Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji 9788663910720 [PDF]

Zitiervorschau

PREOBLIKOVA N J E N EOLIBER ALIZ MA SO CI JALNA POLI TIKA U SRBI JI

Dizajn korica: Dušan Marinković

PREOBLIKOVANJE NEOLIBERALIZMA

M

i smo skloni da svoja socijalna prava prihvatamo zdravo za gotovo, kao davno osvojene vrednosti na koje danas polažemo legitimno pravo, ne preispitujući pri tome ni kada ni kako su osvojena, da li su ih naši preci imali i da li ih ljudi u udaljenim delovima sveta imaju. Jedino smo, čini se, skloni da se bunimo kada naša socijalna prava nisu ispunjena, kada usluge, lekarske, socijalne ili obrazovne, nisu onoliko dobre ili efikasne, a davanja, penzije ili socijalna pomoć, nisu izdašna, barem ne onoliko koliko mi smatramo da nam pripada. Iako nova pojava, socijalna prava su pred većim izazovima nego mnoga druga. Tek što su dobila “pravo građanstva” u drugoj polovini prošlog veka, promene u kapitalističkoj proizvodnji, neoliberalna ideologija i globalizacija, stavili su ih pred veliki test. Složeni splet ekonomskih, političkih i ideoloških faktora doveo je do toga da je savremeni kapitalizam sve manje tolerantan prema socijalnim pravima, a tolerancija je najmanja tamo gde je i otpor najmanji, u siromašnim zemljama i među siromašnim građanima. Taj talas pritiska na socijalna prava polako se preliva na zemlje polu-periferije, pa i centra, i dovodi do trke ka dnu u pogledu zaštite prava radnika, siromašnih i socijalno isključenih, mladih, nezaposlenih itd. Srbija u tom pogledu nije izuzetak i ova knjiga posvećena je upravo procesu transformacije socijalnog prava u savremenoj Srbiji.

DANILO VUKOVIĆ

DANILO VUKOVIĆ

DANILO VUKOVIĆ

PREOBLIKOVANJE NEOLIBERALIZMA S O C I J A L N A P OL I T I KA U SRBIJI

BIBLIOTEKA

ARHETIP KNJIGA 28

Za izdavača: Nikola Janković Glavni urednik: dr Dušan Marinković Dizajn korica: Dušan Marinković Tehničko uređenje: Mediterran Publishing Recenzenti: prof. dr Dragica Vujadinović, Univerzitet u Beogradu, prof. dr Miroslav Brkić, Univerzitet u Beogradu, prof. dr Dušan Marinković, Univerzitet u Novom Sadu Copyright © Danilo Vuković i Mediterran Publishing 2017. Sva prava zadržana

CIP – Каталогизација у публикацији Библиотека Матице српске, Novi Sad

ISBN 978-86-6391-072-0

Štampa: Art Print, Novi Sad Mediterran Publishing d.o.o. Trg Republike 18, 21000 Novi Sad tel/fax: +381.21.661.38.28 www.mediterran.rs e-mail: [email protected] Nijedan deo ove knjige ne sme biti reprodukovan, analogno ili digitalno, bez dopuštenja autora i izdavača.

Danilo Vuković

PREOBLIKOVANJE NEOLIBERALIZMA: SOCIJALNA POLITIKA U SRBIJI sociološko-pravna analiza

Novi Sad 2017.

DANILO VUKOVIĆ PREOBLIKOVANJE NEOLIBERALIZMA: SOCIJALNA POLITIKA U SRBIJI

SADRŽAJ

Uvod Sociologija prava i javnih politika Socijalna prava i socijalna politika Sociologija prava i javnih politika Globalna scena: neoliberalna transformacija države blagostanja i socijalnih prava Transformacija kapitalizma, država blagostanja i socijalna prava Globalizacija Međunarodni akteri i globalna socijalna politika Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri Iz socijalizma u kapitalizam: rađanje novog poretka Politički kontekst: od produženog dejstva 90-ih do zarobljavanja države Promene i podrška: elita i srednji slojevi Socijalna politika i socijalna prava na prelasku iz socijalizma u kapitalizam Obrazovanje: škola po meri deteta, poslodavca ili novog društva? Pravo na obrazovanje: zakoni, institucije i javne politike Ishod: deca i mladi nakon nepravednog i neefikasnog sistema Reforma osnovnog i srednjeg obrazovanja: slabe mreže i jaki otpori

9 13 13 24

35 35 60 71 81 81 95 111 122

132 132 145 163

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje Pravo na obrazovanje: zakoni, institucije i javne politike Ishod: univerzitet pred izazovima globalizacije i marketizacije Reforma visokog obrazovanja: polaganje oružja pred profesionalnom zajednicom

181 181

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga Pravo na pomoć i usluge: zakoni, institucije i javne politike Ishod: restriktivni sistem i korisnici bez “glasa” Reforma socijalne zaštite: mreže stručnjaka i međunarodni uticaji

218

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma Rad i zapošljavanje: zakoni, institucije i javne politike Ishod: radnici i nezaposleni zarobljeni u post-socijalističkoj transformaciji Reforma radnog zakonodavstva: politička borba i ideološka hegemonija

262 262

187 199

218 236 248

274 289

Društvene promene i socijalno pravo: posredovani uticaji i nekonzistentni ishodi Globalni akteri: neoliberalni modeli i mehanizmi uticaja Elita: između potrage za podrškom i zarobljavanja države Srednji slojevi: zarobljavanje resursa

302 302 311 315

Literatura

330

Indeks

371

Uvod Mi smo skloni da svoja socijalna prava prihvatamo zdravo za gotovo, kao davno osvojene vrednosti na koje danas polažemo legitimno pravo, ne preispitujući pri tome ni kada ni kako su osvojena, da li su ih naši preci imali i da li ih ljudi u udaljenim delovima sveta imaju. Jedino smo, čini se, skloni da se bunimo kada naša socijalna prava nisu ispunjena, kada usluge, lekarske, socijalne ili obrazovne, nisu onoliko dobre ili efikasne, a davanja, penzije ili socijalna pomoć, nisu izdašna, barem ne onoliko koliko mi smatramo da nam pripada. Kao što pripadnici srednjih klasa, kako kaže nemački sociolog Štefan Mau (Steffen Mau), teže da zaborave da njihov socio-ekonomski položaj ne proističe iz njihovih individualnih vrednosti i vrlina, već i državnih politika (Mau, 2015), tako i mi nekada težimo da zaboravimo da naša prava nisu nama prirođena niti posledica naših individualnih vrlina, već posledica političkih borbi, borbi s kojima naše generacije uglavnom nemaju ništa. U nekim zemljama one su bile teške i dugotrajne, a u nekim, kao što je naša, one su i više od toga, bile krvave i odnele mnoge živote. Konačno, i što je možda najvažnije, socijalna prava koja su iz njih proistekla relativno su nova pojava u zapadnoj civilizaciji. Ona su nova u našem delu svetu, dok na nekim drugim meridijanima borba radnika i seljaka za osnovna socijalna prava tek počinje i ona se vodi kako sa državama, tako i sa velikim kompanijama (npr. Springer, 2010). Iako nova pojava, socijalna prava su pred većim izazovima nego mnoga druga. Tek što su dobila “pravo građanstva” u drugoj polovini prošlog veka, promene u kapitalističkoj proizvodnji, neoliberalna ideologija i globalizacija, stavili su ih pred veliki test.

9

10

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Složeni splet ekonomskih, političkih i ideoloških faktora doveo je do toga da je savremeni kapitalizam sve manje tolerantan prema socijalnim pravima, a tolerancija je najmanja tamo gde je i otpor najmanji, u siromašnim zemljama i među siromašnim građanima. Taj talas pritiska na socijalna prava polako se preliva na zemlje polu-periferije, pa i centra, i dovodi do trke ka dnu (engl. race to the bottom) u pogledu zaštite prava radnika, siromašnih i socijalno isključenih, mladih, nezaposlenih itd. Srbija u tom pogledu nije izuzetak i ova knjiga posvećena je upravo procesu transformacije socijalnog prava u savremenoj Srbiji. Prvi cilj ove studije je da opiše kako su se menjali srpski zakoni i javne politike, a zatim da objasni njihove ishode u oblastima obrazovanja, rada i zapošljavanja i socijalne zaštite. U tom smislu, ona bi trebalo da posluži studentima i drugim zaniteresovanim čitaocima kao pregledno štivo koje izlaže i analizira zakone i javne politike i njihove rezultate u ovim oblastima. Drugi cilj je da se prikažu i iz sociološke perspektive objasne društveni sukobi koji su oblikovali socijalna prava i socijalne politike posle 2000. godine. Nekada su ovi sukobi definisali fundamentalna prava, kao što su prava na osnovu rada, prava na socijalno osiguranje ili obrazovanje, a nekada su više bili usmereni na naizgled periferne stvari – kako će jedan sistem biti organizovan, ko će njime upravljati, po kojim principima će raditi i sl. Međutim, i ti naizgled periferni, kao i oni centralni sukobi (onda kada su se uopšte odvijali), vođeni su oko važnih javnih resursa i njihovi akteri bili su različite društvene grupe i institucije. Jedan od aktera koji će biti u centru pažnje ove analize jesu srednji slojevi. Pokušaću da dokažem da su, pored elite, upravo srednji slojevi i njihovi interesi imali, a i dalje imaju važnu ulogu u oblikovanju političkog sistema, socijalnih prava i socijalne politike u Srbiji. Glavni ideološki impuls dolazio je, naravno, spolja, ali to nije podrazumevalo prosto kopiranje zakona i javnih politika. Naprotiv, preuzeta rešenja prošla su kroz proces posredovanja u kome su, uz elitu, srednji slojevi imali najveći uticaj. Lokalni uticaji doveli su do preoblikovanja neoliberalnih ideja i proizveli jedan specifičan nekonzistentni polu-periferni socijalni režim. Iako se srednji slojevi po pravilu posmatraju kao faktor

Uvod

11

modernizacije i demokratizacije, analiza transformacije zakona i javnih politika u oblasti osnovnog, srednjeg i univerzitetskog obrazovanja, rada i zapošljavanja i socijalne zaštite, ponudiće jedno drugačije tumačenje uloge srednjih slojeva u srpskoj post-socijalističkoj transformaciji, tumačenje koje ukazuje i na njhove strategije „zarobljavanja resursa“ i kočenja transformacijskih procesa. Analiza koju sprovodim je sociološka po svom karakteru i spada u domen sociologije prava i sociologije javnih politika. To znači da ću se koristiti sociološkim teorijama i sociološkim metodama analizirajući, pri tome, ono što je primarni predmet interesovanja sociologa prava i sociologa javnih politika: pravne norme i pravni sistem, s jedne, i javne politike, s druge strane. Mnoge druge sociološke discipline privlače veću pažnju naučne i opšte javnosti i njihove zajednice mogu biti veoma brojne. Sa sociologijom prava to nije slučaj, pogotovo ne u našem delu sveta (cf. Vuković and Fekete, 2015). Zato ću pokušati da ovu analizu “otvorim” što je moguće više i približim je svima koji su zainteresovani za analizu društvenih promena i reforma u Srbiji, analizu socijalne politike i transformacije države blagostanja, kao i onima koji se bave društvenom stratifikacijom, verujući da će na taj način i moja “matična” sociološka disciplina, sociologija prava, dobiti na vidljivosti i značaju i ući u toliko potrebnu naučnu razmenu sa drugim akterima i disciplinama. Ova knjiga nastajala je tokom poslednjih osam godina kroz istraživanja procesa donošenja zakona i javnih politika u oblasti socijalne politike i analize siromaštva i socijalne isključenosti koje sam sprovodio samostalno (Vuković, 2012; Vuković, 2013; Vuković, 2016), sa Marijom Babović (Babović and Vuković, 2014; Vuković and Babović, 2014) ili u okviru SeConS-a, opet u saradnji sa Marijom Babović, Oliverom Vuković, Slobodanom Cvejićem i drugima (Vuković, 2011b; Vuković, 2011c; Vuković, 2013; Vuković, Vuković, Cvejić, 2014; SeConS, 2013). U njenoj osnovi je doktorska disertacija pod nazivom “Društveni uslovi stvaranja i primene socijalnog prava u Srbiji” koju sam 2012. godine odbranio na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Drugo, treće i šesto poglavlje nastala su preradom delova doktorata, a prvo,

12

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

četvrto, peto, sedmo i osmo poglavlje napisao sam tokom 2016. i 2017. godine. Pri pisanju završnih delova petog, šestog i sedmog poglavlja, oslanjao sam se na ideje iznete u ranijim autorskim i koautorskim radovima: osnovne ideje o procesima kreiranja politika u oblastima visokog obrazovanja i rada i zapošljavanja izneta su u Babović and Vuković, 2014; Vuković and Babović, 2014 i Vuković, 2013b; a ideje o procesu razvoja zakona i javnih politika u oblasti socijalne zaštite objavljene su u Vuković, 2013. Prvi rezultati analize uloge srednjih slojeva izloženi su Vuković, 2016 i oni su ugrađeni u osmo poglavlje, kao i neke analize iz Vuković, 2011. Pri pisanju uvodnog odeljka koristio sam delove iz Vuković, 2011c, Vuković, 2012, Vuković, 2016 i neke ideje o odnosu društva i prava koje su detaljnije iznete u Vuković, 2013b. Iako sam iskoristio nalaze i ideje izložene u ovim radovima, ti delovi teksta su temeljno prerađeni i prošireni i uklopljeni u šire celine.

Sociologija prava i javnih politika Socijalna prava i socijalna politika Ne tako davno, sredinom prošlog veka, prvi put je izneta ideja da su socijalna prava deo korpusa naših prava koji proističu iz pripadnosti modernoj političkoj zajednici. Učinio je to Tomas Hemfri Maršal (Thomas Humphrey Marshall) u svom klasičnom eseju “Građanstvo i društvena klasa”. Socijalna prava su, kaže on, deo statusa građanina ili građanstva (engl. citizenship) koji je dodeljen punopravnim članovima političke zajednice i svi oni koji imaju taj status imaju jednaka prava i dužnosti (Marshall, 1950: 10ff). On govori o tri elementa ideje građanstva: građanskom, političkom i socijalnom. Građanski element čine sloboda ličnosti, mišljenja, govora, veroispovesti, svojinska prava, pravo da se sklapaju ugovori i pravo na pravdu. Ovi segmenti građanstva zaštićeni su vladavinom prava i nezavisnim sudstvom. Politički element građanstva čine pravo da se bira i da se bude izabran. Ova prava povezana su sa uspostavljanjem parlamentarne demokratije. Konačno, pod socijalnim elementom građanstva, Maršal podrazumeva pravo ljudi da u potpunosti učestvuju u društvenom nasleđu i žive civilizovan život, prema standardima koji preovlađuju u datom društvu (1950: 10ff). Članstvo u lokalnim zajednicama i funkcionalnim organizacijama je primarni izvor socijalnih prava. Razvoj socijalnih prava kasnije je, međutim omogućio razvoj novih zakona, počevši od Zakona o sirotinji, preko sistema kojim su regulisane nadnice, kao i razvoj sistema opšteg obrazovanja. Međutim, Maršal upozorava da, iako je postojalo socijalno zakonodavstvo, socijalna prava

13

14

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

u 19. veku još uvek nisu bila deo koncepta građanstva. Primera radi, rano radno zakonodavstvo vodilo je unapređenju uslova rada i smanjenju radnog vremena, ali te privilegije namerno nisu date onom delu radne populacije koji su imali status građanina, a to su odrasli muškarci, pod izgovorom da se time ugrožava građansko pravo da se sklapaju slobodni ugovori (1950: 24). Zato on smatra da je socijalno pravo izjednačeno sa građanskim i političkim tek u 20. veku. Maršal dalje kaže da bi bilo apsurdno tvrditi da su građanska prava u 18. i 19. veku u praksi bila svima jednako dostupna, kao što je teorija predviđala. Jednakost pred zakonom nije postojala i na to su uticala dva faktora: klasne predrasude i nejednaka raspodela bogatstva. Visoki troškovi suđenja predstavljali su prepreku za delotvorno ostvarivanje prava nižih klasa. Slično je bilo i sa političkim pravima, samo što je ovde postojao jednostavan lek – univerzalno glasačko pravo i tajno glasanje. Ipak, prošlo je mnogo vremena dok nije prevladala ideja da državu ne treba da vode samo pripadnici elite (Marshall, 1950: 35-38). Društveni i ekonomski razvoj u 20. veku doveo je do prihvatanja socijalnih prava kao elementa građanstva i to je stvorilo opšte pravo na stvarni prihod koji nije proporcionalan tržišnoj vrednosti onog koji taj zahtev ispostavlja (Marshall, 1950: 47). Zato on kaže da su građanstvo i kapitalistički sistem “u ratu”, jer na sistem slobodnog ugovaranja sve veći uticaj ima sistem stratifikacije koji je zasnovan na statusu građanstva (Marshall, 1950: 35-68). Maršal je smatrao da će država blagostanja umanjiti efekte klasnih razlika i tako povećati legitimnost sistema, a socijalna prava će podići prihode i smanjiti nejednakosti do tog nivoa da će one izgubiti svoju ekonomsku funkciju (Marshall, 1950: 81). U savremenoj sociologiji i političkoj filozofiji, socijalna prava mogu se posmatrati kao negativna prava i tada je njihov cilj da smanje rizike pojedinaca od siromaštva, velike ekonomske nejednakosti, bolesti ili socijalne isključenosti. Kada se formulišu kao pozitivna prava, njihov cilj je da unaprede pravo na održavanje određenog nivoa prihoda, zdravstvene usluge i ispunjavanje osnovnih potreba (Roche, 2002). Osim toga, socijalna prava imaju

Sociologija prava i javnih politika

15

za cilj i da smanje stepen komodifikacije, odnosno, da postignu dekomodifikaciju rada. Pod dekomodifikacijom podrazumeva se stepen u kome različite države blagostanja omogućavaju ljudima da njihov standard ne zavisi od sila tržišta. U tom smislu, kaže Esping Andersen, socijalna prava umanjuju status građana kao robe (Esping-Andersen, 1990:3). Stepen dekomodifikacije ne zavisi samo od prava, već i od pravila i institucija datog sistema. Tako, kaže on, u sistemu niskih socijalnih davanja koja dovode do stigmatizacije korisnika, svi osim onih koji se nalaze u najbezizlaznijem stanju pokušaće da se nađu na tržištu rada. Međutim, dekomodifikacija je u Esping Andersenovoj perspektivi samo teorijski cilj, jer nijedan program države blagostanja osim penzija i nadoknada za osobe sa invaliditetom nije nudio pravu alternativu radu (1990: 22-23). Centralnu ulogu u obezbeđivanju socijalnih prva, smanjivanju nejednakosti i postizanju dekomodifikacije ima država i to kroz mehanizme preraspodele i održavanja dohotka. Ovi mehanizmi smanjuju ili otklanjaju posledice čistih tržišnih aktivnosti. A tržište, slepo ili nezainteresovano za socijalne karakteristike aktera, može dovesti do toga da neke grupe budu trajno isključene sa njega i uskraćene za prihode. Pojedinci i grupe dolaze u stanje isključenosti i siromaštva bilo zato što se nalaze u periodu života kada im je teško da zarađuju (kao što su, na primer, mladost i starost), bilo zato što imaju neke osobine zbog kojih su diskriminisani (kao što su rasa, rod, starost i sl.) ili ih te osobine onemogućavaju da učestvuju u tržišnim aktivnostima (na primer, invaliditet). Neki imaju obaveze zbog kojih ne mogu da rade, na primer, brinu se o deci i starima ili prosto nemaju dovoljno kvalifikacija da se zaposle. Ali, socijalna prava ne samo da umanjuju negativne posledice tržišne utakmice, one, zapravo, ograničavaju efekte onih tržišnih sila koje bi, kada bismo ih ostavili bez ograničenja, uništili sama tržišta, jer tržišta su ukorenjena u dato društvo (Block, 2005, citirano prema Rittich, 2007:110). Od kada je Maršal diskurs socijalnih prava na velika vrata uveo u sociologiju i svoju teoriju učinio referentnim okvirom za sociološka razmatranja socijalnih prava – gotovo da nema teksta ili

16

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

knjige koji se bavi socijalnim pravima, a da ne počinju kritičkim osvrtom na njegov rad. Jedan od prigovora tiče se uticaja države na klasne nejednakosti. Država blagostanja i socijalna prava kakve je Maršal imao pred očima i koje je, između ostalog, legitimisao i propagirao, trebalo je da smanje značaj i dubinu klasnih razlika. Ali, država blagostanja je sama po sebi proizvodila nove sistema stratifikacije. Programi za smanjenje siromaštva kakve nalazimo u liberalnim režimima blagostanja, novi isto kao i tradicionalni, kažnjavaju i stigmatizuju korisnike i proizvode dualne sisteme stratifikacije. Slično tome, kontinentalna država blagostanja zasnovana na Bizmarkovim idejama vrši stratifikaciju prema profesionalnim grupama, jer svakoj grupi zaposlenih obezbeđuje različita prava i programe, time naglašavajući njihov društveni status. Drugo, Bizmarkove reforme kreirale su posebne socijalne programe za državne činovnike, kao što su, na primer, penzioni fondovi. Cilj ovih programa bio je da se legitimiše država i smanji uticaj socijalističkih ideja. Oba mehanizma, liberalni i kontinentalni, naišli su, očekivano, na veliki otpor radnika (Esping-Andersen, 1990: 24).1 Druge kritike kreću se na širokom polju: prigovara mu se da je ponudio jednu pojednostavljenu i na britansko iskustvo fokusiranu teoriju, te nije jasno da li taj redosled pojave prava mora važiti i da li zaista važi i u drugim zemljama (pa su se, između ostalog, navodili primeri socijalističkih zemalja u kojima su socijalna prava uspostavljena pre političkih); da je izjednačio status ovih prava, iako je jasno da socijalna prava imaju kapacitet da podriju kapitalistički poredak, za razliku od druge dve grupe prava; da nije u svoju teoriju uključio ekonomska i kulturna prava; da nije do kraja artikulisao odnos kapitalizma i socijalnih prava (da li socijalna prava stoje u suprotnosti sa principima kapitalističke ekono1 U daljoj raspravi, Esping-Andersen naglašava da je alternativa ovim modelima sistem koji promoviše univerzalna prava, bez obzira na klasni ili tržišni položaj. Ali, ovaj sistem pretpostavlja specifičnu klasnu strukturu na kojoj može nastati društvena solidarnost, onu u kojoj većinu stanovništva čine “pomalo siromašni” za koje skromni ali egalitarni programi i davanja mogu biti adekvatni. Tamo gde ti uslovi više ne postoje, je kao što je bio slučaj sa Kanadom ili Velikom Britanijom, gde se javlja dobrostojeća radnička klasa ili nove srednje klase, egalitarni duh univerzalizma pretvoren je u dualizam: bogatiji se okreću tržištu u potrazi za boljim uslugama, a siromašni zavise od države blagostanja (Esping-Andersen, 1990: 25).

Sociologija prava i javnih politika

17

mije, ili pak omogućavaju integraciju radničke klase) itd. Maršalu se, takođe, prigovara da teorija socijalnog građanstva nije uspela adekvatno da objasni probleme siromaštva, socijalne isključenosti, migracija, ali i kasnije multikulturalizma i ograničenja nacionalne države kao okvira u kome se promišlja koncept socijalnih prava (cf. Bussemaker, ed. 1999; Handler, 2004; Turner ed., 1992). Kada je teorija nastajala, nedugo posle Drugog svetskog rata, u vreme ekspanzije države blagostanja, Maršal je pred očima imao primer Velike Britanije. Zato je govorio da su u to doba građanska i politička prava već bila uspostavljena u okvirima demokratskog poretka i slobodne ekonomije i da posleratni period obeležava razvoj socijalnih prava. On je takođe imao u vidu i specifično britansko iskustvo političke borbe za socijalna prava. U nekim drugim delovima Evrope, na primer, u Skandinaviji, ti procesi imali su drugačiji oblik. Na njih su uticali i neke specifične okolnosti: primera radi, socijalni poredak koji je uspostavljen u liberalnim državama nakon Drugog svetskog rata imao za cilj da ponovo uspostavi unutrašnji mir i sigurnost koji su bili narušeni u predratnom periodu (Rittich, 2007: 112). Zato se u savremenim raspravama o građanstvu ukazuju na dinamički karakter socijalnih prava. To zapravo znači da su socijalna prava proizvod društvenih sukoba tokom kojih ljudi, kao socijalna bića, postavljaju jedni drugima zahteve i da socijalna prava kao takva nisu unapred zadata, već su posledica pregovora o tome šta su legitimne potrebe i sredstva koja su na raspolaganju i kojima se one mogu zadovoljiti. Zato se socijalno građanstvo ne posmatra kao status, već kao proces (Dean, 2014: 128) i taj pristup ću u ovom radu i ja pratiti. U ovoj raspravi, ukazaću na tri dimenzije promena, ne tvrdeći da je ova klasifikacija iscrpna, već samo da ukazuje na tokove društvenih i pravnih promena koje ćemo pratiti u nastavku teksta. Te dimenzije su: (a) promena socijalnog građanstva iz pasivnog u aktivno, (b) postavljanje socijalnog građanstva u širi evropski ili globalni kontekst, (c) izazovi koji konceptu građanstva dolaze od novih socijalnih pokreta. Tome ću dodati i post-socijalističku transformaciju, kao jednu za našu i slične zemlje karakterističnu dimenziju društvene promene, koja je uticala na socijalno građanstvo.

18

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Prva promena na koju ćemo se osvrnuti tiče se rekonceptualizacije socijalnih prava koja prati promene unutrašnje logike države blagostanja. Sa transformacijom države blagostanja, o čemu će biti reči u narednom poglavlju, dolazi i do transformacije socijalnog građanstva. U osnovi, reč je o promeni vrednosne osnove države blagostanja, promeni njenih mehanizama, a deo te šire promene je i redefinisanje koncepta socijalnog građanstva: umesto pasivnih primalaca socijalnih prava, države blagostanja sada imaju posla sa aktivnim borcima za sopstveno blagostanje (cf. Taylor-Goobey, 2009; Jordan, 2006). Umesto unapred zadatih programa i jasno definisanih prava, države blagostanja sada karakterišu promenljivi konteksti, građani koji se bore za aktualizaciju svojih prava, preuzimaju veću odgovornost za sopstveno blagostanje, pa čak i imaju mogućnost da, simulirajući tržišne odnose između pružalaca usluge i kupca, biraju između različitih agencija, usluga i mera u privatnom i javnom sektoru. Nekadašnja jasno definisana i transparentna socijalna prava praćena preciznim kriterijumima za sticanje prava, zamenjena su “diskurzivnim” konceptom socijalnih prava. Socijalna prava sada se određuju kroz dijalog i takmičenje između potencijalnih korisnika, a ne kao nekada, oslanjanjem na fiksne principe. Korisnik socijalne pomoći nije više građanin sa jasno definisanim pravima, već neko ko mora državu i njene službenike da ubedi da mu je potrebna pomoć (Cox, 1998:10-11).2 Tako pružanje usluga nije više stvar socijalnih prava i državljanstva već administrativne procene, moći ubeđivanja i tržišnih odnosa. Shodno tome, nezadovoljstvo uslugom dovodi do toga da se usluga promeni, kao na tržištu, jer tržište, kako kaže Džordan (Jordan) sledeći Hiršmana (Hirschman) promoviše izlaz, to jest, prelazak na drugog pružaoca usluge ili samu uslugu, a ne glas, kao pokušaj da se unapredi usluga (Jordan, 2006: 143). Druga promena odnosi se na širenje socijalnog i političkog konteksta u kome se posmatraju socijalna prava. Maršal se, kao što smo rekli, bavio građanstvom u okviru nacionalne države. Pola veka kasnije, socijalna prava se sve više stavljaju u širi komparativ2 Shodno tome, u srpskom kontekstu, promene u konceptu državljanstva dovele su do toga da se o socijalnim uslugama govori u kontekstu korisnika ili potrošača, s jedne, i pružalaca usluga, s druge strane (VRS, 2005b; Fox and Götestam, 2003).

Sociologija prava i javnih politika

19

ni kontekst, kao što je slučaj sa Esping-Andersenovom tezom o režimima blagostanja o kojoj će biti reči u drugom poglavlju, zatim u kontekst globalizacije ili evropskih integracija, dakle, kontekst u kome i razmišljamo o transformisanom kapitalističkom sistemu ili novom političkom okviru za promišljanje ideje građanstva. U uslovima globalizacije, države i društva imaju smanjene mogućnosti da samostalno upravljaju kako svojim ekonomskim sistemima, tako i svojim režimima blagostanja. Savremeni kapitalizam nametnuo je takve uslove rada i poslovanja da je državama, posebno perifernim i poluperifernim, sve teže da razvijaju svoje ekonomske i socijalne sisteme. Istovremeno sa pojačanim nejednakostima i globalnom kompetitivnošću, rastu i nejednakosti unutar samih država, kao posledica ovih i drugih faktora (Milanović, 2006). Konačno, izmenjen globalni krajolik socijalnih prava i socijalne politike sada uključuje i transnacionalne aktere i nosioce globalne socijalne politike. Oni ostvaruju veliki uticaj na periferne i poluperiferne zemlje i njihove socijalne režime, mada ni zemlje centra nisu baš uvek otporne na ove uticaje. Treća promena nastala je kao posledice aktivnosti novih društvenih pokreta koji nisu bili zasnovani na klasnoj pripadnosti, a koji su doneli promene na polju socijalnih prava. Analize nastanka države blagostanja zasnivaju se na analizi političkih sukoba dve dominantne sile, kapitala i radničke klase. Kapitalisti imaju veće ekonomske i političke resurse, a radnička klasa je brojna i na političkoj sceni može da se organizuje u odbrani svojih interesa. Iz političke borbe radničke klase i njene težnje da osigura socijalna prava, nastaje država blagostanja tvrde Volter Korpi (Walter Korpi; cf. Korpi, 1989) ili Esping Andersen (cf. Esping-Andersen, 1990). Kada se, pak, posmatraju iz perspektive jednog partikularnog društvenog pogleda i teorijskog stanovišta kao što je feminizam, države blagostanja iskazuju svoje skrivene karakteristike. Feminističke teoretičarke ukazuju, na primer, da se u ovim analizama odnosa moći rod (engl. gender) jednostavno ne pojavljuje. To utoliko postaje jasnije ako se pogledaju jedinice analize, na primer, socijalnih davanja. Po pravilu, to je zaposleni muškarac ili zaposleni muškarac sa ženom i dvoje dece. Analiza socijalnih prava

20

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

je zapravo analiza socijalnih prava zaposlenih muškaraca, dok se socijalna prava ekonomski zavisnih građana, od kojih većinu čine žene, ne razmatraju se (Orloff, 1993: 307-308). Feministička kritika socijalnih prava i koncepta građanstva veoma je razuđena i zastupnici većine stanovišta, osim radikalnih feministkinja, koje kao i radikalni levičari sumnjaju da građanstvo i socijalna prava mogu da unaprede položaj žena i manjinskih grupa, kao i socijalno i ekonomski isključenih, (cf. Lister, pogl. 1), slažu se da je neophodno da se u analizu socijalnih prava uključi rodna dimenzija koja će uzeti u obzir ulogu žena u oblikovanju socijalnih politika, pružanju i korišćenju usluga. Četvrta važna promena, koja je karakteristična za zemlje bivšeg socijalizma, tiče se upravo post-socijalističke transformacije i promene u oblasti socijalnih prava koje je ona donela. Socijalistički režimi uspostavili su jedan specifičan oblik građanstva koji je uključivao socijalna, ali ne i politička i građanska prava. On je počivao na ekonomskom poretku koji je ukidao ili težio da ukine nejednakosti nastale na osnovu vlasništva i uspostavi široku jednakost građana. Konkretno, kada je reč o Srbiji i bivšoj Jugoslaviji, taj režim karakteriše težnja da uspostavi širok stepen zaštite socijalnih prava: prava na rad, na nadoknadu koja zadovoljava potrebe radnika, pravo na socijalno osiguranje, zaštitu zdravlja itd. uključujući i participaciju radnika u odlučivanju o radu i raspodeli dohotka kroz mehanizme samoupravljanja.3 Tokom socijalističke modernizacije uspostavljeni su društveni sistemi (obrazova3 Tako, na primer, Ustava SFRJ iz 1974. godine u čl. 11 Ustava zabranjuje eksploataciju tuđeg rada i prisvajanje tuđeg viška rada. U čl. 13 uspostavlja se pravo rada društvenim sredstvima kao neotuđivo pravo radnika „da radi tim sredstvima radi zadovoljavanja svojih ličnih i društvenih potreba“. Radnici dalje imaju pravo da odlučuju o uslovima svog rada i raspodeli dohotka (čl.17) (sasvim je druga stvar što su empirijska istraživanja pokazivala da je stepen participacije radnika bio manji nego što je to zvanična ideologija predviđala, (cf. Vuković, 1985), a Ustav im jemči druga prava po osnovu rada, uključujući dohodak koji obezbeđuje materijalnu i socijalnu sigurnost (čl.22), zaposlenje radniku za čijim radom prestaje potreba (čl.32), ograničava radno vreme na 42 sata u sedmici i garantuje pravo na zdravstvenu zaštitu i zaštitu na radu (čl.162), socijalno osiguranje (čl. 163), stanovanje (čl. 164), obrazovanje (čl. 165), zaštitu zdravlja (čl.185), pravo na zaštitu osiguranika ali i onih koji nisu osigurani (čl. 186 i dalje), reproduktivna prava (čl. 191). Građani koji su nesposobni za rad, a nemaju sredstava potrebnih za izdržavanje, imaju pravo na pomoć društvene zajednice (čl. 189).

Sociologija prava i javnih politika

21

nja, zdravstva, socijalne zaštite), fondovi (penzijskog, socijalnog i zdravstvenog osiguranja, te stambeni fondovi), ali i preduzeća (jer, ne zaboravimo, i ona su imala svoju ulogu u socijalnoj politici) koji su ostvarivali ovako ambiociozno postavljene ciljeve (za detalje pogledajte treće poglavlje). Sa urušavanjem socijalizma urušio se i ovaj institucionalni, pravni i privredni sistem koji je bio u službi oslobađanja radnika i ukidanja nejednakosti. Post-socijalističku transformaciju karakteriše, kao što ćemo videti, rastuće nejednakosti i nesigurnosti, ukidanje mnogih prava (na primer, na rad, zaposlenje, prava iz oblasti stanovanja itd.) i uspostavljanje novog sistema državljanstva koji je koncepcijski sada mnogo bliži socijalnom građanstvu razvijenih kapitalističkih društava.4 Imajući u vidu ove dimenzije promena, socijalna prava posmatramo kao procese, ali i kao prakse koje se odvijaju u jednom širem društvenom kontekstu. Zato ću u ovom radu građanstvu pristupi iz šire sociološke perspektive. Jedan primer takvog pristupa daje Brajan Tarner (Bryan Turner) svojom sociološkom odredbom državljanstva po kojoj je to skup praksi (sudskih, političkih, ekonomskih i kulturnih) koje osobu definišu kao kompetentnog člana društva i koje, za posledicu, određuju kako će teći resursi prema pojedincima i društvenim grupama. On naglašava prakse jer ne želi da redukuje ideju državljanstva na skup prava i obaveza. Time se naglašava istorijska i socijalna dimenzija državljanstva koje se kroz istoriju menja kao posledica društvenih sukoba i ukazuje na sociološki, nasuprot pravničkog ili političkog koncepta državljanstva. Drugo, on državljanstvo stavlja u kontekst društvene stratifikacije, razlika u moći i sukoba, kako bi ukazao na nejednaku raspodelu resursa u društvu (Turner, 1993; 2-3). Na sličan način ću u analizi socijalnih prava polaziti od njihove zakonske forme, a zatim analizirati institucionalno okruženje i odlike društvene strukture (uključujući klasno-slojnu nejednakost, ali i nejednakost po drugim dimenzijama, kao što su rod, starost, mesto stanovanja, to jest selo ili grad i sl.) koje utiču na formulisanje i ostvarivanje tih prava, te rasprave zaključivati društvenim ishodima datih institucionalnih i širih društvenih struktura. 4 Za jedan širi pogled na razvoj građanstva cf. Šiks and Shaw, 2014.

22

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Socijalno pravo je složena oblast koja obuhvata više zakona iz oblasti zdravstva, socijalne zaštite i socijalnog osiguranja, podrške nezaposlenima, obrazovanja itd. Prema Šunderiću, socijalno pravo može se odrediti kao skup normi kojima se regulišu određeni društveni odnosi koji se uspostavljaju povodom pružanja socijalnih prestacija određenim licima u slučajevima kad za to postoji individualna, grupna ili društvena potreba (Šunderić, 2009: 117, za detaljna razmatranja cf. Jašarević, 2009; Lubarda, 2010). Da bi se ispunila ta prava, osnivaju se ustanove kojima je u zadatku ostvarivanje socijalnih prava ili se taj posao poverava državnim organima. Tako su u Srbiji, za ove svrhe, osnovani fondovi za penzijsko i invalidsko osiguranje, fondovi za zdravstveno osiguranje, Nacionalna služba za zapošljavanje, ustanove socijalne zaštite itd. (Šunderić, 2009: 161). Socijalna prava regulisana su domaćim zakonodavstvom i međunarodnim dokumentima, kao što su Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima iz 1948. godine, Pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine, Pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966. godine i Dopunjena Evropska socijalna povelja iz 1996. godine, i ona se odnose na više grupa pitanja: pitanja zapošljavanja, prava na rad, pravičnu naknadu za rad, prava na organizovanje radnika i sl., pored toga, ovi dokumenti definišu prava u oblasti socijalne, invalidske i penzijske zaštite, obrazovanja i zdravstva, te postuliraju principe nediskriminacije, rodne i druge ravnopravnosti itd. Kao što stvaranje socijalnog prava ne može da se razdvoji od društvenih struktura i odnosa moći, tako i primena socijalnih prava zavisi od niza vanpravnih preduslova (institucionalnih, budžetskih i sl). Iz tog razloga savremene pravne analize teško mogu da se odvoje od analize javnih politika, odnosno, državnih mera i njihove primene (Cotterrell, 1992: 299, cf. Barak-Erez and Gross, 2007; Lubarda, 2010). Zato se u ovoj knjizi bavim socijalnim pravom i socijalnom politikom. Socijalna politika se odnosi na aktivnosti kreiranja javnih mera koje teže da unaprede blagostanje ljudi i na naučno proučavanje tih mera. Kada se posmatra kao naučna disciplina, socijalna politika se oslanja na metode i saznanja drugih društvenih nauka,

Sociologija prava i javnih politika

23

te su granice između socijalne politike i drugih disciplina porozne (Alcock, 2012: 5-6). Kada je, pak, posmatramo kao skup mera kojima je cilj da povećavaju blagostanje i dobrobit pojedinaca i analiziramo koje su to sve mere i ko ih osmišljava i sprovodi, dolazimo do zaključka da nije samo država akter socijalne politike, već i međunarodne organizacije, Evropska unija, ali i crkve, udruženja građana ili porodica (cf. Coffey, 2004: 2). Postoje, naravno, i mere iz drugih oblasti – krivičnog i prekršajnog zakonodavstva ili ekonomske politike – koje ne spadaju u domen socijalne politike i koje imaju direktan uticaj na dobrobit građana. Zbog svih ovih razloga, socijalna politika ne može se posmatrati nezavisno od ekonomskih, društvenih i političkih procesa, kako na nivou države, tako i na međunarodnom nivou. Na primer, liberalizacija svetske trgovine donela je promene na tržištu rada Evropske unije (EU) i uticala na politike zapošljavanja i radno zakonodavstvo. Slično tome, starenje evropske populacije i promene na nivou porodice uticale su na migratorne tokove u Evropi i njenom “južnom obodu” (severna Afrika, Turska). I na nivou jednog društva mogu se pratiti ove međusobne veze. Na primer, razvoj uslužne ekonomije, “odliv mozgova” i prihvatanja evropske političke agende uticali su na promene visokog obrazovanja, na primer, liberalizaciju i uvođenje privatnih fakulteta i bolonjsku reformu. Zbog toga što obuhvata ciljeve i mere usmerene na sprečavanje ili saniranje socijalnih rizika koji mogu nastati u različitim oblastima društvenog života, na praktičnom nivou, socijalna politika obuhvata i različite sektorske politike: socijalnu zaštitu, obrazovanje, zdravstvo, stanovanje i zapošljavanje. Konačno, socijalna politika ne samo da se ne može posmatrati nezavisno od ekonomskih i opštih društvenih procesa, već je u velikoj meri oblikovana i istorijskim nasleđem. Pod time, mi podrazumevamo specifična rešenja i institucije koje su se u jednom društvu razvijali decenijama ili duže i čije se institucionalno dejstvo i danas oseća. Neke od ovih dimenzija socijalne politike biće analizirane u poglavljima koja slede.

24

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Sociologija prava i javnih politika Socijalna prava, država blagostanja, odnos siromašnih prema zakonima i zakonski tretman siromašnih, odnos društvenih nejednakosti i zakona, pitanja su kojima se bave sociologija, politikologija, ali i sociologija prava.5 Ovo istraživanje6 spada u tu tradiciju i bavi se državom blagostanja i njenim politikama i institucijama i time da li zakoni i institucije pomažu da se neke grupe osnaže, a druge ostave u siromaštvu i stanju zavisnosti. Pri tome, polazim od pretpostavke da društvo stvara zakon i zakon reflektuje društvene procese i sukobe. Postoje naravno i drugačija mišljenja. Prema jednoj klasifikaciji, teorije koje se bave odnosom prava i društva mogu se svrstati u dve grupe. Prvu grupu teorije čine one koje tvrde da zakon reflektuje društvene procese, da je proizvod odnosa moći u datom društvu ili čak šire, globalnih odnosa moći, da se njegova analiza ne može odvojiti od analize i razumevanja društvenih procesa koje reguliše i u kojima je ukorenjen. Ova teorije često se naziva “teorija ogledala” (cf. Vago, 2009). Jedna od najpoznatijih formulacija ove teze nalazi se kod Monteskijea (Montesquieu), koji u Duhu zakona tvrdi da zakon jeste i treba da bude prilagođen pojedinačnim običajima, navikama, religiji, privrednom i političkom sistemu, kao i klimi jedne zemlje, kvalitetu njenog zemljišta, njenoj situaciji i veličini, te glavnom zanimanju njenih stanovnika (Monteskje, 1989). 7 S druge strane, “teorija pravne transplantacije” tvrdi da društvene promene ne utiču na pravo, te da mehanizme pravnih promena kontrolišu pravničke elite, odnosno, pripadnici pravničke profesije (Coterell, 2006: 110). Tako, na primer, Viliјеm Еvаld (William Ewald) tvrdi da neki delovi pravnog sistema mogu da opstanu i ostanu nepromenjeni uprkos dubоkim društvеnim 5 Samo neke od studija su i Robson and Asbjorn, 2001; Santos, 2005; Hunter ed. 2008. Veoma detaljan pregled stanovišta i pristupa daje Munger, 2004. 6 Pored toga, važne su i analize koje se bave time kako i zašto su zakoni nepravedni i ne uspevaju da ostvare jednakost građana i one su karakteristične za period nakon sredine 20. veka, kao i istraživanja o zakonima iz perspektive siromašnih, analize svakodnevnih praksi u dodiru sa zakonom i pravne svesti. (Munger, 331). 7 Slična stanovišta o vezi društva i društvenih odnosa i prava možemo naći i kod domaćih pravnih autora Vračar, 1965: 203ff; Visković, 1974: 251 ff.

Sociologija prava i javnih politika

25

prоmеnаmа, da se delovi pravnih sistema rаzviјајu nеzаvisnо оd društvеnih uslоvа i dа su rеzultаt “čistе prаvnе istоriје”. Takav je slučaj, smatra on, sa dеlоvima еvrоpskоg grаđаnskоg prаvа (Ewald, 1995: 500). Teorije “ogledala” i “pravne transplantacije” su teorije velikog obima koje teže da objasne čitav niz pravnih, odnosno, društvenih fenomena, te i da jednom sveobuhvatnom teorijom objasne kako nastaju pravne norme. Moj zadatak će biti skromniji: u ovoj studiji ću pokušati da pružim jedno teorijsko objašnjenje koje sledi Mertonovu ideju o teoriji srednjeg obima (Merton, 1968).8 Iako ću referirati na ovakve velike teorije, domet ove analize je ograničen – pokušaću da pružim objašnjenje kako određeni društveni uslovi utiču na formulisanje i primenu jedne grane prava (socijalnog prava); baviću se jednom zemljom (Srbijom), jednim specifičnim društvenim i istorijskim kontekstom (post-socijalistička transformacija i globalizacija) i jednom grupom društvenih determinanti, aktera i njihovih interesa (elita i srednjih slojeva). Sociološko-pravne studije najčešće se zasnivaju na ideji da postoje društveni interesi koji se sukobljavaju i da su zakoni proizvod tog konflikta (Tamanaha, 2006: 124). Socijalna prava takođe se posmatraju kao ishod političkih sukoba (Rittich, 2007: 112 ff). Naravno, ključna pitanje su koji su to interesi, kako se sukobljavaju i kakvi su ishodi tih sukoba. Ova pitanja bila su predmet brojnih teorijskih i empirijskih studija.9 Kako neki od savremenih auto8 Sociološku teoriju Merton posmatra kao skup logički povezanih stavova iz kojih se mogu izvući stavovi o empirijskim jednoobraznostima. Teorije srednjeg obima nalaze se na sredini između radnih hipoteza koje se menjaju tokom samog istraživanja i sveobuhvatnih sistemskih teorija koje objašnjavaju sve opažene jednoobraznosti društvenog delovanja, društvene organizacije i promene. One nas vode u empirijskim istraživanjima, a istovremeno mogu biti u skladu sa različitim velikim teorijama, koje se i same mogu preklapati i biti isprepletane (Merton, 1968: 40-41). 9 Međutim, ove analize nailaze na brojne logičke i teorijske poteškoće. Na primer, analiza društvenih interesa i njihovo pretakanje u zakone sledi sledeću logiku: moćnije grupe su u stanju da delotvornije zastupaju svoje interese i oni bivaju pretočeni u zakonska rešenja. Da jedna grupa ima više moći od druge utvrđujemo tako što analiziramo da li je uspešnija u svojim naporima da utiče na zakone, što znači da nam teorija kaže da su one grupe koje uspevaju u tome da njihovi interesi budu zastupljeni, zapravo one grupe koje uspevaju u tome da njihovi interesi budu zastupljeni (Chambliss, 1979: 152). Dalje, kaže Hajd (Alan Hyde), ako bi moć definisali kao sposobnost da se sprovedu zakonske promene – što nije loša definicija – onda bi svaka zakonska promena, analitički gledano, reflektovala promene u odnosima moći. Ali, to bi istovremeno značilo da ništa nismo ni naučili (Hyde, 1990: 424).

26

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ra, ne bez osećaja razočaranja, primećuju – jedinstvena sociološka teorija o stvaranju prava, makar i jednog užeg domena, kao što je radno pravo, još uvek nije stvorena (Hyde, 1990: 424 ff). To nije ni čudo imajući u vidu koliko mnogo političkih, ekonomskih i socijalnih varijabli definiše ovo polje. 10 U savremenoj sociološko-pravnoj literaturi, diskusije o prirodi i dometu sociologije prava kreću se od tvrdnji da se pravo može razumeti jedino sociološkim pristupom, do sasvim suprotnog pola, odbijanja svake mogućnosti da se pravo obuhvati sociološkim kategorijama. Različite vizije nalazimo i među sociološkim klasicima: jedan deo Veberovog (Weber) spisa Privreda i društvo posvećen je upravo sociologiji prava, za Dirkema (Durkheim), razumevanje prirode prava je jedan od važnih zadataka sociologije, Erlih (Erlich) je smatrao da bi se pravničko razumevanje zakona postavilo na solidnije osnove ukoliko bi bilo obogaćeno sociološkim uvidima itd. (Veber, 1976; Cotterrell, 2006; Molnar, 1994; De10 Jedan mogući pristup koji daje vredne uvide u proces nastanka prava jeste komparativna analiza prava. Ovakve studije donose puno informacija o tome kako nastaju konkretni zakoni u osobenim društvenim uslovima. Osim toga, uporedne studije u oblasti institucionalne sociologije i političke nauke doprinose našem razumevanju kako u datim društvenim okolnostima nastaju određeni institucionalni aranžmani, javne politike ili zakoni (Hyde, 1990; Steinmo, 2008; Evans et al.eds.1999; Amenta, 2005). Kada je reč o socijalnoj politici i socijalnim pravima, komparativni pristup je ostao relativno uticajan. Valter Korpi je pre nekoliko decenija izložio tezu da su socijalni programi rezultat klasne borbe koju on shvata u tradicionalnoj marksističkoj perspektivi kao borbu između rada i kapitala. Što je radnički pokret jači to su veće šanse da se socijalno-demokratske ideje primene i promene obrasci redistribucije tako da se više sredstava usmerava ka onima koji imaju najveće potrebe, a među njima su i radnici (Korpi, 1983). Nešto drugačije razumevanje razvoja socijalne politike i socijalnog državljanstva (dodeljivanja socijalnih prava svim građanima nezavisno od njihovo klasnog ili statusnog položaja) nalazimo kod Pitera Boldvina (Peter Baldwin). On u analizu interesa uvodi niz dodatnih varijabli, ne samo klasnu strukturu i klasne interese. On smatra da redistributivne politike nisu samo rezultat borbe radničke klase i slabljenja otpora srednje klase. Sprovodeći detaljnu komparativnu i istorijsku analizu, Boldvin tvrdi da su skandinavske socijalne politike nastale na političkoj borbi ruralne srednje klase, ali one, isto kao i u Britaniji, nisu samo reflektovale interese siromašnih, već i srednje klase koja je želela da ima koristi od nove velikodušne državne politike (Baldwin, 1990). Slično tome, Esping Andersen pokazuje da je skandinavska država blagostanja nastala na savezu poljoprivrednika i radnika, a da su posle Drugog svetskog rata i srednje klase postale deo raznih savezništava, iako one nisu bile zainteresovane za punu zaposlenost i izjednačavanje plata. U Skandinaviji, one su podržale državu blagostanja onda kada su postale njen korisnik, a u kontinentalnoj Evropi je vezivanje prava za radni status doprinelo osnaživanju koalicija sa srednjim slojevima. Liberalni sistemi, pak, počivali su gotovo u potpunosti na nižim klasama (Esping-Andersen, 1990: 32).

Sociologija prava i javnih politika

27

flem, 2008). Savremeni autori, kao na primer Rodžer Koterel (Roger Cotterrell), tvrde ne samo da je napor da se pravne ideje shvate sociološkim kategorijama prikladan, već, štaviše, smatra da se pravne ideje mogu obuhvatiti kao ideje o organizaciji društvenog života jedino kroz neki oblik sociološke interpretacija (Cotterrell, 2006:50). Nasuprot tome, Dejvid Nelken smatra da sociologija ne samo da može da ponudi samo sekundarne uvide u prirodu zakona i njihovog funkcionisanja, već da ne može ni da razume zakon. Naime, kako sociolozi počnu da interpretiraju zakon, on nestaje, jer u reinterpretaciji u sociološkim terminima on, zapravo, prestaje da bude ono što, pravno gledano, on zaista jeste i kako sam sebe vidi (Nelken, 1996, citirano prema Cotterell, 2006). Sociološko-pravne analize oslanjaju se na složenu sociološku teorijsko-metodološku tradiciju i u analizi zakona koriste sociološke teorije, metodologije i terminologiju kako bi objasnile kako zakoni funkcionišu u jednom društvu (Wacks, 2005). Kada analiziraju zakone, sociolozi ih posmatraju u širem kontekstu društvenih interesa, aktera i procesa, ili pak, jednostavnije, kao deo javnih politika. U tom kontekstu, sociološko-pravna analiza može se dodirivati sa sociologijom javnih politika (engl. policy sociology ili sociology of public policy), koja se posebno razvija u studijama obrazovnih politika (Ball, 2006; Haplin and Troyna, ed. 1994). Ona je, kao i svaka druga sociološka disciplina, ukorenja u sociologiji i njenoj tradiciji, oslanja se na njena dostignuća i metode. U svom radu oslanja se na etnografske metode, najčešće polu-strukturisani intervjui sa akterima procesa koji se analiziraju, koje daju materijal za analizu diskursa. Istorijske analize takođe daju vredan materijal za razumevanje procesa nastanka javnih politika, pa se tako često govori o istoriografiji, etnografiji, arheologiji i genealogiji javnih politika (za detalje, cf. Gale, 2007: 151 ff). U osnovi sociologije javnih politika stoji ideja da se sociološke metode koriste za analize procesa kreiranja javnih politika i njihovih ishoda, motiva i akcija. U svakom slučaju, znanje o procesima i motivima treba da se dobije empirijskim putem, a ne deduktivno, iz proizvoda, odnosno, javnih politika ili nekih velikih teorija (Raab, 1994). U nekim segmentima i moje analize prate ovo usmerenje: mapiraju

28

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

se akteri uključeni u proces kreiranja zakona, ocrtavaju se istorije tih procesa, identifikuju motivi i prate njihovi uticaji na konačne tekstove zakona i javnih politika. U ovom radu, polazim od pretpostavke da puno razumevanje zakona nije moguće ako se on ne stavi u društveni kontekst. Time se, naravno, ne dovodi u pitanje profesionalna “podela rada”: cilj pravne teorije je da formuliše opšte i apstraktne pojmove (ili opise) zakona i pravnih sistema, dok je sociološko-pravni pristup usmeren ka tome da pokaže i objasni interakcije zakona sa društvenim okruženjem i njegov uticaj na ljude i njihovo ponašanje (Galligan, 2007: 9). Analizi pravnih fenomena pristupam, dakle, koristeći sociološku pojmovnu aparaturu. Prvi među tim pojmovima jeste pojam elite. Pod elitom podrazumevam predstavnike moćne društvene manjine koja može da utiče na političke i društvene procese na sistematičan i značajan način, pa i na održavanje datih društvenih odnosa ili nastanak novih. Uticaj elite zasniva se na kontroli resursa koji su koncentrisani u velikim organizacijama (kapital, autoritet, sredstva prinude, znanje, sredstva masovnih komunikacija itd.), ali istovremeno na sposobnost da deluju koordinisano (Lazić, 2011:65; Turner ed., 2006: 162). Elitu čine pojedinci koji se nalaze na formalnim položajima sa najviše političke i ekonomske moći.11 Pored elite, socijalno pravo i socijalnu politiku u Srbiji oblikovali su interesi srednjih klasa, odnosno, srednjih slojeva. Koncept srednje klase ili srednjih klasa teški su za definisanje i zahtevaju složenu teorijsku argumentaciju, posebno ako se ima u vidu da su unutar sebe manje homogeni nego, recimo, radnička klasa (cf. Butler, 1995; Lockwood, 1995). Mogu se definisati preko funkcije u društvu, strukture zanimanja, prihoda itd. Nekada se određuju tako široko da u njih spadaju prodavci, kelneri, službenici i sl. zanimanja, s jedne, i viši rukovodioci i stručnjaci, s druge strane, pa 11 Moć ću posmatrati kao sposobnost pojedinaca i grupa da donose odluke od interesa ne samo za sebe, nego i za druge (Veber, 1976: 45ff). Moć ne proizilazi samo iz kontrole ekonomskih resursa (sredstva za proizvodnju u marksističkoj terminologiji), već i političkih institucija, sredstava prinude i kulturnog pod-sistema. Tako moć posmatram kao ekonomsku, političku, moć prisile, ali i moć koja proističe iz kontrole tokova informacija i simboličku moć povezanu sa dominantnim položajem u interpretiranju stvarnosti.

Sociologija prava i javnih politika

29

se granice između nižih i viših slojeva gube (cf. Mau, 2015; Butler and Savage eds. 1995; Savage et al., 1992; Saunders, 2001). Za različite autore, njihov značaj leži u njihovoj ulozi u reprodukovanju određenog načina društvenog života (Lazić, 2011: 27 ff), održavanju demokratskog poretka (Glassman, 1997: 116 ff) ili negovanju demokratskih vrednosnih orijentacija (Golubović, i dr. 1996). Budući da rasprava o prirodi klasnih odnosa prevazilazi okvire ovog rada, ja ću se u ovoj analizi baviti srednjim slojevima, 12 ne srednjom klasom, i to samo jednim slojem – stručnjacima – a posebno ću se baviti istaknutim članovima profesionalnih zajednica i njihovim neformalnim mrežama u datoj oblasti. Pod profesijama podrazumevam zanimanja koja se zasnivaju na određenom znanju koje nije svima dostupno, imaju tržište koje kontrolišu, kao i ulaz drugih pojedinaca i grupa na tržište i u profesiju. Mnogi autori smatraju da autonomija i samoregulacija predstavljaju važan element profesije (Turner, ed., 2006: 475), mada ima i suprotnih mišljenja (Dingwall, 2006: 12). Unutar sebe, profesije su fragmentirane i elita unutar svake profesije ima veći stepen autonomije i njeni pripadnici obavljaju manje rutinske poslove (Turner, ed., 2006: 475). Glavni resurs kojim oni raspolažu jeste kulturni, ali i organizacioni i pozicioni kapital. Stručnjaci poseduju stručna i tehnička znanja, lakše formulišu ciljeve i pretvaraju ih u društvene ili političke akcije, lakše obezbeđuju medijsko prisustvo, koriste zakonske mogućnosti i administrativna pravila za zaštitu svojih interesa, postavljaju barijere drugim članovima društva da učestvuju u kontroli resursa koje oni kontrolišu itd. Zato je i njihov delatni potencijal veći, ali i nejednako raspodeljen između onog što bismo mogli nazvati višim i nižim slojevima unutar jedne profesionalne zajednice. Ovi pripadnici srednjih slojeva bili su delovi stručnih mreža ili mreža usmerenih na kreiranje javnih politika (engl. policy network). To su skupovi aktera koji imaju interes u datom polju javnih mera i zakona i aktivno zastupaju određene ideje u procesu priprema, pisanja, usvajanja, primene ili izmena zakona i javnih 12 Srednje slojeve možemo posmatrati i kao podgrupe srednje klase (Lazić, 20112: 28). Ovde treba imati na umu i klasično Veberovo razlikovanje klasa i slojeva (cf. Veber, 1976: 245; Marinković, 2008: 121 ff).

30

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

politika. Mreže mogu biti manje ili više integrisane – veoma integrisane mreže nazivaju se zajednicama (tipičan primer su lekari u javnom sektoru), a slabije integrisane su mreže okupljane oko nekog konkretnog pitanja i one mogu nastati, delovati neko vreme i nestati (za različite upotrebe pojma mreža i mrežnih analiza cf. Babović, 2005; Börzel, 1998; Dowing, 1995; Emirbayer and Goodwing, 1994; Kenis and Schneider, 1991; Knox, Savage and Harvey, 2006; Smith-Doerr and Powell, 2005). Kao što ćemo kasnije videti, mreže stručnjaka koje su učestvovale u pisanju zakona i javnih mera u socijalnoj politici bile su u velikoj meri internacionalne. U njihovom radu učestvovali su međunarodni stručnjaci, posebno stručnjaci angažovani u međunarodnim organizacijama, konsultantskim kućama, međunarodnim nevladinim organizacijama (NVO) i bilateralnim donatorskim organizacijama. To nas približava pojmu saznajnih zajednica (engl. epistemic community) kao međunarodnim mrežama stručnjaka koji učestvuju u formulisanju zakona i javnih politika, daju savete i sprovode analize. Ovi pojedinci imaju priznata stručna znanja u određenom domenu i povezani su zajedničkim viđenjima stvarnosti (Haas, 1992). Saznajne ili stručne mreže su važan koncept pomoću kojeg ćemo analizirati proces stvaranja zakona i javnih politika (cf. Vuković, 2013: 28ff). Srednji slojevi igrali su važnu ulogu u širenju socijalnih prava, odnosno, izgradnji i održanju države blagostanja. Boldvin (Peter Baldwin) smatra da su redistributivne politike povezane sa državom blagostanja 20. veka dobile bitku tek kada su se taboru organizovanog rada pridružili srednji slojevi (Baldwin, 1990: 112ff). Na institucionalnom nivou, osvojene beneficije i učvršćeni sistemi redistribucije oličeni, na primer, u sistemima osiguranja, počeli su postepeno da ojačavaju interese “korisničkih grupa” i tako da učvršćuju solidarističke i univerzalističke politike (nasuprot onim koje su težile da se pomoć dodeljuje samo najugroženijim). Srednji slojevi imali su direktne koristi od države blagostanje i ovde Boldvin polazi od pretpostavke da, ako se socijalna politika posmatra kao borba za socijalne beneficije, oni koji imaju uspeha u borbi interesa na tržištu imaju i veće šanse da takve pobede ostvare i na

Sociologija prava i javnih politika

31

ovom polju. Zanemarivanje interesa srednje klase u razumevanju evolucije socijalnih prava i socijalne politike on pripisuje anglosaksonskoj pretpostavci o liberalizmu buržoazije i njenoj težnji da ograničava intervencije države i odgovore i rešenja traži na tržištu. Takva pretpostavka nastala je zbog pogrešnog uverenja da je srednja klasa jedinstven fenomen (nasuprot tome, on tvrdi da ga čine grupe sa različitim rizicima) i da iskustvo razvijenih država blagostanja ne potvrđuje tezu o srednjoj klasi skeptičnoj prema državnoj intervenciji (Baldwin, 1990: 27-28). I danas srednji slojevi podržavaju politike države blagostanja, iako u sve većoj meri prihvataju i neoliberalnu transformaciju socijalne politike (Mau, 2015). Uloga srednjih slojeva u savremenom društvu posmatra se i u širem kontekstu i jedna od diskusija tiče se njihove sklonosti društvenim promenama. Jedna grupa autora smatra da su srednji slojevi konzervativni i da teže da očuvaju svoje privilegije. Njihov društveni položaj zavisi od materijalnih i simboličkih nagrada koje dobijaju od svojih poslodavaca zahvaljujući stručnosti ili menadžerskim ulogama i zato teže da sačuvaju status quo. Drugi autori tvrde da su srednji slojevi nosioci društvenih promena. Oni mogu da zauzmu kritički stav prema stvarnosti, zahvaljujući svom obrazovanju i to se vidi po njihovoj ulozi u novim društvenim pokretima. Postoje i stanovišta po kojima je srednja klasa podeljena na osnovu ideoloških opredeljenja, modela kulturne potrošnje, zaposlenja u javnom ili privatnom sektoru itd. (Bennet et al., 2009: 178 ff, Savage et al., 1992: 189 ff). Analiza koju ću izložiti u ovoj knjizi takođe ukazuje na ambivalentni položaj srednjih slojeva. S jedne strane, oni su bili nosioci pokreta za demokratizaciju, a s druge strane, njihov angažman u kreiranju zakona i javnih politika u oblasti socijalne politike u velikoj meri je usporio, a nekada čak i blokirao promene, te onemogućio da se različiti javni resursi pravednije i efikasnije rasporede. Kada kažemo da je pravo odraz društvenih procesa i interesa, mi zapravo imamo u vidu složene interakcije interesa, stavova i vrednosti velikoj broja društvenih aktera koji deluju u okvirima određenih institucija. Društveni interesi ne preslikavaju se u za-

32

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

konske tekstove neposredno, već društvene institucije predstavljaju okvire unutar kojih se interesi artikulišu i pretaču u javne politike i zakone. Institucije su dominantni sistemi međusobno povezanih neformalnih i formalnih elemenata – običaja, verovanja, konvencija, normi i pravila – prema kojima delatnici orijentišu svoje delovanje kada teže da ostvare sopstvene interese. Prema ovom stanovištu, institucije su društvene strukture koje daju okvire za kolektivne akcije tako što posreduju ili organizuju interese delatnika i ostvaruju pincipal-agent odnose, to jest, odnose između delatnika (engl. agent) i nosioca interesa (engl. principal). Zanimljivo je da ova definicija ustanova koja se oslanja na interese pretpostavlja da institucionalna promena zahteva promenu ne samo normi, već i interesa i odnosa moći (Nee, 2005: 55). Pozivajući se na Gidensa (Giddens), Portes naglašava da institucije nisu društvene strukture, one imaju društvene strukture (to jest, organizacije), kao otelovljenje pravila koji određuje odnose među ulogama (Portes, 2006: 241-242). Ovakvo razumevanje oslonjeno je na dugu sociološku tradiciju koja seže do 19. veka, ali i na nove institucionalne teorije nastale u okviru moderne ekonomske sociologije (Nee and Mathews, 1996; Nee, 1998; Nee, 2005; Hall and Taylor, 1996; Steinmo, 2008; Lachmann, 1972; Portes, 2006). Institucije su plod dugotrajnog procesa međusobnog prilagođavanja društvenih interesa. One nastaju kroz interakciju društvenih interesa – pojedinaca ili grupa – a same opet utiču na to kako će se u sadašnjosti ili budućnosti artikulisati društveni interesi. Zato što utiču na to kako će se artikulisati i ispoljiti interesi društvenih grupa, institucije utiču na javne politike, zakone i nova institucionalna rešenja. Na primer, društvene grupe neće imati isti oblik i slične zahteve u svim kapitalističkim zemljama. Njihovi politički identiteti i organizacija zavisiće od institucionalnog okvira (Amenta, 2005: 100). U tom smislu, analize različitog stepena razvoja sindikalizma u evropskim zemljama pokazuju da one zemlje koje imaju takozvani Gent sistem osiguranja u slučaju nezaposlenosti13 imaju istovremeno i veće i razvijenije sindikate (Steinmo, 13 Nazvan po belgijskom gradu Gentu, taj sistem podrazumeva veliku ulogu sindikata u raspodeli osiguranja za slučaj nezaposlenosti.

Sociologija prava i javnih politika

33

2008: 124-125). Ili, od strukture i unutrašnjih kapaciteta države zavisi kakav će biti odgovor date države na konkretne ekonomske ili političke prilike (za niz studija cf. Evans et al. eds., 1999). Mnogi institucionalisti bi se složili da se bazični interesi i težnje ne menjaju tako lako od društva do društva. Od institucionalne strukture datog društva zavisi kako će se ti interesi artikulisati i pretvoriti u konkretne politike i zakone (Vuković, 2013: 13ff). Verujem da se dejstvo institucionalnih faktora ne može razumeti pravilno osim u istorijskoj perspektivi. Sa istorijskim institucionalizmom kao pristupom u analizi društvenih procesa i fenomena delim uverenje da se sve promene dešavaju u određenom istorijskom kontekstu, te da se stavovi i očekivanja aktera formiraju i na osnovu konkretne istorije (Steinmo, 2008: 127). Usmerenost na sadašnjost ne omogućava nam, na primer, da damo potpuni odgovor zašto se u Srbiji stvara socijalno pravo kakvo danas imamo. Bez istorijske perspektive mi ne bismo razumeli institucionalnu evoluciju, način kako su se formirali društveni interesi, precizno uobličenje tih interesa i preferencija kroz interakciju institucija (na primer, države i društvene privrede), društvenih grupa (elita i srednji slojevi) i međunarodnih okolnosti. I institucionalna analiza koja je usmerena na državu i političke institucije pomera se od komparativnih istraživanja ka istorijskim analizama koje objašnjavaju procese (Amenta, 2005: 106). Iz ovih razloga, ja ću se u analizi društvenih i ekonomskih procesa vraćati u prošlost u onoj meri u kojoj ta strategija bude omogućavala jasnije i obuhvatnije razumevanje problema kojim se bavim. Ovo istraživanje zasnovano je na analizi naučne literature, dokumenata (zakona i javnih politika) i osamnaest intervjua sa akterima koji su bili uključeni u proces kreiranja zakona i javnih politika i to onih čija je uloga procenjena kao centralna ili veoma važna. Pri tome, koristio sam pozicione i reputacione metode. Pozicioni metodi koriste se onda kada su članovi poznati i kada je potrebno proceniti kakvog su oblika i snage njihove međusobne veze. Drugi cilj pozicionih istraživanja je da se odrede centralni akteri koji odlučujuće utiču na proces. Reputacioni metodi koriste se da se odredi moć aktera u nekoj mreži, sistemu ili društvenom

34

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

okruženju. U ovom slučaju, reputacioni metod korišćen je da se od samih učesnika procesa i članova mreža koji su bili uključeni u proces formulisanja zakona i politika dobiju informacije o tome koliko su moći i uticaja imali pojedini akteri. Intervjui su rađeni samo sa domaćim akterima, a uloga međunarodnih aktera rekonstruisana je na osnovu intervjua i analize građe (cf. Babović and Vuković, 2014).

Globalna scena: neoliberalna transformacija države blagostanja i socijalnih prava Transformacija kapitalizma, država blagostanja i socijalna prava Sredinom 20. veka, u vreme političke stabilnosti, malih vojnih izdvajanja, stabilnog ekonomskog rasta i niskih stopa nezaposlenosti, u Evropi je počela da se razvija država blagostanja. Na njen razvoj uticao je niz faktora, od već pomenute borbe radničke klase za bolji socijalni i politički položaj i podrške srednjih slojeva, preko uticaja socijalističkih i socijalno-demokratskih ideja, do povoljnih ekonomskih okolnosti koje su u velikoj meri zavisile i od trgovine sa manje razvijenim delovima sveta i kolonijama i priliva migranata, takozvanih gastarbajtera (Jordan, 2006: 26). Iako su, kao što ćemo videti, evropske zemlje imale različite putanje razvoja države blagostanja, u njenoj osnovi stajala je ideja o dekomodifikaciji pojedinaca u odnosu na tržište i jedno specifično razumevanje socijalnih prava. Piter Tejlor Gubi (Peter Taylor-Goobey) to objašnjava na sledeći način: socijalna prava odnose se na usluge i davanja koja su osmišljena da odgovore na određene socijalne potrebe i ojačaju sposobnosti pojedinaca. To podrazumeva vertikalnu raspodelu između bogatih i siromašnih, ali i horizontalnu raspodelu između različitih životnih faza, na primer one kada su

35

36

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

pritisci veliki, a prihodi mali (kao što je slučaj u periodima bolesti, nezaposlenosti, kada se osniva porodica ili nakon penzionisanja) i onih kada su prihodi i pritisci usaglašeniji (na primer, u periodu radnog angažmana). Zato on smatra da su tri vrednosti važne za ideju socijalnog državljanstva: uzajamnost (reciprocitet), inkluzija i poverenje. Prva vrednost predstavlja spremnost da se izvrši horizontalna raspodela između grupa i ona stoji u osnovi sistema socijalnog osiguranja. Druga vrednost, inkluzija, omogućava da se podrži preraspodela između većine stanovništva i siromašne manjine. Ove dve vrednosti mogu se označiti i terminom solidarnost i one su utoliko značajnije ako se ima u vidu da najveći deo programa države blagostanja otpada upravo na horizontalnu i vertikalnu preraspodelu. Poslednja vrednost, poverenje, legitimiše čitav poredak jer je to, zapravo, verovanje da će usluge i davanja koji čine sistem blagostanja biti u funkciji i onda kada nama budu trebale. Ako nema poverenja u institucije, ljudi će se okrenuti individualnim strategijama, pa će, na primer, preko tržišta sebi obezbediti socijalne usluge (zdravstvenu zaštitu, penzije i sl.) (Taylor-Goobey, 2009: 5-11). Visok stepen zaštite socijalnih prava evropske zemlje uspele su da postignu tokom 60-ih i 70-ih godina prošlog veka. To je zlatni period države blagostanja tokom kojeg su evropske zemlje prolazile kroz period stabilnog rasta. Glavni izvor energije bila je nafta čije su cene bile niske. Ekonomski rast i stvaranje novih radnih mesta otvorila su vrata prvim velikim talasima ekonomskih migranata. Produktivnost je rasla i u mnogim zemljama stvoreni su korporativistički mehanizmi saradnje organizovanog rada, odnosno, sindikata i države. Ekonomski rast omogućio je rast plata i standarda, kao i socijalnih izdataka. Naravno, postojale su razlike između država, ali konture države blagostanja bile su upravo ovakve. Razlike između tipova države blagostanja proističu iz različitih institucionalnih i političkih tradicija u pogledu razumevanja osnova društvene solidarnosti, prirode siromaštva i društvene nejednakosti i javnih politika koje se ovim pitanjima bave. Te tradicije oblikovane su u nekoliko socijalnih režima ili režima blagostanja. Jedan socijalni režim čini osoben skup institucionalnih aranžma-

Globalna scena

37

na, pravila i shvatanja koja oblikuju socijalnu politiku, rashode, definisanje problema, pa čak i zahteve od strane građana korisnika i odgovore na te zahteve (Esping-Andersen, 1990). U Evropi postoje četiri tipa režima blagostanja: kontinentalni, liberalni, skandinavski i mediteranski (ovo su idealni tipovi i u svakoj tipičnoj državi jednog modela naći ćemo elemente drugih), a mnogi autori tome dodaju i specifične nekongruentne post-tranzicione režime u zemljama Centralne i Istočne Evrope (Lendvai, 2009; Vuković, 2010; Vuković, 2011). Socijalno-demokratski tip države blagostanja nalazimo, na primer, u Švedskoj i Norveškoj. Zato se ovi sistemi zovu i skandinavski ili nordijski. Socijalna prava građana zasnivaju se na statusu građanina, odnosno, na državljanstvu, a ne na prethodnim doprinosima iz radnog odnosa (kao u kontinentalnom sistemu) ili ispoljenim potrebama (kao u liberalnom sistemu). Zato se za ove sisteme kaže da su univerzalistički, odnosno, da garantuju socijalna prava svim građanima. Socijalno-demokratski tip države blagostanja zasnovan je na jakim egalitarnim idejama, a usluge su velikodušne i pokrivaju širok spektar socijalnih rizika (a ne fokusiraju se, na primer, na siromaštvo, kao u liberalnim sistemima). Socijalno demokratski režimi teže da umanje ulogu tržišta ili raskinu vezu između tržišta i socijalnog blagostanja građana. Ove režime karakteriše izrazito visoka zaposlenost u javnom sektoru, koja je krajem 20. veka bila dvostruko veća u odnosu na prosek zemalja članica Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (engl. Organization for Economic Co-operation and Development – OECD) (Esping-Andersen, 1999: 80). Osim toga, njih odlikuje i visoka participacija žena na tržištu radne snage, vrlo često u javnom sektoru.1 Socijalno-demokratska država blagostanja je skupa i zato su porezi u nordijskim zemljama visoki. Da bi to bilo moguće, potrebna je visoka zaposlenost i visoke stope rasta, kao i pristanak svih društvenih grupa da finansiraju sistem. Finansiranje socijalno-demokratske države blagostanja otežano je zbog visoke mobil1 Upravo zato što postoje sistemi brige o deci i porodici, žene mogu više da rade. To, naravno, ne umanjuje dvostruki teret brige o porodici i prihodu, tako da je prema nekim studijama, u bilo kom trenutku gotovo trećina žena radnika u javnom sektoru u Švedskoj bila na bolovanju (Esping-Andersen, 1999: 152).

38

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

nosti kapitala, fiskalnih i budžetskih ograničenja koja postavljaju evropske monetarne integracije i rastućih političkih otpora poreskoj politici. Međutim, održavanje ovakve države blagostanja zavisi još od jednog uslova: podrške srednjih slojeva. Da bi programi države blagostanja dobili političku podršku, za njih moraju glasati i srednji slojevi, te su napravljeni tako da uključe i pripadnike ovog dela društva, a ne da ih podstiču da usluge traže na tržištu, kao u drugim sistemima. Liberalni tip države blagostanja nalazimo u SAD, Velikoj Britaniji i Irskoj. Socijalna politika finansira se iz poreza, a usluge se dobijaju na osnovu građanstva i iskazane potrebe (a ne na osnovu osiguranja, kao u kontinentalnim sistemima). Zato su troškovi rada mali, mada su i izdvajanja za socijalnu zaštitu relativno niska u poređenju sa drugim sistemima. U ovim zemljama, država ima važnu ulogu (za razliku od kontinentalnih, gde važnu ulogu ima i korporativni sektor i sindikati), ali teži da tu ulogu smanji, da ojača odgovornost pojedinaca i da ih podstakne da na tržištu traže rešenja za svoje blagostanje. Socijalna politika bavi se onim pitanjem koje tržište ne uspeva da reši – zato se i naziva rezidualna socijalna politika. U skladu s tim, država podstiče privatne mehanizme osiguranja: privatno penzijsko i zdravstveno osiguranje i plaćanje usluga socijalne zaštite. Tako na primer, u Velikoj Britaniji udeo izdvajanja za privatne penzije iznosi 3% BDP nasuprot 1% u Švedskoj i 0,6% u Finskoj.2 Socijalni programi su u velikoj meri fokusirani na pomoć najsiromašnijima i zato je relativno veliki udeo programa koji zahtevaju rigorozne testove podobnosti (engl. means tested).3 Kada je reč o samim uslugama, ove sisteme karakterišu nerazvijene usluge za decu i porodicu, te je zbog toga i manja participacija žena na tržištu rada i veći udeo u honorarnim poslovima. Konačno, liberalne sisteme odlikuju i relativno visoke stope siromaštva. Liberalne države blagostanja usmeravaju se na socijalnu pomoć siromašnima koja je radno uslovljena, ali često imaju problem sa malom pokrivenošću korisnika uslugama. Sred2 Podaci za 2011. godinu preuzeti sa sajta OECD, https://data.oecd.org/socialexp/pension-spending.htm, pristupljeno 23.februara 2017.godine. 3 U Republici Irskoj četvrtina budžeta za socijalnu zaštitu ide na ove programe, nasuprot 4,8% u Norveškoj, dok je prosek za EU – 11,1% (Eurostat, podaci za 2006. godinu).

Globalna scena

39

nji i viši slojevi stimulišu se da na tržištu plate socijalne usluge.4 Nemačka i Francuska su primeri korporativne ili kontinentalne države blagostanja. Ovi sistemi zasnovani su na osiguranju u okviru radnog odnosa – tu se nalazi izvor socijalnih prava i tako se sistemi finansiraju, a ne na osnovu poreza, kao u socijalno-demokratskim i liberalnim sistemima.5 Odlikuje ih jak uticaj hrišćanstva i ideja subsidijarnosti. Zbog toga se ovi sistemi oslanjaju na porodicu i zajednicu u rešavanju socijalnih problema, a tek ako one podbace, na državu. Socijalna politika je prilagođena modelu stabilne porodice sa jednim (uglavnom muškim) zaposlenim nosiocem, pa zaštita porodica koje odstupaju od ovih modela teži da bude rezidualna. U oblasti socijalnih usluga, oslanjaju se na državu i neprofitni sektor – religijske i lokalne organizacije – koje često podugovara sama država za, na primer, pružanje usluga starima, deci ili osobama sa invaliditetom.6 U nekim zemljama je uticaj sindikata osobito jak (na primer, u Francuskoj), a sistemi blagostanja smatraju se političkim dostignućem svih građana, što zbog sistem finansiranja, što zbog jakog uticaja socijalističkih ideja. U obezbeđivanju socijalne sigurnosti ovi sistemi pružaju visok nivo davanja i usluga koji je uporediv sa socijaldemokratskim. Iz tih razloga, ovi sistemi pokazuju jak otpor prema promenama. Kontinentalna država blagostanja je skupa, a troškovi radne snage su visoki zbog poreza i doprinosa. Kontinentalne socijalne režime najviše opterećuje stagnacija zaposlenosti, a ona je direktno povezana sa 4 U ovom kontekstu postoji jedna jasna opasnost. Ako država blagostanja obezbeđuje manje socijalnih dobiti za srednju klasu, oni će se opirati visokim porezima, ako ne iz drugih razloga, jednostavno zbog toga što će biti blokirani plaćanjem privatnih osiguranja. Iako privatizacija usluga pomaže da se balansira državni budžet, ona lako vodi socijalnom dualizmu. Tako domaćinstva sa niskim prihodima lako mogu skliznuti u status drugorazrednih građana u pogledu socijalnih prava, jer im je otežan pristup privatnom osiguranju i kvalitetnim socijalnim uslugama. 5 Kontinentalni sistemi nastali su na tradiciji Bizmarkovih socijalnih reformi kojima je težio da ojača ulogu države u društvu i ekonomiji i lojalnost državi. Zato i danas mnoge od ovih država imaju privilegovan status državnih službenika. 6 Postoji izvesna sličnost u ovom rezidualnom karakteru između liberalnih i konzervativnih modela, mada su njihovi koreni i mete različiti: liberalni rezidualizam počiva na nastojanju da se regulišu loši rizici koji su nastali kao neuspeh tržišta, a konzervativni predstavlja primarno odgovor na neuspehe porodice. U oba slučaja u osnovi logike nalazi se socijalna pomoć, a ne socijalna prava (Esping-Andersen, 1999).

40

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

posebnom metodom finansiranja socijalnog osiguranja na temelju plata. Međunarodna konkurentnost ovih sistema postiže se ranim penzionisanjem i povećanjem produktivnosti rada putem kvalitetnih obuka i obrazovanja.7 Mediteranske države blagostanja (Grčka, Italija i Španija) počele su relativno kasno da se razvijaju, tokom sedamdesetih i osamdesetih godina 20. veka. Zbog toga se nekada nazivaju i nerazvijenim kontinentalnim sistemima. Njih karakteriše nizak nivo izdvajanja, isto kao i liberalne sisteme. Ipak, treba imati u vidu da nivoi izdvajanja svuda rastu, pa i u mediteranskim režimima (Taylor-Gooby, 2004). Mediteranski režimi usmereni su na borbu protiv siromaštva i siromašni predstavljaju važnu grupu korisnika. Finansiraju se iz doprinosa iz zarada, isto kao i kontinentalni, ali i iz drugih izvora, kao što su privatni i crkveni doprinosi i sl. Izdvajanja za socijalnu zaštitu su mala, a veliki značaji pridaje se penzijskom sistemu i ograničenim programima socijalne pomoći. Radno zakonodavstvo je rigidno i prevremeno penzionisanje je česta mera regulisanja tržišta rada. Kada je reč o uslugama, ovi sistemi oslanjaju se na porodicu – za brigu o deci, porodici i starima. Javni sistem pruža malo usluga porodici i deci, nasuprot nordijskom sistemu koji je tu najvelikodušniji. Zbog toga je participacija žena na tržištu rada niža nego u drugim sistemima (52% u Španiji, nasuprot 70% u Švedskoj). Hrišćanska tradicija (katolička u Italiji i Španiji i pravoslavna u Grčkoj) uticala je na oslanjanje na porodicu i usmerenost na tradicionalne porodične strukture. Pored toga, u ovim zemljama je jak uticaj sindikata, te u tome treba tražiti razlog jakoj zaštiti radnika i otporu promenama. Mediteranski tip socijalnog režima suočava se sa sličnim izazovima kao i kontinentalni: Kako održati visoku zaposlenost kada su troškovi rada visoki? Kako obezbediti funkcionisanje penzionog sistema? Kako omogućiti autsajderima na tržištu rada da učestvuju u blagodetima razvoja? Dodatni pri7 Međutim, i u ovim zemljama rastu porezi na zarade, pošto sve manje radnika mora da izdržava sve više neaktivnih građana. Zamka neaktivnosti zaoštrava sukobe između insajdera i autsajdera i povećava socijalnu isključenost, posebno tamo gde su tržišta rada snažno regulisana. Primarne žrtve u ovom sistemu su žene i mladi. Stope nataliteta niske su zbog teškoća mladih da se zaposle, obezbede stan i osnuju porodicu i nedostatka usluga brige o deci.

Globalna scena

41

tisak na ove režime predstavlja i svetska ekonomska kriza koja je u periodu posle 2009. godine ostavile teške posledice na privrede Italije, Grčke, Španije i Portugalije. Tokom poslednje decenije 20. veka socijalni režimi u zemljama Istočne i Centralne Evrope razvijali su se u različitim pravcima. Na to je uticalo više faktora, od vrlo opštih, kao što su istorijsko i institucionalno nasleđe, uticaji globalizacije (na primer, na razvoj privrede i poreskog sistema) ili društvena struktura, do vrlo konkretnih, kao što su političke okolnosti ili uticaji međunarodnih institucija (na primer, Svetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda). Tokom tih godina promena, neke zemlje razvile su liberalne sisteme (na primer, baltičke zemlje i Slovačka), neke su probudile svoje korporativističko nasleđe (Slovenija, Češka), dok se mnoge smatraju nekonzistentnim (Mađarska, Poljska i Srbija). Uprkos tim razlikama ove zemlje se često izdvajaju kao posebna grupa unutar EU, po nižem nivou izdvajanja za socijalnu politiku i nižem standardu (Vuković, 2010). Zajednička karakteristika nekongruentnih socijalnih režima je da socijalna komponenta ostaje fragmentisana, nepostojana i izložena ekonomskim politikama ili politički motivisanim intervencijama pre nego koherentno vođena socijalna politika utemeljena na čvrstoj političkoj posvećenosti “socijalnoj Evropi” (Lendvai, 2009). U ovim i ovakvim državama blagostanja prve velike promene nastupile su sa naftnom krizom iz 70-ih godina. Prvu krizu izazvao je egipatsko-izraelski rat 1973. godine, u kome su SAD pružile vojnu podršku Izraelu, a arapske zemlje članice OPEK-a (OPEC - Organization of Petroleum Exporting Countries) odgovorile su embargom na izvoz nafte zemljama koje podržavaju Izrael. Druga naftna kriza izbila je 1979. godine kada je izvedena Iranska revolucija, a nova vlada je smanjila proizvodnju nafte i na taj način uticala na rast cena. Kriza je nastavljena i nakon izbijanja iračko-iranskog rata, ali je već u narednim godina cena nafte pala zahvaljujući tome što su druge zemlje popunile “rupu” u svetskoj proizvodnji nafte izazvane padom proizvodnje u ove dve zemlje. Pošto su zapadne ekonomije zasnivale svoju proizvodnju na do tada jeftinim energentima, rast cena nafte doveo je do ekonomske krize. Prvi

42

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

odgovor na krizu bilo je aktiviranja mehanizam države blagostanja – države su zadržale ili povećale davanja. Međutim, usled smanjenja ekonomskih aktivnosti, više nisu mogle kroz poreze da prikupe dovoljno sredstava za održavanje visokih socijalnih izdataka. Tome treba dodati i otpore koje su sindikati pružali smanjivanju primanja. U to vreme počinju da se javljaju strukturne promene u evropskim privredama, inflacija je počela da raste, rast je opadao, a stope nezaposlenosti su rasle. Obim trgovine je rastao i smatralo se da će povećanje državne potrošnje da dovede po povećanja uvoza. Sada države nisu težile da stvore potražnju (sledeći Kejnzijanske principe ekonomije), već su svoje programe usmerile ka nezaposlenima. Međutim, te mere su se suočile sa preprekom koju je izazvao početak procesa koji danas označavamo terminom globalizacija: kako je značaj međunarodnih tržišta rastao, vlade su imale sve manji uticaj na privredu (Handler, 2004: 95 ff). Razlozi krize države blagostanja različito se interpretiraju. Neki autori smatraju da je internacionalizacija tržišta kapitala smanjila sposobnost vlada da podstiču ekonomski rast koristeći monetarne i fiskalne politike. Liberalizovano tržište kapitala umanjilo je pregovaračku moć država i organizovanog rada jer je kapital imao kredibilnu “izlaznu opciju”. Kada su se uspostavljale institucije Breton Vudsa, kaže Bet Simons (Beth Simmons), kontrola kapitala je branjena upravo time što daje mogućnost vladama da vode monetarne i poreske politike, tako da je ova mogućnost vladama data i članom 6 Sporazuma iz Breton Vudsa (Simmons, 1999: 36-38).8 Tokom 70-ih počeo je rast međunarodnog finansijskog tržišta, uprkos restrikcijama na protok kapitala, a pritisak multinacionalnih korporacija postajao je sve jači. Uz otpor iz SAD, to je doprinelo da od sredine 70-ih države počnu da odustaju od ove politike. U narednom periodu nastupio je rast stranih direktnih investicija i investicija u obveznice, deonice i bankarski zajmovi su takođe rasli, a došlo je i do internacionalizacije bankarskog sektora. Ukidanju ograničenja na protok kapitala doprineo je i razvoj informaciono-komunikacionih tehnologija, ali se ona može tumačiti i kao političko-ideološka odluka (1999: 43). 8 To je podrazumevalo ograničenja u posedovanju strane valute, ograničenja u radu stranih banaka i kompanija i sl. (Simmons, 1999: 39).

Globalna scena

43

Drugi autori naglašavaju da je do krize države blagostanja došlo zato što je ekonomski rast usporen usled prelaska u post-industrijsku fazu. Evelin Hjuber i Džon Stivens (Evelyn Huber, John Stephens) smatraju da argumenti koji se pozivaju na prve efekte globalizacije nisu tačni jer su snažne države blagostanja razvijene u evropskim zemljama sa otvorenim i izvozno orijentisanim ekonomijama. Oni smatraju da je došlo do rasta nezaposlenosti na koji su uticale strukturne promene u ekonomijama. Privrede zasnovane na industrijskoj proizvodnji imale su visoke stope rasta, koji je sada opao, kako su se transformisale u uslužne ekonomije. Pošto su usluge radno intenzivne, privredni rast proizvodi veliki rast u zaposlenosti, a usporavanje rasta dovodi do značajnog usporavanja u rastu zaposlenosti. Sledeći faktor koji je doprineo rastu nezaposlenosti je sve veća participacija žena na tržištu rada, koja je bila veća od dobrovoljnog povlačenja muškaraca sa tržišta rada kroz rano penzionisanje i duže školovanje (Huber and Stephens, 1998: 389). Pored svih ovih ekonomskih razloga, ulogu su imale i druge demografske promene, ali i to što su države blagostanja došle do svojih granica. Obim usluga i pokrivenost bile su toliko visoke, kao i porezi, da je dalji rast izdvajanja bio nemoguć (Stephens, 1996: 55). Dakle, njihove analize pokazuju da su postojali stvarni ekonomski, ali i ideološki razlozi iza odluka da se smanjuju socijalna davanja. Mnogo češće, smatraju Hjuber i Stivenson, reč je o pritiscima koje je izazvala rastuća nezaposlenost, iako naglašavaju da su percepcije i verovanja o delotvornosti određenih politika imala svoju ulogu, te je rastuća hegemonija neoliberalnih doktrina sigurno doprinela povlačenju države blagostanja. Međutim, i to povlačenje je u većini slučajeva bilo samo zaustavljanje daljeg rasta troškova. Tokom 70-ih troškovi su rasli brže nego u vreme Zlatnog doba, a nastavili su da rastu i 80-ih, samo sporije, jer je pritisak korisnika i dalje bio snažan (Huber and Stephens, 2001: 124). Zato i diskurs o krizi i povlačenju države blagostanja, posebno u evropskom kontekstu, treba oprezno razmatrati upravo imajući u vidu podatke o troškovima, strukturi podrške i pokrivenosti. Jedan od važnih društvenih činilaca u održavanju mehanizama države blagostanja predstavljali su sindikati. Oni su vrhunac svoje

44

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

političke moći doživeli upravo u periodu kada je i sama država blagostanja bila najrazvijenija, dakle u periodu od kraja Drugog svetskog rata do 80-ih godina prošlog veka. Od tada, pa do danas, stopa sindikalizovanosti (odnosno, procenat zaposlenih radnika koji su učlanjeni u sindikat) neprestano pada. Po pravilu, sindikati su svoje uporište zadržali u javnom sektoru, kako u Evropi, tako i u SAD (Gibert, 1996). Stope pokrivenosti kreću se od 69% u Danskoj preko 33% u Italiji, do 12% u SAD. Posebno je rapidan pad sindikalizovanosti u zemljama Centralne i Istočne Evrope: od 1995. do 2004. godine, ta stopa je u Mađarskoj pala sa 63% na 17%, u Slovačkoj sa 57% na 31% itd. (Ost, 2009:14). Doduše, procenat ugovora koji su pokriveni kolektivnim ugovorima ipak je veći (Arankarenko, 2011: 119). Pad moći sindikata povezan je sa nizom faktora: ideološkim promenama, promenama u strukturama ekonomija, to jest, prelazom sa transformacijom industrijskih u uslužne ekonomije, većim otporom poslodavaca itd. 9 Nezavisno od toga kako posmatramo uzroke transformacije države blagostanja, nesumnjivo važan faktor u ovom procesu bila je mnogo šira transformacija kapitalizma do koje je došlo u tokom poslednjih decenija dvadesetog veka. Mnoge od tih promena imale su dalekosežne posledice po socijalna prava građana i socijalnu politiku. Ovu promenu Džesop (Bob Jessop) označava kao prelaz sa fordističke na post-fordističku ekonomiju. Tradicionalna kejzijanska država blagostanja, kaže on, bila je zasnovana na fordističkom tipu masovne proizvodnje i odlikovale su je sledeće ključne karakteristike:

9 Ovi trendovi važe i za Srbiju. Danas u Srbiji postoje tri velika sindikata i nekolicina manjih. Sredinom 2010. godine u sindikate je bilo učlanjeno oko 30% radnika, a taj broj je duplo manji među najmlađim radnicima. Većina članstva radi u javnom sektoru i delimično u privatizovanim preduzećima, dok je obuhvat radnika u malim i srednjim preduzećima neznatan (Stojiljković i Maihailović, 2010: 42). Budući da je položaj radništva pogoršan tokom 1990-ih (visokom nezaposlenošću, propadanjem privrede, raširenom sivom ekonomijom itd.), nedostatak društvene moći koja bi proizašla iz „široke baze“, sindikati su nadoknađivali političkim angažmanom. Tako su ministri rada u republičkim vladama u periodu od 2001. do 2008. godine bili predstavnici sindikata, a rukovodioci sindikata redovno sede u poslaničkim klupama.

Globalna scena

45

Među različitim prostornim formama političkog organizovanja, država je smatrana primarnim. Lokalni i regionalni nivo služe pre svega da prenesu nacionalne ekonomske i socijalne politike. Ključne nadnacionalne ustanove i međuvladine organizacije služe da promovišu saradnju među državama. Državna ekonomska strategija i ekonomska regulativa zasnovana je na pretpostavci o postojanju relativno zatvorenih nacionalnih ekonomija. Među različitim prostornim formama ekonomskog organizovanja, nacionalna ekonomija je imala primarni značaja za državne intervencije. Politike blagostanja i socijalne reprodukcije bile su usmerene na stanovništvo jedne zemlje i pretpostavljale su “porodičnu platu” (engl. family wage) i doživotno zaposlenje. Osnovne jedinice socijalne baze države bili su pojedinačni politički subjekti koji su, kao građani nacionalne države, imali različita građanska, politička i socijalna prava i bili su organizovani kao članovi sindikata i poslovnih udruženja. Domaća politička borba vodila se na političkoj osi “nacionalno-popularno” (Jessop, 2002: 71-72). Ovakav ekonomski, politički i socijalni poredak našao se u krizi od 70-ih godina prošlog veka. Kriza je nastala onda kada su nacionalne granice postale nedovoljno širok okvir za narasle ambicije i potrebe proizvodnog kapitala. Da bi se nastavio rast proizvodnje i izbegli problemi nastali usled zasićenosti domaćih tržišta, firme su počele da traže strana tržišta. Osim stranih tržišta, firme su tražile i strane i jeftinije izvore kreditiranja, kao i “poreske rajeve” kako bi na ova dva načina smanjili troškove proizvodnje i povećali profit (2002: 81). Ove strategije značile su, ujedno, da relativna zatvorenost fordističkih ekonomija više nije bila tako čvrst okvir za socijalne i ekonomske politike. Ove strategije podrivale su osnove socijalne solidarnosti na kojima su ova društva počivala u posleratnom periodu. Rezultat ovih procesa je nastanak novog tipa kapitalističkih odnosa. Ono što Džesop naziva post-fordistička ili šumpeterijanska

46

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

država blagostanja moglo bi se ukratko opisati na sledeći način: država teži da promoviše stalne inovacije i fleksibilnost u relativno otvorenim privredama tako što interveniše na strani ponude i jača kompetitivnost i konkurentnost same privrede. Primarni organizacioni koncept jeste privreda zasnovana na znanju. Dok je kejnzijanska država blagostanja bila zainteresovana da proširi socijalna prava svojih građana, šumpeterijanska država blagostanja je više zainteresovana da pruži usluge koje će koristiti poslovnom sektoru. Ona time stavlja individualne potrebe građana na drugo mesto. Upravo zato su u ovom kontekstu najznačajnije bile politike koje se bave tržištem radne snage, obrazovanjem i obukama (2002: 250-251).10 U poslednjim decenijama 20. veka promenila se struktura zapadnih privreda – raste udeo uslužne ekonomije, a smanjuje se udeo industrijske privrede. Na to su uticala dva procesa: (1) tehnološki razvoj i automatizacija proizvodnje i posledično smanjenje potrebe za radnom snagom i (2) liberalizacija i globalizacija svetske ekonomije. U naučnoj literaturi ne postoji saglasnost oko svih posledica globalizacije i liberalizacije. Na primer, nije uspostavljena saglasnost u vezi sa uticajem stranih direktnih investicija na promene u privredama razvijenih zemalja. Postoje analize koje ukazuju da je rast stranih direktnih investicija uticao na deindustrijalizaciju najrazvijenijih zemalja (Alderson, 1997). S druge strane, protivnici ovog stanovišta insistiraju na razlici između deindustrijalizacija koja je posledica tehnološkog razvoja i smanjene 10 U kejnzijanskoj državi blagostanja, plata je tretirana kao izvor potražnje. Rast plata značio je i rast potražnje u relativno zatvorenim ekonomijama u kojima je dominirala masovna proizvodnja. Sa internacionalizacijom kapitala i pojavom post-fordizma, došlo je i do promene u ovoj logici: sada se plate sve više posmatraju kao trošak proizvodnja, a tek na drugom mestu kao izvor tražnje. Fordizam je bio zasnovan na kompromisu između organizovanog rada i interesa industrijskog kapitala, a u post-fordizmu ovaj balans moći pomeren je ka kapitalu. Odgovor na nove prilike zavisio je od institucionalnih aranžmana i specifičnih okolnosti svake od ekonomija modernog zapada. U onim ekonomijama u kojima je radna snaga posmatrana kao fiksni trošak (Nemačka, Japan) i u kojima su sindikati bili snažni (Belgija, Nemačka, Švedska), naglasak je stavljen na inovacije i razvoj veština kako bi se zadržale visoko tehnološke privrede sa visokim primanjima i visokim stopama rasta. S druge strane, u zemljama u kojima je radna snaga posmatrana kao varijabilni trošak (Velika Britanija i SAD) ili tamo gde su sindikati bili slabi, sigurnost radnog mesta je umanjena kroz zaposli-otpusti strategiju (engl. hire-and-fire) (Jessop, 2002: 105-106).

Globalna scena

47

potrebe za nisko-kvalifikovanom radnom snagom i deindustrijalizacije koja je posledica seljenja industrija u zemlje i delove sveta sa jeftinijom radnom snagom. Esping-Andersen, recimo, smatra da je uticaj tehnološkog razvoja na deindustrijalizaciju i gubitak nisko-kvalifikovanih poslova u zemljama Zapada daleko veći od uticaja globalizacije i seljenja industrijskih pogona. Značajniji gubitak radnih mesta zbog konkurencije iz Azije i drugih delova sveta dogodio se samo u SAD i Velikoj Britaniji, dvema ekonomijama kojima su tradicionalno dominirali nisko-kvalifikovana masovna industrijska proizvodnja (Esping-Andersen, 1999: 100 ff). To uverenje dele i drugi autori, kao i Međunarodni monetarni fond (Mullard and Spicker, 1998: 121). Nezavisno od toka i ishoda ove debate, ekonomskim i socijalnim politikama i javnim diskursom u velikoj meri dominira shvatanje da liberalizacija ekonomije dovodi do rasta kompetitivnost, da tržišta rada postaju sve nestabilnija, te da raste i pokretljivost rada, kapitala i stanovništva. Pošto je kapital mobilan, može se seliti iz zemlje u zemlju – ma koliko načelan, ovaj argument je podstakao smanjivanje poreza i radničkih prava kako bi se privukli investitori, a ovaj fenomen označava se kao “trka ka dnu”. U takvim okolnostima, moderna socijalna politika i socijalna prava prolaze kroz korenite promene. Ključna odlika nove socijalne politike je njena subordinacija ekonomskoj politici i navodnim zahtevima konkurentnosti (Jessop, 2002: 152153).11 Pitanja globalne konkurentnosti i sposobnosti privlačenja stranih investicija predstavlja jak politički argument za smanjivanje izdataka za socijalnu politiku, manja prava radnika itd. (cf. Swank, 2002). Sami programi su usmereni na smanjivanje javnih rashoda, posebno onih koji se odnose na neaktivne članove društva (penzioneri, nezaposleni, neaktivni), zasnivanje javnih politika ne na solidarnosti već na individualnoj odgovornosti, te uslovljavanje i targetiranje programa. Tradicionalna država blagostanja bila je zamišljena kao odgovor na tradicionalne ili stare socijalne rizike: siromaštvo usled staro11 Drugi autori su nešto umereniji od Džesopa. Kriza i transformacija države blagostanja, smatra Gilbert, nastupila je usled zajedničkog dejstva više faktora. Neki od njih su strukturni, kao što je demografsko starenje i nemogućnost da se dalje povećava poresko opterećenje. Neki su, pak, ideološki, kao što je rastuća vera u tržišnu ekonomiju. Svi ovi faktori deluju u istom pravcu i udaljavaju nas od sistema u kome je država pružala brojne široko definisane beneficije (Gilbert, 2002: 42).

48

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

sti, bolesti, nezaposlenosti i invaliditeta. Za njih je karakteristično da su bili univerzalni, odnosno, mogli su da pogode sve članove jednog društva. Upravo zato, programi koji su uklanjali ove rizike finansirali su se iz poreza i doprinosa. Iza tog mehanizma stajali su rašireni oblici solidarnosti. Pošto je većina populacije u industrijskim društvima mislila da će im biti potrebne usluge socijalne zaštite, bilo je moguće uspostaviti solidarnost. Gotovo sva istraživanja zaključuju da penzije, zdravstvena zaštita i pomoć osobama sa invaliditetom predstavljaju visoko legitimne programe, jer se ove potrebe ne mogu zadovoljiti preko tržišta, a i svaki stanovnik ili radnik može sebe da zamisli u ulozi potencijalnog ili kad-tad aktuelnog korisnika ovih programa (Taylor-Gooby, 2004: 9-11). Transformacija kapitalističkih ekonomija proizvela je tzv. nove socijalne rizike. Oni se javljaju usled promena u strukturama modernih zapadnih privreda, kao što je prelazak sa industrijske na uslužnu ekonomiju, promenjenih shvatanja društvenih uloga, kao što je mirenje roditeljskih obaveza i karijere kod žena, ili dubokih demografskih promena povezanih, pre svega, sa starenjem populacije. Za razliku od starih socijalnih rizika, novi rizici ne pogađaju sve, već samo neke segmente populacije i to u pojedinim fazama života. Novi socijalni rizici povećani su sa još nekim izazovima. Jedan od njih je i pitanje kako se opravdaju novi troškovi i legitimišu javne politike. Mnoge javne mere koncipirane su tako da pruže podršku ljudima da sami obezbede sebi adekvatne prihode kroz plaćeni rad. To se postiže podsticanjem i osnaživanjem različitih izbora i obrazaca ponašanja, pre nego preko socijalnih davanja. Takve mere takođe se stavljaju i u kontekst nacionalnih ekonomskih strategija čiji je cilj da se ojača ekonomska konkurentnost na globalnim tržištima. Prva neposredna posledica transformacije razvijenih ekonomija jeste rast nezaposlenosti. Dok je u zlatno doba države blagostanja nezaposlenost u Zapadnoj Evropi bila od 1% do 3%, krajem 20. veka dvocifrena stopa nezaposlenosti uopšte nije bila retkost (Huber and Stephens, 2004). Tokom 60-ih godina, nezaposlenost nije bila rizik za visokokvalifikovanu radnu snagu, pa ni za veliku većinu radnika. Krajem veka situacija se promenila – mnogi rad-

Globalna scena

49

nici ostali su bez posla usled gašenja industrijskih postrojenja. U periodu od 1979. do 1993. godine udeo zaposlenih u industriji u ukupnoj zaposlenosti u zemljama OECD opao je za 22% (EspingAndersen, 1999: 103). Da stvari budu gore, njihove kvalifikacije nisu bile dovoljne da bi mogli da nađu novi posao, što ih je činilo daleko ranjivijim i podložnijim dugoročnoj nezaposlenosti. S druge strane, nova uslužna ekonomija ne može da apsorbuje višak radne snage otpuštene iz industrijskog sektora. Sam uslužni sektor je radno intenzivan, ali u njemu svoje mesto nalazi drugačija radna snaga – nisko kvalifikovana, i sve više ženska radna snaga. Rast udela ženske radne snage posledica je rasta udela poslova koje su žene nekada radile kao neplaćeni kućni rad – priprema hrane, usluge lične higijene, usluge brige i staranja itd. (1999: 105). Same ekonomije, iako rastu, ne stvaraju nova radna mesta. Jobless growth, ili rast bez rasta zaposlenih, karakteristika je gotovo svih modernih zapadnih ekonomija. Taj tip rasta stvara dodatni pritisak na tržište radne snage – kako od strane onih koji su na njemu nekada bili aktivni učesnici, tako i od strane mladih, koji tek na njega pristižu. Oni koji uspeju da zadrže svoje zaposlenje suočavaju se sa novim izazovima: steći ili sačuvati stabilno zaposlenje u promenljivim privrednim okolnostima, obezbediti posao koji donosi “pristojnu zaradu” koja može da obezbedi sigurnost pojedincu ili porodici i naći posao kada dolazi do ubrzanog “zastarevanja” kvalifikacija (Taylor-Gooby, 2004: 3-6). Promene koje pratimo nisu dotakle samo ekonomiju, već i druge segmente društva, na primer, porodične i rodne uloge. U doba klasične države blagostanja, tipična porodica sastojala se iz hranioca, obično je to bio muž i otac, nezaposlene majke i dece o kojima je ona vodila brigu. Međutim, u decenijama koje su od tada protekle, stvari su se promenile iz korena. Sve više žena izlazi na tržište rada. S jedne strane, to je posledica strukturnih promena u sferi ekonomije: jedna plata muškarca hranioca više nije dovoljna da obezbedi egzistenciju porodici. S druge strane, ženski i feministički pokret doveli su do emancipacije i sve veće zainteresovanosti žena za profesionalni rad izvan kuće. Ovi procesi nužno dovode do sve većih problema u mirenju dve uloge: roditelja i radnika, od-

50

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

nosno, aktera na tržištu rada. Sasvim konkretno, žene su u većem riziku od siromaštva kada ne rade, a deca su u većem socijalnom riziku onda kada majke rade, a nedostaju usluge podrške deci i porodici. Usluge za porodicu se mogu naći u javnom ili u privatnom sektoru – one prve često su nedovoljno razvijene, a ove druge su po pravilu previše skupe. To majke koje rade dovodi u stanje rastrzanosti između dveju uloga, a decu u rizik od siromaštva i nedovoljne brige. Konačno, procesi demografskog starenja stanovništva, uz opisane promene na tržištu rada i veću participaciju žena, dovode do rizika i pritisaka i u vezi sa brigom o starima. Kao i kada je reč o društvenoj podršci roditeljstvu, briga o starima se samo delimično socijalizuje i izmešta izvan porodice, ali se porodicama ne pruža dovoljan nivo podrške da mogu da izdrže terete radnog angažmana i porodične brige. Ovi ekonomski i društveni procesi bili su propraćeni i ideološkim promenama, to jest, promenama vrednosnih osnova tradicionalne države blagostanja. U njima, posebno mesto zauzima naglasak na individualnoj odgovornosti koji prožima novo razmišljanje o socijalnoj politici, kao i same javne politike. Štaviše, ta ideja predstavlja jedan od stubova nove socijalne politike – ona gotovo da preuzima mesto koje je imala državna ili javna briga i kolektivna solidarnost. U osnovi, nova socijalna politika počiva na ideji da je pojedinac odgovoran za sopstveno blagostanje, a uloga države je da joj pomogne ili da je podstakne da svoje potencijale razvija. Od svih potencijala, najvažniji su oni koji omogućavaju aktivno učešće na tržištu radne snage, bilo da je reč o znanjima, veštinama ili stavovima. Transformacija države blagostanja odvija se u svim evropskim zemljama i ona ima slične implikacije na sva četiri režima blagostanja. Intenzitet tih promena se menja, ali je pravac po pravilu isti i zato u mnogim segmentima socijalne politike dolazi do konvergencije evropskih sistema, na primer, usled prevlasti konzervativne ideologije i neizbežnih sličnosti u ponašanju birokratija (Handler, 2002, citirano prema Munger, 2004). Ova promena je u literaturi različito opisivana, kao prelaz od kejnzijanske države blagostanja kao šumpeterijanskoj državi radnog angažovanja, kao prelaz sa so-

Globalna scena

51

cijalnih prava na obaveze, pasivnih na aktivne mere, “treći put” i sl. Gilbert (Neill Gilbert) na ovu promenu referira kao na razvoj “države koja podstiče” (engl. enabling state) i koja nudi javne programe koji jačaju individualnu odgovornost (Gilbert, 2002: 10, 16). Ipak, stručnjaci i naučnici još uvek se ne slažu u vezi s tim kako se evropske države blagostanja transformišu u odgovoru na ove izazove. Jedni smatraju da režimi blagostanja konvergiraju, drugi da država blagostanja odumire, dok postoji i veoma raširena škola mišljenja prema kojoj se država blagostanja transformiše u aktivnu državu blagostanja (Esping-Andersen, 1999; Taylor-Gooby, 2004; Babović, 2011). Ono što objedinjuje sve ove teorijske pristupe je saznanje da se u novim programima i zakonima, javne usluge legitimišu potrebom da se jačaju kapaciteti pojedinaca da se izbore sa opasnostima (rizicima) tržišta, a od pojedinaca se očekuje aktivan odnos u zaštiti sopstvenih interesa i razvoj diversifikovanih individualnih strategija, što uključuje i razvoj veštine koje novo tržište rada traži. Prava, pre svega socijalna prava, moraju biti praćena odgovornošću. I dok niko, kako kaže Gilbert, ne spori ideju da prava i odgovornosti idu zajedno, dok god je jasno o kojima i čijim pravima i odgovornostima je reč, vredi naglasiti da je taj novi moralni diskurs gotovo isključivo bio usmeren na jednu kategoriju korisnika države blagostanja – siromašne nezaposlene (Gilbert, 2002: 65). Slično tome, najveći deo diskursa o potrebi da se smanji nivo izdvajanja za socijalnu zaštitu, te da se programi uslovljavaju testovima ponašanja i imovine, usmeren je na najranjivije segmente populacije, posebno one koji nisu aktivni na tržištu rada (Jessop, 2002). Naglasak na individualizaciji odgovornosti i akcija posledica je, između ostalog, i promena dotadašnjih politika identiteta, te negovanja ideala autentičnosti, individualnosti i ličnog osnaživanja. Značaj starih veza i identiteta slabi, a jedina zamena je model individualnosti i autentičnosti, gde je, kako Gidens kaže, pojedinac sam svoj projekat (Gidens, 1998).12 U takvim okolnosti, pojedinci 12 Prelazak sa masovne industrijske proizvodnje na usluge bio je praćen i dubokim promenama u shvatanjima ljudi, kako shvatanjima individualnih vrednosti i strategija, tako i odnosa države prema pojedincima. Usluge o kojima je ovde reč, a to su, na primer, finansijske usluge, usluge brige o starima i deci, ulepšavanja, podučavanja, kreativnog rada,

52

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

su češće nezadovoljnim starim porodičnim strukturama, menjaju religije i profesije. Međutim, individualizacija nije samo posledica modernizacije, već u njenoj osnovi stoji neoliberalna koncepcija građanina koja je skeptična prema svakom obliku kolektivističkih ideologija koje pojedinca vide kao deo veće celine. Nasuprot tome, neoliberali insistiraju na koncepciji individualne slobode koja je ukorenjena u individualističkoj koncepciji ljudske prirode, te shodno tome, oslanjanje na sopstvene kapacitete postaje norma (Mau, 2015: vii-viii).13 Sa svoje strane, država pojedincima pruža podsticaje da se sami bore za svoje blagostanje u budućnosti tako što će štedeti ili investirati u svoju individualne penzijske planove, a ne tako što će plaćati poreze i učestvovati u mehanizmima međugeneracijske solidarnosti. Drugi element promena proizlazi iz opšteg društvenog blagostanja. Kako primećuju Moris Mular (Maurice Mullard) i Pol Spiker (Paul Spicker), post-tradicionalno društvo je i društvo u kome nema oskudice – oni koriste termin post-scarcity ili društvo posle oskudice. U najrazvijenijim društvima masovno siromaštvo više ne postoji i potrošna dobra su dostupna najvećem delu populacije. Individualni projekti u ovim društvima ne podrazumevaju samo potragu za srećom kroz potrošnju, već i samo-aktualizaciju. Uloga države je da osnaži pojedince da postignu unutrašnji osećaj sreće, pa je i država blagostanja usmerena ka samo-aktualizaciji pojedinaca. U takvim okolnostima razvijaju se post-materijalističke vrednosne orijentacije i njima odgovarajući novi socijalni pokreti koji se bave oblicima represije, održivim rastom i sl. (Mullard and Spicker, 1998: 129-130). itd., mogu da se pružaju na visoko individualizovan način i prilagođavaju se potrebama krajnjeg korisnika. U takvim okolnosti naglasak na individualizaciji i izboru je veći nego u kontekstu masovne fordističke proizvodnje (cf. Jordan, 2005). 13 Jednu radikalnu manifestaciju ove ideje o oslanjanju isključivo na sopstvene kapacitete indentifikovao sam u istraživanju ekonomskih i političkih strategija u Kambodži. Ovo istraživanje pokazuje kako se građani Kambodže, u nedostatku bilo kakvih efektivnih mehanizama državne podrške u ekonomiji ili socijalnoj politici, a suočeni sa sveprisutnom predatorskom neo-patrimonijalnom državno-partijskom strukturom, opredeljuju za radikalnu individualizaciju ekonomskih strategija. Oni ne očekuju pomoć ni od koga, oslanjaju se za sopstvene resurse, eventualno na resurse porodice i rodbine (Babović and Vuković, 2015)

Globalna scena

53

Ove promene ne predstavljaju samo promene u institucijama i mehanizmima države blagostanja, već i u konceptu socijalnog građanstva i Tejlor-Gubi ih označava kao prelaz na aktivno socijalno građanstvo (Taylor-Goobey, 2009: 59), slično kao što se celokupna transformacija države može posmatrati u ključu individualizacije i aktivacije. Pojedinci su podstaknuti da se razvijaju kao preduzetnici na tržištu, pre nego da se oslanjaju na plaćene poslove u javnom sektoru, te da stalno usavršavaju svoja znanja i veštine i preduzetnički duh (Jordan, 2006). Tome posebno pogoduje razvoj novih poslovnih strategija firmi – na primer, podugovaranje pojedinih poslova pre nego razvoj ih-house kapaciteta – i novih polja i oblika privredne delatnosti, kao što je niz poslova u uslužnoj ekonomiji koji obavljaju pojedinci kao samozaposleni ili sitni preduzetnici. Kada je reč o nezaposlenima, tri teme karakterišu retoriku koja prati programe koji su njima namenjeni: prelazak sa pasivnih na aktivne mere, naglasak na odgovornosti umesto na pravima i redefinisanje ciljeva javnih politika – od održavanja prihoda ka socijalnoj inkluziji. U modernoj Evropi, socijalne politike levice i desnice konvergiraju ka konceptima socijalne inkluzije (na tržištu radne snage), osnaživanja (da se zaradi plata), aktivacije (da se nađe posao) i odgovornosti (da se preuzme posao) (Gilbert, 2002: 61. 67). Na sasvim konkretnom planu, javne politike i zakoni u oblasti socijalne politike koji su doneti za vreme vladavine Bila Klintona (Bill Clinton) i Tonija Blera (Tony Blair) otelotvorili su ove ideje. Novi programi zasnivaju se na individualnim planovima (na primer, individualni planovi zapošljavanja ili socijalne zaštite) i ugovornim obavezama između pružalaca i primaoca usluge (korisnici programa za nezaposlene u obavezi su da traže posao ili da pohađaju obuke da bi dobijali državnu pomoć), a pravila ulaska u programe postaju veoma restriktivna, dok se izlaz korisnika iz programa ubrzava (Gilbert, 2002: 73; Bussemaker, ed.1999).14 Kasnije su ove ideje našle svoje mesto i u programima drugih država, pa i naše. 14 Ove koncepcije socijalne pravde i socijalne politike posebnu su vidljive u javnim politikama u anglo-saksonskim zemljama, kao što je dokument Novi ugovor za blagostanje vlade Tonija Blera iz 1998. godine. I dok obezbeđuje jasni pregled prava i obaveza države i korisnika, ugovor ne nudi nijedan mehanizam i princip kojim bi se osiguralo da u rastu opšteg bogatstva i blagostanja učestvuju svi članovi društva (Jordan, 2006: 132).

54

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Zasnivanje koncepta socijalne inkluzije na uključivanju u tržište radne snage ima ozbiljne implikacije na status korisnika državne intervencije, logiku i opravdanje te intervencije, kao i njene ishode. Posleratna država blagostanja legitimisana je merama kojima je proširivan krug onih koji su imali koristi od opšteg rasta. To je postizano najpre politikom opšteg zapošljavanja, a mnogo manje socijalnim transferima (Mishra, 1977: 113; Jordan, 2006: 123-124). Država sada odustaje od politike pune zaposlenosti i zamenjuje je idejom pune zapošljivosti. Na taj način, odgovornost za integraciju na tržište rada prebacuje se na pojedinca. Nova paradigma zahteva od pojedinaca da razvijaju sopstvene strategije i potencijale koji će ih štititi od negativnih efekata ekonomskih promena. Te strategije mogu uključivati privatnu penzionu štednju, učenje tokom čitavog života, fleksibilnost u pogledu radnih angažmana (što uključuje privremene i povremene poslove, poslove sa skraćenim radnim vremenom, više poslova istovremeno i druge aranžmane), učenje veštinama koje su potrebne na tržištu ili prosto aktivaciju, motivaciju i razvoj samopouzdanja. U svakom slučaju, svode se na ideju da pojedinci treba da imaju dovoljno ličnog kapitala, ljudskog i materijalnog, da im pomoć države ne bude potrebna. Dakle, država se preusmerava sa “pasivnih politika”, čiji je cilj bio da se održi društveno prihvatljiv nivo prihoda ili smanje nejednakosti, na “aktivne politike”, koje teže izgradnji kapaciteta, odgovornosti i motivacije pojedinaca. Aktivna socijalna politika dobija izrazito pozitivnu konotaciju, a pasivna izrazito negativnu. Direktnu pomoć država daje samo najsiromašnijima, isključenim i marginalizovanim, dakle, onima kojima je pomoć i najpotrebnija.15 Uvode se testovi koje pojedinci prolaze kako bi imali pravo na pomoć države – mere socijalne politike i socijalna prava rezervišu se za one koji prođu test prihoda (siromašne) ili ponašanja (spremni da se aktiviraju i unaprede svoj položaj). Tako se pravi razlika između onih građana koji su moralno prihvatljivi kao korisnici i onih koji pomoć ne zaslužuju, odnosno, onih koji nemaju moralno pravo na pomoć (Handler and Hasenfeld, 2007). Mnogi programi 15 Posebno značajnu ulogu u promociji redukovanja socijalnog staranja na usko definisane kategorije korisnika imale su međunarodne institucije poput Svetske banke i OECD (cf. Deacon, 2007).

Globalna scena

55

podrške zahtevaju od korisnika da rade jer počivaju na tezi da socijalna pomoć podriva radnu etiku. Ako korisnici ne rade, bilo da je reč o nezaposlenima ili samohranim majkama, to znači da nisu zaslužili pomoć od države i društva. U osnovi ovih promena stoji nekoliko pretpostavki ili stavova. Prvo, veruje se da čim uslovi omoguće da tržišta optimalno funkcionišu i uklone se prepreke ili demotivišući faktori (negativni podsticaji) koji su odvlačili ljude od tržišta, tržišta će zapravo uspeti da generišu veliki broj radnih mesta za većinu stanovništva. Izdašna socijalna davanja su jedan od tih negativnih podsticaja za aktivaciju koji demotivišu ljude da izađu na tržište. Država koja hoće da poveća aktivaciju, mora da smanji te programe. Konačno, ekonomski problemi pojedinaca nisu posledica strukturnih karakteristika tržišta ili grešaka, već osobina pojedinaca i njihovih izbora (Rittich, 2007: 126). Od samih početaka države blagostanja, univerzalna prava primarno su bila obeležje skandinavskih socijalno-demokratskih režima i, donekle, socijalističkih režima (naravno, sa velikim razlikama u kvalitetu). Ove države odustale su od mnogih, ako ne i svih univerzalnih socijalnih prava (zasnovanih na državljanstvu/ građanstvu). Očekivano, mnogo veći udeo uslovljenih prava nalazimo u liberalnim sistemima socijalnog staranja. Danas targetirani programi čine, na primer, čitavih 100% troškova socijalne politike na Novom Zelandu, dok u evropskim zemljama njihov udeo raste (za jedan raniji pregled, cf. Gilbert, 2002: 138). Među evropski zemljama, bogatije zemlje manje koriste targetirane transfere i one koji su uslovljeni odgovarajućim nivoom prihoda korisnika (Hárs and Oblath, 2009). Ishodi tih programa, međutim, predmet su brojnih rasprava. Tako, na primer, programi zapošljavanja podstiču korisnike da se zaposle i na privremenim i povremenim poslovima. Neki autori smatraju da je to ranjiva ili zaposlenost ispod standarda (engl. substandard employment), dok drugi smatraju da je reč o pozitivnom trendu kojim se pokazuju prilagođavanje radne snage potrebama porodičnog ciklusa i obrazovnim potrebama nove uslužne privrede. Kako god posmatrali ovaj fenomen, činjenica je da je rast u privremenim i povremenim poslovima

56

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

predstavljao najveći deo rasta zaposlenosti u severnim zemljama EU tokom 80-ih i da su većinu tih poslova obavljale žene (Gilbert, 2002:87, cf. Esping-Andersen 1999 i 2002, Taylor-Gooby, ed. 2001 i Taylor-Gooby, ed. 2004). Naglašavanje uslovljenosti državne pomoći, stavljanje socijalne zaštite u kontekst ugovornog odnosa korisnika i države i usmeravanje sve više državnih programa na one koji ispunjavaju određene uslove (test prihoda i ponašanja), ide skupa sa sveprisutnim diskursom štednje i kresanja javnih izdataka za socijalnu zaštitu. Međutim, u mnogim zapadnim zemljama u stvarnosti nije došlo do pada socijalnih izdataka. U najboljem slučaju došlo je do zaustavljanja rasta tih troškova i slabljenja moći radnika u javnom sektoru i nekih profesionalnih zajednica (Roche, 2002: 74; cf. Huber and Stephens, 2004). Ali, kada je reč o analizi države blagostanja, mi se nećemo fokusirati isključivo na kvantitativne analize nivoa izdvajanja, već i na kvalitativne forme i funkcije socijalne politike u kontekstu širih promena kapitalističke države i oblika vladavine (engl. governance) (Jessop, 2002: 144). Iz tih razloga naglašavamo ideološke promene koje, sve skupa posmatrane, kao rezultantu daju umanjen značaj koji ima građanstvo i prava koja iz njega proističu, te podrivene okvire društvene solidarnosti. Pored toga što usluge postaju usmerene na najugroženije i što se obuzdava rast javnih troškova, postepeno se smanjuje uloga javnog sektora u pružanju usluga. Usluge iz domena socijalne politike tradicionalno su povezane sa javnim sektorom. Međutim, javni sektor nije imao monopol u ovoj oblasti u svim sistemima i svim državama. Kontinentalne evropske zemlje imaju tradicionalno jaku ulogu religijskih organizacija u pružanju usluga, dok se liberalni socijalni režimi oslanjaju na privatni sektor u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zaštiti i socijalnom osiguranju (EspingAndersen, 1990). U svakom od ovih sistema javni sektor je imao dominantu ulogu jer je obezbeđivao mehanizme za uspostavljanje i održavanje društvene solidarnosti i redistribucije – ključne elemente socijalne politike i socijalnih prava. Međutim, tokom nekoliko poslednjih decenija nastupila je značajna globalna promena koja se ogleda u sve većem oslanjanju na privatni sektor.

Globalna scena

57

Nezadovoljstvo javnim sektorom proisteklo je iz raširenog uverenja da javne usluge nisu isplative, da korisnici nemaju prilike da izraze svoje potrebe, te da pružaoci usluga ne reaguju na potreba korisnika.16 Kao posledica, u institucije države blagostanja uvode se principi marketizacije i privatizacije. Pod marketizacijom podrazumevamo promene u procesima plaćanja i pružanja usluga: razvoj privatnih pružalaca usluga kojima korisnici direktno plaćaju usluge, razvoj privatnih sistema osiguranja (na primer, privatno penzijsko ili zdravstveno osiguranje), podugovaranje usluga privatnog sektora od strane javnog i komercijalne strategije javnog sektora. Koncept marketizacije širi je od prostog uključivanja privatnog sektora u pružanje i finansiranje usluga, zato što uključuje i komercijalne strategije javnog sektora, na primer, bolnica ili fakulteta (Mackintosh and Koivusalo, 2005: 3 ff). Na ovu strategiju nekada se referira kao na “tihu privatizaciju” jer podrazumeva postepeno proširivanje usluga koje se sufinansiraju, iako ih pruža javni sektor (Hassenteufel and Palier, 2008). Udeo privatnih troškova raste u mnogim zemljama, iako nejednakim tempom - visok je u zemljama sa tradicionalnim liberalnim modelom socijalne politike, mada konstantno raste i u brojnim evropskim državama blagostanja. U nekim drugim, recimo mediteranskim zemljama i državama bivšeg socijalizma, udeo privatnog sektora je očekivano nizak (u Češkoj, na primer, 0.6% BDP 2013. godine, a u Španiji 0.4%).

16 Ovakva dijagnoza javnog sektora nastala je, između ostalog, i na tradiciji politikoloških analiza javnih usluga i procesa kreiranja javnih politika koje su u anglo-saksonskom svetu započele 60-ih godina prošlog veka kroz različite škole analize javnih politika (engl. public policy analysis) i analize rada birokratije. U tom smislu, posebno su bili važni uvidi da birokratske organizacije teže da uvećaju svoju moć i budžete, jer službenici tako obezbeđuju nagrade u vidu, na primer, napredovanja (Taylor-Goobey, 2009:57).

58

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Tabela 1. Javni rashodi za socijalnu politiku kao % BDP 1980

1990

2000

2015

Danska

20.3

22.0

23.8

28.8

Francuska

20.2

24.3

27.5

31.7

Nemačka

21.8

21.4

25.4

25.0

Holandija

23.3

24.0

18.4

22.3

Švedska

24.8

27.2

26.8

26.7

V. Britanija

15.6

15.2

17.7

21.5

SAD

12.8

13.2

14.3

19.0

Izvor: Baza podataka OECD17 Tabela 2. Privatni rashodi za socijalnu politiku kao %BDP 1980

1990

2000

2013

Danska

5.0

4.7

3.9

4.7

Francuska

0.6

1.9

2.6

3.4

Nemačka

3.0

3.0

2.9

3.3

Holandija

3.8

5.7

6.9

7.8

Švedska

1.1

1.2

2.5

3.6

V. Britanija

3.4

4.7

7.3

5.9

SAD

4.4

7.3

8.8

11.4

Izvor: Baza podataka OECD Nove strategije ne samo da stvaraju lokalna ili nacionalna, već i globalno tržište socijalnih usluga na kojem finansijske kuće ili pružaoci zdravstvenih i obrazovnih usluga sa Zapada počinju da nude svoje usluge na globalnom tržištu. Džordan je uveren da se strategija nekoliko poslednjih vlada Velike Britanije svodi na to da se ubrzano otvara prostor za privatne pružaoce socijalnih, zdravstvenih, obrazovnih, a možda i tradicionalno državnih usluga, kako 17 Baza podataka OECD dostupna na https://data.oecd.org/society.htm#profile-Social protection, pristupljeno 23. februara 2017. Godine.

Globalna scena

59

bi se britanske firme jednog dana lakše takmičile na globalnom tržištu (Jordan, 2005).18 Privatizacija funkcija države blagostanja ima i drugu stranu koja se ogleda u jačanju regulativnih funkcija države. Kroz otvaranje kontrolnih i regulatornih tela i funkcija, država pokušava da uspostavi sisteme kontrole kvaliteta i obuhvata usluga, a istovremeno da uspostavi mehanizme odgovornosti pružalaca usluga prema korisnicima, pri čemu se država opet javlja kao posrednik. U našem kontekstu, kao što ćemo kasnije videti, takvu ulogu imaju sistemi licenciranja pružalaca usluga (na prime, u obrazovanju i socijalnoj zaštiti) i kontrole kvaliteta (na primer, Komisija za akreditaciju i kontrolu kvaliteta u visokom obrazovanju). Moderna država blagostanja zasnovana je, dakle, na ideji da socijalna prava proističu iz državljanstva. Međutim, sposobnost država blagostanja da pružaju usluge i materijalna davanja koja su bila i izdašna i imala veliki obuhvat umanjena je u prethodnih nekoliko decenija. Poslednje decenije obeležavaju pokušaji da se javni troškovi za socijalnu politiku smanje i pri tome se prate različite linije argumentacije: troškovi se linearno smanjuju, građani se podstiču različitim merama da zapravo ne učestvuju u programima države blagostanja, ili se ti programi uslovljavaju bihejvioralnim ili imovinskim testovima, te se jačaju individualni kapaciteti pojedinaca kako bi sami sebe doveli u stanje kada im državna intervencija više nije potrebna. U tom smislu, iza tih programa ne stoji više tako eksplicitno ideje društvene solidarnosti, već koncept individualnih strategija. Društvena solidarnost je važna za socijalna prava jer je ona kontekst u kome govor o socijalnim pravima tek ima smisla. Jasno je, naime, da ispunjavanje socijalnih prava ima cenu i da tu cenu neko treba da plati. Kada se uspostavi društveni dogovor o tome ko i kako će plaćati cenu različitih socijalnih prava, to onda dobija formu društvene solidarnosti. Zato, paradoksalno, nova socijalna politika podriva socijalna prava istovremeno se pozivajući na pristup zasnovan na ljudskim pravima, pravo na izbor i pravo 18 Da je taj trend već prisutan i u našoj zemlji i regionu pokazuju i sledeće ilustracije: britanski univerziteti već nude svoje programe u Srbiji (Blic, 2010), domaći bolesnici se šalju u Tursku na lečenje o trošku Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje (Popović, 2010).

60

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

na individualnost. U osnovi ovih promena stoji transformacija savremenog kapitalizma i globalizacija, koja ima opipljivu ulogu u društvenim promenama, ali istovremeno nudi i snažno ideološko opravdanje za upravo ovaj tok promena.

Globalizacija Globalizacija je proces sve veće ekonomske, političke međuzavisnosti društava i država (za detaljan prikaz shvatanja u našoj literaturi cf. Vuletić, ur. 2003 i Vuletić, 2006), odnosno, širenje, produbljivanje i ubrzavanje svetske međuzavisnosti u svim aspektima modernog društvenog života, od kulture do kriminala, od finansija do duhovnosti (Held, 2003: 48). Moderan svet povezan je na dublje i sveobuhvatnije načine nego ikada ranije u istoriji. Neki od društvenih procesa koje karakterišu globalizaciju odvijali su se i u prošlosti – na primer, intenzivna ekonomska razmena u periodu od početka 19. veka do Prvog svetskog rada (Pax Britannica), politička integracija u okvirima velikih imperija ili širenje masovne kulture (na primer, običaji u vezi sa oblačenjem, popularne muzike ili arhitekture). Između tih procesa i onih koji karakterišu savremen svet ipak postoje važne razlike. Neki procesi u savremenom svetu donose dublje i intenzivnije veze između njegovih delova, neke tehnološke inovacije dovode do ubrzanja procesa i promena, ali neki od njih donose promene koje nisu samo kvantitativne, već i kvalitativne. Globalizacija je složen proizvod različitih sila i iz tog razloga Džesop smatra da se ništa ne može objasniti uzročnim silama globalizacije, a pogotovo ne nekim silama koje su neizbežne i ireverzibilne (Jessop, 2002: 114). Pod globalizacijom on podrazumeva različite procese kao što su internacionalizacija nekada nacionalnih ili državnih ekonomskih prostora, formiranje regionalnih ekonomskih blokova, razvoj “lokalne globalizacije” ili “virtualnih regiona” formiranjem ekonomskih veza između lokalnih i regionalnih vlasti, rast uticaja multinacionalnih kompanija, razvoj međunarodnih ekonomskih režima i pravu globalizaciju koja se

Globalna scena

61

ogleda u razvoju i prihvatanju globalnih normi i standarda, globalnih tržišta i globalnih strategija (2002: 115-116). Sadašnji proces globalizacije razlikuje se od ranijih vidova po snažnom dejstvu digitalnih inofrmaciono komunikacionih tehnologija i brzih mreža transporta. Međutim, ne obuhvataju svi procesi koje obeležavamo pojmom globalizacije sve delove sveta, niti sve privredne grane, niti sve ljude i njihove poslove i svakodnevne aktivnosti. Zato Manuel Kastels (Manuell Castells) kaže da je za definisanje pojma globalizacije najvažnije da dolazi do prevladavanja nacionalnih granica, nezavisno od toga da li su svi delovi sveta jednako uključeni u taj proces (Kastels, 2014: 47 ff). Globalizacija podriva državni suverenitet i autonomiju država, a vrlo često negativno deluje i na njihovu unutrašnju moć delovanja. Suverenitet označava vrhovnu političku vlast nad ljudima i teritorijom. Ovakav pojam državnog ili nacionalnog suvereniteta određivao je međunarodne odnose između 17. i 20. veka. Države su svoj suverenitet ispoljavale kroz državni aparat, a monopol na legitimnu upotrebu sile na datoj teritoriji smatran je ključnom odredbom suvereniteta. Država je svoj suverenitet ispoljavala i kreirajući zakone, upravljajući važnim društvenim strukturama kao što su obrazovanje, javno zdravstvo, socijalno osiguranje i sl., te zadržavajući monopol na prikupljanje poreza. U svim tim aktivnostima, država je zadržavala svoj suverenitet u odnosu na aktere iz domena građanskog ili civilnog društva. Ovaj segment suvereniteta naziva se unutrašnji suverenitet. Unutrašnji suverenitet nastao je kao proces jačanja kapaciteta i proširivanja domena intervencija vlada nacionalnih država i potiskivanja drugih aktera sa sličnim ambicijama (na primer, plemića ili pobunjeničkih grupa). S druge strane, postoji i spoljašnji suverenitet koji nastaje kroz proces priznanja vlasti i teritorije jedne države od strane drugih međunarodnih aktera (organizacija i država). Ovakvo priznavanje potvrđuje unutrašnji suverenitet države kao jedine legitimne vlasti na datoj teritoriji, tako da spoljašnje priznanje, a ne, na primer, božja volja ili vojna moć, postaju izvori unutrašnjeg suvereniteta. Zahvaljujući uspostavljenom spoljašnjem suverenitetu, države imaju mnoga prava, od objave rata do potpisivanja međunarodnih ugovora (Kurian, 2011: 1583; Philipott, 2010). Globalizacija podri-

62

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

va državni suverenitet na više načina, pre svega razvojem međunarodnog prava i međunarodnih sudova na koje prenose neke od svojih nadležnosti i jačanjem međunarodnih organizacija, posebno onih koji imaju mogućnost da donose obavezujuće norme, kao što su Svetska trgovinska organizacija ili Ujedinjene nacije. Suverenitet nije isto što i autonomija. Autonomija države podrazumeva sposobnost samostalnog delovanja u kreiranju i sprovođenju unutrašnje i spoljne politike. Države, dakle, mogu imati vrhovnu vlast na svojoj teritoriji, ali to ne znači da će u svakoj instanci samostalno delovati. U tom smislu, država očigledno nikada nije bila potpuno autonomna (Neš, 2006: 66). Formalno gledano, jedna država može samostalno donositi odluke o ekonomskoj ili obrazovnoj politici jer su zakoni i javne politike u tim oblastima još uvek u njenoj nadležnosti, to jest, nisu prenete na neko naddržavno ili međudržavno telo. U praksi, malo je verovatno da će takve odluke donositi bez uticaja multinacionalnih kompanija, drugih država ili međunarodnih organizacija. Tako države međusobno pregovaraju o monetarnoj politici (SAD i Kina vode dugotrajne pregovore o kursu kineske nacionalne valute juana19), države i kompanije pregovaraju o poreskoj politici (Srbija je svoje poreske politike formulisala, između ostalog, i u dogovoru sa duvanskim kompanijama20), a države pregovaraju sa Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) o monetarnoj politici (izbijanjem svetske ekonomske krize 2008. godine, sporazume sa MMF sklopile su i neke članice EU, Mađarska i Letonija21). Mnogi segmenti autonomije države potkopani su ne samo spoljnim, već i unutrašnjim uticajima. O zakonima i javnim politikama, državne birokratije pregovaraju sa sindikatima, poslovnim udruženjima, ekološkim grupama, predstavnicima zajednica itd. U jednom drugom kontekstu, autonomija države podrazumeva sposobnost da se kontroliše ucenjivanje i korupcija i da se izbegne 19 Domaći i svetski mediji redovno izveštavaju o tenzijama između vlada Kine i SAD zbog stalnih pritisaka SAD na Kinu da ne održava niskim kurs juana. Cf. na primer: McNally, 2010, Frejzen i Briski, 2010. 20 U jednom trenutku, na akciznu politiku uticale su i domaće i multinacionalne duvanske korporacije cf. na primer, Telesković i Albunović, 2009; Rabrenović, 2009. 21 Kao i na drugim mestima, sporazum između Mađarske i MMF nije prošao bez napetosti, cf. Vujić, 2010.

Globalna scena

63

ovladavanje državom od strane moćnih društvenih grupa i interesa (engl. state capture). Jedna uticajna struja teoretičara u savremenoj sociologiji naglašava značaj države kao aktera i zahteva da se, osim društvenih faktora, u sve rasprave o društvenim promenama uključi i faktor države i njene autonomije (Evans et al. eds.,1999). Pod autonomijom države se, u grubim crtama, smatra njena sposobnost da se odupre uticajima dominantnih klasa koje teže da odluke države podrede sopstvenim interesima (Rueschemeyer and Evans, 1999). Tokom vremena, menjao se domen državnih delatnosti, to jest, domen unutar koga je država imala bilo kakve nadležnosti isto kao i domen unutar koga je država zadržavala autonomiju. Početkom prošlog veka, države razvijenog kapitalizma po pravilu nisu imale nikakve nadležnosti u čitavom nizu oblasti kao što su mediji, upravljanje otpadom, proizvodnja i bezbednost hrane, javno zdravstvo i socijalno osiguranje. U nekim oblastima ingerencije države bile su bitno manje nego danas, na primer, u oblasti poreske politike, javnog saobraćaja i sl. To je sve rezultiralo manjim udelom javne potrošnje u BDP.22 Kako je država preuzimala dodatne funkcije, rastao je i udeo javnih troškova u BDP.23 Države mogu imati brojne nadležnosti, ali iz različitih razloga mogu im nedostajati unutrašnji kapaciteti ili moć da sprovode svoje odluke u tim oblastima. Moć ili institucionalni kapacitet 22 Dok su početkom 20. veka vlade SAD i Velike Britanije trošile manje od 10% BDP, danas one troše blizu jedne polovine BDP. Precizni podaci dostupni na sledećim internet sajtovima: www.usgovernmentspending.com, www.ukpublicspending.co.uk, http://epp. eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/homehttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/ portal/page/portal/eurostat/home 23 Primera radi, u Velikoj Britaniji je javna potrošnja smanjena sa 50.3% BDP 1984. godine na 40.3% 1988. godine, da bi se 1992. godine vratila na 45%. U narednim godinama, Blerova vlada oborila je na rekordno niskih 38.9%, a ekonomska kriza podigla na rekordno visokih 51.7% BDP (podaci preuzeti sa sajta EUROSTAT-a). Iako je rast bio gotovo konstantan tokom čitavog 20. veka (a vrhunac je dostignut za vreme Drugog svetskog rata), poslednje dve decenije 20. veka donele su reakcije u vidu „tačerizma“ i „reganizma“, odnosno, pobede desnih konzervativaca u SAD i Velikoj Britaniji i pokušaj smanjenja javne potrošnje. U kontinentalnim i skandinavskim zemljama troškovi su se takođe menjali, ali manje dinamično, i zadržali su nešto više proseke tokom poslednje tri decenije. Mnoge javne politike u ovom periodu bile su vođene idejom da se smanji i javna potrošnja i domen državnih intervencija i iako je do toga došlo (posebno u oblastima kao što su komunalne usluge, javni transport i socijalno osiguranje), tokom 20. veka nismo bili svedoci pada, već rasta domena državnih nadležnosti.

64

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

predstavlja sposobnost da se formulišu i sprovode politike, da se donose zakoni, da se uspešno upravlja uz pomoć minimuma birokratije, da se kontrolišu ucenjivanje, korupcija i podmićivanje, da se održava visok nivo javnosti rada i odgovornosti državnih institucija, i ono najbitnije, da se primenjuju zakoni (Fukujama, 2007: 19-20). Moć ili kapacitet države može varirati od oblasti do oblasti i može se menjati kroz vreme, isto kao i delokrug njenih delatnosti. Da bi ovo ilustrovao, Fukujama daje poznati primer reformi javnog sektora na Novom Zelandu. Do početka 1980-ih godina, Novi Zeland je imao jednu od najrazvijenijih država blagostanja, ali je bio u velikim dugovima i borio se sa visokim platnim deficitom. Tih godina započet je niz reformi kojima je liberalizovana trgovina, ukinute su subvencije, promenjena je poreska politika, a na kraju je sprovedena i duboka promena upravljanja u javnom sektoru posle koje je javni sektor bio organizovan po ugledu na privatni, sa jasnijim linijama odgovornosti, novim mehanizmima zapošljavanja i izveštavanja itd. Rezultat je bio sužavanje domena vladinih intervencija uz rast njenih kapaciteta (2007: 24-25). Ove ideje, poznate pod nazivom nova javna uprava (engl. new public management) kasnije su primenjivane i u drugim zapadnim zemljama, posebno u Velikoj Britaniji, a kao što ćemo kasnije videti, u mnogim segmentima karakterišu i reforme javnog sektora u Srbiji. Globalizacija takođe utiče na autonomiju države i onda kada država nije formalno prenela svoje nadležnosti. Rekli smo da je autonomija države pod pritiskom društvenih interesa, ali i globalnih aktera. Države danas imaju manju autonomiju da odlučuju jer su pod većim uticajem globalnih aktera (na primer, regionalnih i ekonomskih asocijacija, globalnih međudržavnih organizacija, međunarodnih nevladinih organizacija itd.), a pitanja za koja postoji globalna zainteresovana javnost sposobna da prati događaje širom sveta sve su brojnija (od globalnog mira, preko ljudskih prava, do ekologije, manjinskih prava, socijalnih prava itd.). Ovi procesi ne pogađaju jednako sve države – moć i autonomija nekih država raste, a nekima opada, kao uostalom i tokom cele moderne istorije. Konačno, ove tendencije važe kako za tradicio-

Globalna scena

65

nalno shvaćenu politiku ili makropolitiku (recimo odbrambenu i međunarodnu politiku), tako i za zakone i javne politike, koje su u fokusu naše rasprave. U vezi s ovim, Džesop primećuje jedan važan fenomen koji naziva deetatizacija (engl. destatization). Pod tim on podrazumeva proces kojim se tehničke, političke ili ideološke funkcije koje je nekada vršila država prenose ili dele sa drugim akterima kao što su paradržavne institucije, NVO ili privatne firme. Stvaraju se novi režimi i oblici saradnje u kojima država više nema primat nego postaje jedna među jednakim. Ovaj proces se često opisivao kao prelazak sa “government” na “governance” (Jessop, 2002: 195-200). Proces globalizacije karakteriše sve veći uticaj različitih spoljašnjih aktera, kako na suverenitet i autonomiju države, tako i na sadržaj zakona i javnih politika. Mehanizmi kojima eksterni akteri utiču na javne politike i zakone u kontekstu procesa globalizacije razlikuju se od tradicionalnih mehanizama uticaja jer njihova održivost pretežno zavise od spoljašnjih faktora, odnose se kako na ciljeve politika, tako i na proces njihovog donošenja, pokreću ih spoljašnji akteri i oslanjaju se na različite oblike moći, i konačno, ne mogu se uvek pripisati jednoj konkretnoj naciji (Dale, 2007: 65ff). Nasuprot tradicionalnih mehanizama spoljašnjeg uticaja na nacionalne politike u koje spadaju učenje i preuzimanje rešenja, u mehanizme koji karakterišu globalizaciju ubrajaju se (prema Dale, 2007): 1) Harmonizacija. Ovaj proces primarno je povezan sa ulogom EU u ujednačavanju politika i zakona. 2) Diseminacija. Primer ovog mehanizma predstvlja OECD i njegova strategija “postavljanja agende”. U svojim dokumentima OECD nagoveštava svojim članicama buduće pravce delovanja i politika, razvija međunarodne indikatore za praćenje razvoja određenih oblasti kao što je obrazovanje i sl. 3) Standardizacija. Politike i mere menjaju se tako što se uspostavljaju standardi za određene oblasti i promovišu međunarodne norme za određenu oblast ili politiku. Ova strategija često se primenjuje na manje razvijene zemlje.

66

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

4) Uspostavljanje međuzavisnosti. Naglasak se stavlja na pitanja, kao što su ekologija, mir ili dečija prava, koja se protežu izvan domena odgovornosti bilo koje pojedinačne države i jasno predstavljaju predmet nadnacionalnih politika. Iza ovog mehanizma stoji ono što nazivamo “globalnim građanskim društvom”. 5) Nametanje. Ovaj mehanizam ilustruju programi strukturnog prilagođavanja ili pritisci transnacionalnih korporacija kojim se države primoravaju da preduzmu određene mere ili donesu pojedine zakone. Ovde ne postoji potreba za učenjem, ubeđivanjem ili saradnjom. Sledeći nešto jednostavniji pristup, ja ću uticaj međunarodnih aktera posmatrati u dve dimenzije: (1) uslovljavanje preko članstva, kroz procese kreditiranja i doniranja (na primer, kroz podršku projektima), (2) socijalizacija i stvaranje ideološke hegemonije (prilagođeno iz Kelley, 2004). Oba ova pristupa poseban značaj pridaju globalnim akterima. Najvažniji novi globalni politički akteri jesu različite transnacionalne organizacije, kao što su međunarodne vladine organizacije (Svetska banka, Međunarodni monetarni fond, Ujedinjene nacije sa svojim mnogobrojnim agencijama itd.), međunarodne nevladine organizacije (među koje spada mnoštvo međusobno različitih aktera, od boraca za zaštitu prirodnog okruženja, preko zaštitnika ljudskih prava, do organizacija koje se bave organizacijom sportskih takmičenja ili eksploatacijom međunarodnih voda) i transnacionalne korporacije, a u poslednje vreme i globalni socijalni pokreti (mirovni, ekološki ili politički). Globalni akteri bave se, razumljivo, globalnim pitanjima i problemima. Među njima, najveći značaj imaju zaštita ljudskih prava, mir, zaštita prirodnog okruženja i zaustavljanje zagađenja, kao i ekonomski razvoj i borba protiv siromaštva i nejednakosti. Oni se ovim pitanjima bave na različite načine. Ljudska prava se mogu braniti lobiranjem, praćenjem i izveštavanjem, kao što to čine nevladini aktivisti. Zaštita ljudskih prava može takođe biti predmet, podsticaj ili opravdanje za međunarodne vojne operacije (kao što je bio slučaj i u našoj zemlji ili u Libiji). Ljudska prava se, dalje, brane na međunarodnim sudovima, pred kojima odgovaraju po-

Globalna scena

67

jedinci i države. Njih, konačno, štiti i međunarodno pravo. Slično tome, zaštita čovekovog okruženja je predmet akcija globalnih nevladinih organizacija ili praćenja i izveštavanja specijalizovanih međunarodnih agencija. Međunarodni monetarni fond i Svetska banka bave se ne samo nacionalnim ekonomijama, već i globalnom ekonomijom, što je posebno bilo vidljivo kroz seriju intervencija MMF nakon izbijanja aktuelne svetske ekonomske krize. Za mnoge od ovih pitanja i problema postoji i globalna zainteresovana javnost. Ona se informiše preko interneta ili jednog broja elektronskih medija koji, po količini i geografskom obimu informacija koja prenose, postaju globalni mediji. Na kraju, zakonodavna i regulatorna uloga države određena je i međunarodnim pravnim okvirom sačinjenim od različitih konvencija, od onih koje se tiču ljudskih prava (na primer, Evropska konvencija o ljudskim pravima), preko onih koja se tiču socijalnih prava (Evropska socijalna povelja) do sasvim konkretnih konvencija o pravima dece, žena, osoba sa invaliditetom itd. Podrivanje uticaja nacionalne države posledica je, između ostalog, i globalizacija svetske ekonomije. Stepen međupovezanosti nacionalnih tržišta sve je veći, posebno tržišta razvijenih kapitalističkih zemalja. Jedan od pokazatelja je ubrzani rast stranih direktnih investicija, posebno u krugu razvijenih zemalja (iako ovaj trend ubrzano integriše u svetsku privredu i poluperiferne zemlje). Strane direktne investicije ukazuju na mobilnost kapitala koji se kreće preko državnih granica, stvarajući globalna tržišta i globalna preduzeća i često se uzima kao jedan od najjasnijih indikatora ekonomske globalizacije.24 Uporedo s tim raste i moć globalnih ekonomskih aktera, kako međunarodnih organizacija (kao što su MMF i Svetska banka), tako i transnacionalnih korporacija.25 Za24 Ukupan iznos stranih direktnih investicija porastao je sa 13 milijardi dolara u 1970. godini na 1.114 milijardi dolara u 2009. godini (podaci preuzeti sa http://unctadstat. unctad.org http://unctadstat.unctad.org). No, ovaj rast ograničen je u velikoj meri na razvijene zemlje. Mnogo jasnija slika se dobija kada se pogledaju procenti svih stranih direktnih investicija, koje dolaze u zemlju i odlaze iz zemlje. Ovi podaci pokazuju da se najveći deo ukupnog toka stranih direktnih investicija odvija između razvijenih zemalja – one su najveći izvor ali i najveći primalac stranih direktnih investicija. 25 Za razliku od multinacionalnih korporacija koje imaju sedište u jednoj, a ispostave u mnogim drugim zemljama, transnacionalne korporacije u potpunosti nadilaze držav-

68

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

hvaljujući svojoj velikoj moći, one sve lakše utiču na lokalne ekonomske, socijalne i ekološke politike. Druga strana tog procesa je diskurzivna ili ideološka uloga globalizacije – u mnogim slučajevima ona daje alibi za promene koje se vrše zbog drugih razloga, a koje rezultiraju, na primer, u tvrdnji da povećana međunarodna konkurencija zahteva smanjenje poreza i plata.26 To znači da globalizaciju kao društveni proces integrisanja država i društava prati i nova ideologa, koja predstavlja mešavinu globalizma27 i neoliberalizma. Ova ideologija zasniva se na uverenju da je najbolji način da se društva razvijaju, a blagostanje povećava, tako što se omogućava nesputana individualna preduzetnička aktivnosti. Zato neoliberalizam promoviše prevlast tržišta i slobodnog odlučivanja, a zbog čvrste vere u sposobnost tržišta da kroz mehanizme konkurencije unapredi usluge i smanji troškove predlaže uvođenje tržišta i u one segmente u kojima ono ranije nije postojalo (na primer, u obrazovanju). Neoliberalizam, neguje ideje individualne odgovornosti za sopstveno blagostanje, naspram ne granice i stvaraju istinski globalne proizvodne, prodajne i razvojne strategije (Vuletić, 2006, Drucker, 1997). Njihova moć proističe iz ogromnih prihoda. Prihodi Dženeral Motorsa (General Motors) u 2004. godini iznosili su 191.4 milijarde dolara, što je više nego BDP u više od 148 zemalja. Prihodi Volmarta (Wall Mart) iznosili su 285.2 milijarde dolara tokom 2005. godine. To je više nego zbirni BDP svih podsaharskih zemalja (Stiglitz, 2006: 187-188). U poslednjih deset godina, Volmarta porastao je na 482 milijarde dolara u 2016. godini. Slične podatke možemo dati i za naš region: zbirni BDP zemalja bivše Jugoslavije iznos 165.4 milijarde dolara (prema podacima Svetske Banke, sa sajta http:// data.worldbank.org/), a samo je Volksvagen imao 237 milijarde dolara prihoda od prodaje tokom 2016. godine (Yeomans, 2016). Transnacionalne korporacije igraju važnu ulogu i kao lobisti na globalnom planu. Primera radi, farmaceutske kompanije zapošljavaju 3.000 lobista koji rade u Vašingtonu i između 1998. i 2004. godine potrošile su 759 miliona dolara da utiču na odluke Kongresa SAD (Stiglitz, 2006). 26 Sledeći Džesopa, možemo reći da nema ničeg ireverzibilnog i neizbežnog u procesima povezanim sa globalizacijom i u načinu na koji se moderni kapitalistički svet transformiše, te da postoje i drugi mogući uglovi posmatranja, tako da se, koristeći primer međunarodne konkurentnosti, veći naglasak može staviti na relativne, a ne apsolutne troškove proizvodnje, na van-ekonomske faktore kompetitivnosti, a ne samo na ekonomske, manje na neposredne troškove koji predstavljaju porezi, a više na njihove dugoročne doprinose itd. (Jessop, 2002: 146, 153). Na taj način možemo otvoriti prostor za kritičko preispitivanje drugih faktora koji utiču na promene socijalnog prava. 27 Pod globalizmom ćemo podrazumevati predstave o globalnoj ekspanziji transnacionalnog kapitala, odnosno, transnacionalnih korporacija nastalih horizontalnim i vertikalnim povezivanjem, koje posluju u više zemalja i koje su u vlasništvu akcionara iz različitih zemalja (Vuletić, 2006: 264).

Globalna scena

69

do tada preovlađujuće uloge društvene solidarnosti i redistribucije. Uloga države je da stvara i održava instucionalni okvir koji će omogućiti da se neguje individualna preduzetnička inicijativa. Državne intervencije na tržištu, koje su karakterisale klasični liberalizam, moraju da se obuzdaju i zadrže na minimumu, jer države ne mogu da poseduju dovoljno informacija za razumevanje tržišnih signala, niti mogu da se odupru snažnim interesima koji uvek teže da državne intervencije usmere ka svojim ciljevima (Harvey, 2005: 2). Jednom rečju, rad, tržište, novac i konačno, ekonomija, postaju ključne vrednosti i segmenti modernog društva. Neoliberalizam je, za kritički nastrojene autore, hegemonistički diskurs (Ibid,3) i hegemonistička strategija (Jessop, 2002: 259) koja promoviše na tržištu zasnovan prelaz ka novom ekonomskom i socijalnom režimu. Za javni sektor on predviđa privatizaciju, komercijalizaciju i uvođenje komercijalnih kriterijuma, a za privatni sektor deregulaciju. Vlade promovišu fleksibilne radne aranžmane, zaposli-otpusti strategije, smanjenje poreza, pretvaranje države blagostanja u podršku i mehanizam za subvencionisanje malih plata, ali i silu koja disciplinuje.28 Pod ovim idejama povlači se i država blagostanja u Evropi i ustupa mesto idejama fleksigurnosti (Lubarda, 2004; Lubarda, 2007). Konačno, neoliberalizam je ideologija koja pretpostavlja opšte orijentisanje ekonomskih i socijalnih mera u skladu sa percipiranim potrebama privatnog sektora (Jessop, 2002: 260) i ekonomizaciju svih oblasti života (Mau, 2015: vii). Ideologija globalizma i neoliberalizma izmešta ekonomsku sferu izvan dometa moralnih ili socijalnih argumenta i teži da ova dva diskursa potpuno podredi ekonomskoj logici. To znači da od uspeha na tržištu zavisi šta će se označiti kao moralno ili društveno prihvatljivo, a šta uspeva na tržištu definiše upravo preovlađujuća neoliberalna logika. Sve druge sfere život podređuju se ekonomskoj i potrebama tržišta i bilo kakvo suprotstavljanje tržišnoj logici postaje nezamislivo a kamo li moguće. Ako je uspešan, neoliberalizam postaje toliko usađen u zdravorazumsko promišljanje sveta da se uzima zdravo za gotovo i ne preispituje (Harvey, 2005: 5). Na 28 Akademska javnost, okupljena oko univerziteta, istraživačkih instituta i takozvanih tink-tenkova (engl. think tank) važan je akter u promovisanju globalne hegemonije ovog pogleda na svet (Kastels, 2014: 247ff).

70

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

žalost, kako kažu Hislop Margison i Sears, mladi ljudi koji su živeli unutar ovakvog pogleda na svet čitav svoj život, teško da mogu da zamisle drugačije društvene strukture (Emery J. Hyslop-Margison i Alan. M. Sears, cf. Hyslop-Margison and Sears, 2006: 11). Po toj logici, upravo će oni, uz privatni sektor i političare, postati glavni nosioci nove restriktivne politike države blagostanja. U osnovi neoliberalizma stoje interesi zapadnih viših klasa čiji su relativni prihodi (u odnosu na ostatak društva) tokom posleratnog perioda bili niži nego nakon oslobađanja od redistributivnih mehanizama i državne regulacije. Zato Dejvid Harvi (David Harvey) kaže da je od samog početka, neoliberlaizam bio poduhvat ponovnog osvajanja klasne moći, odnosno, ponovnog uspostavljanja dominacije ekonomske elite (Harvey, 2005: 15-19). Sve to nas navodi na pitanje: Da li se država povukla iz oblasti javnih politika? Da li se država odriče prava da kreira zakone i javne politike? Država je složeni mehanizam i ona svoju moć, autonomiju i suverenitet ispoljava na različitim planovima i nivoima. Država ima funkcije u vezi sa održavanjem javnog reda, oporezivanjem, izgradnjom nacionalnog identiteta i jedinstva, regulatorne funkcije u sferi ekonomije i tako dalje. Neke od ovih funkcija ispoljavaju se na međunarodnom planu, a neke su izrazito lokalnog ili regionalnog karaktera. U oblasti socijalne politike, kao i u drugim oblastima (međunarodna ekonomska politika, kulturna politika i sl.), postoje akteri u čijem je interesu da se država povuče (na primer, transnacionalne korporacije imaju interes da se država povlači iz oblasti radno-pravne zaštite ili pružanja javnih usluga). Kako Džesop naglašava, erozija jedne forme nacionalne države nije isto što i njeno opšte povlačenje, pa nacionalna država uprkos svemu ostaje ključni igrač u oblasti socijalne politike (Jessop, 2002: 211). Iako se moderne kapitalističke države povlače iz nekih oblasti – na primer, smanjuje se stepen regulacije i intervencije u međunarodnoj trgovini ili socijalnoj politici – to ne znači da se država kao akter povlači.

Globalna scena

71

Međunarodni akteri i globalna socijalna politika Kada je reč o socijalnim pravima, države ostaju važni akteri, ali poslednje decenije obeležava i jačanje uloge međunarodnih organizacija u procesu formulisanja socijalnog prava i socijalne politike. Internacionalizacija socijalne politike i odlučivanja u vezi sa definisanjem i primenom socijalnih prava posledica je upravo opisanih procesa: opadanje suvereniteta, internacionalizacija politike i slabljenje sposobnosti država (posebno onih na periferiji ili poluperiferiji) da samostalno donose i sprovode zakone i javne politike. Sa različitim ciljevima i praktičnim i ideološkim agendama, na socijalnu politiku mnogih zemalja utiču međunarodne organizacije kao što su Svetska banka (SB), Međunarodni monetarni fond (MMF), Svetska trgovinska agencija (STO), Ujedinjene nacije (UN) sa svojim specijalizovanim agencijama kao što su Međunarodna organizacija rada (MOR), Svetska zdravstvena organizacija (SZO), Fond Ujedinjenih nacija za decu (UNICEF), Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP). Brojne operacije Svetske banke u nerazvijenim i srednje razvijenim zemljama odvijaju se pod motom smanjenja siromaštva i unapređenja standarda marginalizovanih grupa. Istovremeno, upravo su politike i zakonska rešenja koje promoviše Svetska banka predmet kritika zbog zanemarivanja interesa siromašnih, promovisanje neoliberalnih vrednosti i sl. Da bismo jasnije razumeli ulogu Svetske banke i sadržaj njenih intervencija, kako savetodavnih, tako i projektnih, napravićemo najpre mali istorijski uvod, a zatim se detaljno pozabaviti prirodom pomoći koju Svetska banka daje zemljama-klijentima, pa među njima i Srbiji. Nakon posleratnog optimizma podstaknutog velikim stopama razvoja, a zatim i antikolonijalnim pokretom koji je slobodu i nezavisnost doneo u zemlje Afrike, Južne Amerike i Azije, osamdesetih godina prošlog veka naučna i stručna javnost suočila se sa problemima zaostajanja i velike zaduženosti zemalja Trećeg sveta. Jedan od problema koji su zapadni intelektualci i stručnjaci identifikovali bio je razvoj koji je skoncentrisan na rastuću ulogu države (Deacon, 2007: 27). Zato je podrška Svetske banke u narednim de-

72

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

cenijama bila usmerena na prilagođavanje monetarnih, fiskalnih i makroekonomskih politika. Ranije je Svetska banka bila usmerena na projekte, a sada je pozajmljivanje uslovljavano sveobuhvatnijim reformama i bilo je vezano za javne ili sektorske politike. Ovaj period naziva se periodom “strukturnog pozajmljivanja” ili “strukturnog prilagođavanja”. Već tokom 90-ih kritičari su uočili da rezultati ovog procesa nisu onakvim kakvi su bili očekivani koju deceniju ranije. Jedan od analitičara programa strukturnog prilagođavanja u Africi rezimirao je rezultate ovog procesa na sledeći način: posle decenije tokom koje su praćeni saveti Svetske banke, životni standard u Africi padao je 2% godišnje, nezaposlenost se učetvorostručila za 100 miliona, a realne plate pale su za trećinu (Hirsch, 2005, citirano prema Pender, 2007). Suočena sa problemima u sopstvenom pristupu i personalnim promenama na vrhu, Svetska banka je u narednom periodu počela da menja pristup. U Svetskom izveštaju o razvoju (engl. World Development Report) za 2000. godinu koji je bio posvećen siromaštvu, Svetska banka tvrdi da je njen primarni cilj smanjenje siromaštva. Udeo zajmova koji se bave socijalnim pitanjima porastao je sa 5% u periodu 1984-1986. godine na preko 50% u periodu 1990-1992. godine (Deacon, 2007: 28). Nov način razmišljanja Svetske banke i drugih velikih multilateralnih i bilateralnih donatora zasnovan je na idejama partnerstava (na primer, partnerstava između vlade i građanskog društva ili partnerstava između vlade primaoca pomoći i donatora) i vlasništva (engl. ownership) nad reformama od strane vlade i nacionalnih ili lokalnih aktera.29 Za novi pristup Svetske banke, Dikon (Deacon) kaže da sadrži težnju da se smanji siromaštvo, tako da je ova međunarodna institucija savetovala vladama da uspostavljaju programe koji odgo29 Jedan od okvira koji je nudio takav pristup jeste i Strategija za smanjenje siromaštva, program koji je Svetska banka sprovela u preko 90 zemalja. Izrada Strategije za smanjenje siromaštva praćena je širokim konsultacijama, u njenoj izradi i primeni učestvuju predstavnici građanskog sektora, ona predstavlja okvir unutar koga se formulišu socijalne politike, ali iskustva pokazuju da su po pravilu ovi procesi nedovoljno povezani sa političkim procesima u zemlji, da u njima učestvuju elite koje su obučavane od strane Svetske banke, da politička podrška procesu dolazi od elita i donatora, a ne od građana, te da se u tom smislu ideja o vlasništvu nad promenama i partnerstvu ne ostvaruje (cf. Pender, 2007; Stubbs, 2009).

Globalna scena

73

varaju direktno na potrebe siromašnih, ali istovremeno je od njih tražila da se odupru zahtevima srednjih i gradskih slojeva, zagovarajući jedan liberalni sistem socijalne zaštite koji je bio zasnovan na iskustvima SAD. Jednom rečju, banka je želela da siromašni utiču na vlade i da ih nateraju da kreiraju mere koje odgovaraju na njihove potrebe, a ne da se povezuju sa drugim društvenim grupama i kreiraju društvene pokrete koji bi zagovarali radikalnije društvene promene (2007:30). Na planu konkretnih javnih politika, Svetska banka je sve donedavno zagovarala sistem privatnog penzionog osiguranja. Nasuprot raširenoj praksi da se penzije uspostave na osnovama međugeneracijske solidarnosti (finansirane iz doprinosa, kao u Bizmarkovom modelu ili iz poreza, kao u Beveridžovom modelu), Svetska banka je zastupala ideju o privatizaciji penzijskog osiguranja i uspostavljanje više stubova penzijskog osiguranja: prvi stub je obavezno javno penzijsko osiguranje, drugi stub obavezno privatno penzijsko osiguranje, a treći dodatno dobrovoljno penzijsko osiguranje. Ključnu ulogu u obezbeđivanju prihoda u starosti imao bi, naravno, drugi stub ili obavezno privatno osiguranje. Slično tome, Svetska banka se zalagala za smanjenje potrošnje na kvalitetno bolničko lečenje i univerzitetsko obrazovanje. U osnovi ove ideje stajao je argument da su ti programi napravljeni tako da od njih najveću korist imaju pripadnici srednjih slojeva (gradska populacija i zaposleni u javnom sektoru). Ono što, međutim, ovom argumentu nedostaje jeste uvid da je za izgradnju države blagostanja, koja bi bila u stanju da odgovori na potrebe siromašnih, potrebna podrška srednjih slojeva koji će zapravo finansirati njene programe (2007: 40). U oblasti socijalne zaštite i socijalne politike važnu ulogu na globalnom planu imaju agencije UN, među kojima poseban značaj imaju MOR, UNICEF i UNDP. MOR i UNICEF su agencije sa jasnim mandatom, fokusirane na pitanja rada i penzija, odnosno, dečije zaštite. UNDP je agencija sa širokim mandatom zadužena za izgradnju kapaciteta u državi, pružanje neposredne humanitarne pomoći, razvoj sektorskih politika i savetovanje. U tom smislu, razlikuju se i priroda i efekti njihovog rada, kao i budžeti s kojima raspolažu.

74

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

UNICEF spada u starije i verovatno u javnosti najvidljive agencije Ujedinjenih nacija, s primarnim fokusom na zaštiti dece. Ovoj agenciji pripisuje se u zaslugu pomenuta promena u usmerenju Svetske banke kao najznačajnijeg aktera u međunarodnoj razvojnoj areni. Naime, pod uticajem analiza UNICEF-a, Svetska banka je u tom periodu preispitivala svoje programe strukturnog prilagođavanja i polako se preusmerila na programe podrške siromašnim (2007: 85 ff). Međunarodna organizacija rada ustanovljena je između dva svetska rata i njeno programsko usmerenje zasnovano je evropskim iskustvima i čine ga konvencije o zaštiti prava radnika, socijalnom dijalogu i tripartizmu, slobodi udruživanja itd. Posebno važnu ulogu MOR je imala u promovisanju penzijskog sistema zasnovanog na međugeneracijskoj solidarnosti (PAYG – engl. pay as you go). Upravo zahvaljujući aktivnostima MOR ovakav penzijski sistem dominirao je u celom svetu sve do 80-ih godina prošlog veka i početka prevlasti neoliberalnih ideja. Otpor privatizaciji penzijskih sistema MOR zasnivao se na uverenju da su državni sistemi prilagodljivi i da se mogu menjati u skladu sa demografskim promenama, da je privatizacija opasna u kontekstu neregulisanih tržišta kapitala i da se visoki troškovi prelaska na privatni sistem prevaljuju na sadašnje radnike (2007: 65). Program Ujedinjenih nacija za razvoj je godinama bio zadužen za distribuciju pomoći nerazvijenim zemljama i razvoj kapaciteta. Međutim, od 1990. godine UNDP objavljuje Izveštaj o humanom razvoju, relativno uticajan dokument koji nudi jedan širi okvir za razumevanje razvoja koji uključuje ne samo ekonomske, nego i socijalne parametre, čiji je važan deo globalni Indeks humanog razvoja (cf. Cvejić, et al., 2011). Od 2000. do 2015. godine, UNDP je bio zadužen za praćenje sprovođenja globalnog programa Ujedinjenih nacija oličenog u osam Milenijumskih ciljeva razvoja. Pored Svetske banke i agencija UN, veoma važnu ulogu u formulisanju socijalne politike u zemljama u razvoju pa i u Srbiji posle 2000. godine imali su bilateralni razvojni partneri. Nacionalne razvojne agencije, kao što su Agencija za međunarodni razvoj SAD (USAID) ili Odeljenje za međunarodni razvoj vlade Velike Brita-

Globalna scena

75

nije (engl. Department for International Development ili DFID) radeći u nerazvijenim zemljama, pa i u Srbiji, takođe promovišu jasno definisane programe iza kojih stoje interesi njihovih vlada, kompanija ili finansijskog kapitala (Jordan, 2002: 90; Newton, 2003). Na primer, analize pokazuju da su vlade Velike Britanije usmeravale velike svote novca kroz razvojna ministarstva i agencije u privatne konsultantske kuće da se bore za privatizaciju javnih usluga u zemljama u razvoju (Deacon, 2007: 96) iako se u principu u svom radu rukovode sopstvenim programskim ciljevima i oblastima koje se dogovaraju sa zemljom domaćinom. Njihova uloga višestruko je značajna: pored toga što donose materijalne i finansijske resurse, međunarodni razvojni partneri donose znanje, ideje, pa i ideologije (tako, na primer, DFDI u zemljama bivšeg socijalizma promoviše britanski model socijalne politike). Međunarodni bilateralni donatori svoje aktivnosti sprovode preko nevladinih organizacija, konsultantskih kuća ili specijalizovanih agencija Ujedinjenih nacija. Kao što su Pol Stubs (Paul Stubbs) i Dikon i de la Porte pokazali, globalnu socijalnu politiku karakteriše sve veća uloga međunarodnih nevladinih organizacija i konsultantskih kuća (Stubbs, 2003; de la Porte and Deacon, 2002). Primera radi, struktura međunarodne pomoći EU radikalno se promenila u poslednjoj četvrtini 20. veka: 1976. godine 95% pomoći EU bilo je usmereno direktno vladama, a 1990. godine samo 6%; u istom periodu pomoć usmerena kroz NVO porasla je sa nula na 37% (Weiss, 1999). Između ostalog, ovo je posledica ideološkog zaokreta u međunarodnim krugovima koji definišu međunarodnu razvojnu pomoć, a koji se u ovom kontekstu odnose na manju direktnu pomoć državi, a veću usmerenost na siromašne krajnje korisnike. Međunarodno tržište savetodavnih usluga u oblasti socijalne politike menja se i razvija pod uticajem globalizacije (isto kao i druga tržišta). Analize pokazuju da njime danas dominira grupa od osam globalnih nevladinih organizacija sa budžetima koji iznose preko sto miliona dolara godišnje i isto toliko globalnih konsultantskih kuća (Stubbs, 2003). Paradoksalni rezultat ovakve situacije je da su ove agencije istovremeno angažovane na pruža-

76

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

nju direktnih usluga korisnicima, zastupanje, ali i formulisanje politika i davanje saveta vladama (Deacon, 2007; Jordan, 2002; Stubbs, 2003). Kao što ćemo videti u kasnijoj raspravi, međunarodne nevladine organizacije (kao što su Save the Children, Fond za otvoreno društvo, Oxfam, Care, Catholic Relief Service, Caritas i dr.) takođe imaju svoje programske ciljeve, ali se istovremeno uključuju u pružanje usluga. U prvih nekoliko godina post-miloševićevskih reformi međunarodne nevladine organizacije bile su veoma aktivne u Srbiji. Intervjui sprovedeni na nacionalnom nivou posebno ukazuju na Save the Children kao organizaciju koja je uspešno zagovarala prava dece i edukovala srpske stručnjake u ovoj oblasti. Kada je reč o konsultantskim kompanijama, one u Srbiji tek od 2009. godine imaju značajniju ulogu. Tada je uspostavljen nov mehanizam pomoći preko pretpristupnih fondova (engl. IPA – Instruments for Pre-Accession) koji se kanališu, između ostalog, i preko konsultantskih kuća i nevladinih organizacija. U fazi pristupanja EU, socijalna politika nije visoko na listi prioriteta (iako EU finansira, između ostalog, projekte iz oblasti obrazovanja i zaštite osoba sa invaliditetom). U tom smislu, programi i projekti iz ove oblasti imaju tek marginalni značaj, pa je i uticaj globalnih aktera u ovoj fazi razvoja politika i zakona manje značajan. Posebno mesto u kreiranju globalnih socijalnih politika imaju transnacionalne korporacije. One, kako smo videli, u velikoj meri utiču na smanjivanje nivoa radno pravne zaštite (Jessop, 2002). S druge strane, transnacionalne korporacije, doduše, uglavnom one iz EU, deo su globalnih napora da se unapredi nivo zaštite radnih prava. Od početka 70-ih godina 20. veka međunarodni sindikati i Međunarodna organizacija rada zalažu se za usaglašavanje odgovornosti sa transnacionalnim korporacijama u pogledu različitih pitanja iz domena radnih odnosa. U okviru ovih napora da se reguliše međunarodno tržište rada, transnacionalne korporacije potpisuju sa svojim zaposlenim, odnosno, sa sindikatima takozvane Međunarodne okvirne kolektivne ugovore (MOKU, engl. International Framework Agreements). Potpisnici MOKU su međunarodni sindikati (kao što je International Trade Secretariat ili

Globalna scena

77

sada Global Union Federations). Glavni cilj MOKU je da se zaštite i primene međunarodni priznati standardi radno pravne zaštite. Transnacionalne kompanije dugo su se opirale težnjama međunarodnih sindikata da regulišu međunarodno tržište rada kroz MOKU. Kao jedan oblik samostalne akcije transnacionalnih korporacija, krajem prošlog veka transnacionalne korporacije počele su da donose sopstvena Pravila ponašanja (engl. Codes of Conduct), kojima su definisale sopstvene odgovornosti u pogledu zaštite prava radnika. Ona obuhvataju pravila rada u samim kompanijama i njihovim dobavljačima i podugovaračima, bez obzira na to u kojoj zemlji se njihovi pogoni nalaze. Treba imati u vidu da se Pravila ponašanja multinacionalnih kompanija razlikuju od MOKU u tom smislu što nisu prošla proces tripartitnog pregovaranja. Spisak kompanija koje su potpisale različite međunarodne kolektivne ugovore uključuje i Lafarž (Lafarge), Lukoil (Lukoil), Boš (Bosch), Metro (Metro) i druge kompanije koje posluju u Srbiji.30 Iako ima varijacija u pogledu sadržaja MOKU, oni se po pravilu zasnivaju na standardima MOR.31 Najveći broj MOKU potpisan je sa zemljama čije je sedište u EU15 (bez Velike Britanije) i Norveškoj. Ne postoje međunarodni mehanizmi za primenu MOKU. To znači da primena MOKU zavisi od spremnosti uprave konkretne transnacionalne korporacije da primeni standarde ili od sposobnosti sindikata da ih na to natera (EIRD, 2008). U kontekstu evropskih socijalnih politika, sve važniju ulogu ima Evropska unija. Evropske integracije započete su u oblasti ekonomije i sve do kraja 20. veka nisu obuhvatale socijalna pitanja. Druga polovina 20. veka bila je obeležena velikim stopama rasta, ali krajem ovog perioda EU počinje da gubi ekonomsku trku ne samo sa SAD već i sa zemljama Dalekog Istoka i novim ekonomskim si30 Kompletan spisak MOKU može se naći na adresi http://www.global-unions.org/ framework-agreements.html http://www.global-unions.org/framework-agreements. html, pristupljeno 10. aprila 2017. godine. 31 U tom smislu, ovi dokumenti referiraju na sledeće konvencije MOR: Konvencija br. 87 o slobodi udruživanja, Konvencija MOR br. 98 o pravu na kolektivno pregovaranje, Konvencija br. 135 o zabrani diskriminacije predstavnika radnika, Konvencija br. 29 i Konvencija br. 105 o zabrani prinudnog rada, Konvencija br. 100 i Konvencija br. 111 o zaštiti od diskriminacije zaposlenih i jednakom plaćanju za jednaki rad, kao i Konvencija br. 138 i br. 182 o eliminaciji dečjeg rada (EIRD, 2008).

78

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

lama, kao što su Brazil, Indija i posebno Kina. Poslednjih nekoliko strateških dokumenata na kojima počivaju ekonomske i socijalne politike EU naglašavaju potrebu da se ubrza rast, da se smanji zaostajanje u oblasti istraživanja i razvoja, ali i da rast bude ne samo pametan (to jest, zasnovan na tehnološkom razvoju, inovacijama i investiranjima u istraživanje i razvoj) i održiv (to jest, zasnovana na čistim tehnologijama i konkurentan na duge staze), već i inkluzivan. Pod inkluzivnim rastom podrazumeva se jačanje ekonomije sa visokim stopama zaposlenosti i očuvanje socijalne kohezije (za detaljnija razmatranja cf. Babović, ur. 2010 i Babović, ur. 2011). Da bi se to postiglo, u okvirima EU osmišljeni su i primenjuju se brojni programi čiji je cilj aktivacija mladih i žena, dodatna edukacija radne snage, lakše uključivanje u društveni i ekonomski život emigranata itd. Ovi programi istovremeno su motivisani principima društvene solidarnosti i ekonomske efikasnosti. Važni segmenti tih programa i javnih mera definišu se u okvirima država članica. Međutim, socijalna politika je u zajedničkoj nadležnosti država članica i EU. Države članice usklađuju svoje sisteme, istovremeno deleći zajedničku koncepcijsku osnovu, zasnovanu na konceptu socijalnog uključivanja. Zvanična dokumenta EU društvenu isključenost definišu kao “proces kojim su određeni pojedinci gurnuti na ivicu društva i sprečeni u punom učestvovanju u društvu zbog svog siromaštva ili nedostatka osnovnih znanja i mogućnosti za doživotno učenje ili kao rezultat diskriminacije. Ovo ih udaljuje od zaposlenja, prihoda i mogućnosti obrazovanja, kao i od društvenih mreža, okvira i aktivnosti zajednice. Ovakvi pojedinci imaju malo pristupa vlastima i organima donošenja odluka i na taj način se često osećaju nemoćnim i nesposobnim da uzmu kontrolu nad odlukama koje utiču na njihov svakodnevni život” (Council of European Union, 2004: 8). Društvena uključenost  predstavlja ”proces koji omogućuje da oni koji su u riziku od siromaštva i društvene isključenosti dobiju mogućnost i sredstva koja su potrebna za puno učešće u ekonomskom, društvenom i kulturnom životu i postizanju životnog standarda i blagostanja koji se smatraju normalnim u društvu u kojem žive. Ona osigurava njihovu veću participaciju u donošenju odluka što utiče

Globalna scena

79

na njihove živote i ostvarenje osnovnih prava” (2004: 8).32 Ovakva ideja socijalnog uključivanja zasnovana je na francuskoj ideji društvene solidarnosti. Dok se isključenost u francuskoj tradiciji shvatala kao rezultat raskidanja socijalnih i simboličkih veza koje povezuju pojedince sa društvom, prenošenje koncepta u druge zemlje vodilo je pripisivanju novih značenja pojmu socijalne isključenosti, koja su bila primerenija dominantnim paradigmama, ideologijama i kulturama osobenim za te kontekste (Babović, 2010b: 27). Koncepcija socijalne uključenosti je važna zato što predstavlja ideološki i programski okvir unutar koga se vode javne rasprave i definišu zakoni i javne mere u oblasti socijalne politike.33 Ovaj okvir definisan je tako da omogućava kreiranje javnih politika ne samo u oblasti socijalne politike, već predstavlja i podsticaj za inkluzivne politike u oblasti ekonomije, urbanog planiranja, ruralnog razvoja itd. Uprkos tradiciji razvoja socijalne politike, danas se u EU sektorske politike po pravilu podređuju ekonomskim, uz neke mehanizme koordinacije. Analize su pokazale da su evropske institucije bile uspešne u promovisanju kognitivne i normativne harmonizacije socijalnih reformi tako što su promovisale zajednički jezik i zajedničko razumevanje samog procesa reformi i njenih ciljeva. U oblasti zapošljavanja, to se ogleda u ključnim rečima kao što su “aktivacija”, “učiniti da se rad isplati” ili “radno zasnovana socijalna briga” (engl. workfare). Slično tome, na penzijske reforme uticale su (doduše manje jasne i ne tako jednoznačne) ideje o “adekvatnim i održivim penzijama”, a na reforme u zdravstvu, težnja da se uspostave “pristupačne, kvalitetne i održive usluge zdravstvene zaštite i dugotrajne brige”. Uticaj EU na razvoj socijalnih politika i socijalnih prava u Centralnoj i Istočnoj Evropi odvijao se kroz procese učenja, razmene, izgradnje ustanova itd. (Cerami, 2008). Pored toga, institucije 32 Koncept socijalne isključenosti nije uveden na uštrb koncepta siromaštva. Siromašni pojedinci ili porodice su oni čiji su resursi (dobra, novčani prihodi i usluge iz javnih i privatnih izvora) toliko mali da ih isključuju iz minimuma prihvatljivog načina života u državi članici u kojoj žive (Council of EU, 1975). Za šira razmatranja o vezi ova dva pojma i njihovoj ulozi u politikama socijalnog uključivanja u EU, cf. Babović, ur. 2011. 33 Iz ovog koncepta derivirani su i mehanizmi praćenja stanja. Najvažniji su svakako Indikatori socijalne isključenosti (tzv. Laken indikatori) koji se prate u svakoj zemlji članici EU i kojoj svaka zemlja dodaje nacionalno specifične indikatore.

80

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Evropske unije godinama unazad angažovane su na povezivanju stručnjaka i, uslovno govoreći, stvaranju mreža eksperata i kreatora javnih politika. Kao i Svetska banka ranije, ovaj cilj se postiže umrežavanjem, radom na zajedničkim projektima, finansiranjem istraživačkih radova i konferencija itd. Na ovaj način, već sada su vidljive konture jedne nove naučne i praktične paradigme koja će možda dominirati u diskusijama o socijalnim pravima i socijalnoj politici u narednim godinama. U ovom trenutku još uvek nije jasno da li i u kojoj meri ta paradigma nudi nova rešenja i alternativne mehanizme za suočavanje sa socijalnim rizicima.

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri Iz socijalizma u kapitalizam: rađanje novog poretka Socijalizam je doneo privredni i društveni razvoj i poboljšanje životnih uslova za velike segmente populacije, kao i razvoj socijalnih prava i socijalne politike. Nakon Drugog svetskog rata, komunističke vlast započele su obnovu ekonomske infrastrukture. Prve posleratne godine obeležile su političke i ekonomske teškoće: najpre su krajem 1946. godine vlasti izvršile nacionalizaciju privrednih resursa, a pošteđeni su ostali jedino sitni poljoprivrednici. U naredne dve godine došlo je do određenog ekonomskog rasta, ali on je prekinut nakon nasilne kolektivizacije poljoprivrednih gazdinstava.1 Kao rezultat kolektivizacije, poljoprivredna proizvodnja je pala i gotovo dovela do gladi krajem 1950. godine. Zahvaljujući međunarodnoj pomoći, zemlja se oporavila i do 1953. godine odustala od kolektivizacije na selu.

1 U tom velikom poduhvatu, do početka 1950. godine, oko 340.000 poljoprivrednih domaćinstava primorano je da se učlani u 6.238 zadruga (Antonić, 2006: 16).

81

82

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Grafikon 1. BDP per capita u izabranim evropskim zemljama (u USD, prema cenama iz 1990. godine)

Izvor: Broadberry and Klein (2007) Period između 1953. i 1963. godine karakterišu izrazito visoke, ali nestabilne stope rasta. U prvoj polovini šezdesetih godina neznatno opada nivo rasta, ali se i dalje zadržava na visokom nivou, sve do privrednih reformi 1965. godine, nakon kojih dolazi do još većeg pada stope rasta (Labus, 1994: 232).2 Druge zemlje socijalističkog bloka, kao što su Bugarska i Čehoslovačka, zabeležile su snažniji i ravnomerniji rast u celom socijalističkom periodu. U tom istom periodu, kapitalističke zemlje u Evropi beleže mnogo veće stope rasta. Grčka, koja je krajem rata po privrednom razvoju bila na sličnom nivou kao i Jugoslavija, a pola veka kasnije ima duplo veći BDP po glavi stanovnika. Od sedamdesetih godina, stope rasta padaju i zemlja postepeno ulazi u krizu. Važno obeležje ovog perioda predstavljaju ustavne reforme kojima počinje proces formiranja nacionalnih ekonomija.3 Na pad stopa privrednog ra2 Realni BNP rastao je po stopi od 6.7% godišnje između 1952. i 1960. godine. U periodu između 1961. i 1965. godine stopa rasta pada na 6.2%, a između 1965. i 1970. godine na 4.8% (Lempi, 2004: 249). 3 Tako su krajem 1976. godine 2.892 radne organizacije imale 15.302 OOUR, a od toga je sedište OOUR-a samo u 2.1% slučajeva bilo u drugoj republici od sedišta radne organizacije, dok je 1981. godine taj broj je pao na 1.5% (Sekelj, 1999: 150).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

83

sta uticali su i naftna kriza, sve manja dostupnost kredita iz inostranstva, kao i strukturne slabosti jugoslovenske privrede. Ona je bila segmentirana i nisko-produktivna, a priliv sredstava iz inostranstva predstavljao je jedan od odlučujućih impulsa rasta. Od pedesetih do osamdesetih godina prošlog veka, bivša Jugoslavija uživala je značajnu međunarodnu finansijsku pomoć: procenjuje se da je samo između 1950. i 1955. godine međunarodna pomoć Jugoslaviji iznosila i do 14 milijardi današnjih dolara.4 Drugi važan izvor prihoda bilo je zaduživanje u inostranstvu. Upravo je prekomerno zaduživanje sakrilo negativne efektne nedovoljne produktivnosti i loše vođenih investicija. U periodu od 1965. do 1981. godine međunarodni dug porastao je sa 0.9 na 22 milijarde, a samo u poslednjih 6 godina pozajmljeno je 16 milijardi dolara. Između 1970. i 1979. godine, bruto domaći proizvod po glavi stanovnika rastao je 5.1% godišnje u konstantnim cenama iz 1972. godine, ali je strani dug rastao punih 20% godišnje (Lempi, 2004: 285). Krajem sedamdesetih godina Jugoslavija nije više mogla da uzima jeftine kredite usled skoka kamata i naftne krize, tako da početak osamdesetih godina označava početak dužničke i kulminaciju ekonomske krize. Kao i ceo društveni i politički sistem, socijalistička privreda je bila ustrojena prema strogim ideološkim vodiljama i na vrlo konkretan način morala je da otelotvori najvažnije socijalističke ideje.5 Jednakost i pravda ostvarivane su kroz složene mehanizme raspodele i odlučivanja poznate kao radničko samoupravljanje. 4 Antonić navodi da je samo 1950. godine američka bespovratna pomoć Jugoslaviji iznosila 95.2 miliona tadašnjih dolara, što je 848 miliona današnjih dolara prema CPI indeksu (indeks cena potrošnih dobara; korišćen je kalkulator dostupan na sajtu http://www.measuringworth.com) (Antonić, 2006). U periodu od 1950. do 1955. međunarodna pomoć iznosila je dodatnih 493 miliona dolara, odnosno, 3.5 milijardi današnjih dolara. Prema podacima Boška Mijatovića i Živote Đorđevića, između 1949. i 1955. godina Jugoslavija je dobila 1.8 milijardi tadašnjih dolara bespovratne pomoći, što je prema istom indeksu oko 8 puta više u današnjim dolarima („Fabrike kao šahovske figure“, Ilustrovana politika, broj 2192, 20. januar 2001). Drugi izvori daju procene da se ukupna strana pomoć SFRJ kretala od 80 milijardi dolara (Mrkšić, 2000: 251) do čak 100 milijardi dolara (Petovar, 2010). 5 Postoje i druga mišljenja. Tako Mankur Olson smatra da je ekonomska organizacija sovjetskog društva bila osmišljena tako da najbolje služi autokratskim interesima Staljina, a da je marksističko-lenjinistička ideologija poslužila da ex-posto racionalizuje diktatorov izbor (Arandarenko, 2000: 341).

84

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Samoupravljanje je bilo zasnovano na nizu složenih mehanizama odlučivanja i težilo je većoj participaciji radnika u upravljanju preduzećima i šire, samim državnim aparatom. Pošto su radnici u socijalističkim preduzećima ujedno bili i “vlasnici”, sama preduzeća bila su pod teretom neefikasnog odlučivanja. Radnici vlasnici nalazili su se u sukobu između dveju suprotstavljenih interesa – da se prihodi investiraju u razvoj ili u potrošnju, što je interes vlasnika, ili da se prihodi preraspodele kroz palate i beneficije, što im je bio interes kao radnika. U takvim uslovima, preduzeća su nedovoljno sredstava usmeravala u razvoj, tako da su postepeno počela da zaostaju – u pogledu tehnologija, organizacije rada, osvajanja novih tržišta i proizvoda itd. (Pejovich, 1984). Problemi upravljanja socijalističkim preduzećima ne završavaju se ovde. Istraživanja su pokazala da su u preduzećima de facto odlučivali rukovodioci (Vuković, 1985), a interesima radnika izlazili su u susret zato što su direktori preduzeća bili privredni, ali i politički kadar imenovan kroz političke strukture. Zato su direktori morali ostvariti i privredne i ideološke ciljeve preduzeća, te obezbediti socijalni mir i političku podršku “u bazi”. Moć koju su imali direktori nije bila mala i bila je povezana sa višim materijalnim standardom i nizom privilegija koje su išle sa njihovim društvenim položajem. Međutim, direktori nisu raspolagali imovinom preduzeća, niti su je mogli nasleđivati i prisvajati. U nedostatku jasnog titulara te svojine (cf. Hiber, 1993) te mehanizama kontrole, mnogi su se odlučivali da preraspodelu dobiti i resursa izvrše u crnoj zoni. Upravljačke strukture socijalističkih preduzeća stvarale su zato neformalne mreže i preko lažnih izveštaja ili prenisko postavljenih planskih ciljeva zadržavali i među sobom vršili preraspodelu “viškova” (Arandarenko, 2000: 341). Ti isti upravljački slojevi postaće krajem veka klica nove ekonomske i političke elite koja će nastaviti da crpe društvene i državne resurse. U socijalističkim privredama vođena je politika pune zaposlenosti. U praksi, to je značilo da će se zapošljavati i radna snaga koja preduzećima nije potrebna, te da će se viškovi gomilati u samim preduzećima, umesto na tržištu rada. U poređenju sa drugim zemljama socijalističkog bloka, Jugoslavija u ovom pogledu pred-

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

85

stavlja izuzetak, jer je imala registrovanu nezaposlenost u celokupnom posleratnom periodu. Od 60-ih godina jugoslovenska vlast se protiv nezaposlenosti borila i tako što je dozvolila ekonomske migracije u zemlje Zapadne Evrope. Međutim, čak i u jugoslovenskim uslovima, preduzeća su bila opterećena viškovima radnika, što je umanjivalo njihovu produktivnost i izglede na otvorenom tržištu koje je nastajalo početkom poslednje decenije 20. veka. Iako neefikasna, socijalistička preduzeća bila su subvencionisana državnim kreditima, preko kreditnih i razvojnih fondova i državnih banaka. Često su ulazila u neisplative investicije koje su bile politički motivisane, a imala su i čitav niz drugih socijalnih troškova koje su opterećivala njihove tekuće balanse. Socijalizam, naime, odlikuje politika socijalizacije rizika - odgovornost za upravljanje socijalnim rizicima prebačena je sa pojedinca na društvo, tako da su preduzeća bila centar ne samo ekonomske već i socijalne politike. Kroz firme je vođena stambena politika, uplaćivanjem doprinosa za stambenu gradnju; mnoga preduzeća imala su svoja odmarališta i organizovala su u njima kolektivne odmore za radnike i njihove porodice, te različite manifestacije kao što su, na primer, radničke sportske igre; neki aspekti zdravstvene zaštite takođe su organizovani kroz preduzeća, a u nekim većim preduzećima postojali su čak i usluge za brigu o deci – obdaništa i dnevni boravci za decu radnika. Druga strana socijalizacije rizika i socijalističkog metoda upravljanja jeste socijalizacija gubitaka. Pošto ne postoji jasni vlasnik, ne postoji indvidualizovana odgovornost za poslovanje, te prema tome ne postoji ni odgovornost za gubitke. Socijalizacija gubitaka ukida motivaciju za racionalnim ponašanjem, povećava gubitke i dovodi do prelivanja troškova neefikasnog upravljanja i loše ekonomije na celokupna društva (Vuković, 1996: 12 i dalje).6 Te gubitke na kraju je pokrivala država svojim prihodima ili donacijama i kreditima iz inostranstva. 6 Ekonomski neisplative investicije bile su moguće zato što vlasništvo i odgovornosti za poslovanje nisu bili individualizovani, zato što su političari postavljali direktore preduzeća, a vrlo često su direktori bili i političari, te konačno, zato što je postojala totalna kontrola svih segmenata društvenog života od strane političke elite. U odsustvu mehanizama demokratskog predstavljanja i odlučivanja, političke i ekonomske odluke nisu mogle biti predmet otvorenih i delotvornih javnih rasprava, barem ne u toj meri da pogrešne odluke dovedu do individualizovane odgovornosti. Kako ni javnost nije mogla imati kontrolnu funkciju, zatvoren je bio krug potpune kontrole društva, politike i ekonomije od strane partijske i državne elite.

86

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Uprkos neslavnom ekonomskom krahu koji je nastupio početkom osamdesetih godina, socijalizam je bio period ubrzane modernizacije Srbije i Jugoslavije. Udeo poljoprivrednog stanovništva konstantno je opadao od kraja rata (67% 1953. godine) do raspada Jugoslavije (30% 1991. godine). Zemlja ja prolazila kroz industrijalizaciju, a osim privredne, građena je i socijalna infrastruktura. U ovom periodu izgrađen je najveći deo savremenih obrazovnih, kulturnih, naučnih, socijalnih i državnih institucija u Srbiji. U prvim decenijama posleratnog perioda rastao je i materijali standard stanovnika. Tokom 60-ih godina, realni dohoci rasli su po stopama od 5.4% do 7.2%, a u 70-im od 0.9% do 1.5%, da bi nakon 1979. godine počeli da padaju po stopi od 6% godišnje. Tako su prosečni dohoci u 1985. godini bili niži za 28% od istih iz 1979. godine, i pali na nivo 1968. godine (Ružica, 1987: 20). Sociološka istraživanja iz tog perioda beleže društvene nejednakosti – u prihodima i imovini, stambenim uslovima, životnim stilovima itd. Krajem osamdesetih, na dnu lestvice materijalnog standarda izdvajaju se radnici (sa izuzetkom VKV radnika) i poljoprivrednici, dok se na vrhu nalaze državni i partijski funkcioneri i rukovodioci u privredi (cf. Popović et al. 1991; Lazić, 1994b: 73). Materijalne nejednakosti posledica su brojnih faktora, među kojima je i specifična strukturu socijalističkog samoupravnog sistema, u kome su direktori imali relativnu autonomiju u raspodeli resursa, tako da su sebi i stručnjacima mogli davati veće plate. Time se njihov materijalni standard udaljio od standarda radnika, što je odstupalo od sistema raspodele u drugim socijalističkim zemljama (Lazić i Cvejić, 2004: 42). Pored toga, jugoslovensku privredu i društvo karakterisale su velike regionalne i granske nejednakosti. Sve strukturne slabosti socijalističke ekonomije izašle su na videlo osamdesetih godina, kada je izbila i duboka politička i ekonomska kriza. Iako je država godinama vodila politiku pune nezaposlenosti i dozvoljavala odliv viška radne snage kroz migracije, nezaposlenost je rasla i postajala sve veći problem. Stopa nezaposlenosti je u Srbije 1971. godine iznosila 8.2%, početkom osamdesetih 15.5%, a 1990. godine čitavih 19.5%. Stopa siromaštva takođe je rasla, s tim što je tada računata po metodologiji koja se razliku

87

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

od sadašnje: stopa siromaštva računata je preko egzistencijalnog minimuma, tako što su iz potrošačke korpe oduzeti troškovi odeće, obuće i opremanja stana (Pošarac et al., 1992: 13). Period krize 80-ih predstavlja i period produbljivanja siromaštva, a vrhunac je dostignut pred raspad Jugoslavije: početkom 1990-ih stope siromaštva iznosile su 19.5% u Srbiji bez pokrajina, 6% u Vojvodini i neverovatnih 81.9% na Kosovu i Metohiji. Tabela 3: Siromaštvo u Srbiji bez pokrajina 1978-1990 1978

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

Ukupno

15,3

11,1

17,7

20,6

17,1

23,1

22,9

21,0

19,5

Poljoprivredno

43,5

30,2

25,4

32,9

47,5

40,55

35,4

43,7

37,4

Mešovito

11,6

9,3

18,7

25,8

16,7

24,5

31,1

14,9

29,9

Nepoljoprivredno

4,6

6,3

14,1

13,4

18,8

17,9

16,2

18,1

14,8

Izvor: Pošarac et al. 1992 Jedna kategorija stanovništva bila je posebno pogođena siromaštvom – poljoprivrednici – tako da je 1990. godine udeo poljoprivrednika među siromašnima bio je dva puta veći nego njihov udeo u ukupnoj populaciji Srbije. Veliki deo poljoprivrednika bio je lišen socijalnog osiguranja, budući da je ono proizlazilo iz formalnog zaposlenja. Materijalni položaj gradskih srednjih slojeva, a delimično i radnika, održavan je tokom socijalizma na višem nivou čitavim nizom javnih politika – na primer, subvencionisanim stanarinama i smanjenim cenama energije i hrane. Niske cene prehrambenih proizvoda, uz mala investiciona ulaganja i nepostojanja tržišta, dodatno su pogoršale položaj poljoprivrednika. Ipak, život poljoprivrednika bio je olakšan činjenicom da su svoj materijalni položaj mogli unapređivati naturalnom proizvodnjom, što je tokom 1990-ih, kada je došlo do naglog siromašenja većine stanovništva, postala važna strategija opstanka u Srbiji. Iako se pamti kao “zlatno doba”, socijalizam je, dakle, karakterisalo i siromaštvo, ekonomska kriza i propadanje, kao i poli-

88

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

tička kriza. Transformacija bivših socijalističkih zemalja, započeta krajem 80-ih godina prošlog veka, dovela je do korenite promene države, privrede i društava. Na političkom planu, ona je primarno podrazumevala uvođenje višestranačkog sistema i ukidanje monopola komunističke partije. Na ekonomskom planu, transformacija je dovela do ukidanje kontrolisanih cena, otvaranje prema svetskom tržištu, liberalizaciju spoljno-trgovinskih odnosa, svojinske reforme i privatizaciju,7 te otvaranje domaćeg tržišta stranom kapitalu. Pristupilo se, takođe, ukidanju subvencija i devalvaciji valute, uvođenju novih poreskih sistema i reformi bankarskog sektora (Stojanović, 2004: 67). U širem kontekstu posmatrano, post-socijalistička transformacija predstavlja reintegraciju srednjeevropskih i istočnoevropskih zemalja u kapitalistički (svetski) sistem (Lazić, 2005: 122). Tri dimenzije ovih promena posebno su važne za analizu procesa kreiranja socijalne politike i socijalnog prava: (1) ukida se monopol države i vladajuće političke elite nad brojnim društvenim procesima; (2) demokratizacija proizvodi nove zahteve za podrškom birača i društvenih slojeva zakonima i društvenim promenama i (3) post-socijalističke transformacija izazvala je rast siromaštva i socijalnih nejednakosti. U svim zemljama bivšeg socijalizma početni rezultati transformacije bili su identični – usporavanje ekonomskih aktivnosti i pad zaposlenosti i materijalnog standarda. Socijalističke privrede nisu bile uključene u globalne ekonomske odnose, bile su tehnološki zaostale, a produktivnost im je bila niska. Kada je došlo do političke i ekonomske liberalizacije i kada su istočna tržišta bila preplavljena kvalitetnijim proizvodima široke potrošnje sa Zapada i Dalekog Istoka, preduzeća iz zemalja Istočne Evrope počele su da gube tržišta i prihode i postepeno propadala. Privredna kriza dovela je do rasta nezaposlenosti i siromaštva u zemljama koje nisu bile pripremljene na takve socijalne rizike. U ovom periodu, primanja radnika pala su u svim zemljama - u Sloveniji per capita prihod u radničkim domaćinstvima pao je za 20%, u Češkoj za 27%, u Rusiji za 41%, a u baltičkim republikama za gotovo polo7 Reformu svojinskih prava ne treba izjednačiti sa privatizacijom – ona je mnogo šira od privatizacije i podrazumeva sveobuhvatnu institucionalnu reformu plus efikasnu sudsku i bezbednosnu zaštitu svih oblika svojinskih prava (Arandarenko, 2000: 343).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

89

vinu u odnosu na period od pre 1989. godine (Milanović, 1998: 57). Siromaštvo se raširilo po čitavom regionu Istočne i Centralne Evrope. Prema proračunima Branka Milanovića, 1989. godine u svim socijalističkim zemljama živelo oko 360 miliona stanovnika od kojih je 14 miliona bilo ispod linije siromaštva, mereno međunarodnim linijom siromaštva od 4 USD dnevno prilagođene kupovne moći. Šest godina kasnije, taj broj se popeo na 140 miliona (1998: 7 i 68). Uspešne post-socijalističke zemlje (kao što su Češka, Slovačka, Slovenija, Mađarska, Poljska) uspele da povrate nivoe BDP na nivo iz 1989. godine već krajem 1990-ih.8 Neke zemlje, među kojima je i Srbija, to nisu uspele ni dvadeset godina od početka transformacije. Za vreme socijalizma, privatno preduzetništvo bilo je potisnuto i svedeno na vlasnike individualnih poljoprivrednih gazdinstava i sitne preduzetnike u zanatstvu i uslugama. Nakon početne liberalizacije, ključni napredak u privatnom sektoru predstavljalo je masovno otvaranje malih trgovinskih i zanatskih radnji. Prema podacima iz 1998. godine, preko polovina privatnih firmi (preduzeća i radnji) bile su u sektoru trgovine i zanatskih usluga, a samo 6.5% u oblasti industrije. Privatni sektor je u ovom periodu ostvarivao rastuće učešće u BDP: u periodu od 1989. godine do 1997. godine zabeležen je konstantan rast udela privatnog sektora u BDP od 11% (1989), preko 14% (1991), 33% (1994) do 36% (1997).9 Ovi podaci ne obuhvataju sivu ekonomiju u kojoj je u jednom trenutku bio angažovan po jedan pojedinac iz svakog drugog domaćinstva (Mrkšić, 2000: 263). U istom periodu rastao je i udeo zaposlenih u privatnom sektoru - sa 30% 1990. godine na 36% 1997. godine. Ali, ako se detaljnije pogleda struktura zaposlenih u privatnom sektoru, videćemo da se prave promene sporo odvijaju: približno polovina ovih radnika zapravo su seljaci poljoprivrednici, još jedna 8 Ovde govorimo o “uspešnim“ zemljama transformacije imajući u vidu već poznatu kritiku tranzicione paradigme u nauci: ne kreću se sve zemlje bivšeg socijalizma nekom istorijskom nužnošću ka jednom jedinom mogućem modelu ili obliku kapitalizma, pa da se jedne mogu nazivati „uspešnima“ ili „naprednim“ u terminologiji Svetske banke, a drugi „neuspešnim“ ili „manje naprednim“ (npr. Arandarenko, 2000; Lazić, 2000). 9 Posle 2000. godine ovaj udeo nastavlja da raste i 2005. godine dostiže 55% (poređenja radi, u to vreme, u Mađarskoj udeo privatnog sektora u BDP iznosi 80%, JI, 2006: 84).

90

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

četvrtina pomažući članovi domaćinstava, a ostatak čine vlasnici privatnih radnji (6.2%) i zaposleni kod privatnika (6.1%) (prema podacima Ankete o radnoj snazi iz 1997. godine, Mrkšić, 2000: 241). Većina vlasnika tih firmi bili su sa srednjim i nižim obrazovanjem. Ovaj talas razvoja sitnog preduzetništva može se pripisati kako istinskom preduzetničkom duhu, tako i težnji radnika koji su gubili zaposlenje ili novopridošlih na tržište rada da obezbede kakve takve prihode u nepovoljnom ekonomskom okruženju. Konačno, ovakva struktura vlasnika i samih firmi nije mogla predstavljati društvenu osnovu transformacije nekadašnjeg socijalističkog u novo kapitalističko ili preduzetničko društvo (Bolčić, 2002: 108-119; Bolčić, 1994: 101 i dalje). Razvoj sitnog preduzetništva imao je, ipak, dugoročne pozitivne efekte. Iz redova ovih preduzetnika nastao je, deceniju kasnije, deo nove privredne elite. Međutim, oni će morati dugo da čekaju da se popnu na više položaje na društvenoj lestvici. U tome su ih sprečavale sisteme prepreke, ali i druge društvene grupe koje su vešto koristile postojeće resurse. To su, pre svih, bili pripadnici nekadašnjeg vladajućeg sloja ili komunističke nomenklature. Nova privredna elita oličena u krupnim preduzetnicima u najvećem procentu (oko dve trećine, Lazić 2000) nastaće upravo iz redova nekadašnje komunističke nomenklature ili njihovih potomaka. Oni su svoju političku moć pretvarali u ekonomsku i zauzimali ključne pozicije u vlasništvu ili upravljanju privrednim sektorom. Mehanizmi kojima su prelivali sredstva iz državnog, odnosno, društvenog sektora u svoje ruke bili su različiti, od kriminala, preko korišćenja privilegovanog položaja na tržištu, trgovanja deficitarnim proizvodima, oslanjanja na uvozne dozvole, korišćenja jeftinih državnih kredita, do pravljenja privatnih firmi paralelno sa državnim kojima su upravljali. U ovom periodu beleži se i veliki rast sive ekonomije. Na vrhuncu hiperinflacije, 1993. godine, gotovo polovine BDP (54%) stvarana je u sivoj ekonomiji, da bi do kraja decenije udeo sive ekonomije u BDP pao pao na trećinu (Krstić, et al., 1998). Aktivnost u sivoj ekonomiji predstavljala je značajan izvor dodatnih prihoda za veliki deo populacije. Istraživanja Danila Mrkšića iz

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

91

ovog perioda pokazuju da je 1993. godine gotovo svako drugo domaćinstvo imalo je makar jednog člana angažovanog u sivoj ekonomiji (Mrkšić, 1994). Ipak, ove aktivnosti bile su više generator nego amortizer nejednakosti, jer su se sredstva prelivala ka višim slojevima koji su imali bolje položaje i u formalnoj, i u neformalnoj ekonomiji, a državni budžet je bio uskraćen za značajne prihode (Cvejić, 2002). U periodu od 2001. do 2009. godine, sve do izbijanja svetske ekonomske krize, Srbija je beležila visoke stope rasta. BDP je rastao po prosečnoj godišnjoj stopi od 5.4%, ali do 2007. godine nije dostigao nivo iz 1989. godine. Tako je u 2007. godini BDP bio za 32% niži od onog iz 1989. godine i manje više na tom nivou je ostao i narednu deceniju. Neto zarade takođe su rasle i za ovih osam godina porasle su četiri puta, odnosno, 13.7% godišnje, dok je produktivnost rada je rasla više nego duplo sporije (RZZ, 2009: 20). Rasle su i penzije (3.4 puta) i drugi socijalni transferi. Sve je to dovelo do značajnog poboljšanja materijalnog položaja stanovništva. Grafikon 2. Kretanje BDP u Srbiji, 1989=100

Izvor: EC, 2008; World bank, 2015 Ekonomski rast prevashodno je bio zasnovan na rastućoj domaćoj tražnji koja je bila finansirana sredstvima iz inostranstva

92

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

– kreditima, privatizacionim prihodima, doznakama i donacijama.10 Nosioci privrednog rasta bila su tri sektora – finansijsko posredovanje, trgovina i saobraćaj i telekomunikacije. Navedena tri sektora iz nerazmenjivog dela privrede rasla su prosečnom stopom od oko 15% godišnje, dok je ostatak privrede rastao prosečnom stopom od svega oko 2% godišnje. Njihovo učešće u BDP (bez poljoprivrede) poraslo je sa veoma niskih 22% u 2002. godini na nivo drugih istočnoevropskih zemalja od 38% u 2007. godini. Ova tri sektora zaslužna su za tri četvrtine rasta u posmatranom periodu (Vasiljević, 2009: 85). Rast usluga omogućio je model privatizacije koji je usvojen 2001. godine, koji je pre toga sa određenim uspehom primenjen u Mađarskoj i Estoniji, a sugerisala ga je Svetska banka. Iako je imala za cilj da se država oslobodi tereta neprofitabilnih socijalnih preduzeća, prodaja preduzeća na tenderima i aukcijama u stvarnosti je dovela do velike realokacije sredstava iz poljoprivrede i industrije u sektor usluga i prelivanje “društvene” svojine u vlasništvo privilegovane manjine (Pavlović and Arandarenko, 2011: 168). Značajan podsticaj rastu uslužnog sektora i povećanju uvoza davala je monetarna politika. U poslednjoj deceniji došlo je do značajnog jačanja domaće valute, što je dovelo do rasta troškova proizvodnje i dodatno umanjilo konkurentnost srpske privrede i njene izvozne izglede.11 Ovakva politika odgovarala je velikim uvoznicima jer su strani proizvodi, posebno roba široke potrošnje, postali jeftiniji i pristupačniji. Shodno tome, rastao je uvoz i zaduživanje u inostranstvu. S druge strane, jaka domaća valuta omogućavala je da se kupuje više uvoznih proizvoda i održavala viši životni standard stanovništva. U periodu između 2000. i 2008. godine vrednost dinara u odnosu na korpu valuta skočila je za skoro 100% (2011: 169). Prema nekim proračunima, za prosečnu zaradu od 320 EUR 10 Početne strukturne reforme i popunjavanje budžetskih rupa izvedene su uz stranu pomoć. Do 2008. godine Srbija je dobila oko 3 milijarde evra razvojne i humanitarne pomoći i oko 1.8 milijardi kredita usmerenih na strukturno prilagođavanje i obnovu infrastrukture (MF, 2009). 11 Osim toga, i drugi faktori su uticali na nizak izvoz: nekonkurentnost srpske privrede koja je proizašla i iz niskog kvaliteta proizvoda, niska produktivnost, tehnološko zaostajanje itd.

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

93

u Srbiji se 2005. godine moglo kupiti dobara i usluga koliko za iznos od 800 EUR u EU (Popović, 2005: 61). Uprkos ostvarenom rastu i privatizaciji velikog broja društvenih preduzeća, nije došlo do rasta zaposlenosti. Naprotiv, povećan je udeo nezaposlenih i neaktivnih, tako da Srbiji prolazi kroz takozvani jobless growth.12 Ovaj proces nije karakterističan samo za Srbiju (Taylor-Gooby, 2004), već je to, načelno, posledica deindustrijalizacije i prelaska na uslužnu ekonomiju (Esping-Andersen, 1999). U Srbiji je na problem nezaposlenosti posebno uticala tranzicija. U prethodnim decenijama srpske vlade vodile su politiku prikrivanja nezaposlenosti, tako da je veliki broj radnika formalno radio, primao male ili nikakve plate, ali u praksi oni su predstavljali prikrivenu nezaposlenosti (Pošarac et al. 1992, Babović, 2010). Osim toga, država je pritisak na tržištu radne snage rešavala i liberalnim politikama penzionisanja – ranim penzionisanje i labavljenjem kriterijuma za odlazak u invalidsku penziju. Nakon privatizacije brojnih preduzeća došlo je do racionalizacije radne snage, a sama privreda oporavljala se izuzetno sporo (ne računajući nerazmenske sektore koje sam pomenuo), tako da se malo novih radnih mesta otvaralo. Sa izbijanjem ekonomske krize, došlo je do naglog pada BDP, ali još većeg pada zaposlenosti. Između 2008 i 2010, BDP je pao za 4.7%, a zaposlenost za 12.5%, što je daleko više nego u drugim tranzicijskim ekonomijama. Iz toga, Arandarenko zaključuje da je kriza bila katalizator koji je ubrzao proces dovršetka tranzicionog restruktuiranja (Arandarenko, 2011: 54). U period ubrzane društvene i ekonomske transformacije koja je nastupila od 2001. godine, Srbija je ušla sa visokim stopama siromaštva i nezaposlenosti. Prema podacima iz Ankete o potrošnji domaćinstava (APD), siromaštvo u Srbiji je 1990. godine iznosilo 14.1%, da bi već 1995. godine poraslo na 28.9%, a 2000. godine na čak 36.5%. Već 2002. godine zabeležen je pad na stopu od 14.5% (Bogićević et al. 2002). Privredni rast i redistributivne politike doveli su do smanjenja siromaštva, posebno u odnosu na prve godine tranzicije. Prema podacima iz 2002. godine, stopa siromaš12 Indeks elastičnosti zapošljavanja u periodu 2001-2007 iznosio je 0.10 - na svaki procenat rasta BDP, zaposlenosti je padala za 0.10%. Posebno negativan odnos je u industriji – 2.10 (RZZ, 2009: 112)

94

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

tva iznosila je 14.5%, a 2013. godine 8.6%. U poslednjoj deceniji stopa siromaštva se kretala između 6.1% (2008) i 9.2% (2010). Siromaštvo je prisutnije u seoskim područjima (12.2%), kod petočlanih (12.7%) i šestočlanih porodica (16.9%), te domaćinstvima čiji nosilac nema školu (21.9%), ima osnovnu školu (15.1%) ili je nezaposlen (10.1%).13 Stopa rizika od siromaštva (pre socijalnih transfera), definisana kao procenat ljudi čiji je dohodak po potrošačkoj jedinici manji od 60% medijane prosečnog dohotka, iznosi 24.6% u 2012. godini (nasuprot 17.7% u 2009. godini, što je tada bilo na nivou EU proseka) (VRS, 2010:20; VRS, 2014: 45). Druga nezavisna istraživanja daju još goru sliku. Tako, na primer, prema podacima istraživanja o socijalnoj isključenosti na selu iz 2010. godine, stopa relativnog siromaštva među populacijom koja živi na selu14 iznosila je 38.6% na nivou domaćinstava, odnosno, 38.7% na nivou pojedinaca. Ovako visoka stopa ruralnog siromaštva zabeležena je i u drugim zemljama, na primer, u Portugaliji 2000. godine iznosila je 33%, a u Rumuniji 2005. godine – 48% (Cvejić et al., 2010: 38). Na kraju, i nejednakosti prihoda u poslednjoj deceniji rastu. Pre deset godina bile su umerene, na nivou regiona i EU-27 (Džini koeficijent bio je 0.30), ali veće nego, na primer, u Češkoj (0.25). Džini koeficijent prihoda porastao je na 0.38 u 2014. godini, dok je u EU ostao na istom nivou. Danas su nejednakosti u Srbiji, merene Džini koeficijentom, veće nego u Letoniji (0.36), Španiji (0.35) ili Grčkoj (0.34) koje imaju najviše indekse u EU (VRS, 2014).15 13 Važnu karakteristiku društvenog i ekonomskog stanja i razvoja Srbije predstavljaju regionalne nejednakosti. Regionalne nejednakosti u Srbiji među najvišima su u Evropi i kreću se u rasponu od 1 prema 7 na nivou opština i 1 prema 3 na nivou okruga. Kada je reč o stopama nezaposlenosti, odnos između najrazvijenijih i najnerazvijenijih opština je čak 1 prema 10 (RZZ, 2009: 54-56). Velike regionalne nejednakosti postoje i kada je reč o siromaštvu. Stopa apsolutnog siromaštva u seoskim područjima jugoistočne Srbije kretala se sredinom prve decenije 20. veka i preko 18% i bila je tri puta je veća od nacionalnog proseka. 14 U ovoj studiji, seoska područja posmatrana su prema OECD kriterijumima koji se razlikuju od zvanične srpske statistike. Prema ovim kriterijumima, seoska područja su ona koja imaju gustinu stanovništva manju od 150 stanovnika po kvadratnom kilometru, da je udeo stanovništva koje živi u gradovima 50% i manje, te da nemaju veliki administrativni centar (preko 20.000 stanovnika) (Cvejić et al., 2010: 9). 15 I drugi pokazatelji ukazuju na rastuće nejednakosti. Nejednakost raspodele dohotka

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

95

Početni uspesi u uspostavljanju demokratskog poretka i ekonomskog oporavka nisu bili praćeni uspostavljanjem pravne države, kontrolom korupcije i klijentelizma. 16 Kao što ćemo kasnije videti, „Petooktobarsku republiku“ karakterišu iste teškoće u kontroli zakonitosti rada političara i državnih službenika kao i Miloševićevu Srbiju. Institucionalne slabosti nasleđene iz tog perioda samo su produbljene u složenim političkim okolnosti koje su obeležili upliv kriminalnih struktura u vlast, politički sukobi frakcija nekadašnje demokratske opozicije, institucionalne slabosti, složeni međunarodni odnosi u kojima je prednost davana ekonomskoj integraciji i pitanjima regionalne bezbednosti i stabilnosti (cf. Cohen and Lampe, 2011). Poseban podsticaj bujanju korupcije dala je privatizacija – proces pretvaranja državnih privrednih resursa u privatne – tokom koga je značajan deo nacionalnog bogatstva nezakonitim putem prešao u privatno vlasništvo.

Politički kontekst: od produženog dejstva 90-ih do zarobljavanja države Post-socijalistička transformacija srpskog društva bila blokirana i odložena ili makar usporena i otežana. U složenom kontekstu sačinjenom od različitih političkih, ekonomskih i društvenih faktora, neki od najbitnijih aspekata transformacije srpskog društva započeli su sa gotovo deset godina zakašnjenja. Različiti autori iznosila je 8.8, što znači da je 2012. godine 20% najbogatijeg stanovništva u Republici Srbiji imalo 8.8 puta veći ekvivalentni dohodak u odnosu na 20% najsiromašnijih. Vrednost ovog pokazatelja je znatno veća u odnosu na prosečnu vrednost za 28 zemalja EU, koja je 2012. godine iznosila 5.1, ali i veća od najveće vrednosti zabeležene u Španiji (7.1) (VRS, 2014: 64). 16 Pod klijentelizmom podrazumevam obrasce društvene organizacije koji omogućavaju moćnim pojedincima da uspostave monopol nad važnim društvenim, političkim ili ekonomskim resursima. Ti moćni pojedinci, pod različitim uslovima dodeljuju pristup resursima ili ih raspodeljuju svojim klijentima. Klijentelizam je, naravno, prisutan u svakom društvu, samo što u nekim može i često zaista postaje dominantan oblik regulisanja društvenih odnosa i raspodele resursa (Eisenstadt and Roniger, 1980; Kettering, 1988). Kada postane dominantan oblik ekonomske regulacije i raspodele resursa, klijentelizam na duge staze podriva kapacitete državnog aparata da upravlja političkim, ekonomskim i društvenim tokovima.

96

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

pridaju manji ili veći značaj pojedinim kako domaćim, tako i međunarodnm faktorima. U kontekstu ove rasprave pomenuću tri: Vlast je bila rešena da blokira promene i da prisvoji što je moguće više državnih i društvenih resursa. Vođena praktičnim ili ideološkim razlozima, težila je da po svaku cenu spreči mirnu promenu vlasti i društvenu, političku i ekonomsku transformaciju (cf. Lazić, ur. 2000; Antonić, 2002; Vuković, 1996). Društvena osnova promena bila je ograničena. Tokom 90-ih, političke i društvene promene natprosečno su podržavali stručnjaci, mladi, visokoobrazovani. Radnici i seljaci su se “pokretu za promene” pridružili tek 1999. godine (Babović, 2002). Nepovoljan međunarodni položaj Srbije u velikoj meri je onemogućio demokratizaciju i ekonomski oporavak. Država kao najširi okvir unutar koga treba da se odvija proces uspostavljanja demokratskih praksi i institucija stalno je bila upitna (Linc i Stepan, 1998). Sukobi sa međunarodnom zajednicom davali su vlasti osnov za opravdavanje ekonomskih i političkih neuspeha i za delegitimisanje opozicije i ideja koje je ona nosila (Vuković, 1996; Branković, 1994). Iako je demokratski višestranački sistem uveden 1990. godine, u Srbiji zapravo nije bilo pravih i slobodnih izbora sve do pada vlade Socijalističke partije Srbije (SPS) i Jugoslovenske levice (JUL) u oktobru 2000. godine. Sve važne institucije države i društva bile su pod kontrolom vladajućih stranaka i one su uspevale da se održe na vlasti sa sve manjom podrškom birača. Uprkos brojnim političkim krizama s kojima je bila suočena već od prvih zahteva za uvođenjem demokratskog pluralizma, vlast nijednog trenutka nije sprovela pravu političku liberalizaciju. Srbija je bila poslednja među jugoslovenskim republikama koja je dozvolila slobodno osnivanje partija. Višestranački izbori održani su tek u decembru 1990. godine, nakon meseci čekanja i odugovlačenja. Vlast je tada učinila sve što je mogla da onemogući fer izbore – od preuzimanja kompletne imovine Saveza komunista, preko osnivanja brojnih stranaka, prilagođavanja izbornih pravila interesima SPS, do

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

97

nejednakog tretmana u državnim medijima (za detalje, Antonić, 2002). Takvu strategiju nastavila je do poslednjih dana svoje vlasti, krajem 2000. godine.17 Tokom 90-ih postojali su višestruki mehanizmi političke kontrole ekonomske sfere. Neki od njih su nasleđeni iz perioda socijalizma, a neki su predstavljali socijalnu i političku inovaciju tadašnjih vlasti. Kao i u prethodnom sistemu, direktorska mesta i članstvo u upravnim odborima državnih preduzeća bilo je rezervisano za pripadnike vladajućih stranaka. Na taj način je vlast uspostavila potpunu kontrolu nad najvećim delom privrede.18 Mreža zavisnosti i kontrole prostirala se i dalje od granica državnog sektora, kroz mehanizme javnih nabavki, poslovne saradnje, podugovaranja itd. Pojednostavljeno govoreći, politička pripadnost i podobnost vlasnika uticala je na to da li će preduzeće dobijati ugovore sa državnim preduzećima i ustanovama ili dozvole za uvoz i izvoz. Privrednici su plaćali pristup tržištu i ono je bilo zatvoreno za one koji nisu mogli ili nisu hteli da plate pristupnicu (Begović et al. 2004). Partijske veze bile su i ostale, naravno, presudne i za dobi17 Sprovodeći analizu na nivou političkih i ekonomskih institucija, Antonić izvor Miloševićeve moći vidi u njegovoj apsolutnoj moći unutar Socijalističke partije Srbije (Antonić, 2006: 92). Izborni zakoni bili su takvi da je mandat poslanika bio u „vlasništvu“ stranke, tako da je autonomnost poslanika i samog parlamenta bila umanjena, ako ne i ukinuta. Iste te odredbe važili su i nakon promene režima, tako da su poslanici podnosili blanko ostavke strankama pri formiranju parlamenta nakon izbora. Te ostavke služile su kao sredstvo disciplinovanja poslanika od strane stranaka. Ovaj sistem je omogućavao strankama i njihovim prvacima, pre svega samom Miloševiću, da kontrolišu brojne važne državne i društvene institucije, od sudstva, preko medija, do privrede. Među njima su svakako vlada i skupština, u kojima je Miloševićeva dominacija nad SPS i koalicionim partnerima bila uvek vidljiva. Sudstvo je kontrolisano preko Zakona o sudovima iz 1991. godine, prema kome su predsednici sudova i sudije birani u parlamentu, u kome je opet vlada imala svoju većinu. Zahvaljujući političkoj kontroli sudova, vlast nije imala problema u brojnim političkim i ekonomskim krizama (na primer, kriza prilikom krađe na lokalnim izborima 1996. godine). Mediji su kontrolisani različitim mehanizmima: političkim postavljenjima urednika, visokim kaznama po osnovu privatnih tužbi, te manipulacijama frekvencijama i tržištem roto-papira, hapšenjima i zastrašivanjima. Državna radio televizija i novine bile su tokom njegove vladavine pretvorene u propagande mehanizme, usmerene koliko ka spoljašnjem, toliko i ka unutrašnjem neprijatelju (pristrasnost i partijska propaganda u državnim mediji zabeleženi su u brojnim studijama, na primer, Džuverović et al., 1994). Uprkos tome, tokom devedesetih godina mnoštvo nezavisnih medija je uspostavljeno i održano, kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou. 18 To posebno postaje važno ako se ima u vidu da je privatna ekonomija tada imala duplo manji udeo u zaposlenosti i BDP nego danas.

98

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

janje poslova u državnim preduzećima i javnoj upravi. Partijsko članstvo je već uveliko bilo integrisano u ekonomsku elitu i srpska vlada je, zahvaljujući vlasničkoj i upravljačkoj strukturi privrede, samo nastavila da koristi mehanizme koje je nasledila od komunističkih vlasti. U ovom periodu zapažamo i kretanje u obrnutom smeru, integrisanje ekonomske elite u političku, a dobar primer za ovu tendenciju predstavljaju vlade ministara-direktora. Uticaj države i partijsko-državne elite na privredu nije se ovde završavao. Tokom sankcija i kasnije, važni segmenti ekonomije nisu bili liberalizovani. Na primer, spoljnotrgovinska razmena zasnivala se na sistemu dozvola za uvoz, kao i trgovanje deficitarnim proizvodima, kao što su nafta i naftni derivati, cigarete i sl. Dozvole je, naravno, izdavala vlada i pristup je bio ograničen na partijske funkcionere, finansijere i pojedince iz, kako će se kasnije pokazati, kriminalnog miljea. Devizno tržište takođe nije bilo slobodno, tako da su istovremeno postojali zvanični, ujedno i najniži kurs, prema kome su samo privilegovana preduzeća mogla da kupuju devize, zatim žiralni kurs i kurs na crnom tržištu. Privatizacija, kao verovatno ključna ekonomska promena u sklopu post-socijalističke transformacije, započeta je uz velike teškoće početkom 90-ih godina. Tokom naredne decenije, vlasti su u nekoliko navrata donosile zakone o privatizaciji (savezni zakon donet je 1989. godine, republički zakoni doneti su 1991. godine, sa izmenama 1992. godine, te 1994. i 1997. godine). Nijedan od ovih zakona nije doneo celovitu strategiju privatizacije niti stvorio sve političke i institucionalne preduslove da se ona sprovede. Naprotiv, privredna i politička elita je tokom ovog perioda uradila sve što je bilo u njenoj moći da privatizaciju uspori ili zakoči19 (do te mere da je vršila revalorizaciju svojinske transformacije i umanjivala udeo privatnog vlasništva ili različitim mehanizmima vršila i podržavljenje imovine, Arandarenko, 2000: 354).20 Društvena preduzeća su propadala pod teretom neefikasnog upravljanja, igrala su važnu socijalnu ulogu time što su zapošljavali radnike za kojima 19 U literaturi postoje različita objašnjenja, od ideoloških razloga do sasvim konkretnih ekonomskih interesa (Vuković, 1996; Vuković, 1996b; Lazić, 1994). 20 Neki ekonomisti smatraju da je odlaganje privatizacije predstavljalo osnovni uzrok propasti srpske privrede (Madžar, 1998, citirano prema Arandarenko, 2000).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

99

nije postojala potreba ili koji su bili samo fiktivno zaposleni, a velika budžetska sredstva trošena su na subvencije ovom neefikasnom segmentu privrede. Na početku ove decenije, Slobodan Milošević i SPS uživali su veliku podršku birača, ali su je s godina postepeno ali postojano gubili. Na izborima 1990. godine SPS je osvojio 2.3 miliona glasova (46% onih koji su glasali ili 33% birača). Deset godina kasnije, dobili su 1.5 miliona glasova (32% onih koji su glasali ili 24% ukupnog biračkog tela). Slično tome, podrška samom Miloševiću pala je sa 3.2 miliona 1990. godine na 1.7 miliona deceniju docnije (podaci preuzeti iz Antonić, 2002: 74). Glavno uporište njegove vlasti bilo je u slojevima radnika, poljoprivrednika i penzionera. Stručnjaci, mladi i visokoobrazovani natprosečno su podržavali opozicione stranke i političke i društvene promene. U građanskim protestima koji su se odvijali u gradovima Srbije tokom 1996. i 1997. godine, zabeleženo je natprosečno učešće ljudi sa srednjim i visokim obrazovanjem u poređenju sa opštom obrazovnom strukturom (Babović, 1997). U tom periodu, radnici nisu masovno podržavali ideje društvene i ekonomske transformacije koje je nudila opozicija. Oni su pred sobom imali iskustva drugih socijalističkih zemalja u kojima su upravo radnici podneli najveći teret promena. Kao što će kasnije iskustvo pokazati, oni su već tada ispravno bili viđeni kao gubitnici tranzicije. Seljaci, pak, pogotovo vlasnici sitnih gazdinstava, niti su opažali moguće koristi od svojinske transformacije ili političkih reformi, niti ih je ona realno doticala. Ovaj segment srpskog društva je, uz penzionere, ostao ključni društveni oslonac vlasti SPS i JUL (Babović, 2002: 75). Srednji slojevi jesu predstavljali nosioca društvenih promena tokom 90-ih, ali promene su se de facto desile tek kada se stekli još neki uslovi. Posle NATO agresije, srpska privreda je bila urušena, a stanovništvo iznova osiromašilo gotovo do nivoa velike hiperinflacije iz 1993. godine. U tom periodu, istraživanja beleže sve masovnije priključivanje radnika pokretu usmerenom na promene, posebno kroz učešće u demonstracijama tokom 1999. godine. Kako kaže Marija Babović, radnici naprosto nisu više morali da se pribojavaju “gubitničkog” položaja u procesu transformacije, jer je

100

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

postalo posve transparentno da su ionako gubitnici u aktuelnom sistemu (2002: 83). Mnogi od novopridošlih u tabor protivnika vlasti nikada ranije nisu učestvovali u protestima. U tom periodu i na taj način, stvorena je baza za svrgavanje vlasti Slobodana Miloševića. Naravno, njegovom padu pogodovali su i brojni međunarodni i unutrašnji faktori – od koordinirane strane pomoći uspostavljanju Demokratske opozicije Srbije, do urušavanja vere samog režima i njegovih ključnih predstavnika u mogućnost održavanja vlasti.21 Tokom poslednje decenije 20. veka, Socijalistička partija Srbije i Slobodan Milošević ne bi mogli da se održe na vlasti samo zahvaljujući strahu radnika od promena i tradicionalizmu poljoprivrednika i penzionera. Ni klijentelističke mreže koje je vlast stvorila i uspostavljeni monopol nad državnim i privredni resursima ne bi im omogućili da tako dugo drže vlast, da nije bilo drugih okolnosti koje su pojačavale efekte ovih procesa i mehanizama. Slobodan Milošević vladao je u veoma složenim i dinamičnim domaćim i međunarodnim okolnostima. Devedesete godine su obeležili raspad i razbijanje Jugoslavije, građanski ratovi, NATO agresija, međunarodne sankcije i drugi manje ili više dramatični događaji. Iz jedne druge perspektive gledano, ovu deceniju obeležio je neuspeo “nacionalni pokret” za ujedinjenje svih Srba, zatim neuspeo pokušaj uspostavljanja srpske države u okvirima Hrvatske, potonje etničko čišćenje Hrvatske od celokupne srpske populacije, izgradnja Republike Srpske u okvirima Bosne i Hercegovine, te vojna okupacija i secesija Kosova i Metohije nakon NATO agresije 1999. godine. U tim okolnostima, jedan važan faktor oblikovao je našu političku scenu i tok društvenih promena. Bila je to međunarodna zajednica, oličena u velikim silama Zapada. Kao i u nekim drugim istorijskim periodima, srpska nacionalna i državna politika, nije uspevala da obezbedi podršku ključnih svetskih i evropskih sila. Razlog tome mogu biti ciljevi koje je postavila, sredstava koja su korišćena ili savezništava koje su u njeno ime pravljena. U tom pogledu, vladavina Slobodana Miloševića, 21 Za analizu socijalnih faktora, cf Babović, 2002, Lazić 2002; za ulogu same elite, Antonić, 2002.

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

101

ali i „Petooktobarska republika“, ne predstavljaju izuzetak. Neki od ključnih političkih ciljeva srpskih vlasti bili su u suprotnosti sa interesima zapadnih sila, od raspada Jugoslavije, preko tužbi pred Haškim tribunalom i (re)interpretacije nedavne istorije, do secesije Kosova i Metohije. Zato je međunarodna zajednica u Srbiji bila opažana kao krivac za propast srpskog nacionalnog projekta, urušavanje države i propadanje ekonomije. Povrh svega toga, iz svake od ovih kriza Srbija je izašla poražena i označena kao krivac, zbog svoje politike, ponašanja političke elite, vojnog angažmana, jakih kriminalnih struktura, kulture, istorije i vrednosti koje dele njeni građani. To je bilo gotovo opšte mesto u naučnoj literaturi, te stručnoj i najširoj javnosti (Vuković, S. 2014). Ovakve okolnosti, paradoksalno, dugo su išle na ruku vlastima. Međunarodna zajednica postala je “dežurni krivac” za ekonomske neuspehe, sporost u izgradnji moderne države, odbijanje da se sprovedu političke reforme, pa čak i neuspeh da se sprovede privatizacija (Vuković, 1996: 119).22 Nakon smene vlasti, Srbija više nije zemlja “međunarodnih odmetnika” i međunarodna zajednice postaje partner nove demokratske vlasti. Međutim, sve srpske vlade bile su suočene sa produženim efektima političkih događaja i regionalnih odnosa iz 90-ih. Ovaj period obeležili su prvo jaki pritisci da se sarađuje sa Haškim tribunalom, 23 a zatim pritisak da se prizna nezavisnost Kosova i Metohije. Ipak, posle 2000. godine politika uslovljavanja postala je “mekša” i nije uključivala bombardovanja i sankcije, kao tokom 90-ih. Ti zahtevi se postavljaju kao uslov da se Srbija uključi, ne kao nekada, u porodicu civilizovanih nacija, već sada sasvim konkretno, za ulazak u Evropsku uniju. Napredovanje ka Evropskoj uniji i međunarodna pomoć u više navrata bili su zaustavljeni, a tokom čitavog ovog perioda uslovljeni su saradnjom sa Haškim 22 Tako su, prema istraživanjima, građani Srbije sredinom devedesetih za situaciju u kojoj se nalazi Srbija smatrali odgovornim strane sile (35.7% ispitanika), češće nego rukovodstvo Srbije (30.1%) ili unutrašnje neprijatelje (11.8) (Branković, 1994). 23 U ovom periodu, Međunarodnom sudu za bivšu Jugoslaviji predali su se ili su isporučeni vojni i policijski generali (uključujući i dva načelnika generalštaba Vojske Srbije), političari (uključujući i dva predsednika republike), ali i brojni vojni, policijski i politički funkcioneri Republike Srpske.

102

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

tribunalom. U Srbiji, ovi uslovi često su percipirani kao nepravedni i posebno teški. 24 Neke od srpskih vlada bile su manje, a neke više raspoložene za saradnju. Drugi važan politički faktor predstavlja status Kosova i Metohije. Nakon uspostavljanja međunarodne vojne i civilne uprave 1999. godine, usledio je niz događaja koji su postepeno vodili ka nezavisnosti Kosova i Metohije. Nakon neuspelih pregovora koji su vođeni tokom 2006. i 2007. godine pod pokroviteljstvom EU, SAD i Rusije, nastupila je duboka politička kriza na Kosovu i Metohiji i u Srbiji, da bi početkom 2008. godine kosovsko-metohijske institucije proglasile su nezavisnost Kosova i Metohije na osnovu Artihasarijevog plana. Usledilo je priznanje nezavisnosti od strane velikog broja zemalja, uključujući i većinu zapadnih sila i članica EU.25 Nakon nekoliko godina započeo je proces “normalizacije” odnosa kroz takozvane “briselske pregovore” koji se vode pod pokroviteljstvom EU, a koji uglavnom poprimaju dimenziju implicitnog priznavanja kosovske nezavisnosti od strane beogradskih vlasti u zamenu za otvaranje procesa pridruživanja EU. Politički sukobi tokom ove “duge decenije” imali su i visoku ekonomsku cenu. Prema nekim procenama, ukupni direktan trošak bombardovanja i međunarodnih sankcija iznosio je oko 88 24 Srpska javnost je bila kritički nastrojena prema radu Haškog tribunala. Krajem 2009. godine, preko dve trećine građana Srbije i dalje ima negativan odnos prema Haškom tribunalu, a saradnja sa Hagom se perpcipira pre svega kao put ka boljem spoljno-političkom položaju zemlje. U periodu između 2003. i 2009. godine tek 15% ispitanika smatra da je ona put ka pomirenju. Procenat onih koji podržavaju saradnju iz utilitarnih razloga pao je sa 70% 2003. godine na 40% 2009. godine. Između 2003. i 2006. godine dve trećine ispitanika u Srbiji konstantno smatra da Haški tribunal neće nepristrasno suditi Srbima koji su pred njim optuženi (OEBS i BCLjP, 2006; OEBS i BCLjP, 2009). 25 Javno mnenje u Srbiji imalo je podeljen stav prema statusu Kosova i Metohije kao i prema saradnji sa Haškim tribunalom. Taj stav je mešavina emocija i racionalnih procena koristi i želja. Prema istraživanju iz 2010. godine, gotovo polovina građana Srbije želi da Kosovo i Metohija ostane u sastavu Srbije (48%), petina građana (19%) želi da se pokrajina podeli na srpski i albanski deo, a po 6% želi da Kosovo i Metohija dobije puno međunarodno priznanje i da se zadrži sadašnje stanje međunarodne uprave. Jedna petina ispitanika (21%) nije uspela da artikuliše svoju želju. Sa druge strane, iako polovina građana to želi, tek svaki deveti ispitanik zaista misli da će Kosovo i Metohija ponovo biti u sastavu Srbije kao njena pokrajina (11%). Na pitanje šta misli da će se zaista desiti, najveći broj ispitanika odgovara da će Kosovo i Metohija dobiti puno međunarodno priznanje i da će Srbija morati da se pomiri sa tim (38%), dok jedna trećina izjavljuju da ne znaju šta će se desiti (31%) (Mojsilović, 2010: 167).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

103

milijardi dolara dok je, poređenja radi, BDP Srbije u 1997. godini iznosio je 21 milijardu dolara. Sama šteta od NATO bombardovanja procenjuje se na 29.6 milijardi dolara (Grupa 17, 2000). Zvanične procene tadašnje vlasti još su teže: gubici Srbije po osnovu neostvarenog bruto društvenog proizvoda izazvanog međunarodnim sankcijama procenjeni su od strane nekadašnje Savezne vlade na 58 milijardi dolara, a ukupni gubici izazvani sankcijama i raspadom Jugoslavije na 99 milijardi dolara (Vlada SRJ, 1998). No, pored toga što je donela jedan specifičan interpretativni okvir i izgovor za neuspehe tadašnje vlasti, post-socijalistička transformacija pružila je priliku političkoj i ekonomskoj eliti da se upusti u džinovski projekat preraspodele nacionalnog bogatstva. Kao što smo videli, tokom 90-ih država je zadržala kontrolu nad ekonomijom kroz niz političkih, zakonskih i ekonomskih mehanizama. Nazivajući to “velikom pljačkom naroda” Dinkić tvrdi da su tokom perioda hiperinflacije, između 1991. i 1994. godine, vlade Slobodana Miloševića prisvojile 6 milijardi dolara društvenog i individualnog kapitala stanovnika Srbije (Dinkić, 1996). Paradoksalno, kritičari tadašnje vlasti kasnije su učestvovali u vlasti koja nastavila sa istim strategijama prisvajanja javnih resursa. Global Financial Integrity, neprofitna organizacija iz SAD, procenjuje da je u periodu između 2004. i 2013. godine iz Srbije na nezakonit način izneto oko 41 milijarda dolara.26 Ovaj iznos obuhvata tri vrste transakcije: one koje proističu iz korupcije i krađe od strane državnih funkcionera, kriminala (trgovina drogom i ljudima i sl.) i raznih manipulacija kojima je cilj izbegavanje plaćanja poreza i carina. Taj iznos znatno je viši nego u Mađarskoj (38 milijadi dolara) Hrvatskoj (35), Rumuniji (35), Bugarskoj (25) ili Makedoniji (5). Mediji su detaljno izveštavali o pojedinačnim slučajevima i načinu kako su se državni resursi prelivali na račune privatnika. Na primer, Međunarodni konzorcijum za istraživačko novinarstvo (engl. The International Consortium of Investigative Journalism), međunarodna mreža novinara pod pokroviteljstvom NVO iz SAD pod nazivom Centar za javni intergritet (engl. Center 26 http://www.gfintegrity.org/issues/data-by-country/ http://www.gfintegrity.org/issues/ data-by-country/ pristupljeno 8. decembra 2016. godine.

104

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

for Public Integrity), detaljno izveštava o mehanizmima kojima su uništavane nekada uspešne srpske firme, a njihova sredstva prebacivana na račune firmi u poreskim rajevima.27 Spisak slučajeva u kojima je postojala sumnja da su kroz koruptivne radnje pojedinci, partije i privatne firme izvlačili javne resurse veoma je dugačak.28 Slične sumnje postoje i u vezi sa netransparentnim subvencijama za strane investitore.29 Neke od ovih pitanja deo su izveštaja koje je Savet za borbu protiv korupcije godinama dostavljao Vladi i u kojima se bavio desetinama spornih privatizacija, kao i zloupo27 https://www.icij.org/offshore/offshore-firms-funneled-away-millions-serbian-companies-shed-workers-and-lurched-toward, https://www.icij.org/offshore/offshore-firmsfunneled-away-millions-serbian-companies-shed-workers-and-lurched-toward pristupljeno 8. decembra 2016. godine). 28 Železara „Sartid“ prodata je za 21.3 miliona dolara što izazvalo velike sumnje i predmet jedne od retkih naučno-istraživačkih studija o ovakvim pitanjima (Antonić, 2006), ali uprkos svemu, slučaj nije završio na sudu. Takozvana stečajna mafija optužena je za organizovani privredni kriminal i tereti se za zloupotrebu oko 50 miliona evra. Sudski proces traje deset godina i do sredine 2016. godine nije bio završen, a mediji spekulišu da je sama vrednost spora posle toliko godina premašila iznos za koji su osumnjičeni (Cvijić, 2016). U javnosti je sa mnogo pažnje praćena i privatizacija Luke Beograd (http://balkans. aljazeera.net/vijesti/srbija-otvara-afere-galenika-i-luka-beograd, ristupljeno 8. decembra 2016. godine) i nedovoljno jasna prenamena gradskog zemljišta; gubici Naftne industrije Srbije od 90 miliona evra za 2008. godinu (uprkos monopolskom položaju); privatizacija Novosti i poslovi koje su sa nemačkim preduzećem WAZ imali ljudi koji se sumnjiče za organizovani kriminal (Darko Šarić i Stanko Subotić) ; prodaja tri šećerane Miodragu Kostiću, koji je bio bliski saradnik bivšeg premijera Đinđića i direktor Demokratske stranke za po 3 evra, uz njegovu obavezu da otplatiti dugove šećerana od preko 20 miliona evra (prema novinskim izveštajima, NIS je Miodragu Kostiću otpisao dug od 3.5 miliona evra, Pavlović, 2006) ; prodaja zgrade CK u Beogradu za 10 miliona evra, što je oko 400 evra po m² (Ninić, 2010); nejasnoće u vezi sa vlasništvom nad zemljištem na kome je kasnije izgrađen trgovinski centar Ušće (šteta koju je država navodno pretrpela procenjena je na 30 miliona evra); afera sa davanjem koncesije za autoput Horgoš-Požega; afera sa Nibens grupom (gde prema podacima iz medija postoje indicije da je njen vlasnik kupovao preduzeća i ulazio u sumnjive poslove s njima uz znanje Agencije za privatizaciju, Nikolić Đaković, 2011). Poznat je i slučaj nekadašnjeg viceguvernera Narodne banke Srbije i visokog funkcionera SPS koji su uhapšeni u stanu sa koferom u kome je bilo 100.000 evra, što je navodno bilo mito za izdavanje dozvole za rad jedne finansijske institucije (Vasić, 2006), ali su na sudskom postupku posle nekoliko godina oslobođeni. 29 Ugovor između Vlade Republike Srbije i Fijata iz koga se ne vide preuzete obaveze obe strane nije dostupan javnosti, pa je ostao nepoznat i nivo subvencija i investicija od strane države koje su dovele do dolaska Fijata. Slične sumnje postoje u vezi sa gotovo celokupnim sistemom državnih subvencija (Marković, 2016; Transparentnost Srbija, 2015; VOICE 2016).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

105

trebama u Fondu za razvoj Srbije.30 Tokom 2011. godine čak je i Evropska Unija tražila od srpskih vlasti da reše problem 24 takozvane “sporne” privatizacije, ali su na kraju donete dve oslobađajuće presude, jedna osuđujuća, a utvrđeno je da čak u 11 slučajeva nije bilo krivičnog dela (Lakić, 2016). Ovi novinski izveštaji u grubim crtama oslikavaju procese u kojima je nastajala nova “predatorska elita” (Krastev et.al, 2004; Krastev, 2004; cf. Hoff and Stiglitz, 2003) čiji je plen postala sama država i njeni resursi. Zato se za poslednje dve decenije kaže da su obeležene zarobljavanjem ili ovladavanjem državom (Antonić et al. 1993, Arandarenko, 1995). Pod zarobljavanjem ili ovladavanjem državom podrazumevamo proces kojim pojedinci, mreže ili preduzeća utiču na odluke države, zakone, podzakonska akta, odluke itd., i preusmeravaju ih u svoju korist, pri tome se koristeći netransparentnim oblicima uticaja. Političke elite takođe mogu da ovladaju državom, usmeravajući državne odluke u svoju korist. Ovladavanje državom je radikalni oblik političke korupcije (Hellman and Kauffman, 2001). Ovladavanje javnim resursima nije bilo moguće bez kontrole pravosuđa i nije se odvijalo isključivo u okvirima procesa privatizacije. Važni segmenti tog procesa (pre svega privatizacija, ali i neki aspekti ekonomskog restruktuiranja, na primer, koncesije) vremenski su ograničeni – u jednom trenutku glavnina resursa biće raspodeljena i proces će biti priveden kraju. Upravo zato je, govoreći rečnikom teorije racionalnog izbora, proces raspodele državnih resursa igra nultog zbira (engl. zero sum game) – u procesu ograničene preraspodele, neko je apsolutni dobitnik, a neko apsolutni gubitnik. Pošto su društveni interesi i političko takmičenje usmereni na jedan dominantan resurs koji nije neiscrpan, a raspolaganje glavnicom tog resursa je vremenski ograničeno, onda ne postoje elementarni preduslovi da se javi onaj interes koji zapravo vodi uspostavljanju pravne države: stabilizovanje pravila igre da bi se od toga u (bliskoj ili daljoj) budućnosti imalo koristi (Vuković, 2011: 441). Naprotiv, na ogromnom bogatstvu javnih resursa, oličenom u javnim preduzećima, budžetu, jav30 Izveštaji Saveta za borbu protiv korupcije dostupni su na adresi: http://www. antikorupcija-savet.gov.rs/izvestaji/cid1028/index/, pristupljeno 8. decembra 2016. godine.

106

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

nim nabavkama, prirodnim resursima, dozvolama i koncesijama itd., već decenijama parazitiraju klijentelističke stranačke mreže.31 Polazeći od pojma klijentelizma kao oblika društvenih odnosa koji počiva na razmeni između političkih i drugih aktera, pri čemu jedna strana obezbeđuje benefite koje druga strana traži, da bi osigurala politička podršku i lojalnost (taj odnos je asimetričan jer postoje razlike u položaju i moći aktera) i koncepta političke patronaže kao sistema u kome se političke stranke bore za javne resurse stvarajući mreže patronaže, grupa istraživača okupljena oko beogradske organizacije SeConS sprovela je kvalitativnu analizu neformalnih praksi kojima političke elite zarobljavaju ekonomske resurse (Cvejić, ed., 2016). Ova studija ukazuje na brojne i razrađene mehanizama kojima stranke i politička elita kontrolišu i za sebe i svoje klijente preuzimaju javne resurse. Budući da su veliki i lako dostupni, u nedostatku nezavisnih kontrolnih mehanizama, javni resursi se osvajaju tako što se, najpre, pod kontrolu stavljaju javna preduzeća i koriste njihovi resursi. To se postiže imenovanjem ljudi od poverenja koji su deo “ekipe” na mesta direktora i članova upravnih odbora, ali i na niže rukovodeće pozicije. Intervjui sa članovima političke elite potvrđuju da u svim strankama o ovome odlučuju stranački vrhovi. Glavna korist od kontrole javnih preduzeća jeste mogućnost da se njihova sredstva koriste za finansiranje stranaka. Sledeći važan izvor resursa predstavljaja budžet. Sredstva iz budžeta se koriste na dva načina: (1) budžetska podrška kroz državne subvencije i (2) javne nabavke. U oba slučaja, javna sredstva se prebacuju onim akterima koji su deo mreža patronaže. Istraživanje ukazuje i na klijentelističke mehanizme u koje nisu uključeni samo političari i javni resursi, već političari i privrednici. Lobiranje za povoljna zakonska rešenja i razne “ustupke” je mehanizam koji koriste privrednici kako bi dobili ustupke od političara i državnih službenika koji, pak, trguju svojim političkim ili pozicionim kapitalom. Često privrednici finansiraju rad stranaka, 31 Primera radi, Državna revizorska institucija samo u toku jedne, 2011. godine, otkrila je nepravilnosti u državnim nabavkama vrednosti 800 miliona evra, što je blizu trećina ukupne vrednosti javnih nabavki te godine (oko 2.9 milijardi evra). http://www.slobodnaevropa.org/a/javne-nabavke-u-sribiji-korupcija-i-stotine-miliona-evra/24621629.html , pristupljeno 8. decembra 2016. godine.

107

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

pružaju im besplatne usluge i sl. Oni koji odbijaju da u tome učestvuju bivaju kažnjeni čestim posetama inspekcija, bivaju stavljeni na “crne liste” pa im je poslovanje otežano, a neki su čak bili primorani da premeste poslovanje u inostranstvo. Privatnici, isto kao i javna preduzeća, učestvuju u “nameštanju” tendera. Deo profita od takvih poslova odlazi i političkim elitama. Konačno, ispitanici navode i mehanizme “kontrole kontrolnih mehanizama” (policije, sudstva i nezavisnih regulatornih i kontrolnih tela) koji uključuje dve strategije: omogućavanje privrednicima da posluju nelegalno, bez posledica, i slanje inspekcija i policijskih kontrola nelojalnim privrednicima kako bi ih ubedili da daju donacije partijama, zapošljavaju partijske kadrove i sl. (Stanojević, Babović, Gundogan, 2016: 56 ff). Klijentelističke strukture kojima se stavlja kontrola nad javnim resursima, ali i celokupnom privredom, uspevaju da prežive sve političke promene i karakteristične su za sve režime posle 2000. godine, a po dostupnim podacima i za 90-te. One su omogućile širenje korupcije i u velikoj meri zaustavile ekonomski razvoj Srbije. Prema indeksu percepcije korupcije, Srbija je poslednjih dvanaest godina u donjem telu tabele iako je ostvarila određeni napredak. Koliki je to napredak najbolje govori lista evropskih zemalja koje su lošije rangirane od Srbije: Bosna i Hercegovina (76. mesto), Albanija (83), Moldavija (103), Belorusija (107) i Ukrajina (130). Tabela 4: Indeks percepcije korupcije (napomena: veći indeks znači manje korupcije) Godina

Indeks

Rang

2003

2.3 od 10

106 od 133

2004

2.7

97 od 145

2005

2.8

97 od 158

2006

3.0

90 od 163

2007

3.4

79 od 179

2008

3.4

85 od 180

2009

3.5

83 od 180

2010

3.5

78 od 178

108

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji Godina

Indeks

Rang

2011

3.3

86 od 183

2012

39 od 100

80 od 176

2013

42

72 od 177

2014

41

78 od 175

2015

40

71 od 167

Izvor: Transparency International Iako je bila pod određenim međunarodnim pritiskom da unapredi vladavinu prava (cf. EU, 2016), Srbiju tokom čitavog ovog perioda karakteriše gotovo potpuno odsustvo jednog od ključnih mehanizama pravne države – nezavisnog pravosuđa. Proces degradacije pravosuđa kulminirao je neuspešnom reformom, mada je jedan od važnih garanata nezavisnosti, stalnost sudijske funkcije,32 bila još ranije povređena nizom političkih intervencija i pritisaka na rad sudova, a detaljni analitičari života i rada u pravosuđu zabeležili su niz slučajeva koji potvrđuju ovu tezu.33 Pored toga, pravosuđe je posle 2000. godine bilo predmet brojnih političkih pritisaka,34 sudije su ocenjivane kao nekompetentne, 32 Elementi nezavisnosti sudstva se uobičajeno grupišu na personalne i institucionalne slobode od neovlašćenog mešanja u sudski proces i garantovani sudijski mandat i primanja. Konkretnije, nezavisnosti sudstva obuhvata jedinstven sudski sistem, poseban sudski budžet, kontrolu sudskih odluka unutar sudskog sistema, posebne odredbe o izboru i razrešenju sudija, stalnost sudijske funkcije, sudijsku nepokretnost – nemogućnost premeštanja sudija, imunitet sudija i dr. (Pavlović, 2010: 84; Orlović, 2010: 164). 33 Kao primeri, navode se: 1993. godine – masovni odlazak sudiјa u advokaturu zbog lošeg materiјalnog položaјa, ali i političkih pritisaka; 1999. godine – među tridesetak sudiјa razrešeni su i neki istaknuti članovi Društva sudiјa Srbiјe; 2001. godine – Ministarstvo pravde pokrenulo iniciјativu za razrešenje 118 sudiјa i 69 sudiјa za prekršaјe; 2002. godine – od gotovo 120 zahteva za razrešenje sudiјa i predsednika sudova podnetih Velikom personalnom veću Vrhovnog suda (do septembra te godine), nadležnom za vođenje postupka i utvrđivanje razloga za razrešenje sudiјa, Narodna skupština јe razrešila petoro; 2003. godine – neposredno nakon atentata na predsednika Vlade, Narodna skupština јe razrešila 35 sudija sa obrazloženjem da su ispunili zakonski uslov za penziјu, a iznuđena јe i „ostavka pod pritiskom“ tadašnjeg predsednika Vrhovnog suda Srbiјe (cf. Marinković, 2009). 34 Povodom odluke tadašnjeg Saveznog ustavnog suda u vezi sa oduzimanjem mandata poslanika DSS, predstavnici vladajuće koalicije negirali su valjanost i pravno važenje te odluke; prvi koraci u reformi pravosuđa u periodu 2002-2003. godine obeleženi su oštrom borbom za prevlast između sudske i izvršne vlasti (za pregled cf. Vuković, 2003: 52ff).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

109

kritikovane su sporost i zastoji u radu sudova, a naglašavana je činjenica da su sudije često bile umešani u političke i privredne afere, te da su u prošlosti kršile zakone (na primer, tokom izborne krađe 1996. godine). Konačno, pravosuđe je bilo percipirano i kao jedno od najkorumpiranijih segmenata vlasti (Vuković, 2005; Begović et al. 2007)35 i nije bilo u stanju da procesuira gotovo nijednu od problematičnih privatizacija i privrednih afera iz tog perioda. Iz ovih i niza drugih razloga, 2008. godine započeta je reforma pravosuđa koja je od strane stručne i naučne javnosti jednoglasno obeležena kao još jedan pokušaj da se pravosuđe stavi pod kontrolu. Dva mehanizma koja je vlast odabrala posebno su važni: opšti reizbor sudija i način izbora sudija. Prvi aspekt reforme koji je bio predmet kritika odnosio se na reizbor sudija. Prema prethodnom Ustavu iz 1990. godine izabranim sudijama garantovana je stalnost funkcije. Međutim, tokom reforme, sudije su bile primorane da se ponovo prijavljuju za svoj ili neki drugi sudijski posao, iako su bili izabrani kao nosioci stalnih sudskih funkcija. Zakon o sudijama predviđa reizbor svih sudija prema novom zakonu. Pošto je to u suprotnosti sa Ustavom, pravna osnova je nađena u jednoj nepreciznoj formulaciji Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava koji u članu 7, stav 2 kaže da će se izbor sudija i predsednika ostalih sudova izvršiti najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva (Marinković, 2009: 284-285). Dalji tok reforme pravosuđa skopčan je sa nizom drugih teškoća. Na primer, Vrhovni savet sudstva (kao telo nadležno za reizbor sudija) nije odlučivao u punom sastavu, što, po Markoviću, opet implicira neustavnu situaciju, budući da Ustav i Zakon o Vrhovnom savetu sudstva zahtevaju da taj organ ima sve članove da bi mogao da donosi odluke. Sam proces izbora bio je netransparentan (Pavlo35 Između percepcije korupcije i opšteg stava ispitanika prema društvenim i političkim prilikama i vlasti postoji korelacija: pojedinci koji su kritičniji prema vlasti skloniji da tvrde da je korupcija raširena. Tranzicioni gubitnici, kako kaže Mirjana Vasović, smatraju da je društvo u većem stepenu korumpirano nego što to procenjuju ostali pripadnici društva (Vasović, 2007: 233). Pored toga, ispitanici češće tvrde da je korupcija društveni nego njihov lični problem, i sva istraživanja sistematski potvrđuju da su iskustva korupcije (davanja ili primanja mita) ograničena na manji segment populacije (Vasović, 2007; Begović et.al 2005; Vuković, 2003). No, to ni u kom slučaju ne znači da korupcije u pravosuđu nije bilo, niti da stav javnosti u tom pogledu treba relativizovati.

110

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

vić, 2010: 91), odluke nisu individualizovane (Marković, 2010), a u pogledu brojnih odluka navode se prigovori u vezi sa njihovom opravdanošću, te nagoveštajima da je u procesu izbora svoju ulogu imala i Bezbednosno-informativna agencija (Živković, 2010; Rakić-Vodinelić, 2010; Ivošević, 2010). Ovakav način reforme pravosuđa, ne samo što je bio protivustavan, već je imao i dalekosežnije posledice: nepoštovanjem stalnosti sudijske funkcije ugrožena je nezavisnost sudstva, a time i načelo podele vlasti i principi pravne države (Orlović, 2010: 180; cf. Marinković, 2009: 286 ff). Sudije, prema novim zakonskim rešenjima, bira Visoki saveti sudstva, koji je po svojoj prirodi i nadležnostima “organ sudske vlasti” (Orlović, 2010). Njegove članove čini šest sudija, predstavnik advokata i profesora pravnih fakulteta, a po položaju predsednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar pravde i predsednik skupštinskog odbora za provosuđe. Sve njih bira Narodna skupština. Orlović zaključuje da većinu predstavnika u Visokom savetu sudstva imenuje skupština kao političko telo i pita se da li se time, u krajnjoj liniji, povređuje načelo podele vlasti (Orlović, 2010: 183184). Ratko Marković i Vesna Rakić-Vodinelić su u tom smislu još eksplicitniji, pa navode da bi, prema međunarodnim iskustvima, telo kao što je Vrhovni savet sudstva koje ne sudi, ali bira sudije koje će suditi, trebalo da bude sastavljeno od sudija. Dakle, sudije biraju sudije, a ne zakonodavna ili izvršna vlast (Marković, 2011; Rakić-Vodinelić, 2010). Imajući u vidu da je Skupština izabrana po proporcionalnom, a ne većinskom sistemu, da su nosioci mandata poslanici, ali da, prema odredbi ustava (čl.102) mogu da ga ustupe stranci, što po pravilu i čine, te više puta dokumentovanoj podređenosti zakonodavne vlasti izvršnoj (cf. Marković, 2011b), ovakvo zakonsko rešenje zapravo implicira zavisnost sudske od izvrše vlasti i političkih stranaka. Pritisak za uspostavljanje vladavine prava dolazio je i iz građanskog društva. U težnji da uspostavi “odgovornost vlasti prema društvu” (engl. social accountaiblity), srpske NVO pratile su rad državnih organa, informisale građane o zloupotrebama vlasti, pa čak i podnosile tužbe sudskim organima i prijave regulatornim telima. Ove aktivnosti izdašno su podržavali međunarodni donato-

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

111

ri, ali, kako analize pokazuju, njihov domet bio je ograničen. Kao i u slučaju drugih oblika međunarodne razvojne pomoći i ovde je reč o depolitizovanim aktivnostima (cf. Harriss, 2002) koje nijednog trenutka nisu bile usmerene na mobilisanje društvenih grupa i pojedinaca niti preispitivanje temeljnih odnosa moći u društvu. One su ostale ograničene na tehnokratski pristup, fokusirane na procedure i javne politike, a nije ih karakterisao snažan društveni i politički aktivizam kakav je, na primer, doprineo promeni vlasti 2000. godine ili karakterisao građanske i studentske proteste protiv vlasti Slobodana Miloševića. Iako su predstavnici nevladinog sektora skloni da ovim aktivnostima pripišu uspostavljanje i održavanje nezavisnih institucija kao što je Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti ili Zaštitnik građana, analize ukazuju da je napredak u pogledu vladavine prava u posmatranom periodu bio veoma skroman, te da je uloga građanskog društva bila veoma ograničena (cf. Vuković, 2015). Srpska politička elita je, dakle, zaustavljala proces uspostavljanja nezavisnih institucija i koristila te okolnosti da nesmetano kontroliše sve državne resurse čiji je značaj, u uslovima nerazvijene privrede, bio posebno veliki. Ta kontrola ostvarivala se kroz proces privatizacije koji je bio uokviren zakonima i odgovarajućim institucionalnim sistemom, ali i nizom nelegalnih ili pravno sumnjivih postupaka.

Promene i podrška: elita i srednji slojevi Država je imala važnu ulogu u nastanku i obnavljanju elite i srednjih slojeva tokom celokupne moderne istorije Srbije. Za vreme socijalizma, uloga države bila je odlučujuća u svim oblastima društvenog života. U nedostatku tržišta i otvorene političke utakmice, država i njeni resursi bili su ključni uslov za uspostavljanje i održavanje srednjih slojeva i elite. I u razvijenim kapitalističkim društvima država je važan faktor kao poslodavac i zbog javnog obrazovnog sistema koji je važan kanal društvene pokretljivosti, ali ne tako važan kao u društvima u kojima se srednji slojevi gotovo

112

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ne mogu konstituisati na tržištu (cf. Savage et al., 1992: 194 ff). Slične obrasce povezanosti elite i srednjih slojeva za državu i državne resurse nalazimo i u daljoj istoriji Srbije i Jugoslavije. U Kraljevini Jugoslaviji sloj kapitalista bio je nerazvijen, kao i samo slobodno tržište i privreda (cf. Čalić, 2004: 150, 415; Đurović, 1986: 285-286). U skladu s tim, sloj industrijskih radnika bio je relativno malobrojan. Pred sam Drugi svetski rat, u Srbiji je tri četvrtine zaposlenih radilo u poljoprivredi. U uslovima nerazvijene privrede, delovanje ekonomske elite je bilo primarno usmereno ka državi i njenim resursima kao načinu da se obezbede privilegije, a ne ka tržištu radi akumuliranja resursa za ekonomski razvoj (Lazić, 2009: 15, 21).36 Ništa manju usmerenost na državne resurse nalazimo i u srednjim slojevima, posebno slobodnim profesijama (advokati, lekari, inženjeri itd.). Studija Dubravke Stojanović o pripadnicima slobodnih profesija u predratnom Beogradu pokazuje rast ovog sloja i rast njegovog društvenog uticaja. Međutim, ona napominje da predratnu Jugoslaviju odlikuje neizdiferenciranost naučne, kulturne i političke elite. U ovom periodu, istaknuti književnici, naučnici, profesori univerziteta, advokati i lekari imali su aktivnu ulogu u političkom životu Kraljevine Jugoslavije (isto kao i u Kraljevini Srbiji) i radili su kao državni činovnici, ambasadori, poslanici i ministri (Stojanović, 2008: 180-193). Oni su se spajali sa činovništvom ili političkom elitom i zajedno činili privilegovan sloj koji je bio sastavljen od najpreduzimljivijih pojedinaca. U savremenoj Srbiji, uloga države se menja zbog same činjenice da je uspostavljeno slobodno tržište, ali ona zadržava značajnu ulogu u ekonomiji. Danas se 40% srpskog BDP stvara u državnom, odnosno, javnom sektoru što je više od uspešnih tranzicionih zemalja gde se kreće od 20% (Slovačka, Mađarska) do 30% (Slovenija, Hrvatska). Država je takođe i veliki poslodavac: u državnom i društvenom sektoru radi 31.1% radnika (RZS, 2011b:56) što je više nego 10.4% u Ne-

36 Istoričari naglašavaju da je Kraljevinu Jugoslaviju odlikovalo potpuno odsustvo strategija privrednog razvoja. Prema rečima Branke Prpe, jugoslovenske političke elite pokazivale su neshvatljivu indiferentnost u odnosu na ekonomiju (Prpa, 2003:107), što ona objašnjava konstantnom političkom krizom koja se ticala tipa unutrašnjeg uređenja, raspodele moći između nacionalnih elita i međunacionalnih odnosa uopšte. Industrijski rast u ovom periodu pripisuje se naoružavanju i državnim nabavkama u sklopu priprema za rat (Čalić, 2004: 381 ff).

113

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

mačkoj i 12.9% u Češkoj ili 21.9% u Francuskoj. 37 Ekonomska kriza povećala je ulogu države na tržištu (jer je pad zaposlenosti u javnom sektoru manji nego u privatnom), čemu treba dodati i njenu ulogu u restruktuiranju privrede, raspodeli resursa, subvencijama za otvaranje fabrika i radnih mesta, aktivnim merama na tržištu rada itd.38 U uslovima nedovoljno razvijene kapitalističke privrede i velikog udela države u privredi i društvu, ne čudi što istraživanja pokazuju da veliki udeo pripadnika srednjih slojeva zapošljava država. Prema Istraživanju o strategijama domaćinstva iz 2007. godine srednji slojevi u Srbiji (operacionalizovani prema zanimanju, a čine ih stručnjaci, rukovodioci, sitni preduzetnici i samozaposleni sa visokom školskom spremom) u više od dve trećine slučajeva rade u javnom sektoru (državna uprava, javne službe, javna i mešovita preduzeća sa dominantnim državnim vlasništvom). Istraživanje o strukturi društva Instituta za sociološka istraživanja iz 2012. godine daje nešto drugačije podatke – 44% pripadnika srednjih slojeva i 60% stručnjaka iz ovog istraživanja radi u javnom ili državnom sektoru. Tabela 5. Udeo zaposlenih u javnom sektoru, po društvenim slojevima 2003

2007

2012

86.9%

80%

70.1%

70%

27.3%

33.3%

Slobodne profesije

83.3%

50%

38.5%

Službenik

65.3%

48.9%

45.6%

Tehničar

81.1%

52.1%

58.1%

Poslovođa

60%

50%

27.3%

Stručnjaci Niži rukovodioci

Izvor: Ankete Instituta za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu, baze podataka 37 Podaci EBRD preuzeti sa http://www.ebrd.com/downloads/research/economics/ macrodata/sci.xls, pristupljeno 2. Juna 2017. godine. http://www.ebrd.com/downloads/research/economics/macrodata/sci.xls 38 Ilustracije radi, državna pomoć u Srbiji iznosi 1.9% BDP u 2007. godini i njen udeo u BDP veći je nego u evropskim zemljama. Ukupna državna pomoć bez sektora saobraćaja, poljoprivrede i ribarstva iskazana kao procenat BDP u Srbiji je 2007. godine bila 4.4 puta veća neko u Sloveniji i 16.7 puta veća nego u Bugarskoj (MF, 2009).

114

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Slično kao u predratnoj Jugoslaviji, u post-socijalističkoj Srbiji je nastavljen i ubrzan proces (1) preklapanja i (2) umrežavanja srednjih slojeva stručnjaka sa političkom elitom, zbog (a) stručne i administrativne slabosti vlade, (b) dolaska nove političke elite koja je imala drugačije društvene osnove od stare i (c) ideološke saglasnosti koja je uspostavljena između važnih segmenata srednjih slojeva i političke elite, pre svega u pogledu liberalizacije i evropskih integracija. Prva i najvidljivija dimenzija procesa preklapanja jeste personalni sastav vrhova političke elite. Neke od ključnih državnih funkcija zauzimali su stručnjaci iz srednjih slojeva.39 Druga dimenzija ovog procesa je umrežavanje srednjih slojeva i političke elite. Ona je manje vidljiva, ali je možda čak i važnija. Umrežavanje se sprovodi kroz kooptiranje stručnjaka na nižim nivoima, kroz komisije, radne grupe, radna tela, savete, upravne odbore itd.40 Ovakav angažman stručnjaka uvećava njihov ne samo ekonomski, već i politički kapital. Iako je znanje na prvi pogled najvažniji resurs koji stručnjaci unose u ove angažmane, ovi mehanizmi služe i za legitimisanje društvenog i političkog sistema i dovode do kooptiranja i pacifikovanja segmenata srednjih slojeva koji imaju kritički potencijal. Takva slaba kritička javnost bila je dobar saveznik elitama u usporavanju društvenih promena. 39 U svim republičkim vladama u poslednjih petnaest godina, predstavnici ovog sloja činili su između trećine i polovine članova. U drugoj vladi Aleksandra Vučića, od 20 članova, sedam su bili pripadnici tipičnih srednjih slojeva (univerzitetski profesori, lekari, advokati, stručnjaci i sl.). U prvoj vladi Aleksandra Vučića bilo ih je 6 od 19, u vladi Mirka Cvetkovića 11 od 27 članova, u vladi Ivice Dačića 8 od 22, u prvoj vladi Vojislava Koštunice 14 od 25, a u drugoj 8 od 24. Iako o tome ne postoje sistematizovani podaci, neposredni uvidi u različitim oblastima društvenog života pokazuju da slični obrasci postoje i kada je reč o savetnicima ministara, državnim sekretarima, ambasadorima, direktorima javnih ustanova itd. 40 Ovde je reč o različitim institucijama koje se kreću u rasponu od u javnosti veoma vidljivih (različita nezavisna regulatorna tela, kao što su Komisija za zaštitu konkurencije, Republička radiodifuzna agencija, Komisija za akreditaciju i proveru kvaliteta, te Nacionalni prosvetni savet Republike Srbije, Nacionalni savet za visoko obrazovanje, Nacionalni savet za naučni i tehnološki razvoj, Visoki službenički savet, Državno veće tužilaca, Fiskalni savet itd.), preko mesta u upravnim odborima nekoliko stotina javnih kompanija (koja su takođe bila predmet interesovanja javnosti, pa je tako jedna konzervativna procena lista Politika pokazala da oni državu koštaju oko 32 miliona evra godišnje, cf. Cerovina, 2011), do stotina, a možda i hiljada komisija i drugih radnih tela na opštinskom, gradskom, pokrajinskom i republičkom nivou, o kojima nikakvih sistematskih znanja, mimo anegdotskih informacija, za sada ne posedujemo (tek sporadične i nesistematizovane podatke daje Registar funkcionera Agencije za borbu protiv korupcije).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

115

U poslednjih nekoliko decenija, odnos elite i srednjih slojeva prema državi ima i drugu stranu koja se može opisati kao istorija podrivanja i grabljenja javnih resursa. Za vreme socijalizma, prisvajanje imovine i profita iz poslovnih aktivnosti bilo je ograničeno. Zato su pripadnici viših društvenih slojeva, oni koji su kontrolisali državni aparat i privredu, prisvajali “višak vrednosti” kroz privilegije. Sa sadašnje tačke gledišta, te privilegije izgledaju skromno: bolji stanovi, vikendice, lakši pristup javnim uslugama, bolja radna mesta za članove porodice i sl. (za detalje cf. Vuković, 1994). Elita je prisvajala državne resurse, a zauzvrat, tolerisala je ostalim članovima društva da na isti način, ali u manjem obimu, prisvajaju državnu imovinu, bez ozbiljnije zakonske ili moralne osude. Državna imovina percipirana kao ničija i svačiji, resurs za podmirivanje najrazličitijih potreba i ambicija. Tako su i radnici, službenici, lekari i profesori mogli da ostvaruju dodatne prihode: krađa materijala i alata iz fabrike, privatan rad sa državnim resursima, nelegalna gradnja, besplatno korišćenje opreme ili prostorija koje bi se inače plaćalo, predstavljaju samo neke od mehanizama. Spisak sitnih ili krupnijih koristi bio je beskrajan, ali je tako raširena praksa ujedinila više i niže društvene slojeve u prećutnom društvenom i političkom dogovoru. Viši društveni slojevi obezbeđuju političku podršku “baze” tako što tolerišu neodgovornost, niz sitnih prestupa, rasipanje i krađu državne imovine. S druge strane, niži društveni slojevi nijednog trenutka ne učestvuju u masovnijim političkim protestima i pokretima (Vuković, 2005). Sa urušavanjem socijalizma, vladajući slojevi upustili su se u mnogo ambiciozniji poduhvat – pretvaranje privilegija u pogledu upravljanja i korišćenja imovine u političku moć i vlasništvo nad ekonomskim resursima. Ovaj proces odvijao se nelegalnim prisvajanjem državne imovine i zarobljavanjem države, odnosno, izmenama propisa kojima je omogućavano preusmeravanje javnih resursa u privatno vlasništvo. Istovremeno, političke elite tolerišu niz isto tako nelegalnih ekonomskih aktivnosti nižih slojeva (rad na crno, ulična prodaja, nelegalna gradnja i sl.) ili sitno pretvaranje javne u privatnu svojinu (cf. Vuković, 2005: 44; Vuković, 1996: 92). Takve prakse imale su u jednom periodu i ulogu održavanja mate-

116

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

rijalnog statusa srednjih slojeva, posebno tokom devedesetih, kada je životni standard stanovništva opao i u prvim godinama posle pada režima Slobodana Miloševića (cf. Cvejić, 2002). Konačno, i što je za našu argumentaciju posebno važno, prakse prisvajanja javnih resursa trajale su veoma dugo, imale su široko društveno prihvatanje i postale su socijalne norme koje oblikuju strategije i stavove ovih društvenih slojeva i u narednom periodu. Najobimniji od svih procesa prelivanja državnih u privatne resurse odvijao se pod okriljem privatizacije. S jedne strane, reč je o najvećem poduhvat sistemskog (a to znači zakonima i institucijama kontrolisanog) pretvaranja državnih u privatne resurse tokom kojeg su elite “raspolagale” ovim sredstvima, odnosno, upravljale procesom privatizacije. Istovremeno, taj proces bio je prilika da se na nelegalan ili nelegitiman način “produže” sistemske osnove elite u Srbiji koje su se primarno zasnivale na raspologanju državnim resursima. Izbor modela privatizacija bio je prilagođen ovom cilju (Arandarenko, 2010), kao i čitav niz politika kojima je podrivana pravna država (Vuković, 2011). Takav tok tranzicije određen je interesima elite, ali one to nikako nisu mogle postići bez određene društvene podrške ovakvom toku promena. Tu podršku pružali su srednji slojevi i penzioneri. Da bih pojasnio ovaj argument, vratiću se tri decenije u nazad. Tokom 90-ih godina, ekonomskim procesima koje sam u prethodnim odeljcima ocrtao – blokiranjem vlasničke transformacije, prelivanjem državnih resursa u privatne i razvojem sitnog i srednjeg preduzetništva – nastala je nova ekonomska elita. Ona se regrutovala iz redova preduzetnika, onda kada je akumulacija kapitala to dozvoljavala. Ipak, najvećim delom čine je nekadašnje komunističke elite i njihovi naslednici (Lazić, 1994). Njihov materijalni položaj rastao je tokom 90-ih, posebno u svetlu sve goreg položaja drugih društvenih slojeva, posebno radnika i penzionera, koji su se tokom čitavog perioda transformacije nalazili na dnu lestvice materijalnih položaja. Relativni položaj nezaposlenih bio je bolji nego u drugim zemljama bivšeg socijalizma zbog angažovanja u sivoj ekonomiji (Cvejić, 2000). Istraživanja, dalje, pokazuju rast materijalnog standarda i društvenog položaja poljoprivrednika,

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

117

posebno tokom prvih godina krize i transformacije. U tom periodu, visoka inflacija i duboka politička i ekonomska kriza više su pogodile gradske slojeve. Na prvi pogled, to je posledica nesmanjene tražnje za osnovnim životnim namirnicama, kao i sposobnosti poljoprivrednika da naturalnom proizvodnjom podmire sve svoje potrebe. Bliži uvidi, međutim, ukazuju da je u tom periodu rastao položaj krupnih i srednjih preduzetnika u poljoprivredi, dok je većina sitnih poljoprivrednika ostala na dnu društvene lestvice. Već krajem 90-ih njihov položaj se pogoršao u odnosu na ostale društvene grupe (Lazić, 2000: 48; Cvejić, 2000: 304). Položaj stručnjaka i gradskih srednjih slojeva pogoršao se i približio položaju manuelnih radnika. Nasuprot niza empirijskih pokazatelja, u srpskom javnom diskursu postoji rašireno uverenje da su srednji slojevi ili srednja klasala propali tokom 90-ih. To ipak nije tačno, iako je jedan aspekt njihovog socio-ekonomskog položaja doživeo naročit pad – prihodi i materijalni standard – dok su zahvaljujući drugim aspektima (kao što su stanovanje, socijalni i kulturni kapital itd.) uspeli da zadrže relativno povoljan položaj u sklopu društvene stratifikacije (Mrkšić, 2000: 280; Lazić, 2002: 26-30). Na početku procesa transformacije, ranih 90-ih, ukupan društveni i materijalni status srednjih slojeva bio je relativno dobar. Ovi slojevi su, s pravom, puno očekivali od procesa društvenih i ekonomskih promena – kako iskustva drugih istočnoevropskih zemalja pokazuju, položaj stručnjaka, srednjih rukovodilaca, državnih službenika itd. poboljšan je nakon političke i privredne liberalizacije. Međutim, specifični tok srpske post-socijalističke transformacije uskratio im je te očekivane dobiti. Kako do stvarnih promena nije došlo, a njihov položaj se štaviše pogoršao u narednih deset i više godina, percepcija gubitništva je pojačana. Ona se odnosi kako na stvarni pad materijalnog standarda, tako i na gubitak “očekivane dobiti”. Upravo iz tih razloga, iz redova srednjih slojeva regrutovali su se, kao što smo videli, najtvrdokorniji protivnici tadašnje vlasti. Posle 2000. godine došlo je do poboljšanja materijalnog položaja srednjih slojeva. Prema podacima Instituta za sociološka istra-

118

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

živanja41 položaj srednjih slojeva poboljšan je u prvim godinama tranzicije: 2007. godine gotovo četvrtina stručnjaka u uzorku ima viši materijalni položaj, a više od polovine viši srednji ili viši, dok preduzetnici i rukovodioci imaju još više položaje.42 Uticaj ekonomske krize vidljiv je na materijalnom položaju posebno sloja stručnjaka, gde dolazi do visoke koncentracije u srednjem i nižem srednjem materijalnom položaju. Kriza je, očekivano, podogodila i preduzetnike i rukovodioce, ali u manjoj meri, tako da kod njih dolazi do spuštanja iz višeg u srednji materijalni položaj. Tabela 6. Materijalni položaj srednjih slojeva Stručnjaci

Preduzetnici

Materijalni položaj

1989

2007

2012

1989

2007

2012

Nizak

0,92%

0,97%

10,85%

3,73%

0,00%

5,47%

Niži srednji

19,60%

14,12%

38,38%

26,87%

13,67%

28,05%

Srednji

38,44%

27,98%

33,66%

31,34%

23,92%

35,70%

Viši srednji

29,86%

33,11%

13,14%

29,10%

40,54%

22,53%

Viši

11,18%

23,82%

3,97%

8,96%

21,87%

8,25%

Total

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Izvor: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu, baze podataka 41 Podaci iz 1989. godine dobijeni su okviru istraživanja Konzorcijuma instituta društvenih nauka na uzorku od 3.360 jedinica; podaci iz 2007. godine potiču iz istraživanja Strategije opstanka domaćinstava, a podaci iz 2012. godine deo su projekta Instituta za sociološka istraživanja realizovanog na uzorku od 2.557 domaćinstava, više u Cvejić, 2012. 42 Materijalni položaj je iskazan preko kompozitnog indeksa koji sadrži nekoliko indikatora prihoda, potrošnje i posedovanja. Isti pokazatelji su korišćeni u sva tri pomenuta istraživanja, uz to da su visina prihoda i vrednost nekretnina u 1989. godini ocenjivani odgovarajućim statističkim modelom, jer tada nisu postavljana direktna pitanja o vrednostima ovih indikatora. Iz sume ovih indikatora konstruisana je ordinalna skala od 5 nivoa koja ispitanike razvrstava na nizak, niži srednji, srednji, viši srednji i visok materijalni položaj (vrednosti od 1 do 5) (Cvejić, 2012: 140).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

119

U periodu posle 2000. godine pogoršanje materijalnog položaja je vidljivo za sve slojeve, osim najvišeg, s tim što je pogoršanje nešto manje kod sitnih preduzetnika i sitnih poljoprivrednika. Kod sitnih poljoprivrednika reč je, po Cvejiću, o postojano niskom materijalnom položaju, koji odražava dugotrajno ruralno siromaštvo tipično za mala gazdinstva, a kod sitnih preduzetnika reč je o konsolidaciji položaja baziranog na posedovanju ekonomskog kapitala u novom društvenom uređenju. Ovaj sloj je stajao samo malo slabije od sloja stručnjaka u vreme pred kraj socijalizma, da bi sa uvođenjem kapitalizma odskočio nešto iznad i potom bolje podneo udar ekonomske krize nakon 2009. godine. Cvejić, dalje, naglašava da je pad položaj NKV radnika je najjasnija posledica krize i promene klasnih odnosa u Srbiji danas. Ovaj nalaz neupitno ukazuje da u Srbiji raste siromaštvo zaposlenih i da aktiviranje na tržištu rada nije garant poboljšanja uslova života (Cvejić, 2012: 140). U prvoj deceniji 21. veka srednji slojevi su podržavali (liberalno-demokratske) vlade, a zauzvrat, mnoge javne politike bile su osmišljene upravo tako da odgovaraju interesima srednjih slojeva. Mihail Arandarenko pokazuje da je na delu bila “redistributivna koalicija” koja je uključivala elitu, srednje slojeve i penzionere i održavala na vlasti vlade od 2000. do 2012. godine. Analizirajući poresku, monetarnu i druge javne politike, Arandarenko pokazuje kako je država gradila redistributivne mehanizme u korist srednjih slojeva, među kojima su regresivna poreska politika (kojom je manje oporezivala više platne razrede, a koja je odgovarala srednjim slojevima, nasuprot radništvu), politika privatizacije (koja je odgovarala tehnokratskim slojevima i eliti, jer im je omogućavala da kulturni i politički kapital pretvore u ekonomski), politika deviznog kursa (koja išla je na ruku uvoznicima i srednjim slojevima čiji stil života više zavisi od mogućnosti kupovine uvozne robe i putovanja), itd. (Arandarenko, 2010). Pored toga, niz linearnih beneficija, kao što su beneficije za centralno grejanje, transport, stambene kredite itd., bile su dizajnirane tako da od njih nadproporcionalnu korist imaju pripadnici srednjih slojeva. 43 43 Kao ilustraciju lineranih beneficija navešću subvencije za centralno grejanje koje nat-

120

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Istraživački podaci takođe ukazuju da su srednji slojevi davali visoku podršku vladajućim strankama u periodu do 2012. godine. Istraživanje Instituta za sociološka istraživanja iz 2007. godine pokazuje da stručnjaci i niži rukovodioci iznad proseka smatraju da Demokratska stranka najbolje štiti njihove interese (38%, nasuprot 25% u ukupnom uzorku), dok su sitni preduzetnici i samozaposleni nešto ispod proseka (24%), podeljeni u stavovima i istovremeno okrenuti i radikalima i Liberalno demokratskoj partiji (po 13%). Službenici i tehničari su takođe iznad proseka (27%) uz vladajuću stranku, a niži društveni slojevi manje podržavaju tada vladajuću Demokratsku stranku, a više opozicionu Srpsku radikalnu stranku. Kada se preferencije gledaju prema materijalnom položaju, razlike su takođe jasne: 2007. godine ispitanici srednjeg i višeg materijalnog položaja smatraju da demokrate bolje predstavljaju njihove interese, a ispitanici nižeg materijalnog položaja okrenuti su radikalima (23% u odnosu na ukupnih 18%). U narednom istraživanju iz 2012. godine, ispitanici višem materijalnog statusa još su više okrenuti demokratama (26% prema ukupnih 8%). Pet godina kasnije, kada je era vladavine Demokratske stranke bila na zalasku, ona je i dalje uživala podršku srednjih slojeva (14% preduzetnika i 12% stručnjaka, nasuprot 8% u ukupnom uzorku), dok je budući politički hegemon, Srpska napredna stranka, svoju podršku natprosečno imala u nižim slojevima. Analize socijalnih politika takođe pokazuju da su reforme kreirane uvek imajući u vidu interese i modele potrošnje srednjih sloprosečno koriste viši socio-ekonomski slojevi. Prema podacima „Beogradskih elektrana“ iz 2007. godine, u Beogradu se grejalo oko 240.000 stanova. Prosečna veličina stana sa CG je oko 62 m2, što znači da je ukupna površina stanova koji se greju CG u Beogradu oko 16 miliona m2 . Prema novinskim izveštajima, cena centralnog grejanje za sezonu 2006/7.godine bila je oko 35 din/m2. Analize Evropske banke za obnovu i razvoj kažu da je ekonomska cena daljinskog grejanja u zemljama jugoistočne Evrope oko 1.6 USD/m2, po cenama projektovanim za 2007. godinu (EBRD, 2005: 15; cf. UNDP, 2004), što je bilo oko 95 din. Mesečna razlika između realne cene prema EBRD proračunu i stvarne, za ovih 240.000 stanova, iznosila je oko 11 miliona EUR ili 131 milion EUR godišnje. Primera radi, godišnji budžet za socijalnu pomoć bio je oko 34 miliona EUR (Vlada RS, 2005c). Prema podacima iz Ankete o životnom standardu iz 2007. godine, trećina građana Srbije iz petog, najvišeg, kvintila potrošnje koristi centralno grejanje, a blizu četvrtine Beograđana iz četvrtog i blizu polovine iz petog kvintila potrošnje koristi centralno grejanje (moji proračuni). To znači da od javne subvencije cene grejanja natproporcionalnu korist imaju bogatiji građani.

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

121

jeva. Ove politike karakterisale su, na primer, restriktivne politike rada, zapošljavanja i socijalne zaštite,44 nasuprot ulaganjima u tercijarno obrazovanje i sekundarnu i tercijarnu zdravstvenu zaštitu koje više koriste srednji slojevi.45 Kroz svoj stručni i činovničkopolitički angažman, pripadnici srednjih slojeva u Srbiji opravdali su neke od ključnih koncepcija novog društvenog sistema.46 Relativno malobrojni srednji slojevi u tu koaliciju uneli su svoj kulturni kapital i sposobnost artikulacije i širenja ideoloških obrazaca, dok su zauzvrat osigurali različite “redistributivne dobitke”. Analiza procesa kreiranja zakona i javnih politika u oblastima obrazovanja, rada i zapošljavanja i socijalne zaštite pokazaće neke od mehanizama koji su bili na raspolaganju pripadnicima srednjih slojeva i strategije koje su oni primenjivali.

44 Cf. UNDP, 2004. 45 Primera radi, privatizacija u ovim sektorima donela je bolje i dostupnije usluge, ali najpre za srednje i više slojeve koji najviše koriste ove usluge. Prema Anketi o životnom standardu iz 2007. godine, samo 6% stanovnika koristilo je privatne zdravstvene usluge. Njihov udeo u gradskoj populaciji je veći nego u seoskoj (7% naspram 4%), a sasvim očekivano, najviši je u petom (14%) i četvrtom kvintilu potrošnje (6%) (Vukmirović i Govoni, 2008: 90). Velike razlike postoje i u izdvajanjima za bolničku zaštitu nasuprot primarnoj i preventivnoj (63%, prema 33%, odnosno, 3%) (Vlada RS, 2011:183) čime se stvaraju nejednakosti između urbanog (ujedno i bogatijeg) i ruralnog (ujedno i siromašnijeg) stanovništva. Slične nejednakosti postoje u pristupu privatnim zdravstvenim uslugama, tako da ih više koriste obrazovaniji ispitanici i ispitanici sa višim materijalnim standardnom (Janković, Simić and Marinković, 2009: 393). Konačno, podaci govore da na studije češće idu deca roditelja sa natprosečnim obrazovanjem (Equi-ed, 2012: 24). Ovi nalazi u skladu su sa svetskim iskustvima (cf. Savage, 1998: 28). 46 Ilustracije ovih procesa mogu se naći u Antonić, 2012; Babović and Vuković, 2014; Mikuš, 2013; Vuković, 2012; Vuković and Babović, 2014; Vuković, 2013. Slobodan Antonić smatra da se podrška neoliberalnim ideološkim koncepcijama u nekim segmentima srednjih slojeva u Srbiji može objasniti kao izraz „panike srednjih slojeva“ koji na taj način pokušavaju da očuvaju svoj socio-ekonomski status (Antonić, 2012: 31 ff).

122

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Socijalna politika i socijalna prava na prelasku iz socijalizma u kapitalizam Za vreme socijalizma, socijalna politika razvijala se pod uticajem različitih faktora, od nasleđenih kontinentalnih modela, profesionalnih uticaja iz Velike Britanije i SAD koji su prenosili eksperti Ujedinjenih nacija, do autonomnih inicijativa inspirisanih socijalističkim i samoupravnim idejama. Kao skup javnih mera, socijalna politika bila je, u principu, usmerena na obezbeđivanje što je moguće veće jednakosti za različite društvene slojeve. To je bio i osnov ideološke legitimizacije socijalističkog sistema. Iz ove perspektive gledano, on je uspevao da smanji nejednakosti tako što je ipak unapredio položaj značajnih društvenih grupa: seljaka i radnika, pre svih. Međutim, to ni u kom slučaju ne znači da su nejednakosti nestale - one su opstajale u različitim sferama, od potrošnje do odlučivanja. Među mehanizmima kojima je država kontrolisala nejednakosti i održavala socijalnu sigurnost bili su: puna zaposlenost, kontrola cena i univerzalna dostupnost retkih dobara i resursa (Petrović, 2004: 74). S druge strane, neke mere su imale za cilj da podrže razvoj ekonomskog sistema. U tu grupu spadaju mere podrške deci i porodici, politike zarada (posebno u početnom periodu industrijalizacije kada su velike investicije zahtevale štednju i kontrolu potrošnje), te politike na tržištu radne snage i sl. (Ružica, 1987). Sistem socijalnog osiguranja je u osnovi bio bizmarkovski i zasnivao se na finansiranju kroz doprinose zaposlenih. Zaposlenost je garantovala pristup važnim socijalnim uslugama – stambenim, (kroz stambene fondove preduzeća i same države), zdravstvenim, obrazovnim itd. Mehanizam koji je omogućavao unapređenje položaja jednih generisao je socijalne razlike za druge – autsajdere koji se nisu mogli nadati dobro plaćenim poslovima, društvenim stanovima, letovanjima u radničkim odmaralištima, robi široke potrošnje dostupnoj po beneficiranim cenama koje je distribuirao državni sindikat itd. A među njima, opet, bili su niži slojevi radništva i seljaci. Za razliku od drugih socijalističkih zemalja koje su vodile politiku pune zaposlenosti, te nisu imale adekvatne mehanizme po-

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

123

drške nezaposlenima, u nekadašnjoj Jugoslaviji to nije bio slučaj. Osiguranje za slučaj nezaposlenosti ponovo je uvedeno već 1952. godine, od kada se vodi i zvanična evidencija nezaposlenih lica.47 Nadoknade za slučaj nezaposlenosti finansiraju se iz doprinosa u okviru zarada. U periodu između 1952. i 1963. godine, broj registrovanih nezaposlenih lica porastao je sa 45 na 237 hiljada, a broj onih koji primaju nadoknadu sa 8% na 13% (Mesa-Lago, 1971). Broj nezaposlenih je 1980. godine porastao na 785 hiljada, a pred sam raspad SFRJ iznosio je 1.3 miliona (Pošarac et al., 1992: 104). U to vreme, nadoknada je iznosila oko polovine prosečne plate u poslednja tri meseca i mogla se primati 18 meseci. Registrovani nezaposleni, kao i članovi njihovih porodica, imali su zdravstveno osiguranje. Istovremeno, kroz mrežu kancelarija Zavoda za zapošljavanje (kasnije transformisanih u tzv. samoupravne interesne zajednice), nezaposlenim licima pružane su usluge posredovanja pri zapošljavanju, dokvalifikacije i prekvalifikacije. Pored osiguranja za slučaj nezaposlenosti i savetovanja i posredovanja pri zapošljavanju, javne mere u oblasti nezaposlenosti uključivale su i upravljanje migracijama i obrazovne politike. U prvim godinama nakon završetka rata, selo je predstavljalo ključni izvor radne snage za industriju koja je ubrzano rasla. Međutim, već od 1960-ih potražnja za niskokvalifikovanom radnom snagom počela je da opada usled kombinacije različitih faktora, od tehnološkog napretka do ekonomske stagnacije. Od tada, vlada počinje sa nizom mera koje imaju za cilj da smanje pritisak na tržištu radne snage. Na planu unutrašnjih migracija, država usporava migracije seoskog stanovništva ka gradovima i razvija obrazovni sistema, a na međunarodnom planu omogućava migracije ka zemljama Zapadne Evrope i SAD.48 Migracije radne snage najpre su bile tiho tolerisane, da bi kasnije postale zvaničan segment javnih politika. Tako su već u periodu 1966-1970. godine, državni planeri računali na 50.000 emigranata godišnje (Mesa-Lago, 1971: 47 Sistem podrške nezaposlenima počeo se razvijati još u Kraljevini Jugoslaviji. Prvi zakon u oblasti zaštite radnika donet je 1921. godine. Njime je osnovana Središna berza rada u Beogradu i niz mesnih berzi rada. 48 Već u periodu između 1948. i 1953 godine oko 100.000 ljudi je napustilo zemlju, a još oko 195.000 u naredne četiri godine (Woodward, 1995: 303).

124

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

64). Prema nekim procenama, ukupan broj migranata je pred raspad SFRJ iznosio preko 0.8 miliona, a najveći deo njih živeo je u zemljama Zapadne Evrope. Procenjuje se da je sredinom 1970-ih svaki deseti radnik migrant u Zapadnoj Evropi dolazio iz Jugoslavije (Schierup, 1995: 286). Međunarodne migracije predstavljale su ne samo jedan od ključnih mehanizama za smanjenje pritiska na tržištu radne snage, već i značajan izvor prihoda za državu.49 Sistem obrazovanja počeo je ubrzano da se razvija nakon Drugog svetskog rata. Neposredno nakon rata polovina jugoslovenskog stanovništva bila je nepismena, da bi se taj broj već 1961. godine smanjio na manje od 20% (Čalić, 2013: 271 ff). Tome je doprineo razvoj mreže osnovnih i srednjih škola i univerziteta, učeničkih i studentskih domova, pedagoških akademija i stručnih i naučnih ustanova (zavoda i instituta) koje su podržavale obrazovni sistem. U tom periodu, obrazovanje je bilo jedan od budžetskih prioriteta, a do promene je došlo sa krizom 60-ih godina prošlog veka. Od 1958. godine, osmogodišnja osnovna škola je bila obavezna i besplatna za sve stanovnike. Zakonska regulativa i dobro razvijena mreža škola omogućile su veliki rast obuhvata dece: 1953. godine 71% dece od 7 do 14 godina pohađalo je osnovnu školu, a 1981. godine čak 97%. I drugi parametri su ukazivali na porast kvaliteta obrazovanja: 1945. godine na jednog nastavnika dolazilo je 59 dece, a 1975. godine 22 (Čalić, 2013: 272). Srednjoškolsko obrazovanje činile su srednje stručne škole i gimnazije. Krajem 60-ih i početkom 70-ih godina započeta je reforma srednjeg stručnog obrazovanja. OECD je u to vreme pružao tehničku podršku, a sistem je najpre pilotiran u Splitu i Vojvodini, da bi nakon 1972. godine rezultirao u velikoj reformi obrazovnog sistema kojom je ukinut sistem srednjeg obrazovanja koji se sastoji iz gimnazija i stručnih škola (Woodward, 1995). Sistem usmerenog obrazovanja je uveden da bi se povećala ponuda kvalifikovane radne snage, a smanjio broj đaka koji dobijaju kvalifikacije za koji49 Procene Svetske banke i Narodne banke Srbije govore o oko 0.5 miliona migranata iz Srbije koji redovno šalju doznake u zemlju. U poslednjih nekoliko godina, iznos doznaka kreće se i do 14% BDP (World Bank, 2008) . Kada je reč o SFRJ, veličina doznaka dovela je tokom 1970-ih i 1980-ih godina na prvo mesto u svetu, ispred Turske i Portugalije. Njihov obim bio je veći od prihoda od turizma (Grečić, 1990: 202).

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

125

ma ne postoji potreba. Ovaj sistem težio je da uspostavi jaku vezu između privrede i obrazovanja i doprinese smanjivanju nezaposlenosti.50 Međutim, usmereno obrazovanje nije uspelo da postigne predviđeni cilj, da priprema đake za tržište rada i buduće obrazovanje, u skladu sa tadašnjim ekonomskim i društvenim promenama, i već tokom 80-ih počele su da se javljaju prve kritike, što zbog neodgovarajućih nastavnih planova, što zbog nemogućnosti i nespremnosti privrede da prihvati kadar koji dolazi iz usmerenog obrazovanja (Baćević, 2006). Krajem 80-ih sistem usmerenog obrazovanja je ukinut. Tokom socijalizma, ekspanziju je doživelo i visoko obrazovanje. Na nivou cele Jugoslavije od 1945/1946. do 1980/81. školske godine broj viših i visokih škola uvećao se 11 puta, a broj studenata 18 puta (Petranović, 1988: 423), a u Srbiji su otvoreni univerziteti u Novom Sadu (1960), Nišu (1965), Kragujevcu (1976) i Prištini (1969) koji su nastali na osnovu ranije otvorenih fakulteta i viših škola. Univerzitet u Beogradu zvanično je ustanovljen 1905. godine, iako vuče istoriju iz Velike škole osnovane 1808. godine. Konačno, sistem socijalne zaštite kakav danas postoji u Srbiji počeo je da se razvija sredinom 20. veka. Tada je počelo osnivanje centara za socijalni rad i do kraja 1960-ih gotovo sve opštine u Srbiji imale su centar za socijalni rad. U istom periodu počelo je i školovanje socijalnih radnika, najpre na Višoj školi za socijalne radnike, da bi 1972. godine bio osnovan Odsek za studije socijalnog rada na Fakultetu političkih nauka. Prvi silabusi bili su napravljeni u skladu sa tada dominantnim idejama i modelima rada u SAD i Velikoj Britaniji. Sredinom dvadesetog veka ubrzan je razvoj ustanova za smeštaj korisnika (a prve su otvarane još u 19. 50 Slične reforme, koje su zasnovane na ideji da je moguće nacionalno planiranje ponude radne snage, sprovođene su i u drugim zemljama, a sam sistem usmerenog obrazovanja crpeo je inspiraciju iz skandinavskih i nemačkog sistema obrazovanja Zanimljivo je da je sistem bio pod velikim pritiskom srednjih slojeva koji su u njemu videli opasnost za društveno napredovanje svoje dece (Woodward, 1995: 273-277). U osnovi, sistem usmerenog obrazovanja podrazumevao je da se tokom prve dve godine srednje škole dobija opšte obrazovanja, a da se kasnije đaci usmeravaju prema određenim obrazovnim profilima. Uvođenje usmerenog obrazovanja može se posmatrati i u širem političko-ideološkom ključu. Tako, Jana Baćević smatra da je jedan od ciljeva obrazovanja bilo i ukidanje inteligencije, odnosno, izvora kritičke reakcije prema tadašnjem sistemu (Baćević, 2006).

126

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

veku), otvorenih oblika zaštite, ali i naučno-istraživačkih ustanova kao što je bio Institut za socijalnu politiku. Pored usluga socijalnog rada, odnosno, brige o deci, porodici, starima itd., tadašnji sistem socijalne zaštite uključivao je i materijalnu pomoć siromašnim. Slično kao i kod nezaposlenosti, vlasti su priznavale socijalne probleme i kreirale mere da ih umanje. Tako je, na primer, u jeku ekonomske krize 80-ih u Jugoslaviji bilo oko 200.000 korisnika socijalne pomoći (Ružica and Milosavljević, 1989: 163-173). Sistem socijalne zaštite bio je decentralizovan, kao uostalom i svi drugi segmenti društvenog i državnog uređenja. Ključne institucije za zaštitu prava korisnika i pružanje usluga socijalnog rada bili su centri za socijalni rad i ustanove za smeštaj korisnika. Razvoj ovih institucija bio je posebno dinamičan tokom 70ih godina prošlog veka, ali je kriza iz 80-ih usporila, a negde i potpuno ukinula investicije u ovaj oblik socijalne infrastrukture. Već u ovom periodu javljaju se neke karakteristike sistema koje i danas opažamo: nedovoljno razvijene usluge u seoskim područjima, nedostatak usluga u zajednici koje će biti fleksibilne i izlaziti u susret potrebama korisnika (na primer, usluge za mlade i porodice), neadekvatna saradnja sa obrazovanjem i drugim sektorima, te potreba da se razvija partnerstvo pružalaca usluga i korisnika (nekada doduše kroz samoupravne interesne zajednice, a danas u manje formalizovanom obliku), razvoj dobrovoljnog rada i sl. (Ružica and Milosavljević, 1989; Ružica, 1987; Ružica, 1991). S druge strane, razvijeni delovi nekadašnje Jugoslavije počeli su već 80-ih godina sa promenama koje će dve decenije docnije biti u punom zamahu na celoj teritoriji nekadašnje SFRJ: participacije korisnika u troškovima zaštite, delimična privatizacija i marketizacija usluga, razvoj usluga u zajednici i sl. Penzijski sistem je počeo da se razvija krajem 19. veka. Kao i u drugim zemljama centralne i istočne Evrope, najveći uticaj na njegovo formiranje imao je Bizmarkov sistem. U Srbiji je prvi dobrovoljni penzioni fond zanatlija osnovan 1898. godine, dok je obavezno socijalno osiguranje uvedeno pred sam Drugi svetski rat. Nakon rata, država preuzima na sebe brigu i upravljanje

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

127

penzionim fondovima, koji u narednim decenijama prolaze kroz niz reformi. Početkom devedesetih penzijsko osiguranje obavljalo se preko tri republička fonda: zaposlenih, samostalnih delatnosti i zemljoradnika. Od 2008. godine oni su objedinjeni u jedan – Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje. Penzijski sistem u bivšoj Jugoslaviji karakterisali su relativno nisko postavljeni uslovi za odlazak u penziju: 60 godina starosti za muškarce i 55 za žene, 40 godina staža za muškarce i 35 za žene. Ukoliko su ispunili ove uslove, osiguranike je čekala veoma visoka stopa zamene od 85%. Raniji odlazak u penziju bio je moguć pet godina pre starosnog limita, pod uslovom da je ispunjen uslov u vezi sa dužinom radnog staža. Kriterijumi za odlazak u invalidsku penziju bili su takođe veoma labavi, tako je broj ovih penzionera u svim jugoslovenskim republikama bio gotovo izjednačen sa starosnim penzionerima (Golubović, 2004). Kao i u drugim zemljama, rani odlazak u penziju, te darežljivi propisi oko beneficiranog radnog staža i odlaska u invalidsku penziju, imali su za cilj da smanje pritisak na tržište radne snage. Sve socijalne usluge – od prava koja proističu iz socijalnog osiguranja, preko javnog zdravstva i obrazovanja, do socijalne zaštite – za vreme socijalizma bile su široko dostupne, ali niskog kvaliteta. Društvena i politička elita nije mogla da prisvaja materijalne resurse (mada jeste uspela neke da konvertuje u privatne resurse, ali tek krajem socijalističkog perioda), ali su ključnu determinantu njihovog položaja činile privilegije. Oni su uživali u privilegijama koje su, sa stanovišta mogućnosti prisvajanja u kapitalizmu, bile sitne. Međutim, sa stanovišta egalitarnog, siromašnog i nerazvijenog društva, to nije bio slučaj. U ovim segmentima Dikon vidi okvire za društveni i politički ugovor koji je ležao u osnovi socijalističkog režima blagostanja (Deacon, 2000). Urušavanje monopola države nad društvenim i ekonomskim procesima podrazumevalo je ukidanje državnog monopola u oblasti socijalne politike i socijalnih prava i dramatične ideološke promene. U kontekstu opšte liberalizacije i demokratizacije, javljaju se i privatni akteri u oblasti zdravstva, obrazovanja ili socijalnog osiguranja. Na primer, uvedeni su mehanizmi zaštite u slučaju

128

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

nezaposlenosti prilagođeni tržišnim ekonomijama i mogućnosti gubitka posla (Stojanović, 2004), ukinute su subvencije za stanogradnju u okvirima društvenih preduzeća i ceo sektor je prepušten tržištu (Petrović, 2004), a sektor obrazovanja počeo je sa prilagođavanjem međunarodnim trendovima i kretao se ka sistemu koji će edukovati kadrove za potrebe promenjenog tržišta radne snage (Standing, 1996; Turajlić i dr., 2001; Mimica ur., 2004). Ne postoji jedinstven međunarodni obrazac po kome su se socijalna prava i socijalna politika menjali. Neke zemlje oslanjaju se na liberalne modele, a neke nastavljaju predratnu korporativističku tradiciju, u nekim državama institucije i prakse iz perioda socijalizma modifikuju se prema socijalno-demokratskim modelima, dok se kod nekih javljaju nekongruentni modeli (Esping-Andersen, 1990; Lendvai, 2009; Vuković, 2010), a svaki od ovih ishoda je plod osobenog sklopa institucionalnih, strukturnih, kulturnih i istorijskih faktora. Zajedničko im je smanjivanje uloge države, dominacija ekonomske racionalnosti, te pojava novih aktera, institucija i politika koje su iz temelja promenile oblasti socijalnih prava i socijalne politike. Bivša socijalistička društva se demokratizuju i u novim okolnostima javne politike zahtevaju eksplicitniju društvenu podršku. Za vreme socijalizma, politički monopol vladajućih elita omogućavao kreiranje zakona i javnih politika uz manje obaziranje na različite društvene interese. To ne znači da su komunističke elite odluke donosile u vakuumu društvenih interesa. Naprotiv, niz socioloških studija ukazuje na to da su na njih uticali različiti interesi: ekonomski, kulturni, nacionalni itd. (cf. Sekelj, 1999; Vuković, 2007). Međutim, demokratske izborne procedure i slobodna javnost učinili su te uticaje direktnijim i jačim. Osoben tok usporene i blokirane post-socijalističke transformacije (cf. Lazić i Cvejić, 2004; Vuković 1996) doveo je do toga da se različiti društveni interesi kristališu sa više uvida u konkretne rezultate procesa transformacije u drugim zemljama (pa su, na primer, tačke otpora dugo bile relativno jake). Pored toga, produžena politička i ekonomska kriza uticale su na usložnjavanje mehanizama podrške ili otpora društvenim promenama, na primer, tako što su se preklapala simbolička i redistributivna pitanja.

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

129

U prvoj deceniji post-socijalističke transformacije, iza mnogih mera ekonomske i socijalne politike stajala je težnja države da raspodeli teret ekonomskog propadanja na što veći broj stanovnika. Početkom 1990-ih izvršena je početna liberalizacija tržišta rada i radnih odnosa, ali kako su se razbuktavali ratovi, a pogotovo nakon uvođenja sankcija UN, vlada se vratila zaštiti radnih mesta. Jedno od rešenja za smanjenje pritiska na preduzeća bilo je i slanje radnika na “prinudne odmore”. Nakon ukidanja sankcija, otpuštanje radnika je ponovo legalizovano, ali su troškovi bili veliki i padali su na teret preduzeća, te je na taj način ponovo usporen rast nezaposlenosti. Usled ovih okolnosti, pad zaposlenosti je tokom 90-ih bio mnogo manji od pada BDP. Tokom 1990-ih godina, najznačajnija karakteristika tržišta rada bilo je održavanje visokih stopa zaposlenosti u državnoj privredi. Kada je ukinuta zabrana otpuštanja, preduzeće su, suočena sa visokim troškovima otpuštanja, veliki broj svojih radnika slala na “prinudne odmore” ili u “prevremenu” penziju. Sistem podrške nezaposlenima menjan je nekoliko puta, ali su materijalne nadoknade za slučaj nezaposlenosti bile izdašne (i do 70% neto zarade u poslednjem mesecu zaposlenja, plus uvećanje od 2% za svaku godinu staža), mogle su dugo trajati (i do trideset meseci) i često su predstavljale zamenu za druge mere socijalne politike.51 Doduše, sasvim mali broj nezaposlenih je primao nadoknade (tek oko 6.5%, prema Krstić i Stojanović, 2002), zbog visokog udela dugotrajno nezaposlenih (posle 2000. godine iznosio je preko 80%, danas između 65% i 75%), ograničenih sredstava, kašnjenja u isplatama, kao i velikog broja radnika angažovanih u neformalnoj ekonomiji, koji su se kod službi za zapošljavanje registrovali da bi ostvarili pravo na zdravstveno osiguranje.52 U ovom periodu sprovode se različiti programi aktivnih mera tržišta rada na koje se troši i do 51 Na primer, nezaposleno lice koje je imalo 30 i više godina radnog staža, moglo je dobijati nadoknadu za slučaj nezaposlenosti do sticanja uslova za penziju. To je, zapravo, bila zamena za institut prevremenog odlaska u penziju (Zajić, 1998: 100). 52 Tokom devedesetih godina, između trećine i polovine BDP stvarano je u sivoj ekonomiji, dok je 2000. godinu Srbija dočekala sa gotovo trećinom aktivnih lica angažovanih na neformalnom tržištu rada (Krstić i Stojanović, 2001). Taj broj je i posle 2000. godine rastao, tako da je od 2002. do 2007. godine porastao sa 28% na 35% ukupne zaposlenosti (FREN, 2010).

130

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

preko 90% sredstava tadašnjeg Zavoda za tržište rada, ali ta sredstva najviše se koriste za subvencionisanje zarada u društvenim preduzećima, to jest, za “održavanje” postojeće zaposlenosti (Zajić, 1998: 94-96). Posle 2000. godine, najveći deo rashoda odlazio je na nadoknade za nezaposlene i nadoknade za viškove radnika koji se nalaze u procesu prekvalifikacije ili dokvalifikacije. U oblasti obrazovanja došlo je do promena u visokom obrazovanju koje se ogledaju u postepenoj privatizaciji i marketizaciji, posebno u sektoru visokog obrazovanja. U poslednjoj deceniji 20. veka otvaraju se prvi privatni fakulteti, a na državnim univerzitetima postepeno se uvodi sadašnji dualni sistem koji studente deli na redovne (odnosno, one kojima država plaća školarinu) i samofinansirajuće (odnosno, one koji sami plaćaju školarinu). Jedno vreme je postojao i sistem sufinansirajućih studenata koji su sami plaćali jedan mali deo troškova studiranja. Osim toga, država je u ovom periodu održavala visoke upisne kvote kako bi smanjila pritisak na tržište rada. U sva tri sektora obrazovanja, osnovnom, srednjem i visokom, dolazi do opadanja nivoa materijalnih ulaganja i ulaganja u kadrove. To će dovesti do ozbiljnog propadanja obrazovne infrastrukture i kao što ćemo kasnije videti, odrediti neke od prvih prioriteta „Petooktobarske republike“. Sistem socijalne zaštite bio je zasnovan na programu materijalnog obezbeđenja porodice i sistemu usluga, najviše usluga institucionalnog smeštaja. Materijalno obezbeđenje porodice (MOP) bio je zapravo program socijalne pomoći namenjen najsiromašnijim građanima. Do kraja osamdesetih bilo je rezervisano samo za radno nesposobna lica, ali je zakononskim promenama s početka 90ih u MOP uključena i populacija radno sposobnih. Pravo na MOP imali su pojedinci i porodice koje su bili ispod egzistencijalnog minimuma koji je administrativno određivan, kao procenat prosečne mesečne zarade. Egzistencijalni minimum bio je nisko postavljen, pa je samo mali procenat siromašnih primao pomoć – samo 1.4% domaćinstava. U tom periodu, među korisnicima MOP sve je veći udeo radno sposobnih gradskih siromašnih slojeva (Mijanović, 1998: 241-242). Usled ekonomske krize koja je kulminirala nakon agresije NATO pakta, ova i druga novčana davanja su kasnila. Uz

Domaći kontekst: istorijsko nasleđe i akteri

131

njihov skromni iznos, to je dodatno podrivalo tadašnji sistem socijalne sigurnosti. Drugo važno pravo iz sistema socijalne pomoći bilo je pravo na smeštaj. Pošto su usluge u zajednici (kao što su dnevni boravak, pomoć i nega u kući i sl.) bile nerazvijene, najveći deo korisnika težio je smeštaju u institucije. Međutim, mreža ustanova nije bila dovoljno razvijena da primi tako veliki broj korisnika (1998: 245-246). Tako se i na primeru socijalne zaštite vidi kako je sistem usluga i davanja bio neadekvatan i karakterisao ga je nizak obuhvat korisnika.

Obrazovanje: škola po meri deteta, poslodavca ili novog društva? Pravo na obrazovanje: zakoni, institucije i javne politike Pravo na obrazovanje je socijalno pravo zaštićeno i regulisano Ustavom Republike Srbije i nizom zakona. U članu 71 Ustava stoji da svako ima pravo na obrazovanje. Osnovno obrazovanje je obavezno i besplatno, a srednje obrazovanje je besplatno, ali ne i obavezno. Roditelji i zakonski staraoci imaju pravo da svojoj deci obezbede versko i moralno obrazovanje u skladu sa svojim uverenjima (čl. 41). Kao prvi princip na kome se zasniva sistem obrazovanja i vaspitanja, Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja1 navodi “jednako pravo i dostupnost obrazovanja i vaspitanja bez diskriminacije i izdvajanja” (čl. 3), dok ciljevi obrazovanja (čl. 4) spadaju u nekoliko grupa: razvoj kapaciteta ličnosti (sticanje znanja, razvoj stvaralačkih sposobnosti, osposobljavanje za rešavanje problema, razvoj motivacije za učenje, sposobnosti donošenja odluke itd.), razvoj potencijala za život u demokratski uređenom društvu, formiranje specifičnog kulturnog identiteta i povećanje obrazovnog nivoa stanovništva i razvoj Republike Srbije kao države zasnovane na znanju. 1 Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Službeni glasnik Republike Srbije broj 72/2009, 52/2011 i 55/2013.

132

Obrazovanje: škola po meri deteta...

133

Iako na prvi pogled izgleda nedvosmisleno da se pravo na obrazovanje odnosi na pravo građana da primaju obrazovanje, teorija socijalnih prava, kao i savremena zakonska i institucionalna rešenja u ovoj oblasti ukazuju na nešto složeniju sliku. Pravo na obrazovanje može se razdvojiti na tri prava: (1) pravo da se dobije obrazovanje, (2) pravo da se odabere tip obrazovanja i (3) pravo na jednako obrazovanje. Prvo pravo, pravo da se dobije obrazovanje, postavlja državi obavezu da obezbedi i finansira sistem obrazovanja. Ovo pravo priznaju međunarodni dokumenti2 i većina zakonodavstava evropskih zemalja koje predviđaju obavezno i besplatno osnovno, a vrlo često i srednje obrazovanje. Drugo pravo, pravo da se odabere tip obrazovanja, najčešće se odnosi na pravo na obrazovanje u privatnim školama, pravo na obrazovanje na maternjem jeziku ili obrazovanje uz poštovanje verskih i moralnih uverenja. Na kraju, treće pravo, pravo na jednako obrazovanje, ima za cilj da smanji nejednakosti u pristupu obrazovanju koje pogađaju decu sa invaliditetom ili smetnjama u razvoju, decu iz siromašnih porodica ili grupe koje trpe trajne oblike diskriminacije (Rabin, 2007: 266 ff, dodat italik). Ove tri dimenzije nalazimo i u našem Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja koji definiše pravo na obrazovanje u članu 6 tako da svako lice “ima pravo na obrazovanje i vaspitanje” i to se odnosi na građane Republike Srbije, strane državljane i lica bez državljanstva (čl. 6, uporediti i čl. 100). Pravo da se odabere tip obrazovanja može se realizovati tako što se roditelji odluče za upis dece u privatne osnovne škole (čl. 91). Međutim, važnije su one odredbe koje definišu pravo pripadnika nacionalnih manjina da se školuju na maternjem jeziku (čl. 9) i po posebnom programu (čl. 79), te pravo saveta nacionalnih manjina da učestvuju u upravljanju obrazovnim sistemom (npr. čl. 29, 54, 58 i 60). Pravo na jednako obrazovanje obezbeđuje se i nizom odredbi prema kojima su građani Republike Srbije jednaki u ostvarivanju prava na obrazovanje i vaspitanje, “bez obzira na pol, rasu, nacionalnu, versku, jezičku pripadnost, socijalno i kulturno poreklo, imovno 2 Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima predviđa obavezno, svima dostupno i besplatno osnovno obrazovanje, kao i postepeno uvođenje besplatnog srednjeg obrazovanja, u čl. 13(3).

134

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

stanje, uzrast, fizičku i psihičku konstituciju, smetnje u razvoju ili invaliditet, političko opredeljenje ili drugu ličnu osobinu” (čl. 6). Dalje, čl. 66 detaljno propisuje zabranu diskriminacije u ustanovi za vaspitanje i obrazovanje, naglašavajući da se pod diskriminacijom ne smatraju “posebne mere uvedene radni postizanja pune ravnopravnosti, zaštite i napretka lica, odnosno grupe lica koji se nalaze u nejednakom položaju”. Da bi se obezbedilo adekvatno ostvarivanje prava na obrazovanje i maksimalni obrazovni učinak za decu kojima je zbog socijalne uskraćenosti, smetnji u razvoju, invaliditeta ili drugih razloga potrebna dodatna podrška u obrazovanju, Zakon predviđa uvođenje individualnog obrazovnog plana (čl. 77), a škole su u obavezi da formiraju stručne timove za inkluzivno obrazovanje (čl. 66). Zakon predviđa i mogućnost izvođenja nastave na znakovnom jeziku (čl. 9). Za razliku od drugih socijalnih prava, pravo na obrazovanje, nosi sa sobom i element obaveznosti, tako da pravo na obrazovanje prati i dužnost da se pohađa opšte, obavezno i besplatno obrazovanje. Zakon detaljno navodi prava deteta i učenika (čl. 103) kao što je pravo na kvaliteta obrazovno-vaspitni rad, pravo na uvažavanje ličnosti, pravo na podršku za svestrani razvoj ličnosti, zaštitu od diskriminacije itd., ali i obaveze da redovno pohađa nastavu i izvršava školske obaveze, da poštuje školska pravila itd. (čl. 112). Sistem obrazovanja i reforme koje su se u njemu odvijale privukle su veliku pažnju javnost iz niza razloga koji se kreću od važne uloge obrazovanja za društvenu integraciju i privredni razvoj do obrazovanja kao mehanizma za izgradnju i negovanje nacionalnog i kulturnog identiteta. Istovremeno, ovaj sistem karakterišu i verovatno najambiciozniji i najradikalniji reformski zahvati oličeni u Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja koji je donet juna 2003. godine.3 Ovaj akt je regulisao gotovo sve aspekte obrazovanja istovremeno, od strukture i upravljanja obrazovnim sistemom, preko razvoja informacionog sistema i nastavnih planova i programa, do mehanizama za praćenje i procenu sistema. Štaviše, zakon je stupio na snagu u kratkom vremenskom roku, 3 Zakon o osnovama sistema vaspitanja i obrazovanja, dostupan na adresi http://www. parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/zakoni/2003/pdf_040_1292-03-lat.zip, pristupljeno 18. novembra 2016. godine.

Obrazovanje: škola po meri deteta...

135

bez potrebnih priprema školskog sistema i izmena ostalih zakona i obezbeđenih budžetskih sredstava za finansiranje reforme (Ivić, 2005: 17 ff), što je ukazivalo na želju tadašnje političke elite da što pre u zakonski tekst ugrade dostignuća dvogodišnjih napora. Novim Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja predviđeno je formiranje Prosvetnog saveta, Saveta za stručno obrazovanje i Saveta za usaglašavanje stavova u obrazovanju koje osniva Vlada Republike Srbije (čl. 10), a koji predlažu programe obrazovanja i ispitivanja, standarde kvaliteta, standarde akreditacije itd. (čl. 12). Osim toga, predviđeno je formiranje sedam centara za obavljanje razvojnih, savetodavnih, istraživačkih i stručnih poslova u predškolskom, osnovnom i srednjem obrazovanju i vaspitanju (čl. 17) koji će kasnije evoluirati u dva zavoda: Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja i Zavod za vrednovanje kvaliteta obrazovanja i vaspitanja. Radikalne promene predviđene su u osnovnom obrazovanju, uvođenjem devetogodišnjeg obrazovanja koje se sprovodi u tri trogodišnja ciklusa (čl. 86). Ministarstvo je trebalo da donosi okvirne nastavne programe, odnosno, opšte osnove školskog programa, a škole da dobijaju određenu autonomiju u njihovom finalnom oblikovanju (čl. 76 i 77). Između 10% i 30% nastavnog programa mogle su da određuju škole (čl. 72). Sami nastavni programi bili su usmereni ne na sadržaj, već na ciljeve i ishode obrazovanja (čl. 70). Ovaj zakon predviđao je uvođenje obrazovnih oblasti (čl. 70) koje su u pratećim dokumentima označene kao (1) društvene nauke i filozofija, (2) jezik, komunikacija i književnost, (3) nauka, matematika i tehnologija, (4) umetnost i (5) fizičko i zdravstveno obrazovanje (Miljenić, 2003: 19). U to vreme, uvedeno je i učenje stranog jezika od prvog razreda osnovne škole. Ova rešenja imala su kratak rok trajanja i zapravo nikada nisu sprovedena u delo. Nova skupštinska većina je već u maju 2004. godine usvojila Zakon o izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja.4 U javnom i naučnom diskursu dominira ideja da su ove ambiociozne reforme zaustavljene jer 4 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/zakoni/2004/pdf_037_211304_Lat.zip, pristupljeno 18. novembra 2016. godine.

136

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

je prva vlada Vojislava Koštunice bila konzervativna, sklonija da negovanju tradicionalnog obrazovanja i nacionalnih vrednosti i sl. (cf. Baćević i Petkovska, 2011; Branković, 2010; Dimou, 2009) iako neki od uticajnih domaćih stručnjaka ukazuju da reforme nisu bili dobro pripremljene i nisu se mogle sprovesti (Ivić, 2005). Novim zakonom ukinute su brojne odredbe starog zakona: o reformi nastavnog plana i programa, uvođenju trostepenog osnovnoškolskog obrazovanja, centrima i sl. Osnovani su Nacionalni prosvetni savet, koji sada ima šire članstvo i imenuje ga Narodna skupština, a ne Vlada Srbije (čl. 11), kao i dva zavoda: Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja i Zavod za vrednovanje kvaliteta obrazovanja i vaspitanja (čl. 17). Ukinut je fleksibilni sistem nastavnih programa koji se kreiraju u resornom ministarstvu i školama, a vraćene su odredbe o nastavnim programima koji su orijentisani na svrhu, ciljeve i zadatke, ali imaju i propisani sadržaj i preporučene aktivnosti (čl. 70 i 71). Ideje koje su inspirisale reformu sistema obrazovanja u Srbiji mogu se naći u izveštajima i preporukama međunarodnih organizacija kao što su UNICEF, OECD i Svetska banka (Kovač-Cerović i Levkov ur. 2002: 10).5 Ovi dokumenti, pak, reflektuju dominantne neoliberalne koncepcije i anglo-saksonska iskustva u reformi obrazovanja. One se zasnivaju na principima nove javne uprave, te uvede mehanizme “menadžerizacije” i “marketizacije” obrazovanja: pomera se javni diskurs u vezi sa školom od ideja obrazovanja za građanstvo ka obrazovanju za tržište, uvodi se pluralitet i konkurencija među pružaocima usluga, uspeh se meri ekonomskim i tržišnim kriterijumima, odgovornost se individualizuje itd. (cf. Clarke, Gewirtz, McLaughlin, 2000). Prva među ovim novim koncepcijama jeste promena ideološkog legitimisanja obrazovnog sistema, to jest, postepeno i suptilno pomeranja od građanskog ili nacionalnog ka tržišnom i ekonom5 U koncipiranju i sprovođenju reformi u oblasti obrazovanja učestvovali su i UNESCO, Fond za otvoreno društvo, Pakt za stabilnost Jugoistočne Evrope, Evropska trening fondacija, Katolička služba za pomoć (CRS, Catholic Relief Services) i dr. Neke aktivnosti bile su finansirane i bilateralnim donacijama vlada Danske, Austrije, Nemačke, Francuske itd., dok su neke finansirane iz kredita Svetske banke (na primer, decentralizacija obrazovanja i uspostavljanje informacionog sistema).

Obrazovanje: škola po meri deteta...

137

skom modelu legitimacije. Javni obrazovni sistem sada se više ne posmatra kao mehanizma za građansku socijalizaciju, već prosto kao jedna komponenta ekonomskog sistema. Đaci i studenti pripremaju se tržišnu utakmicu koja je neizbežna i kontinuirana, odnosno, traje čitav život i karakteriše je neizvesnost zaposlenja. Oni se pripremaju da budu prilagodljivi radnici spremni na celoživotno učenje, a ne aktivni građani, spremni na promenu političkog i ekonomskog sistema (Hyslop-Margison and Sears, 2006: 13ff). Nekada su politički ciljevi i ideologije (na primer, jednakosti i socijalne pravde) definisali pravce razvoja obrazovanja, ali i profesiju stručnjaka u obrazovanju, a sada to mesto zauzimaju preduzetnički duh i veštine potrebne za zapošljavanje (cf. Jordan, 2006: 113). Ova promena naišla je na velike političke i ideološke otpore (za pregled cf. temat Nove srpske političke misli o obrazovanju, br. 19 (2) iz 2011. godine), ali i na otpore profesionalnih zajednica uključenih u obrazovni sistem. Kao što smo videli, u oblastima u kojima je bilo najlogičnije da se taj proces dosledno sprovede, na primer, u srednjem stručnom obrazovanju, otpori su bili dovoljno jaki da zaustave marketizaciju i menadžerizaciju. Na slične otpore nailazile su i ideje o liberalizaciji sistema. Uprkos tome, u periodu koji analiziramo došlo je do dve ključne liberalizacije: liberalizacije tržišta pružalaca obrazovnih usluga i liberalizacija tržišta nastavnih sredstava, pre svega udžbenika. Druga dimenzija neoliberalne koncepcije obrazovanja odnosi se na uvođenje mehanizama marketizacije, konzumerizma i menadžerizacije, odnosno, uvođenje tržišnih mehanizama u obrazovni sistem. Među njima poseban značaj imaju kompetitivnost obrazovnih institucija i takozvane “tabele uspeha”, jedinstveni kurikulumi i participacija korisnika u vođenju sistema. Kako Majkl Epl (Michael Apple) tvrdi, prvi korak u liberalizaciji sistema obrazovanja predstavlja uvođenje nacionalnih kurikuluma i nacionalnih testiranja učenika jer oni obezbeđuju prvi neposrednih skup informacija koje su potrebne za poređenje kvaliteta usluga obrazovnih ustanova i uspostavljanje tržišne logike u obrazovanju (Apple, 1993). Istraživanja u drugim zemljama uverljivo pokazuju da uvođenje konkurencije među školama na osnovu uspeha njihovih učenika

138

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

dovodi do toga da dobre škole uspevaju da privuku dobre učenike, naročito učenike iz porodica srednjeg socio-ekonomskog statusa, te do promena prioriteta obrazovnog sistema koji se pomeraju od ideja obrazovanja dobrog građanina ka idejama tržišno merenog uspeha. Ove promene utiču na unutrašnje rukovođenje školama, odnose učenika i nastavnika, društveni položaj nastavnika i škole itd. Na primer, jedna od očiglednih posledica je da će nastavnici i direktori više vremena i energije provoditi baveći se javnim imidžom škole, a manje pedagoškim pitanjima kao što je rad sa učenicima i sadržaj nastavnih planova i programa. S druge strane, nastavnici se suočavaju sa smanjenom autonomijom i degradacijom profesije (Apple, 2004). Vodeći se idejom da praćenjem i objavljivanje podataka o uspehu učenika i škola povećava njihov kvalitet kroz konkurenciji i povećanu tražnju za boljim uslugama, Ministarstvo prosvete je uvelo sistem rangiranja osnovnih i srednjih škola.6 Na taj način, kvalitet obrazovnih institucija jasno je redukovan na jednu dimenziju obrazovnog procesa – školski uspeh đaka, odnosno, kvalitet upisanih đaka. Druga strana ovog procesa jeste “trka ka dnu” u pogledu kriterijuma ocenjivanja koja se vidi u nediskriminativnosti procesa ocenjivanja, visokim prosečnim ocenama i inflaciji najboljih i nadarenih đaka: svaki sedmi učenik u Srbiji je vukovac, petina je osmi razred završila sa peticama iz svih školskih predmeta, a čak polovina sa odličnim uspehom (Andrić, 2009). Ovo je očigledan odgovor škola na koncepte marketizacije koji se uvode u sisteme sa slabom sposobnošću kontrole kvaliteta i još jedan indikator kako se snažni spoljni ideološki uticaju iskrivljuju i „prepakuju“ od strane uticajnih domaćih aktera. Konačno, neoliberalna agenda u obrazovanju sadrži i ideju o individulizaciji odgovornosti. U ovom slučaju, reč je o odgovornosti za ishode obrazovnih politika. Iako je jasno da su država i profesionalne zajednice imale odlučujući uticaj na njihovo formulisanje, one ne pokazuju spremnost da preuzmu odgovornost za neke od najjasnijih posledica, posebno onih koji se tiču slabijih obrazovnih 6 Podaci o kvalitetu škola i uspehu đaka dostupni su na adresi: http://www.upis.mpn.gov. rs, pristupljeno 30. marta 2017. godine.

Obrazovanje: škola po meri deteta...

139

postognuća, a time i uzlazne društvene pokretljivosti dece iz nižih društvenih slojeva. S druge strane, porodice iz srednjih slojeva uspevaju da, na osnovu svog kulturnog i socijalnog kapitala, iskoriste sve mogućnosti koje im pruža obrazovni sistem, slično kao i u drugim sistemima (cf. Apple, 2004). Imajući u vidu sadržaj i inspiraciju za reforme, u nastavku ove analize naša pažnja biće usmerena na one oblasti u kojima je zapravo došlo do promena, dok će manje pažnje biti posvećeno detaljnoj analizi neuspešnih reformi iz perioda 2001-2004. godina. Tek u poslednjem delu ovog poglavlja biće više reči o faktorima neuspeha prvog talasa reformi u obrazovanju. Prvi segment obrazovnog sistema koji ćemo analizirati, sistem predškolskog vaspitanja i obrazovanja, počeo je da se razvija još u socijalističkoj Jugoslaviji i u tom periodu uspostavljena je mreža ustanova sa obučenim kadrovima. Ovaj sistem bio je zamišljen kao potpora porodicama sa decom i kao mehanizam za obezbeđivanje rodne ravnopravnosti, u svetlu sve veće participacije žena na tržištu rada. Primarna funkcija predškolskog vaspitanja i obrazovanja bilo je “čuvanje” dece. Iz tog perioda nasleđena je i mera prema kojoj prednost pri upisu dece u predškolske ustanove imaju zaposleni roditelji, naročito zaposlene majke, tako da i danas deca nezaposlenih roditelja imaju manje šanse da se upišu u predškolsku ustanovu. Kao što ćemo kasnije videti, uz velike regionalne nejednakosti, posebno između seoskih i gradskih sredina, ovo predstavlja generator nejednakosti u predškolskom vaspitanju i obrazovanju. U poslednjih nekoliko decenija nastupile su koncepcijske, odnosno, ideološke promene u oblasti socijalne politike koje su redefinisale i sistem predškolskog vaspitanja i obrazovanja. Sistem predškolskog vaspitanja i obrazovanja posmatra se kao deo ekonomski uspešnog društva koji priprema decu za obrazovanje, anulira razlike koje postoje kod dece koja potiču iz razvojno nepovoljnih sredina i smanjuje siromaštvo i socijalnu isključenost, te na kraju pruža podršku roditeljima i porodici (VRS, 2012). Slično tome, u naučnoj literaturi o sistem predškolskog obrazovanja percipira se kao priprema za adekvatno učestvovanje u obrazovnom procesu i kao dobra investicija u ekonomski razvoj (Pešikan,

140

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

2015: 56 ff). Pohađanje predškolskog pripremnog programa ima pozitivan efekat na dalji razvoj dece i omogućava ujednačen početak obrazovanja deci iz nižih socio-ekonomskih slojeva i deci koja rastu u razvojno nepodsticajnom okruženju. On takođe doprinosi razvoju kognitivnih sposobnosti, razvoju dečije aspiracije i motivacije, manjem ispadanju iz kasnijeg obrazovnog procesa, boljoj socijalnoj integraciji, manjoj nezaposlenosti i stopi kriminaliteta itd. Pored toga, ekonomska istraživanja o uticaju investicija u obrazovanje, naročito preduniverzitetsko, na ekonomski razvoj i smanjivanje siromaštva, pokazuju da su stope povraćaja investicija najveće upravo na tom nivou (za pregled istraživanja cf. Pešikan, 2015; UNICEF, 2012; Vujić i Baronijan, 2013). Istraživanja u Srbiji pokazuju da pohađanje predškolskog obrazovanja deluje podsticajno na razvoj kompetencija devojčica, ali ne i dečaka istih socio-ekonomskih karakteristika (Vujić i Baronijan, 2013: 117).7 I u kontekstu evropskih politika socijalnog uključivanja, predškolsko vaspitanje i obrazovanje predstavlja preduslov za uspešno pohađanje škole što je, pak, preduslov ekonomskog razvoja, zapošljavanja i socijalne integracije. Ne samo da pohađanje programa predškolskog vaspitanja i obrazovanja povećava zapošljivost dece, jednom kada porastu, već ima i blagotvoran efekat na mirenje roditeljskih obaveza i rada, što dalje povećava zapošljivost njihovih roditelja (EC, 2009: 1). Obavezni predškolski pripremni program uveden je 2006. godine, najpre kao šestomesečni program (Izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema vaspitanja i obrazovanja iz 2004. godine), da bi 2009. godine bio produžen na devet meseci. Iako je deo obaveznog osnovnog obrazovanja, zamišljen je zapravo kao deo predškolskog vaspitanja i obrazovanja. U njegovoj realizaciji primenjuju se metode rada koje su karakteristične za predškolsko obrazovanje, jer je cilj podsticanje razvoja deteta, a ne formalno učenje. Programi su liberalniji i manje obavezni, metode učenja 7 Diferencijalni efekat predškolskog obrazovanjа nа kаsniji uspeh u školi kod dečaka i devojčica ukazuje da pohađanje predškolskog može da unapredi zatvaranje rodnog jaza iz matematike – devojčice u Srbiji pokazuju relativno lošije rezultate na PISA testu iz matematike; ali ne i rodnog jaza u čitanju – dečaci u Srbiji pokazuju relativno lošije rezultate na PISA testu u čitanju (Vujić i Baronijan, 2013: 124)

Obrazovanje: škola po meri deteta...

141

više se zasnivaju na ličnom iskustvu, istraživanju i igri itd. U skladu s tim, ovaj program najčešće realizuju vaspitači, čak i onda kada se sprovodi u prostorijama osnovnih škola (Pešikan i Ivić, 2009: 9, 15). Prema podacima iz 2014. godine, u Srbiji radi 2.411 predškolskih ustanova, od čeka je 2.330 državnih i 80 privatnih (VRS, 2014: 154). Mreža predškolskih ustanova stalno se povećava, kako u javnom, tako i u privatnom sektoru. U periodu između 2004. i 2009. godine, broj predškolskih objekata povećan je sa 1.840 na 2.364 (VRS; 2011: 133). Novi vrtići i obdaništa češće se grade u velikim urbanim sredinama, nego u manjim mestima i selima, gde postoji veća potreba za ranom podrškom razvoju dece. Predškolske ustanove neravnomerno su raspoređene, jer je veća koncentracija objekata u gradskim sredinama. Predškolsko vaspitanje i obrazovanje finansira se iz sredstava lokalne samouprave i roditeljskog učešća. Prema Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja (čl. 159), u budžetu jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se sredstva za ostvarivanje delatnosti predškolskog vaspitanja i obrazovanja (poludnevni i celodnevni boravak, ishrana, nega i preventivna zaštita dece predškolskog uzrasta) u visini od 80% ekonomske cene po detetu, uključujući u celosti sredstva za plate, naknade i druga primanja, socijalne doprinose na teret poslodavca, otpremnine, kao i pomoć za zaposlene u predškolskoj ustanovi i ostale tekuće rashode. Jedinice lokalne samouprave donose rešenje o učešću roditelja u ekonomskoj ceni usluge. Prema raspoloživim podacima, roditelji u proseku učestvuju sa 33% ekonomske cene predškolskog obrazovanja (Cerović i dr. 2014: 87). Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom predviđeno je regresiranje troškova boravka dece iz osetljivih grupa i materijalno ugroženih porodica u predškolskim ustanovama (čl. 25).8 Lokalne samouprave obezbeđuju svojim budžetom sredstva za sprovođenje ove mere. Osim toga, lokalne samouprave imaju još niz programa, kao što su jednokratna materijalna pomoć, regresi8 Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom, Službeni glasnik Republike Srbije br. 16/2002, 115/2005 i 107/2009.

142

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ranje prevoza, troškova letovanja, stipendije i sl. kojima podržavaju školovanje dece iz osetljivih grupa i dece nižeg socio-ekonomskog statusa. Iako se sistem predškolskog obrazovanja kontinuirano razvija, i dalje su vidljivi neki nedostaci: mali je obuhvat dece iz seoskih područja i marginalizovanih socijalnih grupa; nepravedna je geografska distribucija ustanova i ponuda programa i usluga; pri upisu prednost imaju deca zaposlenih roditelja, a ne deca iz socijalno osetljivih kategorija; sistem je pretežno orijentisan na ponudu klasičnog tipa (celodnevni ili poludnevni programi), nije dovoljno fleksibilan i nema alternativnih ponuda; nisu definisani standardi kvaliteta, a mehanizmi praćenja kvaliteta nisu uspostavljeni, isto kao i sistem za akreditovanje ustanova, vaspitno-obrazovnih programa i usluga (VRS, 2012:19). Kada je reč o kvalitetu predškolskog pripremnog programa, jedno od zamerki je “skolarizacija”, to jest, imitacija rada u školama koja se najjasnije vidi kroz obučavanje za čitanje i pisanje, učenja matematike, korišćenja radnih listića i davanja domaćih zadataka (Pešikan i Ivić, 2009: 36). Mnogo dužu tradiciju od predškolskog obrazovanja ima opšte obavezno besplatno osnovno obrazovanje, koje je u Srbiji uvedeno sredinom 20. veka. Od tada, mreža osnovnih škola neprestano se razvija. Iako je čini veliki broj starih i dotrajalih objekata (trećina je izgrađena pre 1950. godine, a dve trećine zahteva popravke ili rekonstrukciju, prema VRS, 2011), ova mreža čini dobru institucionalnu osnovu sistema osnovnog obrazovanja, budući da oko 60% mesta sa više od 100 stanovnika ima školu (VRS, 2012: 31). Međutim, reč je o iznutra diferenciranom resursu koji čine, s jedne strane, velike gradske škole, sa velikim brojem odeljenja i velikim brojem učenika po odeljenju i, s druge strane, male seoske škole koje imaju manji broj učenika i odeljenja. Prva grupa škola suočava se sa teškoćama u realizaciji nastave usled viška učenika i manjka prostora, dok je kod druge grupe osnovni problem loša infrastruktura i opremljenost škola. U mnogim malim školama nastava se izvodi u kombinovanim odeljenjima, što negativno utiče na kvalitet rada (Pešikan, 2015: 73).9 9 Uprkos razlikama u opremljenosti i broju učenika, testiranja znanja nisu pokazala zna-

Obrazovanje: škola po meri deteta...

143

Razuđenost školske mreže bila je predmet kritika (na primer, Svetska banka, 2009; Stamenković, 2014; World Bank, 2001) i Vlada Srbije je zato započela proces racionalizacije mreže škola kako bi smanjila neefikasnosti u sistemu finansiranja obrazovanja. Ove mere posebno su pogađale manje seoske škole i izdvojena odeljenja. Neka odeljenja i škole zatvaraju se i zbog demografskog pada usled koga više nemaju đaka. Na žalost, precizni podaci o obimu racionalizacije nisu dostupni. Kritikujući ove mere, Ivić i Pešikan naglašavaju da je ovde reč o sukobu fiskalne i pedagoško-razvojne logike i pozivaju se na argument koji je ovim povodom u javnim raspravama često navođen: zatvaranje malih škola i isturenih odeljenja zaista dovodi do smanjivanja troškova i povećanja efikasnosti, ali to povećanje je kratkoročno, a dovodi do dugoročnih gubitaka koji se tiču socio-ekonomskog regionalnog razvoja, ali i mogućnosti dece da ostvare svoja zakonska prava na školovanje (cf. Pešikan and Ivić, 2016: 110-111).10 Nezavisno od rasprava u vezi sa optimizacijom ili racionalizacijom, činjenica je da mreža škola nije prilagođena novim demografskim uslovima. Osim toga, korektivni mehanizmi mreže su slabo razvijeni: domovi za učenike osnovne škole ne postoje (čak i tamo gde bi bilo opravdano postojanje stalnih ili povremenih domova), prevoz učenika nije adekvatno uređen, a nisu razvijeni mehanizmi i mere posebne podrške deci iz osetljivih grupa da ne prekidaju školovanje (stipendije, domovi, plaćanje putnih troškova do škole, obezbeđivanje uslova za vežbanje i rad u školi, npr. obezbeđivanje muzičkih instrumenata i sl.) (VRS, 2012: 31). Poslednji stepen preduniverzitetskog obrazovanja, srednjoškolsko obrazovanje, čine gimnazije, srednje stručne škole, srednje umetničke škole, srednje škole za obrazovanje odraslih i srednje škole za učenike sa smetnjama u razvoju. U Srbiji radi 503 srednjih čajne razlike između đaka iz seoskih i gradskih škola koji dolaze iz porodica istog kulturno-obrazovnog nivoa. Razlika postoji jedino kod dece koja pohađaju nastavu u kombinovanim i isturenim odeljenjima, koji imaju statistički značajno niže rezultate testiranja (Pešikan, 2012: 73-74). 10 Zato Strategija razvoja obrazovanja predviđa razvoj koncepcije proširene delatnosti škola u seoskim i nerazvijenim sredinama, s ciljem da te škole postanu višefunkcionalni centri (pored obrazovne preuzimaju i druge funkcije, npr. kulturne, administrativne i sl.) i agensi razvoja lokalnih seoskih zajednica (VRS, 2012: 39).

144

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

škola (od čega je 121 gimnazija, a 339 srednjih stručnih škola) i 41 srednjih škola za decu sa smetnjama u razvoju. Nema sistematizovanih podataka o broju privatnih srednjih škola, ali prema podacima Zajednice privatnih škola, u Srbiji radi 9 privatnih osnovnih i 56 srednjih škola (od čega su 13 gimnazije, jedna je sportska gimnazija, a jedna računarska gimnazija). U poslednjih nekoliko godina došlo je i do promene preferencija učenika prilikom upisa u srednje škole. Za razliku od ranijeg perioda, danas se najbolji učenici češće upisuju u srednje stručne škole, pa se dešava da slabiji đaci koji ne uspeju da se upišu u željenu srednju stručnu školu, upisuju gimnaziju kao drugi izbor (VRS, 2012: 50). Uporedo sa padom interesovanja učenika za gimnazije, zabeležen je trend opadanja upisa u trogodišnje stručne škole, dok se povećava upis u srednje stručne škole iz domena prava i administracije (15% svih srednjoškolaca), elektrotehnike i medicine (po 10%), mašinstva (9%) i poljoprivrede (6%) (RZS, 2015:99). Iako su gimnazije važne jer pripremaju učenike za visokoškolsko obrazovanje, samo četvrtina učenika koji upisuju srednju školu upisuju gimnaziju. Ovaj procenat je mnogo manji nego u drugim evropskim zemljama u kojima se kreće i do 50% (Pešikan, 2012: 87). Na nivou srednjoškolskog obrazovanja, najveće promene dogodile su se u oblasti srednjeg stručnog obrazovanja, dok se gimnazije nisu menjale u poslednjih petnaest godina. Reformom srednjeg stručnog obrazovanja otvoreni su brojni novi stručni profili koji odgovaraju na nove potrebe tržišta rada, ali oni obuhvataju svega 15% srednjoškolaca. Za razliku od reformi osnovnog obrazovanja koje su izazivale velike kontroverze i doživele promene kursa (cf. Ivić and Pešikan, 2012), promene u oblasti srednjeg stručnog obrazovanja imale su širu društvenu i političku podršku i sprovođene su uprkos promenama stranaka na vlasti. One su dovele do uvođenja niza novih obrazovnih profila, a inicijalne procene pokazuju da su učenici i poslodavci zadovoljni inovacijama (Pešikan, 2012: 93). Ostali srednjoškolski profili realizuju se po starim nastavnim planovima i programima i nastavnim metodama, kao i u neadekvatnoj infrastrukturi. Učešće poslodavaca u izradi školskih programa i izvođenju obuke je ograničeno, a i dalje postoje

Obrazovanje: škola po meri deteta...

145

obrazovni profili za kojima ne postoji tražnja na tržištu rada (VRS, 2011: 138-139). Ocenjujući stanje u gimnazijama, autori Strategije razvoja obrazovanja naglašavaju da nastavni planovi pokrivaju sva područja, ali da su nefleksibilni i učenici praktično nemaju mogućnosti izbora. Pravi oblik izborne nastave ili modularizacije nastave ne postoji. Nastavni programi su preobimni, po strukturi i sadržaju neprilagođeni prirodi ovih škola i karakteristikama učenika i predstavljaju univerzitetske sadržaje predstavljene u nešto manjem obimu i “spuštene” u gimnazije. Kada se menjaju programi, to se najčešće radi izolovano za određeni predmet i određeni razred, bez sagledavanja mesta jednog dela u odnosu na celinu i veze tog dela sa ostalima (VRS, 2012: 51). Kao jedan od najvećih problema u gimnazijama, identifikovan je kvalitet nastave, koja je pretežno predavačkog tipa, sa naglaskom na faktografiji, a mnogo manje na samostalnom radu, rešavanju problema i sl. (VRS, 2012: 52) i u tom pogledu, stanje u gimnazijama ne razlikuje se mnogo od stanja u osnovnim školama, ali i visokom obrazovanju.

Ishod: deca i mladi nakon nepravednog i neefikasnog sistema Na početku perioda koji analiziramo, opšta obrazovna struktura srpske populacije bila je relativno nepovoljna. Prema popisu iz 2002. godine, 3% stanovnika starijih od 10 godina bilo je nepismeno, 22% starijih od 15 godina ima nepotpuno osnovno obrazovanje, 24% samo osnovno, a 41% srednje. Samo 11% ima više ili visoko obrazovanje, a samo 6.5% fakultet. Deceniju kasnije obrazovna slika je bolja, ali i dalje nepovoljna: 2% stanovnika starijih od 10 godina je nepismeno, 14% ima nepotpuno osnovno obrazovanje, 21% osnovno, 49% srednje, a 16% visoko i više, od čega skoro 11% ima visoko obrazovanje.11 Većina radno sposobnog stanovništva 11 Poređenja radi, prosek za grupu od 25 do 64 godine za zemlje OECD je 28%, a kreće se od 14% u Češkoj i Italiji, preko 19% u Mađarskoj i 25% u Nemačkoj, do, na primer, 37% u Finskoj (podaci preuzeti sa sajta OECD (http://www.oecd.org/document/55/0,3

146

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ima samo srednje obrazovanje (među zemljama OECD samo Češka i Slovačka imaju veći procenat radno sposobnog stanovništva bez univerzitetske diplome), dok samo 14% radno sposobnih u Srbiji ima završen fakultet. To je vrlo nisko u poređenju sa međunarodnim podacima (28% u proseku za OECD), ali je blizu proseka za region (13.7%). Manjak visoko kvalifikovanih odražava se u niskim stopama upisa na tercijarno obrazovanje: stopa upisa iznosila je 39% 2009. godine, što je manje nego u zemljama EU (58%) i OECD (59%) (OECD, 2012: 32). Konačno, i regionalne nejednakosti u obrazovanju veoma su izražene. Prema Popisu stanovništva iz 2011. godine, udeo visokoobrazovanim među gradskim stanovništvom iznosio je 23%, a među seoskim samo 6%. Slično tome, 23% gradskog stanovništva ima osnovnu školu ili manje od toga, nasuprot čak 51% u seoskim sredinama. Obrazovni nivo Roma i osoba sa invaliditetom značajno je niži od opšte populacije (VRS, 2014: 151-152). Ne samo da su opšti obrazovni indikatori nepovoljni, već je to slučaj i sa specifičnim pokazateljima kvaliteta obrazovanja. Srpski učenici pokazuju loše rezultate na međunarodnim uporednim testovima: postignuća naših srednjoškolaca na prvim PISA i TIMSS testovima 2003. i 2006. godine bila su za 15 do 20% ispod međunarodnog proseka (Klašnja, 2007). Rezultati koje su ostvarila deca iz nižih socio-ekonomskih slojeva pokazuju da su ona zaostajala oko tri godine školovanja za najbogatijim, odnosno jednu i po godinu školovanja za decom iz prosečnih porodica. Naravno, ove nejednakosti nisu odlika samo Srbije, tako da su one u nivou sa nejednakostima koje nalazimo u Hrvatskoj ili Rumuniji, a manje su nego u Slovačkoj, Sloveniji i Bugarskoj (Baucal i Pavlović-Babić, 2009: 38). Rezultati PISA testa iz 2009. godine pokazuju napredak u rezultatima, iako se on više pripisuje podsticajnoj atmosferi koja je u školama stvorena u vezi sa PISA testom, nego promenama u kvalitetu obrazovanja između dva testiranja (Baucal, 2012: 95). Rezultati su i dalje lošiji u domenu matematičke pismenosti, gde je iden746,en_2649_37455_46349815_1_1_1_37455,00.html, pristupljeno 6. novembra 2016. godine).

Obrazovanje: škola po meri deteta...

147

tifikovano 40% funkcionalno nepismenih, i čitalačke pismenosti, sa 33% funkcionalno nepismenih, što je daleko više od razvijenih evropskih zemalja. Kada se ovom broju doda još oko 10% mladih petnaestogodišnjaka koji su prekinuli svoje obrazovanje, dolazi se do broja od 40% do 50% funkcionalno nepismenih mladih. Za ove ljude postoji opravdana pretpostavka da nemaju osnovne preduslove za aktivno učešće u mnogim aspektima ekonomskog, političkog i društvenog života (Baucal, 2012: 95-96). Poslednje PISA testiranje sprovedeno 2012. godine nije pokazalo bitne promene. Na sve tri skale pismenosti – matematičke, čitalačke i naučne – nije ostvaren statistički značajan napredak. U oblasti matematičke i čitalačke pismenosti, zaostajanje naših učenika u odnosu na učenike iz zemalja članica OECD ekvivalentno je jednoj godini školovanja, a u domenu naučne pismenosti jednoj i po godini (Pavlović Babić i Baucal, 2013). Zadržale su se i razlike u postignućima dece iz nižih i viših slojeva. Među decom najnižeg socio-ekonomskog statusa ima 55% funcionalno nepismenih i samo 7% sa najvišim postignućima na PISA testu, dok među decom sa najvišim socioekonomskim statusaom im 24% funcionalno nepismenih i 24% sa najvišim postignućima. Razlika među njima je ekvivalentna dvema godinama školovanja (Stamenković, 2014). Loši obrazovni ishodi posledica su višedecenijskog razaranja infrastrukture obrazovanog sistema, ali i drugih unutrašnjih slabosti. Obrazovna infrastruktura u velikoj meri je obnovljena posle 2000. godine, ali i dalje postoje veliki problemi. Primera radi, 2007. godine 70% škola iz srpskog uzorka za TIMSS istraživanje nije imalo laboratoriju za prirodne nauke, a nepovoljnija situacija zabeležena je u samo pet zemalja (Stanković, 2011: 47). Nastavnički kadar po pravilu se regrutuje iz redova lošijih studenata, slabo je plaćen i ima mali društveni ugled i u tome leži velika prepreku za unapređenje obrazovnog sistema (intervju, stručnjak, 2016). Konačno, veliki uticaj na loše obrazovne ishode imali su i zastareli programi i metode rada. S druge strane, rezultati PISA testiranja iz 2009. godine ukazuju na smanjivanje jaza u postignućima između učenika iz najviših i najnižih socio-ekonomskih slojeva. U poređenju sa drugim ze-

148

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

mljama, uticaj socio-ekonomskog statusa učenika je manji, što naš obrazovni sistem čini pravednijim. Međutim, postoje i “sekundarni efekti socio-ekonomskog statusa”, pa su učenici koji po svojim postignućima spadaju u najbolje, a po socio-ekonomskom statusu u najugroženiju populaciju, imali tri puta manje šanse da upišu gimnaziju u odnosu na prosečnog učenika iz grupe najuspešnijih na testiranju. Deca nižeg socio-ekonomskog statusa biraju, dakle, srednje stručne škole, čak i kada imaju dobar uspeh, jer im one omogućavaju brzi izlazak na tržište rada i skraćuju proces obrazovanja, time smanjujući ukupne troškove za obrazovanje. Drugi sekundarni efekat socio-ekonomskog statusa odnosi se na zavisnost rezultata testiranja od škole koju učenik pohađa, jer oko 40% razlika mogu da se objasne školom koju učenici pohađaju. Oko polovine razlike među školama može se objasniti razlikama u pogledu socio-ekonomskog statusa učenika. Škole u kojima učenici postižu viša prosečna postignuća imaju veći udeo učenika višeg socio-ekonomskog statusa (Baucal, 2012: 123-139).12 I sam nastavni proces može generisati nejednakosti. Naime, obrazovni proces je koncipiran tako da zahteva učenje kod kuće da bi se uspešno savladalo gradivo, pa domaći zadaci i roditeljska podrška imaju važnu ulogu. Istraživanja su odavno identifikovala da dolazi do pomeranja “događaja učenja” iz školskog u vanškolski, odnosno, porodični kontekst (Plut i Krnjajić, 2004, citirano prema Tomanović, 2008: 418). Zbog izmeštanja nastavnog procesa u porodično okruženje, roditelji su više uključeni u proces učenja i školovanja, pa obrazovna postignuća učenika u većoj meri zavise upravo od porodičnog okruženja (cf. Teodorović, Bodroža i Stanković, 2015: 178 ff). Dakle, bolje rezultate pokazuju učenici koji imaju podršku porodica, a to su deca koja dolaze iz podsticajnog porodičnog okruženja sa visokim kulturnim kapitalom i koja su od samog početka obrazovanja u prednosti u odnosu na ostalu decu. Oni koji su deprivilegovani pri ulasku u obrazovni sistema bivaju “kažnjeni” i njegovima karakteristikama. Od njih sistem traži investiranje resursa koje nemaju, a to su ekonomski 12 Ovaj nalaz objašnjava se time što su na PISA testu testirani petnaestogodišnjaci koji su u drugim zemljama još uvek bili u osnovnim školama, a u Srbiji su već segregirani prilikom upisa u srednje škole (za detaljno objašnjenje cf. Baucal, 2012: 134 ff).

Obrazovanje: škola po meri deteta...

149

i kulturni kapital, i tako ih još jednom stavlja u nejednak položaj. Pošto ne dobijaju nikakvu podršku od obrazovnog sistema ili sistema socijalne zaštite, mnogi roditelji okreću se plaćanju individualnih privatnih časova. Srbija spada u zelje sa visokim udelom privatnih časova: 20% učenika pohađa vanškolske časove iz srpskog jezika, a 30% iz prirodnih nauka, dok skoro svaki drugi učenik u Srbiji pohađa vanškolske časove matematike (OECD, 2012: 43). Međutim, tu vrstu podrške najmanje koriste upravo ona deca kojoj je to najpotrebnije: Romi, deca iz seoskih sredina i siromašnih porodica i sl. (Kovač Cerović i dr. 2014: 76). Plaćanje privatnih časova je visok izdatak za prosečno srpsko domaćinstvo. Prema nalazima OECD, onih 26% domaćinstava sa decom školskog uzrasta koje investiraju u ovaj oblik vanškolske nastave, na ove izdatke troši više od polovine prosečnog porodičnog budžeta za obrazovanje (OECD, 2012: 45-46). Očekivano, ova praksa je raširenija kod učenika višeg socio-ekonomskog statusa (62%) u odnosu na one iz nižih slojeva (46%). Ovaj obrazac je slabije izražen u zemljama OECD, gde je razlika između gornje i donje četvrtine učenika bila samo 7% u proseku, u poređenju sa 16% u Srbiji. Ako se posmatraju individualni privatni časovi koje drže profesori izvan škole – klasična privatna nastava – razlika je još veća. Skoro polovina učenika iz gornje četvrtine indeksa ekonomskog, socijalnog i kulturnog statusa pohađala je individualne privatne časove, u poređenju sa manje od trećine učenika iz donje četvrtine ovog indeksa (27%). Razlika je veća samo u 13 zemalja, uključujući Poljsku, Crnu Goru, Letoniju, Litvaniju i Slovačku (OECD, 2012: 48). Sociološka istraživanja pokazuju da 29% dece mlađe od 15 godina pohađa časove stranog jezika, a 35% trenira neki sport13. Deca i mladi iz porodica višeg socioekonomskog statusa mnogo češće učestvuju i u drugim dodatnim aktivnostima kao što je učenje jezika, sport, stručno usavršavanje i sl. Pohađanje dodatnih aktivnosti u najjačoj je vezi sa kulturnim kapitalom, obrazovanjem roditelja i prihodima (Mojić, 2012: 108). Deca stručnjaka i umetnika učestvuju u većem broju aktivnosti i 13 Istraživanje „Izazovi nove društvene integracije u Srbiji“ Instituta za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu iz 2012. godine, baza podataka.

150

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

provode u njima više sati nedeljno nego deca radnika i službenika (Tomanović, 2008: 422).14 Tabela 7: Pohađanje dodatnih aktivnosti dece do 15 godina, po slojevima Sloj

Sport

Muzika i umetnost

Jezik

Viši sloj

64%

24%

64%

Sitni preduzetnici, krupni poljoprivrednici i niži rukovodioci

53%

17%

50%

Stručnjaci i samozaposleni sa VSS

49%

24%

42%

Službenici, tehničari, poslovođe i samozasposleni bez VSS

41%

15%

30%

VKV i KV radnici

30%

14%

21%

NKV i PKV radnici

18%

6%

18%

Sitni poljoprivrednici

23%

10%

18%

Izvor: Istraživanje „Izazovi nove društvene integracije u Srbiji“ Instituta za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu iz 2012. godine, baza podataka Jedan od razloga zašto je deci potrebna dodatna nastava pokazuje se u nalazima PISA studije: časovi maternjeg jezika u Srbiji traju u proseku 145 minuta, dok učenici u zemljama OECD imaju 217 minuta nastave maternjeg jezika. Prosečan nedeljni fond časova matematike u Srbiji iznosi 155 minuta, a u državama OECD 214 minuta (OECD, 2012: 43). To možda objašnjava zašto učenici u Sr14 Ove nalaze, kao i one koji se tiču roditeljske podrške tokom školskih aktivnosti, možemo interpretirati i u svetlu specifičnih kulturnih modela koji određuju odnose između roditelja i dece. Naime, kako brojni autori smatraju, u Centralnoj i Istočnoj Evropi postoji snažna moralna obaveza roditelja da pružaju podršku svojoj deci tokom čitavog života. Tо се odnosi na finansijsku pomoć tokom školovanja, obezbeđivanje stambenog prostora, zasnivanje domaćinstva, čuvanje i negu dece. Međuporodične veze tako ostaju čvrste tokom celog životnog toka pojedinca, protežu se preko oba tipa porodice i zasnovane su na jakom principu reciprociteta (Tomanović i Ignjatović, 2004: 41).

Obrazovanje: škola po meri deteta...

151

biji provode više vremena na vanškolskim časovima nego učenici u drugim zemljama. Rešenje je nađeno u outsourcing-u, odnosno, angažovanju privatnih pružalaca usluga, a ne u reformi javnog sektora. Tako je, zahvaljujući unutrašnjim slabosti tradicionalnog obrazovnog sistema, nastalo jedno novo tržište obrazovnih, ali i rekreativnih usluga vredno nekoliko desetina miliona evra.15 Jedan od najčešće navođenih problema srpskog obrazovnog sistema tiče se metoda rada. U našim učionicama dominira predavačka nastava, a malo se primenjuju aktivno učenje, istraživačke metode, individualizirana nastava i drugi načini rada koji su usmereni na učenika i omogućavaju njihovo veće učešće u nastavnom procesu, razvijaju njihove više mentalne procese, motivaciju za učenje, osposobljavaju ih za funkcionalnu primenu znanja i dalje učenje i rad. Iako se procenjuje da postoje ljudski resursi neophodni za primenu novih metoda rada, kao prepreka javljaju se uvreženi stavovi nastavnika, ali i objektivni faktori, kao što je povećanje broja učenika po odeljenju usled racionalizacije (VRS, 2012: 32). Srpske škole tradicionalno su usmerene na sadržaj nastavnog programa i prenošenje tog sadržaja kroz predavanja više nego na pitanje kako su učenici usvojili taj sadržaj i kako će ga kasnije primeniti, bilo u savladavanju novog gradiva ili u samostalnom životu, kao građani i akteri na tržištu rada.16 Proces oce15 Prema podacima istraživanja Istraživanje „Izazovi nove društvene integracije u Srbiji“ Instituta za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu iz 2012. godine, 29% dece do 15 godina ide na dodatnu nastavu jezika. U toj starosnosj grupi je , prema podacima Republičkog zavoda za statistiku, 1.035.000 dece. Ako odbacimo one koji imaju 1, 2 i 3 godine (što je, grubo, po 65.000 dece, koliko se prosečno godišnje rađa), ostaje oko 840.000 dece, od kojih na nastavu jezika ide 240.000. Ako pretpostavimo da je prosečni mesečni izdatak oko 4.000 dinara i da se plaća 10 meseci u godini, dolazimo do procenjenog tržišta od 78 miliona evra. Prema istom istraživanju, 35% dece redovno trenira sport. Pod pretpostavkom da daju 3.000 dinara mesečno, 10 meseci u godini, dolazimo do procenjene vrednosti ovog tržišta od oko 71 milion evra. 16 Istraživanje iz sredine perioda koji analiziram pokazuju da učenici osnovnih škola u Srbiji i dalje više slušaju predavanja (39% vremena u jednoj tipičnoj radnoj nedelji) nego što je međunarodni (25%) i regionalni prosek (27%, Slovenija, Mađarska, Bosna i Hercegovina, Bugarska i Rumunija). Naši đaci provode manje vremena u eksperimentima i istraživačkom radu u fizici (9%, međunarodni prosek u fizici je 28%, a regionalni 19%) i hemiji (6%, naspram 22%, odnosno 17%). U posmatranom periodu ulagano je u nastavni kadar, ali ne i dovoljno. Podaci pokazuju da su nastavnici u Srbiji ređe izučavali metodiku predmeta koji predaju (matematika: 41%; prirodne nauke: 24%) u odnosu na međuna-

152

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

njivanja je problematičan jer se ocenjuje uspešnost reprodukcije gradiva. Ocene su nediskriminativne i neobjektivne, veoma je čest slučaj da dve trećine odeljenja ima odličan uspeh, prosečna ocena učenika u osnovnim školama je preko 4, a čak tri četvrtine učenika na kraju osnovne škole ima odličan ili vrlo dobar uspeh. Osim toga što ocene nisu objektivne, one ne uspevaju da naprave razliku između uspešnih i neuspešnih (2012: 59). Konačno, nastavni planovi i programi često su preobimni. Prema izveštajima iz medija, učenici imaju do 15% više časova u toku jedne nedelje nego što je to zakonom predviđeno. Učenici nižih razreda osnovne škole imaju do 23, a trebalo bi da imaju 20 časova nedeljno. Učenici viših razreda imaju 31, umesto 28 časova nedeljno (Andrić, 2015). Mnogi pokušaji da se reformiše nastavni proces bivaju svedeni na dilemu da li i za koliko smanjiti broj časova iz ovog ili onog predmeta. Tako se procesi reforme nastavnih planova i programa svode na sukob oko udela određenih predmeta u ukupnom fondu časova, a samim tim i oko ukupnog tržišnog položaja određene struke. Prema intervjuima sprovedenim sa stručnjacima koji su učestvovali u pripremi i sprovođenju reformi, ovi sukobi ne uključuju samo nastavnike i profesore u osnovnim i srednjim školama, već i profesore univerziteta i fakultete koji školuju nastavni kadar. Prva grupa aktera zainteresovana je za zadržavanje određenog dela tržišta časova, a druga grupa za održavanje udela u proizvođenju nastavnog kadra. Sindikati, pak, pokazuju se kao snažan zastupnik interesa radnika u prosveti čiji bi položaj mogao biti ugrožen izmenama nastavnog plana (cf. Gucijan, 2016). Potreba za modernizacijom nastavnih metoda i osmišljavanjem podsticajnih oblika nastave dovela je do nastanka brojnih programa obuke nastavnika već od devedesetih godina prošlog veka, a u poslednje dve decenije, desetine hiljada nastavnika obučeno je da koristi te metode u svakodnevnoj nastavnoj praksi. Programi kako što su “Korak po korak”, “Aktivno učenje”, “Kritičko mišljenje”, “Učionica dobre volje” i drugi promovisali su konstruktivističke metode nastave i učenja; zainteresovani nastavnici ih koriste, rodni prosek (matematika: 54%; prirodne nauke: 39%) i u odnosu na zemlje u regionu (IPI, 2007). Prosvetna inspekcija je, takođe, usmerena na pitanja da li je nastavni plan i program obrađen, a ne na to da li su ga učenici usvojili na adekvatan način (Ivić, 2005: 49).

Obrazovanje: škola po meri deteta...

153

ali nisu postale obavezna, standardizovana i predvidljiva školska praksa (Cerović i dr. 2014: 77). Pored ovih obuka, uvedeno je i redovno usavršavanje nastavnika kao deo sistema licenciranja nastavnika. Nastavni kadar pohađa seminare i obuke, ali je nejasno koliko uspevaju da nova saznanja primene u praksi, budući da se veći naglasak stavlja na prikupljanje određenog broja seminara koji se pohađaju, nego na primeni znanja koja su na tim seminarima stečena.17 Na kraju, u poslednjim godinama došlo je i do promene, a po mnogima i do zapostavljanja vaspitne uloge škole i smanjivanja njene uloge u adekvatnom formiranju ličnosti deteta. Nastava je dominantno predavačka, ocenjuje se reprodukcija s razumevanjem naučenog, ocene su nediskriminativne, škola je okrenuta ka usko kognitivnom aspektu, a ne celovitom razvoju ličnosti učenika, nema participacije učenika u procesu nastave, ne obraća se pažnja na čitav set važnih ciljeva i takav model u najboljem slučaju može formirati osobu koja dobro poznaje činjenice, ali nije samostalna, sposobna za povezivanje i primenu znanja te za saradnju s drugima, nije obučena za timski rad, za preuzimanje odgovornosti, donošenje odluka, prepoznavanje i pristupanje rešavanju problema, i niska joj je motivacija za učenje i intelektualni rad (VRS, 2012: 34). Sve dostupne analize ukazuju na male promene i pomake u pogledu kvaliteta nastave, pedagoškog pristupa i obrazovnih ishoda. Neki od komentatora čak naglašavaju da “posmatrač sa strane verovatno ne bi primetio veliku razliku u jednoj tipičnoj osnovnoj školi u Srbiji, između nastavnog procesa danas i pre neku deceniju, izuzev nešto većih problema koje nastavnici imaju sa disciplinom i radnim navikama učenika” (Stanković, 2011: 60). Ovi nalazi u skladu su i sa procenama stanja i evaluacijama nastavnog procesa na drugim nivoima školovanja. 17 Osim toga, ne uspevaju svi nastavnici da pohađaju jedan broj obuka. Na primer, dok su profil i učestalost stručnog usavršavanja nastavnika matematike iz Srbije slični zemljama u regionu, nastavnici prirodnih nauka iz Srbije znatno su se manje od kolega iz ostalih zemalja usavršavali u ocenjivanju znanja (6%, a međunarodni prosek je 47%), a manje i u metodici nastave (33%, međunarodni prosek je 57%) i u nastavnom planu i programu (20%, međunarodni prosek je 51%) (IPI, 2007).

154

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Socio-ekonomski status pojedinaca i porodica uvek i svuda utiče na njihovu sposobnost da ostvare svoja prava iz oblasti obrazovanja i vaspitanja. U Srbiji je značaj ovih faktora osnažen velikim regionalnim nejednakostima i lošim mehanizmima podrške i vidljiv je na svakom nivou obrazovanja. Pođimo zato redom, od predškolskog obrazovanja. U Srbiji je svako drugo dete starosti od 3 do 5 godina obuhvaćeno organizovanim programima obrazovanja (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2015: 146), što je manje nego u Evropskoj uniji.18 Deca iz porodica sa višim obrazovanjem imaju daleko veće šanse da budu uključene u program predškolskog vaspitanja i obrazovanja.19 Slično je i sa materijalnim statusom porodice. Najsiromašnije porodice, ovde iskazane kao poslednji kvintil blagostanja, u samo 9% slučajeva šalju decu u institucije predškolskog obrazovanja i vaspitanja. Udeo ovih porodica konstantno raste sa porastom materijalnog statusa, na 32% kod drugog kvintila, 42% kod trećeg, 53% kod četvrtog i 82% kod petog kvintila. I u zemljama Evropske unije obuhvat dece iz nižih socio-ekonomskih slojeva je manji (UNICEF, 2012: 37). Kada je reč o etničkoj pripadnosti dece, najveći obuhvat je kod Mađara (57%) i Srba (53%), a najmanji kod Bošnjaka (14%) i Roma (6%). Ne postoje precizni podaci o obuhvatu dece sa invaliditetom, ali se procenjuje da je stopa pohađanja programa predškolskog obrazovanja i vaspitanja oko 25% (2012: 34). Sistem predškolskog vaspitanja i obrazovanja osmišljen je kao podrška porodicama u kojima oba roditelja, a posebno majke, rade. Kriterijum zaposlenosti roditelja i danas igra važnu ulogu pri upisu dece, tako da je prema podacima iz 2011. godine 61% dece 18 Posebno je nizak obuhvat najmlađe dece do tri godine starosti: 19% (podaci iz DevInfo baze dostupne na www.devinfo.stat.gov.rs, pristupljeno 10. oktobra 2016. godine). Prema podacima EUROSTAT-a iz 2015. godine, oko 66% dece starosti do 5 godina išlo je u predškolsko, dok je u EU obuhvat u ovom uzrastu čak 85%. Kod mlađe dece obuhvat je još manji: 51% kod četvorogodišnjaka i 46% kod trogodišnjaka. Osim toga, niže su stope budžetskih izdvajanja u odnosu na EU: 0.43% BDP u Srbiji u poređenju sa 0.5% BDP u 19 najrazvijenijih zemalja EU (VRS, 2011; UNICEF, 2012: 25). 19 Samo 15% dece majki sa osnovnim obrazovanjem pohađa ove programe. Kod majki sa srednjim obrazovanjem taj procenat se penje na 41%, dok 76% dece majki sa visokim obrazovanjem idu u predškolske ustanove (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2015: 146 i dalje).

Obrazovanje: škola po meri deteta...

155

u predškolskim ustanovama dolazilo iz porodica u kojima oba roditelja rade, 29% iz porodica u kojima jedan roditelj radi i 10% iz porodica u kojima nijedan roditelj ne radi (Pešikan and Ivić, 2016: 107). Iako porodice u kojima su oba roditelja nezaposlena imaju više resursa za brigu o deci, one istovremeno predstavljaju manje stimulativno okruženje za rast i razvoj, pa je deci iz tih porodica još potrebnije pohađanje predškolskih programa (cf. Machin, 2006). Vlada Republike Srbije usvojila je 2011. godine pravilnik kojim se prioritet pri upisu u predškolske ustanove daje deci iz osetljivih društvenih grupa.20 Na taj način, vlasti su pokušale da umanje negativne posledice ranijih rešenja kojima su prednost imala deca zaposlenih roditelja. Pored socio-ekonomskih nejednakosti, primetne su i regionalne nejednakosti u pristupu predškolskom vaspitanju i obrazovanju. Stopa obuhvata znatno je veća za gradsku decu i iznosi 63%, nasuprot 27% dece iz seoskih sredina. Ni regionalne razlike nisu zanemarljive, tako da se obuhvat dece ovim programima kreće od 72% u Beogradu, preko 47% u Vojvodini, do samo 36% u regionima Šumadije i Zapadne Srbije i Južne i Istočne Srbije (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2015: 146). Očekivano, najniži stepen obuhvata je u najmanje razvijenim opštinama (UNICEF, 2012: 32-33). Među decom koja nisu pohađala predškolsko, 38% imalo je problem pristupa ovoj usluzi. Najčešći razlozi bili su visoke cene (14% dece), nedostatak mesta i udaljenost (po 10%)21 i nezaposlenost oba roditelja (4%). Razlozi za nizak obuhvat dece mogu se naći ne samo u objektivnim pokazateljima, već i u subjektivnim stavovima roditelja. Uprkos veoma jasnim prednostima predškolskog obrazovanja, značajni segmenti srpske populacije smatraju da je predškolsko obrazovanje nije važno. Takav stav deli 59% roditelja u opštoj populaciji, 54% romskih porodica, 78% porodica iz seoskih područja (Cerović i dr. 2014: 86-87). Ovaj stav je rašireniji 20 Pravilnik o bližim uslovima za utvrđivanje prioriteta za upis dece u predškolsku ustanovu, Službeni glasnik Republike Srbije broj 44/2011. 21 Prosečna udaljenost objekta u kome se sprovodi pripremni predškolski program iznosi 1 kilometar za gradsku decu i 2 kilometra za seosku (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2015: 170).

156

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

kod roditelja najvišeg socio-ekonomskog statusa (80%), nego kod onih iz najnižeg sloja (46%) (UNICEF, 2012: 43). Obuhvat dece pripremnim predškolskim programom je veći, što je i logično, imajući u vidu da je on besplatan i obavezan. Kada je uveden sistem pripremnog predškolskog programa, obuhvat je iznosio oko 51%, da bi dve godine kasnije (2008. godine) porastao na 81% (Pešikan i Ivić, 2009: 15). Danas, obuhvat dece iznosi između 95% (prema DevInfo bazi) i 98% (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2015: 168). Najmanji je kod Roma, pa 63% dece iz romskih naselja pohađa ili je pohađalo ovaj program. Romska deca najčešće ne pohađaju predškolski program zbog finansijskih problema (31%) kao što su troškovi za odeću, higijenu i hranu za decu, zbog nepristupačnosti (29%), to jest, udaljenosti ustanove i neposedovanja dokumenata, dok 7% roditelja nije znalo da je program obavezan (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2015: 176). Kako raste socio-ekonomski status domaćinstva, raste i procenat dece koji pohađaju program: 59% dece koja žive u domaćinstvima iz tri najniža kvintila blagostanja pohađa ili je pohađalo predškolski pripremni program, u poređenju sa 72% dece koja žive u domaćinstvima iz dva najviša kvintila (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2015: 173). Precizni statistički podaci o obuhvatu dece iz seoskih područja pripremnim predškolskima programom ne postoje. Pešikan i Ivić procenjuju da obuhvat iznosi oko 70% do 75% (Pešikan i Ivić, 2009: 36). Oni takođe zaključuju da pripremni predškolski program ne uspeva da ispuni svoju kompenzatorsku ulogu jer su njime manje obuhvaćena deca iz rizičnih grupa (Pešikan i Ivić, 2009: 28). Najveći deo dece pohađa ovaj program u državnim obdaništima (81%) i školama (19%). Udeo privatnog sektora je zanemarljiv i iznosi 0.3% dece (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2015: 168). Slične oblike nejednakosti nalazimo i u osnovnom obrazovanju. Pravednost i efikasnost obrazovnog sistema postaju još važnije u uslovima negativnih demografskih promena: Srbija je suočena sa negativnim prirodnim priraštajem, što se odražava na broj dece koja upisuju i završavaju osnovnu školu. Broj đaka koji su 2012. godine završili osnovnu školu manji je za oko 30% u odnosu na

Obrazovanje: škola po meri deteta...

157

broj đaka koji su školu završili 2000. godine (Ivić, 2012: 37). Međutim, analize pokazuju da u sistemu osnovnog obrazovanja ima osipanja koje dodatno umanjuje inače ograničen razvojni potencija obrazovanja. Pošto ne postoje precizni podaci, procene o rasipanju kreću se od toga da 2% novijih generacija dece ne uđe u osnovnu školu, a oko 8 do 10% učenika iz kohorti ne završi osnovnu školu (Ivić, 2012: 37), do procene da se oko 10% do 15% generacije ospe iz osnovnog obrazovanja (VRS, 2010). Do daljeg osipanja iz sistema obrazovanja dolazi pri prelazu u srednju školu. Obuhvat petnaestogodišnjaka srednjoškolskim obrazovanjem iznosi 94%. Taj procenat je daleko manji kod mladih sa sela (85%), najsiromašnijih (61%) i Roma (19%). Ako se gledaju kohorte koje bi trebalo da budu u srednjoj školi (mladi u uzrastu od 15 do 18 godina), oko 18% nije obuhvaćeno srednjom školom (Ivić, 2012: 40). Manje optimistične procene govore o 8% do čak 30% đaka koji ranije napuste srednju školu (VRS, 2014: 152). Posebno nepovoljna situacija zabeležena je kod obrazovnog stanja siromašnih i Roma: prema Popisu stanovništva iz 2011. godine, ukupno 87% romske populacije ima samo osnovno ili niže obrazovanje, a manje od 1% ima više ili visoko. Prema Anketi o životnom standardu iz 2007. godine, 98% dece iz opšte populacija, 88% dece iz siromašnih porodica i 73% romske dece pohađa osnovnu školu. 22 Na nivou srednjih škola, obuhvat pada na 75% mladih (čak 21% mladića i 12% devojaka je van srednjeg obrazovanja) (Klašnja, 2007: 105 i dalje). Podaci iz 2014. godine pokazuju određeni napredak: 97% opšte populacije upisuje osnovnu školu, a procenti su i dalje niži za seosku populaciju (94%), najsiromašnije (91%) i Rome (91%) (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2014: 178 ff). Među decom iz romskih naselja, samo 69% pohađa prvi razred (2014: 189). Stope obuhvata srednjoškolskim obrazovanjem još su niže. Srednju školu pohađa 89% dece, a taj procenat je niži kod siromašnih (74%, 68% dečaka i 83% devojčica) i kod dece čije majke 22 Ovaj podatak ne uključuje Rome iz nehigijenskih naselja, tako da je stvarni udeo verovatno niži.

158

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

imaju osnovno obrazovanje (84%). Očekivano, najgore stanje je u romskoj populaciji: samo 28% dece iz romskih naselja pohađa srednju školu (16% dečaka i 56% devojčica) (Republički zavod za statistiku i UNICEF, 214: 180-190; VRS, 2014: 158 2014: 180-190; VRS, 2014: 158). Osim toga, deca iz nižih društvenih slojeva ređe upisuju gimnazije i nastavljaju školovanje ka fakultetu nego deca iz porodica sa višim socio-ekonomskim statusom. Stopa upisa u gimnazije je 29% niža od proseka kod dece iz nižih društvenih slojeva, a kod dece iz viših društvenih grupa je 16% viša. To pokazuje da sistem obrazovanja nije pravedan i da ne stvara mogućnosti da deca iz nižih društvenih slojeva nastave školovanje, već se ona češće usmeravaju ka srednjim stručnim školama. Na ovaj način, društvo ostaje uskraćeno za značajan humani kapital koji se krije u ovim uspešnim đacima osnovcima (cf. Baucal i Pavlović-Babić, 2009: 40 ff). Jedan od razloga smanjenog obuhvata je to što srednje obrazovanje u Srbiji nije obavezno, iako je to praksa u većini drugih zemalja Evrope, te zbog toga Strategija razvoja obrazovanja predviđa uvođenje obaveznog srednjeg obrazovanja. Drugi razlog leži u strukturnim nejednakostima i lošem socio-ekonomskom položaju velikih društvenih grupa i regiona, neadekvatnim državnim merama podrške, raširenim predrasudama prema etničkim manjinama itd. Istraživanja pokazuju da su predrasude prema Romima i dalje veoma raširene (Đurović, 2002; Miladinović, 2008). Roditelji iz većinske populacije nisu spremni da prihvate romske učenike, pa svoju decu premeštaju u druge škole ili vrše pritisak na školu da ne upisuje romsku decu. Sami Romi često podležu tom pritisku, mada postoje i škole u kojima se neguje tolerancija. Onda kada učitelji i nastavnici imaju pozitivan stav prema romskim učenicima, to se širi i na decu i njihove roditelje (Čekić Marković, 2016: 44). Konačno, nejednakosti u srednjoškolskom obrazovanju vidljive su i pri upisu na fakultete i visoke škole. Svršeni učenici različitih četvorogodišnjih srednjih škola imaju daleko manje šanse da budu na akademskim ili strukovnim studijama, kao i da upišu željene škole. U tom pogledu, najpovlašćeniji su učenici gimnazija. Uče-

Obrazovanje: škola po meri deteta...

159

nici ekonomskih, upravnih i birotehničkih škola podjednako su zastupljeni i u populaciji maturanata i u populaciji brucoša, dok su učenici svih drugih srednjih škola srazmerno manje zastupljeni u populaciji studenata prve godine. Učenici gimnazija čine 29% svih maturanata, a 46% svih studenata prve godine akademskih studija, odnosno 12% studenata strukovnih studija. U ukupnoj studentskoj populaciji na prvoj godini studija, oni učestvuju sa 38%. Nasuprot tome, na srednje četvorogodišnje škole (osim ekonomije, prava i administracije) otpada 55% maturanata i 45% svih studenata, s tim da je njihov udeo mnogo veći na strukovnim, nego akademskim studijama, 36% prema 71%. Jedino kod učenika srednjih škola iz oblasti prava, ekonomije i administracije postoji sklad između udela među maturantima (16%) i brucošima (16%), i jednak udeo na akademskim i strukovnim studijama (prema Equi-ed, 2012: 33-34). Iako su pokazatelji nejednakosti u obrazovanju jasni, u našem sistemu vaspitanja i obrazovanja ne postoji nijedna institucija koja je eksplicitno zadužena za kreiranje i sprovođenje mera podrške siromašnim učenicima. Slično tome, ni u resornom ministarstvu ne postoji sektor koji se time bavi (Kovač Cerović i dr. 2014: 30). Kapaciteti na nivou škola takođe nisu dovoljni. Glavnu ulogu u pružanju podrške deci iz osetljivih grupa imaju školski psiholozi i pedagozi (takozvani stručni radnici ili školski savetnici), a veće škole nekada imaju i socijalnog radnika ili defektologa. Ovi stručnjaci sprovode savetodavne programe sa decom i roditeljima, bave se prevencijom nasilja, uključeni su u inkluzivno obrazovanje, sprovode profesionalnu orijentaciju i razne testove, savetuje nastavnike o pitanjima razvoja dece i učenja itd. Međutim, u obrazovnom sistemu radi mali broj stručnih radnika, tek jedan na približno 800 učenika. Cerović i saradnici procenjuju da, kada bi sva deca iz osetljivih grupa bila obuhvaćena (a pod pretpostavkom da stručni radnici rade pola radnog vremena sa drugom decom), stručni radnici imali bi 22 minuta mesečno po detetu, odnosno pet minuta nedeljno po detetu. Druga mogućnost bila bi da svako dete dobije 3.5 sata pune pažnje stručnih radnika (uključujući razgovor sa roditeljima, nastavnicima, socijalnim i zdravstvenim

160

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

radnicima) u proseku samo jednom godišnje (Kovač Cerović i dr. 2014: 27). U tom smislu, kapaciteti obrazovnog sistema daleko su manji od potreba učenika i njihovih porodica. Sličan nedostatak kapaciteta vidljiv je i u pogledu smeštaja učenika i drugih mehanizama podrške. Prema podacima iz 2014. godine, u Srbiji postoji 61 učenički dom sa 10.199 korisnika, dok kredite i stipendije koristi 11.720 učenika. U devet studentskih centara smešteno je 17.129 korisnika, dok 19.150 studenata dobija stipendiju ili kredit (RZS, 2016: 89). Učeničke i studentske stipendije dodeljuju se prevashodno uspešnim učenicima i studentima,23 pa postojeći sistem stipendiranja i kreditiranja studenata ne obezbeđuje u potrebnoj meri podršku studentima lošeg imovnog stanja, već je materijalni položaj studenata samo dopunski faktor uz primaran kriterijum uspeha na prijemnom ispitu i kasnije tokom studiranja (Čekić Marković i Jokić, 2015: 54). Oskudne državne mere podrške obrazovanju nisu valjano ciljane i ne predstavljaju izvor pomoći za najugroženije učenike i studente: ove mere ne koristi nijedna osoba čiji roditelji imaju osnovno obrazovanje, naspram 10% mladih čiji su roditelji visokoobrazovani (Tomanović i Stanojević, 2015: 27). Mladi sa većim porodičnim resursima, to jest, mladi čiji roditelji imaju više obrazovanje i veći kulturni kapital, lakše uspevaju da obezbede podršku u vidu stipendija i kredita (Mojić, 2012: 100). Određeni pomaci učinjeni su kada je reč o podršci romskoj deci pri upisu u škole. Na primer, ukinut je proces kategorizacije na osnovu koga su mnoga romska deca bivala upućena u specijalne škole na osnovu jezičke nekompetencije i zbog određenih mehanizama podrške deci koje su odgovarale siromašnim romskim porodicama. Pored toga, od 2003. godine sprovodi se politika afirmativnih mera za upis Roma u srednje i visoko obrazovanje. Važnu meru podrške školovanju Roma čine individualni obrazovni planovi koje sastavljaju školski timovi za inkluzivno obrazovanje, a zasnivaju se na pedagoškom profilu učenika. Oni mogu da obuhvataju manje ili veće izmene nastavnih metoda, organizacione 23 Pravilnik o učeničkim i studentskim kreditima i stipendijama, Službeni glasnik Republike Srbije broj 46/10, 47/11,56/12 i 75/13.

Obrazovanje: škola po meri deteta...

161

promene, korišćenje dodatne opreme ili asistivnih tehnologija, ali mogu da podrazumevaju i izmene sadržaja i osnaživanje ili podizanje standarda ishoda (Kovač Cerović i dr. 2014: 78).24 Individualni obrazovni planovi koriste se i kao okvir za ocenjivanje, što predstavlja meru podrške tokom školovanja deci iz osetljivih grupa i sa manjim obrazovnim postignućima. Istraživanja, međutim, pokazuju da se individualni obrazovni planovi retko koriste (Kurčubić, 2012, citirano prema Čekić Marković, 2016). Prema podacima iz 2014. godine, u srpskim školama rade 174 romska pedagoška asistenta koji pružaju dodatnu pomoć deci romske nacionalnosti i drugoj ugroženoj deci. Program pedagoških asistenata prvo je finansiran donatorskim sredstvima, da bi se danas njihove zarade finansirale po istom mehanizmu kao i zarade drugih zaposlenih u provesti. Na osnovu potreba škola i broja učenika Roma, procenjuje se da je potrebno još oko 200 pedagoških asistenata da se obezbedi odgovarajući obuhvat (Kovač Cerović i dr. 2014: 72). Analize pokazuju da su pedagoški asistenti uticali na povećanje postignuća romskih učenika, kako u smislu poboljšanja opšteg uspeha na klasifikacionim periodima, tako i u smislu poboljšanja postignuća u pojedinačnim predmetima (matematika, srpski jezik, svet oko nas). Bez obzira na to što se broj odličnih i vrlo dobrih učenika neznatno povećao, značajno je smanjen broj onih koji zbog izostanaka idu na razredni ispit, kao i broj onih koji ponavljaju razred (Čekić Marković, 2016: 32).25 Pored mehanizama podrške romskim učenicima, posebnu pažnju kreatora politika, stručnjaka i javnosti imalo je pitanje školovanje dece sa smetnjama u razvoju, za koju postoje dva modela obrazovanja: (1) inkluzivno obrazovanja u okviru redovnih škola i (2) obrazovanje u specijalnim školama. U stručnoj javnosti dominira stav da inkluzivno obrazovanje omogućava bolji razvoj i socijalnu integraciju učenika (VRS, 2012), ali i da zahteva ulaganja, 24 Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, čl. 77. 25 U nastavku analize, Jasmina Čekić Marković sumira problematičan, skoro “šegrtski” status pedagoških asistenata koji uz obiman terenski rad koji se ogleda u posetama romskim naseljima, obavljaju i tehničko-administrativne poslove, naglašavajući da su mišljenja podeljena oko toga da li su pedagoški asistenti podrška ustanovi ili podrška deci (Čekić Marković, 2016: 33).

162

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

smanjivanje broja učenika po odeljenju, saradnju sa roditeljima itd. Od uvođenja inkluzivnog obrazovanja 2010. godine deca sa invaliditetom mogu pohađati osnovne škole kao i sva druga deca, a zakon dozvoljava i prisustvo personalnog asistenta, odnosno, pratioca deteta školi. Te školske godine upisano je 1.570 dece sa smetnjama u razvoju i invaliditetom. Prema podacima iz 2013. godine, u Srbiji rade 222 osnovne škole za učenike sa smetnjama u razvoju (u šta spadaju i odeljenja za decu sa smetnjama u razvoju koja postoje pri redovnim školama) sa 4.919 učenika i 41 srednja škola sa 2.109 učenika (RZS, 2015: 97). Analize rada u ovim školama najpre ukazuje da ih karakteriše veoma mali broj učenika po nastavniku (IPSOS, 2015: 199 ff). Nastavnici nisu dovoljno obučeni i često ne identifikuju potrebe za stručnim usavršavanjem. I dalje je prisutna prezastupljenost Roma, posebno u specijalnim odeljenjima redovnih škola u kojima je evidentirano 33% romskih učenika. Saradnja između redovnog i specijalnog obrazovanja je sporadična, a zaposleni u specijalnim školama ne pokazuju inicijativu da prodube tu saradnju. Ova analiza ostavlja upitnim kvalitet nastave, pre svega jer se ne koriste savremene metode rada, individualni obrazovni plan i sl. (IPSOS, 2015: 205). Uprkos uloženim naporima, napredak u obrazovnom statusu ovih grupa je vidljiv, ali ne i dramatičan. S druge strane, ograničeni ekonomski, institucionalni i “politički” resursi nisu u dovoljnoj meri usmereni na veliku populaciju dece iz nižih socio-ekonomskih slojeva, čija bi bolja prolaznost i veći uspeh u školovanju predstavljali važan razvojni potencijal za zemlju. Ova deca imaju manje šansi da učestvuju u predškolskom vaspitanju i obrazovanju, upišu osnovnu školu i da je uspešno završe, manje šanse da upišu dobre srednje škole koji ih mogu pripremiti za upis na fakultet, te samim tim i manju šansu da dostignu visoko obrazovanje. Sistem rada u školama je takav da “prenosi” proces učenja iz škole u porodicu, gde nejednakosti u kulturnom kapitalu i ostalim resursima produbljuju nejednakosti. Zato sistemi podrške imaju veoma važnu ulogu. Međutim, sistem podrške nije usmeren ka onima kojima je najpotrebniji. Na primer, ustanove predškolskog vaspitanja i ob-

Obrazovanje: škola po meri deteta...

163

razovanja defavorizuju decu iz porodica nižeg socio-ekonomskog statusa, sistem kreditiranja i stipendiranja usmeren je ka najboljim učenicima, a ne ka učenicima nižeg materijalnog statusa (a već smo videli da će najbolji učenici pre doći iz viših društvenih slojeva), dok sam metod rada u školama stvara potrebu za dodatnom privatnom nastavom koju lakše mogu priuštiti roditelje dece iz viših društvenih slojeva. Ovi faktori doprinose obnavljanju nejednakosti u obrazovanju i smanjuju njegovu efikasnost.

Reforma osnovnog i srednjeg obrazovanja: slabe mreže i jaki otpori Kao i u drugiom oblastima, kao što su visoko obrazovanje, rad i socijalna zaštita, početni koncept reforme ispirisan je neoliberalnom agendom. Taj akademski i politički izvor inspiracije posredovan je, zapravo, isveštajima i uticajima međunarodnih organizacijama. Zato ćemo analizu započetio pregledom preporuka međunarodnih izveštaja o stanju sistema obrazovanja u Srbiji. Tako, na primer, Svetska banka navodi su da je srpski školski sistem neracionalan jer je sastavljen od velikog broja malih seoskih škola i malih odeljenja za manjinske grupe, što daje nepovoljan odnos broja nastavnika i učenika, da ga karakteriše mali broj časova za đake nižih razreda, te da je centralizovan i da treba da se uspostavi decentralizovan sistem u kome bi se deo odgovornosti za finansiranje i upravljanje školama preneo lokalnim samoupravama. Dalje, Svetska banka kaže da je važno uspostavljanje mehanizama za kreiranje politika i praćenje kvaliteta obrazovanja na republičkom nivou, uspostavljanje tržišta udžbenika, uspostavljanje jače veze obrazovanja i tržišta kroz reformu srednjeg stručnog obrazovanja, povećanje obuhvata obrazovanjem, posebno kod Roma, te reforma obrazovnih programa kojom bi se promovisao mir i tolerancija (World Bank, 2001: 322 ff). I u kasnijim izveštajima dosledno se naglašava potrebu da se sprovede optimizacija školskog sistema kroz smanjivanje broja odeljenja i škola i razmatra se model otpuštanja viška nastavnika koji bi politički bio najlakše ostvariv (cf. Svetska banka, 2009: 32 ff).

164

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

OECD takođe insistira na inkluzivnosti obrazovanja i potrebi da se obezbedi kvalitetno obrazovanje za svako dete, uključujući i decu iz manjinskih grupa, siromašnih porodica i decu sa smetnjama u razvoju. U tom smislu, predlaže redefinisanje koncepta “posebnih potreba” tako da uključi i poremećaje u učenju i napuštanje medicinske i defektološke paradigme (OECD, 2001: 50), kao i uvođenje formule za finansiranje škola koja će biti osetljiva na strukturu učeničke populacije. Ipak, u svom prvom izveštaju, OECD zagovara gradulistički pristup inkluzivnom obrazovanju (OECD, 2001: 20-22). Pored toga, preporučuje se participativna reforma nastavnog plana i programa (u čijoj bi izradi učestvovali različiti društveni akteri), smanjivanje obima gradiva, reforma metodike nastave, posebno napuštanje pristupa koji promoviše “bubanje” i reprodukciju gradiva i sl., kao i liberalizacija tržišta udžbenika i uvođenje sistema standardizacije ocenjivanja (OECD, 2001: 51-52). U osnovi ovih preporuka stoji uverenje da su nastavni planovi zastareli, uglavnom pisani 70-ih i 80-ih godina i tek neznatno redigovani tokom 90-ih, da su usmereni na sadržaj gradiva, a ne na nastavni proces i ishode učenja, te da obrazovni proces nije usmeren na podsticanje ličnog stava i mišljenja, kreativnog ili kritičkog razmišljanja ili na razvijanje životnih veština. Nastava je orijentisana na direktivni ex catedra stil, a debate, istraživanje, rešavanje problema, interaktivna nastava, grupni rad, individualni ili grupni projekti su retkost (OECD, 2001: 25). Kao jedan od modela reforme, preporučuju se testiranje rešenja u školama i lokalnim zajednicama koje se dobrovoljno prijave, kao i razvoj programa uz široku participaciju roditelja, nastavnika, direktora, lokalnih samouprava itd. (2001: 15-16) Takođe, naglašava se potreba da se kroz povećanje plata nastavnika, obuke nastavnika i smanjenje broja učenika u odeljenju (posebno u gradskim sredinama) poveća motivacija zaposlenih u prosveti i unapredi kvalitet nastave (2001: 51-52). Razumljivo, autori ovog izveštaja insistiraju i na reformi srednjeg stručnog obrazovanja, jer procenjuju da su te škole neefikasne zbog zastarelih nastavnih planova i načina obuke, da nisu u skladu sa potrebama privrede, te da su potpuno nepripremljene

Obrazovanje: škola po meri deteta...

165

za izazove privatizacije (2001: 19). Zato se predlaže uspostavljanje posredničkih tela između privrede i prosvete, a kada je reč o visokom obrazovanju, naglašava se potrebu da se pažljivo i postepeno priprema koncept visokog školstva koji bi odgovarao i svetskim trendovima i potrebama srpskog društva (2001: 54-55). Analiza obrazovnog sistema koju je sproveo UNICEF i preporuke nastale na osnovu nje ne razlikuju se od ideja koje iznose Svetska banka i OECD. U ovom izveštaju naglašava se da su nastavni planovi i programi zapanjujuće različiti u odnosu na druge zemlje, a posebno moderne planove i programe. Naglasak je stavljajen na ono što se predaje, a ne ono što se nauči, a skladu s tim, prosvetna inspekcija ima primarnu ulogu da proveri da li je nastavnik prošao sve elemente nastavnog plana i programa. Već u ovom dokumentu identifikovano je ono što će biti osnovni nalaz i mog istraživanja: metod izrade nastavnih planova i programa, u kojem glavnu reč imaju naučnici iz posebnih disciplina, dovodi do toga da pisanje kurikuluma postaje borba za profesionalne interese (UNICEF, 2001: 76-77). Kao i OECD, UNICEF naglašava da je kvalitet udžbenika neadekvatan i da postoji državni monopol na tržištu udžbenika koje treba liberalizovati (2001: 78-80), te da je proces nastave usmeren na nastavnika, a ne na učenika, odnosno, na predavanje, a ne na učenje. Zato je proces učenja usmeren na memorisanje ili, u boljem slučaju, na poznavanje predmeta, a ne na razvoj praktičnih veština i kompetencija. Proces učenja usmeren je na “bubanje”, dok se malo koriste metode učenja kroz otkrivanje, kreativno učenje i sl. (2001: 86-87). UNICEF takođe predlaže niz mera usmerenih na povećanje obuhvata romske dece, izbeglica i interno raseljenih lica i dece sa invaliditetom. Neke od tih preporuka tiču se samo obrazovnog sistema (obuka nastavnika, opremanje škola i sl.), dok mnoge ukazuju na potrebu međusektorske saradnje koja će uključivati i sistem socijalne zaštite, tržište rada itd. (2001: 91-101). Kao i u drugim sektorima, uloga međunarodnih organizacija bila je višestruka: finansirale su i sprovodile istraživanja i analize, obučavale su kadrove, finansirale i koncipirale reformske programe itd. Tokom 90-ih godina, kada su profesionalne zajednice bile

166

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

na određen način izolovane od svetskih tokova, međunarodne i nevladine organizacije (UNICEF, Save the Children, Fond za otvoreno društvo i dr. ) sprovodile su obuke za nastavnike i stručnjake u oblasti obrazovanja. Većina ovih programa bavila se pitanjima demokratizacije obrazovnog sistema i škola. Neki programi pokušali su taj cilj da ostvare samo kroz obuke iz oblasti građanskog obrazovanja, dečijih prava i sl., a svi su to zapravo radili upotrebom novih metoda rada, što uključuje participativnost i interaktivnost u nastavi (Ivić, 2005: 16). Zato i danas kroz intervjue provejava stav da su neki od ključnih elemenata reforme bili postavljeni još 90-ih, kao što je demokratizacija, decentralizacija i depolitizacija obrazovanja. Srpska stručna javnost duboko je polarizovana u vezi s ulogom međunarodnih aktera, posebno Svetske banke, u obrazovnim reformama. Dok akteri reformi, posebno oni okupljeni oko prvog ministarstva pod rukovodstvo prof. dr Gaša Kneževića, nedvosmisleno s ponosom ističu svoju saradnju sa međunarodnim razvojnim institucijama (Kovač-Cerović i dr. 2004: 22), njihovi oponenti smatraju da su time tuđi ciljevi postali ciljevi srpskog obrazovnog sistema, te da su zanemarene ne samo njegove prednosti, već i ukupna uloga u društvu, koja ide dalje od ekonomskih faktora efikasnosti koji su dominirali raspravama (Antonić, 2011; Čolić, 2005). Međunarodne organizacije nesumnjivo su dale ton promenama, kako kroz direktno finansiranje projekata, uslovljanje pomoći i kredita, tako i ideološkom, odnosno, diskurzivnom hegemonijom koja je postala prisutna i u obrazovanju. No, osim međunarodnih organizacija, u formulisanju koncepta reforme učestvovao je veliki broj stručnjaka iz državne uprave, sa univerziteta, iz obrazovnog sistema, nevladinog sektora i privrede, kako kroz rad radnih grupa koje su pripremale rešenja, tako i kroz širok proces javnih rasprava. Tadašnje Ministarstvo prosvete i sporta imenovalo je Savet za reformu obrazovanja koji su činili stručnjaci iz sektora obrazovanja, sa fakulteta i NVO, kao i ekspertske grupe koje su bile zadužene za pripremu reformskih paketa u sledećim oblastima: demokratizacija, decentralizacija, obuka nastavnika, kontrola kvaliteta,

Obrazovanje: škola po meri deteta...

167

procena i evaluacija, stručno obrazovanje, obrazovanje odraslih i celoživotno obrazovanje i predškolsko obrazovanje. Prema svedočanstvima učesnika, ovi stručnjaci imali su određeni udeo ne samo u pisanju dokumenata, već i pre toga, u predlaganju članova ekspertskih grupa (Intervju, član tima za reformu, 2016. godina). Skoro devedeset “razgovora o reformi” sprovedeno je tokom 2001. godine u 65 mesta i gradova, sa 8.600 učesnika (Kovač-Cerović i Levkov ur., 2002: 5, 15). Na taj način prikupljeni su stavovi nastavnika, učenika, roditelja, direktora, članova školskih odbora, pedagoga i psihologa. Tokom 2002. godine sproveden je drugi krug konsultacija pod nazivom “Mi u reformi” koje su održane u 420 škola sa preko četrnaest hiljada učesnika. Treći krug konsultacija održan je krajem 2002. godine i odnosio se na reformu nastavnih planova i programa i u njima je učestvovalo oko 12.000 ljudi. Konačno, krajem 2002. i početkom 2003. godine održan je drugi krug konsultacija “Mi u reformi” sa preko jedanaest hiljada učesnika. Ovog puta, u centru pažnje bili su razvoj okvirnih nastavnih planova i uloga nastavnika i škola u procesu reformi (cf. Miljenić, 2003). Cilj ovih obimnih i ambicioznih konsultacija bio je da se prikupe informacije od zainteresovanih strana, da se oni informišu o namerama resornog ministarstva, te da se obezbedi politička i stručna podrška za planirane reforme. U literaturi o reformi obrazovanja u Srbiji obično se na 2004. godinu referira kao na period kada su reforme privremeno zaustavljene, a nakon toga nastavljene u nešto sporijem ili izmenjenom obliku (Branković, 2010; Dimou, 2009). S druge strane, naglašava se da je vlada Vojislava Koštunice bila konzervativna, te da nije bila zainteresovana za brze i radikalne reforme obrazovanja (cf. Baćević i Petkovska, 2011). Pored načelnih političkih primedaba koje se tiču uloge obrazovanja u negovanju nacionalne kulture i nacionalnog identiteta, nova vlada je zamerala što se reforma obrazovanja sprovodi brzopleto i bez obezbeđenih sredstava (cf. Čolić, 2005: 48). Tadašnje ministarstvo imalo je niz strateških prigovora, među kojima su najvažniji to da su mnoge promene izvršene bez detaljnih priprema, te da promene nisu pilotirane kako bi se proverio kvalitet predloženih rešenja. Osim toga, prigovori

168

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

su stavljani i na neka konkretne pristupe: da su reforme važnih segmenata obrazovanja poverene kadrovima koji nisu imali odgovarajuće iskustvo, da učešće NVO u sprovođenju seminara za nastavnike nije dalo rezultate, da veći naglasak koji je stavljen na pitanja demokratizacije u odnosu na druge stručne teme ne odgovara potrebama sistema itd. (Čolić, 2005). Neke od ideja prof. dr Ljiljane Čolić, nove ministarke prosvete u prvoj vladi Vojislava Koštunice, naišle su na otpor stručne javnosti i međunarodnih organizacija. Vrlo često se o međunarodnim organizacijama govori kao o faktoru koji je omogućio “nastavak” reformi. One su, zahvaljujući sklopljenim ugovorima, kreditima i donacijama, obezbedile nastavak aktivnosti na razvoju standarda kvaliteta, samo-evaluaciji škola, reformi srednjeg stručnog obrazovanja itd. (Dimou, 2009: 192). O pritiscima međunarodnih organizacija i bilateralnih donatora govore i svedočanstva prof. dr Ljiljane Čolić. Na primer, Svetska banka vršila je pritisak na Ministarstvo prosvete da ne menja status i personalni sastav Centra za evaluaciju kao glavnog korisnika kredita od 10 miliona američkih dolara (cf. Čolić, 2005: 44 ff, 50, 81). Pored ovih faktora, intervjui sa akterima reformi ukazuju i da je “nastavak” reformi omogućio i personalni kontinuitet u resornom ministarstvu u vidu stručnjaka koji su ostali da rade u državnoj upravi nakon prvog talasa reformi ili su se nakon pada druge vlade Vojislava Koštunice vratili u resorno ministarstvo. Međutim, svi moji sagovornici slažu se sa ocenom da je reč o nekoordinisanim i segmentiranim naporima da se unaprede pojedini delovi obrazovanog sistema, dok je zajednička vizija nedostajala. Poslednja tri ili četiri ministarstva bila su, kako kaže jedan od ispitanika, skup pojedinaca sa ličnim impresijama (Intervju, Beograd, 2016. godine). Međutim, inicijalne reforme nisu naišle na konsenzus ne samo u političkoj sferi, već i među stručnjacima. Jedan od uticajnijih aktera u reformi obrazovanja u Srbiji, prof. dr Ivan Ivić, kritikuje početnu reformu obrazovanja zbog nedostatka opšteg koncepta na kome bi bila zasnovana i insistiranja na nejasnim idejama o modernizaciji i evropeizaciji obrazovnog sistema, iako jedinstven evropski obrazovni model ne postoji. Reforme su bile brzoplete,

Obrazovanje: škola po meri deteta...

169

bez potrebne pripreme nastavnika i direktora, bez obezbeđenih budžetskih sredstava, novi zakon bio je u konfliktu sa drugim pravnim normama, rokovi za primenu novih rešenja bili su kratki, a za njihovu realizaciju nisu postojali uslovi itd. (Ivić, 2005: 16 ff). Duboke podele postojale su i među nastavnicima, koji bi trebalo da sprovode planirane promene. Tako su se javili sukobi u pogledu: (1) brzine promena, između pristalica postepenih promena i zastupnika brzih promena, pri čemu je među nastavnicima preovlađivalo mišljenje da se promene moraju sprovoditi postepeno; (2) uloge nastavnika, između tradicionalnog individualističkog pogleda na ulogu i rad nastavnika koji se poistovećuje sa nastavničkom autonomijom, i modernih ideja saradnje i timskog rada; (3) svrhe škole, koji se ogleda u sukobu tradicionalnog shvatanja po kome škola ima prosvetiteljsku ulogu u obrazovanju i vaspitanju novih generacija i modernih stanovišta koja školu vide kao pripremu za tržište rada, te za samostalno sticanje znanja, više nego za široko obrazovanje; (4) decentralizacije, između zastupnika decentralizacije i roditeljske participacije, s jedne, i zadržavanja nastavničke autonomije, s druge strane (Džinović, 2011). Intervjuisani stručnjaci i danas ukazuju na višedimenzionalne podele u stručnoj javnosti u pogledu reformi. Osnovne ideje reforme obrazovanje s početka prve decenije 21. veka formulisane su u krugovima stručnjaka za obrazovanja, pre svega psihologa i pedagoga, koji su tokom 90-ih bili u interakciji sa svetskim trendovima u oblasti obrazovanja iz kojih su i crpli inspiraciju za predložene reforme. Međutim, intervjui i analiza tekstova pokazuje da je postojala struja među njima koja nije delila čvrsta uverenja u svrsishodnost radikalnih reformi, kakve su predlagane u tom periodu (cf. Antonić, 2011; Džinović, 2011; USPRSP, 2010). To je prva dimenzija podela u stručnoj javnosti i ona je ograničena na uske krugove stručnjaka za obrazovanje. Mnogo jasnije i vidljivije podele postoje u široj stručnoj javnosti koja je uključena u proces reformi i upravljanje obrazovnim sistemom. U nastavku teksta, izložiću koji su se akteri opirali izmenama i kojim su interesima bili motivisani.

170

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Prvu grupu aktera koji su učestvovali u reformi sistema obrazovanja, a čiji je glas i danas važan u ovoj oblasti, čine stručnjaci sa pojedinih fakulteta koji učestvuju u definisanju nastavnih planova i programa za pojedine predmeta (društvene, kao što je psihologija, istorija, sociologija i sl. i prirodno-matematičke, kao što je fizika, hemija, matematika, biologija i sl.) i nacionalnih naučnih i profesionalnih društva koje okupljaju stručnjake iz tih oblasti (Srpsko hemijsko društvo, Srpko geografsko društvo, Društvo psihologa Srbije i sl.). Oni teže da sačuvaju svoje profesionalne interese, odnosno, svoj tržišni položaj. Fakulteti školuju buduće nastavnike i profesore za pojedine predmete i što je veća tražnja za tim kadrom, to će i ekonomski i širi društveni položaj tih fakulteta i profesionalnih zajednica koje su oko njih okupljene, biti veći. Obrnuto, ukoliko se smanji fond časova pojedinačnih predmeta, smanjuje se i ukupno tržište koje fakulteti snabdevaju kvalifikovanom radnom snagom, te je i njihov ukupni ekonomski i društveni položaj lošiji. Kako se o reformi nastavnih planova i programa ne razmišlja strateški i celovito, već se parcijalno rešavaju problemi onako kako oni iskrsnu (zbog loših rezultata na testovima znanja, pritiska roditelja ili javnosti i sl.), diskurs o reforma osnovnog i srednjeg obrazovanja često se redukuje na pitanje koliko će časova pojedinih predmeta biti u nastavnom planu i programu. Zato se kod nas pojavljuje kao jedno od najvažnijih pitanja obrazovne politike broj časova po određenom predmetu, jer je broj časova vezan s brojem radnih mesta, ako izgubiš jedan čas, možeš automatski da izračunaš koliko je to manje nastavnika, ako si izgubio određen broj nastavnika geografije, psihologije, sociologije itd., to znači manje studenata koji će studirati tu oblast, a to može da znači i manje pripadnika tvoje zajednice. Ta jednačina je lako vidljiva [...] iz tog razloga glavna borba se vodi oko broja časova. (intervju, stručnjak, 2016).

Snaga profesionalnih zajednica ojačana je strukturom i ulogom Nacionalnog prosvetnog saveta. Nacionalni prosvetni savet zamišljen je kao telo koje će formulisati obrazovne politike nezavisno od partijsko-političkih uticaja i obezbediti kontinuitet reformi (Čolić, 2005: 79; Kovač-Cerović i Levkov ur. 2002: 119). Intervjui

Obrazovanje: škola po meri deteta...

171

sa stručnjacima koji su bili uključeni u procese koncipiranja reformi ukazuju da je bilo rašireno uverenje da se obrazovne politike ne smeju smestiti u uske okvire ministarstva i da bi trebalo da budu oslobođene političkih uticaja, da je ministarstvo administrativno telo, a da formulisanje politika zahteva drugačije kapacitete.26 Od 43 člana tako koncipiranog Nacionalnog prosvetnog saveta, 16 članova predstavljaju pojedinačna strukovna udruženja (matematičara, fizičara, filozofa, psihologa itd.), čemu treba dodati još 10 predstavnika državnih univerziteta i predstavnika sindikata, saveza vaspitača, saveza učitelja, zajednice srednjih stručnih škola i zajednice gimnazija. Prema poslovniku o radu (čl. 10), Nacionalni prosvetni savet odlučuje većinom glasova od ukupnog broja članova, javnim izjašnjavanjem. 27 To znači da je donošenje odluke o izmenama nastavnih planova (što je, prema čl. 14 Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja u nadležnosti Nacionalnog prosvetnog saveta) gotovo nemoguće bez saglasnosti članova koji predstavljaju pojedinačne interese nastavnika i fakulteta koji školuju nastavnike. Time je, zapravo, institucionalnom strukturom tela koje odlučuje o mehanizmima reprodukcije profesionalnih zajednica u obrazovanju i samog obrazovnog sistema postignut cilj: da se reforme ne odvijaju samo na osnovu političkih odluka, već i na osnovu stručnih procena i analiza, te uz saglasnost svih aktera iz obrazovnog sistema. Istovremeno, osnivanjem ovog tela postignuto je i nešto sasvim suprotno: u velikoj meri trajno je otežan ili onemogućen proces reformi obrazovanja koji će dotaći interese jedne grupe aktera u obrazovanja – predmetnih nastavnika, onih koji ih školuju i onih koji ih predstavljaju. 26 Sličan stav postojao je i u resoru socijalne zaštite, pa su neka tamošnja rešenja takođe predviđala izmeštanje kontrole nad procesima reforme iz domena političkog uticaja (na primer, neki mehanizmi finansiranja lokalnih usluga socijalne zaštite nisu bili pod punom kontrolom resornog ministarstva). To specifično nepoverenje političara u političke procese i institucije verovatno je posledica gubitka poverenja u državu i legitimiteta države nakon turbulentnih 90-ih, ali se taj snažni otklon može pripisati i činjenici da su novu vlast činili pojedinci bez ikakvog iskustva u upravljanju državom. Najveći deo stručnjaka koji su formulisali reformu obrazovanja bili su univerzitetski nastavnici, predstavnici škola i NVO, a jedino je ekspertski tim za decentralizaciju i finansiranje imao veći broj predstavnika državnih organa (cf. podatke iz Cerović i Levkov ur., 2002). 27 Poslovnik o radu radu, http://www.nps.gov.rs/nps/poslovnik/ pristupljeno 23. novembra 2016. godine.

172

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Jedan ilustrativan primer na koji ukazuju sagovornici u ovom istraživanju jeste reforma srednjeg stručnog obrazovanja. Prema svedočanstvima ispitanika, čak su i nastavni planovi i programi za pojedine profile u srednjem stručnom obrazovanju koji su bili deo oglednih programa i pozitivno su ocenjeni od strane Zavoda za vrednovanje kvaliteta obrazovanja i vaspitanja, bivali preformulisani na Nacionalnom prosvetnom savetu do te mere da su više ličili na tradicionalne nastavne planove koji su bili na snazi pre reformе. Potvrdu ove teze nalazimo u strukturi nastavnog plana i programa za obrazovni profil tehničar mehatronike. Početni ogledni nastavni plan i program veoma se razlikuje od onih po kojima se danas školuju đaci u srednjim stručnim školama. 28 U početnom nastavnom planu i programu istorija-odabrane teme i hemija bili su izborni predmeti sa nedeljnim fondom od 2 časa koje su đaci mogli birati u prvoj ili drugoj (istorija) ili samo drugoj godini (hemija). U finalnom planu, to su obavezni predmeti u prvoj godini, sa istim fondom časova. U oglednom planu nije bila predviđena nastava iz predmeta likovna kultura, geografija, biologija i sociologija sa pravima čoveka, dok su u finalnom planu svi ti predmeti zastupljeni: likovna kultura u prvoj godini sa jednim časom nedeljno, geografija i biologija u drugoj sa po dva časa, a sociologija sa pravima čoveka u četvrtoj godini sa dva časa. Fond časova matematike smanjen je sa četiri nedeljno u prva dva razreda, na po tri. Ovaj primer jasno ukazuje kako je bila onemogućena težnja da se u srednjem stručnom obrazovanju smanji udeo opšteobrazovnih predmeta, a poveća udeo praktične nastave. Zato je rašireno uverenje da su mreže stručnjaka iz naučnih društava i fakulteta, institucionalizovane u Nacionalnom prosvetnom savetu, negativno uticale na reformu obrazovanja. Jedan od ispitanika u istraživanju ovako svedoči o naporima da se modernizuju nastavni planovi i programi u srednjem stručnom obrazovanju: 28 Kao primer početnog nastavnog plana uzeo sam onaj koji se nalazi na sajtu projekta Reforma srednjeg stručnog obrazovanja na adresi www.vetserbia.edu.rs/Curricula/TEHNICAR%20 MEHATRONIKE/Mehatronika.pdf , pristupljeno 18. novembra 2016. godine. Kao primer aktuelnog nastavnog plana i programa uzeo sam onaj koji je objavljen na sajtu Elektrotehničke škole „Nikola Tesla“ iz Niša na adresi http://www.etstesla.ni.ac.rs/index.php?option=com_con tent&view=article&id=65&Itemid=77 , pristupljeno 18. novembra 2016. godine.

Obrazovanje: škola po meri deteta...

173

Reformu srednjeg stručnog obrazovanja upravo je upropastilo mešanje stručnih društava i njihovo pijačarenje oko toga koliko će vodoinstalater da ima časova istorije, sociologije, psihologije, filozofije i ne znam čega, a onda ako to povećavaš, pošto dete ne može da ima 100 časova na dan, povećavajući to ponovo se smanjivao broj stručnih predmet, a i prakse [...] posebno što su oni reprezenti i u Savetu za stručno obrazovanje i obrazovanje odraslih i Nacionalnom prosvetnom savetu. I onda stručne predmete odobri Savet za stručno i to ode na Nacionalni prosvetni savet koji je zadužen za opšti deo predmeta u stručnom obrazovanju i onda tu kreće pijačarenje. Ovi ne daju da se povećava broj časova opštih, ovi moraju da smanjuju i na kraju se dobije Frankenštajn koji nije ništa (intervju, stručnjak, 2016).

Drugu grupu aktera čine sindikati i oni su primarno bili usmereni na statusna pitanja zaposlenih u obrazovanju i nisu se bavili reformom obrazovanja, kvalitetom obrazovnog sistema, ishodima, relevantnošću znanja i sličnim pitanjima, osim onda kada su ona imala implikacije po status nastavnika. Aktivnosti sindikata u prosveti uglavnom su usmerene na zaštitu od otpuštanja i unapređivanje materijalnog položaja kroz povećanje plata, uvođenje nagrada i stimulaciju kroz uvođenje platnih razreda (cf. Vasić, 2015). Moji sagovornici nedvosmisleno ukazuju na to da sindikati nikada nisu bili aktivno uključeni u reformu obrazovanja i štaviše, naglašavaju da nisu ni imali “neku koncepciju obrazovanja” (intervju, stručnjak, 2016). Pored toga, oni naglašavaju da je racionalizacija pretnja koja stoji nad radnicima u obrazovanju već godinama, ali da sindikati “nikad ne razmišljaju o racionalizaciji kao šansi za povećanje statusa onih kvalitetnih koji bi ostali” (intervju, stručnjak, 2016). U prosvetnim krugovima u Srbiji rašireno je uverenje da, iako je u periodu kada je reforma koncipirana vođen veliki konsultativni proces, nastavnici i dalje ne predstavljaju aktera čiji se glas čuje, osim kada se uključe u sindikalnu borbu. Istraživanja stavova nastavnika o reformama i radu u obrazovnom sistemu Srbije ukazuju na nekoliko važnih prepreka i tačaka otpora. Nastavnici najpre smatraju da nemaju autonomiju u donošenju odluka koje su važne kako za funkcionisanje sistema obrazovanja, tako i za njegove sadašnje i buduće reforme. Oni smatraju da je obrazovni sistem

174

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

u Srbiji veoma centralizovan u pogledu, na primer, kreiranja nastavnog programa i njegove realizacije (broja časova predviđen za određene nastavne jedinice) i broja učenika u odeljenju, te da im to ograničava autonomiju. Pored toga, oni ne osećaju da su uključeni u proces vođenja škole i odlučivanje o pitanjima u kojima škola ima autonomiju (kao što su unutrašnja organizacija, izrada pravilnika i plana stručnog usavršavanja i sl. ). Nastavnici su došli do zaključka da su procesom decentralizacije dobili mnogo dodatnih obaveza, pogotovo administrativnog tipa, a da je njihova autonomija i dalje ograničena na učionicu (Pantić i Čekić Marković, ur. 2012: 28-29). Dalje, oni ukazuju da primena standarda predstavlja veliki administrativni teret, a da Ministarstvo prosvete ne obezbeđuje dovoljnu podršku (u vidu besplatnih seminara, okruglih stolova i sl.), već samo kontrolu. Planiranje nastavnog rada na svim nivoima najčešće je samo formalno povezano sa definisanim standardima i služi zadovoljenju zvaničnih očekivanja, a ne kao podrška u radu. Ipak, određeni broj ispitanika istakao je da primenom standarda lakše ocenjuju učenike i da upravo u toj oblasti vide najznačajniji doprinos standarda. Otpori u primeni standarda proizlaze iz percepcije nastavnika da nisu konsultovani tokom reforme, iako bi njihovo iskustvo moglo biti dragoceno, već da su samo realizatori tuđih ideja. Osim toga, standardi nisu prilagođeni školama koje se nalaze u manjim, seoskim i manje razvijenim sredinama (2012: 47-48). Akumulacija loših iskustava koja su nastavnici imali u prethodnom periodu uticala je na malu spremnost da se ponovo uključe u reformske inicijative. Pored toga, često nepostojanje povratne informacije s viših nivoa dodatno doprinosi da se nastavnici osećaju kao nedovoljno značajni akteri procesa odlučivanja unutar sistema (2012: 89-90). Konačno, jedan akter je sistematski zanemaren u reformi osnovnog i srednjeg obrazovanja, a kao što ćemo kasnije videti, slično je bilo i u visokom obrazovanju i socijalnoj zaštiti. Reč je o “korisnicima” ovih sistema, odnosno, o đacima i njihovim roditeljima. Iako su đaci i roditelji na određeni način uključeni u obrazovni proces, na primer, kroz savete roditelja i učeničke parlamente, oni se češće percipiraju kao kanali pritiska na autonomiju nastavnika,

Obrazovanje: škola po meri deteta...

175

nego kao konstruktivni i aktivni učesnici kreiranja i sprovođenja obrazovnih politika. Istraživanja pokazuju da nastavnici roditelje po pravilu doživljava kao napadače i kritičare, iako manji broj ispitanika smatra da se i oni ponekad boje da iskažu svoje mišljenje kako ne bi ugrozili položaj svog deteta u školi (Pantić i Čekić Marković, ur. 2012). Kao što su profesionalni interesi nastavnika i fakulteta koji školuju nastavnike uticali na tok promena u obrazovanju, tako su profesionalni i ekonomski interesi očigledno stajali iza onih polja na kojima se mogu uočiti promene. To se, pre svega, odnosi na liberalizaciju tržišta udžbenika i uvođenje sistema kontinuirane obuke i licenciranja nastavnika. Tržište udžbenika liberalizovano je zakonom iz 2003. godine, a predlozi se mogu naći već u inicijalnim dokumentima međunarodnih organizacija (OECD, 2001; UNICEF, 2001; World Bank, 2001), kao i u početnim dokumentima resornog ministarstva (Kovač-Cerović i Levkov ur., 2002). Kao što smo videli, liberalizacija tržišta udžbenika pravdana je lošim kvalitetom udžbenika koje je izdavao Zavod za izdavanje udžbenika kao državna institucija sa monopolom. Međutim, pažljivije analize pokazivale su da kvalitet udžbenika zavisi od kvaliteta nastavnih planova i programa i legike celokupnog sistema obrazovanja prema kojoj i nastavni proces i sam udžbenik treba verno da oslikaju sadržaj nastavnog plana i programa (cf. UNICEF, 2001: 78ff). U tom smislu, kvalitet udžbenika zavisio je i od ovog ograničavajućeg faktora koji, kako smo videli, nije otklonjen reformom obrazovanja. S druge strane posmatrano, liberalizacija tržišta udžbenika deo je šire neoliberalne agende u socijalnoj politici koju čine ideje marketizacije i privatizacije o kojima je bilo reči u drugom poglavlju.29 Tržište obrazovnih usluga u Srbiji nema veliki potencija zbog niskog materijalnog standarda stanovnika.30 Zato su, kao i u 29 Podsećanja radi, marketizacija se ogleda u uvođenju privatnih pružalaca usluga kojima korisnici direktno plaćaju usluge (privatne škole), razvoj privatnih sistema osiguranja (na primer, privatno penzijsko ili zdravstveno osiguranje), te podugovaranje usluga privatnog sektora od strane javnog i komercijalne strategije javnog sektora (plaćanje javnih usluga). 30 U Srbiji je krajem 2016. godine radilo 9 privatnih osnovnih škola (manje od 0.2% osnovnih škola) i 56 srednjih škola (nešto više od 10% svih srednjih škola). Međutim, nema podataka o broju upisanih đaka, zaposlenih nastavnika, resursa i sl.

176

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

sektoru socijalne zaštite, generisana nova tržišta, pre svega tržište udžbenika i tržište programa obuka za nastavnike. Najveće koristi od osnivanja prvog tržišta imali su izdavači, ali i stručnjaci koji su učestovali u pisanju udžbenika, dok je drugo tržište kreirano po meri stručnjaka iz srednjih slojeva. Procenjuje se da tržište udženika u Srbiji vredi između 80 i 150 miliona evra i na njemu dominiraju strani izdavači. Krajem 2015. godine, resorno ministarstvo pokušalo je da uredi tu oblast Predlogom Zakona o udžbenicima (VRS, 2015). U obrazloženju za donošenje zakona navodi se da liberalizacija tržišta nije dovela do povećanja kvaliteta svih udžbenika, te da je povećana produkcija udžbenika za veliko tržište kao što je osnovno obrazovanje, ali ne i za srednje stručne škole, tako da veliki broj ovih udžbenika datira iz 90-ih godina prošlog veka ili uopšte ne postoji odgovarajuća literatura (VRS, 2015: 47). Dalje, navodi se da se odgovarajući broj udžbenika štampa samo za brojnije manjine (Bošnjake, Mađare i Albance) (2015: 56). Kao jedan od većih problema u liberalizovanom, ali očigledno i nedovoljno regulisanom tržištu udžbenika, navedena je korupcija: izdavači podstiču nastavnike i škole da biraju njihove udžbenike nudeći zauzvrat donacije, besplatne seminare i sl. (2015: 59). Zakonska regulativa prepustila je izdavačima i tržištu da regulišu cene, obim i broj udžbenika, što je dovelo do rasta broja knjiga koje roditelji kupuju, kao i njihove relativno visoke cene (2015: 62 ff.). Kroz niz odredbi Predloga Zakona o udžbenicima, vlada je pokušala da reguliše tržište udžbenika, sledeći ove njegove nedostatke. Međutim, Predlog je povučen iz skupštinske procedure bez jasnog objašnjanja, iako je u javnost ostalo rašireno uverenje da je lobi izdavača udžbenika uspeo da obori Predlog zakona, te da su u tome ulogu imale i evropske mreže izdavača. 31 Tržište obuka takođe je uvedeno je zakonskim izmenama sa početka 20. veka. Resorno ministarstvo izdaje lincence nastavnicima, vaspitačima i stručnim saradnicima koja im omogućava da rade u školama, vrtićima i domovima učenika.32 Zavod za unapređivanje 31 Javna rasprava o ovom zakonskom predlogu bila je burna i obeležilo je nikada razjašnjeno prebijanje jednog pomoćnika ministra i žalbe drugog da se oseća nesigurno (Andrić, 2015; Gucijan, 2015; Milutinović, 2015; Tanjug, 2015). 32 Pravilnik o dozvoli za rad nastavnika, vaspitača i stručnih saradnika, Službeni glasnik RS, br. 22/2005 i 51/2008.

Obrazovanje: škola po meri deteta...

177

obrazovanja i vaspitanja vodi Katalog programa stalnog stručnog usavršavanja nastavnika, vaspitača i stručnih saradnika. Katalog za školsku 2015/2016. godinu sadrži 908 programa obuke. Jednu četvrtinu ili 24% obuka pružaju NVO, 22% različite državne ustanove (zavodi, regionalni centri za profesionalni razvoj zaposlenih u obrazovanju, biblioteke i sl.), po 18% profesionalna, odnosno, naučna udruženja i fakulteti, a 13% školske i predškolske ustanove. Iako se vrednost tržišta obuka procenjuje na najmanje 6 miliona evra godišnje (Mićević, 2013), dakle daleko manje nego udžbenika, ono očigledno predstavlja važan resurs za konsolidaciju profesionalnih zajednica. Još važnje je to što katalog obuka ne reflektuje jedinstven plan razvoja obrazovnog sistema i više je oblikovan prema ponudi, nego prema potrebama sistema (Pešikan, Antić i Marinković, 2010). Sistem obuka nije nastao tako što je ministarstvo odredilo spisak tema ili obuka koje su potrebne da bi se kompetencije nastavnika održale ili unapredile u željenom pravcu. Naprotiv, sadašnja lista obuka pravljena je na osnovu ponude obuka koje više odražavaju tržišne i profesionalne strategije aktera iz ovih profesionalnih zajednica. Iz svega izloženog jasno je da su promene u obrazovanju u poslednjih deceniju i po bile inspirisane dominantnim neoliberalnim modelima i međunarodnim, pre svega anglo-saksonskim iskustvima. Ipak, tok promena oblikovali su odnosi moći u areni domaćih i međunarodnih aktera koji su odlučivali o sadržaju zakona i javnih politika. Tu arenu činili su, pored političara, stručnjaci okupljeni oko fakulteta, naučnih i profesionalnih društava, nastavnici u školama, stručnjaci iz oblasti obrazovanja (pretežno psiholozi) koji su oblikovali paradigmu reformi, te međunarodne organizacije (UNICEF, Svetska banka i sl.) i NVO koje su sprovodile stručne analize i zagovarale određena rešenja (na primer, Centar za obrazovne politike, kao tipična istraživačka NVO). Od domaćih aktera, najveći vidljivi uticaj na reformu obrazovanja imala je mreža stručnjaka i nastavnika koja je onemogućavala korenite reforme sistema, težeći da sačuvaju svoje profesionalne interese i društveni status. Oni su uspeli da uspostave kontrolu nad javnim resursima i mehanizmima reprodukcije sistema obra-

178

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

zovanja i profesije (ovi mehanizmi detaljnije su analizirani u poslednjem poglavlju). Ključni faktor činila je kontrola mehanizama upravljanja sistemom obrazovanja kao što je Nacionalni prosvetni savet, sistem akreditovanih obuka i sl., a tačka na kojoj se taj sukob oko resursa najjasnije vidi jeste upravo kurikularna reforma. O sadržaju kurikuluma odlučuje Nacionalni prosvetni savet u kome sede predstavnici stručnih udruženja i fakulteta. Izbacivanje predmeta iz kurikuluma ili smanjivanje broja časova ugrožava interese ovih profesionalnih zajednica jer smanjuje tražnju za obrazovanjem nastavnika i njihov širi društveni uticaj. Zato su ove mreže efikasno zaustavljale bilo kakvu reformu nastavnih planova i programa. Na taj način, oni su blikirali i šire promene obrazovnog sistem, a sve ideološke inpute posredovale i preoblikovale shodno svojim sopstvenim interesima. Dobitnici promena nisu samo stručnjaci iz oblasti obrazovanja, već i drugi segmenti srednjih slojeva. Obrazovni sistem prilagođen je potrebama srednjih slojeva u tom smislu što favorizuje resursa koje oni poseduju: ekonomske i kulturne, pre svega. Srednji slojevi uspevaju, kao što smo videli, da iskoriste liberalizaciju i marketizaciju sistema obrazovanja, a najmanje ih pogađa proces izmeštanja učenje iz škole u domove. Taj obrazac – da na javne politike veliki uticaj uspevaju da ostvare srednji slojevi, a niži slojevi mali ili gotovo nikakav – identifikovao sam i u oblastima visokog obrazovanja i socijalne zaštite. Usmerenost javnih politika ka srednjim slojevima, a ne recimo ka siromašnim, objašnjava se malom političkom moći ovih grupa. Programi čiji su korisnici siromašni i marginalizovani pojedinci uglavnom imaju malu društvenu i političku podršku, jer su koalicije koje mogu da se stvore iza tih programa uglavnom male i politički neuticajne. Javne politike koje su usmerene ka većim grupama, na primer, srednjim slojevima, imaju veće šanse da budu primenjene (Amenta, 2005: 107). U tom smislu, ni obrazovne politike ne predstavljaju izuzetak: obrazovni sistemi ređe odgovaraju na potrebe dece iz nižih socio-ekonomskih slojeva i pokazuju elemente nepravičnosti, a i sam sistem može biti osmišljen tako da u procesu nastave i učenja defavorizuje niže društvene slojeve, koje karakteriše manjak socijalnog, kulturnog

Obrazovanje: škola po meri deteta...

179

i ekonomskog kapitala (cf. Bourdieu, 1986). Zato je u ovoj oblasti kontekstualizacija socijalnih prava veoma izražena (Cox, 1998) jer stepen njihovog ostvarivanja nedvosmisleno zavisi od sposobnosti pojedinaca i društvenih grupe da ka sebi preusmere javne resurse neophodne za realizaciju prava. Razloge za ovakve ishode reforme u oblasti obrazovanja treba tražiti u strukturi podsticaja koji stoje iza njih. Nezavisni posmatrači uočavaju neharmonizovanost različitih reformskih inicijativa, kao i njihovu zavisnost od spoljašnjih pokretača, kao što su bolonjski proces i proces evropskih integracija sa pratećom podrškom donatora (OECD, 2012: 26). Promene su često bile pokretane spoljašnjim pritiscima i podsticajima. Tako je međunarodna razvojna pomoć zaslužna za pokretanje programa inkluzivnog obrazovanja usmerenog na decu sa invaliditetom i smetnjama u razvoju i Rome (cf. Kovač Cerović, 2014), širenje programa “Škola bez nasilja” (cf. Popadić, Plut i Pavlović, 2014), razvoj srednjeg stručnog obrazovanja i sl. U onim oblastima u kojima nisu postojali takvi pokretači, a čini se da u taj domen spadaju najvažnija pitanja – podrška deci iz nižih socio-ekonomskih slojeva i duboka kurikularna reforma – promene su izostale.33 Resorno ministarstvo nije uspevalo da nametne svoju viziju obrazovnog sistema, nekada zato što je nije imalo (isključujući, pre svega, vladu Zorana Đinđića, a donekle i Vojislava Koštunice), a nekada zato što nije imalo moć da je nametne jer je imalo nesreću da ga vode ministri bez političkog uticaja, bilo zato što su bili nestranačke ličnosti ili manje uticajni u svojim strankama. S druge strane, teško je ne primetiti kako je relativno uzak krug stručnjaka sa javne scene bio uključen u reformu i da je stvorena 33 Kao pokazatelj dominantnog diskursa u vezi sa obrazovnim politikama i socijalnim pravima u ovoj oblasti možemo uzeti dokument pod nazivom Drugi nacionalni izveštaj o socijalnom uključivanju i smanjenju siromaštva Vlade Republike Srbije (VRS, 2014). U odeljku o obrazovanju mnogo veća pažnja posvećena je obrazovanju Roma, osoba sa invaliditetom, optimizaciji mreže škola, kvalitetu obrazovanja merenog PISA testovima i drugim dominantnim temama, nego, na primer, obrazovanju dece iz siromašnih i seoskih porodica. Sasvim drugu situaciju beležimo u, na primer, Velikoj Britaniji gde se izražava bojazan da diskurs o većem učešću radničke klase u obrazovanju, posebno visokom, može da prikrije druge nejednakosti, kao što su one zasnovane na invaliditetu ili rasi (cf. Archer, Hutchings and Ross, 2003).

180

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

jedna vrsta diskurzivnog monopola (kakvu smo identifikovali i u oblasti socijalne zaštite, cf. Vuković, 2013).34 Istraživanja pokazuju da nastavnici, učenici i roditelji nisu zadovoljni stepenom sopstvenog učešća u procesima promena obrazovnog sistema, te da je ministarstvo prosvete jedini akter promena, na čiji rad utiču još samo pripadnici “malobrojne i nedostupne elite” (Pavlović, 2011: 85-86). Iako su se otvorili kanali participacije roditelja i đaka u odlučivanju u oblasti obrazovanja, nalazi dostupnih istraživanja ukazuju da roditelji imaju samo formalno pravo da učestvuju i u procesu upravljanja školom kroz savet roditelja, a da u stvarnosti njihov glas u najboljem slučaju biva redukovan na pritužbe na ocene (cf. Miletić Stepanović, 2015). U takvim okolnostima, promene su precizno reflektovale interese najuticajnijih aktera: stručnjaci iz sistema zaustavili su promene koje su ugrožavale njihovu poziciju kroz smanjivanja fonda časova i broja radnih mesta, slab glas korisnika, a posebno siromašnih korisnika, doveo je do niske responzivnosti sistema na njihove potrebe, dok su jasni ekonomski interesi izdavača i profesionalnih zajednica stajali su iza brzih reformi u oblasti liberalizovanog tržišta udžbenika i tržišta obuka za nastavnike.

34 Zanimljivo je kako se u ovom diskursu reforme posmatraju kao jedan kontinuiran proces koji je započeo 2001. godine, privremeno prekinut 2004. godine sa dolaskom na vlast vlade Vojislava Koštunice, te kasnije nastavljen nešto sporijim tempom (cf. Branković, 2010), iako druge analize ukazuju na složenu unutrašnju dinamiku reformi (Baćević i Petkovska, 2011) i njihove protivrečnosti (Ivić and Pešikan, 2012).

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje Pravo na obrazovanje: zakoni, institucije i javne politike Pravo na visoko obrazovanje imaju sva lica sa prethodno stečenim srednjim obrazovanjem, bez obzira na rasu, boju kože, pol, seksualnu orijentaciju, etničko, nacionalno ili socijalno poreklo, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, status stečen rođenjem, postojanje senzornog ili motornog hendikepa ili imovinsko stanje (Zakon o visokom obrazovanju, čl.8).1 I u međunarodnim dokumentima jasno se vidi manji stepen obaveza država potpisnica nego u oblasti osnovnog obrazovanja. Potpisnice Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima priznaju da puno korišćenje prava na obrazovanje zahteva da osnovno školovanje mora da bude obavezno, svima dostupno i besplatno (čl. 13). Kada je reč o srednjem školovanju, kaže se da ono treba da bude opšte i dostupno svima kroz odgovarajuće mere, a naročito kroz postupno uvođenje besplatnog školovanja. Konačno, više školovanje “ima se učiniti podjednako dostupnim svakome prema njegovim sposobnostima putem odgovarajućih sredstava, a naročito postepenim uvođenjem besplatnog školovanja”. Slično tome, Revidirana evropska socijalna povelja (čl. 17) predviđa obavezu potpisnica da obezbede deci i mladima besplatno osnovno i srednje obrazovanje. 1 Službeni glasnik broj br. 76/2005, 100/2007, 97/2008, 44/2010, 93/2012, 89/2013, 99/2014, 45/2015, 68/2015 i 87/2016.

181

182

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

U Srbiji, pravo na obrazovanje ostvaruje se na visokoškolskim ustanovama: univerzitetima, fakultetima, odnosno umetničkim akademijama, u sastavu univerziteta, akademijama strukovnih studija, visokim školama i visokim školama strukovnih studija. Među njima, samo su univerzitet, akademija strukovnih studija, visoka škola i visoka škola strukovnih studija samostalne visokoškolske ustanove (čl.32). Trenutno u Srbiji postoji 18 univerziteta, 8 državnih i deset privatnih, 122 fakulteta i akademija (od čega je 85 državnih, a 37 privatnih), 64 visoke škole strukovnih studija (47 državnih i 17 privatnih) i 7 viših škola (2 državne i 5 privatnih) (Serbia, 2015). Uprkos činjenici da je u poslednjoj deceniji došlo do ekspanzije privatnog školstva, većina studenata školuje se na državnim fakultetima. Na privatnim fakultetima školuje se oko 17% studenata, što je daleko više nego u Hrvatskoj (7%) i Sloveniji (14%), a manje nego u Crnoj Gori (20%) (Klemenčić and Zgaga, 2014: 34). Ovaj trend karakterističan je i za zemlje Centralne i Istočne Evrope u kojima se beleži konstantan rast udela studenata na privatnim visokoškolskim ustanovama od početka post-socijalističke transformacije koji je čak veći nego u Zapadnoj Evropi (Lavy, 2014; Standing, 1996). Ali, zbog relativno obimnog programa besplatnog, odnosno, od države subvencionisanog visokog obrazovanja, privatno visoko školstvo i dalje ima relativno mali udeo. Inače, srpski visokoškolski sistem raspolaže s manje budžetskih sredstava nego sistemi razvijenih evropskih zemalja i taj nedostatak vidljiv je u mnogim aspektima, na primer u infrastukturnoj i tehničkoj opremljenosti fakulteta. Između 2005. godine i 2010. godine na visoko obrazovanje izdvajalo se između 0.55% i 0.67% BDP, dok je prosek EU bio 1.2% i kretao se od 0.8% u Bugarskoj i Rumuniji do 2.4% u Danskoj (Žarkić Joksimović i Benkić, 2015:247-248). Srpsko visoko školstvo započelo je reformu i prilagođavanje bolonjskom sistemu pre 15 godina. Promene koje su tada započete odvijale su se u specifičnom društvenom kontekstu. Država je tek izašla iz rata i višegodišnje političke i ekonomske krize zbog koje je sistem visokog školstva bio izolovan, naučna razmena bila je sporadična, ulaganja su bila mala, a materijalni uslovi rada i status za-

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

183

poslenih niski. Te okolnosti se, međutim, ne razlikuju od onog što su nove vlasti zatekle u sektoru preduniverzitetskog obrazovanja ili socijalne zaštite. Za visoko obrazovanje bila je karakteristična i istorija sukoba sa bivšom vlašću koja je Zakonom o univerzitetu iz 1998. godine u velikoj meri ukinula autonomiju državnih univerziteta.2 Izglasavanje ovog zakona izazvalo je proteste na srpskim univerzitetima, mnogi profesori odbili su da potpišu ugovore o radu, a brojni su dobili i otkaz (cf. Vuković, 1998). Novi zakon je branjen činjenicom da preuzima rešenja iz razvijenih evropskih država (Francuske), te se čini da je kontekst, a ne sam zakon, doprineo njegovoj negativnoj recepciji. Naime, istorija autoritarnih poteza tadašnje vlade, a i direktna imenovanja partijskih kadrova u upravljačke strukture univerziteta i njihov nesumnjiv politički revanšizam, doprineli su da se veliki deo domaće opozicione, univerzitetske i međunarodne javnosti pobuni protiv tog zakona. U tom procesu nastalo je i jezgro budućih reformatora, okupljeno oko nevladinih organizacija, pre svega Alternativne akademske obrazovne mreže. Jedan od prvih poteza prve vlade „Petooktobarske republike“ bilo je donošenje novog Zakona o univerzitetu3 koji je za osnovu imao stari zakon iz 1992. godine. Ovim zakonom ukinute su odredbe kojima je bila povređena autonomija univerziteta. Iako je zakon iz 1998. godine bio kratkog veka (već od kraja 2000. godine on praktično nije bio primenjivan), on je ostavio trajne političke posledice, makar u tom smislu da je regulisanje visokog školstva u Srbiji uvek moralo da se sprovodi uz veliku brigu o autonomiji univerziteta i zakonodavci su imali težak zadatak da se kreću iz2 Zakon o univerzitetu, Službeni glasnik Republike Srbije, broj 20/98. 3 Ovaj zakon predviđao je da Vlada imenuje rektora univerziteta čiji je osnivač država (čl. 110), odnosno, dekana (čl. 123), da dekan odlučuje o objavljivanju konkursa, na predlog katedre (čl. 88), da dekan obrazuje komisiju za pripremu izveštaja o prijavljenim kandidatima (čl. 89) i vrši izbor (čl. 91), da ministar prosvete daje saglasnost na izbor u zvanje redovnog profesora (čl. 91). Dekan, odnosno, rektor dobijaju i ovlašćenja da odlučuju o pojedinačnim pravima, obavezama i odgovornostima nastavnika (čl. 97). Nastavno-naučno veće najviše se bavi pitanjima nastave: donošenje planova i programa, planova rada sa darovitim studentima, razmatra izveštaj o ostvarivanju naučnog, odnosno, umetničkog rada itd. (čl. 105). Na ovaj način, ukinute su sve važne odredbe kojima je univerzitet zadržavao moć samoregulacije ili autonomije, a država je dobila direktna upravljačka prava.. Zakon o univerzitetu, Službeni glasnik Republike Srbije, broj 21/02.

184

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

među percipirane “ponovo osvojene” autonomije kao trajnog univerzitetskog dobra i zahteva za efikasnošću, odgovornošću i transparentnošću. Kao što će vreme pokazati, mnoge reforme visokog obrazovanja napadane su zbog stvarnog ili tobožnjeg urušavanja autonomije i pale su upravo na ovom testu – nisu mogle da uvere stručnu i opštu javnost da nije svaka reorganizacija univerziteta isto što i “zloglasno” ukidanje autonomije iz 1998. godine. Prema novim zakonskim rešenjima, univerziteti su bili decentralizovani i fakulteti su imali svu moć da oblikuju kurikulume, vode politike zapošljavanja i upisa i dr. 4 To je imalo za posledicu multiplikovanje ljudskih i fizičkih resursa (nastavno, administrativno osoblje, biblioteke, laboratorije itd.), neadekvatnu raspodelu prostora i druge nastavne infrastrukture, veliku nesrazmeru između malih ovlašćenja rektora i velikih ovlašćenja dekana, te probleme pri uspostavljanju multidisciplinarnih studija (Turajlić, 2004: 54). Nasuprot tome, navođena su evropska iskustva integrisanih univerziteta: studenti se upisuju na univerzitet, nastavnici se zapošljavaju na univerzitetu, studijski programi se takođe izvode na univerzitetu. Početna evaluacija srpskih univerziteta koju je sprovela Evropska asocijacija univerziteta ukazivala je da su univerziteti “slabo povezani konglomerati veoma autonomnih fakulteta” koja “ne nudi perspektivu brzih i uspešnih reformi visokog obrazovanja u Srbiji u skladu sa ciljevima bolonjskog procesa” i što dovodi do dupliranja institucionalnih struktura (katedri, odeljenja, kurseva, službi) i nepotrebnog rasipanja sredstava (EAU, 2002: 6-8). Jednako nepovoljno stanje bilo je i u pogledu nastave i nastavnih programa. Tadašnje rukovodstvo Ministarstva prosvete i sporta ocenjivalo je akademske programe i nastavne metode kao 4 Tadašnji, a i sadašnji sistem decentralizovanih univerziteta nastao je za vreme socijalizma po ugledu na sisteme samoupravljanja u privredi, takozvane, organizacije udruženog rada (Zgaga, 1996, citirano prema Babin i Lažetić, 2009). Prema drugim tumačenjima, decentralizacija univerziteta bila je motivisana željom da se uspostavi kontrola nad akademskom javnošću (Turajlić, 2004: 98). Pored toga, sistem odlučivanja na fakultetima i univerzitetima bio je neodgovarajući zato što je ključne odluke donosilo naučno-nastavno veće, tako da se odgovornost delila, a nije postojao ni jasan lanac odlučivanja i odgovornosti. Tome treba dodati i nejasna prava i mogući uticaj osnivača, to jest, države (Turajlić, 2004: 54).

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

185

zastarele, usko orijentisane na jedno-disciplinarne programe koji ne vode računa o zahtevima tržišta, sa naglaskom na teorijskom, a ne praktično primenjivom znanju, sa teškim studijama koje daju vrhunske studente na nivou evropskog proseka, ali kod kojih srednji nivo studenata zaostaje za evropskim prosekom. Univerzitetska struktura je samu sebe reprodukovala i tako se nekontrolisano uvećavala, studenti nisu imali nikakav uticaj na nastavni proces, itd. (Turajlić, 2004: 55-56). Na nedostatke u nastavnom procesu ukazivale su i spoljašnje evaluacije: dominirala je tradicionalna ex cathedra nastava, sa malim udelom alternativnih modela rada, kao što su rad u grupi ili na projektu ili vežbe zasnovane na rešavanju problema. Na mnogim kursevima, studenti su učili samo iz udžbenika, što je nije doprinosilo širenju znanja i korišćenju drugih izvora. Prigovori su stavljani i na praksu usmenog ocenjivanja (EAU, 2002: 8). Sistem kontrole kvaliteta nije postojao, kao ni sistem akreditovanja visokoškolskih ustanova i studijskih programa. Jednom osnovane, visokoškolske institucije nikada nisu bili podvrgnute akademskoj evaluaciji. Jedina vrsta nadzora, definisana zakonom, sastojala se u proveri da li se propisana birokratska procedura striktno sprovodi (Turajlić, 2004: 92). Međutim, ni novi zakon nije doveo do promena u unutrašnjoj organizaciji univerziteta. Oni su ostali decentralizovani, a univerzitetski profesori zadržali su svoju moć u pogledu reprodukovanja profesije, to jest, angažovanja budućeg profesorskog kadra, i upravljanja samim sistemom visokog školstva, kako na nivou fakulteta i univerziteta, tako i na nivou države kroz članstvo u nacionalnim telima. Nastavnici biraju rukovodstva fakulteta (dekane i prodekane), imaju veliki broj mesta u savetima fakulteta koji donose finansijske planove i usvajaju finansijske izveštaje, upravljaju imovinom fakulteta itd. (Zakon o visokom obrazovanju, čl. 52 i 53). Profesori takođe imaju većinu u članstvu Nacionalnog saveta za visoko obrazovanje koji učestvuje u definisanju najvažnijih politika visokog obrazovanja – od standarda kvaliteta do akreditacije ustanova. Do donošenja Zakona o visokom obrazovanju 2005. godine, zvanično očekivano trajanje dodiplomskih studija na državnim

186

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

univerzitetima u Srbiji bilo je od četiri do šest godina. Međutim, istraživanja Centra za obrazovne politike pokazuju da je za četvorogodišnje studije prosečno studiranje trajalo 6.8 godina, za petogodišnje studije 7.5 godinu, a za šestogodišnje studije 7.6 godine. Zbog toga je teza o neefikasnosti sistema visokog obrazovanja postala jedan od najprepoznatljivijih argumenata u prilog reformi visokog obrazovanja u Srbiji (Jarić i Vukasović, 2009: 122). Prema nekim procenama, pre bolonjske reforme samo 55% upisanih studenata završavalo je studije, a studentima je bila potrebna jedna i po godina da upišu narednu (Vukasović, 2007: 64ff). Nekadašnja pomoćnica ministra za visoko obrazovanja prof. dr Srbijanka Turajlić branila je započete reforme još nepovoljnijim podacima: u periodu pre početka promena, dve trećine studenata nije završavalo studije. Oni koji su uspevali da ih završe, studirali su u proseku dva puta duže nego što je to programom bilo predviđeno (Turajlić et al., 2004: 51). Loša situacija bila je zabeležena i na visokim školama. One su bile potpuno razjedinjene, jer nije postojalo makar i simboličko objedinjavanje kao u slučaju univerziteta. Broj viših škola nekontrolisano je rastao, a njihovi programi bili su zastareli i neadekvatni (Turajlić, 2004: 55-56). Nadzor nad njima vršilo je samo Ministarstvo prosvete, a njihovo širenje interpretirano je kao “sigurnosti ventil” za one mlade ljude koji, po završetku školovanja, nisu mogli pronaći zaposlenje ili druga povoljna rešenja (Turajlić, 2002: 295). Važan podsticaj za reforme ticao se relevantnosti znanja koje studenti stiču - procenjivano je da obrazovni sistem nije nudio znanja za kojima je na tržištu postojala potreba. Uloga univerziteta u modernom društvu čvršće se vezuje za potrebe globalnih kompetitivnih tržišta. Studenti se pripremaju da nastupe na tržištu kao visoko kvalifikovani pojedinci (Turajlić, 2004: 85-86), a od univerziteta se očekuje da školuje kadrove za tržište, da se prilagođava potrebama tržišta, da ekonomiju uključuje u svoje unutrašnje funkcionisanje, pa i finansiranje.5 Strategija reforme visokog 5 Zanimljivo je da su neki od veoma uspešnih obrazovnih sistema, kao što je finski, svoj uspeh nisu zasnovali na globalnoj reformskoj agendi u obrazovanju (cf. Baucal i PavlovićBabić, 2009: 21-22).

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

187

obrazovanja u Srbiji promoviše koncept primenjenih studija koje obezbeđuju veštine i sposobnosti koje zahteva tržište rada, uključivanje studenata kao partnera u proces obrazovanja, te promoviše mobilnost studenata i nastavnika. U širem kontekstu, autori ovog dokumenta Vlade Srbije smatrali su da će reforma obrazovanja dati doprinos demokratskom razvoju zemlje, podršku procesu tranzicije, naročito u pogledu ekonomskog oporavka, kao i promociji vrednosti evropskih integracija (Turajlić, Babić, Milutinović, prir. 2001). Samu reformu pratio je i prilično maglovit diskurs o evropeizaciji i modernizaciji srpskog visokog školstva (Brnaković, 2010). Ruku pod ruku sa diskursom evropeizacije išao je i diskurs idealizacije Zapada. Tada i sada, Zapad i EU percipirani su u akademskim krugovima kao uzor dobro organizovane akademske sredine i kao mesto odakle treba kopirati zakone i politike. U poređenju sa tim svetom, javlja se predstava o sopstvenoj inferiornosti koju Miklavič i Komljenović nazivaju ”samozamišljeni periferijski identitet” (Miklavič and Komljenović, 2014: 226).6

Ishod: univerzitet pred izazovima globalizacije i marketizacije Uprkos sprovedenim reformama, Srbija se, kao i zemlje iz okruženja, suočava sa problemima kvaliteta visokog školstva. Analize ukazuju da nastavnim procesom dominiraju zastarele metodologije nastave i ispitivanja kojima se često proverava koliko su studenti uspešni u memorisanju, a ne u primeni znanja. Na kvalitet nastave utiče i činjenica da su univerziteti decentralizovani, tako da je otežano i uspostavljanje multidisciplinarnih studija i struktura upravljanja koje promovišu kvalitet (The World Bank, 2008b: 12 ff). Dominira klasičan način nastave, u kome je student uglavnom pasivan subjekt koji treba da shvati i nauči ono što mu je dato i da 6 6 Zanimljivo je, primećuju Miklavič i Komljenović, da intervjui sa profesorima iz regiona Zapadnog Balkana ukazuju na malo znanje o ekonomiji znanja i sličnim strategijama EU. Ali, kada se zagrebe ispod dominantnog diskursa, nailazi se na sve elemente te ideologije, kao što je potreba da se poveća zapošljivost diplomaca i univerzitet učini relevantnim za društvo (Miklavič nad Komljenović, 2014: 213).

188

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

na ispitu to pokaže. Značajan deo nastave drže saradnici, oni drže vežbe i rade sa studentima na predispitnim obavezama, dok je vremensko angažovanje nastavnika u nastavi i u radu sa studentima malo, jer je svedeno samo na predavanja (VRS, 2012: 133-134). Nedoumice u vezi sa kvalitetom nastave odnose se kako na državne, tako i na privatne fakultete. Kvalitet visokog obrazovanja bio je problematičan posebno u početnim godinama privatizacije, pre razvoja sistema akreditacije. Na to je posebno uticao nedovoljan broj nastavnika na privatnim visokim školama i fakultetima (Dondur, 2012: 112).7 U nekim oblastima došlo je do vidljivog, ali ne i dovoljnog napretka. Jedna od tih oblasti je brzina studiranja i stepen uspešnosti. Broj studenata koji završava studije porastao je sa ispod 20.000 u školskoj 2005/2006. godini na preko 50.000 u školskoj 2012/2013. godini, a od tog broja 60% je diplomiralo na državnim fakultetima, 16% na privatnim fakultetima, 21% na državnim visokim školama, a 3% na privatnim visokim školama. (RZS, 2015:110). Statistika beleži i rast odnosa broja diplomiranih prema broju upisanih studenata: 2003. godine taj odnos je bio 28%, a pet godina kasnije 58%. Međutim, uspeh iste generacije upisanih studenata (bez zatečenih studenata), izražen relativnim brojem diplomiranih posle 4 godine, znatno je niži. Na primer, od generacije studenata upisane 2006. godine na Univerzitetu u Beogradu (po bolonjskom modelu), u 2009/10. na vreme je diplomiralo samo 10,15%, a studije je napustilo 27,4%. (VRS, 2012: 130).8 Broj nastavnika povećan je nakon uvođenja bolonjske reforme, tako da opada broj studenata po jednom nastavniku sa 42 (2000. godine) na 27 (2010. godine). To je, međutim, još uvek ispod 7 Slična situacija zabeležena je i u drugim zemljama. Prema nekim analizama iz 2001. godine, na tri politehničke škole u Hrvatskoj nije bila zaposlena nijedna osoba. U tom periodu je na gotovo 20.000 studenata radio 91 predavač. Zbog malih troškova, visokog udela samofinasirajućih studenata, kratkih kurseva, visoko obrazovanje je zapravo bilo ekonomski veoma isplativ posao (Polšek, 2004: 288-289). 8 Prema podacima OECD, na Pravnom fakultetu, pre Bolonje samo 1,5% studenata završavalo je studije u predviđenom roku (četiri godine), a nakon Bolonje taj procenat se popeo na 7% (i čak 16% za studente na budžetu). Na Elektrotehničkom fakultetu pre Bolonje samo 5% studenata završavalo je studije na vreme; posle Bolonje taj procenat se popeo na 40% (OECD, 2012: 75).

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

189

evropskog proseka gde na jednog nastavnika dolazi 12 studenata. Osim toga, struktura nastavničkog kadra otkriva neke mane našeg visokog školstva. Nastavnički kadar je stariji u odnosu na EU, jer čak 57% nastavnika ima više od 50 godina, dok ih je u Evropi samo 37%. Pored starosti, nastavnički kadar je opterećen i nedovoljnim kvalifikacijama, posebno na visokim školama na kojima polovina nastavnika nema doktorat, a uslovi rada i zapošljavanja ne podstiču naučno-istraživački rad i unapređenje kompetencija nastavnika, između ostalog i zato što se ove ustanove ni ne bave naučno-istraživačkim radom (Dondur, 2012: 114). Na nizak nivo kapaciteta visokog školstva, pa i kvaliteta nastave, posredno ukazuju i drugi podaci. Jedna četvrtina nastavnika ne učestvuje u naučno-istraživačkim projektima koje finansira država, jer ne ispunjava minimalne kompetencije za učešće u projektu. Osim toga, ne samo da je nastavnički kadar neadekvatan, već je isti slučaj sa institucionalnom infrastrukturom koju, između ostalog, karakteriše i veliki broj isturenih odeljenja koje fakulteti i visoke škole otvaraju po malim gradovima sa veoma ograničenim resursima i neredovnom nastavom (2012: 116-121). Država je svesna značajnih nedostataka obrazovnog sistema, pa je u Strategiji razvoja obrazovanja naglašeno da znanja s kojima se studenti upisuju na prvu godinu osnovnih akademskih studija nisu na neophodnom nivou, te da neke visokoškolske ustanove, u nastojanju da imaju što veći broj studenata i povećaju svoje prihode, imaju isuviše niske kriterijume ocenjivanja, što se nepovoljno odražava na kvalitet njihovih diplomiranih studenata. Pored toga, ne postoji sistem za praćenje i merenja kvaliteta znanja, veština i kvalifikacija diplomiranih studenata (VRS, 2012: 130). Autori Strategije dalje naglašavaju da postoji nesklad između studijskih programa i potreba tržišta rada, a nijedna institucija se ne bavi procenom potreba za određenim kadrovima (2012: 130). Istraživanje Vesne Jarić i Martine Vukasović (2009) pokazuje da nastavnici na državnim fakultetima uočavaju pad kvaliteta rada koji se manifestuje na više načina: (a) konstantan pad kriterijuma novoupisanih studenata, (b) progresivni pad kvaliteta kriterijuma u odnosu na koje se procenjuju studentska postignuća i (c) iz toga

190

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

proistekle probleme u ocenjivanju (Jarić i Vukasović, 2009: 142). S druge strane, nastavnici sa državnih fakulteta sa podozrenjem gledaju na privatne fakultet zbog dilema koje imaju u vezi s tim koliko njihov nastavni kadar može da se bavi naučnim radom; zbog nemogućnosti pokrivanja svih polja (na primer, prirodne nauke i medicina); pitanja društvene valorizacije diploma privatnih fakulteta; lošeg kadra i manjka kontrole. Istovremeno, oni ih vide i kao podstrekača promena na državnim fakultetima (Stanojević, 2010: 131). Rezimirajući nalaze nakon nekoliko godina sprovođenja novog sistema studiranja, Jarić i Vukasović kažu da “nastavnici i studenti nikada nisu bili složniji u kritičkoj oceni aktuelnog visokoškolskog sistema” koji ocenjuju kao stanje “fantastične simbioze” u kojoj su se našli nastavnici i studenti, simbolički se “ujedinjujući” protiv neprijateljskih socijalnih aktera, nosioca reformskih zahvata – države, univerzitetske i fakultetske administracije i nove univerzitetske menadžerske klase (Jarić i Vukasović, 2009: 148). Ni studenti nisu sasvim zadovoljni stanjem na univerzitetima i procesom studiranja. Istraživanje stavova studenata koje je sprovedeno u 26 evropskih zemalja (EUROSTUDENT V) ispituje zadovoljstvo kvalitetom nastave, opremljenošću ustanova visokog obrazovanja i studijskim programima. Naši studenti, a reč je o uzorku od 3.991 studenta sa 45 visokoškolskih ustanova iz 16 gradova, najzadovoljniji su odnosom zaposlenih u nastavi, dok su najnezadovoljniji organizacijom kurseva i mogućnošću izbora većeg broja kurseva. Kvalitetom studija najmanje su zadovoljni studenti medicine, a najzadovoljniji studenti društvenih nauka, prava, ekonomije i usluga. Važno je napomenuti da su u odnosu na druge zemlje, studenti iz Srbije ispod proseka ovog istraživanja zadovoljni kvalitetom predavanja (Savić i Živadinović, ur. 2015: 65). Iako zvanični narativ sve veći naglasak stavlja na školovanje studenata u skladu sa potrebama tržišta, čini se da privreda koja ne generiše dovoljno radnih mesta utiče na to kako naši studenti posmatraju vrednosti školovanja. Iako ih sistem školuje za tržište, studenti bolje ocenjuju mogućnost zaposlenja izvan granica Srbije. U tom pogledu oni spadaju u grupu od sedam država (uz Bosnu i Hercegovinu, Crnu Goru, Sloveniju, Hrvatsku, Mađarsku i Irsku)

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

191

čiji studenti smatraju da imaju više šansi da se zaposle izvan granica svoje države. Autori EUROSTUDENT V studije veruju da je na to uticala pre procena šansi na tržištu rada nego procena sopstvenih kvalifikacija (2015: 59). Unutrašnje slabosti obrazovnog sistema, u paru sa privrednim zaostajanjem i sveukupnom dominacijom političkog sistema, dovode do promene percepcije uloge i značaja obrazovnog sistema od strane njegovih glavnih korisnika - mladih. Kako Dušan Mojić pokazuje, između 2003. i 2011. godine, mladi iskazuju sve manje uverenje da je obrazovanje ključni činilac društvenog uspona. Sada se kao najvažniji faktori izdvajaju poznavanje “pravih ljudi”, bogato poreklo i politička angažovanost (Mojić, 2012: 103). Konačno, srpski univerziteti pokazuju posebno loše rezultate na planu jednog od ključnih aspekata bolonjske reforme – mobilnosti studenata i nastavnika. Prema dostupnim podacima, samo 2% ispitanih studenata u Srbiji imalo je iskustva sa privremenim studiranjem u inostranstvu. Stopa mobilnosti od 2% Srbiju svrstava u zemlje sa najnižom stopom studentske mobilnosti u Evropi. Prosečna stopa mobilnosti prema dostupnim podacima EUROSTUDENT V istraživanja iznosi oko 10%. Pored Srbije, izuzetno mali procenat studenata sa iskustvom mobilnosti od 2% imaju i Hrvatska, Ukrajina i Slovačka, dok je najviši rezultat zabeležen u Skandinaviji zemljama sa gde čak 18% studenata u Norveškoj koji su imali iskustvo studiranja u inostranstvu (Savić i Živadinović, ur. 2015: 80). Kod nas, kao i u drugim zemljama osim Skandinavije, najveća prepreka su finansije i priznavanje rezultata stečenih u inostranstvu (2015: 87). Slična je situacija i u pogledu stranih studenata koji studiraju u Srbiji: njihov broj je mali, jer je malo programa na engleskom ili nekom drugom stranom jeziku, ali ima studenata iz bivših jugoslovenskih republika koji mogu da prate nastavu na srpskom jeziku. Pored toga, prepreku predstavljaju i administrativne barijere, kao što su vize, dozvole boravka, osiguranje i sl. (VRS, 2012: 132). Ako se okrenemo pokazateljima o kvalitetu naučnog rada, slika postaje nešto drugačija. Prema dostupnim numeričkim indikatorima, kvalitet naučnog rada kontinuirano raste u poslednjih pet-

192

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

naest i više godina. Prema podacima servisa Web of Science9 broj naučnih radova koje su objavili autori iz Srbije rastao je sve do 2013. godine: Grafikon 3: Broj naučnih radova autora iz Srbije

Izvor: Web of Science Sledeći važan pokazatelj kvaliteta tiče se pozicije Univerziteta u Beogradu na tzv. Šangajskoj listi najboljih svetskih univerziteta.10 Univerzitet u Beogradu prvi put se našao na ovoj listi 2012. godine, kada je svrstan u grupu univerziteta koji se nalaze između 401. i 500. mesta. Sledeće godine je napredovao i našao se u grupi univerziteta koji zauzimaju pozicije između 301. i 400. mesta, i to mesto je zadržao do 2016. godine. Prema poslednjem izveštaju, Univerzitet u Beogradu je popravio svoje pozicije i našao se u grupi univerziteta između 201. i 300. mesta i bolje je rangiran od velikog broja univerziteta iz regiona. Ova lista najviše meri kvalitet naučnog rada i zasnovana je na šest indikatora: (1) dobitnici Nobelove nagrade i Fildsove medalje koji su alumni univerziteta 9 Dostupni na adresi http://www.kobson.nb.rs:2048/nauka_u_srbiji/nasi_u_wos.3.html pristupljeno 13. oktobra 2016. godine. 10 http://www.shanghairanking.com/index.html, ARWU-Methodology-2016.html, pristupljeno 9. decembra 2016. godine

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

193

(10% ukupnog skora), (2) osoblje univerziteta koje je dobilo Nobelovu nagradu i Fildsovu medalju i najviše citirani istraživači u odabranim oblastima (20%), (3) članci objavljeni u časopisima Nature i Science i tekstovi indeksirani u SCI i SSCI bazama (20%) i (4) svi ovi indikatori preračunati per capita osoblja univerziteta (10%). 11 Najveći doprinos ovom rezultatu dali su radovi naučnika i nastavnika sa fakulteta i instituta u okviru Univerziteta u Beogradu koji rade u oblastima matematike i fizike. Nasuprot donekle ambivalentnim pokazateljima kvaliteta nastavnog i naučnog rada na našim univerzitetima, podaci o njihovoj pristupačnosti studentima iz nižih društvenih slojeva i marginalizovanih grupa relativno su jednoznačni i pokazuju kako se, uprkos određenim naporima, univerziteti zatvaraju za ove grupe. Jedan od važnih faktora koji doprinosi ovakvom ishodu naveden je u prethodnom poglavlju: dobri đaci iz nižih društvenih slojeva ređe upisuju gimnazije, koje predstavljaju put ka visokom obrazovanju, već češće upisuju srednje stručne škole, koje ih brže pripremaju za tržište rada12. To prva tačka na kojoj dolazi do segregacije usled socijalnih nejednakosti, jer roditelji ove dece procenjuju da su troškovi studiranja previsoki za njih. Druga tačka tiče se samih troškova studiranja. Na državnim fakultetima postoje dve kategorije studenata: oni koji studiraju o trošku države i oni koji finansiraju svoje studije. Srbija je iz stare Jugoslavije nasledila sistem vanrednih studenata koji su studirali bez praćenja nastave. Tokom 90-ih počeo je da se razvija sistem sufinansiranja i samofinansiranja studija. Danas je taj sistem evoluirao pa postoje dve vrste studenata: redovni, čije školarine plaća država, i samofinansirajući, koji sami plaćaju školarine. Oni čine 57% svih studenata u prvom ciklusu, 43% u drugom i 75% na trećem (RZS, 2015), a trećina budžeta državnih visokoškolskih ustanova puni se iz privatnih sredstava, što je više nego u bilo kojoj evropskoj državi članici 11 http://www.shanghairanking.com/ARWU-Methodology-2016.pristupljeno 9. decembra 2016. godine. 12 12 Analize Martine Vukasović pokazuju da učenici čiji su roditelji obrazovaniji češće završavaju gimnazije, te da im je prolaznost na visokoškolske ustanove veća, u odnosu na učenike koji su završili srednje stručne škole. Oni imaju tri puta veće šanse da upišu fakultet nego učenici koji su završili srednje stručne škole (Vukasović, 2007).

194

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

OECD osim Portugalije (OECD, 2012: 34). Studenti koji studiraju o trošku države ne plaćaju školarinu, ali nisu lišeni niza drugih izdataka, kao što su takse za upis, prijave ispita, udžbenici i sl. Vlada svake godine određuje upisne kvote, odnosno broj studenata koji će biti finansirani iz budžeta, dok sami univerziteti, na predlog fakulteta, određuju kvote za upis samofinansirajućih studenata, a ukupan broj upisanih studenata ne može biti veći od one koja je data u dozvoli za rad.13 Školarina za samofinansirajuće studente na državnim fakultetima u Beogradu kreće se od 225 do 2.070 EUR i u taj iznos ulaze i troškovi za administrativne takse i nabavku udžbenika. Na privatnim fakultetima u Beogradu, jedna godina studija košta između 1.500 i 3.500 EUR. Istovremeno, prosečna plata bez poreza i doprinosa u Srbiji iznosi oko 365 EUR. Odnos školarine prema BDP per capita je druga mera kojom se prati dostupnost visokog školovanja i on se kreće od 65% na Arhitektonskom i Stomatološkom fakultetu u Beogradu, preko 34% na Medicinskom, do 21% na Poljoprivrednom i 12% na Rudarsko-geološkom fakultetu Univerziteta u Beogradu (OECD, 2012: 35). U ovakvim okolnostima, studiranje postaje teže dostupno deci iz nižih socio-ekonomskih slojeva i dodatno produbljuje nejednakosti u obrazovanju, što je trend zapažen i u drugim zemljama regiona (Farnell i Kovač, 2010; Miličević i Dolenc, 2009; World Bank, 2008b). 14 Prema podacima iz istraživanja Instituta za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu pod nazivom “Socio-ekonomske strategije domaćinstava u Srbiji” sprovedenog 2007. godine, među porodicama koje imaju članove studentskog uzrasta, veći materijalni standard imaju ona domaćinstva koja imaju studenta u odnosu na ona koja nemaju. Drugim rečima, mladi uzrasta od 18 do 25 godina, koji žive u domaćinstvu niskog 13 Zakon o visokom obrazovanju, čl. 23 i 84. 14 S druge strane, u drugim zemljama Zapadnog Balkana proces marketizacije i razvoja hibridnih javno-privatnih visokoobrazovnih shema otišao je mnogo dalje nego u Srbiji. U mnogim od ovih zemalja studenti sa privatnih fakulteta mogu da se takmiče za državne kredite i stipendije, a privatne ustanove visokog obrazovanja mogu da se finansiraju iz budžetskih sredstava (Klemenčić and Zgaga, 2014). Iako zakonski okvir to omogućava, procenjuje se da u Srbiji ne postoje opšti uslovi za ovakvu vrstu političke i sistemske promene (Žarkić Joksimović i Benkić, 2015).

195

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

materijalnog položaja, imaju beskonačno veće od šanse da ne studiraju nego da studiraju. Mlada osoba koja dolazi iz domaćinstava nižeg srednjeg materijalnog položaja ima 1.7 puta veće šanse da ne budu student. Kod mladih srednjeg materijalnog položaja, šanse da studira ili da ne studira su gotovo jednake, da bi se odnos preokrenuo u gornjoj lestvici materijalnih položaja. Mladi srednjeg materijalnog položaja imaju 1.7, a visokog materijalnog statusa 2.2 puta veće šanse da studiraju (Equi-ed, 2012: 19). Tabela 8: Materijalni položaj domaćinstava sa članovima studentskog uzrasta Domaćinstva sa članovima studentskog uzrasta Materijalni položaj

Nema studenata

Ima studenata

Ukupno

Nizak

11

4.2

0

0.0

11

2.1

Niži srednji

102

39.2

60

22.6

162

30.8

Srednji

76

29.2

75

28.2

151

28.7

Viši srednji

49

18.8

83

31.2

132

25.1

Visok

22

8.5

48

18.0

70

13.3

Ukupno

260

100

266

100

526

100

Izvor: Equi-Ed, 2012: 18 Mnogo veće šanse da budu studenti imaju deca stručnjaka. Analiza koju je tim TEMPUS projekta “Jednak pristup za sve: osnaživanje socijalne dimenzije u cilju jačanja Evropskog prostora visokog obrazovanja (Equi-ed)” sproveo na administrativnim podacima (obrazac ŠV20) na generaciji upisanoj 2010/2011. godine pokazuje da je udeo dece stručnjaka među studentskom populacijom mnogo veći nego što je ukupan udeo stručnjaka u populaciji Srbije, a da je udeo dece kvalifikovanih radnika među studentima mnogo manji nego što je njihov udeo u ukupnoj populaciji. Sa rastom stepena studija raste i procenat studenata koji kao zani-

196

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

manje roditelja navode “stručnjak”. Na primer: na specijalističkim strukovnim studijama takvih je studenata 64%; na dodiplomskim akademskim master studijama ima ih 69%; na specijalističkim akademskim studijama oni čine čak 84%, a na doktorskim akademskim studijama 88% studenata na tom stepenu studija (EquiEd, 2012: 21-22). Govoreći u terminima šansi, dete čiji je otac bez škole, ima 5 puta manje šanse da bude studentu odnosu na dete čiji je otac završio srednju školu i 18 puta manje šanse u odnosu na nekoga čiji je otac završio fakultet (2012: 23). Druga istraživanja pokazuju slične tendencije. Prema analizama Smiljke Tomanović i Dragana Stanojevića (2015), mlada osoba čiji roditelj imaju osnovno obrazovanje ima 4.2 puta manju šansu da završi srednju školu u odnosu mladu osobu čiji roditelji imaju srednje obrazovanje i 79 puta manju šansu da završi višu školu ili fakultet u odnosu na dete visokoobrazovanih roditelja. Mladi čiji roditelji imaju srednje obrazovanje imaju 3.5 puta manju šansu da završe višu školu ili fakultet, u odnosu na mlade čiji su roditelji imaju visoko obrazovanje (Tomanović i Stanojević, 2015: 26-27). Konačno, podaci iz istraživanja EUROSTUDENT V pokazuju da samo 0.5% studenata u Srbiji ima roditelje sa završenom osnovnom školom, 51% sa srednjim obrazovanjem, a 48% sa višim. Zbog boljeg uvida, dobijene podatke možemo uporediti sa podacima iz Austrije gde, kod studenata na osnovnim studijama, procenat roditelja koji imaju osnovno obrazovanje iznosi 5.2%, srednje obrazovanje 61.6%, a tercijarno obrazovanje 33.2%. U Hrvatskoj ti pokazatelji su 2.4%, 50.6% i 47%. U Slovačkoj, procenat roditelja studenata sa osnovnim obrazovanjem iznosi 0.5%, sa srednjim 59.5% i sa visokim obrazovanjem 40% (Savić i Živadinović, ur. 2015: 24) Da bi povećala pravednost visokoškolskog sistema i omogućila deci iz nižih slojeva, Romima i osobama sa invaliditetom da studiraju, država je uvela niz mera pozitivne diskriminacije. Od školske 2012/2013. godine, uvedena je kvota od 2% za upis na budžetsko studiranje za Rome i osobe sa invaliditetom i taj broj mesta se deli na dva jednaka dela. Procene govore da u ukupnoj populaciji najmanje 7% dece ima posebne obrazovne potrebe, dok podaci dobijeni iz ŠV-20 obrazaca pokazuju da samo 0.5% studenata ima

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

197

neku vrstu invaliditeta (Equi-Ed, 2012: 35).15 Od 1.197 studenata sa nekom vrstom poteškoće, 70 je imalo teškoće u govoru i učenju, 449 sa hroničnim oboljenjima, a ostatak od 678 studenata ili 56% studentske populacije sa teškoćama čine osobe sa invaliditetom, to jest, osobe koje se ne kreću ili se otežano kreću, osobe sa oštećenjima vida i sluha i sl. (prema Equi-Ed, 2012: 35). Jasna je i podzastustupljenost Roma u studentskoj populaciji. Dok je njihov udeo u studentskoj populaciji 2010. godine iznosio 0.09% (nešto preko 200 studenata), u opštoj populaciji, prema Popisu stanovništva iz 2011. godine ime 2% Roma. Dakle, udeo Roma u studentskoj populaciji je 20 puta manje od udela u opštoj populaciji. Ako bismo uzeli u obzir činjenicu da je romska populacija mlađa od opšte populacije (28 prema 42 godine), njihov udeo u mlađim kohortama (to jest, onim u kojima su učenička i studentska populacija) još je veći, pa je, prema tome, i stepen podzastupljenosti veći (za podatke cf. Radovanović i Knežević, 2014). Svetska banka procenjuje da nisko obrazovanje Roma postavlja velike troškove za državu.16 Oni su posledice kombinacije niske zaposlenosti i niskih plata. U poređenju sa Romima koji imaju osnovnu školu, oni koji završe srednju školu mogu očekivati za 52% veću zaradu, a fiskalni dobitak od premošćavanja nesklada u zapošljavanju bio bi 3.3 puta veći od ukupnog troška. Fiskalni dobitak se ogleda u većim poreskim prihodima i manjim rashodima za socijalna davanja. Dalje, ukoliko je tačna pretpostavka da Roma ima između 2 i 4 puta više nego što se javljaju u popisima, onda bi dobici bili još veći, jer su ovde date procene zasnovane na najmanjem broju Roma, onom iz popisa (Svetska banka, 2010). Još jedan zakon, Zakon o učeničkom i studentskom standardu (2010), direktno ukazuje na kontekst u kome se odvija studentski 15 S druge strane, popisni podaci pokazuju da je udeo osoba sa invaliditetom u starosnoj grupi od 20 do 29 godina oko 0.45%, s tim što ovaj broj ne obuhvata osobe sa smetnjama u razvoju, odnosno osobe sa intelektualnim i psihološkim (psihosocijalnim) poteškoćama (Marković, 2014 : 11, 24). 16 Niža granica procene gubitaka na godišnjem nivou u produktivnosti kreće se u rasponu od 231 miliona evra u Srbiji, 367 miliona evra u Republici Češkoj, 526 miliona evra u Bugarskoj do 887 miliona evra u Rumuniji. Niža granica fiskalnih gubitaka na godišnjem nivou kreće se u rasponu od 58 miliona evra u Srbiji, 202 miliona evra u Rumuniji, 233 miliona evra u Republici Češkoj do 350 miliona evra u Bugarskoj (Svetska banka, 2010).

198

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

život u Srbiji, a njegove odredbe, takođe, ukazuju na bitne elemente sistema finansiranja visokog obrazovanja. Analizom ovog zakona i na njemu zasnovanih podzakonskih akata može se zaključiti da su studentski krediti primarno bazirani na uspehu tokom školovanja, pa je tako zadržavanje studentskog kredita isključivo vezano za uspešan upis naredne godine studija; da su studenti koji sami finansiraju studije u potpunosti isključeni iz sistema državnog kreditiranja; socio-ekonomski status studenta ima gotovo marginalno učešće u ukupnom bodovanju; te da je procenat od 10% mesta rezervisanih za studente iz osetljivih grupa nedovoljan. Takođe, vidno je i to da se ovako postavljen sistem studentskog standarda oslanja na prilično redukcionističku definiciju socio-ekonomskog statusa svodeći ga na prosečne mesečne prihode porodice studenta, odnosno na ekonomski status, što zanemaruje podzastupljene grupe studenata kao što su studenti koji dolaze izvan univerzitetskih centara (i koji zbog te činjenice imaju značajno više troškove života), studenti iz jednoroditeljskih porodica, studenti roditelji i drugi, te ih čini nevidljivim za studentske kredite (Živadinović i Čekić Marković, 2015).17 Od kada su uvedene afirmativne mere za pristup kreditima i stipendijama (školska 2009/2010. godina) povećao se broj stipendija i kredita za pripadnike osetljivih društvenih grupa i to tri puta (školska 2011/2012. godina). Ipak, te godine, stipendije za ove grupe činile su samo 10% svih stipendija. U prethodnim godinama taj procenat je bio 6% ili manje, a broj studentskih kredita dodeljenih po ovom osnovu bio je, u relativnim brojkama, još manji - oko 4.5% (Čekić Marković, 2016). Ovi nalazi pokazuju kako meritokratski sistem podrške studentima produbljuje nejednakosti i nalazi se u suprotnosti kako sa ciljevima razvoja obrazovanja koji dominiraju stručnim i političkim diskursom tokom poslednjih petnaestak godina, tako i širim ciljevima društvenog razvoja.

17 Prema istraživanju Eurostudent V, gotovo polovina studenata živi sa roditeljima (48%), 8% živi sa partnerom ili decom, 23% sami, a 21% sa drugim ljudima. Od toga, samo 7% živi u studentskom domu (Savić i Živadinović, ur. 2015: 64).

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

199

Reforma visokog obrazovanja: polaganje oružja pred profesionalnom zajednicom Predstave o radikalnoj transformaciji savremenih privreda i društava, od ideje o radnicima koji poseduju znanje (engl. knowledge worker, cf. Drucker, 2003: 149 ff) do koncepata ekonomije zasnovane na znanju, “bestežinske ekonomije”, rastućem uticaju sektora istraživanja i razvoja, globalnoj podeli rada i kompetitivnosti (Powell and Snellman, 2004), obeležavaju kako akademske rasprave, tako i političke programe. Te rasprave uticale su i na promenu shvatanja o ulozi univerziteta u savrmenom društvu, pa i samo-percepciju univerziteta. Slično kao i u oblasti osnovnog i srednjeg obrazovanja, neoliberalni tržišni principi postaju vodilje novog visokoškolskog sistema. Kao i kod preduniverzitetskog obrazovanja, dolazi do promene osnovne legitimacijske formule. Napušta se ideja o školama i univerzitetima kao mestima na kojima se, pored pripreme za rad, vrši socijalizacija građana u duhu demokratskih i građanskih vrednosti, pa i solidarnosti, između ostalog (Jordan, 2006: 113), o univerzitetu kao mestu na kome se neguje i razvija nacionalni identitet (Turajlić, Babić i Milutinović, prir. 2001: 7), te predstave o starim, dobro ukorenjenim i prestižnim humboltovskim univerzitetima koji školuju elitu (Popović i Đorić, 2011). Mnogo veći značaj dobijaju ideje o univerzitetu kao mestu na kome se školuje radna snaga prema potrebama tržišta rada. Univerziteti imaju ulogu da razvijaju veštine koje će, uz fleksibilnost, prilagodljivost i spremnost na celoživotno učenje, buduće diplomce učiniti zapošljivim (cf. Baćević, 2014; Turajlić, 2004). Svesno zanemarujući druge aspekte zapošljivosti, kao što su klasa, rod, etnicitet ili tip univerziteta koji je završen (cf. Moreau and Leathwood, 2006), ovaj diskurs ide dalje i govori ne samo o univerzitetu koji priprema za “zapošljivost”, već i o univerzitetu koji neguje buduće preduzetnike, a i sam se razvija u preduzetničkom duhu, proizvodeći znanje i prodajući ga na slobodnom tržištu (Bok, 2005; Šljukić i Šljukić, 2011). Time se zanemaruju važni aspekti obrazovanja i redukuju na jedan, ekonomski, iako to što obrazovanje košta ne znači da je obrazovanje

200

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

i znanje roba kao i bilo koja druga roba i da proces obrazovanja proces ekonomske transakcije između pružalaca usluge i korisnika (Lorenz, 2012: 621). Sledeća temeljna pretpostavka neoliberalne ideologije ili nove javne uprave koja definiše pravce razvoja visokog obrazovanja u okvirima bolonjskog procesa jeste transformacija studenta u korisnika, a profesora u pružaoca usluge. Zato se prave rangovi univerziteta, rangiraju se i profesori prema kvantitativnim pokazateljima kao što su citatni indeksi i produktivnost, vrednost obrazovanja koje dobijaju studenti ili diplomci meri se uspehom diplomaca na tržištu, a ne vrednošću koju im pridaju autonomni stručnjaci, to jest, profesori. U toj opštoj kulturi kontrole i revizije (engl. audit culture) i njenim modelima racionalnost i moralnosti, teško je odupreti se procesu internalizacije ovih normi (Shore and Wright, 2000:76ff). Logično, kvalitet obrazovanja meri se, između ostalog, merilima efikasnosti proizvodnje “obrazovanja” i “obrazovanih pojedinaca”, a ceo sistem počiva na očiglednoj pogrešnoj pretpostavci da znanje, zato što košta, predstavlja robu nalik na bilo koju drugu, a da studenti ne plaćaju da bivaju podučeni, već plaćaju da dobiju diplomu ili kvalifikacije o čijoj će vrednosti suditi tržište (Lorenz, 2012: 621ff). Kada u punom smislu te reči postanu korisnici, studenti ne samo da ocenjuju profesore, već postaju akteri u rukovođenju visokog školstva usmereni, kako domaće iskustvo pokazuje, pre svega na smanjivanje troškova i težine studija. Suočeni sa oštrom konkurencijom anglo-saksonskih univerziteta i malom sposobnošću kontinentalnih univerziteta da provuku talentovane studente iz drugih delova sveta, posebno Azije (Fejes, 2008), kreatori bolonjske reforme težili su (a) ujednačavanju obrazovnog procesa i kvalifikacija širom evropskog prostora i omogućavanja da se diplome lako priznaju, što dovodi do veće pokretjivosti radne snage, i (b) prilagođavanju studijskih programa i znanja i veština koji oni daju potrebama privrede i specifičnim razvojnim procesima koje karakterišu brze promene, posebno na sve nestabilnijim i fleksibilnijim tržištima rada, do kojih dovodi globalizacija i post-industrijalizacija. Jedna od osnovnih ideja bolonjskog procesa jeste ujednačavanje evropskog akademskog

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

201

prostora i stvaranje jedinstvenog obrazovnog tržišta, na kome će Evropski sistem prenosa bodova (ESPB) igrati ulogu obrazovnog ekvivalenta zajedničkoj valuti evru (Lorenz, 2012: 612), te stvaranje novih fleksibilnih i mobilnih građana spremnih za tržišnu utakmicu u bilo kom delu Evrope i u sve kompetitivnijem svetu. Ciljevi bolonjske reforme svode se, dakle, na povećanje konkurentnosti i uporedivosti diploma i nastavnih planova, te standarizaciju visokog obrazovanja, kako bi se visoko obrazovanje lakše pretvorilo u globalnu robu (Levidow, 2002). Ono se podređuje potrebama ekonomije, što je princip koji smo već identifikovali i kod nižih nivoa obrazovanja. Tome se prilagođavaju sadržinski aspekti obrazovanja i strukture upravljanja fakultetima i univerzitetima. Upravo su ove ideje ležale u osnovi promena u sferi visokog obrazovanja i nisu se bitno razlikovale od diskursa koji je ove procese pratio i još uvek ih prati u Evropi (na primer, Turajlić, Babić i Milutinović, prir. 2001; Mimica ur., 2004). Njihov cilj bio je da se unapredi kvalitet i efikasnost srpskog visokog obrazovanja, te da se ono prilagodi potrebama nove ekonomije i uklopi u razvojne obrasce evropskog visokog obrazovanja. Sistem visokog školstva prilagođen idejama Bolonjske deklaracije uveden je reformama koje su pripremane u periodu između 2001. i 2004. godine i ozvaničene su Zakonom o visokom obrazovanju iz 2005. godine. Reforma visokog školstva trebalo je da postigne sledeće ciljeve: 1) Da poveća efikasnost visokog školstva, to jest, skrati dužinu studiranja i poveća broj studenata koji diplomiraju, 2) Da uvede mehanizme kontrole kvaliteta nastavnog procesa, 3) Da nastavne programe učini relevantnim, kako u pogledu nacionalnih potreba, tako i u pogleda zahteva tržišta, i 4) Da studente uključi kao partnere u obrazovni proces. Na širem planu, reforma visokog školstva trebalo je da doprinese demokratskom razvoju zemlje, da pruži podršku procesu tranzicije, posebno ekonomskom oporavku i da promoviše vrednosti evropske integracije (Turajlić, 2002: 283). Reforme odlikuju tri ključna pravca promene: “bolonjizacija”, privatizacija i marketiza-

202

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

cija. Ovi procesi ponuđeni su kao okvir za unapređenje kvaliteta obrazovnog procesa. U tom smislu, ne mali uticaj imala je internacionalizacija procesa odlučivanja (Jessop, 2002) jer, kao i u drugim sektorima, reforme u obrazovanju vršene su uz stručnu i finansijsku podršku međunarodnih organizacija. Prvi ključni pravac reforme visokog obrazovanja predstavlja usklađivanje sistema sa principima definisanim Bolonjskom deklaracijom, koji treba da omoguće povećanje efikasnosti sistema visokog obrazovanja (to jest, brži prolazak studenata kroz sistem i veći procenat uspešnog završavanja studija), njegovo usaglašavanje sa evropskim standardima, bolju povezanost sa potrebama tržišta rada i kvalitetniju naučno-tehnološku osnovu za razvojne procese, uz uključivanje studenata kao partnera u obrazovni proces. Zakon o visokom obrazovanju iz 2005. godine, uveo je trostepeni ciklus studiranja koji sadrži osnovne, master i doktorske studije. U studije prvog stepena spadaju osnovne akademske studije i osnovne strukovne studije, studije drugog stepena su master akademske studije, specijalističke strukovne studije i specijalističke akademske studije, a studije trećeg stepena su doktorske akademske studije. Definisano je radno opterećenje po kursu i uveden Evropski sistem prenosa bodova (ESPB) po kome jedan bod vredi 30 sati rada studenta, a jedna akademska godina nosi 60 bodova. Ovaj sistem obuhvata sve aktivnosti studenata: individualni rad, učešće na predavanjima i vežbama. U sistem visokog obrazovanja uvedene su visoke škole, a prava privatnih i državnih visokoškolskih ustanova su izjednačena. Uveden je i sistem kvaliteta i regulatorna tela koji čine Nacionalni savet za visoko obrazovanja i Komisija za akreditaciju i kontrolu kvaliteta koja sprovodi proces akreditacije ustanova i studijskih programa.18 Iako je ovaj proces bio predmet oštrih kritika (npr. Despotović, 2011; Uzelac, 2009)19, reforme vi18 Nacionalni savet za visoko obrazovanje čine istaknuti profesori, naučnici, umetnici i privrednici (čl. 10). Od 21 člana trenutnog saziva (kraj 2016. godine) 18 su profesori državnih fakulteta, jedan član je profesor privatnog fakulteta, a dvojica su profesori visokih škola. Nacionalni savet obrazuje Komisiju za akreditaciju i proveru kvaliteta. Ona ima 16 članova iz redova profesora univerziteta i viših škola. Između ostalog, zadatak Komisije je da postavlja standarde za akreditaciju visokoškolskih ustanova i studijskih programa i sprovodi proces akreditacije (čl. 14). 19 Da samo-regulacija i unutrašnja kontrola kvaliteta imaju ograničenja pokazuje i niz

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

203

sokog obrazovanja dale su i neke pozitivne rezultate – povećana je efikasnost i obuhvat visokog obrazovanja, unapređen naučno istraživački rad i sl. (za detalje cf. Dondur, 2012: 108 ff). Sprovođenje bolonjske reforme na srpskim univerzitetima izazvalo je, pored ovih kritičkih opaski u naučnoj literaturi i upravljačkim telima, i velike nedoumice među nastavnim osobljem. Kvalitativna analiza Isidore Jarić svedoči o ambivalentnim stavovima nastavnika koja prate proces reforme, a koja su izražena kroz kontrapunkt osećanja da je reforma neophodna i straha da oni koji reformu treba da sprovedu nisu nju najbolje shvatili. Ovu ambivalentnost, kako ona kaže, pojačava i osećanje da je sam proces nedovoljno transparentan i da neposredni protagonisti bolonjskog procesa u realnosti zapravo nemaju nikakvu stvarnu moć da na njega utiču (Jarić, 2010: 41). Drugi pravac promena, privatizacija, ogleda se u činjenici da se ponuda visokog obrazovanja širi i da se pored državnih visokoškolskih ustanova pojavljuju i privatne. Još tokom 1990-ih otvarane su privatne obrazovane ustanove, a njihov razvoj je u prvoj deceniji 21. veka ubrzan. Na promene u ovim oblastima uticali su i jaki profesionalni lobiji, posebno u tercijarnim sektorima obrazovanja. Upravo u ovim segmentima sistema najbrže je rastao privatni sektor – visoke škole i fakulteti – gde su očekivani profiti bili najveći. Poređenja radi, udeo privatnih osnovnih škola u ukupnom broju osnovnih škola je 0.6%, srednjih škola 3.4%, a fakulteta i visokih škola – 44%. Zakon o visokom obrazovanju legalizovao je rad već postojećih privatnih visokoškolskih ustanova i liberalizovao visoko obrazovanje. U vreme kada je zakon pripreman (period između 2003. i 2005. godine), u Srbiji su radila tri privatna univerziteta i određen broj privatnih fakulteta i visokih škola koji nisu bili deo nekog univerziteta. Upravo u tom periodu njihov broj počeo je ubrzano da raste. Tada, kao i sada, u javnim diskusijama postavljalo se pitanja svrsishodnosti i realne društvene potrebe za novim fakultetima, afera sa navodnim plagijatima i doktoratima sumnjivog kvaliteta koje s tokom 2014. godine pogodile srpsku akademsku javnost (za detalje, cf. http://pescanik.net/slucaj-megatrend/ i Vuković, 2016b). S druge strane, i naučne studije ukazuju na ograničen kvalitet naučnog rada na srpskim fakultetima (Urošević i Pavlović, 2013).

204

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

posebno imajući u vidu njihovu usmerenost na menadžment, administraciju i slične uslužne delatnosti, kadrovskih mogućnosti za njihovo uspostavljanje, materijalnih i tehničkih uslova, kao i njihove mogućnosti da sprovode naučna istraživanja (Čolić, 2005: 149). Povrh svega, početke liberalizacije tržišta visokoškolskih usluga obeležilo i prelivanje resursa iz javnog u privatni sektor, jer su mnogi profesori i saradnici državnih fakulteta istovremeno radili i na privatnim (2005: 150). Prema tadašnjim procenama, reč je o gotovo polovini nastavnog kadra na privatnim visokoškolskim ustanovama (Turajlić, 2004: 107). Novi zakon i sistem akreditovanja je ovaj proces regulisao i gotovo ga zaustavio. Privatne visokoškolske ustanove razvijaju se u prostoru dostupnih tržišnih i akademskih niša i nude programe koji su često bolje prilagođeni potrebama tržišta rada, u uslovima kada se državni univerziteti sporo prilagođavaju tržišnom sistemu. Istovremeno, one predstavljaju važno područje za ekonomsko pozicioniranje viših srednjih slojeva, odnosno onih stručnjačkih grupa u srednjoj klasi koje svoj stratifikacijski položaj temelje na akademskim karijerama. Najveći deo programa otvara se u oblasti društvenih nauka, a najmanje u prirodnim i tehničkim naukama na šta, između ostalog, utiču i niža početna ulaganja. Reč je o programima koji ne zahtevaju ulaganja u laboratorije, učila, osoblje koje prati naučnotehnološka dostignuća, a ne zahtevaju se ni skupe i složene veze s privredom. Upravo suprotno, ovom scenom dominiraju fakulteti iz oblasti menadžmenta, ekonomije, komunikacija i sličnih disciplina, na kojima predaje kadar sa niskim ili nikakvim naučnim kvalifikacijama. Treći važan pravac reforme ogleda se u širem procesu marketizacije visokog obrazovanja, koji pored već pomenute privatizacije, obuhvata i trend diverzifikacije prihoda visokoškolskih ustanova.20 Diverzifikacija prihoda je u direktnoj vezi sa pritiskom da se 20 Prema članu 57 Zakona o visokom obrazovanju, državna visokoškolska ustanova može da diverzifikuje svoje prihode. Sredstva za obavljanje svoje delatnosti, pored onih koje obezbeđuje osnivač (dakle, budžetskih sredstava), ustanova može da stiče iz školarina, donacija, poklona i zaveštanja, sredstava za finansiranje naučnoistraživačkog, umetničkog i stručnog rada, projekata i ugovora u vezi sa realizacijom nastave, istraživanja i konsultantskih usluga itd. Ova odredba odnosi se i na fakultete, a ne samo na visokoškolske ustanove, tako da im se obezbeđuje finansijska autonomija i ta sredstva čine sopstvene

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

205

smanje državni izdaci i ujedno je deo i evropskih politika u ovoj oblasti (cf. CEU, 2007). Što je udeo državnih sredstava manji, to je i pritisak da visokoškolske ustanove obezbede sredstva na osnovu ugovora i usluga veći. Ova praksa je posebno razvijena i prihvaćena na tehničkim fakultetima (cf. Miklavič and Komljenović, 2014). Jedan segment marketizacije predstavlja komercijalna ponuda usluga javnih visokoškolskih ustanova. Reč je o uslugama koje su za deo korisnika besplatne, odnosno finansirane od strane države, dok ih drugi deo korisnika plaća. Ovakvu marketizaciju nalazimo i u drugim zemljama i taj proces odvija se uz dosta sukoba, pre svega između korisnika, to jest, klijenata, odnosno studenata sa jedne strane i pružalaca usluge i njihovih osnivača, odnosno države, sa druge strane.21 Projektizacija naučnog rada i eksplicitan ili implicitan pritisak da se radi na prikupljanju sredstava (engl. fundraising) takođe spada u doment marketizacije visokog obrazovanja i naučnog i obrazovnog rada. Ukoliko zanemarimo činjenicu da je koncepcija reforme visokog obrazovanja suštinski bila predefinisana bolonjskim procesom, te da je u tom smislu najvažniji akter na izvestan način bila međunarodna zajednica, odnosno EU kojoj se Srbija priključuje, u procesu reforme visokog obrazovanja mogu se identifikovati dva ključna interesna “tabora”.22 Prvi predstavlja Ministarstvo prosvete Srbije ili preciznije, grupa stručnjaka okupljenih unutar i oko ovog ministarstva, a drugi tabor činili su univerziteti. Pored ova prihode, a fakulteti i visokoškolske ustanove zadržavaju autonomiju u raspolaganju tim sredstvima (čl. 60). Budžetska sredstva opredeljuju se za sprovođenje akreditovanih studijskih programa (čl. 58), a visinu školarine određuje visokoškolska ustanova ili fakultet uz saglasnost resornog ministarstva (čl. 61). U Srbiji, sopstveni prihodi visokoškolskih ustanova nisu ujednačeni i kreću se od 20% do 80% u odnosu na ukupne prihode ustanove (Dondur, 2012: 123). 21 Ovde treba pomenuti studentske proteste u Srbiji i Hrvatskoj čiji su osnovni zahtevi bili smanjenje cene školarina i promena pravila studiranja, koja bi bile više u skladu sa potrebama studenata. Ovi su protesti bili često protivrečni, jer su se sa jedne strane protivili marketizaciji obrazovanja, a sa druge strane, upravo zahtevali da se državne visoke škole prilagode potrebama klijenata, kako na tržištu, tako i konkurenciji privatnih univerziteta i fakulteta, uvođenjem više ispitnih rokova, smanjivanjem uslova neophodnih za upis godine i sl. 22 Ovaj poglavlje nastalo je preradom i dopunom rezultata istraživanja koja su prvi put izložena u Babović and Vuković, 2015.

206

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

dva ključna aktera, u proces su bili uključeni i studenti, kao i međunarodni razvojni partneri. Najvažnije tačke sukoba ticale su se upravljanja univerzitetom i kontrole kvaliteta rada nastavnika, iako su i druga pitanja bila jednako problematična, na primer, ona koja su se ticala uloge univerziteta u društvu. Vlada Republike Srbije bila je u celini za promene - tadašnja zvanična politika u Srbiji legitimisala se idejama reformi i evropeizacije i jedan tako jasno pan-evropski proces kao što je bolonjska reforma visokog obrazovanja bio je potpuno neupitan. Međutim, vlada je već imala nekoliko bolnih političkih “frontova”: morala je da sarađuje sa Haškim tribunalom, bila je pritisnuta teškom ekonomskom i socijalnom situacijom, te velikim bezbednosnim problemima koji su 2003. godine kulminirali ubistvom premijera. U takvim okolnostima, postojale su određene granice spremnosti Vlade da vrši veće reformske pritiske u ovoj oblasti. O tome svedoči i ocena ispitanika koji su u proces izrade novog zakona bili uključeni ispred Ministarstva prosvete. Prema njihovom svedočenju, u uslovima slabe društvene podrške, Vlada nije želela da protiv sebe ima politički uticajnu univerzitetsku javnost. Najvažniji promoter reformi bilo je Ministarstvo prosvete i sporta. Međutim, sam sastav ministarstva bio je osoben. Naime, odmah nakon promena političkog režima 2000. godine, novo rukovodstvo došlo je iz redova Alternativne akademske obrazovne mreže (AAOM) i krugova univerzitetskih profesora,23 a i sam ministar bio je univerzitetski profesor.24 Novom rukovodstvu ministarstva trebalo je vremena da se upozna sa radom samog ministarstva, jer nisu imali nikakvog iskustva u državnoj upravi. 23 AAOM je nevladina organizacija nastala 1998. godine okupljanjem profesora koji su bili izbačeni sa Univerziteta u Beogradu (nakon donošenja restriktivnog Zakona o univerzitetu 1998. godine) ili koji su tražili načina da obnove ili zadrže akademske slobode i ponude studentima nove nastavne sadržaje i nove modele rada. AAOM je imao veliku međunarodno podršku i učestvovao je kao posmatrač u svim važnijim međunarodnim inicijativama. U okvirima ove organizacije razvili su se ljudski kapaciteti koji su bili neophodni za reformu visokog obrazovanja. Kada je došlo do promene vlasti, eksperti okupljeni oko AAOM imali su međunarodne kontakte i znanje neophodno za reformu visokog obrazovanja. 24 Reč je o prof. dr Gaši Kneževiću, članu Građanskog saveza Srbije, male stranke bliske Demokratskoj stranci tadašnjeg premijera Zorana Đinđića.

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

207

Sa druge strane, administrativna struktura ministarstva nije bila upoznata sa reformom evropskog visokoškolskog sistema i veliki napori su ulagani u unapređenje ljudskih resursa. Državnu upravu u Srbiji karakterisala je tada (kao i sada) izrazito hijerarhizovana struktura (Ben-Gera, 2009; Grupa autora, 2002) i sve bitne odluke za rad jednog ministarstva donosilo je nekoliko ličnosti. Zato je Ministarstvo prosvete i sporta bilo suočeno sa paradoksalnom situacijom: odluke su se donosile na vrhu, vrh nije poznavao sve aspekte rada ministarstva i sektora, pa se u svom radu oslanjao na niže stručne i administrativne strukture, a niže strukture su bile skeptične prema promenama, ali i nemoćne za bilo kakvu inicijativu, osim da pasivno ili aktivno, manje ili više otvoreno sabotiraju i usporavaju promene. Univerziteti, kojih je u to vreme bilo 8 (5 državnih i 3 privatna) pružali su otpor promenama. Stavovi predstavnika privatnih i državnih univerziteta su u jednom trenutku konvergirali. Predstavnici univerziteta smatrali su da reforme ugrožavaju interese svih aktera sa univerziteta: u novom sistemu, profesori bi morali više da rade, spoljašnji izvori prihoda bili bi im ugroženi, a položaj fakulteta (posebno onih koji su bili ekonomski moćni) bio bi pogoršan jer bi se odluke donosile na nivou univerziteta. Protivnici promena smatrali su da reforme ne obraćaju dovoljno pažnje na tradicionalne vrednosti i koncepcije obrazovanja, strukture upravljanja na univerzitetu, stvarne mogućnosti univerziteta da se prilagodi promenama itd. Jedino je Univerzitet u Novom Sadu bio zastupnik promena koje je promovisalo Ministarstvo prosvete. Univerziteti i fakulteti pružali su jak otpor ponuđenim rešenjima, posebno onim koja su išla u pravcu integracije univerziteta, iako je u akademskoj javnosti u Srbiji rašireno uverenje da su najveći protivnici promena bili veliki i moćni fakulteti. To uverenje dele i moji sagovornici koji naglašavaju da su otpor pružali fakulteti koji su imali velike prihode (od studenata, saradnje sa privredom, izdavanja prostora i sl.) i koji su smatrali da će njihovi prihodi biti ugroženi ukoliko dođe do integracije univerziteta (intervju, ispitanik iz ministarstva, 2012. godina). Ipak, prema ocenama ispitanika, najveći uticaj imao je Univerzitet u Beogradu,

208

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

što ilustruje i konstatacija jednog ispitanika iz univerzitetskih krugova: “...ako Univerzitet u Beogradu nešto neće, ostali će gunđati, ali se neće javno buniti” (Intervju, ispitanik iz ministarstva, 2012. godina). Politički uticaj Univerzitet u Beogradu merio se, između ostalog, i činjenicom da je veliki broj profesora imao istovremeno i političku karijeru. Međutim Univerzitet u Beogradu, u to vreme bio je zapravo skup fakulteta kao samostalnih jedinica, tako da se analiza interesa univerziteta zapravo svodi na analizu interesa pojedinačnih fakulteta. Studenti koji su preko predstavnika svojih organizacija učestvovali u radnoj grupi za izradu zakona najčešće su se protivili promenama. Prema interpretaciji jednog ispitanika (predstavnika ministarstva), studenti su već tada primarno bili zainteresovani za reforme koje će pre svega olakšati studije, makar to podrazumevalo rešenja koja nisu u skladu sa principima Bolonjske deklaracije.25 Uticaj studentskih organizacija i predstavnika studenata u radnim grupama za pripremu zakona bio je, po oceni ispitanika, zanemarljiv. Uticaj međunarodnih aktera posledica je internacionalizacije sektorskih politika i socijalne politike uopšte (Stubbs, 2003; Deacon and de la Porte, 2002). U sektoru visokog obrazovanja, u Srbiji su bili aktivni Savet Evrope, WUS Austria, Svetska banka, Fond otvoreno društvo, kao i Evropska asocijacija univerziteta i Opservatorija Magna Carta (Magna Charta Observatory). Novo Ministarstvo prosvete snažno se oslanjalo na ideje koje su dominirale tadašnjim političkim i univerzitetskim diskursom. Tako, na primer, u početnoj evaluaciji srpskih univerziteta, Evropska asocijacija univerziteta snažno zagovara evropske visokoškolske integracije, ali i integraciju univerziteta i, u često citiranom izveštaju, konstatuje da integracija univerziteta “mora da dođe pravnim putem, od vrha nadole, jer postoji previše uticajnih krugova u postojećim fragmentiranim strukturama da bi jedna inicijativa samo u okviru univerziteta bila dovoljna za takvu radikalnu promenu” (EAU, 2012: 7). Dakle, ove organizacije predstavljale su prenosio25 Kasnije zakonske izmene iz 2008 i 2010. godine jednim dobrim delom bile su odgovor na zahteve studenata da se olakša studiranje.

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

209

ce globalnih ideja u oblasti visokog obrazovanja. Njihovo snažno prisustvo zabeleženo je ne samo u Srbiji već i u drugim zemljama Centralne i Istočne Evrope (Vukasović, 2016). Međutim, ocene o njihovom uticaju idu i dalje. Prema sudu ispitanika koji je predstavljao ministarstvo, na početku procesa, ideje o reformi visokog obrazovanja jedino su i imale podršku ovih međunarodnih aktera. Prema nekim tumačenjima, upravo su međunarodni partneri, nakon promene vlade izvršili pritisak na naredno ministarstvo da nastavi reforme (Branković, 2010). Intervjui koje sam sproveo i neposredna svedočanstva aktera (npr. Čolić, 2005) ne daju snažnu potvrdu ovoj tezi. Ipak, nesumnjivo je da su međunarodni akteri dali odlučujući ideološki impuls reformama, ali glavna dinamika procesa reforme odvijala se kroz pregovaranje druge dve interesne grupe, odnosno institucije - ministarstva i univerziteta.Uvidi u karakteristike i dinamiku procesa ukazuju da on nije tekao pravolinijski, da se odvijao u uslovima vrlo složenih sukoba interesa, a da se paralelno sa sukobljavanjem oko reformi kojima se univerzitetska zajednica opirala, moralo voditi računa o očuvanju autonomije ove institucije koja je u tokom prethodne decenije bila ugrožena. Reforma je koncipirana u krugu stručnjaka okupljenih u tadašnjem Ministarstva prosvete i sporta. U periodu pripreme zakona (2003-2004), postojale su čak četiri radne grupe za izradu zakona o visokom obrazovanju i postojale su različite koncepcije reforme i zakonskih promena (hronologija događaja sastavljena je na osnovu: Branković, 2010: 46 ff i Čolić, 2005: 146 ff). Prvu radnu grupu formirao je Republički savet za razvoj visokog obrazovanja u januaru 2003. godine i nju su činili osam predstavnika vlade i deset predstavnika akademske zajednice, ali ona je bila kratkog veka zato što je Univerzitet u Beogradu stavio primedbe na njen sastav. Dva meseca kasnije Republički savet formirao je drugu radnu grupu koju je činilo osam predstavnika državnih institucija, četrnaest predstavnika akademske zajednice i tri studentska predstavnika. Ova radna grupa izradila je, uz neke nesuglasice, koncept reforme koji je docnije usvojio i Republički savet. U septembru te godine, Ministarstvo prosvete objavilo je prednacrt zakona koji vlada nikada nije usvojila. U isto vreme, Univerzitet u Beogradu napravio

210

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

je sopstvenu radnu grupu koja je imala zadatak da izmeni predlog Ministarstva i rezultate njenog rada kasnije je usvojio Savet Univerziteta u Beogradu. Negde u to vreme pojavio se i predlog zakona koji je sastavio Univerzitet u Novom Sadu koji se razlikovao od predloga Univerziteta u Beogradu. Posle izbora 2003. godine, ministar prosvete bio je iz redova Demokratske stranke Srbije tadašnjeg premijera Vojislava Koštunice. U tom periodu došlo je do promene i međusobnog približavanja stavova Ministarstva prosvete i sporta i univerzitetske javnosti. Istraživanja beleže pozitivnije stavove najuticajnijih predstavnika akademske javnosti prema novom ministru i njegovim saradnicima, te je očigledno da su u novim okolnostima interesi univerziteta bile bolje zastupljeni (Branković, 2010: 56ff). O tome svedoče i stavovi tadašnjeg ministra prosvete, prof. dr. Ljiljane Čolić. Ona je zastupala tezu da radikalne reforme koje je prethodno ministarstvo predložilo ne samo u oblasti osnovnog, već i visokog obrazovanja, ne mogu biti sprovede ni tom brzinom, ni uz odsustvo materijalnih sredstava, opravdano je sumnjala u opravdanost otvaranja naših univerziteta prema Evropi u uslovima u kojima će to samo dovesti do odliva mozgova, a ne istinske mobilnosti (cf. Baćević, 2006), te naglašavala potrebu da se odlučivanje o reformi vrati univerzitetu (Čolić, 2005: 141 ff). U oktobru 2004. godine, Ministarstvo prosvete i sporta imenovalo je radnu grupu sastavljenu od predstavnika države, univerziteta i studenata koja je izradila predlog zakona koji će biti usvojen u avgustu 2005. godine. Međutim, nisu svi univerziteti pružali otpor reformama koje je predlagalo Ministarstvo prosvete. Univerzitet u Novom Sadu je bio skloniji reformama od drugih državnih univerziteta. Po rečima jednog ispitanika, “Novi Sad je uradio ono što su uradili i Rijeka i Tuzla – shvatili su da mogu da igraju u Evropi na kartu ‘mi smo mladi, lepi i hoćemo da se reformišemo, za razliku od ovih monstruma u Zagrebu i Beogradu’“ (intervju, predstavnik ministarstva, 2012. godina). U jednom trenutku, Univerzitet u Novom Sadu tražio je mišljenje od Opservatorije Magna Carta, neprofitne organizacija koja okuplja 805 univerziteta iz 85 zemalja, uključujući i sve državne univerzitete iz Srbije. Ova organizacija zastupala je stav

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

211

da univerzitet treba da bude integrisan i da samo univerzitet bude pravno lice (Vukasović, 2016). Međutim, glas ostalih univerziteta bio je jači. Tokom procesa izrade zakona, ni u jednom trenutku nije postojao konsenzus o sadržaju promena, a najveće razlike postojale su između koncepcije koju su zastupali predstavnici ministarstva i preovlađujućeg raspoloženja na univerzitetu. Prema iskazima ispitanika koji su u proces bili uključeni u ime vlade, ministarstvo je moralo da bude veoma oprezno u pregovorima sa predstavnicima univerziteta, zbog toga što je ova institucija tek izašla iz perioda osporavanja autonomije i represije, pa je i interes reformski orijentisane vlade bio da ovu autonomiju dalje ojačava.26 Struktura upravljanja univerzitetom, odnosno, pitanje integracije univerziteta, bila je od samog početka tačka oko koje su se interesi najviše sukobljavali. Kao što je već napomenuto, srpski univerziteti bili su i ostali labave konfederacije fakulteta i to je dovodilo do problema u funcionisanju nastave, kontroli kvaliteta, raspolaganju resursima itd. Imajući sve to u vidu, tadašnje Ministarstvo prosvete i sporta predložilo je u Prednacrtu Zakona o visokom obrazovanju jačanje uloge integrisanog univerziteta (Turajlić, 2004: 99). Analizirajući izvore otpora ovoj meri, koju ona označava kao najkontroverzniju, tadašnja pomoćnica ministra za visoko obrazovanja prof. dr Srbijanka Turajlić, naglašava da ti otpori proističu iz niza političkih i ekonomskih faktora. Pojedini fakulteti, naglašava ona, stekli su zavidnu ekonomsku moć i nisu bili spremni da svoje prihode dele sa drugim fakultetima i univerzitetom, a neki su preko polovine svojih prihoda ostvarivali samostalno, npr. od prihoda iz poslova sa privredom. Drugi, poput Pravnog fakulteta, imaju velike prihode od školarine i veliki broj studenata i za mnoge uopšte ne organizuju nastavu. Integrisanje univerziteta povećalo bi kontrolu kvaliteta nastave, a time i nanelo ekonomsku štetu fakultetima (2004: 101). Pored ekonomskih, ona navodi i druge razloge, kao što je strah 26 Upravo zbog toga je jedan od prvih koraka nakon smene Miloševićevog režima 2000. godine bilo stavljanje van snage represivnog zakona iz 1998. i donošenje novog zakona kojim je, suštinski, vraćen na snagu Zakon o univerzitetu iz 1992. godine. Takvo rešenje nije smatrano najboljim, ali je ocenjeno kao nepohodno da se u kratkom roku naprave pozitivne promene u visokom školstvu.

212

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

od konkurencije. Objedinjavanjem sličnih katedri rasutih po fakultetima povećalo bi konkurenciju i kvalitet, a sistem kontrole i odlučivanja izmestio iz familijarnih fakultetskih struktura (2004: 101-102). Treći mogući razlog otpora jeste višak administrativnotehničkog osoblja koji bi nastao kao posledica integrisanja fakulteta u univerzitete. Prednacrt zakona predviđao je da budžetskim sredstvima raspolažu samostalne visokoškolske ustanove, a ne njihove jedinice. To, konkretno, znači da budžetske prihode prima univerzitet, a ne fakulteti u njegovom sastavu (čl. 54, 58).27 Deo samostalnih prihoda fakulteta takođe bi se prelivao na univerzitet na osnovu plana aktivnosti koji donosi univerzitet (čl. 61). Na taj način, tadašnje ministarstvo htelo je uspostavi ravnotežu među fakultetima, da utiče na bolje upisne politike (to jest, da kontroliše upis studenata od čijih školarina su se finansirali fakulteti, iako nisu imali kapacitete da sprovode nastavu za tako veliki broj studenata), da se sredstva efikasnije koriste (to jest, da se ne prelivaju samo u plate zaposlenih) itd. (2004: 114). Slično tome, univerziteti bi donosili i odluke o visini školarine (čl. 54, 62) i u njih bi bile uključene i sve naknade koje studenti plaćaju u toku studija. Prednacrt je predviđao da manji procenat članova u savetima fakulteta i univerziteta, polovinu, imenuju nastavnici (čl. 53). Ova rešenja, međutim, nisu postala deo konačnog zakonskog teksta. Zakon o visokom obrazovanju iz 2005. godine predviđa da dve ključne poluge u upravljanju visokoškolskim sistemom i njegovom reprodukcijom ostaju u nadležnosti fakulteta. Reč je o upravljanju finansijama i ljudskim resursima. Novi zakon predviđa finansijsku samostalnost fakulteta u ostvarivanju i raspolaganju prihodima, određivanju školarine i sl.(čl. 57), a slično tome, fakulteti zadržavaju i ključnu ulogu pri zapošljavanju i napredovanju nastavnog kadra (čl. 65), kao i dvotrećinsku većinu u savetu (čl. 52). Time su, zapravo, fakulteti uspeli da se izbore sa predlozima da se univerzitet integriše. Ipak, zakonski tekst sadrži odredbe o “integrativnoj funkciji” univerziteta, ali ne nudi pravu “funkcionalnu integraciju” (Vukasović, 2016): “Univerzitet integriše funkcije svih 27 Prednacrt Zakona o visokom obrazovanju u Mimica, ur. 2004, str. 181 ff.

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

213

ustanova i jedinica u svom sastavu, a posebno fakulteta, tako što sprovodi jedinstvenu politiku čiji je cilj stalno unapređenje kvaliteta nastave, usavršavanje naučnoistraživačkog rada i umetničkog stvaralaštva” (čl. 48). Nadležnosti univerziteta sada su: utvrđivanje jedinstvenih standarda rada službi i servisa i jedinstvenih standarda za formiranje baze podataka svih jedinica, strateško planiranje, donošenje studijskih programa, obezbeđenje i kontrola kvaliteta, politika upisa, izbor u zvanja nastavnika; izdavanje diploma i dodatka diplomi, međunarodna saradnja, planiranje investicija, planiranje politike zapošljavanja i angažovanja nastavnika i saradnika, formiranje i razvoj jedinstvenog informacionog sistema i obrazovanje tokom čitavog života. Ipak, procenjuje se da je ova odredba unela tek neznatne promene u život univerziteta (Branković, 2010). Druga važna tačka sporenja tadašnjeg Ministarstva prosvete i univerzitetske javnosti ticala se Nacionalnog saveta za visoko obrazovanje, tela zaduženog da se stara o razvoju i unapređenju visokog obrazovanja.28 Tadašnje ministarstvo je ovo telo zamišljalo kao posrednika između vlade, s jedne, i studenata i profesora, odnosno, univerziteta, s druge strane, te kao nezavisno kako u odnosu na vladu, tako i u odnosu na univerzitet. S druge strane, čini se da su predstavnici univerziteta imali u vidu telo koje će amortizovati odnose između vlade i univerziteta, a biti pod kontrolom univerziteta. Univerzitetski predstavnici insistirali su na potrebi da se zaštiti autonomija univerziteta u zemlji u kojoj demokratska tradicija još uvek nije učvršćena i u kojoj je strah od političke kontrole zasnovan na neposrednim iskustvima iz prošlosti. U ranim fazama reforme postojala je ideja da ovo telo postavlja Vlada i da studenti i država imaju svoje članove, a resorno ministarstvo težilo je da oduzme pravo univerzitetima da sami sobom upravljaju. Međutim, ovaj predlog nikada nije prihvaćena. Akademska zajednica je od samog početka insistirala da članovi Nacionalnog saveta budu istaknuti profesori da bi se obezbedila autonomija univerziteta i 28 Zakon o visokom obrazovanju (čl. 11) navodi sledeće nadležnosti Nacionalnog saveta za visoko obrazovanje: prati razvoj obrazovanja i njegovu usklađenost sa evropskim i međunarodnim standardima, predlaže politiku visokog obrazovanja, daje mišljenje o upisnoj politici, predlaže normative i standarde rada itd.

214

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

da bi se osiguralo da Nacionalni savet donosi odluke u skladu sa interesima univerziteta. Na kraju, fakulteti, odnosno, univerziteti imaju većinu glasova u ovom telu, a u sadašnjem sastavu (kraj 2016. godine) svi imenovani članovi su predstavnici visokoškolskih ustanova (njih 15).29 Prema važećem zakonu, Nacionalni savet za visoko obrazovanje usvaja standarde kvaliteta, a Komisija za akreditaciju i kontrolu kvaliteta, kao telo Nacionalnog saveta, sprovodi akreditaciju ustanova i studijskih programa. Ovo je važna promena u odnosu na sve ranije zakone u oblasti visokog obrazovanja, kojom je ministarstvo težilo da uspostavi objektivni i nezavisni mehanizam kontrole kvaliteta visokoškolskih ustanova. I ovde su jasne različite percepcije nezavisnosti. Dok su predstavnici vlade imali u vidu da ovo telo treba da bude nezavisno od univerziteta i od vlade, predstavnici univerziteta imali su u vidu samo jednu dimenziju nezavisnosti – nezavisnost od vlade (Branković, 2010: 61 ff). Slično kao i sa raspolaganjem finansijskim sredstvima, sistem ocenjivanja rada i napredovanja nastavnika trebalo je da bude prenet na univerzitet koji će samostalno specifikovati načelne kriterijume koje propisuje zakon (član 49 i dalje) i ocenjivati ispunjenost uslova u pogledu naučno-istraživačkog rada, dok će fakulteti davati sud o ispunjenosti kriterijuma u pogledu angažovanja u razvoju nastave (čl. 67). Predlagač zakona želeo je da proširi kriterijume za napredovanje, tako da oni ne uključuju samo objavljene radove, već i nastavni i drugi rad na univerzitetu, te da uvede konkurentnost u sistem zapošljavanja i napredovanja. Uprkos rigoroznim uslovima, “naučno-nastavna veća fakulteta, u situaciji kada se nalaze pod pritiskom odlučivanja o svom kolegi, uvek [su] nalazila način da rezultate koje je kandidat postigao procene dovoljnim za unapređenje. Otuda, gotovo svaki asistent koji doktorira može biti siguran da će univerzitetsku karijeru okončati kao redovni profesor” (Turajlić, 2004: 124). Međutim, kao i u slučaju integrisanja administrativnih funkcija univerziteta, i ovde su prevladali interesi fakulteta da kontrolišu reprodukciju profesije iz domena svog rada. Svi mehanizmi reprodukcije profesije ostaju u posedu profe29 www.nsvo.gov.rs/о-нсво-2/чланови-нсво/ pristupljeno 8. decembra 2016. godine.

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

215

sionalne zajednice: odlučivanje o novim radnim mestima, pojašnjenje kriterijuma, te procena ispunjenosti kriterijuma. Iako je sukob između ministarstva i univerziteta bio uokviren diskursom o autonomiji univerziteta i postepenim promenama koje su primerene univerzitetu kao konzervativnoj instituciji, svi dostupni podaci ukazuju da je u osnovi sukoba između ministarstva i univerziteta bilo pitanje profesionalne i finansijske autonomije.30 Kao što smo videli, tržište usluga visokog obrazovanja brzo se razvijalo i veliki deo tog tržišta zauzimali su nastavnici državnih univerziteta koji su radili u privatnom sektoru. U godinama koje su usledile, novim zakonom i sistemom akreditovanja zaustavljeno je to prelivanje resursa. Ali, neka druga tržišta i resursi ostali su vredni kontrole. To se, pre svega, odnosi na prihode koje su univerziteti ostvarivali povrh budžetskih sredstava koja im je država uplaćivala. Integrisanjem univerziteta, mnogi fakulteti izgubili bi ove resurse. Drugi važan resurs bila je kontrola reprodukcije profesije: u tadašnjim i sadašnjim uslovima, univerzitetski nastavnici imali su konačnu reč kod angažovanja mlađih saradnika i izbora u zvanja. Kontrolišući uslove reprodukcije profesije oni su, zapravo, kontrolisali obnavljanje pozicionog kapitala na osnovu koga su gradili svoje strategije prisvajanja tržišta i resursa, bilo da su u pitanju ekonomski ili politički resursi. Srpski univerziteti bili su i ostali ne samo nastavno-naučne ustanove, već i važan izvor državnih kadrova, od ministara, preko ambasadora, do činovnika, članova upravnih odbora itd. Zato je društveni status univerzitetskih nastavnika bio neobično visok, te time i njihove mogućnosti da kontrolišu ekonomske i političke resurse. Konačno, ne treba zanemariti ni to što su, čuvajući autonomiju odlučivanja o reprodukciji profesije, univerzitetski nastavnici zapravo izbegavali svaki vid eksterne evaluacije svog rada. U kontekstu univerziteta koji nije bio izložen međunarodnoj naučnoj saradnji, sa brojnim nastavnicima čija su naučna postignuća pro30 Drugi autori nisu tako odlučni u interpretaciji motiva i strategija. Jelena Branković kaže da nije jasno koji motiv (održivost promena ili borba za resurse) bolje objašnjava upornost akademske zajednice u opiranju promenama. Ona misli da je moguće da su oba, pa čak i neki skriveni motivi, odgovorni za ovakav ishod (Branković, 2010: 71).

216

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

blematična, zadržavanje ovog vida autonomije predstavljalo je važan podsticaj. Zanimljivo je da i danas, svi akteri uključeni u proces imaju jednako negativne stavove kako prema zakonu, tako i prema njegovoj primeni. Predstavnici nekadašnjeg ministarstva smatraju da je zakon nedovoljno transformisao sistem visokog obrazovanja i nije rastočio stare odnose moći i strukture upravljanja. Jedan od ispitanika svedoči: “Mislim da u Ministarstvu prosvete niko nije ponosan što je uveo Bolonju, bar ja nisam, ali ne zato što je pokušaj loš, već zato što je proizvod tragičan” (intervju, predstavnik ministarstva, 2012. godina). S druge strane, predstavnici univerzitetske javnosti često smatraju da je primena bolonjske reforme bila puna kompromisa (na primer, sa studentima u vezi sa uslovima studiranja) i da je derogirala nastavni proces, smanjila kvalitet nastave i njenih ishoda, te preterano komercijalizovala znanje. Ograničenost reformskih dometa postojećeg zakona pojedini ispitanici objašnjavaju nepovoljnim društvenim kontekstom: “Ne možete napraviti najmoderniji evropski sistem obrazovanja, a da se ništa drugo ne promeni. U zemlji u kojoj se sve raspada ne možete ništa utegnuti” (Intervju, ispitanik iz ministarstva, 2013. godina). Mnogi učesnici ovih procesa ističu da je jedan od razloga što koncept dubljih promena visokog obrazovanja nije uspeo upravo u onome što su njegovi protivnici govorili pre deset godina: zemlja nije bila spremna. Premijer nije bio popularan […] Imao je respektabilnu vladu i nadao se da će za četiri godine da stvori nešto što će mu dati još četiri godine, da bi onda mogao nešto ozbiljno da napravi. Da bi to uradio, morao je da izbegne da antagonizira ljude. On je bio spreman na veći rizik sa osnovnim i srednjim obrazovanjem. Tu su bili ljudi koji su bili spremniji za reforme […] On definitivno nije bio spreman da se suprotstavi ljudima iz visokog obrazovanja koji su glasni, javne su ličnosti, imaju pristup medijima […] Politička podrška je varljiva […] imali smo punu političku podršku dotle dok ne povučemo potez koji će da ustalasa akademsku javnost, ali dalje ne. (Intervju, ispitanik iz ministarstva, 2013. godina)

Visoko obrazovanje: od Humbolta do Bolonje

217

Nasuprot ovim stavovima, verujem da analiza pokazuje da je Zakon o visokom obrazovanju rezultat konkretnih društvenih interesa koji su se artikulisali i sukobljavali u specifičnom institucionalnom okruženju koje je na njih uticalo. Otpori sa univerziteta velikim delom su dolazili otuda što nov sistem transformiše univerzitete u obrazovne institucije primerenije tržišnom društvu, a nastavni kadar, prema uslovima izbora i promocije stavlja u tržišni položaj, zahtevajući njihov proaktivniji stav i “konkurentnost”, sve do izbora u najviše rangove. Istovremeno uvodi mehanizme nadzora i provere kvaliteta, što ponovo u tržišnim uslovima ugrožava zaštićenost univerzitetske zajednice. Univerziteti i fakulteti, organizovani u jednu kratkotrajnu mrežu usmerenu na kreiranju politika (engl. policy network), uspeli su da početne reforme koncepcije prilagode svojim interesima i da sačuvaju ono što se u javnosti percipira kao najvažniji interes (moć i autonomija fakulteta). Ministarstvo prosvete i sporta nije uspelo da kreira mrežu od predstavnika zainteresovanih institucija i ostalo je izolovano u pokušaju da promeni visoko obrazovanje u Srbiji. Kao i u slučaju osnovnog i srednjeg obrazovanja, uočavamo jasan obrazac: dobro organizovani srednji slojevi, u ovom slučaju univerzitetski nastavnici, uspevaju da blokiraju reforme koje ugrožavaju njihovu sposobnost da kontrolišu važne ekonomske i političke resurse. Vlada, pak, nije imala dovoljno snage da taj otpor slomi i taj sukob određuje sadašnje stanje i budućnost srpskog visokog obrazovanja.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga Pravo na pomoć i usluge: zakoni, institucije i javne politike Ideološku klimu u kojoj su nastajale nove ideje i koncepcije socijalne politike dobro ilustruje programski tekst Boška Mijatovića iz 2001. godine.1 Mijatović polazi od pretpostavke da moderna socijalna politika mora počivati na sledećim idejama: proširena suverenost pojedinca podrazumeva veću moć pri donošenju odluka koje se finansiraju iz poreza, ali i veću odgovornost za sopstvene odluke; pomoć se dodeljuje samo onima koji pate i koji su nemoćni, tako da se društvena solidarnost menja i zasniva na moralnim osećanjima pojedinaca; mora postojati konkurencija između različitih formi vlasništva i mehanizama koordinacije, kako bi se ukinuo loš državni monopol, povećala mogućnost izbora i unapredio kvalitet usluga; uloge države svodi se na regulisanje i ona se povlači iz sfere odlučivanja, finansiranja i pružanja usluga i uspostavlja se zdravo finansiranje koje ne bi smelo da strada pod pritiskom socijalnih prava koja su nekada u Srbiji bila nedodirljiva (Mijatović, 2003: 63-65). Na sasvim konkretnom planu, Mijatović predlaže uvođenje privatnog penzijskog osiguranja, uspostavlja1 Čak i ako pretpostavimo (s razlogom, verovatno) da nisu sve ideje izložene u ovom tekstu prihvaćene u procesu kreiranja zakona i javnih politika, te da je Mijatović verovatno veći liberal od drugih ekonomista i pravnika s kojima je učestvovao u kreiranju nekih važnih zakonskih i političkih rešenja, ovaj tekst predstavlja zanimljivu ilustraciju političke i intelektualne klime s početka 21. veka.

218

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

219

nje veze između kupca i prodavca zdravstvenih usluga, uvođenje privatnog zdravstvenog osiguranja, a kada je reč o mehanizmima podrške siromašnima, on, sledeći klasični liberalni pristup, smatra da veći naglasak treba staviti na socijalnu pomoć (2003: 66-67, 69). Ono što je u Mijatovićevom tekstu najavljeno, u mnogim javnim politikama i zakonima sprovedeno je u delo. Prva važna promena tiče se promena u ulozi države u oblasti socijalne zaštite. U tradicionalnoj kapitalističkoj državi blagostanja i u starim socijalističkim sistemima, država ili javni sektor imali su dominantnu ulogu u dva pogleda: država je finansirala i pružala usluge preko javnog sektora, a naručilac je istovremeno i pružalac usluge. Zapadne države postepeno su napuštale ovaj pristup zbog oštrih kritika: prigovara im se da su birokratizovani, neefikasni i neinovativni, da ne sadrži nezavisnu kontrolu potreba korisnika, niti nezavisnu kontrolu kvalitetata, da službenici nemaju sistemske podsticaje da javne fondove koriste na najefikasniji način, da političari i javni službenici nemaju podsticaje da otvaraju usluge koje su namenjene najugroženijim stanovnicima, a da sami korisnici nemaju podsticaje da racionalno koriste usluge. Kritike tradicionalnog sistema pružanja usluga bile su motivisane ne samo pitanjima unapređivanja kvaliteta i sadržaja usluga, te njihovog prilagođavanja potrebama korisnika, već i veoma izraženom težnjom da se smanje troškovi, odnosno, unapredi efikasnost. Iako, kako Spiker kaže, ima slučajeva u kojima javni sektor nije dobra opcije, ove kritike često su bile tendenciozne i usmerene na loše prakse, zanemarujući pozitivne primere ili jednostavno pretpostavljajući da javni sektor ne valja (Spiker, 2014: 231ff; Gilbert and Gilbert, 1989: 32ff; Jordan, 2005: 162; Taylor-Gooby, 2009: 57; cf. Fox and Götestam, 2003; Reddy and Pereira, 1998). Rešenja za ovako postavljen problem neefikasnosti i neresponzivnosti nalazi se, kao i u prethodnim slučajevima, u domenu nove javne uprave. Predlaže se marketizacija sistema socijalne zaštite i individualizacija odgovornosti potencijalnih i aktualnih korisnika usluga i davanja. Marketizacija ima više dimenzija: pluralizacija pružalaca usluga, uvođenje modela korisnik-pružalac usluga, odnosno, pretvaranje građana u korisnike, a državnih agencija u pru-

220

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

žaoce usluga, te plaćanje ili participacija u troškovima usluge. Ove različite strategije predstavljaju, zapravo, promenu u uloge države i tržišta u obezbeđivanju brige za blagostanje građana koju odlikuje veća uloga tržišta i manja uloga države (Gibert, 2002: 101). U zapadnim ekonomija ove strategije su podrazumevale mnogo više neposredne privatizacije nego u Srbiji. Kod nas, pak, preovlađuje kvazi-tržišni pristup, posebno model naručilac-pružalac usluge koji podrazumeva pluralizaciju pružalaca usluga i razvoj tzv. kombinovane socijalne politike (engl. mixed economy of welfare) (Vlada RS, 2005: 45, 56). Predviđeno je da država naručuje usluge (tako što, na primer, organizuje konkurse za programe ili za pružaoce konkretnih usluga), a da istovremeno podržava uvođenje više novih vrsta pružalaca usluga tako što će ovaj prostor otvorili NVO, profitnim firmama i pojedincima. Na taj način, mogu se dobiti usluge koje su bolje prilagođene potrebama korisnika, jeftinije su, odvijaju se u prirodnom okruženju, jačaju kapacitete korisnika i smanjuju nivo zavisnosti, te su, sve skupa, kvalitetnije. Ceo sistem socijalne politike postepeno se, dakle, okreće tržištu i tržišnim mehanizmima. U osnovi te transformacije stoji pretpostavka da država nije dobar pružalac usluga. Iz tih razloga, politička elita odlučila se na sledeći niz koraka: (1) liberalizacija tržišta privatnih pružalaca usluga, (2) delimična marketizacija javnog sektora, (3) uvođenje tržišnih mehanizama u javnu upravu po uzoru na novu javnu upravu iz anglo-saksonskog sveta. Jedan od načina da se otvaraju jeftinije usluge koje bolje odgovaraju potrebama korisnika jeste da se pređe sa sistema usluga zasnovanog na velikim ustanovama za smeštaj korisnika na sistem zasnovan na malim uslugama u zajednici koje će pružati NVO.2 U zapadnom kontekstu, ovaj izbor činio se savršenim: angažovanje privatnih aktera odgovaralo je neoliberalnoj tržišnoj ideologi2 Socijalni rad u zajednici karakteriše usmerenost na rad u zajednici u kojoj korisnici žive. To znači da se problem rešavaju u lokalnim okvirima, u kojima se manifestuju, čak i ako neki od njihovih uzroka leže u globalnoj ravni. Prioritet imaju preventivne aktivnosti u odnosu na zaštitu. Zbog svoje sposobnosti da socijalne probleme posmatra u ravni društva, zajednice i pojedinca, i zahvaljujući angažovanju različitih resursa, socijalni rad u zajednici može da deluje na uzroke, a ne samo na posledice socijalnih problema. Konačno, učešće pojedinaca u socijalnom radu, samoorganizovanje i samoaktualizacija imaju važnu ulogu u rešavanju socijalnih problema (Milosavljević i Brkić, 2005: 123).

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

221

ji, levičarskim idejama o osnaživanju građana i, što je najvažnije, modernoj zaljubljenosti u građansko društvo na obe strane političkog spektra (Gilbert, 2000: 163). Ta vera u velike mogućnosti građanskog društva protezala se od pružanja socijalnih usluga, preko kontrole vlasti, pa sve do postavljanja temelja i konsolidacije demokratije (Edwards, 2011; Encarnacion, 2011). Kao što ćemo videti u narednom odeljku, pokušaji da se izmeri delotvornost ovih pružalaca usluga nisu dali nedvosmislene rezultate (Vuković, Vuković, Cvejić, 2014; SeConS, 2013). Treba imati na umu da ova istraživanja nisu preispitivala širi društveni kontest uvođenja mešovitog sistema pružalaca usluga i njegove posledice, što je uravo polje na kome jedino ima smisla posmatrati ga i analizirati. Druga značajna promena u srpskoj socijalnoj zaštiti je prenošenje odgovornosti na pojedinca. Ovu promenu smo identifikovali i u drugim oblastima i ona zapravo predstavlja indikator transformacije države blagostanja: umesto da se očekuju kolektivna rešenja za pitanja životnog ciklusa, ekonomskog ciklusa, promena i kriza, od građana se sada očekuje da razviju lične resurse i akumuliraju imovinu, što će im omogućiti da izađu na kraj sa svim eventualnim problemima (Jordan, 2006: 129). Sledeći te ideje, zakoni i mere u posmatranim oblastima mnogo više govore o individualnoj odgovornosti nego o solidarnosti, a napredak u svakom od posmatranih sektora primarno zasnivaju na povećanju kapaciteta i kompetencija korisnika usluga, odnosno, građana. Zato se od njih traži aktivno traženje posla, stalno unapređivanje znanja i veština, konstantna briga o preventivnom zdravlju, preuzimanje odgovornosti za sopstvene izbore itd. Ni socijalnu zaštitu, koja se bavi stanovnicima sa najmanje individualnih kapaciteta i najnižim ljudskim kapitalom, nisu zaobišle slične ideje. Zakon o socijalnoj zaštiti3 sasvim eksplicitno kaže da je svako dužan da se stara o zadovoljavanju svojih osnovnih životnih potreba i osnovnih životnih potreba lica koje je dužan da izdržava, kao i da aktivno učestvuje u proceni, planiranju i realizaciji usluge socijalne zaštite u skladu sa ovim zakonom. Svako je, u okviru svojih mogućnosti, svojim radom, prihodima i imovinom 3 Zakon o socijalnoj zaštiti, Službeni glasnik Republike Srbije br. 24/2011

222

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

dužan da spreči, otklanja ili ublažava vlastitu socijalnu izolovanost kao i socijalnu izolovanost članova svoje porodice (čl. 8). Same usluge socijalne zaštite pružaju se tako da se korisniku obezbeđuje individualizovan pristup uz posredovanje voditelja slučaja (čl. 33). Od korisnika se očekuje niz postupaka koji će dovesti do pune participacije u planiranju i pružanju usluga. U tom smislu, korisnik ima pravo da bude informisan, da učestvuje u proceni svog stanja i odlučivanja, pravo na slobodan izbor usluge i pružalaca usluge (čl. 34-36). Centar za socijalni rad može zaključiti sporazum sa korisnikom materijalne podrške o aktivnom prevazilaženju njegove ili njene nepovoljne socijalne situacije, koji sadrži aktivnosti i obaveze korisnika, kao i mogućnost umanjenja i prestanka prava na materijalnu podršku u slučaju neopravdanog neizvršavanja obaveza iz sporazuma (to je tzv. individualni plan aktivacije). Deo tog ugovornog odnosa je i obaveza pojedinca da aktivno radi na unapređenju svog materijalnog položaja. Iz tih razloga, korisnici socijalne pomoći koji su sposobni za rad, mogu je primati u trajanju do devet meseci u toku kalendarske godine. Nezaposleni korisnik novčane socijalne pomoći ima pravo na posredovanje pri zapošljavanju, pravo na obuku, na učešće u javnim radovima i druga prava uređena propisima u oblasti zapošljavanja. Korisnik novčane socijalne pomoći dužan je da prihvati posao koji mu ponudi Nacionalna služba za zapošljavanje (čl. 86). Zakonodavac stoji na stanovištu da je svaki pojedinac odgovoran za zadovoljenje sopstvenih životnih potreba i potreba svoje porodice. Pojedinac koji je sposoban za rad ima pravo i dužnost da učestvuje u aktivnostima koje omogućavaju prevazilaženje nepovoljne socijalne situacije, odnosno, u sprovođenju mera kojima se obezbeđuje njegova socijalna uključenost (član 80). Ipak, svoje mesto u ovom zakonskom dokumentu zadržale su i ideje iz druge političke i intelektualne tradicije, solidarnost, pre svega. Tako se pravo na socijalnu zaštitu zasniva na idejama socijalne pravde, odgovornosti i solidarnosti (čl. 24). Ciljevi socijalne zaštite su održavanje minimalne materijalne sigurnosti i nezavisnosti pojedinca i porodica u zadovoljavanju životnih potreba, obezbeđivanje do-

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

223

stupnost usluga i ostvarivanje prava u socijalnoj zaštiti, stvaranje jednakih mogućnosti za samostalni život, te unapređivanje porodičnih odnosa, kao i porodične, rodne i međugeneracijske solidarnosti (čl. 3). Na institucionalnom nivou, sadašnji sistem socijalne zaštite tek se u naznakama razlikuje od nekadašnjeg i čine ga centri za socijalni rad (CSR), ustanove za smeštaj korisnika i druge ustanove (prihvatilišta, prihvatne stanice i sl.), kao i NVO i privatne firme koje se bave pružanjem usluga. Jedan deo prava iz oblasti socijalne zaštite finansira se iz opštinskih, a drugi deo iz republičkog budžeta. Dominantnu ulogu u sprovođenju socijalne zaštite u opštini ima CSR. Osnivač CSR je opština i danas svaka opština u Srbiji ima svoj CSR ili odeljenje međuopštinskog CSR. Rad CSR finansira se iz centralnog i lokalnih budžeta: iz budžeta Republike Srbije pokrivaju se troškovi za sprovođenje onih poslova za koje su mu ovlašćenja data Zakonom o socijalnoj zaštiti (čl. 49), dok se iz opštinskog budžeta finansiraju usluge koje su u nadležnosti lokalne samouprave. CSR i dalje administrira većinu socijalnih davanja, koordinira pružanje usluga socijalnog rada i administrira zakonska prava iz oblasti zaštite odraslih, dece i porodice. Za one programe koji su u nadležnosti lokalne samouprave, kao što su prihvatilišta, dnevni centri, pomoć i nega u kući i drugi, sama opština je formalno zadužena za planiranje, budžetiranje i kontrolu. Opštine najčešće ove poslove poveravaju CSR, tako da centar pravi plan rada i budžet za narednu godinu ili lobira za određene programe i finansijsku podršku iz lokalnog budžeta (Vuković, Jovanović, Čalošević, Janša, 2005; Babović i Cvejić, 2005), dok sama opštinska uprava ostaje na margini planiranja i sprovođenja lokalne socijalne politike. U okvirima nekadašnjeg sistema (pre donošenja Zakona o socijalnoj zaštiti iz 2011. godine), CSR je sprovodio i usluge socijalnog rada – preventivne delatnosti, dijagnostiku, tretman i savetodavno-terapijski rad – čiji je cilj pružanje stručne pomoći pojedincima, porodicama i društvenim grupama da rešavaju svoje životne teškoće ili pomoć u organizovanju lokalnih i drugih zajednica da

224

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

sprečavaju socijalne probleme i ublažavaju posledice.4 Kada je reč o ovim uslugama, analize su pokazale da su one nedovoljno izlazile u susret korisnicima, nisu bile otvorene prema zajednici i da u većini opština u Srbiji nisu bile dovoljno razvijene (PRSP, 2003: 107; Vlada RS, 2005; Matković, 2006: 44 i dalje). Novim zakonskim okvirima ovo stanje je izmenjeno. Sada se posebna pažnja posvećuje uslugama koje se odvijaju van ustanove ili CSR, u mestu življenja ili u stanu korisnika. Iako je povećan broj lokalnih usluga socijalne zaštite, važan segment sistema i dalje čine ustanove za smeštaj korisnika, posebno starih, osoba sa invaliditetom i osoba sa senzornim, intelektualnim i psihičkim poteškoćama. Nekada, ali u mnogim slučajevima i danas, ustanove za smeštaj korisnika nisu samo pružale usluge smeštaja; osim toga, one su služile i za obrazovanje dece i usmeravanje na tržište rada, obuku za rad i zapošljavanje u zaštitnim radionicama unutar ustanova, sklanjanje i izolovanje osoba sa ozbiljnim fizičkim ili mentalnim smetnjama u razvoju, ali i za zaštitu i pružanje podrške ugroženim kategorijama kao što su deca bez roditeljskog staranja, žrtve zlostavljanja i zanemarivanja, stari i osobe sa invaliditetom (Tobis, 2000: 5). Danas neke ustanove pružaju raznovrsne otvorene oblike zaštite i taj trend postaje sve izraženiji. Prve zakonske promene u oblasti socijalne zaštite odnosile su se na materijalna davanja. Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom donet je sredinom 2002. godine. Pre donošenja zakona, programi finansijske podrške siromašnim i porodicama sa decom bili su veoma zapostavljeni. Budžetska izdvajanja su bila mala, a isplate su kasnile po nekoliko meseci. U to vreme, procene o broju siromašnih u Srbiji kretale su se i do trećine populacije (Bogićević, et al., 2003) i uspostavljanje sistema podrške najugroženijim stanovnicima bio je prvorazredni politički i društveni prioritet. Iz tih razloga, tadašnje Ministarstvo za socijalna pitanja, u saradnji sa Svetskom bankom kroz Kredit za prilagođavanje socijalnog sektora (engl. SOSAC-Social Sector Adjustment Credit), pokrenulo je reformu sistema materijalnih davanja koji je rezultirao donoše4 Zakon o socijalnoj zaštiti i obezbeđivanju socijalne sigurnosti građana, član 48. stav 1, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 36/91, 79/91, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 48/94, 52/96, 29/2001, 84/2004, 101/2005 i 115/2005.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

225

njem Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom,5 kojim je regulisan dečji dodatak, a kasnijim izmenama Zakona o socijalnoj zaštiti reformisan je i program socijalne pomoći (koji je tada nazivan “materijalno obezbeđenje porodice” ili MOP). Sređivanje stanja u oblasti materijalnih davanja bio je prioritet iz više razloga. Prvo su bila budžetska ograničenja. U tome periodu, penzije su bile vezane za plate i kada su plate počele da rastu (delimično zbog ekonomskog rasta, a delimično usled administrativnih promena – kada su dodaci za topli obrok i prevoz, na primer, počeli da se računaju kao deo ličnog dohotka), penzije su takođe počele da rastu. Postojala je opasnost da budžet neće moći da izdrži taj pritisak, pa se pristupilo reformi penzijskog sistema. S druge strane, materijalna davanja bila su prioritetna iz više razloga. Isplata MOP-a i dečijeg dodatka kasnila je gotovo dve godine. Socijalne i političke okolnosti su zahtevale da se reformišu materijalna davanja, da bi se uspostavile minimalne mreže socijalne sigurnosti i obnovilo poverenje u državu. U tom trenutku, čak su i donatori pristali da pomognu u vraćanju dugova, kroz direktne donacije budžetu. Na ovaj način, vlada je takođe težila da ojača svoj politički uticaj u delovima stanovništva za koje se znalo da ne podržavaju radikalne društvene i ekonomske reforme koje je najavljivala. Prvi konkretan zadatak koji su zakonodavci postavili bio je da se razdvoje socijalna i pro-natalitetna komponenta nekadašnjeg dečjeg dodatka. Prema ranijim rešenjima, dečiji dodatak primala su sva deca višeg reda rođenja u niskonatalitetnim područjima. Na ovaj način, dečji dodatak je korišćen kao mera populacione politike. Prema novim zakonskim rešenjima, uveden je materijalni cenzus, tako da su dečji dodatak počela da primaju samo deca iz siromašnih porodica. Iznos dodatka je izjednačen za svu decu, bez obzira na red rođenja, ali je ukupan broj dece koji u jednoj porodici može primati dečiji dodatak ograničen na četiri. Osnovno opravdanje za ovakvu meru zasnivalo se na međunarodnim preporukama u vezi sa reproduktivnim zdravljem majke i zdravljem 5 Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, Službeni glasnik Republike Srbije br. 16/2002, 115/2005 i 107/2009

226

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

dece, ali i principom da treba ograničiti ukupna davanja koja jedna porodica može da primi po osnovama socijalne pomoći (Matković i Mijatović, 2009: 8). Implicitno, ova mera je zapravo težila da ukine podsticaj roditeljima da rađanjem dece povećavaju prihode domaćinstva. Novim zakonskim rešenjima uveden je jedinstven cenzus za čitavu teritoriju Srbije. Prema ranijem zakonu, cenzus za dobijanje dečjeg dodatka bio je vezan za prosečnu zaradu u datoj opštini. Uslov za ostvarivanje prava bio je da ukupni prihod po članu domaćinstva iznosi 50% neto zarade u privredi u opštini u kojoj korisnik živi. U opštinama u kojima su neto zarade bile više od republičkog proseka, cenzus je maksimiziran na 110% proseka, dok je u opštinama u kojima su bile ispod proseka podizan na nivo od 70% republičkog proseka. Neadekvatnost ovog kriterijuma onemogućavala je pristup pravima siromašnih u siromašnijim opštinama (Matković i Mijatović, 2009: 9). Nova zakonska rešenja donela su i novine u pogledu dokazivanja podobnosti za dobijanje pomoći. Pre donošenja Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, za dokazivanje podobnosti za dobijanje dečjeg dodatka korišćen je samo jedan kriterijum – prihodi. Sada je tome pridodat još jedan – imovina. U osnovi ovog rešenja stajalo je uverenje da porodice koje raspolažu imovinom koja im može doneti prihode (bilo da je reč o zemlji ili stanovima) nemaju pravo na državnu pomoć. Kada je reč o prihodima, u njih su sada bili uključeni svi prihodi korisnika, uključujući i razne oblike državne pomoći, prihodi od otpremnine ili socijalni programa, kao i prihodi od neregistrovanih delatnosti. Osnovni cilj ovako postavljenih kriterijuma bilo je bolje targetiranje, to jest, sprečavanje da se pomoć preliva nesiromašnim, a da stigne do što većeg broja siromašnih. Još jedna novina u koncipiranju dečjeg dodatka zaslužuje pažnju: za decu osnovnoškolskog uzrasta uvedena je i obaveza redovnog školovanja, što je prema ranijim propisima bilo predviđeno samo za srednjoškolce. Na ovaj način, dečji dodatak je u većoj meri dobio obeležje uslovljenog novčanog transfera (engl. conditional cash transfer). U Srbiji je naime osnovno obrazovanje obavezno, ali prema različitim podacima, među najsiromašnijima

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

227

značajan broj dece je rano odustajao od školovanja i nikada nije završavao ni osnovnu školu. Iako su očekivani efekti ovih promena bili da se poveća pohađanje osnovne škole, rezultat je mogao da bude i smanjenje broja korisnika dečjeg dodatka (2009: 10). Zahvaljujući ovim izmenama, broj korisnika dečjeg dodatka smanjen je u prvim godinama primene zakona. To je pre svega posledica pooštrenih kriterijuma za prijavljivanje, odnosno, usmeravanje čitavog programa kao podrške siromašnim porodicama, ne podrške rađanju. Broj korisnika dečjeg dodatka smanjio se sa 590.000 u 2001, godini, na 420.000 u 2007. godini i 390.000 u 2009. godini, te se na tom nivou stabilizovao do 2013. godine (RZS, 2011; Matković, 2008; VRS, 2014). Rekli smo da je država težila da razdvoji socijalnu od pro-natalitetne komponente nekadašnjeg dečjeg dodataka. To, naravno, ne znači da se država odrekla želje da podstiče rađanje. Upravo iz tih razlog uveden je novi program - roditeljski dodatak. To je jednokratna i relativno izdašna pomoć koja se isplaćuje roditeljima kada dobiju dete. Originalnim zakonskim rešenjem iz 2002. godine, roditeljski dodatak nije isplaćivan za prvo dete u porodici, imajući u vidu da su specifične stope fertiliteta pokazivale da je roditelje potrebno motivisati pre svega za rađanje višeg reda, i bio je koncipiran kao jednokratno davanje. Kasnijim izmenama i dopunama Zakona (2005. godine) uveden je i roditeljski dodatak za prvo dete u porodici.6 Izmene zakona u oblasti socijalne pomoći pripremane su paralelno sa izmenama u formulisanju i pružanju materijalne podrške porodicama sa decom. Izmene i dopune Zakona o socijalnoj zaštiti i obezbeđenju socijalne sigurnosti građana pripremljene su 2002. godine, a usvojene su nešto kasnije, 2004. godine. Logika promena bila je slična kao i kada je reč o dečjem dodatku. Najpre je država nadoknadila sva dugovanja i kašnjenja u isplatama i, na određeni način, povratila kredibilitet programu. Novim zakonskim rešenjima ukinute su teritorijalne razlike, pa je materijalno obezbeđenje, odnosno, socijalna pomoć uspostavljena kao 6 Dodatak za decu višeg reda rođenja počeo je da se isplaćuje u 24 rate umesto jednokratno, kako bi se kratkoročno stvorio budžetski prostor za nove korisnike (roditelje prvog deteta) (Matković i Mijatović, 2009: 8).

228

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

jedinstven nacionalni program i svi građani imali su jednaka prava na pomoć, nezavisno od toga u kojoj opštini žive i koliko je ona razvijena ili nerazvijena. Ključni kriterijum za dobijanje socijalne pomoći je jedinstven iznos minimalnih prihoda, uspostavljen za čitavu teritoriju države, koji se na svakih šest meseci usklađuje sa rastom potrošačkih cena. Druga važna promena ticala se pooštravanja kriterijuma za dobijanje socijalne pomoć. Porodice koje imaju radno sposobne članove mogu da dobijaju socijalnu pomoć u periodu od devet meseci u toku jedne kalendarske godine. Na taj način, podstiče se radno angažovanje porodica, što je posebno vidljivo u sezonskim fluktuacijama u broju korisnika – očekivano, tokom leta broj korisnika pada i za jednu četvrtinu. Kao i kod dečjeg dodatka, postavljeni su precizniji kriterijumi za dobijanje socijalne pomoći, to jest, cenzus i kada je reč o prihodima i kada je reč o imovini.7 Broj korisnika MOP je u prvim godinama bio konstantan i iznosio je oko 50.000 porodica godišnje, dok poslednjih godina raste. U 2007. godini, prosečno 55.000 porodica dobijalo je MOP, a tokom 2010. godine taj broj se povećao na oko 66.000 porodica (VRS, 2011). Analize pokazuju da je materijalno obezbeđenje bio program koji dobro targetira siromašne, ali je imao nizak obuhvat. Dakle, relativno mali broj korisnika ne spada u siromašne, ali je obuhvat siromašnih ovim programom izuzetno mali. Razloge treba tražiti u strogim kriterijumima i neinformisanosti korisnika (cf. Matković, 2006; Vukmirović i Govoni, 2008). Nakon izmena zakona, novčanu socijalnu pomoć je od 2013. godine primalo oko 100.000 porodica (VRS, 2014) i obuhvat je ostao na tom nivou do kraja 2016. godine. Osnovni razlog ovog rasta jesu nova zakonska rešenja iz 2011. godine koja omogućila da 7 U proračun se uračunava sav prihod domaćinstva: prosečne plate i prihodi u poslednjem tromesečju ili u okviru kraćeg perioda (od 1-3 meseca) ukoliko je prihod nastao samo za vreme ovog perioda; naknade za nezaposlene; otpremnine, ukoliko je osoba postala tehnološki višak ili je otpuštena; prihod koji nastaje obradom zemlje, iznajmljivanjem imovine i nekretnina i ostalih vlasničkih prava, ukoliko se oporezuju; izdržavanje koje je odobrio sud; prihod koji nastaje neregistrovanim aktivnostima, na osnovu mišljenja Centra za socijalni rad; ušteđevina na bankovnom računu, gotovina, obveznice, itd. takođe spadaju u mesečne prihode. Da bi dobilo pomoć, domaćinstvo ne može posedovati više od osnovnog životnog prostora, što predstavlja jednu sobu po članu domaćinstva i poljoprivredno zemljište veće od 0.5 hektara, osim ukoliko ova imovina nije pod hipotekom radi valorizacije troškova novčane naknade.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

229

pomoć koriste i radno spospobni. Na rast broja korisnika kasnije su uticali i ekonomska kriza i pad prihoda od plata i neformalnog rada najranjivijih kategorija, odnosno, onih koji su angažovani na niskokvalifikovanim, povremenim i privremenim poslovima. Zakon o socijalnoj zaštiti donet je sredinom 2011. godine i uneo je još neke izmene u postojeći sistem socijalne pomoći. Umesto višestrukih osnovica za računanje pomoći u zavisnosti od kategorije korisnika, odnosno, domaćinstva, sada je uvedena jedinstvena osnovica koja se usaglašava dva puta godišnje prema inflaciji. Najznačajnija promena za korisnike je izmena skala ekvivalencije, odnosno, težine koja se pridodaje svakom pojedinačnom članu domaćinstva. Prema starom zakonu, prvi član domaćinstva je imao koeficijent 1, svaki sledeći član domaćinstva u dvočlanim i tročlanim domaćinstvima koeficijent 0.37. Ali, sa daljim povećanjem veličine domaćinstva, dodatni članovi se još manje “vrednuju”, te koeficijenti iznose svega 0.12 i 0.13 za četvoročlano i petočlano domaćinstvo. Prema novom zakonskom rešenju iznosi naknada za pojedinca i za prvog odraslog člana porodice bili bi jednaki iznosu osnovice. Za svakog dodatnog odraslog člana domaćinstva ovaj iznos se uvećava množenjem osnovice sa koeficijentom 0.5, a za dete sa koeficijentom 0.3 (član 88). Na ovaj način višečlana domaćinstva ne bi bila više u lošijem položaju od manjih, odnosno, sistem više ne bi favorizovao manja domaćinstva. Na kraju, napomenuću da su se reforme penzijskog sistema i socijalne pomoći odigrale relativno brzo i po sličnom obrascu. Najpre su definisani prioriteti i pravci reformi, obezbeđena finansijska i politička podrška zakonskim promenama, formulisani, te na kraju i doneti novi zakoni. Prethodni angažman grupe ekonomista iz akademske i konsultantske zajednice rezultirao je u nizu konkretnih predloga (cf. Bogićević et al., 2003). Njihove ideje bile su koncepcijski jasne i imale su političku, finansijsku, operativnu i stručnu podršku domaćih i međunarodnih aktera, od ministarstva finansija do Svetske banke. Nove javne politike bile su tako formulisane da nisu pogađale važne društvene ili interesne grupe. S puno razloga, javnost je očekivala da će reforme penzijskog sistema una-

230

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

prediti materijalni položaj sadašnjih i budućih penzionera.8 Slična očekivanja postojala su i u vezi sa programima socijalne pomoći, posebno u svetlu činjenice da su isplate kasnile i da su iznosi bili izrazito mali. Program socijalne pomoći nije uspevao da siromašnim porodicama i pojedincima pruži podršku da dostignu nivo potrošnje koji bi bio iznad linije siromaštva (Bogićević et al., 2003: 20). Pored toga, reforme socijalnih davanja nisu pogađale važne profesionalne interese državnih službenika. Centri za socijalni rad ostali su zaduženi za MOP (iako je bilo ideja da se objedini MOP i dečiji dodatak, cf. Svetska banka, 2006), što je u profesionalnim krugovima percipirano kao važan segment rada koji omogućava holistički pristup korisniku. U praksi to je, takođe, održavalo centralnu ulogu centara za socijalni rad u pružanju usluga korisnicima, ali i preferencije socijalnih radnika ka kancelarijskom i administrativnom radu u odnosu na rad sa korisnicima i rad na terenu. Promene zakona i javnih politika u oblasti usluga socijalnog rada tekle su sporije, sa manje koncepcijskih jasnoća i sa manje vidljivim i opipljivim rezultatima. Međutim, i u takvim okolnostima moguće je izdvojiti nekoliko ključnih linija promena: deinstitucionalizacija i razvoj alternativnih usluga, uspostavljanje međusektorske saradnje i jačanje uloge lokalne samouprave u pružanju usluga socijalnog rada, kao i uvođenje privatnog profitnog i neprofitnog sektora u pružanje usluga. Ove strategije promena primenjivane su na nekoliko “tematskih celina”, koje se kreću od zaštite dece i porodice, preko zaštite starih, do osoba sa invaliditetom. Sistem usluga socijalne zaštite u Srbiji bio je i ostao u velikoj meri zasnovan na institucionalnom smeštaju, iako vlada i stručna javnost dele uverenje da je institucionalni smeštaj skup i da ima 8 U vezi sa materijalnim statusom penzionera postoje brojne polemike (cf. Matković, 2009). Istraživanja s početka prve decenije 20. veka pokazuju da je udeo siromašnih među penzionerskim domaćinstvima 31.7% a u opštoj populaciji 36.5%, kada se posmatra viša linija siromaštva (prema potrošačkoj korpi tadašnje Saveznog zavoda za statistiku, 30 USD mesečno), odnosno 19.7% nasuprot 18.2% kada se posmatra niža linija (prema Svetskom programu hrane, 20 USD mesečno) (Bogićević et al., 2003: 27). S druge strane, mnoga svedočanstvo i podaci ukazuju na loš materijalni i socijalni položaj penzionera (cf. Rašević et al., 2009). Otuda je, uz nepodeljen opšti interes da se uspostavi održiv penzijski sistem, javna percepcija lošeg socijalnog, a ne samo finansijskog položaja penzionera, nezavisno od ovih preciznih statističkih podataka, predstavljala osnovu za javnu podršku promenama.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

231

loše rezultate. Jedna od najvažnijih grupa korisnika bila su deca bez roditeljskog staranja i prvi korak novog ministarstva bilo je razvijanje usluga hraniteljstva.9 Ova usluga je trebalo da podrži transformaciju ustanova za smeštaj dece bez roditeljskog staranja. Strategija razvoja socijalne zaštite predviđa razvoj različitih oblika hraniteljstva (uključujući i hraniteljstvo za stare i osobe sa invaliditetom, kao i privremeni smeštaj u hraniteljske porodice) kao jedan od efikasnih metoda za smanjenje institucionalnog smeštaja (cf. VRS, 2005: 21, 46). Ministarstvo za socijalna pitanja sprovodilo je projekat “Strategija razvoja porodičnog smeštaja u Srbiji” u periodu od 2002. do 2005. godine. Tada je stvoren 21 regionalni tim za razvoj hraniteljstva i regrutovano 1.264 novih hranitelja, tako da se ukupan broj ovih porodica poveća sa 1.191 u 2003. godini na 2026 u 2005. godini (Grujić, Tekić, 2006: 102), a ukupan broj dece na smeštaju u hraniteljskim porodicama dostigao 2.923. Kasnije su ove aktivnosti postale deo redovnih poslova resornog ministarstva, broj hraniteljskih porodica je uvećan, kao i broj dece koja su u njih smeštena. Zahvaljujući ovim merama, poslednjih godina je zabeležen konstantan pad broja dece u institucijama (sa 2.175 u 2005. godini na 800 u 2008. godini; prema podacima iz 2013. godine, samo 44 dece mlađe od tri godine je na institucionalnom smeštaju, VRS, 2011: 155; VRS, 2014: 195). Najnovija zakonska i podzakonska rešenja uvode zabranu smeštaja dece mlađe od tri godine u institucije (domove za decu bez roditeljskog staranja), čime se dalje stvaraju uslovi za deinstitucionalizaciju.10 Na žalost, ovaj pozitivan trend ne važi za decu sa smetnjama u razvoju, koja se i dalje najčešće smeštaju u ustanove. Hraniteljstvo je u Srbiji finansirano i uređeno sa centralnog ni9 Važnu kariku u zaštiti dece predstavlja Porodični zakon usvojen 2005. godine. Ovaj zakon po prvi put uvodi u srpsko zakonodavstvo pojam „prava deteta“. Država je ovim zakonom obavezuje da će preduzeti sve mere potrebne da se dete zaštiti od zanemarivanja i od fizičkog, seksualnog i emocionalnog zlostavljanja i eksploatacije (član 6). Ovaj zakon uvodi i novine u pogledu zaštite dece i porodice od nasilja i predviđa mogućnost da se nasilnik iseli iz porodičnog stana ili kuće, da se njemu ili njoj izrekne mera zabrane prilaska i pristupa, kao i zabrana daljeg uznemiravanja članova porodice. Dalje mere zaštite od nasilja predviđene su Krivičnim zakonikom iz 2006. godine, kojim se propisuje čitav niz dela koja mogu biti učinjena protiv dece. 10 Zakon o socijalnoj zaštiti, čl.52.

232

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

voa, čime se obezbeđuje jednak pristup u svim opštinama, što, kao što ćemo kasnije videti, nije slučaj sa ostalim uslugama socijalnog rada. Uspešan razvoj mreže hraniteljskih porodica i smanjenje broj korisnika domova za decu bez roditeljskog staranja nije doveo do transformacije ili zatvaranja ovih ustanova, iako to bili ciljevi vladine Strategije razvoja socijalne zaštite iz 2005. godine.11 Trend smanjivanja broja korisnika u rezidencijalnim ustanovama važi samo za decu bez roditeljskog staranja, dok se u mnogim drugim kategorijama broj korisnika povećava (za podatke, cf. VRS, 2014). Ipak, država nije odustala od transformacije ustanova. Zakon o socijalnoj zaštiti predviđa čak i namenske transfere za transformaciju ustanova (čl. 207). U novom Zakonu o socijalnoj zaštiti, vidljivo je prebacivanje naglaska sa institucionalnog smeštaja na smeštaj u porodici ili zaštitu u prirodnom okruženju korisnika. Tako, kada govori o “smeštaju korisnika”, ovaj zakon primarno referira na smeštaj u srodničku, hraniteljsku ili drugu porodicu, a tek onda na smeštaj u ustanovu (čl. 47). Sličnu logiku kao i kod smeštaja dece, država je primenila i kod usluga za stare. Posebnu popularnost u proteklim godina stekle su usluge pomoći i nege u kući za stare (Vuković, 2010). Organizacije koje su ih sprovodile (centri za socijalni rad, ustanove ili NVO) često su uspevale da obezbede sredstva iz opštinskih budžeta za finansiranje ovih usluga. Ma kako razvijene bile ove usluge, one nisu doprinele smanjenju broja korisnika u ustanovama za smeštaj starih, niti su smanjile tražnju za ovim uslugama. Naprotiv, vlada je dugi niz godina bila suočena sa neformalnim sektorom u pružanju usluga domskog smeštaja za stare. Kako nije postojao zakonski okvir, ove usluge pružane su kao hotelski smeštaj, a nisu bile predmet državne regulacije ni kontrole kvaliteta. Trenutno, u Srbiji radi 186 privatnih domova za stare sa preko 5.000 me11 Tokom 2006. godine, resorno ministarstvo izradilo je individualne planove tretmana za svu decu bez roditeljskog staranja koja su smeštena u ustanovama, a do kraja te iste godine trebalo je da donese srednjoročni plan transformacije ustanova, kao i posebne planove transformacije za svaku ustanovu (VRS, 2005: 49-50). U tom periodu, resorno ministarstvo je i na druge načine pokušavalo da pokrene transformaciju ustanova (na primer, preko 12 velikih projekata transformacije ustanova koje je finansirao Fond za socijalne inovacije). Uprkos svim tim naporima, Srbija i dalje ima mrežu ustanova za smeštaj korisnika kao i pre deset i više godina.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

233

sta. Ako se pretpostavi da u državnim domovim ima oko 7.000 korisnika,12 to znači da oko 40% svih smeštajnih kapaciteta čine privatni domovi, a ako se računaju i oni koji rade bez dozvole, taj broj bi mogao biti i veći. Važnu kariku u stvaranju novog sistema zasnovanog na uslugama u zajednici predstavljaju lokalne samouprave. Prema starom i novom zakonu o socijalnoj zaštiti, u nadležnosti lokalne samouprave je otvaranje nekoliko vrsta otvorenih usluga socijalne zaštite: pomoć u kući, dnevni boravak, kao i privremeni smeštaj u prihvatilište, oprema korisnika za smeštaj u ustanovu ili drugu porodicu i jednokratna pomoć. Opštine su bile najviše sklone da finansiraju programe za stare. To je posledica finansijskih i programskih podsticaja sa centralnog nivo, na primer, kroz rad Fonda za socijalne inovacije, kao i lokalnih društvenih interesa. Stari i njihovi srodnici imaju veći politički i društveni značaj od, recimo, osoba sa invaliditetom, a jedan od faktora verovatno je bila i međugeneracijska solidarnost i neposredno iskustvo brige o starima. S druge strane, marginalizovane grupe teško ostvaruju društveni uticaj, ali njihovi interesi mogu biti promovisani ako se preklapaju ili su komplementarni sa interesima drugih grupa.13 Analize sistema zasnovanog na prethodnom zakonu pokazuju da su retke bile opštine koje su aktivno finansirale programe u oblasti socijalne zaštite. Razlozi su nalaženi u konstantnom nedostatku finansijskih sredstava i nepostojanju utvrđenih kriterijuma o minimalnoj stopi izdvajanja iz budžeta opština za socijalnu zaštitu (VRS, 2005; Matković 2006). Pored toga, same opštinske administracije oslanjale su se na kapacitete CSR da planira i predlaže mere, a neki centri za socijalni rad nemaju proaktivan pristup, što ne podstiče otvaranje usluga (Vuković, Jovanović, Čalošević, Janša, 2005). Zahvaljujući ovakvom spletu okolnosti, sistem lokalnih usluga ostao je nerazvijen u velikom broju opština. Zakon iz 2011. godine predviđa aktivniju ulogu lokalne samouprave i rešava neke probleme koji su uočeni tokom prethodne decenije. Na 12 „Smeštaj u privatne domove i bez saglasnosti starih“, Politika, 18.08.2010. godine. 13 Već smo pominjali malu političku moć siromašnih i marginalizovanih grupa i njihovu malu sposobnost da utiču na zakone i javne politike (Amenta, 2005). Štaviše, njihov susret sa zakonom često može biti traumatičan (Munger, 2004).

234

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

primer, uveden je mehanizam namenskih transfera za otvaranje usluga socijalnog rada u nedovoljno razvijenim opštinama koji je počeo da se primenjuje sredinom 2016. godine.14 Na ovaj način, država namerava da podstakne razvoj usluga socijalne zaštite i u ovim oblastima. Postojeći podaci pokazuju da razvijenije i bogatije opštine imaju i razvijenije usluge. Inače, u pozadini ideje o aktivnijem uključivanju lokalne samouprave u planiranje, finansiranje i sprovođenje socijalne zaštite stoji nekoliko pretpostavki: da je javne politike i programe bolje formulisati na nivou koji je bliži samim građanima, ali i da će se na ovaj način postići međusektorska saradnja, na primer, saradnja centara za socijalni rad, škola, filijala službe za zapošljavanje i sl., što je u mnogim analizama uočeno kao slabost našeg sistema (Petrović, 2010). Nasuprot tom snažnom uverenju, zakon samo u jednom članu govori o potrebi da se neke usluge ostvaruju u saradnji sa drugim sektorima, ali ne predviđa jači mehanizam za međusektorsku saradnju od protokola o saradnji (čl. 58). U oblasti usluga socijalne zaštite, tok reformi bio je karakterističan i po tome što su prvo sprovođeni brojni nacionalni i posebno lokalni projekti, da bi 2005. godine bila doneta nacionalna Strategija razvoja socijalne zaštite. To je bio jedan u nizu dokumenata kojima se država obavezuje na korenite promene, ali iza njega nije sledio nijedan mehanizam koji bi osigurao primenu – akcioni planovi, institucionalni mehanizmi za primenu (na primer, na nivou resornog ministarstva), niti budžet. Novi zakon donet je tek 2011. godine, nakon godina projektnog rada i stručnih konsultacija. Ovde je važno napomenuti da je 2002. godine tadašnja vlada odlučila da donošenje novog zakona nije prioritet jer je “procenjeno da je i u okviru tadašnjeg zakona bilo moguće sprovesti reformu” (intervju, predstavnik ministarstva, 2011. godine). Najveći deo napora u prvim godina bio je usmeren na razvoj lokalnih usluga. Da bi se to postiglo, ministarstvo je osnovalo dva fonda – Fond za socijalne inovacije i Fond za podršku organizacijama osoba sa invaliditetom. Oba su imala ulogu da finansiraju lo14 Ukupan iznos namenskih transfera je oko 3.3 miliona evra. Sredinom 2016. godine potpisani su ugovori sa 125 opština koje su ispod republičkog proseka po razvijenosti, a koje su u obavezi da sa 30% finansiraju lokalne usluge.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

235

kalne projekte, dok je prvi pored toga sprovodio obuke, pomagao izradu lokalnih strategija socijalne zaštite, pregovarao sa lokalnim samoupravama oko sufinansiranja usluga i na druge načine obezbeđivao širu podršku lokalnim uslugama socijalnog rada (Vuković, 2007; SIF, 2003). Na osnovu dostupnih dokumenata i intervjua na nacionalnom i lokalnom nivou, može se zaključiti da je iza ovakve strategije stajalo više ideja. Vlada je nameravala da podstakne razvoj usluga za korisnike u njihovom prirodnom okruženju koristeći što je moguće više vanbudžetskih, odnosno, donatorskih sredstava i dokle god su ona bila dostupna. Na taj način je pokrenut i jedan veliki proces učenja, jer su radnici iz centara za socijalni rad i ustanova za smeštaj korisnika učili pripremajući predloge projekata i sprovodeći ih. Do tada su samo NVO imale pristup međunarodnim fondovima, tako da je uključivanje javnog sektora sprečilo razvoj dva paralelna sistema, ali i jačanje stručnih i organizacionih kapaciteta javnog sektora. Pored ova dva fonda, koja su radila pod direktnom upravom ministarstva, postojao je i čitav niz projekata međunarodnih i nevladinih organizacija. To je u jednom trenutku dovelo do projektizacije reforme (Bošnjak, 2004, što je opet u skladu sa drugim nalazima o međunarodnoj razvojnoj pomoći, cf. Tendler, 2004; Sarkur, 2009), a pred ministarstvo stavilo težak zadatak koordinisanja rada donatora. Prema nalazima istraživanja, čini se da je zadatak koordinacije reformskih aktivnosti različitih domaćih i međunarodnih aktera zapravo ostvaren tek onda, kada osim DFID-a i UNICEF-a, nikog više nije ni bilo u igri.15 Drugi kolosek promena ticao se zakona i podzakonskih akata. Novi zakon o socijalnoj zaštiti najavljivan je godinama, ali je donet tek 2011. godine. Ovaj akt je “legalizovao” neke promene koje su promovisane i pripremane kroz projekte. Tu mislim, pre svega, na ugovaranje usluga kroz proces javne nabavke od strane lokalne samouprave, pluralizam pružalaca usluga, sistem akreditacija obrazovnih programa i licenciranja pružalaca usluga. Zakon je donet posle relativno dugotrajnih konsultacija i rada radne 15 Podsećanja radi, u oblasti materijalnih davanja i penzija postojao je samo jedan uticajan međunarodni partner – Svetska banka. Ova okolnost sigurno je pomogla domaćim političarima i stručnjacima da formulišu jasne politike i zakonske predloge.

236

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

grupe koji su činili stručnjaci iz resornog ministarstva i spoljašnji konsultanti. Rad radne grupe bio je finansiran donatorskim sredstvima (kao i u mnogim drugim slučajevima) uz stručnu podršku DFID i dugo vremena odvijao se u izolaciji. Javna rasprava vođena je u okvirima stručne zajednice i uključivala stručnjake iz centara za socijalni rad, ustanova za smeštaj korisnika i delimično nevladinih organizacija. Kao i u drugim slučajevima, šira javnost, ali i akademski krugovi (osim stručnjaka za socijalni rad sa Fakulteta političkih nauka koji su radili na izradi nacrta zakona) nisu učestvovali u izradi ili komentarisanju zakona. Ovakav tehnokratski pristup izradi zakona, gde se veći naglasak stavlja na tehničku stranu zakona i usaglašenost sa drugim normama, nasuprot političkom legitimisanju zakona i promena koje donosi, zabeležen je i u drugim tranzicionim zemljama (cf. Newton, 2003). S druge strane, treba imati u vidu da reforma socijalne zaštite nikada nije imala veću pažnju javnosti, mimo penzija i materijalnih davanja koje su pažnju javnosti zavredile tek kada je izbila kriza i porastao broj siromašnih.

Ishod: restriktivni sistem i korisnici bez “glasa” Pravo na socijalnu pomoć 2013. godine ostvaruje preko 100 hiljada domaćinstava (4.2% ukupnog broja domaćinstava), sa gotovo 260 hiljada odraslih lica i dece (3.6% ukupnog broja stanovnika).16 Broj korisnika povećan za približno 50% u odnosu na period pre donošenja Zakona o socijalnoj zaštiti iz 2011. godine. Tokom godine broj korisnika varira zbog toga što porodice u kojima je većina članova sposobna za rad novčanu socijalnu pomoć mogu primati devet meseci u toku jedne godine. Izdvajanja za socijalnu pomoć u Srbiji su mala, iako u poslednjih nekoliko godina rastu, sa 0.18% BDP u 2010. godini na 0.34% BDP u 2013. godini (VRS, 2014: 180). Poređenja radi, izdvajanja za socijalnu pomoć u Estoniji iznosila su 2008. godine 0.2% BDP, u Slovačkoj 0.5% BDP, Ru16 Analiza obuhvata korisnika socijalne pomoći i dečijeg dodatka napisana je na osnovu podataka iz VRS, 2014: 182ff.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

237

muniji 0.6% BDP, a u Sloveniji 0.7 BDP (World Bank, 2009: 48). Kada bismo pretpostavili da su svi korisnici socijalne pomoći siromašni, ovih 260 hiljada ljudi činilo bi oko 15% od broja onih koji su u riziku od siromaštva (dakle, onih čiji su prihodi ispod 60% medijane). To znači da i novi program ima iste odlike kao i stari MOP: obuhvat ovog programa je nizak zbog visokih i brojnih kriterijuma ulaska, pre svega niskog prihodovnog cenzusa i zemljišnog maksimuma (osobe koje imaju više od pola hektara po članu domaćinstva zemlje ne mogu da koriste socijalnu pomoć).17 Pored toga, razlozi leže i u nedovoljnoj informisanosti18 (posebno osetljivih grupa, lica sa niskim obrazovanjem, seoske populacije i sl.) i složenim procedurama.19 Ovaj program prate i neke nelogičnosti: u nekim od bogatijih opština, kao što je Apatin, obuhvat je mnogo veći (8.6% stanovnika) nego u nekim siromašnim, kao što je Priboj (1.3%, ) i to se jedino može objasniti politikom rada lokalnog CSR i lokalne samouprave. 20 Osim toga što obuhvata mali broj korisnika, iznos socijalne pomoći je nizak i ona nije dovoljna da pojedince i porodice izvuče 17 Ranije je Svetska banka hvalila MOP zbog ovih odlika (World Bank, 2009). 18 Jedno istraživanje pokazalo je da 94% intervjuisanih siromašnih domaćinstava nije znalo da mogu staviti zemlju pod hipoteku. Postoji i strah među potencijalnim korisnicima, naročito pripadnicima starije populacije iz seoskih sredina, da daju zemlju pod hipoteku, kao i nedostatak znanja o ovom zakonskom uslovu (Matković, Mijatović i Stanić, 2013). Međutim, neke prepreke očigledno su posledica zakonskih rešenja: zakon ne prepoznaje razliku između zemljišta različitog kvaliteta, to jest, kategorizacije zemljišta i, samim tim, jednako tretira vredno zemljište i skoro neupotrebljive parcele u planinskim područjima. Osim toga, čak i u slučajevima kada se zemljište stavi pod hipoteku, ono se dalje ne koristi i gubi svoju vrednost. 19 Za podnošenje zahteva potrebno je 14 dokumenata, među kojima su potvrde o prihodima, porezima, zaposlenju, penzijama, alimentaciji, izvodi iz matičnih knjiga, uverenja da deca redovno pohađaju školu, uverenje Nacionalne službe za zapošljavanje itd. 20 Diskreciona ovlašćenja socijalnih radnika se čine prevelikim, naročito kada je u pitanju procena propuštenog prihoda, na primer, od imovine ili alimentacije. To znači da socijalni radnici mogu da provere ukoliko je aplikant prećutao neke podatke o imovini i prihodima, te na osnovu ovog mogu da odluče o pravu aplikanta na pomoć. Međutim, postoji i druga strana pozicije socijalnih radnika u ovom procesu: oni su opterećeni administrativnim poslom, ne mogu da napreduju u službi, nedovoljno su plaćeni, autoritet im je podriven, itd. Socijalni radnici, takođe, mogu biti u ambivalentnoj situaciji kada je u pitanju širi ciljevi NSP. Ciljevi koje država ima u pogledu ove mere nisu jasni, to jest, nije sasvim jasno da li Vlada želi da poveća ili smanji broj korisnika. Pojedini centri za socijalni rad manje su restriktivni pri ocenjivanju podnosioca zahteva ili su aktivniji u motivisanju potencijalnih korisnika, od drugih centara (Vuković, Cvejić, 2015: 25).

238

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

iznad linije siromaštva.21 Iznos socijalne pomoći za pojedinca koji je sposoban za rad iznosi 37% minimalne zarade, a za porodice sa dvoje dece između 72% i 79%, a tek porodice sa četvoro dece dobijaju socijalne pomoći koji dostiže iznos jedne minimalne zarade. Jedino u slučajevima kada se novčana socijalna pomoć kombinuje sa dečjim dodatkom i roditeljskim dodatkom, ona nekim domaćinstvima omogućava da dostignu liniju apsolutnog siromaštva (cf. Vuković, Cvejić, 2014: 27ff). Vlada smatra da prirodni limit za rast socijalne pomoći predstavlja to što je iznos pomoći za pojedinca koji je nesposoban za rad dostigao gotovo 90% iznosa penzije iz osiguranja poljoprivrednika (VRS, 2014: 185). Korisnici socijalne pomoći dobijaju podršku i od lokalne samouprave u vidu jednokratne materijalne pomoći (što je najraširenija lokalna mera socijalne zaštite), ali i druge vidove pomoći: besplatne udžbenike, besplatan prevoz do škole, odeću i obuću, ishranu u školskim ili narodnim kuhinjama, subvencije računa za komunalne usluge, besplatan ogrev itd. Dečiji dodatak takođe se dodeljuje uz proveru materijalnog stanja i jednak je za svu decu, osim što deca sa smetnjama u razvoju i deca iz jednoroditeljskih, hraniteljskih i starateljskih porodica dobijaju uvećani iznos dodatka za 30%. Cenzus za ostvarivanje prava na dečiji dodatak viši je nego za NSP i ovo davanje prima oko 387 hiljada dece (preko 30% ukupnog broja dece), od kojih preko 74 hiljade dobija uvećani iznos. Na dečiji dodatak odlazi oko 0.3% BDP. Ovaj program je slabije targetiran od socijalne pomoći, što znači da ga prima više dece koja nisu siromašna. Procenjuje se da oko 15% rashoda odlazi deci višeg i visokog socio-ekonomskog statusa. 21 Ovde valja imati na umu da je zvanična statistika insistirala na konceptu apsolutnog siromaštva i pri tome zahtevala da se pri statističkim proračunima pojedincima i porodicama imputiraju prihodi od naturalne proizvodnje. Problem s ovim restriktivnim pristupom je u tome što zanemaruje potrebe za novcem kod pojedinaca i domaćinstava koji, na primer, mogu imati hranu sa imanja, a novac im treba za zdravstvenu usluge. Istraživanje siromaštva i socijalne isključenosti na selu pokazuje da se porodice susreću upravo sa ovakvim i sličnim problemima (nemaju sredstava za zdravstveno osiguranje, plaćanje medicinskih aparata i lekova i sl., cf. Cvejić et al., 2010). Ovaj nalaz potvrđuju i podaci dobijeni ovim i drugim istraživanjima koji pokazuju da se najveći deo lokalnih materijalnih davanja troši na zdravstvene usluge.

239

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

U periodu koji analiziram, usluge socijalne zaštite ostaju nerazvijene u velikom delu srpskih opština. Jednokratna materijalna pomoć je najpopularnija lokalna mera socijalne zaštite i postoji u gotovo svakoj opštini (94% opština u 2010. godini, Vuković, 2012). Dostupni podaci pokazuju da najveći deo lokalnih fondova za socijalnu zaštitu odlazi upravo na ovaj program. Razloge treba tražiti najpre u raširenom siromaštvu i finansijskim teškoćama koje imaju čak i porodice koje se ne nalaze ispod cenzusa. Pored toga što neposredno odgovaraju na najurgentnije potrebe, lokalni programi socijalne pomoći imaju veliki politički značaj za lokalne političare i imaju niske transakcione troškove, tako da najveći deo opredeljenih sredstava dođe do krajnjih korisnika. Jednokratnu materijalnu pomoć finansira lokalna samouprava, a administrira je lokalna samouprava ili centar za socijalni rad. Uloga centra za socijalni rad kreće se od odlučivanja o podobnosti za ovaj program do raspodele samih sredstava. Kada je reč o uslugama socijalne zaštite, najviše je razvijena pomoć i nega u kući. Tabela 9. Rasprostranjenost usluga koje finansira lokalna samouprava Usluga Pomoć u kući za stare Dnevni boravak za decu sa smetnjama u razvoju

Rasprostranjenost 2010

Rasprostranjenost uz lokalno finansiranje 2010

71%

40%

42%

Rasprostranjenost 2012. godine

Rasprostranjenost 2015. godine

84%

84%

49%

47%

26% (za decu)

14%

23%

Pomoć u kući za osobe sa invaliditetom

39%

20%

Podrška maloletnim prestupnicima

28%

8%

7% (samo dnevni boravak)

4% (samo dnevni boravak)

Klub za stare

25%

18%

19%

-

SOS telefon

23%

4%

-

-

Prihvatilište

19%

13%

12%

9%

240

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Rasprostranjenost 2010

Usluga

Rasprostranjenost uz lokalno finansiranje 2010

Dnevni boravak za odrasle osobe sa invaliditetom

19%

8%

Stanovanje uz podršku za mlade

16%

9%

Dnevni centar za stare

12%

6%

Personalni asistenti za OSI

11%

0%

Klub za mlade

9%

5%

Nezavisno stanovanje za OSI

2%

0%

Rasprostranjenost 2012. godine

Rasprostranjenost 2015. godine

1% (za osobe sa invaliditetom)

14% (za osobe sa invaliditetom)

10%

12%

8%

7%

11%

12%

-

-

3%

9%

Izvor: Vuković, 2012; SIPRU i UNICEF, 2013; SIPRU, 2016 Rasprostranjenost lokalnih usluga u velikoj meri zavisi od donatorskih projekata. To je posebno vidljivo kod promena učestalosti usluga kao što su dnevni boravak za osobe sa smetnjama u razvoju, osobe sa invaliditetom, pomoć u kući za decu sa smetnjama u razvoju i invaliditetom itd. (cf. SIPRU, 2016: 13). Ukupan rashod za usluge prema podacima za 2012. i 2015. godinu iznosio oko 22 miliona EUR godišnje (SIPRU i UNICEF, 2013; SIPRU, 2015). Pomoć i nega u kući za stara lica je najrasprostranjenija lokalna usluga socijalne zaštite i njoj je namenjen najveći deo lokalnih fondova za usluge. Za ovu uslugu država je poslednjih godina davala izdašno sufinansiranje, ona ne zahteva institucionalnu pripremu (zgradu, posebno plaćeno stručno osoblje i sl.), lako se uspostavlja i lako se gasi. Ova usluga postoji u velikom broju opština, a svaku drugu finansira lokalna samouprava. Inače, lokalne samouprave sklonije su da otvaraju programe za stare i razloge treba tražiti u karakteristikama ove korisničke populacije: stari su relativno

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

241

brojni i njihov broj neće se smanjivati ili eventualno nestati usled uspešnih intervencija (što možda može biti slučaj sa, na primer, decom sa problemima u ponašanju) niti su marginalizovani kao osobe sa invaliditetom ili Romi (tako da svako ima iskustvo starosti pred sobom, u okvirima svoje porodice ili susedstva). Iz ovih razloga, interesi za uspostavljanjem usluga za stare jasnije su artikulisani i nailaze na manje prepreka. Treću grupu usluga na koju ću skrenuti pažnju čine relativno novije usluge, čijem razvoju su zamajac dali međunarodni donatori. Dnevni boravak za decu sa invaliditetom postoji u skoro svakoj drugoj opštini. Slična situacija je i sa dnevnim centrom za osobe sa invaliditetom. Promene između 2010. i 2015. godine nisu značajne, mada pokazuju rast broja usluga za stare, stabilizaciju broja usluga za decu sa smetnjama u razvoju i velike fluktuacije u broju drugih usluga. Poredeći podatke o učešću jedinica lokalne samouprave u finansiranju usluga iz 2010. i 2015. godine, jasno se može opaziti trend rasta njihovog učešća. Dok je 2010. godine najviše 40% usluga bilo finansirano iz budžeta lokalne samouprave, to se u nekoliko godina temeljito promenilo, tako da danas 86% rashoda na usluge dolazi iz budžeta lokalne samouprave, 4% iz republičkog budžeta, 5% iz donacija, a 4% iz participacije korisnika (za detalje cf. SIPRU, 2016: 31; Vuković, 2010). Podaci iz 2010. godine pokazuju velike nejednakosti između opština u pogledu stepena razvoja usluga: po pravilu, nerazvijene opštine imaju nerazvijenu socijalnu zaštitu i obrnuto.22 Neki od državnih intervencija bile su usmerene na smanjivanje nejednakosti između opština (SIF, 2003). Uprkos tome, analize pokazuju da su razvijenije opštine uspevale da privuku četiri puta više vanbudžetskih sredstava (na primer, iz državnih i međunarodnih fondova) nego nerazvijene opštine (Vuković, Čalošević, 2009). To, 22 Inače, stope socio-ekonomskih nejednakosti među srpskim opštinama su velike. Kada se posmatra opšti nivo socio-ekonomskog razvoja, regionalne nejednakosti u Srbiji među najvišim su u Evropi i kreću se u rasponu od 1 prema 7 na nivou opština. Kada je reč o stopama nezaposlenosti, odnos između najrazvijenijih i najnerazvijenijih opština je čak 1 prema 10 (RZZ, 2009). Stopa apsolutnog siromaštva u seoskim područjima jugoistočne Srbije kreće se i preko 18% i tri puta je veća od nacionalnog proseka.

242

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

između ostalog, pokazuje da su mnogi centralni fondovi dodatno produbljivali nejednakosti između opština u pogledu stepena razvoja socijalnih usluga. Tabela 10. Razvijenost usluga prema nivou razvoja opštine 2010. godine Stepen razvijenosti opštine

Usluge:

1

2

3

4

Jednokratna materijalna pomoć

52%

70%

61%

52%

Klub za stare

27%

22%

8%

4%

Dnevni boravak za decu sa invaliditetom

36%

39%

25%

7%

Dnevni boravak za odrasle OSI

23%

4%

11%

2%

Dnevni boravak za stare

13%

9%

6%

2%

Pomoć i nega u kući za stare

45%

57%

39%

33%

Stanovanje uz podršku za mlade

16%

13%

6%

2%

SOS telefon

21%

22%

11%

2%

Izvor: Vuković, 2012 Razlike između opština ukazuju na nejednake mogućnosti stanovnika različitih delova zemlje da dobiju podršku od države i da im budu ispunjena socijalna prava. Ne samo da ideja da se socijalna prava mogu ostvariti ukoliko se ispune uslovi koji se tiču samih korisnika (na primer, test ponašanja) i države (na primer, ispunjavanje socijalnih prava zavisi od toga da li je doneta odgovarajuća odluka ili, da li su izdvojena budžetska sredstva) podriva koncept socijalnih prava, već dolazi i do kontekstualizaciji socijalnih prava: da li će socijalno pravo biti ispunjeno zavisi od sposobnosti države ili lokalne samouprave da otvori uslugu ili javni program koji će omogućiti ispunjenje prava (Cox, 1998). Korisnici tih prava ili građani nemaju mnogo mehanizama na raspolaganju da zatraže odgovornost za neispunjavanje obaveza od strane države. U tom smislu, ne čudi što Zakon o socijalnoj zaštiti mnogo ređe navodi socijalna prava, a više govori o uslugama, iako retorika socijalnih

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

243

prava nije u potpunosti napuštena, praksa potvrđuje da je zapravo nije reč o pravima nego o uslugama zasnovanim na lokalnim administrativnim, stručnim i, u krajnjoj liniji, političkim odlukama. Zakon o socijalnoj zaštiti eksplicitno razdvaja dve vrste usluga: (1) procene i planiranja, i (2) usluge direktnog socijalnog rada koje proizlaze iz procene potreba korisnika – dnevne usluge u zajednici (dnevni boravak, pomoć u kući i sl.), usluge podrške za samostalan život (na primer, stanovanje uz podršku), savetodavnoterapijske i socijalno-edukativne usluge (podrška porodici u krizi, savetovanje i sl.) i usluge smeštaja. Na ovaj način otvara se prostor za podelu nadležnosti – republika finansira i odgovara za poslove centra za socijalni rad koje su mu data kao javna ovlašćenja i koji se tiču procene potreba i odluka o pravima građana korisnika usluga koji se finansiraju iz republičkog budžeta. S druge strane, lokalne samouprave finansiraju većinu drugih usluga (to ne važi, na primer, za usluge smeštaja u ustanove čiji je osnivač republika). Zakon predviđa da se sve usluge osim usluge procene i planiranja koje pruža centar za socijalni rad u vršenju javnih ovlašćenja, usluge neodložne intervencije, usluge koje pružaju ustanova za vaspitanje dece i omladine i zavod za socijalnu zaštitu, u vršenju javnih ovlašćenja i usluge porodičnog smeštaja, nabavljaju kroz javne nabavke od licenciranih pružalaca usluga.23 Usluge koje su izuzete iz procedure javnih nabavki pružaju ustanove socijalne zaštite koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave (čl. 64). Iz budžeta jedinice lokalne samouprave finansiraju se dnevne usluge u zajednici, usluge podrške za samostalan život, osim usluge stanovanja uz podršku za osobe sa invaliditetom, usluga stanovanja uz podršku osoba sa invaliditetom, savetodavno-terapijske i 23 Jedan od ključnih zadataka koji stoji pred službenicima koji primenjuju bilo koji zakon jeste da uspostave zajedničko razumevanje zahteva koji zakon postavlja pred njih u svakodnevnom radu. Iako se u mnogim modelima analize javnih politika i zakona pretpostavlja znanje o zakonima, u praksi to često nije uvek slučaj (cf. Griffiths, 2003). Intervjui sa lokalnim službenicima centara za socijalni rad i predstavnicima lokalnih samouprava koji su sprovođeni u vreme kada je započeta primena nekih od ovih rešenja ukazuju na to da oni ne prave razliku između javnih nabavki na osnovu konkursa, finansiranja iz fondova lokalne samouprave, sufunasiranje zarad učestvovanja na nacionalnim konkursima i slične oblike „nabavki“ i „finansiranja“ (Vuković, 2010).

244

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

socijalno-edukativne usluge, osim savetovanja i obuke hranitelja i usvojitelja, ostale usluge socijalne zaštite u skladu sa potrebama lokalne samouprave, jednokratne pomoći i drugi oblici pomoći, programi rada ustanova čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, programi unapređenja socijalne zaštite u jedinici lokalne samouprave i inovacione usluge (čl. 209). Jedan od ozbiljnih problema u primeni ovakvih zakonskih rešenja tiče se odsustva mehanizama koji bi obezbedili da se usluge otvaraju i finansiraju u svim opštinama u Srbiji. Na to ukazuje niz analiza i javnih dokumenata (npr. Matković, 2006) i intervjui sprovedeni sa predstavnicima lokalnih vlasti i pružaoca usluga.24 Zakon stavlja u ravnopravan status pružaoce usluga iz privatnog profitnog i neprofitnog sektora sa onim iz javnog sektora. U mnogim zemljama postoji duboko ukorenjena tradicija pružanja usluga socijalne zaštite od strane nevladinih organizacija (SAD, Francuska, Holandija, Nemačka i druge), dok se neke razvijene zemlje, na primer, skandinavske, uglavnom oslanjaju na javni sektor u pružanju ovih usluga. Pobornici prve strategije tvrde da su nevladine organizacije fleksibilnije i da su mnogo bolje prilagođene rešavanju individualnih problema, te da bolje razumeju probleme s kojima se pojedine grupe suočavaju, zato što s njima imaju direktan kontakt. Pojedincima je mnogo teže da priđu vladinim institucijama zbog birokratskih prepreka, a i zato što mnoge od tih institucija nemaju ispostave u udaljenim predelima i ne bave se direktno problemima s kojima se čovek u tim oblastima može suočiti (Newman, 2000: 2-7). Pored toga, često se tvrdi i da su usluge koje pruža NVO sektor mnogo jeftinije i efikasnije, da ”kultura” javnog sektora nije orijentisana prema klijentu (Fox and Götestam, 2003: 24 Iz tog razloga, zakon predviđa jedan specifičan mehanizam za podsticanje razvoja lokalnih usluga socijalne zaštite: namenske transfere nerazvijenim opštinama (čl. 207). Namenskim transferima mogu se finansirati usluge socijalne zaštite koje finansiraju jedinice lokalne samouprave u opštinama čiji je stepen razvijenosti ispod republičkog proseka, usluge socijalne zaštite povezane sa transformacijom ustanove za smeštaj korisnika, inovativne usluge i usluge socijalne zaštite od posebnog značaja za Republiku Srbiju. Vlada utvrđuje visinu namenskog transfera, kriterijume za njegovu raspodelu po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, kriterijume za učešće lokalne samouprave i dinamiku prenosa sredstava, kao i usluge socijalne zaštite od posebnog značaja za Republiku Srbiju koje mogu biti finansirane namenskim transferima sa nacionalnog nivoa.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

245

7; Gilbert and Gilbert, 1989: 41), te da javni sektor podstiče partijski klijentelizam (Perišić, 2016: 351). Međutim, postoje i drugačija stanovišta, koja ukazuju na loše strane nevladinog sektora kao pružaoca usluga socijalne zaštite, a kao najvažnije izdvajaju se pitanje kvaliteta, efikasnosti i cena usluga. Neke analize pokazuju da nevladin sektor postiže viši kvalitet usluga kada sprovodi usko definisane projekte u oblastima u kojima ima značajno iskustvo i stručnost. Poseban kvalitet usluga postižu specijalizovane NVO. Nasuprot tome, kada se bave široko definisanim razvojnim programima, NVO daju mnogo lošije rezultate. Slična je situacija i kada je reč o efikasnosti i ceni usluga koje pružaju NVO: ne postoji dovoljno empirijske evidencije da se tvrdi da su NVO usluge jeftinije i efikasnije po sebi. One su često jeftinije i efikasnije jer su manje kvalitetne i manje složene, za razliku od, recimo, složenih multisektorskih programa koje sprovode državni organi i koji često mogu pasti na testu efikasnosti, a imaju i glomazne upravljačke aparate koji su, naravno, skuplji od jednostavnih NVO organizacionih struktura. S druge strane, još nepovoljniji su nalazi o radu profitnih privatnih pružalaca usluga. Istraživanja pokazuju i da privatni pružaoci usluga nude manji kvalitet, manje vremenskog angažmana po korisniku koje pruža osoblje sa nižim kvalifikacijama nego javni sektor, te da se, na primer, u nekim slučajevima više oslanjaju na upotrebu sedativa nego neprofitni domovi (oni koji se nalaze u vlasništvu crkava, na primer), ali po nižim cenama nego javni sektor (Gilbert, 2002: 121-122; Clayton, 1996: 7-11; Gilbert and Gilbert, 1989: 42). Nil i Barbara Gilbert navode još čitav niz načelnih i praktičnih problema u vezi sa profitnim organizacijama koje pružaju socijalne usluge. Za razliku od neprofitnih organizacija, one su odgovorne vlasnicima, a ne korisnicima ili zajednici, posebno ako se ima u vidu da se u upravnim telima neprofitnih pružalaca usluga često nalaze korisnici i predstavnici zajednice. Pored toga, neprofitne organizacija imaju zakonsku zabranu sticanja profita i zasnovane su na etosu dobročinstva, što nije slučaj sa profitnim organizacijama. Taj etos veću pažnju poklanja adekvatnosti usluge nego efikasnosti i davanju usluga prema potrebama, a ne prema

246

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

mogućnostima da se usluga plati (Gilbert and Gilbert, 1989: 4546). Istraživanja koja sam sprovedio u Srbiji i u regionu Zapadnog Balkana (Vuković, Vuković, Cvejić, 2014; SeConS, 2013) pokazuju da NVO imaju važnu ulogu u pružanju usluga socijalne zaštite, kako u Srbiji, tako i u nekim od zemalja regiona. U Srbiji, NVO pružaju oko trećinu svih lokalnih usluga. Kada je reč o tri usluge, pomoć u kući, dnevni boravak za stare i dnevni boravak za decu sa smetnjama u razvoju, u poređenju sa akterima iz javnog sektora, NVO su bolje umrežene, efikasnije koriste raspoložive resurse iz zajednice i van nje, imaju isti obuhvat korisnika i radni učinak sa manje angažovanih resursa u odnosu na javni sektor, omogućavaju razmenu i širenje znanja među partnerskim organizacijama, jer češće preuzimaju i prenose usluge, aktivnija su u angažovanju volontera itd. Uloga organizacija civilnog društva posebno je značajna u oblasti inovativnih usluga koje nisu utvrđene Zakonom o socijalnoj zaštiti, a koje isključivo pruža civilni sektor (Vuković, Vuković, Cvejić, 2014: 4 ff). Dileme u vezi sa nevladinim sektorom ne zaustavljaju se ovde, jer nevladin sektor nije potpuno autonoman u planiranju usluge, već na taj proces jak uticaj imaju donatori, bilo da je reč o domaćim ili međunarodnim izvorima. Rezultat je vrlo parcijalan model aktivnosti– raspoloživost socijalnih usluga koje nevladine organizacije pružaju više zavisi od lokacije nego od analize socijalne potrebe unutar zajednica (PRSP, 2003: 113). Nevladine organizacije svoje aktivnosti često legitimišu činjenicom da predstavljaju najsiromašnije, marginalizovane delove populacije koje nigde nisu adekvatno politički predstavljeni. Naše istraživanje je u nekoliko navrata potvrdilo uspešnosti NVO u lobiranju za interese pojedinačnih grupa korisnika (najviše osoba sa invaliditetom, daleko manje siromašnih i Roma). Međutim, neke analize (Tendler, 2000: 118) pokazuju da kada lokalne organizacije predlažu projekte za finansiranje,25 one često ne uspevaju da u potpunosti predstave interese najsiromašnijih stanovnika. Značajni problemi javljaju se u 25 U slučaju pomenute analize, reč o fondovima za socijalne investicije koje je Svetska banka otvarala posebno tokom 90-ih godina 20. veka.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

247

vezi sa artikulacijom problema, potreba i prioriteta. Kada zajednica formuliše svoje potrebe, one često idu nauštrb realnih potreba najsiromašnijih stanovnika, a odluke su često pod uticajem administracije, lokalnih preduzetnika ili uticajnih pojedinaca. U nekim zemljama, državni fondovi namenjeni određenim tipu socijalnih usluga odlazili su novim, visoko specijalizovanim NVO koje su uspevale da pobede i javne ustanove i stare NVO koje su nastajale “u zajednici”. Na taj način se gubio grassroots karakter nevladinih organizacija (Clayton, 1996: 12-19), a one su dobijale loše odlike javnog sektora. U manje razvijenim zemljama, osim domaćih aktera u pružanje usluga uključuju se i međunarodne NVO i konsultantske kuće (istovremeno ostvarujući veliki uticaj na formulisanje javnih mera i zakona). Takva strategija često potkopava lokalne kapacitete za pružanje usluga (Deacon, 2007: 9495). Konačno, one NVO koje su u ugovornom odnosu sa državom retko se bave politički kontroverznim pitanjima, kao što je kritika državnih programa, zastupanje interesa pojedinih grupa i sl., te se na taj način gubi kritička i nezavisna uloga zastupnika prava i interesa pojedinih grupa korisnika. Idealno gledano, ove usluge trebalo bi da ugovaraju i prate lokalne ili regionalne vlasti. Države pokušavaju da brigu o blagostanju građana premeste na niže nivoe vlasti, verujući da će se na taj način one kreirati efikasnije, sa više informacija i većom političkom odgovornošću. Na žalost, mnoga pitanja ostaju bez odgovora. Da li je privatizacija i podugovaranje jedini način da se poveća efikasnost javnog sektora? Kako država razvija svoje kapacitete da efikasno ugovara, plaća i prati rad pružalaca usluga? Kome su pružaoci odgovorni: korisnicima, koji ih ne plaćaju, ili onome ko ih plaća, a ne koristi usluge? Kako će se pojedinci i grupe sa najmanje humanog i materijalnog kapitala uklopiti u predstavu aktiviranih i motivisanih građana? (cf. Cattacin et al., 1998; Fox and Götestam, 2003; Gilbert, 2002: 117; Jordan, 2006: 143). U onoj meri u kojoj javne politike odišu odlučnošću i optimizmom, u tom meri zapravo nedostaju odgovori na ova i slična pitanja.

248

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Reforma socijalne zaštite: mreže stručnjaka i međunarodni uticaji Stručnjaci u oblasti socijalne zaštite koji su početkom prve decenije 21. veka definisali pravce zakonskih promena i reformi sistema socijalne zaštite bili su izloženi novim idejama pre svega preko međunarodnih i nevladinih organizacija.26 U tom pogledu, posebnu ulogu imao je UNICEF. Za razliku od drugih agencija Ujedinjenih nacija čije je prisustvo u Srbiji tokom 90-ih bilo ograničeno i svedeno na kancelarije za vezu, UNICEF je imao aktivnu kancelariju koja se bavila ne samo humanitarnim pitanjima, već i stručnim usavršavanjem državnih službenika i predstavnika nevladinog sektora kroz edukativne aktivnosti i projekte. U svojim programskim dokumentima (UNICEF, 2002; UNICEF, 2005), UNICEF se fokusira na pitanja zaštite dece u oblasti obrazovanja, zdravstva, nasilja, sudskog sistema i socijalne zaštite. Uz određeni nivo apstrakcije, za ove dokumente možemo reći da polaze od ideja da je sistem dečje zaštite napravljen manje prema potrebama korisnika, to jest, dece i njihovih porodica, već prema potrebama samog sistema. Cilj intervencija je da se uspostavi sistem koji bi svoj deci bio jednako pristupačan i koji bi nudio usluge koje su kreirane prema njihovim potrebama. Taj sistem će biti zasnovan na lokalnim uslugama i učešću svih aktera (uključujući NVO) u planiranje i sprovođenje usluga. Reforma sistema postići će se jačanjem kapaciteta, osnaživanjem korisnika, te podsticanjem ponude i tražnje za uslugama. UNICEF se, dalje, zalaže za zakonske izmene koje bi rezultirale inkorporisanjem Konvencije o pravimama deteta i Konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije prema ženama u domaće zakonodavstvo.27 U pogledu 26 Prvi nalazi istraživanja o procesu donošenja zakona u oblasti socijalne zaštite objavljeni su u Vuković, 2013. 27 Kada je 1989. godine Generalna skupština Ujedinjenih nacija usvojila Konvenciju o pravima deteta, ustanovljen je jedinstveni međunarodni standard za brigu o detetu. Države potpisnice konvencije obavezuju se da će pružiti „odgovarajuću pomoć roditeljima ili zakonskim starateljima u ostvarivanju odgovornosti za podizanje deteta“, te da će „detetu koje je privremeno ili stalno lišeno porodične sredine“ obezbediti alternativnu brigu koja može da uključuje „smeštaj u drugu porodicu [...] usvojenje ili, ako je neophodno, smeštaj

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

249

strateških partnerstava, UNICEF se obavezuje da će podržavati napore Svetske banke i Vlade Srbije (UNICEF, 2002: 9). Slično kao Svetska banka, i UNICEF predviđa da se aktivnosti sprovode na “participativan” način tako da uključe siromašne i isključene grupe i da im pomognu da se organizuju i učestvuju u socijalnim procesima i razvoju njihovih zajednica (UNICEF, 2005: 9). To ukazuje na konvergenciju, ali nikako na preklapanje agendi. Tokom 90-ih godina prošlog i početkom prve decenije ovog veka, UNICEF (uz Save the Children) započeo je saradnju sa grupom domaćih stručnjaka i nevladinih organizacija. Ta saradnja odvijala se na različite načine: od učešća na međunarodnim seminarima i edukacijama, do finansijske i stručne podrške lokalnim projektima. Zahvaljujući ovoj saradnji, naši stručnjaci bili su izloženi novim koncepcijama u zaštiti dece, novim idejama o socijalnom radu u zajednici, te već poznatim nalazima o neadekvatnosti institucionalne zaštite. Kada su promene zakona i javnih politika došli na red, krajem 2001. i početkom 2002. godine, ključni stručni konsenzus u Srbiji već je bio uspostavljen i on se odnosio na osnovne elemente svih budućih promena: institucionalna zaštita korisnika nije adekvatna i Srbija treba da sprovede deinstitucionalizaciju svog sistema socijalne zaštite, deca i drugi korisnici socijalne zaštite treba da se zbrinjavaju u svojoj prirodnoj sredini, ako je moguće u svojoj porodici, a ako nije, onda u porodičnom, a ne institucionalnom okruženju, prava korisnika treba da budu u osnovi novog sistema socijalne zaštite, itd. Uloga UNICEF-a bila je važna i u narednoj deceniji. Ova organizacija plaćala je savetnike koji su odlučujuće uticali na koncipiranje reforme sistema usluga (što je kasnije rezultiralo u Strategiji razvoja socijalne zaštite iz 2005. godine i novom Zakonu o socijalnoj zaštiti iz 2011. godine) i finansirala rad mnogih radnih grupa, stručnjaka i stranih konsultanata koji su u poslednjoj deceniji radili na izradi novih zakona i javnih politika. Taj oblik podrške održao se sve do donošenja zakona, tako da je radna grupa za izradu novog Zakona o socijalnoj zaštiti takođe bila finansirana od strane u odgovarajuće ustanove za brigu o deci“ (UN, 1989: član 18 i 20). Upravo u skladu s ovim stručnim i trendovima u percepciji problema u široj javnosti, mnoge zemlje danas sprovode obimne reforme sistema socijalne zaštite i razvijaju otvorene oblike zaštite.

250

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

UNICEF-a.28 Među bilateralnim donatorima, najznačajniju ulogu u oblasti socijalne zaštite imala je Velika Britanija. Vlada Velike Britanije bilateralnu pomoć sprovodi preko svog Odeljenja za međunarodni razvoj - DFID. DFID je bio aktivan u periodu od 2001. do 2010. godine. U oblasti socijalne politike, uglavnom je pratio aktivnosti Svetske banke. Tako je na samom početku socio-ekonomskih reformi, DFID pružao tehničku podršku Vladi Srbije u pripremi Kredita za strukturno prilagođavanje socijalnog sektora. U oblasti zapošljavanja, Svetska banka i DFID sprovodili su Projekat promocije zapošljavanja koji je, sa svoje strane, bio povezan sa već pomenutim kreditom SOSAC.29 DFID je finansirao i Sekretarijat za izradu Strategije za smanjenje siromaštva, a docnije i Tim Vlade Srbije zadužen za njenu primenu. Kasnije su bilateralne aktivnosti DFID bile usmerene na podršku reformi sistema socijalne zaštite (najpre kroz projekat Reforma socijalne politike od 2002. do 2005. godine, a od 2006. do 2010. godine kroz zajedničku podršku sa Norveškom Ministarstvu rada i socijalne politike i Fondu za socijalne inovacije). Konačno, Projekat reforme socijalne politike dao je važne ideje za definisanje novog kredita Svetske banke (DILS) (Laurie and Pavlović, 2009). DFID je ušao u Srbiju sa svojom agendom koja se sastojala od prenošenja zapadnih i anglo-saksonskih iskustava u oblasti planiranja i praćenja usluga, podugovaranja, lokalnog planiranja i međusektorske saradnje.30 U tom skupu ideja, važnu ulogu imala su 28 Još jedna agencija UN imala je značajnu ulogu u procesima koje pratimo. UNDP je učestvovao u reformama u oblasti socijalne zaštite tako što je pružao tehničku pomoć – angažovao stručnjake, zapošljavao dodatno osoblje za rad u državnim institucijama i sa vladom upravljao različitim institucijama i programima. 29 Reforma penzijskog sistema i sistema socijalnih davanja (materijalno obezbeđenje i dečiji dodatak) vođeni su uz savete i u saradnji sa stručnjacima Svetske banke u okvirima Kredita za prilagođavanje socijalnog sektora vrednog oko 80 miliona USD. Na kraju, Svetska banka bila je veoma uticajna i u oblasti reformi zdravstva. Promene u ovoj oblasti sprovodile su se uglavnom kroz projekte koje je ona finansirala, mada je uslovljavanje išlo i dalje, tako da je Svetska banka uslovljavala svoju pomoć u energetskom sektoru promenama u zdravstvenom sistemu (Arandarenko and Golicin, 2007: 181). 30 U tom pogledu, Srbija ne predstavlja izuzetak. Ove ideje primenjivane su i u drugim zemljama, cf. Struyk, 2002; Mehrotra and Delamonica 2005; Ferge 1997; Stubbs, 2009; Deacon and Stubbs 2003; OECD, 1997.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

251

iskustva Velike Britanije sa novom javnom upravom. Projekat koji je DFID finansirao u Srbiji zajedno sa Vladom Kraljevine Norveške (Projekt podrške primeni strategije razvoja socijalne zaštite) važan je jer su upravo u okviru njega formulisana neka od ključnih rešenja: Zakon o socijalnoj zaštiti, Pravilnik o radu centara za socijalni rad, niz dokumenata koji regulišu standarde kvaliteta za usluge socijalnog rada itd. Ova dokumenta donose brojna rešenja koja predstavljaju novinu za sistem socijalne zaštite u Srbiji, među kojima posebno mesto imaju uvođenje novih pružalaca usluga i podugovaranje usluga od strane lokalnih samouprava, što između ostalog podrazumeva i manju ulogu centara za socijalni rad u pružanju usluga. Pored toga, nova zakonska rešenja uvode sistem kvaliteta koji je zasnovan na standardima usluga. Ove dve grupe ideja direktno su oblikovale sistem lokalne socijalne zaštite koji je u ovom periodu razvijan i neposredno su unete u odredbe Zakona o socijalnoj zaštiti koji je usvojen 2011. godine. Sve ove ideje zasnovane su uglavnom na britanskim iskustvima, a domaći i strani stručnjaci koji su ih razvijali radili su na projektu koji je finansirao DFID. Prema podacima dobijenim intervjuima, konsultantska kuća koja je sprovodila projekat bila je zadužena za pružanje savetodavne podrške, pisanje dokumenata, zapošljavanje ljudi za rad u Ministarstvu rada i socijalne politike, kao i za direktno pružanje podrške kroz donacije i obuke lokalnim akterima koji su pružali usluge socijalne zaštite u okvirima ovog projekta. Posebno je zanimljivo, to što tokom čitavog tog procesa nijedna alternativna ideja nije artikulisana, uprkos relativnoj razvijenosti akademskog i stručnog sektora u socijalnoj zaštiti. Prioritete u pogledu reformi zakona i javnih politika u oblasti socijalne zaštite, kao i konkretna rešenja, formulisali su stručnjaci iz različitih oblasti (od ekonomista, preko pravnika, do socijalnih radnika) koji su radili u istraživačkim i naučnim ustanovama i nevladinim organizacijama i grupa stručnjaka iz samog Ministarstva za socijalna pitanja i Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje. Stručna mreža unutar koje su formulisane ključne ideje o reformi penzijskog sistema i sistema materijalnih davanja bila je sastavljena od grupe mlađih ekonomista uglavnom okupljenih oko Centra

252

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

za liberalno-demokratske studije (CLDS). U reformi penzijskog sistema važnu ulogu imali su i stručnjaci resornog ministarstva i Fonda penzijskog osiguranja. S druge strane, reformu sistema usluga koncipirala je i sprovodila grupa stručnjaka različitih profila (pravnici, socijalni radnici i ekonomisti) iz samog ministarstva, nevladinog sektora i sa univerziteta. Ako je posmatramo jedistveno, ta grupa od oko dvadeset pojedinaca predstavljala je dobro povezanu i koherentnu stručnu zajednicu koja je tada, kao i deceniju kasnije, odlučujuće uticala na strategije i tok promena. Tokom ovog perioda odnosi unutar ove zajednice su se menjali, kao i akteri. Jedni su iz državne službe odlazili u nevladin sektor ili konsultantski sektor, drugi su, pak, sa univerziteta odlazili na rukovodeće položaje u državi. Međutim, u bilo kom segmentu promena i u bilo kom periodu, u svim ključnim procesima učestvovali su upravo pripadnici ove stručne zajednice. Ona je bila relativno zatvorena i njen sastav nije se bitno menjao u periodu između 2001 i 2012. godine (najveći napredak ostvarili su upravo članovi grupe koji su se na početku procesa nalazi u mlađim fazama života i karijera). Pored toga, bila je i relativno homogena kada je reč o ključnim vrednostima i stručnim paradigmama. Intervjui ukazuju da je bilo neslaganja oko pojedinih rešenja, ali nijednog trenutka nijedan član ove grupe nije javno kritikovao opšti tok promena, niti predložio alternativni put. Važan deo stručne mreže u socijalnoj zaštiti činili su profesionalci iz resornog ministarstva. Reč je uglavnom o pravnicima i socijalnim radnicima koji su najveći deo svojih karijera proveli u samom ministarstvu ili su u ministarstvo prešli iz neke ustanove socijalne zaštite (centra za socijalni rad ili ustanove za smeštaj korisnika). Ovakav tok karijera u potpunosti je u skladu sa praksom u državnoj službi u Srbiji. Državni službenici u Srbiji ne menjaju profesionalne oblasti – retkost je da se stručnjak iz, recimo, ministarstva prosvete prebaci u zdravstvo ili socijalni rad (cf. Šević, 1999; Eriksen, 2005; Eriksen, 2007). Manje ili više, takav je bio slučaj i sa ovom stručnom mrežom – njihova profesionalna socijalizacija odvijala se u relativnom uskim krugovima socijalne zaštite. Pre 2000. godine, njihova izloženost novim idejama zavisila je od

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

253

naučne zajednice Srbije i njihove profesionalne zajednice. Obe su u tom periodu bile oslabljene opštim društvenim propadanjem i međunarodnom izolacijom. Rad međunarodnih organizacija i domaćih i stranih nevladinih organizacija bio je ključni kanal kojim su nove ideje dolazile u srpsku profesionalnu zajednicu u oblasti socijalne zaštite. U tom pogledu, važan je rad nekoliko međunarodnih organizacija – Fond za otvoreno društvo, Save the Children i UNICEF. Ministarstvo za socijalna pitanja imalo je stručnjake uskog usmerenja, bez dovoljno redovnih kontakta sa drugim sistemima, stručnjake koji nisu dovoljno učestvovali u međunarodnoj stručnoj razmeni, niti su bili upoznati sa novim idejama u socijalnoj politici i socijalnom radu. U tom smislu, kapacitet ministarstva nije bio visok i u mnogim aspektima događaji su opravdali takvo stanovište (tu posebno mislim na nedostatak koordinacije reformskih aktivnosti, spori tok promena posle 2002. godine, neodlučnost u koncepcijskom smislu itd.). To je posledica postsocijalističke transformacije koja je izazvala opadanje kapaciteta državnih ustanova. Zaostajanje je bilo evidentno na više planova: neadekvatna obrazovna struktura, neposedovanje modernih znanja i veština, odliv kadrova, tehnička neopremljenost, niske plate i nemogućnost države da privuče kvalitetne kadrove itd. (cf. Grupa autora, 2002). U takvim okolnostima, nova elita odlučila se za niz kratkoročnih rešenja: vodeći državni funkcioneri često su regrutovani iz redova (liberalnih) intelektualaca ili sindikalnih lidera (na primer, u sektorima socijalne i penzijske zaštite, obrazovanja i zapošljavanja). U mnogim oblastima došlo je do izdvajanja “reformskih” i zakonodavnih poslova iz korpusa redovnih poslova resornih ministarstava i fokusiranje privremeno zaposlenih, savetnika i konsultanata na ove poslove kroz razne radne grupe, ekspertske grupe, reformske timove i sl. (na primer, u ministarstvima obrazovanja i socijalne zaštite). Odgovor nove elite na evidentne slabosti državnog aparata – u pogledu stručnih i administrativnih kompetencija, upravljačkih kvaliteta i legitimiteta uopšte – bio je da se oslone na privremene, ad hoc i eksterno finansirane timove koji nisu bili integrisani u strukturu javne uprave (za šire

254

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

kontekst zakonodavnog procesa i “pražnjenje” državnog aparata od svog unutrašnjeg sadržaja cf. Vuković, 2017). Stručna i naučna javnost u velikoj je meri apsorbovana u konsultantsku zajednicu, što je, između ostalog, destimulativno delovalo na javnu i stručnu polemiku o politikama koje su se ticale gotovo svakog građanina ove zemlje. Međutim, uprkos ovakvim okolnostima, stručnjaci resornog ministarstva nisu ni jednog trenutka do kraja isključeni iz procesa donošenja odluka. Važan izvor njihove moći bila je dobra umreženost u administrativnim strukturama i poznavanje rada i procedura državnih organa. S druge strane, primetna je i slabost interesnih grupa i nezainteresovanost šire javnosti. Gotovo da nikakav politički pritisak nije dolazio od strane korisnika, osim možda težnje rukovodstava tradicionalnih organizacija osoba sa invaliditetom da zadrže svoje privilegovane kanale finansiranje iz republičkog budžeta.31 Korisnici su uglavnom bili neorganizovani. Neki elementi starog sistema nevladinih organizacija postojali su među osobama sa invaliditetom i starim, ali nisu se pokazali kao uspešni i uticajni predstavnici ovog dela populacije. Nove nevladine organizacije koje su predstavljale interese Roma i osoba sa invaliditetom tek su nastajale, ali, kao što će kasniji tok događaja potvrditi, njihov kapacitet da utiču na odluke bio je izrazito mali. Opšta javnost, pak, bila je zauzeta rašćićavanjem prošlosti i planiranjem obećavajuće budućnosti. Takve okolnosti, u principu, jačaju kapacitet državne administracije da interveniše (cf. Katzenstein, 1985). Druga istraživanja potvrđuju ove nalaze. Programi čiji su korisnici siromašni i marginalizovani pojedinci uglavnom imaju malu društvenu i političku podršku jer koalicije koje mogu da se stvore iza tih programa su uglavnom male i politički neuticajne. Već smo rekli kako javne politike koje su usmerene ka većim grupama, na primer, srednjim slojevima, imaju veće šanse da narastu i da budu primenjene (Amenta, 2005). Sami stručnjaci u socijalnoj zaštiti predstavljali su najglasniju interesnu grupu koja je uticala na postavljanje prioriteta i tok promena. Tako je, na primer, novi Porodični zakon nastao 31 Kao takvi, oni su bili predmet kampanje delegitimisanja kako od strane modernih NVO, tako i od strane vlasti, cf. Mikuš, 2013.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

255

kao inicijative grupe stručnjaka koja je ponuđena Ministarstvu za socijalna pitanja. U takvom društvenom vakuumu interesa i uticaja, na zakone i javne politike uticale su, pored stručnih mreža i odlike institucionalnog sistema u kome su ovi stručnjaci radili i u kome su se profesionalno socijalizovali. Taj sistem bio je bio “feudalizovan” i to na dva načina: administrativna i zakonska struktura (ovde mislimo na zakone o vladi) srpske vlade takva je da onemogućava saradnju između ministarstava i međusektorske inicijative, niti kultiviše duh međuresornog rešavanja problema. Podsetimo se, reforma socijalne zaštite bila je definisana dosta usko i zanemarila je šire potrebe korisnika: na primer, teškoće u obrazovanju i izlasku na tržište rada, specifičnosti ruralne populacije, međugeneracijsko prenošenje siromaštva i isključenosti, etničke aspekte siromaštva i isključenosti itd. Jedan od načina da se uspostavi saradnja među sektorima i naprave usluge koje će odgovarati na “holističke potrebe korisnika” (VRS, 2005) bilo je uspostavljanje međusektorske saradnje na lokalnom nivou. Čitav niz donatorskih projekata pokušavao je da to uradi (najviše DFID, a kasnije i MRSP i UNDP/EU kroz podršku lokalnom socijalnom planiranju32). Paradoksalno, međusektorska saradnja promovisana je na onom nivou na kome je na početku bilo najviše otpora koji su se brzo pretvorili i relativno veliki entuzijazam, a ujedno i na nivou na kome su rezultati bili daleko vidljiviji nego na nacionalnom, što zbog manjih administrativnih i zakonskih prepreka, što zbog finansijskih podsticaja. Ideja međusektorske saradnje i integrisanih lokalnih usluga trebalo je da bude nastavljena i kroz veliki kredit Svetske banke, poznat kao DILS.33 Ovaj pokušaj da se uspostave međusektorske politike 32 Reč je o sveobuhvatnom programu kroz koji su u lokalnim samoupravama razvijani strateški planovi za oblast socijalne zaštite ili socijalne politike. Programom je bilo predviđeno da oni budu iskorišćeni kao mehanizam planiranja lokalnih politika, ali i lokalnih budžeta. 33 Inače, ovaj projekat, odnosno, akronim DILS prati zanimljiva priča koja ilustruje kako klimu promena u Srbiji, tako i modus operandi Svetske banke. DILS je inicijalno zamišljen kao program Pružanje integrisanih lokalnih usluga (engl. Delivery of Integrated Local Services, te otuda i akronim DILS). Kako kroz proces pregovora sa vladom i ministarstvima rada i socijalne politike, obrazovanja i zdravstva, Svetska banka nije uspela da nametne ovaj koncept, program je preimenovan i Pružanje unapređenih lokalnih usluga (engl. De-

256

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

nije uspeo, kao ni mnogi pre njega (za integrisane socijalne usluge cf. Petrović, 2010). Jedno od objašnjenja koje su ispitanici dali je da je “socijalna zaštita išla brže od ostalih i da je zato međusektorska saradnja išla sporo” (intervju, resorno ministarstvo, 2012) mada sam skloniji da poverujem da su na delu bili neki drugi faktori, na primer, institucionalni, i da oni predstavljaju ključnu varijablu koja je uticala na ovakve ishode. Kako ispitanici naglašavaju, zakonski predlozi ili javne politike koji su bili međusektorski po svojoj prirodi, suočavali su se sa teškim izazovima koordinacije sa drugim resorima i prelaženjem granica zakonske nadležnosti. U prvim godinama, međusektorska saradnja je bila teška zato što je svaki pojedinačni sektor bio zauzet svojim problemima koji su u to vreme bili jako veliki, jer su uključivali poslove koji su se kretali od humanitarnih intervencije do promena javnih politika i zakona. Koordinacija se odvijala na različite, ali uvek neefikasne načine. Budući da kabinet premijera i vladine službe nisu imale dovoljno zakonskog i političkog autoriteta da vrše horizontalnu koordinaciju, vladini službenici i političari pribegavali su mehanizmu osnivanja ad hoc koordinacionih tela i saveta (za bavljenje, na primer, pravima dece, Roma, i sl.). Međutim, polje autonomnog odlučivanja službenika na nižim nivoima je u velikoj meri ograničeno jer državni službenici u srpskoj vladi nemaju ovlašćenja da pripremaju odluke za svoje ministre (cf. Ben-Gera, 2009). Da bi odluke uopšte bile donete, sve inicijative morale su zato proći nivo pomoćnika ministra, što je, u teoriji, najviši nivo državnog službenika, a zapravo i dalje politička funkcija, a često i nivo državnog sekretara ili ministra, što su čisto političke funkcije. Iz tih razloga, rad ovih tela bio je nefunkcionalan, a polje međusektorskih pitanja pokazalo se kao polje složenih preplitanja nadležnosti i nedefinisanih procedura. Ove tendencije dodatno je osnaživao domaći politički sistem. Već deceniju unazad, srpske vlade su koalicione i svaka stranka koja uđe u vladu ima svoje resore i teži da zadrži autoritet svojih kadrova nad određenim pitanjima i rešenjima. U takvim okolnolivery of Improved Local Services). Moji ispitanici na taj projekat gledaju više kao na „ustupak“ Svetskoj banci i „visokoj politici“, nego kao na strukturnu potrebu sistema.

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

257

stima, odluka koja prevazilazi okvire jednog ministarstva postaje i politički, a ne samo administrativno, složena i skupa. Iz tih razloga, međusektorske inicijative ne uspevaju da urode plodom, a akteri u republičkoj vladi imaju jak podsticaj da se opredeljuju za zakonske strategije i javne mere koje maksimalno isključuju druge aktere i tuđe nadležnosti. U ovom kontekstu, dobar primer predstavlja reforma sistema hraniteljstva. Početkom 2001. godine (kao i danas), isplate nadoknada za hraniteljske porodice vršile su se sa centralnog nivoa i resorno ministarstvo je insistiralo na tome da se sistem isplata zadrži na republičkom nivou, da bi se obezbedio kontinuitet u isplatama. Tu nije bilo različitih nadležnosti kao, na primer, kod penzijskog sistema gde su nadležnosti tada bile podeljene između saveznog i republičkog nivoa. Hraniteljstvo je bilo u isključivoj nadležnosti Ministarstva za socijalna pitanja i zato nije bilo potrebne da se uspostavljaju dodatni kontrolni mehanizmi koji bi regulisani podršku hraniteljskim porodicama i isplate naknada (a prema rečima mnogih mojih ispitanika, svako uspostavljanje kontrolnih i regulatornih mehanizama bilo je veoma teško). Ovakvo institucionalno okruženje uticalo je na to da se vlada odluči za reformu hraniteljstva kao za jedan od svojih prioriteta i na relativno brzu i jasnu izmenu zakona i javnih politika. Nove koncepcije u socijalnoj zaštiti nisu naišle na veće otpore u samom ministarstvu, ali su se mnoge reformske aktivnosti odvijale bez učestvovanja većine zaposlenih u ministarstvu. Kako su srpska ministarstva veoma hijerarhizovana i sa malom autonomijom državnih službenika, nije bilo ni za očekivati da će se javiti kritike ili otpori. Ipak, promene u ovoj oblasti pogađali su važne profesionalne interese i duboko ukorenjene prakse i shvatanja stručnjaka. Transformacija institucija za smeštaj korisnika implicirala je da će neke biti zatvorene, razvoj lokalnih usluga zahtevao je više rada i kontakata sa zajednicom i korisnicima (izlazak socijalnih radnika iz centra u zajednicu), a novi standardi socijalnog rada podrazumevali su više kontrole, redovne edukacije i praćenje efekata rada socijalnih radnika itd. Zato su ključni otpori dolazi sa lokalnog nivoa, pre svega iz centara za socijalni rad i ustanova za smeštaj korisnika. Finansiranje lokalnih projekata često je bilo percipirano (a

258

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

nekada i koncipirano) kao pokušaj da se kooptiraju i za reformsku agendu angažuju lokalni stručnjaci i njihove institucije (intervju, stručnjak, 2011. godine). Podrška za promene u javnom sektoru ”kupovana” jer su sve ove aktivnosti bile dodatno finansirane, tako da su inače male plate u centrima i ustanovama podizane kroz učešće na projektnim aktivnostima. Ovi podsticaji trebalo je da nadomeste i nedostatke kontrolnih mehanizama. I danas ispitanici kažu da je jedan od ključnih problema bio i ostao nedostatak kontrolnih mehanizama kojima bi se pratilo koliko lokalne samouprave otvaraju usluge socijalne zaštite. Regulatorna uloga države bila je i ostala problematična, inspekcije su smanjene, a državi je ostalo da jača korisnike, njihova udruženja i građanski sektor, s nadom da će se izvršiti pritisak na vlasti (posebno lokalne). Otuda su već 2003. godine centri za socijalni rad učestvovali u pružanju brojnih usluga socijalnog rada koje su se finansirane kao donatorski projekti, a radnici u centrima su dobijali posebne nadoknade za taj angažman.34 Zahvaljujući takvom pristupu, podrška promenama je rasla i mnogo više opština danas ima razvijene neke od usluga socijalnog rada, ali ta rastuća podrška nije dovela do toga da opštine preuzmu finansiranje lokalnih usluga, a da se ministarstvo odluči da zatvara ustanove (cf. Matković, 2006; Vuković, 2007; Vuković, 2010; FSI, 2007). U tom kontekstu gledano, promene u oblasti socijalnog rada tekle su sporo i imale mešovite rezultate. Najveći pomak učinjen je usvajanjem Zakona o socijalnoj zaštiti. Ako je suditi po broju članova i dužini teksta, pojedinačno najvažniji deo zakona je onaj koji se tiče statusnih i radno pravnih pitanja radnika u socijalnoj zaštiti. Njima je posvećena četvrtina teksta zakona, a najvažnija pitanja su radno pravni i profesionalni status zaposlenih u socijalnoj zaštiti, akreditacija i licenciranje i komora socijalne zaštite. Zakonom o socijalnoj zaštiti uspostavljena je Komora socijalne zaštite kao nezavisna, profesionalna organizacija zaposlenih u socijalnoj zaštiti (Zakon o socijalnoj zaštiti, čl. 153). U članstvu Komore dominiraju stručnjaci iz javnog sektora. Država je Komo34 Na primer, za projekte finansirane preko Fonda za socijalne inovacije, postojala je jasna procedura ko je i koliko mogao biti plaćen od radnika CSR, ustanove za smeštaj korisnika ili opštinske uprave za rad na projektima (SIF, 2004; SIF, 2005).

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

259

ri poverila poslove organizovanja i sprovođenja ispita za dobijanje licence, izdavanja, obnavljanja i oduzimanja licence, te niz poslova u vezi sa etičkim kodeksom prakse (čl. 159). Pored toga, Komora zastupa i štiti profesionalne interese svojih članova (čl. 160). Ona je nastala kao rezultat inicijative postojećih strukovnih i profesionalnoih udruženja (cf. MRSP, 2010). Upravo profesionalna zajednica socijalnih radnika kontroliše Komoru. Prema članu 155 Zakona o socijalnoj zaštiti, Skupština Komore ima 45 članova, od kojih 25 članova čine predstavnici centara za socijalni rad, 10 predstavnici ustanova socijalne zaštite čiji je osnivač Republika Srbija, odnosno autonomna pokrajina i 10 predstavnici pružalaca usluga socijalne zaštite. Iz reda Skupštine Komore biraju se članovi Upravnog obora i direktor (čl. 156 i 157). Licencu pojedinačnim socijalnim radnicima izdaje Komora socijalne zaštite, dok licencu organizacijama izdaje resorno ministarstva (čl. 178). Pojedinci mogu dobiti licencu ukoliko imaju završeno odgovarajuće obrazovanje (iz oblasti sociјalnog rada, psihologiјe, pedagogiјe, andragogiјe, defektologiјe i speciјalne pedagogiјe ili pravnih nauka), položili akreditovane programe i stekli odgovarajuće radno iskustvo (Pravilnik o licenciranju stručnih radnika u socijalnoj zaštiti, čl.5). Svi stručni radnici imaju dužnost da se stručno usavršavaju i to je uslov za sticanje i obnavljanje licence, kao i za napredovanje (čl. 144). Obuke akredituje Republički zavod za socijalnu zaštitu i resorno ministarstvo. Autori akreditovanih programa sprovode obuke. Akreditaciju obuka sprovodi Odbor za akreditaciju koji osniva resorni ministar, a čine ga “stručnjaci iz odgovarajućih oblasti” (čl. 192).35 Autori velikog broja programa obuke su stručnjaci iz akademskih krugova, ustanova socijalne zaštite i NVO koji su bili uključeni u procese reforme sistema socijalne zaštite. Na kraju, ovo istraživanje ukazuje i na još jedan skup faktora. Ne samo da su se nove vlasti i stručna zajednica kretale u oblasti35 Rešenjem o osnivanju Odbora za akreditaciju od 18.02.2013. godine, njegovi članovi su četiri istaknuta univerzitetska nastavnika i jedan istaknuti stručnjak za socijalnu politiku, svi manje ili više uključeni u procese kreiranja zakona i javnih politika koje ovde analiziramo (dokument dostupan na http://www.zavodsz.gov.rs/PDF/resenjeakreditacija2014.pdf).

260

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ma koje su poznavale, u kojima su mogle da naprave napredak sa razumnim odnosom uloženog i dobijenog, već su novim vlastima, po rečima jednog ispitanika, trebale i brze pobede. Zato je još jedan podsticaj za sužavanje polja zakonskih intervencija i promena javnih politika došao iz političke sfere. U osnovi tog podsticaja ležala je politička pragmatičnost. Kao što je jedan ispitanik (iz redova političara) rekao “morali smo biti fokusirani, da bismo došli do rezultata”. Prioriteti koji su odabrani za zakonske promene reflektuju konkretne profesionalne interese, znanje i preferencije stručne zajednice u Srbiji, a mnogi od prioriteta koji su mogli biti izabrani postavljali su teže stručne, organizacione i političke izazove. Impulsi za reforme došli su spolja, ali su prerađivani kroz domaće strukture, pre svega stručne mreže i fragmentiranu državnu upravu, te na taj način obojeni domaćim interesima. Kada je reč o socijalnoj zaštiti, interesi stručnjaka bili su primarno vezani za učvršćivanje profesionalnog statusa. To se najviše ogleda u odredbama novog Zakona o socijalnoj zaštiti kojima se uspostavlja Komora socijalne zaštite sa ovlašćenjem da akredituje programe obuke i izdaje licence neophodne za rad. Uz već postojeća stručna udruženja i Asocijaciju centara za socijalni rad, na ovaj način su stručni krugovi obezbedili zakonski monopol nad reprodukcijom profesionalne zajednice koji su lekari, univerzitetski profesori, advokati i druge etablirane profesije već uspele da ostvare. Marketizacija je bila ograničena na projekte koji su finansirani sredstvima resornog ministarstva i donatora i ključno prelivanje odvijalo se upravo na tom planu: radnici centara za socijalni rad i ustanova za smeštaj korisnika bili su angažovani na projektima i pružali su usluge koje su često bile u domenu njihovih redovnih aktivnosti.36 Pravo tržište u oblasti usluga socijalnog rada postoji samo u domenu brige o starima – kućna nega i pomoć i domovi za stare. Prvi segment je uglavnom u domenu neformalne ekonomije, a drugi nije dugo bio 36 Obim ovog prelivanja bio je daleko manji nego u bilo kom drugom sektoru zbog ograničenih finansijskih resursa i relativno male i neregulisane tražnje za komercijalnim uslugama. Kada je reč o prvom faktoru, lokalne usluge u zajednici osnivaju se sa ulaganjima od nekoliko desetina hiljada evra (na primer, prosečna vrednost projekata koje je finansirao Fond za socijalne inovacije iznosila je 23 hiljade evra, SIF, 2005).

Socijalna zaštita: interesi korisnika i pružalaca usluga

261

regulisan odgovarajućim propisima, tako da se takođe nalazio van legalnih okvira i zbog toga, kao i zbog relativno visokih ulaganja, nije bio toliko interesantan pripadnicima profesionalne zajednice. Zato je naglasak stavljen na kontrolu postojećih javnih resursa i kontrolu uslova reprodukcije profesije.

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma Rad i zapošljavanje: zakoni, institucije i javne politike Iako su zaštićena domaćim i međunarodnim pravnim aktima, neka od prava u sferi rada izazivaju brojne nedoumice, kako teorijske, u vezi s njihovom prirodom, tako i praktične, u vezi s njihovom primenom. Posebno se čini problematičnim pravo na rad. Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima kaže da države članice priznaju pravo na rad koje podrazumeva pravo svakog lica da dobije mogućnost da obezbedi sebi sredstva za život slobodno izabranim ili prihvaćenim radom, te će preduzeti odgovarajuće mere za zaštitu ovog prava (čl. 6). Kritičari prava na rad kažu da se ono svodi na pravo na zaposlenje, što je jedan, u suštini, odnos eksploatacije. Čak i ako pretpostavimo da je rad izvor identiteta i socijalizacije, a ne samo sredstvo sticanja prihoda, ti ciljevi mogu se ostvariti na mnoge druge načine, na primer, kroz razne oblike društvenog i političkog života, a ne samo kroz rad. Pravu na rad se, dalje, zamera da je samo prikrivena dužnost da se radi, te da međunarodne konvencije ne obraćaju dovoljno pažnje na rad koji se odvija izvan radnog odnosa, na primer, neplaćeni rad, uglavnom žena, u domaćinstvu ili dobrovoljni rad starih (cf. Mundlak, 2007: 342 ff). Kao jedan od odgovora na te kritike, navodi se da se pravo na rad u međunarodnim konvenci-

262

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

263

jama interpretira kao pravo na “dostojanstven rad” (engl. decent work), a ne kao puko pravo na bilo kakav rad. Reč je o radu koji se odvija u pravednim radnim uslovima, sa odgovarajućim pravima na udruživanje, sa pravom izbora rada i sl. Ono se odnosi na plaćeni rad, a ne i na neplaćni rad od kuće i pretpostavlja slobodu pristupanja radnom odnosu (UN, 2006). Konačno, na praktičnom planu, pravo na rad nije apsolutno i bezuslovno pravo da se dobije zaposlenje i nema strogo pravno, već političko-programsko značenje – obavezuje vladu da vodi politiku pune zaposlenosti. Ono ne obavezuje državu da garantuje posao svakom licu, već obavezu da preduzme aktivnosti radi omogućavanja slobodnog izbora zanimanja, pune zaposlenosti, pristupa besplatnim službama za zapošljavanje itd. (Lubarda, 2015: 97). Pored prava na rad, države ugovornice priznaju pravo svakome na uživanje pravičnih i povoljnih uslova rada (čl. 7). To, konkretno znači nagrađivanje koje donosi (1) pravičnu platu i jednaku nagradu za rad jednake vrednosti bez ikakve razlike; posebno, ženama moraju biti zajamčeni uslovi koji nisu lošiji od onih koje uživaju muškarci, uz jednaku nagradu za jednak rad i (2) pristojan život za trudbenike i njihove porodice. Pored adekvatne nagrade, Pakt predviđa i prava na bezbednost i higijenske uslove rada, podjednaku mogućnost napredovanja, odmor, slobodno vreme, razumno ograničenje radnog vremena i povremeno plaćeno odsustvo, kao i nagradu za državne praznične dane. U narednom članu (čl. 8), ugovornice se obavezuju da obezbede pravo na sindikalno organizovanje radi zaštite i unapređenja svojih ekonomskih i socijalnih interesa, pravo sindikata da slobodno obavljaju svoju delatnost i pravo na štrajk. Konačno, države ugovornice ovog Pakt priznaju pravo svakoga na socijalno obezbeđenje, ukjučujući tu i socijalno osiguranje (čl. 9). Iako su predmet međunarodnih konvencija, prava iz oblati rada proizvod su dugotrajnih društvenih sukoba između radničkog pokreta, poslodavaca i države i oblikovana su specifičnim društvenim uslovima u kojima su osvajana. Tako su, na primer, u SAD radnici i sindikati osvojili prava da pregovaraju o platama i uslovima rada, iako im zakoni nisu davali nikakva pravna sredstva da

264

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

izvrše uticaj na poslodavce. U Velikoj Britaniji promene zakona iz oblasti radnog prava tokom 19. veka išle su u pravcu tolerisanja aktivnosti sindikata, što se kasnije pretvorilo u imunitet u odnosu na aktivnosti koje bi se inače smatrale nezakonitim. Francusku odlikuje snažna država čija je uloga veća nego liberalnih anglosaksonskih država, pa radnička kolektivna prava imaju oblik moći koja im je država dodelila zakonima koje kasnije dobijaju oblik ličnih sloboda. U Švedskoj, pak, država je intervenisala u odnose radnika i poslodavaca i u pojedinačne ugovore ugradila minimalne zahteve (na socijalna davanja i sl.) istovremeno jačajući autonomne pregovaračke kapaciteta socijalnih aktera i podstičući ih da međusobno regulišu svoje odnose (Woodiwiss, 2002). Kao što ćemo kasnije videti, u Srbiji nalazimo elemente poslednja dva modela, ali posredovana sve slabijim sindikatima i slabom i nedoslednom kontrolnom i regulatornom ulogom države. Ustav Republike Srbije jemči pravo na rad i pravo na slobodan izbor rada. Pravo na rad podrazumeva da su svima, pod jednakim uslovima dostupna sva radna mesta. Svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa. Niko se tih prava ne može odreći. Ustav posebno naglašava da se ženama, omladini i invalidima omogućuju posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada (čl. 60). Ustav takođe garantuje pravo na štrajk, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (čl. 61). Zakon o radu1 uređuje prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada (čl. 1). Odredbe ovog zakona primenjuju se na zaposlene koji rade na teritoriji Republike Srbije, kod domaćeg ili stranog pravnog, odnosno fizičkog lica, na zaposlene koji su upućeni na rad u inostranstvo od strane poslodavca ako zakonom nije drukčije određeno, kao i na strane državljane i lica bez državljanstva koji rade kod poslodavca na teritoriji Republike Srbije, ako zakonom nije drukčije određeno (čl. 2). 1 Zakon o radu, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013 i 75/2014.

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

265

Ovaj zakon definiše sledeća prava: pravo na odgovarajuću zaradu, bezbednost i zdravlje na radu, zdravstvenu zaštitu, zaštitu ličnog integriteta, dostojanstvo ličnosti i druga prava u slučaju bolesti, smanjenja ili gubitka radne sposobnosti i starosti, materijalno obezbeđenje za vreme privremene nezaposlenosti, kao i pravo na druge oblike zaštite, u skladu sa zakonom i opštim aktom, odnosno ugovorom o radu. Zakonom se garantuju i sledeća prava: pravo žene na posebnu zaštitu za vreme trudnoće i porođaja, pravo na posebnu zaštitu radi nege deteta, a zaposleni mlađi od 18 godina života i zaposlena osoba sa invaliditetom imaju pravo na posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom (čl. 12). Zakon garantuje prava na sindikalno udruživanje (mada se taj izraz u tekstu zakona ne koristi). Zaposleni imaju pravo na udruživanje i zbog aktivnosti pregovaranja, zaključivanja kolektivnih ugovora i sličnih sindikalnih aktivnosti. Zaposleni, odnosno predstavnik zaposlenih, ne može biti pozvan na odgovornost, niti stavljen u nepovoljniji položaj u pogledu uslova rada, ako postupa u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (čl. 13). Zakon, dalje, zabranjuje diskriminaciju lica koja traže posao i radnika, na osnovu pola, rođenja, jezika i drugih odlika (čl. 18). Norma o zabrani diskriminacije odnosi se na zapošljavanje, uslove rada i sva prava iz radnog odnosa, obrazovanje, osposobljavanje i usavršavanje, napredovanje na poslu i, konačno, otkaz ugovora o radu. Transformacija savremenog radnog zakonodavstva započeta je donošenjem Zakona o radu iz 2001. godine.2 Njime je započet proces smanjivanja obima i kvaliteta prava zaposlenih koji nije do danas prekinut (Reljanović, Ružić i Petrović, 2016: 6). Proces liberalizacije tržišta rada analiziraću na osnovu dva kriterijuma: lakoća zapošljavanja i otpuštanja. Iako je došlo do značajnih promena u procesu zapošljavanja, u javnosti je drugi indikator dobio mnogo više pažnje, prevashodno zbog egzistencijalnog značaja rada i male ponude novih radnih mesta, što je dodatno povećalo vrednost zaposlenja. I iz pravno-teorijske perspektive, otkaz ugovora o radu ima poseban značaj i s pravom se smatra centralnom tačkom 2 Zakon o radu, Službeni glasnik Republike Srbije br. 70/2001.

266

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

radnog prava, pri čemu, naravno, postoji velika asimetrija prava i moći poslodavaca i radnika (Kovačević, 2016: 131-133). Novim zakonom iz 2001. godine, procesi zapošljavanja i otpuštanja su pojednostavljeni. Omogućeno je zapošljavanje bez konkursa, izvršena je fleksibilizacija oblika zapošljavanja uvođenjem rada na određeno vreme, rada sa nepunim radnim vremenom, rada van prostorija poslodavca itd.3 Radni odnos na određeno vreme mogao je da traje neprekidno ili sa prekidima ne više od tri godine. Pojednostavljivanje procesa otpuštanja predstavljalo je važnu novinu u svetlu decenijske politike održavanja veštačke zaposlenosti. Poslodavac je sada mogao da otpusti radnika ako je on sam svojim radom stvorio preduslove za otkaz (nema znanja, ne poštuje radnu disciplinu i sl.) i ako za njegovim angažovanjem više nije bilo potrebe. Ako je u pitanju ovaj poslednji, objektivni kriterijum, poslodavac u naredna tri meseca nije smeo da zaposli drugog radnika na istim poslovima. Zabranom otkaza bile su zaštićene žene za vreme trudnoće, porodiljskog odsustva i odsustva radi brige o detetu, osim ako je učinjena povreda radne obaveze ili je reč o radu na određeno vreme, pa je rok na koji je osoba zaposlena istekao 4 Ovaj zakon uveo je i koncept minimalne zarade, umesto ranijeg koncepta garantovane zarade. Minimalna zarada određivala se u procesu socijalnog dijaloga između Vlade, poslodavaca i sindikata. Njen cilj je bio da se obezbedi egzistencijalna sigurnosti radnicima na najmanje plaćenim poslovima. Procenjuje se da je u ovom periodu, ali i nakon donošenja novog Zakona o radu 2005. godine, minimalna zarada u Srbiji bila u zoni srednje visine u poređenju sa zemljama u regionu (Arandarenko, 2011: 114). 3 U to vreme, ove izmene su, kao i danas, pravdane potrebama privrede da se prilagođava dinamičnim tržištima tako što će brzo, lako i jeftino da reaguje između ostalog i kroz izmene u strukturi zaposlenih (cf. Stojanović, 2003: 73). Kao ilustraciju, Božo Stojanović tada daje podatak da je u 2000. godini samo 5% radnika radilo na određeno vreme, a 1% sa skraćenim radnim vremenom. Deset godina kasnije, slični argumenti su korišćeni za promovisanje poslednjih izmena radnog zakonodavstva (cf. Mijatović, 2012). 4 Na pojednostavljivanje procesa otpuštanja radnika uticalo je i smanjivanje otpremnina. U slučaju otkaza ugovora o radu poslodavac je bio dužan da isplati otpremninu u visini iznosa dve plate za radnike koji su proveli do 10 godina u radnom odnosu, tri plate za one koji imaju od 10 do 20 godina staža, četiri plate za one od 20 do 30 godine i iznos od pet zarada za radnike koji imaju preko 30 godina staža.

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

267

Sledeći Zakon o radu donet je 2005. godine. Iako je uloga sindikata sada bila veća (pa je od 50 amandmana sindikata, prihvaćeno 33), a sam zakon predstavljao politički kompromis dva društvena interesa, on nije zaustavio trend liberalizacije tržišta rada. Prema novim rešenjima, maksimalan period na koji se može sklapati ugovor o radu na određeno vreme skraćen je sa tri na jednu godinu. U ovom periodu, procenat radnika koji su bili angažovani na određeno vreme i dalje je mali i iznosi 6% (Svetska banka, 2006a: 71). Posebno značajni su oni delovi zakona koji se tiču otpuštanja i regulisanje politike otpremnina. Nova rešenja predviđala su da otpremnine pri otkazu ne može biti niža od zbira trećine zarade zaposlenog za svaku navršenu godinu rada u radnom odnosu za prvih 10 godina provedenih u radnom odnosu i četvrtine zarade zaposlenog za svaku narednu navršenu godinu rada u radnom odnosu. To znači da je otpremnima za radnika sa tri godine staža bila jedna mesečna zarada, a za radnika sa 20 godina staža skoro šest zarada.5 Pored toga, zakon je predviđao i otpremnine pri odlasku u penziju u visini od tri prosečne zarade. Novim zakonom uvedeno je pravo na topli obrok i regres, ali su te odredbe izbačene već 2006. godine. Rešenja prihvaćena u ovom zakonu štite “insajdere” koji su već na tržištu rada, dok postavljaju potencijalne barijere za “autsajdere”. S druge strane, mnogo veće prepreke za autsajdere dolazile su iz drugog smera, od koncepta privatizacije i sporog privrednog rasta koji nisu stvarali dovoljno novih radnih mesta (cf. World Bank, 2006a). Zato su politike regulisanja tržišta rada i politike nezaposlenosti imale manje efekte na stanje na tržištu rada i manji uticaj na rast zaposlenosti (Arandarenko, 2011). Prema indeksu zakonodavne zaštite zaposlenja (engl. employment protection legislation index) koji računa OECD, Srbije se nakon donošenja novog Zakona o radu našla na nivou svetskog i evropskog proseka.6 To 5 Ova odredba bila je predmet kritika jer su poslodavci imali neopravdan trošak isplate otpremnine za celokupan staž, a ne samo za period koji su bili zaposleni kod poslednjeg poslodavca. Ovo je, navodno, izazivalo oprez pri zapošljavanju starijih radnika, pa čak i diskriminaciju (Arandarenko, 2011: 179). 6 Ovaj indeks odnosi se na tri dimenzije: zaštita zaposlenja radnika od otpuštanja, posebni zahtevi u vezi sa kolektivnim otpuštanjem i regulisanje povremenog i privremenog rada.

268

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

znači da regulativa tržišta rada nije bila posebno rigidna. Ono što dodatno relativizuje značaj zaštite zaposlenja jeste primena zakona. Analize, naime, pokazuju da čak i kada su zakonske odredbe striktne, njihova primena je slaba, zbog, recimo, slabosti inspekcijskog nadzora (Svetska banka, 2006a: 72). Sledeće Izmene i dopune Zakona o radu donete su 2014. godine i bile su motivisane željom da se unapredi poslovni ambijent, te utiče na razvoj privrede i povećanje zaposlenosti (Martinović, 2014). U skladu sa ovim političko-ideološkim opravdanjem, nova zakonska rešenja donela su dalju fleksibilizaciju radnih odnosa, pa je tako po prvi put uveden koncept rada na daljinu (čl. 42). Maksimalno trajanje ugovora o radu na određeno vreme produženo je sa jedne na dve godine, dok pod nekim uslovima on može trajati i duže (čl. 37). Važno je napomenuti da zakonske odredbe ostavljaju mogućnost da poslodavac napravi prekid od 30 dana i ponovo sklopi ovakav ugovor sa radnikom. Takođe, više zakonskih odredaba usmereno je na snižavanje visine zarade i drugih primanja. Izmenama i dopunama ukinuto je pravo zaposlenih na uvećanu zaradu za smenski rad, dok se pravo na uvećanje zarade za minuli rad više ne ostvaruje za sve godine radnog staža, već samo za godine rada kod aktuelnog poslodavca (čl. 108). Ova mera izazvala je oštre reakcije sindikata, posebno u javnom sektoru. Osim visine uvećane zarade, Izmenama i dopunama Zakona o radu smanjena je i visina otpremnine u slučaju kolektivnog otpuštanja i odlaska zaposlenog u penziju (dve umesto tri plate), kao i visina naknade zarade za vreme prinudnog odmora zbog nedostatka posla. Smanjen je i broj dana plaćenog odsustva sa rada, kao i iznos naknade zarade na koju zaposleni ima pravo za vreme godišnjeg odmora i za vreme privremene sprečenosti za rad usled bolesti ili povrede (Kovačević, 2014). Otkazni rok dramatično je smanjen na ne manje od 8 i ne više od 30 dana (ranije je bilo najmanje mesec dana, a najduže tri meseca) (čl. 189). Istovremeno, uvedene su dodatne mere zaštite za trudnice i sindikalne aktiviste. Naime, povećan je stepen zaštite od otkaza za vreme trudnoće i odsustva radi nege deteta, jer se u tom periodu ne može dati otkaz, a ugovor na određeno vreme

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

269

produžava se do isteka korišćenja prava na odsustvo (čl. 137). Dodatna zaštita za sindikalne aktiviste ogleda se u tome što poslodavac sada ne može da otkaže ugovor o radu, niti na drugi način da stavi u nepovoljan položaj zaposlenog zbog njegovog statusa ili aktivnosti u svojstvu predstavnika zaposlenih, članstva u sindikatu ili učešća u sindikalnim aktivnostima. Ako zaposleni smatra da je neopravdano dobio otkaz iz ovog razloga, teret dokazivanja prebacuje se na poslodavca (čl. 188). Takođe, Zakonom o radu su drugačije uređene i pravne posledice nezakonitog otkaza, tako da će sud odbiti zahtev zaposlenog za vraćanje na rad, ako u toku postupka utvrdi da je postojao osnov za prestanak radnog odnosa, ali da je poslodavac postupio suprotno zakonskim odredbama kojima je propisan postupak za prestanak radnog odnosa. U tom slučaju, zaposleni je zaštićen samo na osnovu garantije prava na naknadu štete u iznosu do njegovih šest zarada (Kovačević, 2014). Umereni kritičari novog zakona kažu da je većina zakonskih rešenja usvojena u interesu poslodavaca (cf. Kovačević, 2014), dok oštriji kritičari u njemu vide izraz dilentantizma i ukazuju na njegove loše posledice po radnike (Reljanović, 2014), generalno ocenjujući da je on doveo da smanjivanja prava radnika i troškova poslodavaca (Reljanović, Ružić, Petrović, 2016: 31). OECD indeks zaštite zaposlenja Srbiju i dalje svrstava na nivo evropskog proseka kada je reč o stalnim ugovorima (indeks za 2015. godinu iznosi 2.2), dok je stepen zaštite od otpuštanja sada manji i iznosi 1.7 u odnosu na raniji 3.0 (za stanje na osnovu prethodnih zakonskih rešenja, cf. Arandarenko, 2011: 177-189). Kao i u slučaju radnog zakonodavstva, i zakoni i javne politike u oblasti zapošljavanja prolazili su kroz dinamične promene koje su bile inspirisane idejama aktivacije, individualne odgovornosti, privatizacije i marketizacije. U strateškim dokumentima navodi se da značaj pasivnih mera na tržištu rada treba umanjiti, a veći naglasak staviti na mere aktivacije. Važeći Zakon o zapošljavanju eksplicitno navodi niz prava, ali i obaveza nezaposlenog lica: da aktivno traži posao, da učestvuje u izradi individualnog plana zapošljavanja, da se informiše u Nacionalnoj slulžbi zapošljavanja, da ne odbija ponuđeno zaposlenje (u prvih 12 meseci od registrovanja

270

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

kod Nacionalne službe zapošljavanja, na sopstvenom obrazovnom nivou, a nakon toga i na nižem nivou) itd. Konačno, regulisan je i rad privatnih agencija za zapošljavanje i na taj način sprovedena delimična privatizacija ovog sektora. Tako država može da podugorava sa privatnim firmama usluge edukacija i posredovanja pri zapošljavanju. Nove mere dizajniraju se tako da povećavaju zapošljivost i podstiču zapošljavanje mladih, kojima je otežan ulazak na tržište rada, i starijih radnika, za koje se pretpostavlja da će biti manje traženi na tržištu radne snage. U posmatranom periodu, Vlada je donela dva strateška dokumenta u oblasti zapošljavanja. Nacionalna strategija zapošljavanja za period od 2005. do 2010. godine reflektuje tada dominantan evropski diskurs u ovoj oblasti. Strategija prihvata tri sveobuhvatna cilja Lisabonske strategije iz 2000. godine, koji podrazumevaju: punu zaposlenost, kvalitet i produktivnost rada i društvenu koheziju i uključivanje na tržište rada. Pisci dokumenta ipak su imali u vidu realnosti srpske privrede i tržišta rada, te su mere prilagodili datim okolnostima. Među prioritetima nalaze se mere koje su usmerene na podizanje zapošljivosti, podršku aktivnom starenju, mere koje će učiniti da se rad “više isplati” itd. (VRS, 2005: 2-3). Pisci takođe traže smanjenje naknade za nezaposlene i njeno dobro targetiranje (2005: 28), smanjivanje značaja pasivnih politika (2005: 30), razvoj fleksibilnih oblika rada i podršku aktivnom starenju (2005: 40). Rast popularnosti aktivnih mera može se pratiti i na nivou budžeta NSZ. Udeo aktivnih mera zapošljavanja iznosio je oko 10% ukupnog budžeta NSZ u 2003. godini, a 2009. godine oko 30% (MERR, 2009: 10, Arandarenko i Krstić, 2007: 26). Uprkos tome, udeo izdvajanja za programe podrške nezaposlenima ostaje relativno nizak: 0.5% BDP za sve mere i 0.2% BDP za aktivne mere zapošljavanja u 2011. godini, da bi dve godine kasnije bio samo 0.03% BDP (VRS, 2014). EU je u 2015. godini, prema podacima EUROSTAT-a, za aktivne mere trošila oko 2% BDP. Vlada smatra da su konsolidovana izdvajanja za podršku zapošljavanju ipak veća, jer uključuju i programe pokrajinskih i lokalnih vlasti kao i podsticajne programe i subvencije za otvranje novih radnih mesta izvan budžeta Nacionalne službe za zapošljavanje (VRS, 2011: 113), ali o tome sveobuhvatnih podatka, na žalost, nema.

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

271

Strategija zapošljavanja za period od 2011. do 2020. godine (VRS, 2011b) usmerena je na podizanje humanog kapitala, nivoa znanja i kompetencija nezaposlenih, razvoja karijernog savetovanja i vođenja, doživotnog učenja, te uvođenje principa fleksigurnosti i priznavanje znanja i veština stečenih kroz neformalno obrazovanje. Posebna pažnja posvećena je aktivnim merama zapošljavanja i principu fleksigurnosti kao načinu da se pomire porodične obaveze i rad.7 S druge strane, država se kroz ovaj dokument manje bavi smanjivanjem troškova poslovanja i administrativnih barijera, kao da se odriče svog dela odgovornosti za loše stanje u privredi i na tržištu rada (VRS, 2011b, cf. World Bank, 2011; WEF, 2009). Nova politika zapošljavanja u mnogim svojim aspektima stavlja na prvo mesto interese poslodavaca tako što se zalaže za fleksibilne oblike zapošljavanja sa manjim pravima radnika. Prema autorima Strategije, neke odredbe radnog zakonodavstva koje naizgled štite prava zaposlenih u suštini na dugi rok rade protiv njihovih interesa, a onda i protiv javnog interesa. Tako, na primer, velika razlika u pravima zaposlenih na neodređeno vreme i onih sa fleksibilnim ugovorima, dovodi do toga da se poslodavci nerado odlučuju da ponude zaposlenima ugovore na neodređeno vreme, na štetu obe strane. Zato se predlaže eliminacija dualnosti na tržištu rada i izjednačavanje uslova poslovanja (VRS, 2011b: 30), ali opet na štetu radnika, a ne poslodavaca. Autori, dalje, najavljuje subvencije za zapošljavanje radnika, promovišu nerestriktivan pristup u rešavanju problema neformalne ekonomije (VRS, 2011b: 41ff), doživotno učenje, usavršavanje i razvoj individualnih kapaciteta, a kao jedan od prioritetnih kanala za smanjenje nezaposlenosti navode razvoj preduzetništva i malih i srednjih preduzeća, pa čak i socijalnih preduzeća (Ibid: 31-32). Kao i u sektoru obrazovanja, politike zapošljavanja traže svoj uzor u politikama EU i globalnoj agendi koja je usmerena na razvoj tehnoloških kapaciteta i ekonomije znanja, unapređenju kompetencija radnika, te povezivanju obrazovnog sektora i tržišta rada. Na nekim mestima, međutim, ovaj dokument (koji promoviše diskurs fleksigurnosti) 7 Za pravnu analizu fleksigurnosti u evropskom kontekstu cf. Lubarda, 2004: 209 ff i Lubarda, 2007.

272

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

kao da zanemaraju domaće uzroke nezaposlenosti i socijalno-ekonomski kontekst, kao na primer, kada s puno nade govori o razvoju socijalnog preduzetništva, socijalnom dijalogu u okviru Socijalno-ekonomskom saveta ili rastu “zelenih poslova”. U tom smislu, on nesumnjivo, a često i nekritički preuzima diskurs, ideologiju i konkretna rešenja iz sličnih evropskih dokumenata. Prve zakonske promene u oblasti zapošljavanja doneo je Zakon о zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti iz 2003. godine.8 Njime su smanjeni iznos i dužina naknada za nezaposlenost u odnosu na prethodna rešenja. U tom pogledu, situacija u Srbiji odgovara onome što se događalo tokom prvih godina tranzicije u zemljama Centralne i Istočne Evrope kada je obuhvat naknadama za slučaj nezaposlenosti bio je izrazito nizak, a njihov iznos nije bio dovoljan za ispunjavanje osnovnih životnih potreba (Standing, 1996: 236-238). U Srbiji je, u vreme donošenja zakona, obuhvat naknadama za nezaposlene bio nizak – tokom 2005. godine 5% nezaposlenih dobijalo je nadoknadu (Svetska banka, 2006: 83), dok je tokom 2010. godine ovu nadoknadu primalo oko 11% registrovanih nezaposlenih (NSZ, 2016) – a najveći udeo imali su stariji radnici. Novim Zakonom o zapošljavanju smanjene su nadoknade za slučaj nezaposlenosti, 9 a povećan iznos za aktivne mere zapošljavanja (Arandarenko, 2009: 17). Kašnjenje u isplati novčane naknade koje je prethodno iznosilo od 4 do 6 meseci, konačno je ukinuto u poslednjem kvartalu 2010. godine, čime ovaj instrument dobija jednu od svojih stvarnih funkcija, to jest, “premošćavanje” perioda tranzicija od jednog do drugog zaposlenja (VRS, 2011: 119). Zakon o zapošljavanju iz 2009. godine doneo je novine u osmišljavanju i sprovođenju aktivinih mera tržišta rada: olakšao je i decentralizovao proces planiranja i organizovanja programa, tako da je Nacionalna služba za zapošljavanje preko svojih filijala sada 8 Zakon о zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, Službeni glasnik Republike Srbije br. 71/2003 i 84/2004. 9 Odnos naknade za slučaj nezaposlenosti i plate je smanjen na 50% (prema ranijem zakonu 60%). Minimalna naknada iznosi 80% minimalne zarade (umesto nekadašnjih 100%), a maksimalna na 160% minimalne zarade (ranije je maksimum bio prosečna zarada).

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

273

lakše kreirala programe prema lokalnim potrebama. Jedna od važnijih novina ovog zakona je blago smanjivanja prava korisnika nadoknade za slučaj nezaposlenosti, to jest, smanjivanje razlike između visine i dužine primanja nadoknade, kako bi se oslobodila određena sredstva za aktivne mere tržišta rada koje mogu koristiti svi nezaposleni. 10 Osim na polju podrške nezaposlenima, značajne promene nastupile su i na planu poreske politike i politike socijalnog osiguranja. Tokom devedesetih, zarade su bile opterećene visokim porezima i doprinosima, između ostalog i da bi se finansirao penzioni sistem. Danas je ukupno opterećenje zarada smanjeno sa 110% na 70%, a stopa doprinosa za penzijsko osiguranje sa 32% na 22%. Poreske reforme bile su motivisane željom da se podstakne prelivanje radnika iz neformalnog u formalni sektor. Međutim, do 2007. godine, porezi na zarade u Srbiji bili su regresivni: poresko opterećenje za trećinu prosečne plate bilo je 47%, a za platu osam puta veću od prosečne, 34%, zbog gornjeg limite uplata za penzijsko osiguranje. Ekonomska ortodoksija glasi da je to predstavljalo jednu od barijera za investiranje u radno intenzivne grane privrede, čime je usporen i rast zaposlenosti. Poreski zakoni su u međuvremenu izmenjeni, ali je zadržan nizak neoporezivi cenzus, nisu uvedeni porodični odbici, a gornja granica oporezivanja je postavljena na četiri prosečne plate (FREN, 2010; Arandarenko i Nojković, 2007).11 Ipak, čini se da su mere poreske politike imale mali efekat na rast zaposlenosti. Sudeći po promenama na tržištu rada posle 2015. godine, mnogo veći efekat dalo je prevođenje radnika iz sive ekonomije u legalnu i subvencije za svakog novog zaposlenog koje je država davala je posebno stranim investitorima (VRS, 2014: 143-144). 10 Tako je, kako kaže Arandarenko, zakonodavac malo veći naglasak stavio na princip solidarnosti među korisnicima (u odnosu na princip da nivo davanja i usluga zavisi od nivoa uplata, odnosno, dužine osiguranja), s idejom da što veći broj nezaposlenih dobije pojedine usluge podrške (Arandarenko, 2011: 244). 11 Reforme poreskog sistema koje su najavljivane sredinom 2010. godine težile su manjem oporezivanju najnižih platnih razreda i većem oporezivanju iznadprosečnih plata. Cilj je bio da se smanji siva ekonomija i stopa nezaposlenosti, koja je posebno visoka među niskokvalifikovanim radnicima (Dragutinović, 2010). Međutim, do 2017. godine poreske reforme nisu sprovedene.

274

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

U periodu od 2011. do 2013. godine, subvencije su angažovale oko 25% sredstava izdvojenih za aktivnu politiku zapošljavanja, 16.623 poslodavaca je koristilo ove olakšice za zapošljavanje, a 40.701 lica je zaposleno. U istom periodu programima javnih radova angažovano je oko 15% sredstava izdvojenih za aktivnu politiku zapošljavanja. Programi javnih radova trebalo bi da pruže privremenu finansijsku podršku i radno iskustvo obeshrabrenim, dugoročno nezaposlenim, siromašnim radnicima i da tako povećaju njihovu buduću zapošljivost. U praksi, ovaj cilj je ponekad bio u senci subvencioniranja korisnih lokalnih aktivnosti relativno nezavisno od stepena angažovanja pripadnika posebno osetljivih grupa (VRS, 2014: 140). Drugi oblik subvencija predstavljaju subvencije stranim direktnim investitorima po otvorenom radnom mestu koje su deo programa privrednog razvoja i velikim domaćim firmama, često u državnom vlasništvu. Zvanični podaci kažu da se ovi podsticaji kreću do 7.000 evra po otvorenom radnom mestu,12 dok oni zapravo iznose i do 60.000 evra po radnom mestu (Marković, 2016). Procenjuje se da država godišnje za subvencije privredi izdvaja do 700 miliona evra (Transparentnost Srbija, 2015: 68), a drugi izvori ukazuju da bi ukupan izvor subvencija u periodu između 2003. i 2014. godine mogao iznositi čak 5.25 milijardi evra (Marković, 2016).13 Efekti ovih podsticaja nisu poznati.

Ishod: radnici i nezaposleni zarobljeni u postsocijalističkoj transformaciji Post-socijalistička transformacija je u Srbiji, kao i u drugim društvima, dovela do propadanja privrede, pada životnog standarda i rasta nezaposlenosti i siromaštva. Zbog faktora o kojima je već 12 Podatak preuzet sa sajta Razvojne agencije Srbije na adresi www.ras.gov.rs, pristupljeno 4. aprila 2017. godine. 13 U novinskim istraživačkim izveštajima može se naći niz ilustracija politike izdašnog nagrađivanja investitora, od toga da se procenjuje da je u Fijat Automobile Srbija naša država uložila pola milijarde evra i više, do primera manjih kompanije koje otvaraju radno intenzivne pogone niskog nivoa tehnološkog razvoja u koje država ulaže i tri puta više nego strani investitor (Cf. Marković, 2016; VOICE, 2016; VOICE, 2016b).

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

275

bilo reči, taj proces traje mnogo duže nego u “uspešnim” tranzicionim zemljama. Zato danas Srbiju odlikuju (1) veoma veliki broj ljudi koji nema posao ili uopšte više ni ne pokušava da ga nađe, (2) znatan broj onih koji rade, ali ne uspevaju da obezbede dovoljno prihoda sebi i svojim porodicama i (3) mala podrška onima koji izgube posao. Gledano iz sociološke perspektive, Srbiju karakteriše i veliki broj pripadnika nižih društvenih slojeva čije su šanse za uzlaznu društvenu pokretljivost mnogo manje nego njihovih predaka. U ovom odeljku analiziraću te četiri dimenzije položaja radnika i onih koji bi hteli ili bi mogli da rade. Srbija je prošla kroz period ekonomskog rasta (do 2008. godine), krize (od 2008. do 2012. godine), a nakon toga je u jednoj vrsti ekonomske stagnacije. Nijedan od ovih perioda nije doneo rast zaposlenosti. Naprotiv, 2016. godine Srbija ima pola miliona zaposlenih manje nego 2000. godine.14 Broj zaposlenih u padu je od 2000. godine do 2013. godine. Posebno negativan uticaj na broj zaposlenih imala je ekonomska kriza. Prema zvaničnim podacima, između 2008. i 2012. godine, broj zaposlenih opao je za 600.000.15 Posle 2013. godine beleži se rast broja zaposlenih. Ne raste, doduše, svaki tip zaposlenosti. Na primer, između 2011. i 2015. godine ukupna registrovana zaposlenost porasla je za oko 30 hiljada ili 1.6%.16 Najveći porasti zaposlenih postignuti su u obla14 Kao i drugi statistički sistemi, Republički zavod za statistiku koristi jedan, u najmanju ruku kontraintuitivan koncept zaposlenosti. Pod zaposlenim licima smatraju se lica koja su najmanje jedan sat u posmatranoj sedmici obavljala neki posao i za taj posao bili plaćeni u novcu ili naturi, kao i lica koja su imala zaposlenje, ali koja su u toj sedmici bila odsutna sa posla. U zaposlene, pored lica koja imaju zasnovan radni odnos i rade u preduzeću, ustanovi ili u drugoj vrsti organizacije ili rade kao privatni preduzetnici, uključuju se i individualni poljoprivrednici, pomažući članovi u domaćinstvu, kao i lica koja su obavljala neki posao koji su samostalno pronašla i ugovorila (usmeno ili pismeno) bez zasnivanja radnog odnosa. 15 Pouzdanost ovih podataka o padu zaposlenosti, kao i podataka o potonjem rastu zaposlenbosti, bila je predmet polemika među ekonomistima. Jedni su smatrali da podaci dobijeni Anketom o radnoj snazi nisu pouzdani (Petrović, Brčerević i Minić, 2016), a drugi da kasniji podaci o rastu zaposlenosti više ukazuju na rast privremenih i povremenih poslova (Arandarenko, Kovačević, Aleksić, 2016; Arandarenko, Aleksić, 2016; Reljanović, Ružić, Petrović, 2016) ili legalizaciju poslova u „sivoj“ ekonomiji (Prokopijević, 2015). 16 Podaci o registrovanoj zaposlenosti dobijaju se kombinovanjem podataka iz Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja i Statističkog poslovnog registra i obuhvataju lica koja su osigurana po osnovu radnog odnosa, imenovama i postavljena lica, lica

276

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

sti administrativnih i pomoćnih uslužnih delatnosti (29 hiljada), trgovine (12), usluga smeštaja i ishrane (11), državne uprave (9), informisanja i komunikacije (6) (RZS, 2017: 41-42). Drugi izvori potvrđuju sumornu sliku privrede i tržišta rada: raste broj zaposlenih u poljoprivredi, pomažućih članova domaćinstva i samozaposlenih, kao i zaposlenih u državnom sektoru, mnogo više nego što se otvaraju nova radna u privatnim firmama (cf. npr. RZS, 2016; RZS, 2015). 17 Vlada procenjuje da broj zaposlenih kod privatnih firmi ne raste već duže vreme zbog posledica stagnacije BDP, završetka procesa privatizacije i nepovoljnog poslovnog okruženja (VRS, 2014: 143-144). Od 2000. do 2015. broj nezaposlenih je fluktuirao, u nekim periodima dostizao je broj od preko 700 hiljada, ali je od 2012. godine u padu. Kriza je posebno uticala na rast broja nezaposlenih za preko 150 hiljada između 2008. i 2012. godine. Jedan od razloga zašto broj nezaposlenih nije brže rastao leži u tome što su ljudi bežali u neaktivnost – to su oni koji su obeshrabreni u daljem traženju posla. Pored toga, delovao je i demografski faktor starenja stanovništva. Kao posledica, stope neaaktivnosti su velike, veće nego u EU i njima doprinose visoke stope neaktivnosti žena, mladih (15-24 godine) i starijih lica (55-64 godine). Broj aktivnih stanovnika padao je od 2000. do 2012. godine, od kada je u blagom porastu, tako da danas Srbija ima 400 hiljada neaktivnih više nego 2000. godine.18

koja rade na privremenim i povremenim poslovima, lica osigurana po osnovu obavljanja samostalnih delatnosti i lica koja obavljaju registrovanu poljoprivrednu delatnost (RZS, 2015b). 17 Za našu zemlju karakterističan je i veliki broj zaposlenih u poljoprivredi. Zaposlenost u industriji premašila je zaposlenost u poljoprivredi tek 2006. godine (Arandarenko, 2011: 27-28). 18 Neaktivno stanovništvo čine sva lica stara 15 i više godina koja nisu svrstana u zaposleno ili nezaposleno stanovništvo. U neaktivna lica spadaju studenti, penzioneri, lica koja obavljaju kućne poslove, kao i ostala lica koja u posmatranoj sedmici nisu obavljala nijedan plaćeni posao, nisu aktivno tražila posao ili nisu bila u mogućnosti da počnu da rade u roku od dve sedmice nakon isteka posmatrane sedmice. Stopa aktivnosti predstavlja procenat aktivnog stanovništva u ukupnom stanovništvu starom 15 i više godina.

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

277

Tabela 11. Kretanje na tržištu rada, stanovništvo 15+ (u hiljadama) Stanovništvo

Aktivno

Zaposleni

Nezaposleni

Neaktivni

2000

6,173

3,519

3,094

426

2,654

2001

6,177

3,538

3,106

433

2,639

2002

6,169

3,460

3,000

460

1,042

2003

6,138

3,419

2,919

500

2,719

2004

6,485

3,596

2,931

665

2,889

2005

6,456

3,453

2,733

720

3,003

2006

6,512

3,324

2,631

693

3,189

2007

6,357

3,241

2,656

585

3,115

2008

6,350

3,267

2,822

445

3,083

2009

6,350

3,119

2,616

503

3,231

2010

6,318

2,965

2,396

569

3,353

2011

6,298

2,924

2,253

671

3,373

2012

6,278

2,929

2,228

701

3,348

2013

6,124

2,967

2,311

656

3,157

2014

6,099

2,984

2,421

563

3,114

2015

6,060

3,126

2,574

552

2,934

Izvor: Republički zavod za statistiku

278

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Tabela 12. Stope aktivnosti, zaposlenosti i nezaposlenosti u periodu 1999-2015. godine u Srbiji (15 i više godina) 19 Stopa aktivnosti

Stopa zaposlenosti

Stopa nezaposlenosti

1999

57.4

49.8

13.3

2000

57.0

50.1

12.1

2001

57.3

50.3

12.2

2002

56.1

48.6

13.3

2003

55.7

47.6

14.6

2004

55.5

45.2

18.5

2005

53.5

42.3

20.8

2006

51.0

40.4

20.9

2007

51.0

41.8

18.1

2008

51.5

44.4

13.6

2009

49.1

41.2

16.1

2010

46.9

37.9

19.2

2011

46.4

35.8

23.0

2012

46.7

35.5

23.9

2013

48.4

37.7

22.1

2014

48.9

39.7

18.9

2015

51.6

42.5

17.7

Izvor: Republički zavod za statistiku Transformacija savremenih industrijskih ekonomija, o kojoj je bilo reči u drugom poglavlju, dovodi i do promena u oblasti rada i zapošljavanja. Jednu od njih objašnjava teza o dualnosti tržišta rada. Prema ovom stanovištu, radna snaga podeljena po različitim linijama podele: klasi, etničkoj ili rasnoj pripadnosti ili rodu. Tako, na primer, u zapadno-evropskom kontekstu beli muškarci zauzimaju poslove koji zahtevaju stručnu radnu snagu, članovi su sindi19 Stopa nezaposlenosti osoba radnog uzrasta (15-64 godine) nešto su više, ali su takođe u padu (najviša je bila 2012. godine – 24.6%, a 2015. godine pala je na 18.2%), dok su stope aktivnosti, razumljivo, više (2015. godine – 63.3%).

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

279

kata, bolje štite svoj položaj i prihode itd. Vrlo često se organizuju u profesionalne zajednice koje uspešno postavljaju prepreke za prijem novih ili drugih aktera u vidu različitih testova, vremenskih rokova za prijem i sl. Nasuprot tome, imigranti se češće nalaze u manuelnim zanimanjima koja su slabo plaćena, a nekada su i sezonskog karaktera. Slično tome, postoji i segmentirano tržište rada za žene: one u zapadnim društvima često imaju slabo plaćene, privremene i povremene poslove u uslužnom sektoru (Mullard and Spicker, 1998: 107-108).20 Govoreći o srpskom tržištu rada, Arandarenko navodi višestruke dualnosti i procenjuje njihove udele u ukupnoj zaposlenosti: formalno naspram neformalnog (80:20), zaposlenje u javnom naspram zaposlenja u privatnom sektoru (25:75), moderan tip zaposlenosti naspram tradicionalnog (65:35), zaposlenost za platu nasuprot samozaposlenosti (67-25), standardna nasuprot ranjivoj zaposlenosti (67:33) i plaćeni naspram neplaćenog rada (92:8) (Arandareno, 2011: 219). Primarno tržište rada ograničeno je na javni sektor, moderne usluge (poput bankarstva i finansija, informatike i marketinga) i na mali broj velikih privatizovanih preduzeća u stranom vlasništvu. Sekundarno tržište rada obuhvata zaposlene sa “fleksibilnim” ugovorima (npr. na određeno vreme ili po ugovoru o delu), većinu zaposlenih u privatnom sektoru, samozaposlene, zaposlene u tradicionalnim uslugama, najvećem delu industrije i poljoprivredi. Primarno tržište rada odlikuje se sigurnošću zaposlenja, dobrim uslovima rada i natprosečnim za20 Međutim, to nisu jedine linije podele. Neki ekonomisti smatraju da se tržište rada deli na insajdere i autsajdere, to jest radnike koji su „u centru“ jer imaju veštine koje poslodavci više vrednuju, posebna znanja i veštine od kojih zavisi poslovanje firmi, pa samim tim i lakši pristup rukovođenju. Pošto rukovodstvo zna koliko su vredni za poslovanje firme, oni uspevaju da isposluju bolje uslove rada, recimo da ne budu otpušteni, čak i kada nastupi period ekonomskog usporavanja ili recesije. S druge strane su autsajderi ili radnici na periferiji. Oni su lako zamenljiva radna snaga u čije se kapacitete ne ulaže i kada nastupe ekonomske teškoće, oni će prvi biti otpušteni. Naravno, njihove plate odraz su značaja koji imaju za firme. Ova teorija dovodi u pitanje klasičnu ekonomsku pretpostavku o odnosu radnika i nezaposlenih prema kojoj nezaposleni mogu da utiču na spuštanje plata radnika tako što „nude“ da rade za manje novca. Teorija o dualnosti između insajdera i autosajdera pokazuje da insajderi, odnosno, radnici nisu direktno ugroženi pritiskom nezaposlenih i da mogu da utiču na plate i uslove rada jer je firmama skupo da često menjaju radnike, budući da to umanjuje njihovu produktivnost (Mullard and Spickes, 1998: 106-107).

280

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

radama, dok su poslovi na sekundarnom tržištu, po pravilu nesigurni i loše plaćeni (Arandarenko, 2010: 71). U poslednjih nekoliko godina, oko trećine radnika u Srbiji spada u ranjive zaposlene. Prema definiciji MOR, ranjiva zaposlenost obuhvata samozaposlene i pomažuće članove domaćinstva, pri čemu samozaposleni obuhvataju vlasnike preduzeća, radnji, samozaposlene i poljoprivrednike, dakle sve osim onih koji su zaposleni za platu kod poslodavca (Arandarneko, 2011: 37). Ranjivo zaposlenje posebno je rašireno među seoskim stanovništvom i starijim radnicima (Arankarenko, 2011: 39). Koliko je njihov položaj loš, pokazuju i sledeći podaci: 62% stanovnika Srbije koji su u riziku od siromaštva (to jest, imaju prihod manji od 60% medijane) upravo su samozaposleni (World Bank, 2015:127). U Srbiji raste i neformalna zaposlenost ili rad na crno. Od 2.5 miliona zaposlenih u 2015. godini, 2 miliona bilo je formalno zaposleno, a pola miliona su neformalno zaposleni. Udeo neformalno zaposlenih je veoma visok, tokom 2014. i 2015. godine iznosio je oko jedne petine zaposlenih, da bi se 2016. godine približio iznosu od jedne četvrtine (u drugom kvartalu 2016. godine 23% ili blizu 630 hiljada ljudi). Ranije istraživanje Svetske banke pokazalo je neformalno zapošljavanje važno i za privredu i za standard mnogih domaćinstava, ali i da ga karakterišu niska primanja, siromaštvo i ugroženost. S jedne strane, neformalno zapošljavanje je, u Srbiji kao i drugde, osnovni izvor fleksibilnosti tržišta rada i predstavlja važnu mrežu socijalne zaštite. Izgleda da ono predstavlja “poslednji izbor poslodavca’’ i da je povezano sa niskom produktivnošću, niskim primanjima i nedostatkom ravnopravne zaštite (Svetska banka, 20016: 33). U posebno lošem položaju na tržištu rada nalaze se niskoobrazovani, mladi i Romi. Stopa nezaposlenosti niskoobrazovanih u posmatranom periodu je rasla i 2013. godine iznosila je 23% (VRS, 2014). Međutim, stopa neaktivnosti je među njima veoma visoka (62%). Pokušavajući da objasni naizgled paradoksalan podatak o stopi nezaposlenosti niskoobrazovanih, Vlada u jednom svom dokumentu kaže da je niži stepen obrazovanja često kombinovan sa drugim faktorima ranjivosti, jer niskoobrazovani pripadaju teže

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

281

zapošljivim licima na tržištu rada, kao što su stariji radnici, stanovništvo iz ruralnih područja, osobe sa invaliditetom i Romi. Porezi na zarade za minimalnu zaradu su skoro isti kao i za prosečnu zaradu, a beneficije ne postoje. Posledica toga je da lica sa nižim stepenom obrazovanja imaju ograničene mogućnosti da pronađu zaposlenje van “ranjive” zaposlenosti, što dodatno objašnjava nisku stopu aktivnosti lica i paradoksalno nisku stopu nezaposlenosti ove grupe (VRS, 2014: 134). Stopa nezaposlenosti kod mladih od 15 do 24 godine je visoka i u porastu je: 2008. godine iznosila je 32.6%, da bi 2011. godine porasla na 46.4% i daleko premašila stope zabeležene u EU (prosek za EU27 je 19.7%), dok je prema poslednjim podacima iz 2015. još veća i iznosi 48.7%. Stopa nezaposlenosti Roma takođe je visoka, mada ovde postoje brojne istraživačke teškoće koje iskrivljuju sliku stvarnosti.21 Prema podacima iz Ankete o životnom standardu iz 2007. godine, stopa nezaposlenosti romskog stanovništva iznosila je 31.6%. Stvarna stopa nezaposlenosti je verovatno i veća imajući u vidu da ovo istraživanje nije obuhvatilo i nehigijenska i nelegalna romska naselja (u kojima živi veoma veliki broj Roma) i u kojima je opšta socio-ekonomska situacija daleko lošija nego među romskom populacijom koja je integrisana u šire društvo (a upravo “integrisani Romi” ušli su u ovaj uzorak) (Krstić, 2010). Nasuprot tome, udeo zaposlenih u državnom vlasništvu i dalje je visok. Prema podacima iz 2015. godine, u državnoj svojini radi 730 hiljada ljudi, što čini 36% svih formalno zaposlenih. Kada se odbace formalno zaposleni u poljoprovredi, to je 41% (taj procenat je ipak u padu, 2014. godine bio je 44%, a 2013. godine 46%). Naravno, ovaj broj je manji kada se izbace zaposleni u vojsci i policiji. Imajući u vidu da su zarade u javnom sektoru više, Mihail Arandarenko pretpostavlja da fond plata u javnom sektoru čini gotovo polovinu ukupnog platnog fonda (Arandarenko, 2011: 31). Dosadašnja analiza pokazuje da je položaj nekih kategorija na tržištu rada izrazito nepovoljan. To se odnosi na ranjive zaposlene, 21 Naime, u Srbiji je prema popisu iz 2011. godine živelo oko 147.000 Roma (2% stanovništva Srbije). Oko ovog broja postoje neslaganja, pa nevladine i međunarodne organizacije procenjuju da u Srbiji živi između 300.000 i 500.000 Roma, što čini 4-5% ukupnog stanovništva (Jakšić i Bašić, 2005). Manji broj popisanih pripadnika romske populacije pripisuje se „etnokulturnoj mimkriji Roma“ (Radovanović, Knežević, 2014:31).

282

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

radnike na crno, Rome, mlade i niskoobrazovane. Većina ovih kategorija nalazi se u riziku od siromaštva, mnogi rade za plate koje im ne omogućavaju da dostignu standard života koji se smatra pristojnim. Stope rizika od siromaštva kod različitih kategorija zaposlenih kreću se od 6% kod zaposlenih kod poslodavaca, preko 17% kod svih zaposlenih, do čak 39% kod samozaposlenih (VRS, 2014: 54). Ako se okrenemo drugom pokazatelju siromaštva, apsolutnom siromaštvu, nailazimo na slične podatke. Stopa apsolutnog siromaštva u Srbiji 2014. godine bila je 8.9%, a među domaćinstvima čiji je jedan član (nosilac) zaposlen čak 6.5%. Više od jedne trećine svih siromašnih (36.5%) potiče iz domaćinstava sa zaposlenim nosiocem. Štaviše, među samozaposlenim stopa siromaštva je veća nego u opštoj populaciji i iznosi 10.1% (Mijatović, 2015: 15). To jasno pokazuje da zaposlenost nije brana ni od apsolutnog siromaštva, kod koga je granica mnogo niže postavljena nego kod relativnog. Dakle, prihodi od rada za veliki deo građana Srbije i dalje su mali i nesigurni do te mere da ne omogućavaju održavanja iznad siromaštva. Kada se položaj nekih kategorija radnika, na primer, niskokvalifikovanih i poljoprivrednika, posmatra iz perspektive društvene pokretljivosti, stvari postaju još gore. Ne samo da ne mogu obezbediti sebi pristojan život, već se najveći broj njih ne može nadati boljoj budućnosti ni za svoju decu. Sociološka istraživanja pokazuju da je uzlazna društvena pokretljivost sve teža, te da se većina društvenih slojeva obnavlja iz sopstvenih redova. Srbija i Jugoslavija imaju istoriju visoke društvene pokretljivosti, a društvena pokretljivost u Srbiji bila je relativno visoka posebno u prvim decenijama nakon Drugog svetskog rata. U početnom periodu iz redova najbrojnijeg sloja poljoprivrednika najpre dolazi do regrutovanja nove radničke klase. U narednoj generaciji, sve brojnija radnička klasa postaje rezervoar iz koga se obnavljaju srednji i viši slojevi. Ograničenja socijalističke modernizacije uticala su na dalji tok pokretljivosti i obnavljanja slojeva jer, iako je uspeo da povuče veliki broj poljoprivrednika u industriju i od potomaka seljaka načini radnike, sistem ne uspeva da razvojem tercijarnog sektora potomke radnika “prevede” u srednju klasu (Cvejić, 2006: 155ff).

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

283

Sa početkom post-socijalističke transformacije opada uzlazna pokretljivost ka srednjim slojevima i povećava se stopa njihove samoreprodukcije. Istraživanja Slobodana Cvejića pokazuju da niži slojevi sve teže uspevaju da unaprede svoj položaj ulaganjem u obrazovanje, jedina razlika su poljoprivrednici gde su još uvek vidljivi efekti velike strukturne transformacije izazvane socijalističkom modernizacijom.22 Jedan od izuzetaka je sloj preduzetnika u koji se ulazi zahvaljujući preduzetničkim sposobnosti i ekonomskom kapitalu, te je on još uvek otvoren, čak i za potomke nižih društvenih slojeva. Stručnjaci su zatvoreniji za decu nižih slojeva i regrutuju se iz redova stručnjaka i srednje obrazovanih. Cvejić ovde naglašava da se kretanje kroz kanal obrazovanja odvija u više koraka: potomci roditelja koji nemaju više od osnovnog obrazovanja najčešće stiču srednje obrazovanje, a potomci roditelja sa srednjim obrazovanjem se češće usmeravaju ka univerzitetima, tako da se tek u dve generacije može očekivati da jedan broj pripadnika nižih slojeva stigne u srednji (Cvejić, 2012: 152). Kod VKV radnika opet beležimo manji broj pripadnika čiji su roditelji NKV radnici. NKV radnici su, kako Cvejić kaže “crna strana transformacijskih ishoda u društvenoj strukturi” jer je njihova uzlazna pokretljivost ograničena, stopa samoreprodukcije visoka, a čak opada i broj NKV radnika koji dolaze iz redova seljaka, verovatno zbog viših troškova života u gradovima i manjih mogućnosti za zaposlenje. Na kraju, i kod poljoprivrednika je stopa samoreprodukcije visoka, dok se jedan deo potomaka NKV radnika vraća na selo (2012: 153). Ove analize, skupa sa pokazateljima iz sfere obrazovanja koji govore a lošijim obrazovnim ishodima dece roditelja sa niskim obrazovanjem i njihovim manjim šansama da nastave školovanje posle srednje škole, pokazuju kako je veliki deo niskoobrazovanih radnika i samozaposlenih “zarobljen” u procesu tranzicije u društvenim položajima koje karakterišu niski prihodi i materijalni 22 Analizirajući pristup visokom obrazovanju, Cvejić naglašava da tokom 90-ih godina prošlog veka dolazi do otežanog pristupa visokom obrazovanju za potomke svih slojeva nižih od stručnjačkog. I ovde postoji tendencija ka bipolarizaciji, jer više od duplo manje potomaka službenika i tehničara nego potomaka stručnjaka ili rukovodilaca stiče univerzitetsko obrazovanje, a kod dva najniža sloja proporcija potomaka koji stiču visoko obrazovanje je više od 6 puta manja nego kod rukovodilaca i stručnjaka (Cvejić, 2006: 147-148).

284

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

standard i loši izgledi za budućnost, kako za njih, tako i za njihove potomke. Položaj radnika u Srbiji dodatno je otežan činjenicom da su mnogi institucionalni mehanizmi zamišljeni da štite prava radnika gotovo nefunkcionalni. Među njima, posebnu pažnju zavređujudva: inspekcija rada i Socijalno-ekonomski savet. Inspekcija rada zadužena je za kontrolu primene propisa o radnim odnosima, te između ostalog i Zakona o radu. Slabosti kontrolnih mehanizama u Srbiji su gotovo opšte mesto, tako da na primer OECD relativizuje svoje nalaze o stepenu zakonodavne zaštite zaposlenja, pozivajući se na opšte saznanje da poslodavci krše odredbe zakona bez ikakvih posledica (OECD, 2008, citirano prema Arandarenko, 2010: 178-179). Inspektorat ima samo 250 inspektora rada, a pored toga, na rad inspekcije utiču i neadekvatni propisi koji poslodavcima omogućavaju da koriste rad na crno bez pravnih posledica (MRZSP, 2012: 32). I sami izveštaji Inspektorata za rad ukazuju na skromne domete. Tokom 2012. godine podneto je 607 rešenja o odlaganju izvršenja rešenja o otkaza ugovora o radu, 62 rešenja u vezi sa pravom na štrajk, a tokom inspekcijskog nadzora rada na crno, inspektori su zatekli 6.000 neregistrovanih radnika, a nakon toga, 4.500 radnika je formalno zaposleno (2012: 16-22). Socijalno-ekonomski savet ima, kao i inspekcija rada, različite institucionalne slabosti, ali je takođe opterećen i političkim opstrukcijama. 23 Uloga Socijalno-ekonomskog saveta je da pruži okvir za konsultacije između vlade, poslodavaca i sindikata, ali ga u tome sprečava niz faktora. Prvi nedostatak proističe iz nepotpune reprezentativnosti poslodavaca u Socijalno-ekonomskom savetu. Interese poslodavaca u Socijalno-ekonomskom savetu predstavlja Unija poslodavaca koja okuplja mala i srednja preduzeća i ima mali politički uticaj. Velike firme, posebno multinacionalne kompanije (okupljene oko Foruma stranih investitora) i domaći 23 Socijalno-ekonomski savet radi na osnovu Zakona o socijalno-ekonomskom savetu iz 2004. godine, (Službeni glasnik Republike Srbije br 125/04), iako postoji još od 2001. godine. Socijalno-ekonomski savet je nezavisno telo koga čine predstavnici Vlade Republike Srbije i predstavnici reprezentativnih udruženja poslodavaca i sindikata. Osnovan je kao mehanizam socijalnog dijaloga i bavi se pitanjima materijalnog, socijalnog i ekonomskog položaja radnika i poslodavaca, razvoja kulture pregovaranja i mirnog rešavanja kolektivnih radnih sporova.

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

285

poslovni sistemi (okupljeni oko kluba Privrednik) ne učestvuju u radu Socijalno-ekonomskog saveta. Najverovatniji razlog leži u tome što oni imaju jak vaninstitucionalni i neformalni uticaj. 24 Druga slabost mehanizama za konsultovanje proističe iz karakteristika samih proceduralnih odredaba koje nepovoljno utiču na proces konsultacija. Tako, na primer, Poslovnik Vlade predviđa rok od 20 dana za davanje mišljenja o sistemskim zakonima, a o onima koji nisu sistemski - 10 dana (čl. 47). Prema svedočenju ispitanika, to je kratko vreme za konsultovanje i davanje mišljenja i jedan od razlogs zbog koga konsultovanje ne funkcioniše najbolje. Ako članice Socijalno-ekonomskog saveta žele da daju komentar ili saglasnost na neki zakon, one moraju da prime zakon preko Saveta, da ga upute svojim službama koje će ga analizirati i oceniti i tek onda te komentare mogu predstaviti na Socijalno-ekonomskom savetu. Za tako složenu proceduru obično nema dovoljno vremena. Situaciju ilustruju i ove izjave: Neka evropska iskustva idu do 4 meseca. Mi za 20 dana ne možemo da sazovemo sednicu, da stručna služba da mišljenje. Mi smo tražili da se produži rok. Ovako kratki rokovi miniraju proces konsultovanja. Izmene zakona o zapošljavanju, dobili smo dva dana pre nego što je otišao na telefonsku sednicu vlade. To je zloupotreba socijalnog dijaloga. Na stranu što je bilo preko 400 telefonskih sednica vlade što je demokratski deficit jedne institucije (Intervju, Socijalno ekonomski savet, mart 2012).

Treća slabost proističe iz svesnog kršenja procedura konsultovanja, posebno od strane izvršne vlasti. Zakoni iz oblasti rada (koji se bave oblastima kao što su radni odnosi, mirno rešavanje sporova, štrajk i sl.) trebalo bi da prolaze tripartitne konsultacije (u trouglu vlada, sindikati i poslodavci). Međutim, naši ispitanici kažu da se Socijalno-ekonomski savet najmanje bavi zakonima iz 24 Unija poslodavaca okuplja mala i srednja preduzeća i ima mali politički uticaj. Svi ispitanici ukazuju na značajnu ulogu multinacionalnih kompanija, pogotovo onih okupljenih oko Foruma stranih investitora i velikih domaćih kompanija okupljenih oko kluba Privrednik. „To su uglavnom vaninstitucionalni uticaji. Jedan od razloga zašto se jedan broj tih poslodavaca ne učlanjuju u udruženja ili zašto strani investitori ne ulaze u domaća udruženja poslodavaca (a po zakonu mogu) je upravo zato što njima ne treba niko da bi im otvorio vrata u ministarstvu, oni to mogu sami (Intervju, Socijalno ekonomski savet, mart 2012).

286

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ekonomske oblasti. Na primer, Zakon o zapošljavanju nije bio na socijalno-ekonomskom savetu, odnosno, on je dostavljen kada je bio u formi predloga vlade, iako po zakonu Savet raspravlja o zakonima u formi nacrta (pre nego što bivaju upućeni na odlučivanje na sednici republičke Vlade). Savet je dao negativno mišljenje i tražio povlačenje jer je povređena procedura, ali to se nije dogodilo (Vuković, 2013b: 55ff). Dakle, mehanizmi koji bi trebalo da štite prava radnika nisu delotvorni. Ništa bolje ne stoje stvari ni sa zaštitom nezaposlenih. Postoj dve grupe mera za nezaposlene: (1) pomoć za slučaj nezaposlenosti na koju imaju pravo radnici koji su pre gubitka posla bili osigurani i (2) aktivne mere tržišta rada čiji je cilj da povećaju zapošljivost nezaposlenih. Obe ove mere imaju mali obuhvat, a država troši na njih manje nego druge evropske zemlje. Pomoć za slučaj nezaposlenosti prima oko 53.000 osoba, a neto iznos pomoći kreće se od 14.000 do 29.000 dinara. Obuhvat ove mere veoma je mali i iznosi oko 7% nezaposlenih registrovanih kod Nacionalne službe za zapošljavanje ili 10% nezaposlenih prema Anketi o radnoj snazi. Za ove svrhe je u 2015. godini izdvojeno 15 milijardi dinara ili oko 123 miliona evra (oko 0.4% BDP, što je nešto manje od višegodišnjeg proseka od 0.5% BDP, cf. VRS, 2014: 139). Kao i kod aktivnih mera, i za ove programe većina zemalja EU troši više novca nego Srbija. Aktivne mere zapošljavanja obuhvataju različite programe aktivnog traženja posla, sajmove zapošljavanja, obuke za zapošljavane i preduzetništvo, subvencije za zapošljavanje i sl. Prema dostupnim podacima NZS, najbolje rezultate daju programi obuke za razvoj preduzetništva, klubovi i sajmovi za traženje posla (NZS, 2015).25 Ukupni iznos sredstava koja Nacionalna služba za zapo25 Planom za 2015. godinu Nacionalna služba za zapošljavanje predvidela je da najveći broj korisnika aktivnih mera zapošljavanja ide na sajmove zapošljavanja (50.000 ili polovina svih korisnika), 35.000 je prošlo obuku za aktivno traženje posla, 10.000 obuku za razvoj preduzetništva. Među njima, 19% je zaposleno. Procentualno, najuspešniji su programi obuke za razvoj preduzetništva (32% zaposlenih), klubovi i sajmovi za traženje posla (po 19%). U programu obuka i dodatnog obrazovanja učestvovalo je oko 7.500 korisnika, najviše na programima stručne prakse, blizu 5.000 ljudi, a tek 4% je zaposleno. Planom je bilo predviđeno da 7.000 korisnika dobije subvencije za zapošljavanje, najskuplju od svih aktivnih mera na tržištu rada. U programe subvencija za otvaranje novih radnih

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

287

šljavanje izdvaja za aktivne mere relativno je mali i 2015. godine iznosi 0.05% BDP (2010. godine bio je 0.1% BDP, a 2013. godine 0.03%). Kada bi se dodala sredstva lokalnih samouprava verovatno bi iznosio oko 0.06% BDP, ali to je i dalje manje nego u EU, gde se, prema podacima EUROSTAT-a, troši od 0.5% BDP u Litvaniji do 3.2% u Danskoj. U jednom delu perioda koji analiziram, posebno pre i na početku ekonomske krize, javni radovi su bili viđeni kao jedan od popularnijih programa za podršku zapošljavanju. Ovi programi primarno su bili usmereni ka siromašnim i niskokvalifikovanim radnicima, posebno pripadnicima romske nacionalne manjine, čiji je položaj na tržištu rada najlošiji (cf. Krstić, i dr., 2010).26 Međutim, analize su pokazale da ovakvi programi ne uspevaju da trajno promene položaj korisnika na tržištu rada i njihov efekat je kratkotrajan. Od 19.180 osoba koje su bile angažovane na javnim radovima u periodu 2006-2009. godine, samo 1.8% je je dobilo posao (Anđelković i Golicin, 2010). U okviru nekih posebnih projekata zaposlenost je dostigla i 6.8% (Petrović, 2011: 18). Iz tog razloga, možemo ih posmatrati i kao socijalnu intervenciju kroz radno angažovanje. Među programima obuke i dodatnog obrazovanja jedno vreme dominirao je program “Prva šansa”, koji je u velikoj meri bio usmeren na srednje, više i visoko obrazovane korisnike i bio je primenjivan u periodu između 2009. i 2011. godine. To je ujedno i najveći program među svim aktivnim merama politikama zapošljavanja: 2009. godine on je činio 37% celokupnog budžeta za aktivne mere, a 2010. godine čak 51% (NSZ, 2009; NSZ, 2010). Njime je bilo obuhvaćeno oko 45 hiljada mladih koji su na taj način mesta u iznosu od 140.000 do 250.000 dinara uključeno je 2.300 lica, a blizu 3.000 dobilo je subvencije za samozapošljavanje (u iznosu od 160.000 do 200.000 dinara). Planirano je bilo i 2.000 subvencijama za zapošljavanje korisnika novčane socijalne pomoći, ali je zaposleno samo 7 osoba (NZS, 2015: 35). Konačno, oko 11.000 osoba angažovano je na javnim radovima za mesečnu platu od 15.000 dinara, itd. 26 Tokom 2008. godine, budžet za ovaj program iznosio je oko 0.7 milijardi dinara, da bi sledeće godine porastao na 1.3 milijarde, kao odgovor na ekonomsku krizu i posebno loš položaj najmanje kvalifikovanih na tržištu rada. Već 2010. godine, budžet je ponovo pao na 0.7 milijardi dinara. Ovi programi su nastavljeni i kasnije i čine oko 15% budžeta za aktivne programe zapošljavanja (VRS, 2014: 140).

288

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

stekli prvo radno iskustvo. Kasnije su ove aktivnosti nastavljene kroz programe podrške zapošljavanju mladih kao što je, na primer, Fond za zapošljavanje mladih, koji se realizuje uz donatorsku podršku i sa mnogo manjim budžetom i obuhvatom. Iz svega do sada rečenog stiče se utisak da je značajan deo mera na tržištu rada bio usmeren ka lakše zapošljivim kategorijama (tu pre svega mislimo na program “Prva šansa”), te radnicima u javnom sektoru i državnim, odnosno, društvenim firmama (programi isplate zarada, spajanja staža, izdašne otpremnine itd.). Mnogo manje pažnje i sredstava usmereno je najteže zapošljive kategorije, to jest, niskokvalifikovane, Rome i radnike iz ruralnih područja. Mnogi pripadnici marginalizovanih grupa nemaju ni pristup sistemima podrške: 6.3% nezaposlenih nije prijavljeno Nacionalnoj službi za zapošljavanje, kod ruralne populacije taj procenat raste na 9.2%, pa na 13.3% među interno raseljenim i konačno na 24.5% među nezaposlenim Romima (UNDP, 2009).27 Istraživanje o socijalnoj isključenosti u ruralnim oblastima Srbije pokazuju da tek 2.7% nezaposlenih koristi programe zapošljavanja (Cvejić et al., 2010). Ovi nalazi dobijaju posebno značenje u svetlu trenutne ekonomske krize koja je ubrzala pad zaposlenosti, primarno u privatnom sektoru, a posebno u sektoru “ranjive zaposlenosti” (FREN, 2011). Pošto su investicije na tržištu rada bile skromne u prvim godinama transformacije, verovatno je tačna procena da su vlasti smatrale da će se ekonomskim razvojem stanje na tržištu rada postepeno popraviti. Nove politike, dakle, ne nude i nedvosmislene odgovore na pitanja kako će se umanjivati nejednakosti i postići veća participacija marginalizovanih i posebno ugroženih grupa. Iz tih razloga možemo zaključiti da je značajan deo zakona i javnih mera u oblasti podrške nezaposlenima bio zapravo usmeren na segmente radno aktivnog stanovništva koji nailaze na manje prepreke za zapošljavanje.

27 Druga manja istraživanja pokazuju slične nalaze: samo 5.2% nezaposlenih Roma iz Šumadijskog okruga bilo je tokom 2006. godine uključeno u programe zapošljavanja (Ilić, Babović, Cvejić, 2007), ili dve godine kasnije samo 8.5% interno raseljenih lica iz Kragujevca, Kraljeva i Vranja (Secons, 2009).

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

289

Reforma radnog zakonodavstva: politička borba i ideološka hegemonija Jedno od opštih mesta u savremenoj teoriji države blagostanja kaže da neoliberalna transformacija dovodi do fokusa na politike povećanja zapošljivosti, a ne zaposlenosti. Ta ideje oblikovala je i domaće politike u oblasti rada i zapošljavanja, ali i obrazovanja i socijalne zaštite. Država je usmerena na to da se tržištu obezbedi dovoljno kvalitetne i jeftine radne snage, dakle, više se bavi ponudom radne snage nego “agregatnom tražnjom” (Jordan, 2005: 66), te je zato usmerena na politike aktivacije, uslovljavanja i targeritanja (Jessop, 2005: 154-155). Zbog slabljenja sindikata slabi i pregovaračka moć rada u odnosu na kapital.28 Skupa sa snažnim ekonomskim promenama koje je donela globalizacija, to stvara dodatni pritisak na nadnice, pogoršava socio-ekonomski i pregovarački položaj radnika, te u kranjoj meri rezultira onim što je karakteristika savremenog kapitalizma u velikom delu sveta – širenje prekarnog ili sub-standardnog rada, odnosno rada koji je slabo plaćen, sa niskim stepenom radno-pravne zaštite, nesiguran i često ne omogućava zaposlenim da sebe i svoje porodice zadrže izvan siromaštva. Pored toga, menja se i sadržaj socijalnog građanstva, tako da se sada ovaj pojam manje odnosi na pravo na socijalnu pomoć i podršku, a više na odgovornost da se radi i da se obezbedi sopstvena i egzistencija svoje porodice (Gilbert, 2002: 62ff). U skladu s idejom individualizacije odgovornosti, programima socijalne zaštite prilazi se kao i bilo kom poslovnom poduhvati: sklapaju se ugovori, definišu ciljevi, nagrade i sankcije. Rezultat je ponovna komodifikacija rada.29 28 Inače, do opadanja moći sindikata nije došlo sasvim slučajno, niti je to posledica prirodnog procesa evolucije kapitalizma. Tako je, na primer, u Velikoj Britaniji nekadašnja premijerka Margaret Tačer, koja je verovala da su sindikati otrov za britansku industriju, sprovela niz zakonskih promena kojima je umanjila njihovu moć: potpuna obustava rada postala je nezakonita, povučene su državne beneficije za štrajkače, uvedeno je obavezno glasanje o štrajku pre započinjanja štrajka, sindikati su izgubili moć disciplinovanja štrajkbrejkera itd. (Lund, 2002: 178). 29 Dekomodifikacija je, kako kaže Esping Andersen, uspešnija ako je ulazak u program lak, te ako program obezbeđuje adekvatan standard života bez obzira na prethodna zaposlenja, postignuća, analize potreba ili finansijske doprinose (Esping Andersen, 1990: 47).

290

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Ova snažna ideološka matrica uticala je i na sprske politike u oblasti rada i zapošljavanja. One su kreirane po dominantnim neoliberalnim modelima koje karakteriše težnja da se smanje prava radnika i da se umanji njihova pregovaračka moć. Kao zemlja na polu-periferiji svetskog kapitalizma, Srbija postaje sve privlačnija investitorima u radno intenzivnim industrijama koje zapošljavaju radnike sa niskim kvalifikacija. Proces zapošljavanja i otpuštanja se pojednostavljuje, smanjuju se prava i prinadležnosti radnika (na primer, prava koja proističu iz dužine radnog staža i tipa rada, na primer, smenskog rada), uvodi se fleksibilizacija radnih angažmana, a inspekcijski nadzor ne uspeva da se razvije do te mere da daje vidljive rezultate u zaštiti prava radnika i obuzdavanju sive ekonomije, odnosno rada na crno. Rezultat je, očigledno, nizak standard radnika i radno pravne zaštite (cf. Bukvić, 2016; Kartalović, 2017). Iako se načelno zalaže za politiku tripartizma, srpska vlada aktivno podriva sve institucije kolektivnog pregovaranja. Ona je nizom zakonskih rešenja i praksi uvela, a istovremeno i obesmislila institucije socijalnog dijaloga, kako u okvirima Socijalno-ekonomskog saveta, tako i na nivou javnih konsultacija u vezi sa politikama i zakonima. Neoliberalna dogma izvlači svoju snagu iz društvene moći onih koji od nje imaju najviše koristi, a to su deoničari, industrijalci, akteri na finansijskim tržištima, medijski magnati i drugi uticajni ljudi (Hyslop-Margison and Sears, 2006:11; cf. Blau and Abramowitz, 2003: 130 ff). Međutim, u kontekstu našeg regiona, međunarodne organizacije posebno su snažni prenosioci ove ideologije. One su prenosile modele i postavljale standarde (ILO, 2008; The World Bank, 2001; The World Bank, 2006a; Svetska banka, 2009; cf. ILO, 2008), te neposredno uslovljale vladu. Kao što ćemo videti u nastavku ovog poglavlja, oblasti rada i zapošljavanja razlikuju se od obrazovanja i socijalne zaštite po tome što ne postoje jake profesionalne zajednice, a sindikati koji predstavljaju organizovan interes radnika u velikoj meri su delegitimisani i oslabljeni, tako da ne uspevaju da utiču na mere i zakone. U tom vakuumu socijalnih interesa, čini se da su neoliberalne ideje našle svoj put do zakona i javnih politika u mnogo čistijem i neposredovanijem obliku.

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

291

U okvirima srpske vlade, ministarstvo rada imalo je osoben položaj. Prva dva ministra rada posle 2000. godine bili su sindikalni aktivisti. Prvi, Dragan Milovanović, nije imao iskustva ni interesovanja za politike rada i zapošljavanja, niti je ministarstvo imalo kapacitete da pristupi izradi novog zakonskog okvira i preduzme tada preko potrebne reforme tržišta rada (Arandarenko and Golicin, 2007: 176). U to vreme, druga ministarstva pristupila su širokim procesima konsultacija, na primer, u oblastima obrazovanja i socijalne zaštite, te na taj način rešavala kako pitanje političkog legitimeta reformi, tako i nedostataka institucionalnih i stručnih kapaciteta ministarstava. U oblasti rada i zapošljavanja to se, međutim, nije dogodilo. Sledeći ministar, Slobodan Lalović, takođe je bio sindikalni radnik, ali sa mnogo jasnijim političkim opredeljenjima. Prva i druga vlada Vojislava Koštunice donela je u oblasti rada istu vrstu promene kao u obrazovanju: novi ministar išao je “protiv struje” sa jasnim političkim idejama i pokušavao je da radi mimo saveta i pritisaka međunarodnih organizacija. Nakon 2008. godine, ponovo nastupa era ministara rada koji kao da nemaju suštinski interes da se bave pitanjima za koja su zaduženi. Prvi zakon čiji ćemo proces donošenja analizirati je Zakon o radu usvojen krajem 2001. godine. Tekst zakona prošao je konsultacije u okviru Socijalno-ekonomskog saveta i u jednom trenutku sva tri sindikata bila su spremna da podrže kompromisnu verziju zakona. Međutim, vlada je u poslednjem trenutku jednostrano unela izmene u tekst zakona, što je izazvalo proteste sindikata i povlačenje iz procesa dogovaranja (2007: 177). Novi Zakon o radu iz 2005. godine pripremljen je i usvojen u drugačijim okolnostima. Tekst zakona pripremilo je resorno ministarstvo koje je sada vodio takođe sindikalni aktivista (Slobodan Lalović), ali sa mnogo jasnijim političkim idejama i većim ambicijama. On je težio da uvede balansiraniji zakon po ugledu na evropska iskustva. Ovim promenama protivile su se međunarodne finasijske institucije, strani investitori i poslodavci. Kako svedoče akteri, ministarstvo je od nekih “radikalnih” rešenja odustalo posle “tipičnog noćnog sastanka predstavnika Vlade i Svetske banke” (2007: 177). Sledeće zakonske promene u sferi rada sprovedene su devet godina kasnije. Izrada Izmena i dopuna Zakona o radu iz 2014. godine odvijale

292

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

se u sličnim okolnostima kao i proces pisanja zakona iz 2001. godine. Tekst zakonskih izmene pripremila je radna grupa koju su činili predstavnici Ministarstva rada, Ministarstva privrede i socijalnih partnera. Međutim, predstavnici sindikata nisu se slagali sa predloženim izmenama i istupili su iz rada radne grupe koja je nastavila da radi u užem sastavu, da bi se pri kraju procesa vratili za pregovarački sto. Iako svedoče o “širokoj javnoj raspravi” koja je održana krajem 2013. i početkom 2014. godine, predstavnici Ministarstva rada priznaju da predstavljanja po gradovima nisu održana “zbog otvorenog negodovanja i opstrukcije reprezentativnih sindikalnih organizacija”, tako da javna rasprava nije imala odgovarajući “sadržaj i kvalitet” (Martinović, 2014: 53-54).30 Na početku procesa, institucionalni vakuum koji je stvoren slabim strukturama vlasti i odsustvom vođstva, kao i nedostatkom jake stručne zajednice i kompetentnih sindikata, otvorio je prostor za uticaj međunarodnih aktera. Među njima, najuticajnija je bila Svetska banka, koja je tada naglašavala da velikodušni sistem nadoknada za slučaj nezaposlenosti mora da se reformiše, odnosno, da se smanji iznos davanja, kao i maksimalna dužina perioda tokom koga korisnici mogu da primaju nadoknadu. Država treba da troši manje na aktivne programe zapošljavanja koji u drugim zemljama nisu davali rezultate, kao što su programi samozapošljavanja, subvencije za zapošljavanje i sl., već da se orijentiše na obuke za traženje posla. Svetska banka se takođe zalagala za olakšavanje zapošljavanja i otpuštanja i smanjivanje rigidnosti tržišta rada, naglašavajući da je dugotrajna nezaposlenost (kakvu je imala Srbija) karakteristična za rigidna tržišta rada. To će, uz jačanje mehanizama socijalne zaštite, omogućiti da se radna snaga lakše kreće i menja poslove. Vlada takođe treba da smanji poreze i doprinose na zarade i ceo sistem pojednostavi, kako bi legalizovala sivu ekonomiju (The World Bank, 2001: 56 ff). Za vreme mandata drugog ministra malo više prostora za rad i uticaj dobila Međunarodna organizacija rada. Ova agencija Ujedi30 Reljanović i saradnici smatraju da je obim izmena zakonskog teksta bio tako veliki da se moglo pristupiti izradi novog zakona, ali da se vlast odlučila za izmene i dopune zakona da bi smanjila politički otpor, te da ceo projekat sprovede uz manje učestvovanje javnosti (Reljanović, Ružić i Petrović, 2016:7).

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

293

njenih nacija imala je manje prisustvo u Srbiji nego druge agencije, kao što je na primer UNICEF. To znači da je radila na nivou nacionalnog predstavnika pri resornom ministarstvu, a nije imala kancelariju. Glavne aktivnosti bile su edukacije, analize i zastupanje određenih rešenja. Međunarodna organizacija rada je najviše radila u oblasti radnog zakonodavstva, socijalnog dijaloga i penzija. Međutim, na prvi Zakon o radu nije imala nikakav uticaj, tako da je svoj rad morala da ograniči na razvoj socijalnog dijaloga. Protivila se uvođenju drugog stuba u penzijski sistem, ali to se poklopilo sa stavovima vlade, tako da ni u tom pogledu uticaj njen nije bio odlučujući (Arandarenko and Golicin, 2007: 172). Zagovarala je umerene reforme penzijskog sistema, razvoj inspekcije rada, uspostavljanje aktivnih mera zapošljavanja i programa za zapošljavanje mladih, kao i razvijanje socijalnog dijaloga (ILO, 2008). Poslednja tačka je posebno važna jer predstavlja jedan aspekt rada UN agencija koji za cilj ima podršku u artikulisanju društvenih interesa, razvoj institucija unutar kojih bi se ti interesi artikulisali i sukobljavali, te izgradnja mehanizma za društveno pregovaranja i usaglašavanje. Većine drugih aktivnosti za cilj su imale projektno rešavanje uže ili šire postavljenih pitanja ili konkretne zakonske reforme. Takve donatorske aktivnosti ne podstiču domaće političke procese, ne legitimišu ih i ne naslanjaju se na društvene interese i, konačno, depolitizuju proces upravljanja i pisanja zakona tako što ga predstavljaju kao tehnički proces, a ne kao suštinski politički proces u kome se sukobljavaju društveni interesi, osporava moć države, kapitala ili drugih aktera i sl. Proces depolitizacije karakterističan je za celokupni savremeni projekat međunarodne razvojne pomoći, posebno s njegovim velikim oslanjanjem na nevladine organizacije (Bickerton et al. eds, 2007, Chandler, 2006; Deacon, 2007; Harriss, 2002; Kamat, 2004). Taj napor je deo novog modus operandi: podugovaranje, rad sa konsultantima, konsultantskim kućama i međunarodnim nevladinim organizacija, izbegavanja direktnog rada sa vladama, traženja dodatnih izvora legitimacije i lokalnog vlasništva itd. Između ostalog, ovaj pristup karakteriše izbegavanje podrške političkim akterima i političkim procesima, što je razumljivo, imajući u vidu

294

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

teškoće s kojima se međunarodni razvojni partneri suočavaju kada pokušavaju da to urade (za jedan drugačiji kontekst, cf. Springer, 2010). Oni, međutim, idu korak dalje i promovišu stvaranje institucionalnog okvira u kome je politički proces otežan, a kreiranje zakona i javnih politika depolitizovano, odnosno, pretvoreno u stručni proces postavljanjem visokih stručnih i proceduralnih standarda za učestvovanje ili direktnim ignorisanjem “nepodobnih” društvenih i političkih aktera (za primere, cf. Vuković, 2013). Iako depolitizovan, taj proces je ipak duboko politički jer, oslanjajući se na moderne nevladine organizacije kao depolitizovane aktere iz sfere građanskog društva, on zapravo simulira proces razmene ideja i time legitimiše poredak (Mikuš, 2013; Norman, 2015). Na takav način međunarodni akteri radili su u Srbiji, kao i u drugim zemljama. Reforme su predstavljane kao tehnički proces koji se poverava stručnjacima i koji, manje ili više, nema veze sa društvenim interesima i grupama koje ih nose, niti sa političkim procesima koji iz tih društvenih struktura proizlaze.31 Tako je, primera radi, nov Zakon o socijalnoj zaštiti pisala radna grupa sastavljena od projektno angažovanih stručnjaka, bez konsultacija sa bilo kojom javnošću, a zakon je predstavljen tek u sasvim završenoj formi. Uprkos tome što se bavi nizom tehničkih pitanja, ovaj zakon sadrži i velika politička i ideološka pitanja: prelazak sa koncepta socijalnih prava na koncept usluga, marketizacija sektora i redefinisanje uloge države, novi mehanizmi socijalne pomoći i njegove implikacije za one koji ne uspeju da prođu test imovine, prihoda i ponašanja, implikacije za njihove porodice, itd. Nijedno od njih nije bilo predmet javne rasprave. U nekim drugim slučajevima, vlada je koristila još grublja sredstva: organizovala je javne 31 Javne rasprave trebalo bi da obezbede otvorenost i transparentnost procesa donošenja zakona i politika, Međutim, brojna istraživanja pokazuju pokazuju da ovaj mehanizma ima niz nedostataka koji se mogu sumirati na sledeći način: (1) Javne rasprave ne organizuju se redovno i na vreme, odnosno, tako da svi zainteresovani akteri mogu da stignu da daju svoj komentar; (2) Učesnici javnih rasprava često nisu reprezentativni predstavnici zainteresovanih grupa i aktera, odnosno onih segmenata društva kojih se predloženi zakon ili javna politika tiče i (3) Često se dešava da učesnici javnih rasprava, kako predstavnici vlasti, tako i društva, zapravo simuliraju raspravu, kao da samo žele da ispune formalni zahtev da učestvuju (Vuković, 2017; cf. Jelinčić i Đurović, 2011; Milovanović et al., 2012; SKGO, 2006; Vukelić, 2009; Vuković, 2013b).

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

295

rasprave u kojima disonantni tonovi nisu mogli biti čuti ili su jednostavno bili ignorisani Za razliku od ovakvih projektnih ili programskih aktivnosti, MOR je Srbiji i drugim zemljama nudio koncept osnaživanja mehanizama za socijalni dijalog upravo s implicitnom pretpostavkom da jačanje procesa društvenog i političkog pregovaranja i dogovaranja zapravo vodi onome što međunarodni razvojni partneri nazivaju “vlasništvom” i “održivošću” – stanju u kome domaće institucije preuzimaju ili iniciraju proces i održavaju ga. Iako su iza ovakvog pristupa ostali neki rezultati, posebno u vidu institucija kao što je Sociojalno-ekonomski savet, njegovi dometi ostaju ograničeni. Sledeći važan akter u kreiranju radnog zakonodavstva jesu sindikati. Iako su bili uključeni u proces kreiranja zakona, sindikati su imali dve velike prepreke: smanjenu društvenu moć i male institucionalne i stručne kapacitet. Moć sindikata je opadala zbog sve manjeg članstva. Jedna od strategija sindikata bila je da manjak društvene moći nadomeste direktnim političkim angažmanom. Otuda su mnogi sindikalni lideri bili ministri, poslanici i državni funkcioneri. Pored toga, bili su politički podeljeni. Tadašnji ministar bio je predstavnik manjeg sindikata (koji je bio politički vezan za tadašnju vladajuću koaliciju, a nekadašnju opoziciju), dok su većinski, stari državni sindikati, bili protiv novih zakonskih rešenja, čak su i organizovali ulične demonstracije, ali je to ostalo bez posebnog uticaja na zakonodavni proces i njegov ishod. Drugo, stručni kapacitet sindikata bio je ograničen, posebno u tako složenoj oblasti kao što je kreiranje, analiziranje i predlaganje državnih mera. Drugih aktera koji bi zastupali interese radnika nije bilo. Nevladine organizacije, koje su tada uspevale da svoje stavove nametnu vladi i da utiču na javni diskurs u mnogim oblastima, uopšte se nisu bavile pitanjem položaja radnika, a nije bilo ni uticajnih levičarskih ili socijalno-demokratskih fondacija da pomognu dekomponovanju dominantnog političkog i ekonomskog diskursa kojim su dominirale neoliberalne ideje. Zakoni u oblasti rada stvarani su u promenljivim političkim okolnostima i ovaj proces karakteriše jak uticaj međunarodnih

296

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

organizacija i dominacija neoliberalne političke paradigme. Pretpostavljam da je poslovni sektor takođe imao uticaja na zakonska rešenja, ali o tome nema podataka, niti su intervjui dali materijala za bilo kakav zaključak. Jasno je, pak, da je uticaj radnika i sindikata bio slab i da su poseban naglasak stavljali na zaštitu jedne grupe radnika – radnika u javnom sektoru. Položaj radnika na sekundarnom tržištu rada mnogo je lošiji, ali se čini da se oko tog pitanja nije okupila nikakva koalicija. Pritisak za smanjivanje prava radnika bio je jak, što je još jedan aspekt onog što je identifikovano kao strategija trke ka dnu u pogledu socijalnih prava. Ovom fenomenu u oblasti socijalne politike donekle odgovaraju i konture novog ekonomskog sistema koji se rađa u poslednjim godinama posmatranog perioda, a koje karakterišu strane investicije u radno intenzivne, ali tehnološki manje napredne proizvodne pogone, sa niskim stepenom radno-pravne zaštite. Ipak, u oblasti rada u jednom periodu kristalisao se jedan politički akter sa jasnim ciljevima i idejama. Ministarstvo rada u vladi Vojislava Koštunice uspelo je, uprkos pritiscima krupnog biznisa i međunarodnih finansijskih organizacija, da donese zakon koji je bio u skladu s njihovim tadašnjim ideološkim preferencijama. U svim ostalim periodima, slabo ministarstvo i nepostojeća profesionalna zajednica omogućili su nesmetan uticaj ideja međunarodnih organizacija. Ovaj primer zato pokazuje ne samo kako mreže usmerene na kreiranje javnih politika ne nastaju ako nema neposrednih interesa oko kojih će se kristalisati, već i da će ideološka hegemonija međunarodnih organizacija biti jača onda kada su akteri autonomnog građanskog društva slabi. Sasvim druga stvar je to što su ti autonomni akteri, kao što ćemo pokazati u poslednjem poglavlju, imali ne baš tako podsticajan uticaj na društvene reforme, niti su nužno bili rukovođeni opštim interesom. Drugi deo zakonodavnih aktivnosti u vezi sa radom tiče se zapošljavanja i ja ću analizirati Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti iz 2009. godine.32 Ovaj zakon pisan je pod okriljem Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja koje je tada 32 Analiza procesa donošenja Zakona o zapošljavanja i osiguranju za slučaj nezaposlenosti iz 2009. godine zasnovana je na Vuković, 2013b: 33ff.

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

297

bilo zaduženo za pitanja zapošljavanja. Radnu grupu za izradu Nacrta zakona o zapošljavanju činili su predstavnici ministarstva, sindikata i udruženja poslodavaca i dva univerzitetska profesora (pravnik i ekonomista). Radna grupa je radila na taj način što su se njeni članovi podelili po oblastima i tako, u užim grupama ili samostalno, pripremali delove zakona. Nakon toga, cela radna grupa je prolazila zajedno sve delove zakona, član po član. Kao i kod drugih zakona, i ovde je zabeležena jedna relativno raširena praksa angažovanja spoljašnjih stručnjaka u pripremi zakonskih predloga. Sva dosadašnja istraživanja ukazuju da ministarstva imaju ograničene kapacitete da se upuštaju u debate o praktičnim politikama i u svom radu se često oslanjaju na spoljašnje stručnjake (Vuković, 2013b). Spoljašnji stručnjaci uglavnom sprovode analize, rade kao stalni ili povremeni savetnici (saradnici), učestvuju u radu različitih radnih grupa, zastupajući stavove u skladu sa svojim kompetencijama i uverenjima, kao i u skladu sa interesima samog ministarstva,33 a čini se da je takav bio slučaj i sa ovim zakonom. Međutim, eksternalizacija procesa donošenja zakona i javnih politika može da dovede do toga da se ne zna čije interese zastupaju akteri uključeni u proces, te ugrožavanja demokratičnosti i transparentnosti celokupog procesa. U mnogim posmatranim oblastima ključni faktori eksternalizacije bile međunarodne organizacije koje su u dobroj meri uspele da utiču na sadržaj zakona i javnih politika, a čini se da se i kod Zakona o zapošljavanju taj obrazac ponavlja. Pored resornog ministarstva, važan akter iz javnog sektora bila je Nacionalna služba za zapošljavanje (NZS). Ova služba je u svom radu odgovorna resornom ministarstvu (u periodu od 2008 33 U pogledu angažovanja i plaćanja stručnjaka, zabeležili smo različite prakse. U nekim ministarstvima sagovornici su se žalili da nemaju sredstva da plate stručnjake, a da često zavise od njihove pomoći. Nasuprot tome, neka ministarstva plaćaju rad u radnim grupama za pripremu zakona (tako što stručnjake angažuju samo ministarstvo ili međunarodna organizacija koja podržava rad na datom zakonu). Sprovedeni intervjui ukazuju na mogućnost formiranja manje ili više trajnih mreža saradnje i podrške (koje nekada imaju odlike mreža usmerenih na kreiranje javnih politika) između stručnjaka i činovnika iz ministarstava i spoljašnjih saradnika (na primer, stručnjaka sa univerziteta ili instituta). Sagovornici često potenciraju značaj neformalnih veza koje postoje između njih i spoljašnjih stručnjaka. Te neformalne veze nadomeštavaju nedostatak formalnih kanala komunikacije i saradnje (cf. Vuković, 2012b, Vuković, 2013 i Babović i Vuković, 2013).

298

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

do 2012. godina to je bilo Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja), ali je istovremeno i velika stručna i birokratska organizacija sa sopstvenim interesima. Analiza procesa ukazuje da je u mnogim aspektima promena zakona i javnih politika Nacionalna služba za zapošljavanje delovala samostalno.34 U pripremi zakona učestovavali su, pored predstavnika države, i poslodavci i sindikati. Kada je reč o poslodavcima, oni su učestvovali i u radnoj grupi i u Socijalno-ekonomskom savetu preko Unije poslodavaca koja okuplja male i srednje firme. Međutim, nalazi istraživanja ukazuju da i udruženja poslodavaca, isto kao i sindikati, imaju ograničene kapacitete da prate, analiziraju i predlažu javne politike. Uprkos tradiciji sindikalnog organizovanja, pa čak i pregovaranja sa sindikatima, uloga sindikata u pripremi Zakona o zapošljavanja nije bila preterano velika. U radnoj grupi za izradu Nacrta zakona nisu učestvovali predstavnici socijalnih partnera, niti međunarodnih organizacija, ali je savetodavna podrška dobijana od predstavnika Međunarodne organizacije rada koji su u Srbiji bili angažovani na drugim projektima. Najveći uticaj na konačni tekst Nacrta Zakona o zapošljavanju imalo je samo ministarstvo, odnosno, njegovi rukovodioci. S jedne strane, to je posledica jasne podele nadležnosti (horizontalne, ali po svedočenju aktera i vertikalne i hijerarhijske strukture državne uprave) i male zainteresovanosti društvenih aktera za ovu oblast. Kao što smo rekli, sindikati i poslodavci nisu učestvovali u radu radne grupe i izradi zakona, a nevladin sektor se ne bavi time (osim organizacija osoba sa invaliditetom, a i one se opet bave samo pitanjima u vezi sa statusom osoba sa invaliditetom). Jedan ispitanik objašnjava to na sledeći način: Uprava je hijerahijski organizovana i sve vi možete, sve je OK i sve je konstruktivno dok onaj ko je glavni ne kaže dosta. Intimno, vi to prihvatali ili ne, ne radi se o mojoj firmi, u pitanju je država….ako onaj ko je odgovaran kaže ne ovako ćemo, tu nema dalje (Intervju, predstavnik ministarstva, 2012). 34 Na primer, NZS zalagala se da se u Zakonu u zapošljavanju zadrži odredba da su poslodavci obavezni da joj prijavljuju svako novo radno mesto koje se otvara. Taj stav NZS tumačen je željom da zadrži ulogu u svakom aspektu politike zapošljavanja, ali i kao težnja da se ne smanjuje obim administrativnog posla koji bi oslobodio prostor za povećanu obavezu rada sa korisnicima (intervju, stručnjak, 2012).

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

299

Nije jasno do koje mere učestvovanje u procesu konsultacija može da utiče na sam tekst zakona. Čini se da su predlozi zakona koji se razmatraju u radnim ili ranim fazama već uveliko definisani i zaokruženi tekstovi. Relativnost angažovanja u radnim grupama i na konsultacijama ilustruje sledeći stav: Učestvujete u radnoj grupi, tu ste, deset puta se sastajete i dajete svoje primedbe, ali se ništa ne usvaja. To je pitanje efekata. Nisu bitni samo akteri, već kako uredite proces. Ako je on puka formalnost, to nije dovoljno (Intervju, Socijalno ekonomski savet, 2012).

Intervjui ukazuju da su mreže i koalicije stvarale i vršile pritisak u pravcu izmena javnih politika i zakona tamo gde je postojao uzak, konkretan i neposredan finansijski interes. Na primer, tokom istraživanja dobio sam svedočanstva o lobiranju ili pritisku da se u Zakon o radu unese obaveza firmi da isplaćuju topli obrok u obliku bonova koji bili plaćani međunarodnim firmama koje se time bave i nameravali su da uđu u naše tržište. Nakon što je sam tekst Zakona napisan i usvojen od strane republičke Vlade, započela je javna rasprava. Na javnu raspravu o Zakonu o zapošljavanju bili su pozvani predstavnici sindikata i poslodavaca koji su zapošljavali radnike preko Nacionalne službe za zapošljavanje, ali je ona trajala kratko i bila je održana samo u Beogradu. Podaci o dužini trajanja javne rasprave se razlikuju i kreću se od sedam do deset dana. Jedan od učesnika ovako svedoči: Zakon o zapošljavanju urađen je uglavnom u Ministarstvu, imao je vrlo kratku javnu raspravu od sedam dana, maltene je bila više predstavljanje pojedinim institucijama nego javna rasprava. U tom pogledu učestvovali su i sindikati i poslodavci, na nešto što je već gotovo davali su svoje primedbe, i oni su bili izuzetno nezadovoljni jer maltene ništa od toga nije prihvaćeno suštinski (Intervju, Socijalno ekonomski savet, mart 2012).

Kao i u slučaju različitih parlamentarnih procedura i ovde je prisutna tendencija da republička vlada, time što ne poštuje odredbe u vezi sa rokovima za rasprave, stavlja svoje partnere u neravnopravan položaj. Istraživanja pokazuju da se javne rasprave

300

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ne organizuju onako kako to zakoni i procedure zahtevaju, da često traju kratko, kraće nego što je potrebno da različiti društveni akteri (posebno iz domena građanskog društva) artikulišu svoje ciljeve i komentare, te da je vlast selektivna u izboru učesnika. Na javne rasprave vrlo često se pozivaju upravo oni akteri od kojih se očekuje podrška, a ne kritika, i naglasak se stavlja na formalne i proceduralne, a ne suštinske ili sadržajne aspekte procesa javnih rasprava. To sve dovodi do produbljivanja društvenih nejednakosti zbog nejednake mogućnosti uticaja na zakone i javne politike (cf. Milovanović, 2012; Vuković, 2013b). Ovaj primer iz oblasti rada i zapošljavanja odudara od procesa koje sam identifikovao u oblastima obrazovanja i socijalne zaštite. Za razliku od ovih oblasti, u kojima su se formirale jasne mreže za ili protiv promena i u kojima su interesi stručnjaka posredovali ideološke „inpute“ međunarodnih organizacija, u oblasti rada i zapošljavanja to se nije dogodilo. Mreža nije nastala zato što nije bilo ni potencijalnih nosilaca, niti jasnih interesa oko kojih bi se mreža mogla formirati. Prvi potencijalni nosilac jesu stručnjaci koji su angažovani u pružanju usluga nezaposlenim. Nagoveštaj kreiranja profesionalne zajednice i mobilisanja oko profesionalnih interesa može se videti u slučaju Zakona o zapošljavanju iz 2009. godine kada je Nacionalna služba za zapošljavanje težila da svoje profesionalne i institucionalne interese ugradi u zakon. Međutim, to je bilo jednokratna akcija i u ovoj oblasti nije formirana profesionalna zajednica. Za razliku od socijalnih radnika, koji su uspeli da se uključe u mrežu koju su formirali stručnjaci i međunarodne organizacije, stručnjacima iz oblasti zapošljavanja to nije pošlo za rukom, verovatno i zato što im nedostaje profesionalni identitet. Očigledan razlog leži u tome što oni nemaju profesionalnu zajednicu, fakultet koji ih školuje i profesionalnu svest, kao socijalni radnici, univerzitetski profesori ili nastavnici. Drugi potencijalni nosilac organizovanja jesu sindikati. Međutim, i oni su bili neuticajni i neorganizovani, a konkurentski sindikati ulazili su u političke sukobe koji su omeli saradnji i sprečili kreiranje koalicija i mreža. Njihovo članstvo je malo i ograničeno na javni sektor, a u skladu s tim su i tekle njihove aktivnosti koje su bile najvidljivije

Rad i zapošljavanje: spori pohod neoliberalizma

301

kada su branili privilegije radnika iz javnog sektora. Oni su uspeli da ostanu vidljivi u procesu nastanka zakona i javnih politika, pa čak na mahove i da ostvare određen uticaj na njihov sadržaj. Međutim, procesi koje smo analizirali nisu doveli do konsolidacije društvenih interesa niti do konsolidacije sindikata kao institucije, na onaj način na koji su konsolidovali, recimo, profesionalne zajednice u socijalnom radu. U takvim okolnostima, uticaj međunarodnih organizacije je bio manje posredovan i direktirniji. Kao i u slučaju obrazovanja, jedino je vlada Vojislava Koštunice dovela do kratkotrajne promene političke paradigme. Ministarstvo rada pod rukovodstvo Slobodana Lalovića pokušalo je da uspostavi politike na tržištu rada koje će biti usmerene ka interesima radnika više nego ka interesima poslodavaca, a u svom radu težilo je da se odupre pritiscima međunarodnih organizacija, pre svega Svetske banke. Međutim, taj period je bio kratak i ostavio mali trag na zakonskoj i političkoj sceni.

Društvene promene i socijalno pravo: posredovani uticaji i nekonzistentni ishodi Globalni akteri: neoliberalni modeli i mehanizmi uticaja U osnovi većine zakona i strategija koje sam analizirao stajale su neoliberalne ideje o smanjivanju uloge društvene solidarnosti i jačanju individualne odgovornosti i marketizaciji i privatizaciji socijalne politike, to jest, jačanju uloge privatnog sektora u pružanju usluga i zadovaljavanju socijalnih potreba građana, te uvođenju principa rada privatnog sektora u javni. Liberalizacija socijalne politike pretpostavlja otvaranje tržišta usluga, ali i više od toga, prilagođavanje i podređivanje socijalne politike zahtevima tržišta i ekonomske politike. To se vidi u promeni mehanizama legitimacije obrazovnog sistema, pa se tako on sve manje razume kao sistem koji služi obrazovanju građana, a sve više kao sistem namenjen obrazovanju budućih aktera na tržištu rada. Ova promena je u Srbiji bila više deklarativna, nego suštinska i pred nju su se isprečili snažni ekonomski interesi nastavnika i profesora i ideološke prepreke u vidu vizija obrazovanja orijentisanih ka naciji i tradiciji. To, međutim, nije usporilo unutrašnju ekonomizaciju ili menadžerizaciju sistema obrazovanja. Pod tim podrazumevam sve veću prevlast ekonomske racionalnosti u koncipiranju i vođe-

302

Društvene promene i socijalno pravo

303

nju ovih sistema koja se ogleda u mehanizmima merenja uspeha, raspodele resursa, opravdanja itd. Dalje, u svim oblastima dolazi do procesa individualizacije odgovornosti, a taj diskurs individualne odgovornosti najviše pogađa one građane koji imaju najmanje resursa: ekonomskih i kulturnih pre svega. U socijalnoj zaštiti to su siromašni, Romi, socijalno isključeni, u obrazovanju to su deca nižeg socio-ekonomskog statusa, na tržištu rada to su radnici na sekundarnom tržištu rada, u neformalnoj ekonomiji, radnici sa malim kvalifikacijama i najgorim radnim mestima. Diskursom i principima individualne odgovornosti manje su pogođeni oni korisnici koji imaju više sopstvenih resursa na koje se mogu osloniti kad su suočeni sa surovim i deregulisanim tržištem, a to su, pre svega, pripadnici srednjih slojeva. Uticaj neoliberalnih modela na srpsku socijalnu politiku rezultirao je u jednom nekonzistentnom ili nekongruentnom modelu. Taj ishod nastao je iz interakcije socijalističkog i kontinentalnog nasleđa države blagostanja sa promenama inspirisanim neoliberalnim idejama, u okolnostima koje karakterišu nedosledne političke i ekonomske reforme, slabe institucije i snažni profesionalni i ekonomski lobiji. Kao što sam identifikovao u jednom ranijem radu (Vuković, 2010), rezultat je bio nekonzistenti socijalni režim u kome paralelno funkcionišu kontinentnalni i liberalni koncepti, dok je, kao u mediteranskim sistemima, porodica zadržala važnu ulogu u obezbeđivanju blagostanja. Sa zemljama kontinentalnog tipa Srbija deli visoku zavisnost socijalnog statusa i državne podrške od statusa na tržištu rada. S promenljivim uspehom, sindikati i radničke inicijative uspevaju da utiču na javne politike i da zadrže svoje mesto u tripartitnom sistemu pregovaranja. Ipak, sistem ne uspeva da otkloni ili ublaži socio-ekonomske nejednakosti. Za razliku od tradicionalnih kontinentalnih režima, Srbija je iz perioda socijalizma nasledila razvijene sisteme za brigu o deci, mada neujednačeno u svim područjima zemlje, posebno u manjim sredinama i sa niskim stepenom pokrivenosti siromašnih, marginalizovanih grupa i seoskog stanovništva. Sistem javnog obrazovanja obezbeđuje opšte usluge, i ne računajući pojedine marginalizovane grupe, svi građani imaju i de facto uživaju pravo na besplatno škol-

304

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

stvo. Uticaj liberalnih modela ogleda se pre svega u rezidualnom karakteru socijalne pomoći, skromnim izdvajanjima za socijalne usluge koje karakteriše visok nesklad između zakonskih obaveza i stvarnih izdvajanja, posebno iz budžeta lokalnih samouprava. Sistem podrške za slučaj nezaposlenosti je ograničen, a postoji i opšta orijentacija ka konkurentnosti i privlačenju stranih direktnih investicija. Srbiju, dalje, karakteriše visoka stopa siromaštva, a državne programe usmerene ka smanjenju siromaštva karakterišu niska izdvajanja, rigorozna testiranja podobnosti i mali obuhvat. Konačno, mnoge javne usluge postepeno se kreću ka modelu opšte dostupnih usluga niskog kvaliteta. Taj nalaz važi za zdravstvene usluge, a sličan trend može se opaziti i u sferi usluga podrške porodici, lokalnih socijalnih usluga i penzijskom sistemu. Implicitna privatizacija zdravstvenih i obrazovnih usluga, kao i uvođenje dobrovoljnih penzionih fondova, postepeno gura srednju klasu ka tržištu kao mestu na kome će dobiti usluge zadovoljavajućeg kvaliteta (Vuković, 2010: 216ff). Neoliberalne koncepcije u Srbiji preuzete su, ali ne i dosledno kopirane, i u mnogim slučajevima posredovane su i preoblikovane lokalnim interesima. Koliko su, zapravo, snažni bili ti spoljni uticaji u formulisanju zakona i javnih politika, kakav su oblik imali, a koliko snažno i kako su im se suprotstavljali domaći interesi? Mi znamo da zemlje kao što je Srbija, na polu-periferiji svetskog kapitalizma, nerazvijene i slabe, u odnosima zavisnosti kako sa međunarodnim akterima, tako i domaćim centrima moći, ne mogu imati potpuno “autohtonu” socijalnu politiku, bez obzira na to što proces evropskih integracija ostavlja prostor za samostalno regulisanje ove oblasti (Babović, ur., 2010). Sasvim je drugo pitanje do koje mere je mogu imati i razvijene zemlje, ali kao što smo videli u drugom poglavlju, globalni akteri svoj uticaj u socijalnoj politici ispoljavaju tako što se direktno uključuju u kreiranje zakonskih i sektorskih promena, edukuju i održavaju mreže stručnjaka, uključuju se u pružanje usluga i prenose ideje i vrednosti, ali i tako što konkretna rešenja zagovaraju kroz izveštaje i analize i međunarodne konvencije. Prema rezultatima istraživanja – intervjuima, analizi dokumenata, sadržaju sajtova i informativnih biltena i

Društvene promene i socijalno pravo

305

informacijama o tekućim i završenim projektima, te podacima o međunarodnoj pomoći Srbiji – međunarodne organizacije imale su značajan uticaj na formulisanje prioriteta i konkretnih rešenja. One su uticale na postavljanje ciljeva, izbor rešenja, i, što je posebno važno, uspostavljanje saglasnosti među najvažnijim akterima u pogledu pravca reformi.. Radi lakše analize, njihov uticaj ću analizirati u dve dimenzije, odnosno, dve analitičke kategorije, imajući pro tome u vidu da se u stvarnom svetu procesi teško mogu naći u čistom obliku koji odgovara jednoj od njih: (1) uslovljavanje preko članstva i kroz procese kreditiranja i doniranja (na primer, kroz podršku projektima); i (2) socijalizacije. Prvi mehanizam je uslovljanje preko članstva ili kroz procese kreditiranja i doniranja. Tipičan primer organizacija koja od svojih članova zahteva prilagođavanje zakona i javnih politika jeste Svetska trgovinska organizacija. Ti uslovi imaju dalekosežne posledice na stanje na tržištu rada i nejednakosti, a posredno i neposredno na regulativu u oblasti socijalne politike i socijalnih prava, kao i na njihovu dostupnost (za detalje, cf. Jordan, 2006). Slično tome, Evropska unija postavlja zahteve pred zemlje zainteresovane za priključenje koji se kreću od zakonskih promena, izgradnje institucija, razvoja demokratije, pa sve do sasvim konkretnih mera kao što su smanjenje akciza ili hapšenje optuženih za ratne zločine. Iako u oblasti socijalne politike EU nema uslove za članstvo, postoje eksplicitna ili implicitna očekivanja da se sistemi prilagođavaju dominantnim evropskim modelima, kao što je slučaj kod reformi visokog obrazovanja. U tom smislu, EU nije oblikovala zakone i javne politike u oblasti socijalnih prava i socijalne politike eksplicitno, kao kada je reč o ekonomskim, ruralnim i sličnim politikama. Međutim, ona je imala uticaj kroz podršku reformama, finansiranje projekata, obuku stručnjaka i državnih službenika i sl. Uslovljavanje se ne odvija samo preko članstva, već i kroz procese kreditiranja i davanja međunarodne razvojne pomoći. Međunarodni akteri postavljaju zahteve da zemlje ratifikuju konvencije i međunarodne sporazume ili prihvate određena rešenja, zakone ili uspostave pojedine institucije. Neki od primera međunarodnih konvencija oko kojih su postojali jači ili slabiji pritisci da zemlje

306

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

postanu potpisnice uključuje Konvenciju o pravima deteta i Konvenciju o eliminaciji svih oblika diskriminacije prema ženama. Ove konvencije definišu rad UNICEF-a i ova agencija UN je u svojim programima rada u Srbiji eksplicitno navela da je njen cilj ratifikacija ove dve konvencije od strane Narodne Skupštine (UNICEF, 2002; UNICEF, 2004). Sledeći primer predstavlja Konvencija UN o pravima osoba sa invaliditetom koja je bila predmet procesa javnog zagovaranja od strane UN agencija i međunarodnih i domaćih NVO. Međunarodni akteri takođe vrše pritisak na zemlje da prihvate određena zakonska i politička rešenja. Ovaj mehanizam uticaja ilustruju aktivosti Svetske banke, čiji je rad na formulisanju zakona i javnih politika u Srbiji vidljiv u mnogim oblastima, od zdravstvene zaštite, preko socijalne pomoći do penzijskog sistema. U nekim oblastima upošljavala je tvrde mehanizme uticaja, kao kada je uslovljavala svoju strukturnu pomoć reformama u različitim oblastima. Prema dostupnim podacima, u tu grupu spadaju promene u radnom zakonodavstvu čije je sprovođenje bilo uslov za podršku u nekim drugim oblastima. Taj oblik rada međunarodnih organizacija naziva se međusektorsko uslovljavanje. I drugi međunarodni akteri učestvuju u oblikovanju nacionalnih politika i zakona kroz stručnu i finansijsku pomoć koju pružaju vladama. Kao što smo videli, ideje o školi bez nasilja, srednjem stručnom obrazovanju, marketizaciji i podugovaranju usluga i sl. promovisale su međunarodne organizacije, međunarodne nevladine organizacije, razvojne agencije zapadnih zemalja, pa čak i konsultantske kuće koje su one ugovarale. Oni su dovodili stručnjake koji su učestvovali u kreiranju zakona i državnih politika, zagovarali određena rešenja kroz izveštaje, analize i stručne publikacije, te obučavali lokalne aktere. Drugi mehanizam uticaja predstavlja proces socijalizacije. Pod socijalizacijom kao načinom na koji međunarodne organizacije utiču na zakone i javne politike podrazumevaju se aktivnosti spoljašnjih aktera putem kojih se ne nude neki posebni podsticaji za promenu kursa politika ili sadržaja zakona, već su u obliku normi, pohvala i pokuda kojima se domaći akteri ubeđuju da preduzmu određene korake, te u krajnjoj liniji i socijalizuju u određenom

Društvene promene i socijalno pravo

307

pravcu. Države se povinuju ovom uticaju ili zato što dominatni akteri menjaju svoja uverenja i vrednosti ili zato što nepovinovanje normama povlači visoke reputacione troškove (Kelley, 2004: 428). I u srpskom kontekstu mogu se naći primeri međunarodnih organizacija koje su uticale na zakone i politike tako što su postavljale standarde rada i ponašanja i očekivanja od domaćih aktera. Primer iz oblasti socijalnih prava u Srbiji mogu predstavljati izveštaj o stanju prava korisnika ustanova socijalne zaštite u Srbiji koji je pripremila organizacija Mental Disability Rights International. Izveštaj pod nazivom Tornment not Treatment: Serbia’s Segregation and Abuse of Children and Adults with Disabilities1 uticao je na politike u oblasti socijalne zaštite, slično kao i izveštaj Helsinškog komiteta za Ljudska prava pod nazivom Ljudi na marginama 2: Ljudska prava u socijalnim ustanovama u Srbiji.2 Važnu ulogu u prenošenju normi i vrednosti, pa i konkretnih rešenja, imale su međunarodne stručne zajednice ili mreže usmerene na kreiranje javnih politika. Te mreže ili zajednice nastaju kroz dugotrajan uticaj i zajednički rad koji se odvija na više planova: na naučnim i stručnim konferencijama, zajedničkom izradom naučnih radova, stipendiranjem stručnjaka i naučnika zemlje korisnika, organizovanjem studijskih boravaka i sl. Tako međunarodne organizacije i međunarodne nevladine organizacije investiraju u razvoj kapaciteta u oblasti istraživanja i javnih politika, edukuju stručnjake i buduće državne službenike u jednoj specifičnoj stručnoj i ideološkoj paradigmi koja onda postaje dominantna u javnom i političkom diskursu. Kroz ove aktivnosti vrši se socijalizacije budućih stručnjaka i naučnika i njihovo uključivanje u međunarodne stručne zajednice. Istovremeno, ove aktivnosti dovode do toga da oni prihvataju dominantne stručne i naučne paradigme (Haas, 1992). Kada paradigme postanu dominantne, one stvaraju “ideološku hegemoniju” ili hegemonije u pogledu ideja i konkretnih rešenja (Deacon, 2007). U konkretnom srpskom kontekstu, mehanizmi profesionalne socijalizacije posebno su karakteristični 1 Izveštaje je dostupan na adresi http://www.driadvocacy.org/wp-content/uploads/ Serbia-rep-english.pdf, pristupljeno 4. aprila 2017. godine. 2 Izveštaj je dostupan na adresi: http://helsinki.org.rs/serbian/doc/Ljudi%20Na%20 Margini%20-%202.pdf, pristupljeno 4. aprila 2017. godine.

308

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

za obrazovanje i socijalnu zaštitu. Međunarodne organizacije su tokom 90-ih, ali i posle 2000. godine ulagale u stručne i naučne kadrove, obučavajući ih i kooptirajući kroz projekte, te stvorile jednu vrstu ideološke hegemonije. Kroz predočene mehanizme uspostavljanje ideološke hegemonije, nova elita je u periodu nakon 2000. godine uspostavila interpretativni monopol koji je služio za tumačenje sadašnjih problema, njihovih prošlih izvora, te budućih rešenja. Ovaj monopol je u nešto izmenjenom obliku i danas na snazi i u njegovom uspostavljanju formulisanje monolitnog viđenja opšteg cilja društvenih promena, koji se kretao od nužnosti društvenih i ekonomskih reformi, do jednake nužnost evropskih integracija, bilo je jednako važno kao i formulisanje konkretnih rešenja. Čini se da su vlade u poslednjih desetak godina uspele da utišaju mnoge društvene interese čija bi artikulacija mogla ugroziti interese elite. Tokom zakonskih i promena javnih politika koje sam analizirao, u stručnim krugovima nije se pojavilo mnogo knjiga i tekstova koji pod upitnik stavljaju “novu ortodoksiju”.3 Na ovakvo stanje verovatno je uticala i određena nezainteresovanost značajnog broja stručnjaka i intelektualaca da se angažuju u javnoj sferi, ali mnogo više od toga kooptiranost značajnih segmenata ovih slojeva u političke strukture i procese. Vrlo je verovatno da je značajan deo stručnjaka koji su posedovali znanja neophodna za analizu stanja i kritiku predloženih rešenja na određeni način već bio angažovan na koncipiranju i sprovođenju promena, budući da su u mnogim oblastima sektorske reforme vodili i kreirali upravo stručnjaci od profesionalnog integriteta ili političkog uticaja. U tom smislu, oni su ideološki reprodukovali i legitimisali nov sistem i nisu mogli predstavljati kritičku javnost. Ostatak profesionalne javne sfere činili su ljudi koji nisu imali dovoljno znanja niti autoriteta ili nisu bili zainteresovani za javni angažman. Širenje ovog obrasca integrisanja stručne zajednice i nove elite dovelo je do toga da početkom druge decenije 20. veka na srpskoj javnoj sceni gotovo da nema alternativnih ideja o socijalnoj politici. 3 Za blaže ili oštrije kritike nekih aspekata novih politika cf. Avramović, 2004; Pavlović and Arandarenko, 2011; Stojanović, 2006; tematski broj Nove srpske političke misli o obrazovanju; publikacije Fondacije Fridrih Ebert pisane sa socijaldemokratskog stanovništva, kao i krajnje liberalne kritike iz, na primer, Centra za slobodno tržište i sl.

Društvene promene i socijalno pravo

309

Ključne neoliberalne koncepcije, kao što su uvođenje tržišnih principa u javni sektor (kroz uvođenje privatnih pružalaca usluga i principe nove javne uprave u javni sektor), podvođenje socijalne politike zahtevima ekonomske politike, individualizacija odgovornosti i strategija, te ekonomizacija celokupnog života, najjasnije rezultate dale su tamo gde su bile podstaknute lokalnim ili međunarodnim ekonomskim i profesionalnim interesima dovoljno snažnim da se odupru otporima aktera koji su bili zainteresovani za očuvanje postojećih sistema upravljanja i raspodele resursa. Spoljašnji “inputi” u reformama u vidu projekata, pritisaka i mehanizama socijalizacije bili su posredovani lokalnim strukturama – institucijama i profesionalnim zajednicama. Prvi mehanizam na koji ću skrenuti pažnju jeste liberalizacija koja odgovara profesionalnim i ekonomskim interesima lokalnih aktera. Na primer, uvođenje neoliberalne tržišne agende u obasti obrazovanja dovelo je do liberalizacije tržišta pružalaca usluga obrazovanja i tržišta udžbenika. Liberalizacija tržišta udžbenika odgovarala je interesima domaćih i međunarodnih izdavača i oni su snažno podržavali pro-tržišne politike u ovom domenu. Otpori su bili slabi i, kao rezultat, tržište udžbenika veoma je brzo otvoreno nudeći velike profite izdavačkim kućama uz malu ili nikakvu mogućnost uticaja pa čak i slobodu izbora za kupce, to jest decu i njihove roditelje. Liberalizaciji tržišta obrazovnih usluga imala je ograničen domet u oblasti osnovnog i srednjoškolskog obrazovanja zbog niskog materijalnog standarda potencijalnih korisnika, dok je mnogo veće efekte imala liberalizacija u visokom obrazovanju. Ona je, načelno, odgovarala kako poslovnom sektoru, tako i univerzitetskim nastavnicima koji su tokom jednog relativno dugog perioda uspevali da ostvaruju koristi od oba sistema – privatnog i državnog – predajući na državnim i privatnim fakultetima. S druge strane, uspostavljanje sistema akreditacije i obuka u obrazovanju i socijalnoj zaštiti najpre je odgovaralo interesima profesionalnih zajednica. Oni su bili pokretači, glavni pružaoci usluga, i istovremeno grupa koja je imala najveće koristi. Poslednji primer ukazuje i na neke specefičnosti mehanizama marketizacije. U nekim oblastima, kao što su visoko obrazovanje i socijalna zaštita,

310

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

marketizacija nije bila zasnovana isključivo na otvaranju prostora novim akterima da započnu aktivnosti na slobodnom tržištu. Naprotiv, ova, kao i neke druge inicijative, primarno je bila zasnovana na preusmeravanju javnih u privatne resurse – korišćenjem pozicionog kapitala nastavnika i stručnjaka za insajdersko osvajanje novih tržišta, bilo da je reč o tržištima obrazovnih i socijalnih usluga, priprema obuka, sistema akreditacije i sl. Ovakve strategije bile su moguće najpre zbog odsustva regulacije, a kasnije nedosledne regulacije kojom su opet rukovodili predstavnici stručnih zajednica, odnosno, srednjih slojeva. Drugi mehanizam jesu promene bez otpora: u nekim okolnostima, nametanje neoliberalne agende bilo je moguće i zato što nisu postojale jasno uobličene tačke otpora. Tako je, na primer, profesionalna zajednica u socijalnoj zaštiti socijalizovana u novim idejama kombinovane socijalne politike i iako su neki stručnjaci kritički govorili o marketizaciji socijalne zaštite, oni su bili malobrojni i neuticajni. Kao rezultat, u svetu dominantne ideje o pluralizmu pružalaca usluga i uključivanju NVO u socijalnu zaštitu primljene su bez adekvatne refleksije. Verujem da se slični argumenti mogu primeniti na, na primer, uvođenje “tabele uspeha” u obrazovanju i nauci (u vidu sistema kategorizacije naučnika i časopisa ili evidencije uspeha škola), dok se liberalizacija tržišta rada odvijala sporije jer su se njoj protivili radnici i sindikati, ali su s vremenom slabljenje sindikata i promena političke paradigme postepeno otvorili vrata za promene. Bilo je, pak, oblasti u kojima su promene išle veoma sporo ili gotovo da nisu sprovedene, pre svega zbog snažnih lokalnih otpora. Najsnažnije tačke otpora dolazile su iz profesionalnih zajednica u obrazovanju i sindikata ukorenjenih u javnom sektoru. Stručnjaci iz obrazovnog sektora usporavali su ili zaustavili reforme čiji je cilj bio da se promene odnosi moći u tim sistemima i da se balans pomeri od stručnih zajednica ka državi ili korisnicima. Ovaj nalaz načelno važi za sve nivou obrazovanja, mada postoje specifične razlike u ishodima promena i snazi profesionalnih zajednica.

Društvene promene i socijalno pravo

311

Elita: između potrage za podrškom i zarobljavanja države Delotvornost međunarodnih uticaja i pritisaka zavisila je od sposobnosti političke elite da formuliše sopstvene strategije promena. U nekim oblastima, ona je pokazivala veliki uspeh, pa je, na primer, uspela da se odupre pritiscima Svetske banke da se uvede obavezno privatno penziono osiguranje, dok je u nekim oblastima, recimo u preduniverzitetskom obrazovanju, karakteriše odsustvo jasnih koncepcija, nedoslednost i neodlučnost. Kako razumeti ove razlike? U svakodnevnom diskursu, lične odlike istorijskih ili makar političkih aktera često se uzimaju kao odlučujući faktor kojim se objašnjavaju društveni i istorijski procesi. Taj pristup nije stran ni naučnoj literaturi (cf. Antonić, 2002), pa tom izazovu ni ja ne mogu odoleti – u analizi delovanja srpske političke elite u oblasti socijalne politike i socijalnih prava oslanjaću se na analizu aktera, ali ću je ipak započeti analizom strukturnih faktora koji su oblikovali njihove strategije. Tokom čitavog ovog perioda, izvršna vlast je bila fragmentisana na niz manjih partija, a vlade su bile koalicione. Vlade su zapravo bile sastavljene od ministarstava-feuda u kojima je saradnja između sektora veoma teška. Tome je pogodovao i mali stepen cirkulacije državnih službenika kroz sisteme, jer, kao što je već rečeno, ne postoji praksa da se osoblje iz jednog ministarstva ili uprave šalje u druge sisteme, kako bi sticali znanja i stvarali kanale buduće saradnje. Ovakve okolnosti otežavale su kreiranje mera u oblastima koje su prirodno povezane. Hijerarhizovana struktura ministarstva (Ben Gera, 2009) i politizacija procesa imenovanja i odlučivanja (SIGMA, 2012; Verheijen and Rabrenović, 2015) doveli su do toga da sve odluke zavise od ministara i visoko rangiranih političara. Kada bi nastupili periodi u kojima takve odluke nisu donošene, na primer, za vreme izbora, institucije bi bukvalno stale (Eriksen, 2007: 344). Zbog ovakvog institucionalnog ustrojstva vlade, uloga pojedinaca na čelu ministarstava još je veća. Izvršnu vlasti karakterisali su slabi stručni i administrativni kapaciteti. U nedostatku odgovarajućeg stručnog kadra, vlada je če-

312

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

sto pribegavala eksternalizaciji procesa donošenja zakona i javnih politika tako što je angažovala spoljne saradnike kao članove različitih radnih tela. Takve okolnosti delovale su podsticajno na razvoj i jačanje uticaja profesionalnih mreža, ali su istovremeno otvorile prostori za uticaj međunarodnih organizacija. Prvi ishod, jačanje uticaja profesionalnih mreža u okruženju koje karakteriše slaba državna administracija, posebno je vidljiv u sektoru obrazovanja, dok je drugi ishod, snažan uticaj međunarodnih organizacija karakterističan za sektor rada i donekle socijalne zaštite. Međutim, delovanje elite ne može se objasniti samo ovim usko personalnim i institucionalnim faktorima. Oni su formulisali i sprovodili svoje strategije u društvenom i istorijskom kontekstu koji je bio obeležen nizom faktora: specifičnim tokom post-socijalističke transformacije, ratnim sukobima 90-ih, te jugoslovenskim istorijskim nasleđem. Krajem prošlog veka, srpsko društvo je u post-socijalističku transformaciju ušlo sa visokih polaznih osnova u poređenju sa drugim zemljama Istočne Evrope. Očekivanja od političkih i ekonomskih reformi bila su visoka, posebno ako se imaju u vidu viši životni standard, kao i veći stepen političkih i ličnih sloboda po kojima se nekadašnja Jugoslavija razlikovala od drugih zemalja socijalističkog bloka. U popularnoj mitologiji ustalile su se čak predstave o “zlatnim sedamdesetim” i “platama od hiljadu maraka” iz perioda Anta Markovića. Zato ne čudi da su rezultati promena mereni idealizovanim standardima iz pred-kriznog perioda. Nasuprot tim očekivanjima, sve komparativne prednosti koje je bivša Jugoslavija imala u odnosu na zemlje Centralne i Istočne Evrope već su do prvih godina transformacije potpuno nestale. Kao što pokazuju podaci o ekonomskom razvoju, krajem veka Srbija je po svim parametrima daleko zaostajala za drugim zemljama bivšeg socijalizma. Bugarska, Rumunija, Hrvatska i Makedonija su već 2004. godine dostigle nivo BDP iz 1990. godine, dok je Srbija te godine dostigla dve trećine BDP iz 1990 godine. Tokom decenije u kojoj se Srbija nalazila u izolaciji, u zemlje Centralne i Istočne Evrope slile su se značajne strane investicije, politički sistemi su konsolidovani, a veliki deo ove teritorije konačno je pristupio Evropskoj uniji.

Društvene promene i socijalno pravo

313

Iskustva zemalja koje su ranije prošle kroz post-socijalističku transformaciju ukazuju i na visoku cenu društvenih i ekonomskih promena koju građani Srbije nisu bili spremni da plate. Na to nisu bili spremni ni društveni slojevi koji su podržavali promene u poslednjih deset godina, a svakako ni oni koji ih nisu podržavali ili nisu verovali da će od njih imati ekonomske koristi. Istraživanja pokazuju da i nakon 2000. godine, svi društveni slojevi pokazuju izraženu naklonost prema redistributivnim modelima (Lazić i Cvejić, 2007). Istovremeno, i elita ima izrazitu potrebu za redistributivnim dobicima pojačanu nizom simboličkih gubitaka koji su bili posledica produženog dejstva političkih faktora iz 90-ih. Kao što smo videli, “duga decenija” 90-ih suzila je društvenu podršku novoj vlasti koja je bila primorana na dodatne kompromise sa različitim društvenim grupama i interesima. Pošto je novom poretku nedostajao legitimitet koji bi proisticao iz simboličkih dobitaka, na primer, poboljšanja međunarodnog položaja, rešavanja političkih, teritorijalnih i etničkih problema koji su po Srbiju nepovoljno rešavani tokom 90-ih i sl., onda je društveni pritisak za legimizacijom bio gotovo isključivo usmeren ka redistributivnim pitanjima, odnosno, poboljšanju materijalnog standarda.4 Podršku za upravljanje zemljom elita je tražila i dobila od srednjih slojeva koji su, zauzvrat, uživali u redistributivnim dobicima: monetarnim, socijalnim, energetskim, poreskim i drugim politikama koje su odgovarale na njihove interese i težnje. Neke od tih strategija prikazane su u trećem poglavlju, kao što je monetarna politika koja je pogodovala uvoznicima i omogućavala povećanje kupovne moći srednjih slojeva (čiji životni stilovi zavise od mogućnosti kupovine trajnih i potrošnih dobara, putovanja i sl.), rast plata u javnom sektoru koji je bio brži od rasta produktivnosti, linearne beneficije od kojih su natprosečnu korist imali srednji slojevi, uspostavljanje sistema podrške stambenom kreditiranju (mada su od stanogradnje koristi imali i građevinski i finansijski sektor) i sl. Ovim i drugim merama država je održavala u doma4 Nasuprot ovom stanovištu, neka istraživanja pokazuju da su u poslednjih 20 godina (re) distributivna pitanja u manjoj meri oblikovala srpsku političku scenu nego simbolička i identitetska (uporedi Slavujević, 2003; Begović and Paunović, 2009; Antonić, 2007), ali to ne znači da su ta pitanja bila sekundarna.

314

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ćim okvirima relativno visok životni standard srednjih slojeva, koji je rastao brže nego što je ekonomija cele zemlje rasla. S druge strane, elita nije pokazivala veliku zainteresovanost za zakone i mere u oblasti socijalne politike. Ne računajući ministre zadužene za obrazovanje i socijalna pitanja u prvoj vladi Zorana Đinđića, ministra obrazovanja u prvoj vladi Vojislava Koštunice i ministra rada i socijalne politike u obe vlade Vojislava Koštunice, nijedan od ministara u resorima rada, obrazovanja i socijalne zaštite (a bilo ih je još osam) nije pokazivao jasne ideje i namere za dugoročne i strateške reforme sistema, uprkos činjenici da su svi dostupni pokazatelji ukazivali da je to potrebno. Većina tih ministara bili su manjinski partneri ili nestranačke ličnosti i nisu uspevali da ostvare dovoljan politički uticaj unutar vlade. Čak i oni ministri koji su pokazali najjasniju viziju i volju za promenama, suočavali su se sa otporima unutar vlade koje nisu mogli da prevaziđu i o tome svedoče analize procesa u oblastima obrazovanja i socijalne zaštite u petom i šestom poglavlju. Konačno, neki od njih su očigledno imali druge strategije, bilo da je reč o gradnji klijentelističkih struktura ili pravljenju stranaka. Čini se da je u nekim oblastima postojala vera da će ekonomski procesi sami po sebi regulisati pitanja socijalne politike, na primer, na tržištu rada. U drugim oblastima, kao što je preduniverzitetsko i univerzitetsko obrazovanje ili socijalna zaštita, reforme su zahtevale jasnu viziju i spremnost elite da se upusti u komplikovan poduhvat koji je bio skopčan, između ostalog, i sa teškim pregovorima sa nosiocima različitih društvenih interesa, pre svega stručnjacima. Stručnjaci, kao što je već napomenuto, imaju visok kulturni kapital, te sposobnost da artikulišu svoje političke stavove. U Srbiji oni imaju lak pristup medijima i političkim postavljenjima, što je posledica regrutacijske povezanosti, ali u nekim slučajevima i preklapanja slojeva političara i stručnjaka, s jedne, i tradicionalno visokog ugleda nekih profesija, kao što su lekari ili univerzitetski profesori, s druge strane. Zahvaljujući tim okolnostima, politički i pozicioni kapital stručnjaka bio je visok, te su oni mogli predstavljati jakog protivnika. Kao što svedoče procesi reformi u obrazovanju i socijalnoj zaštiti, takav poduhvat politički bio bio skup ili rizičan

Društvene promene i socijalno pravo

315

u okolnostima koje su karakterisala dva važna faktora: 1) visoka redistributivna očekivanja od privatizacije i drugih mehanizama raspodele javnih resursa i 2) sužena politička podrška, te su elite lako odustajale. Imajući u vidu sve ove okolnosti, jasno je zašto su promene u socijalnoj politici išle mimo glavnog političkog toka, karakterisala ih je ideološka poroznost svih vlada, odsustvo jasne vizije u najvećem delu posmatranog perioda, kao i političke odlučnosti, iste onakve kakvu su sve vlade pokazale kada je reč o drugim ovde analiziranim oblastima: od procesa preraspodele nacionalnog bogatstva do uspostavljanja kontrole nad pravosuđem.

Srednji slojevi: zarobljavanje resursa Nova ekonomska elita nastajala je, dobrim delom, pretvaranjem državnih ili javnih resursa u privatne i zajedno sa političkom učestvovala je u procesu ovladavanja državom. Ukoliko se za elitu „Petooktobarske republike“ može reći da je dovela do zarobljavanja države, srednji slojevi, a posebno stručnjaci, bili su akteri zarobljavanja javnih resursa. Analiza procesa kreiranja zakona i javnih politika u oblastima osnovnog, srednjeg i visokog obrazovanja i socijalne zaštite pokazuje da su važan akter bile mreže usmerene na kreiranje javnih politika (sličan obrazac uočen je u oblasti izgradnje građanskog društva, cf. Vuković, 2016). Ove mreže okupljaju tipične predstavnike srednjih slojeva: stručnjake, državne službenike, profesionalna udruženja, predstavnike modernih nevladinih organizacija. Interesi na osnovu kojih se uspostavljaju ove mreže mogu se svrstati u tri grupe: (1) kontrola uslova reprodukcije profesije (na primer, socijalnog rada i univerzitetskih nastavnika), (2) kontrola javnih resursa u datom sistemu (što uključuje, ali se ne svodi na kontrolu tokova finansiranja) i (3) kontrola uslova reprodukcije datog sistema (sistema socijalne zaštite i obrazovanja). Stručnjaci angažovani u ovim mrežama rade u javnom sektoru ili zavise od javnih izvora finansiranja i zato ovi interesi imaju jaku redistributivnu dimenziju, to jest, usmereni su na uspostavljanje za njihove nosioce povoljnih modela preraspodele javnih resursa,

316

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

a pod tim podrazumevam finansijska sredstva, javna ovlašćenja, privilegovan pristup procesima odlučivanja itd. U slučajevima kada takvi interesi nisu bili artikulisani, organizovanja aktera i uticaja na zakone i javne politike nije bilo, na primer, u oblasti politike zapošljavanja. Predstavnici društvenih grupa kojima se ovi zakoni i politike bave, radnici, siromašni, osobe sa invaliditetom, korisnici socijalne zaštite, studenti i druge, kako se to često kaže, ciljne ili korisničke grupe, imali su ograničen ili nikakav uticaj na njihovo formulisanje. Delatni potencijal profesionalnih zajednica u posmatranim oblastima bio je usmeren ka redistributivnim dobicima i i “osvajanju” javnih resursa doveo je do oblika participacije u procesima izrade zakona i javnih politika koji osnažuju društvene nejednakosti. U slučaju socijalne zaštite, ključnu ulogu u formulisanju promena zakona i javnih politika imala je relativno stabilna mreža koja je obuhvatala predstavnike državnih institucija i stručnjake iz akademskog i nevladinog sektora, uz značajan uticaj međunarodnih aktera, u koje ubrajam međunarodne razvojne agencije, međunarodne nevladine organizacije i konsultantske kuće. Značajan deo mreže činili su predstavnici nevladinih organizacija, ali ne organizacija koje okupljaju određene ugrožene grupe ili korisnike nekih državnih programa, već organizacija koje okupljaju stručnjake. Iz tih razloga, u mreži su ostali nedovoljno zastupljeni interesi korisnika, pogotovo nekih veoma ugroženih grupa koje imaju malu sposobnost organizovanja, a veoma su snažno bili zastupljeni interesi stručnjaka u oblasti socijalnog rada, kako onih zaposlenih u javnom sektoru, tako i onih iz nevladinog, konsultantskog ili akademskog sektora (Vuković, 2013: 35-36). Reč je o homogenoj mreži i iako su članovi mreže menjali svoje profesionalne i institucionalne položaje, mreža je opstajala i njen sastav nije se bitno menjao. Neki njeni članovi svoje karijere su započinjali u akademskoj zajednici, nastavljali ih u vladi ili konsultantskom sektoru, pa se vraćali u naučne institute ili fakultet. Drugi su, pak, počinjali u nevladinom ili obrazovnom sektoru, da bi se docnije prebacili u javnu upravu. U složenim okolnostima koje su pratile dug proces izrade zakona, takav sastav i profesionalna istorija mreže, u

Društvene promene i socijalno pravo

317

kombinaciji sa institucionalnim okruženjem, doveli su do toga da Zakon o socijalnoj zaštiti u centar pažnje postavlja uže definisana pitanja socijalne zaštite, a ne šire postavljen okvir socijalnog uključivanja, kao i profesionalna pitanja članova mreže. U oblasti visokog obrazovanja, reforme su vodili stručnjaci iz redova univerzitetskih nastavnika okupljeni oko tadašnje vlade Srbije. Učešće međunarodnih organizacija je bilo važno i prevazilazilo je samo finansiranje. Ispitanici u našem istraživanju svedoče da su na početku procesa, ideje reforme visokog obrazovanja imale podršku jedino međunarodnih aktera. Štaviše, upravo su ovi akteri, nakon promene vlade, izvršili odlučujući pritisak na novo ministarstvo da nastavi započete reforme. Međutim, glavni tok reforme odredili su odnosi između dve grupe stručnjaka okupljenih oko dve institucije: ministarstva i univerziteta. Glavni motor promena bila je mreža stručnjaka okupljenih oko tadašnjeg ministarstva i nekolicine nevladinih organizacija i međunarodnih razvojnih partnera. Mnogo efikasnija mreža usmerena ka kreiranju javnih politika formirana je od strane protivnika promena i obuhvatala je predstavnike fakulteta i univerziteta, kako državnih, tako i privatnih, i u određenoj meri i studente. Istraživanje pokazuje da se ova mreža okupila oko nekoliko ključnih tačaka u kojima se može sumirati otpor zakonskim promenama: u novom sistemu, profesori bi morali više da rade, spoljašnji izvori prihoda bili bi ugroženi, a položaj fakulteta, posebno ekonomski moćnijih, bio bi pogoršan jer bi se odluke donosile na nivou univerziteta. Osim toga, protivnici reformi su smatrali da ona malo pažnje obraća na tradicionalne vrednosti i koncepte obrazovanja. Rezultat dugotrajnog procesa pregovaranja ove dve grupe je serija zakonskih rešenja kojima se zadržava odlučujući uticaj fakulteta i nastavnika u upravljanju fakultetima i univerzitetima, kontroli kvaliteta rada i napredovanja, akreditaciji itd. U oblasti osnovnog i srednjeg obrazovanja glavni akteri procesa zarobljavanja resursa bili su predstavnici fakulteta koji školuju buduće nastavnike i njihovih profesionalnih i naučnih društava. Reforma nastavnih planova i programa mogla je da ugrozi njihove interese tako što bi smanjivanje broja časova određenih predmeta

318

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

dovelo do smanjivanja broja potrebnih nastavnika, a to bi negativno delovalo na tržišni položaj nastavnika, kao i fakulteta koji ih školuju. Smanjen zahtev za školovanjem nastavnika smanjio bi upisne kvote i raspoloživa finansijska sredstva tih fakulteta i umanjio njihovu društvenu moć. Te profesionalne mreže u jednom trenutku su “ozvaničene” i učvršćene strukturom i nadležnostima Nacionalnog prosvetnog saveta. Nasuprot snažnom uticaju stručnjaka, učenici i roditelji nisu učestvovali u procesima promena obrazovnog sistema i, prema dostupnim istraživanjima, nisu bili ni zadovoljni stepenom sopstvenog učešća. Isti nalaz važi i za tekuće upravljanje školama i obrazovnim sistemom. S druge strane, uticaj međunarodnih aktera nije bio zanemarljiv. Štaviše, promene su često bile pokretane spoljašnjim pritiscima i podsticajima. Mnoge od tema koje su obeležile reformu obrazovanja imale su međunarodne “sponzore”: inkluzivno obrazovanje, nasilje u školama, razvoj srednjeg stručnog obrazovanja i sl. U onim oblastima u kojima nisu postojali unutrašnji ili spoljašnji pokretači, a to su pitanja kao što su podrška deci iz nižih socio-ekonomskih slojeva i duboka kurikularna reforma, promene su izostale. Kontrola reprodukcije profesije u ove tri oblasti uspostavljana je na različite načine, ali neke strukturne sličnosti su jasno vidljive: uspostavljanje barijera za ulazak novih ii drugih aktera, upravljanje razvojem pojedinaca i stručne zajednice, kontrola legitimisanja itd. U sva tri slučaja, profesije zavise od javnih resursa, a ne od tržišta, tako da kontrola njihove reprodukcije podrazumeva kontrolu javnih resursa, a ne kontrolu ulaska na određeno tržište. Najveći pomak u ovoj oblasti učinili su socijalni radnici. Pre analiziranih promena, oni nisu imali pravo tržište za svoje usluge, preko koga bi učvrstili svoju profesiju, kao na primer lekari. Zato su profesionalni interesi čuvani uspostavljanjem monopola na postojeće javne resurse i tržišta za javne usluge, kao i uspostavljanjem pravila ulaska i ostanka u profesionalnoj zajednici (na tom mestu se interesi menadžerskog i naučno-istraživačkog segmenta profesije preklapaju cf. Howe, 1994). Stručnjaci koji su pisali zakon i kreirali javne politike ujedno učestvuju u procesu pisanja programa obuke, njihove akreditacije, te na kraju licenciranja institucija i po-

Društvene promene i socijalno pravo

319

jedinaca koji nameravaju da pružaju usluge socijalnog rada. Ova kontrola reprodukcije profesionalne zajednice kasnije se prevodi i u kontrolu pristupa javnim fondovima, budući da samo pojedinci i organizacije sa odgovarajućim licencama mogu da konkurišu za njih. Na ovaj način, ključni obrazovani i administrativni resursi stavljaju se u ruke mreže menadžera i naučnika-istraživača u profesiji socijalnog rada. Istovremeno, nova zakonska rešenja otvaraju vrata za marketizaciju u ovom sektoru kroz mogućnost “naručivanja” usluga od strane države. U oblasti visokog obrazovanja promene su bile uslovljene strukturama i snagom mreža i institucionalnom istorijom. Državni univerziteti u Srbiji su slabe “konfederacije” fakulteta.5 Iako zakon daje univerzitetima značajna ovlašćenja u pogledu donošenja studijskih programa, obezbeđenja kontrole kvaliteta, izbora nastavnika u zvanja itd., u praksi se najveći deo tih odluka prethodno donese na nivou fakulteta, da bi ih na nivou univerziteta verifikovali profesori koje su fakulteti delegirali u univerzitetska radna tela. Dakle, fakulteti, odnosno nastavnici koji na njima rade, donose odluke o kriterijumima izbora, raspisivanju konkursa, proceni kvaliteta kandidata, izboru nastavnika u zvanja, a samim tim i celokupnog procesa reprodukcije profesionalne zajednice, iako formalno te odluke donosi univerzitet na predlog fakulteta (Zakon o visokom obrazovanju, čl. 65). Iako su zakonske promene bile motivisane i idejom unapređenja kvaliteta i konkurentnosti srpskih univerziteta, sva zakonska rešenja koja su univerzitetske nastavnike postavljala u konkurentniji položaj u pogledu izbora, rada i napredovanja, u konačnom ishodu su odbačena. Nasuprot tome, zadržan je sistem u kome pojedinci mogu da koriste svoj pozicioni kapital u jednoj suštinski javnoj službi za unapređenje svog socio-ekonomskog statusa. To je ostavilo loše posledice u kadrovskoj strukturi državnih univerziteta,6 a fakulteti i univerzitetski nastavnici zadr5 Ovaj zaključaj ne važi jedino za Državni univerzitet u Novom Pazaru. 6 Jedna analiza srpskog visokog školstva u oblasti društvenih nauka stanje sumira na sledeći način: „Trenutni sistem pravila podržavaju ljudi […] (uglavnom) istraživači i profesori univerziteta koji loše vladaju stranim jezikom, ne objavljuju za vodeće strane izdavačke kuće i časopise, retko posećuju međunarodne konferencije (osim onih u bliskom geografskom okruženju), a na predavanjima studentima pričaju o naučnim teorijama koje su bile aktuelne kada su birani u asistente“ (Urošević i Pavlović, 2010: 107).

320

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

žali su odlučujući uticaj na zapošljavanje i napredovanje univerzitetskog kadra, odnosno, reprodukcije profesionalne zajednice. Na taj način oni zadržavaju dozu profesionalne autonomije iako ih finansira država, nasuprot nekim drugim rešenjima, kojima se oni, kao na primer u Francuskoj, približavaju statusu državnih činovnika. Ovo je samo jedna dimenzija autonomije univerziteta koju, po rezultatima istraživanja, vlast nije htela da naruši kako zbog snage otpora fakulteta i nastavnika, tako i zbog negativne slike koju je prethodna vlada Slobodana Miloševića imala upravo zbog kršenja autonomije univerziteta. U oblasti osnovnog i srednjeg obrazovanja kontrola profesije posredovana je nešto snažnijom ulogom ministarstva u licenciranju nastavnika. Za razliku od univerzitetskih nastavnika i socijalnih radnika, nastavnici u školama nemaju direktnu kontrolu nad procesom obnavljanja profesije. Manje značajan aspekt kontrole profesije predstavlja kontrola ulaska, odnosno, provera znanja i veština pripravnika. Tu proveru vrši komisija sastavljena od direktora škola i predstavnika nastavnika i psihološko-pedagoške službe (Pravilnik o dozvoli za rad nastavnika, vaspitača i stručnih saradnika, čl. 9). Mnogo je, pak, važnija licenca za rad koju izdaje resorno ministarstvo (Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, čl. 125). Provera za dobijanje licence nastavnika odvija se pred komisijom koju formira resorno ministarstvo i koja se sastoji od predstavnika profesije koji je predsednik komisije, dva predstavnika ministarstva i dva predstavnika Zavoda za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja (čl. 14). Proces odlučivanja nije jasno normiran, ali se da naslutiti da svaki član komisije ima mogućnost da dâ ocenu “nije položio” (čl. 18). Svaki nastavnik je u obavezi da prođe određen broj obuka.7 Sistem obuka, licenciranja i uvođenja u profesiju nastavnika tako je osmišljen da resorno ministarstvo nad njima ima veću kontrolu nego u oblasti socijalne zaštite, gde je ta kontrola eksplicitno poverena profesionalnoj zajednici preko Komore, ili u oblasti visokog obrazovanja, gde sami univerzitetski profesori biraju buduće članove zajednice i donose 7 Pravilnik o stalnom stručnom usavršavanju i sticanju zvanja nastavnika, vaspitača i stručnih saradnika, Službeni glasnik Republike Srbije br. 85/2013 i 86/2015.

Društvene promene i socijalno pravo

321

odluke o njihovom napredovanju. To je i logično, imajući u vidu da je profesija nastavnika višedimenzionalna. S jedne strane, postoji “statusna” dimenzija “bivanja nastavnikom”, čiji su glavni zaštitnici sindikati, a s druge, “profesionalna” dimenziju koja je oličena u javnim ustanovama, profesionalnim udruženjima i fakultetima koji obrazuju buduće nastavnike. Ta dimenzija je segmentirana prema oblastima, odnosno, predmetima i zato je profesionalno okupljanje teže. U određenom smislu, između ovih “rivalskih” profesionalnih zajednica postoji takmičenje u vezi sa kontrolom javnih resursa. Istovremeno, svaka profesionalna zajednica zadržava deo kontrole nad reprodukcijom “svoje” profesije nastavnika. Uprkos tim rivalstvima, nastavnici u školama i šire profesionalne zajednice čiji su oni članovi, ipak su zadržali važne segmente kontrole nad reprodukcijom profesije nastavnika. Videli smo da su veliki delovi srednjih slojeva u Srbiji nastajali pod okriljem države i da su državni resursi predstavljali važan osnov njihove reprodukcije (odnosno, održavanja materijalnog statusa, političkog uticaja itd.). I ovde analizirani slojevi pokazuju jasni interes da kontrolišu državne, odnosno, javne resurse – fondove, ovlašćenja, privilegovan pristup odlučivanju itd. U socijalnoj zaštiti, kontrola raspodele javnih resursa nastaje kao posledica kontrole profesionalne zajednice socijalnih radnika. Naime, resorno ministarstvo i Komora socijalne zaštite kontrolišu dodelu licenci socijalnim radnicima i organizacijama. Jednom kada sistem projektnog finansiranja usluga socijalne zaštite bude uspostavljen, samo one organizacije koje poseduju licencu moći će da konkurišu za ta sredstva (Zakon o socijalnoj zaštiti, čl. 64). Tako profesionalna zajednica uspostavlja kontrolu nad tokovima novca za finansiranje rada organizacija iz javnog i nevladinog sektora (doduše ne potpunu, zbog manje autonomije nego u slučaju univerzitetskih profesora), uz već osvojenu simboličku moć koja proizlazi iz toga što zauzima mesta na kojima se postavljaju ideološka ili koncepcijska opravdanja sistema (razna radna tela resornog ministarstva zadužena za pisanje zakona, strateških dokumenata, stručnih dokumenata itd.). Iako je jedna od osnovnih koncepcijskih zamisli reforme sistema socijalne zaštite bila da se liberalizuje tržište usluga, zakonska

322

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

rešenja zadržavaju privilegovan pristup javnih ustanova fondovima, korisnicima i tržištu. To se vidi pre svega po tome što će licencirane nevladine organizacija pružati usluge koje “ne mogu obezbediti u potrebnom obimu ustanove socijalne zaštite koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno, jedinica lokalne samouprave” i što će se one finansirati na osnovu kratkoročnih projektnih ugovora, odnosno, na osnovu javnih nabavki (Zakon o socijalnoj zaštiti, čl. 64). U tom smislu, ovde su interesi članova koalicije imali veći uticaj od ideoloških koncepcija reformi. Iako deinstitucionalizacija, odnosno, transformacija ustanova za smeštaj korisnika ima visoko mesto na listama prioriteta u svim dosadašnjim dokumentima (cf. VRS, 2005), ovaj zakon ne posvećuje posebnu pažnju zatvaranju velikih ustanova za smeštaj korisnika i upućivanju sadašnjih i budućih korisnika na usluge socijalnog rada u prirodnom okruženju. Na taj način se dodatno ojačava javni sektor, a smanjuje ambiciozno zamišljena uloga nevladinog sektora kao pružaoca usluga koje bi bile alternative institucionalnom smeštaju i sprečavale da novi korisnici budu upućeni u rezidencijalne ustanove. Na početku posmatranog perioda, kontrola javnih resursa odvijala se i kroz mehanizme kontrolisane i deregulisane marketizacije kojom je pozicioni kapital socijalnih radnika pretvaran u ekonomski. Marketizacija je bila ograničena na projekte koji su finansirani sredstvima resornog ministarstva i donatora i ključno prelivanje odvijalo se upravo na tom planu: radnici centara za socijalni rad i ustanova za smeštaj korisnika bili su angažovani na projektima i pružali su usluge koje su često bile u domenu njihovih redovnih aktivnosti. Osvajanje pravog tržišta usluga bilo je manje atraktivno jer je ono postojalo samo u dva domena brige o starima: kućna nega i pomoć i domovi za stare. Prvi segment je uglavnom u domenu neformalne ekonomije, a drugi dugo nije bio regulisan odgovarajućim propisima, tako da se takođe nalazio van legalnih okvira i zbog toga, kao i zbog relativno visokih ulaganja, nije bio toliko interesantan pripadnicima profesionalne zajednice. Sistem kontrole javnih resursa u visokom obrazovanju više je posredan i zamagljen trenutnim zakonskim rešenjima, ali dve di-

Društvene promene i socijalno pravo

323

menzije posebno su značajne: struktura upravljanja i preklapanje karijera. Prvo, struktura upravljanja na državnim univerzitetima takva je da najvažniju reč ima univerzitetski kadar. Na taj način, profesionalna zajednica učestvuje u upravljanju procesima koji imaju važne finansijske implikacije – od upisa studenata i određivanja troškova studiranja do pristupa državnim fondovima za razvoj nauke. Fakulteti imaju finansijsku samostalnost u ostvarivanju i raspolaganju prihodima i određivanju školarine, a zaposleni čine dvotrećinsku većinu u savetima fakulteta. Drugo, rašireno je preklapanje stručnih i političkih karijera. Taj fenomen može biti posledica objektivnih potreba za stručnjacima, ali takođe i svesne odluke profesionalne zajednice da ne uspostavi sistem koji će takav transfer resursa da oteža ili onemogući. Ostavljajući prostor za uporedo obavljanje stručnih i javnih funkcija, profesionalna zajednica je obezbedila još jedan kanal privilegovanog pristupa kako javnim, tako i privatnim fondovima. Time se komercijalizuje znanje i pozicioni kapital, ali se pri tome profesionalna zajednica ne izlaže pravoj tržišnoj utakmici. U oblasti osnovnog i srednjeg obrazovanja, kontrola javnih resursa mnogo je manjeg obima nego u visokom obrazovanju, pre svega zbog manje društvene moći aktera. Ipak, neka rešenja zavređuju pažnju, pre svega uloga i sastav Nacionalnog prosvetnog saveta. Jak uticaj Nacionalnog prosvetnog saveta na obrazovne politike obezbeđuje da se deo javnih resursa zadrži u okvirima određenih profesionalnih zajednica kroz zadržavanje “tržišta” nastavnika. Međutim, uloga Nacionalnog prosvetnog saveta mnogo je veća u kontroli sistema i obnavljanju profesija, a u kontroli resursa ostaje “izvedena”. Drugi mehanizam kontrole resursa jeste sistem obuka. To je, u suštini, isti mehanizam generisanja novog tržišta za usluge i znanja koju poseduje profesionalna zajednica, a koja nisu nikome mogli biti ponuđeni. Sistem pružanja obuka je, naravno, otvoren i drugim akterima, ali “insajderi” i dalje pokrivaju većinu ovog tržišta. Konačno, obrazovanje (kao i socijalnu zaštitu i zdravstvo) karakteriše i prelivanje resursa iz javnog u privatni sektor. Kao deo opšte liberalizacije, u ovim oblastima sprovođene su marketizacija

324

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

i privatizacija, to jest, uvođenje principa funkcionisanja privatnog sektora u javni, pa između ostalog i naplaćivanje usluga, kao i uvođenje privatnih pružalaca usluga. Međutim, one nisu bile motivisane idejom da se otvori prostor novim akterima da započnu aktivnosti na slobodnom tržištu, niti da se na taj način suštinski unaprede performanse sistema. Naprotiv, one su primarno bile zasnovane na preusmeravanju javnih u privatne resurse: profesori (slično kao lekari) radili su ili čak osnivali privatne ustanove, nastavnici su držali privatne časove, korisnici (pacijenti, đaci, studenti) su preusmeravani u privatnu praksu tihim podrivanjem ugleda i efikasnosti javnog sistema, socijalni radnici i aktivisti nevladinih organizacija radili su i za državu i za domaće i strane NVO, te su se na razne druge načine javni resursi pretvarali u privatne (cf. Pavlović, 2006 za “tunelovanje” na primeru privrednih aktivnosti). Ovakve strategije bile su moguće najpre zbog odsustva regulacije, a kasnije zbog nedosledne regulacije kojom su opet rukovodili predstavnici stručnih zajednica. Pod reprodukcijom sistema (socijalne zaštite ili visokog obrazovanja) podrazumevam skup mehanizama (zakona, podzakonskih akata, javnih politika i institucija) kojima profesionalne zajednice teže da uspostave kontrolu nad datim sistemom, to jest, da osvoje ili zadrže privilegovan pristup upravljanju i kontrolišu ulazak novih aktera u dati sistem. U socijalnoj zaštiti, kontrola sistema ogleda se prvo u uspostavljanju mehanizama licenciranja pružalaca usluga i osnivanju Komore socijalne zaštite kao zastupnika profesionalnih interesa. Drugo, uticaj na reprodukovanje sistema ispoljavan je i kroz mrežu aktera koji su učestvovali u kreiranju zakona i javnih politika, u kojoj su socijalni radnici imali značajno mesto. U ovom sistemu, odlučujući uticaj ipak ima politička elita, a profesionalna zajednica tek posredno, kroz svoje članove u državnom aparatu. Međutim, taj uticaj nije posledica analiziranih procesa, ali pojačava njihove efekte. Na, kraju, mora se imati u vidu da socijalni radnici imaju daleko manji stepen autonomije i društvene i političke moći u odnosu na univerzitetske profesore ili lekare. U oblasti visokog obrazovanja, univerzitetski nastavnici imaju najvažniju ulogu u upravljanju sistemom. Samim fakultetima

Društvene promene i socijalno pravo

325

upravljaju saveti u kojima nastavnici imaju većinu i rukovodstva (dekani i prodekani) koje biraju nastavnici iz redova nastavnika (Zakon o visokom obrazovanju, čl. 52). Saveti donose finansijske planove i usvajaju finansijske izveštaje, upravljaju imovinom fakulteta itd. (čl. 53). Izvori finansiranja visokoškolskih ustanova su sredstva iz budžeta, školarine, donacije, naučni projekti, komercijalni projekti itd. (čl. 57). Iz ovog člana jasno je da fakulteti i univerziteti mogu da diverzifikuju svoje izvore prihoda i da država nema ništa protiv toga. Štaviše, Zakon eksplicitno kaže da visokoškolske ustanove mogu samostalno da raspolažu svojim prihodima (čl. 60). Sledeća tačka kontrole sistema je Nacionalni savet za visoko obrazovanje. Ovo telo postavlja strateške ciljeve razvoja visokog obrazovanja: prati razvoj visokog obrazovanja, predlaže resornom ministarstvu politiku visokog obrazovanja, daje mišljenje o politici upisa, daje svoje mišljenje u postupku donošenja relevantnih propisa, predlaže vladi normative i standarde rada, utvrđuje pravila procene kvaliteta rada visokoškolskih ustanova, utvrđuje standarde akreditacije ustanova i studijskih programa, odlučuje po žalbama u postupku akreditacije, utvrđuje minimalne uslove za izbor u zvanje. Dakle, Nacionalni savet postavlja okvire politike visokog obrazovanja, ima odlučujući uticaj na proces akreditacije, utvrđuje uslove obnavljanja profesije itd. Većinu članova čine Nacionalnog saveta čine predstavnici akademske zajednice koje bira Narodna skupština Republike Srbije. Od ukupno 21 člana, 12 članova predlaže Konferencija univerziteta, dva člana Konferencija akademija strukovnih studija, a sedam članova predlaže Vlada (Zakon o visokom obrazovanju, čl. 10). Za sistem kontrole kvaliteta celokupnog visokog školstva zadužena je Komisija za akreditaciju i kontrolu kvaliteta. Komisija predlaže standarde akreditacije i sprovodi procene (čl. 14). Komisija za akreditaciju je radno telo Nacionalnog saveta (čl. 13) i njeni članovi su u istaknuti profesori i naučnici, umetnici i stručnjaci. Komisija, dalje, u postupku akreditacije angažuje recenzente iz redova priznatih domaćih i inostranih profesora, umetnika i naučnika, koji ocenjuju kvalitet prijavljenih studijskih programa (čl.

326

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

14). Dakle, na nacionalnom nivou, isto kao i na nivou fakulteta i univerziteta, svi mehanizmi upravljanja i kontrole uspostavljeni su kao mehanizmi samo-regulacije i samo-kontrole profesionalne zajednice univerzitetskih nastavnika, a ne kao mehanizmi spoljašnje kontrole. Tako, na primer, univerziteti i fakulteti upravljaju razvojem kvaliteta studija (čl. 15), dok su za samovrednovanje zaduženi fakulteti (čl. 17). U oblasti osnovnog i srednjeg obrazovanja ključna poluga kontrole sistema leži u rukama Nacionalnog prosvetnog saveta. Ovo telo je zamišljeno kao mesto na kome će se formulisati obrazovne politike, a njegov sastav trebalo je da obezbedi nezavisnost u odnosu na političke partije. Tu odluku treba posmatrati u svetlu nepoverenja prema državi i političkim strukturama nakon 2000. godine, ali i u svetlu činjenice da su obrazovanje vodili ljudi iz sistema, ne profesionalni političari i državni službenici, te su i njihov otklon prema državi i sklonost profesionalnoj autonomiji bili veći. Sastav i nadležnosti Nacionalnog prosvetnog saveta obezbeđuju kontrolu nad sistemom. Od 43 člana Nacionalnog prosvetnog saveta, 16 članova delegiraju profesionalna udruženja, 10 članova delegiraju državni univerziteti i predstavnici sindikata, saveza vaspitača, saveza učitelja, zajednice srednjih stručnih škola i zajednice gimnazija, tako da profesionalne zajednice nastavnika imaju većinu glasova u savetu. Prema Zakonu o osnovama obrazovanja i vaspitanja (čl. 14), Nacionalni prosvetni savet ima sledeće nadležnosti: analiza sistema obrazovanja, definisanje pravaca razvoja obrazovanja, učestvovanje u pripremi strategija, utvrđuje standarde kvaliteta za nastavnike, vaspitače, direktore, udžbenike i ustanove, donosi nastavne programe itd. Sve ove nadležnosti, zapravo, predstavljaju suštinska pitanja upravljanja i razvijanja sistema obrazovanja. Ovakvim rešenjima zakonodavac je postigao početni cilj: da se sistemom upravlja ne samo političkim, već i stručnim odlukama, uz saglasnost svih aktera iz obrazovnog sistema. Istovremeno, kao što smo već rekli, sastav i nadležnosti saveta onemogućavaju suštinske promene sistema obrazovanja koje bi ugrozile interese jedne grupe aktera u obrazovanja: predmetnih nastavnika, onih koji ih školuju

Društvene promene i socijalno pravo

327

i onih koji ih predstavljaju. Na taj način, savet uspeva da ostvari i kontrolu nad javnim resursima. Kroz ova tri procesa – kontrolu uslova reprodukcije profesije, kontrolu sistema i pristupa javnim resursima – mogu se videti neke od ključnih strategija profesionalnih zajednica. Naravno, to nije iscrpan opis procesa izrade javnih politika i kristalisanja profesionalnih interesa, niti implicira da unutar profesionalnih zajednica nije bilo drugih aktera sa drugačijim ciljevima. Ali, ovaj prikaz govori o tome kako su ideje o transformaciji sistema bile posredovane interesima elite i srednjih slojeva, posebno stručnjaka, kao i strukturama odnosno, institucijama (starim, ali i novim koje su nastajale tokom procesa) unutar kojih su odluke donošene. Kada je reč o eliti, njen primarni interes po svoj prilici bio je da osnaži ili zadrži svoj dominantan položaj u društvu, to jest, da uspostavi i održi kontrolu nad javnim ekonomskim resursima i mehanizmima njihove preraspodele. Da bi u tome uspeli, bila im je između ostalog potrebna i podrška drugih segmenata društva – pre svega srednjih slojeva. Pored već pomenutih ekonomskih mera kojima je održavan standard i stil života karakterističan za srednje slojeve, sektorske politike omogućile su srednjim slojevima da natprosečno koriste javne resurse, posebno u obrazovanju i zdravstvu, ali i u oblasti rada (mada je tu korist bila preraspodeljena na širu grupu insajdera zaposlenih u javnom sektoru). Tako su srednji slojevi više koristili unapređeno zdravstvo, imali veći pristup visokom obazovanju, dobijali bolje uslove rada kroz preferencijalni poreski sistem itd. Istovremeno, država je donosila skromne mere koje bi obezbedile da najugroženiji (siromašni, Romi, seosko stanovništvo) mogu pod jednakim uslovima da koriste ova dva segmenta javnog sektora, ali one nisu davale rezultate. Danas ne postoje adekvatni sistemi podrške obrazovanju za porodice nižeg socio-ekonomskog statusa, a korišćenje lekarskih usluga od strane najnižih slojeva opterećeno je preprekama u vidu udaljenosti ili nemogućnosti da se plati participacija ili cena leka, pomagala, dodatnog pregleda i sl. Sistem podrške siromašnim je rigidan i usmeren na najsiromašnije među siromašnim, podrška nezaposlenim je neefikasna itd. Posledica takvog sistema su već

328

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

ocrtane: visoka i dugotrajna nezaposlenost, dualnost tržišta rada, rašireno siromaštvo, neprohodnost obrazovanog sistema za decu iz nižih slojeva itd. Zavisnost viših i srednjih slojeva od državnih resursa, uz već pomenute teškoće u legitimisanju poretka, odredila je tok zakonskih promena i javnih politika. U uslovima ograničenog tržišta i male kupovne moći, elite i srednji slojevi odlučili su se da raspolažu onim resursima koji su bili dostupni, a to su uglavnom bili državni resursi (javni fondovi, prostorije i oprema, institucije itd.) i njihov pozicioni kapital (koji je opet proisticao iz kontrole javnih resursa). Obe grupe imale su slične obrasce korišćenja privilegovanog pristupa javnim resursima (u slučaju srednjih slojeva, naravno, prilagođene njenom daleko manjem političkom kapitalu): uspostavljanje kontrole nad javnim resursima kroz kontrolu reprodukcije sistema ili profesije, kontrolu pristupa drugim akterima, izvlačenje finansijskih resursa države, ukidanje pluralizma aktera u datom sistemu, uspostavljanje deregulisane marketizacije koja odgovara interesima “insajdera” itd. Zato je redistributivna strategija srednjih slojeva bila zapravo i više od toga – strategija zarobljavanja javnih resursa. Srednji slojevi koji su bili uključeni u procese reforme uspešno su zaustavljali promene koje bi im ukinule mogućnosti da korišćenjem javnih resursa održavaju ili unapređuju svoj društveni položaj. Ovakvi modeli participacije u procesima donošenja zakona i javnih politika osnažili su strukturni položaj srednjih slojeva, smanjili mogućnost nižih društvenih slojeva da utiču na zakone i političke odluke i na taj način produbili društvene nejednakosti. Tako se pokazuje da elite i segmenti srednjih slojeva nastavljaju prakse koje su započete za vreme socijalizma, a do sada su dobile oblik socijalne norme: izgrađuju svoj socio-ekonomski položaj oslanjajući se na javne resurse i nastavljaju da ih koriste za različite strategije uvećanja ekonomske i političke moći. Kombinovanje stručnih i političkih funkcija imalo je, u tome pogledu, veoma značajnu ulogu. Ono je omogućilo pojedincima i mrežama privilegovan pristup političkim i ekonomskim resursima i uticaj na oblikovanje mehanizama preraspodele. Zato su zakonske i promene javnih po-

Društvene promene i socijalno pravo

329

litika bile oblikovane i prema interesima srednjih slojeva, posebno stručnjaka, onog segmenta srpskog društva koji je do tada davao načelnu podršku društvenim promenama, a zahvaljujući svom kulturnom i pozicionom kapitalu imao važnu, a nekada i odlučujuću ulogu u formulisanju zakona i politika u oblastima kao što su osnovno, srednje i visoko obrazovanje i socijalna zaštita. Ukoliko je ova analiza tačna i primenjiva na druge oblasti, mogla bi baciti svetlo na jedan važan aspekt usporenih reformi: manjak entuzijazma srednjih slojeva i profesionalnih elita za duboke društvene promene koji je, verujem, posledica njihovih ideoloških i redistributivnih savezništava i strategija “zarobljavanja resursa”.

Literatura Alcock, Pete (2012), “The Subject of Social Policy” u: Pete Alcock, Margaret May, and Sharon Wright (eds.) The Student’s Companion to Social Policy, Willey Blackwell, str. 5-12 Alderson, Arthur S. (1997), “Globalization and Deindustrialization: Direct Investment and the Decline of Manufacturing Employment in 17 OECD Nations” Journal of World-Systems Research 3: 1 – 34 Amenta, Edwin (2005), “State-Centered and Political Institutional Theory: Retrospect and Prospect” in Janoski, Thomas et al. (eds.) (2005), The Handbook of Political Sociology: States, Civil Societies, and Globalization, Cambridge: Cambridge University Press Andrić, V. (2015), “Izdavači jači od Verbića”, Danas, 14. maj 2015. godine. Andrić, V. (2015), “Verbić: Manji broj časova osnovcima”, Danas, 10. decembar 2015. godine Andrić, V. (2016), “Svaki sedmi osnovac – vukovac”, Danas, 2. mart 2016. godine Anđelković, Branka i Pavle Golicin (2010), Procesna evaluacija javnih radova sprovedenih u Srbiji u 2008. i 2009. godini, Beograd: Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva, Kabinet potpredsednika Vlade za evropske integracije Angell, Alan and Carol Graham (1995), “Can Social Sector Reform Make Adjustment Sustainable and Equitable? Lessons from Chile and Venezuela”, Journal of Latin American Studies, 27 (2): 189-219 Antonić, Slobodan (2002), Zarobljena zemlja: Srbija za vlade Slobodana Miloševića, Beograd: Otkrovenje Antonić, Slobodan (2006), Elita, građanstvo i slaba država, Beograd: Službeni glasnik Antonić, Slobodan (2007), “Rascepi u Srbiji i ustaljenje demokratije”, Sociološki pregled 41 (1): 165-186 Antonić, Slobodan (2011), “Reforma obrazovanja u Srbiji i transnacionalne strukture”, Nova srpska politička misao 29 (2): 5-24 Antonić, Slobodan et al. (1993), Srbija između populizma i demokratije: Politički procesi u Srbiji 1990-1993, Beograd: Institut za političke studije

330

Literatura

331

Apple, Michael W. (1993), “The Politics of Official Knowledge: Does a National Curriculum Make Sense”? Teachers College Record 95(2): 222-241 Apple, Michael W. (2004), “Creating difference: Neo-liberalism, neoconservatism and the politics of educational reform”, Educational policy 18 (1): 12-44. Arandarenko, Mihail (1995), “Srbija devedesetih: prvobitna akumulacija kapitala ili politički kapitalizam”, Srpska politička misao 2 (4): 33-50 Arandarenko, Mihail (2000), “Ekonomska stvarnost Srbije” u Lazić, Mladen (2000) (ur.), Račiji hod, Beograd: Filip Višnjić, str. 335-372 Arandarenko, Mihail (2010), “Politička ekonomija nezaposlenosti” u: Grupa autora (2010), Ekonomsko-socijalna struktura Srbije: Učinak prve decenije tranzicije, Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 71-87 Arandarenko, Mihail (2011), Tržište rada u Srbiji. Trendovi, institucije, politike, Beograd: Centar za izdavačku delatnost Ekonomskog fakulteta u Beogradu Arandarenko, Mihail and Pavle Golicin (2007), “Serbia”, u: Deacon, Bob and Paull Stubbs, (eds.) Social Policy and International Interventions in South East Europe, Cheltenham: Edward Elgar, str. 167-187 Arandarenko, Mihail and Zoran Stojiljkovic (2006), ‘Social dialogue in Serbia: promise unfulfilled’, paper presented at Industrial Relations in Europe Conference(IREC), Ljubljana, 31 August–2 September, citirano prema Arandarenko and Golicin, 2007 Arandarenko, Mihail i dr. (2008), Reforme u Srbiji: dostignuća i izazovi, Beograd: CLDS Arandarenko, Mihail i Sonja Avlijaš (2011), Uticaj krize na zarade u Republici Srbiji, Budapest: International Labour Organisation Arandarenko, Mihail, Miladin Kovačević, Dragan Aleksić (2016), “Kretanje zaposlenosti u Srbiji - između tražnje za radom i ponude rada.” u: Ekonomska politika Srbije u 2016. godini, NDES, str: 151-175 Arandarenko, Mihail, and Dragan Aleksić (2016), “Not all jobs are created equal: How not to misread the labour force statistics in Serbia.” Ekonomika preduzeća 64 (3-4): 211-224. Archer, Louise, Merryn Hutchings, and Alistair Ross (2005), Higher education and social class: Issues of exclusion and inclusion, London: Routledge Arnscheidt, J, B. van Rooij and J.M. Otto (2008), Lawmaking for Development Explorations into the Theory and Practice of International Legislative Projects, Leiden: Leiden University Press Avramović, Zoran (2004), “Obrazovanje za građansko društvo – ideološko sredstvo tranzicije”, Sociološki pregled, 38 (1-2):175–187 Babin, Mihajlo i Predrag Lažetić (2009), “Finansiranje neintegrisanog univerziteta u Srbiji – institucionalna studija slučaja” u: Vukasović, Martina ur. Finansiranje visokog obrazovanja u Jugoistočnoj Evropi: Albanija, Crna Gora, Hrvatska, Slovenija, Srbija, Beograd: Centar za obrazovne politike i Državni univerzitet u Novom Pazaru, str. 108-138

332

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Babović, Marija (1997), “Maratonci šetaju (po)časni krug – sociodemografske karakteristike i politički profil učesnika Protesta 96/97”, u: Grupa autora (1997), ‘Ajmo, ’ajde, svi u šetnju!, Beograd: Medija centar i ISI FF, str. 20-26 Babović, Marija (2002), “Akteri blokade društvenih promena i akteri transformacije” u Bolčić, Silvano i Milić, Anđelka (ur.), Srbija krajem milenijuma: razaranje društva, promene i svakodnevni život, Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu Babović, Marija (2005), “Socijalne mreže – povezivanje društvenih aktera u sferi ekonomskih aktivnosti”, Sociologija, 47 (4): 351-370 Babović, Marija (2010), “Izazovi transformacije država blagostanja i uloga OMK u razvoju socijalne EU” u Babović, Marija (ur.) Izazovi nove socijalne politike: Socijalna uključenost u EU i Srbiji, Beograd: SeConS, str. 161-193 Babović, Marija (2010b), „Konceptualni i institucionalni preduslovi razvoja socijalne dimenzije EU”, u: Babović, Marija (ur.) Izazovi nove socijalne politike: Socijalna uključenost u EU i Srbiji, Beograd: SeConS, str. 25-50 Babović, Marija (2011), “Politike socijalnog uključivanja u EU i Srbiji” u: Babović (ur.), Socijalno uključivanje: koncepti, stanje, politike, Beograd: Secons i Institut za sociološka istraživanja filozofskog fakulteta u Beogradu, str. 81-113 Babović, Marija (ur.) (2010), Izazovi nove socijalne politike: Socijalna uključenost u EU i Srbiji, Beograd: Secons Babović, Marija (ur.) (2011), Socijalno uključivanje: koncepti, stanje, politike, Beograd: Secons i Institut za sociološka istraživanja filozofskog fakulteta u Beogradu Babović, Marija and Danilo Vuković (2015), “Shaping Social Policies in the Western Balkans: Legal and Institutional Changes in the Context of Globalisation and Post-socialist Transformation” u: Thomas, Margo and Vesna Bojčić Dželilović (eds.) Public Policy Making in the Western Balkans, London: Springer, str. 17-43 Babović, Marija and Danilo Vuković (2015b), Cambodia: A Survey of Livelihood Strategies and Expectations for the Future, Phnom Penh: The Asian Foundation Baćević, Jana (2006), “Pogled unazad: Antropološka analiza uvođenja usmerenog obrazovanja u SFRJ”, Antropologija 1 (1): 104-126 Baćević, Jana (2014), “(Education for) work sets you free:‘employability’and higher education in former Yugoslavia and its successor states”, European Journal of Higher Education, 4(3): 281-296. Baćević, Jana i Sanja Petkovska (2011), “Analiza javnih politika u Srbiji: obrazovanje”, u: Podunavac, Milan (ur.), Javne politike Srbije, Beograd: Fondacije Hajrih Bel, str. 85-107 Baćević, Ljiljana (2004), “Mediji i izbori”, Gledišta, 35 (1-6): 32-44 Baldwin, Peter (1990), The Politics of Social Solidarity. Class Bases of the European Welfare State 1875-1975, Cambridge: Cambridge University Press

Literatura

333

Ball, Stephen (2006), Education Policy and Social Class: The selected works of Stephen J. Ball, New York: Routledge Banac, Ivo (1995), Nacionalno pitanje u Jugoslaviji, Zagreb: Durieux Banakar, Reza and Travers, Max (eds.) (2005), Theory and Method in Socio-Legal Research, Oxford: Hart Publishing and The Oñati International Institute for the Sociology of Law Barak-Erez, Daphne and Aeyal M Gross (eds.) (2007), Exploring Social Rights: Between Theory and Practice, Oxford and Portland: Hart Publishing Barbalet J.M. (1993), “Citizenship, Class Inequality and Resentment” u: Bryan S. Turner (ed.) Citizenship and Social Theory, Sage Publications, str. 36-57 Barr, Nicholas (ed.) (2005), Labor Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe: The Accession and Beyond, Washington: The World Bank Basta, Danilo i Miler, Diter (ur.) (1991), Pravna država - poreklo i budućnost jedne ideje, Beograd: Pravni fakultet i Nemački kulturni i informativni centar Baucal, Aleksandar (2012), Ključne kompetencije mladih u Srbiji u PISA 2009 ogledalu, Beograd: Institut za psihologiju Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu Baucal, Aleksandra i Dragica Pavlović Babić (2009), Kvalitet i pravednost obrazovanja u Srbiji: Obrazovne šanse siromašnih, Beograd: Vlada RS i Institu za psihologiju Baylis, John and Steve Smith (eds.) (2001), The Globalization of World Politics, Oxford: Oxfor University Press Begović, Boris (2005), “Corruption, Lobbying and State Capture”, CLDS Working Paper #0106, Belgrade: CLDS Begović, Boris and Marko Paunović (2009), “Political Economy of Enterprise Restructuring and Election Results in Serbia”, CLDS Working Paper #0109, Belgrade: CLDS Begović, Boris i dr. (2004), Korupcija u pravosuđu, Beograd: Centar za liberalnodemokratske studije Begović, Boris i dr. (2007), Korupcija u Srbiji: pet godina kasnije, Beograd: CLDS Begović, Boris i dr. (2010), Institucionalne reforme u 2009. godini, Beograd: CLDS Begović, Boris i dr. (2011), Institucionalne reforme u 2010. godini, Beograd: CLDS Bek, Urlih (2001), Rizično društvo, Beograd: Filip Višnjić Bell, Stephen (2002). “Institutionalism: Old and New”, u: John Summers (ed.), Government, Politics, Power And Policy In Australia, NSW Australia: Pearson Education Australia, str. 363-380 Bellamy, Richard (2003), “The Rule of Law”, u: Bellamy, Richard and Andrew Mason (eds.), Political Concepts, Manchester: Manchester University Press Ben-Gera, Michal (2009), Horizontal Policy Coordination, Belgrade: Ministry of Public Administration and Local Self-Government, str. 118-131 Bennet, Tony et al. (2009), Culture, Class, Distinction, New York: Routledge

334

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Beri, Norman (2007), Uvod u modernu političku teoriju Beograd: Službeni glasnik Bickerton, Christopher, Counliffe, Philip and Gourevitch, Alexander (eds.) (2007), Politics Without Sovereignity: A Critique of Contemporary International Relations, London: The University College Press Biladžić, Dušan (1985), Historija Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije: Glavni procesi 1918-1985, Zagreb: Školska knjiga Blau, Joel and Mimi Abramowitz (2003), Social Welfare Policy, Oxford: Oxford University Press Blic (2010), “Master studije za iskusne menadžere”, Blic 18. septembar 2010. godine,http://www.blic.rs/Vesti/Ekonomija/207650/Master-studije-zaiskusne-menadzere pristupljeno 23. februara 2017. godine Block, Fred (2005), “Towards a New Understanding of Economic Modernity”, u: Joerges, Christina, Bo Strath and Peter Wagner (eds.), The Economy as a Polity: The Political Constitution of Contemporary, London: UCL Press, citirano prema Rittich, 2007, str. 3-16 Bobio, Norberto (1988), Eseji iz teorije prava, Split: Logos Bobio, Norberto (1990), Budućnost demokratije, Beograd: Filip Višnjić Bobio, Norberto (1995), Liberalizam i demokratija, Beograd: Zavod za izdavanje udžbenika Bogdanov, Natalija (2007), Mala ruralna domaćinstva u Srbiji i ruralna nepoljoprivredna ekonomija, Beograd: UNDP Bogićević, Biljana, Gorana Krstić, Boško Mijatović i Branko Milanović (2003), Siromaštvo u Srbija i reforma državne pomoći siromašnima, Beograd: CLDS Bok, Derek (2005), Univerzitet na tržištu, Beograd: Clio Bolčić, Silvano (1994), Tegobe prelaska u preduzetničko društvo, Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu Bolčić, Silvano (2002), “Rast privatnog sektora i preduzetništva u Srbiji tokom 1990-ih” u: Bolčić, Silvano i Anđelka Milić (ur.), Srbija krajem milenijuma: razaranje društva, promene i svakodnevni život, Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu, str. 107-122 Bolčić, Silvano i Anđelka Milić (ur.) (2002), Srbija krajem milenijuma: razaranje društva, promene i svakodnevni život, Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu Börzel, Tanja A. (1998) “Organizing Babylon - On the Different Conceptions of Policy Networks”, Public Administration 76 (2): 253–273 Bošnjak, Vesna (2004), “Social Services – the heart of social protection reform: Lessons from Serbia”, u: Lessons Learned from Social Welfare System Reform and Some Planning Tips, Geneve: UNICEF, str. 7-17 Bošnjak, Vesna and Stubbs, Paul (2007), “Towards a new welfare mix for the most vulnerable: reforming social services in Bosnia-Herzegovina, Croatia and Serbia”, u: Lovrinčević et al. (eds.), Social Policy and Regional Development, Zagreb: EIGZ and FES, str. 139-165

Literatura

335

Bourdieu, Pierre (1986), “The Forms of Social Capital” u: Richardson, J. Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education, Westport, CT: Greenwood, str.241-258 Branković, Jelena (2010), Decision Making on Decision Making. Deciding Governance in Higher Educaion in Serbia 2002-2005, Faculty of Educaion University of Oslo, PhD thesis, available at www.dui.uio.no Branković, Srbobran (1994), “Fenomen podrške neuspešnoj vlasti”, Srpska politička misao, 1 (1-4): 197-215 Brinkerhoff, Derick and Arthur Goldsmith (2004), “Good Governance, Clientelism and Patrimonialism: New Perspectives on Old Problems” International Public Management Journal, 7 (2): 163-185 Broadberry, Stephen and Alexander Klein (2007), “Aggregate and Per Capita GDP in Europe, 1870-2000: Continental, Regional and National Data with Changing Boundaries”, 2007. http://www.cepr.org/meets/wkcn/1/1699/ papers/Broadberry_Klein.pdf Bryman, Alan (2001), Social Research Methods, Oxford: Oxford University Press Bukvić, J. (2016), “Ne daju im da idu u toalet, teraju ih da nose pelene”, Danas 27. april 2016.godine Bussemaker, Jet (ed.) (1999), Citizenship and Welfare State in Europe, London: Routledge Butler, Tim (1995), “The debate over the middle classes”, u: Butler, Tim and Mike Savage (eds.)(1995), Social Change and the Middle Class, London: Routledge, str. 26-41 Butler, Tim and Mike Savage (eds.)(1995), Social Change and the Middle Class, London: Routledge Cerami, Alfio (2008) “Central Europe in Transition: Emerging Models of Welfare and Social Assistance, tekst predstavljen na konferenciji “Building Capacity, Improving Quality. Social Services in the New Member States”, European Social Network (ESN), Ljubljana, Slovenia, May 19-20, 2008 Cerami, Alfio (2008b).”Europeanization and Social Policy in Central and Eastern Europe”, u: François Bafoil and Timm Beichelt (eds.) Européanisation. D’Ouest en Est. Coll. Logiques Politiques, L’Harmattan: Paris, str. 137-168 Cerovina, Jelena (2011).”Upravni odbori državu koštaju tri milijarde dinara”, Politika, 16. avgust 2011. godine Cerović, Tinde Kovač et al. (2014), Analiza uticaja politika: Pružanje dodatne podrške učenicima iz osetljivih grupa u preduniverzitetskom obrazovanju, Beograd: UNICEF i Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva Vlade Republike Srbije CESID (2005), Istraživanje javnog mnenja Srbije, leto 2005. godine, “Političke podele u Srbiji u kontekstu civilnog društva”, http://www.civilnodrustvo. org/Tekstovi-za-sajt/Politicke-podele-i-civilno-drustvo-u-Srbiji.pdf , pristupljeno 08.04.2010. godine CESID (2005b), Anketa „Javno mnenje Srbije“, baza podataka

336

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

CEU (2007). Council Resolution on modernising universities for Europe’s competitiveness in a global knowledge economy. 23 November 2007, Brussels: The Council ot the European Union Chambliss, William J. (1979), “On Lawmaking”, British Journal of Law and Society, 6 (2): 149-171 Chandler, David (2006), Empire in Denial: The Politics of State-Building, London: Pluto Press Chevallier, Jacques (1995), “Teorija pravne države”, Pravni život 44 (12): 739-747 Clarke, John, Sharon Gewirtz and Eugene McLaughlin (2000). “Reinventing the Welfare State” u: Clarke, John, Sharon Gewirtz and Eugene McLaughlin (ed.) New Managerialism, New Welfare?, SAGE Publications, str.1-27 Clayton, Andrew (ed.) (1996), NGOs, Civil Society, and the State: Building Democracy in Transition Societies, Oxford: INTRAC Cobb, Roger, Jennie-Keith Ross and Marc Howard Ross (1976), “Agenda Building as a Comparative Process”, The American Political Science Review 70 (1): 126-138 Coffey, Amanda (2004), Reconceptualizing social policy: sociological perspectives on contemporary social policy, McGraw-Hill Education (UK). Cohen, Jean and Arato, Andrew (1994), Civil Society and Political Theory, Cambridge: MIT Press Cohen, Lenard, J. and John R. Lampe (2011), Embracing Democracy in the Western Balkans From Postconflict Struggles toward European Integration, Baltimore: The Johns Hopkins University Press Čolić, Ljiljana (2005), Put: Pripovest jednog neuspešnog ministra prosvete. Beograd: Hrišćanska misao Costa, Pietro (2007), “The Rule of Law: A Historical Introduction” u: Costa, Pietro i Danilo Zolo (eds.) (2007), The Rule of Law: History, Theory and Criticism, Dordrecht: Springer, str. 73-153 Costa, Pietro i Danilo Zolo (eds.) (2007), The Rule of Law: History, Theory and Criticism, Dordrecht: Springer Cotterrell, Roger (1984), The Sociology of Law: An Introduction, London: Butterworths Cotterrell, Roger (1989), The Politics Of Jurisprudence: A Critical Introduction To Legal Philosophy, London: Butterworths Cotterrell, Roger (1997), “The Concept of Legal Culture”, u: David Nelken, (ed.) Comparing Legal Cultures, Darmouth Publishing, str. 13-33 Cotterrell, Roger (2006), Law, Culture and Society. Legal Ideas in the Mirror of Social Theory, London: Ashgate Council of Europe (1975), Council Decision of 19. December 1984 on Specific Community Action to Combat, Strasbourg: Council of Europe Council of European Union (2004), Joint Report by the Commission and the Council on Social Inclusion, Brussels: Council of European Union Cox, Robert Hanry (1998), “The Consequence of Welfare Reform: How Conceptions of Social Rights are Changing”, Journal of Social Policy 27 (1): 1-16

Literatura

337

Crowley, Stephen (2004), “Explaining Labor Weakness in Post-Communist Europe: Historical Legacies and Comparative Perspective”, East European Politics and Societies 18 (3): 394–429; Cvejić, Slobodan (2000), “Opadanje društva u procesu dualnog strukturiranja” u: Lazić Mladen (ur.) Račji hod - Srbija u transformacijskim procesima, Beograd: Filip Višnjić, str. 293-335 Cvejić, Slobodan (2002), “Neformalna privreda u post-socijalističkoj transformaciji: siva ekonomija u Srbiji 90-ih”, u: Bolčić, Silvano i Anđelka Milić (ur), Srbija krajem milenijuma; razaranje društva, promene i svakodnevni život, Beograd: ISI FFB , str. 123-140 Cvejić, Slobodan (ed.) (2016), Informal Power Networks, Political Patronage and Clientelism in Serbia and Kosovo*, Belgrade: SeConS Cvejić, Slobodan, Marija Babović i Gazela Pudar (2011), Studija o humanom razvoju, Beograd: UNDP Cvejić, Slobodan et al. (2010), Socijalna isključenost u ruralnim oblastima Srbije, Beograd: Program Ujedinjenih nacija za razvoj Cvijić, Vuk (2016), “Deset godina slučaja Stečajna mafija” Blic, 8. jun 2016. godine Czarnota, Adam, Martin Krygier and Wojciech Sadurski (2005), Rethinking the Rule of Law after Communism, Budapest: CEU Press Čalić, Žanin-Mari (2004), Socijalna istorija Srbije 1815-1941, Beograd: Clio Čalić, Žanin-Mari (2013), Istorija Jugoslavije u 20. veku, Beograd: Clio Čalošević, Aleksandra (2006), “Experiences With OKOSP Model: Report From The Interviews With CSWs And Local Government Representatives”, Belgrade: Social Innovation Fund, Working Paper Čavoški, Kosta (1995), Pravo kao umeće slobode - ogled o vladavini prava, Beograd: Draganić Čavoški, Kosta (2000), Ustavnost i vladavina prava, Beograd: Centar za unapređivanje pravnih studija Čavoški, Kosta i Vasić, Radmila (2007), Uvod u pravo, Beograd: Pravni fakultet Čekerevac, Ana (1999), Uporedna i međunarodna socijalna politika, Beograd: SDSR Čekić Marković, Jasmina i Tijana Jokić (2015),”Učenički i studentski standard u svetlu nalaza PISA podataka” u: Radišić, Jelena i Nevena Buđevac (ur.) Sekundarne analize istraživačkih nalaza u svetlu novih politika u obrazovanju, Beograd: Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, str. 45-60 Čekić Marković, Jasminka (2016), Analiza primene afirmativnih mera u oblasti obrazovanja Roma i Romkinja i preporuke za unapređenje mera, Beograd: Vlada Republike Srbije, Tim za socijalno uklјučivanje i smanjenje siromaštva Dale, Roger (2007) “Specifying globalization effects on national policy: a focus on mechanisms” u: Ball, Stephen J., Ivor F. Goodson, and Meg Maguire (eds.) Education, Globalisation and New Times: 21 Years of the Journal of Education Policy. London: Routledge, str.1-17 Davies, Martin (ed.), (1994), The Sociology of Social Work, London: Routledge

338

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

de la Porte, Carolina and Bob Deacon (2002), Contracting Companies and Consultants; the EU and social policy of Accession Countries, GASPP Occasional Paper 9, Helsinki: STAKES Deacon, Bob (2000), “Eastern European welfare states: the impact of the politics of globalisation”, Journal of European Social Policy, 10 (2): 146-161. Deacon, Bob (2007), Global Social Policy and Governance, London: SAGE Deacon, Bob and Paul Stubbs (2003), “The Making of Social Policy In South Eastern Europe: Theories, Methods, Politics”, paper originally presented at GASPP 6 Seminar Thessaloniki, Greece 19-20 September 2003 Globalisation, Regionalisation And The Making Of Social Policy In South Eastern Europe Deacon, Bob and Stubbs, Paul (eds.) (2007), Social Policy and International Interventions in South East Europe, Cheltenham: Edward Elgar Deacon, Bob et. al. (2003), Global Social Governance: Themes and Prospects, Helsinki: GSPP Dean, Hartley (2014) “A post-Marshallian conception of global social citizenship” u: Inis, Engin F. and Peter Nyers (eds.) Routledge Handbook of Global Citizenship Studies, London and New York: Routledge, str. 128-138 Deflem, Mathieu (2008), Sociology of Law, Cambridge: CUP Despotović, Miomir (2011), “The interpretation and implementation of the Bologna Process in Serbia”, European Education 43(3): 43-55. Dimou, Augusta (ed.) (2009), ’Transition’ and the Politics of History Education in Southeastern Europe, Gçttingen: V&R unipress Dinkić, Mlađan (1996), Ekonomija destrukcije, Beograd: Stubovi kulture Dinkić, Mirosinka, Kosovka Ognjenović i Siobhan McClelland (2009), Analiza uticaja mera zdravstvene politike na dostupnost zdravstvene zaštite romskoj populaciji, Beograd, Vlada RS Dondur, Vera (2015) “Stanje i perspektive visokog obrazovanja” u Kostić, Aleksandar (ur.) Obrazovanje: razvojni potencijal Srbije, Beograd: Srpska akademija nauka i umetnosti, str. 107-129 Dowing, Keith (1995) “Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach”, Political Studies 43: 136-158 Drucker, Peter (2003), A Functioning Society. Selections from Sixty-Five Years of Writing on Community, Society, and Polity, New Brunswick and London: Transactions Publishers Drucker, Peter F. (1997), “The Global Economy and the Nation-State”, Foreign Affairs 76 (5): 159-171 Duina, Francesko (1997), “Explaining Legal Implementation in the European Union”, International Journal of the Sociology of Law 25: 155-179 Džinović, Vladimir (2011), “Reforma obrazovanja u Srbiji škola između starih i novih vrednosti”, Nova srpska politička misao 29 (2): 53-68 Džuverović, Borislav, Srećko Mihailović, Slobodan Vuković (1994), Izborna upotreba medija, Beograd: Institut društvenih nauka Đorđević, Katarina (2008) “Smeštaj u privatne domove bez saglasnosti starih”, Politika 18.08.2010. godine

Literatura

339

Đurković, Miša (2005), Kapitalizam, liberalizam i država, Beograd: Filip Višnjić Đurović, Bogdan (2002), “Socijalna i etnička distanca prema Romima u Srbiji”, Kultura 103/104: 77-96 Đurović, Smiljana (1986), Državna intervencija u industriji Jugoslavije 19181940, Beograd; Institut za savremenu istoriju (citirano prema Lazić, 2011). EAU (2002), Institucionalna evaluacija univerziteta u Srbiji u toku 2001/2002. godine, Izveštaj Evropske asocijacije univerziteta, dostupno na adresi www2.uns.ac.rs/sr/novosti_dogadjaji/evaluacija/opstiSr.pdf, pristupljeno 7.12.2016. godine EBRD, (2005), “Can poor consumer pay for energy and water? As affordability analysis for transition countries”, EBRD Working paper No.92 EC (2008), Social Protection and Social Inclusion in the Republic of Serbia, Brussels: EC, Directorate–General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Unit E2 EC (2009), „Early Childhood Education and Care: Providing all our children with the best start for the world of tomorrow. Communication from the Commission“, Brussels, 17. februar 2011. godine Edelman, Lauren B. (2004), “Rovers of Law and Contested Terrain: A Law and Society Approach to Economic Rationality”, Law and Society Review 38 (2): 181-197 Edelman, Lauren B. (2007), “Overlapping Fields and Constructed Legalities: The Endegoneity of Law”, ESRC/GOVNET Workshop The Dynamics of Capital Market Governance, Australian National University, Canberra Edelman, Lauren B. and Robin Stryker (2005), “A Sociological Approach to Law and Economy”, u: Smelser and Swedberg (eds.), The Handbook of Economic Sociology, Princeton, NJ: Princeton University Press, str. 527-551 Edwards, M. (2004). Civil Society, London: Polity EIRD, 2008, European Industrial Relations Dictionary, 2008: http://www. eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/index.htm Eisenstadt, S. N. and Louis Roniger (1980), “Patron--Client Relations as a Model of Structuring Social Exchange”, Comparative Studies in Society and History 22 (1): 42-77 Emirbayer, Mustafa and Jeff Goodwin (1994) “Network Analysis, Culture, and the Problem of Agency”, American Journal of Sociology 99 (6): 1411-1454 Encarnacion, O. (2011). The Myth of Civil Society: Social Capital and Democratic Consolidation in Spain and Brazil, London: Palgrave MacMillan Equi-Ed (2012), Studija zatečenog stanja, dostupno na //www.equied.ni.ac.rs/ dokumenti/finish/4-publikacije/161-studija-zatecenog-stanja Eriksen, Svein (2005), “Unfinished Transition – Public Administration Reform in Serbia 2001-2004”, Paper presented to the 13th NISPAcee Annual Conference Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries, Moscow, May 19 – May 21, 2005 Eriksen, Svein (2007), Institution building in Central and Eastern Europe: Foreign influences and domestic responses. Review of Central and East European Law, 32 (3): 333-369

340

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Esping Andersen, Gøsta et al. (eds.) (2002), Why We Need a New Welfare State, Oxford: Oxford University Press Esping-Andersen, Gøsta (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press Esping-Andersen, Gøsta (1999), Social Foundation of Postindustrial Economies, Oxford: OUP Esping-Andersen, Gøsta (ed.) (1996), Welfare State in Transition: National Adaptations in Global Economics, London: SAGE and UNRISD EU (2016), Republika Srbija. Izveštaj za 2016. godinu, Brisel: EU, dostupno na http://www.seio.gov.rs/src/dokumenta/eu-dokumenta/godisnji-izvestaji-ek pristupljeno 3. marta 2017. godine. EUROSTAT (2009), Labour Market Statistics, Brussels: Eurostat Evans, Peter; Rueschmeyer, Dietrich and Skockpol, Theda (eds.) (1999), Bringing the State Back In, Cambridge: Cambridge University Press Ewald, William (1995), „Comparative Jurisprudence (II): The Logic of Legal Transplants“, American Journal of Comparative Law 43 (4): 489-510 Farnell, Thomas i Kovač, Vesna (2010). “Uklanjanje nepravednosti u visokom obrazovanju: prema politici »proširivanja sudjelovanja u« Hrvatskoj”, Revija za socijalnu politiku 17(2): 257–275. Featherstone, Kevin and Radaelli, Claudio (2003), The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press Fejes, Andreas (2008), „European citizens under construction – the Bologna process analysed from a governmentality perspective“, Educational Philosophy and Theory 40 (4): 515-530. Ferge, Zsuzsa (1997) “The Changed Welfare Paradigm - The Individualization of The Social”, Social Policy and Administration 31 (1): 20-44 Ferrera, Maurizio (1996) “The Southern Model of Welfare in Social Europe”, Journal of European Social Policy 6 (1): 17-37 Fisher, William F. (1997), “Doing Good? The Politics and Antipolitics of NGO Practices”, Annual Review of Anthropology (26): 439–464 Ficher, Frank, Gerald J. Miler and Mara S. Sidney (eds.) (2007), Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods, Boca Raton: CRC Press, Taylor and Fransis Group Fox, Luise and Götestam, Ragnar (2003), „Redirecting Resources to Community Based Services: A Concept Paper“, Social Protection Discussion Paper Series No. 0311, Washington D.C.: The Work Bank Freeman, Michael (2005), “Law and Sociology” u: Michael Freeman (ed), Law and Sociology, Oxford: Oxford University Press, str. 1-16 Frejzen, Astrid i Nenad Briski (2010), „Kome smeta kurs juana?“, Deutsche Welle, dostupno na http://www.dw.com/sr/kome-smeta-kurs-juana/a-5714215, pristupljeno 23. februara 2017. godine Frenkel, J. (1955), “Federalism in Yugoslavia”, The American Political Science Review 49(2): 416-430

Literatura

341

Fukujama, Frensis (2007), Građenje države, Beograd: Filip Višnjić Fuller, Lon (1964), The Morality of Law, New Haven and London: Yale University Press Gale, Trevor (2007), “Critical policy sociology. Historiography, archaeology and genealogy as methods of policy analysis” u: Ball, Stephen J., Ivor F. Goodson and Meg Maguire (eds.). Education, Globalisation and New Times, London: Routledge, str. 379-393 Galligan, Denis (2003), “Legal Failure: Law and Social Norms in PostCommunist Europe”, u: Gallingan, Denis and Marina Kurkchiyan (eds.) (2003), Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience, Oxford: Oxford University Press, str. 1-23 Galligan, Denis (2007), Law In Modern Society, Oxford: Oxford University Press Gallingan, Denis and Marina Kurkchiyan (eds.) (2003), Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience, Oxford: Oxford University Press García-Villegas, Mauricio (2006), “Comparative Sociology of Law: Legal Fields, Legal Scholarships, and Social Sciences in Europe and the United States”, Law and Social Inquiry 31 (2): 343-382 Georgiev, Plamen (2008), Corruptive Patterns of Patronage in South East Europe, Wiesbaden: VS Verlag Gessner, Volkmar and Nelken, David (eds.) (2007), European Ways of Law: Towards a European Sociology of Law, Oxford: Hart Publishing and Oñati Institute for The Sociology of Law Gibson, James L. and Gregory A. Caldeira (1996), “Legal Cultures of Europe” Law & Society Review, 30 (1): 55-85 Giddens, Anthony (2007), Sociologija, Zagreb: Globus Gidens, Entoni (1998), Posledice modernosti, Beograd: Filip Višnjić Gilbert, Neil (2002), Transformation of the Welfare State: The Silent Surrender of Public Responsibility, Oxford: Oxford University Press Gilbert, Neil and Barbara Gilbert (1989), The Enabling State: Modern Welfare Capitalism in America, New York and Oxford: Oxford University Press Ginsburg, Tom (2003), “East Asian Regulatory Informalism: Implications for Post-Communist Countries”, u: Galligan, Denis and Marina Kurkshyian (eds.), Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience, Oxford: Oxford University Press, str. 171-190 Glassman, Ronald M. (1997), The New Middle Class and Democracy in Global Perspective, London: Palgrave MacMilallan Glenny, Misha (1999), The Balkans 1804-1999, London: Granta Books Golubović, Velizar (2004), “The functioning of the pension insurance system in the countries of former Yugoslavia”, SEER Journal for Labour and Social Affairs in Eastern Europe, 8 (4):445-467 Golubović, Zagorka, Bora Kuzmanović i Mirjana Vasović (1996), Društveni karakter i društvene promene u svetlu nacionalnih sukoba, Beograd: Filip Višnjić Graefe, Peter (2004), “Personal Services in the Post-industrial Economy: Adding Nonprofits to the Welfare Mix”, Social Policy & Administration 38 (5): 456–469

342

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Grdešić, Marko (2008) “Mapping the Paths of the Yugoslav Model: Labour Strength and Weakness in Slovenia, Croatia and Serbia,” European Journal of Industrial Relations 14 (2): 133–51. Grečić, Vladimir (1990) “The importance of migrant workers’ and emigrants’ remittances for the Yugoslav economy”, International Migration 28 (2): 201213 Grujić, Dobrila i Vesna Tekić (2006), “Unapređenje hraniteljstva u Srbiji”, Socijalna misao 13 (1): 75-124 Grupa 17 (2000), Bela knjiga Miloševićeve vladavine, http://www.g17plus.rs/v2/ images/stories/dokumentiarhiva/knjiga.pdf, pristupljeno 23.11.2010. godine Grupa autora (2002), Izazovi reforme - dijagnostička studija organa državne uprave Republike Srbije, Beograd Gucijan, Sandra (2015), “Rat za tržište udžbenika vredno oko 100 miliona evra”, Politika, 13. maj 2015. godine. Gucijan, Sandra (2016), “Za informatiku nema ni vremena ni uslova”, Politika, 27. jun 2016. godine Haas, Peter (1992), “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”, International Organization 46 (1): 1-35 Haggard, Stephan and Robert R.Kaufman (2008), Development, Democracy and Welfare States: Latin America, East Asia and Easter Europe, Princeton: Princeton Univerity Press Hall, Peter and Taylor, Rosemary (1996), “Political Science and the Three New Institutionalisms”, Political Studies 44 (5): 936-957 Hallin, Daniel and Stylianos Papathanassopoulos (2002), “Political clientelism and the media: southern Europe and Latin America in comparative perspective” Media Culture Society 24: 175-195 Handler Joel F. (2004), Social Citizenship and Workfare in The United States and Western Europe. The Paradox of Inclusion, Cambridge: Cambridge University Press Handler, Joel F. (2002), “Quiescence: The Scylla and Charybdis of Empowerment”, u: Munger, Frank (ed.) Labouring Bellow the Line: The New Ethnography of Poverty, Low-Wage Work, and Survival in the Global Economy, The Russel Sage Foundation, citirano prema Munger, 2004, str. 271-280 Handler, Joel F., and Yeheskel Hasenfeld (2007), Blame Welfare, Ignore Poverty and Inequality, Cambridge: Cambridge University Press Haralambos, Michael i Martin Holborn (2002), Sociologija: teme i perspektive, Zagreb: Golden marketing Harriss, John (2002), Depoliticizing development: The World Bank and social capital, New Delhi: Left World Hárs, Ágnes and Oblath, Gábor (2009), “The policy environment shaping public expenditures and the composition of social expenditures in the European Union”, Geneve: UNICEF Hart, Herbert L.A.(1994), Pojam prava, Podgorica: CID Harvey, David (2005), A Brief History of Neoliberlaism, Oxford: Oxford University Press

Literatura

343

Hassenteufel, Patrick and Bruno Palier (2008), “Towards Neo-Bismarckian Health Care Systems? Comparing Health Insurance Reforms in Bismarckian Welfare Systems”, u: Palier, Bruno and Claude Martin (eds), Reforming the Bismarckian Welfare Systems, London: The Blackwell Publishing, str. 40-62 Hayden, Robert. M. (1992), “Constitutional Nationalism in the Formerly Yugoslav Republics”, Slavic Review 51 (4): 654-673 Hejden, Robert. M. (2003), Skice za podeljenu kuću: ustavna logika jugoslovenskih sukoba, Beograd: SamizdatB92 Held, Dejvid (1997), Demokratija i globalni poredak, Beograd: Filip Višnjić Held, Dejvid (2003), “Debate o globalizaciji” u: Vuletić, Vladimir (ur.), str. 48-60 Hellman, Joel, Geraint Jones and Daniel Kaufmann (2000), “Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition”, World Bank Policy Research Working Paper No. 2444, Washington, D.C: The World Bank Hendley, Kathryn (2008) “The Rule of Law and Economic Development in a Global Era”, u: Sarat, Austin (ed.), The Blackwell Companion to Law and Society, London: Blackwell Publishing, str. 605-623 Hiber, Dragor (1993), “Privatizacija: moć i nemoć države”, Sociologija 35 (1): 39-52 Hingly, John and Lengyel, György (eds.), Elites After State Socialism: Theories and Analysis, Lanham: Rowman&Littlefield Publishers Hirsch, Michael (2005), “Orcherstrating a revival”, Newsweek, 9 October 2005, p.44, citirano prema Pender, 2007 Huber, Evelyne and John D. Stephens (1998), „Internationalization and the Social Democratic Model“, Comparative Political Studies 31 (3): 353–397 Huber, Evelyne and John D. Stephens (2004), “Combating Old and New Social Risks” paper delivered at the 14th International Conference of Europeanists, Palmer House Hilton, March 11-13, 2004. http://www.unc.edu/~jdsteph/ documents/common/chapters/NSR%2005.pdf Huber, Evelyne, and John D. Stephens (2001), “Welfare State and Production Regimes in the Era of Retrenchment” u: Pierson, Paul (ed.) The new politics of the welfare state, Oxford: Oxford University Press, str. 107–145 Hunter, Rosemary (ed.) (2008), Rethinking Equality Projects in Law. Feminist Challenges, Oxford and Portland: Hart Publishing Hyde, Alan (1990), “A Theory of Labour Legislation”, Buffalo Law Review 38: 383-464 Hyslop-Margison, Emery J., and Alan M. Sears (2006),  Neo-liberalism, Globalization and Human Capital Learning. Dordrecht: Springer ILO (2008), Serbia. Decent Work Country Programme: 2008 – 2011, Budapest, ILO IPI (2007), TIMSS 2007 – Glavni rezultati, Beograd: Institut za pedagoška istraživanj IPSOS (2011), Mnenje opšte populacije i medicinskih radnika o zdravstvenom sistemu u Srbiji, dostupno na: http://www.dils.gov.rs/documents/files/izvestaj/ nenjeOpstePopulacijeIMedicinskihRadnikaOZdravstvenomSistemuUSrbiji.pdf

344

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

IPSOS (2015), Analiza kvaliteta obrazovanja u školama i odeljenjima za obrazovanje dece sa smetnjama u razvoju, izveštaj ISI (2007), Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu. Istraživanje: “Socio-ekonomske strategije domaćinstava u Srbiji”, baza podataka Ivić, Ivan (2005), Educational Reforms in Serbia, Paris: Unesco Ivić, Ivan (2012), „Osnovno obrazovanje“, u: Pešikan, Ana (ur.) Osnovni resursi u preduniverzitetkom obrazovanju u Srbiji, Beograd: Filozofski fakultet, str. 38-76 Ivić, Ivan (2015), “Obrazovanje kao razvojni resurs: strateški pogled” u: Kostić, Aleksandar (ur.) Obrazovanje: razvojni potencijal Srbije, Beograd: Srpska akademija nauka i umetnosti, str. 27-55 Ivić, Ivan and Ana Pešikan (2012), „Education system reforms in an unstable political situation: the case of Serbia in the first decade of the 21st century“, CEPS Journal: Center for Educational Policy Studies Journal, 2(2): 31-53 Ivošević, Zoran (2010), “Reforme sudstva”, Fokus, januar 2010 Jack, William (2001), “Social Investment Funds: An Organizational Approach to Improved Development Assistance”, The World Bank Research Observer, 16 (1): 109-124 Jakšić, Božidar i Goran Bašić (2005), Umetnost preživljavanja: gde i kako žive Romi u Srbiji, Beograd: Institut za filozofiju i društvenu teoriju Jarić, Isidora (2010) “Uslovi rada nastavnog osoblja na Univerzitetu u Beogradu: odnos prema upravi” u: Jarić, Isidora (ur.), Bolonjska reforma visokog školstva u Srbiji. Problemi, dileme, očekivanja i strahovi nastavnog osoblja na beogradskom univerzitetu, Beograd: Institu za filozofiju i društvenu teoriju i IP Filip Višnjić, str. 35-53 Jarić, Isidora i Martina Vukasović (2009), “Bolonjska reforma visokog školstva u Srbiji: mapiranje faktora niske efikasnosti studija”, Filozofija i društvo, 20 (2: 119-151 Jašarević, Senad (2009), “Pojam i uloga socijalnog prava”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu 54: 29-44 Jessop, Bob (2002), The Future of the Capitalist State, Oxford: Martin Robertson. JI (2006), Konkurentnost privrede Srbije 2006, Beograd: Jefferson Institute John, Peter (2000), “Policy networks” u: Nash, Keith Scott (ed.) Blackwell Companion to Political Sociology, Oxford: Blackwell, 2000, str. 139-149 Jordan, Bill (2005), “Social Theory and Social Policy: Choice, Order and Human Well-being”, European Journal of Social Theory 8 (2): 149-170 Jordan, Bill (2006), Social Policy for the Twenty-First Century, Cambridge: Polity Press Jović, Dejan (2001), “Razlozi za raspad socijalističke Jugoslavije: kritička analiza postojećih interpretacija”, Reč 62.8. str. 91-157 Jović, Dejan (2003), Jugoslavija – država koja je odumrla, Zagreb i Beograd: Prometej i Samizdat B92

Literatura

345

Kamat, Sangeeta (2004), “The Privatization of Public Interests: Theorizing NGO Discourse in a Neoliberal Era”, Review of International Political Economy 11(1): 155-176 Karagiannis, Nathalie (2004), Avoiding Responsibility: The politics and Discourse of European Development Policy, London: Pluto Press Karbonije, Žan (1992), Pravna sociologija, Sremski Karlovci: Izdavačka knjižarnica Zorana Stojanovića Kartalović, Brane (2017), “U ’Fori tekstilu’ nema štrajka”, Politika, 1. april 2017. godine Katzenstein, Peter (1985), “Small Nations in an Open International Economy: The Converging Balance of State and Society in Switzerland and Austria”, u: Evans, Peter; Rueschmeyer, Dietrich and Skockpol, Theda (eds.) (1999), Bringing the State Back In, Cambridge: Cambridge University Press, str. 227251 Kelley, Judith (2004), “International Actors on the Domestic Scene: Membership Conditionality and Socialization by International Institutions”, International Organization 58 (3): 425-457 Kenis, Patrick, and Volker Schneider (1991), “Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox” u: Marin, Bernd and Renate Mayntz (eds.) Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical Considerations, Boulder/Colorado, Frankfurt: Campus Verlag/Westview Press, str. 25-62 Kennett, Patricia (ed.) (2004), A Handbook of Comparative Social Policy, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited Kettering, Sharon (1988), “The Historical Development of Political Clientelism”, Journal of Interdisciplinary History, 18 (3): 419-447 Kin, Džon (2003), Civilno društvo, Beograd: Filip Višnjić Klašnja, Snežana (2007), “Education” u: Vukmirović, Dragan and Rachel Smith Govoni (eds.), Living Standards Measurment Survey. Serbia 2002-2007, Belgrade: Statistical Office of the Republic of Serbia, str. 93-115 Klemenčič, Manja and Pavel Zgaga, (2014), “Public-Private Dynamics in Higher Education in the Western Balkans: Are Governments Leveling the Playing Field? ”, European Education 46(3): 31-54. Knox, Hannah, Mike Savage and Penny Harvey (2006), “Social networks and the study of relations: networks as method, metaphor and form”, Economy and Society 35 (1): 113-140 Konzorcijum (1989), Konzorcijum instituta društvenih nauka Jugoslavije. Istraživanje: “Društvena struktura i kvalitet života”, baza podataka za Srbiju bez Kosova i Metohije Korpi, Walter (1983), The Democratic Class Struggle, London: Routledge and Kegan Paul Kostić, Aleksandar (ur.) (2015), Obrazovanje: razvojni potencijal Srbije, Beograd: Srpska akademija nauka i umetnosti

346

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Košutić, Budimir i Lukić, Radomir (2003), Uvod u pravo, Beograd: Pravni fakultet Kovač Cerović, Tinde i Ljiljana Levkov (ur.) (2002), Kvalitetno obrazovanje za sve-put ka razvijenom društvu, Beograd: Ministarstvo prosvete i sporta Kovač Cerović, Tinde i dr. (2014), Analiza uticaja politika: Pružanje dodatne podrške učenicima iz osetljivih grupa u preduniverzitetskom obrazovanju, Beograd: Vlada Republike Srbije – Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva i UNICEF Kovačević, Ljubinka (2014), “Ključne novine u Zakonu o radu i njihov ratio legis”, Pravo i privreda 10(12): 181–193. Kovačević, Ljubinka (2016), Valjani razlozi za otkaz ugovora o radu; Beograd: Pravni fakultet Krastev, Ivan (2004), Zamka nefleksibilnosti: frustrirana društva, slabe države i demokratija, Beograd: UNDP i BFPE Krastev, Ivan et al. (2004), U potrazi za odgovornom vladom: izgradnja države i ekonomski rast na Balkanu, Beograd: UNDP i BFPE Krehbiel, Keith, Adam Meirowitz, and Jonathan Woon (2005), “Testing Theories of Lawmaking” u: David Austen-Smith and John Duggan (eds.) Social Choice and Strategic Decisions: Essays in Honor of Jeffrey S. Banks, Berlin: Springer, str. 249-268 Krstić, Gorana (2010) “Prvi milenijumski cilj razvoja: prepoloviti stopu siromaštva i iskoreniti glad”, u: Vlada RS, Napredak u ostvarivanju milenijumskih ciljeva razvoja u Srbiji: izveštaj za 2009. godinu, Beograd, str. 11-28 Krstić, Gorana et al. (1998), Analiza sive ekonomije u SR Jugoslaviji sa procenama za 1997.godinu i predlozima za njenu legalizaciju, Beograd: Ekonomski institut Krstić, Gorana i Stojanović, Božo (2001), Osnovi reforme tržišta rada u Srbiji, Beograd: CLDS Kurčubić, Predrag (2012), Monitoring realizacije inkluzivnog pristupa u obrazovnom sistemu u Srbiji, Beograd: Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Kurian, George Thomas et al. (eds.) (2011), The Encyclopedia of Political Science, Washington, D.C.: CQ Press Kurkchiyan, Marina (2005), “Researching Legal Culture in Russia”, u: Banakar, Reza and Max Travers (eds.), Theory and Method in Socio-Legal Research, Oxford: Hart Publishing and The Oñati International Institute for the Sociology of Law, str. 21-50 Kurkchyian, Marina (2003), “The Illegitimacy of Law in Post-Soviet Societies”, u: Galligan, Denis and Marina Kurkshyian (eds.), Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience, Oxford: Oxford University Press, str. 25-46 Labus, Miroljub (1994), “Uloga ekonomije u raspadu Jugoslavije”, Sociološki pregled 28 (2): 225-236

Literatura

347

Lachmann, Ludwig (1972), The Legacy of Max Weber, Berkley: The Glendessary Pres Laurie, Joshua and Olivera Pavlovic (2009), An Evaluation of Labour and Social Policy in Serbia between 2001 and 2009 and DFID’s Role in Providing Policy Advice and Technical Assistance, Belgrade Lazić, Mladen (1994), “Preobražaj ekonomske elite” u: Lazić, Mladen (ur.) (1994), Razaranje društva, Beograd: Filip Višnjić, str. 119-149 Lazić, Mladen (1994a), “Društveni činioci raspada Jugoslavije”, Sociološki pregled 28 (2): 155-166 Lazić, Mladen (1994b), Sistem i slom, Beograd: Filip Višnjić Lazić, Mladen (ur.) (1994c), Razaranje društva, Beograd: Filip Višnjić Lazić, Mladen (2000), “Elite u postsocijalističkoj transformaciji srpskog društva” u: Lazić, Mladen (2000) (ur.), Račiji hod, Beograd: Filip Višnjić, str. 21-65 Lazić, Mladen (ur.) (2000), Račji hod, Beograd: Filip Višnjić Lazić, Mladen (2002), “(Re)strukturisanje društva u Srbiji tokom 90-ih” u: Bolčić, Silvano i Milić, Anđelka (ur.), (2002), Srbija krajem milenijuma: Razaranje društva, promene i svakodnevni život, Bograd, ISI FF, str. 17-34 Lazić, Mladen (2005), Promene i otpori, Beograd: Filip Višnjić Lazić, Mladen (2009), “Društveni odnosi u Srbiji u vreme zakasnelog kapitalističkog razvoja”, Godišnjak za društvenu istoriju 16 (3): 7-41 Lazić, Mladen (2011), Čekajući kapitalizam: nastanak novih klasnih odnosa u Srbiji, Beograd: Službeni glasnik Lazić, Mladen i Slobodan Cvejić (2004), “Promene društvene strukture u Srbiji: slučaj blokirane post-socijalističke transforamcije”, u: Milić, Anđelka (ur.), Društvena transformacija i strategije društvenih grupa, Beograd: ISI FFB, str. 39-70 Lazić, Mladen and Cvejić, Slobodan (2007) “Class and Values in Postsocialist Transformation in Serbia”, International Journal of Sociology 37 (3): 54-74 Levidow, Les (2002), „Marketizing higher education: neoliberal strategies and counter-strategies“, u: Robins, Kevin and Webster, Frank eds. The Virtual University? Knowledge, Markets and Management. Oxford, UK: Oxford University Press, str. 227–248. Lempi, Džon R. (2004), Jugoslavija kao istorija. Bila dvaput jedna zemlja, Beograd: DAN GRAF Lendvai, Noemi (2009), “Variety of Post-communist welfare: Europeanization and emerging Welfare regimes in the New EU Member States”, Paper for the RC-19 Montreal, August 2009 Lendvai, Noemi and Stubbs, Paul (2007), “Policies as Translation: Situation Trans-National Social Policies” u: Hodgonson, Susan and Irving, Zoe (eds.), Policy reconsidered: Meanings, politics and practices, Bristol: Policy Press, str. 173-189 Levy, Daniel (2014), “Evolving privatization in Eastern and Central European higher education“, European Education 46(3): 7-30

348

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Linc, Huan i Alfred Stepan (1998), Demokratska tranzicija i konsolidacija, Filip Višnjić,. Beograd, 1998 Lockwood, David (1995), “Marking out the middle class(es)”, u: Butler, Tim and Mike Savage (eds.)(1995), Social Change and the Middle Class, London: Routledge, str. 1-15 Lorenz, Chris (2012). “If you’re so smart, why are you under surveillance? Universities, neoliberalism, and new public management”, Critical inquiry 38 (3): 599-629 Lubarda, Branko (2004), Evropsko radno pravo, Podgorica: CID Lubarda, Branko (2007), “Flexicurity – eufemizam za liberalizaciju socijalnog modela ili fenomen inherentan globalizaciji” u: Lilić, Zoran (ur), Pravni kapaciteti za evropske integracije, Beograd: Pravni fakultet Lubarda, Branko (2009), “Socijalna prava i ekonomska kriza” u: Šunderić, Borivoje et al. (ur.), Dvanaesti zlatiborski pravnički dani – Zbornik radova, Beograd: Udruženje za radno pravo i socijalno osiguranje Srbije Lubarda, Branko (2010), “Ostvarivanje i zaštita socijalnih prava” u: Šunderić, Boftnjrivoje et al. (ur.), Trinaesti zlatiborski pravnički dani – Zbornik radova, Beograd: Udruženje za radno pravo i socijalno osiguranje Srbije Lubarda, Branko (2015), Radno pravo, Beograd: Pravni fakultet Lund, Brian (2002), Understanding State Welfare: Social Justice or Social Exclusion? London: SAGE Publications Machin, Stephen (2006), Social Disadvantage and Education Experience, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 32 Mackintosh, Maureen and Meri Koivusalo (2005), “Health Systems and Commercialization: In Search of Good Sense”, u: Mackintosh, Maureen and Meri Koivusalo (eds.), Commercialization in Health Care: Global and Local Dynamics and Policy Responses, New York: Palgrave Macmillan, str. 3-21 Madžar, Ljubomir (1998), “Putevi i bespuća privatizacije u Srbiji”, Ekonomski anali XLI, vanredni broj, citirano prema Arandarenko, 2000 Maravall, José María and Adam Przeworski (eds) (2003), Democracy And The Rule Of Law, Cambridge: Cambridge University Press Marinković, Tanasije (2009), “O ustavnosti opšteg reizbora sudija”, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 57 (1): 283-291 Marković, Milan M. (2014), Osobe sa invaliditetom u Srbiji, Beograd: Republički zavod za statistiku Marković, Predrag (2005), “Gastarbajteri kao faktor modernizacije Srbije”, Istorija 20. veka 23 (2): 145-163. Marković, Ratko (2010), “Sudstvo – Ahilova peta države Srbije”, Pečat, 28. april 2010. godine Marković, Ratko (2011), “Isprepadani Ustavni sud i osioni VSS”, Pečat, 28. april 2011. godine Marković, Ratko (2011b), “Parlamentarizam a la Serbe”, Pečat, 25. februar 2011. godine

Literatura

349

Marković, Radmilo (2016), “Život i smrt privrede: Koliko koštaju državne subvencije”, Vreme 1342, 22. septembar 2016 Marshall, Thomas Humphrey (1950), Citizenship and Social Class and Other Essays, Cambridge: Cambridge University Press. Martinović, Zoran (2014) “Kako obezbediti dogovor za promenu radnog zakonodavstva i mogući pravci promena”, u: Ivošević, Zoran (ur.) Kriza i obnova radnog zakonodavstva, Beograd: Glosarijum, str. 50-69 Mathiasen, David (1999), “The new public management and its critics”, International Public Management Journal 2 (1): 90-111 Matković, Gordana (2006), Decentralizacija socijalne zaštite u Srbiji, Beograd: CLDS Matković, Gordana (2008), “Reforma socijalne zaštite” u Mijatović, Boško (red), (2008), Reforme u Srbiji: dostignuća i izazovi, Beograd: CLDS Matković, Gordana (2009), “Najčešće zablude o penzijskom sistemu Srbije”, Fokus, oktobar 2009 Matković, Gordana (2010), “Novčana socijalna pomoć u novom zakonu o socijalnoj zaštiti”, Fokus, januar 2010. godine Matković, Gordana (2011), “Elementi reformske politike u novom Zakonu o socijalnoj zaštiti”, prezentacija, dostupna na http://www.inkluzija.gov.rs/wpcontent/uploads/2011/03/Gordana-Matkovic.pptx Matković, Gordana i Boško Mijatović (2009), Analiza državne podrške siromašnima, Beograd: Tim potpredsednika Vlade za primenu SSS Matković, Gordana, Boško Mijatović i Katarina Stanić (2013), Novčana davanja za decu i porodice sa decom u Srbiji: Analize i preporuke, Beograd: UNICEF Mau, Steffen (2015), Inequality, Marketization and the Majority Class: Why Did the European Middle Classes Accept Neo-Liberalism?, Palgrave Macmillan McFarlan, Neil (2003), “Politics and the Rule of Law in the Commonwealth of Independent States”, u: Galligan, Denis and Marina Kurkshyian (eds.), Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience, Oxford: Oxford University Press, стр. 61-76 McMullan, John L. and David C. Perrier (2002), “Lobster Poaching and the Ironies of Law Enforcement”, Law & Society Review 36 (4): 679-718 McNally, Christopher A. (2010), Defusing Tensions over China’s Exchange Rate Policy, Asia Pacific Bulletin, Number 48, February 18, 2010, dostupno na http://www.eastwestcenter.org/fileadmin/stored/pdfs/apb048_3.pdf , pristupljeno 23. februara 2017. godine Mehrotra, Santosh and Enrique Delamonica (2005), “The Private Sector and Privatization in Social Services Is the Washington Consensus ‘Dead’? “, Global Social Policy 5 (2): 141-174 Merton, Robert K. (1968), Social Theory and Social Structure, New York: The Free Press Mesa-Lago, Carmelo (1971), “Unemployment in a Socialist Economy: Yugoslavia”, Industrial Relations: A Journal of Economy and Society, 10 (1): 49–69

350

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

MF (2009), “Izveštaj o međunarodnoj pomoći Republici Srbiji”, Beograd, Ministarstvo finansija MF (2011), Bilten javnih finansija, januar 2011, Beograd: Ministarstvo finansija Vlade Republike Srbije Mićević, I (2015), “Velika zarada od prosvetnih seminara”, Novosti, 6. maj 2013. godine. Mihailović, Srećko (ur.)(2004) Mladi zagubljeni u tranziciji, Beograd: Centar za proučavanje alternativa Mihailović, Srećko (ur.)(2006), Pet godina tranzicije, Beograd: Fondacija Fridrih Ebert Mijanović, Ljiljana (1998), “Socijalno raslojavanje, siromaštvo i socijalna zaštita”, u: Milosavljević, Milosav (ur.), Socijalna politika u tranziciji, Beograd: Centar za proučavanje alternativa i Socijalna misao, str. 211-253 Mijatović, Boško (2003), “Načela nove socijalne politike” u Vacić, Zoran i Boško Mijatović (ur.), Strategija reforme, Beograd: CLDS Mijatović, Boško (2005). “Opšti pregled tranzicije u Srbiji”, u: Begović, Boris i drugi, Četiri godine tranzicije u Srbiji, Beograd: Centar za liberalno demokratske studije, str. 9-34. Mijatović, Boško (2011), “Ekonomija Srbije: tendencije i problemi”, Pravo i društvo 2 (1): 11-26 Mijatović, Boško (2012), Radno zakonodavstvo kao prepreka uspešnijem poslovanju privrede, Beograd: Centar za liberalno demokratske studije Mijatović, Boško (2015), Siromaštvo u Srbiji u 2014. godini, Beograd: Centar za liberalno-demokratske studije Miklavič, Klemen and Janja Komljenović (2014) “Between Western Ideals and Post-Conflict Reconstruction: Meaning and Perceptions of Higher Education in the Western Balkans” u: Branković, Jelena, Manja Klemenčić nad Predrag lažetić (eds.) Between Western Ideals and Post-Conflict Reconstruction: Meaning and Perceptions of Higher Education in the Western Balkans, Rotterdan/Boston/Taipei: Sense Publishers, str. 209-229 Mikuš, Marek, (2013), What Reform? “Civil Societies,” State and Social Antagonism in “European Serbia”, doctoral thesis, London School of Economics and Political Science Miladinović, Slobodan (1997), “Etnocentrizam vladajućih elita pred raspad Jugoslavije”, Nova srpska politička misao 4(3-4): 131-156 Miladinović, Slobodan (1997), “Liberalne vrednosti vladajućih elita i slom sistema”, Nova srpska politička misao 5 (2-3): 161-188 Miladinović, Slobodan (2008) “Etnička i socijalna distanca prema Romima”, Sociološki pregled 42(2): 417-437. Miladinović, Slobodan (2011), “Modernizacija društva Srbije i pitanje reforme obrazovanja”, Nova srpska politička misao 29 (2): 25-52 Milanovic, Branko (1991), “Poverty in Eastern Europe in the Years of Crisis, 1978 to 1987: Poland, Hungary, and Yugoslavia”, The World Bank Economic Revie 5 (2): 187-205

Literatura

351

Milanović, Branko (1998), Income, Inequality,and Poverty during the Transition from Planned to Market Economy; Washington DC: The World Bank Milanović, Branko (2006), Odvojeni svetovi: merenje međunarodne i globalne nejednakosti, Beograd: UNDP Miletić Stepanović, Vesna (2015), “Roditelji kao akteri u kreiranju javne politikeupravljanja osnovnom školom” u: Jarić, Isidora (ur.) Politike roditeljstva: Iskustva, diskursi, institucionalne prakse, Beograd: Filozofski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 245-267 Milić, Anđelka (ur.) (2004), Društvena transformacija i strategije društvenih grupa, Beograd: ISI FFB Milić, Vojin (1978), Sociološki metod, Beograd: Nolit Milićević, Dragovan (2009), “Pošast zvana devizni kurs”, Internet portal Ekonomija, http://www.ekonomija.org/index.php?mact=News,cntnt01,deta il,0&cntnt01articleid=474&cntnt01origid=83&cntnt01detailtemplate=Samp le2&cntnt01returnid=54, pristupljeno 16.04.2010. Miličević, Filip i Danijela Dolenc (2009), Razvoj socijalne dimenzije u obrazovanju: izvještaj za Hrvatsku, Zagreb: Fridrih Ebert Fondacija i Institut za društvena istraživanja. Miljenić, Gordana (2001), “A Brief Tour through the Educational System Reform in the Republic of Serbia”, January 2001 – June 2003 and Beyond, Belgrade: MoES Report Milosavljević, Milosav (ur.) (1998), Socijalna politika u tranziciji, Beograd: CPA i Socijalna misao Milosavljević Milosav, Brkić, Miroslav (2005), Socijalni rad u zajednici, Beograd: Republički zavod za socijalnu zaštitu. Milovanović Dobrosav et al. (2012), Studija o unapređenju zakonodavnog procesa u Republici Srbiji, Beograd: GIZ Milutinović, Vladimir (2015), “Zakon o pritiscima”, Politika, 20. maj 2015. godine. Mimica, Aljoša (ur.) (2004), Visoko obrazovanje u Srbiji, Beograd: Alternativna akademska obrazovna mreža Minger, Frank (2004), “Rights in the Shadow of Class: Poverty, Welfare, and the Law” u: Sarat, Austin (ed.), The Blackwell Companion to Law and Society, Oxford: Blackwell Publishing, str. 330-354 Mishra, Ramesh (1977), Society and Social Policy, London: Macmillan Mitrović, Milovan (1996), Sociologija sela, Beograd: Sociološko društvo Srbije Mojić, Dušan (2012), “Obrazovni resursi, orijentacije i delanje mladih”, u: Tomanović, Smiljka i dr. Mladi - naša sadašnjost. Istraživanje socijalnih biografija mladih u Srbiji, Beograd: Čigoja i Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu, str. 95-111 Mojić, Dušan (2012b), “Obrazovani i nezaposleni: oblikovanje radnih biografija mladih ”, u: Tomanović, Smilja i dr. Mladi - naša sadašnjost. Istraživanje socijalnih biografija mladih u Srbiji, Beograd: Čigoja i Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu, str. 111-127

352

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Mojsilović, Miloš (2010), “Percepcija problema Kosova i Metohije” u: Mihailović, et al. Kako građani Srbije vide tranziciju: Istraživanje javnog mnenja tranzicije, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung , str. 165-174 Molnar, Aleksandar (1994), Društvo i pravo I-II, Novi Sad: VISIO MUNDI Academic Press Monteskje (1989), O duhu zakona, Beograd: Filip Višnjić Moreau, Marie‐Pierre and Carole Leathwood (2006), “Graduates’ employment and the discourse of employability: a critical analysis”, Journal of Education and Work 19 (4): 305-324. Morlino, Leonardo (2010), “The two ‘rules of law’ between transition to and quality of democracy” u: Morlino, Leonardo and Gianluigi Palombella (eds.) Rule of Law and Democracy: Inquiries into Internal and External Issues, Leiden: Brill, str.39-60 Mrkšić, Danilo (1994), “Dualizacija ekonomje i stratifikaciona struktura” u: Lazić, Mladen (ur.), Razaranje društva, Beograd: Filip Višnjić, str. 21-80 Mrkšić, Danilo (2000), “Restratifikacija i promene materijalnog standarda” u: Lazić, Mladen (2000) (ur.), Račiji hod, Beograd: Filip Višnjić, str. 237-293 MRSP (2010), „Obrazloženje predloga Zakona o socijalnoj zaštiti“, Beograd: Ministarstvo rada i socijalne politike MRZSP (2012), „Izveštaj o radu Inspektorata za rad za 2012. godinu”, Beograd: Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike, dostupno na http://www. minrzs.gov.rs/lat/dokumenti/inspekcija-rada/izvestaji-o-radu , pristupjeno 12. decebra 2016. godine Mullard, Maurice and Spicker, Paul (1998), Social Policy in a Changing Society, London: Routledge Mundlak, Guy (2007), “The Right to Work—The Value of Work” u: Barak-Erez, Daphne and Aeyal M Gross (eds.), Exploring Social Rights: Between Theory and Practice, Oxford and Portland: Hart Publishing, str. 341-369 Munger, Frank (2004) “Rights in the shadow of class: Poverty, welfare, and the law” u: Sarat, Austin (ed.), The Blackwell Companion to Law and Society, London: Blackwell Publishing, str. 330-353 Nalken, David (1996), “Can there be a Sociology of Legal Meaning”, in D. Nelken (ed.), Law as Communication, Aldershot: Dartmouth , str. 107-128, citirano prema Cotterrel, 2006 Nee, Victor (1998), “Sources of the New Institutionalism in Sociology” u: Mary Brinton and Victor Nee (eds.), The New Institutionalism in Sociology, New York: Russell Sage Foundation, str. 1-16 Nee, Victor (2005), “The New Institutionalism in Economics and Sociology” u: Neil J. Smelser and Richard Swedberg (eds.), The Handbook of Economic Sociology, Prineton and Oxford: Princeton University Press , str. 49-75 Nee, Victor and Matthews, Rebecca (1996), “Market Transition and Societal Transformation in Reforming State Socialism”, Annual Review of Sociology 22: 401-435

Literatura

353

Nelken, David (1984), “Law in Action or Living Law: Back to the Beginning in Sociology of Law” in Legal Studies 4: 157-82 Nelken, David (2004), “Comparing Legal Cultures” u: Sarat, Austin (ed.), The Blackwell Companion to Law and Society, The Blackwell Publishing, str. 113129 Nelken, David (2004b), “Using the concept of legal culture”, Australian Journal of Legal Philosophy, 29 (2):1-26 Nelken, David and Feest, Johannes (eds.) (2001), Adapting Legal Cultures, Oxford: Hart Publishing and Oñati Institute for The Sociology of Law Neš, Kejt (2006), Savremena politička sociologija: Globalizacija, politika i moć, Beograd: Službeni glasnik Newman, Caroline (2000), Comparative study of NGO/Government Partnership, Budapest: The International Center of Not-for-Profit Law Newton, Scott (2003), “Transplantation and Transition: Legality and Legitimacy in hte Kazakhstani Legislative Process”, u: Gallingan, Denis and Marina Kurkchiyan (eds.) (2003), Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience, Oxford: Oxford University Press, str: 151-170 Nikolić Đaković, Tanja (2011), “Pljačka sa pokrićem”, NIN 10. novembar 2011. godine Ninić, Ivan (2010), “Zaboravljena afera Ušće”, Pištaljka, 20. oktobar 2010. godine, dostupno na https://pistaljka.rs/home/read/41, pristupljeno 3. marta 2017.godine. Nobles, Richard and David Shiff (2006), Sociology of Jurisprudence, Oxford: Hart Publishing Norman, David (2015), “From Shouting to Counting: Civil Society and Good Governance Agenda in Cambodia“, Pacific Review 27(2): 241-264 North, Douglass C. (1991) “Institutions”, Journal of Economic Perspectives 5 (1): pp. 97–112. NSZ (2009), „Izveštaj o radu Nacionalne službe za zapošljavanje 2009“, Beograd: Nacionalna služba za zapošljavanje NSZ (2010), „Izveštaj o radu Nacionalne službe za zapošljavanje 2010“, Beograd: Nacionalna služba za zapošljavanje NSZ (2015), „Izveštaj o radu NSZ za 2015. godinu“, Beograd: Nacionalna služba za zapošljavanje NSZ (2016), „Mesečni statistički bilten: novembar 2016“, Beograd: Nacionalna služba za zapošljavanje, dostupno na http://www.nsz.gov.rs/live/dokumenti/ statisti_ki_bilteni_nsz_-_2016._godina.cid25690 , pristupljeno 12. decembra 2016. godine OEBS i BCLjP (2006), “Javno mnenje u Srbiji: Stavovi prema domaćem pravosuđu za ratne zločine i Haškom tribunalu”, Beograd, OEBS i Beogradski centar za ljudska prava, http://www.osce.org/node/24242, pristupljeno 12.decembra.2016.godine OECD (1997), „Contracting Out Government Services: Best Practices, Guidelines and Case Studies“, Occasional Paper No. 20. OECD: Paris.

354

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

OECD (2001), Tematski prikaz nacionalnih obrazovnih politika. Srbija, OECD, Centar za saradnju sa nečlanicama OECD (2008), OECD Reviews of Labour Market and Social Policies Serbia: A Labour Market in Transition, Paris: OECD, citirano prema Arandarenko, 2011 OECD (2011), Quality Time for Students: Learning In and Out of School, OECD Publishing. OECD (2012), Strengthening Integrity and Fighting Corruption in Education: Serbia (Serbian version), OECD Publishing. Ofe, Klaus (1999), Modernost i država, Beograd: Filip Višnjić Olson, David and Michael Mezey (1991), Legislatures in the policy process: The dilemmas of economic policy, Cambridge: Cambridge University Press Orloff, Ann Shola (1993). “Gender and the social rights of citizenship: The comparative analysis of gender relations and welfare states”, American Sociological Review 58 (3): 303-328. Orlović, Slaviša (ur.) (2011), Partije i izbori u Srbiji: 20 godina, Beograd: Fridrih Ebert Fondacija Orlović, Slobodan (2010), “Stalnost sudijske funkcije vs. Opšti reizbor sudija u Republici Srbiji”, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 58 (2): 163-196 Ost, David (2009), “The End of Postcommunism Trade Unions in Eastern Europe’s Future”, East European Politics and Societies 23 (1): 13–33 Palombella, Gianluigi (2009), “The Rule of Law and its Core” u: Palombella, Gianluigi and Walker, Neil (eds.), Relocating the Rule of Law, Oxford: Hart Publishing, str.17-43 Pantić, Dragomir (1995), “Dominantne vrednosne orijentacije u Srbiji i mogućnosti nastanka civilnog društva” u: Pavlović, Vukašin (ur.), Potisnuto civilno društvo, Beograd: Ekocentar, str. 71–103 Pantić, Dragomir (2003), “Kulturno-vrednosni rascepi kao determinante partijskog pregrupisavanja u Srbiji” u: Komšić, Jovan, Dragomir Pantić i Zoran Đ. Slavujević, Osnovne linije partijskih podela i mogući pravci političkog pregrupisavanja u Srbiji, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung i Institut društvenih nauka , str. 120-134 Pantić, Nataša i Jasminka Čekić Marković (ur.) (2012), Nastavnici u Srbiji: Stavovi o profesiji i reformama u obrazovanju, Beograd: Centar za razvoj obrazovnih politika Pavlović Babić, Dragica i Aleksandar Baucal (2013), PISA 2012 u Srbiji: prvi rezulati, Beograd: Institut za psihologiju Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu Pavlović, Dejan (2010), “Reforma pravosuđa u Srbiji posle 5. oktobra” u: Grupa autora (2010), Ekonomsko-socijalna struktura Srbije: Učinak prve decenije tranzicije, Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 83-95 Pavlović, Dušan (2006), “Zarobljena država” u: Mihailović, Srećko (ur.), Pet godina tranzicije, Beograd: FES, str. 77-92

Literatura

355

Pavlović, Dušan and Mihail Arandarenko (2011), “Serbia: Equity and Efficiency - Hand in Hand“ u: Bejaković, Predrag and Marc Meinardus (eds.), Equity vs. Efficiency: Possibilities to Lessen the Trade-Off in Social, Employment and Education Policy in South-East Europe, Sofia: Friedrich Ebert Foundation, str. 163-177 Pavlović, Jelena (2011), “Predstave o obrazovnim promenama u prošlosti: deset godina našeg života” u: Vujačić i dr. (ur.), Predstave o obazovnim promenama u Srbiji: refleksije o prošlosti, vizije budućnosti, Beograd: Institut za pedagoška istraživanja, str. 63-102 Pejović, Svetozar (2004), “Diferencijacija rezultata institucionalnih promena u Centralnoj i Istočnoj Evropi: uloga kulture”, Ekonomski anali 163: 7-30 Pejovich, Steve (1984), “The Incentives to Innovate Under Alternative Property Rights”, The Cato Journal 4 (2): 427-446 Pejovich, Steve (2007), “Capitalism and the Rule of Law: The Case for Common Law”, paper prepared for the Workshop in Philosophy, Politics and Economics at George Mason University, October 9, 2007 Pender, John (2007), “Country Ownership: The Evasion of Donor Accountability”, u: Bickerton, Christopher, Counliffe, Philip and Gourevitch, Alexander (eds.) (2007), Politics Without Sovereignity: A Critique of Contemporary International Relations, London: The University College Press, str. 112-130 Perišić, Natalija (2016), “Novi odnosi javnog i civilnog sektora – partnerstva i ugovaranje u obezbeđivanju socijalne sigurnosti u Srbiji”, Sociološki pregled 50(3): 347-370 Perović, Latinka (ur.)(2003), Srbija u modernizacijskim procesima 19. i 20. veka: 3.Uloga elita, Beograd: Izdanje autora Pešikan, Ana (2015) “Preduniverzitetsko obrazovanje i vaspitanje u Srbiji: stanje, izazovi i pravci razvoja” u: Kostić, Aleksandar (ur.) Obrazovanje: razvojni potencijal Srbije, Beograd: Srpska akademija nauka i umetnosti, str. 55-107 Pešikan, Ana i Ivan Ivić (2009), Obrazovanjem protiv siromaštva: Analiza uticaja uvođenja pripremnog predškolskog programa u Srbiji, Beograd: Ministarstvo prosvete republike Srbije Pešikan, Ana and Ivan Ivić (2016), “The Sources of Inequity in the Education System of Serbia and How to Combat Them“, CEPS Journal 6 (2): 101-124 Pešikan, Ana, Slobodanka Antić i Snežana Marinković (2010), „Analiza koncepcije stručnog usavršavanja nastavnika u Srbiji: proklamovani i skriveni nivo (I deo)“, http://www.sanu.ac.rs/odbor-obrazovanje/Prilozi/ PesikanEtAl.pdf, pristupljeno 12. decembra 2016. godine Petovar, Ksenija (2010), “Grad bez građana – tako se gradi(lo) u Beogradu i Srbiji”, Republika, br. 484-485 Petranović, Branko (1988) Istorija Jugoslavije 1918 – 1988. Treća knjiga: socijalistička Jugoslavija 1945—1988, Beograd: Nolit Petrović, Marina (2010), “Međusektorska saradnja u pružanju usluga korisnicima socijalne pomoći”, Fokus, oktobar 2010

356

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Petrović, Marina (2011) Socijalna pomoć i aktivacija u Srbiji: u potrazi za inkluzivnim rešenjem, Beograd: CLDS Petrović, Mina (2004), Sociologija stanovanja, Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu Petrović, Pavle, Danko Brčerević, Slobodan Minić (2016), “ Postoje ribe koje lete, ali su retke - da li je zvanična statistika tržišta rada pogrešno protumačena ili nepouzdana?”, Ekonomika preduzeća 64 ( 5-6): 315-331 Philpott, Dan (2010), “Sovereignty”,  u: Edward N. Zalta  (ed.) The Stanford Encyclopedia of Philosophy, http://plato.stanford.edu/archives/sum2010/ entries/sovereignty/, pristupljeno 12. decembra 2016. godine Plut, Dijana i Zora Krnjaić (ur.) (2004), Obrazovanje i društvena kriza: dokument o jednom vremenu, Beograd: Institut za psihologiju, citirano premaTomanović, 2008 Popadić, Dragan, Dijana Plut i Zoran Pavlović (2014), Nasilje u školama Srbije: Analiza stanja od 2006. do 2013. godine, Beograd: Institut za psihologiju Popov, Nebojša (ur.) (1996), Srpska strana rata, Beograd: Republika Popović, Danica (2005), “Privredna aktivnost i makroekonomska politika u tranziciji”, u: Begović, Boris i dr., Četiri godine tranzicije u Srbiji, Beograd: CLDS, str. 35-117 Popović, Dragoljub (1991), “Dva oprečna shvatanja o vladavini prava u obnovljenoj Srbiji” u: Vasilijević, Vladan (ur.) (1991), Pravna država, Beograd: Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, str. 29-37 Popović, Nenad i Gorana Ðorić (2011), ”Od uzgajališta za elitu do masovne proizvodnje visoko obrazovanih stručnjaka”, Nacionalni interes 7 (3): 301– 325. Popović, Mihajlo et al. (1991), Srbija krajem osamdesetih, Beograd: ISI FFB Popović, Olivera (2010), “Na operaciju srca i Istanbul”, Politika, 07. mart 2010. godine, http://www.politika.rs/rubrike/Drustvo/Na-operaciju-srca-uIstanbul.lt.html, pristupljeno 8. decembra 2016. godine. Popović-Obradović, Olga (1998), Parlamentarizam u Srbiji 1903-1914, Beograd: Službeni list SRJ Popović-Obradović, Olga (2000), “Ideja i praksa ustanovnosti u Srbiji 18691914: između liberalne i ´narodne´ države”, u: Čavoški, Kosta (ur.), Ustavnost i vladavina prava, Beograd: CUPS, str. 103-168 Portes, Alejandro (2006), “Institutions and Development: A Conceptual Reanalysis”, Population and Development Review 32 (2): 233-262 Portes, Alejandro (2010), Economic Sociology, Princeton: Princeton University Press Pošarac, Aleksandra, Marija Ratković i Gordana Vukotić-Cotič (1992), Socijalni problemi Srbija: siromaštvo, nezaposlenost i socijalni transferi, Beograd: Institut ekonomskih nauka Powell, Walter W. and Snellman, Kaisa (2004), “The Knowledge Economy”, Annual Review of Sociology 30: 199-220

Literatura

357

Prokopijević, Miroslav (2015), Neka osetljiva pitanja ekonomije u Srbiji, Peščanik 23.10.2015. godine, dostupno na adresi http://pescanik.net/nekaosetljiva-pitanja-ekonomije-u-srbiji/, pristupljeno 16. oktobra 2016. godine Prpa, Branka (2003), “Neuspešni reformisti: Srpski intelektualci u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca (1918-1929) u: Perović, Latinka (ur.)(2003), Srbija u modernizacijskim procesima 19. i 20. veka: 3.Uloga elita, Beograd: Izdanje autora, str.105-125 PRSP (2003), Izveštaj o socijalnoj politici i sistemu socijalne politike, Beograd: Tim Projekta reforme socijalne politike Odeljenja za međunarodni razvoja Velike Britanije Puchalska-Tych, Bogumila and Michael Salter (1996), ”Comparing Legal Cultures of Eastern Europe: the need for a dialectical analysis”, Legal Studies 16 (2): 157-184 Pzeworski, Adam (2003), “Why Do Political Parties Obey Results of Elections? “ u: Maravall , Jose Maria and Adam Przeworski (eds.) (2003), Democracy and the Rule of Law , Cambridge: Cambridge University Press, str. 114-147 Raab, Charles (1994), “Where are we now: Reflections on the Sociology of Education Policy” u: Halpin, David and Barry Troyna ed. Researching Educational Policy: Ethical and Methodological Issues, London: Routledge Falmet, str. 17-30 Rabin, Yoram (2007), “The Many Faces of the Right to Education” in: BarakErez, Daphne and Aeyal M Gross (eds.). Exloring Social Rights. Between Theory and Practice, Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, str. 265289 Rebrenović, Jovana (2009), “Multinacionalne kompanije prete odlaskom iz Srbije”, Politika 23.01.2009.godine, dostupno na http://www.politika.rs/ scc/clanak/72260/Multinacionalne-kompanije-prete-odlaskom-iz-Srbije, pristupljeno 23. februara 2017. godine Radbruh, Gustav (1980), Filozofija prava, Beograd: Nolit Radišić, Jelena i Nevena Buđevac (ur.) (2015), Sekundarne analize istraživačkih nalaza u svetlu novih politika u obrazovanju, Beograd: Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Radovanović, Svetana i Aleksandar Knežević (2014), Romi u Srbiji, Beograd: Republički zavod za statistiku Rakić-Vodinelić, Vesna (2010), “Kojim putem do ka vladavini zakona”, Republika, br. 476-477 Reddy, Sanjay and Pereira, Anthony (1998), The Role and Reform of the State, New York: UNDP, ODS Working Paper Reljanović, Mario (2014), “Sve neistine o izmenama i dopunama Zakona o radu”, Peščanik 29. juli 2014. godine, dostupno na http://pescanik.net/sve-neistineo-izmenama-i-dopunama-zakona-o-radu/, pristupljeno 10. decembra 2016. godine. Reljanović Mario (2014b), “Paralelni svetovi Zakona o radu”, Peščanik 02.

358

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

septembar 2014. godine, dostupno na http://pescanik.net/paralelni-svetovizakona-o-radu/ pristupljeno 10. decembra 2016. godine. Republički zavod za statistiku i UNICEF (2015), Istraživanje višestrukih pokazatelja položaja žena i dece u Srbiji 2014 i Istraživanje višestrukih pokazatelja položaja žena i dece u romskim naseljima u Srbiji 2014, Konačni izveštaj, Beograd: Republički zavod za statistiku i UNICEF. Rittich, Ketty (2007), “Social Rights and Social Policy”, u: Barak-Erez, Daphne and Aeyal Gross (eds.), Social Rights: Between Theory and Practice, Oxford: Hart Publishing, str. 107-134 Robson, Peter and Kjonstad, Asbjorn (ed.)(2001), Poverty and the Law, Oxford and Portland: Hart Publishing Robson, Peter and Kjønstad, Asbjørn (eds.) (2001), Poverty and the Law, Oxford: Hart Publishing and Oñati Institute for The Sociology of Law Roche, Maurice (2002), “Social Citizenship: Grounds of Social Change” u: Isin, Engin F. and Bryan S. Turner (eds.), Handbook of Citizenship Studies, Sage Publications, str: 69-87 Roe, Emery (1995) “Esxcept-Africa: Postscript to a Special Section on Development Narratives”, World Development 23 (6): 1065-1069 Rosanvallon, Pierre (1997), The New Social Question: Rethinking The Welfare State, Princeton: Princeton University Press Ross, Laurence H. (1995), “Housing Code Enforcement as Law in Action”, Law & Policy, 17 (2):133-160 Roudometof, Victor (2000), “The Social Origins of Balkan Politics: Nationalism, Underdevelopment, and the Nation-State in Greece, Serbia, and Bulgaria, 1880-1920”, Mediterranean Quarterly 11 (3): 144-163 Rueschemeyer, Dietrich and Peter Evans (1999), “The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention” u: Evans, Peter; Rueschmeyer, Dietrich and Skockpol, Theda (eds.) (1999), Bringing the State Back In, Cambridge: Cambridge University Press, str. 44-78 Ružica, Miroslav (1986), Socijalna politika: kritika teorijskih osnova, Beograd: Viša škola za socijalne radnike Ružica, Miroslav (1987), “Socijalna politika 80-ih: kontinuitet ili promena strategije”, Sociološki pregled 21 (1-2):25-34 Ružica, Miroslav (1991), “Post-communist state, transition and social policy”, rad predstavljen na konferenciji “The welfare state: transition from central planning ot market approaches”, Boston College, Budapest Ružica, Miroslav i Milosav Milosavljević (1989), “Yugoslavia – the effects of economic and political crisis”, u: Brian Munday (ed.), The Crisis in Welfare: An International Perpsective on Social Services and Social Work, New York: St. Martin’s Press, str.155-181 RZS (2009), „Anketa o radnoj snazi 2009. Bilten“, Beograd: Republički zavod za statistiku

Literatura

359

RZS (2010), „Anketa o radnoj snazi april 2010. Saopštenje“, Beograd: Republički zavod za statistiku RZS (2011), Statistički godišnjak Srbije 2011, Beograd: Republički zavod za statistiku RZS (2015b), „Istraživanje o registrovanoj zaposlenosti“, Beograd: Republički zavod za statistiku RZS (2015), Statistički godišnjak 2014, Beograd: Republički zavod za statistiku RZS (2016), Statistički godišnjak 2015, Beograd: Republički zavod za statistiku RZS (2017), Statistički kalendar Republike Srbije 2017, Beograd: Republički zavod za statistiku RZSZ (2010), „Analiza izveštaja centara za socijalni rad“, Beograd: Republički zavod za socijalnu zaštitu RZZ (2009), Izveštaj o razvoju Srbije, Beograd: Republički zavod za razvoj Saetren, Harald (2005), “Facts and Myths about Research on Public Policy Implementation: Out-of-Fashion, Allegedly Dead, But Still Very Much Alive and Relevant”, The Policy Studies Journal 33 (4): 559-582 Said, Edward (1979), Orientalism, New York: Wintage Books Said, Edward (1985), “Orientalism Reconsidered”, Cultural Critique 1: 89-107 Santos, Maria Deanna P. (2005), Human Rights and Migrant Domestic Work, Leiden and Boston: Martinus Nijhoff Publishers Sarat, Austin (1985), “Legal Effectiveness and Social Studies of Law”, Legal Studies Forum 9: 23-32 Sarat, Austin (1989), “Donald Black Discovers Legal Realism: From Pure Science to Policy Science in the Sociology of Law”, Law and Social Inquiry 14 (4): 765-785   Sarat, Austin (2003), “Vitality Amidst Fragmentation: On the Emergence of Postrealist Law and Society Scholarship”, u: Austin Sarat (ed.) (2003), The Blackwell Companion to Law and Society, Oxford: The Blackwell Publishing, str. 1-13 Sarat, Austin (ed.) (2004), The Blackwell Companion to Law and Society, Oxford: Blackwell Publishing Sarat, Austin and Silbey, Susan (1988) ‘‘The pull of the policy audience’’, Law & Policy 10 (2-3): 97–166. Sarkur, Ramu (2009), “The Rule of Law: A Projectized Approach” in Sakur, Rama, International Development Law. Rule of Law, Human Rights and Global Finance, Oxford: Oxford University Press, str. 155-199 Sasen, Saskia (2004), Gubitak kontrole? Suverenitet u doba globalizacije, Beograd: Beogradski krug Savić Mirko i Ivana Živadinović (ur.) (2015), Socijalna dimenzija studiranja u Srbiji: Eurostudent V izveštaj za Republiku Srbiju, Beograd: Univerzitet u Beogradu Saunders, Peter (2001), Social Class and Stratification, London: Routledge Savage, Mike (1998), “Social Exclusion and Inclusion within the British middle

360

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

classes, 1980-1995”, u: Steijn, Bram, Jan Bering and Mart-Jan De Jong (eds.), Economic Restructuring and the Growing Uncertainty of the Middle Class, Springer US, str. 25-43 Scheuerman, William E. (ed.), (1996), The Rule of Law under Siege: Selected Essays of Franz L. Neumann and Otto Kirchheimer, Berkeley: University Of California Press Schierup, Carl-Urlik (1995), “Former Yugoslavia: long waves of international migration”, u Cohen, Robin (ed.), The Cambridge Survey of World Migration, Cambridge: Cambridge University Press, str. 285-289 SeConS (2009), Mapiranje šansi za zapošljavanje interno raseljenih lica: analiza stanja u Kragujevcu, Kraljevu i Vranju, UNDP, Beograd. SeConS (2013), Komparativna analiza uloge civilnog društva u pružanju usluga socijalne zaštite na Zapadnom Balkanu, Beograd: Arbeiter-Samariter-BundUdruženje samarićanskih radnika SEESSP (2007), Projekat: “South-East European Social Survey Project”, baza podataka Sekelj, Lasko i Jovan Teokarević (ur.) (2004), Tranzicija deceniju posle: pouke i perspektive, Beograd: Institut za evropske studije Sekelj, Laslo (1999), Jugoslavija, struktura raspadanja, Beograd: Rad Sen, Amartja (2002), Razvoj kao sloboda, Beograd: Filip Višnjić Serbia (2012), „National Report regarding Bologna Process implementation 2009-2012“, dostupano na http://ehea.hyperion.education.gouv.fr/ cid101594/serbia.html, pristupljeno 12. decembra 2016. godine Serbia (2015), „National Report regarding Bologna Process implementation 2012-2015“, dostupano na http://ehea.hyperion.education.gouv.fr/ cid101594/serbia.html, pristupljeno 12. decembra 2016. godine Shore, Cris and Susan Wright (2000) ”Coercive accountability: the rise of audit culture in higher education”, u: Strathern, Marilyn (ed.).  Audit cultures: Anthropological studies in accountability, ethics, and the academy. London and New York, Routledge, str. 57-90 SIF (2003), Operational Manual, Belgrade: Social Innovation Fund, working document SIF (2004), Annual Report for 2004, Beograde, Social Innovation Fund, radni dokument SIF (2005), Annual Report 2005, Beograde, Social Innovation Fund, radni dokument SIF (2007), „Analiza održivosti projekata podržanih na drugom konkursu Fonda za socijalne inovacije“, Beograd, Fond za socijalne inovacije, radni dokument SIGMA, „2012. Assesment. Serbia“, Paris: OECD/SIGMA, available at www. sigmaweb.org Simmons. Beth, A. (1999), ”The Internationalization of Capital”, u: Stephens, John et al., Change and Continuity in Contemporary Capitalism, New York: Cambridge University Press, str. 36-69.

Literatura

361

SIPRU i UNICEF (2013), Mapiranje usluga socijalne zaštite u nadležnosti lokalne samouprave, Beograd: Tim za smanjenje siromaštva i socijalno uključivanje Slavujević Zoran Đ.,(2003), “Mogući pravci pregrupisavanja partijske scene Srbije”, u: Promene vrednosti i tranzicija u Srbiji: pogled u budućnost, Beograd: Institit društvenih nauka Fridrih Ebert Fondacija, str. 95-106 Slavujević, Zoran (1998), “Prilog empirijskog validaciji (ne)legitimnosti političkog sistema u Srbiji”, Sociološki pregled 32 (3-4): 295-305 Šljukić, Marica i Srđan Šljukić (2011), “Obrazovanje i privreda u kontekstu obrazovnih reformi”, Nova srpska politička misao 29 (2): 107-119 Smith-Doerr, Laurel and Walter W. Powell (2005) ”Networks and Economic Life”, u: Smelser, Neil and Richard Swedberg, (eds.), The Handbook of Economic Sociology, Russell Sage Foundation and Princeton University Press, str. 379-403 Snyder, Francis (1993), “Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques”, The Modern Law Review 56 (1):19-54 Spiker, Pol (2014), Socijalna politika: teorija i praksa, Beograd: Fakultet političjkih nauka Springer, Simon (2010), Cambodia’s Neoliberal Order: Violence, Authoritarianism, and the Contestation of Public Space, New York:Routledge Stamenković, Mladen (2014), Osvrt 3. Demografski trendovi i broj zaposlenih u osnovnim i srednjim školama, Kvartalni monitor Br. 40, januar–mart 2015: 66-69 Standing, Guy (1996), “Social Protection in Central and Eastern Europe: A Tale of Slippong Anchors and Torn Safety Nets”, u Esping-Andersen, Gøsta (ed.) (1996), Welfare States in Transition str. 225-255 Stanković, Dejan (2011), “Obrazovne promene u Srbiji”, u: Vujačić i dr. (ur.), Predstave o obazovnim promenama u Srbiji: refleksije o prošlosti, vizije budućnosti, Beograd: Institut za pedagoška istraživanja, str- 41-63 Stanojević, Dragan (2010), “Državno versus privtno visoko školstvo u Srbiji: percepcija stanja nastavnika na državnim univerzitetima”, u: Jarić, Isidora (ur.), Bolonjska reforma visokog školstva u Srbiji. Problemi, dileme, očekivanja i strahovi nastavnog osoblja na beogradskom univerzitetu, Beograd: Institu za filozofiju i društvenu teoriju i IP Filip Višnjić, str. 97-117 Stanojević, Dragan, Marija Babović, Dragana Gundogan (2016), “Actors, Resources and Mechanisms of Clientelism in Serbia”, u: Cvejić, Slobodan (ed.) Informal Power Networks, Political Patronage and Clientelism in Serbia and Kosovo*, Belgrade: SeConS, str. 4465 Steger, Manfred (2003), Globalization: A Very Short Introduction, Oxford: OUP Steinmo, Sven (2008), “What is Historical Institutionalism?”, u: Donatella Della Porta and Michael Keating (eds.), Approaches and Methodologies in the Social Sciences: A Pluralist Perspective, Cambridge UK: Cambridge University Press, str. 118-139

362

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Stephens, John D. (1996). “The Scandinavian Welfare States: Achievements, Crisis and Prospects”, u: Esping-Andersen, Gosta (ed.), Welfare States in Transition, str. 32–65. Stiglitz, Joseph (2008), Ekonomija javnog sektora, Beograd: Ekonomski fakultet Stojanović, Božo (2003), “Nacrt Zakona o radu - korak ka tržišnoj privredi”, u: Vacić, Zoran i Boško Mijatović (ur.), Strategija reformi, Beograd: Centar za liberalno demokratske studije, str.71-83 Stojanović, Božo (2004), “Ekonomski rezultati i problemi transformacionog procesa”, u: Sekelj, Lasko i Jovan Teokarević (ur.) (2004), Tranzicija deceniju posle: pouke i perspektive, Beograd: Institut za evropske studije, str. 67-92 Stojanović, Božo (2006), “Tržište rada u Srbiji: 2000-2005”, Sociološki pregled 40 (1): 3–31 Stojanović, Dubravka (2003), “Recepcija ideala slobode, jednakosti i bratstva kod srpske elite početkom 20. veka”, u: Perović, Latinka ur. Srbija u modernizacijskim procesima 19. i 20. veka: 3.Uloga elita, Beograd: Izdanje autora, str. 73-105 Stojanović, Dubravka (2008), Kaldrma i asfalt: urbanizacija i evropeizacija Beograda 1890-1914, Beograd: Udruženje za društvenu istoriju Stojanović, Dubravka (2010), Ulje na vodi, Beorad: Peščanik Stojanović, Đorđe (2006), Građansko društvo: Istorijski razvoj koncepta, Beograd: Krug Struyk, Raymond J. (2002), “Nonprofit organizations as contracted local social service providers in eastern Europe and the Commonwealth of Independent States” Public Administration and Development 22 (5): 429-437 Stubbs, Paul (2003), “International Non-State Actors and Social Development Policy”, Global Social Policy 3 (3): 319-348 Stubbs, Paul (2007), “Aspects Of Community Development In Contemporary Croatia: Globalisation, Neo-Liberalisation And NGO-Isation”, pristupljeno na www.paulstubbs.pbwiki.com 30. oktobra 2016. godine Stubbs, Paul (2009), “A Missed Opportunity? Social and Labour Market Policies in the Western Balkans” in Weichert, Michael (ed.), Dialogues: Ownership and Regional Cooperation in the Balkans, Friedrich Ebert Stiftung, str. 131150 Stubbs, Paul (2009b), “Building Capacity to Promote Social Integration and Social Inclusion in the Western Balkans” Paper produced for Expert Group Meeting on Practical Strategies to Promote Social Integration: Lessons learned from existing policies and practices Accra, Ghanna, 17-19 November 2009 Svetka Banka (2009), Kako sa manje uraditi više, Beograd: Svetka banka Svetska banka (2010), Ekonomska cena isključenosti Roma, http://siteresources. worldbank.org/EXTROMA/Resources/SERB_Economic_Costs_Roma_ Exclusion_Note_Final3.pdf pristupljeno 16.oktobra 2016. godine Swank, Duane (2002), “European welfare states: regionalization, globalization

Literatura

363

and policy change”, u: Brewer, Thomas, Paul Brenton and Gavin Boyd (eds.), Globalizing Europe: Deepening Integration, Alliance Capitalism, and Structural Statecraft, Heltenham and Northampton: Edward Elgar, str. 159-186 Šestović, Lazar i Marina Wes (2009), “Deset godina tranzicije: iskustvo ekonomskog rasta Srbije – šta sledi?”, Kvartalni monitor ekonomskih trendova i politika u Srbiji br.19, Beograd: Fond za razvoj ekonomske nauke Šević, Željko (1999), “Government and the State, Politicians and civil Servants: Politico-Administrative Relations in Yugoslavia” u: Caddy, Joanne and Jak Jabes (eds.), Improving Relations Between the Administration and the Public, Slovakia: NISPAcee , str. 1-23 Špirić, Ljubica (2009), “How to enlarge and make best use of the existing traineeship programme in Serbia under budget constrains?”, Peer Review on “Professional Traineeships for Young Adults” Portugal, 19 -20 November 2009, www.ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=10651&langId=en , pristupljeno 12. decembra 2016. godine Štiks, Igor and Jo Shaw (2014), „Citizenship Rights: Statuses, Challenges and Struggles“, Belgrade Journal of Media and Communications (6): 73-90 Šunderić, Borivoje (2009), Socijalno pravo, Beograd: Pravni fakultet Tamahana, Brian (2007), “A Concise Guide To The Rule Of Law”, St’Johns University School of Law, legal studies research paper series paper #07-0082, http://ssrn.com/abstract=1012051, pristupljeno 12. decembra 2016. godine Tamanaha, Brian (2000), “A Non-Essentialist Version of Legal Pluralism”, Journal of Law and Society 27 (2): 296-321 Tamanaha, Brian (2001), A General Jurisprudence of Law and Society, Oxford: Oxford University Press Tamanaha, Brian Z. (2004), On the Rule of Law: History, Politics, Theory, Cambridge: Cambridge University Press Tamanaha, Brian Z. (2006), Law as a Means to an End: Threat to the Rule of Law, Cambridge: Cambridge University Press Tamanaha, Brian (2010), “Law and Society”, u: Dennis Patterson (ed.), A Companion to Philosophy of Law and Legal Theory, Oxford: Blackwell, str. 368-381 Tanjug (2015), “Šuvakov: Legalna korupcija sa udžbenicima”, Novosti, 14. jun 2015. godine. Tauzs, Catlin (ed.) (2003), The Impact of Decentralization on Social Policy, Budapest: OSI Taylor-Goobey, Peter (2009), Reframing Social Citizenship, Oxford University Press Taylor-Gooby, Peter (2001), “The Politics of Welfare in Europe,” in Taylor-Gooby, ed. Welfare State under Pressure (London: Sage, 2001) Taylor-Gooby, Peter (ed.) (2001), Welfare States Under Pressure, London: Sage Taylor-Gooby, Peter (ed.) (2004), New Risks, New Welfare: The Transformation of European Welfare State, Oxford: Oxford University Press.

364

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Telesković, Dušan i Marko Albunović (2009), „Ko je smestio Vladi Srbije:Peconi ili ’Filip Moris’“, Politika 24. januar 2009. godine, dostupno na http://www. politika.rs/scc/clanak/72385/Ko-je-smestio-Vladi-Srbije-Peconi-ili-FilipMoris, pristupljeno 23. februara 2017. godine Tendler, Judith (2000), “Why are Social Funds so Popular?”, u: Evenett, Wu and Yusuf (eds.), Local Dynamics in an Era of Globalization: 21st Century Catalysts for Development, Oxford University Press, World Bank, 2000, str. 114-132 Teodorović, Jelena, Bojana Bodroža i Dejan Stanković (2015), “Porodični resursi i kvalitetna nastava kao fakori postignuća učenika iz matematike i prirodnih nauka: analiza Tomss 2011 u Srbiji” u: Radišić, Jelena i Nevena Buđevac (ur.) Sekundarne analize istraživačkih nalaza u svetlu novih politika u obrazovanju, Beograd: Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, str.172-185 Tobis, David (2000), Moving from Residential Institutions to Community-Based Social Services in Central and Eastern Europe and Former Soviet Union, Washington D.C.: The World Bank Todorova, Marija (2009), Imagining Balkans, Oxford: OUP Tomanović, Smiljka (2008), “Kulturni kapital u porodici: Obrazovanje i/ili školovanje” u: Vujović, Sreten (ur.) Društvo rizika. Promene, nejendakosti i socijalni problemi u današnjoj Srbiji, Beograd: Institu za sociološka istraživanja Filozofskof fakulteta, str. 411-439 Tomanović, Smiljka i dr. (2012) Mladi - naša sadašnjost. Istraživanje socijalnih biografija mladih u Srbiji, Beograd: Čigoja i Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu Tomanović, Smiljka i Dragan Stanojević (2015), Mladi u Srbiji 2015: stanja, opažanja, verovanja i nadanja, Beograd: Fondacija Fridrih Ebert i SeConS Grupa za razvojnu inicijativu Tomanović, Smiljka i Suzana Ignjatović (2004), “Mladi u tranziciji: između porodice porekla i porodice opredeljenja”, u: Mihailović, Srećko (ur.) Mladi zagubljeni u tranziciji, Beograd: Centar za proučavanje alternativa, str. 39–64 Torpman, Jan and  Jörgensen, Fredrik (2005), “Legal Effectiveness” Archiv für Rechts und Sozialphilosphie 91 (4): 515-534 Transparentnost Srbija (2015), Državna pomoć – promišljeno ulaganje ili skrivena korupcija?, Beograd: Transparentnost Srbija Trubek, David and Esser, John (1989), “Critical Empiricism in American Legal Studies: Paradox, Program, or Pandora’s Box?”, Law and Social Inquiry 14 (1): 3-52 Turajlić, Srbijanka (2002), “Reforma visokog obrazovanja u Srbiji” u: KovačCerović, Tinde i Ljiljana Levkov ur. Kvalitetno obrazovanje za sve - put ka razvijenom društvu, Beograd: Ministarstvo prosvete i sporta republike Srbije, str. 281-305 Turajlić, Srbijanka (2004), “Reforma visokog obrazovanja u Srbiji” u: Mimica,

Literatura

365

Aljoša (ur.) Visoko obrazovanje u Srbiji, Beograd: Alternativna akademska obrazovna mreža, str. 25-181 Turajlić, Srbijanka, Babić, Staša i Milutinović, Zoran (ur.) (2001), Evropski univerzitet 2010?, Beograd: Alternativna akademska obrazovna mreža Turner, Bryan S. (1993), “Contemporary Problems in the Theory of Citizenship” u: Bryan S. Turner (ed.) Citizenship and Social Theory, Sage Publications, str. 1-19 Turner, S. Brian (ed.) (2006), The Cambridge Dictionary of Sociology, Cambridge: Cambridge University Press Twining, Wiliam (2009), General Jurisprudence: Understanding Law from a Global Perspective, Cambridge: Cambridge University Press UN (2006), Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No 18, The Right to Work, dostupno na http://www.refworld.org/ docid/4415453b4.html, pristupljeno 12. decembra 2016. godine UNDP (2004), Stuck in the Past: Energy, Environment and Poverty, UNDP, Beograd UNDP (2009), Regional Human Development Report on Social Inclusion – Data Set, www.europeandcis.undp.org Unger, Roberto Mangabeira (1976), Law in Modern Society, New York: The Free Press UNICEF (2001), Comprehensive Analysis of Primary Education in the Federal Republic of Yugoslavia, Belgrade: UNICEF UNICEF (2002), „A Programmme of co-operation between the Federal Republic of Yugoslavia and UNICEF“, Belgrade: UNICEF UNICEF (2005), „Country Programme Document: Serbia and Montenegro“, Belgrade: UNICEF UNICEF (2007), Child Care System Reform: Serbia Country Assessment, UNICEF, Belgrade UNICEF (2012), Ulaganje u rani razvoj i učenje dece u Srbiji: Modeli finansiranja univerzalnog obuhvata predškolskim obrazovanjem u Srbiji, Beograd: UNICEF USPRS (2010), Obrazovanje u Srbiji danas, Beograd: Unija sindikata prosvetnih radnika Srbije Uzelac, Milan (2009), Priče iz Bolonjske šume, Vršac: Visoka strukovna škola za obrazovanje vaspitača Vago, Stephen (2009), Law and Society, Upper Saddle River, NY Pearson Prentice Hall van Creveld, Martin (1999), The Rise and Decline of the State, Cambridge: Cambridge University Press Vasić Biljana (2015), “Krupan posao za sitne pare”, Vreme br. 1264, 26. mart 2015. godine Vasić, Miloš (2006), “Sve sam fini svet”, Vreme br. 785, 19. januar 2006. godine Vasić, Radmila (2004), Pravna država i tranzicija; Teorijski model i kontekstualno uslovljavanje, Beograd: Dosije

366

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Vasilijević, Vladan (ur.) (1991), Pravna država, Beograd: Institut za kriminološka i sociološka istraživanja Vasiljević, Duško (2009), “Ekonomski rast i međunarodna konkurentnost Srbije, Kvartalni monitor ekonomskih trendova i politika u Srbiji br.19, Beograd: Fond za razvoj ekonomske nauke Vasović, Mirjana (2000), “Moralna klima, anomija i korupcija” u: Vukotić, Veselin et al. Sistem i korupcija, Beograd: Institut društvenih nauka, str. 205219 Vasović, Mirjana (2007), “Predstave o korupciji 2001-2006: efekat politizacije”, Sociološki pregled 41 (2): 221–250 Veber, Maks (1976), Privreda i društvo, Beograd: Prosveta Verheijen, Tony JG, and Aleksandra Rabrenovic, (2015), „Civil Service Development in Central and Eastern Europe and the CIS: A Perfect Storm?“, u: van der Meer Frits M, Raadschelders, Jos C.N. and Theo A.J. Toonen (eds.) Comparative Civil Service Systems in the 21st Century, Palgrave Macmillan UK, str. 15-37 Visković, Nikola (1974), Integralna teorija prava, doktorska disertacija, Split Vlada SRJ (1998), “Dejstvo sankcija na privredu i društvo Jugoslavije”, Jugoslovenski pregled 41 (2): 3-30 VOICE (2016), “Srbija u otvaranje 2.000 radnih mesta ulaže tri puta više novca od Lira”, dostupno na http://voice.org.rs/voice-srbija-u-otvaranje-2-000radnih-mesta-ulaze-tri-puta-vise-novca-od-lira/, pristupljeno 4. aprila 2017. godine VOICE (2016b), “Milione prosuli pred noge stranim investitorima”, dostupno na http://voice.org.rs/milione-prosuli-pred-noge-stranim-investitorima/, pristupljeno 4. aprila 2017. godine Votson, Alan (2000), Pravni transplanti, Beograd: Pravni fakultet i Institut za uporedno pravo Vračar, Stevan (1965), Socijalna sadržina funkcije ustavnopravnog poretka, Beograd: Savez udruženja pravnika Jugoslavije VRS (2005a), Strategija obrazovanja odraslih, Vlada Republike Srbije, dostupno na http://socijalnoukljucivanje.gov.rs/rs/category/dokumenta/ , pristupljeno 12. decembra 2016. godine VRS (2005b), Strategija razvoja socijalne zaštite, Vlada Republike Srbije, dostupno na http://socijalnoukljucivanje.gov.rs/rs/category/dokumenta/ , pristupljeno 12. decembra 2016. godine VRS (2005c), Izveštaj o sprovođenju Strategije za smanjenje siromaštva, Vlada Republike Srbije, dostupno na http://socijalnoukljucivanje.gov.rs/rs/ category/dokumenta/ , pristupljeno 14. decembra 2016. godine VRS (2006), Strategiju razvoja stručnog obrazovanja u Republici Srbiji, Vlada Republike Srbije, dostupno na http://socijalnoukljucivanje.gov.rs/rs/ category/dokumenta/ , pristupljeno 12. decembra 2016. godine VRS (2010), Praćenje socijalne uključenosti u Srbiji, Beograd: Vlada Republike Srbije, dostupno na http://socijalnoukljucivanje.gov.rs/rs/category/ dokumenta/ , pristupljeno 12. decembra 2016. godine

Literatura

367

VRS (2011), Prvi nacionalni izveštaj o socijalnom uključivanju i siromaštvu u Srbiji, Beograd: Vlada Republike Srbije, dostupno na http://socijalnoukljucivanje. gov.rs/rs/category/dokumenta/ , pristupljeno 12. decembra 2016. godine VRS (2011b), Nacionalna strategija zapošljavanja: za period 2011-2020, Beograd: Vlada Republike Srbije, dostupno na http://socijalnoukljucivanje.gov.rs/rs/ category/dokumenta/ , pristupljeno 12. decembra 2016. godine VRS (2012), Strategija razvoja obrazovanja u Srbiji do 2020. godine, Službeni glasnik Republike Srbije broj 107/12 VRS (2014), Drugi nacionalni izveštaj o socijalnom uključivanju i siromaštvu u Srbiji, Beograd: Vlada Republike Srbije, dostupno na http:// socijalnoukljucivanje.gov.rs/rs/category/dokumenta/ , pristupljeno 12. decembra 2016. godine VRS (2015), Predlog Zakona o udžbenicima, Vlada Republike Srbije, dostupan na adresi:http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/predlozi_ zakona/1920-15%20lat.pdf, pristupljeno 24. novembra 2016. godine. Vujačić, Milja i dr. (ur.) (2011), Predstave o obazovnim promenama u Srbiji: refleksije o prošlosti, vizije budućnosti, Beograd: Institut za pedagoška istraživanja Vujić, Tanja (2010), „Vlada će oporezovati banke, a ne građane“, Politika 20. juli 2010, dostupno na adresi http://www.politika.rs/rubrike/Ekonomija/Vladace-oporezovati-banke-a-ne-gradjane.lt.html, pristupljeno 23. februara 2017. godine. Vujić, Sunčica i Hana Baronijan (2013), „Odnos između pohađanja predškolskog obrazovanja i školskog uspeha učenika i učenica i mogućnosti unapređenja predškolskog obrazovanja u Srbiji“, Psihološka istraživanja 16(2): 105-140. Vukasović, Martina (2007), Higher Education and Social Stratification in Serbia 1990–2005, MA thesis, University of Aveiro, Vukasović, Martina (2016), “Contestation over integration and autonomy of universities in the former Yugoslavia”, u: Chou, Meng-Hsuan, Isaac Kamola, Tamson Pietschg (eds.) The Transnational Politics of Higher Education: Contesting the Global/Transforming The Local, Routledge, str. 111-130 Vukasović, Martina (ur.) (2009), Finansiranje visokog obrazovanja u Jugoistočnoj Evropi: Albanija, Crna Gora, Hrvatska, Slovenija, Srbija, Beograd i Novi Pazar: Centar za obrazovne politike i Državni univerzitet u Novom Pazaru Vuković, Danilo (1998), “Između deklaracija i peticija: Univerzitetski protest 1998” , Nova srpska politička misao 1 (1): Vuković, Danilo (2007b), “Reforma sistema socijalne zaštite”, u: Đurković, Miša (ur.) Srbija 2000-2006: Država, društvo, privreda, Beograd, Institut za evropske studije, str. 125-149 Vuković, Danilo (2010), “Izazovi oblikovanja socijalnog režima u Srbiji” u: Marija Babović (ur.), Izazovi nove socijalne politike, Beograd: Secons, str. 204-225 Vuković, Danilo (2010b), “Socijalna prava u diskursu individualne odgovornosti: evropski uticaji i lokalni odgovori”, u: Tabaroši, Svetislav (ur.),

368

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

Razvoj pravnog sistema Srbije i harmonizacija sa pravom EU, Beograd: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu Vuković, Danilo (2011), “Društvene osnove pravne države: Slučaj Srbije”, Sociološki pregled, 45 (3): 421–451 Vuković, Danilo (2011b), “Ka Evropi i Srbiji blagostanja” u: Babović, Marija (ur.), Socijalno uključivanje: koncepti, politika i izazovi, Beograd: Secons i ISI FF, str. 179-201 Vuković, Danilo (2011c), “Kako se borimo protiv siromaštva i socijalne isključenosti”, u: Babović, Marija (ur), Socijalno uključivanje: koncepti, politika i izazovi, Beograd: Secons i ISI FF, str. 151-179 Vuković, Danilo (2012), Društveni uslovi stvaranja i primene socijalnog prava u Srbiji, Beograd: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, neobjavljena doktorska disertacija Vuković, Danilo (2013) „Interest, networks and institutions: Socio-legal analysis of recent welfare legislation in Serbia“, Sociologija 55(1), pp.25-46 Vuković, Danilo (2013b), Kako nastaju zakoni u Srbiji: Uloga društvenih interesa i institucija u zakonodavnom procesu, Beograd: SeConS i Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu Vuković, Danilo i Slobodan Cvejić (2015), Analiza stanja i predlog aktivnosti za adekvatan i dostupan program minimalnog prihoda u zemljama članicama EU, Beograd: SeConS Vuković, Danilo (2015), “The Role Of Civil Society In Fostering Government Accountability In Contemporary Serbia: On The Limits Of Depoliticized Social Activism”, Sociologija 57 (4): 637-661 Vuković, Danilo (2016), “Capturing Resources: The Role Of Professional Communities And Middle Classes In Fostering Social Reforms Within Serbia”, Sociologija 58 (2): 253-279 Vuković, Danilo (2016b) “O knjigama i milionima: Da li NVO mogu naterati vlast da odgovara za svoje postupke?” Sociološki pregled, 50 (3): 327-346 Vuković, Danilo (2017), „Hollowing Out Of Institutions: Lawmaking and Policymaking in Contemporary Serbia“, u: Fekete, Balázs and Fruzsina Gárdos-Orosz (eds.) 25 Years After Transition in Central- and Eastern-Europ: Understanding the Transition from an Internal Perspective. 8th CEE Forum Yearbook, Frankfurt: Peter Lang (u štampi) Vuković, Danilo and Balázs Fekete (2015), “Sociology Of Law In The Region: From Histories Of Socio-Legal Thinking To New Research And Teaching Agendas”, Sociologija 57 (4): 549-570. Vuković, Danilo and Marija Babović (2014) “Social Interests, Policy Networks and Legislative Outcomes: The Role of Policy Networks in Shaping Welfare and Employment Policies in Serbia”, East European Politics and Societies, 28(1): 5–27 Vuković, Danilo i Čalošević, Aleksandra (2009), „Socijalna zaštita, regionalne nejednakosti i moguća nova uloga Fonda za socijalne inovacije“, Beograd, UNDP radni dokument

Literatura

369

Vuković, Olivera, Danilo Vuković i Slobodan Cvejić (2014), Uporedno istraživanje lokalnih pružalaca usluga socijalne zaštite u Srbiji: konkurentnost i inovativnost civilnog sektora, Beograd: Trag Fondacija Vuković, Slobodan (1985), Radništvo i birokratija, Beograd: Mladost Vuković, Slobodan (1994), Pokretljivost i struktura društva, Beograd: Institut za kriminološka i sociološka istraživanja Vuković, Slobodan (1996), Čemu privatizacija, Beograd: Sociološko društvo Srbije i Institut za kriminološka i sociološka istraživanja Vuković, Slobodan (1996b), “Privatizacija i struktura društva”, Sociologija 38 (1): 125-140 Vuković, Slobodan (2003), Korupcija i vladavina prava, Beograd: IDN i Draganić Vuković, Slobodan (2003b), “Stvaranje nacionalnih ekonomija i razbijanje Jugoslavije”, Sociološki pregled 37 (3-4): 163-207 Vuković, Slobodan (2005), Pravo, moral i korupcija, Beograd: Filip Višnjić Vuković, Slobodan (2014), Etika zapadnih medija: Antisrpska propaganda i “humanitarna” intervencija, Novi Sad: Izdavačka knjižarnica Zorana Stojanovića Vuletić, Vladimir (2006), Globalizacija: aktuelne debate, Zrenjanin: Gradska narodna biblioteka Vuletić, Vladimir (2007), “Strukturalna obeležja političke elite Srbije kao pretpostavka priključenja Srbije EU” u: Lutovac, Zoran (ur.) (2007), Političke stranke u Srbiji i Evropska unija, Beograd: Fondacija Fridrih Ebert i Fakultet političkih nauka, str. 85-105 Vuletić, Vladimir (ur.) (2003), Globalizacija: mit ili stvarnosti, Beograd: Zavod za izdavanje udžbenika Yeomans, Jon (2016), “Revealed: the biggest companies in the world in 2016”, The Telegraph, 20 juli 2016.godine, dostupno na http://www.telegraph. co.uk/business/2016/07/20/revealed-the-biggest-companies-in-the-worldin-2016/, pristupljeno 23. februara 2017. godine Wacks, Raymond (2005), Understanding Jurisprudence. An Introduction to Legal Theory, Oxford: Oxford University Press WEF (2009), The Global Competitiveness Report 2009-2010, Geneva: The World Economic Forum Weingast, Barry, R. (1997), “The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law”, American Political Science Review 91 (2): 245-263 Weiss, Thomas (1999), International NGOs, Global Governance, and Social Policy in the UN System, GASPP Occasional Paper 3. Helsinki: STAKES Woodiwiss, Anthony (2002), „Economic Citizenship: Variations and the Threat of Globalisation“, u: Isin, Engin F. and Bryan S. Turner (eds.), Handbook of Citizenship Studies, Sage Publications, str. 53-69 Woowdard, Susan (1995), Socialist Unemployment: the Political Economy of Yugoslavia 1945-1990, Princeton: Princeton University Press World Bank (1997), World Development Report 1997: The State in the Changing World, Oxford: Oxford University Press

370

Preoblikovanje neoliberalizma: socijalna politika u Srbiji

World Bank (2001), The Federal Republic of Yugoslavia, Washington DC: The World Bank World Bank (2001), Yugoslavia, Federal Republic of - Breaking with the past : the path to stability and growth, Washington, DC: World Bank World Bank (2002), Building Institutions for Markets: World Development Report 2002, Oxford: Oxford University Press World Bank (2005), International Migration, Remittances And The Brain Drain, Washington, D.C.: World Bank. World Bank (2006), Global Economic Prospects 2006: Economic Implications Of Remittances And Migration, Washington, D.C.: World Bank. World Bank (2006a), Serbia: Labor Market Assessment, Washington, D.C.: World Bank. World Bank (2008), The World Bank Migration And Remittances Factbook, Washington, D.C.: World Bank. World Bank. (2008b), From fragmentation to cooperation: Tertiary education, research and development in South East Europe, Washington, DC: World Bank. World Bank (2011), Doing Business in South-East Europe, Washington, D.C.: World Bank World Bank (2015), Serbia Systematic Country Diagnostic, Washington D.C.: The World Bank, dostupno na https://openknowledge.worldbank.org/ handle/10986/23104, pristupljeno 12. decmbra 2016. godine WVS (2005), World Values Survey 2005 Official Data File v.20090901, 2009. World Values Survey Association, http://www.worldvaluessurvey.org/ WVSDocumentationWV5.jsp, pristupljeno 12. decembra 2016. godine Stojiljković, Zoran i Srećko Mihailović (2010), Stanje socijalnog dijaloga u Srbiji posle dvadeset godina tranzicije, Beograd: Swiss Labour Assistance Zajić, Gradimir (1998), „Položaj i socijalna prava nezaposlenih“, u: Milosavljević, Milosav (ur.), Socijalna politika u tranziciji, Beograd: Centar za proučavanje alternativa i Socijalna misao, str. 83-115 Zgaga, Pavel (1996), „Autonomia, not Autarkia“, u: Klaus Dieter Wolff (ed.), Autonomy and External Control. The University in Search of the Golden Mean.The Erfurt Declaration Towards the Responsible University of the Twenty-first Century. Erfurter Beitrage zur Hochschulforschung und Wissenschaftspolitik, Vol. 2, Munchen: Iudicum Verlag, str. 111–126, citirano prema Babin i Lažetić, 2009 Zolo, Danilo (2007), “The Rule of Law: A Critical Reappraisal” u: Costa, Pietro and Danilo Zolo (eds.), The Rule of Law: History, Theory and Criticism, Dordrecht: Springer, str. 3-73 Žarkić Joksimović, Nevenka i Slađana Benković (2015), “The challenges of higher education financing” u: Žarkić Joksimović, Nevenka i Slađana Benković (eds.), Finding the Right. Path: Higher Education Financing and Social Dimension in the Western Balkan Countries, Begrade: University of Belgrade, str. 241-255 Žegarac, Nevenka i Brkić, Miroslav (2006), Razvoj lokalnih usluga socijalne zaštite - ka standardima kvaliteta, Beograd: UNDP

Indeks

A Akreditacija 59, 114, 135, 142, 178, 185, 188, 202, 204, 205, 214, 215, 235, 258-260, 309, 310, 317, 318, 325 Aktivne mere (tržišta rada) 113, 129, 270-274, 286, 287, 292, 293, Antonić, Slobodan 81, 83, 96, 97, 99, 100, 104, 105, 121, 166, 169, 311, 313 Arandarenko, Mihail 83, 84, 88, 89, 92, 93, 98, 105, 116, 119, 250, 266, 267, 269, 270, 272, 273, 275, 276, 279-281, 284, 291, 293, 308 Automatizacija 46 B Babović, Marija 11, 12, 30, 34, 51, 52, 78, 79, 93, 96, 99, 100, 107, 121, 205, 223, 288, 297, 304

Baucal, Aleksandar 146, 147, 148, 158, 186 Bizmark, bizmarkovski 16, 39, 73, 122, 126 Bler, Toni 53, 63 Bolonja, Bolonjska reforma, Bolonjska deklaracija 23, 179, 181, 182, 184, 186, 188, 191, 200-203, 205, 206, 208, 216 C Cvejić, Slobodan 11, 74, 86, 91, 94, 106, 116-119, 128, 221, 223, 227, 238, 239, 246, 282, 283, 288, 313 Č Čalić, Mari-Žanin 112, 124, 335, Čolić, Ljiljana 167, 168, 170, 204, 209, 210

371

372

Indeks

D Deindustrijalizacija 46, 47, 93 Deinstitucionalizacija 230, 231, 249, 322 DFID 75, 235, 236, 250, 251, 255, 347 Dikon, Bob (Deacon) 54, 71, 72, 75, 76, 127, 208, 247, 250, 293, 307 Diskriminacija 15, 22, 77, 78, 132-134, 196, 248, 265, 267, 306, Donatori 30, 72, 75, 111,161, 168, 179, 225, 235, 236, 240, 241, 246, 250, 255, 258, 260, 288, 293, 322 Dostojanstven rad 263 Društvena pokretljivost 11, 139, 275, 282, 283 Država blagostanja 11, 14-17, 19, 24, 26, 30, 31, 35-57, 59, 64, 69, 70, 73, 219, 221, 289, 303

229, 236, 275, 276, 287, 288 Ekonomska kriza 80-ih 83, 86, 87, 88, 126, Elita 10, 14, 25, 28, 33, 70, 72, 84, 85, 88, 90, 98, 100, 101, 103, 105-107, 111, 112, 114-116, 119, 127, 128, 135, 180, 220, 253, 308, 311-315, 324, 327329 EU, Evropska unija 23, 38, 41, 56, 62, 65, 75-79, 92-95, 102, 108,146, 154, 182, 187, 189, 205, 255, 270, 271, 276, 281, 286, 287, 305

DŽ Džesop, Bob (Jessop) 44, 45, 47, 60, 65, 68, 70 Džordan, Bil (Jordan) 18, 35, 5254, 58, 59, 75, 76, 137, 199, 219, 221, 247, 289, 305,

G Gimnazija 124, 143, 144, 145, 148, 158, 159, 171, 193, 326 Globalizacija 9, 19, 25, 41-43, 46, 47, 60-62, 64, 65, 67, 68, 75, 187, 200, 289 Građanstvo 9, 13, 14, 17-21, 38, 53, 55, 56, 289

Đ Đinđić, Zoran 104, 179, 206, 314 E Ekonomizacija 69, 302, 309 Ekonomska kriza, svetska ekonomska kriza 41, 62, 63, 67, 91, 93, 113, 118, 119, 128,

F Fleksibilizacija 54, 69, 199, 201, 266, 268, 270, 271, 279, 280, 290, Fordistička, post-fordistička ekonomija 44-46, 52,

I Indeks percepcije korupcije, 107, 108 Indeks zakonodavne zaštite zaposlenja, Indeks zaštite zaposlenja 267, 269

Indeks

373

Industrijalizacija 86, 122 Inspekcija rada 268, 284, 290, 293 Institucije, institucionalizam 10, 15, 21-24, 26, 31-33, 36, 63-65 Invaliditet, osobe sa invaliditetom 15, 39, 48, 67, 76, 133, 134, 146, 154, 162, 165, 179, 196, 197, 224, 230, 231, 233, 234, 239-243, 246, 254, 256, 281, 298, 301, 316

Korupcija 62, 64, 95, 103-107, 109, 114, 176 Koštunica, Vojislav 114, 136, 167, 168, 179, 180, 210, 291, 296, 301, 314 Kredit 66, 83, 85, 90, 92, 119, 136, 160, 162, 166, 168, 194, 198, 224, 250, 255, 305 Kriza države blagostanja 43, 47 Kurikulum 137, 165, 178, 179, 184, 318

J Javne politike 10, 11, 26, 32, 48, 62, 65, 119, 128, 178, 233, 234, 254-256, 298, 300, 303, 305, 306, 316, 318 Javni sektor 56, 57, 64, 69, 219, 244-246, 279, 300, 309, 322 Jobless growth 49, 93 Jugoslavija, jugoslovenski 20, 68, 82, 83-87, 96, 100, 101, 103, 112, 114, 123-127, 139, 191, 193, 282, 312

L Lazić, Mladen 28, 29, 86, 88-90, 96, 98, 100, 112, 116, 117, 128, 313 Liberalna država blagostanja 16, 17, 26, 37-41, 55-57, 73, 93, 128, 264, 303, 304

K Kapacitet države 33, 61, 63, 64, 253, 254, 307, 311 Klijentelizam 95, 100, 106, 107, 245, 314 Kombinovana socijalna politika 220, 310 Komora socijalne zaštite 250-260, 321 Kontinentalna država blagostanja 16, 26, 37-40, 56, 63, 122, 303

M Marketizacija 57, 126, 130, 136138, 175, 178, 187, 194, 201, 204, 205, 219, 220, 260, 269, 294, 302, 306, 309, 310, 319, 322, 323, 328 Materijalni položaj 87, 91, 116120, 160, 173, 195, 222, 229 Mediteranska država blagostanja 37, 40, 57, 303 Međunarodna organizacija rada (MOR) 71, 74, 76, 77, 280, 292, 293, 295, 298 Međunarodne organizacije 14, 30, 71, 166, 168, 177, 280, 281, 290, 297, 300, 305-308 Međunarodne nevladine

374 organizacije 64, 66, 75, 76, 293, 306, 307, 316 Menadžerizacija 137, 302 Milošević, Slobodan 95, 97, 99, 100, 103, 111, 116, 211, 320 Mladi 10, 40, 49, 70, 78, 96, 99, 147, 149, 157, 160, 181, 191, 194-196, 210, 270, 276, 280, 281, 288, 293 MMF 47, 62, 67, 71 MOP, materijalno obezbeđenje porodice 130, 225, 228, 230, 237 Mreža usmerena na kreiranje javnih politika (policy network) 29, 296, 297, 307, 315, 317 N Naftna kriza 41, 42, 83 Nacionalna služba za zapošljavanje 22, 234, 237, 272, 286-288, 297-300, 305 Nacionalni prosvetni savet 114, 136, 170-173, 178, 318, 323, 326 Nastavni planovi i programi 136, 145, 152, 164, 165, 172, 175 Nediskriminativne ocene 138, 152, 153 Neoliberalizam 31, 43. 52, 68-71, 74, 121, 136-138, 163, 175, 177, 199, 200, 221, 290, 295, 296, 302-304, 309, 310 Nevladine organizacije, NVO 30, 65, 75, 110, 166, 168, 171, 177, 220, 223, 232, 235 244-

Indeks 248, 254, 259, 293-295, 310, 324 Nezaposlenost 32, 35, 36, 42, 43, 48, 49, 72, 85, 86, 88, 93, 94, 123, 125, 126, 128, 129, 140, 155, 241, 267, 271-273, 278, 280, 281, 286, 292, 296, 304, 328 Nova javna uprava 64, 136, 200, 219, 309 Novčana socijalna pomoć 9, 16, 39, 55, 126, 222, 225-230, 236-239, 287, 294, 304, 306 O OECD 37, 41, 54, 58, 65, 94, 124, 136, 145-147, 149, 150, 164, 165, 175, 179, 188, 194, 250, 267, 269, 284 P Pasivne mere na tržištu rada 269 Penzioneri 47, 99, 100, 116, 119, 127, 230, 276 PISA 140, 146-148, 150, 179 Poljoprivrednici 26, 81, 86, 87, 89, 99, 100, 117, 119, 150, 238, 275, 280, 282, 283 Porodica 26, 37-40, 45, 49, 50, 52, 55, 94, 138, 139, 141, 148150, 154, 155, 160, 162, 178, 231-233, 303, 304 Post-socijalistička transformacija, tranzicija 11, 17, 20, 21, 88, 89, 95, 98, 103, 114, 117, 128, 129, 274, 283, 312, 313 Pravnička profesija 24

Indeks Pravosuđe 105, 108-110, 315 Predškolska ustanova, predškolski program 135, 139-142, 154156, 162, 167, 177 Privatizacija 39, 44, 57, 59, 69, 73-75, 88, 92, 93, 95, 98, 101, 104, 105, 109, 111, 116, 119, 121, 126, 130, 165, 175, 201, 203, 204, 220, 267, 276, 279, 302, 304, 315, 324 Profesionalne zajednice (mreža) 29, 56, 137, 138, 165, 170, 175, 177, 178, 180, 230, 253, 255, 258-261, 279, 290, 296, 300, 301, 309, 310, 312, 316329 Prosvetna inspekcija 152, 165 R Radnici 26, 44, 84, 86, 96, 99, 115, 150, 272-274, 280, 281, 283, 287, 288 Regulatorna tela 59, 107, 110, 114, 202 Rod 15, 19-22, 49, 140, 199, 223, 278 Romi, romska populacija 146, 149, 154-164, 179, 196, 197, 216, 254, 256, 280, 281, 287, 288, 303, 327 Ruralno, seosko 26, 79, 94, 119123, 126, 142, 146, 146, 155157, 163, 237, 241, 255, 280, 281, 288, 305 S Samoupravljanje 20, 83, 84, 184

375 Sindikat 32, 36, 38-40, 42-46, 62, 76, 77, 112, 152, 171, 173, 253, 263-269, 284, 285, 289292, 295-301, 310, 321, 326 Siromaštvo 14-17, 24, 36-38, 40, 47, 50, 52, 66, 71, 72, 78, 79, 86-89, 93, 94, 119, 139, 140, 179, 230, 237-239, 242, 255, 274, 280, 282, 289, 304, 328 Siva ekonomija 89-91, 116, 129, 237, 273, 275, 290, 292 Socijalizacija 66, 85, 137, 199, 252, 262, 305-307, 309 Socijalizni rizici 47, 48, 80, 85, 88 Socijalna isključenost 11, 14, 17, 40, 79, 94, 138, 238, 288 Socijalna politika 10, 11, 19, 2124, 26, 28, 30, 31, 37-39, 41, 44, 45, 47, 50, 52-59, 70-76, 78-81, 85, 88, 122, 126-129, 139, 175, 208, 218, 220, 223, 250, 251, 253, 255, 259, 296, 302-305, 308-311, 314, 345 Socijalna prava 9, 10, 13-22, 2426, 35, 37, 39, 44-47, 51, 54, 59, 71, 80, 122, 128, 179, 242 Socijalnodemokratska država blagostanja 37, 39, 55, 128 Socijalno-ekonomski savet 272, 284-286, 290, 2941, 298 Srednja klasa 16, 26, 28, 29, 31, 39, 117, 204, 289, 304 Srednja škola 125, 143, 144, 148, 157, 158, 162, 196, 197, 283 Srednji slojevi 10, 26, 29-31, 33, 38, 99, 111-113, 116, 117, 119-121, 178, 217, 254, 283, 313, 315, 327, 328

376 Stari 15, 39, 40, 48, 50-52, 74, 126, 224, 230, 232, 233, 240, 254, 260, 262, 276, 295, 322 Stipendija 142, 143, 160, 163, 194, 198, 307 Stručna mreža 30, 251, 252, 260 Suverenitet 61, 62, 65, 70, 71 Svetska banka 66-68, 71-75, 92, 136, 143, 163, 165, 168, 177, 197, 208, 230, 235, 237, 246, 249, 250, 255, 256, 267, 268, 272, 280, 290, 292 T Tačer, Margaret 63, 289 Targetiranje Tejlor-Gubi, Piter 18, 35, 36, 53, 75 TIMSS 146, 147 Transnacionalne kompanije, multinacionalne kompanije 42, 60, 62, 66-68, 70, 76, 77, 284, 285 U Ujedinjene nacije 62, 66, 71, 73, 74 UNICEF 71, 73, 74, 136, 140,

Indeks 154-158, 165, 166, 175, 177, 235, 240, 248-250, 253, 293, 306, Univerzitet 59, 69, 73, 112, 114, 124, 125, 130, 146, 152, 166, 171, 181-188, 190-194, 198217, 252, 259, 260, 283, 297, 300, 309, 314, 315, 317, 319321, 323-326 Urbano 79, 121, 141 Uslovljavanje 47, 66, 101, 250, 289, 305, 306 Usluge socijalne zaštite, usluge socijalnog rada 38, 48, 126, 171, 221-224, 230, 233, 234, 239, 240, 244-246, 251, 258260, 319, 321, 322 V Vuković, Slobodan 20, 84, 85, 96, 98, 101, 115, 116, 128, 338, 369 Z Zarobljavanje države 95, 105, 115, 311, 315 Zarobljavanje resursa 11, 315, 317, 328, 329