L'épreuve de QRC Aux Concours Edition 2016 [PDF]

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Formation Administration

C o n c o u r s

C o n c o u r s

L’épreuve de QRC aux concours Questions à réponse courte Matthieu Houser, Fabien Connétable, Jean-Louis Doney, Suzanne Maury L’épreuve de QRC (questions à réponse courte) est l’une des épreuves écrites du concours externe d’accès aux IRA (instituts régionaux d’administration). Elle porte sur six matières : droit public, questions européennes, questions sociales, finances publiques, gestion des ressources humaines et économie. L’épreuve consiste en une série de six questions auxquelles le candidat doit répondre en quatre heures et en une vingtaine de lignes par réponse. Nous proposons dans cet ouvrage une méthode détaillée pour apprendre à construire les réponses dans le temps imparti. Puis on trouvera 450 QRC balayant les différents points du programme matière par matière, avec pour chacune la réponse adaptée et actualisée. Le coordinateur de l’ouvrage, Matthieu Houser, maître de conférences en droit public à l’université de Franche-Comté, enseigne les finances publiques et les questions européennes.

Diffusion Direction de l’information légale et administrative

L’épreuve de QRC aux concours

Catégorie C

L’épreuve de QRC aux concours Droit public

La documentation Française Tél. 01 40 15 70 10

Questions européennes Questions sociales Finances publiques Gestion des ressources humaines

Imprimé en France Prix : 18 € ISSN 1152-4235 ISBN 978-2-11-008967-0 DF 1FA29730

Économie

Sommaire 5. QRC de finances publiques

2. QRC de droit public ■ QRC de droit constitutionnel ■ QRC de droit administratif

6. QRC de gestion des ressources humaines 7. QRC d’économie

3. QRC de questions européennes 4. QRC de questions sociales

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www.ladocumentationfrancaise.fr

Catégorie A

1. Méthodologie de l’épreuve de QRC

Matthieu Houser Fabien Connétable Jean-Louis Doney Suzanne Maury

dF

Édition 2016

La documentation Française

Formation Administration

C o n c o u r s

L’épreuve de questions à réponse courte aux concours Matthieu Houser Maître de conférences en droit public (HDR) à l’université de Bourgogne-Franche-Comté Coordination de l’ouvrage et rédaction des parties Questions européennes et Finances publiques

Fabien Connétable Docteur en droit et attaché territorial Rédaction de la partie Droit public

Jean-Louis Doney Professeur agrégé de sciences sociales Rédaction de la partie Économie

Suzanne Maury Inspectrice générale des Affaires sociales Rédaction des parties Questions sociales et Gestion des ressources humaines

Sommaire Présentation���������������������������������������������������������5

Partie I Méthodologie de l’épreuve�����������������������7 Chapitre 1

Méthodologie de l’épreuve de QRC����������9 1. Présentation de l’épreuve�����������������������������������������9 2. Une méthode détaillée pour réussir l’épreuve������������9 3. La préparation de l’épreuve tout au long de l’année���������������������������14

Partie III Questions européennes���������������������������77 1. Les QRC de questions européennes�����������������������79 2. Les réponses aux QRC ������������������������������������������80

Partie IV Questions sociales������������������������������������101 1. Les QRC de questions sociales����������������������������103 2. Les réponses aux QRC�����������������������������������������104

Chapitre 2

Partie V Finances publiques�����������������������������������123

Les six matières à connaître�����������������������17

1. Les QRC de finances publiques����������������������������125

1. Droit public������������������������������������������������������������17

2. Les réponses aux QRC�����������������������������������������126

2. Questions européennes������������������������������������������20 4. Finances publiques������������������������������������������������24

Partie VI Gestion des ressources humaines��147

5. Gestion des ressources humaines (GRH)����������������27

1. Les QRC de GRH�������������������������������������������������149

6. Économie���������������������������������������������������������������31

2. Les réponses aux QRC�����������������������������������������150

Partie II Droit public�������������������������������������������������������35

Partie VII Économie���������������������������������������������������������167

3. Questions sociales�������������������������������������������������22

Chapitre 1

Droit constitutionnel���������������������������������������37

1. Les QRC d’économie�������������������������������������������169 2. Les réponses aux QRC�����������������������������������������170

1. Les QRC de droit constitutionnel ����������������������������37 2. Les réponses aux QRC�������������������������������������������38 Chapitre 2

Droit administratif��������������������������������������������55 1. Les QRC de droit administratif��������������������������������55

 Sommaire

2. Les réponses aux QRC�������������������������������������������56

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Présentation Ce manuel vous propose une préparation complète et détaillée à l’épreuve de questions à réponse courte (QRC), qui est l’une des trois épreuves d’admissibilité du concours externe d’entrée aux instituts régionaux d’administration (IRA), avec la composition sur un sujet d’ordre général portant sur la place et le rôle des pouvoirs publics, et une épreuve de langue vivante étrangère. Dans le cadre de l’admissibilité, l’épreuve de QRC revêt une importance aussi grande, en termes de coefficient, que la composition sur un sujet d’ordre général (les deux sont dotées d’un coefficient 4). L’épreuve de QRC s’appuie sur un programme actualisé par l’arrêté du 27 juillet 2012 ainsi que sur les constats dressés régulièrement par les jurys dans leurs rapports. Sa spécificité est souvent mal comprise. En effet, elle cherche surtout à vérifier les connaissances du candidat. Mais comme le temps imparti pour traiter l’ensemble des questions est court (4 heures pour 6 questions), il est primordial d’apprendre à mobiliser efficacement son savoir dans les délais imposés. L’épreuve de QRC requiert donc une préparation adaptée. Il ne suffit pas de mémoriser des connaissances : il convient d’apprendre à les exploiter utilement le jour de l’épreuve. L’objectif de cet ouvrage n’est donc pas de remplacer un manuel de droit public ou de questions sociales 1 présentant de façon détaillée l’ensemble d’une matière. Il est de vous guider tout au long de votre entraînement à cette épreuve difficile et souvent déterminante. Il facilitera votre auto-évaluation par rapport au niveau requis par les correcteurs. Les réponses proposées aux plus de 500 QRC que vous trouverez dans l'ouvrage vous permettront de vous entraîner régulièrement et de tester vos progrès dans la rédaction des réponses.

1.  Nous pouvons en revanche vous conseiller quelques manuels publiés par La Documentation française dans la collection « FAC » : Le droit public 2015, André Legrand et Céline Wiener ; La GRH dans la fonction publique et Les questions sociales aux concours, Suzanne Maury, 2014 ; L’économie aux concours, Jean-Louis Doney, 2014 et Le droit administratif aux concours, Matthieu Houser, Virginie Donier et Nathalie Droin, 2015.

 Présentation

Cet ouvrage vise donc un triple objectif car il constitue : –  un outil de révision. Les réponses qu’il contient vous permettront de réviser rapidement et de manière synthétique vos cours, tout en actualisant les principales questions du programme. Gardez cependant à l’esprit qu’il est difficile de traiter de façon complète la plupart des questions en une vingtaine de lignes. La lecture des réponses contenues dans notre ouvrage ne peut remplacer un apprentissage approfondi des matières présentes au programme (voir les courtes bibliographies proposées à la fin de la présentation de chacune des six matières, dans le chapitre 2, page 17) ; –  un guide méthodologique pour organiser votre travail. Les thèmes proposés et les concepts mobilisés dans les réponses vous aideront à hiérarchiser les connaissances acquises dans les cours, à établir les priorités dans votre travail de préparation et à bâtir un calendrier ;

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–  une méthode à suivre et à pratiquer pour rédiger vos réponses. Vous apprendrez à vous poser les bonnes questions afin de délimiter correctement les sujets posés et de sélectionner les concepts fondamentaux et les faits qui permettent de construire une réponse rigoureuse et convaincante. Les réponses rédigées dans cet ouvrage vous aideront à retenir l’essentiel et à délaisser l’accessoire.

L'épreuve de QRC aux concours

Nous vous conseillons donc vivement, après avoir travaillé une partie du programme, de découvrir les questions que nous traitons dans cet ouvrage, de vous entraîner à y répondre dans les conditions de temps du concours et de vérifier, grâce au corrigé, si votre réponse est correcte.

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Partie I Méthodologie de l’épreuve

1. Méthodologie de l’épreuve de QRC 2. Les six matières à connaître

Chapitre 1 Méthodologie de l’épreuve de QRC

1. Nature de l’épreuve L’épreuve de questions à réponse courte (QRC) constitue l’une des épreuves d’admissibilité du concours d’entrée aux instituts régionaux d’administration (IRA). Selon l’arrêté du 27 juillet 2012, elle est « constituée d’une série de six questions à réponse courte, portant sur des éléments essentiels du droit public, des questions européennes, de la gestion des ressources humaines, des questions sociales, des finances publiques et de l’économie ». Chaque question peut être accompagnée d’un ou plusieurs documents en rapport avec la question posée (et ne constituant pas plus d’une page au total). Depuis 2012, cependant, aucun document n’a été annexé aux questions posées à cette épreuve. Par ailleurs, l’arrêté du 27 juillet 2012 apporte une modification importante en valorisant la question de droit public, qui est notée sur 20 alors que les cinq autres questions le sont sur 10, ce qui montre une attente renforcée à l’égard du candidat en ce qui concerne le droit public. L’épreuve dure 4 heures et est dotée d’un coefficient 4. L’épreuve de QRC ne doit pas être confondue avec celle de QCM, qui offre la possibilité au candidat de choisir une réponse parmi plusieurs qui lui sont proposées. La QRC constitue, elle, une épreuve de rédaction alliant raisonnement et utilisation des connaissances acquises sur une question.

2. Qualités recherchées chez le candidat La réussite à un concours de la fonction publique passe avant tout par la maîtrise individuelle de chaque épreuve.

Mais les compétences attendues d’un candidat diffèrent d’une épreuve à une autre. L’épreuve de QRC cherche à vérifier les connaissances d’un candidat, son aptitude à dégager, parmi tout son savoir, les éléments importants sur une question précise et ce, parfois, en lien avec l’actualité. C’est un exercice particulier qui nécessite de larges connaissances et une capacité à formuler des réponses adaptées en une vingtaine de lignes (soit 200 à 250 mots). Il s’agit donc à la fois d’une épreuve de connaissance, de synthèse et de suivi de l’actualité. Par ailleurs, lorsqu’il s’agit d’une politique publique, il est essentiel d’en dégager en quelques mots le sens, les objectifs et les effets. Cette épreuve exige, dans certaines matières comme l’économie, de présenter des positions théoriques éventuellement opposées et de dégager, de façon argumentée, sa propre position ou des orientations à suivre. L’épreuve de QRC, souvent jugée difficile par les candidats, s’avère déterminante. En effet, de grands écarts de niveau y sont régulièrement constatés entre les candidats, plus que dans d’autres épreuves. Elle nécessite donc une préparation spécifique et une méthode de travail adaptée aux exigences des correcteurs.

2. Une méthode détaillée pour réussir l’épreuve La méthode à suivre pour répondre aux QRC est identique, quelle que soit la matière et quel que soit le sujet posé. Elle repose sur deux étapes, la réflexion et la rédaction, la seconde étant le résultat de la première. En premier lieu, avant même de commencer à réfléchir, il est nécessaire d’apprendre à gérer son stress. En effet, lors du concours, il faut travailler vite et efficacement, sans toutefois se précipiter pour répondre aux questions. Le candidat doit donc admettre : –  de se sentir stressé à la découverte du sujet ; –  d’être plus à l’aise avec certaines questions qu’avec d’autres ; –  surtout de ne pas revenir en arrière une fois qu’il a répondu à une question et qu’il l’a relue.

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

1. Présentation de l’épreuve

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Après avoir découvert l’ensemble des questions posées, respirez profondément pour évacuer le stress et commencez par les questions que vous maîtrisez (grâce à vos connaissances ou du fait de la problématique). Après une nouvelle lecture de la question choisie, il importe de respecter certaines étapes avant de rédiger la réponse. Toutes ces étapes sont indispensables et doivent être menées dans l’ordre. Toute précipitation ne peut qu’aboutir à des hors-sujets, des réponses trop courtes ou trop longues ou encore des réponses qui ne correspondent pas aux attentes.

La réponse appelle une définition juridique précise et commentée. L’immigration en France. La réponse à développer doit faire référence à l’historique des flux migratoires et à un bilan actuel (ampleur des flux, évolution des origines, forte évolution des motifs). Politique familiale et redistribution. Sont compris ici tous les types de redistribution, horizontale ou verticale, et l’expression « politique familiale » conduit à inclure les aspects fiscaux. Faut-il placer toutes les prestations familiales sous conditions de ressources ?

1. La réflexion sur le sujet

Le sujet est plus restreint, le débat à mener est orienté vers une problématique d’équité sociale.

La réflexion à mener se déroule en quatre étapes : a) cibler le sujet ; b) rattacher le sujet à ses connaissances ; c) traiter le sujet en fonction de la matière ; d) utiliser, sélectionner et trouver des idées-forces et des mots-clés parmi ses connaissances.

EXEMPLES EN ÉCONOMIE

a) Cibler le sujet Beaucoup de QRC sont mal traitées car le sujet n’a pas été analysé correctement. Vous trouverez ci-dessous quelques éléments de réflexion à respecter impérativement lors de la découverte de votre sujet. Une lecture attentive du sujet s’avère de toute façon primordiale. • Étudier chaque mot de la question

La première étape pour bien cibler le sujet consiste à analyser le contenu de chaque mot de la question et surtout d’éviter toute précipitation.

Dans quelle mesure assiste-t-on à un retour de l’État dans la crise actuelle ? La question vous invite explicitement à présenter une réponse nuancée, du style « oui… mais ». La crise de 2008 a obligé l’État à relancer l’économie, à sauver les banques et à durcir les réglementations bancaires (pour l’aspect positif), mais le relâchement budgétaire n’a été que transitoire et, rapidement, la question de la réduction de la dette publique et donc des dépenses est redevenue prioritaire. Les rigidités salariales. Il faut certes définir ce que sont les rigidités salariales, cependant la réponse ne peut pas en rester là. Il faut également montrer la place qu’occupe ce concept dans l’analyse économique, en particulier dans l’étude du chômage et des politiques de l’emploi.

EXEMPLES EN QUESTIONS EUROPÉENNES Le recours en annulation devant la Cour de justice de l’Union européenne. Le recours en manquement devant la Cour de justice de l’Union européenne. Même si les deux questions portent sur un type de recours, la réponse s’avère très différente. Une lecture trop rapide du sujet pourrait conduire le candidat à confondre les types de recours devant la CJUE.

• Réfléchir à votre position personnelle

Dans certains cas, la formulation de la question peut appeler soit une position plus personnelle, soit une synthèse sur une question technique. L’emploi du singulier ou du pluriel dans la question constitue également une piste à ne pas négliger.

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EXEMPLES EN GRH

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• Étudier la structure de la question

Après la découverte des termes de la question, le candidat doit étudier sa structure : s’agit-il d’une forme interrogative ou affirmative, voire d’une expression ou d’un seul mot ?

EXEMPLES EN QUESTIONS SOCIALES Qu’est-ce qu’un immigré ?

La carrière des fonctionnaires. La réponse doit aborder l’organisation des carrières au sens administratif du terme et la notion de « parcours professionnel » qui émerge aujourd’hui. La fonction publique de carrière. Il faut évoquer le choix de principe d’une fonction publique dont les membres ont vocation à y passer la totalité de leur vie professionnelle, avec les conséquences juridiques et pratiques de ce choix.

Dans d’autres cas de figure, la réponse à une question doit être orientée en fonction de l’actualité. Ainsi, deux questions apparemment similaires peuvent néanmoins appeler des réponses différentes.

EXEMPLES Le rôle de la Banque centrale européenne (BCE). L’évolution de la Banque centrale européenne dans la crise. La première question portant sur le rôle de la BCE est caractéristique de la nécessité d’actualiser ses connaissances. Avant la crise financière, on pouvait aisément se contenter de la présentation traditionnelle du rôle de la BCE (première réponse ci-dessous). Depuis la crise, les interventions de la BCE se sont considérablement élargies et on constate qu’elle ne se préoccupe plus seulement de la stabilité des prix mais qu’elle joue aussi un rôle majeur pour assurer la stabilité financière de la zone euro (seconde question). Le rôle de la Banque centrale européenne : réponse classique La Banque centrale européenne (BCE), instituée en 1998, est la banque centrale de l’Union économique et monétaire (UEM). Elle est donc l’organe central du Système européen des banques centrales (SEBC). Ses principales missions consistent à définir et à mettre en œuvre la politique monétaire de la zone euro, à conduire la politique de change de l’euro, à détenir et gérer les réserves en devises des États membres et à assurer le bon fonctionnement du système de paiement. Contrairement à la plupart des banques centrales, elle n’est pas chargée de mettre en œuvre et de faire respecter les règles prudentielles du système monétaire et bancaire car ce rôle est dévolu aux banques centrales nationales, en vertu du principe de subsidiarité. Conformément à ses statuts, la BCE a reçu comme mission principale de veiller à la stabilité des prix (en dessous mais à proximité de 2 %). Sous réserve de respecter cet objectif, elle peut contribuer à favoriser la croissance économique. Dans la pratique, la BCE s’en est tenue à sa mission principale afin d’assurer sa crédibilité à long terme, même si elle l’a fait avec souplesse puisque l’objectif des 2 % d'augmentation a été dépassé plusieurs fois depuis qu’elle est entrée en fonction. L’évolution de la Banque centrale européenne dans la crise : réponse actualisée La principale mission de la Banque centrale européenne (BCE) est de veiller à la stabilité des prix dans la zone euro. Elle s’est attachée à respecter le plus possible cet objectif depuis son institution en 1998. Elle n’a pas hésité à relever ses taux directeurs en août 2008 et au printemps 2011 pour juguler les pressions inflationnistes, alors même que les signes de ralentissement en Europe se multipliaient. Cependant, dans le même temps, la BCE a su s’affranchir d’une interprétation trop rigide des traités pour assurer la

stabilité financière de la zone euro en jouant le rôle de « prêteur en dernier ressort ». L’objectif était d’assurer la liquidité des banques et de les sauver d’une faillite certaine. Elle a ainsi accepté de suspendre les règles concernant le seuil d’éligibilité des titres de caution lors des opérations de refinancement des banques (ce qui lui a permis d’acquérir des titres de la dette grecque). Elle a également lancé, à partir de mai 2010, un programme d’intervention sur le marché de la dette publique des États en difficulté (d’abord la Grèce, puis l’Irlande et le Portugal). Le traité de Maastricht lui interdit certes de financer les États, mais en opérant sur le marché secondaire elle a habilement contourné les règles du traité de façon à rassurer les marchés et à enrayer la hausse des coûts de financement. Depuis mars 2015, elle a intensifié son action en s’engageant à acheter 60 milliards de titres de dette publique et privée par mois jusqu’en septembre 2016 (politique dite « d’assouplissement quantitatif »).

b) Rattacher le sujet à ses propres connaissances Il est important de comprendre que certaines questions peuvent être abordées sous différents angles qui font appel aux connaissances acquises par le candidat. Aussi, il convient de saisir la pertinence de la question au regard de son intérêt historique, de son rattachement à l’actualité, de son importance dans une matière ou encore de sa spécificité pour la France ou pour un autre pays.

c) Traiter le sujet en fonction de la matière Des questions similaires ou très proches peuvent être posées dans des matières différentes, notamment en questions sociales, en économie ou en finances publiques. Le jury attend du candidat une grande ouverture d’esprit. Il ne faut donc pas hésiter à utiliser des connaissances économiques en questions sociales et vice-versa.

EXEMPLE EN QUESTIONS SOCIALES Aider les travailleurs pauvres ? Les points suivants doivent être abordés : –  en 2009, les pouvoirs publics ont mis en place une prestation particulière, le RSA activité, pour permettre aux personnes ayant un emploi discontinu ou à temps partiel de sortir de la pauvreté. La prestation venait s’ajouter au revenu d’activité et diminuait en biseau au fur et à mesure que celui-ci augmentait ; –  par ailleurs, pour les bénéficiaires du RSA socle, qui a alors remplacé le RMI, un meilleur accompagnement vers l’emploi devait permettre d’éviter les trappes à inactivité : en valorisant l’insertion par le travail et le passage au RSA activité, la prestation visait une prévention de la pauvreté ; le sens général de la réforme était centré sur l’insertion par le travail, qui devait être encouragé par l’espoir d’améliorer son revenu ;

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

• Orienter la réponse en fonction de l’actualité

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–  le bilan établi a montré que, grâce au RSA activité, l’intensité de la pauvreté avait diminué pour les travailleurs pauvres mais que peu d’entre eux parvenaient à sortir de la pauvreté. Surtout, les 2/3 des bénéficiaires potentiels ne faisaient pas valoir leurs droits au RSA activité : trop complexe, la prestation, soumise à déclaration trimestrielle de revenus et à régularisations a posteriori, insécurisait les personnes en activité intermittente (ou en chômage récurrent) qui devaient parfois rembourser un trop-perçu au moment où elles cessaient un CDD court ; –  il a donc été décidé de remplacer en 2016 la prestation par une prime d’activité plus simple (les montants versés sont acquis) en la fusionnant avec un crédit d’impôt versé aux travailleurs très modestes, la « prime pour l’emploi ». Il n’est pas certain toutefois que tous les bénéficiaires potentiels utiliseront cette nouvelle prestation. Le système de protection sociale, qui est très efficace pour verser des prestations régulières, est en effet moins performant (les procédures restent lourdes) pour s’ajuster à des revenus du travail irréguliers. Par ailleurs, l’expérience du RSA activité montre que certains travailleurs pauvres répugnent à demander une aide sociale : les théories économiques qui font de l’intérêt personnel le moteur de l’action doivent ainsi être nuancées.

Une même question peut aussi être traitée dans différentes matières. La réponse devra alors tenir compte de la matière en cause.

EXEMPLE EN QUESTIONS SOCIALES ET EN ÉCONOMIE Les politiques de lutte contre le chômage.

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Ce sujet peut être traité en questions sociales comme en économie. En questions sociales, la réponse évoquera les exonérations des « bas salaires », les contrats aidés ou l’accompagnement. Elle abordera aussi le Pacte de responsabilité et la volonté nouvelle de créer des emplois grâce à une politique d’allègement plus systématique du coût du travail.

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En économie, il faudra d’abord acquérir une vision plus large de la question : distinction entre les interventions sur l’offre de travail et sur la demande de travail ; distinction entre politiques passives (indemnisation du chômage, cessations d’activité…) et politiques actives (mesures d’aides à l’embauche, dépenses de formation, création d’emplois publics) ; évocation des mesures de réduction du temps de travail et de celles destinées à améliorer la qualité des appariements sur le marché du travail (allocations chômage sous conditions et suivi des chômeurs, formation de ces derniers, réformes de Pôle emploi…) ; il faudra faire état des liens entre coût du travail, compétitivité et emploi ; évoquer aussi le financement de la protection sociale (impôts ou cotisations) ; se poser enfin la question de l’efficacité des politiques de l’emploi.

EXEMPLE EN FINANCES PUBLIQUES ET EN ÉCONOMIE La discipline budgétaire dans la zone euro. Cette question peut être traitée en finances publiques et en économie. En finances publiques, on insistera surtout sur les dispositions du Pacte de stabilité et du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) alors qu’en économie, l’accent sera mis sur les raisons qui poussent à l’adoption des règles de discipline budgétaire et sur les difficultés d’application (risque de ne pas pouvoir laisser jouer les stabilisateurs automatiques).

Le candidat devra trouver le juste milieu : il montrera qu’il possède les savoirs propres à la matière tout en étant capable d’utiliser d’autres types de connaissances.

d) Sélectionner et dégager les idées-forces et les mots-clés parmi ses connaissances De nombreux candidats maîtrisent le contenu d’une matière mais ne savent pas l’exploiter correctement. Parmi toutes les connaissances acquises, il est fondamental de dégager une, deux ou trois idées directrices et d’identifier les mots-clés.

EXEMPLE En économie, quelques distinctions de base permettent de structurer votre réflexion et votre réponse (afin de ne pas oublier certains aspects essentiels et de nuancer vos analyses). Il importe souvent de distinguer les aspects micro–  et macroéconomiques, les analyses de court et de long termes, les effets directs et indirects. Enfin, il ne faut pas oublier que les économistes ne répondent pas tous de façon identique à une même question et qu’il est souvent nécessaire de présenter les différentes analyses théoriques. Lorsque le sujet porte sur la mise en relation de deux concepts, il est nécessaire de réfléchir à la (aux) notion(s) qui permet(tent) de les relier. Une réponse au sujet « Investissement et emploi » qui ne ferait pas intervenir les concepts de productivité et de capacité de production (en les définissant précisément) serait inévitablement incomplète. La réflexion sur le sujet « Investissement et croissance économique » est facilitée dès que l’on fait la distinction entre effets de demande (multiplicateur) et effets d’offre (capacités de production et productivité). Ces différentes distinctions peuvent ensuite être croisées pour affiner la réflexion. Les économistes keynésiens privilégient le plus souvent les mécanismes de demande à court terme alors que les économistes libéraux s’orientent davantage vers des explications centrées sur l’offre à long terme. Il faut aussi garder en mémoire les interactions possibles entre les concepts. Ainsi, le sujet « Inflation et

consommation » doit être appréhendé à partir des conséquences de l’inflation sur la consommation, de même qu’à partir des influences de la consommation sur l’inflation.

Le repérage de certains mots-clés peut également vous aider à formuler des idées. Écrivez au brouillon les termes qui vous semblent importants puis formulez en relation avec ces termes les idées-forces que vous allez développer.

EXEMPLES En questions européennes, la réponse à la question « Le traité instituant la Communauté économique européenne (CEE) » implique de mentionner la date de sa signature (1957), les principales compétences (libre circulation, concurrence), et de développer le fonctionnement institutionnel original fondé sur les missions dévolues à la Commission européenne. En finances publiques, pour une question sur la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les principaux mots-clés à utiliser sont les suivants : mission, programme, culture de moyen, culture de résultat.

ou de finir sa réponse en petits caractères. Adoptez une écriture constante avec le moins de ratures possible. Généralement, un plan type peut être appliqué à la réponse. Aussi, pensez à vous interroger sur les points suivants : –  définition des termes et régime juridique ; –  avantages et inconvénients d’une politique publique ; –  origine et évolution d’une mesure/réforme ; –  principe/exceptions ; –  composition d’un organe et missions ; –  missions internes/externes à l’administration. Un texte limité implique d’éviter toute phrase ou expression inutiles. Chaque mot doit être pesé. Quatre règles importantes sont à respecter pour obtenir une réponse cohérente : –  introduire très rapidement le sujet ; –  structurer la réponse ; –  articuler les phrases de façon logique et cohérente ; –  éviter les énumérations et les transitions. • Introduire très rapidement le sujet

La première phrase doit immerger immédiatement le correcteur dans le sujet. Elle doit donc déjà traiter la question par une définition ou un état des lieux. Les perspectives historiques, dans la plupart des cas, sont déconseillées.

2. La rédaction

L’épreuve est constituée de six questions à traiter en 4 heures, soit une moyenne de 40 minutes par question. Mais compte tenu de l’importance de la question de droit public qui est notée sur 20 alors que les autres questions le sont sur 10, une attention accrue devra être portée à cette question de droit public. Afin de gérer au mieux votre temps, nous l’avons vu plus haut, il est indispensable de posséder des connaissances que vous devrez rassembler rapidement. Mais avant tout, vous devez comprendre que vous n’avez pas le temps de rédiger entièrement la réponse au brouillon. Aussi, écrivez au brouillon les mots-clés, les dates importantes, les idées-forces. Puis structurez vos grandes idées avant de passer à la rédaction.

EXEMPLES Les prélèvements obligatoires. Une introduction définissant cette notion est suffisante : « Les prélèvements obligatoires correspondent à l’ensemble des impôts et des cotisations sociales prélevées par les administrations et les institutions publiques. » L’évolution de la dette publique en France. Dans ce cas, il est inutile de définir la notion de « dette ». Introduire la réponse par l’évolution de la dette s’avère beaucoup plus pertinent. Par ailleurs, pour rédiger cette réponse, il est indispensable de maîtriser des données de base de l’économie française : « Depuis 1980, la dette publique française est passée d’un peu moins de 20 % du produit intérieur brut (PIB) à 95 % en 2014. »

b) La construction de la réponse La difficulté de l’exercice de QRC est de concilier la nécessité d’apporter des éléments concrets de réponse et celle de maîtriser le nombre de lignes autorisées. La feuille fournie au candidat pour la réponse possède un nombre de lignes limité. Aussi, celui-ci doit être respecté ; surtout, il faut éviter d’écrire au verso de la feuille

• Structurer la réponse

Il faut éviter d’empiler des phrases sans cohérence. L’articulation de votre réponse implique : –  tout d’abord, une rapide définition des termes ; –  ensuite, une articulation logique et cohérente des idées. Un plan doit vous guider dans cette étape, mais il ne doit pas être apparent ;

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

a) La gestion du temps

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– enfin, votre position doit apparaître lorsque la question est ouverte. À l’inverse, en présence de questions très techniques, il est normal de ne pas prendre position.

De façon plus précise, si vous doutez de vous à l’écrit, il est important de réviser les points sur lesquels vous vous sentez « faible » en grammaire ou en orthographe.

Pour certaines matières, des « raisonnements types » peuvent être utilisés (voir chapitre 2 la méthodologie propre à chaque matière des QRC).

Adoptez un style direct (pas de : « Il est évident que… », « On peut souligner que … », « On voit que… »). Allez directement à l’idée et affirmez-la. Supprimez les phrases redondantes. Utilisez des parenthèses (c’est pratique pour ajouter une précision ou un chiffre sans avoir à construire toute une phrase).

• Articuler les phrases de façon logique et cohérente

Il est important de réfléchir au brouillon aux idées que vous voulez développer. Cela vous permettra de présenter au mieux votre réponse. Si vous souhaitez : –  aborder deux points successifs : utilisez l’expression « d’une part…, d’autre part » ; –  développer trois idées : utilisez les termes « tout d’abord…, ensuite…, enfin… » ; –  nuancer votre position : utilisez des adverbes de liaison comme « néanmoins », « toutefois »… • Éviter énumérations et transitions : adopter un style direct

Il est inutile d’utiliser constamment des phrases d’annonce ou de liaison. Cela alourdit votre style et, surtout, ampute l’espace dont vous avez besoin pour répondre.

EXEMPLE (À NE PAS SUIVRE) « Nous étudierons dans un premier temps la définition des prélèvements obligatoires puis, dans un deuxième temps, leur évolution et, dans un troisième temps, une comparaison internationale sera menée. »

c) La qualité de la rédaction La rédaction doit être très soignée, avec un style neutre et synthétique. Les fautes d’orthographe sont évidemment à bannir. En cas de doute, le candidat utilisera de préférence des formules qu’il maîtrise parfaitement.

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EXEMPLES

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En cas de doute sur l’accord d’un verbe, n’hésitez pas à reformuler votre phrase. Concernant certaines expressions, le candidat doit être parfaitement sûr de leur utilisation. Par exemple : . on ne dit pas « baser sur » mais « fonder sur » ; . on ne dit pas « pallier aux problèmes » mais « pallier les problèmes ». Lorsque le sujet comporte un adverbe de quantité comme « beaucoup de », « peu de », « combien de », « que de », le verbe se met au pluriel. « Leur » est invariable devant un verbe alors qu’il s’accorde devant un nom. Ne pas confondre le verbe conjugué avec le participe passé ; exemple : « Il finit/Il a fini ».

Entraînez-vous, dès le début de votre préparation à l’épreuve, en alternant le travail sur l’ordinateur (c’est plus facile), qui vous aidera à élaguer, et l’écriture manuelle, qui correspond aux conditions du concours.

d) Spécificité de la rédaction en fonction de la matière Un même thème peut relever de plusieurs matières. Votre réponse doit être adaptée aux attentes spécifiques de la matière. Ainsi, en finances publiques comme en questions sociales, il est parfois difficile de répondre de façon pertinente à une question sans utiliser des chiffres. En droit administratif et parfois en questions européennes, l’utilisation de la jurisprudence la plus pertinente s’avère souvent indispensable. En économie, la mention des analyses théoriques centrales, des auteurs-clés ou des exemples historiques marquants apparaît comme une évidence. En questions sociales et en gestion des ressources humaines (GRH), il est souvent utile de faire référence aux analyses contenues dans des rapports ou des documents d’étude.

3. La préparation de l’épreuve tout au long de l’année Toute épreuve de concours requiert de la part du candidat une préparation particulière en fonction des exigences de cette épreuve. Une préparation désordonnée, ne tenant pas compte des objectifs attendus, serait totalement inefficace. En revanche, l’utilisation d’une méthode régulière vous permettra de gagner du temps et de maximiser vos chances de réussite. Le candidat devra travailler régulièrement le programme défini par l’arrêté de 2012 à partir de manuels spécialisés (voir les bibliographies que nous vous proposons, par matière, dans le chapitre 2). Puis, régulièrement, il pourra s’entraîner à l’épreuve de QRC dans les conditions du concours. Ainsi, pendant 4 heures, il devra traiter 6 questions dont les réponses se trouvent dans

Par ailleurs, tout au long de l’année, le candidat pourra travailler avec la technique de l’« entonnoir ». Cette méthode suppose de choisir des grands thèmes sur une matière et de décliner en son sein les questions susceptibles d’être posées. Le suivi de l’actualité s’intègrera dans cette trame. Vous pouvez bien sûr vous appuyer sur le programme du concours. Mais il est important de mettre au point vous-même vos propres thèmes afin de vous approprier véritablement le programme de l’épreuve.

EXEMPLES EN FINANCES PUBLIQUES Au-delà du programme prévu par l’arrêté, certaines problématiques (comme la LOLF, la lutte contre les déficits et la dette ou encore les ressources des administrations publiques) traversent toute la matière et nécessitent un suivi régulier de l’actualité. Le déficit et la dette. Exemples de sujets ou questions liées : « Le débat sur la règle d’or » ; « L’influence du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire sur les finances publiques françaises » ; « Peut-on lutter contre le déficit public ? » Les ressources de l’État, de la Sécurité sociale et des collectivités locales. Exemples : « La TVA sociale » ; « La fusion de la contribution sociale généralisée (CSG) et de l’impôt sur le revenu » ; « La réforme de la fiscalité locale ».

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

notre manuel et comparer, à l’issue de cet entraînement, ses réponses et celles données par le manuel.

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Chapitre 2 Les six matières à connaître

1. Programme a) Droit constitutionnel A. Théorie générale de l’État 1. L’État et la Constitution : définition et formes de l’État ; le pouvoir constituant originaire ou dérivé ; séparation souple ou rigide des pouvoirs ; régime parlementaire ou présidentiel ; démocratie représentative ou directe ; Constitution formelle ou matérielle ; Constitution écrite ou coutumière ; la jurisprudence constitutionnelle ; la révision constitutionnelle. 2. Le contrôle de constitutionnalité en France : l’État de droit et le constitutionnalisme ; la hiérarchie des normes ; la normativité de référence ; le Conseil constitutionnel ; le contrôle de constitutionnalité des traités ; le contrôle de constitutionnalité des lois par voie d’action ou de question prioritaire de constitutionnalité. B. Les institutions politiques françaises actuelles 1. Le pouvoir exécutif : –  le Président de la République et les services de l’Élysée ; –  le Premier ministre et le Gouvernement ; le Secrétariat général du Gouvernement ; les cabinets ministériels ; –  la responsabilité pénale des membres du pouvoir exécutif. 2. Le pouvoir législatif : –  l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée nationale et du Sénat ; –  bicaméralisme inégalitaire et parlementarisme rationalisé ; –  le Parlement et la fonction de représentation ; le référendum législatif ; –  la fonction de législation : lois ordinaires ; lois organiques ; lois en matière financière, sécuritaire ou diplomatique ; –  la fonction de contrôle et la responsabilité politique du Président de la République ou du Gouvernement.

b) Institutions administratives A. L’organisation administrative de l’État 1. Cadres juridiques et territoriaux de l’organisation administrative : – centralisation, déconcentration et pouvoir hiérarchique ; –  décentralisation territoriale ou fonctionnelle ; le contrôle administratif et financier de l’État sur les institutions décentralisées. 2. L’administration de l’État : –  administration centrale, services à compétence nationale, services déconcentrés, autorités déconcentrées : préfets de région et de département, sous-préfets et maires, agents de l’État ; –  autorités indépendantes : Autorité de la concurrence, Conseil supérieur de l’audiovisuel et Défenseur des droits ; –  organes centraux de conseil et de contrôle : Conseil d’État ; Conseil économique, social et environnemental ; Inspection générale des finances ; Cour des comptes et chambres régionales ou territoriales des comptes. B. L’organisation décentralisée de la République 1. L’encadrement constitutionnel : la libre administration des collectivités territoriales ; les principes généraux de la décentralisation ; la démocratie locale. 2. Les collectivités territoriales : –  les collectivités de droit commun de métropole : assemblées délibérantes et exécutifs des communes, départements et régions ; –  les collectivités territoriales à statut dérogatoire de métropole : Paris, Lyon et Marseille ; la Corse ; –  les collectivités territoriales d’outre-mer : collectivités de l’article 73 ; collectivités de l’article 74 et Nouvelle-Calédonie. 3. Les autres institutions décentralisées : –  les établissements publics de coopération intercommunale : institutions et compétences ; –  les établissements publics fonctionnels à caractère administratif ou industriel et commercial ; les groupements d’intérêt public.

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

1. Droit public

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c) Droit administratif A. L’action administrative 1. La légalité administrative : –  incompétence du juge de l’excès de pouvoir et actes de gouvernement ; irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir et mesures d’ordre intérieur ; –  les sources du droit administratif ; –  juridiction administrative et contrôles de conventionnalité ou de légalité. 2. Les actes administratifs : –  les actes administratifs unilatéraux : décrets ou ordonnances ; acte administratif réglementaire ou individuel ; le pouvoir réglementaire ; la procédure administrative non contentieuse : consultation, motivation, transparence ; les conditions d’entrée en vigueur de l’acte administratif ; l’abrogation et le retrait de l’acte administratif unilatéral. –  les contrats administratifs : critères de distinction entre contrats administratifs et contrats privés de l’administration ; le régime juridique des contrats administratifs ; marchés publics et délégations de service public. 3. Le service public : définition de la notion de service public ; services publics constitutionnels ; services publics administratifs et services publics industriels et commerciaux ; les grands principes du service public ; les modes de gestion du service public ; service public et service économique d’intérêt général. 4. La police administrative : –  polices administratives et police judiciaire ; définition de la police administrative ; police administrative générale et polices administratives spéciales ; police municipale ; –  les autorités de police administrative ; pouvoirs et mesures de police administrative ; –  le contrôle juridictionnel des mesures de police administrative. B. La responsabilité administrative :

L'épreuve de QRC aux concours

1. Les principes généraux de la responsabilité des personnes publiques ; faute de service et faute personnelle ; la théorie du cumul des fautes.

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2. La responsabilité administrative pour faute : faute prouvée ou faute présumée ; faute prouvée simple ou lourde. 3. La responsabilité sans faute de l’administration : responsabilité pour risque et responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques. 4. Les régimes légaux de responsabilité administrative.

2. Méthode Ces matières juridiques impliquent de solides connaissances de la part du candidat : il s’agit ici d’une épreuve de droit constitutionnel et de droit administratif mais aussi d’institutions administratives. Le candidat ne doit donc pas négliger la révision de certaines notions considérées comme acquises depuis longtemps comme la décentralisation, les pouvoirs du maire, les compétences décentralisées, le Premier ministre, chef de l’administration, ou encore l’administration consultative. Concernant les questions plus techniques en droit administratif « pur », le candidat devra cerner le ou les ­éléments-clés de la réponse. Ainsi, dans le cadre d’une question sur la circulaire, la portée de cette dernière devra être obligatoirement expliquée. De façon plus technique, le droit public constitue une épreuve transversale. À cet égard, même si, pendant les études universitaires, le droit constitutionnel, le droit administratif et les institutions administratives sont enseignés dans le cadre de différents cours, lors de cette épreuve, la réponse devra, si cela est nécessaire, faire appel à des éléments de ces trois matières. Dans tous les cas et quelle que soit la question, le candidat ne devra jamais oublier l’importance des mots dans une réponse juridique. Ainsi, des termes comme « pouvoir discrétionnaire », « pouvoir lié » ou « contrôle de légalité », « contrôle d’opportunité », recouvrent des notions qui devront absolument être maîtrisées. La précision se manifeste donc, dans cette matière, par l’utilisation des bons termes techniques. Par ailleurs, le candidat devra maintenir ses connaissances à jour, ce qui implique de suivre les évolutions jurisprudentielles et législatives les plus marquantes. Ce constat est également valable en matière de droit constitutionnel. Ainsi, il faudra intégrer la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 dans la préparation. En matière de droit administratif, certaines évolutions paraissent marquantes comme l’intégration d’un principe selon lequel le silence gardé par l’administration sur une demande vaut accord (voir QRC page 19). De façon plus pragmatique, le candidat devra donc travailler avec des ouvrages à jour 1. Le présent ouvrage traite d’un certain nombre de questions qui semblent pertinentes, mais un travail de fond sur la matière est indispensable. Le candidat peut travailler par fiches pour les principales questions du programme et, ensuite, s’entraîner à l’aide des questions et des réponses fournies dans ce manuel. Le suivi de l’actualité juridique est un élément majeur pour la réussite à cette épreuve.

1.  Voir bibliographie page 19.

Le principe selon lequel le silence gardé par l’administration face à une demande d’un citoyen vaut acceptation. La simplification et une plus grande transparence constituent de nouveaux objectifs assignés à l’action administrative dans le cadre des relations administration/usagers. À cet égard, la loi du 12 novembre 2013 revient sur un principe en vigueur depuis 1864 selon lequel le silence de l’administration valait rejet. Désormais, le principe se trouve inversé : lorsqu’un citoyen adresse une demande à une administration, le silence gardé par celle-ci pendant un délai de 2 mois vaut acceptation. Cependant, les conditions de mise en œuvre et de nombreuses exceptions nuancent cette évolution : tout d’abord, le délai pris en compte ne court qu’à compter de la saisine de l’administration compétente ; ensuite, la décision concernée doit avoir un caractère individuel, s’inscrire dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire et ne pas présenter de caractère financier ; enfin, plusieurs exceptions sont prévues. Celles-ci se justifient, par exemple, par la protection de la sécurité nationale (demande d’agrément des armuriers) ou par des motifs liés à la bonne administration (demandes d’immatriculation d’un bateau, inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, demande de statut de réfugié ou de bénéficier de la protection subsidiaire –  article L 723-3-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile). Ce nouveau principe implique, par ailleurs, de nombreux décrets d’application. D’autres évolutions sont également attendues comme la saisine de l’administration par voie électronique, qui s’applique à compter du 6 novembre 2015 pour l’État et du 6 novembre 2016 pour les collectivités territoriales. Enchaînement logique de la réponse La réponse à cette question repose sur un enchaînement logique que l’on peut synthétiser ainsi : –  phrase d’accroche ; –  emploi du procédé principe/exceptions ; –  limite de l’évolution. La question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (art. 61-1 et 61-2) et entrée en vigueur le 1er mars 2010, la QPC permet à toute partie à un procès en cours de contester une disposition législative qu’elle estime attentatoire aux droits et libertés garantis par la Constitution. La question doit être nouvelle et présenter un caractère sérieux. La possibilité de soulever une QPC est ouverte devant une juridiction administrative ou judiciaire, en instance, en appel ou en cassation, quelle que soit la nature du litige (civile, pénale, sociale, commerciale, administrative, etc.). Seul un procès en cour d’assises ne peut donner lieu à une telle saisine. Le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation après qu’un premier examen a été opéré par le juge chargé de

l’affaire. Le juge constitutionnel se prononce dans un délai de 3 mois à compter du jour de sa saisine. S’il constate une violation de la Constitution, il pourra alors déclarer la disposition en question inconstitutionnelle. Elle sera écartée dans l’instance concernée et abrogée soit immédiatement, soit à compter d’une date ultérieure fixée par le Conseil lui-même. Entre mars 2010 et fin 2015, le Conseil a rendu plus de 400 décisions portant sur des QPC telles que les règles applicables au mariage (personnes placées sous curatelle, opposition du procureur) ou l’anonymat des parrainages lors de l’élection présidentielle. Enchaînement logique de la réponse À la différence de la question précédente, cette question appelait une réponse moins problématisée mais plus précise juridiquement. Deux éléments de réponse paraissent importants : d’une part, bien expliquer l’origine de l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité et, d’autre part, comprendre son influence sur l’environnement juridique tant au regard du nombre de QPC rendues qu’au regard des domaines concernés : –  origine de la QPC ; –  énoncé du principe ; –  conditions de mise en œuvre ; – impact de cette évolution sur l’environnement juridique.

3. Bibliographie a) Droit public André Legrand et Céline Wiener, Le droit public, éd. 2015, La Documentation française, coll. « FAC », 2015.

b) Institutions administratives Henri Oberdoff et Nicolas Kada, Les institutions administratives, Sirey, coll. « Universités », 2013, 332 p.

c) Droit administratif Jacqueline Morand-Deviller, Droit administratif. Cours, thèmes de réflexion, commentaires d’arrêts avec corrigés, LGDJ, 2015, 807 p. Gustave Peiser, Droit administratif général, Dalloz, coll. « Mémentos », 2014, 346 p. Bertrand Seiller, Droit administratif, vol. 1 : Les sources et le juge, Flammarion, coll. « Champs université », 2013, 346 p., et Droit administratif, vol. 2 : L’action administrative, Flammarion, coll. « Champs université », 2014, 364 p. • Revues à consulter

Actualité juridique droit administratif (AJDA) La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

EXEMPLES DE QRC EN DROIT PUBLIC

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d) Droit constitutionnel

c) Le droit de l’Union européenne

Philippe Ardant et Bertrand Mathieu, Droit constitutionnel et institutions politiques 2015-2016, LGDJ, coll. « Manuels », 2015, 576 p.

A. Les sources du droit de l’UE : droit primaire, droit conventionnel, principes généraux du droit, droit dérivé.

Éric Oliva et Sandrine Giummarra, Droit constitutionnel, Sirey, coll. « Aide-mémoire », 2014, 398 p. Hugues Portelli, Droit constitutionnel, Dalloz, coll. « Hypercours », 2015, 512 p. • Revues à consulter

B. Articulation entre le droit de l’UE et le droit national : primauté, effet direct, autonomie procédurale, effectivité. C. Protection des droits fondamentaux.

d) Le droit du contentieux de l’Union européenne

Revue française de droit constitutionnel

A. Recours en annulation et en carence.

Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger

B. Recours en manquement.

Pouvoirs

D. Responsabilité extracontractuelle de l’UE et des États membres.

C. Exception d’illégalité.

E. Renvoi préjudiciel.

2. Questions européennes 1. Programme

B. Libre circulation des marchandises. C. Libre prestation de services.

A. Les traités fondateurs de Paris et Rome.

E. Politique agricole commune.

D. Libre circulation des capitaux.

C. L’acte unique européen.

F. Politique régionale : fonds structurels et fonds de cohésion.

D. Les traités de Maastricht, Amsterdam et Nice.

G. Politique commerciale commune.

E. Le traité établissant une constitution pour l’Europe.

H. Politique économique et monétaire.

F. Le traité de Lisbonne.

I. Politique étrangère et de sécurité commune.

b) Les aspects institutionnels de l’Union européenne

J. Politique sociale.

A. Adhésion et retrait de l’UE.

2. Méthode

B. Composition et attributions des institutions de l’UE.

L'épreuve de QRC aux concours

A. Libre circulation des personnes et citoyenneté européenne.

a) Les grandes étapes de la construction européenne et les différents élargissements B. Le compromis de Luxembourg.

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e) Le droit matériel de l’Union européenne

C. Composition et attributions des organes suivants : comité des régions, comité économique et social, COREPER, Banque européenne d’investissement. D. Rôle des parlements nationaux : –  compétences : internes et externes ; –  catégories ; principes directeurs (attribution, subsidiarité et proportionnalité), compétences d’exécution. E. Révision des traités. F. Processus décisionnels au Conseil et au Parlement européen.

Les « questions européennes » se caractérisent par leur grande hétérogénéité en termes de connaissances. En effet, les éléments de réponse peuvent être historiques (exemple : les étapes de la construction européenne), théoriques (ex. : l’effet direct des directives), en lien avec l’actualité (l’avenir de l’Union économique et monétaire) et, dans certains cas, se rapprocher de la matière économique (la Banque centrale européenne). Aussi, la réponse à la question ne doit pas être trop technique, surtout en présence d’un lien avec l’économie, ni négliger la spécificité européenne.

Un premier conseil à propos des questions européennes consiste à bien comprendre la logique communautaire, dite « méthode communautaire », concernant le fonctionnement de l’Union européenne. En effet, si cette méthode communautaire constitue une spécificité, c’est en raison de son fonctionnement institutionnel, qui présente trois logiques : –  la Commission européenne incarne la logique intégrative ; –  le Conseil de l’Union européenne représente la logique étatique ; –  le Parlement européen défend le peuple européen.

Le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) participent à cette politique de cohésion en finançant diverses mesures qui répondent à deux objectifs : l’investissement dans la croissance et l’emploi, et la coopération territoriale européenne.

Pendant de nombreuses années, ces trois logiques ont réussi à bien s’articuler, permettant ainsi de nombreuses réalisations. Mais cette méthode s’essouffle, ce qui explique aujourd’hui un certain nombre de difficultés. Le candidat devra donc bien assimiler ce fonctionnement particulier et comprendre qu’il est « déréglé » depuis quelques années, en raison d’un retour en force de l’inter-gouvernementalisme.

La nouvelle programmation a modifié les territoires éligibles en établissant trois catégories de régions : les moins développées (PIB/hab. inférieur à 75 % de la moyenne européenne) ; les régions en transition (PIB/hab. compris entre 75 % et 90 % de la moyenne européenne) ; les régions plus développées (PIB/ hab. supérieur à 90 % de la moyenne européenne). Les régions les moins développées bénéficient de la majorité (52,45 %) des ressources (FEDER, FSE et FC) destinées à l’objectif « Investissement pour la croissance et l’emploi ».

Le candidat ne devra pas plonger trop profondément dans la technique juridique, contrairement au droit administratif, mais comprendre et expliquer les mécanismes. Ainsi, pour l’« effet direct », le candidat devra saisir la distinction entre la directive et le règlement, mais il ne sera pas exigé de lui une maîtrise juridique très pointue. En revanche, ne pas connaître la distinction entre ces deux types de normes pourrait légitimement lui être reproché. Autre exemple, la jurisprudence du Conseil constitutionnel devra être connue dans ses grandes lignes. En effet, elle ne s’aligne pas automatiquement sur celle de la Cour de justice de l’UE. Des divergences persistent. Le candidat devra maîtriser cet aspect sans pour autant connaître tous les tenants et aboutissants de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

La politique de cohésion se poursuit au fur et à mesure de l’évolution de la société. Ainsi ont été créés, en 2002, le Fonds de solidarité de l’UE, destiné à faire face aux catastrophes naturelles majeures, et, en 2006, le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, qui aide les régions confrontées à une reconversion industrielle.

Enchaînement logique de la réponse Dans la réponse à cette question doivent apparaître l’utilité de la politique de cohésion et les évolutions auxquelles elle est confrontée. Aussi la construction suivante semble-t-elle pertinente : –  origine ; –  définition ; –  inégalités entre les régions ; –  évolution financière 2014-2020 ; –  nouvelle programmation et nouvelles catégories de région en Europe.

3. Bibliographie

La politique de cohésion. Définie par l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la politique de cohésion (ou politique régionale) vise à renforcer « la cohésion économique, sociale et territoriale », en s’efforçant de réduire les écarts « entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées ». Le traité de Lisbonne de 2007 a renforcé la dimension territoriale en listant certains types de territoire (territoires ruraux, zones de transition industrielle, régions à faible densité de population). Il est vrai qu’à la suite des différents élargissements, les écarts entre régions se sont accrus. Ainsi, les 10 régions les plus dynamiques possèdent un PIB trois fois plus élevé que celui des 10 régions les moins développées. Sur la période 2014-2020, 351,8 milliards d’euros seront consacrés à cette politique, soit environ 36 % des dépenses de l’UE sur cette période.

Au-delà des ouvrages classiques de droit institutionnel et de droit matériel, qui sont nécessaires pour comprendre le fonctionnement européen, les références cidessous, plus spécialisées, vous permettront de préparer l’épreuve de QRC en questions européennes conformément aux exigences du concours (précision et suivi de l’actualité notamment). Laurent Coutron, Droit de l’Union européenne. Institutions, sources, contentieux, Dalloz, coll. « Mémentos », 2015, 238 p. Michel Dumoulin, L’Europe aux concours, La Documentation française, coll. « FAC », 2015, 208 p. Christophe Lescot, Questions européennes : cours et QCM 2016-2017, Ellipses, coll. « Actu’ concours », 2015, 528 p.

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

EXEMPLE DE QRC EN QUESTIONS EUROPÉENNES

21

D. La politique de la famille et la protection de l’enfance.

3. Questions sociales

E. La politique du handicap. F. La dépendance.

1. Programme

G. Le rôle des collectivités territoriales dans les politiques sociales.

a) Notions de démographie

d) Le marché du travail et de l’emploi

A. Les évolutions démographiques depuis le début du xxe siècle : –  natalité, fécondité, mortalité, espérance de vie, excédent naturel ; –  population urbaine, périurbaine et rurale.

A. La situation de l’emploi et les caractéristiques du chômage.

B. Les mouvements migratoires : perspectives historiques et actualités. C. Vieillissement de la population.

B. Le coût du travail et la productivité de la main-d’œuvre. C. Les politiques de lutte contre le chômage, le service public de l’emploi. D. La formation professionnelle.

e) Le travail salarié

D. Structure de la population active.

A. La relation individuelle de travail : le contrat de travail ; le recrutement ; le licenciement.

b) La protection sociale A. Le système français de sécurité sociale, y compris l’indemnisation du chômage : principes essentiels ; organisation ; rôle des partenaires sociaux ; la gouvernance ; les risques couverts ; le financement ; les dépenses et la maîtrise des coûts ; les différentes réformes.

B. Les relations collectives : les syndicats ; les institutions représentatives du personnel.

B. La protection sociale complémentaire.

f) Les politiques de santé

C. L’aide sociale.

A. L’état de santé de la population.

D. L’action sociale (définition et exemples).

B. Les éléments essentiels des politiques de santé publique et de l’offre de soins.

E. L’Europe sociale : principes essentiels.

C. Conflits et négociation : le droit de grève ; la négociation collective.

C. Le pilotage des politiques de santé.

c) Les politiques sociales A. Les politiques de cohésion sociale : inégalités et redistribution ; lutte contre la pauvreté et l’exclusion.

2. Quelques conseils de méthode

B. Les politiques d’égalité des chances et de lutte contre les discriminations : politique de la ville ; intégration des immigrés ; lutte contre les discriminations.

a) Les sujets

L'épreuve de QRC aux concours

C. Les aspects sociaux de la politique en matière de logement : aides au logement et hébergement d’urgence.

22

2010 Les tendances récentes de l’évolution de la population rurale en France.

2011

2012

Caractéristiques et La politique du conséquences du handicap. vieillissement de la population en France.

Les sujets donnés aux concours récents d’entrée aux instituts régionaux d’administration (IRA) ont été les suivants :

2013 Le pilotage des politiques de santé.

2014 La procédure de concertation dans le droit du travail.

2015 Les sources de financement de la Sécurité sociale.

C’est un exercice de synthèse (20 lignes, entre 200 et 250 mots, 1 500 signes ou caractères) : il faut aller à l’essentiel. Les sujets nécessitent des connaissances (elles sont indispensables et doivent être précises) mais ils permettent également d’évoquer les principales problématiques sociales. S’il en existe, il faut évoquer des débats de fond et, si nécessaire, prévoir une part d’appréciation, plus ou moins grande selon les sujets (parfois, il suffit d’une phrase en fin de réponse).

c) Bien comprendre et cibler le sujet Vérifiez le champ de la question : la protection sociale et la Sécurité sociale ne recouvrent pas des champs identiques, la politique de l’habitat est plus large que la politique du logement, la politique du handicap englobe une politique de revenus mais aussi d’hébergement et d’aide à la vie quotidienne. L’étendue des sujets ne doit pas être méconnue ; les questions sociales ne renvoient pas seulement à des prestations financières.

d) Structurer la réponse Il est utile de faire un plan. Il sera toujours simple, voire très simple (la taille de l’exercice ne permettant pas de raffinement), mais les idées doivent être classées. Le plan ne se verra pas physiquement (vous ne pouvez pas aller à la ligne) et vous n’avez pas la possibilité de l’annoncer (ce serait trop long). Mais il faut choisir un plan répondant à une logique d’exposition des idées. Faites-le rapidement au brouillon et suivez-le en rédigeant. D’une manière générale, allez du plus évident au moins évident, de la connaissance à l’analyse, du fait au commentaire. Ne commencez pas trop vite à commenter, à apporter des nuances, à souligner les difficultés. Donnez d’abord les réponses attendues (les notions, les textes, les réformes et leurs objectifs) et montrez vos connaissances : on l’a dit, celles-ci ne consistent pas uniquement à rédiger un constat mais peuvent aussi éclairer le sens d’une notion ou préciser l’objectif d’une réforme. Puis, si nécessaire, apportez des nuances, des analyses ou des commentaires. Si possible, à la fin, placez une phrase qui sonne comme une conclusion. On peut, la plupart du temps, se passer d’introduction : on entre immédiatement dans le vif du sujet (avec une définition, par exemple). En revanche, il est rare que l’on puisse se passer d’une phrase de conclusion (sinon, la QRC s’arrête bizarrement).

e) Adapter le plan au sujet • Sujet portant sur une question de cours

Vous devez montrer vos connaissances sans oublier de leur donner du sens, et évoquer à la fin les évolutions

les plus récentes en dépassant, grâce à cette évocation, la pure récitation (cela permet, d’une phrase, de « tirer vers le haut » le sujet). Reportez-vous dans cet ouvrage à la QRC « La branche famille du régime général » (page 108) ou aux QRC portant sur le droit du travail (« Le contrat de travail » notamment, page 120). L’essentiel de la QRC est occupé par une description ; ainsi, pour « La branche famille… » : organisation, missions, financement, prestations servies, réformes récentes. • Sujet portant sur une situation sociale

Exemples : « Le travail des femmes », « L’espérance de vie », « L’espace périurbain » ou « L’âge de la retraite ». Le plan est plus élaboré : le sujet comporte une ou des questions implicites sous-jacentes. Il faut donc aller audelà du constat et répondre à cette question implicite. Quelles sont les caractéristiques particulières du travail féminin et les conséquences sur les droits sociaux ? L’espérance de vie est-elle bonne ? Pour tous ? Souvent, le plan peut alors s’articuler autour des points suivants : –  constat/données (c’est l’essentiel mais le constat doit conduire à une appréciation) ; –  pourquoi une telle situation ? Parfois : veut-on la faire évoluer ? –  mesures prises si nécessaire ; –  préconisations si nécessaire. • Sujet portant sur une politique publique

Une politique publique se caractérise par la volonté de répondre à des objectifs : offrir un logement à tous, lutter contre la pauvreté, favoriser les naissances, compenser l’apparition de certains risques, choisir les meilleurs moyens de réduire les discriminations. Le sujet peut demander d’étudier une prestation (« Le revenu de solidarité active »), une réforme récente (« La  réforme des retraites »), une politique déjà ancienne (« La politique de santé ») ou une politique discutée (« La redistribution », « La politique du logement social », « La lutte contre le chômage »). La question porte toujours, même si le terme « politique » n’est pas employé, sur les objectifs poursuivis par les pouvoirs publics, les mesures prises et les résultats obtenus. Si la politique est ancienne, il faut commencer par un bilan (voir la QRC « Familles et pauvreté », page 107) puis en arriver aux préconisations. S’il s’agit d’une politique plus récente ou redéfinie récemment (« La réforme des retraites », par exemple), vous devez rappeler le passé et les objectifs avant d’exposer les mesures prises ou à prendre : « La réforme des retraites s’est inscrite dans tel contexte et a visé à… »

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

b) Objectifs des QRC

23

Dans ce cas, le plan suivra le schéma suivant, en accordant une place plus importante aux raisons qui ont conduit à la réponse, aux commentaires et à l’appréciation : –  objectifs poursuivis ; –  mesures prises ou envisagées ; –  jugement ou évaluation (les objectifs sont-ils atteints ? Ont-ils des chances de l’être sans effets secondaires non souhaités ?).

recherche, des études et des statistiques (DARES) contiennent tous les éléments nécessaires concernant le chômage et l’emploi. Le ministère propose en outre des fiches de synthèse sur le droit du travail. Sites d’analyse : politiquessociales.net, laviedesidees.fr, ofce.sciences-po.fr (site de l’Observatoire français des conjonctures économiques).

c) Journaux et rapports

3. Bibliographie

Lire les articles de fond des journaux : Le Monde, Les Échos, La Tribune…

a) Ouvrages

Être capable de citer les rapports importants (Cour des comptes, Inspections générales…).

Louis Maurin, Déchiffrer la société française, La Découverte, 2009. Suzanne Maury (dir.), Les politiques publiques. Éd. 20152016, La Documentation française, coll. « FAC », 2015.

4. Finances publiques

Suzanne Maury, Les questions sociales aux concours, La Documentation française, coll. « FAC », 2014.

1. Programme

Marc de Montalembert (dir.), La protection sociale en France, La Documentation française, coll. « Les Notices », 2013.

a) L’approche globale des finances publiques

Bruno Palier, La réforme des systèmes de santé, PUF, coll. « Que sais-je ? », 2015. Bruno Palier, La réforme des retraites, PUF, coll. « Que sais-je ? », 2014. Xavier Prétot, Droit de la Sécurité sociale, Dalloz, coll. « Mémentos », 2015. Sur la partie du programme de droit du travail, les connaissances à acquérir sont des connaissances de base. Un bon manuel de droit du travail (Jean Pélissier, Gilles Auzero et Emmanuel Dockès, Droit du travail, Dalloz, coll. « Précis Droit privé », 2014) vous permet de réaliser une fiche sur chacune des questions à traiter.

b) Sites internet

L'épreuve de QRC aux concours

Site vie-publique.fr : sur la base des informations qu’il contient, il est possible de faire des fiches sur quasiment toutes les questions du programme.

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Site de l’INSEE (insee.fr) : données sur la démographie, la population, les revenus, notamment les revues Insee Première, Insee Résultats et l’ouvrage France, portrait social, édition 2015. Site du ministère de la Santé (sante.gouv.fr) : publications de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) sur les politiques de santé et de protection sociale. Site du ministère du Travail (travail-emploi.gouv.fr) : les publications de la Direction de l’animation de la

A. Les sources juridiques : –  les traités et normes européennes applicables aux finances publiques nationales ; –  les dispositions à caractère budgétaire, fiscal et financier de la Constitution de la ve République ; –  la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ; –  les textes réglementaires relatifs à la gestion budgétaire et comptable publique ; –  les règles issues du droit budgétaire (annualité, unité, universalité, spécialité, sincérité). B. Les concepts propres aux finances publiques : –  équilibres et déficits ; –  l’impôt (définition, structuration, fonctions) ; –  les prélèvements obligatoires ; –  les dépenses fiscales ; –  l’endettement public, son financement et sa gestion. C. Les acteurs des finances publiques : –  les instances internationales et européennes ; –  les administrations financières ; –  les gestionnaires, ordonnateurs et comptables ; –  les juridictions financières. D. Le pilotage des finances publiques : –  la gouvernance financière et budgétaire de la zone euro ; –  les incidences économiques des mesures budgétaires et fiscales ; –  l’approche consolidée des finances étatiques, sociales et locales ; –  la maîtrise de la dépense publique ;

–  l’évaluation des politiques publiques.

2. Méthode

b) L’approche spécifique des finances étatiques

Les finances publiques sont réputées pour être une matière aride. Le candidat devra se défaire de cette idée. La matière est effectivement technique mais pas plus que le droit administratif. Aussi, avant d’aborder l’examen des réponses proposées, le candidat devra travailler avec un ouvrage classique en finances publiques et surtout maîtriser un certain nombre de termes qui, bien souvent, ne sont pas assimilés (exemples : déficit, dette, impôt, redevance, taux, assiette, exonérations fiscales, niches fiscales, niches sociales).

B. Les ressources : –  les différentes ressources fiscales de l’État ; –  les autres ressources étatiques de nature patrimoniale ou résiduelle ; –  les ressources d’emprunts ; –  prélèvements sur recettes (collectivités territoriales et Union européenne) et ressources affectées (Sécurité sociale). C. Les dépenses : –  la nouvelle architecture budgétaire par missions et par programmes ; –  la nomenclature budgétaire par destination et par nature ; –  la portée et les modifications apportées en cours d’exécution à l’autorisation initiale de dépenser ; –  les dépenses pluriannuelles. D. La gestion budgétaire et comptable : –  le pilotage par la performance (globalisation et fongibilité asymétrique des crédits budgétaires, budgets et unités opérationnels de programmes, indicateurs, projets et rapports annuels de performance) ; –  le processus de recouvrement des recettes de l’État ; –  le processus d’exécution des dépenses de l’État ; –  la gestion déconcentrée des crédits budgétaires ; –  la gestion de la dette de l’État ; –  la certification des comptes de l’État.

La deuxième spécificité de cette matière réside dans son caractère intermédiaire. En effet, les finances publiques se situent à la jonction du droit constitutionnel, du droit administratif, de l’économie et de la science politique. Mais cette complexité n’est qu’apparente. Le candidat ne devra donc pas être effrayé mais travailler méthodiquement. À titre d’illustration, une question concernant la dette ou le déficit de l’État appellera une réponse basée sur les éléments suivants : –  un historique expliquant la période d’apparition du déficit ; –  les motifs de son aggravation ; –  les instruments juridiques permettant de mieux maîtriser la dépense publique ; –  les choix politiques inévitables pour résorber ce déficit chronique. La troisième spécificité réside dans la parfaite maîtrise de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. En effet, de nombreuses réponses appellent une référence à la LOLF, tant les changements théoriques ont été réels. Cette « nouvelle constitution financière » a opéré un changement de paradigme. Désormais, l’action publique, d’un point de vue financier, s’inscrit dans une véritable « culture de résultat ». Dans cette logique, de nombreux instruments ont été créés pour améliorer la gestion budgétaire, même si pour l’instant, d’un point de vue financier, le déficit de l’État demeure élevé. Une connaissance de la LOLF et des modifications opérées sur les finances publiques constitue le socle de base en termes de connaissances. Une autre spécificité réside dans la maîtrise de certains chiffres. En effet, certaines questions appellent une réponse argumentée avec des éléments chiffrés. Par exemple, une question sur le budget de l’État ou sur les prélèvements obligatoires ne peut pas être traitée correctement sans référence chiffrée.

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

A. Les lois de finances : –  les différentes catégories de lois de finances ; –  contenu et structure des lois de finances ; –  préparation et adoption des projets de loi de finances ; –  exécution et contrôle des lois de finances ; –  loi de finances et loi de programmation des finances publiques ; –  loi de finances et loi de financement de la Sécurité sociale ; –  loi de finances et budgets des collectivités territoriales (autonomie des collectivités territoriales, dotations étatiques et mécanismes de péréquation financière).

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Même si le programme concerne les finances publiques entendues selon une logique étatique, certaines connaissances relatives aux finances publiques locales et sociales sont indispensables.

EXEMPLES DE QRC DE FINANCES PUBLIQUES Examinons d’abord une réponse type relative aux prélèvements obligatoires. L’objectif de cette question est de comprendre pourquoi cet indicateur est si souvent utilisé par les pouvoirs publics, quelles sont ses limites et comment se situe la France par rapport à d’autres pays. Les prélèvements obligatoires. Les prélèvements obligatoires correspondent à l’ensemble des impôts et des cotisations sociales prélevés par les administrations et les institutions publiques. En 2014, les prélèvements obligatoires (PO) ont atteint 957,7 milliards d’euros, soit 44,9 % du PIB (contre 42,5 % en 2010), se décomposant de la façon suivante : 17,3 % pour les cotisations sociales et 82,7 % pour les impôts. À l’inverse, concernant les ressources des organismes de Sécurité sociale, les cotisations sociales représentent 68 % et l’impôt 32 % (chiffres Insee). Sur les 44,9 % de PO, l’État en perçoit 14,4 %, les collectivités territoriales 6 %, l’Union européenne 0,1 % et la Sécurité sociale 24,4 %. La principale caractéristique des prélèvements obligatoires réside dans leur forte augmentation. Ce taux s’élevait en 1960 à 30 % du PIB ; il n’a cessé depuis lors de grimper pour atteindre, on l’a vu, 44,9 % du PIB en 2014. Cette évolution, constante pour l’ensemble des pays développés, rend nécessaire un objectif de maîtrise et de compréhension de ce taux. L’article 52 de la LOLF impose au gouvernement de déposer tous les ans, avec la loi de finances initiale, un rapport sur ce taux et sur son évolution.

L'épreuve de QRC aux concours

Par ailleurs, on note des écarts importants de taux de prélèvements obligatoires entre pays, y compris au sein de l’UE. Ainsi, en Suède, ce taux est supérieur d’environ cinq points à celui de la France, alors qu’en Allemagne, il est inférieur de cinq points. Malgré les questions que posent ces comparaisons, régulièrement dénoncées par la Cour des comptes, des différences importantes existent entre pays qui s’expliquent en partie par la variété des systèmes sociaux en vigueur.

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Enchaînement logique de la réponse : 1) définition : les prélèvements obligatoires ne se limitent pas à l’impôt ; 2) chiffres et taux correspondant aux éléments de la définition ; 3) caractéristique majeure : évolution à la hausse de ce taux ; 4) adaptation de l’action publique avec la LOLF ; 5) divergences entre pays européens ; 6) critique quant aux comparaisons internationales.

La lutte contre le déficit public. La lutte contre les déficits publics récurrents en France, qui dépassent régulièrement ceux autorisés par les critères européens, devient plus que jamais un impératif. Le droit français évolue pour intégrer les obligations liées à l’Union européenne et les exigences d’une meilleure maîtrise des dépenses publiques. À la suite de la signature par les chefs d’État et de gouvernement du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), la France a adopté la loi organique du 17 décembre 2012 qui modifie un certain nombre d’éléments dans le droit français. Une nouvelle catégorie de loi, la « loi de programmation des finances publiques (LPFP) », distincte des lois de finances, doit être régulièrement adoptée par le Parlement. Elle a vocation à encadrer les lois de finances. La loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques concerne les années 2014 à 2019. Elle définit : –  la fixation d’un objectif budgétaire à moyen terme (OMT) ; –  la mise en place d’une trajectoire d’ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques ; –  la création d’un mécanisme de correction lorsque les finances publiques s’éloignent des objectifs. Par ailleurs, le droit français a instauré une institution indépendante –  le Haut Conseil aux finances publiques (HCFP), rattaché à la Cour des comptes – qui intervient tout au long du processus budgétaire en émettant des avis sur les données macroéconomiques retenues par le gouvernement.

3. Bibliographie a) Ouvrages Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale, Finances publiques, LGDJ, 2015. Jacques Buisson, Finances publiques, Dalloz-Sirey, coll. « Mémentos », 2015. Jean-Luc Albert et Luc Saïdj, Finances publiques, Dalloz, coll. « Cours », 2013.

b) Revue Revue française de finances publiques.

c) Sites internet Forum de la performance : www.performance-publique. budget.gouv.fr Ministères économiques et financiers : www.economie.gouv.fr INSEE : www.insee.fr

1. Programme

a) Les sujets Les sujets donnés aux concours récents d’entrée aux IRA ont été les suivants : Années

Concours externe Concours interne

2010

Mobilité et évolution professionnelle.

B. Enjeux stratégiques de la gestion des ressources humaines : compétence ; efficience ; mobilisation des personnels ; adaptation aux changements.

2011

La VAE (validation des acquis de l’expérience) : fondements et principes directeurs.

C. Les outils de la gestion des ressources humaines : indicateurs ; bilans sociaux ; audits ; informations projectives ; les systèmes d’information des ressources humaines.

2012

Les instances du dialogue social dans la fonction publique.

D. Le management et le rôle des cadres dans la gestion des ressources humaines.

2013

Les sanctions dans la fonction publique.

2014

Les agents non titulaires de l’État.

Liberté d’expression et obligations des fonctionnaires.

2015

La Charte de la mobilité dans la fonction publique La rémunération des de l’État. fonctionnaires. (+ Les missions de la Cour des comptes.)

Les obligations statutaires des fonctionnaires. (+ Le Défenseur des droits.)

a) Notions générales A. Historique et objectifs de la gestion des ressources humaines.

b) Les spécificités de la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques A. Les principes généraux du statut général des fonctionnaires et leur application. B. Droits et obligations des fonctionnaires, déontologie et discipline. C. La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences. D. L’accès aux emplois publics. E. La mobilité, les parcours et la promotion. F. La formation. G. L’évaluation. H. Le dialogue social et la participation. Aux concours d’accès aux IRA, le thème des ressources humaines peut également donner lieu à des questions complémentaires figurant à la suite de la note administrative ou de la note de synthèse, qui sont les épreuves d’admissibilité du concours interne et du 3e concours (questions destinées à « vérifier les connaissances administratives générales du candidat et sa connaissance de la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques »). Enfin, le thème de la GRH fait systématiquement l’objet de questions à l’oral de tous les concours (avec souvent deux dimensions, une dimension droit de la fonction publique et une de management).

3e concours

La gestion prévisionnelle des effectifs, des La mobilité dans la emplois et des fonction publique. compétences dans les administrations publiques.

Ces sujets nécessitent des connaissances juridiques mais peuvent aussi donner lieu à un commentaire portant sur les problématiques de la GRH.

b) Objectifs des QRC On l’a dit plus haut, les QRC sont surtout un exercice de synthèse. Même si l’épreuve a pour objectif de contrôler vos connaissances, le correcteur attend aussi que vous montriez le sens des dispositions ou des réformes engagées. S’il en existe, il faut évoquer des débats de fond (particulièrement sur la mobilité, les sanctions ou les agents non titulaires, qui sont des enjeux forts) et, si nécessaire, prévoir une part d’appréciation (pour certains sujets, elle se limitera à une phrase à la fin).

c) Bien comprendre et cibler le sujet Vérifiez le champ de la question : la plupart des sujets donnés les années précédentes avaient trait spécifiquement au secteur public mais pas tous. Par exemple, un

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

5. Gestion des ressources humaines (GRH)

2. Quelques conseils de méthode

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sujet comme « Qu’est-ce que la gestion des ressources humaines ? » porterait sur une approche générale de la notion. C’est seulement après avoir donné la définition générale qu’il faudrait mentionner que la GRH s’applique différemment dans le secteur public et dans le secteur privé. De même, dans le cas d’un sujet sur la mobilité : la notion est la même dans les secteurs public et privé, les objectifs en matière de GRH sont identiques, mais les outils peuvent être différents. Pour autant, même quand le sujet est général, la fonction publique doit toujours être évoquée et occuper une part essentielle des réponses. Le but de l’épreuve est de sélectionner des fonctionnaires qui doivent connaître l’application des principes et des outils de GRH dans le secteur public, quitte à opérer des comparaisons.

d) Structurer la réponse Voir les conseils donnés page 23.

e) Adapter le plan au sujet

EXEMPLES La mobilité des fonctionnaires. Il faut une introduction (deux phrases) sur les objectifs généraux de la mobilité en GRH, puis construire un plan : 1) Les mesures contenues dès l’origine dans le statut et leur bilan (détachement, disponibilité, mobilité possible mais parfois difficile). 2) Les réformes réalisées récemment pour encourager la mobilité : objectifs, contenu. 3) Appréciation (une ou deux phrases) : les mesures sont-elles suffisantes et efficaces ? On se centre alors davantage sur le bilan et sur l’appréciation des mesures prises. La rémunération au mérite. Les conseils sont identiques. Il faut commencer par une définition, rappeler les objectifs et le contenu des réformes puis les commenter : la motivation vient-elle de la rémunération ? La réponse est moins simple qu’il n’y paraît.

• Les questions essentiellement factuelles

Elles appellent un plan essentiellement factuel. Si le sujet porte sur « Les droits et obligations des fonctionnaires », votre plan sera simple : phrase d’introduction sur la loi Le Pors de 1983 (qui définit les droits et obligations), puis partie 1 (deux ou trois phrases) sur les droits (vous les énumérez, du moins les principaux) et partie 2 sur les obligations. Ensuite, vous devez bien sûr indiquer le sens de cette inscription dans la loi (une conception du fonctionnaire citoyen, la volonté de protéger le fonctionnaire de l’arbitraire, de concilier cette approche par les droits avec des devoirs traditionnels –  discrétion, obéissance, obligation de se consacrer exclusivement à sa fonction…). Vous pouvez aussi, à la fin, mettre en lumière les différences entre les droits et obligations des fonctionnaires et ceux des autres salariés (qui ne sont pas aussi importantes qu’on le pense habituellement). Sauf à bien montrer le sens de la loi, ce sujet est pour une grande part un sujet de cours.

L'épreuve de QRC aux concours

L’approche est la même pour des sujets sur « Le bilan social », « L’audit social » ou « Les outils de la GRH ». La réponse se compose d’une longue partie sur les objectifs et la présentation de ces outils et d’une partie plus courte sur leur intérêt et leurs limites.

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• Les questions plus complexes ou plus sensibles (souvent les questions d’actualité)

Dans ce cas, il faut commencer par les connaissances, puis bien montrer le sens et les objectifs des mesures prises et terminer le plus souvent par une appréciation.

f) Techniciser l’approche Évitez le bavardage et les idées reçues. La GRH est un thème sensible. Ne dévalorisez ni la fonction publique, ni le secteur privé. Bien sûr, on ne peut pas cacher certaines vérités : la fonction publique conserve une approche discutable de l’égalité formelle, sa gestion reste lointaine dans certains cas, le management est souvent déficient… mais il faut se garder d’en avoir une vision trop négative. Le privé n’est pas un modèle à suivre en tout point : l’insécurité y est parfois excessive, les pratiques de management sont souvent artificielles, manipulatrices, voire peu respectueuses des personnes. Contrairement aux propos tenus sur les valeurs et l’écoute, la GRH dans le secteur privé est souvent dure et autoritaire, et parfois tout à fait bureaucratique. Vous pouvez souligner tout cela mais de manière posée, sans termes excessifs : afin d’éviter les caricatures, raisonnez plutôt en points forts/points faibles, points à développer/points à rectifier. Le risque principal est de se contenter d’un savoir superficiel et d’accepter le bavardage sur l’esprit des réformes, sans approche sérieuse de leur contenu et de leur impact. La bonne orientation (qui rejoint le conseil donné cidessus sur l’acquisition des connaissances) consiste à « techniciser » l’approche : les principales questions de GRH (sélection du personnel, affectation, évaluation, rémunération, motivation, mobilité, formation et dialogue social) doivent avoir été étudiées, dans les secteurs privé comme public. Ces points doivent être évoqués sans affect, de façon technique d’abord, quitte à les analyser ensuite sereinement, avec honnêteté.

g) Adopter un style direct et répondre aux questions posées Ne serait-ce que pour respecter les impératifs de volume de votre texte, répondez sans esquiver, en « posant » clairement les notions évoquées et en entrant le plus vite possible dans le cœur du sujet. Si c’est possible, si le sujet s’y prête, répondez tout de suite, comme vous le feriez à l’oral (la QRC n’est pas une dissertation où l’on a le temps de démontrer quelque chose, après avoir longuement évoqué l’historique, le contexte, les réformes précédentes…). Ne rédigez pas d’introduction (engagez-vous tout de suite dans le sujet), ni d’annonce de plan. Sauf exception, évitez le style indirect (« Il est vrai que… », « on peut penser que… »). Les formules trop floues ou trop générales sont également à bannir, comme : « Le rapport Silicani demande que la fonction publique soit gérée avec davantage d’efficience, dans le souci que la gestion des ressources humaines soit plus présente. Il est temps que le management s’implante dans le secteur public… » Vous n’avez pas le temps, dans l’épreuve de QRC, de vous étendre ainsi sur des généralités : il faut être le plus possible direct, percutant. Allez droit au but, vous avez peu de place. Toutes les questions factuelles doivent commencer par une définition ou par une référence précise à des textes et une évocation de leur contenu. C’est le cas des sujets suivants : « Qu’est-ce que la GRH ? », « Qu’est-ce que la GPEEC ? », « Le statut », « La réforme du dialogue social ». Pour ces sujets, vous commencerez par : « La GPEEC se définit comme… », « Le statut général de la fonction publique est inscrit dans la loi… Il correspond à… » De même, si le sujet est une question, même délicate (par exemple : « Le management doit-il être identique dans les secteurs public et privé ? »), vous devez y répondre : « Au total, le management obéit à des principes semblables mais il doit tenir compte d’un contexte différent… »

h) Attention à la difficulté du thème GRH Dans des domaines comme les questions sociales ou l’économie, il existe certes des débats, voire des affrontements, sur les politiques à mener. Mais l’ensemble est balisé, les analyses sont souvent partagées, et les discussions bien stabilisées. Il n’en est pas de même pour la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, qui est un sujet sensible et conflictuel. De plus, il existe une distorsion (dans le secteur privé comme dans le secteur public) entre la présentation des politiques suivies et la réalité… Enfin, le ministère de la Fonction publique n’a aujourd’hui ni le même discours, ni les mêmes analyses que ceux du gouvernement précédent.

Il faut trouver le ton juste afin de se dégager des polémiques, être honnête et lucide, voir les progrès et les carences, avec le plus de sérénité possible.

3. Bibliographie Compte tenu de l’esprit de l’épreuve (qui requiert la connaissance d’éléments essentiels), il est conseillé de s’en tenir à des manuels ou des ouvrages simples, en nombre restreint. Certains des ouvrages indiqués ci-dessous portent sur la GRH en général, d’autres conjuguent cette approche générale et une approche de la fonction publique, d’autres encore sont spécialisés dans la fonction publique. Par ailleurs, la réflexion sur l’évolution de la fonction publique se trouve moins dans des ouvrages que dans des rapports ou des articles. L’important est de suivre l’actualité. Les rapports sont souvent disponibles en ligne (site ladocumentationfrancaise.fr, onglet « Rapports publics »). Lisez également les articles de presse. Enfin, allez sur certains sites comme celui du ministère de la Fonction publique (fonction-publique.gouv.fr) ou vie-publique.fr : vous y trouverez des rapports sur la fonction publique, des renseignements sur les réformes en cours, des textes de référence.

a) Sites www.fonction-publique.gouv.fr : ce site est utile pour des renseignements ponctuels sur des chiffres ou des dossiers en cours. Vous y trouverez : –  des faits et des chiffres : toutes les données chiffrées disponibles sur les trois fonctions publiques ; – des rubriques « Statut et rémunération » et « Modernisation de la fonction publique », qui contiennent de courtes notes sur les thèmes à connaître : la mobilité, le Répertoire interministériel des métiers de l’État, le recrutement… Attention : il s’agit d’un site officiel, la présentation n’est pas neutre et les réformes en cours sont valorisées. www.vie-publique.fr : des articles utiles (par exemple, la présentation du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires).

b) Ouvrages Anne Dietrich et Frédérique Pigeyre, La gestion des ressources humaines, La Découverte, coll. « Repères », 2011 (cet ouvrage présente l’essentiel sur la GRH mais porte sur le secteur privé, pas sur la fonction publique). Jacques Igalens, Les 100 mots des ressources humaines, PUF, coll. « Que sais-je ? », 2008. Jean-Marc Le Gall, La gestion des ressources humaines, PUF, coll. « Que sais-je ? », 2015.

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

Étayez le plus possible vos analyses par des références (études, rapports, ouvrages théoriques).

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Suzanne Maury, La GRH dans la fonction publique, La Documentation française, coll. « FAC », 2014 (suit exactement le programme des concours d’accès aux IRA).

Jean-Ludovic Silicani, « Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France », avril 2008.

Suzanne Maury, Manuel de GRH dans la fonction publique, La Documentation française, coll. « FAC », 2011 (plus complet que le précédent, en particulier sur les comparaisons entre les différentes fonctions publiques).

D’autres rapports ne portent pas spécifiquement sur la politique de GRH dans la fonction publique mais traitent concrètement de la gestion des fonctionnaires : –  Cour des comptes, « Gérer les enseignants autrement », mai 2013 ; –  Cour des comptes, « L’organisation territoriale de l’État », juillet 2013 ; –  Inspection générale de l’administration, Inspection générale des finances et Inspection générale des affaires sociales, « Bilan de la RGPP et conditions de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’État », septembre 2012 ; –  Albéric de Montgolfier, « La maîtrise de la masse salariale de l’État », rapport d’information, Sénat, juillet 2015.

Marcel Pochard, Les 100 mots de la fonction publique, PUF, coll. « Que sais-je ? », 2011 (ouvrage à lire, intéressant et clair). Luc Rouban, La fonction publique, La Découverte, coll. « Repères », 2009 (une approche plus sociologique). Vous pouvez consulter éventuellement un manuel de droit de la fonction publique, par exemple : –  Emmanuel Aubin, La fonction publique. Le droit applicable aux trois fonctions publiques, Gualino, coll. « Master », 2015 ; –  ou Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Didier JeanPierre et Antony Taillefait, Droit de la fonction publique, Dalloz, coll. « Précis », 2012. Cependant, leur approche est exclusivement juridique et ces ouvrages sont trop complets (et parfois insuffisamment actualisés) pour ce que vous avez besoin de savoir. Lisez les chapitres généraux qui correspondent à votre programme, l’introduction, la présentation du statut, le recrutement… et pas les parties plus techniques, ou utilisez celles-ci pour chercher un renseignement ponctuel.

c) Rapports officiels Il faut en connaître au moins les thèmes évoqués et les conclusions générales. La plupart des rapports cités ici sont téléchargeables sur ladocumentationfrancaise.fr. Conseil d’État, « Rapport public 2003 : jurisprudence et avis de 2002. Perspectives pour la fonction publique », mars 2003. Cour des comptes, « Les effectifs de l’État 1980-2008. Un état des lieux », décembre 2009.

L'épreuve de QRC aux concours

Corinne Desforges, Jean-Guy de Chalvron et Nicolas Blais, « Rapport de la mission préparatoire au réexamen général du contenu des concours d’accès à la fonction publique de l’État », février 2008.

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Bernard Pêcheur, « Rapport à Monsieur le Premier Ministre sur la fonction publique », novembre 2013.

d) Articles ou rapports pour aller un peu plus loin Marcel Pochard (conseiller d’État, ancien directeur de l’administration et de la fonction publique), « Quel avenir pour la fonction publique ? », AJDA, 20 janvier 2000 (article de référence). Dossier sur l’anniversaire du statut : Didier JeanPierre, Christian Vigouroux, Emmanuelle Marc, Hélène Pauliat, Antony Taillefait et Valérie Michel, « Fonction publique : le statut général a 30 ans, La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, no 29, 15 juillet 2013. Nombreux articles de Didier Jean-Pierre : –  « 1946-2006 : du statut général des fonctionnaires à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, no 42, 16 octobre 2006 ; –  « La rénovation du dialogue social dans la fonction publique », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, no 38, 20 septembre 2010 ; –  « Le palimpseste de l’évaluation des fonctionnaires de l’État (2002-2012) », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, supplément au no 43, 29 octobre 2012 ; –  « La loi du 12 mars 2012 et la consécration du dualisme statutaire dans la fonction publique », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, no 36, 10 septembre 2012.

1. Programme

C. L’inflation

a) Les notions économiques élémentaires

1. Définitions et mesures de l’inflation : inflation, désinflation, déflation, indice de prix.

A. Les mécanismes de l’économie 1. Les acteurs de l’économie : les ménages, les entreprises, les sociétés financières, les administrations publiques. 2. Les fonctions économiques : –  les opérations sur les biens et services : la production (PIB, valeur ajoutée), la consommation, l’investissement, les échanges extérieurs ; –  les opérations de répartition : les revenus des acteurs (profits, salaires), les transferts, les prélèvements (impôts, taxes). B. Les mécanismes monétaires 1. La monnaie : les fonctions de la monnaie, la création monétaire, le contrôle de la création monétaire, les agrégats monétaires, la demande de monnaie. 2. Les marchés : –  le marché des changes : le marché des devises, le système de taux de change, le taux de change nominal, le taux de change réel ; –  le marché monétaire et financier : le marché des actions, marché des obligations, marché interbancaire, taux directeurs.

b) Les enjeux économiques A. La croissance économique 1. Notions élémentaires de la croissance : les facteurs économiques, les rendements factoriels décroissants. 2. Les déterminants de la croissance : le progrès technique, l’innovation, les infrastructures, le capital humain, les externalités. 3. Le rôle de l’État : les politiques de croissance, la croissance durable, inégalités de croissance. B. Le chômage et l’emploi 1. Le marché du travail : –  définitions et mesures : chômage, population active, les différentes mesures du chômage et de l’emploi ; –  principales caractéristiques du marché du travail : chômage selon les catégories (femmes, jeunes, qualifiés, etc.), évolution du marché du travail (nouvelles formes d’emploi, travail qualifié et non qualifié, secteurs, etc.).

2. Causes et effets de l’inflation : inflation par les coûts (salaires, boucle prix salaire, inflation importée), inflation et monnaie, inflation par la demande, effets sur l’activité économique nationale et internationale, effets sur la répartition du revenu. D. La mondialisation 1. Commerce international : –  la spécialisation internationale : avantages comparatifs et autres analyses traditionnelles ; –  les nouvelles théories du commerce mondial : la concurrence imparfaite (économie d’échelle et différenciation des produits) ; –  libre-échange et protectionnisme : politique commerciale, les regroupements régionaux, concurrence déloyale, stratégie des firmes ; –  les acteurs : les multinationales, les États et les institutions internationales, les investisseurs institutionnels. 2. La globalisation financière : –  le marché financier international : transactions internationales, mobilité des facteurs de production et interpénétration des économies ; –  les crises financières et réponses (politique préventive et curative). 3. Le sous-développement : analyse des causes, les outils de mesure du développement, les organisations internationales de développement. 4. L’Union européenne : –  la construction européenne : de la CECA à la zone euro ; les élargissements, la place de l’Europe dans le monde ; –  analyse économique de l’Europe : zone monétaire optimale, théorie de l’union douanière, politique monétaire et budgétaire européenne. E. Les politiques économiques 1. Les politiques conjoncturelles : les politiques budgétaires, les politiques monétaires. 2. Les politiques structurelles : la politique de l’emploi, la politique de la concurrence, la politique industrielle, la politique de l’environnement.

Partie I : Méthodologie de l’épreuve

6. Économie

2. Causes du chômage : théories classiques et keynésiennes du chômage, rigidités des salaires, productivitéchômage, lien inflation-chômage, NAIRU, concurrence des pays à bas salaires, rôle du progrès technique.

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2. Méthode Quelle que soit la question, vos réponses doivent témoigner d’une bonne connaissance de certains mécanismes économiques (exemples : la répartition de la valeur ajoutée, la création monétaire, les sources de gains de productivité, etc.) et des analyses théoriques. Il est également souvent nécessaire de compléter vos réponses par des connaissances historiques ou de l’actualité. Celles-ci doivent servir pour étayer la réponse : elles ne suffisent pas pour argumenter. La multiplication des exemples ne remplacera jamais un exposé construit à partir des analyses théoriques. Il est donc rarement judicieux de partir sur un plan historique, sauf si la question le suggère de manière explicite (exemple : « Les évolutions de la consommation depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale »).

a) Apprentissage de la matière • Les principaux mécanismes économiques

Votre apprentissage peut commencer par l’étude détaillée des principaux mécanismes économiques. Vous pouvez utiliser à cet égard un manuel du secondaire ou de BTS mais surtout les dictionnaires d’économie et de sciences sociales, voir bibliographie page 34. Parmi les mécanismes essentiels à connaître, on peut citer : l’influence des prix et des revenus sur la demande et sur l’offre ; la loi de l’offre et de la demande, les sources et les conséquences des gains de productivité ; les déterminants de l’évolution des coûts de production ; la répartition de la valeur ajoutée, la création monétaire et ses conséquences sur la production et sur les prix, les mécanismes de financement de l’économie, les sources de la croissance économique. Lors de cette première étape de votre apprentissage, il importe de définir avec rigueur les principaux concepts. Des définitions non maîtrisées sont souvent à la source des mauvaises délimitations des questions. On n’insistera jamais assez sur le fait que les définitions du sens commun ne correspondent pas toujours avec celles qui ont été posées par les économistes.

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EXEMPLES

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Des erreurs fréquentes sont commises sur la base d’une confusion totale entre les trois notions-clés que sont la consommation, l’épargne et l’investissement. On entend souvent dire que le chômeur cherche du travail alors que, pour l’économiste, ce sont les entreprises qui cherchent du travail (et donc offrent des emplois). Il importe de bien faire la distinction entre salaire nominal et salaire réel. On ne doit pas confondre l’endettement de l’État et l’endettement de la France ; ni le déficit public et l’endettement de l’État. La monnaie ne peut être réduite aux seuls pièces et billets en circulation.

Le ralentissement de l’inflation ne signifie pas une baisse des prix ; le ralentissement de la croissance économique ne peut être assimilé à une récession.

• Les analyses théoriques

L’étude des analyses théoriques permet ensuite de préciser comment les explications des économistes s’opposent en fonction des enchaînements qu’ils privilégient dans la lecture des mécanismes économiques. Vos références aux analyses théoriques doivent mettre en évidence leur diversité (qu’elles soient contradictoires ou complémentaires). Les oppositions entre les grands analystes (néoclassiques, keynésiens, marxistes, hétérodoxes) permettent souvent de structurer votre réponse (voir page 33 l’exemple de la question « Consommation et revenu »). Votre apprentissage des analyses théoriques doit débuter par celui des grands principes de ces analyses dans une perspective d’histoire économique. Voir sur ces sujets : les numéros hors-série de la revue Problèmes économiques, « Comprendre l’économie 1. Concepts et mécanismes », 2015, et « Comprendre l’économie - 2. Questions économiques contemporaines », 2015 ; la revue Cahiers français no 363, 2011, « La pensée économique contemporaine ».

b) Les différents types de question • Répondre à une interrogation

EXEMPLES Les défaillances du marché justifient-elles l’intervention de l’État ? Peut-on se passer de la croissance économique ?

Ces questions visent moins à savoir ce que vous pensez personnellement qu’à tester vos connaissances sur les réponses qu’ont apportées les économistes. Votre réponse doit donc refléter les principales oppositions entre les économistes sur la question. La structure de la réponse doit être du type : « Oui… mais ; non… mais ; selon tel courant… alors que pour tel autre… » Mais certaines questions nécessitent bien sûr une réponse en trois parties (par exemple : « Oui… mais… de plus… »).

EXEMPLES Les évolutions de l’épargne en France depuis les années 1960. Les évolutions du mode de financement de l’économie française depuis les années 1980.

Vous devez évidemment opérer un découpage par périodes. Il ne faut toutefois pas oublier d’évoquer les analyses économiques des phénomènes étudiés. On montrera, en particulier, si les faits permettent de départager les analyses théoriques entre elles. • La mise en relation de deux concepts

EXEMPLES Consommation et revenu. Avantages comparatifs et rôle de l’État.

Dans ce type de sujet, il n’y a pas de question explicite. Il faut donc le reformuler sous forme d’une ou plusieurs questions auxquelles vous répondrez. Les principes exposés dans la méthode générale (voir pages 10 à 14) s’appliquent particulièrement à ce type de question. • Questions formulées sous la forme de l’énoncé d’un concept

EXEMPLES La courbe de Beveridge. Le commerce intrabranche.

Il ne suffit pas évidemment de définir le concept. Il faut aborder les analyses théoriques auxquelles il a donné lieu. Il faut également montrer en quoi il permet de répondre à certaines questions d’actualité.

c) Un exemple de réponse avec mise en évidence de la structure Consommation et revenu. Cette question porte sur un thème essentiel de la théorie économique. L’essentiel de la réponse doit être consacré aux débats macroéconomiques. Il ne faut cependant pas oublier l’étude de l’influence des revenus sur la structure de la consommation.

Définition et ordre de grandeur

La consommation des ménages, au sens strict, représente l’ensemble des dépenses privées en biens et services pour la satisfaction de leurs besoins. Elle atteint environ 55 % du produit intérieur brut (PIB). Les économistes s’opposent sur l’intensité du lien entre revenu et consommation. Les économistes keynésiens estiment que la Les débats consommation dépend du revenu courant théoriques mais que les propensions marginale et macroéconomiques moyenne sont décroissantes lorsque le revenu augmente. À long terme, la part du revenu consacré à la consommation doit diminuer. Les économistes monétaristes rétorquent que les consommateurs dressent leurs plans de dépenses sur le long terme et qu’ils ne réagissent pas immédiatement aux variations du revenu courant. La consommation dépend, selon eux, du revenu permanent, c’est-à-dire de la somme pondérée et actualisée des revenus présents et futurs. Les anticipations sur les évolutions des revenus et du taux d’intérêt déterminent la propension moyenne à consommer, qui est constante. Selon la théorie du cycle de vie de F. Modigliani, l’influence du revenu est plus faible que dans les deux explications précédentes car le partage entre épargne et consommation dépend de l’âge du consommateur qui doit épargner pendant sa période d’activité pour pouvoir consommer lorsque les revenus diminuent à la retraite. L’évolution du revenu influence par ailleurs Évolution la structure de la consommation. Engel de la structure de montre que la part des consommations la consommation de première nécessité diminue au profit de celle consacrée aux biens supérieurs lorsque le revenu s’élève. • Construction de la réponse

1) Définition du principal concept et mise en évidence de son importance dans la demande globale. 2) Présentation des principales analyses théoriques (Keynes, monétaristes, cycle de vie du produit). On remarquera l’influence de la distinction entre court terme et long terme. 3) Évocation du fait que l’évolution n’influence pas seulement le niveau de la consommation globale mais favorise également une modification de la structure de la consommation. Explication à partir de la loi d’Engel. Partie I : Méthodologie de l’épreuve

• Questions d’histoire économique

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3. Bibliographie a) Manuels Manuels couvrant la totalité du programme : Jean-Pierre Delas, Économie contemporaine. Faits, concepts, théories, Ellipses, 2008. John Sloman et Alison Wride, Principes d’économie, Pearson, 9e éd., 2015.

b) Revues

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•  Cahiers français (six numéros par an), La Documentation française : dossiers de synthèse sur l’économie, les institutions et la société.

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On consultera en priorité : – no 363, « La pensée économique contemporaine », juillet-août 2011 ; – no 357, « L’économie mondiale : trente ans de turbulences », juillet-août 2010. •  Problèmes économiques (vingt-quatre numéros par an), La Documentation française : une sélection d’articles français et étrangers destinée à éclairer l’actualité économique. •  Alternatives économiques (mensuel).

Partie II Droit public

1. Droit constitutionnel 2. Droit administratif

Chapitre 1 Droit constitutionnel

1) La distinction État unitaire/État fédéral 2) La notion de Constitution 3) La notion de souveraineté 4) Pouvoir constituant originaire et dérivé 5) Le bicamérisme ou bicaméralisme 6) Le régime parlementaire 7) Le régime présidentiel 8) La nature du régime de la ve République 9) Le référendum dans la Constitution de 1958 10) La révision de la Constitution de 19587 11) La cohabitation 12) Le financement de la vie politique 13) Le financement des partis politiques 14) Les modes de scrutin 15) La parité en politique 16) La candidature à l’élection présidentielle 17) L’élection du président de la République 18) Le Conseil constitutionnel, juge de l’élection présidentielle

30) Les ordonnances 31) La pratique des ordonnances de l’article 38 32) Le Premier ministre chef de l’administration 33) Le Parlement sous la ve République 34) Les pouvoirs du Parlement 35) L’Assemblée nationale 36) Le président de l’Assemblée nationale 37) Le Sénat (ou Chambre haute) 38) Le président du Sénat 39) La conférence des présidents 40) Le Congrès 41) L’élection des députés 42) L’élection des sénateurs 43) Les incompatibilités parlementaires 44) Le statut des parlementaires 45) Les sessions parlementaires 46) Les commissions parlementaires 47) Les commissions d’enquête parlementaire 48) Les différents types de loi 49) Le domaine normatif de la loi 50) La procédure d’adoption de la loi 51) Procédures particulières d’adoption de la loi

19) L’intérim présidentiel

52) Le droit d’amendement

20) Les pouvoirs personnels et partagés du président de la République

53) Le parlementarisme rationnalisé

21) Le chef de l’État garant des institutions 22) Les pouvoirs exceptionnels de l’article 16

55) La responsabilité du gouvernement devant le Parlement

23) Les pouvoirs exceptionnels de l’état de siège et de l’état d’urgence

56) La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement par le Parlement

24) Le droit de grâce présidentiel

57) Le référendum législatif

25) La question de la responsabilité du président de la République

58) Le référendum d’intérêt local

26) La Haute Cour

60) Les missions du Conseil constitutionnel

27) La Cour de justice de la République

61) Le contrôle de constitutionnalité

28) Le rôle du gouvernement sous la ve République

62) La question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

29) La composition du gouvernement

63) Le Conseil économique, social et environnemental (CESE)

54) Le contrôle du gouvernement par le Parlement

59) Le Conseil constitutionnel

64) Les avis du CESE 1.  Dans la partie « Droit public » les réponses aux QRC dépassent parfois le format imposé, mais nous avons privilégié ici la mise à jour des connaissances.

65) Le Défenseur des droits

Partie II : Droit public

1. Les QRC de droit constitutionnel 1

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2. Les réponses aux QRC 1) La distinction État unitaire/État fédéral

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L’État unitaire se caractérise par l’unité du pouvoir politique, administratif et judiciaire sur l’ensemble du territoire. Il n’y a qu’une seule Constitution, qu’un gouvernement et qu’un parlement. Le droit y est uniformément appliqué. S’agissant de son organisation administrative, l’État est qualifié de centralisé si la prise de décisions est concentrée en un seul point. Il est déconcentré si l’administration étatique est représentée au niveau local. Il est décentralisé si une partie de ses compétences est transférée à des autorités locales élues disposant d’une autonomie administrative et financière. Ces compétences peuvent être constitutionnellement identifiées et protégées (communautés autonomes espagnoles, régions italiennes) ou relever de la loi (collectivités territoriales françaises). Le fédéralisme repose sur la juxtaposition d’un État fédéral et d’États fédérés dotés respectivement de leur propre système politique, administratif et judiciaire. Si le principe d’autonomie des États fédérés interdit toute ingérence de l’État fédéral, seul celui-ci bénéficie d’une représentation internationale. Les États fédérés participent aux décisions relevant de l’État fédéral par le biais du Parlement (Congrès américain). L’État fédéral peut naître soit d’une intégration d’États unitaires (États-Unis, Suisse), soit de la dissociation d’un État unitaire (Belgique). Il se distingue du système confédéral par lequel des États indépendants délèguent par traité certaines compétences à des organes communs sans pour autant constituer un nouvel État.

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rigide emprunte une procédure de révision plus complexe que la procédure législative classique, tant dans son déroulement que dans l’organe chargé de l’approuver (référendum, Congrès). 3) La notion de souveraineté La souveraineté est la détention de l’autorité suprême, autrement dit du pouvoir absolu. Elle peut être détenue par un seul homme (régime despotique) ou être collectivement exercée. Selon les théories, la souveraineté appartient au peuple ou à la Nation, c’est-à-dire un corps politique distinct et supérieur aux individus qui le composent. La souveraineté populaire (selon Jean-Jacques Rousseau) s’exerce directement ou par l’intermédiaire de représentants dotés d’un mandat impératif. L’élu ne représente que ses électeurs et exprime leurs volontés. Il est lié à eux. La souveraineté nationale (selon Sieyès) est, quant à elle, exercée par l’intermédiaire de représentants dotés d’un mandat représentatif. L’élu représente indistinctement l’ensemble de la Nation. Il agit et vote selon sa conscience. Si le suffrage, direct ou indirect, est aujourd’hui universel, égal et secret, il a pu être, à certaines périodes de l’histoire, restreint (censitaire ou capacitaire). Les deux théories ont en commun de rendre la souveraineté une et indivisible (le pouvoir ne peut être partagé, il procède d’une seule volonté), inaliénable (elle ne peut être cédée) et imprescriptible (toute délégation de souveraineté est limitée à la durée du mandat). La Constitution du 4 octobre 1958 fait coexister les deux concepts en disposant que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » (art. 3). Étant entendu que « tout mandat impératif est nul » (art. 27).

2) La notion de Constitution

4) Pouvoir constituant originaire/dérivé

D’un point de vue matériel, c’est-à-dire au regard de son contenu, la Constitution fixe les conditions de dévolution et d’exercice du pouvoir. Plus précisément, elle détermine l’organisation, le fonctionnement et les rapports des pouvoirs publics. D’un point de vue formel, la Constitution est la norme fondamentale, placée au sommet de la hiérarchie des normes, adoptée et modifiée selon une procédure particulière. La Constitution peut être coutumière ou non écrite, c’est-à-dire résulter d’usages paisibles et répétés ayant acquis force obligatoire (cas du Royaume-Uni, avec néanmoins quelques textes fondamentaux comme le Bill of Rights). Elle peut être également écrite, c’est-à-dire soit résulter d’un octroi (charte française de 1814) ou d’un pacte (charte de 1830) dans les constitutions monarchiques, soit résulter d’un processus démocratique d’adoption par référendum ou par une assemblée constituante. Elle peut se présenter sous la forme d’un ensemble de textes (lois constitutionnelles de 1875) ou d’un seul texte, éventuellement précédé d’un Préambule (les Constitutions de 1946 et de 1958). À la différence d’une Constitution souple qui peut être révisée comme une simple loi (cas de la plupart des Constitutions coutumières), la Constitution

Le pouvoir constituant originaire est l’organe souverain en charge d’établir une Constitution. Il s’agit le plus souvent du peuple, soit au travers de ses représentants (iiie République), soit par la voie du référendum constituant (ve République). Il intervient à la suite de la disparition de l’ordre constitutionnel préexistant, quelles qu’en soient les circonstances (changement de régime politique, guerre, révolution, etc.). L’exercice du pouvoir constituant originaire peut accompagner la création d’une nouvelle forme d’État (fédéralisme), voire d’un nouvel État (accession à l’indépendance). Le pouvoir constituant dérivé ou institué est en charge de modifier la Constitution. Tenant son existence et sa légitimité de la Constitution elle-même, il est limité tant formellement que matériellement. D’un point de vue formel, la procédure peut être plus ou moins lourde à mettre en place, distinguant ainsi une Constitution souple (une simple loi suffit comme dans la plupart des constitutions coutumières) d’une Constitution rigide (référendum ou organe spécial se prononçant à la majorité qualifiée). D’un point de vue matériel, des circonstances particulières peuvent venir limiter l’exercice du pouvoir constituant dérivé (vacance du président de

5) Le bicamérisme ou bicaméralisme Apparu en Angleterre au xiiie siècle, le bicamérisme est un système politique dans lequel le Parlement est composé de deux chambres élues selon un mode de scrutin différent. Il se distingue du monocamérisme, souvent issu de la suppression de l’une des deux assemblées (Suède, Danemark). Le système bicaméral se fonde généralement sur une chambre haute et une chambre basse. Dans la plupart des États, la chambre basse est élue au suffrage universel direct et représente les citoyens (Assemblée nationale en France, Chambre des représentants aux États-Unis). Quant à la chambre haute, ses membres sont le plus souvent désignés au suffrage universel indirect et représentent les institutions, qu’il s’agisse d’États (Sénat aux États-Unis) ou de collectivités territoriales (Sénat en France). Dans la plupart des États unitaires, à l’exception de l’Italie ou de la Belgique, le bicamérisme est inégalitaire au profit de la chambre basse. La chambre basse dispose de davantage de pouvoirs que la chambre haute, en particulier celui de renverser le pouvoir exécutif ou celui d’avoir le dernier mot dans la procédure parlementaire (France, Allemagne). Historiquement, le bicamérisme a été instauré pour lutter contre les abus de l’assemblée unique (régime de la Convention en France) ou pour amoindrir le pouvoir législatif. Aujourd’hui, si la chambre haute apparaît comme une instance de réflexion et de modération, son côté conservateur est souvent dénoncé. En France, la question de son maintien a même été posée lors du référendum constitutionnel de 1969. 6) Le régime parlementaire À l’opposé du régime présidentiel, le régime parlementaire est un régime de séparation des pouvoirs caractérisé par un équilibre de ces derniers. Le pouvoir législatif appartient au Parlement qui peut être bicaméral ou monocaméral. Le pouvoir exécutif est, quant à lui, bicéphale. D’un côté, le chef de l’État est irresponsable devant le Parlement mais dispose de peu de pouvoirs. Ses actes sont généralement contresignés par un ministre. De l’autre, un gouvernement est dirigé par le chef du gouvernement, solidairement responsable devant le Parlement dont il est généralement issu. En contrepartie, l’exécutif dispose du pouvoir de dissoudre le Parlement. La souplesse d’un tel régime tient au fait que, de par leurs moyens de pression respectifs –  droit de dissolution d’un côté, motion de censure ou de défiance (Allemagne) de l’autre – les pouvoirs publics sont tenus de collaborer. D’ailleurs, l’initiative des lois est souvent partagée. Le régime parlementaire peut être dualiste ou orléaniste. Dans ce schéma, le gouvernement est à la fois responsable devant le Parlement et devant le chef de l’État (en France institutions de la

ve République

hors période de cohabitation, Lituanie). Le régime parlementaire peut être moniste. Dans cette configuration, le gouvernement n’est responsable que devant le Parlement (institutions de la ve République en période de cohabitation). C’est le cas de la plupart des États dotés d’un régime parlementaire aujourd’hui, qu’ils soient républicains (Italie, Pologne) ou monarchiques (Angleterre, Espagne). 7) Le régime présidentiel Le régime présidentiel se caractérise par une stricte séparation des pouvoirs exécutif et législatif dont l’élection renforce l’égale légitimité. D’un côté, le pouvoir exécutif est intégralement exercé par un organe dont la nomination et la révocation ne procèdent pas du Parlement mais du suffrage universel. De l’autre, le Parlement, également élu, dispose à titre exclusif du pouvoir législatif et ne peut être dissous par le pouvoir exécutif. Autrement dit, il n’existe pas ou peu de moyens de pression réciproques entre les pouvoirs. L’application littérale de ce dispositif institutionnel ne peut conduire qu’à la recherche permanente de consensus ou à des blocages. Cette dernière situation caractérisa les trois régimes présidentiels instaurés en France par les constitutions de 1791, 1795 et 1848. En fait, à l’instar de certains États comme les États-Unis, il existe un système de « poids et contrepoids » (« check and balances »). Le Président américain peut s’opposer aux lois votées par le Congrès (Sénat et Chambre des représentants) par l’exercice de son droit de veto. De son côté, le Congrès peut interrompre la politique présidentielle en refusant de voter le budget ou en renonçant à ratifier les traités signés par le président (Sénat américain). Le Congrès peut également destituer le président par la procédure d’impeachment en cas de trahison, corruption ou crimes et délits particulièrement graves (parjure, obstruction à la justice ou abus de pouvoir). 8) La nature du régime de la ve République La nature des institutions de la ve République emprunte à la fois au régime parlementaire et au régime présidentiel. Le caractère parlementaire du régime se traduit par le bicéphalisme de l’exécutif, la responsabilité gouvernementale devant l’Assemblée nationale et la collaboration du gouvernement et du Parlement dans la procédure d’adoption des lois. En contrepartie, le Premier ministre peut saisir le président de la République afin de dissoudre l’Assemblée nationale. Cependant, la primauté du chef de l’État dans les institutions de la ve République, renforcée par son élection au suffrage universel direct depuis 1962, par l’étendue de ses pouvoirs propres et son irresponsabilité devant le Parlement, emprunte davantage au régime présidentiel tel qu’il existe aux États-Unis. Cette impression est renforcée par la pratique des institutions : responsabilité du gouvernement devant le chef de l’État, lequel intervient dans sa composition, domaine réservé du président de la République (affaires internationales, défense nationale,

Partie II : Droit public

la République, atteinte à l’intégrité du territoire sous la ve République), voire l’interdire (la forme républicaine du gouvernement ne peut pas être remise en cause dans la Constitution de 1958).

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etc.). À cela s’ajoute le fait que l’instauration du quinquennat, en 2000, a rendu hypothétique toute nouvelle période de cohabitation qui diminuerait l’influence présidentielle. Face à cette construction hybride, certains commentateurs ont pu parler de régime « semi-présidentiel » ou « présidentialiste ». Force est de constater que la pratique des institutions a créé un certain équilibre qui peut expliquer la longévité de la ve République. 9) Le référendum dans la Constitution de 1958 Véritable traduction de la démocratie directe, le référendum est la procédure de vote par laquelle les électeurs sont directement appelés à se prononcer par « oui » ou par « non » sur une question ou un texte déterminé. Il est consacré à l’article 3 de la Constitution, qui dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». La Constitution de 1958 prévoit trois hypothèses de recours au référendum. D’abord, à l’occasion de l’adoption d’un projet ou d’une proposition de loi (art. 11). Ensuite, lors de la révision de la Constitution (art. 89). Quant à la troisième hypothèse, elle peut être qualifiée de « référendum d’intérêt local » car elle consiste à interroger les électeurs d’une collectivité soit sur un projet de délibération ou d’acte, soit sur l’organisation statutaire ou les limites de leur collectivité (articles 72-1, 72-4, 73 et 76 pour la Nouvelle-Calédonie). Le référendum est parfois qualifié de « plébiscite » lorsque la question posée constitue à la fois une question de confiance personnelle. Ce fut le cas du général de Gaulle à propos de la politique algérienne (référendums du 8 janvier 1961 et du 8 avril 1962), mais aussi de la réforme du Sénat et de la régionalisation (référendum du 27 avril 1969), ce dernier ayant été un échec qui provoqua son départ du pouvoir. La ve République a connu jusqu’en 2012 neuf référendums dont huit sur le fondement de l’article 11 (fonctionnement des pouvoirs publics, questions européennes, etc.) et un seul sur le fondement de l’article 89 (quinquennat).

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10) La révision de la Constitution de 1958

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Traduction du pouvoir dérivé sous la ve République, la Constitution de 1958 se caractérise par une procédure de révision particulièrement rigide. Aux termes de son article 89, l’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement. Le projet ou la proposition de révision doit être voté(e) par les deux Assemblées en termes identiques. Une fois le texte voté, le président de la République peut soit le soumettre à référendum soit, s’il s’agit d’un projet de loi, le soumettre au Parlement réuni en Congrès qui statue à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Des conditions conjoncturelles et structurelles viennent limiter le recours à la révision constitutionnelle. Ainsi, non seulement aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire mais,

en outre, la forme républicaine du gouvernement ne pourra jamais être remise en cause par une révision. À l’exception du référendum du 24 septembre 2000 sur le quinquennat, la procédure du Congrès a toujours été privilégiée pour les vingt-quatre révisions constitutionnelles intervenues entre 1960 et 2008. En effet, les révisions de 1962 (élection du président de la République au suffrage universel direct) et de 1969 (réforme du Sénat et régionalisation) ont été organisées sur le fondement moins contraignant de l’article 11 de la Constitution. 11) La cohabitation La cohabitation est une situation politique dans laquelle le président de la République se trouve en présence d’une Assemblée nationale qui lui est politiquement opposée. Le Premier ministre qui en est issu occupe alors une place de premier plan au sein de l’exécutif ; chef de la majorité parlementaire, il peut mettre en place plus librement la politique gouvernementale. Le chef de l’État se retrouve plus en retrait, à l’exception de son domaine réservé (Défense, Affaires étrangères). Il apparaît alors davantage comme le gardien des institutions, l’arbitre situé « au-dessus de la mêlée », se rapprochant ainsi du rôle défini par la Constitution. Il garde cependant le pouvoir de dissolution de l’Assemblée et l’initiative du référendum législatif. En outre, s’il perd son droit de regard dans la composition du gouvernement, il n’en est pas moins libre de se montrer critique à l’égard de ce dernier, voire de s’interposer dans la politique menée (refus présidentiel de signer certaines ordonnances en 1986). Cela entraîne une limitation des réformes d’ampleur et une image quelque peu écornée sur le plan international. Sous la ve République, il y a eu trois périodes de cohabitation : 1986-1988, 1993-1995, 1997-2002. Si la première fut placée sous le signe de l’affrontement entre le président Mitterrand et le Premier ministre Chirac, la deuxième cohabitation (président Mitterrand-Premier ministre Balladur) et la troisième (président Chirac-Premier ministre Jospin) furent plus consensuelles. 12) Le financement de la vie politique Depuis 1988 et dans un contexte de multiplication des affaires politico-financières, diverses mesures ont tendu vers davantage de transparence dans la vie politique française avec, notamment, la création de la Commission pour la transparence financière de la vie politique (remplacée fin 2013 par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique). Aujourd’hui, les partis politiques qui souhaitent bénéficier d’un financement public doivent à la fois concourir à l’expression du suffrage et favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives. Les ressources des personnes physiques sont constituées des cotisations des adhérents, d’éventuels dons et legs et de ressources provenant de leurs propres activités économiques. En revanche, l’aide de personnes morales autres que les partis politiques est interdite depuis 1995. Sont principalement visées les

13) Le financement des campagnes électorales Depuis 1988, une succession de réformes législatives a strictement encadré les dépenses de campagne des candidats. Désormais, hormis les partis politiques, il est interdit aux personnes morales de participer à leur financement. La participation des personnes physiques est limitée à 4 600 euros. Les dépenses de campagne onéreuses (publicité télévisée ou radiophonique) sont interdites. Le montant des dépenses électorales est plafonné en fonction du nombre d’habitants. Tout candidat doit désigner un mandataire, personne physique ou association, seul habilité à effectuer les opérations de recettes et de dépenses. Ces opérations doivent figurer dans un compte de campagne, certifié par un expert-comptable et transmis à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). En cas de rejet des comptes, la Commission saisit le juge de l’élection qui pourra éventuellement prononcer la démission d’office de l’élu et l’inéligibilité pour un an. En cas d’approbation, les candidats ayant recueilli au moins 5 % (3 % pour les élections européennes) des suffrages exprimés au premier tour obtiennent un remboursement forfaitaire pouvant atteindre 50 % du montant du plafond des dépenses. Quant au patrimoine des candidats, qui fait l’objet d’une déclaration en début et en fin de mandat afin d’éviter tout enrichissement personnel, il est contrôlé par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. 14) Les modes de scrutin Si le suffrage est universel, égal et secret, la désignation des élus diffère selon les élections. Le scrutin majoritaire consiste à proclamer vainqueur le candidat ou la liste arrivé(e) en tête. Si l’élection se fait à deux tours, l’exigence de la majorité absolue sera requise pour le premier tour (élections présidentielles et législatives). S’il présente l’avantage de dégager clairement une majorité stable, il est reproché à ce mode de scrutin de ne pas représenter une partie de l’échiquier politique. Le scrutin proportionnel consiste à attribuer un nombre de sièges proportionnel au nombre de voix obtenues par application d’un quotient électoral (suffrages exprimés/ nombre de sièges à pourvoir). Les sièges restants sont répartis à la plus forte moyenne (liste qui a le plus de

voix) ou au plus fort reste (liste qui a le plus de voix non utilisées). S’il offre une meilleure représentation des tendances politiques, ce mode de scrutin présente un risque d’instabilité politique, faute de majorité stable assurée. Une solution intermédiaire, le scrutin mixte, permet de combiner les avantages des deux formules. Une partie des sièges est attribuée aux vainqueurs de l’élection (« prime à la majorité »). L’autre partie est répartie à la proportionnelle. Ce système s’applique aux élections municipales dans les communes de 3 500 habitants et plus (prime de 50 % des sièges) et aux élections régionales (prime de 25 % des sièges). L’introduction d’une dose de proportionnelle aux élections législatives, souhaitée par le comité Balladur, fait aujourd’hui consensus. 15) La parité en politique Afin de favoriser la représentation des femmes en politique, la révision constitutionnelle de 1995 a inscrit le principe de parité en politique dans la Constitution, qui s’est traduit depuis 2008 par cet ajout à l’article 1er : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. » Sur ce fondement, une réforme progressive a instauré la parité dans les scrutins de liste aux élections municipales (pour les communes de 3 500 habitants, parité étendue aux communes de 1 000 habitants et plus par la loi 17 mai 2013), européennes et régionales (loi du 11 avril 2003) et sénatoriales (circonscriptions élisant plus de 4 sénateurs, loi du 30 juillet 2003). Sur les listes, l’alternance homme-femme est stricte pour les élections à un tour et par tranche de six pour les élections à deux tours. L’exigence de parité a été étendue aux exécutifs locaux municipaux et régionaux (loi du 31 janvier 2007). S’agissant des scrutins uninominaux, les partis qui ne présentent pas 50 % de candidats de chaque sexe aux élections législatives sont sanctionnés financièrement par une retenue opérée sur leur financement public. Quant aux élections départementales, la loi du 17 mai 2013 exige dorénavant que les candidats se présentent en binôme composé d’un homme et d’une femme. Si des avancées notables sont constatées (32 femmes sur 74 députés européens en 2014, soit à peu près le même pourcentage qu’en 2009), le bilan reste globalement décevant (25 % de sénatrices après le renouvellement pour moitié du Sénat en 2014), surtout pour les scrutins uninominaux (27 % de députées suite aux élections législatives de 2012). 16) La candidature à l’élection présidentielle Tout candidat à l’élection présidentielle doit être de nationalité française, jouir de ses droits civiques concernant l’éligibilité et être inscrit sur les listes électorales. La loi organique du 14 avril 2011 a abaissé de 23 à 18 ans l’âge minimum de candidature. Le candidat doit en outre établir une déclaration de situation patrimoniale détaillée, posséder un compte bancaire de campagne et recueillir au moins 500 représentations ou « parrainages » d’élus provenant d’au moins 30 départements

Partie II : Droit public

entreprises privées. L’aide publique apportée par l’État provient pour moitié des résultats des partis au 1er tour des dernières élections législatives. Elle concerne les partis ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions. L’autre moitié est calculée proportionnellement au nombre de parlementaires élus pour les partis bénéficiaires de la première fraction. En cas de non-respect de la parité hommesfemmes, les partis politiques sont sanctionnés financièrement par une réduction du montant de la première fraction (loi du 6 juin 2000). Les sanctions ont représenté 4,5 millions d’euros en 2011, soit près de 6,4 % de l’aide totale accordée par l’État aux partis politiques.

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ou collectivités d’outre-mer différents sans dépasser un dixième, soit 50 pour un même département ou une même collectivité d’outre-mer. Le nombre minimum de signatures est passé de 100 à 500 après la réforme du 18 juin 1976 qui a également rendu publique l’identité des signataires. Cette publicité, qui prend la forme d’une publication au Journal officiel, est dénoncée de manière récurrente à la fois par les petits candidats et par les élus ruraux sur fond de pressions exercées et de chantage à la subvention. Les parrainages sont délivrés par les parlementaires nationaux ainsi que par les députés européens français élus en France, par les maires, les membres élus de l’Assemblée des Français de l’étranger, les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, d’agglomération et de communes, les conseillers départementaux et régionaux ainsi que les représentants des collectivités à statut particulier. 17) L’élection du président de la République

L'épreuve de QRC aux concours

Le président de la République est élu au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans (article 6, al. 1). Avant le référendum constitutionnel de 1962, le chef de l’État était élu par un collège composé des parlementaires et d’élus locaux. À l’origine de la réforme de 1962, le général de Gaulle souhaitait que ses successeurs bénéficient d’une légitimité en rapport avec l’importance de leur fonction. C’est à la suite de la révision constitutionnelle de 2000 que le traditionnel septennat français a laissé place au quinquennat, rapprochant ainsi la durée du mandat présidentiel français de celle de ses homologues étrangers. En outre, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le nombre de mandats consécutifs est limité à deux (art. 6, al. 2). Concernant la procédure, le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour de scrutin, ce qui a toujours été le cas, il est procédé deux semaines après à un second tour auquel seuls les deux candidats arrivés en tête peuvent participer. L’élection du nouveau président a lieu 20 jours au moins et 35 jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du président en exercice, excepté en cas de vacance ou d’empêchement définitif déclaré par le Conseil constitutionnel. Dans cette hypothèse et sauf cas de force majeure, le scrutin a lieu 20 jours au moins et 35 jours au plus après l’ouverture de la vacance ou la déclaration du caractère définitif de l’empêchement.

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18) Le Conseil constitutionnel, juge de l’élection présidentielle Le Conseil constitutionnel est seul juge de l’élection présidentielle, des opérations électorales préalables jusqu’au contentieux du scrutin. En amont, il peut être consulté par le gouvernement et le Conseil supérieur de l’audiovisuel sur toute question relative au scrutin. Il élabore également le modèle de recueil des parrainages. Le juge constitutionnel est le garant du bon déroulement du scrutin présidentiel, du contrôle de la validité

des candidatures à la proclamation des résultats. À ce titre, il vérifie que les règles d’obtention des parrainages sont réunies et se voit remettre par chaque candidat une déclaration patrimoniale détaillée. S’agissant du scrutin proprement dit, il peut le reporter lorsque, dans les 7 jours précédant la date limite du dépôt des présentations de candidature, un candidat officiellement déclaré décède ou se trouve empêché moins de 30 jours avant cette date. Cette faculté devient une obligation lorsque l’un des candidats décède ou se trouve empêché avant le premier tour. De même, il revient au Conseil de relancer l’ensemble du processus électoral en cas de décès ou d’empêchement de l’un des deux candidats arrivés en tête au premier tour. À l’issue du scrutin, il a la charge d’examiner les réclamations qui lui sont transmises et de proclamer les résultats. Le Conseil constitutionnel est aussi le juge de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qui statue sur les comptes des candidats (plafonnement des dépenses, encadrement des dons, etc.). 19) L’intérim présidentiel Afin d’assurer la permanence du pouvoir et la stabilité des institutions, la Constitution définit les conditions dans lesquelles est organisé l’intérim présidentiel. En cas de vacance de la présidence de la République pour quelque cause que ce soit (démission, décès, destitution), ou d’empêchement (maladie) constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le gouvernement et statuant à la majorité absolue de ses membres, les fonctions du président de la République sont provisoirement exercées par le président du Sénat (art. 7 al. 4). Sont cependant exclus le droit de recourir au référendum législatif (prévu par l’article 11) et le droit de dissoudre l’Assemblée nationale (prévu par l’article 12). Si le président du Sénat est à son tour empêché d’exercer ces fonctions, le gouvernement y pourvoit collégialement. Il ne peut être fait application ni des articles 49 et 50 (mise en cause de la responsabilité du gouvernement), ni de l’article 89 (révision constitutionnelle) de la Constitution durant la vacance de la présidence de la République ou durant la période qui s’écoule entre la déclaration du caractère définitif de l’empêchement du président de la République et l’élection de son successeur. Jusqu’à présent, seul un président du Sénat, Alain Poher, a assuré l’intérim présidentiel sous la ve République : une première fois à la suite de la démission du général de Gaulle (28 avril-20 juin 1969) ; une seconde fois après le décès de Georges Pompidou (2 avril-27 mai 1974). 20) Les pouvoirs personnels et partagés du président de la République Sous la ve République, les pouvoirs qualifiés de « personnels » du président de la République sont exercés de manière discrétionnaire. Ces prérogatives sont inhérentes au rôle qu’entend jouer le chef de l’État du fait de son statut de garant de la Constitution et des

21) Le chef de l’État, garant des institutions Fidèle à l’esprit du discours de Bayeux de 1946, la Constitution de la ve République organise la primauté présidentielle en faisant du chef de l’État la « clé de voûte des institutions ». À ce titre, il est chargé de veiller au respect de la Constitution, d’assurer par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État. Il a également la responsabilité de la garantie de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités (art. 5). En outre, il est le garant de l’indépendance de la justice (art. 64). Pour assurer sa mission, il dispose d’importantes prérogatives dont celle de nommer le Premier ministre. Il participe à ce titre à la composition du gouvernement qui est responsable devant lui. Le chef de l’État nomme également aux emplois civils et militaires de l’État (art. 13). Il est le « chef des armées » (art. 15) et « négocie et ratifie les traités » (art. 52). Il peut convoquer le Parlement en session extraordinaire (art. 29), lui demander une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles (art. 10) et dissoudre l’Assemblé nationale (art. 12). Son domaine réservé, composé principalement de la Défense et des Affaires étrangères, ne saurait être remis en cause, même en période de cohabitation. Dans des circonstances exceptionnelles mettant en danger l’indépendance de la Nation et le fonctionnement régulier des institutions, il peut recourir aux pouvoirs exceptionnels (art. 16). 22) Les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 Partant du constat d’impuissance du président Lebrun en 1940, l’article 16 institutionnalise des pouvoirs extraordinaires dans des circonstances de crise. Sur le fond,

deux conditions cumulatives doivent être réunies. D’une part, une menace grave et immédiate doit peser sur les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux. D’autre part, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels doit être interrompu. Sur la forme, le chef de l’État doit consulter le Premier ministre, les présidents des deux Assemblées et le Conseil constitutionnel. Une fois ces conditions réunies, le président doit prendre les mesures exigées par les circonstances, lesquelles doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission. Les décisions prises sont soumises pour avis au Conseil constitutionnel. Quant au Parlement, il se réunit de plein droit pendant la durée de mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels et l’Assemblée nationale ne peut être dissoute. S’agissant de la durée d’exercice des pouvoirs exceptionnels, critiquée en 1961, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu qu’après 30 jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi aux fins d’examiner si les conditions de recours à l’article 16 demeurent réunies. Le Conseil se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il se prononce de plein droit sur la question à partir de 60 jours d’exercice. 23) Les pouvoirs exceptionnels de l’état de siège et de l’état d’urgence À côté des pouvoirs exceptionnels conférés au président de la République par l’article 16, la Constitution de 1958 se réfère à deux autres régimes d’exception : l’état de siège et l’état d’urgence. L’état de siège, régi par les lois du 9 août 1849 et du 3 avril 1978, se caractérise par la substitution de l’autorité militaire à l’autorité civile dans l’exercice des pouvoirs de police ainsi que de leur extension (droit de perquisition de jour comme de nuit, interdiction des publications et des réunions, etc.), ainsi par le transfert aux tribunaux militaires de la compétence pour juger les civils poursuivis pour crimes et délits contre la sécurité de l’État, des institutions ou de l’ordre public. L’article 36 de la Constitution dispose que l’état de siège est décrété en conseil des ministres et que sa prorogation au-delà de 12 jours ne peut être autorisée que par le Parlement. L’état de siège a été proclamé à trois reprises en 1879, en 1914 et en 1939. Instauré dans le cadre des événements d’Algérie, l’état d’urgence est régi par la loi du 3 avril 1955. Contrairement à l’état de siège, les pouvoirs exceptionnels restent concentrés entre les mains des pouvoirs civils. Déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain et ultramarin, il est mis en place, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamités publiques. Décrété en conseil des ministres, l’état d’urgence ne peut être prorogé, au-delà de 12 jours, que par une loi qui en fixe aussi la durée. L’état d’urgence permet au ministre de

Partie II : Droit public

institutions énoncé à l’article 5. C’est le cas du recours au référendum législatif (art. 11), du droit de dissolution de l’Assemblée nationale (art. 12) ou de l’exercice des pouvoirs exceptionnels en cas de crise (art. 16). C’est également le cas lorsque le chef de l’État nomme et met fin aux fonctions de son Premier ministre (art. 8) ou qu’il saisit le Conseil constitutionnel avant la promulgation d’une loi (art. 61). C’est enfin le cas lorsque le président de la République communique par messages avec le Parlement ou, depuis la révision constitutionnelle de 2008, qu’il prend la parole devant le Parlement réuni en Congrès, comme ce fut le cas le 22 juin 2009 et le 16 novembre 2015 (art. 18). Les pouvoirs qualifiés de « partagés » sont ceux qui sont soumis au contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, du ou des ministres concernés. Il en est ainsi du pouvoir de nomination des ministres sur proposition du Premier ministre (art. 8, al. 2), de la nomination aux emplois civils et militaires (art. 13) que le chef de l’État partage avec le Premier ministre (art. 21), de la convocation du Parlement en session extraordinaire (art. 29), de la signature des ordonnances et des décrets ou de la promulgation des lois. C’est également le cas lorsqu’il exerce son droit de grâce individuel (art. 17).

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l’Intérieur et aux préfets d’interdire la circulation des personnes ou des véhicules, d’instituer des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé, d’interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne cherchant à entraver l’action des pouvoirs publics, d’ordonner la fermeture provisoire de tout lieu de réunion (salles de spectacle, débits de boisson, etc.), de prononcer des assignations à résidence. De manière générale, les autorités administratives peuvent ordonner des perquisitions de jour et de nuit, contrôler la presse et les publications de toute nature et sur tout support. L’état d’urgence a été déclaré à différentes reprises en Algérie et en métropole de 1955 à 1962, lors des événements de NouvelleCalédonie en 1985, mesure étendue à Wallis-et-Futuna en 1986 puis à une commune de Polynésie française en 1987. Il a été mis en place dans 25 départements fin 2005, à la suite des violences urbaines. Les attentats du 13 novembre 2015 ont conduit le chef de l’État à déclarer l’état d’urgence, lequel a été prorogé par la loi du 20 novembre 2015 pour une durée de 3 mois.

(droit de dissolution de l’Assemblée nationale, pouvoirs exceptionnels, etc.). La notion de « haute trahison » dans la version initiale de la Constitution et la question de l’application de l’article 68 aux actes commis par le chef de l’État en dehors de ses fonctions avaient jeté un certain trouble quant à la responsabilité réelle du président pendant l’exercice de son mandat. La révision constitutionnelle du 19 février 2007 a apporté une certaine clarification. L’immunité (et non l’impunité) du chef de l’État pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions est maintenue, à l’exception d’actes pouvant relever de la Cour pénale internationale ou de manquement à ses devoirs « manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » (ex-hypothèse de haute trahison). Parallèlement, il jouit d’une inviolabilité temporaire suspendant les procédures civiles et pénales engagées à son encontre (ainsi que la prescription), inviolabilité qui prend fin un mois après la cessation de ses fonctions. Seule une destitution par la Haute Cour peut rendre le président à nouveau justiciable des juridictions de droit commun.

24) Le droit de grâce présidentiel

26) La Haute Cour

Hérité de la tradition monarchique, le droit de grâce consiste en une remise de peine totale ou partielle. Il se distingue en cela de l’amnistie parlementaire qui efface complètement la condamnation. Il prend la forme d’un décret dispensé de publication au Journal officiel et insusceptible de recours. Les recours en grâce, qui sont présentés par les personnes condamnées, sont centralisés et instruits à la Chancellerie par le bureau des grâces (auparavant le Conseil supérieur de la magistrature). Une fois instruits, au besoin avec un complément d’informations recueilli auprès du ministère public, les recours sélectionnés sont soumis au chef de l’État. Les grâces collectives accordées autrefois par le président de la République à l’occasion de la Fête nationale ont été supprimées par la réforme constitutionnelle du 28 juillet 2008 (art. 17). Leur caractère automatique, bien qu’elles aient concerné davantage des amendes que des peines privatives de liberté, était souvent critiqué. Désormais, le chef de l’État ne peut exercer son droit de grâce qu’à titre individuel. Souvent qualifié de « fait du Prince » et peu compatible avec la tradition républicaine, le droit de grâce a dans les faits perdu de sa portée. En effet, l’abolition de la peine de mort en 1981, la pratique des amnisties individuelles ou encore la soumission de la France au droit international limitant potentiellement cette prérogative ont fait douter certains commentateurs de l’intérêt de maintenir une telle prérogative dans la Constitution.

Dans sa version initiale, l’article 68 de la Constitution disposait que le président de la République ne pouvait être mis en accusation pour haute trahison que par les deux Assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant. Après instruction devant une commission composée de magistrats de la Cour de cassation, le chef de l’État était jugé par la Haute Cour de justice. Depuis la révision constitutionnelle de février 2007, le Parlement siégeant dans son intégralité en Haute Cour peut destituer –  et non juger – le chef de l’État pour « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». Saisie par une résolution adoptée en termes identiques par chacune des deux Assemblées, la Haute Cour se prononce à bulletins secrets sur la destitution dans un délai d’un mois. Les décisions de réunion et de destitution doivent être prises à la majorité qualifiée des deux tiers des membres de chaque Assemblée et de la Haute Cour. Aucune délégation de vote n’est possible et seuls les suffrages favorables à la réunion et à la destitution sont recensés. La loi organique du 24 novembre 2014 relative à l’application de l’article 68 précise la composition du bureau de la Haute Cour et l’organisation des débats, ainsi que ses conditions de réunion : proposition de résolution motivée signée par un 10e des députés ou des sénateurs, et ne pouvant être adoptée qu’à la majorité des deux tiers de chacune des deux Assemblées.

25) La question de la responsabilité du président de la République

27) La Cour de justice de la République

La question de la responsabilité du président de la République sous la ve République se pose avec d’autant plus d’acuité que ses prérogatives sont sans commune mesure avec les schémas républicains précédents

L’article 68-1 de la Constitution dispose que les membres du gouvernement sont pénalement responsables devant la Cour de justice de la République (CJR) des « actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis ».

28) Le rôle du gouvernement sous la ve République Le gouvernement forme avec le président de la République le pouvoir exécutif. Ses membres sont nommés par le chef de l’État sur proposition du Premier ministre. Pour des raisons de neutralité et d’efficacité, les fonctions de membre du gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle. Cette incompatibilité n’existe pas pour le cumul des mandats locaux, même si certains Premiers ministres ont obligé leurs ministres à renoncer à leur(s) mandat(s) durant l’exercice de leurs fonctions ministérielles (sous le gouvernement Jospin notamment). Selon les termes de l’article 20 de la Constitution, « le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». Il dispose à ce titre de l’administration et de la force armée. Même si le travail se situe en amont (groupes de travail, réunions ministérielles, comités ou conseils interministériels), l’action du gouvernement est symbolisée par sa réunion à l’Élysée, traditionnellement le mercredi matin, en conseil des ministres sous la présidence du président de la République. Son action se traduit par la prise de décrets ministériels ou interministériels, d’arrêtés ministériels ainsi que par la présentation au Parlement de projets de lois. Il est solidairement et collégialement responsable devant le Parlement auquel il rend compte de sa politique. Hors période de cohabitation, il est également responsable devant le président de la République. 29) La composition du gouvernement Selon un ordre protocolaire bien établi, le gouvernement est composé du Premier ministre, chef du gouvernement,

des ministres d’État, des ministres, des ministres délégués ou « chargés de » exerçant certaines compétences au sein d’un ministère, des secrétaires d’État placés sous l’autorité du Premier ministre ou d’un ministre, et parfois de hauts-commissaires, fonction réintroduite sous le premier gouvernement Fillon. L’ordre protocolaire n’est pas sans conséquences pratiques. Le Premier ministre assure la présidence du conseil des ministres en l’absence du président de la République. Les ministres d’État, dont le titre souligne l’importance du portefeuille, peuvent organiser des réunions interministérielles, attribut classique du Premier ministre. Alors que les ministres et les ministres délégués participent toujours au conseil des ministres, les secrétaires d’État et les hauts-commissaires n’y participent que lorsque l’ordre du jour les concerne. Au cours d’une même législature, le gouvernement peut faire l’objet de modifications dans sa composition et dans la répartition des compétences ministérielles, notamment à l’approche ou au lendemain de périodes électorales. On parle alors de « remaniement » ministériel. Bien qu’il n’y ait aucune obligation légale, on observe depuis quelques années des gouvernements plus resserrés, davantage ouverts aux femmes et à la société civile. 30) Les ordonnances « Le gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » (art. 38). Une fois ratifiées, les ordonnances acquièrent valeur législative rétroactivement et ne peuvent plus être modifiées que par la loi. Si elles ne sont pas ratifiées avant l’expiration du délai fixé dans la loi d’habilitation, elles deviennent caduques. Le Parlement peut limiter la durée ou la portée de l’habilitation. En pratique, le délai court d’un mois à plusieurs années. Le gouvernement peut également mettre en œuvre par ordonnance un projet de loi de finances ou un projet de loi de financement de la Sécurité sociale, si le Parlement ne s’est pas prononcé dans les délais prescrits (art. 47 et 47-1). Depuis 2003, le gouvernement est autorisé à recourir aux ordonnances pour adapter, actualiser ou étendre aux collectivités d’outre-mer les lois métropolitaines (législation économique ou sociale, par exemple), sous réserve que la loi n’ait pas expressément écarté cette possibilité. Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des Assemblées délibérantes et du Conseil d’État. Elles entrent en vigueur dès leur publication et deviennent caduques, faute de ratification par le Parlement, dans le délai de 18 mois suivant la publication (art. 74-1). 31) La pratique des ordonnances de l’article 38 Héritières des décrets-lois, les ordonnances dessaisissent le Parlement de ses prérogatives dans les domaines concernés pendant un délai fixé par la loi d’habilitation. Prises en conseil des ministres et signées

Partie II : Droit public

Créée par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, la CJR a remplacé la Haute Cour de Justice après un certain nombre d’affaires dont celle du « sang contaminé ». Elle est composée de 15 juges : 12 parlementaires élus, en leur sein et en nombre égal, par l’Assemblée nationale et par le Sénat, 3 magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la CJR. Elle peut être saisie par le dépôt d’une plainte auprès d’une commission des requêtes par toute personne se prétendant lésée par un crime ou un délit commis par un membre du gouvernement dans l’exercice de ses fonctions. Il revient à la commission saisie d’ordonner soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur général près la Cour de cassation aux fins de saisine de la CJR. Ce dernier peut également saisir d’office la CJR sur avis conforme de la commission des requêtes. Après la clôture des débats, la CJR vote à bulletins secrets, séparément pour chaque accusé sur chaque chef d’accusation. En cas de culpabilité, elle statue sur la peine applicable. Ses arrêts peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation. Si l’arrêt est annulé par la Cour de cassation, l’affaire est renvoyée devant la Cour de justice de la République recomposée.

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par le président de la République, certaines se sont heurtées aux conséquences de la cohabitation. Ainsi, le président François Mitterrand refusa en 1986 de signer trois ordonnances (privatisations, délimitation des circonscriptions électorales, flexibilité du temps de travail), obligeant le gouvernement Chirac à passer par la procédure parlementaire classique. Concrètement, la procédure des ordonnances est principalement utilisée par le gouvernement pour éviter l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire de textes essentiellement techniques comme la codification à droit constant (les dispositions codifiées sont celles en vigueur au moment de la publication des ordonnances) ou la transposition en droit français des directives européennes. Elle est également un outil, utilisé par l’exécutif pour faire passer des mesures impopulaires comme la réforme Juppé de janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et au rétablissement de l’équilibre financier de la Sécurité sociale. L’urgence est également une justification pouvant fonder le recours aux ordonnances, selon le Conseil constitutionnel (loi du 26 juillet 2005 habilitant le gouvernement à prendre par ordonnance des mesures d’urgence pour l’emploi). 32) Le Premier ministre, chef de l’administration

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Pour déterminer et conduire la politique de la Nation, le Premier ministre dispose de l’administration (art. 20). Il exerce à ce titre non seulement le pouvoir réglementaire d’application des lois mais aussi un pouvoir réglementaire autonome d’organisation administrative, mis en place par des décrets et explicité par des directives et des circulaires. Il intervient également dans la procédure des ordonnances et des décrets signés par le président de la République en conseil des ministres et participe à certaines nominations présidentielles par l’exercice du contreseing (art. 13). Lui-même dispose d’un pouvoir autonome de nomination aux emplois civils et militaires (art. 21). S’il n’est juridiquement pas le supérieur hiérarchique des autres ministres, son pouvoir d’organisation et de coordination de l’action gouvernementale légitime un droit de regard sur l’action des ministères. En tant que chef de l’administration, le Premier ministre est à la tête de plus d’une centaine de services. Certains organismes sont placés directement sous son autorité tels que le Secrétariat général du Gouvernement, le Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale, le Secrétariat général des Affaires européennes, etc.

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33) Le Parlement sous la ve République Composé de l’Assemblée nationale et du Sénat, le Parlement vote la loi, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques (article 24). L’Assemblée nationale comprend un maximum de 577 députés élus au suffrage universel direct. Le Sénat comprend un maximum de 348 sénateurs élus au suffrage universel indirect. Le Parlement assure également la représentation des Français établis hors de France.

Le bicaméralisme de la Constitution de 1958 est inégalitaire au profit de l’Assemblée nationale qui dispose de davantage de prérogatives. D’abord, elle est prioritairement saisie de l’examen de certains projets de loi (les lois de finances et celles de financement de la Sécurité sociale) et elle dispose de délais d’examen des textes plus longs. Ensuite, hormis le cas de la révision constitutionnelle, le gouvernement peut lui donner le dernier mot en cas de désaccord avec le Sénat. Enfin, elle peut engager la responsabilité du gouvernement. Marqué sous les précédentes républiques par son instabilité et sa toute-puissance, le parlementarisme de la ve République est rationalisé. En effet, l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct, aujourd’hui accentuée par le quinquennat, l’encadrement de la procédure législative et l’existence du fait majoritaire ont nettement diminué son influence. À cela s’ajoute le fait que la loi n’est plus placée au sommet de la hiérarchie des normes mais doit respecter le droit constitutionnel ainsi que les droits international et européen. 34) Les pouvoirs du Parlement Le Parlement vote la loi, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques (art. 24 al. 1er). Au titre de sa compétence législative, le Parlement dispose d’un pouvoir de proposition (art. 39) et d’amendement des textes (art. 44). Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, il partage l’ordre du jour avec le gouvernement qu’il autorise à intervenir dans le domaine de la loi par ordonnances (art. 38). En outre, il peut proposer au président de la République de soumettre un projet de loi au référendum, voire de formuler directement une proposition de référendum législatif (art. 11). Le Parlement partage l’initiative de la révision constitutionnelle avec le président de la République (art. 89). Dans le cadre de leur mission de contrôle et d’évaluation de l’action du gouvernement, les Assemblées s’appuient sur les commissions permanentes et les commissions spéciales. Elles peuvent également créer des commissions d’enquête ou des missions d’information et demander l’assistance de la Cour des comptes. Le Parlement peut également questionner le gouvernement, qu’il a la capacité de renverser par une motion de censure ou un vote de défiance (art. 49). Dans des circonstances exceptionnelles, le Parlement autorise la déclaration de guerre ainsi que la prolongation d’une intervention des forces armées à l’étranger au-delà de 4 mois (art. 35). Il autorise également la prorogation de l’état de siège au-delà de 12 jours décrété en conseil des ministres (art. 36). 35) L’Assemblée nationale L’Assemblée nationale forme avec le Sénat le Parlement français. Elle siège au Palais Bourbon. Elle est composée d’un maximum de 577 députés élus au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans. Représentant le peuple français, cette institution a une triple mission : proposer et voter les lois, contrôler l’action du

36) Le président de l’Assemblée nationale Quatrième personnage de l’État, le président de l’Assemblée nationale est désigné au scrutin secret à la tribune lors de la première séance, pour la durée de la législature. Il ouvre, lève et suspend les séances. Il dirige les débats et veille au respect du temps de parole et à la discipline au sein de l’hémicycle. Il est obligatoirement consulté par le président de la République en cas de dissolution de l’Assemblée nationale (art. 12) ou de recours aux pouvoirs exceptionnels (art. 16). Son avis est également obligatoire lorsque le Premier ministre envisage de demander la tenue de jours supplémentaires de séance (art. 28). Dans le cadre de son pouvoir de nomination, il désigne trois membres du Conseil constitutionnel (art. 56) et nomme plusieurs membres des autorités administratives indépendantes (CSA, CNIL, AMF, Défenseur des droits, etc.) ainsi que deux des six personnalités appelées à siéger au sein des formations du Conseil supérieur de la magistrature (art. 65). Dans le cadre de son pouvoir de saisine, le président peut saisir le Conseil constitutionnel (art. 54). Il peut aussi lui demander de se prononcer sur l’appartenance d’une proposition de loi ou d’un amendement au domaine de la loi ou des ordonnances (art. 41). Le président de l’Assemblée nationale préside le Congrès dans le cadre d’une révision constitutionnelle, de la ratification d’une adhésion à l’Union européenne et lorsque le président de la République prend la parole devant lui. Il préside également la Haute Cour, réunie en vue de la destitution éventuelle du chef de l’État (art. 68). 37) Le Sénat (ou Chambre haute) Le Sénat forme avec l’Assemblée nationale le Parlement français. Il est composé d’un maximum de 348 sénateurs

désignés par quelque 150 000 grands électeurs au suffrage universel indirect. Élu pour trois ans, son président assure la direction des débats et préside le bureau. Composé de 26 membres dont trois questeurs, le bureau est en charge de l’organisation et du fonctionnement interne de la Chambre haute. Réunissant chacun au moins 10 membres, les groupes politiques sont représentés au bureau et dans les commissions permanentes à la proportionnelle. Ils interviennent dans la procédure législative, notamment dans la fixation de l’ordre du jour. En vertu de l’article 24 de la Constitution, le Sénat représente les collectivités territoriales de la République. À ce titre, il est prioritairement saisi de l’examen de tout projet de loi relatif à leur organisation (art. 39). Dans le cadre d’un bicamérisme inégalitaire, le gouvernement peut donner le dernier mot à l’Assemblée nationale en cas de désaccord entre les deux Assemblées. Néanmoins, si le Sénat ne peut destituer le gouvernement, il ne peut être dissous. Cette indépendance peut le conduire à manifester son opposition à certains textes présentés par sa propre majorité. Longtemps menacé de disparition et souvent critiqué pour son caractère conservateur, le Sénat, profondément réformé en 2003 et en 2011 (réduction de la durée du mandat, abaissement de l’âge minimum d’éligibilité), apparaît aujourd’hui comme une véritable instance de réflexion. 38) Le président du Sénat Élu par l’ensemble des sénateurs pour une période de trois ans après chaque renouvellement partiel de cette assemblée, le président du Sénat en assure l’organisation et la direction des débats. Assisté d’un bureau, il veille à la sécurité et au bon fonctionnement de l’institution qu’il représente auprès des instances officielles. Garant de la continuité de l’État, il exerce provisoirement la fonction présidentielle en cas de vacance ou d’empêchement du chef de l’État constaté par le Conseil constitutionnel, sans pour autant pouvoir dissoudre l’Assemblée nationale ni recourir au référendum. C’est ainsi qu’Alain Poher a, par deux fois, assuré l’intérim présidentiel : en 1969, après la démission du général de Gaulle et en 1974, à la mort du président Georges Pompidou. Dans le cadre de son pouvoir de nomination, le président du Sénat désigne trois des neuf membres du Conseil constitutionnel. Il nomme également certains membres du Conseil supérieur de la magistrature, du Conseil supérieur de l’audiovisuel et de l’Autorité des marchés financiers. Dans le cadre de ses relations avec les autres pouvoirs publics, le président du Sénat peut saisir le juge constitutionnel si certaines dispositions des lois votées ou des traités à ratifier lui semblent non conformes à la Constitution (art. 54). Dans certaines circonstances particulières, le président de la République doit obligatoirement le consulter (dissolution de l’Assemblée nationale et recours aux pouvoirs exceptionnels de l’article 16).

Partie II : Droit public

gouvernement et évaluer les politiques publiques. Dans le cadre de la procédure législative, elle dispose de plus de prérogatives que la Chambre haute (le Sénat) : priorité d’examen de certains projets, délais d’examen plus longs, dernier mot donné par le gouvernement. Le contrôle du gouvernement peut conduire l’Assemblée nationale à mettre en cause sa responsabilité, voire à le renverser, par une motion de censure ou par le refus du vote de confiance. Son travail est organisé autour du président, du bureau que ce dernier préside et des commissions permanentes. Investi de pouvoirs importants, le président de l’Assemblée nationale organise le travail parlementaire et dirige les débats en séance publique. Composé de 22 membres, le bureau est en charge de l’organisation et du fonctionnement interne de l’Assemblée. Issus du bureau, trois questeurs assurent la gestion administrative et financière de l’Assemblée. Réunissant chacun au moins 15 membres, les groupes politiques sont représentés au bureau et dans les commissions permanentes à la proportionnelle. Ces dernières préparent le débat législatif en séance publique et informent les membres de l’Assemblée des affaires en cours.

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39) La conférence des présidents

41) L’élection des députés

Dans chaque Assemblée, la conférence des présidents réunit le président, les vice-présidents, les présidents des commissions permanentes (éventuellement ceux des commissions spéciales), le rapporteur général de la commission des finances, le président de la commission des affaires européennes et les présidents des groupes politiques. La conférence des présidents fixe le programme de travail des séances plénières, en tenant compte de la liste des affaires, présentée par le ministre chargé des Relations avec le Parlement, que le gouvernement souhaite inscrire (ordre du jour prioritaire). La conférence arrête également le calendrier des séances mensuelles, réservées par priorité à un ordre du jour fixé par chaque Assemblée, et organise les séances hebdomadaires des questions orales sans débat et des questions au gouvernement. Depuis la réforme de 2008, les conférences des présidents des deux Assemblées peuvent ensemble s’opposer à l’engagement de la procédure accélérée d’examen d’un texte (art. 45). En outre, la conférence des présidents de l’Assemblée saisie peut s’opposer à l’examen d’un projet de loi dans les dix jours suivant son dépôt, si elle estime qu’il ne remplit pas les conditions de présentation des textes fixées par la loi organique du 15 avril 2009, avec possibilité de saisine du Conseil constitutionnel par le président de l’Assemblée concernée (art. 39).

Pour être élu député, il faut être de nationalité française, être âgé d’au moins dix-huit ans, jouir de ses droits civils et politiques et ne pas être en situation d’inéligibilité. Les députés sont élus pour un mandat de cinq ans, au suffrage universel direct, au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre de 577 circonscriptions dont 22 en outre-mer. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a instauré la représentation à l’Assemblée nationale des Français établis hors de France. En fonction de l’importance démographique, le nombre de circonscriptions varie de 1 à 21 élus par département. Depuis la réforme de 2008, une commission indépendante se prononce par un avis public sur les projets de texte et les propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés (ou de sénateurs). Pour être élu dès le premier tour aux élections législatives, il faut obtenir la majorité absolue et un nombre de suffrages au moins égal au quart des électeurs inscrits. Si aucun candidat n’y parvient, il y a lieu à un second tour de scrutin auquel ne peuvent se présenter que les candidats ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % des électeurs inscrits. Pour être élu au second tour, la majorité relative suffit. Le Conseil constitutionnel est juge de l’élection. Les dépenses de campagne sont particulièrement encadrées. Elles sont vérifiées par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

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40) Le Congrès

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Le Congrès est la réunion, convoquée par le président de la République, de l’Assemblée nationale et du Sénat en séance commune au château de Versailles. Disposant de son propre règlement, son bureau est celui de l’Assemblée nationale. Trois hypothèses de réunion du Congrès sont prévues dans la Constitution de 1958 : d’abord, à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, lorsque le président de la République souhaite prendre la parole devant le Parlement. La déclaration peut être suivie d’un débat qui ne fait l’objet d’aucun vote et se tient hors de la présence du chef de l’État (art. 18) ; ensuite, pour approuver, à la majorité des 3/5es, un projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne. Cette procédure n’est déclenchée que si une motion est adoptée en termes identiques par les deux Assemblées à la majorité des 3/5es (art. 88-5) ; enfin, lorsque le président de la République décide de lui soumettre un projet de loi constitutionnelle (art. 89). Dans ce cas, le projet n’est approuvé que s’il réunit la majorité des 3/5es des suffrages exprimés. Entre 1958 et début 2016, le Congrès s’est réuni 18 fois. Seize fois pour procéder à 21 révisions constitutionnelles (sur 22) et 2 fois pour écouter une déclaration du président de la République (22 juin 2009 et 16 novembre 2015). Lorsqu’il vote, le Congrès n’exerce pas le droit d’amendement, il ne peut qu’approuver ou rejeter le texte présenté.

42) L’élection des sénateurs Pour être élu sénateur, il faut être de nationalité française, être âgé d’au moins 24 ans, jouir de ses droits civils et politiques et ne pas être en situation d’inéligibilité. Afin de tenir compte de la répartition démographique et des changements statutaires de certaines collectivités territoriales (Saint-Barthélemy, Saint-Martin), la réforme de 2003 a organisé l’accroissement progressif du nombre de sénateurs, passant de 321 à 348 aujourd’hui. Les sénateurs sont élus pour un mandat de six ans (neuf ans avant 2011) au suffrage universel indirect par les « grands électeurs ». C’est en effet un collège électoral d’environ 150 000 personnes, composé des députés, de 1 860 conseillers régionaux, 4 000 conseillers départementaux et 142 000 délégués des conseils municipaux qui procède à la désignation. Leur vote est obligatoire. Dans les départements métropolitains et d’outre-mer –  en Nouvelle-Calédonie et dans six collectivités d’outre-mer – où sont élus au plus trois sénateurs, le mode de scrutin est majoritaire à deux tours. Dans les autres départements, ceux où sont élus quatre sénateurs et plus, le scrutin est proportionnel. Le Conseil constitutionnel est juge de l’élection. Depuis 2011, le Sénat est renouvelé par moitié tous les trois ans.

Les fonctions de député et de sénateur ne sont cumulables ni entre elles ni avec celle de représentant au Parlement européen. Tout cumul avec l’exercice de plus d’un des mandats suivants est également prohibé : conseiller régional, conseiller à l’Assemblée de Corse, conseiller départemental, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants. D’autres incompatibilités existent avec des fonctions non électives (membre du gouvernement, du Conseil constitutionnel, etc.). Est également interdit le cumul avec des fonctions de direction dans des entreprises nationales, des établissements publics nationaux ou des entreprises privées bénéficiant d’avantages accordés par l’État ou par les collectivités publiques. Dans les 30 jours suivant leur entrée en fonction, les parlementaires doivent renoncer à leurs activités incompatibles et déclarer au bureau de leur Assemblée, sous peine de démission d’office, celles qu’ils poursuivent. Mais la règle du cumul des mandats fait toujours débat. Aujourd’hui, 82 % des parlementaires français y sont confrontés. D’un côté, les opposants prônent l’exigence d’un meilleur investissement, la fin de l’absentéisme dans les hémicycles ainsi que le renouvellement et le rajeunissement du paysage politique. De l’autre, les partisans sont favorables au maintien d’un ancrage territorial afin de rester au contact des réalités locales et de mieux défendre les dossiers à Paris. La loi organique du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur, et la loi du même jour interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen sont venues renforcer le régime des incompatibilités. Ces dispositions sont applicables à compter du premier renouvellement des assemblées concernées suivant le 31 mars 2017. 44) Le statut des parlementaires Le mandat de parlementaire est entouré de certaines garanties destinées à préserver l’indépendance de son titulaire. L’immunité garantit à la fois son irresponsabilité et son inviolabilité. À la fois absolue et permanente, l’irresponsabilité protège les membres du Parlement de toute poursuite, arrestation, détention ou jugement à l’occasion des opinions ou des votes émis par eux dans l’exercice de leurs fonctions. Attachée à la personne, l’inviolabilité n’est, quant à elle, ni absolue ni permanente. Si un membre du Parlement ne peut faire l’objet d’une arrestation qu’avec l’autorisation du bureau de son Assemblée, cette dernière n’est pas exigée en cas de flagrant délit. L’indépendance des parlementaires est renforcée par l’incompatibilité des fonctions avec d’autres fonctions publiques, électives ou non, ainsi que par l’interdiction de cumul avec certaines activités privées. Cette indépendance est aussi garantie par le versement d’une indemnité et par la prise en charge de certaines dépenses liées à l’exercice du mandat (dont la rémunération des collaborateurs). Elle est facilitée par

la gratuité des transports, la mise à disposition d’un bureau et de moyens de télécommunication. Elle est enfin assurée par l’application de systèmes d’assurancechômage, de Sécurité sociale et de pension spécifiques. Elle a pour contrepartie une obligation de transparence à travers l’obligation de déclaration du patrimoine et des activités professionnelles ou d’intérêt général poursuivies pendant la durée du mandat. 45) Les sessions parlementaires Les sessions parlementaires constituent les périodes pendant lesquelles le Parlement se réunit pour délibérer. On distingue trois types de session. D’abord la session ordinaire, unique depuis 1995, commence le premier jour ouvrable d’octobre et se termine le dernier jour ouvrable de juin, dans la limite de 120 jours de séance par an (art. 28). Le règlement de chaque Assemblée fixe le calendrier de la session ordinaire (semaines, jours et heures). Le Premier ministre, ou la majorité des membres de chaque Assemblée, peut demander des jours supplémentaires de séance. Ensuite, le Parlement est réuni en session extraordinaire par décret présidentiel, « à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée, sur un ordre du jour déterminé » (art. 29, al. 1er). La session extraordinaire est close une fois l’ordre du jour expiré ou après 12 jours si elle est d’initiative parlementaire (art. 29, al. 2). La clôture de la session extraordinaire, comme de la session ordinaire, est retardée de droit en cas de mise en cause de la responsabilité du gouvernement (art. 51). Enfin, le Parlement se réunit de plein droit dans trois circonstances particulières. D’abord, après les élections législatives consécutives à une dissolution de l’Assemblée nationale (le 2e jeudi suivant les élections) et pour 15 jours si la session ordinaire n’est pas ouverte (art. 12). Ensuite, durant l’application des pouvoirs exceptionnels de l’article 16. Enfin, lorsque le président de la République adresse un message au Parlement ou qu’il prend la parole devant le Congrès (art. 18). 46) Les commissions parlementaires Les commissions parlementaires sont des instances de travail spécialisées dans l’étude de problèmes généraux ou ponctuels, avant leur examen en séance publique. Elles sont composées à la proportionnelle des groupes parlementaires. Le Sénat et l’Assemblée nationale comptent respectivement 7 et 8 commissions permanentes (affaires économiques, développement durable et aménagement du territoire, finances, lois, défense nationale et forces armées, etc.) auxquelles il faut ajouter la commission des affaires européennes. Des commissions spéciales, composées à la proportionnelle des groupes, sont chargées de l’étude d’un texte précis (projet de loi relatif à la bioéthique, par exemple) ou d’un domaine déterminé (commission spéciale chargée d’apurer les comptes). À l’Assemblée nationale, des commissions élargies regroupant celle des finances et les commissions concernées se réunissent pour examiner

Partie II : Droit public

43) Les incompatibilités parlementaires

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les missions contenues dans la seconde partie du projet de loi de finances. Des groupes d’études jouent aussi un rôle d’information des parlementaires en assurant une veille juridique et technique sur les questions traitées par les commissions permanentes dont ils dépendent. Des missions temporaires (par exemple, organisation et évolution des collectivités locales) ou des groupes de travail (comme le groupe de travail Assemblée nationale/Sénat sur la crise financière internationale) complètent l’activité des Chambres. 47) Les commissions d’enquête parlementaire Les commissions d’enquête parlementaire ont pour but d’informer les Assemblées sur des faits déterminés ou sur la gestion de services publics ou d’entreprises nationales. Cependant, les faits en question ne doivent pas avoir donné lieu à des poursuites judiciaires ni concerner des poursuites toujours en cours. La création d’une commission d’enquête résulte du dépôt par un ou plusieurs parlementaires d’une proposition de résolution qui est envoyée devant la commission compétente puis examinée en séance publique. Les commissions d’enquête sont composées de 30 membres au plus pour l’Assemblée, 21 pour le Sénat, désignés à la proportionnelle des groupes. Elles disposent de larges pouvoirs comme la possibilité de procéder à des auditions par la voie de la citation directe. En outre, le rapporteur est habilité à effectuer des missions sur pièces et sur place, et notamment à se faire remettre tout document jugé nécessaire à l’enquête. Il peut également se faire assister de la Cour des comptes, comme ce fut le cas en 1986 lors des privatisations. À l’issue de leurs travaux, dont la durée ne peut pas excéder six mois, les commissions d’enquête établissent un rapport destiné à être publié, sauf décision contraire. Une commission d’enquête ne peut être reconstituée avec un même objet avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter de la fin de ses travaux ou de la fin des travaux d’une mission créée par la Conférence des présidents sur le même sujet.

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48) Les différents types de loi

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La loi constitutionnelle a pour objet la révision de la Constitution par référendum ou par la voie du Congrès (art. 89). La loi organique précise les modalités d’organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics expressément prévues dans la Constitution. La loi de finances annuelle arrête les recettes, les dépenses et le montant du déficit prévu pour l’année suivante alors que la loi de finances rectificative (ou collectif budgétaire) ajuste en cours d’exercice les prévisions de recettes et modifie les dépenses ou leur répartition. La loi de règlement constate les résultats financiers. Depuis 1996, la loi de financement de la Sécurité sociale détermine les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de ses prévisions de recettes, fixe ses objectifs de dépenses. Elle fixe également les orientations de la politique de santé et de Sécurité sociale et

prévoit, par catégorie, les recettes de l’ensemble des régimes obligatoires de base dont elle fixe, par branche, les objectifs de dépenses. La loi d’habilitation prévue à l’article 38 de la Constitution autorise le gouvernement à prendre par voie d’ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les lois de programmation fixent les objectifs pluriannuels de l’action de l’État dans un domaine déterminé, et les moyens financiers consacrés à cet effet. Elles fixent également les orientations pluriannuelles des finances publiques. Enfin, les traités ou accords internationaux ne peuvent être ratifiés par le président de la République qu’après le vote d’une loi l’y autorisant (art. 53). 49) Le domaine normatif de la loi Le domaine normatif de la loi, défini par l’article 34, est particulièrement vaste. La loi fixe les règles relatives aux libertés publiques des citoyens (droits civiques et garanties fondamentales) et leurs limites (sujétions liées à la Défense nationale), ainsi que leur état (nationalité, capacité, etc.). Elle régit également l’organisation judiciaire (statut des magistrats, ordres de juridiction) et le droit pénal (détermination des crimes et délits, procédure pénale). Sont également déterminés par la loi la législation fiscale (assiette et taux, modalités de recouvrement), le régime d’émission de la monnaie, le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales, les conditions d’exercice des mandats électoraux. Figurent aussi la création de catégories d’établissements publics, le régime des nationalisations ou privatisations et le statut de la fonction publique, ainsi que la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias. La loi définit également les principes fondamentaux de l’organisation générale de la Défense nationale, de la libre administration des collectivités locales, de l’enseignement, de la préservation de l’environnement, du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales, du droit du travail, du droit syndical et de celui de la Sécurité sociale. Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État alors que les lois de financement de la Sécurité sociale fixent les conditions de l’équilibre financier ainsi que les objectifs de dépenses. 50) La procédure d’adoption de la loi Après son dépôt au bureau de l’une des deux Assemblées et passage en commission, le projet ou la proposition de loi est inscrit(e) à l’ordre du jour pour être examiné(e) en séance publique, six semaines au moins après son dépôt. La discussion générale fait intervenir le rapporteur désigné en commission, le représentant du gouvernement et tout parlementaire désirant s’exprimer sur le sujet. Suivent la discussion du texte et le vote, article par article, où sont étudiés les amendements déposés. Un nouveau vote sur l’ensemble du texte a lieu avant qu’il ne soit transmis à la seconde Assemblée, laquelle examine le texte quatre semaines au moins après transmission. Une loi ne peut être adoptée qu’en

51) Procédures particulières d’adoption de la loi

(interdiction des « cavaliers législatifs »), les amendements proposés au cours des lectures suivantes ne peuvent porter que sur les dispositions restant en discussion (art. 45). En outre, sont jugés irrecevables les amendements dont l’adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique (art. 40). De même, s’il apparaît au cours de la procédure législative qu’un amendement n’est pas du domaine de la loi, le gouvernement ou le président de l’Assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilité, avec saisine du Conseil constitutionnel dans un délai de 8 jours en cas de désaccord (art. 41). Si le gouvernement recourt à la procédure du vote bloqué (art. 44, al. 3), les seuls amendements retenus sont ceux qu’il propose ou accepte. 53) Le parlementarisme rationalisé

Trois procédures particulières d’adoption de la loi coexistent, dont deux marquent à l’évidence la rationalisation du Parlement. D’abord, la procédure d’examen simplifié permet au Parlement de voter un texte plutôt technique et sans réel enjeu politique (conventions ou accords internationaux, notamment) dans des délais relativement brefs. Cette procédure est engagée en conférence des présidents dès lors qu’aucune opposition ne s’est manifestée. La discussion générale au cours de laquelle les intervenants disposent chacun de 5 minutes, hormis le rapporteur de la commission initialement saisie (10 minutes), peut déboucher sur un vote d’ensemble du texte si aucun amendement n’a été déposé. Dans le cas contraire, la discussion des articles ne porte que sur ceux qui font l’objet d’amendements et les interventions sont limitées. Ensuite, la procédure du vote bloqué permet au gouvernement de demander au Parlement de se prononcer par un vote unique sur tout ou partie d’un texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui (art. 44). Enfin, le gouvernement peut engager sa responsabilité devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Ce texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure, signée par au moins un dixième des députés et déposée dans un délai de 24 heures, est adoptée à la majorité des membres composant l’Assemblée (art. 49, al. 3).

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a redéfini les relations entre le Parlement et le gouvernement sans remettre fondamentalement en cause le parlementarisme rationalisé de la ve République. Désormais, le gouvernement doit partager la moitié de l’ordre du jour avec les Assemblées, mais il dispose toujours du monopole du dépôt de certains projets de loi (budget, lois de financement de la Sécurité sociale, habilitation à légiférer par ordonnances, ratification ou approbation des traités ou accords). Lors de la discussion, le gouvernement peut demander un vote bloqué et opposer les irrecevabilités de l’article 40 (limitation financière du droit d’amendement) et de l’article 41 (préservation du domaine réglementaire). Il peut engager la procédure accélérée sur un texte et donner à l’Assemblée le dernier mot, même si désormais les conférences des présidents des deux Assemblées peuvent conjointement s’opposer à son déclenchement. En revanche, le gouvernement ne peut plus recourir à la procédure de l’article 49-3 que pour un texte de son choix par session, hors lois de finances et lois de financement de la Sécurité sociale. Dans les sessions parlementaires, le Premier ministre peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance (art. 28) et demander une réunion en session extraordinaire, voire une nouvelle session (art. 29). Quant aux membres du gouvernement, ils ont accès aux deux Assemblées et sont entendus quand ils le demandent (art. 31).

52) Le droit d’amendement

54) Le contrôle du gouvernement par le Parlement

Le droit d’amendement constitue la possibilité offerte au gouvernement ou au Parlement d’apporter des modifications à un texte, qu’il s’agisse d’un projet de loi, d’une proposition de loi ou de résolution dont est saisie une Assemblée (art. 44, al. 1er). Il s’exerce individuellement ou collectivement, en séance publique ou au stade de la commission. Il peut s’exercer sur les amendements mêmes (« sous-amendement »). Si ce droit est en principe illimité, il est cependant encadré. Ainsi, si le droit d’amendement s’exerce librement en première lecture, à condition d’avoir un lien direct ou indirect avec le texte

Le contrôle parlementaire s’exerce d’abord par l’examen en commission permanente ou en commission spéciale des projets de lois déposés. Il s’exerce ensuite au travers des questions posées au gouvernement. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, une semaine de séance sur quatre est réservée, par priorité et dans l’ordre fixé par chaque Assemblée, au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. De même, une séance par semaine au moins, même en session extraordinaire, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses

Partie II : Droit public

termes identiques par les deux Assemblées. En cas de désaccord, la procédure de la navette peut laisser le pas, après deux lectures dans chaque Assemblée et à la demande du gouvernement, à la réunion d’une commission mixte paritaire. En cas d’adoption d’un texte commun, les deux Assemblées votent le texte. En cas de désaccord au sein de la commission mixte paritaire ou de non-approbation par l’une des deux Assemblées, la navette reprend. Le gouvernement peut y mettre un terme en demandant à l’Assemblée nationale de statuer en dernier ressort (sauf en matière de révision constitutionnelle). Une fois adopté, le texte est adressé au président de la République. Pendant ce délai, le chef de l’État peut demander un nouveau vote et la loi peut être soumise au contrôle du Conseil constitutionnel. Une fois signée, la loi est publiée au Journal officiel.

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du gouvernement. En outre, les Assemblées peuvent voter des résolutions, même si toute proposition jugée par le gouvernement comme mettant en cause sa responsabilité ou constituant une injonction à son encontre sera déclarée irrecevable et écartée de l’ordre du jour (article 34-1). De plus, si le gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire, faire une déclaration soumise à débat, le vote qu’il pourrait autoriser ne saurait engager sa responsabilité (article 50-1). Enfin, le contrôle peut s’exercer par la constitution de commissions d’enquête sur des faits déterminés, sur la gestion de services publics ou d’entreprises nationales ainsi que par la création de missions d’information dont le rapport peut donner lieu à un débat sans vote ou à une séance de questions en séance publique.

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55) La responsabilité du gouvernement devant le Parlement

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Le chef du gouvernement, après délibération du conseil des ministres, peut engager devant l’Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale (art. 49, al. 1). La confiance peut lui être refusée à la majorité des suffrages exprimés, mais le gouvernement n’a aucune obligation à engager sa responsabilité devant le Parlement. Cet engagement du gouvernement était peu fréquent avant 1993, soit pour montrer que le gouvernement ne tenait sa légitimité que du seul chef de l’État, soit parce qu’il ne disposait pas d’une majorité absolue à l’Assemblée nationale. Depuis, la question de confiance a été posée quasi systématiquement par le gouvernement. Ensuite, le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale ainsi que sur tout autre projet ou proposition de loi dans la limite d’un(e) par session (art. 49, al. 3). Le projet est considéré comme adopté sauf si une motion de censure déposée dans les 24 heures qui suivent est votée. Appliqué à 84 textes depuis 1958, l’article 49, al. 3 a été notamment utilisé par certains gouvernements qui ne disposaient à l’Assemblée nationale que d’une faible majorité, à l’instar du gouvernement Rocard (qui l’utilisa 28 fois entre mai 1988 et mai 1991). En 2015, Manuel Valls a eu recours, pour la 2e fois, à l’article 49, al. 3 dans le cadre du vote du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron ». 56) La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement par le Parlement L’Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement par le dépôt d’une motion de censure auprès du président, signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale et votée 48 heures minimum après son dépôt (art. 49, al. 2). Afin d’éviter tout risque de blocage systématique, seuls sont

recensés les votes favorables à la motion de censure, laquelle n’est adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée. En outre, hormis le cas de recours à l’article 49 al. 3, le nombre de motions de censure signées par un même député est limité à trois au cours d’une même session ordinaire et à un au cours d’une même session extraordinaire. Lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure, le Premier ministre doit remettre au président de la République la démission du gouvernement (art. 50). Une seule motion de censure a été votée en 1962, et encore visait-elle moins le gouvernement Pompidou que le projet d’élection du président de la République au suffrage universel direct voulu par le général de Gaulle. Aujourd’hui, le dépôt d’une motion de censure est avant tout un moyen de provoquer un débat parlementaire en séance publique et d’attirer l’attention de l’opinion sur des sujets tels que l’engagement de la France en Afghanistan et son retour dans le commandement intégré de l’OTAN (8 avril 2008). En 2015, une motion de censure a été déposée par les groupes Les Républicains et UDI en réponse au recours à l’article 49, al. 3 par Manuel Valls. 57) Le référendum législatif L’article 11 dispose que le président de la République peut, sur proposition du gouvernement et pendant la durée des sessions (déclaration suivie d’un débat au Parlement), ou sur proposition conjointe des deux Assemblées, soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions (traité sur l’Union européenne en 1992, traité établissant une Constitution pour l’Europe en 2005). La révision du 23 juillet 2008 aménage une nouvelle procédure en prévoyant qu’un référendum peut également être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette proposition de loi ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an et, en cas d’échec, elle ne peut être représentée au référendum avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du scrutin. En cas d’adoption du projet ou de la proposition de loi par référendum, le président de la République promulgue la loi dans les 15 jours qui suivent la proclamation des résultats. À l’exception de la question sur le quinquennat posée en 2000 (art. 89), l’article 11 a été la procédure référendaire systématiquement utilisée et, ce, toujours à l’initiative de l’exécutif. 58) Le référendum d’intérêt local Plusieurs dispositions constitutionnelles prévoient d’associer plus directement une partie de la population sur l’organisation institutionnelle de son territoire. D’abord,

59) Le Conseil constitutionnel Créé par la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel siège rue de Montpensier à Paris. Composé de 9 membres nommés pour 9 ans, il est renouvelé par tiers tous les 3 ans. Trois de ses membres, dont le président (Jean-Louis Debré jusqu’en mars 2016), sont nommés par le chef de l’État, trois par le président de l’Assemblée nationale, trois par le président du Sénat. Les anciens présidents de la Républiques sont membres de droit mais ne sont pas obligés de siéger (en 2016 sont concernés Valéry Giscard d’Estaing, Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy). Le président du Conseil a voix prépondérante en cas de partage. Afin de garantir leur indépendance, le mandat des juges du Conseil n’est pas renouvelable, leurs délibérations et leurs votes sont soumis au secret, même après la fin de leur mandat. Ils sont également tenus au devoir de réserve pour les affaires relevant de la compétence du Conseil constitutionnel. En outre, leur statut est régi par un régime d’incompatibilité strict. Ainsi, les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de ministre, de membre du Parlement français ou européen ou du Conseil économique, social et environnemental, et avec tout mandat électoral. Elles sont également incompatibles avec les fonctions de direction d’une entreprise privée ou publique ou d’un parti politique. Malgré ces garanties, le mode de désignation des 9 « sages » prête à polémique de par son caractère politique. 60) Les missions du Conseil constitutionnel La mission première du Conseil constitutionnel, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, est de vérifier

la conformité des lois, des lois organiques (obligatoire), des traités internationaux ainsi que des règlements des Assemblées parlementaires (obligatoire) à la Constitution. Depuis sa décision du 16 juillet 1971, le contrôle ne se limite pas au texte de 1958 mais s’étend au bloc de constitutionnalité, c’est-à-dire les droits et libertés de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 ainsi que les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, et les Principes économiques et sociaux contenus dans le préambule de la Constitution de 1946. Le Conseil constitutionnel est également juge de l’élection présidentielle, et des élections législatives et sénatoriales (art. 58 et 59). Il s’assure aussi du bon déroulement des opérations référendaires législatives et constitutionnelles (art. 60). Il proclame le résultat de l’élection présidentielle et des référendums. Dans des circonstances particulières, le juge constitutionnel, saisi par le gouvernement, constate l’empêchement du président de la République, empêchement qu’il peut par la suite déclarer définitif (art. 7). Dans des circonstances exceptionnelles, le Conseil constitutionnel est consulté sur la décision présidentielle de recourir à l’article 16, sur les mesures prises sur le fondement de cet article ainsi que sur la réunion des conditions justifiant la prolongation des pouvoirs exceptionnels au-delà de trente jours d’exercice. 61) Le contrôle de constitutionnalité Le Conseil constitutionnel effectue deux types de contrôle de constitutionnalité. L’un a priori, l’autre a posteriori. D’abord, le juge constitutionnel veille au respect de différents textes à la Constitution (art. 61). C’est ainsi que les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi, objets d’un référendum, et les règlements des Assemblées parlementaires, avant leur mise en application, lui sont automatiquement soumis. En outre, de manière facultative, les lois avant leur promulgation et les traités avant leur ratification ou approbation (art. 54), peuvent lui être déférés par le président de la République, par le Premier ministre, par le président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat ou par 60 députés ou 60 sénateurs. Toute disposition déclarée inconstitutionnelle ne pourra être promulguée ou appliquée. Ensuite, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil peut être saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) permettant à toute partie à un procès en cours de contester une disposition législative qu’elle estime attentatoire aux droits et libertés garantis par la Constitution. Si la disposition en question est déclarée inconstitutionnelle, elle est abrogée dès la publication de la décision ou à une date ultérieure. Les décisions du Conseil constitutionnel, rendues dans un délai d’un mois ou de 8 jours en cas d’urgence invoquée par le gouvernement, ne sont susceptibles d’aucun recours et s’imposent aux pouvoirs publics ainsi qu’à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

Partie II : Droit public

l’article 72-1, al. 1er permet l’organisation, à l’initiative de l’organe délibérant et dans des conditions déterminées par la loi organique du 1er août 2003, de référendums locaux sur des projets de délibération ou d’acte. En outre, l’article 72-1, al. 3 dispose que lorsqu’il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier son organisation ainsi que ses limites, il peut être décidé de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. Ensuite, l’article 72-4, al. 1er précise qu’aucune évolution statutaire des collectivités d’outre-mer énumérées à l’article 72-3, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli. Enfin, l’article 72-3, al. 2 prévoit que le chef de l’État peut décider de consulter les électeurs d’une collectivité territoriale d’outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Calquée sur l’article 11 de la Constitution, cette procédure a été utilisée pour le référendum du 7 décembre 2003 concernant la Martinique, la Guadeloupe, les communes de SaintMartin et Saint-Barthélemy. L’avenir statutaire particulier de la Nouvelle-Calédonie a été soumis au vote des « populations » (art. 76). Le recours au référendum non obligatoire par les élus locaux demeure peu fréquent.

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62) La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) Issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (art. 61-1 et 61-2) et entrée en vigueur le 1er mars 2010, la QPC permet à toute partie à un procès en cours de contester une disposition législative qu’elle estime attentatoire aux droits et libertés garantis par la Constitution. La question doit être nouvelle et présenter un caractère sérieux. La possibilité de soulever une QPC est ouverte devant une juridiction administrative ou judiciaire, en instance, en appel ou en cassation, quelle que soit la nature du litige (civile, pénale, sociale, commerciale, administrative, etc.). Seul un procès en cour d’assises ne peut donner lieu à une telle saisine. Le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation après qu’un premier examen a été opéré par le juge chargé de l’affaire. Le juge constitutionnel se prononce dans un délai de 3 mois à compter du jour de sa saisine. S’il constate une violation de la Constitution, il pourra alors déclarer la disposition en question inconstitutionnelle. Elle sera écartée dans l’instance concernée et abrogée soit immédiatement, soit à compter d’une date ultérieure fixée par le Conseil luimême. Entre mars 2010 et fin 2015, le Conseil a rendu plus de 400 décisions portant sur des QPC telles que les règles applicables au mariage (personnes placées sous curatelle, opposition du procureur) ou l’anonymat des parrainages lors de l’élection présidentielle.

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63) Le Conseil économique, social et environnemental (CESE)

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Issue de l’ancien Conseil économique et social (CES) créé en 1960, cette instance consultative a connu une réforme importante en juillet 2008, dans le double souci d’une meilleure représentativité de la société (rajeunissement, féminisation) et d’une prise en compte de la question environnementale accentuée par le Grenelle de l’environnement de 2007. Représentant les différentes catégories socioprofessionnelles (organisations patronales, syndicales, représentants de la vie associative, etc.), le CESE est composé de 233 membres nommés pour cinq ans dans la limite de deux mandats consécutifs. Ils sont regroupés en trois pôles : 140 membres au titre de la vie économique et du dialogue social, 60 membres au titre de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative, 33 membres au titre de la protection de la nature et de l’environnement. Le CESE est organisé en 9 sections thématiques chargées de la préparation des études et des projets d’avis ainsi que 3 délégations en charge de questions particulières ou transversales. Il est investi de cinq missions : conseiller le gouvernement et le Parlement dans les domaines économiques, sociaux et environnementaux ; favoriser le dialogue entre les diverses catégories socioprofessionnelles ; contribuer à l’évaluation des politiques publiques ; assurer une coopération avec les CESE régionaux et ses homologues étrangers ; contribuer à l’information des citoyens. Le CESE rend ses avis en assemblée plénière qui se réunit en principe deux fois par mois.

64) Les avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) Le CESE doit obligatoirement être saisi pour avis de tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental. De manière facultative, il peut être consulté par le gouvernement ou le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Il peut également être consulté par le gouvernement sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Innovation apportée par la réforme de juillet 2008, le CESE peut être saisi (depuis 2010) par la voie d’une « pétition citoyenne » de toute question d’ordre économique, social ou environnemental. Adressée au président du CESE par un mandataire unique, la pétition doit rassembler au moins 500 000 signataires majeurs, de nationalité française ou résidant régulièrement en France pour être recevable. Dans un délai d’un an à compter de la décision de recevabilité de la saisine, le CESE formule un avis sur la ou les question(s) soulevée(s) et les suites qu’il se propose d’y donner. Les ministres concernés peuvent prendre part aux débats. Publié au Journal officiel, cet avis est adressé au Premier ministre, aux présidents des deux Chambres ainsi qu’au mandataire de la pétition. Le CESE rend 25 à 30 avis par an en assemblée plénière. 65) Le Défenseur des droits Créé en 2011, le Défenseur des droits est une autorité administrative indépendante. Le Défenseur est nommé par le président de la République pour un mandat de 6 ans non renouvelable. Il a pour mission la défense des droits et des libertés individuels dans le cadre des relations avec l’administration. Il défend et promeut les droits de l’enfant et la lutte contre les discriminations. Il veille également au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité. Le Défenseur est assisté dans ses missions de trois adjoints et de collèges ad hoc, composés de magistrats et de personnalités qualifiées. Il peut être saisi par toute personne physique ou morale qui s’estime lésée par le fonctionnement d’une administration ou d’un organisme chargé d’une mission de service public, ainsi que par toute personne, victime, témoin ou ayant droit s’estimant victime ou lésée dans l’un des domaines susmentionnés. Il peut également être saisi par un parlementaire national ou européen, par le Médiateur européen ou un homologue étranger. Il peut enfin se saisir d’office. Le Défenseur peut demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui et entendre toute personne dont le concours lui paraît utile. Il peut également opérer des vérifications sur place. Les fonctions de Défenseur des droits sont incompatibles avec celles de membre du gouvernement et de membre du Parlement. Il rend compte au travers de rapports annuels de son activité au président de la République et aux présidents des Assemblées.

Chapitre 2 Droit administratif

1) L’administration centrale 2) Les notions de décentralisation et de déconcentration 3) Le principe de libre administration 4) Le préfet 5) Le préfet de région 6) Les services à compétence nationale 7) Les autorités administratives indépendantes 8) L’Autorité de la concurrence et le Conseil supérieur de l’audiovisuel 9) Le groupement d’intérêt public 10) L’établissement public 11) Les collectivités territoriales 12) L’autonomie financière des collectivités territoriales 13) Les départements et régions d’outre-mer (DROM) 14) Les collectivités d’outre-mer (COM) 15) La Nouvelle-Calédonie 16) La Polynésie française 17) La Corse

31) Le conseil régional 32) Le contrôle de l’État sur les collectivités territoriales 33) Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires 34) Le Tribunal des conflits 35) Le Conseil d’État 36) La fonction consultative du Conseil d’État 37) La fonction contentieuse du Conseil d’État 38) Les cours administratives d’appel 39) Les tribunaux administratifs 40) Les juridictions administratives spécialisées 41) La Cour des comptes 42) Les institutions rattachées à la Cour des comptes 43) Les chambres régionales et territoriales des comptes 44) L’intérêt à agir 45) Le déroulement de la procédure administrative contentieuse 46) L’appel 47) La cassation 48) Les voies de rétractation 49) Le recours pour excès de pouvoir

18) La coopération intercommunale ou intercommunalité

50) Le contentieux de pleine juridiction ou plein contentieux

19) La communauté de communes

51) Les référés d’urgence

20) La communauté d’agglomération

52) Les référés ordinaires et spéciaux

21) La communauté urbaine

53) La hiérarchie des normes

22) La métropole 23) La métropole du Grand Paris

54) Le principe de légalité des actes administratifs et son atténuation

24) La commune

55) Le contrôle de légalité et de conventionnalité

25) Le conseil municipal

56) Les actes de gouvernement

26) Le maire, exécutif de la commune et agent de l’État

57) Le pouvoir réglementaire

27) Le statut particulier de Paris, Lyon et Marseille

58) L’acte administratif unilatéral

28) Le département

59) Le régime de l’acte administratif unilatéral

29) Le conseil départemental

60) Le retrait et l’abrogation de l’acte administratif unilatéral

30) La région

61) Les mesures d’ordre intérieur

Partie II : Droit public

1. Les QRC de droit administratif

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62) Les circulaires et les directives

69) La police administrative

63) Transparence et accès aux documents administratifs

70) Les autorités de police et le contrôle de leur action

64) Les critères du contrat administratif

71) La responsabilité de l’administration

65) La délégation de service public

72) Le régime de la responsabilité sans faute

66) Les marchés publics 67) Le service public

73) Les régimes spécifiques de responsabilité administrative

68) Les principes du service public

74) Responsabilité de l’agent public et de l’administration

2. Les réponses aux QRC 1) L’administration centrale Placée sous l’autorité du gouvernement, l’administration centrale est constituée de l’ensemble des services de l’État et est répartie en différents ministères. Les services centraux qui la composent ont une compétence nationale. Ils sont chargés de la conception, de l’impulsion et de la coordination de la politique gouvernementale. À ce titre, ils assurent la préparation des projets de loi et de décret ainsi que des décisions ministérielles. Pour ce faire, ils s’appuient sur des organes consultatifs tels que le Conseil d’État, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) ou encore le Conseil supérieur de la fonction publique. L’action des ministères est évaluée par des organismes de contrôle comme la Cour des comptes ou l’Inspection générale des finances. Chaque ministère est composé d’un cabinet, d’un secrétariat général, d’organes consultatifs et de contrôle ainsi que de directions. Les directions, dont le directeur est nommé en conseil des ministres, sont organisées par décret pris en Conseil d’État. Chaque direction est subdivisée en sous-directions, elles-mêmes découpées en délégations, départements ou services selon le ministère, par arrêté du Premier ministre contresigné du ministre concerné. La structure de base est le bureau, dirigé par un chef de bureau. Dans un souci de proximité et d’efficacité, l’administration centrale est déconcentrée au niveau local.

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2) Les notions de décentralisation et de déconcentration

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La décentralisation et la déconcentration sont deux modalités d’organisation administrative de l’État unitaire. Elles ont pour objet de rapprocher, dans un souci d’efficacité et de proximité, l’administration de l’administré. La déconcentration est un aménagement de l’action administrative de l’État central. Elle vise à mettre en œuvre la politique nationale au niveau local, principalement dans le cadre départemental, et à faire remonter l’information. Parallèlement, elle assure le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales et

de leurs établissements publics. La déconcentration est assurée par des représentants nommés, soumis au pouvoir hiérarchique de l’État central. La décentralisation consiste à confier à des collectivités territoriales et à des établissements publics, dotés d’une autonomie administrative et financière, le soin de gérer des compétences propres limitativement définies par la loi. À leur tête sont placées des personnes élues au suffrage universel. La décentralisation a connu deux grandes étapes. La première, dénommée « acte I » (1982-1983), s’est caractérisée par la suppression de la tutelle du préfet, un transfert de compétences important, la création des régions et l’élection du président du conseil départemental. La seconde (2003-2004), appelée « acte II », a été marquée par de nouveaux transferts de compétences en direction des départements et des régions (routes, personnels techniciens, ouvriers et de service de l’Éducation nationale, collèges, lycées, RMI-RSA), l’expérimentation de certaines d’entre elles et un conventionnement important avec l’État lors des transferts. L’acte III s’est traduit par une série de réformes législatives. La modification des modes de scrutins municipaux et communautaires dans les communes de 1 000 habitants et plus (loi du 17 mai 2013), suivie de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 qui crée notamment les métropoles et consacre des collectivités « chefs de file » pour l’exercice de certaines compétences. Ensuite, la loi du 17 janvier 2015 délimite les 13 nouvelles régions et modifie les modes de scrutin régionaux et départementaux. Enfin, la loi NOTRe du 7 août 2015 procède à un nouveau partage des compétences entre collectivités et renforce le phénomène intercommunal (rehaussement des seuils des communautés de communes, transferts obligatoires de nouvelles compétences). 3) Le principe de libre administration Énoncé à l’article 72 de la Constitution, le principe de libre administration des collectivités territoriales repose sur trois principes fondamentaux. D’abord, il suppose la personnalité juridique, qui permet aux collectivités territoriales de disposer d’un patrimoine propre et d’ester en justice. Ensuite, il nécessite l’autonomie garantie par l’élection au suffrage universel des dirigeants locaux. Cette autonomie se traduit par l’exercice d’un pouvoir de décision au travers des délibérations des

4) Le préfet Créé par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), le préfet est un haut fonctionnaire de l’État au statut dérogatoire (interdiction du droit syndical et du droit de grève). Il est nommé par décret du président de la République pris en conseil des ministres, sur proposition du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur. Représentant du Premier ministre et de chacun des ministres aux niveaux départemental et régional, il « a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » (art. 72, al. 6 de la Constitution). Dépositaire de l’autorité de l’État, il met en œuvre et coordonne la politique du gouvernement, veille au respect de l’ordre public et à la sécurité des personnes et des biens. À ce titre, il dispose d’importants pouvoirs de police générale et spéciale (police des étrangers, des installations classées, etc.). Depuis la loi du 2 mars 1982 et la suppression de la tutelle, il exerce un contrôle de la légalité sur les actes administratifs et financiers des collectivités territoriales qui peut le conduire à saisir le juge administratif. Chef de l’administration déconcentrée, à l’exception de l’éducation nationale, des services fiscaux et de la justice, il en est également l’ordonnateur secondaire. Dans l’exercice de sa mission, il s’appuie sur le sous-préfet au niveau de chaque arrondissement ou au sein même de la préfecture (secrétaire général, directeur de cabinet, chargé de mission). Le préfet peut exercer d’autres fonctions (délégué pour la défense et la sécurité, délégué pour l’égalité des chances…). 5) Le préfet de région Instauré en 1964 en tant que coordonnateur de l’action de l’État au sein des circonscriptions d’action régionale, le préfet de région est le préfet du département dans

lequel se situe le chef-lieu de la région. Il a autorité sur les autres préfets de département, excepté pour le droit des étrangers, la police administrative et le contrôle de légalité. Il préside le comité de l’administration régionale, instance collégiale réunissant les préfets de département et les responsables de services déconcentrés, chargée de se prononcer sur les orientations stratégiques de l’État et leur mise en œuvre. Chef de l’administration déconcentrée régionale, à l’exception de l’éducation nationale, des services fiscaux et de la justice, il en est également l’ordonnateur secondaire. Il exerce le contrôle de légalité sur les actes administratifs et financiers de la région et de ses établissements publics. Le préfet de région est assisté dans l’exercice de ses fonctions par le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR). Cette instance prépare et met en œuvre les politiques de l’État et de l’Union européenne au niveau régional dans les domaines de l’aménagement du territoire et du développement économique et social. En outre, le SGAR prépare et suit l’exécution du contrat de plan État-région et des programmes européens. Le préfet de région peut être également préfet de l’une des sept zones françaises de défense et de sécurité. 6) Les services à compétence nationale Instaurés par le décret du 9 mai 1997 dans un contexte de réorganisation de l’administration étatique, les services à compétence nationale constituent un nouveau cadre opérationnel situé entre les administrations centrales et les administrations déconcentrées. Placés sous l’autorité d’un ministre ou d’un directeur d’administration centrale, ces services jouissent d’une certaine autonomie et jouent un rôle de conception, d’animation et d’évaluation des politiques publiques. À cet égard, ils exercent des missions de gestion, de formation, d’études techniques, de production de biens ou de prestation de services. Ces différentes missions présentent un caractère d’intérêt national et ne peuvent par conséquent être déconcentrées. Ainsi la direction générale du Trésor, placée sous l’autorité conjointe du ministre des Affaires étrangères et du Développement international, du ministre des Finances et des Comptes publics, du ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique, gère quatre services à compétence nationale : l’Agence du patrimoine immatériel de l’État chargée de promouvoir la gestion optimisée des actifs immatériels publics ; l’Agence France Trésor, en charge de la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État et des collectivités territoriales ; l’Agence des participations de l’État, qui a pour mission de veiller aux intérêts de l’État actionnaire ; la Mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP), chargée de la préparation et du suivi des partenariats public-privé. De même, les services à compétence nationale du ministère de la Culture comptent notamment les Musées nationaux, les Archives nationales et le Mobilier national et manufactures nationales.

Partie II : Droit public

assemblées délibérantes, et des arrêtés et décisions des exécutifs locaux. Elle se traduit également par la disposition de ressources financières propres inscrites dans un budget voté et exécuté annuellement. Enfin, le principe implique l’exercice de compétences propres, c’est-à-dire un champ d’action particulier pour chaque catégorie de collectivité. Mais libre administration ne saurait signifier indépendance au sein d’un État unitaire. Les compétences et les moyens financiers des collectivités territoriales restent limitativement définis par la loi. En outre, leurs domaines d’intervention ne sauraient remettre en cause l’uniformité du droit applicable, principalement les libertés publiques. Par ailleurs, des mécanismes de péréquation peuvent être instaurés au niveau national pour réduire les inégalités sur l’ensemble du territoire. Cet encadrement du principe de libre administration est assuré par un contrôle de légalité des actes locaux effectué par le représentant de l’État et un contrôle financier exercé par les chambres régionales des comptes.

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7) Les autorités administratives indépendantes (AAI) Apparu avec la création de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) le 6 janvier 1978, le terme d’« autorité administrative indépendante » (AAI) désigne une instance chargée de veiller à la protection des droits et libertés des citoyens ou de réguler certaines activités économiques. Pour ce faire, ces institutions disposent de prérogatives qui vont de la recommandation ou décision (pouvoir de nomination du Conseil supérieur de l’audiovisuel –  CSA) au pouvoir de réglementation, voire de sanction (amendes infligées par l’Autorité de la concurrence ou l’Autorité des marchés financiers –  AMF). Bien qu’agissant au nom de l’État, les AAI s’en démarquent par leur indépendance vis-à-vis du gouvernement, en dérogation avec l’article 20 de la Constitution. Gage d’impartialité, leur action se veut à la fois plus transparente et plus ouverte à la médiation. On dénombre aujourd’hui une quarantaine d’AAI intervenant dans des secteurs aussi divers que la Bourse (AMF), l’audiovisuel (CSA), l’énergie (Médiateur national de l’énergie, Commission de régulation de l’énergie), la politique (Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique), les relations administration/administrés (Commission d’accès aux documents administratifs –  CADA). La multiplication de ces instances, leur dénomination, leur composition (collégiale ou non), leur statut et l’étendue variable de leurs prérogatives posent la question d’un minimum d’harmonisation. 8) L’Autorité de la concurrence et le Conseil supérieur de l’audiovisuel

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Succédant au Conseil de la concurrence en 2009, l’Autorité de la concurrence est une AAI spécialisée dans le contrôle des pratiques anticoncurrentielles, l’expertise du fonctionnement des marchés ainsi que le contrôle des opérations de concentration. Elle peut être saisie par un plaignant ou s’autosaisir. Elle dispose d’un pouvoir d’injonction et peut infliger des amendes en cas d’entente, d’abus de position dominante ou de prix abusivement bas. Elle peut aussi adopter une démarche plus clémente, préalable au constat d’infraction, en invitant les entreprises défaillantes à se mettre en conformité (politique d’engagement). Composée de dix-sept membres, l’Autorité de la concurrence siège en formation plénière ou restreinte, selon la nature des affaires.

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Créé par la loi du 17 janvier 1989, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) est une AAI et a pour mission de garantir la liberté de communication audiovisuelle en France. Composé de huit membres, ses missions sont nombreuses. Elles concernent l’organisation des médias : attribution des fréquences aux opérateurs, organisation des campagnes électorales. Elles visent également à la protection de droits et de catégories d’usagers : respect du pluralisme d’opinions et de la diversité de la société, respect de la dignité de la

personne humaine, protection de la santé, des mineurs et des consommateurs, accessibilité des programmes aux personnes souffrant d’un handicap visuel ou auditif. En outre, le CSA est chargé de veiller « à la défense et à l’illustration de la langue et de la culture françaises » (art. 3 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication). 9) Le groupement d’intérêt public (GIP) Créé par la loi du 15 juillet 1982 dans le secteur de la recherche et du développement, le groupement d’intérêt public (GIP) est une personne morale de droit public dotée de l’autonomie financière. Son régime spécifique place le GIP entre l’association et l’établissement public. Constitué pour une durée déterminée ou indéterminée (loi du 17 mai 2011), avec ou sans capital, le GIP réunit au moins une personne morale de droit public avec une ou plusieurs personnes morales de droit public et/ ou privé afin d’exercer une mission d’intérêt général à but non lucratif. La convention constitutive du GIP fait l’objet d’une autorisation administrative (arrêté interministériel). Elle doit prévoir le programme d’activités et les comptes prévisionnels pour les trois années à venir au minimum. L’activité du GIP est soumise au contrôle du juge administratif (TC, 14 février 2000, GIP Habitat et interventions sociales c/ Mme Verdier) et financier (Cour des comptes, chambres régionales des comptes). En outre, les personnes publiques et les personnes morales de droit privé exerçant une mission de service public doivent être majoritaires dans le capital et/ou le droit de vote. Le GIP est établi avec un périmètre géographique défini. L’intérêt des GIP est d’offrir une structure plus souple que celle d’un établissement public. Ils sont présents dans des domaines très variés : SAMU social de Paris, Enfance en danger, Institut national de sécurité routière et de recherches, etc. 10) L’établissement public L’établissement public est une personne morale de droit public dotée de l’autonomie administrative et financière, créée en vue de remplir une mission d’intérêt général dans un domaine spécifique (principe de spécialité). S’il revient au législateur de créer une catégorie d’établissement public (art. 34 de la Constitution), le pouvoir réglementaire national (décret) ou local (délibération d’une assemblée délibérante) crée l’établissement public. Celui-ci est rattaché à une administration nationale (CNRS, universités, centres hospitaliers) ou locale (centre communal d’action sociale, caisse des écoles, service départemental d’incendie et de secours) qui en fixe les statuts. L’établissement public est administré par un organe délibérant qui définit les grandes orientations (conseil d’administration) et un exécutif (président, directeur général ou directeur), en charge de la gestion au quotidien. Un directoire et un conseil de surveillance peuvent également compléter l’organigramme. On distingue deux grandes catégories d’établissement public : d’un côté, l’établissement public à

11) Les collectivités territoriales Énumérées à l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer. Toute autre collectivité ou catégorie de collectivité est créée par la loi. Au nom du principe constitutionnel de libre administration, les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et exercent le pouvoir réglementaire dans leurs domaines de compétence, établis selon le principe de subsidiarité. Elles peuvent, par dérogation et à titre expérimental, intervenir en dehors de ces domaines pour une durée déterminée. Bien que la tutelle d’une collectivité sur une autre soit interdite, une collectivité « chef de file » peut être chargée de coordonner une action commune, comme la région pour le développement économique ou le département pour les actions de solidarité. La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétence des départements et des régions. Au niveau financier, les collectivités territoriales peuvent percevoir le produit des impositions de toute nature et sont autorisées, dans certaines limites, à fixer le taux de certaines d’entre elles. Libre administration ne signifiant pas indépendance, l’action des collectivités territoriales est encadrée par l’État. Il revient au législateur de déterminer l’étendue de leur autonomie. En outre, le représentant de l’État veille au respect des intérêts nationaux et de l’application des lois, et il assure le contrôle de légalité administratif et financier sur leurs actes. 12) L’autonomie financière des collectivités territoriales Considérée comme le pendant du principe de libre administration, l’autonomie financière des collectivités territoriales est garantie constitutionnellement depuis 2004 à l’article 72-2 de la Constitution. D’abord, elles bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Ensuite, elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature. En outre, elles peuvent être autorisées par la loi à fixer l’assiette et le taux de certaines d’entre elles. S’il est expressément prévu que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivité, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources, aucune règle constitutionnelle ne définit

le seuil de l’autonomie financière. C’est la loi organique du 29 juillet 2004 qui a fixé le plancher des ressources propres à la part que celles-ci représentaient en 2003 dans les budgets locaux. Enfin, tout transfert ou extension de compétences vers les collectivités territoriales doit s’accompagner de l’attribution de ressources équivalant à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Outre le fait que cette disposition n’est pas toujours respectée, des mécanismes de péréquation peuvent imposer des transferts financiers entre collectivités territoriales (exemple : le Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales). 13) Les départements et régions d’outre-mer (DROM) Régis par l’article 73 de la Constitution, les départements et régions d’outre-mer sont actuellement au nombre de cinq : la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, la Réunion ainsi que Mayotte depuis mars 2011. À l’exception de Mayotte, qui ne dispose pas d’un conseil régional, ce sont des collectivités monodépartementales. La région est assistée d’un organe consultatif : le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement. Selon le principe de l’assimilation législative, le droit applicable de plein droit dans ces territoires est le droit métropolitain. Néanmoins, les lois et règlements peuvent faire l’objet d’adaptations prenant en compte leurs spécificités. Cette prise en compte peut conduire les DROM, hormis la Réunion, à fixer euxmêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières. Ces règles peuvent relever du domaine de la loi ou du règlement, à l’exception des compétences régaliennes de l’État. En vertu du dernier alinéa de l’article 73, le statut des DROM peut évoluer vers la création d’une nouvelle collectivité se substituant à un département ou une région d’outre-mer (cas de la Guyane et de la Martinique, transformées en collectivités territoriales uniques) ou vers l’institution d’une assemblée délibérante unique pour les deux collectivités. Pour cela, le consentement des électeurs concernés est indispensable. 14) Les collectivités d’outre-mer (COM) Distinctes des DROM, les collectivités territoriales d’outre-mer (COM), régies par l’article  74 de la Constitution, forment un ensemble disparate aux statuts plus ou moins autonomes fixés par la loi organique après consultation des assemblées locales. Elles regroupent la Polynésie française, Saint-Pierreet-Miquelon, Wallis-et-Futuna, les îles antillaises de Saint-Barthélemy et Saint-Martin et l’îlot de Clipperton. Si les compétences régaliennes de l’État s’imposent, les COM bénéficient d’une organisation particulière, tenant compte de leurs intérêts propres, notamment en matière douanière, fiscale ou d’accès à l’emploi. Elles peuvent aussi prendre des actes entrant dans le domaine de la loi, comme les « lois du pays » en Polynésie française, et être parties aux traités internationaux qui présentent un intérêt régional. Hormis Saint-Pierre-et-Miquelon,

Partie II : Droit public

caractère administratif (EPA), dont le statut des agents, les règles comptables et le régime juridique applicable sont principalement soumis au droit public ; de l’autre, l’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), dont le statut du personnel, les règles comptables et le régime juridique applicable relèvent davantage du droit privé. Néanmoins, cette dichotomie n’est plus aussi tranchée, tant les exceptions dans l’une et l’autre de ces catégories sont nombreuses aujourd’hui.

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Wallis-et-Futuna et Clipperton (placé sous l’administration directe du gouvernement), le principe de spécialité législative s’applique dans ces territoires, c’est-à-dire que la loi n’y est pas directement applicable. À l’exception de Clipperton, les COM sont dirigées par une assemblée territoriale ou un conseil territorial. Elles disposent également d’un organe consultatif : le conseil économique, social et environnemental régional. L’État est représenté par un préfet (Saint-Pierre-et-Miquelon), un haut-commissaire (Polynésie française) ou un préfet délégué (Saint Barthélemy, Saint-Martin). 15) La Nouvelle-Calédonie Ancien territoire d’outre-mer, la Nouvelle-Calédonie est une collectivité sui generis régie par le titre XIII de la Constitution (articles 76 et 77) depuis l’accord de Nouméa du 5 mai 1998. Ses institutions, fixées par la loi organique du 19 mars 1999, se composent du Congrès (54 membres), lequel élit pour cinq ans le gouvernement, qui est responsable devant lui. Aux deux organes consultatifs –  le Sénat coutumier et le conseil économique, social et environnemental – s’ajoutent les conseils coutumiers. Le territoire est composé de trois provinces dotées chacune d’une assemblée et d’un président. Dans le cadre de la phase transitoire pouvant conduire le territoire à l’indépendance depuis l’accord de Nouméa de 1998, l’État transfère progressivement et définitivement une partie de ses compétences régaliennes. Certains actes votés par le Congrès, appelés « lois du pays », ont valeur législative et sont soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. En outre, la Nouvelle-Calédonie bénéficie d’un régime particulier en matière de citoyenneté, d’accès à l’emploi, de statut coutumier et de relations extérieures (délégation, coopération régionale directe). De plus, le régime électoral dérogatoire applicable aujourd’hui a abouti à la définition d’un corps électoral restreint pour les consultations statutaires et le futur référendum d’autodétermination. L’État est représenté par un haut-commissaire de la République, assisté de commissaires délégués dans chaque province.

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16) La Polynésie française

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Ancien territoire d’outre-mer, la Polynésie française est aujourd’hui une collectivité d’outre-mer dont l’autonomie très poussée lui confère la qualification de « pays d’outremer » doté de signes distinctifs (hymne, drapeau). Depuis la loi organique du 27 février 2004, les institutions polynésiennes sont composées d’une assemblée, d’un président, d’un gouvernement et d’un organe consultatif : le conseil économique, social et culturel. Le vice-président et les ministres, nommés par le président, forment le gouvernement responsable devant l’assemblée. Les institutions sont consultées sur tout projet de texte concernant le territoire. Les compétences de l’État, comme celles des communes, sont limitativement énumérées. La Polynésie peut être associée à l’exercice de certaines compétences étatiques (état et capacité des personnes, entrée et séjour des étrangers, etc.). Elle peut également

prendre des mesures dérogatoires au droit commun en matière d’accès à l’emploi et de droit foncier. Les lois du pays votées par l’assemblée dans certains domaines, y compris ceux qui relèvent de la loi, sont soumises à un contrôle particulier exercé par le Conseil d’État. Au niveau international, la Polynésie peut disposer de représentations à l’étranger et signer des conventions de coopération décentralisée. L’État est représenté par un hautcommissaire de la République. Depuis quelque temps, le territoire connaît une forte instabilité politique marquée par de nombreuses motions de censure votées contre les gouvernements successifs. 17) La Corse Collectivité territoriale depuis la loi du 2 mars 1982, la Corse est aujourd’hui régie par l’article 72 al. 1 de la Constitution. Les institutions corses sont au nombre de trois. L’assemblée de Corse, qui compte 51 membres élus pour 6 ans, élit le conseil exécutif, composé d’un président assisté de 8 conseillers et responsable devant elle. Le gouvernement est assisté d’un organe consultatif : le conseil économique, social et culturel. Ses compétences sont plus étendues que celles des régions, notamment en matière d’aménagement et de développement durable, de politique culturelle et de gestion de certains services (eau, assainissement, énergies…). La loi du 22 janvier 2002 permet à l’assemblée de Corse de présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires portant sur les compétences et les institutions corses, ainsi que toutes dispositions réglementaires concernant son développement économique, social et culturel. Elle peut même être autorisée à intervenir réglementairement dans certains domaines définis par la loi. Cependant, les statuts successifs de la Corse, tout en reconnaissant les spécificités de l’île (insularité, culture, langue), n’ont jamais abouti à lui accorder autant d’autonomie qu’aux collectivités d’outremer comme la Polynésie française. Si le projet de statut prévoyant de substituer aux deux départements une collectivité territoriale unique a été rejeté lors du référendum du 6 juillet 2003, la loi NOTRe du 7 août 2015 prévoit de substituer, à compter du 1er janvier 2018, une collectivité à statut particulier en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et de ses deux départements. En outre, le projet de statut prévoyant de substituer aux deux départements créés en 1975 une collectivité territoriale unique a été rejeté lors du référendum du 6 juillet 2003. 18) La coopération intercommunale ou intercommunalité La coopération intercommunale ou intercommunalité est le regroupement de plusieurs communes en vue d’exercer des compétences en commun au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Elle est dite « associative » lorsque les modalités d’entrée et de sortie de la structure sont souples, que les compétences transférées sont librement choisies et que la participation

19) La communauté de communes Créée par loi relative à l’administration territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 puis réformée par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et celle du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave. Elle exerce, en lieu et place des communes membres, deux compétences obligatoires : l’aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire (schéma de cohérence territoriale –  SCOT – et schéma de secteur, plan local d’urbanisme –  PLU – ou autres documents d’urbanisme en tenant lieu, carte communale) et le développement économique (zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire ; promotion du tourisme). La loi NOTRe du 7 août 2015 rend obligatoires, au 1er janvier 2017, plusieurs compétences : l’intégralité du développement économique (définition préalable de l’intérêt communautaire pour les actions de soutien aux activités commerciales) et du tourisme, la collecte et le traitement des déchets, l’accueil des gens du voyage. Au 1er janvier 2018 devront être transférées la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) puis, au 1er janvier 2020, l’eau et l’assainissement, tout comme les maisons de service au public. Afin de réduire le nombre de communautés de communes, un nouveau seuil de 15 000 habitants a été fixé, avec certains assouplissements tenant compte de la situation géographique (zone de montagne), de la modification récente du périmètre (seuil de 12 000 habitants pour une communauté de communes créée depuis le 1er janvier 2012) ou de la densité géographique par rapport à la densité nationale et/ou départementale.

20) La communauté d’agglomération Créée par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la communauté d’agglomération (CA) est un établissement public de coopération intercommunale formant, à la date de sa création, un ensemble d’au moins 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants (sauf si la CA comprend le chef-lieu ou la commune la plus importante du département). La CA exerce quatre compétences obligatoires : le développement économique (zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire ; promotion du tourisme), l’aménagement de l’espace communautaire (schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale, zones d’aménagement concerté, organisation de la mobilité), l’équilibre social de l’habitat (programme local de l’habitat, politique du logement ; logement social, réserves foncières, logement des personnes défavorisées, amélioration du parc immobilier bâti) et la politique de la ville. La loi NOTRe du 7 août 2015 rend obligatoires au 1er janvier 2017 certaines compétences : l’intégralité du développement économique (définition préalable de l’intérêt communautaire pour les actions de soutien aux activités commerciales) et du tourisme, la collecte et le traitement des déchets, l’accueil des gens du voyage. Au 1er janvier 2018 devront être obligatoirement transférés la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) puis, au 1er janvier 2020, l’assainissement, tout comme les maisons de service au public. 21) La communauté urbaine Créée par la loi du 31 décembre 1966 pour les agglomérations de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg puis réformée par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la communauté urbaine est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 250 000 habitants (sauf exceptions) et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire. La communauté urbaine exerce de nombreuses compétences obligatoires. Parmi celles-ci figurent le développement et l’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire (zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de développement économique ; équipements ou établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, équipements des lycées et collèges, promotion du tourisme, soutien et aides

Partie II : Droit public

financière des communes membres est assurée par une contribution. Elle correspond à une intercommunalité de gestion de services (ordures ménagères, eau et assainissement, électricité…) ou d’équipements (gymnases…). Elle est assurée par des syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) ou à vocation multiple (SIVOM). La coopération intercommunale est dite « fédérative » lorsque, au sein d’un territoire d’un seul tenant et sans enclave, des compétences obligatoires (comme le développement économique ou l’aménagement de l’espace) ou optionnelles (voirie ou action sociale, par exemple) sont transférées à l’EPCI. En outre, ce dernier dispose d’une fiscalité propre, c’est-à-dire prélevée directement par lui, soit en complément des impôts levés par les communes membres (fiscalité additionnelle), soit en substitution de celles-ci (fiscalité mixte). Cette intercommunalité de projet caractérise aujourd’hui les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN).

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aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche), l’aménagement de l’espace communautaire (schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme et documents d’urbanisme en tenant lieu ; opérations d’aménagement, constitution de réserves foncières, mobilité), l’habitat (programme local de l’habitat, politique du logement, lutte contre l’insalubrité), la politique de la ville et la gestion des services d’intérêt collectif (eau et assainissement, cimetières, abattoirs, réseaux de chaleur ou de froid urbains, concessions de la distribution publique d’électricité et de gaz, aires d’accueil des gens du voyage). Par convention, la communauté urbaine peut exercer des compétences qui relèvent du département (action sociale, par exemple) ou de l’État.

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22) La métropole

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Créée par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales puis réformée par la loi du 27 janvier 2014 (dite « loi MAPTAM »), la métropole est un EPCI regroupant plusieurs communes qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion. Cette nouvelle structure d’un seul tenant et sans enclave était créée initialement au sein de zones urbaines atteignant 500 000 habitants (Nice-Côte d’Azur en 2011). Outre les compétences traditionnelles des communautés urbaines, la métropole se voit confier certaines compétences du département de manière automatique (transports scolaires, gestion des routes départementales, zones d’activités et promotion du territoire départemental à l’étranger) ou par convention (action sociale, collèges, développement culturel, tourisme, équipements sportifs). Il en va de même pour certaines compétences de la région comme la promotion à l’étranger du territoire régional et de ses activités économiques ou, par convention, les lycées et le développement économique. En outre, l’État peut attribuer à la métropole la propriété des grands équipements et infrastructures, de même qu’il peut déléguer des compétences en matière d’habitat (garantie du droit au logement opposable, gestion de l’hébergement d’urgence). La loi du 27 janvier 2014 a créé, au 1er janvier 2015, dix métropoles de « droit commun » (Bordeaux, Brest, Lille, Montpellier, Nantes, Grenoble, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse) formant un ensemble d’au moins 400 000 habitants au sein d’une aire urbaine de plus de 650 000 habitants. La même loi a créé deux autres métropoles, dotées chacune d’un statut particulier : le Grand Paris et Aix-Marseille-Provence. Il convient d’ajouter en 2015 la « métropole de Lyon », collectivité sui generis regroupant les compétences de l’ancienne communauté urbaine et du département du Rhône. La métropole est administrée par un conseil de la métropole. La conférence métropolitaine, qui réunit les maires des communes membres, est une instance

de coordination entre la métropole et les communes membres où sont débattus tous les sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action de ces collectivités. 23) La métropole du Grand Paris Créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, en même temps que celle d’Aix-Marseille-Provence, la métropole du Grand Paris, qui a vu le jour le 1er janvier 2016, est un EPCI à fiscalité propre à statut particulier rassemblant la commune de Paris et les 124 communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-SaintDenis et du Val-de-Marne, ainsi que d’autres communes limitrophes sous certaines conditions. La métropole du Grand Paris est constituée afin de définir et mettre en œuvre des actions visant à améliorer le cadre de vie de ses habitants, à réduire les inégalités entre les territoires qui la composent et à développer un modèle urbain, social et économique durable. Ses compétences sont l’aménagement de l’espace métropolitain (notamment schéma de cohérence territoriale), le développement et l’aménagement économique, social et culturel (zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; grands équipements culturels et sportifs), le logement et la politique locale de l’habitat (programme local de l’habitat), la politique de la ville et la protection de l’environnement et du cadre de vie (lutte contre la pollution de l’air, contre les nuisances sonores ; plan climat-air-énergie territorial, etc.). L’organe délibérant, le conseil de la métropole, comprend un conseiller métropolitain par commune pour chaque tranche complète de 25 000 habitants. À côté de ce conseil, l’assemblée des maires se réunit au moins une fois par an pour débattre du programme d’actions et du rapport d’activité de la métropole. Elle formule des avis et des recommandations. En outre, un conseil de développement réunissant les partenaires économiques, sociaux et culturels est consulté sur les principales orientations de la métropole. Dans le périmètre de la métropole du Grand Paris sont créés des « établissements publics territoriaux » d’un seul tenant et sans enclave d’au moins 300 000 habitants, regroupant (à l’exception de la commune de Paris) l’ensemble des communes. Ils sont administrés par un conseil du territoire et leurs compétences englobent la politique de la ville, les équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs d’intérêt territorial, l’assainissement de l’eau, la gestion des déchets ménagers et assimilés, ainsi que l’action sociale d’intérêt territorial. 24) La commune Collectivité la plus ancienne, la commune est l’échelon de base de l’administration locale. Elle est administrée par une assemblée délibérante, le conseil municipal, composé de l’ensemble des conseillers municipaux et d’un exécutif : le maire, assisté d’un ou plusieurs adjoints. La commune exerce des compétences de proximité. Elle bénéficie en outre d’une clause générale

25) Le conseil municipal Composé de 7 à 69 membres (selon le nombre d’habitants), le conseil municipal est l’organe délibérant de la commune. Les conseillers municipaux sont élus pour 6 ans au suffrage universel direct, au scrutin majoritaire à deux tours dans les communes inférieures à 1 000 habitants et au scrutin mixte à deux tours dans les communes de 1 000 habitants et plus (la liste arrivant en tête gagne la moitié des sièges à pourvoir). Dans ces communes, la parité est en outre obligatoire depuis la loi du 31 janvier 2007. Le conseil municipal se réunit au moins une fois par trimestre sur convocation et sous la présidence du maire. Ses séances sont en principe publiques mais elles peuvent se tenir à huis clos. Le conseil municipal élit parmi ses membres le maire et les adjoints. Il règle par ses délibérations, prises à la majorité absolue, les affaires de la commune. À ce titre, il vote le budget municipal, crée et supprime les emplois communaux, crée et organise les services publics municipaux (crèche, centre de loisirs…), fixe les tarifs municipaux, approuve les documents d’urbanisme (PLU). Il peut déléguer certaines de ses attributions au maire (passation des marchés à procédure adaptée, souscription des emprunts, etc.). Le conseil municipal peut être dissous par décret pris en conseil des ministres en cas d’impossibilité de fonctionner (dissensions graves). Il est procédé à des élections partielles lorsque le conseil municipal a perdu un tiers de ses membres ou lorsqu’il est incomplet avant l’élection du maire et des adjoints.

26) Le maire, exécutif de la commune et agent de l’État Élu pour la durée du mandat (6 ans) parmi les membres du conseil municipal lors de sa première réunion, le maire est l’exécutif de la commune mais aussi un agent de l’État. Exécutif de la commune, il prépare et préside les réunions du conseil municipal, exécute les délibérations, prépare le budget et l’exécute en ordonnant les dépenses et les recettes communales. Le conseil municipal peut lui déléguer certaines de ses attributions (passation des marchés à procédure adaptée, souscription des emprunts…). Dans le cadre de ses pouvoirs propres, il est le chef de l’administration communale (pouvoir de nomination, d’avancement et de sanction sur le personnel), il détient des pouvoirs de police générale et spéciale (baignades, édifices menaçant ruine…) et délivre les autorisations d’urbanisme. Le maire peut déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux adjoints ou aux conseillers. En tant qu’agent de l’État, le maire est chargé, sous le contrôle du préfet, de l’application des lois et règlements et de la légalisation des signatures. Il participe au recensement et organise les élections. En sa qualité d’officier d’état civil, il a pour mission de dresser les actes de l’état civil (naissance, mariage, décès, changement de nom…), de les mettre à jour et de les conserver dans des registres. Officier de police judiciaire, il est chargé de constater les infractions, d’en rendre compte et de recevoir les plaintes. Dans l’exercice de cette double mission, il est soumis au pouvoir hiérarchique du procureur de la République. 27) Le statut particulier de Paris, Lyon et Marseille Au regard de leur population, les trois plus grandes villes de France ont bénéficié d’une prise en compte de leurs spécificités dans la loi du 31 décembre 1982, dite « loi PLM ». Ces trois communes sont découpées en arrondissements avec à leur tête un conseil d’arrondissement et un maire d’arrondissement : 20 à Paris, 9 à Lyon et 16 à Marseille (regroupés en huit secteurs). En outre, le conseil de Paris est à la fois l’organe délibérant de la commune et du département. Les conseils d’arrondissement sont renouvelés à l’occasion des élections municipales. Ils comprennent des conseillers municipaux et des conseillers d’arrondissement. Les arrondissements ne constituent pas des collectivités territoriales à part entière puisqu’ils ne bénéficient ni de la personnalité juridique ni de l’autonomie financière. Leur budget est voté par le conseil municipal. Bien qu’empruntant les règles de fonctionnement d’un conseil municipal, le conseil d’arrondissement exerce des compétences limitées. S’il gère les équipements de proximité et qu’il délibère sur leur implantation, la réalisation de ces équipements relève de la compétence du conseil municipal. Il a davantage un rôle consultatif : vœux et questions écrites adressés au maire, saisine pour avis sur les projets de délibérations municipales et lors de modifications du plan local d’urbanisme. Quant au maire et aux

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de compétences lui permettant d’intervenir dans les domaines autres que ceux qui lui sont expressément attribués par la loi. Dans le secteur de l’enfance, la commune gère les centres pluri-accueil (crèches, haltesgarderies) et les centres de loisirs. Elle a en charge la construction et l’entretien des écoles élémentaires. L’action sociale de la commune est incarnée par le centre communal d’action sociale (CCAS), en charge notamment des personnes en difficulté. Parmi ses compétences environnementales, la commune est chargée de la collecte et du traitement des ordures ménagères ainsi que de la gestion de l’eau et de l’assainissement. Si certaines de ses compétences sont obligatoires (urbanisme, voirie, cimetière…), d’autres sont facultatives (restaurants scolaires, subventions aux associations, aides aux entreprises, etc.). Le très grand nombre de communes en France –  près de 36 700, dont 31 600 de moins de 2 000 habitants – pose la question du coût et de l’efficacité de l’action municipale, à laquelle tente de répondre l’intercommunalité. Par ailleurs, après l’échec de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, le débat a été relancé avec la possibilité de créer des « communes nouvelles », prévue par la loi du 16 décembre 2010.

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adjoints d’arrondissement, s’ils sont compétents en matière d’état civil, d’affaires scolaires et de service national, leur rôle demeure largement consultatif. 28) Le département Créés en 1790, les départements sont aujourd’hui au nombre de 101, suite à l’intégration de Mayotte dans cette catégorie en mars 2011. Le département est administré par une assemblée délibérante, le conseil départemental –  composé de conseillers départementaux élus pour six ans au scrutin majoritaire –, et d’un exécutif, le président du conseil départemental. Un temps remise en cause par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, la spécialisation du département a été confirmée par la loi NOTRe du 7 août 2015. Dans le domaine scolaire, le département a la charge de la construction et de l’entretien des collèges. Si la loi NOTRe a conforté le département dans la gestion de sa voirie, elle a mis fin à sa compétence en matière de transports (à l’exception du transport scolaire des élèves handicapés). Au niveau social, le département demeure la « collectivité des solidarités » : il a la responsabilité de la protection maternelle et infantile (PMI), de l’aide sociale à l’enfance (ASE), du revenu de solidarité active (RSA), de l’aide au handicap et de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). S’ajoute, depuis la loi NOTRe, le pilotage de l’action sociale de proximité (aide à l’enfance, aide aux familles) dans le cadre d’une véritable « solidarité territoriale ». Le département peut, à ce titre, contribuer au financement de projets d’investissement dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou par leurs groupements si elles en font la demande. Il peut également apporter son aide au bloc communal, notamment par le biais d’une agence technique départementale. Sur le plan culturel, le département gère les bibliothèques centrales de prêt et les archives départementales. La réforme de 2015 permet aussi au département d’être candidat à la gestion des ports, au même titre qu’un EPCI ou la région. En outre, le département est dorénavant chargé, conjointement avec l’État, de l’élaboration du schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public. Les compétences partagées permettant au département d’intervenir sont : la culture, le sport, le tourisme, la promotion des langues régionales et l’éducation populaire.

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29) Le conseil départemental

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La loi du 17 mai 2013 a remplacé le conseil général par le conseil départemental. Les conseillers départementaux sont élus par binôme (une femme et un homme) pour 6 ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre des cantons, dont le nombre a été divisé par deux suite à la réforme de 2013. Ils sont désormais renouvelés intégralement et non plus par moitié tous les 3 ans. Le conseil départemental élit en son sein le président et les vice-présidents lors de sa première réunion suivant les élections. Réuni au moins une fois par trimestre, le conseil départemental vote le

budget, crée et supprime les emplois départementaux, crée et organise les services publics départementaux. Une formation plus restreinte, la commission permanente, composée du président, des vice-présidents et de conseillers départementaux, peut se voir déléguer certaines attributions du conseil départemental, sauf en matière budgétaire. Remplaçant dans cette fonction le préfet depuis 1982, le président du conseil départemental est l’exécutif de la collectivité. Il prépare et exécute les décisions de l’assemblée départementale ainsi que le budget, dont il est l’ordonnateur. Il peut recevoir délégation du conseil départemental. Dans le cadre de ses pouvoirs propres, il est le chef de l’administration départementale (avec pouvoir de nomination, d’avancement et de sanction sur le personnel) et gère le domaine départemental. À ce titre, il exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion (police de la circulation, protection des espaces naturels sensibles). 30) La région Succédant par la loi du 2 mars 1982 à la circonscription d’action régionale, un établissement public créé en 1972, la région ne devient une véritable collectivité territoriale qu’avec l’élection des conseillers régionaux au suffrage universel direct, en 1986. La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a ramené le nombre de régions métropolitaines de 22 à 13 : Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine ; Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes ; Auvergne et Rhône-Alpes ; Bourgogne et Franche-Comté ; Bretagne ; Centre-Val de Loire ; Corse ; Île-de-France ; LanguedocRoussillon et Midi-Pyrénées ; Nord-Pas-de-Calais et Picardie ; Normandie ; Pays de la Loire ; Provence-AlpesCôte d’Azur. Les régions sont administrées par un organe délibérant, le conseil régional, et un organe exécutif, le président et les vice-présidents, élus pour 6 ans. Le conseil économique, social et environnemental régional joue un rôle consultatif. La loi NOTRe du 7 août 2015 a confirmé la spécialisation des compétences de la région : la construction et l’entretien des lycées, la définition et la mise en œuvre de la politique de formation professionnelle et d’apprentissage. Elle intervient aussi dans l’enseignement supérieur et la recherche. En matière d’aménagement du territoire, la région élabore le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Dans le secteur des transports, outre la gestion des services ferroviaires régionaux de voyageurs et éventuellement de certains ports fluviaux ou aérodromes civils, la région se voit confier au 1er janvier 2017 les transports non urbains, réguliers ou à la demande et, à compter du 1er septembre 2017, le transport scolaire. Le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SREDII), élaboré en concertation avec les métropoles et les EPCI à fiscalité propre, définit pour 5 ans les orientations en matière d’aides aux entreprises, d’aides à l’investissement immobilier,

31) Le conseil régional Le conseil régional est l’assemblée délibérante de la région. Il est composé, en fonction de la population, de 41 (31 en Guyane) à 209 conseillers régionaux, élus pour 6 ans au scrutin de liste mixte (scrutin proportionnel à deux tours avec prime majoritaire égale au quart des sièges à pourvoir). Les listes sont régionales mais elles sont composées de sections départementales ; chaque liste est constituée d’autant de sections qu’il y a de départements dans la région. Le conseil régional élit en son sein le président et les vice-présidents lors de sa première réunion suivant les élections. Réuni au moins une fois par trimestre, le conseil régional vote le budget, crée et supprime les emplois régionaux, crée et organise les services publics régionaux. Certaines de ses décisions (budget, contrat de plan État-région) doivent faire l’objet d’un avis préalable émis par le conseil économique, social et environnemental régional (CESER). Une formation plus restreinte, la commission permanente, composée du président, des vice-présidents et de conseillers régionaux, peut se voir déléguer des attributions du conseil régional, sauf en matière budgétaire. Le président prépare et exécute les décisions de l’assemblée départementale ainsi que le budget, dont il est l’ordonnateur. Il peut recevoir délégation du conseil régional (marchés à procédure adaptée). Dans le cadre de ses pouvoirs propres, il est le chef de l’administration régionale (pouvoir de nomination, d’avancement et de sanction sur le personnel) et gère le domaine régional. 32) Le contrôle de l’État sur les collectivités territoriales L’État opère un double contrôle sur les collectivités territoriales qui porte à la fois sur les actes et sur les personnes. Depuis la suppression de la tutelle en 1982, un contrôle de légalité est opéré a posteriori sur les actes les plus importants pris par les collectivités territoriales. En cas de doute sur la légalité d’une décision, le préfet peut saisir le juge administratif quand les observations sur la légalité n’ont pas été suivies d’effet. En matière financière, les chambres régionales des comptes effectuent un examen de gestion des comptes des collectivités territoriales et des établissements publics territoriaux portant sur une série d’exercices budgétaires. Faute d’un pouvoir de sanction sur les ordonnateurs, ce contrôle aboutit à un rapport public dont les observations définitives sont lues devant le conseil par l’exécutif. S’agissant du contrôle sur les personnes, tout conseiller, y compris les exécutifs locaux, peut être déclaré démissionnaire d’office dans trois situations : lorsque, sans excuse valable, il a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois ; pour cause d’inéligibilité ou d’incompatibilité survenue postérieurement à son élection ; ou par manque d’assiduité aux séances du conseil

(dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin). L’assemblée délibérante peut être dissoute sur proposition du préfet par décret pris en conseil des ministres quand a été constaté un blocage persistant et irréversible de son fonctionnement mettant en péril la bonne marche de l’administration locale. 33) Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires Hérité de l’hostilité et de la méfiance des révolutionnaires à l’égard des juges, le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires a été posé dans les lois des 16 et 24 août 1790 et rappelé par le décret du 16 fructidor an III. Selon ce principe, le juge judiciaire n’a pas à connaître des litiges impliquant l’administration. Plusieurs critères ont ainsi été retenus pour déterminer la compétence du juge administratif : l’acte de puissance publique ou acte d’autorité ; la théorie de l’État débiteur ; puis le critère fondamental du service public, consacré par l’arrêt Blanco du 8 février 1873. Ce critère a été étendu à la fois aux personnes privées chargées d’une mission de service public et au contentieux du personnel d’un service public (TC, 25 mars 1996, Berkani). Néanmoins, la frontière n’est pas aussi tranchée. En effet, certains litiges trouvant leur source dans l’activité de l’administration peuvent être résolus par le juge judiciaire. Cette incursion peut être motivée par le souci d’une bonne administration de la justice (accident de véhicule, voie de fait et emprise irrégulière). Elle peut découler de la nature même du contentieux (contentieux des impôts indirects ou de l’expropriation, garantie des libertés individuelles et de la propriété, état des personnes). Elle peut enfin être justifiée par la similitude que le contentieux offre avec celui qui peut surgir entre particuliers (gestion du domaine privé de l’administration, contrat de droit privé). 34) Le Tribunal des conflits Créé en 1872, le Tribunal des conflits siège au Conseil d’État. Il est composé de neuf membres : le ministre de la Justice (président de droit), quatre membres du Conseil d’État et quatre membres de la Cour de cassation nommés pour trois ans renouvelables. Le Tribunal des conflits a pour mission de résoudre les conflits de compétence pouvant naître du fait de l’existence des deux ordres de juridiction. Il peut être saisi en cas de conflit positif, c’est-à-dire lorsque le préfet revendique la compétence de la juridiction administrative et que le juge judiciaire maintient la sienne en rejetant le déclinatoire de compétence. En cas de conflit négatif, c’està-dire quand aucun des deux ordres de juridiction ne s’estime compétent alors qu’il y a une identité de parties, d’objet et de cause, le Tribunal des conflits est chargé de désigner le juge compétent. C’est aussi le cas lorsque la Cour de cassation, le Conseil d’État ou toute autre juridiction statuant souverainement se trouve en présence d’une « question de compétence soulevant une difficulté sérieuse ». Le Tribunal des conflits peut

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de soutien à l’internationalisation et à l’innovation des entreprises ainsi que les orientations relatives à l’attractivité du territoire régional.

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être amené à trancher un contentieux au fond lorsque les décisions définitives d’une juridiction administrative et d’une juridiction judiciaire portant sur le même objet s’excluent et conduisent à un déni de justice. Dans cette situation, le justiciable devra obligatoirement le saisir par l’intermédiaire d’un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation dans les deux mois suivant la dernière décision définitive. 35) Le Conseil d’État Créé en l’an VIII (1799), le Conseil d’État exerce une triple mission : conseiller le gouvernement et le Parlement, juger les actes des administrations et gérer la juridiction administrative. Siégeant au Palais-Royal, il peut être présidé par le Premier ministre ou le ministre de la Justice mais le vice-président en assure effectivement la présidence. Le Conseil d’État comprend environ 300 magistrats répartis en auditeurs, maîtres des requêtes et conseillers d’État. Le secrétariat général exerce une fonction de gestion de l’institution. La section du contentieux exerce les fonctions juridictionnelles du Conseil d’État. Cinq sections consultatives (de l’intérieur, des travaux publics, des finances, de l’administration, sociale) examinent les projets de loi, d’ordonnance et de décret qui leur sont soumis obligatoirement ou de manière facultative. De son côté, la section du rapport et des études élabore le rapport annuel du Conseil d’État et rédige, à la demande du Premier ministre ou de sa propre initiative, des études de caractère général. Elle assure en outre, avec le secrétaire général, l’animation et la coordination de la coopération internationale de l’institution. Une délégation au droit européen qui lui est rattachée traite des questions de droit communautaire. Dans le cadre de l’exécution des décisions rendues par les juridictions administratives, la section du rapport et des études peut être saisie d’une demande d’aide à l’exécution par toute partie intéressée ou d’une demande d’éclaircissement ouverte aux ministres, aux collectivités territoriales et établissements publics.

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36) La fonction consultative du Conseil d’État

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Le Conseil d’État est consulté de façon obligatoire ou facultative. D’abord, le Conseil d’État est obligatoirement saisi de tous les projets de loi avant leur adoption par le conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement (art. 39 de la Constitution). Ensuite, il doit être saisi des projets d’ordonnance avant leur adoption par le conseil des ministres (art. 38). En outre, les décrets « en Conseil d’État » ne peuvent être pris ou modifiés qu’après sa saisine. À ce titre, le gouvernement ne peut édicter que le texte adopté par le Conseil d’État ou le projet qu’il lui a soumis. Enfin, en vertu de la loi organique du 19 mars 1999, le Conseil d’État est obligatoirement consulté par le gouvernement de Nouvelle-Calédonie ou par le président du congrès sur les projets ou les propositions de loi du pays. En matière de consultation facultative, le gouvernement peut soumettre au Conseil d’État tout autre texte pour avis ou l’interroger sur une question

particulière soulevant une difficulté juridique. Tel fut le cas en 1989 au sujet du port du foulard islamique à l’école ou encore, en 1996, du droit à régularisation pour certaines catégories d’étrangers en situation irrégulière. Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de l’assemblée, à moins que ce dernier ne s’y oppose (art. 39). 37) La fonction contentieuse du Conseil d’État L’activité contentieuse du Conseil d’État est assurée par la section du contentieux, divisée en dix sous-sections. Les formations de jugement diffèrent en fonction de la nature et de l’importance des affaires en cause : une sous-section jugeant seule, les sous-sections réunies statuant sur une difficulté juridique particulière, et la section du contentieux et l’assemblée du contentieux pour les affaires les plus importantes. Le Conseil d’État est juge de premier et dernier ressort pour juger les requêtes formées notamment contre les décrets, les actes réglementaires des ministres, le contentieux des élections régionales ou européennes. Le Conseil d’État est juge des appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus en matière d’élections municipales et départementales et en appréciation de légalité. Le Conseil d’État est juge de cassation des pourvois formés contre les arrêts rendus par les cours administratives d’appel, contre les décisions juridictionnelles des juridictions administratives spécialisées et contre les jugements rendus, dans certaines matières, par les tribunaux administratifs statuant en premier et dernier ressort. Les décisions rendues par le Conseil d’État statuant au contentieux ne sont susceptibles d’aucun recours, sauf voies de recours exceptionnelles comme le recours en rectification d’erreur matérielle ou le recours en révision. En tant que juge suprême de l’ordre juridictionnel administratif, le Conseil d’État participe à l’harmonisation de la jurisprudence et à l’unité du droit administratif. 38) Les cours administratives d’appel Les cours administratives d’appel (CAA) ont été créées en 1987 pour soulager l’activité du Conseil d’État. Ce sont les juridictions d’appel des décisions rendues par les tribunaux administratifs (environ 15 %), à l’exception des appels formés contre les recours sur renvoi de l’autorité judiciaire, du contentieux des élections municipales et départementales, des recours en appréciation de légalité. Elles sont également compétentes pour les appels formés contre les jugements des commissions du contentieux de l’indemnisation des rapatriés. Au nombre de huit (Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris et Versailles), elles sont présidées par un conseiller d’État et comptent 3 à 8 chambres. Chaque chambre comprend un président de chambre, un président-assesseur, des conseillers ou premiers

39) Les tribunaux administratifs Succédant en 1953 aux conseils de préfecture, les tribunaux administratifs (TA) sont les juges de droit commun de l’activité administrative en premier ressort, hormis certains contentieux tels que ceux des impôts indirects ou de l’expropriation. On compte aujourd’hui 42 TA, composés de présidents de chambre et de conseillers qui exercent les fonctions de rapporteur ou de rapporteur public. Le greffe du tribunal assure la transmission des mémoires et des pièces entre les parties et notifie les décisions rendues. Les membres des TA sont issus du corps des conseillers de TA et de cour administrative d’appel. En principe, les décisions sont rendues en formation collégiale mais l’objet du litige ou la nature de l’affaire peut requérir un seul juge (déclaration de travaux, permis de conduire, redevance audiovisuelle). Les décisions rendues par les TA sont en principe susceptibles d’un appel devant la cour administrative d’appel ou directement devant le Conseil d’État (contentieux électoral, par exemple). Dans certains cas, le TA juge en premier et dernier ressort (immeubles menaçant ruine). Les TA exercent également une fonction consultative auprès des autorités administratives (préfecture, commission des impôts). Parmi leurs fonctions non contentieuses, ils désignent les commissaires enquêteurs ou les commissions d’enquête dans le cadre des enquêtes publiques. Ils peuvent aussi autoriser les contribuables à plaider en lieu et place de la collectivité territoriale. 40) Les juridictions administratives spécialisées À côté des juridictions administratives générales, une trentaine de juridictions sont en charge de domaines dont la technicité ou la nécessité d’associer des professionnels ou des usagers justifient qu’elles soient spécialisées. Si certaines d’entre elles ont été créées temporairement pour un objet précis (comme la Commission spéciale de cassation des pensions, créée en 1935 et supprimée en 2002), elles sont aujourd’hui permanentes. On recense quatre principaux domaines d’action des juridictions administratives spécialisées : le domaine financier, avec la Cour des comptes, les chambres régionales des comptes et la Cour de discipline budgétaire et financière ; le domaine social, avec notamment les commissions départementales d’aide sociale, la Commission centrale d’aide sociale et les tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale ; le domaine disciplinaire, avec en particulier le Conseil supérieur de la

magistrature, statuant comme conseil de discipline, et les sections disciplinaires des ordres professionnels ou des universités ; le domaine du droit des étrangers, avec notamment la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) qui statue sur les recours formés contre les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Les juridictions administratives spécialisées relèvent du Conseil d’État par la voie de l’appel si elles ne comportent qu’un degré ou de la cassation pour celles qui en comptent deux. Créée en 1807, la Cour des comptes est la plus ancienne juridiction administrative spécialisée. 41) La Cour des comptes Créée par la loi du 16 septembre 1807, la Cour des comptes est une juridiction financière de l’ordre administratif. Présidée par un premier président, elle est composée de sept chambres. Le ministère public est représenté par le procureur général assisté d’avocats généraux. La Cour comprend également un comité du rapport public et des programmes, un secrétariat général et une direction générale des services. « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement [et] assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la Sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques » (art. 47-2 de la Constitution). À ce titre, elle est chargée de la certification des comptes de l’État et de ceux du régime général de la Sécurité sociale. En sa qualité de juge financier, la Cour des comptes juge les comptes des comptables en titre et des comptables de fait et engage au besoin leur responsabilité personnelle et pécuniaire. Elle vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s’assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’État. Dans le cadre de ses fonctions contentieuses, la Cour des comptes est juge d’appel des jugements rendus par les chambres régionales et territoriales des comptes. Ses arrêts peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. 42) Les institutions rattachées à la Cour des comptes Créée en 1948, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est présidée par le premier président de la Cour des comptes. La CDBF sanctionne sous forme d’amende les fautes de gestion et les irrégularités personnellement imputables aux gestionnaires publics aux dépens d’une personne publique ou privée bénéficiant de fonds publics. Les membres du gouvernement ne sont pas justiciables de la Cour. Quant aux ordonnateurs locaux, ils ne le sont que dans des cas limités comme la réquisition du comptable pour procurer à autrui un avantage injustifié. Les arrêts de la CDBF peuvent être publiés au Journal officiel. Ils sont susceptibles de recours en cassation devant le Conseil d’État. Créé en 2005 en substitution du Conseil des impôts et présidé

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conseillers –  qui exercent les fonctions de rapporteur ou de rapporteur public – et un greffier. Les membres des CAA sont issus du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. En principe, l’appel formé devant une CAA nécessite le recours d’un avocat, sauf dans certaines affaires comme les contraventions de grande voirie. Si leurs délais de jugement étaient particulièrement longs il y a quelques années (3 ans en 2000), ceux-ci ont été considérablement réduits pour atteindre environ 13 mois aujourd’hui.

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par le premier président de la Cour des comptes, le Conseil des prélèvements obligatoires est composé de magistrats ou de hauts fonctionnaires et de personnalités qualifiées. Il a pour mission d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgétaire de l’ensemble des prélèvements obligatoires perçus par les personnes publiques et les institutions de protection sociale. En outre, il peut formuler des recommandations sur toute question relative à ce sujet. Présidée par un magistrat de la Cour des comptes, la Commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits vérifie leur gestion des droits d’auteur et « droits voisins ». Un rapport annuel consigne ses observations et recommandations. 43) Les chambres régionales et territoriales des comptes Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) exercent une triple mission. D’abord, elles exercent un contrôle juridictionnel sur les comptables en titre et les comptables de fait. À ce titre, elles peuvent engager, par une mise en débet, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables pour tout manquement (recette non recouvrée, dépense irrégulièrement payée, etc.). Ensuite, dans le cadre du contrôle budgétaire, les CRTC examinent la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. L’examen de gestion porte sur la régularité des actes de gestion, l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés. Déclenché à l’initiative de la chambre, du préfet ou de l’autorité locale, il débouche sur des observations formulées dans un rapport provisoire (confidentiel) puis définitif (public). Enfin, dans le cadre du contrôle budgétaire sur les actes, le préfet peut saisir la chambre lorsque la collectivité ou l’établissement public a voté son budget primitif en déséquilibre ou hors des délais légaux ou quand le compte administratif fait apparaître un déficit important. Les avis formulés par la chambre visent alors à doter la collectivité d’un budget ou à rétablir l’équilibre budgétaire. En outre, le préfet, le comptable ou un créancier peut saisir la CRTC en cas d’absence d’inscription ou d’insuffisance des crédits nécessaires à l’acquittement d’une dépense obligatoire. La saisine peut aboutir à une mise en demeure d’inscrire les crédits nécessaires.

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44) L’intérêt à agir

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Condition de la recevabilité des recours contentieux, la notion d’intérêt à agir suppose que tout requérant doit prouver qu’il a une raison valable de contester un acte administratif. L’intérêt à agir peut être invoqué à tout moment de la procédure, y compris en appel, notamment lorsque le requérant acquiert une qualité lui donnant intérêt à agir postérieurement à la date de l’introduction de la requête. Le requérant doit invoquer un intérêt personnel et suffisant, c’est-à-dire prouver qu’il existe un lien direct entre sa situation et la décision administrative contestée. Cet intérêt doit être légitime, à savoir

sauvegarder une situation légale. L’intérêt peut être matériel ou moral, individuel ou collectif (contribuable, usagers du service public). Il doit, dans tous les cas, être direct et certain. Autrement dit, le préjudice invoqué doit toucher directement le requérant et ne peut pas n’être qu’éventuel. S’agissant des personnes morales de droit privé (syndicats, associations), elles peuvent, au regard de leur objet social, contester un acte administratif réglementaire ou même individuel qui lèse les intérêts collectifs qu’elles défendent (CE, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges). Quant aux personnes morales de droit public (collectivités territoriales, établissements publics), la jurisprudence admet qu’elles peuvent exercer un recours pour excès de pouvoir contre une décision portant atteinte à leurs compétences, même si celles-ci sont spécialisées. 45) Le déroulement de la procédure administrative contentieuse La phase de l’instruction, marquant le début de la procédure, présente trois caractéristiques. Elle est d’abord écrite : les arguments (moyens) et les pièces produits à l’appui d’une requête ou présentés en défense sont retracés dans un mémoire. Elle est ensuite contradictoire : chaque partie doit avoir connaissance des moyens de fait et de droit présentés par l’autre partie et être en mesure d’y répondre. Enfin, l’instruction est inquisitoire : le juge organise et dirige l’instruction. Il peut décider de toute mesure complémentaire (expertise, auditions, pièces…). Une fois les mémoires échangés, le magistrat rapporteur étudie l’affaire et prépare un projet de jugement. Le dossier est ensuite transmis au rapporteur public. Anciennement dénommé « commissaire du gouvernement », ce magistrat, qui ne participe pas au vote et n’assiste pas au délibéré (sauf exception devant le Conseil d’État), est chargé de donner en toute indépendance son opinion sur la solution qu’appelle le litige (conclusions). Après avoir été instruite, l’affaire est inscrite à une séance de jugement. Au cours de cette séance, le rapporteur rappelle les arguments échangés et le rapporteur public fait part de ses conclusions, sauf absence de difficulté juridique particulière (depuis le 1er janvier 2012). Les parties peuvent être invitées par le président à présenter des observations, sans arguments nouveaux (hormis via une note en délibéré). À l’issue de l’audience, l’affaire est mise en délibéré. La décision est lue en audience publique quelques jours plus tard, avant d’être notifiée aux parties. 46) L’appel L’appel est une voie de recours par laquelle l’appelant demande la réformation ou l’annulation d’un jugement rendu par une juridiction du premier degré. Excepté les cas où le tribunal administratif (TA) statue en premier et dernier ressort, toute partie présente dans une instance devant le TA ou qui y a été régulièrement appelée peut interjeter appel de la décision. L’appel se fait principalement devant une cour administrative d’appel

personne de s’opposer à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni cette personne ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à la décision. Le recours en rectification d’erreur matérielle offre à la partie intéressée d’une décision d’une CAA ou du Conseil d’État la possibilité de corriger une erreur matérielle susceptible d’avoir exercé une influence sur le jugement de l’affaire. Le recours en révision est ouvert devant le Conseil d’État contre l’une de ses propres décisions dans trois cas : quand la décision a été rendue sur pièces fausses ; lorsque la partie a été condamnée pour n’avoir pu produire une pièce décisive retenue par la partie adverse ; en cas de non-respect de la composition de la formation de jugement, des règles de tenue des audiences ou des règles de forme et de prononcé de la décision. Plus exceptionnel, le recours dans l’intérêt de la loi permet à un ministre de demander à une juridiction souveraine, sans préjudice de la solution retenue pour les parties, de rectifier une erreur juridique (incompétence du juge administratif, interprétation erronée d’un texte).

47) La cassation

49) Le recours pour excès de pouvoir

Les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives peuvent être déférées au Conseil d’État par la voie du recours en cassation. Celui-ci est ouvert, même en l’absence de texte, dans un délai de 2 mois à compter de la notification de la décision. Le ministère d’un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation est en principe obligatoire. Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État fait l’objet d’une procédure préalable d’admission qui aboutit à un rejet en cas d’irrecevabilité ou de faute de moyen sérieux. À ce titre, les moyens non soulevés en appel sont irrecevables. Seuls les moyens tenant à un vice de forme, une erreur de droit ou une violation de la loi peuvent être invoqués devant le juge de cassation. L’appréciation du fond par les juges ne peut être remise en cause, à moins que ces faits n’aient été dénaturés. En cas d’annulation d’une décision d’une juridiction administrative statuant en dernier ressort, le Conseil d’État peut renvoyer l’affaire soit devant la même juridiction statuant dans une autre formation si la nature de la juridiction le permet, soit devant une autre juridiction de même nature. Il peut également régler l’affaire au fond si l’intérêt d’une bonne administration de la justice le justifie. En outre, lorsque l’affaire fait l’objet d’un second pourvoi en cassation, le Conseil d’État statue définitivement sur celle-ci.

Il s’agit d’un recours par lequel un requérant demande au juge administratif d’annuler un acte administratif unilatéral décisoire qu’il estime illégal. Pour être recevable, ce recours en annulation doit émaner d’un requérant qui dispose de la capacité à agir et qui justifie d’un intérêt à agir. En outre, la décision contestée doit exister et ne pas être devenue définitive. Elle ne peut être contestée que dans un délai de deux mois à compter de sa publication. Le recours pour excès de pouvoir peut être fondé sur des moyens de légalité externe. L’incompétence sanctionne l’auteur de l’acte qui n’avait pas qualité pour le prendre. Le vice de forme frappe l’irrégularité dans la présentation extérieure de l’acte (absence de signature notamment). Le vice de procédure vise l’irrégularité dans le processus d’élaboration de la décision (consultation obligatoire d’un organisme, respect des droits de la défense). Le recours pour excès de pouvoir peut également être fondé sur des moyens de légalité interne. La violation de la loi consiste à méconnaître le principe de légalité formelle (hiérarchie des normes) ou matérielle (respect de l’acte réglementaire lors de l’élaboration d’un acte individuel). Elle peut aussi traduire une erreur de fait lorsque les faits invoqués par l’administration à l’appui de l’acte sont inexistants ou ont été mal appréciés. Quant au détournement de pouvoir, il interdit à l’administration d’utiliser ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont été confiés. L’annulation d’un acte a un effet rétroactif.

48) Les voies de rétractation Les voies de rétractation sont au nombre de quatre. Elles visent à demander au juge de modifier la décision qu’il a rendue précédemment. L’opposition permet à toute personne mise en cause par une CAA ou par le Conseil d’État et qui n’a pas produit de défense en forme régulière de former opposition à la décision rendue par défaut. La tierce opposition permet à toute

50) Le contentieux de pleine juridiction ou plein contentieux Le contentieux de pleine juridiction permet à toute personne qui s’estime lésée par l’administration, de par un contrat ou une décision unilatérale, de demander

Partie II : Droit public

mais certains contentieux sont jugés directement devant le Conseil d’État (ceux des élections municipales et départementales, par exemple). Le délai d’appel est de 2 mois suivant la notification de la décision, hormis en matière électorale (1 mois) et pour les référés (15 jours). Le ministère d’un avocat est requis, sauf s’il s’agit de l’État ou lorsque les actes litigieux concernent la situation individuelle des agents publics et certaines contraventions de grande voirie. Le bénéfice de l’aide juridictionnelle peut être demandé. Les moyens invoqués doivent être ceux qui ont été soulevés en première instance et les conclusions nouvelles présentées sont irrecevables. En principe, l’appel n’est pas suspensif, sauf si un référé suspension distinct est produit à l’appui de la requête au fond. La juridiction d’appel peut suspendre l’application de l’acte si les moyens invoqués paraissent sérieux et qu’il y a urgence à suspendre l’exécution. L’effet dévolutif de l’appel oblige le juge d’appel à assurer lui-même le règlement complet de l’affaire. Il peut ainsi statuer sur le litige par la voie de l’évocation après avoir annulé pour irrégularité le jugement de première instance.

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réparation. Le plein contentieux offre des pouvoirs plus étendus au juge administratif que le recours pour excès de pouvoir. Son champ est particulièrement vaste. Il comprend notamment les recours en responsabilité (responsabilité contractuelle, responsabilité extra-contractuelle pour faute ou sans faute), le contentieux des contrats, le contentieux des étrangers, le contentieux fiscal, le contentieux électoral, le contentieux des installations classées pour la protection de l’environnement, celui des immeubles menaçant ruine et de la police de l’eau, ainsi que le contentieux des sanctions infligées par certaines autorités administratives (amendes prononcées par l’Autorité des marchés financiers). Au-delà de l’annulation, le juge est amené à interpréter le contrat ou l’acte contesté, à le réformer, voire à lui en substituer un nouveau. Ainsi, il peut déclarer élu un candidat autre que celui qui a été initialement proclamé vainqueur à l’issue d’une élection. De même, il peut déterminer un montant d’impôt différent de celui que l’administration fiscale a calculé. En outre, le plein contentieux peut conduire à la condamnation de l’administration au versement de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi par le requérant. En principe, le recours de plein contentieux est soumis au ministère d’avocat.

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51) Les référés d’urgence

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Profondément réformées par la loi du 30 juin 2000, les procédures d’urgence permettent à un juge unique, en l’absence de caractère suspensif des recours, de prendre par ordonnance des mesures provisoires dans l’attente d’une décision au fond. Le référé liberté permet d’obtenir du juge toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale (liberté d’expression, de réunion, droit de propriété…) à laquelle l’administration aurait porté atteinte de manière grave et manifestement illégale. Le juge, qui se prononce sous 48 heures, peut ordonner la suspension de la décision administrative ou prononcer une injonction. Outre l’urgence, le requérant doit justifier du caractère grave et manifestement illégal de l’atteinte portée. Le référé suspension permet d’obtenir la suspension de l’exécution d’une décision administrative ou de certains de ses effets (refus de titre de séjour, permis de construire, etc.). Outre l’urgence, le requérant doit prouver le doute sérieux pesant sur la légalité de la décision et produire préalablement ou concomitamment une requête en annulation ou modification. Si le juge se prononce dans un délai allant de 48 heures à un mois, la suspension prend fin lorsqu’il a été statué sur la requête au fond. Le référé conservatoire ou référé « mesures utiles » permet de demander au juge toute mesure utile avant même que l’administration ait pris une décision (la communication d’un document nécessaire pour faire valoir ses droits, par exemple). Le juge se prononce alors dans un délai variant de quelques jours à un mois.

52) Les référés ordinaires et spéciaux Parmi les référés ordinaires, le référé constat permet d’obtenir la désignation d’un expert pour constater très rapidement des faits susceptibles de générer le lancement d’une procédure ou d’un litige devant une juridiction (inondation, mauvais état de la voirie). Le référé instruction ou référé expertise permet quant à lui de faire ordonner une expertise ou toute autre mesure d’instruction, même en l’absence de décision administrative préalable (obtention d’une expertise sur les dommages susceptibles d’être causés à un immeuble par des travaux publics effectués à proximité). Le référé provision permet de demander une avance sur une somme due par l’administration dès lors que la créance n’est pas sérieusement contestable. Au titre des référés spéciaux, le référé fiscal permet d’attaquer un refus opposé par l’administration à une demande de sursis de paiement formée en cas de contestation d’une imposition (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés ou TVA notamment). En outre, le référé précontractuel permet de demander au juge administratif, en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence applicables à la commande publique, la suspension de la passation du contrat ou l’exécution de toute décision s’y rapportant. Quant à la suspension sur déféré, elle permet au représentant de l’État de demander la suspension d’un acte pris par une collectivité territoriale. D’autres référés spéciaux existent en matière de communication audiovisuelle ou en matière d’urbanisme et de protection de la nature et de l’environnement. 53) La hiérarchie des normes La hiérarchie des normes est une construction pyramidale fondée sur le principe que toute règle de niveau inférieur trouve un fondement dans une règle supérieure, qu’elle applique et qu’elle doit respecter sous peine d’illégalité. Dans le droit français, l’organisation est la suivante. Au sommet de la pyramide se situe le bloc de constitutionnalité (Constitution de 1958, Préambule de 1946, Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, Charte de l’environnement, Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, principes et objectifs de valeur constitutionnelle). Le bloc de constitutionnalité est supérieur au bloc de conventionnalité (droit international et droit européen), selon une jurisprudence constante (CE, 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres ; Cass., 2 juin 2000, Fraisse ; CC, 10 juin 2004) qui diffère des juridictions internationales et européennes (CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ Enel). En revanche, le bloc de légalité (lois ordinaires et organiques, ordonnances ratifiées) lui est soumis, qu’il s’agisse du droit primaire (Cass., 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre ; CE, 20 octobre 1989, Nicolo) ou des actes dérivés (CE, 24 septembre 1990, Boisdet pour le règlement et CE, 28 février 1992, SA Rothmans International France et SA Philip Morris France pour la directive). D’une valeur supra-décrétale mais infralégislative, les principes généraux du droit dégagés par

54) Le principe de légalité des actes administratifs et son atténuation Le principe de légalité des actes administratifs est leur soumission à l’ensemble des règles juridiques qui leur sont supérieures. Autrement dit, ils doivent s’inscrire dans la hiérarchie des normes. Au sein même de la catégorie des actes administratifs, une double hiérarchie instaure la supériorité des actes réglementaires (règlements) sur les actes individuels (arrêtés de nomination) et la supériorité des actes pris par une autorité supérieure (ministre) sur ceux pris par une autorité inférieure (préfet). Pour être légal, un acte administratif doit se conformer aux règles de fond, de forme mais aussi de procédure et de compétence qui procèdent à son élaboration. Le principe de légalité peut être écarté en cas de circonstances exceptionnelles. En effet, il résulte d’une construction jurisprudentielle (CE, 28 juin 1918, Heyriès) que, lorsqu’une menace grave risque de troubler l’ordre public ou d’entraver le fonctionnement régulier des services publics (guerre ou grève générale, par exemple), il peut être dérogé au principe de légalité. Les mesures prises doivent être proportionnées aux circonstances qui les ont motivées. Dans certaines situations, un fondement légal vient définir et organiser un régime dérogatoire au principe de légalité. Tel est le cas des pouvoirs exceptionnels définis à l’article 16 de la Constitution. Tel est aussi le cas de l’état de siège en cas d’insurrection armée ou de guerre (art. L. 2121-1 du Code de la défense) ou de l’état d’urgence en cas de péril imminent ou de calamité publique (loi du 3 avril 1955). 55) Le contrôle de légalité et de conventionnalité Le contrôle de légalité consiste à vérifier le respect par un acte administratif de la hiérarchie des normes et à en sanctionner l’éventuelle illégalité. Ce contrôle peut être réalisé directement par l’auteur de l’acte lui-même ou par son supérieur hiérarchique (contrôle administratif), qui pourra décider du retrait ou de l’abrogation de l’acte litigieux. Il peut être effectué par le juge administratif dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir (contrôle juridictionnel). Les traités et accords internationaux de la France ayant une valeur juridique supérieure à la loi (art. 55 de la Constitution), le juge peut être amené, à l’occasion du contrôle de légalité, à vérifier la conformité d’une loi française aux engagements internationaux de la France. Le Conseil constitutionnel ayant refusé d’opérer un tel contrôle (CC, 15 janvier 1975, Loi relative à l’IVG), il revenait aux juridictions ordinaires d’y procéder. Dans un premier temps, le Conseil d’État avait refusé de faire prévaloir un traité sur une loi qui lui était postérieure, selon la théorie de la « loi-écran » (CE, 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoule de

France). Dans un second temps, il s’est aligné sur la position de la Cour de cassation (Cass., 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre) avec l’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989. Sa jurisprudence a été étendue par la suite aux actes dérivés, qu’il s’agisse des règlements (CE, 24 septembre 1990, Boisdet) ou des directives (CE, 28 février 1992, SA Rothmans International France et SA Philip Morris France). 56) Les actes de gouvernement Dérogatoires au contrôle de légalité, les actes de gouvernement sont des actes qui ne peuvent faire l’objet d’aucun recours contentieux. Si le caractère politique (CE, 9 mai 1867, Duc d’Aumale et Michel Lévy) justifiait initialement l’incompétence du juge, les actes de gouvernement ont ensuite été motivés par la raison d’État et la séparation des pouvoirs, des motivations regroupées en deux catégories. La première catégorie recouvre les actes intéressant les rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels : la décision de recourir aux pouvoirs exceptionnels (CE, 2 mars 1962, Rubin de Servens), le décret de dissolution de l’Assemblée nationale (CE, 20 février 1989, Allain). La seconde catégorie vise les actes concernant les relations extérieures de la France : décret de ratification d’un traité (CE, 5 février 1926, Dame Caraco), décision du président de la République de reprendre les essais nucléaires (CE, 29 septembre 1995, Association Greenpeace France). La théorie des actes de gouvernement, peu compatible avec la Convention européenne des droits de l’homme, perd du terrain sous le double effet d’un contrôle plus poussé du juge sur les traités internationaux (CE, 29 juin 1990, GISTI) et sur les actes qualifiés de « détachables » des relations diplomatiques françaises tels que les décrets d’extradition. En outre, la reconnaissance d’une responsabilité sans faute pour rupture de l’égalité devant les charges publiques du fait d’un traité (CE, 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radioélectrique), bien qu’isolée, vient atténuer un peu plus l’application de la théorie des actes de gouvernement. 57) Le pouvoir réglementaire Le pouvoir réglementaire consiste pour son titulaire à édicter de manière unilatérale des règles à caractère général et impersonnel. Au niveau national, les titulaires de ce pouvoir sont le Premier ministre et le président de la République. En vertu de l’article 13 de la Constitution, le chef de l’État « signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres », sans autre précision quant aux textes concernés. Sous cette réserve, le chef du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire de droit commun (art. 21), dans toutes les matières autres que celles qui relèvent de la loi (art. 37). Si les ministres ne disposent pas en principe du pouvoir réglementaire, ils peuvent néanmoins être amenés à l’exercer dans trois situations. D’abord, par délégation du Premier ministre (art. 21, al. 2). Ensuite, en contresignant les actes du président de la République et du Premier ministre pour

Partie II : Droit public

la jurisprudence sont des règles de portée générale s’appliquant même en l’absence de texte. À la base de la hiérarchie des normes se situe le bloc réglementaire (ordonnances non ratifiées, décrets, arrêtés, circulaires, directives).

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les ministres en charge de leur exécution (art. 22). Enfin, en tant que chef de service, un ministre peut prendre toute mesure nécessaire à l’organisation et au fonctionnement du service, même en l’absence de texte (CE, 7 février 1936, Jamart). Hormis les actes de gouvernement et en dehors de circonstances exceptionnelles, le pouvoir réglementaire est soumis au principe de légalité. Au niveau local, les collectivités territoriales « disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences » (art. 72, al. 3). Par ailleurs, dans le cadre de leurs missions, les autorités administratives indépendantes disposent également du pouvoir réglementaire. 58) L’acte administratif unilatéral L’acte administratif unilatéral est un acte juridique faisant grief, c’est-à-dire modifiant l’ordonnancement juridique, créant ou supprimant un droit. Unilatéral, il ne repose pas sur le consentement des administrés, contrairement au contrat, qui suppose l’accord initial des parties. À ce titre, l’administration bénéficie du privilège du préalable. Doté d’une présomption de légalité, cet acte s’impose aux administrés même lorsqu’ils l’estiment contestable et en demandent l’annulation devant le juge administratif. Il peut être pris par une personne publique ou une personne privée chargée d’une mission de service public, le plus souvent un service public administratif (il peut aussi concerner un service public industriel et commercial pour l’organisation du service, par exemple). Les actes administratifs réglementaires (décrets, arrêtés, délibérations des assemblées locales) sont de portée générale et impersonnelle. Ils ne s’adressent pas à des personnes nommément désignées. Les actes administratifs individuels visent une ou plusieurs personnes nommément désignées (arrêtés de nomination, permis de construire…). Une troisième catégorie d’acte administratif unilatéral, la décision d’espèce, est à la frontière des deux catégories précédentes (déclaration d’utilité publique, décret de convocation des électeurs). Certains actes, bien qu’unilatéraux, ne sont pas décisoires. Les circulaires ne revêtant pas un caractère impératif, les directives et les mesures d’ordre intérieur échappent, au même titre que les actes préparatoires, au recours pour excès de pouvoir.

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59) Le régime de l’acte administratif unilatéral

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Un certain nombre de règles de forme et de fond pèsent sur l’élaboration et l’entrée en vigueur des actes administratifs unilatéraux. Dans certains cas, ils doivent suivre une procédure particulière comme une consultation préalable (décret en Conseil d’État, vote du budget régional après avis du CESER) ou une procédure contradictoire (procédure disciplinaire). Dans certains cas, ils doivent être motivés, c’est-à-dire préciser clairement les raisons de fait ou de droit qui ont présidé à leur élaboration (loi du 11 juillet 1979). Il en est ainsi des décisions individuelles ayant un caractère défavorable ou dérogatoire (sanction, refus d’une autorisation ou d’un avantage constituant un droit, restriction d’une liberté ou mesure

de police, par exemple). L’entrée en vigueur des actes réglementaires est subordonnée à leur publication (JO, recueil des actes administratifs, affichage). S’ils sont pris par une collectivité territoriale, ils doivent également être transmis au contrôle de légalité pour être exécutoires. L’entrée en vigueur des actes individuels décisoires a lieu dès leur signature. S’ils sont défavorables à leur destinataire, ils entrent en vigueur dès leur notification. Le caractère exécutoire de certains actes individuels pris par les collectivités territoriales est aussi soumis à leur transmission au contrôle de légalité. En principe, un acte unilatéral n’est pas rétroactif. Il ne vaut que pour l’avenir sauf si la loi le prévoit, s’il opère un retrait ou s’il tire les conséquences d’une annulation juridictionnelle (reconstitution de la carrière d’un agent notamment). 60) Le retrait et l’abrogation de l’acte administratif unilatéral Le retrait d’un acte est sa disparition rétroactive. L’acte est censé n’avoir jamais existé. Le retrait est toujours possible, que l’acte soit régulier ou non (obtenu frauduleusement). S’agissant des actes créateurs de droit, l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droit qu’elle estime illégale que dans un délai de quatre mois suivant la prise de décision (CE, 26 octobre 2001, Ternon), sauf texte particulier fixant un autre délai. Pour les décisions implicites, le délai est de deux mois en l’absence d’information des tiers et pendant le recours contentieux en cas de publicité. L’abrogation d’un acte met fin aux effets juridiques qu’il produit seulement pour l’avenir. Elle ne remet pas en cause les effets produits antérieurement. L’abrogation peut être expresse (acte contraire) ou implicite (caducité d’un permis de construire). L’administration peut abroger à tout moment un acte réglementaire régulier et un acte non réglementaire non créateur de droit. En revanche, les actes créateurs de droit ne peuvent être abrogés que dans les conditions prévues par les textes et en cas d’illégalité. Dans certains cas, l’abrogation peut revêtir un caractère obligatoire. Ainsi, un règlement illégal dès son édiction ou depuis que les circonstances de fait ou de droit qui avaient motivé son élaboration ont changé doit être abrogé (CE, 10 janvier 1930, Despujol ; CE, 3 février 1989, Compagnie Alitalia). Cette obligation a été reprise dans la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. 61) Les mesures d’ordre intérieur Les mesures d’ordre intérieur sont constituées de l’ensemble des décisions destinées à assurer l’ordre et le bon fonctionnement interne au sein d’une administration (circulaires, directives, notes…). N’affectant pas la situation des administrés et considérées par le juge administratif comme étant de menue importance, les mesures d’ordre intérieur échappent en principe au contentieux de l’annulation. Tel est le cas d’un courrier rappelant à un agent les tâches relevant de son statut

62) Les circulaires et les directives La circulaire est un texte rédigé par un supérieur hiérarchique à l’attention de ses subordonnés afin d’expliciter un texte juridique (loi, décret) et/ou de définir les modalités de sa mise en œuvre. Auparavant, le Conseil d’État distinguait les circulaires interprétatives, ne faisant pas grief, des circulaires réglementaires, modifiant l’ordonnancement juridique. Il rejetait comme irrecevables les recours en annulation contre les premières car elles ne posaient aucune règle nouvelle. Seules les secondes étaient invocables à l’appui d’un recours (CE, 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker). Par une décision en date du 18 décembre 2002 (Mme Duvignères), le Conseil d’État est revenu sur cette distinction en regardant le caractère impératif ou non d’une circulaire. Dans l’affirmative, elle sera considérée comme faisant grief et pourra donc être déférée au juge de l’excès de pouvoir. Le juge sanctionnera alors les dispositions entachées d’incompétence, d’erreur de droit ou incompatibles avec une norme juridique supérieure. Dans le cadre du pouvoir discrétionnaire de l’administration et dans un souci de cohérence de l’action administrative, la directive est un texte par lequel un supérieur hiérarchique trace une ligne de conduite à tenir dans la prise de décisions individuelles. La directive est opposable aux administrés (CE, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France). Inversement, ils peuvent invoquer l’illégalité d’une directive à l’appui d’un recours en annulation contre une décision prise sur le fondement de cette dernière. 63) Transparence et accès aux documents administratifs Les documents administratifs sont des documents produits ou reçus par les personnes publiques ainsi que les personnes privées chargées d’une mission de service public : dossiers, rapports, études, comptes rendus, procèsverbaux, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. Dans un souci de transparence, la

loi du 17 juillet 1978 reconnaît à toute personne un droit à obtenir communication de ces documents sur le support de son choix ou par simple consultation gratuite. Le document doit néanmoins être formalisé, achevé et préexistant à la demande. Cependant, certaines catégories de document ne sont pas communicables in extenso à toute personne et nécessitent au préalable une occultation de certaines mentions. Tel est le cas des documents administratifs dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (date, âge et lieu de naissance, situation professionnelle, convictions religieuses, coordonnées, etc.), au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle (secret des procédés, informations économiques, stratégie). Il en va de même des documents portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique (notation, appréciations) ou faisant apparaître le comportement d’une personne dont la divulgation lui serait préjudiciable. La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), créée en 1978, doit être saisie pour avis de tout refus de communication d’un document administratif, préalablement à tout recours contentieux. 64) Les critères du contrat administratif Un contrat est présumé administratif lorsque au moins une personne publique en est partie (critère organique) et/ou qu’il vise à l’exécution d’un service public (critère finaliste, CE 20 avril 1956, Époux Bertin). Un contrat entre deux personnes publiques peut néanmoins ne faire naître que des rapports de droit privé (TC, 21 mars 1983, UAP). Inversement, un contrat conclu entre deux personnes privées peut être qualifié d’administratif si l’une d’elles agit, expressément ou tacitement, pour le compte d’une personne publique. Un contrat peut également être qualifié d’administratif s’il contient des clauses exorbitantes du droit commun (critère matériel : CE, 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges) ou si son régime est exorbitant du droit commun (CE, 19 janvier 1973, SEE de la rivière du Sant). Ces clauses confèrent aux parties des droits (monopole, exonération fiscale) et/ou imposent des sujétions (résiliation même en l’absence de faute) qui n’existent pas dans les contrats de droit privé (CE, 20 octobre 1950, Stein). La nature d’un contrat peut aussi ressortir à la loi ou à la jurisprudence. La loi définit comme administratifs les contrats de travaux publics (loi du 28 pluviôse an VIII) et les marchés publics (loi du 11 décembre 2001). De son côté, le juge qualifie de droit privé un contrat conclu entre un SPIC et ses usagers (TC, 17 décembre 1962, Dame Bertrand). Inversement, il estime qu’un contrat par lequel une personne publique assurant un service public administratif emploie un agent est toujours administratif (TC, 25 mars 1996, Berkani). 65) La délégation de service public La délégation de service public (DSP) est l’ensemble des contrats par lesquels « une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a

Partie II : Droit public

(CE, 13 novembre 2006, La Poste). Souvent rattachées au domaine disciplinaire, les mesures d’ordre intérieur sont fréquentes dans l’armée, l’éducation nationale et l’institution pénitentiaire. L’influence progressive de la Convention européenne des droits de l’homme, notamment du droit à un recours effectif, a considérablement réduit le champ des mesures d’ordre intérieur et a ouvert un plus large accès au recours contentieux. Ainsi, le Conseil d’État, dans deux arrêts en date du 17 février 1995, a opéré une distinction entre la mesure ne faisant pas grief (Hardouin) et celle qui affecte les conditions statutaires de l’intéressé ou ses conditions de détention (Marie). Désormais, il revient même au juge administratif d’apprécier concrètement la sanction infligée et d’estimer, au regard de sa nature et de sa gravité, si elle est susceptible de faire l’objet d’un recours (CE, 14 décembre 2007, Garde des sceaux c/ Boussouar et Planchenault).

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la responsabilité à un délégataire public ou privé dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service » (loi « MURCEF » du 11 décembre 2001). Le délégant (État, collectivité territoriale ou établissement public) exerce un droit de regard et de contrôle sur le délégataire (contraintes horaires, tarification applicable, prestations supplémentaires…). La mauvaise exécution du service peut le conduire à sanctionner le délégataire (amendes), voire à résilier la convention de DSP. La convention de délégation peut prendre trois formes. La concession est le mode de gestion par lequel le concessionnaire supporte non seulement les frais d’exploitation et d’entretien courant mais aussi les investissements. En contrepartie, il se rémunère directement sur l’usager. Dans l’affermage, la personne publique assure les investissements, le fermier ne supportant alors que les frais d’exploitation et d’entretien courant. Il se rémunère directement auprès de l’usager mais doit soit payer une redevance au délégant, soit lui reverser une partie de la somme prélevée sur l’usager (surtaxe). Dans le cadre de la régie intéressée, le délégant confie à un régisseur la gestion d’un service contre versement d’une redevance fixe et d’un intéressement qui dépend de la qualité du service, du résultat d’exploitation ou encore des économies réalisées. Dans cette situation, le délégant continue à supporter en partie le risque financier.

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66) Les marchés publics

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Les marchés publics sont des contrats administratifs passés à titre onéreux par une personne publique –  le pouvoir adjudicateur – en vue de satisfaire ses besoins en matière de travaux (bâtiment et génie civil), de fournitures (achat, location…) et de services. Ils doivent respecter les règles de liberté d’accès et d’égalité de traitement des candidats définies dans le Code des marchés publics. En dessous de certains seuils, la passation des marchés publics peut se faire selon une procédure adaptée. Le pouvoir adjudicateur définit alors librement les modalités de passation selon la nature des besoins et le nombre de candidats potentiels. Au-dessus de ces seuils, le pouvoir adjudicateur doit se soumettre à l’une des procédures formalisées existantes. L’appel d’offres permet au pouvoir adjudicateur de choisir l’attributaire sans négociation, sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats. Quant au dialogue compétitif, il autorise le pouvoir adjudicateur à définir ou à développer des solutions de nature à répondre à ses besoins avec des candidats préalablement admis. S’agissant du concours, il permet de choisir un lauréat après mise en concurrence et avis d’un jury, notamment dans les domaines de l’urbanisme, de l’architecture et de l’ingénierie. La procédure négociée permet au pouvoir adjudicateur de négocier les conditions du marché avec un ou plusieurs opérateurs économiques. Enfin, le système d’acquisition dynamique est une procédure entièrement dématérialisée utilisée pour les fournitures courantes.

67) Le service public Le service public est une activité d’intérêt général en lien avec une personne publique, soit qu’elle le gère directement, soit qu’elle en délègue l’exercice à une autre personne publique ou à une personne privée sous son autorité ou son contrôle. Dans le cadre de la gestion directe (régie), la personne publique (État, collectivité locale, établissement public) assure la gestion du service avec ses propres moyens humains, matériels et financiers. La délégation prendra la forme d’un contrat (marché public, délégation de service public) ou d’un acte unilatéral comme une loi (Aéroports de Paris) ou un acte administratif (caisses régionales de Sécurité sociale). Le service public se scinde en deux grandes catégories en fonction de son objet, de son mode de financement et de ses modalités de fonctionnement et d’organisation. Le service public industriel et commercial (SPIC) porte sur des activités privées concurrentielles (eau, assainissement). Son financement est assuré principalement par les redevances des usagers. Le droit applicable au personnel et à la gestion (conventions collectives, comptabilité) est le droit privé, à l’exception du comptable public et du directeur. Les relations avec les usagers sont des relations de droit privé relevant du juge judiciaire. Le service public administratif (SPA) est principalement financé par l’impôt ou des subventions (centres communaux d’action sociale, justice, police). Ses modalités d’organisation et de fonctionnement (comptabilité) relèvent du droit public. Ses relations avec les usagers sont soumises au droit public sous le contrôle du juge administratif. 68) Les principes du service public Le service public est soumis à trois grands principes appelés « lois de Rolland ». D’abord, le principe de continuité exige que le service public fonctionne sans interruption anormale. Il limite l’exercice du droit de grève par le maintien d’un service minimum, aujourd’hui imposé par la loi dans le domaine des transports terrestres de voyageurs (loi du 21 août 2007). Il justifie le recours à la réquisition par l’autorité administrative. Ensuite, l’adaptabilité ou mutabilité impose que le service public s’adapte aux exigences du progrès technique (CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen) ainsi qu’aux besoins des usagers tels que les horaires et les fréquences (CE, 11 mars 1910, Compagnie générale française des tramways). Enfin, le principe d’égalité devant le service public exige que les personnes se trouvant dans une situation identique soient traitées de la même manière. Néanmoins, des situations différentes, liées au lieu de résidence ou à l’état des ressources par exemple, peuvent justifier l’application de tarifs distincts. De même, des nécessités d’intérêt général en rapport avec le service peuvent motiver des différences de traitement. À côté des « lois de Rolland », le principe de neutralité interdit aux agents du service public de faire état de leurs opinions politiques, philosophiques ou religieuses et de porter tout signe ostentatoire pendant leur

69) La police administrative La police administrative a pour but de prévenir tout risque de trouble à l’ordre public. Par ordre public, il faut entendre le bon ordre, la sûreté, la salubrité et la tranquillité publiques, auxquelles la jurisprudence a ajouté la moralité publique (CE, 18 décembre 1959, Société Les films Lutétia) et la dignité de la personne humaine (CE, 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). Elle se distingue en cela de la police judiciaire, dont l’objet est de constater les infractions à l’ordre public et d’en rechercher les auteurs. La distinction prévention/répression n’est pas évidente. Non seulement les mêmes autorités et agents peuvent agir au titre des deux polices mais une opération de police administrative peut en outre déboucher sur une opération de police judiciaire et inversement (contrôle routier révélant la possession de stupéfiants et entraînant l’arrestation du détenteur, par exemple). Alors que l’activité de police administrative relève du juge administratif, l’activité de police judiciaire est soumise au contrôle du juge judiciaire. On distingue la police générale des polices spéciales. Si la première répond strictement à la définition de l’ordre public, les secondes visent des activités (cinéma, chasse, affichage…), des personnes (police des étrangers) ou des lieux (police ferroviaire) spécifiques. La police administrative s’exerce à travers l’élaboration d’actes réglementaires, c’est-à-dire de portée générale et impersonnelle (décrets, arrêtés), ou individuels (autorisation, visa d’exploitation) que les forces de l’ordre sont chargées d’exécuter et de faire respecter. 70) Les autorités de police et le contrôle de leur action Au niveau national, le Premier ministre, en tant que titulaire du pouvoir réglementaire, est l’autorité de police générale. Certaines polices spéciales peuvent être exercées par les ministres. Ainsi, le ministre de l’Intérieur est en charge de la police des étrangers et le ministre de la Culture est responsable de la police du cinéma. Au niveau départemental, le préfet exerce d’importants pouvoirs de police générale mais aussi de polices spéciales (chasse, pêche, environnement). Quant au président du conseil départemental, il dispose du pouvoir de police générale sur le domaine départemental hors agglomération. Le maire est quant à lui l’autorité de police sur le territoire communal. Dans les communes où est instaurée une police d’État, les pouvoirs du maire sont partagés avec le préfet. Le préfet peut se substituer au maire en cas de carence de celui-ci, après une mise en demeure restée infructueuse. S’il doit faire respecter la réglementation en vigueur, le maire peut, eu égard aux circonstances locales, aggraver les mesures prises par une autorité de police supérieure (CE, 18 avril 1902,

Commune de Néris-les-Bains). Les actes de police font l’objet d’un contrôle maximal de la part du juge administratif. En effet, dès lors qu’elles affectent l’exercice de libertés publiques (liberté de réunion, d’expression, d’aller et venir…), les mesures prises doivent être proportionnées au risque de trouble à l’ordre public (CE, 19 mai 1933, Benjamin). 71) La responsabilité de l’administration Mettant fin à l’irresponsabilité de la puissance publique, l’arrêt Blanco rendu par le Tribunal des conflits le 8 février 1873 fonde la responsabilité de l’administration devant le juge administratif selon des règles dérogatoires au droit civil. La responsabilité de l’administration peut être recherchée, même en l’absence de faute, dès lors qu’un lien de causalité entre son activité et le préjudice subi est établi. Ce dernier doit être certain (évident), spécial (nombre limité de victimes) et anormal. Si la preuve de la faute incombe en principe à la victime, dans certaines situations il y a présomption de faute (défaut d’entretien normal des ouvrages publics). Si une faute simple suffit en principe à engager la responsabilité de l’administration, certaines activités nécessitent la recherche d’une faute lourde. Néanmoins, la faute lourde a été progressivement abandonnée (domaine hospitalier et pénitentiaire, services de secours et d’incendie) ou réduite (police administrative). Elle demeure dans certaines activités de contrôle (contrôle de légalité préfectoral). Plusieurs circonstances peuvent écarter ou diminuer la responsabilité de l’administration : la force majeure (événement extérieur, imprévisible et irrésistible), le cas fortuit (événement imprévisible, irrésistible mais interne à l’administration), le fait d’un tiers et la faute commise par la victime elle-même. L’indemnité réparant le préjudice est versée en capital ou sous forme de rente (rare). La victime peut aussi prétendre au versement d’intérêts moratoires, à l’indemnité pour frais irrépétibles ainsi qu’à la capitalisation des intérêts. 72) Le régime de la responsabilité sans faute La responsabilité de l’administration peut être engagée en l’absence de faute de sa part. Il existe trois grandes catégories de responsabilité sans faute. D’abord, la responsabilité fondée sur le risque est retenue non seulement pour ses collaborateurs permanents (CE, 21 juin 1895, Cames) mais aussi occasionnels, qu’ils soient sollicités (incendie : CE, 5 mars 1943, Chavat ; feu d’artifice : CE, 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-laPlaine) ou spontanés (noyade : CE, 25 septembre 1970, Commune de Batz-sur-Mer). Le risque peut également provenir des choses et activités dangereuses : explosifs (CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers), utilisation d’armes à feu contre des tiers à une opération de police (CE, 24 juin 1949, Lecomte), mesures de liberté surveillée pour mineurs délinquants (CE, 3 février 1956, Thouzellier). Le risque peut aussi résulter des dommages accidentels des travaux publics. Ensuite, la rupture d’égalité devant les charges publiques peut être le fait d’actes

Partie II : Droit public

temps de travail (CE, 3 mai 1950, Demoiselle Jamet). Ils doivent traiter de manière égale les usagers quelles que soient leurs convictions, et ces derniers sont aussi tenus de respecter ce principe.

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administratifs réguliers comme un refus de recours à la force publique (CE, 30 novembre 1923, Couitéas) ou l’application d’un règlement entraînant une perte financière pour un commerçant (CE, 22 février 1963, Commune de Gavarnie). Elle peut être le fait des lois (CE, 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette ; CE, 8 février 2007, Gardedieu) ou des traités (CE, 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radioélectrique). Enfin, la responsabilité sans faute peut provenir des dommages permanents des travaux publics (odeurs, bruits : CE, 24 juillet 1931, Commune de Vic-Fezensac). Plus récemment, une quatrième catégorie, fondée sur la garde des mineurs, a été retenue par le juge (CE, 11 février 2005, GIE Axa Courtage). 73) Les régimes spécifiques de responsabilité administrative

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Le législateur et la jurisprudence ont instauré des régimes spécifiques d’indemnisation. Ainsi, le juge a exclu de la compétence du juge administratif les activités de l’administration suivantes : les actes de gestion privée, la faute personnelle détachable, la voie de fait et l’emprise irrégulière, ainsi que la responsabilité extracontractuelle des SPIC (sauf les dommages de travaux publics causés à un tiers). L’attribution législative du contentieux de l’indemnisation aménage une grande place au juge judiciaire. Il en est ainsi de la responsabilité des personnes publiques liée aux accidents causés par les véhicules administratifs (loi du 31 décembre 1957). Il en va de même de l’indemnisation des dommages causés par les actes de terrorisme (loi du 9 septembre 1986), des préjudices résultant des vaccinations obligatoires (art. L. 3111-9 du Code de la santé publique) et de l’indemnisation des personnes atteintes de sida ­post-transfusionnel (loi du 31 décembre 1991). Le contentieux de l’indemnisation de l’aléa thérapeutique, des maladies nosocomiales et des maladies iatrogènes (loi du 4 mars 2002) ou encore des victimes de l’amiante relève de la même logique. Il convient néanmoins de noter deux exceptions notables. D’abord, la loi du 7 janvier 1983 confie

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à l’État le soin de réparer les dommages causés par les attroupements et les rassemblements de personnes. Ensuite, en vertu de la loi du 5 avril 1937, l’État est responsable des dommages causés ou subis par les élèves de l’enseignement public à la suite d’une faute commise par un enseignant. 74) Responsabilité de l’agent public et de l’administration Après la suppression de la garantie des fonctionnaires (décret du 19 septembre 1870), le juge a opéré une distinction entre la faute de service engageant la responsabilité de l’administration et la faute personnelle engageant la responsabilité civile de l’agent (TC, 30 juillet 1873, Pelletier). Selon Laferrière, la première « révèle un administrateur […] plus ou moins sujet à erreur », et la seconde « l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences ». La faute personnelle est d’abord la faute dépourvue de tout lien avec le service (CE, 28 juillet 1951, Société Standard des pétroles). Elle peut également être commise pendant le service mais détachable du service (violences : TC, 14 janvier 1980, Dame Techer) ou être commise en dehors du service mais avec les moyens de celui-ci (arme de service conservée tuant une personne au domicile : CE, 26 octobre 1973, Sadoudi). Le cumul des fautes fait apparaître à la fois une faute de service et une faute personnelle (fermeture anticipée d’un bureau de poste et brutalité des agents : CE, 3 février 1911, Anguet). Le cumul de responsabilités est retenu lorsqu’une faute personnelle est commise dans le cadre du service (CE, 26 juillet 1918, Époux Lemonnier) ou en dehors mais n’est pas dépourvue de tout lien avec le service (CE, 18 novembre 1949, Demoiselle Mimeur). La victime peut alors demander réparation de l’ensemble du préjudice devant le juge administratif ou le juge civil. L’administration ou l’agent condamné à payer pourra se retourner contre l’autre par une action récursoire destinée à répartir l’indemnisation (CE, 28 juillet 1951, Delville).

Partie III Questions européennes

1. Les QRC de questions européennes 2. Les réponses aux QRC

35) Le budget de l’Union européenne 36) Les ressources propres de l’Union européenne 37) La France et le budget européen

1) Le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA)

38) Le cadre financier pluriannuel

2) Le traité instituant la Communauté économique européenne (CEE)

40) Le mécanisme européen de stabilité (MES)

3) Le traité de Maastricht sur l’Union européenne 4) Le traité de Lisbonne

39) La Grèce doit-elle sortir de la zone euro ? 41) La procédure de vote à la majorité au sein du Conseil de l’Union européenne

5) L’élargissement de l’Union européenne

42) Les procédures de révision ordinaire et simplifiée des traités

6) La procédure d’adhésion à l’Union européenne

43) Les « clauses passerelles »

7) La procédure de retrait d’un État membre de l’Union européenne

44) La directive

8) Le principe d’attribution des compétences 9) La compétence externe 10) La hiérarchie des normes du droit dérivé de l’Union européenne 11) Le principe de subsidiarité 12) La Commission européenne 13) Le président de la Commission européenne 14) Les commissaires européens 15) Le Parlement européen 16) Les parlements nationaux et le principe de subsidiarité 17) Le Conseil européen 18) Le Conseil de l’Union européenne 19) Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité 20) La Banque centrale européenne (BCE) 21) La Banque européenne d’investissement (BEI) 22) Le Tribunal de l’Union européenne 23) Le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne 24) Le Comité des régions 25) Le Comité économique et social européen (CESE) 26) Qu’est-ce que la méthode communautaire ? 27) Le principe d’équilibre institutionnel de l’Union 28) Les relations entre la Commission européenne et le Parlement européen

45) L’effet direct des directives 46) Le règlement 47) L’initiative citoyenne 48) L’effet direct 49) Le principe de primauté 50) Le principe de primauté et le droit constitutionnel 51) La méthode ouverte de coordination (MOC) 52) La Charte des droits fondamentaux de l’UE 53) L’adhésion de l’UE à la Convention européenne des droits de l’homme 54) Le citoyen européen 55) Les coopérations renforcées 56) Le renvoi préjudiciel 57) Le recours en manquement 58) Le recours en carence 59) Le recours en annulation 60) L’espace de liberté, de sécurité et de justice et le traité de Lisbonne 61) Le Fonds de cohésion 62) La politique de cohésion 63) La politique agricole commune (PAC) 64) La politique commerciale commune 65) La politique économique et monétaire 66) La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) 67) La politique sociale

29) Conseil européen, Conseil de l’Union européenne et Conseil de l’Europe, quelle distinction ?

68) La politique de l’environnement

30) Les agences européennes

70) Le mandat d’arrêt européen

31) Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE)

71) La libre circulation des personnes

32) La comitologie 33) La procédure législative ordinaire

69) Les accords de Schengen

72) La libre circulation des marchandises 73) La libre circulation des capitaux 74) Les accords internationaux

Partie III : Questions européennes

1. Les QRC de questions européennes

34) La procédure budgétaire

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2. Les réponses aux

QRC 1

1) Le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) Les traités européens constituent le fondement de l’Union européenne. Le traité CECA, signé à Paris le 18 avril 1951 et entré en vigueur en juillet 1952, est le premier d’entre eux. Il réunit la France, l’Allemagne, l’Italie et les pays du Benelux dans une Communauté ayant pour but d’organiser la liberté de circulation du charbon et de l’acier, ainsi que le libre accès aux sources de production. C’est la première organisation communautaire créée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, alors qu’il apparaissait vital de reconstruire l’économie du continent européen et d’assurer une paix durable. Le traité CECA instaure la libre circulation des produits, sans droits de douane ni taxes. Il interdit les mesures ou les pratiques discriminatoires, les subventions, les aides ou les charges spéciales de l’État, ainsi que les pratiques restrictives. Une Haute Autorité commune est chargée de surveiller le marché, le respect des règles de concurrence (abus de position dominante, entente et concentration) et la transparence des prix. Le traité CECA est à l’origine des institutions européennes. Il instaure une Haute Autorité, institution supranationale « dont les membres exerçent leurs fonctions en toute indépendance », une Assemblée parlementaire consultative, un Conseil spécial formé des représentants des États membres et une Cour de justice. La CECA est dotée de la personnalité juridique. La durée de vie de ce traité était limitée à cinquante ans ; il a expiré le 23 juillet 2002.

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2) Le traité instituant la Communauté économique européenne (CEE)

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Après la réussite de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et l’échec de la Communauté européenne de défense (CED) en 1954, l’intégration européenne est relancée par le biais d’une coopération économique. C’est ainsi que sont signés, le 25 mars 1957, les « traités de Rome ». Le premier instituait une Communauté économique européenne (CEE) et le second une Communauté européenne de l’énergie atomique, plus connue sous le nom d’Euratom. Le traité CEE crée un marché commun généralisé, fondé sur les fameuses « quatre libertés » que sont la libre circulation des personnes, celle des services, des marchandises et celle des capitaux. Il met en place un espace économique unifié instaurant la libre concurrence entre les entreprises. Il pose les bases d’un rapprochement des conditions de commercialisation des produits et des services. Des politiques communes sont mises en

1.  Dans certains cas, les réponses à ces QRC trouvent leur source dans les sites europa.eu, europarl.europa.eu ou touteleurope.eu.

œuvre, telles la politique agricole commune, la politique commerciale commune et la politique des transports. Elles s’accompagnent de la création du Fonds social européen, qui vise à améliorer les possibilités d’emploi des travailleurs et à relever leur niveau de vie. Est également mise en place une Banque européenne d’investissement, destinée à faciliter l’expansion économique de la CEE grâce à de nouvelles ressources financières. 3) Le traité de Maastricht sur l’Union européenne Le traité sur l’Union européenne (TUE), signé à Maastricht le 7 février 1992, trouve son origine, sur le plan extérieur, dans l’effondrement de l’Union soviétique et la réunification allemande en 1991, qui rendent nécessaire la construction d’un cadre européen renforcé. Sur le plan interne, les États membres souhaitent prolonger les progrès réalisés par l’Acte unique européen (1986) à travers d’autres réformes et créer une monnaie unique afin de limiter les spéculations financières sur les différentes monnaies. Dans le même temps est établie une citoyenneté européenne destinée à permettre une intégration politique. Le traité de Maastricht institue une Union européenne comportant trois piliers : 1er pilier, les Communautés européennes (CECA, Euratom et CE) ; 2e pilier, la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; et 3e pilier, la coopération policière et judiciaire en matière pénale (Justice et affaires intérieures). Il renforce les pouvoirs du Parlement européen, instaure la majorité qualifiée (au lieu de l’unanimité) au sein du Conseil et, surtout, lance l’Union économique et monétaire (UEM) avec une monnaie unique, l’euro. La mise en place de l’UEM nécessitait au préalable une convergence des économies européennes. Ainsi sont définis des critères de convergence (taux d’intérêt, stabilité monétaire, taux d’inflation), et des procédures de surveillance et de contrôle des déficits publics excessifs. La décision de l’admission des États membres dans la zone euro relevait non de la Commission mais des chefs d’État et de gouvernement. D’autres changements institutionnels sont opérés, comme la création du Comité des régions ou du Médiateur européen. 4) Le traité de Lisbonne L’élargissement de l’UE à dix nouveaux membres en 2004 nécessitait une amélioration du processus de décision, mais également un approfondissement de l’intégration européenne, pour démontrer la volonté du projet politique de l’Union de ne pas dériver vers une simple zone de libre-échange. Le processus de ratification ayant été bloqué à la suite du non de la France et des PaysBas lors des référendums du printemps 2005, un nouveau traité a été signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 et est entré en vigueur le 1er décembre 2009. Désormais, l’Union européenne possède la personnalité juridique. Le traité de Lisbonne simplifie le processus d’adoption des textes par le Conseil, renforce les pouvoirs du

5) L’élargissement de l’Union européenne En 1951, six pays décident de se constituer en Communauté européenne pour le charbon et l’acier ou CECA : la République fédérale d’Allemagne, la France, la Belgique, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas. De 6 pays en 1957  à 28 aujourd’hui, l’Union européenne a connu sept vagues d’adhésion, appelées « élargissements »  : –  premier élargissement : Royaume-Uni, Irlande et Danemark (1973) ; –  deuxième et troisième élargissements : Grèce (1981), Espagne et Portugal (1986) ; –  quatrième élargissement : Autriche, Suède et Finlande (1995) ; –  cinquième et sixième élargissements : Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie, Slovénie (2004) puis Bulgarie et Roumanie (2007) ; –  enfin, la Croatie en 2013. Début 2016, cinq pays sont officiellement candidats pour intégrer l’UE : des négociations sont en cours avec trois d’entre eux, le Monténégro, la Serbie et la Turquie, mais n’ont pas débuté concernant l’Albanie et la Macédoine. L’Islande, qui était officiellement candidate depuis 2009, a retiré sa candidature en 2015. L’entrée au sein de l’Union implique de respecter la législation européenne. D’un point de vue juridique, l’article 49 du traité sur l’Union européenne impose deux conditions : l’une concerne l’aspect géographique, l’autre est relative à des considérations démocratiques. Mais le Conseil européen de Copenhague (juin 1993) fixe de nouvelles conditions : le respect de la démocratie et des droits de l’homme, l’existence d’une économie de marché viable, la capacité à faire face à la pression concurrentielle et au respect des règles du marché commun, ainsi que l’aptitude à respecter l’acquis européen et les obligations découlant de l’adhésion. L’avenir de l’élargissement de l’Union dépendra de sa

capacité d’absorption et de son aptitude à faire face à des économies différentes en termes de spécialisation mais surtout de niveau de richesse. 6) La procédure d’adhésion à l’Union européenne Le traité sur l’Union européenne (TUE, 1992) pose trois conditions pour obtenir le statut de candidat : être un État ; être « européen » (ce critère géographique reste relativement flou) ; respecter les valeurs de l’Union et s’engager à les promouvoir. L’article 49 du TUE précise que « tout État européen qui respecte les valeurs [de l’UE] visées à l’article 2 » (dignité humaine, liberté, démocratie, État de droit, droits de l’homme…) « peut demander à devenir membre de l’Union ». L’UE a ainsi fixé des critères politiques et économiques pour l’adhésion, ainsi que d’autres critères liés tant aux obligations résultant du statut d’État membre qu’à la capacité administrative à mettre en œuvre et à appliquer la législation et les politiques de l’UE à 28. L’État demandeur doit adresser sa demande au Conseil, qui se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen. Mais avant d’adhérer à l’Union européenne, plusieurs étapes doivent être franchies. Pour préparer le futur entrant à son adhésion, sa candidature est précédée d’un « accord d’association » qui met en place une zone de libre-échange avec l’UE. C’est un moyen pour l’État candidat de commencer à intégrer dans son droit l’« acquis », c’est-à-dire les politiques de l’Union qu’il devra, à terme, entièrement adopter. 7) La procédure de retrait d’un État membre de l’Union européenne La possibilité pour un État membre de se retirer de l’Union européenne a pendant longtemps divisé la doctrine et la classe politique. L’article 53 du traité sur l’Union européenne (TUE) indique même que « le présent traité est conclu pour une durée illimitée ». Le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, a clarifié la question, mettant ainsi partiellement en cause la nature politique du projet européen. L’article 50 du TUE régit cette procédure. Ainsi, « tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union ». Il doit alors indiquer son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait. Cet accord est conclu au nom de l’Union par le Conseil de l’UE, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen. Si l’État qui s’est retiré de l’Union demande à adhérer à nouveau, sa demande est soumise à la procédure visée à l’article 49. L’État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent. Aucun État, à ce jour, n’est encore sorti de l’Union européenne.

Partie III : Questions européennes

Parlement européen en affirmant le principe de codécision entre celui-ci et le Conseil, principe renommé « procédure législative ordinaire ». Il instaure une présidence stable du Conseil européen (pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois), ainsi qu’un poste de Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le traité de Lisbonne renforce néanmoins la place des États dans le fonctionnement de l’Union. Ainsi, le Conseil européen, qui réunit les chefs d’État et de gouvernement, devient une institution à part entière (comme la Banque centrale européenne) et, surtout, les parlements nationaux peuvent désormais contrôler la subsidiarité au sein de l’Union et éventuellement saisir la Cour de justice. Ce traité modifie aussi certaines compétences de l’Union européenne, en indiquant par exemple que l’énergie devient une compétence partagée entre l’Union et les États membres, et il intègre la Charte des droits fondamentaux dans le droit primaire.

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8) Le principe d’attribution des compétences

10) La hiérarchie des normes du droit dérivé de l’Union

Selon ce principe qui gouverne depuis 1957 les relations entre les États membres et la Communauté, puis l’Union européenne, toutes les compétences qui n’ont pas été transférées relèvent des États membres. Mais la Cour de justice de l’UE a développé une interprétation extensive selon laquelle l’UE devient compétente pour réaliser les objectifs prévus par les traités. Le traité de Maastricht a confirmé cette approche en indiquant que « l’Union agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité ». Cette formulation est désormais reprise dans des termes similaires par l’article 5 du TUE. Pour ce faire, le droit de l’Union distingue plusieurs catégories de compétences, notamment les compétences exclusives (exemples : politique agricole commune, politique monétaire), pour lesquelles les États membres ne peuvent plus intervenir, et les compétences partagées. Parmi ces dernières, le principe de subsidiarité permet de confier l’exécution de la compétence soit aux États membres, soit à l’Union si elle apporte une plus-value par rapport à l’intervention étatique. Selon l’article 5 du TUE, l’Union européenne exerce une compétence partagée « seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ».

Le traité de Lisbonne instaure une hiérarchie des normes du droit dérivé en établissant aux articles 289, 290 et 291 du TFUE une distinction précise entre les actes législatifs, les actes délégués et les actes d’exécution.

9) La compétence externe

L'épreuve de QRC aux concours

La compétence externe permet à l’Union européenne d’intervenir sur la scène internationale pour signer, par exemple, des contrats d’association. Les traités communautaires ont prévu que la compétence externe concernait seulement les accords avec des pays tiers dans le cadre d’accords d’association (article  217 du TFUE) ou la politique commerciale (article 207 du TFUE). Progressivement, les traités communautaires ont prévu de nouvelles sphères d’intervention dans le domaine environnemental (article 191 du TFUE) ou dans le domaine de la recherche (article 186 du TFUE).

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La Cour de justice de l’UE a, quant à elle, étendu la compétence externe de l’Union, dans les années 1970, en développant la théorie des « compétences parallèles ». Selon l’interprétation originelle de la Cour, si l’Union possède une compétence interne, c’est-à-dire une base juridique pour édicter une réglementation, elle peut intervenir sur la scène extérieure. Mais cette interprétation extensive a été progressivement réduite. Désormais, la compétence externe, selon cette théorie des compétences parallèles, implique que l’Union ait déjà légiféré. En outre, si la procédure prévue par l’article 352 du TFUE offre la possibilité à l’Union d’intervenir pour réaliser les objectifs des traités, elle ne peut toutefois être utilisée pour exercer une compétence externe.

Sont définis comme étant des actes législatifs, les actes juridiques adoptés par une procédure législative, ordinaire ou spéciale. En revanche, les actes délégués sont des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. Le pouvoir d’adopter ces actes peut être délégué à la Commission par le législateur (Parlement et Conseil). Dans ce cas, l’acte législatif délimite les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir, ainsi que, le cas échéant, des procédures d’urgence. Par ailleurs, le législateur fixe les conditions auxquelles la délégation est soumise, qui peuvent être le droit de révocation de la délégation, d’une part, et le droit d’exprimer des objections, d’autre part. En ce qui concerne les actes d’exécution, ils sont généralement adoptés par la Commission, à laquelle la compétence d’exécution est conférée par les actes juridiquement contraignants nécessitant des conditions uniformes d’exécution. 11) Le principe de subsidiarité Introduit par le traité de Maastricht signé en 1992, le principe de subsidiarité revêt un aspect politique car il détermine la répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres. En effet, en vertu de ce principe et en présence d’une compétence partagée, l’Union européenne devient compétente si son action s’avère plus efficace que celle des États membres en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée. L’action de l’Union doit donc pallier l’insuffisance de l’intervention étatique et présenter une amélioration qualitative. Ce principe ne concerne pas les domaines qui relèvent de la compétence exclusive de l’UE (la politique agricole commune, par exemple), ni ceux qui demeurent de la seule compétence des États (le droit de la nationalité, notamment). Il se concrétise juridiquement par une obligation de proportionnalité, qui implique de ne pas excéder ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs de l’Union européenne (par exemple, éviter des législations trop détaillées). La Commission doit désormais justifier toutes les interventions de l’Union sur la base de ce principe. En cas de contestation relative à sa bonne application, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) peut être saisie, mais seulement a posteriori, par le biais de voies de recours ordinaires (recours en annulation, par exemple). Le traité de Lisbonne a toutefois créé un recours particulier pour les parlements nationaux. En effet, une procédure d’alerte précoce a été mise en place. Pendant la phase d’élaboration de la norme

12) La Commission européenne La Commission européenne est une institution chargée de la défense de l’intérêt de l’Union. Elle possède l’initiative des normes et doit aussi faire respecter l’application du droit de l’Union. À cet effet, elle peut saisir la Cour de justice de l’UE par le biais d’un recours en constatation de manquement. Elle est également compétente en matière de négociation des accords externes. Pendant de nombreuses années, l’intégration européenne a progressé grâce à l’impulsion de la Commission. L’évolution de sa composition explique peut-être sa perte relative d’influence. À l’origine, le nombre de commissaires par État dépendait du poids démographique de chaque État membre de l’UE. Puis une logique politique s’est substituée à ce principe, chaque État membre revendiquant un commissaire. Le traité de Lisbonne avait instauré une solution de transition puis une réduction du nombre de commissaires, mais cette disposition a été modifiée par le Conseil européen de décembre 2008. Il y a donc aujourd’hui un commissaire par État membre (soit 28 commissaires) : cette situation n’est guère pertinente et la Commission européenne est difficile à gérer. Concernant leur nomination, une procédure en trois temps a été instituée : tout d’abord, le président pressenti est avalisé par le Parlement européen ; puis le Conseil, à la majorité qualifiée, adopte la liste des commissaires avec le président de la Commission ; enfin, le Parlement européen valide à la majorité la composition de la Commission. 13) Le président de la Commission européenne Le président de la Commission européenne n’est en rien un chef de gouvernement, même s’il se distingue des autres commissaires. Toutefois, cette fonction de président n’a pas cessé de se renforcer au fil des années. Désormais, il définit les orientations politiques de la Commission (article 17 § 6 du TUE issu du traité de Lisbonne). Il présente le programme politique de la Commission devant le Parlement européen. Il décide de la répartition des agents de l’UE entre les directions générales, définit les compétences de chaque commissaire et nomme les vice-présidents autres que le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Désormais, il peut demander à un commissaire de démissionner. Mais la Commission fonctionne toujours de manière collégiale ; aux termes de l’article 250 du traité sur le fonctionnement de l’Union, « les délibérations de la Commission sont acquises à la majorité de ses membres ».

La nomination du président de la Commission obéit également à une procédure particulière. Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat doit être élu par le Parlement à la majorité des membres qui le composent. À l’inverse, les autres commissaires sont nommés d’un commun accord entre le président de la Commission et les États membres. Le président présente ensuite au Parlement européen son équipe, c’est-à-dire l’ensemble des commissaires pressentis, et le Parlement accepte la totalité ou refuse intégralement la Commission. La fonction de président est exercée en 2016 par JeanClaude Juncker (mandat 2014-2019). 14) Les commissaires européens Investi par le Conseil européen après approbation du Parlement, un collège de vingt-huit commissaires se partage les responsabilités attribuées à la Commission européenne. Celle-ci compte en 2016 vingt-huit commissaires, soit un par État membre : le président, le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (qui est aussi vice-président de la Commission) et vingt-six autres commissaires en charge d’un portefeuille particulier. Le traité de Lisbonne prévoyait qu’à partir du 1er novembre 2014, le nombre de commissaires correspondrait aux deux tiers du nombre des États membres. Or, à la suite du rejet du traité par l’Irlande en juin 2008 et pour faciliter la tenue d’un second référendum irlandais, les conclusions du Conseil européen de décembre 2008 ont prévu que le nombre de commissaires resterait égal à un par État membre, contrairement à la lettre du traité. Le président de la Commission en exercice en 2016, Jean-Claude Juncker, a été investi par le Parlement européen en 2014. En vertu du TUE, c’est le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, qui propose au Parlement un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat doit être élu par le Parlement à la majorité des membres qui le composent. Il n’est donc pas élu par les commissaires, solution conforme à la logique de l’institution, qui fonctionne de manière collégiale. En effet, toutes les décisions sont prises par consensus, ce qui tend à gommer toute logique étatique. 15) Le Parlement européen Depuis son élection au suffrage universel direct en 1979, le Parlement européen n’a cessé de s’affirmer sur la scène institutionnelle européenne. Élus directement par les citoyens de chaque État membre tous les cinq ans, les membres du Parlement européen assument plusieurs missions essentielles : notamment ils examinent et adoptent les actes législatifs européens avec le Conseil. Le traité de Lisbonne (2007) a renforcé leurs prérogatives législatives et plus de quarante nouveaux domaines sont tombés dans le champ de la procédure de codécision, renommée « procédure législative ordinaire » en

Partie III : Questions européennes

communautaire, les parlements peuvent demander à la Commission de revoir sa proposition et, si elle maintient sa position, les règles de vote deviennent plus difficiles. Par ailleurs, si la proposition est adoptée, les parlements nationaux peuvent saisir la CJUE en cas de manquement par la législation européenne au principe de subsidiarité.

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2009, selon laquelle le Parlement se trouve sur un pied d’égalité avec le Conseil. Le Parlement examine également et adopte le budget de l’UE avec le Conseil. Par ailleurs, il exerce un contrôle sur les activités des autres institutions de l’UE, notamment la Commission, afin de garantir que celles-ci fonctionnent démocratiquement. Lors de la désignation d’une nouvelle Commission, ses vingt-huit membres –  un par pays de l’UE – ne peuvent prendre leurs fonctions sans l’accord du Parlement. Si les députés européens désapprouvent le choix d’un commissaire, ils peuvent rejeter le collège tout entier. Le Parlement peut aussi obliger la Commission à démissionner en cours de mandat, grâce à une « motion de censure ». Le Parlement européen intervient également dans la nomination des membres de certains organes. Ainsi, il émet un avis simple pour ceux de la Cour des comptes européenne et du directoire de la Banque centrale européenne. En revanche, le Médiateur est désigné par les députés après chaque élection du Parlement européen. Il est élu au scrutin secret, à la majorité des suffrages exprimés, pour la durée de la législature. Notons également que lorsque les chefs d’État ou de gouvernement se rencontrent à l’occasion des sommets européens, le Parlement donne son avis sur l’ordre du jour des réunions.

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16) Les parlements nationaux et le principe de subsidiarité

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Largement ignorés par la construction européenne depuis l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct en 1979, les parlements nationaux ont vu leur rôle s’accroître progressivement à partir des années 1990. Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, a franchi une nouvelle étape en distinguant deux phases : d’une part, une procédure d’alerte précoce ; d’autre part, une procédure a posteriori, après l’adoption de l’acte. Dans la première situation, les parlements nationaux (un tiers ou un quart) peuvent demander à la Commission de réexaminer un texte qui ne respecte pas le principe de subsidiarité. Si la Commission ne tient pas compte d’une demande de réexamen des parlements nationaux sur un projet d’acte législatif soumis à la procédure législative ordinaire, les majorités d’adoption au Conseil et au Parlement sont modifiées. Ainsi, soit le Conseil avec 55 % de ses membres, soit le Parlement à la majorité des suffrages exprimés peuvent s’opposer à la proposition de la Commission. Dans la seconde hypothèse, si la Commission n’a pas tenu compte des recommandations des parlements nationaux, la Cour de Justice de l’Union européenne peut se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif européen, du principe de subsidiarité formés par un État membre ou transmis par celui-ci conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d’une chambre de ce dernier.

17) Le Conseil européen Le Conseil européen rassemble les chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union européenne, le président de la Commission et le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères. Organe créé en 1974, il a été élevé au rang d’institution par le traité de Lisbonne entré en vigueur en 2009 (article 13 § 1 du TUE). Le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et définit ses orientations politiques générales. Il fonctionne généralement par consensus, mais à la majorité qualifiée pour le choix du futur président de la Commission et pour la définition des formations du Conseil de l’Union. La décision de réunir une Conférence intergouvernementale est prise à la majorité simple. L’émergence du Conseil européen renforce le caractère intergouvernemental de la construction européenne. Il doit présenter au Parlement européen un rapport à la suite de chacune de ses réunions, ainsi qu’un rapport écrit annuel sur les progrès réalisés par l’Union. Depuis 2009, son président est élu pour deux ans et demi afin de lui donner une présidence stable et une plus grande visibilité. Le président a pour mission d’organiser le fonctionnement du Conseil européen mais aussi de représenter l’Union sur la scène internationale, avec le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, principalement dans le cadre des questions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune. 18) Le Conseil de l’Union européenne Le Conseil des ministres de l’Union européenne (aussi dénommé « Conseil de l’Union européenne » ou « Conseil ») est l’institution qui représente les intérêts des États membres. À la différence du Conseil européen, il réunit les ministres compétents par domaine d’activité. Par exemple, le Conseil pour les affaires économiques et financières (ou Conseil ECOFIN) rassemble les vingt-huit ministres de l’Économie et des Finances. Les représentants des gouvernements au niveau ministériel en sont membres et y exercent le droit de vote, en tenant compte également des décisions du Parlement européen. À ce titre, le Conseil exerce la fonction législative, à égalité avec le Parlement européen avec la procédure législative ordinaire. La procédure de vote de droit commun est la majorité qualifiée, qui correspond à « au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d’entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union » (article 16 § 4 du traité sur l’Union européenne). Toutefois, dans certains domaines, la procédure de vote reste l’unanimité (sécurité sociale, protection sociale). Le Conseil est aussi l’une des deux branches de l’autorité budgétaire : à ce titre, il arrête et modifie le budget européen avec le Parlement. Il assure également la mise en œuvre

19) Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Le traité de Lisbonne a créé la fonction de Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, dont le rôle est de conduire la politique extérieure de l’Union. Le Haut Représentant n’a cependant pas le monopole de la représentation extérieure de l’UE. En effet, le traité de Lisbonne attribue également au président du Conseil européen la charge d’assurer à son niveau la représentation extérieure de l’UE, sans préjudice des attributions du Haut Représentant. Ce dernier participe activement à la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Il contribue tout d’abord à l’élaboration de cette politique par les propositions qu’il soumet au Conseil et au Conseil européen. Ensuite, en tant que mandataire du Conseil, il exécute les décisions adoptées. Le Haut Représentant de l’Union possède enfin une fonction de représentation. Il conduit le dialogue politique avec les pays tiers et il est chargé d’exprimer les positions de l’UE dans les organisations internationales. Le Haut Représentant est nommé par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée, en accord avec le président de la Commission. Le Conseil européen peut également mettre fin à son mandat selon la même procédure. De par sa qualité, le Haut Représentant est l’un des vice-présidents de la Commission. À ce titre, il est soumis, de même que le président et les autres membres de la Commission, au vote d’approbation du Parlement européen. 20) La Banque centrale européenne (BCE) La BCE existe depuis 1998 et a été élevée au rang d’institution par le traité de Lisbonne. Elle définit la politique monétaire de l’Union européenne. Elle fixe les taux directeurs de l’euro, conduit les opérations de change, gère les réserves officielles de change des États membres et promeut le bon fonctionnement des systèmes de paiement. Elle a aussi des fonctions consultatives : elle doit être consultée principalement sur tout acte communautaire proposé dans les domaines relevant de sa compétence et, par les autorités nationales, sur tout projet de réglementation dans les domaines relevant de sa compétence. L’intégration presque totale de la politique monétaire s’explique par l’autonomie de la BCE par rapport aux États membres mais aussi par rapport aux autres institutions européennes. Ainsi, la BCE n’est pas responsable devant le Parlement européen et ne peut donc être renversée.

La BCE est dirigée par un conseil des gouverneurs composé des membres de son directoire et des gouverneurs des banques centrales nationales. Le conseil des gouverneurs est l’instance suprême de l’Eurosystème. Il assure l’action de la BCE en sa double qualité de banque (recevant des dépôts et octroyant des crédits), d’une part, et d’autorité publique (émetteur de règles obligatoires), d’autre part. Le directoire de la BCE donne les instructions nécessaires aux banques centrales nationales. Il se compose d’un président, d’un vice-président et de quatre autres membres, nommés d’un commun accord par les chefs d’État ou de gouvernement des États membres sur recommandation du Conseil et après consultation du Parlement européen et du conseil des gouverneurs de la BCE, parmi des personnes dont l’autorité et l’expérience professionnelle dans le domaine monétaire ou bancaire sont reconnues. La crise grecque a permis d’observer un assouplissement de la politique monétaire que mène la BCE, notamment grâce à un achat de dette publique grecque sur le marché secondaire, permettant de contourner l’interdiction posée par les traités. 21) La Banque européenne d’investissement (BEI) La BEI a été créée en 1957 par le traité de Rome. Ses actionnaires sont les États membres, et les ministres des Finances de ces derniers constituent son conseil des gouverneurs. Pour recevoir son appui, les projets et les programmes doivent être viables dans quatre domaines essentiels : économique, technique, environnemental et financier. Par ses opérations de prêt et sa capacité à attirer d’autres concours financiers, la BEI permet d’élargir les possibilités de financement. Par ses emprunts, elle favorise le développement des marchés financiers au sein de l’Union. Outre son activité axée sur l’Europe, la BEI soutient aussi les politiques européennes de coopération extérieure et d’aide au développement. La solidité financière de la BEI s'explique par l’engagement de ses actionnaires, son indépendance professionnelle et ses réussites passées. Elle autorise les meilleures conditions d’emprunt, dont elle fait profiter les destinataires de ses prêts. Les orientations suivies par la BEI sont définies en étroite collaboration avec les États membres et les autres institutions de l’Union européenne. En outre, la BEI coopère étroitement avec le monde des affaires et le secteur bancaire, ainsi qu’avec les grandes organisations internationales présentes dans son domaine. 22) Le Tribunal de l’Union européenne Le Tribunal de l’Union européenne est une juridiction rattachée à la Cour de justice de l’Union européenne, et il est chargé comme la Cour d’assurer l’interprétation et l’application uniforme du droit de l’Union européenne.

Partie III : Questions européennes

du droit de l’Union qui doit permettre l’application des actes juridiques européens dans les États membres. Il dispose en outre de pouvoirs d’approbation (organisation du Parlement, nomination du Médiateur, etc.), de nomination (représentant spécial, par exemple) et de recommandation aux États membres (en cas de violation grave notamment).

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La création du Tribunal de première instance a été autorisée par l’Acte unique européen de 1986 afin d’alléger les tâches de la Cour de justice. Mais, étant une juridiction du premier degré, il reste soumis à l’autorité hiérarchique de la Cour. Le Tribunal est composé d’au moins un juge par État membre (28 en 2016). Les juges sont nommés d’un commun accord par les gouvernements des États membres, après consultation d’un comité. Leur mandat est de six ans renouvelables. Le Tribunal est compétent pour juger principalement : les recours directs introduits par les personnes physiques ou morales et dirigés contre les actes des institutions, des organes et organismes de l’Union européenne ; les recours formés par les États membres contre la Commission ; les recours formés par les États membres contre le Conseil et concernant les actes pris dans le domaine des aides d’État ; les mesures de défense commerciale (dumping) ; les pourvois –  limités aux questions de droit – contre les décisions du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne. Les décisions rendues par le Tribunal peuvent, dans un délai de deux mois, faire l’objet d’un pourvoi limité aux questions de droit devant la Cour de justice de l’UE. 23) Le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne Le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne, institué en 2005, est composé de sept juges nommés par le Conseil pour une période de six ans renouvelables, après appel à candidatures et avis d’un comité. Les juges sont choisis parmi d’anciens membres de la Cour de justice de l’UE, du Tribunal de première instance ou des juristes possédant des compétences notoires.

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Le Tribunal constitue, au sein de l’institution juridictionnelle de l’UE, la juridiction spécialisée dans le domaine du contentieux de la fonction publique de l’Union. Cette compétence était exercée jusqu’alors par la Cour de justice de l’UE puis, à partir de sa création en 1989, par le Tribunal de l’UE.

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Le Tribunal de la fonction publique est compétent pour juger en première instance les litiges entre l’Union européenne et ses propres agents (soit environ 40 000 agents) portant sur la rémunération, le déroulement de la carrière, le recrutement, les mesures disciplinaires, mais aussi le régime de sécurité sociale. Il est également compétent pour les litiges concernant certains personnels d’Eurojust (Unité de coopération judiciaire de l’UE), d’Europol (European Police Office) ou encore de la Banque centrale européenne. Ses décisions peuvent, pendant deux mois, faire l’objet d’un pourvoi pour des questions de droit devant le Tribunal de l’Union. 24) Le Comité des régions Le Comité des régions (CdR) a été instauré par le traité de Maastricht et mis en place en mars 1994. Ce n’est

pas une institution de l’UE mais un organe consultatif. Il compte, en 2016, 350 membres, qui sont nommés par le Conseil, sur proposition des États membres, pour un mandat de cinq ans. Chaque État désigne ses membres comme il le souhaite, mais en respectant l’équilibre politique, géographique et régional ou local du pays. Les membres du CdR sont des élus ou des acteurs clés au sein des autorités régionales ou locales de leur pays d’origine. Son objectif premier est le renforcement de la cohésion économique et sociale entre les États membres, et ses principales missions sont la consultation et la représentation des collectivités régionales et locales de l’Union. Malgré l’affirmation par le traité de Lisbonne de l’importance de la cohésion territoriale, le CdR ne possède aucun pouvoir décisionnel au sein de l’Union. Sa consultation est obligatoire quand la Commission ou le Conseil doivent se prononcer dans certains domaines concernant les collectivités locales (santé, politique sociale, transports, éducation, formation professionnelle, fonds structurels…). À l’inverse, sa consultation n’est que facultative, pour tous les domaines, lorsque le Parlement exerce le pouvoir législatif. Le CdR peut saisir la Cour de Justice de l’UE pour contester toute violation du principe de subsidiarité. Mais il peut également la saisir, par le biais d’un recours en annulation, lorsque ses compétences n’auraient pas été respectées. 25) Le Comité économique et social européen (CESE) Le Comité économique et social européen a été créé en 1957 par le traité de Rome comme instance de discussion sur des questions liées au marché commun. Le CESE, organe consultatif, permet aux groupes d’intérêt européens (syndicats, associations d’employeurs, fédérations agricoles) de donner un avis formel sur les propositions législatives de l’Union européenne. Le traité de Lisbonne limite à 350 le nombre des membres du CESE. Celui-ci désigne parmi ses membres le président ainsi que le bureau. Il produit en moyenne 170 documents consultatifs et avis par an. Tous ces avis sont transmis aux instances décisionnelles de l’UE et publiés ensuite au Journal officiel de l’Union européenne. Sa mission est essentiellement consultative ; il rend des avis lorsque le traité le prévoit. Ces derniers sont obligatoires quand le traité prévoit sa consultation. Le rôle du CESE, qui est en contact avec les CES régionaux et nationaux, consiste à communiquer aux institutions l’opinion des représentants de la vie économique et sociale. 26) Qu’est-ce que la méthode communautaire ? La méthode communautaire désigne le fonctionnement européen tel qu’il avait été conçu pour la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et lors des premières années de la Communauté économique européenne (CEE). Le projet communautaire reposait alors sur une intégration économique qui devait déboucher sur une intégration politique. À cet égard, quatre

Mais le fonctionnement communautaire s’est complexifié progressivement, avec la volonté des États membres d’accroître leur présence. L’institutionnalisation en 2009 du Conseil européen, constitué des chefs d’État ou de gouvernement et chargé de définir les grandes orientations, représente une sérieuse entorse à la méthode communautaire, et ce d’autant plus que le Conseil européen valide le choix du président de la Commission. Depuis le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, les parlements nationaux interviennent aussi dans la procédure législative en contrôlant notamment le principe de subsidiarité, ce qui témoigne d’un nouveau recul de la méthode communautaire. 27) Le principe d’équilibre institutionnel de l’Union Les institutions de l’Union ont été fondées sur une logique de séparation fonctionnelle. Il ne s’agit donc pas d’une reproduction à l’identique de la séparation des pouvoirs existant dans un État démocratique. En effet, chaque institution de l’Union représente une légitimité : la Commission européenne incarne la légitimité intégrative, fonctionnant par consensus et indépendante des États membres ; le Conseil de l’Union incarne la logique étatique et le Parlement européen matérialise la logique démocratique. Aussi, chacune de ces institutions possède des attributions et le traité sur l’Union européenne indique bien, dans son article 13§2, que « chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées ». Ainsi, la Commission possède l’initiative des normes et elle contrôle également le respect du droit de l’Union par les États membres. Le Conseil et le Parlement votent les textes suivant des procédures et des majorités diverses. Selon la base juridique présente dans les traités qui sera retenue pour adopter une réglementation, les modalités de vote et la participation du Parlement européen seront différentes. La Cour de justice de l’UE doit préserver cet équilibre et contrôler le choix de la base juridique. Mais cet équilibre tend à être remis en cause par deux évolutions. D’une part, avec la responsabilité croissante de la Commission devant le Parlement, cette dernière se politise et s’éloigne de sa conception d’origine, qui consiste à faire primer l’intérêt de l’Union. D’autre part, la logique intergouvernementale ne cesse de se renforcer avec la consécration du Conseil européen comme institution par le traité de Lisbonne et la reconnaissance aux parlements nationaux d’un contrôle de la subsidiarité.

28) Les relations entre la Commission européenne et le Parlement européen Les rapports entre la Commission européenne et le Parlement ne correspondent pas aux relations classiques entre une assemblée délibérante et un pouvoir exécutif qui en est l’émanation. Dans la conception originelle des traités, la Commission n’était pas responsable politiquement devant le Parlement européen. Toutefois, l’essor du rôle de celui-ci modifie progressivement cette conception. Ainsi, le président de la Commission est élu par le Parlement. Ce dernier peut également contraindre la Commission à la démission collective en votant, à la majorité des deux tiers, une motion de censure à son encontre. Dans ce cas, tous les commissaires doivent abandonner collectivement leurs fonctions. Seule la Cour de justice de l’Union européenne peut, dans des cas extrêmes, mettre fin au mandat d’un seul commissaire. La démission de la Commission Santer (du nom de son président), en 1999, a considérablement renforcé la légitimité du Parlement. Toutefois, c’est la conjonction de plusieurs éléments (affaire dite de la « vache folle », refus de décharge du budget de 1996, conclusions d’experts en 1999 démontrant un certain népotisme dans le fonctionnement de la Commission) qui explique alors la particularité de cette démission. Le renforcement du contrôle du Parlement pose toutefois une question essentielle. En effet, la Commission tend à se politiser et à devenir un organe exécutif contrôlé par le Parlement. Or, cette logique de fonctionnement est contraire à la méthode communautaire, qui reposait sur une Commission indépendante, garante du respect de la logique intégrationniste au sein de l’Union européenne. Les relations entre le Parlement et la Commission sont régies par un accord-cadre mis à jour tous les 5 ans ; le dernier accord date de fin 2010. 29) Conseil européen, Conseil de l’Union européenne et Conseil de l’Europe, quelle distinction ? Le Conseil européen –  élevé au rang d’institution en 2009 – rassemble les chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union européenne, le président de la Commission et le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en fixe les grandes orientations politiques. Le Conseil de l’Union européenne réunit les ministres compétents par domaine d’activité de chaque État membre. Ainsi, le Conseil pour les affaires économiques et financières (ou Conseil ECOFIN) rassemble les 28 ministres de l’Économie et des Finances. Le Conseil exerce à ce titre, sur un pied d’égalité avec le Parlement européen grâce à la procédure législative ordinaire, la fonction législative. Le Conseil est aussi l’une des deux branches de l’autorité budgétaire : il arrête et modifie le

Partie III : Questions européennes

institutions élaborent la législation communautaire : la Commission dispose du monopole d’initiative des lois (article 17 du traité sur l’Union européenne), le Conseil vote normalement à la majorité qualifiée, le Parlement européen intervient en tant que co-législateur avec le Conseil, et la Cour de justice de l’UE fait respecter le droit par les institutions de l’Union et par les États membres.

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budget européen avec le Parlement. Il participe également à la mise en œuvre du droit de l’Union.

31) Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE)

Si ces deux institutions appartiennent à l’Union européenne, le Conseil de l’Europe relève, lui, d’un autre système. En effet, il regroupe 47 pays du continent européen. Créé en mai 1949, il a pour objectif de favoriser en Europe un espace démocratique et juridique commun, organisé autour de la Convention européenne des droits de l’homme et d’autres textes de référence sur la protection de l’individu.

Le Secrétariat général des affaires européennes (créé en 1948 sous un autre nom) est un service du Premier ministre principalement chargé de la coordination interministérielle pour les questions européennes et pour les activités de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Il est le garant de la cohérence et de l’unité de la position française au sein de l’Union européenne et de l’OCDE. Aujourd’hui, sa mission de coordination interministérielle sur les dossiers européens s’étend à tous les domaines couverts par le traité sur l’Union européenne, le traité sur le fonctionnement de l’UE et le traité Euratom, à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui est suivie par le ministère des Affaires étrangères, pour autant que cette politique ne fasse pas appel à des instruments communautaires. Le SGAE est également compétent pour les questions traitées dans le cadre d’autres institutions ou organisations internationales lorsqu’elles relèvent de la compétence communautaire et font, à ce titre, l’objet d’une coordination communautaire (Organisation mondiale du commerce –  OMC –, Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement –  CNUCED –, etc.).

30) Les agences européennes Les agences européennes reflètent une évolution profonde de l’Union européenne, aboutissant à l’essor de « l’expert » dans la prise de décision. Le terme « agence » s’avère générique et n’apparaît pas nécessairement dans l’intitulé de ces organismes, qui peuvent relever, en réalité, de plusieurs régimes juridiques. On peut parler aussi de fondation, d’office, de centre, d’observatoire, d’autorité, etc. Il existe deux catégories principales d’agence : les agences de régulation et les agences exécutives (exemples : Agence européenne des médicaments, Agence européenne de la sécurité aérienne…). Les agences de régulation sont des organismes de droit public européen, distincts des institutions communautaires et dotés d’une personnalité juridique propre. Elles sont créées par un acte communautaire de droit dérivé, généralement un règlement sectoriel, sans limitation de durée. Il n’existe pas de dispositions générales régissant la création et le fonctionnement des agences de régulation.

L'épreuve de QRC aux concours

Les agences exécutives, quant à elles, sont des organismes institués par la Commission européenne sur la base du règlement (CE) no 58/2003 du Conseil du 19 décembre 2002 « portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion de programmes communautaires » pour le compte de la Commission, sous le contrôle et la responsabilité de celle-ci. Leur base juridique unique et la responsabilité claire de la Commission à leur égard font que les agences exécutives bénéficient d’un positionnement institutionnel bien défini. Elles sont également dotées de la personnalité juridique. Leur existence a une durée déterminée.

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Il existe par ailleurs des entreprises communes, créées par une décision du Conseil pour la mise en œuvre de projets de recherche, qui disposent de la personnalité morale. Elles sont financées à la fois par le budget communautaire, en particulier sur les crédits du 8e Programme-Cadre de recherche et d'innovation de l’UE (2014-2020), et par des financeurs publics nationaux et internationaux ainsi que par des entreprises privées. Parmi ces entreprises communes, on peut citer l’Entreprise commune européenne pour ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor).

Conformément au décret du 17 octobre 2005, le SGAE instruit et prépare les positions exprimées par la France au sein des institutions de l’UE ainsi que de l’OCDE. Il assure la coordination interministérielle nécessaire à cet effet. Il transmet les instructions du gouvernement aux agents chargés de l’expression des positions françaises auprès de ces institutions. Il assure également la mise en œuvre des règles du droit communautaire et le suivi interministériel de la transposition des directives et des décisions-cadres, en liaison avec le Secrétariat général du gouvernement. 32) La comitologie L’exécution des normes communautaires appartient en principe aux États membres. Toutefois, l’Union européenne peut intervenir si des normes communautaires non législatives s’avèrent indispensables. La comitologie désigne donc la façon dont la Commission exerce les compétences d’exécution qui lui ont été conférées par les textes, avec l’aide de comités composés de représentants des États membres de l’UE. Ces comités donnent leur avis sur les projets d’acte d’exécution avant qu’ils ne soient adoptés. Cette procédure a été introduite en 1962 pour l’exécution d’une série de règlements du Conseil concernant l’organisation du marché des produits agricoles, et elle a continué d’être utilisée dans le domaine de la politique agricole commune. Ensuite, le nombre de ces comités a augmenté de façon importante. Un règlement « comitologie », entré en vigueur en 2011, prévoit deux procédures de comitologie : les procédures

33) La procédure législative ordinaire La procédure législative ordinaire remplace l’ancienne procédure de codécision. Cette procédure est la plus légitime du point de vue démocratique. Elle implique l’intervention du Parlement européen en tant que colégislateur au côté du Conseil. Au fil du temps, elle est devenue la procédure législative la plus utilisée. Le traité de Lisbonne a consacré cette tendance en changeant sa dénomination et en l’établissant comme procédure « de droit commun ». Dans la continuité des précédents traités, celui de Lisbonne étend également la procédure législative ordinaire à de nouveaux domaines politiques. Les modalités de la procédure législative ordinaire sont identiques à celles de l’ancienne procédure de codécision. Elles sont détaillées dans l’article 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Le Conseil et le Parlement sont placés sur un pied d’égalité. Les deux institutions adoptent les actes législatifs soit en première lecture, soit en deuxième. Si au bout de la deuxième lecture, les deux institutions n’ont toujours pas trouvé d’accord, un comité de conciliation est convoqué. En outre, la règle de vote dans le cadre de la procédure législative ordinaire est la majorité qualifiée redéfinie par le traité de Lisbonne. 34) La procédure budgétaire Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure budgétaire était particulièrement spécifique par rapport aux procédures classiques d’adoption de normes. Cette procédure dépendait même de la nature des dépenses, le Parlement européen possédant un pouvoir plus important pour certaines dépenses et moindre pour d’autres. Le traité de Lisbonne a rationalisé cette procédure. La Commission conserve le pouvoir d’élaborer le projet de budget sur la base des dépenses établies par chaque institution. Le Parlement européen et le Conseil se transforment en codécideurs finaux. En cas d’échec, le traité de Lisbonne a institué le comité de conciliation, qui réunit des membres du Conseil et du Parlement européen. Ce comité arrête un budget à la majorité qualifiée. Mais celui-ci doit par la suite être ratifié par le Conseil et le Parlement. Si les deux institutions ou le Parlement rejettent le budget, la Commission doit en proposer un nouveau. En revanche, si le Conseil

le rejette, le Parlement peut l’adopter à la double majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés représentant au moins la majorité de ses membres. Si le Parlement perd le droit de rejeter globalement le projet de budget en fin de procédure, il gagne en revanche celui d’amener la Commission à proposer un nouveau projet en ayant la possibilité de refuser à la majorité simple le projet du comité de conciliation. Même si le rôle du Parlement européen est renforcé, les dépenses et les ressources sont encadrées par un accord interinstitutionnel pluriannuel qui fixe les plafonds de dépenses et de ressources. 35) Le budget de l’Union européenne Le budget de l’Union européenne représente en 2015 à peine à 1 % du PIB de l’Union –  l’équivalent de son montant en 1981 –, soit un montant s’élevant à 145 milliards d’euros. Ce budget est traversé par deux grandes tendances : la baisse des dépenses liées à la politique agricole commune et la hausse d’autres dépenses, principalement les fonds de la politique de cohésion. En 1985, environ 70 % du budget de l’UE était alloué à l’agriculture. En 2011, les aides directes aux agriculteurs et les dépenses liées au marché atteignaient tout juste 30 % du budget, et les dépenses de développement rural 11 %. Et cette tendance à la baisse se poursuit : les fonds structurels représentent en 2015 plus de 40 % du budget. Le vote du budget s’inscrit dans une programmation pluriannuelle (par exemple, les périodes 2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020). En effet, le cadre financier pluriannuel (CFP) définit les priorités de l’UE en matière de dépenses à long terme, conformément aux priorités politiques définies, et fixe des montants annuels maximaux à dépenser pour chaque priorité. Surtout, le cadre financier définit le montant maximum des dépenses que le Conseil et le Parlement peuvent voter. Aussi, s’il est vrai que les pouvoirs du Parlement européen sont renforcés par le traité de Lisbonne, le budget européen ne s’en trouve pas profondément modifié pour autant. La faiblesse du budget de l’UE s’explique par des ressources limitées et par l’impossibilité pour l’Union d’en créer de nouvelles. Par ailleurs, chaque État calcule la différence entre les subventions perçues sur son territoire et sa participation au budget. Ainsi, le budget de l’Union est fortement gagné par la logique intergouvernementale. 36) Les ressources propres de l’Union européenne L’autonomie financière de l’Union européenne passe par la création de ressources propres, perçues indépendamment des États membres. Les droits de douane et les taxes sur les produits agricoles constituent les plus anciennes ressources perçues sur les importations en provenance de pays tiers au sein de l’UE, en application du tarif douanier commun en vigueur aux frontières extérieures de l’Union. En baisse constante, ces ressources ne représentent plus que 12 % du budget 2015.

Partie III : Questions européennes

consultative et d’examen. La procédure d’examen s’applique en particulier aux mesures de portée générale et aux mesures spécifiques pouvant avoir une incidence majeure (par exemple dans le domaine de la pêche, de l’agriculture, etc.). Elle vise à ce que les actes d’exécution de la Commission fassent l’objet d’un soutien à la majorité qualifiée du comité. La procédure consultative s’applique à l’adoption d’actes d’exécution dans d’autres domaines. La Commission doit tenir le plus grand compte des avis du comité qui sont adoptés à la majorité simple. Dans le cadre des deux procédures, le Parlement et le Conseil ont un droit de regard.

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La « ressource TVA » a été créée pour compenser cette baisse ; c’est une contribution des États membres correspondant au montant d’une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) perçue sur une assiette harmonisée entre les pays de l’Union. Une ressource complémentaire d’équilibre dite « ressource RNB » a également été créée ; c’est un prélèvement sur le revenu national brut (RNB) de chaque État membre, d’un pourcentage fixé annuellement par le budget de l’Union. Par ailleurs, l’emprunt est interdit pour financer les compétences de l’Union, il ne peut que financer des prêts accordés à certains pays (prêts à des pays tiers associés, aide alimentaire, par exemple). La faiblesse des ressources de l’Union explique qu’il y ait un débat récurrent sur la création d’une cinquième ressource propre. En effet, le budget de l’UE représente à peine 1 % du PIB de l’Union. Durant la révision du cadre financier pour la période 2014-2020, de nombreuses propositions ont été émises, dont notamment l’instauration d’une taxe sur les transactions financières, mais celle-ci est toujours en discussion entre les États membres.

La seule solution pour sortir de ce débat serait la mise en place d’impôts européens finançant le budget européen et évitant ainsi que les États membres ne soient des intermédiaires.

37) La France et le budget européen

Le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, adopte un règlement fixant le cadre financier pluriannuel. Il statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Cependant, cet outil demeure limité car il doit respecter le montant des ressources propres décidé par les États membres, par le biais d’une autre procédure. En effet, le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, à l’unanimité et après consultation du Parlement européen, adopte une décision définissant les ressources propres de l’Union. Cette procédure reflète l’intergouvernementalisme prégnant en matière de ressources, avec l’obligation de recueillir l’unanimité des États membres et se caractérisant par l’absence d’intervention du Parlement européen.

L'épreuve de QRC aux concours

La participation de la France au budget européen s’opère par un prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE). En 2015, celui-ci devait s’élever à 21,04 milliards d’euros, soit une augmentation de + 4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Le montant estimé ne comprend pas les ressources propres traditionnelles qui, depuis 2010, ne figurent plus dans le PSR-UE. Il s’agit de ressources recouvrées par l’État pour le compte de l’UE, et non pas de ressources de l’État.

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Le total des ressources propres que la France devait mettre à disposition du budget européen en 2015 est estimé à 22,6 milliards d’euros. Il comprend les ressources propres traditionnelles comprises et nettes des frais de perception. Cette mise à disposition de ressources par la France correspond à 16,1 % du total du projet de budget européen (tel qu’arrêté par le Conseil) et à 8,1 % des recettes fiscales françaises nettes. Si la France est traditionnellement considérée comme le deuxième contributeur net du budget européen, les retours financiers s’avèrent dans le même temps importants. En 2014, les dépenses de l’UE réalisées en France se sont élevées à 13,5 milliards d’euros. Elles représentent 10,5 % du total des dépenses réparties de l’UE (dépenses administratives incluses), soit 128,6 milliards d’euros. La part de la France dans le total des dépenses agricoles réparties de l’UE s’élève à 16,6 % en 2014, ce qui en fait le 1er bénéficiaire en volume, tendance établie depuis 2003. En dépit de la baisse de son taux de retour, la France reste le 2e bénéficiaire en volume des dépenses de l’Union européenne en 2014, derrière la Pologne et devant l’Espagne. Cependant, raisonner seulement en termes de retours financiers s’avère forcément imparfait car cela néglige les impacts politiques et économiques et la construction européenne.

38) Le cadre financier pluriannuel Pour résoudre plusieurs crises survenues dans les années 1980 entre les institutions européennes ont été instaurés des accords interinstitutionnels entre la Commission, le Conseil et le Parlement. Le cadre financier actuel de l’Union couvre la période 2014-2020. Il est formalisé dans le traité de Lisbonne (article 312 TFUE). Les budgets annuels de l’UE se fondent sur le cadre financier pluriannuel convenu par le Parlement européen, le Conseil et la Commission dans un accord interinstitutionnel. Ce cadre financier définit les crédits d’engagement maximaux qui peuvent être inscrits au budget de l’UE chaque année pour les grands domaines (rubriques) et fixe un plafond annuel global aux crédits de paiement et d’engagement. Le cadre financier est divisé en « Rubriques » qui structurent les dépenses.

Pour la période 2014-2020, le montant arrêté s’élève à 959,988 milliards d’euros se répartissant de la façon suivante : croissance intelligente et inclusive : 47 % ; croissance durable et ressources naturelles : 39 % ; l’Europe dans le monde : 6 % ; administration : 6 % ; sécurité et citoyenneté : 2 %. 39) La Grèce doit-elle sortir de la zone euro ? Depuis 2012, la question de la sortie de la Grèce de la zone euro revient sur le devant de la scène. Deux éléments militent en faveur de cette thèse : d’une part, les besoins financiers de la Grèce sont importants et la participation financière des États membres à l’égard de la Grèce ne peut être que limitée. D’autre part, les critères européens de dette et de déficit s’avèrent trop stricts par rapport à la situation de la Grèce et conduisent à des politiques d’austérité difficilement soutenables. Un certain nombre d’économistes prônent, à l’inverse des politiques de rigueur suivies actuellement, une relance budgétaire pour dynamiser la croissance et bénéficier en

40) Le mécanisme européen de stabilité (MES) Le traité sur le mécanisme européen de stabilité signé le 2 février 2012 a pour but de mobiliser des ressources financières et de fournir un soutien financier aux États membres qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement. Le MES fournit un soutien à la stabilité à ceux de ses membres qui ne peuvent plus, ou risquent de ne plus pouvoir, accéder normalement au financement par le marché. Cependant, il ne s’agit pas d’un instrument de mutualisation des dettes des différents États membres. Ceux-ci doivent s’engager à respecter des règles budgétaires très précises et strictes. Il s’agit d’un dispositif européen de gestion des crises financières de la zone euro. Le but est de préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble comme de ses États membres. À cette fin, le MES est autorisé à lever des fonds en émettant des instruments financiers ou bien en concluant des accords, des arrangements financiers ou d’autres accords ou arrangements avec ses membres, des institutions financières ou avec d’autres tiers. Initialement signé en juillet 2011, le traité a été entre-temps largement modifié afin de renforcer son efficacité. Dispositif permanent d’assistance, le MES remplace définitivement le Fonds européen de stabilité financière (FESF), mis en place de façon temporaire en mai 2010.

réunissant au moins 65 % de la population de l’Union » (article 16 § 4 du traité sur l’Union européenne). Toutefois, lorsque l’initiative émane d’un État membre, la majorité doit être calculée différemment. Elle doit être égale à au moins 72 % des membres du Conseil de l’UE, représentant des États membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union européenne. Cette disposition devrait concerner principalement les propositions ayant trait à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. L’article 238 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne répartit les 345 voix du Conseil de l’UE entre les différents États. La France et l’Allemagne, par exemple, comptent chacun 29 voix et Malte 3 voix. Le vote à l’unanimité demeure en vigueur pour la politique étrangère ou pour certains domaines judiciaires, notamment la coopération pénale, mais aussi en matière sociale (sécurité sociale, protection sociale du travailleur, représentation et défense collective des travailleurs et employeurs, conditions d’emploi des ressortissants des pays tiers). 42) Les procédures de révision ordinaire et simplifiée des traités

41) La procédure de vote à la majorité au sein du Conseil de l’Union européenne

Le traité de Lisbonne établit une distinction entre la procédure de révision ordinaire des traités et les procédures de révision simplifiées. En ce qui concerne la procédure de révision ordinaire, la décision appartient au Conseil européen statuant à la majorité simple après consultation du Parlement européen et de la Commission. Le traité de Lisbonne prévoit qu’une Convention, composée des représentants des parlements nationaux, des gouvernements des États membres, du Parlement et de la Commission, sera chargée d’examiner les projets de révision et adoptera par consensus une recommandation. Le Conseil européen pourra néanmoins décider à la majorité simple, mais moyennant l’approbation du Parlement européen, de lancer une procédure de révision des traités sans convocation préalable d’une Convention « lorsque l’ampleur des modifications ne le justifie pas ». Une conférence intergouvernementale composée des représentants des gouvernements des États membres devra statuer. Les amendements continueront de devoir être ratifiés par tous les États membres.

Le nombre de voix dont dispose chaque pays au sein du Conseil de l’Union européenne n’est pas égal. Il a été fixé par les traités successifs. Cependant, cette répartition subit régulièrement des modifications pour tenir compte des élargissements de l’Union. Le traité de Lisbonne, entré en vigueur en décembre 2009, fixe un nouveau mode de calcul de la majorité qualifiée qui doit s’appliquer pendant une période de transition, entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017. La majorité se définit alors « comme étant égale à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d’entre eux et représentant des États membres

La procédure de révision simplifiée concerne seulement les politiques et les actions internes de l’Union. Le traité prévoit la possibilité pour le Conseil européen d’adopter à l’unanimité une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, sans la convocation d’une conférence intergouvernementale. Le Parlement européen et la Commission n’ont qu’un rôle consultatif. Les amendements ne peuvent entrer en vigueur qu’après leur approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, c’est-àdire qu’ils doivent être ratifiés par les États membres.

Partie III : Questions européennes

retour de recettes budgétaires importantes. Cependant, la situation financière de la Grèce et les exigences qui lui sont imposées s’expliquent également par la volonté des dirigeants européens de limiter la dépendance de la Grèce à l’égard des marchés financiers. La sortie de la Grèce de la zone euro risquerait pourtant d’accroître considérablement sa dépendance à l’égard de ces marchés, lesquels pourraient refuser de financer la dette grecque. En outre, le retour à la monnaie grecque pourrait se traduire par sa forte dévaluation et par un appauvrissement général de la population. Au regard de la zone euro, cela démontrerait la fin de l’irréversibilité du processus d’intégration communautaire et monétaire, et pourrait déboucher sur un effet boule de neige entraînant d’autres États vers la sortie.

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43) Les « clauses passerelles »

45) L’effet direct des directives

Le traité de Lisbonne permet de modifier les traités sans qu’il soit nécessaire de procéder à une ratification parlementaire dans deux cas : d’abord, il est prévu que, dans le cadre des politiques communes, le Conseil européen statuant à l’unanimité après approbation du Parlement européen autorise le passage au vote à la majorité qualifiée (sauf dans le cas des décisions ayant des implications militaires ou relevant du domaine de la défense) ; ensuite, lorsqu’une procédure législative spéciale est prévue (cas où le Parlement européen n’a pas le pouvoir de législation ordinaire), le Conseil européen statuant à l’unanimité après approbation du Parlement européen peut décider que la procédure législative ordinaire s’appliquera.

Par le biais de l’effet direct, une directive peut être invoquée par un requérant dans un litige lorsqu’elle n’a pas été transposée dans le droit national ou qu’elle l’a été imparfaitement. Dans un litige contre l’État, une directive peut toujours être invoquée. D’ailleurs, le Conseil d’État, dans son arrêt Perreux du 30 octobre 2009, a reconnu l’effet direct d’une directive non transposée en cas de recours contre un acte administratif individuel, à condition que les dispositions soient précises et inconditionnelles, mettant ainsi fin à sa jurisprudence Cohn-Bendit de 1978.

Le recours à une « clause passerelle » est notifié aux parlements nationaux. La décision ne peut entrer en vigueur que si aucun parlement national n’a fait connaître son opposition dans un délai de six mois. Toutefois, dans certains domaines, le Conseil européen ou le Conseil peuvent, à l’unanimité, opter pour le vote à la majorité qualifiée ou pour la procédure législative ordinaire, sans que les parlements nationaux puissent y faire obstacle. Ces domaines sont : le cadre financier pluriannuel de l’Union, certaines mesures concernant la politique sociale, certaines mesures concernant l’environnement, toutes les décisions de politique étrangère (à l’exception de celles qui ont des implications militaires ou qui concernent le domaine de la défense).

L'épreuve de QRC aux concours

44) La directive

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La directive est une norme obligatoire de droit dérivé, contraignante pour les États membres qui sont ses destinataires. Elle l’est dans tous ses éléments et ne peut être appliquée de manière incomplète, sélective ou partielle. Elle ne contient pas de modalités d’application ; elle n’impose qu’une obligation de résultat aux États membres. Ces derniers sont libres de choisir la forme et les moyens par lesquels sera appliquée la directive. En principe, la directive fait l’objet d’une proposition de la Commission. Elle est ensuite adoptée par le Conseil et le Parlement européen selon la procédure législative ordinaire ou selon une procédure législative spéciale. La directive est d’effet direct vertical à l’expiration du délai de transposition. Cela signifie que les particuliers peuvent invoquer le texte à l’encontre des États devant les tribunaux. En revanche, la directive n’a pas d’effet direct horizontal (les particuliers ne peuvent pas invoquer le texte à l’encontre d’autres particuliers devant les tribunaux). La Cour de justice de l’UE a cependant établi plusieurs conditions pour qu’un particulier puisse invoquer une directive devant les tribunaux : les dispositions de la directive doivent être inconditionnelles et suffisamment précises et celle-ci doit ne pas avoir été correctement transposée par une mesure nationale dans les délais prévus.

Dans un litige entre particuliers, les directives ne sont en principe pas invocables ; la Cour de justice de l’UE se refuse à reconnaître un effet direct horizontal. Deux palliatifs existent : d’une part, l’obligation d’interprétation conforme, selon laquelle le juge est tenu, dans la mesure du possible, d’interpréter le droit à la lumière du texte et de la finalité de la directive ; d’autre part, la responsabilité des États membres pour violation du droit communautaire. Depuis une décision Seda Kücükdeveci du 19 janvier 2010 de la Cour de justice de l’Union européenne, le juge peut se référer, pour pallier l’absence d’effet direct, à un principe général du droit reprenant le contenu de la directive afin de juger un litige. 46) Le règlement Le règlement constitue une norme de droit dérivé de l’Union européenne, il s’adresse à des catégories abstraites de personnes et non à des destinataires identifiables. Le règlement fait partie du droit dérivé unilatéral, c’est-à-dire attribuable à la seule volonté de l’autorité de l’Union européenne. Il est obligatoire dans tous ses éléments, il ne peut être appliqué de manière incomplète, sélective ou partielle. Il s’agit d’un acte juridique contraignant pour les institutions, les États membres et les particuliers auxquels il s’adresse. Le règlement est directement applicable dans tous les États membres, il n’est soumis à aucune mesure de réception dans le droit national ; il attribue des droits et obligations indépendamment d’une mesure nationale d’exécution. Cette caractéristique n’empêche pas les États membres de prendre des mesures d’exécution. Ils doivent d’ailleurs le faire si cela s’avère nécessaire et ce, dans l’optique de respecter l’obligation de loyauté définie à l’article 4 du traité sur l’Union européenne (TUE). Le règlement peut être utilisé comme référence par les particuliers dans leurs rapports avec d’autres particuliers, avec les États membres ou les autorités européennes. Il existe deux types de règlement : ceux qui sont adoptés sur proposition de la Commission par le Conseil de l’Union européenne seul ou avec le Parlement, et les règlements adoptés par la Commission en tant que pouvoir propre ou en exécution des décisions du Conseil de l’UE.

L’initiative citoyenne permet aux citoyens européens d’inviter la Commission à soumettre une proposition législative sur un sujet spécifique. Elle a été introduite par le traité de Lisbonne et son objectif est de renforcer la dimension démocratique de l’Union européenne. Les citoyens disposent désormais de l’opportunité de faire entendre leurs voix au niveau européen et d’être pleinement associés au processus décisionnel de l’UE. L’initiative doit réunir au minimum un million de citoyens européens, c’est-à-dire des citoyens possédant la nationalité d’un État membre. Les citoyens signataires doivent être issus d’au moins un quart des États membres. L’objectif est de garantir que l’initiative reflète l’intérêt de l’Union et pas seulement celui d’un État membre ou d’un petit groupe d’États membres. La Commission européenne contrôle la recevabilité de l’initiative. À cet égard, un comité de soutien doit avoir été constitué. La Commission vérifie tout particulièrement trois points : d’abord, l’objet de l’initiative doit faire partie des domaines politiques pour lesquels la Commission est habilitée à soumettre des propositions législatives ; ensuite, l’initiative ne doit pas être fantaisiste, ni abusive ou vexatoire ; enfin, elle ne doit pas être contraire aux valeurs énoncées à l’article 2 du traité sur l’UE. 48) L’effet direct Le principe d’effet direct (ou d’applicabilité directe), consacré en 1963 par la Cour de justice des Communautés européennes (arrêt van Gend en Loos du 5 février 1963), permet aux particuliers d’invoquer directement une norme européenne devant une juridiction nationale ou européenne, indépendamment de l’existence de textes issus du droit national. Ce principe ne concerne que certains actes européens et il est par ailleurs soumis à plusieurs conditions. L’effet direct revêt deux aspects : un effet vertical et un effet horizontal. L’effet direct vertical joue dans les relations entre les particuliers et l’État. Il signifie que les particuliers peuvent se prévaloir d’une norme européenne vis-à-vis de l’État. L’effet direct horizontal, quant à lui, s’exprime dans les relations entre particuliers. Il signifie qu’un particulier peut se prévaloir d’une norme européenne vis-à-vis d’un autre particulier. Selon le type d’acte concerné, la Cour de justice a accepté soit un effet direct complet (c’est-à-dire un effet direct horizontal et vertical), soit un effet direct partiel (limité à l’effet direct vertical). L’effet direct est subordonné à des obligations précises, claires, inconditionnelles et n’appelant pas de mesures complémentaires, de nature nationale ou européenne. Le règlement est directement applicable dans tous les États membres, il n’est soumis à aucune mesure de réception dans le droit national. À l’inverse, la directive est d’effet direct seulement vertical à l’expiration du délai de transposition. Cela signifie que les particuliers peuvent invoquer le texte à l’encontre des

États devant les tribunaux. En revanche, la directive n’a pas d’effet direct horizontal (les particuliers ne peuvent pas invoquer le texte à l’encontre d’autres particuliers devant les tribunaux). 49) Le principe de primauté Le principe de primauté, consacré par la Cour de justice des Communautés européennes (arrêt Costa contre ENEL du 15 juillet 1964) puis par la CJUE, garantit la supériorité du droit européen sur les droits nationaux. Tout comme le principe d’effet direct, il n’est pas inscrit dans les traités. Le principe de primauté vaut pour tous les actes européens disposant d’une force obligatoire, c’est-à-dire que les États membres ne peuvent pas appliquer une règle nationale qui serait contraire au droit européen. Tous les actes européens ayant une force obligatoire en bénéficient, qu’ils soient issus du droit primaire ou du droit dérivé. De même, tous les actes nationaux sont soumis à ce principe, quelle que soit leur nature (constitution, loi, règlement, arrêté, ordonnance, circulaire, etc.) et que ces textes aient été émis par le pouvoir exécutif ou législatif de l’État membre. Le pouvoir judiciaire est également soumis au principe de primauté. En effet, le droit qu’il produit, la jurisprudence, doit respecter celui de l’Union. La Cour de justice de l’UE a estimé que les constitutions nationales sont soumises aussi au principe de primauté, même si, il est vrai, les cours constitutionnelles nationales émettent des réserves dans un certain nombre de domaines. 50) Le principe de primauté et le droit constitutionnel Selon la Cour de justice de l’Union européenne, le principe de primauté implique qu’aucune disposition nationale, fût-elle constitutionnelle, ne fasse obstacle à l’application du droit de l’Union européenne. La Cour de justice a également rappelé, dans sa décision du 22 juin 2010, que le renvoi préjudiciel devait s’opérer, dans la plupart des cas, préalablement à la saisine du Conseil constitutionnel dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité. Le constituant français, quant à lui, a intégré cette articulation entre les deux ordres juridiques avec son article 88-1, selon lequel « la République participe à l’Union européenne constituée d’États qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Aussi, pour le Conseil constitutionnel, la transposition des directives constitue une « exigence constitutionnelle », mais pas une application du principe de primauté défini par le juge de l’Union. Dès lors, si certaines dispositions apparaissent contraires à la Constitution, il convient de les écarter. En effet, la transposition d’une directive ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf si le constituant y a consenti. Cette réserve permettrait, pour le Conseil constitutionnel, de faire prévaloir une interprétation des droits de l’homme plus protectrice en droit français.

Partie III : Questions européennes

47) L’initiative citoyenne

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51) La méthode ouverte de coordination (MOC) Apparue pour la première fois dans les conclusions du Conseil européen de Lisbonne de 2000 –  à l’origine de la stratégie du même nom –, la méthode ouverte de coordination constitue la définition d’un socle commun non normatif par les États membres. L’expression « soft law » est parfois utilisée pour la qualifier. Dans certains domaines (emploi, modèle social européen, sécurité sociale) au sein desquels l’adoption de normes est impossible, les États décident de se coordonner par le biais de lignes directrices, avec un calendrier définissant des objectifs et des indicateurs d’évaluation. Selon l’article 156 du traité sur le fonctionnement de l’Union, la Commission encourage la coopération entre les États membres et facilite la coordination de leur action dans tous les domaines de la politique sociale, notamment dans les matières relatives à l’emploi, au droit du travail et aux conditions de travail, à la formation et au perfectionnement professionnels, à la sécurité sociale, à la protection contre les accidents et les maladies professionnels, à l’hygiène du travail, au droit syndical et aux négociations collectives entre employeurs et travailleurs. Ainsi, une harmonisation indirecte des pratiques ou de la législation entre États membres peut être atteinte. Le Conseil européen apparaît en première ligne dans l’utilisation de cette méthode ouverte. Mais le Parlement semble exclu de cette procédure de concertation. Le traité de Lisbonne (2007) a tenté de remédier à cette lacune par le biais d’une information accrue, notamment en matière de politique sociale, comme l’affirme l’article 156 alinéa 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

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52) La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

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Jusqu’à l’adoption de cette Charte par le Conseil européen de Nice des 7 et 8 décembre 2000 et son introduction par le traité de Lisbonne (2007) au sein du droit primaire de l’Union européenne (dans un protocole, pas dans le traité), le seul système européen de protection des droits fondamentaux reposait sur la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Or, la création d’une référence aux droits fondamentaux au sein de l’Union européenne devenait une nécessité, matérialisant ainsi l’évolution d’une zone de libre-échange à un véritable projet politique. Composée de six titres (dignité, libertés, égalité, solidarité, citoyenneté et justice), la Charte réunit pour la première fois dans un texte des droits civils et politiques et des droits économiques et sociaux, qui seront invocables devant la Cour de justice de l’UE. Par ailleurs, elle consacre pour la première des droits de « nouvelle génération » tels que la bioéthique, l’accès aux documents, la protection des données personnelles… Ainsi sont clairement affirmées l’interdiction des pratiques eugéniques et celle du commerce du corps humain ou encore des êtres humains. Mais cette Charte ne crée pas de droits sociaux directement invocables par les particuliers.

Certains États membres, tels que le Royaume-Uni ou la Pologne, n’appliquent pas la Charte. Par ailleurs, aucun recours particulier pour violation des droits fondamentaux n’a été prévu. 53) L’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme La question de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales se pose régulièrement. Par un avis de mars 1996, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, ex-Cour de justice des Communautés européennes ou CJCE) avait écarté la possibilité d’une telle adhésion, au motif qu’elle ne serait pas nécessaire et qu’elle induirait un changement du système sur le plan constitutionnel, ce qui dépasse les limites de la capacité juridique extérieure de l’Union européenne (CJCE, avis 1/76, avril 1977). La CJCE invoquait également l’absence de base juridique pour une telle adhésion. Cette argumentation très stricte de la Cour explique l’adoption, en 2000, d’une Charte des droits fondamentaux et son insertion dans le droit primaire par le traité de Lisbonne (2007). Ce même traité indique également que « l’Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (article 6). Le traité exige toutefois l’unanimité au sein du Conseil européen pour la décision d’adhésion. L’un des grands avantages de cette adhésion résiderait dans le fait que le droit de l’Union européenne pourrait être attaqué directement par les particuliers dans le cadre d’une requête individuelle, après l’épuisement des voies de recours internes (article 35 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme). En outre, les arrêts revêtiraient une force obligatoire. Toutefois, certaines questions demeurent en suspens. Ainsi, rien n’est précisé concernant la valeur juridique de la Convention européenne au sein du droit de l’Union. Aura-t-elle la même valeur que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ? Enfin, étant donné que la jurisprudence de la CJUE ne cesse de mentionner la Convention européenne des droits de l’homme et que la Charte des droits fondamentaux est intégrée dans les traités, l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne est-elle encore une nécessité ? La CJUE, dans un nouvel avis de décembre 2014, réitère ses doutes quant à l’intégration de l’Union européenne au sein de la Convention européenne des droits de l’homme, notamment du fait des conséquences par rapport à son positionnement dans la nouvelle architecture qui en découlerait. 54) Le citoyen européen Le traité de Maastricht de 1992 a instauré la citoyenneté européenne pour tous les nationaux d’un État membre. La Charte des droits fondamentaux, insérée dans les traités, protège également le citoyen européen. Pour la Cour de justice de l’UE, il s’agit du statut fondamental des ressortissants de l’Union européenne ; il implique que ceuxci soient traités de la même façon que les nationaux.

Enfin, le traité de Lisbonne complète une évolution engagée depuis une quinzaine d’années en affirmant nettement la non-discrimination entre les citoyens. Ainsi, un ressortissant d’un État membre résidant dans un autre État que le sien peut bénéficier d’une allocation d’éducation pour son enfant sans avoir à fournir d’autres documents que ceux qui sont exigés des nationaux. 55) Les coopérations renforcées Introduite par le traité d’Amsterdam en 1997, la coopération renforcée constitue une modalité particulière de différenciation du rythme de participation des États membres à l’approfondissement de l’Union européenne. Les expressions d’« Europe à la carte » ou « à plusieurs vitesses » sont souvent utilisées pour caractériser ce mécanisme. L’Union économique et monétaire constitue d’ailleurs une forme de coopération renforcée, du fait que tous les États membres n’ont pas adopté l’euro. Cette option présente toutefois le risque de créer plusieurs types de situation au sein de l’UE et d’aboutir à une moindre solidarité entre États membres. Néanmoins, le traité de Lisbonne élargit les possibilités de coopérations renforcées. Celles-ci peuvent porter sur tous les domaines de l’action européenne, à condition de réunir au moins neuf des États membres. L’autorisation de procéder à une coopération renforcée est accordée par le Conseil de l'UE, qui statuera à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen. Mais, s’il s’agit de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ou de la défense, le traité de Lisbonne a prévu que l’autorisation serait accordée par le Conseil de l’UE statuant à l’unanimité. 56) Le renvoi préjudiciel Le renvoi préjudiciel est la procédure qui permet à une juridiction nationale, lors d’un litige, d’interroger la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) à propos du droit de l’Union. Il assure une certaine unité d’application du droit dans l’ensemble de l’Union et il constitue également

un instrument de protection des justiciables. Deux types de renvoi préjudiciel coexistent, l’un sur l’interprétation et l’autre sur la validité du droit de l’Union. Dans la première hypothèse, le juge national demande à la CJUE de préciser un point d’interprétation du droit de l’Union européenne afin de pouvoir l’appliquer correctement ; dans la seconde, le juge national demande à la CJUE de contrôler la validité d’un acte de droit européen. Le renvoi préjudiciel offre ainsi le moyen de garantir la sécurité juridique par une application uniforme du droit communautaire dans l’ensemble de l’UE. La décision de la Cour de justice possède l’autorité de la chose jugée. Dans le cadre du renvoi préjudiciel en validité, si l’acte européen est déclaré invalide, l’ensemble des actes adoptés sur la base de celui-ci le sont également. Il appartient alors aux institutions européennes compétentes d’adopter un nouvel acte pour remédier à la situation. Le renvoi préjudiciel permet donc au juge de l’Union, la CJUE, de déclarer une norme communautaire contraire aux traités. Il est important de préciser que les juridictions nationales supérieures (Conseil d’État et Cour de cassation) ont l’obligation de saisir la CJUE sur toute question nouvelle présentant un doute en termes de légalité. 57) Le recours en manquement Le recours en manquement permet à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de contrôler le respect par les États membres des obligations qui leur incombent en vertu du droit de l’Union. Ce recours peut être engagé par la Commission ou par un État membre à l’encontre d’un État membre qui n’aurait pas respecté le droit de l’UE. Les particuliers ne peuvent pas saisir le juge communautaire par cette procédure. En effet, s’ils estiment que leur État ne respecte pas le droit de l’Union, ils doivent saisir leur juge national. Le manquement peut être le fait d’actes (lois, décrets, décisions administratives, etc.) ou résulter de faits (pratiques administratives…). Il peut résulter de comportements positifs (actions) ou négatifs (abstentions et omissions). Les actions peuvent consister, par exemple, en l’adoption d’un texte contraire au droit de l’Union européenne ou en un refus exprès d’abroger une mesure interne contraire. Les abstentions ou les omissions par les États membres peuvent être des retards dans la transposition d’une directive ou l’absence de communication des mesures nationales d’exécution à la Commission. Le recours en manquement peut être qualifié d’« avis déclaratoire ». Si l’État membre ne respecte pas la solution de la CJUE, cette dernière devra alors être à nouveau saisie, selon une procédure appelée « procédure de manquement sur manquement » (article 260 § 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union), avec la possibilité d’imposer des sanctions financières à l’État récalcitrant. 58) Le recours en carence Le recours en carence est dirigé contre l’inaction d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union. Si

Partie III : Questions européennes

Ce statut fonde la libre circulation des citoyens sur le territoire de l’Union. Il prévoit la désignation des parlementaires européens mais aussi la participation des ressortissants des autres États membres aux élections municipales. La Cour de justice a d’ailleurs considéré en 2006 que les habitants de Gibraltar, bien qu’ils n’aient pas la nationalité britannique, devaient participer aux élections européennes en raison des liens très étroits de ce territoire avec la Grande-Bretagne (Commonwealth). Mais les États membres ont toujours la possibilité de réserver les fonctions de maire ou d’adjoint aux personnes qui possèdent la nationalité. Une protection par les autorités diplomatiques, un droit de pétition, la possibilité de se plaindre auprès du Médiateur mais aussi le droit à une bonne administration sont d’autres droits liés à cette citoyenneté, les deux derniers étant également reconnus à tous les habitants du territoire de l’Union, même non citoyens.

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cette inaction est illégale au regard du droit de l’Union européenne, la Cour de justice de l’UE (CJUE) constate la carence et l’institution, l’organe ou l’organisme concerné doit prendre les mesures appropriées. Le recours en carence peut être exercé à l’encontre du Parlement, du Conseil européen, du Conseil, de la Commission ou de la Banque centrale européenne. Il peut également être dirigé contre les organes et les organismes de l’Union européenne. Le traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) prévoit deux catégories de requérants. La première rassemble les États membres et les institutions de l’UE. Ces requérants sont dits « privilégiés » en ce sens qu’ils ne doivent pas démontrer un intérêt à agir pour pouvoir exercer un recours en carence. La deuxième catégorie regroupe les particuliers. Contrairement aux requérants privilégiés, les particuliers doivent avoir un intérêt à agir afin de pouvoir saisir la CJUE. Ainsi, l’article 265 du TFUE précise qu’ils peuvent exercer un recours en carence à l’encontre d’une institution qui aurait manqué de leur adresser un acte. Ce recours présente un caractère déclaratoire. Si le particulier estime avoir subi un préjudice du fait de l’abstention fautive de l’institution, il doit intenter un recours en responsabilité. 59) Le recours en annulation

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Le recours en annulation permet à un requérant de demander l’annulation d’un acte adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union européenne. Ce type de recours permet à la Cour de justice de l’UE (CJUE) de contrôler la légalité des actes adoptés par les institutions, les organes ou les organismes européens. Ainsi, la Cour prononce l’annulation de l’acte concerné lorsque celui-ci est jugé contraire au droit de l’UE. Les actes attaquables sont ceux d’une institution ou d’un organe de l’Union. La légalité concerne des questions d’incompétence, de violation des formes substantielles, de violation du traité ou de toute règle de droit ou encore de détournement de pouvoir.

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L’article 263 du TFUE distingue plusieurs catégories de requérants. En premier lieu, certains requérants sont privilégiés. Il s’agit des États membres, de la Commission, du Parlement européen et du Conseil. Ils sont dits « privilégiés » parce qu’ils peuvent former un recours en annulation devant la CJUE sans devoir démontrer un intérêt à agir. En deuxième lieu, les particuliers sont des requérants non privilégiés. Ils doivent, pour demander l’annulation d’un acte européen, démontrer un intérêt à agir. Celui-ci doit être né, actuel et exister au jour où est formé le recours. En outre, l’acte contesté doit être à destination du requérant ou le concerner directement. Enfin, certains requérants peuvent former des recours spécifiques. Ainsi, la Cour des comptes européenne, la Banque centrale européenne et le Comité des régions sont en mesure de déposer des recours en annulation contre les actes européens qui porteraient atteinte à leurs prérogatives.

60) L’espace de liberté, de sécurité et de justice et le traité de Lisbonne L’espace de liberté, de sécurité et de justice a été inauguré par les accords de Schengen de 1985, qui ouvraient la possibilité pour les citoyens de circuler librement au sein de l’Union européenne. Cependant, tous les États membres de l’UE ne sont pas signataires de Schengen (Royaume-Uni, Danemark, Irlande) alors que quelques États non-membres de l’Union ont signé les accords de Schengen, mais avec des réserves (Suisse, Norvège, Islande…). Progressivement, les États membres ont décidé de communautariser d’autres matières : l’asile, le franchissement des frontières extérieures ou encore la coopération judiciaire, douanière et policière. Le traité de Lisbonne renforce considérablement l’Union dans la mise en œuvre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Les mesures prises dans ce domaine étaient généralement adoptées à l’unanimité par le Conseil. La procédure législative ordinaire s’applique désormais à un grand nombre d’entre elles. L’objectif est de démocratiser et de renforcer la légitimité de l’action de l’UE dans ce domaine par l’intervention du Parlement européen et l’extension du vote à la majorité qualifiée. Désormais, la procédure législative ordinaire s’applique aux mesures relevant des politiques relatives au contrôle aux frontières et à l’immigration ; de la coopération judiciaire en matière civile ; de la coopération policière ; de la coopération judiciaire en matière pénale. Dans ce domaine, un État membre peut faire appel au Conseil européen s’il estime que les principes fondamentaux de son système juridique sont menacés. La procédure législative est alors suspendue jusqu’à ce que le Conseil européen demande à la Commission une nouvelle proposition ou décide de reprendre la procédure en tenant compte des observations. 61) Le Fonds de cohésion Créé en 1994, le Fonds de cohésion contribue financièrement à la réalisation des projets dans les domaines de l’environnement et des réseaux transeuropéens ainsi que ceux d’infrastructures de transport. Il finance aussi les études préparatoires liées à ces projets et les mesures d’appui technique. Ce Fonds connaît une évolution majeure concernant les États éligibles pour les porteurs de projet. Alors que pour la période 20072013, les projets pouvaient être déposés dans les dix États d’Europe centrale et orientale ayant intégré l’UE en 2004, désormais pour la période 2014-2020, l’Union européenne a modifié ses critères. Le Fonds est réservé aux États membres dont le produit national brut (PNB) par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et qui ont mis en place un programme visant à satisfaire aux critères de déficits publics excessifs dans le cadre de la coordination des politiques économiques de l’Union économique et monétaire. À la demande d’un État membre, le Conseil, à la majorité qualifiée, peut

62) La politique de cohésion Définie par l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union, la politique de cohésion vise un renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale, en cherchant à réduire les écarts entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées. Le traité de Lisbonne de 2007 a renforcé la dimension territoriale en listant certains types de territoire (territoires ruraux, zones de transition industrielle, régions à faible densité de population). Il est vrai qu’à la suite des différents élargissements successifs, les écarts entre régions se sont accrus. Ainsi, les dix régions les plus dynamiques de l’UE possèdent un PIB trois fois plus élevé que celui des dix régions les moins développées. Sur la période 2014-2020, 351,8 milliards d’euros seront consacrés à cette politique, soit environ 36 % des dépenses de l’Union sur cette période. Le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen de développement économique régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) participent à cette politique de cohésion en finançant diverses mesures qui répondent aux objectifs suivants : investissement pour la croissance et l’emploi et coopération territoriale européenne. La politique de cohésion évolue en même temps que la société. Ainsi ont été créés récemment le Fonds de solidarité de l’Union, destiné à faire face aux catastrophes naturelles majeures, et le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, qui vise à aider les régions confrontées à une reconversion industrielle de leur secteur. La nouvelle programmation a modifié les territoires éligibles en créant plusieurs catégories de régions. Il en existe désormais trois : les régions moins développées (PIB/hab. inférieur à 75 % de la moyenne européenne) ; les régions en transition (PIB/hab. compris entre 75 % et 90 % de la moyenne européenne ; les régions plus développées (PIB/hab. supérieur à 90 % de la moyenne européenne). Les régions les moins développées bénéficient de la majorité (52,45 %) des ressources (FEDER, FSE et FC) destinées à l’objectif « Investissement pour la croissance et l’emploi ». 63) La politique agricole commune (PAC) Depuis le milieu des années 1990, son mode de fonctionnement a profondément évolué. Désormais, ses dépenses abandonnent progressivement le régime de soutien au produit vers le soutien au producteur. La mutation profonde de cette politique commune se heurte cependant à de nombreux défis, notamment à plusieurs défis d’ordre économique (sécurité alimentaire et mondialisation, tendance à la baisse du taux de croissance de la productivité, volatilité des prix),

environnemental (utilisation efficace des ressources, qualité du sol et de l’eau et menaces portant sur les habitats et la biodiversité) et territorial (régions rurales confrontées aux changements démographiques, économiques et sociaux, y compris le dépeuplement et la délocalisation d’entreprises). Dans le même temps, la PAC a vu son montant baisser de 408 milliards sur la période 2007-2013 à 362,787 milliards d’euros pour 2014-2020. Ces évolutions expliquent les tensions récurrentes dans le monde agricole. 64) La politique commerciale commune La politique commerciale commune constitue un pilier des relations extérieures de l’Union européenne. Pendant longtemps, elle s’est exprimée dans la mise en place par l’Union d’un tarif douanier commun, indépendamment de toute intervention étatique. L’Union est compétente pour la conclusion d’accords tarifaires et commerciaux relatifs aux échanges de marchandises et de services, ainsi que pour les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle, les investissements étrangers directs, l’uniformisation des mesures de libéralisation, la politique d’exportation et les mesures de défense commerciale. Cette politique relève exclusivement de la compétence de l’Union européenne. La Commission intervient principalement dans la négociation des accords commerciaux. Elle présente des recommandations au Conseil en vue d’obtenir un mandat de négociation. Le traité de Lisbonne indique clairement que la propriété intellectuelle, les services et les investissements étrangers directs entrent dans la compétence de l’Union, mais dans ces domaines le Conseil vote à l’unanimité. La politique commerciale commune encourage activement l’ouverture des marchés et le développement des échanges dans le cadre multilatéral de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). En même temps, dans le cadre de ses relations bilatérales, elle soutient les pays et les régions en développement pour les intégrer au commerce mondial au moyen de mesures préférentielles. 65) La politique économique et monétaire La création de l’Union économique et monétaire (UEM) avait pour objectif d’améliorer les échanges au sein du marché commun, mais également de lutter contre les spéculations observées au début des années 1990 sur les monnaies nationales. Le traité de Maastricht, en 1992, a décidé la mise en place d’une monnaie unique, l’euro. Mais cet objectif a nécessité une période de convergence économique en termes d’inflation, de taux d’intérêt et de taux de change. La création de l’euro s’est accompagnée du transfert des pouvoirs des banques centrales nationales vers la Banque centrale européenne, en charge notamment du taux de change et de la quantité de monnaie en circulation. La lutte contre l’inflation, qui constitue l’objectif de la BCE, implique une coordination des politiques économiques et l’absence de déficits publics excessifs. Des procédures de surveillance ont

Partie III : Questions européennes

suspendre l’aide financière lorsque l’État en cause n’a pas adopté les mesures nécessaires. En février 2012, la Commission a d’ailleurs menacé la Hongrie d’ouvrir cette procédure. Pour la période 2014-2020, le montant du Fonds de cohésion s’élève à 63,3 milliards d’euros.

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été mises en place mais la crise bancaire, financière, économique et sociale qui a débuté en 2008 a démontré les limites de la convergence. Une plus grande coordination sur le plan économique constitue une nécessité. L’institutionnalisation des rencontres entre les ministres des Finances (Eurogroupe) a été décidée par le traité de Lisbonne. Mais, dans le même temps, une opposition théorique est apparue : l’Union européenne doit-elle renforcer l’interdiction des déficits publics ou favoriser la monétisation des dettes publiques ? 66) La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) L’existence de menaces sur l’Europe et de tensions internationales a conduit les États membres de l’Union européenne à développer des moyens communs pour peser sur les grands équilibres stratégiques internationaux. Ainsi, depuis le traité de Maastricht (1992), l’UE met en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Ses objectifs, définis dans l’article 21 du traité sur l’Union européenne, sont notamment la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux buts et aux principes de la Charte des Nations unies. Par ailleurs, afin de renforcer ses moyens d’action dans le domaine de la sécurité et de la défense, l’Union s’est dotée, depuis le traité de Nice, d’une politique européenne de sécurité et de défense (PESD) qui constitue ainsi le volet de la PESC consacré aux questions de sécurité. En matière de PESC, le principe de décision demeure l’unanimité. Le manque de visibilité de l’Union européenne explique la création par le traité de Lisbonne du poste de Haut Représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité. Le Haut Représentant est élu par le Conseil européen à la majorité qualifiée ; il est également vice-président de la Commission européenne. Le 30 août 2014, le Conseil européen a désigné l’Italienne Federica Mogherini pour succéder à la Britannique Catherine Ashton à ce poste. Malgré toutes ces évolutions, la PESC reste largement dominée par la logique intergouvernementale.

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67) La politique sociale

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Dans le traité de Rome (1957), peu d’articles visaient spécifiquement la politique sociale. Si l’Union européenne investit progressivement ce domaine, il reste néanmoins une compétence partagée entre les États membres et l’Union. Les dispositions en la matière concernaient essentiellement la mise en œuvre de la libre circulation des travailleurs et la liberté d’établissement dans le cadre du marché commun. Reprenant les principes posés dans la Charte sociale européenne de 1961, l’article 3 du traité sur l’UE indique que l’Union « combat l’exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l’égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la

protection des droits de l’enfant ». Mais progressivement l’UE opère un rapprochement des législations nationales des pays membres en matière d’emploi, de conditions de travail et de protection sociale. Certains domaines sont exclus du champ européen (par exemple, la rémunération, le droit d’association et de grève). Dans le même temps, le Fonds social européen (FSE), qui représente près de 10 % du budget de l’Union (soit 80 milliards d’euros pour la période 2014-2020), verse des aides aux organismes de formation, aux collectivités locales et aux associations agissant dans le domaine de l’emploi. Mais cette politique sociale demeurera fragile tant que certaines matières relèveront toujours de l’unanimité au Conseil (sécurité sociale, protection sociale du travailleur, représentation et défense collective des travailleurs et des employeurs, conditions d’emploi des ressortissants des pays tiers). L’Union prône également, depuis le traité de Lisbonne, la lutte contre les discriminations, notamment en raison du sexe, des origines, du handicap et de l’âge. 68) La politique de l’environnement L’action de la Communauté européenne dans le domaine de l’environnement émerge parallèlement à la prise de conscience des enjeux environnementaux, au début des années 1970. Introduite progressivement dans les traités, elle est désormais codifiée aux articles 191 et suivants du TFUE, qui précisent un certain nombre d’objectifs : « la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement ; la protection de la santé des personnes ; l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ; la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique ». De nombreux principes guident l’action de l’UE en ce domaine, tels que ceux de précaution, d’action préventive, de « pollueur-payeur » et de correction des atteintes à l’environnement. Au titre de l’article 11 TFUE, les exigences de protection de l’environnement s’imposent même à l’ensemble des politiques de l’Union, lors de leur définition et de leur mise en œuvre. La procédure législative ordinaire (article 294 TFUE), avec l’intervention du Conseil à la majorité et du Parlement, est la règle, sauf dispositions essentiellement de nature fiscale, d’aménagement du territoire, de gestion des ressources hydrauliques, d’affectation des sols ou mesures affectant le bouquet énergétique des États membres ou la structure générale de leur approvisionnement énergétique, dans lesquelles l’unanimité des États membres est requise. Mais l’impact de la politique environnementale s’avère paradoxal. D’un côté, de nombreuses directives sont adoptées dans des domaines très divers (nitrates, qualité de l’eau, de l’air, protection de la faune…), aboutissant à beaucoup de condamnations des États membres ne respectant pas cette législation, sans doute l’une des plus strictes sur la planète. D’un autre côté, cette politique étant une compétence partagée avec les États

69) Les accords de Schengen Les accords de Schengen, signés en 1985 et entrés en vigueur en 1995, à la suite de la signature de la convention d’application en 1990, ont pour objectif d’étendre aux ressortissants de pays tiers le bénéfice de la libre circulation des personnes sur leur territoire. Outre la liberté de circulation des personnes, ils harmonisent les contrôles des voyageurs au sein de l’espace constitué par l’ensemble des États signataires. Concrètement, les États membres ont harmonisé leurs contrôles aux frontières extérieures et ont renforcé leur coopération policière et judiciaire. L’espace Schengen regroupe, en 2016, vingt-deux des États membres de l’Union européenne. Il s’agit de tous les États membres sauf la Bulgarie, la Roumanie, Chypre et la Croatie ; de plus, le Royaume-Uni et l’Irlande bénéficient d’un statut particulier. Quatre États non-membres de l’UE sont également associés : l’Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein. Certains États ont obtenu des dérogations. Ainsi, le Royaume-Uni participe notamment à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, à la lutte contre les stupéfiants et au Système d’information Schengen (SIS). L’Irlande, quant à elle, participe essentiellement au SIS. Mais ces deux États conservent le droit de contrôler les personnes à leurs frontières et de ne pas intégrer dès leur adoption les mesures concernant les visas, l’asile et l’immigration. 70) Le mandat d’arrêt européen Le mandat d’arrêt européen a été adopté en 2002, en remplacement du système d’extradition. Il impose à chaque autorité judiciaire nationale de reconnaître, ipso facto et moyennant des contrôles minimums, la demande de remise d’une personne formulée par l’autorité judiciaire d’un autre État membre (autorité judiciaire d’émission). Le mandat d’arrêt européen se définit comme toute décision judiciaire adoptée par un État membre en vue de l’arrestation ou de la remise par un autre État membre d’une personne aux fins de l’exercice de poursuites pénales, de l’exécution d’une peine ou de l’exécution d’une mesure de sûreté privative de liberté. Le mandat est applicable dans les cas d’une condamnation définitive à une peine d’emprisonnement ou à une mesure de sûreté d’au moins quatre mois ou dans le cas d’une infraction pour laquelle une peine d’emprisonnement ou une mesure de sûreté d’un maximum supérieur à un an est prévue. Les États membres restent toutefois libres d’appliquer et de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux dans la mesure où ceux-ci facilitent ou simplifient davantage les procédures de remise. L’application des accords susmentionnés ne doit en aucun cas porter préjudice aux relations avec les autres États membres qui ne sont pas parties à l’accord.

71) La libre circulation des personnes La libre circulation des personnes constitue l’une des quatre grandes libertés consacrées par les traités communautaires. D’abord réservée au travailleur, elle a été progressivement étendue à sa famille puis à la citoyenneté européenne. Les accords de Schengen définissent un espace de libre circulation au sein de l’Union européenne et les contrôles d’identité s’effectuent aux frontières extérieures de l’Union. La libre circulation implique le droit d’entrer, de séjourner et de sortir d’un État membre. Au sein de l’UE, le droit au regroupement familial a été consacré pour le conjoint, les descendants et les ascendants. Quant aux autres membres de la famille, les États se sont engagés à favoriser leur libre circulation. Le régime juridique de la libre circulation dépend de la période de séjour. Un ressortissant d’un État membre peut rester moins de trois mois dans un autre État que le sien, à condition qu’il ne constitue pas une charge déraisonnable pour le système d’assurance sociale de l’État membre d’accueil. Dans l’hypothèse d’un séjour supérieur à trois mois, le travailleur doit posséder suffisamment de ressources pour lui-même et un régime d’assurance maladie complet. La libre circulation de plus de trois mois est autorisée pour les étudiants. Enfin, chaque citoyen européen obtient un droit au séjour permanent en France s’il y a résidé de manière légale et ininterrompue durant cinq ans, c’est-à-dire s’il a rempli pendant cinq années les conditions nécessaires pour obtenir le droit au séjour. 72) La libre circulation des marchandises La libre circulation s’applique aux produits originaires des États membres et à ceux provenant de pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans les États membres. Initialement, la liberté de circulation des marchandises a été conçue dans le cadre d’une union douanière entre les États membres, qui prévoyait la suppression des droits de douane, des restrictions quantitatives aux échanges et des mesures équivalentes ; et elle établissait autour de la Communauté européenne un tarif extérieur commun. Ensuite, l’accent a été mis sur l’élimination de tous les obstacles qui entravaient encore la libre circulation, de façon à réaliser le marché intérieur, défini comme un espace sans frontières internes où les marchandises (entre autres) circulent aussi librement que sur un marché national. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) considère comme « taxe d’effet équivalent » « tout droit, quelle que soit son appellation ou sa technique qui, frappant le produit importé à l’exclusion du produit national similaire, a pour résultat, en altérant son prix, d’avoir sur la libre circulation des marchandises la même incidence restrictive qu’un droit de douane ». La Cour ne s’attache donc pas à la nature ni à la forme de la taxe, mais uniquement à son effet. Le traité permet aux États membres de prendre des mesures d’effet équivalant à des restrictions quantitatives lorsqu’elles

Partie III : Questions européennes

membres, certains objectifs risquent de n’être jamais atteints, par exemple en matière de réduction de CO2. Seule une intégration européenne plus poussée permettrait de pallier cette critique.

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sont justifiées par un intérêt général non économique : moralité publique, ordre public, sécurité publique, protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, préservation des végétaux, protection des trésors nationaux et protection de la propriété industrielle et commerciale. La CJUE a reconnu qu’en dehors des cas prévus par le traité, les États pouvaient déroger à l’interdiction des mesures d’effet équivalent sur la base d’« exigences impératives » : efficacité des contrôles fiscaux, loyauté des transactions commerciales et défense des consommateurs, notamment. 73) La libre circulation des capitaux Si le traité de Rome prévoit la libre circulation des capitaux, il dispose que la suppression des restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres doit se faire « dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun ». Après les premiers progrès accomplis dans les années 1960, les États membres ont adopté des mesures de sauvegarde qui ont largement freiné le processus. Ainsi, les opérations financières réalisées avec d’autres États membres étaient souvent soumises à des autorisations préalables appelées « contrôles des changes ». Cette situation a duré jusqu’au début des années 1990. Reconnaissant qu’il y avait là un obstacle à l’instauration du marché unique, le Conseil a adopté en 1988 une directive sur la libéralisation des capitaux qui prévoyait la suppression, pour le milieu des années 1990, de tous les contrôles des changes dans la plupart des pays appliquant encore le mécanisme. (Des périodes de transition étaient toutefois prévues pour l’Espagne, l’Irlande, le Portugal et la Grèce.)

L'épreuve de QRC aux concours

L’entrée en vigueur du traité de Maastricht a lancé l’Union économique et monétaire et donné à la liberté des mouvements de capitaux le même statut que les autres libertés du marché intérieur. À partir du 1er janvier 1994, toutes les restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements entre les États membres, mais aussi entre les États membres et les pays tiers, ont été abolies. Au cours des élargissements successifs, les contrôles des changes ont été progressivement

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supprimés pendant la période de préadhésion des pays candidats. Aujourd’hui, les mouvements de capitaux sont entièrement libéralisés, exception faite de quelques périodes de transition accordées à certains nouveaux États membres pour des opérations relatives à l’achat de biens immobiliers (résidences secondaires ou terre agricole). 74) Les accords internationaux Les accords internationaux constituent une catégorie d’acte juridique dans l’Union européenne. Ils sont conclus par l’UE –  qui est dotée de la personnalité juridique et est un sujet de droit international depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne – agissant seule ou avec les États membres, en fonction des dispositions des traités fondateurs. Les accords internationaux sont le résultat d’un accord de volonté entre l’UE d’une part, et un pays tiers ou une organisation tierce d’autre part. Ils créent des droits et des obligations pour les institutions européennes et les États membres. Ils s’intègrent dans l’ordre juridique européen à la date de leur entrée en vigueur ou à celle qu’ils prévoient. Juridiquement, les accords internationaux sont des actes conventionnels de droit dérivé, ils doivent donc être conformes aux traités fondateurs de l’UE. Ils ont cependant une valeur supérieure aux actes de droit dérivés dit « unilatéraux », c’est-à-dire adoptés unilatéralement par les institutions européennes (règlements, directives, décisions, etc.). Les compétences externes de l’UE sont définies par l’article 216 du TFUE. Ainsi, l’UE peut conclure des accords internationaux : dans les cas prévus par les traités fondateurs ; lorsqu’un acte juridique contraignant le prévoit ; quand la conclusion d’un accord est nécessaire pour réaliser l’un des objectifs de l’UE, même en l’absence de réglementation européenne interne ; lorsque la conclusion de l’accord est susceptible d’affecter des règles communes adoptées par l’UE en droit interne. Une fois que l’UE a adopté des règles communes pour la mise en œuvre d’une politique, les États membres ne sont plus en droit de contracter avec des États tiers des obligations affectant ces règles.

Partie IV Questions sociales

1. Les QRC de questions sociales 2. Les réponses aux QRC

37) Le Parlement et la Sécurité sociale 38) Alléger le coût du travail ?

1) L’évolution de la population française

39) La dette sociale

2) La situation démographique de la France, quelles spécificités ?

40) Aide sociale et Sécurité sociale, deux systèmes différents ?

3) Le vieillissement et ses conséquences

41) La politique du handicap

4) La natalité en France

42) Bien prendre en charge les personnes âgées

5) L’espérance de vie en France

43) La pauvreté, comment lutter ?

6) La ruralité

44) Travail et pauvreté

7) Les villes en France

45) Quelle politique pour les quartiers dits « prioritaires » ?

8) L’espace périurbain

46) L’action sociale, quelle ambition ?

9) Les inégalités entre territoires

47) Le budget social des départements

10) L’immigration en France

48) Prestations sociales et réduction des inégalités

11) L’insertion des immigrés

49) Répondre à la crise du logement

12) La maîtrise des flux migratoires

50) L’hébergement d’urgence

13) Les objectifs de la politique familiale

51) Politique de l’habitat et mixité sociale

14) Le quotient familial

52) Population active et marché de l’emploi

15) Travail des femmes et maternité

53) Quel rôle pour Pôle emploi ?

16) Familles et pauvreté

54) Lutter contre le chômage

17) La branche famille du régime général

55) Les jeunes, nouvelle priorité sociale

18) L’aide sociale aux familles

56) Assurance chômage : maintenir le statu quo ?

19) La généralisation de la protection en maladie

57) Formation professionnelle : quelles priorités ?

20) L’accès aux soins

58) Les discriminations : réprimer ou prévenir ?

21) L’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM)

59) L’Union européenne et le droit social

22) La protection complémentaire en maladie

61) Revivifier la démocratie sociale ?

23) La rémunération des médecins libéraux

62) Droit du travail et flexibilité

24) Restructurer le système de soins

63) Vers une Sécurité sociale professionnelle ?

25) Le pilotage de la politique de santé

64) Le contrat de travail

26) Assurance maladie : maîtriser les dépenses

65) Les contrats à durée déterminée (CDD)

27) Les enjeux de la politique de santé

66) La rupture du contrat à durée indéterminée (CDI)

28) Assurance vieillesse : le système est-il juste ?

67) Le rôle du comité d’entreprise

29) L’âge de la retraite 30) Le caractère contributif des pensions

68) Le dialogue social dans les petites et moyennes entreprises

31) La retraite des femmes

69) Quel rôle pour les organisations syndicales ?

32) Prendre en compte la pénibilité

70) La représentativité des syndicats

33) Les réformes de l'assurance vieillesse de 1993 à 2014

71) Les négociations obligatoires

34) L’emploi des seniors

72) Les conditions de validité des accords collectifs

35) Les sources du financement de la Sécurité sociale

73) Le droit de grève

60) La concertation en droit du travail

Partie IV : Questions sociales

1. Les QRC de questions sociales

36) Sécurité sociale : quel rôle pour les partenaires sociaux ?

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2. Les réponses aux QRC 1) L’évolution de la population française L’histoire démographique de la France au xxe siècle est contrastée. Jusqu’en 1940, la crise démographique est patente : la population métropolitaine n’a pas augmenté depuis 1900, oscillant autour de 40 millions d’habitants. En 1945, compte tenu des décès dus à la guerre, la population est même moins nombreuse qu’en 1880. Le ressaut a été d’autant plus spectaculaire : de 1945 à 2015, la population de métropole est passée de 40 à 64,2 millions, soit une croissance de plus de 60 %. L’excédent naturel en explique 80 %, avec un taux conjoncturel de fécondité exceptionnel jusqu’en 1965, entre 2,5 et 3 enfants par femme. Le solde est dû à l’excédent migratoire, lié aux besoins de main-d’œuvre d’une France en expansion, surtout de 1955 à 1973. Enfin, les progrès de santé publique ont permis, dans la seconde moitié du siècle, un gain d’espérance de vie à la naissance de quinze ans, avec un vieillissement de la population qui s’accentue aujourd’hui : la proportion des plus de 65 ans est passée depuis 1945 de 11 à 18,5 %. À partir de 1975, la croissance démographique se ralentit : diminution du solde migratoire, baisse de la fécondité avec l’arrivée à l’âge de la maternité des femmes nées lors du baby-boom, qui constituent la première génération à travailler de manière massive. La parenthèse exceptionnelle de l’après-guerre ne s’est pourtant pas tout à fait refermée : le regain de la fécondité à la fin du xxe siècle montre que les phénomènes démographiques ne sont pas linéaires.

L'épreuve de QRC aux concours

2) La situation démographique de la France, quelles spécificités ?

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En France, en partie grâce à une politique familiale généreuse, le taux conjoncturel de fécondité avoisine 2 enfants par femme depuis 10 ans. En Europe, où la moyenne est de 1,58, la France est proche des pays anglo-saxons et nordiques, qui se situent entre 1,75 et 2, loin des pays du sud et du centre de l’Europe (Espagne, Allemagne, Pologne) dont le taux est inférieur à 1,4. De ce fait, la croissance annuelle de la population française est comprise entre 0,4 et 0,5 % (aux alentours de 0,3 % en Europe) et l’excédent naturel y contribue pour 80 % (un tiers dans le reste de l’Europe, où la population diminue déjà dans certains pays, tels l’Espagne, la Bulgarie, les Pays baltes). La forte natalité française, ancienne, impacte la structure par âges (en 2014, 18 % de plus de 65 ans contre 21 % en Allemagne), ce qui atténuera le vieillissement de la population (cette tranche d’âge représentera 27 % en 2060 contre 33 % en Allemagne). Enfin, l’espérance de vie des femmes (plus de 85 ans en 2014) met la France en tête en Europe. D’autres spécificités sont moins favorables. La France occupe un rang médiocre pour la mortalité prématurée avant 65 ans, surtout pour les hommes, qui s’est réduite mais reste

élevée (20 % des décès), plaçant la France en queue de peloton des pays européens voisins. Le phénomène recouvre de nettes différences d’espérance de vie entre catégories sociales. La France se caractérise encore par de fortes inégalités sociales de santé. 3) Le vieillissement et ses conséquences La France n’échappera pas au vieillissement généralisé de l’Europe, même si le maintien d’un bon niveau de natalité permettra de l’atténuer. Les plus de 60 ans (24 % aujourd’hui) représenteront 30 % de la population en 2030 et près d’un tiers en 2050. Assises sur un taux de fécondité de 1,95 et sur une immigration stable, ces projections peuvent évoluer. Cependant, le vieillissement, lié à l’ampleur des naissances de l’aprèsguerre et à l’augmentation de l’espérance de vie, est inéluctable. Il aura des conséquences sur la protection sociale, accentuant le caractère structurel d’un déficit récurrent. En retraite, le ratio cotisants/retraités tous régimes devrait passer de 1,7 en 2010 à 1,4 en 2040. L’allongement progressif de la durée d’assurance puis, en 2010, le recul de l’âge de la retraite et, en 2014, l’augmentation des cotisations ne suffiront à ramener durablement l’équilibre que si le contexte économique se rétablit. Dans le domaine de la santé, les maladies chroniques liées pour l’essentiel à l’âge –  cancer, diabète, maladies cardiovasculaires – représentent déjà 60 % des dépenses remboursées et devraient croître. Avec le doublement des personnes de plus de 75 ans d’ici à 2060, la dépendance devrait augmenter. Certes, des incertitudes demeurent sur l’état de santé futur des personnes âgées. Une meilleure prévention, une prise en charge plus adaptée et moins technique peuvent alléger la charge, qui risque de rester lourde. Seule la réduction du chômage permettrait de l’assumer. 4) La natalité en France Très élevée après-guerre et jusque dans les années 1970, la natalité en France a baissé par la suite, alors que se développait le travail féminin, puis a remonté dans la décennie 2000. Aujourd’hui, le taux conjoncturel de fécondité, qui oscille depuis dix ans entre 1,9 et 2 enfants par femme et approche le seuil de renouvellement des générations (2,05), place la France en tête des pays européens avec l’Irlande, le taux de fécondité moyen en Europe n’atteignant pas 1,6 enfant par femme. Le fait que plus de 55 % des enfants naissent désormais hors mariage, s’il traduit une évolution des mœurs, ne freine pas la natalité. Même si le lien entre politique familiale et natalité n’est pas mécanique, les naissances sont certainement favorisées par le caractère stable, ancien et généreux des aides aux familles (3,6 % du PIB selon l’OCDE), la volonté récente d’aider à concilier vie familiale et vie professionnelle jouant un rôle. Cependant, le bon niveau des naissances est lié à la fécondité des femmes après 30 ans, d’où une augmentation continue de l’âge moyen des mères à l’accouchement, passé de 26,8 ans en 1980 à plus de

30 ans aujourd’hui. Ce recul, lié à l’évolution de notre société, peut inquiéter, de même que l’on peut craindre l’impact d’une crise économique durable, aujourd’hui sans effet. L’Insee table toutefois, dans ses projections démographiques de long terme, sur le maintien d’un taux encore élevé (1,95), ce qui permettra au moins de freiner le vieillissement.

rurales entretiennent avec la ville des échanges fréquents. Restent cependant encore des zones rurales vieillies et isolées en Limousin, en Auvergne ou dans l’est de la France : la ruralité s’y caractérise par des manques – faiblesse financière des collectivités et carences des services (en santé notamment) – que l’État et les collectivités s’efforcent de pallier avec un succès inégal.

5) L’espérance de vie en France

7) Les villes en France

L’espérance de vie à la naissance représente le nombre d’années restant à vivre dans les conditions de mortalité par âge propres à l’année en cours. Elle augmente de 3 mois/an en moyenne depuis 20 ans et atteint, en 2014, 79,2 ans pour les hommes (dans la moyenne européenne) et 85,4 ans pour les femmes (en tête en Europe). L’amélioration est due, jusque dans les années 1950, à la réduction de la mortalité infantile (3,5 ‰ aujourd’hui), puis à l’allongement de la vie (amélioration des performances du système de santé), ce qui en fait un élément du débat sur le recul de l’âge de la retraite. Les écarts d’espérance de vie restent toutefois forts entre les sexes (plus de 6 ans à la naissance, malgré une réduction lente) et surtout entre catégories socioprofessionnelles : à 35 ans, l’espérance de vie des hommes cadres est supérieure de plus de 6 ans à celle des ouvriers. La France est mal classée parmi les pays européens voisins pour la mortalité prématurée avant 65 ans (20 % des décès), qui touche surtout les hommes. Les causes des écarts –  conditions de travail, différence des comportements de vie et du recours aux soins – illustrent la dimension qualitative de la santé, tout comme l’espérance de vie en bonne santé sans limitations fonctionnelles (inférieure à 10 ans à 65 ans), indicateur lui aussi dépendant de la catégorie sociale et du diplôme. Ce constat impose de renforcer la prévention pour améliorer la qualité du vieillissement.

En 1935, la population française était encore à moitié rurale : elle est ensuite devenue continûment plus urbaine, avec une grosse agglomération capitale, qui regroupe plus de 10 millions d’habitants, et des villes de taille plus modeste (trois agglomérations de plus d’un million, une douzaine de plus de 400 000 habitants). Les villes, définies comme des espaces bâtis sans discontinuité, n’ont cessé de s’étendre, notamment par absorption de communes périphériques et souvent au prix d’une altération de l’environnement : la population urbaine atteint, en 2010, 77,5 % de la population. L’extension s’est aussi traduite par le développement, au-delà des banlieues, de couronnes périphériques économiquement dépendantes. On a alors cessé de définir la ville par le seul bâti : la notion d’aire urbaine utilisée par l’Insee témoigne d’une interpénétration entre les villes et les espaces, même ruraux, situés dans leur zone d’attraction économique. 95 % de la population vit désormais sous l’influence des villes, mais dans des espaces différenciés, villes centres où habitent souvent les catégories aisées, banlieues parfois zones de pauvreté, et au-delà périurbain proche ou lointain pour les classes moyennes soumises à des déplacements « pendulaires ». Le dynamisme économique des villes est lui-même inégal : les métropoles des grandes aires urbaines, concentrant les activités en développement et les emplois très qualifiés, ont mieux résisté à la crise, qui a durement frappé les aires urbaines plus petites.

Selon la définition des unités urbaines (ensemble bâti continu d’au moins 2 000 habitants), est rural ce qui n’est pas urbain : la ruralité se définit par défaut. Tout au long du xxe siècle, la population rurale a décliné : la ville était synonyme de modernité et la diminution des exploitants agricoles (moins de 3 % des actifs désormais) a contribué à assimiler ruralité et vieillissement. Le recensement de 2007 a modifié la donne : la population des communes rurales augmente alors. Cependant, c’est surtout le cas à proximité des villes. En fait, l’espace rural se rétrécit (les villes s’étendent) et perd une part de sa spécificité : la couronne périurbaine des grandes aires urbaines est composée à moitié de communes rurales mais dont 40 % au moins de la population active travaille en ville. Le renouveau des espaces ruraux s’explique alors par l’installation d’habitants ni urbains ni ruraux, à la recherche d’une meilleure qualité de vie à un moindre coût, souvent au prix d’une dégradation environnementale. Les différences s’estompent entre ville et ruralité : même les communes demeurées pleinement

8) L’espace périurbain L’Insee définit les aires urbaines comme l’association d’un pôle urbain offrant des emplois (10 000 au moins pour les grands pôles) et de communes périurbaines situées dans sa zone d’attraction, où 40 % au moins de la population occupée travaille « en ville ». Cette couronne périurbaine est définie par l’importance des déplacements domicile/travail. La population y a crû de manière intense à partir des années 1970, s’étendant parfois loin (à 100 km autour de Paris). Encore aujourd’hui, elle augmente davantage qu’ailleurs, par solde naturel (la population est jeune), migratoire (les ménages y recherchent des économies de logement et une meilleure qualité de vie) et extension spatiale. Regroupant 15 millions de Français (presque un quart de la population), le périurbain des grandes aires urbaines est une zone incertaine : parfois résidentiel, parfois doté de pôles d’emploi secondaires, il se situe à la jonction entre l’urbain et le rural, avec prédominance de l’un ou de l’autre selon les lieux. Il ne pose pas nécessairement

Partie IV : Questions sociales

6) La ruralité

105

de problèmes sociaux, même si, dans le périurbain éloigné, les ménages modestes sont fragilisés par le poids de l’accession à la propriété et le coût des transports. En revanche, les risques environnementaux sont forts : dépendance à la voiture, extension des zones artificialisées liées à un habitat pavillonnaire consommateur d’espace. L’État et les grandes agglomérations déplorent cet étalement urbain sans toujours parvenir à définir les outils qui permettraient de le maîtriser. 9) Les inégalités entre territoires La première inégalité entre territoires est économique : écarts des revenus médians par habitant (de 100 à 150 entre le département le plus pauvre, la Creuse, et le plus riche, Paris), chômage qui à la mi-2015 s’étage, autour d’une moyenne de 10 %, entre 7,2 % pour les Yvelines et 14,4 % dans l'Hérault. La pauvreté touche surtout le nord et le sud du pays ainsi que certaines zones urbaines (12 points d’écart en 2012 entre le taux de pauvreté des Yvelines, 8,2 %, et celui de la Seine-Saint-Denis, 20,7 %). De manière plus fine, les grandes métropoles, qui concentrent les emplois qualifiés et la richesse économique (Paris, Lyon, Toulouse…), contrastent avec des pôles urbains plus touchés par la crise dans des zones d’activité économique en déclin (Franche-Comté, Lorraine). Les inégalités tiennent aussi aux structures d’âge, parfois aggravées par un défaut d’attractivité. La proportion des plus de 75 ans est, dans le Limousin, le double de celle de l’Île-de-France. Dans les régions rurales, les difficultés d’accès aux soins sont patentes, les pouvoirs publics peinant à trouver des solutions. Au total, par habitant, les dépenses sociales à la charge des départements sont plus élevées dans les zones vieillies (Limousin) ou à faible potentiel fiscal (NordPas-de-Calais, Languedoc-Roussillon) que dans des régions jeunes et aisées (Alsace, Rhône-Alpes), ce qui met en difficulté des départements déjà pauvres : ce paradoxe devra trouver une réponse, au nom de la cohésion du pays.

L'épreuve de QRC aux concours

10) L’immigration en France

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L’immigration en France date du xixe siècle, avec l’arrivée d’immigrés belges, italiens et polonais pour la plupart. En 2014, 8,9 % des habitants de France sont immigrés (5,9 millions, dont 2,3 millions devenus français). Leur origine a évolué depuis 60 ans : aux anciennes strates d’Europe et du Maghreb datant de la forte immigration des années 1950 et 1960, qui en composent encore les deux tiers, s’est ajoutée une immigration d’Amérique ou d’Asie (près de 20 %) et d’Afrique noire, encore minoritaire (un peu plus de 13 %). Après l’arrêt en 1974 d’une immigration de travail, jusqu’alors dominante, les entrées se sont réduites sans se tarir : 130 000 à 140 000 entrées par an aujourd’hui, hors étudiants. Les motifs ont fortement évolué : en 2013, toujours hors étudiants, l’immigration familiale garantie par les traités internationaux (regroupement familial ou mariage mixte) en représente les deux tiers. L’immigration de travail a repris en

restant modérée (elle est très contrôlée) et l’asile, limité, va sans doute augmenter. Au final, les flux demeurent restreints (annuellement moins de 0,3 % de la population totale) et la France n’est pas un pays d’immigration massive, comme l’est l’Allemagne. L’évolution des origines soulève parfois l’inquiétude, certains immigrés étant considérés comme ayant davantage de difficultés à s’intégrer que les Européens. Mais les Italiens et les Polonais ont eu aussi du mal à être acceptés il y a cinquante ans, avant de se fondre, au fil du temps, dans la population. 11) L’insertion des immigrés La politique d’insertion des immigrés (5,9 millions, soit 8,9 % des résidents) repose sur le contrat d’accueil et d’intégration qui prévoit une courte formation civique et, si nécessaire, un apprentissage du français. Obligatoire depuis 2007, destiné aux primo-arrivants, ce contrat, malgré son utilité, ne peut répondre à l’ensemble des difficultés. Les immigrés ont en effet des caractéristiques socio-économiques peu favorables (revenu médian inférieur de 30 % à celui de la population, pauvreté élevée, fort pourcentage d’actifs sans diplôme, taux de chômage élevé, concentration dans des zones de relégation, difficultés scolaires d’une partie de la seconde génération). Ces données ont conduit l’OCDE à conclure, dans une étude comparative de 2012, que la France intègre avec difficulté ses immigrés. La situation est cependant diversifiée : la population immigrée est hétérogène et les immigrés anciens sont fondus dans la population. En outre, à caractéristiques socio-économiques identiques, la population immigrée se distingue peu de la population d’origine. Longtemps minoritaires, les femmes représentent désormais la moitié des immigrés, certes avec un taux d’activité encore inférieur à celui de l’ensemble des femmes (58 % contre 68 %). Enfin, les immigrés les plus récents sont davantage diplômés. Pourtant, des difficultés perdurent, et la discrimination y a sa part. Les efforts des autorités publiques gagneraient à s’intensifier sur ce point. 12) La maîtrise des flux migratoires Depuis 1975, après une période où l’installation des immigrés a été encouragée pour des raisons économiques, l’immigration de travail a été arrêtée. Depuis, la France a fait le choix de réguler les flux migratoires en rendant obligatoire l’obtention d’un titre de séjour. Mis à part le cas des ressortissants de l’Union européenne, qui bénéficient de la liberté d’installation, ceux de pays tiers n’obtiennent un tel titre pour motif économique que pour des métiers inscrits sur une liste limitative (soit moins de 10 % des flux). Pour autant, hors étudiants et hors UE, 140 000 personnes entrent chaque année en France. Le motif familial et humanitaire représente les trois quarts de cet ensemble. L’État ne dispose pas alors du droit absolu de refuser le séjour : il peut définir certaines conditions (conditions de revenus et de logement pour le regroupement familial) mais il est tenu

13) Les objectifs de la politique familiale Les annexes à la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) rappellent les trois objectifs de la politique familiale. Le plus ancien, originellement sous-tendu par une préoccupation nataliste, est d’aider toutes les familles sans considération de leurs ressources : tel est l’objet du quotient familial qui réduit l’impôt. Le second objectif est d’aider les familles vulnérables, avec des prestations sous condition de ressources (allocation de rentrée scolaire, aides au logement). L’aide sociale à l’enfance des départements, qui s’adresse aux familles en difficulté, complète cette politique. Enfin, la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle est facilitée : la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), créée en 2004, offre une aide à la garde (parallèlement, la branche famille encourage le développement des places) ou une prestation compensant l’arrêt temporaire d’activité. Les indicateurs de la LFSS montrent que ces objectifs sont globalement atteints, même s’il manque des places de garde. Toutefois, depuis 2013, la redistribution a été réorientée : dans un contexte de difficultés financières, les pouvoirs publics ont choisi d’abaisser le plafond du quotient familial, d’augmenter certaines prestations pour les plus modestes (complément familial) et de moduler les allocations familiales en fonction des ressources. Les objectifs traditionnels sont restés les mêmes mais ils ont été infléchis, sans que la pauvreté ait pourtant été nettement réduite. 14) Le quotient familial Le quotient familial abaisse le montant de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) en fonction des enfants à charge. Le revenu imposable est en effet divisé en parts selon le nombre d’enfants et le taux d’imposition des familles, qui progresse en fonction des tranches de revenu, est inférieur à celui des couples sans enfant de même revenu imposable. Le quotient familial – qui représente un manque à gagner estimé à plus de 10 milliards d’euros pour le budget de l’État –  relève d’une redistribution dite « horizontale » dont l’objectif est de compenser le coût de l’enfant quelles que soient les ressources de la famille. Il est critiqué : du fait de la progressivité du taux d’imposition sur les tranches élevées de revenu, le mécanisme profite davantage aux familles aisées qu’aux contribuables des premières tranches de revenus, sans bénéficier du tout aux familles modestes non

imposables. Bien que l’avantage procuré soit plafonné depuis 1982, la Cour des comptes le qualifie d’antiredistributif. Ces critiques ont amené les pouvoirs publics à baisser à deux reprises, en 2013 et 2014, l’avantage maximum que les familles peuvent en retirer par demipart (désormais 1 500 €), ce qui a affecté les familles aisées. Cependant, la mesure la plus équitable serait, sur le modèle de nombreux autres pays, de remplacer le quotient familial par un abattement forfaitaire, identique pour tous, sur le revenu imposable. La crainte de porter atteinte à une politique favorable aux familles a jusqu’ici empêché cette réforme. 15) Travail des femmes et maternité Le taux d’emploi des femmes est en 2014 de 68 %, inférieur de 9 points à celui des hommes. L’écart, dû à la présence d’enfants (l’activité des mères baisse fortement dans certaines configurations familiales), ne se réduit que lentement. La France se situe un peu au-dessus de la moyenne européenne, loin de l’Allemagne, du Royaume-Uni et des pays nordiques, qui dépassent un taux de 75 %. L’objectif d’égalité entre les hommes et les femmes en est affecté, avec des répercussions sur les retraites féminines, inférieures de 25 % à celles des hommes malgré les avantages familiaux. La politique familiale entend faciliter la conciliation entre vie familiale et professionnelle : la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) prend en charge une part du coût de la garde mais, malgré des efforts réguliers (50 % des enfants de moins de 3 ans bénéficient d’un mode de garde organisé), les places sont insuffisantes et mal réparties. Certaines femmes, souvent les moins qualifiées, arrêtent de travailler, bénéficiant alors de la prestation de compensation versée par la branche famille ou de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Dans ce contexte, le développement des modes de garde est un impératif et l’AVPF devrait être recentrée sur la période de la naissance, pour inciter les femmes à ne s’arrêter que temporairement, les protéger de la pauvreté et leur permettre d’acquérir en retraite des droits de bon niveau. 16) Familles et pauvreté La politique familiale est efficace dans la lutte contre la pauvreté : pour les 10 % de familles les plus modestes, les prestations familiales et logement représentent presque 30 % du revenu disponible. En 2012, en conjuguant l’effet des prestations avec celui de l’impôt et des minima sociaux, le taux de pauvreté des ménages passe de 22 % avant redistribution à 14 % après. Le caractère redistributif de certaines allocations (les aides au logement) joue, ainsi que, paradoxalement, les prestations familiales sans condition de ressources, qui représentent une aide financière importante pour les familles nombreuses. Pour autant, la politique familiale n’éradique pas la pauvreté des familles : un tiers des familles monoparentales vivent au-dessous du seuil de pauvreté, près d’un enfant sur cinq est dans ce cas (40 % de ceux qui

Partie IV : Questions sociales

par des traités internationaux auxquels il a adhéré, tant sur le droit à la vie familiale (Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales) que sur le droit d’asile (Convention de Genève). De plus, pour des raisons humanitaires, des régularisations interviennent chaque année pour des immigrés installés de longue date. En revanche, l’État a toujours voulu que l’accueil régulier de migrants ait pour contrepartie la reconduite à la frontière des personnes en situation irrégulière. Il y parvient mal toutefois, le plus souvent pour des raisons juridiques complexes.

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vivent avec un seul parent) et la pauvreté croît avec le nombre d’enfants (plus de 20 % de ménages avec trois enfants sont pauvres). La persistance de ce constat a conduit à réformer le système des prestations familiales dans un sens plus redistributif : majoration de l’allocation de rentrée scolaire et, pour les plus modestes, du complément familial. Au-delà, il faut améliorer la qualité de l’emploi féminin, marqué par le temps partiel (31 % des femmes, dont 10 % en temps partiel non choisi), l’exercice de métiers peu qualifiés et un écart salarial avec les hommes que les différences de temps de travail et d’insertion professionnelle ne suffisent pas à expliquer. 17) La branche famille du régime général La branche famille occupe une place à part dans la Sécurité sociale : son organisation recouvre classiquement une caisse nationale, la CNAF (Caisse nationale des allocations familiales) et des caisses locales ou CAF. Cependant, depuis 1978, toutes les familles ont vocation à percevoir les prestations familiales sans contribution préalable, et la branche couvre financièrement la totalité des ménages, même si la mutualité sociale agricole sert les prestations à ses ressortissants. Avec des dépenses qui avoisinent, en 2015, 55 milliards d’euros dont 37 milliards de prestations financières aux familles, la branche est d’ampleur modeste si on la compare aux autres risques mais elle n’est qu’un des éléments d’une politique familiale qui passe aussi par la fiscalité d’État et les efforts des collectivités. Elle se caractérise par la diversité des prestations que l’on regroupe en prestations d’entretien, d’accueil du jeune enfant et de logement (sans ou sous condition de ressources), et par l’importance de son action sociale (4,9 milliards) qui lui permet d’inciter à la création de places de garde pour favoriser l’activité des mères. La branche, traditionnellement excédentaire, a récemment connu un déficit dû au financement des majorations de pension pour les parents de familles nombreuses mis à sa charge pour soulager la branche vieillesse. Les réformes de 2013 et de 2014 (notamment la modulation des allocations familiales en fonction des ressources) vont la ramener à l’équilibre prochainement.

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18) L’aide sociale aux familles

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Lorsqu’une famille rencontre des difficultés qui risquent de mettre un enfant en danger ou de compromettre son éducation, le service d’aide sociale à l’enfance (ASE) du département a pour mission de l’aider. Le service doit parfois faire prévaloir la protection de l’enfant sur les droits de la famille : si le danger est avéré ou si les conditions d’éducation sont gravement compromises, il procède à un signalement à l’autorité judiciaire qui prendra, le cas échéant, des mesures coercitives. Le service peut ensuite se voir confier par le juge la charge des enfants retirés à leur famille. La mission de l’ASE est cependant d’agir en amont, et d’apporter un soutien matériel et éducatif aux mineurs et aux familles. Ainsi, le service distribue des aides financières, parfois sur

une longue durée, procure un hébergement aux femmes avec enfants, fait intervenir à domicile, selon la nature du problème, des éducateurs, des aides-ménagères ou des techniciens de l’intervention sociale et familiale (TISF), qui ont une mission d’aide matérielle et de conseil. Les responsables légaux d’un enfant peuvent le lui confier temporairement. L’ASE représente un quart des dépenses d’aide sociale des départements, l’essentiel étant dû aux dépenses de « placement » des enfants. Pour autant, les schémas de l’enfance élaborés par les départements pour orienter leur action sur quatre ans insistent tous, à juste titre, sur le développement des interventions préventives d’aide aux familles. 19) La généralisation de la protection en maladie Les régimes de Sécurité sociale se sont construits sur un modèle bismarckien, avec une référence aux principes de l’assurance. Les droits sont ouverts dans un régime spécifique avec des exigences d’affiliation et de versement de cotisations préalables. Or, dans le domaine de la santé, considérée de plus en plus comme un droit, un mouvement de généralisation a conduit à protéger des catégories de plus en plus larges. Les bénéficiaires des revenus minimaux ont été dès l’origine couverts sans cotisation. Le maintien des droits en maladie pendant une durée déterminée pour ceux qui cessaient de remplir les conditions a amélioré le dispositif. L’institution de la couverture maladie universelle (CMU), qui a remplacé en 1999 l’aide médicale des départements, inégale et parfois difficile à obtenir, a bouclé le dispositif : désormais tout le monde peut être couvert, même sans cotisation en dessous d’un certain niveau de ressources. Plus de deux millions de personnes sont protégées grâce à la CMU. L’aide médicale d’État permet parallèlement de couvrir les soins des étrangers en situation irrégulière. En 2016, la simplification des démarches (la carte vitale devrait être délivrée à tous sans limite de temps) parachèvera l’ensemble. Le débat se déplace aujourd’hui vers l’accès financier aux soins et le « reste à charge », dont sont en théorie protégés les plus modestes, qui bénéficient sous condition de ressources de la couverture maladie complémentaire ou de l’aide à la complémentaire santé. 20) L’accès aux soins Financièrement, le niveau de prise en charge de dépenses de soins est élevé : l’assurance maladie ou la solidarité nationale supportent 78 % des dépenses, avec une gratuité des soins pour les bénéficiaires de la couverture maladie universelle (CMU) complémentaire sous condition de ressources (qui sont 4,9 millions) et une aide au financement d’une assurance complémentaire sous un autre plafond de ressources (presque un million de bénéficiaires). Malgré ces dispositifs, 10 à 15 % des assurés déclarent différer des soins ou y renoncer pour des raisons financières, liées sans doute aux honoraires libres ou au faible remboursement de la dentisterie et de la lunetterie, situation qui s’améliorera avec

21) L’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) Pour maîtriser les dépenses de santé (2,5 % du PIB en 1950, 8,9 % en 2014), une loi de financement de la Sécurité sociale, qui définit les conditions de l’équilibre financier des différents régimes, est votée depuis 1996 par le Parlement. Dans ce cadre, les parlementaires votent l’ONDAM, objectif national des dépenses d’assurance maladie tous régimes, qui comprend remboursements de soins, prescriptions, transports, indemnités journalières et dépenses en établissements médicosociaux. Plusieurs « sous-ONDAM » permettent de surveiller distinctement les dépenses de ville, hospitalières et du secteur médicosocial. Compte tenu de l’organisation de notre système de soins, qui repose sur plusieurs centaines de milliers de prescripteurs, l’ONDAM n’est pas juridiquement une enveloppe contraignante. Il est néanmoins respecté depuis 2010, avec une surveillance des dépenses pour réagir rapidement face à un éventuel dérapage. L’ONDAM est un repère qui permet de fixer une trajectoire d’évolution : chaque année, le pourcentage d’augmentation voté est de plus en plus restrictif (+ 2,4 en 2014, + 2,1 % en 2015, + 1,75 % désormais), avec un plan d’économies pour combler l’écart entre l’évolution spontanée des dépenses (supérieure à 3 %). L’espoir des pouvoirs publics est que la branche maladie retrouve ainsi son équilibre en 2020. Cependant, face aux déterminants structurels de la dépense, on peut douter que des plans d’économies ponctuels assurent un équilibre durable. 22) La protection complémentaire en maladie Pour les personnes très modestes, la couverture maladie universelle complémentaire (CMUC), financée par une taxe payée par les organismes de protection complémentaire, prend en charge les coûts non remboursés par la protection de base, couvrant presque 5 millions de personnes. Une aide financière à l’acquisition d’une complémentaire santé bénéficie également aux personnes (1 million) qui dépassent le seuil de ressources de la CMUC, dans la limite d’un plafond. Pour les autres assurés, les organismes complémentaires (mutuelles

et institutions non lucratives en représentent la majorité) remboursent en moyenne 13,5 % des soins et des biens médicaux, part en augmentation depuis quelques années. Couvrant désormais 95 % de la population, la protection complémentaire est corrélée à un bon accès aux soins. C’est dire son importance pour la santé publique : les mutuelles siègent d’ailleurs aux conseils d’administration des organismes d’assurance maladie, l’État les associe aux débats sur le niveau des remboursements et la loi généralise la protection complémentaire en entreprise à partir de 2016, avec une couverture minimale et une participation obligatoire de l’employeur. Cependant, les contrats sont très inégaux : l’État cherche à améliorer leur qualité en soumettant à conditions les avantages sociaux et fiscaux dont ils bénéficient. Parce que la protection de base ne s’améliorera sans doute plus guère, la protection complémentaire en maladie est désormais objet d’attention. 23) La rémunération des médecins libéraux Avec le paiement direct des honoraires par le patient, les principes de la médecine libérale emportent une rémunération à l’acte, le tarif des actes représentant un élément important de la négociation conventionnelle entre l’Assurance maladie et les syndicats de médecins. Ce mode de rémunération, différent du salariat ou de la capitation (somme forfaitaire par patient inscrit dans un cabinet médical) utilisés dans les pays qui ont un système national de santé, est considéré comme inflationniste, incitant au recours à des actes techniques bien rémunérés. Les conventions médicales s’efforcent de développer des rémunérations forfaitaires (12 % de la rémunération des généralistes en 2013), en particulier si le médecin effectue des actes de prévention et veille à la bonne qualité des soins. La Cour des comptes considère cependant que ces rémunérations « sur objectifs de santé » sont versées trop libéralement. Quant aux dépassements tarifaires permis aux médecins de secteur 2 (43 % des spécialistes, avec une moyenne de 80 % de dépassements), il soulève des inquiétudes sur l’accès aux soins. Un avenant conventionnel d’octobre 2012 tente de les limiter mais le plafond (150 % du tarif conventionnel) est très élevé et le « contrat d’accès aux soins » proposé aux médecins acceptant de plafonner leurs honoraires libres a eu peu de succès. En définitive, malgré des modes de rémunération innovants dans les maisons de santé, le système favorise aujourd’hui les spécialistes et les actes techniques, au rebours sans doute des objectifs de la politique de santé. 24) Restructurer le système de soins Le rapport Larcher de 2008 critique le cloisonnement du système de soins entre ville et hôpital, cause de ruptures dans le parcours des patients, notamment chroniques, et d’un nombre excessif d’hospitalisations inappropriées et coûteuses. Les besoins sont peu ou mal satisfaits, notamment ceux d’une population vieillissante : la médecine ambulatoire peine à la prendre

Partie IV : Questions sociales

l’obligation, en 2016, d’une couverture complémentaire en entreprise. Géographiquement, l’inégale répartition des médecins sur le territoire (surtout des spécialistes, installés en ville et dans le Sud) pénalise l’accès aux soins. Les pistes d’amélioration consisteraient à faire respecter la loi (pas de refus de soin des bénéficiaires de la CMU complémentaire par les médecins à honoraires libres), à limiter les honoraires libres (la convention médicale prévoit depuis 2012 un plafond, mais trop élevé), à inciter les médecins à s’installer dans les zones sous-dotées, notamment en encourageant des formules novatrices comme les maisons de santé (exercice collectif avec des paramédicaux) susceptibles de les attirer, enfin à mettre de l’ordre dans la participation financière des malades, compliquée et parfois injuste.

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en charge de manière globale et coordonnée, et il manque des accueils en aval de l’hospitalisation pour désengorger un hôpital qui devrait se concentrer sur les épisodes aigus de la maladie. Les établissements de santé forment un ensemble dispersé qui doit mieux mutualiser ses moyens. Des critères de qualité doivent leur être appliqués, notamment pour empêcher certains effets pervers de la tarification à l’activité ; enfin, les établissements publics doivent, pour des raisons d’économies et d’amélioration de la qualité, développer les services d’hospitalisation partielle, notamment en chirurgie. La création en 2010 des agences régionales de santé (ARS), compétentes sur la santé dans son ensemble, vise à répondre à ces critiques. En particulier, les ARS tentent de développer des structures de soins ambulatoires coordonnés, telles les maisons de santé. La loi de santé votée fin 2015 entend développer la prévention, privilégier en ambulatoire la coordination entre différents professionnels et encourager le rôle « clinicien » des infirmiers. Les ambitions sont fortes. Reste à les concrétiser.

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25) Le pilotage de la politique de santé

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Compte tenu des objectifs de la politique de santé fixés par la loi du 9 août 2004 relative à la santé publique (réduire les inégalités de santé et garantir la qualité et l’efficience du système de soins), le pilotage de la politique de santé revient à l’État, avec la participation des organismes de Sécurité sociale qui assurent la négociation contractuelle avec les prestataires de soins libéraux. La loi « Hôpital patients santé territoires » du 21 juillet 2009 a ainsi créé les agences régionales de santé (ARS), établissements publics qui, sous l’autorité du ministère de la Santé, pilotent depuis 2010 la politique de santé en région. Pour lutter contre les cloisonnements qui affectent les parcours des malades, les compétences des ARS ont été élargies à l’ensemble de la santé – prévention et soins, hôpital et médecine de ville. Afin d’adapter le système de soins aux besoins des territoires, les ARS élaborent un plan régional de santé. Elles encouragent la prévention pour lutter contre les inégalités sociales et s’efforcent de coordonner soins de ville, hospitaliers et médicosociaux, surtout concernant les personnes âgées et les malades chroniques. Un tel pilotage est difficile : si la prévention progresse, les restructurations hospitalières sont lentes et la dichotomie entre soins de ville et soins hospitaliers perdure. Les ARS n’ont guère les moyens d’intervenir sur l’offre ambulatoire, sauf à encourager des structures encore rares comme les maisons de santé : le caractère libéral de l’offre de proximité la rend difficile à piloter. 26) Assurance maladie : maîtriser les dépenses La branche maladie du régime général est en déficit depuis 1988, les deux causes principales étant le développement de l’offre et le progrès technique. Des plans d’économies répétitifs ont tenté de le maîtriser, en augmentant la participation des assurés (mise en

place de franchises depuis 2004 et 2008, augmentation de tickets modérateurs) ou en réduisant les tarifs des soins. Des réformes structurelles ont été décidées : vote par le Parlement, depuis 1996, d’un objectif national des dépenses d’assurance maladie restrictif (ONDAM, respecté aujourd’hui) ; mission donnée aux agences régionales de santé de restructurer le tissu hospitalier (fermeture de lits, fusion de services) ; efforts demandés aux établissements de santé (notamment, depuis 2004, avec la tarification à l’activité). Le déficit néanmoins perdure : il était de 6,5 milliards en 2014. La conjoncture y a sa part mais le déficit est aussi structurel. Dans ces conditions, le vieillissement de la population inquiète : déjà, 60 % des dépenses sont le fait de 16 % des assurés, atteints d’affections longues et durables qui sont essentiellement des maladies du vieillissement. Les pouvoirs publics tablent sur un resserrement progressif de l’ONDAM pour retrouver l’équilibre en 2020. Encore faudrait-il changer les pratiques de soins (trop d’hospitalisations de personnes âgées, trop d’actes et de prescriptions inutiles) et parvenir, comme l’ambitionne la stratégie de santé, à développer et à mieux coordonner les soins de proximité, moins coûteux et plus efficaces. 27) Les enjeux de la politique de santé La loi de modernisation du système de santé (2016 ?) entend refonder celui-ci en renforçant la prévention et en améliorant les parcours de soins. Le premier axe permettra de lutter contre les inégalités sociales de santé dont témoigne l’importance de la mortalité prématurée. Il passe par le renforcement de certains choix (lutte antitabac) mais surtout par une meilleure intégration entre soin et prévention (d’où la rémunération sur objectifs de santé publique des médecins libéraux). L’amélioration des « parcours » implique une meilleure accessibilité géographique et financière aux soins de ville et un renforcement de l’offre de proximité pour les malades chroniques (création, notamment en zone sous-dotée, de structures pluriprofessionnelles, rares aujourd’hui). L’objectif est de prévenir les hospitalisations en développant aussi des alternatives (services infirmiers, hospitalisation à domicile). Le système hospitalier doit être rationalisé, avec la recherche d’un équilibre entre la qualité des soins (qui implique une taille minimale) et la proximité. L’enjeu est aussi de convaincre les soignants, lassés de la contrainte financière et inquiets pour l’avenir, de la nécessité de nouvelles réponses face au vieillissement, d’une médecine proche, moins technique, plus humaine et plus collective, les établissements se recentrant sur le traitement des épisodes aigus des pathologies graves. En renforçant l’efficience, ces réformes aideront à rétablir durablement l’équilibre financier de l’assurance maladie. 28) Assurance vieillesse : le système est-il juste ? Éclaté entre 40 régimes différents, le système d’assurance vieillesse est inégalitaire. Les récentes réformes

29) L’âge de la retraite L’âge de la retraite désigne soit l’âge d’ouverture des droits (que la loi du 9 novembre 2010 a reculé progressivement à 62 ans, hors exceptions), soit l’âge effectif, lié à la durée d’assurance requise pour obtenir le taux plein (durée qui, depuis 2003, s’allonge par génération en fonction de l’augmentation de l’espérance de vie). Enfin, pour les assurés aux carrières incomplètes, l’âge du taux plein de droit atteindra progressivement 67 ans, avec quelques exceptions. Le recul de l’âge est un enjeu majeur pour rééquilibrer financièrement un système mis à mal par l’arrivée à la retraite des générations du babyboom (ce qui légitime la mise en place de décotes et de surcotes). De plus, tenir compte de l’augmentation de la longévité est justifié. Pour autant, les inégalités sociales d’espérance de vie sont fortes ; le recul de l’âge plancher, qui ne pénalise pas les cadres, est moins équitable que l’allongement des années d’assurance ; le recul à 67 ans du droit au taux plein touche surtout des femmes modestes ayant une carrière incomplète ; enfin, le recul de l’âge se heurte à la lenteur des évolutions sociales et économiques : il progresse peu (moins d’un an entre 2004 et 2014) avec, fréquemment, une cessation d’activité nettement antérieure. Développement de l’emploi des seniors, mise en place de droits liés à la pénibilité et adaptation des emplois dans les entreprises, autant de mesures qui faciliteront ce recul et le rendront acceptable.

30) Le caractère contributif des pensions La loi du 9 novembre 2010 affirme le caractère contributif des pensions : « Tout retraité a droit à une pension en rapport avec les revenus qu'il a tirés de son activité. » Le régime général fixe la pension en fonction du salaire sur lequel les cotisations ont été calculées et de la durée d’assurance (41,5 ans pour la génération 1955). Toutefois ce principe est atténué par de nombreuses dispositions : prise en compte du salaire des seules 25 meilleures années (des six derniers mois pour les fonctionnaires), majorations de durée d’assurance par enfant, validation sans cotisations de certaines périodes (chômage indemnisé, bénéficiaires inactifs de prestations familiales), voire pension de réversion ou allocation de solidarité aux personnes âgées, sous condition de ressources toutefois. Pour accroître le caractère contributif des pensions, le Parlement a souhaité en 2010 que soit étudié le passage à un régime universel par points, système qui repose sur la prise en compte des cotisations versées sur la totalité de la carrière. La perspective semble abandonnée. Certes, un système parfaitement contributif serait de nature à faire baisser certaines pensions. Rien n’empêcherait toutefois, en fonction de la décision politique, le maintien de certains droits gratuits (validation de périodes de chômage, droits gratuits accordés aux personnes défavorisées, voire droits familiaux, pour pallier les conséquences de carrières courtes). Ce serait toutefois l’occasion de les réexaminer pour vérifier leur équité. 31) La retraite des femmes Les pensions des femmes (droits directs et pension de réversion) sont inférieures de 25 % à celles des hommes. Pourtant, elles bénéficient d’une réglementation favorable. Ainsi, le fait d’avoir élevé un enfant ouvre droit à une majoration de durée d’assurance de deux ans au régime général qui, dans les faits, reste attribuée à la mère malgré une réforme récente. De plus, la branche famille verse des cotisations pour valider les périodes d’inactivité de parents bénéficiaires de certaines prestations familiales (l’assurance vieillesse des parents au foyer, AVPF), en pratique des femmes. Ces mesures ne parviennent pas à compenser la différence des taux d’activité : les femmes restent pénalisées par des carrières incomplètes, et le récent recul à 67 ans de l’âge du taux plein automatique les frappe particulièrement. Elles le sont aussi par les différences salariales liées au temps partiel, comme par l’exercice de métiers féminisés moins rémunérés. Peu à peu, l’écart devrait se réduire, les pensions répercutant l’augmentation de l’activité féminine même si les différences salariales risquent de perdurer. Ces inégalités empêchent de remettre à plat les avantages familiaux, alors même qu’ils encouragent l’inactivité féminine. Le Conseil d’orientation des retraites proposait de limiter les majorations d’assurance comme l’AVPF aux arrêts effectifs et proches de la naissance. Une telle réforme, qui améliorerait la

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(en 2003, 2008 et 2010) ont engagé une convergence, notamment entre le régime général et les régimes spéciaux : la durée d’assurance et l’âge d’ouverture des droits sont désormais identiques pour tous. Cependant, les régimes spéciaux se différencient encore par un mode de calcul plus favorable, en fonction du dernier salaire et non du salaire des 25 meilleures années, par des droits dérivés attribués, à la différence du régime général, sans condition de ressources, et par des départs anticipés accordés à des catégories entières, en fonction du corps d’appartenance, alors que les salariés ordinaires doivent prouver individuellement la pénibilité qu’ils subissent. La pension des fonctionnaires, à l’inverse, ne tient pas compte des primes, non soumises à cotisation. Pour mettre fin à ces inégalités et à la complexité d’un système peu lisible pour les assurés relevant de plusieurs régimes, une « réforme systémique » avait été projetée en 2010, avec création d’un régime unique fonctionnant par points (donc plus contributif). La réforme de 2014 a abandonné ce projet et n’a pas modifié l’architecture du système. Les difficultés d’une égalisation des droits sont évidentes dans un pays qui reste corporatiste. Pour autant, il faudra bien un jour avancer vers une meilleure équité du système. Si une autre réforme devait intervenir, ce serait une condition de son acceptabilité.

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cohérence des choix relatifs au travail féminin, serait, de fait, opportune, au moins pour les jeunes générations. 32. Prendre en compte la pénibilité L’uniformité des règles d’assurance vieillesse (âge plancher, nombre de trimestres exigés pour bénéficier du taux plein) est sans doute peu équitable dès lors que, selon l’étude d’impact de la loi de 2014 sur les retraites, 20 % des salariés sont concernés par un travail pénible. Or, sauf par la possibilité de départs anticipés à taux plein pour inaptitude ou pour carrières longues, la loi ne prenait pas en compte, avant 2014, la pénibilité afin d'accorder des droits à départs anticipés, si l’on met à part les droits dont disposent les corps actifs dans la fonction publique. De plus, dès lors que l’on veut reculer l’âge de départ, la lutte contre la pénibilité du travail s’impose. En 2010, dans un souci de prévention, la pénibilité a été définie (travail de nuit, postures pénibles, exposition à des facteurs de risque) avec obligation, pour les entreprises y exposant au moins la moitié de leurs salariés, d’élaborer un plan de lutte. Le « compte pénibilité » mis en place depuis la réforme de 2014, qui permet aux assurés exposés d’acquérir un droit à formation, à temps partiel ou à départ anticipé, se veut de même incitatif à la prévention, le financement étant à la charge des employeurs. Le dispositif mettra cependant du temps à monter en charge, faute de traçabilité pour le passé. Reste que, dans les pays nordiques où le taux d’emploi des seniors atteint 70 % (47 % en France), c’est bien l’amélioration des conditions de travail qui a été déterminante.

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33) Les réformes de l’assurance vieillesse de 1993 à 2014

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Principal risque de la Sécurité sociale (13,9 % du PIB en 2013), enjeu décisif compte tenu du vieillissement (les plus de 60 ans représenteront un tiers de la population en 2060), le système de retraites a été réformé cinq fois depuis 1993 : la durée d’assurance a été alors allongée au régime général, avec un salaire de référence moins favorable. Les réformes de 2003 et de 2008 ont aligné les régimes spéciaux sur le régime général pour la durée de cotisation et défini une règle de partage, entre retraite et vie active, des années d’augmentation de l’espérance de vie. La réforme de 2010, décidée suite à la crise, a reculé l’âge légal de départ dans tous les régimes. Puis la poursuite de la crise a avancé l’échéance de 2018 prévue à l’origine : la réforme de 2014 a choisi d’augmenter les cotisations et d’allonger après 2020 la durée d’assurance, sans modifier le système, sauf sur la prise en compte de la pénibilité. Les réformes ont accru le temps de travail, parfois amélioré la convergence des régimes. Certaines ont été décidées en urgence, toutes ont été partielles. Le projet envisagé en 2010 de création d’un régime unique accentuant le caractère contributif des pensions a été abandonné. Il serait pourtant équitable de rapprocher les régimes, de revoir certains avantages familiaux contestables et

d’allonger la vie active de manière différenciée selon les professions. Le bilan de réformes ponctuelles, dites « paramétriques », est peu satisfaisant. 34) L’emploi des seniors Dans les années 1980, la politique de l’emploi a incité au retrait des travailleurs âgés du marché du travail grâce à des préretraites aidées par l’État, parfois dès 50 ans. Vingt ans plus tard, la volonté de reculer l’âge de départ en retraite a rendu cette politique caduque : l’aide aux préretraites a été supprimée, tout comme la dispense de recherche d’emploi pour les chômeurs de plus de 55 ans. La loi a obligé les entreprises de plus de 50 salariés à être couvertes par un plan en faveur de l’emploi des seniors (sous menace de pénalisation financière depuis 2010). La réglementation sur le cumul emploi/retraite a été assouplie, la contribution sur les préretraites d’entreprise augmentée. Les résultats ont été lents à apparaître : le taux d’emploi des seniors progresse doucement, de 37 % en 2005 à 47 % en 2014, mais celui de la tranche 60-64 ans reste très faible (25 %). Le recul de l’âge du droit à la retraite décidé en 2010 serait plus efficace si le chômage était moins élevé. Il faudrait toutefois que les plans pour l’emploi des seniors soient moins déclaratifs et plus concrets, favorisant effectivement le maintien en emploi par l’adaptation des postes de travail et l’aménagement de transitions avec la retraite. Les mesures sur la prévention de la pénibilité prises en 2010 et 2014 peuvent y aider. L’exemple des pays scandinaves, qui ont fait cet effort (en Suède, le taux d’emploi des 60-64 ans est de 68 %), devrait être suivi. 35) Les sources du financement de la Sécurité sociale Dans les recettes de la Sécurité sociale, la part des cotisations, autrefois exclusive, avoisine aujourd’hui 67 % (58 % au régime général) et celle des impôts a augmenté. Ce constat témoigne d’une évolution de la Sécurité sociale, devenue moins système d’assurance (l’objet des cotisations est de se couvrir contre un risque) et davantage outil de solidarité. La création de la contribution sociale généralisée (CSG), impôt affecté aux risques maladie et famille et, en vieillesse, au financement de prestations non contributives, a permis ainsi d’élargir l’assiette du prélèvement social aux revenus du capital pour financer la généralisation de droits sociaux. Le recours à l’impôt a d’autres objets : il contribue à pallier les difficultés démographiques de certains régimes. Il est également utilisé pour compenser les exonérations de cotisations sur les bas salaires décidées dans le cadre de la politique de l’emploi. C’est avec ce même objectif que l’État prend à sa charge, depuis 2015, pour compenser les allègements de charges du Pacte de responsabilité, certaines prestations sociales (aide personnalisée au logement). Au final, la multiplicité des sources de financement de la Sécurité sociale –  cotisations, multiples impôts affectés, transferts du Fonds de solidarité vieillesse – crée

36) Sécurité sociale : quel rôle pour les partenaires sociaux ? Organisée en régimes professionnels au départ financés seulement par cotisations (vues comme un « salaire différé »), la Sécurité sociale relève d’une tradition bismarckienne, où les partenaires sociaux sont censés piloter. De fait, le conseil d’administration des caisses est composé essentiellement, pour le régime général, de représentants des organisations d’employeurs et de salariés et, pour les autres régimes (régime social des indépendants, régime agricole), de représentants élus par les assurés. Cependant, les pouvoirs des partenaires sociaux sont limités : ils participent à la gestion des organismes en veillant notamment à la bonne application des conventions d’objectifs et de gestion (COG) passées entre l’État et les caisses nationales pour améliorer la performance des organismes et le service aux usagers ; ils définissent les orientations locales de l’action sociale des organismes ; enfin, ils sont associés, dans la branche maladie, à la négociation des conventions entre les prestataires de soins libéraux et l’UNCAM (Union nationale des caisses d’assurance maladie) et « gèrent le risque » en surveillant les dépenses. Sauf pour les régimes complémentaires de retraite (et pour l’assurance chômage, si on la met dans le champ de la Sécurité sociale), les partenaires sociaux n’émettent qu’un avis sur l’évolution du droit et le financement des régimes et c’est l’État (notamment le Parlement, avec le vote de la loi de financement de la Sécurité sociale) qui dispose des compétences essentielles. 37) Le Parlement et la Sécurité sociale Aux termes de la Constitution (article 34), la loi fixe les principes fondamentaux de la Sécurité sociale : le droit en ce domaine est un droit étatique et le Parlement est compétent pour définir un régime, créer une prestation, préciser ses bénéficiaires et prévoir les ressources des régimes. En 1996, une réforme constitutionnelle a institué des lois de financement de la Sécurité sociale : le Parlement fixe des objectifs de dépenses (notamment l’ONDAM, objectif national des dépenses d’assurance maladie) et détermine les conditions de l’équilibre financier prévisionnel des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse, de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES). Cette loi a renforcé les responsabilités du Parlement sur l’équilibre financier des régimes. La Cour des comptes assiste ce dernier dans le contrôle de l’exécution de la loi. L’apport de la LFSS reste toutefois ambivalent : certes, l’ONDAM, longtemps considéré comme indicatif, est désormais respecté grâce à des mesures contraignantes. Pour

autant, alors que l’esprit de la loi était de garantir l’équilibre des comptes sociaux, le Parlement a accepté de voter depuis l’origine des prévisions en déséquilibre prononcé. La LFSS a donc permis d’améliorer la transparence et la maîtrise des dépenses mais le pilotage à moyen terme ne s’est guère amélioré, alors qu’il s’agissait là d’un objectif majeur de la réforme de 1996. 38) Alléger le coût du travail ? Bien que les écarts de coût salarial entre la France et ses concurrents européens –  dont l’Allemagne – soient limités, le coût du travail en France est accusé de creuser le déficit commercial et le chômage, le poids des cotisations sociales et le coût des services étant mis en cause. Le niveau de la productivité est encore élevé, ce qui relativise le débat, tout comme les mesures déjà prises depuis 20 ans pour réduire le coût salarial aux alentours du SMIC (exonérations de charges en biseau de 1 à 1,6 SMIC) qui ont, de fait, contribué à protéger les emplois peu qualifiés. Cependant, tout en reconnaissant que le déficit commercial s’explique plutôt par la compétitivité hors prix (gamme et qualité des produits), le rapport Gallois note que les entreprises ne peuvent investir que si leurs charges sont allégées. Le crédit d’impôt compétitivité emploi instauré en 2013 allège les charges des entreprises, sans toucher au financement social. Le Pacte de responsabilité de 2014 renforce ce choix : suppression des cotisations patronales au niveau du SMIC, allégement des cotisations famille jusqu’à 3,5 SMIC, réduction des impôts sur les entreprises. La politique est coûteuse (plus de 40 milliards d’euros supportés par l’État, les collectivités et par des économies réalisées en Sécurité sociale) et l’efficacité sur l’emploi n’est pas garantie : tout dépend du secteur, du contexte économique, des choix de l’entreprise. La mesure peut aider à améliorer l’investissement et à terme l’emploi, sans être pour autant un remède miracle. 39) La dette sociale L’accumulation des déficits des administrations de Sécurité sociale (ASSO, y compris l’assurance chômage ou le Fonds de solidarité vieillesse, qui finance les prestations non contributives de retraite) a conduit à créer une dette sociale qui s’élève à 224,5 milliards d’euros mi-2015 : une partie de notre protection sociale est aujourd’hui payée à crédit. Pour une grande part, la gestion de la dette est confiée à un organisme, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), établissement public chargé de l’amortir. Des recettes spécifiques y sont affectées : la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), qui frappe tous les revenus, ainsi que 0,2 point de cotisation sociale généralisée (CSG). Cette gestion serait rassurante (la dette CADES devrait s’éteindre en 2025), s’il n’y avait pas de risque d’augmentation des taux d’intérêt ni de transfert supplémentaire de déficit. Cependant, alors que la CADES a été créée pour apurer la dette d’avant 1996, son histoire montre qu’elle a été sollicitée à de nombreuses

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désormais une certaine confusion. Sans doute seraitil approprié de faire financer entièrement par l’impôt certains risques (la branche famille, qui ne correspond guère à une assurance), ce qui rendrait cohérents le financement et la nature des dépenses.

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reprises depuis lors et risque de l’être encore si les déficits ne sont pas maîtrisés. L’État peut sans doute s’endetter ; pour la Sécurité sociale, dont le déficit est structurel et qui fonctionne en répartition instantanée tout en prenant des engagements de long terme, il ne paraît pas raisonnable de demander aux générations futures de payer une double charge, le remboursement de la dette et le poids du vieillissement. 40) Aide sociale et Sécurité sociale, deux systèmes différents ? Sécurité sociale et aide sociale présentent de fortes différences de principe. La première offre, dans un cadre professionnel, une protection obligatoire de type assurantiel contre les risques accidents du travail, maladie, vieillesse, charges familiales. L’aide sociale est marquée par une tradition d’assistance : protection de l’enfance, aide aux personnes âgées ou handicapées ou prestations contre la pauvreté tiennent compte de l’état de besoin. En principe, l’aide sociale, financée par l’impôt, est subsidiaire : elle tient compte des ressources de la personne ou de ses « obligés alimentaires » (hébergement des personnes âgées), voire se rembourse sur succession (aide-ménagère). Cependant, nombre de prestations de Sécurité sociale sont versées désormais sous condition de ressources. Certaines (prestations familiales, couverture maladie universelle –  CMU) protègent sans cotisation préalable ceux qui en ont besoin. Quant aux prestations d’aide sociale, obligation pour la collectivité, elles représentent de plus en plus un droit : les plus récentes (l’allocation personnalisée d’autonomie ou la prestation de compensation du handicap) ne font plus appel aux obligés alimentaires et ne sont que modulées en fonction des ressources. La frontière entre les systèmes s’estompe, témoignant d’une exigence d’égalité des droits sociaux, qu’ils relèvent de la santé, du vieillissement, du handicap ou de la pauvreté.

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41) La politique du handicap

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Depuis quarante ans, les personnes handicapées bénéficient de droits. Une prestation familiale spécifique compense le coût du handicap des enfants. Les adultes handicapés (plus d’un million de personnes) bénéficient, sous condition de ressources, d’un revenu, l’allocation aux adultes handicapés (AAH), cumulable dans certaines limites avec un salaire. Les employeurs de vingt salariés ou plus doivent recruter, sauf pénalisation financière, 6 % de travailleurs handicapés. Un travail est possible en milieu protégé, dans les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) financés par l’État. Les départements financent l’hébergement en foyers, médicalisés par l’assurance maladie si nécessaire. La loi du 11 février 2005 a complété cet ensemble par des mesures facilitant l’insertion en milieu ordinaire : l’AAH est majorée s’il y a logement autonome. Les départements financent une prestation de compensation du handicap, variable selon le besoin, qui fournit des aides techniques ou personnelles. Les enfants handicapés se voient reconnaître un

droit à la scolarisation en milieu ordinaire et la situation s’améliore en ce domaine. L’État, qui finance l’AAH, en a augmenté le niveau de 25 % en cinq ans. La politique menée est favorable : les personnes handicapées n’en souffrent pas moins du manque de places encore patent dans les foyers adaptés, du défaut d’accessibilité des espaces publics, de carences persistantes dans l’accompagnement scolaire et, surtout, d’un accès encore difficile à l’emploi. 42) Bien prendre en charge les personnes âgées Depuis la transformation des hospices dans les années 1980, l’hébergement des personnes âgées s’est considérablement amélioré : les maisons de retraite sont médicalisées, et, en vertu de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médicosociale, elles élaborent un projet d’établissement pour devenir, le plus possible, des lieux de vie. La très grande majorité des personnes âgées souhaitant vieillir à domicile, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), créée en 2001 et largement distribuée, favorise ce choix. Elle s’avère cependant insuffisante pour les dépendants lourds et les services à domicile peinent à fournir alors l’accompagnement nécessaire. D’une manière générale, l’effort pour garantir un vieillissement de qualité est à renforcer : hospitalisations trop fréquentes et déstabilisantes, faute de services aptes à une prise en charge de soins lourds à domicile, insuffisante qualité, disponibilité et polyvalence des services d’accompagnement de la dépendance, entrée contrainte en établissement, bien au-delà de 80 ans (solitude et dépendance trop marquée), carence de places adaptées pour les dépendants psychiques. La loi d’adaptation de la société au vieillissement (2016 ?) apporte des réponses : augmentation de la prestation spécifique dépendance à domicile pour les grands dépendants, aides à l’adaptation des logements et aux vacances des aidants familiaux, actions de prévention aussi pour « bien vieillir ». Beaucoup reste à faire toutefois pour que les années de fin de vie soient meilleures. 43) La pauvreté, comment lutter ? Depuis les années 1970, la pauvreté a changé de visage : elle concernait surtout à cette époque les personnes retraitées et handicapées. Depuis lors, ces catégories ont bénéficié de la montée en charge du système de retraites ou de l’attribution de prestations financières non contributives (allocation de solidarité aux personnes âgées, allocation aux adultes handicapées et ses majorations, prestation de compensation du handicap) et leur pauvreté a fortement reculé. D’autres ont pris le relais : jeunes, familles monoparentales, travailleurs pauvres. Il s’agit pour beaucoup d’exclus du marché du travail ou de travailleurs précaires. Pour eux, le RSA socle et le RSA activité (qui permet de cumuler le RSA et un petit revenu d’activité) constituent des réponses mais partielles. Le RSA activité, trop complexe, peu sécurisant, est d’abord insuffisamment sollicité (taux important de non-recours). En outre, la pauvreté a souvent des dimensions autres

44) Travail et pauvreté Depuis 25 ans, les mesures tendant à insérer professionnellement les exclus et à limiter la pauvreté au travail ne sont guère efficaces, dans un contexte économique il est vrai très dégradé. En 1988, le revenu minimum d’insertion (RMI) entendait prévenir la pauvreté en liant le versement de la prestation à un contrat d’insertion. Or, l’incitation à l’insertion professionnelle s’est révélée faible (50 % des bénéficiaires n’ont pas signé de contrat et un tiers seulement était inscrit à Pôle emploi) et le fonctionnement du marché de l’emploi a augmenté la précarité (alternance de contrats courts et de chômage, travail à temps partiel contraint, surtout pour les nondiplômés). Pour répondre à ce contexte (le nombre de travailleurs pauvres est estimé entre 1,5 et 2 millions selon la définition retenue), le revenu de solidarité active (RSA) qui a remplacé le RMI a permis, à partir de 2009, le cumul partiel entre l’allocation et un salaire. Le bilan s’est avéré décevant : l’accompagnement vers l’insertion professionnelle des bénéficiaires du RSA socle ne s’est pas vraiment amélioré et, s’il a en partie réduit la pauvreté, le RSA activité, complexe et peu sécurisant pour des travailleurs à la vie professionnelle instable, a été peu réclamé. Par souci de simplicité, une prime d’activité stable sur 3 mois viendra compléter en 2016 tous les revenus inférieurs à un seuil. Cette prime risque de n’être qu’un palliatif si, parallèlement, la qualité des emplois offerts ne s’améliore pas. 45) Quelle politique pour les quartiers dits « prioritaires » ? Depuis trente ans, la politique de la ville complète la lutte contre la pauvreté individuelle par des actions territorialisées, destinées à des quartiers concentrant les difficultés sociales : aménagement urbain du cadre de vie, actions collectives (soutien scolaire, alphabétisation), lutte contre la délinquance, aide à la création d’emplois. Cette politique n’a pas réduit notablement l’écart des « quartiers » avec le reste du territoire, pas en tout cas sur les indicateurs essentiels que sont la pauvreté et le chômage, notamment celui des jeunes : de fait, la population de ces quartiers est particulièrement vulnérable à la crise économique. La rénovation urbaine, coûteuse, n’a guère changé que le cadre. Le terme de « ghetto » reste utilisé, témoignant du relatif échec de l’effort de désenclavement. En 2014, ce bilan a conduit à réformer la politique de la ville : concentration des aides sur les quartiers les plus en difficulté, intégration de ceuxci dans une politique d’agglomération (les contrats de

ville sont passés entre l’État et les EPCI), politique de renouvellement urbain menée conjointement aux actions sociales, mixité sociale activement poursuivie, recherche d’une meilleure participation des habitants, autant de décisions qui répondent aux critiques de dilution, de saupoudrage et d’excessive focalisation géographique. La réussite n’est pas garantie : la concentration des difficultés est un obstacle lourd et l’association des habitants aux décisions, enjeu décisif, est un défi difficile. 46) L’action sociale, quelle ambition ? Le Code de l’action sociale et des familles définit l’action sociale par ses finalités (promouvoir l’autonomie, prévenir les exclusions et en corriger les effets) et par ses publics (les personnes âgées, handicapées et vulnérables). Composante de la protection sociale, mise en œuvre par les associations, les organismes de Sécurité sociale et les collectivités publiques (État, communes et départements, ceux-ci étant obligatoirement dotés d’un service d’action sociale), l’action sociale revêt des formes diverses et librement définies : aides financières ponctuelles, places d’équipements collectifs (crèches, foyers, restaurants), consultations gratuites, alphabétisation… Elle complète les prestations légales en ajustant les réponses aux besoins. Au-delà, elle assure le suivi individualisé des personnes en difficulté, s’efforçant de veiller à l’accès aux droits et à la cohérence des parcours. Elle ambitionne d’accompagner les personnes vers une réinsertion sociale ou professionnelle, en les aidant à construire un projet et à le réaliser. Elle connaît des défaillances : multiplicité des « guichets » d’aide et des intervenants, suivi épisodique, professionnalisme insuffisant dans le domaine de la réinsertion professionnelle. Pourtant, un accompagnement de qualité est la clé de l’insertion des personnes très démunies : reconnaître des droits et verser des prestations financières ne suffisent pas. 47) Le budget social des départements Depuis les transferts de compétences des grandes lois de décentralisation de 1983 et de 2004, les départements exercent de fortes responsabilités sociales. Aides financières et éducatives aux familles en difficulté ou recueil des enfants, prise en charge des dépenses liées à la dépendance et de l’hébergement en établissement pour les personnes âgées, hébergement des personnes handicapées ou allocation de compensation du handicap en sont les principales, avec le financement du « RSA socle » et les coûts d’insertion des bénéficiaires. L’augmentation continue des dépenses obligatoires (il faut y joindre l’organisation du service social) inquiète : l’Assemblée des départements de France montre que les dépenses sociales sont passées de 50 % des budgets de fonctionnement en 1986 à près de 60 % aujourd’hui. La crise a aggravé le phénomène (+ 7,5 % de bénéficiaires du RSA socle en 2013, + 5 % en 2014, et des dépenses en progression de 10 % sur les quatre dernières années), à un moment où les recettes faiblissent.

Partie IV : Questions sociales

que financières : au-delà de la santé et du logement, l’absence de qualification professionnelle en est le principal marqueur et l’accompagnement doit être très individualisé pour remonter ce handicap. Afin d'éviter que la pauvreté ne soit un mal héréditaire, les prestations financières ne suffisent pas : encore faut-il répondre aux besoins des familles (modes de garde, aide à la mobilité) et armer les personnes grâce à l’éducation.

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Ce sont les départements ruraux et vieillis ou, à l’inverse, urbains et pauvres qui sont surtout pénalisés. L’État, qui a transmis aux collectivités des charges obligatoires sur l’évolution desquelles elles n’ont aucune prise, n’a obligation de compenser les transferts de compétences qu’au niveau de dépenses atteint lors du transfert. Au-delà des aides ponctuelles déjà accordées, reste à envisager, outre une meilleure péréquation des charges, un retour à l’État du financement du RSA. 48) Prestations sociales et réduction des inégalités

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La redistribution mesure l’évolution des niveaux de vie avant et après prélèvements sociaux ou fiscaux et versement de prestations sociales. L’impact de la protection sociale est fort : une étude de l’Insee, qui prend en compte les prestations familiales, les aides au logement, les revenus minima ainsi que l’impôt sur le revenu, montre que la redistribution divise approximativement par deux l’écart de niveau de vie entre les 10 % les plus modestes et les 10 % les plus aisés. La redistribution a fait passer le taux de pauvreté de 22 % à 14 % en 2012. Le niveau élevé de la protection sociale en France s’accompagne d’inégalités plus modérées que dans d’autres pays de l’OCDE. Pour autant, celles-ci croissent depuis 10 ans et, du fait du chômage d’une part et du dynamisme des hauts revenus de l’autre, l’indice de Gini qui les mesure est passé de 0,28 (2002) à 0,3 (2012) même si, en 2013, le mouvement paraît s’inverser, l’indice revenant en dessous de 0,3. L’augmentation des inégalités tient notamment à la valeur croissante d’un patrimoine très concentré mais aussi au fait que les prestations sociales, destinées à protéger les travailleurs contre les aléas de la vie et la pauvreté, ne sont pas efficaces pour aider à la réinsertion professionnelle. Seules des mesures de lutte active contre le chômage (formation professionnelle, aides aux entreprises, accompagnement des demandeurs d’emploi) permettront d’apporter des solutions à des inégalités dont l’origine est qualitative.

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croître, en évitant toutefois de concentrer les ménages en difficulté et en faisant respecter les obligations des communes d’une certaine taille de se doter d’un minimum de logements sociaux (loi SRU). Le turn-over de leurs locataires, très faible, doit augmenter, au moins au détriment des occupants aisés, comme le permet la loi. Enfin, une meilleure maîtrise des prix du secteur privé, par l’encadrement le cas échéant (dispositif engagé mais aujourd’hui limité) fluidifierait le marché. Seul un ensemble de mesures viendra à bout de cette crise. 50) L’hébergement d’urgence L’accueil d’urgence s’adresse aux personnes sans domicile propre ainsi qu’aux demandeurs d’asile. Les formules sont multiples, du centre qui accueille en dortoir pour une nuit à celui qui offre un accueil de longue durée et une aide à l’insertion, des nuitées d’hôtel à la mise à disposition temporaire d’appartements « relais ». La responsabilité d’organiser cet accueil relève de l’État même si, en pratique, les collectivités territoriales s’y impliquent. Le dispositif est en crise : certes, le nombre de places a progressé, passant de 50 000 en 2004 à plus de 80 000 places aujourd’hui, mais les besoins ont explosé, avec davantage de jeunes, de familles, d’étrangers. Selon la Cour des comptes, 150 000 places seraient nécessaires. L’hébergement d’urgence est pourtant un droit depuis la loi DALO de mars 2007 et, en 2013, le Plan de lutte contre la pauvreté ambitionnait de sortir d’une « gestion saisonnière » de cet hébergement : de fait, le choix d’éviter les hébergements courts et de faire du logement un outil d’insertion est, dans son principe, le bon. Reste que la situation est humainement préoccupante : des personnes sont à la rue, des familles vivent à l’hôtel dans des conditions peu acceptables. Il faudrait d’abord répondre à l’urgence. Il faudrait ensuite, pour appliquer la politique d’insertion par le logement et reloger durablement les personnes, désengorger toute la chaîne du logement social, ce qui prendra du temps.

49) Répondre à la crise du logement

51) Politique de l’habitat et mixité sociale

Avec un parc social développé en comparaison d’autres pays d’Europe, la France connaît une pénurie de logements à prix accessible, surtout dans les grandes agglomérations. Les personnes sur liste d’attente sont estimées à 1,7 million et les mal-logés à 3 millions. La réponse est d’abord quantitative avec, depuis le Plan de cohésion sociale de 2004, des objectifs de construction de 100 à 150 000 logements sociaux par an qu’il faut maintenir (les résultats récents sont décevants). Plus modestement, la politique consistant à aider les propriétaires à financer des travaux contre engagement de location à prix bas pourrait être développée, de même que l’obligation d’intégrer un pourcentage de logements sociaux en « diffus » dans les programmes neufs. L’offre doit être concentrée sur les zones « tendues » (moins de la moitié des constructions les concerne actuellement) et la part des logements « très sociaux » doit

La mixité sociale consiste à faire cohabiter diverses catégories sociales sur un territoire. Le but est de lutter contre la concentration de populations en difficulté, pour favoriser la cohésion sociale et soulager les communes pauvres. Les outils sont limités : la loi « solidarité et renouvellement urbains » (dite « loi SRU »), qui impose depuis 2000 un quota de 20 % ou 25 % de logements sociaux dans les communes d’une certaine taille, n’est pas respectée partout, les sanctions, même alourdies depuis 2012, étant peu dissuasives, au point que l’État envisage d’utiliser son droit de substitution. Les programmes locaux de l’habitat, obligatoires dans certaines intercommunalités, doivent répartir harmonieusement les types d’habitat mais sont souvent très généraux. Dans les quartiers sensibles, les opérations de rénovation s’efforcent de mêler différents types de populations, sans grand succès. Enfin, dans les zones

52) Population active et marché de l’emploi La population active regroupe la population active occupée, qui a travaillé, même une heure, au cours d’une semaine de référence et les demandeurs d’emploi, sans travail, disponibles pour prendre un emploi et qui en ont cherché activement un le mois précédent. Sur le long terme, cette population (20 millions en 1960, 28,6 en 2014) a fortement crû : 6 millions d’emplois ont été créés en 50 ans mais le chômage, frictionnel en 1960, approche 10 % en 2014. L’emploi a évolué : en 1970, il était principalement masculin (65 %). L’industrie, l’agriculture et la construction en représentaient près de la moitié et 21 % des actifs étaient non salariés. En 2014, l’emploi est essentiellement salarié (88,5 %), tertiaire (pour les 3/4) et proche de la parité femmes-hommes. Hors le secteur des services à la personne, la part des emplois non qualifiés s’est fortement réduite (les emplois qualifiés représentent aujourd’hui 50 % de l’offre), avec un risque d’exclusion de populations insuffisamment formées. Le marché de l’emploi s’est fractionné : la part des CDD, parfois très courts, a doublé depuis 1982 (12 % des emplois salariés mais 50 % pour les jeunes de moins de 25 ans et plus de 80 % des embauches). Il reste d’accès difficile : 71,4 % des personnes d’âge actif le sont effectivement, pourcentage à peine plus élevé qu’en 1975, plus faible que dans les pays comparables : les jeunes et les seniors y sont trop peu présents. Les priorités sont de mobiliser ces réserves mais aussi d’améliorer la qualité des emplois offerts. 53) Quel rôle pour Pôle emploi ? La loi du 13 février 2008 qui a réformé l’organisation du service public de l’emploi a créé une institution publique qui assume les missions jusqu’alors dévolues à l’ANPE et au réseau ASSEDIC, à savoir prospecter le marché du travail, accueillir, informer et accompagner les demandeurs d’emploi et leur servir les prestations de chômage. Avec les demandeurs d’emploi, un échange contractuel doit s’instaurer : ceux-ci bénéficient de certains droits (diagnostic, offre de formation, VAE, propositions de reclassement). En contrepartie, des devoirs leur sont imposés, notamment la recherche active d’emploi. Cependant, si les demandeurs d’emploi sont contrôlés, ils ont souvent le sentiment que l’accompagnement est défaillant. La formation des demandeurs

d’emploi, élément essentiel de réinsertion professionnelle, fonctionne mal. La question des moyens reste entière : l’accompagnement des demandeurs d’emploi prend du temps. Aussi la convention tripartite 2012-2014 entre État, UNEDIC et Pôle emploi insiste-t-elle sur un accompagnement personnalisé gradué, renforcé si le demandeur est éloigné de l’emploi et assuré grâce à des redéploiements internes de personnel. Cependant, le rapport d’évaluation des inspections générales de novembre 2014 souligne que, malgré les efforts réalisés, la mesure n’est pas encore pleinement effective, les indicateurs de résultats sur l’accompagnement n’étant pas atteints. La nouvelle convention tripartite 20152018 insiste à nouveau sur la personnalisation de l’accompagnement, la volonté d’intensifier celui-ci pour les chômeurs les plus en difficulté et la nécessité d’un meilleur accès à la formation et aux aides à la mobilité. L’enjeu est que les défaillances récurrentes de Pôle emploi soient enfin dominées. 54) Lutter contre le chômage La lutte contre le chômage passe par trois outils : la mobilisation et la formation du demandeur d’emploi (un plan personnalisé d’accès à l’emploi est défini lors de l’inscription à Pôle emploi) ; les exonérations de charges, notamment sur les bas salaires (en decrescendo jusqu’à 1,6 SMIC), élargies en 2013 et 2014 ; les emplois aidés financés par les pouvoirs publics, destinés à des populations en difficulté (contrat unique d’insertion pour tous, contrats d’avenir pour les jeunes peu ou pas diplômés). Ces outils rencontrent des limites : l’accompagnement individualisé souffre de la surcharge de Pôle emploi ; l’accès des chômeurs à la formation professionnelle reste difficile. Les exonérations ont protégé l’emploi peu qualifié mais n’ont pas développé l’emploi, au moins pour l’instant. Quant aux emplois aidés, leur efficacité sur l’insertion durable est faible dans le secteur public (faute d’un projet professionnel suffisamment défini), meilleure dans le secteur privé, avec un effet d’aubaine très élevé. Les emplois d’avenir, s’ils sont bien ciblés, peuvent améliorer ce diagnostic. Resterait à y rendre obligatoire la formation et à développer les contrats en alternance, plus efficaces sur l’insertion professionnelle. La lutte contre le chômage passe aussi par des ambitions de long terme moins palliatives : empêcher les sorties du système scolaire sans qualification et aider les entreprises à investir et à innover (tel est en particulier l’objet du CICE –  crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – et du Pacte de responsabilité). 55) Les jeunes, nouvelle priorité sociale Les jeunes sont frappés par le chômage (23 % en 2014, contre moins de 9 % pour les autres classes d’âge), surtout les non-qualifiés : dans les quatre ans qui suivent la sortie du système éducatif, le taux de chômage des jeunes sans diplôme (120 000 par an sont dans ce cas) atteint 53 %. 20 % des jeunes vivent sous le seuil de pauvreté. Il est vrai que, pour éviter qu’ils ne s’installent

Partie IV : Questions sociales

tendues, les attributaires de logements sociaux relèvent tous de catégories défavorisées. Certes, le « social diffus » peut être développé, en imposant un pourcentage de logements sociaux dans toutes les opérations immobilières, pratique déjà suivie par plusieurs grandes villes. Cependant, la logique des marchés fonciers et la recherche de « l’entre-soi » que dénonce le sociologue Éric Maurin l’emportent sur le volontarisme. Entre les quartiers aisés des villes centres, le périurbain plus ou moins lointain des classes moyennes et populaires et les zones d’exclusion qui concentrent la pauvreté, la mixité sociale semble un idéal lointain.

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dans l’assistance, le RSA ne leur est que rarement versé, sous conditions restrictives (charge d’enfant ou activité professionnelle préalable). Les rapports de l’OCDE sur la France pointent régulièrement la nécessité d’éviter les sorties du système scolaire sans qualification, de développer les contrats en alternance qualifiants et d’attribuer le RSA à tous sous condition de formation. Les mesures prises sont timides : emplois d’avenir (3 ans dans des secteurs en théorie porteurs) destinés aux jeunes à faible qualification, avec une insistance sur l’accompagnement professionnel (une formation qualifiante serait préférable) et une « garantie jeunes » (équivalent du RSA) expérimentée depuis 2013, réservée aux jeunes en grande difficulté, avec un accompagnement intensif vers l’emploi. Il est urgent de réagir : si les jeunes diplômés s’en sortent plus ou moins lentement en faisant appel aux solidarités familiales, 1,9 million de jeunes ne sont ni en formation ni en emploi, et l’on estime à un million ceux qui n’en cherchent même plus : un tel constat nuit à notre cohésion sociale et inquiète sur l’avenir.

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56) Assurance chômage : maintenir le statu quo ?

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Le système d’assurance chômage est défini par une convention entre les partenaires sociaux, reprise dans le Code du travail pour s’appliquer à toutes les entreprises après agrément par l’État. Dans un rapport de 2013, la Cour des comptes estime « insoutenable » la dette du régime (- 26 milliards d’euros fin 2015), alimentée par un déficit récurrent. En comparaison de régimes étrangers, elle jugeait alors le régime trop favorable par sa durée (2 ou 3 ans selon l’âge, un an dans la plupart des pays de l’OCDE) et par son taux de remplacement (les 2/3 du salaire de référence). Elle préconisait un taux de remplacement décroissant pour les niveaux d’indemnisation les plus élevés, des reprises d’emploi même sous contraintes (acceptation de mobilité et de baisse de salaire) et la révision des règles de cumul, très souples, entre indemnisation et activité réduite. L’assurance chômage supporte également le lourd déficit entre cotisations et prestations des contrats courts, payant ainsi le coût de la flexibilité du travail. Parallèlement, elle n’indemnise qu’entre 40 et 45 % des demandeurs inscrits à Pôle emploi, les autres ne remplissant pas les conditions –  finalement restrictives – d’ouverture des droits. La négociation de 2014 n’a pourtant changé le régime qu’à la marge, avec une très légère baisse du taux de remplacement et une augmentation modérée (et peu efficace) des cotisations patronales sur les CDD. Il est vrai qu’en période de chômage de masse, baisser les prestations est une décision dure mais certains paramètres devraient du moins être modifiés. 57) Formation professionnelle : quelles priorités ? Alors qu’en 2012, 35 % de la population sont peu ou pas diplômés, les principaux bénéficiaires de la formation professionnelle en entreprise sont les cadres, surtout dans les grandes entreprises. De même, alors que le chômage est beaucoup plus élevé chez les personnes

non qualifiées, seuls 10 % des demandeurs d’emploi accèdent à une formation (42 % pour l’ensemble des salariés) avec, il est vrai, des stages plus longs. Dans son rapport 2013 sur la politique contre le chômage, la Cour des comptes regrettait que les jeunes sortis sans diplôme de formation initiale ne soient pas une cible prioritaire de la formation professionnelle. Pour améliorer la situation, la loi du 24 novembre 2009 a créé un Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (long à se mettre en place) et prévu la « portabilité » du DIF (droit individuel à la formation), utilisable en période de chômage. Pour améliorer l’accompagnement, souvent défaillant, la loi du 5 mars 2014 crée un conseil en évolution professionnelle auquel chacun pourra avoir recours, ainsi qu’un compte personnel de formation (CPF, qui remplace le DIF), uniquement utilisable pour des formations qualifiantes ; elle impose un entretien professionnel en entreprise tous les 2 ans. Reste que l’offre de formation est peu lisible et d’inégale qualité, que la dotation du CPF ne permet pas l’accès à une formation longue qualifiante (Pôle emploi ou la région peuvent l’abonder) et qu’une politique plus volontariste s’impose, surtout à l’égard des jeunes. 58) Les discriminations : réprimer ou prévenir ? En cas de discrimination (le fait de pénaliser une personne à cause de son origine, de son sexe, de son âge ou de tout critère interdit), les textes prévoient des sanctions pénales ; pour faciliter les plaintes, la loi prévoit au civil un renversement de la charge de la preuve ; le Défenseur des droits apporte son aide aux plaignants, peut mener des investigations, proposer une transaction amiable (amende) ou accompagner la personne en justice. Or, malgré ce dispositif, les discriminations sont à la fois fréquentes (en témoignent les testings, les rapports sur la vie au travail et nombre d’enquêtes, dont « Trajectoires et origines, enquête sur la diversité des populations en France », INED, 2010) et rarement sanctionnées. Dans son dernier rapport d’activité, le Défenseur des droits regrette que les rares plaintes n’aboutissent pas, face à la difficulté de prouver les discriminations. Pour renforcer la lutte, les pouvoirs publics s’orientent vers l’institution d’actions de groupe (regroupement de plaignants en réparation d’un même dommage) et vers des sanctions plus strictes à l’égard des entreprises qui discriminent femmes ou seniors, sans garantie d’évolution. Les outils d’incitation –  chartes, labels, guides, recours au CV anonyme – ont alors le mérite de pousser à une prise de conscience et, malgré leur modestie apparente, représentent sans doute la voie la plus constructive. L’État doit lui-même améliorer, de manière déterminée, l’orientation, la qualification et l’emploi de catégories discriminées – jeunes des banlieues, femmes ou seniors. 59) L’Union européenne et le droit social Le droit du travail et de la protection sociale relève de la compétence des États. L’Union n’y intervient qu’à la marge, sur des points importants toutefois. Elle a

60. La concertation en droit du travail Dans les entreprises de 50 salariés au moins, la concertation s’opère au sein du comité d’entreprise (CE). Elle porte sur les informations transmises par l’employeur (situation de l’entreprise, bilan social…), mais surtout sur les points où le CE se prononce : règlement intérieur, conditions de travail, politique salariale. Si des licenciements économiques sont envisagés, l’employeur doit présenter au CE un plan de sauvegarde de l’emploi qui, depuis la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi, est soit homologué par la DIRECCTE (qui vérifie que la concertation a été correctement menée), soit donne lieu à un accord négocié. Dans les entreprises plus petites, ce sont les délégués du personnel qui sont consultés en cas de licenciement économique, sur le temps de travail ou la politique de formation. Au niveau national, lorsque l’État prépare une réforme dans le domaine des relations du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, la loi du 31 janvier 2007 l’oblige à consulter les partenaires sociaux puis, s’ils le souhaitent, à ouvrir une négociation, l’accord pouvant être ensuite transcrit dans la loi. Ce dispositif (utilisé en 2013 pour préparer la loi du 14 juin sur la sécurisation de l’emploi) associe les partenaires sociaux à l’élaboration du droit du travail. Il reste toutefois largement à la discrétion du gouvernement, qui n’a pour obligation que l’établissement d’un agenda et l’ouverture d’une consultation documentée. 61) Revivifier la démocratie sociale ? Selon la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail, tout en affirmant le droit des salariés à la négociation collective sur les

conditions d’emploi, la formation professionnelle et les garanties sociales. Le Conseil constitutionnel interprète ces dispositions comme instituant un socle législatif et réglementaire complété par les améliorations ou les aménagements négociés dans l’entreprise, la branche ou au niveau national interprofessionnel. Évolution notable, la loi permet depuis 2004 aux accords collectifs de déroger aux lois existantes, ainsi sur le temps de travail. Une loi de 2007 associe les partenaires sociaux à l’agenda gouvernemental, leur ouvrant un droit à négociation sur ses projets de réforme. Le débat sur le partage entre loi et négociation sociale rejaillit aujourd’hui, pour mieux adapter la réglementation au contexte des entreprises et responsabiliser les partenaires sociaux lors de difficultés économiques, sur le modèle des accords de maintien dans l’emploi définis en 2013 qui, s’ils sont majoritaires, permettent de dégrader temporairement les conditions d’emploi. Le rapport Combrexelle de 2015, que le gouvernement souhaite appliquer, propose de distinguer, dans le Code du travail, les principes intangibles régis par la loi et les domaines ouverts à la négociation, encadrés a minima. Il souligne honnêtement les difficultés du projet : force de la tradition étatique, faiblesse et divisions des syndicats, frilosité et méfiance réciproque des partenaires sociaux. Un tel changement culturel sera difficile. 62) Droit du travail et flexibilité Le Code du travail est traditionnellement protecteur des droits des salariés : il encadre le recours aux contrats à durée déterminée ou CDD (le contrat à durée indéterminée –  CDI – étant considéré comme la forme ordinaire de la relation de travail), ainsi que le droit du licenciement, économique ou pour motif personnel, soumettant l’entreprise à des obligations précises en termes de procédure et de justification. Les organisations d’employeurs et certaines organisations internationales imputent les difficultés économiques de la France à la rigidité du droit du travail, soulignant qu’un droit du licenciement plus souple (tel qu’il existe aux États-Unis ou au RoyaumeUni) s’accompagne d’un chômage plus faible. En outre, la coexistence entre un CDD souple et un CDI rigoureux fait supporter à certaines catégories (les jeunes notamment) le poids de la flexibilité dont les entreprises ont besoin en période de crise. Jusqu’à présent, les pouvoirs publics n’ont accepté de mesures de flexibilité que négociées au préalable par les partenaires sociaux (rupture conventionnelle en 2008, en 2013 accords majoritaires de maintien dans l’emploi permettant une baisse des salaires ou une augmentation du temps de travail pour préserver l’emploi). Certains voudraient aller plus loin, proposant par exemple un contrat unique de travail à droits progressifs afin d'atténuer les inégalités entre CDD et CDI. Pour l’instant, partenaires sociaux et pouvoirs publics y sont réticents. Sauf à laisser la négociation collective en décider, la flexibilité restera sans doute limitée.

Partie IV : Questions sociales

compétence sur la libre circulation des travailleurs européens (interdiction des discriminations), sur la coordination des systèmes de Sécurité sociale et sur un Fonds social européen destiné à améliorer le fonctionnement du marché de l’emploi. La préoccupation de lutte contre les discriminations et d’égalité entre les hommes et les femmes, très présente dès l’origine, s’est intensifiée par la suite, conduisant la France à renforcer ses lois en ce domaine et à créer une Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, destinée à aider les victimes à faire valoir leurs droits. Depuis l’Acte unique européen de 1986, l’Union a des compétences dans le domaine de la protection des travailleurs : elle a imposé de meilleures garanties sur la forme des contrats de travail ou en cas de transfert d’entreprise, ainsi qu’une autre approche de la sécurité au travail, s’appuyant moins sur le respect de normes et davantage sur un diagnostic préalable et global des risques. Enfin, dans des domaines qui restent de compétence nationale, comme l’emploi, l’Union définit des objectifs incitatifs, ainsi sur l’emploi des seniors et des femmes. Reste que l’absence d’harmonisation du droit social dans l’UE crée des distorsions de concurrence, qui encouragent des abus (on le constate pour les travailleurs détachés), sans espoir aujourd’hui de rapprochement.

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63) Vers une Sécurité sociale professionnelle ? La loi du 17 août 2015 sur le dialogue social et l’emploi institue un compte personnel d’activité regroupant, dès l’entrée sur le marché du travail et tout au long de sa vie professionnelle, les droits sociaux personnels d’un salarié, en particulier le compte personnel de formation et, pour les salariés concernés, le compte épargne temps et le compte personnel de prévention de la pénibilité. Le projet découle des évolutions du marché du travail, qui imposent aux salariés des évolutions professionnelles et davantage de mobilité, les exposent davantage à des contrats courts ou à une alternance entre chômage et activité, et les placent parfois à la frontière entre salariat et travail indépendant. La protection sociale traditionnelle n’est pas adaptée à de tels parcours : le compte personnel d’activité ambitionne de les sécuriser davantage en attachant à la personne, quel que soit son statut professionnel, des droits considérés comme universels et permanents. Cette nouvelle « Sécurité sociale professionnelle » n’est cependant qu’embryonnaire : c’est tout un ensemble de mesures qui doivent être prises pour armer les salariés face à une mobilité souvent obligée, accroître leur autonomie et, pour les moins qualifiés, réduire la pénalisation qu’ils subissent sur le marché de l’emploi.

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64) Le contrat de travail

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Les relations entre l’employeur et le salarié sont régies par un contrat de travail signé par les deux parties. Celui-ci doit d’abord respecter le droit (Code du travail et accords collectifs), par exemple sur le temps de travail ou le salaire. Les clauses abusives de mobilité imprécises ou trop larges sont bannies. Le contrat doit préciser l’existence et la durée de la période d’essai, dans les limites de la loi. Certaines mentions sont obligatoires, tels l’emploi, les horaires, le lieu de travail et la rémunération et, s’agissant des contrats à durée déterminée (CDD), le motif du recours et le cas échéant la durée, dans les limites fixées par les textes. Le contrat ne peut être modifié qu’avec l’accord du salarié, disposition protectrice mais qui représente, selon les employeurs, un élément de rigidité. Un débat identique existe sur le droit du licenciement des contrats à durée indéterminée ou CDI (procédure et obligations de justifications), que les employeurs jugent pénalisant pour l’emploi. La multiplicité des types de contrat de travail et le recours aujourd’hui très fréquent à des CDD courts qui précarisent leurs bénéficiaires ont conduit certains experts à proposer un contrat de travail unique « à droits progressifs », améliorant la protection des salariés avec le temps tout en obéissant à un droit du licenciement plus souple. Cependant, ni les syndicats ni les organisations d’employeurs ne souhaitent cette unification. En revanche, le débat se poursuivra sans doute sur l’assouplissement du droit des CDI. 65) Les contrats à durée déterminée (CDD) Selon le droit du travail, le contrat à durée indéterminée (CDI) est la forme normale du contrat de travail. Le

recours aux CDD (y compris l’intérim, forme particulière de CDD) est donc encadré : remplacement d’un salarié, accroissement temporaire d’activité et travaux saisonniers sont les principaux motifs prévus. Dans cette logique, hors cas de remplacement d’une absence, la durée du CDD est fréquemment limitée (18 mois le plus souvent, renouvellement inclus) et, sur un même poste, un certain délai doit s’écouler entre deux contrats. Aux fins de vérification, le CDD doit en tout cas être écrit. Aujourd’hui, même si les CDI représentent encore 88 % des emplois salariés, plus de 80 % des embauches se font en CDD de plus en plus courts. Les pouvoirs publics évoquent « une forme de contournement de la norme sociale », qui précarise jeunes et travailleurs non qualifiés, soumis à un chômage récurrent. Le coût accru du CDD (versement d’une prime de précarité de 10 % hors quelques cas, comme le travail saisonnier) n’étant pas suffisamment dissuasif, les cotisations chômage sur ce type de contrat ont été augmentées en 2013, sans grand effet. Les organisations patronales plaident, à l’inverse, pour l’extension du dispositif du « contrat de projet » ouvert aujourd’hui aux cadres pour une durée de 18 à 36 mois s’il existe un accord collectif. Une plus grande pénalisation des CDD, justifiée par le poids qu’ils font peser sur les finances sociales comme par une meilleure équité, serait pourtant sans doute opportune. 66) La rupture du contrat à durée indéterminée (CDI) La rupture du CDI prend des formes diverses. En période d’essai, la rupture est libre (pour le salarié comme pour l’employeur) avec un délai de prévenance. Le salarié démissionnaire doit manifester clairement sa volonté et respecter un préavis, dont l’employeur peut le dispenser. Le licenciement pour motif personnel doit reposer sur un motif réel et sérieux et ne peut être notifié qu’après un entretien préalable pendant lequel le salarié, éventuellement assisté d’un conseiller, est averti des motifs qui font envisager son licenciement. L’inspection du travail doit autoriser celui-ci s’il s’agit d’un salarié protégé. Le licenciement économique, qui résulte d’une transformation ou d’une suppression d’emploi à la suite de difficultés économiques ou de mutations technologiques ou, dans certains cas, du refus du salarié d’accepter une modification d’un élément essentiel de son contrat, impose un entretien préalable lorsqu’il est individuel ou concerne moins de 10 salariés, une information de l’administration et une consultation des représentants du personnel. Les entreprises de plus de 50 salariés qui envisagent plus de 10 licenciements économiques doivent élaborer un plan de sauvegarde de l’emploi, homologué par la DIRECCTE ou négocié dans un accord d’entreprise. Dans la rupture conventionnelle enfin, passé le délai de rétractation, l’autorité administrative homologue la convention, vérifiant que le salarié l’a librement acceptée. Sauf faute grave ou lourde, le licenciement et la rupture conventionnelle donnent droit à une indemnité, en fonction de l’ancienneté.

Le comité d’entreprise (CE), composé de représentants du personnel élus, gère des activités sociales et culturelles destinées aux salariés et, sous la présidence du chef d’entreprise, assure, selon le Code du travail, l’« expression collective des salariés permettant la prise en compte permanente de leurs intérêts » dans les décisions de gestion et l’évolution économique de l’entreprise. Le CE est informé de la situation de l’entreprise et consulté sur les politiques suivies : politique salariale, règlement intérieur, conditions de travail, emploi, licenciements économiques et formation professionnelle. La loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi a regroupé ces informations et consultations autour de trois temps forts annuels : orientations stratégiques de l’entreprise ; situation économique et financière ; politique sociale, conditions de travail et emploi (avec transmission du bilan social). Le CE peut faire appel à des experts, aux frais de l’employeur dans certains cas. Il défend d’abord le droit des salariés à l’information et influence diverses décisions qui les concernent. Lorsqu’il fait jouer son droit d’alerte (il le peut s’il a connaissance de faits qui affectent de manière préoccupante la situation économique de l’entreprise) ou lorsqu’il est consulté sur un plan de sauvegarde de l’emploi, il défend l’emploi des salariés. Cependant, le comité d’entreprise n’a stricto sensu aucun pouvoir, son seul droit étant d’être associé à la marche de l’entreprise. 68) Le dialogue social dans les petites et moyennes entreprises Le lien entre la taille de l’entreprise et l’intensité du dialogue social est avéré. Pour faciliter celui-ci, le chef d’une entreprise de moins de 200 salariés (seuil porté à 300 par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi) peut décider, après consultation des représentants du personnel, la mise en place d’une délégation unique qui exerce concurremment les missions des délégués du personnel et celles du comité d’entreprise. S’agissant de la négociation d’accords, la nouvelle loi prévoit qu’en l’absence de délégué syndical, le droit à négocier est donné à un élu du personnel mandaté par une organisation syndicale et, à défaut, à des élus du personnel non mandatés, ce qui renforce le poids des syndicats. Enfin, la loi du 17 août 2015 traite des très petites entreprises (ou TPE, représentant 4,6 millions de salariés), situées en dessous des seuils légaux et dépourvues de représentation du personnel. Pour que leurs salariés puissent avoir accès à l’information et défendre leurs droits, la loi crée des commissions paritaires régionales de 20 membres – salariés et employeurs – issus de TPE, désignés pour quatre ans par les organisations syndicales de salariés et d’employeurs. Les organisations d’employeurs n’ont pas bien accueilli cette mesure, inspirée pourtant d’expériences réussies dans le domaine de l’artisanat : le dialogue social n’est pas qu’une question juridique, il est lié à une culture d’entreprise et à des choix de management,

traditionnels et souvent paternalistes dans les petites entreprises. 69) Quel rôle pour les organisations syndicales ? Les organisations syndicales défendent les droits et les intérêts professionnels de leurs membres. Dans les entreprises de plus de 50 salariés, les délégués syndicaux, désignés par les organisations syndicales représentatives (grâce au pourcentage de voix obtenues), défendent les revendications du personnel et sont les interlocuteurs des employeurs lors de la négociation des accords collectifs. Ils siègent au comité d’entreprise à côté des délégués élus. Les organisations syndicales qui répondent à certaines conditions (2 ans d’ancienneté et respect des valeurs républicaines) peuvent également présenter des listes aux élections professionnelles (pour les délégués du personnel et au comité d’entreprise) sans nécessairement être encore représentatives. Enfin, les organisations syndicales représentatives à ces niveaux participent également aux négociations de branches ainsi qu’aux négociations d’accords nationaux interprofessionnels, et à la définition de certains régimes de protection sociale (chômage et régimes complémentaires de retraite). Si la place des organisations syndicales dans les grandes entreprises est reconnue, les débats portent depuis quelques années sur l’ouverture de négociations dans les entreprises sans présence syndicale, où les employeurs peuvent désormais négocier avec des représentants élus des salariés, prioritairement ceux mandatés par un syndicat. 70) La représentativité des syndicats Les règles de représentativité sont un enjeu majeur pour les organisations syndicales, puisque ne peuvent participer aux négociations collectives d’entreprise ou de branche que les syndicats reconnus comme représentatifs à ce niveau. Avant 2008, la représentativité permettait en outre de se présenter au premier tour des élections professionnelles. Le Code du travail énonçait avant cette date cinq critères de représentativité (effectifs, indépendance, cotisations, expérience, attitude patriotique pendant l’Occupation). Pour autant, tout syndicat affilié à une confédération figurant sur une liste établie par arrêté (CGT, FO, CFDT, CFTC, CGC) bénéficiait d’office d’une représentativité « irréfragable ». La définition de la représentativité a été modifiée par la loi du 20 août 2008 adoptée suite à un accord entre les partenaires sociaux. Désormais, elle repose sur sept critères généraux : effectifs d’adhérents et cotisations ; transparence financière (certification des comptes) ; indépendance ; respect des valeurs républicaines ; influence (activité, implantation, etc.) ; ancienneté de deux ans minimum ; enfin et surtout audience aux élections professionnelles, avec un seuil de suffrages (10 % pour les accords d’entreprise, 8 % au niveau national ou de branches). Quant au droit de se présenter aux élections, il est désormais plus ouvert, sans exigence de représentativité préalable. En faisant du vote le pivot de la

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67) Le rôle du comité d’entreprise

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représentativité et en permettant à de jeunes syndicats de l’obtenir plus aisément, la loi de 2008 représente une avancée démocratique. 71) Les négociations obligatoires La loi prévoit que les entreprises d’une certaine taille (50 salariés, parfois 300) ou les branches professionnelles doivent obligatoirement engager des négociations sur certains thèmes. La loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi rationalise l’ensemble formé par les 12 négociations obligatoires existantes, désormais regroupées en deux ensembles annuels, l’un portant sur les rémunérations, le temps de travail et la répartition de la valeur ajoutée (intéressement et participation) et l’autre sur la qualité de vie au travail (pénibilité, insertion des travailleurs handicapés, maintien dans l’emploi, égalité professionnelle entre hommes et femmes). Quant aux négociations sur la gestion des emplois et des parcours professionnels, elles sont prévues tous les 3 ans. L’obligation de négocier n’est pas une obligation d’aboutir : cependant, sur certaines politiques (égalité professionnelle, emploi des seniors ou lutte contre la pénibilité), l’employeur, en cas d’échec des négociations, est contraint d’élaborer lui-même un plan d’action. L’obligation de négocier renforce le dialogue social et donne du poids aux organisations syndicales. Pour autant, les entreprises jouent inégalement le jeu, comme le montrent les évaluations du ministère du Travail : certains accords (surtout ceux sur l’égalité professionnelle et l’emploi des seniors) sont essentiellement déclaratifs, voire creux. Multiplier les obligations ne suffit pas à élaborer des accords de qualité. 72) Les conditions de validité des accords collectifs

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Au-delà des conditions de forme (textes écrits, en français, déposés auprès des pouvoirs publics), les accords collectifs ne sont valides que signés par des organisations syndicales représentatives au niveau (géographique ou professionnel) où ils s’appliquent, l’extension par arrêté ministériel permettant cependant d’en élargir le périmètre. Selon la loi du 20 août 2008, la représentativité repose sur sept critères généraux : effectifs d’adhérents, transparence financière (certification des comptes), indépendance, respect des valeurs républicaines, influence, ancienneté de deux ans minimum, audience établie à partir des élections professionnelles.

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Pour ce dernier critère, un seuil de 10 % des suffrages exprimés est fixé pour les accords d’entreprise, et de 8 % pour les accords de branche et les accords nationaux, la loi fixant les conditions de mesure de la représentativité dans les entreprises de moins de 11 salariés. De plus, depuis la loi du 20 août 2008, les syndicats signataires doivent représenter au moins 30 % des suffrages exprimés aux élections professionnelles et ne pas rencontrer l’opposition écrite et motivée des syndicats ayant recueilli la majorité des suffrages exprimés lors de ces élections, le seuil étant porté à 50 % pour certains types d’accords dits « majoritaires ». Ces dispositions (asseoir la représentativité sur les suffrages obtenus, définir des seuils de validité des accords) visent à renforcer la légitimité des organisations syndicales et des accords collectifs. 73) Le droit de grève Le droit de grève est constitutionnellement garanti, s’exerçant toutefois « dans le cadre des lois qui le réglementent ». Mis à part dans la fonction publique et dans les entreprises en charge d’un service public, où est prévu un préavis obligatoire déposé par les organisations syndicales représentatives, le droit de grève est faiblement réglementé dans le secteur privé. Certes, la jurisprudence considère certaines grèves comme « illicites » (notamment celles où les consignes de travail sont partiellement appliquées) et elle permet l’expulsion des grévistes s’ils entravent la libre circulation ou le travail des personnels non grévistes. Mais le caractère professionnel des revendications est libéralement apprécié, de même que le caractère collectif de l’arrêt de travail, qui peut être très minoritaire. Le salarié gréviste est protégé : son contrat de travail est suspendu mais il ne peut subir de ce fait aucune discrimination et est protégé, sauf faute lourde, contre le licenciement. En pratique, la grève concerne surtout certains secteurs (industrie et transports) ainsi que les grosses entreprises, notamment à l’occasion d’une négociation. Certaines de ces entreprises ont défini avec les organisations syndicales des protocoles prévoyant un préavis et une négociation préalable, pour limiter le recours à la grève. De tels dispositifs sont facultatifs en France alors qu’à l’étranger, le recours à la grève, surtout dans les services publics, est beaucoup plus encadré.

Partie V Finances publiques

1. Les QRC de finances publiques 2. Les réponses aux QRC

1) Les normes dans les finances publiques 2) Approche consolidée des finances de l’État, des finances locales et des finances sociales 3) L’encadrement de la dépense publique locale 4) La lutte contre le déficit public 5) La dette publique : entre solde primaire et soutenabilité

36) La nomenclature budgétaire par destination 37) La distinction entre autorisations d’engagement et crédits de paiement 38) Pourquoi a-t-on adopté la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ? 39) La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 renforce-t-elle les pouvoirs du Parlement ? 40) La justification au premier euro (JPE) 41) La gestion déconcentrée des crédits

6) La détention de la dette publique française

42) La certification des comptes de l’État par la Cour des comptes

7) Le plafond de la dette aux États-Unis

43) Le plafond d’emplois

8) Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG)

44) Les responsables de programme

9) Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

46) La fongibilité asymétrique

10) Le principe d’annualité

47) La réforme du contrôleur financier

11) Le principe de spécialité

48) Qu’est-ce qu’une loi de finances ?

12) Le principe d’unité

49) Les catégories de lois de finances

13) Le principe d’universalité

50) La préparation de la loi de finances initiale

14) Le principe de sincérité

51) Les lois de règlement

15) L’égalité devant la loi fiscale

52) Le vote de la loi de finances

16) L’égalité devant les charges publiques

53) Le droit d’amendement en matière financière

17) Le principe d’égalité devant le système fiscal

54) Les commissions des finances

18) Le principe d’unité de caisse

55) Évaluation des politiques publiques

19) Principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

56) La comptabilité générale

20) La gestion de fait 21) La responsabilité de l’ordonnateur

58) Comment la Cour des comptes assiste-t-elle le Parlement ?

22) La responsabilité des comptables

59) L’Inspection générale des finances

23) Les prélèvements obligatoires

60) La Caisse des dépôts et consignations

24) Les différentes catégories de recettes publiques (hors emprunt)

61) La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)

25) Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO)

63) L’intervention du Conseil constitutionnel en matière budgétaire

26) La réforme fiscale 27) Les ressources de trésorerie de l’État 28) Les recettes fiscales, non fiscales et les fonds de concours 29) La redevance pour service rendu 30) Principe de légalité et redevance 31) Peut-on lutter contre l’endettement public ? 32) La règle d’or 33) Les dépenses fiscales 34) Nature des dépenses de l’État

45) Projets et rapports annuels de performances

57) L’activité juridictionnelle de la Cour des comptes

62) La Banque centrale européenne (BCE)

64) La fusion de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique 65) Les missions des chambres régionales et territoriales des comptes 66) Le contrôle budgétaire des collectivités territoriales 67) Le semestre européen 68) Le contrôle de l’exécution des dépenses publiques 69) Les sources de financement de la Sécurité sociale 70) Les sources de financement des collectivités territoriales

Partie V : Finances publiques

1. Les QRC de finances publiques

35) Les budgets annexes et les comptes spéciaux

125

2. Les réponses aux QRC 1) Les normes dans les finances publiques Les finances publiques sont régies par de nombreuses normes dont la valeur juridique varie. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, insérée dans le bloc de constitutionnalité, pose un certain nombre de principes, dont ceux d’égalité devant la loi fiscale et les charges publiques, de légalité et de nécessité de l’impôt. Le principe du consentement à l’impôt découle également de cette Déclaration. Ces principes à valeur constitutionnelle encadrent l’action de la loi (la décision sur la taxe carbone, par exemple). Par ailleurs, la Constitution de 1958, dans une logique de parlementarisme rationalisé, encadre le pouvoir parlementaire. Elle régit la procédure d’adoption de la loi de finances en prévoyant des délais d’adoption et des règles particulières en matière d’amendement. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit également la notion d’équilibre des comptes publics. Puis, le droit de l’Union européenne impacte aussi les finances publiques. Le récent Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), signé en mars 2012, encadre la procédure budgétaire en la soumettant à certaines obligations. Viennent ensuite les lois organiques. Celle du 1er août 2001 organise principalement le contenu des lois de finances, qui doivent définir pour un exercice la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Cette loi organique repose sur une logique de performance et tend à renforcer l’action des parlementaires. Depuis peu, la loi organique du 17 décembre 2012 traduit en droit français les obligations communautaires. Enfin, dernière norme importante : il s’agit du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui définit les règles applicables à la comptabilité publique.

L'épreuve de QRC aux concours

2) Approche consolidée des finances de l’État, des finances locales et des finances sociales

126

L’éclatement des finances publiques –  consacré par la Constitution – entre l’État, les collectivités territoriales et la Sécurité sociale brouille la lisibilité de l’utilisation des deniers publics. Pourtant, l’interdépendance de l’action publique est désormais indéniable. L’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, avec une logique fondée sur l’évaluation et la justification du premier euro, tend vers une vision plus globale. Ainsi, les indicateurs de programme intègrent les actions menées par les collectivités territoriales et la Sécurité sociale. L’approche consolidée ultime serait la mise en place d’un budget unique de la Nation agençant l’ensemble des ressources et des charges de l’État, des collectivités territoriales et de la

Sécurité sociale. Mais cela impliquerait de nombreuses évolutions, dont la disparition de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le transfert de l’actuelle « dette sociale » à l’État. Certes, cette option ne semble pas retenue pour l’heure, même si la lutte contre les déficits publics impose une vision consolidée des finances publiques. En effet, l’Union européenne apprécie globalement les déficits de l’État, quelle que soit leur origine (État, collectivité territoriale ou Union européenne). L’article 34 de la Constitution intègre aussi cette nouvelle logique et indique que les lois de programmation reposent sur « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». La difficulté de l’action publique consiste donc à créer des organes de coordination entre l’État, les collectivités territoriales et la Sécurité sociale. 3) L’encadrement de la dépense publique locale Selon les données de la comptabilité nationale, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) se sont élevées à 233,4 milliards d’euros en 2014, soit 21 % des dépenses des administrations publiques, alors que celles des administrations centrales (principalement l’État) représentaient 32 %, et celles des administrations sociales 47 %. Aussi, dans le cadre de la lutte contre le déficit et la dette publique, l’évolution des dépenses locales doit être maîtrisée : (en %)

2011

2012

2013

2014

2015

Évolution des dépenses réelles de fonctionnement

+ 2,4

+ 3,2

+ 2,9

+ 2,0

+ 1,8

La France a adopté en 2014, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014-2019, un objectif d’évolution de la dépense publique locale (Odedel) non contraignant. Sa création se justifie par la nécessité de piloter de façon globale les finances de l’ensemble des administrations publiques (État, Sécurité sociale et collectivités territoriales) pour assurer la soutenabilité des finances publiques. À défaut de parvenir à maîtriser les dépenses, l’État réduit ses dotations de 3,67 milliards par an jusqu'en 2017 en espérant que les collectivités n’aient d’autres alternatives qu’une maîtrise de leur dépense. 4) La lutte contre le déficit public La lutte contre les déficits récurrents en France, qui dépassent régulièrement ceux autorisés par les critères européens, devient plus que jamais un impératif. Le droit français se modifie pour intégrer les obligations communautaires et les exigences d’une meilleure maîtrise des dépenses publiques. À la suite de la signature par les chefs d’État et de gouvernement du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), la France a adopté une loi organique le 17 décembre 2012 qui modifie un certain nombre d’éléments dans le droit

français. Une nouvelle catégorie de loi, la « loi de programmation des finances publiques (LPFP) », distincte des lois de finances, sera régulièrement adoptée par le Parlement. La LPFP a vocation à encadrer les lois de finances. La loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques vise les années 2014 à 2019. Elle définit : –  la fixation d’un objectif budgétaire à moyen terme (OMT) ; –  la mise en place d’une trajectoire d’ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques ; –  la création d’un mécanisme de correction lorsque les finances publiques s’éloignent des objectifs.

non-résidents s’élèverait au 2e trimestre 2015 à 63,9 % de la dette –  un pic avait été atteint au 2e trimestre 2010 avec 70,6 %. Par rapport au 4e trimestre de 1999, l’écart s’avère considérable, la part des non-résidents n’étant alors que de 28 % de la dette. La situation de la France est particulière, en ce sens que la dette externalisée y est extrêmement importante. À titre de comparaison, la part détenue par des non-résidents s’élève à 34 % aux États-Unis, à 65 % en Allemagne, à 79 % en Grèce ou encore à 31 % au Royaume-Uni. D’autres pays comme le Japon ont préféré recourir à l’épargne nationale afin d’éviter une détention de la dette par des opérateurs étrangers.

Par ailleurs, le droit français a instauré une institution indépendante –  le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), rattaché à la Cour des comptes – qui intervient tout au long du processus budgétaire en émettant des avis sur les données macroéconomiques retenues par le gouvernement.

Deux types d’analyse divergent sur ce constat. D’une part, on peut estimer nécessaire que la France puisse emprunter facilement sur les marchés financiers, ce qui lui permet de rechercher les taux les plus bas. D’autre part, la France est ainsi dépendante d’un très petit nombre d’investisseurs et risque d’en subir les aléas, notamment du fait de la volatilité rapide et accrue des marchés financiers.

La dette publique, c’est-à-dire les engagements contractés par les personnes publiques, ne permet pas à elle seule de comprendre la situation budgétaire d’un État. Deux autres indicateurs s’avèrent pertinents : le solde primaire et l’appréciation de la soutenabilité. Le solde primaire désigne la situation budgétaire d’un État pour une période donnée, hors paiement des intérêts pour l’encours de sa dette durant cette période. Il permet d’apprécier le niveau de fonctionnement d’un État indépendamment des engagements pris. Cependant, cela ne suffit pas pour comprendre si cette politique est viable sur le long terme. À cet égard, les finances publiques d’un État sont considérées comme soutenables lorsque ce dernier est capable d’assurer le financement de sa dette publique à très long terme sans changer de politique. La soutenabilité dépend à la fois de considérations de court et de long terme. À court terme : le solde public est-il suffisamment élevé pour que le ratio d’endettement n’augmente pas ? À long terme : comment évoluera le solde public, sous l’effet du vieillissement de la population (dépenses de retraites, de santé et de dépendance), au cours des décennies à venir ? 6) La détention de la dette publique française La structure de la dette française a profondément évolué depuis les années 1980 : la part négociable est devenue largement majoritaire avec pour conséquence un mouvement de « dénationalisation », signifiant que la dette est détenue majoritairement par des investisseurs privés. Cependant, l’identification précise des détenteurs des titres d’État – les obligations assimilables du Trésor (OAT), les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) et les bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) – demeure délicate. Selon la classification effectuée par la Banque de France, la part détenue par les

7) Le plafond de la dette aux États-Unis Aux États-Unis, deux types de procédure concernant la dette doivent être intégrés : d’une part l’adoption du budget et d’autre part le relèvement du plafond de la dette. Dans cette dernière procédure, il s’avère que le montant de la dette que le Trésor américain est autorisé à émettre dépend de l’autorisation du Congrès. En cas de refus, les États-Unis peuvent se trouver en défaut de paiement et on peut alors assister à un shutdown, c’est-à-dire une fermeture temporaire de l’administration, faute de moyens financiers. La différence avec la France se manifeste également dans la possibilité pour le Congrès américain d’adopter une loi affectant un emprunt à une dépense précise, contrevenant ainsi au principe d’universalité, socle de base des finances publiques françaises. Si la dette américaine représentait 55 % du PIB en 2000, elle a dépassé les 100 % en 2014, avec un montant des intérêts de la dette supérieur à 430 milliards d’euros. 8) Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) Le TSCG a été signé en mars 2012 par les chefs d’État de l’Union européenne, à l’exception du Royaume-Uni et de la République tchèque. C’est un accord intergouvernemental qui contient une série d’engagements pris par les États contractants afin de renforcer le respect par les États membres des critères de convergence en matière budgétaire. L’article 3 pose le principe selon lequel la situation budgétaire des administrations publiques (État, collectivités locales, administrations de Sécurité sociale) est « en équilibre ou en excédent ». Cet équilibre est considéré comme atteint si le déficit structurel de l’État membre ne dépasse pas l’objectif à moyen terme qui

Partie V : Finances publiques

5) La dette publique : entre solde primaire et soutenabilité

127

lui est propre, dans la limite de - 0,5 % du PIB pour les pays dont la dette publique excède 60 % du PIB. Si la dette publique d’un État est inférieure à 60 % du PIB, l’autorisation de déficit structurel est doublée, à 1 %. Par « déficit structurel », on entend « solde budgétaire corrigé des variations de la conjoncture ». La règle prévue par le TSCG complète donc celle du Pacte de stabilité et de croissance, selon laquelle le déficit effectif (c’està-dire conjoncturel et structurel) des États membres ne peut excéder 3 % du PIB. La règle du TSCG prend désormais en compte les cycles économiques pour apprécier la santé budgétaire d’un pays. L’article 4 du traité prévoit que le gouvernement doit par ailleurs s’engager à réduire sa dette publique, au rythme d’un vingtième du montant excédant 60 % du PIB par an, lorsque celle-ci dépasse le seuil des 60 % du PIB prévu dans le Pacte de stabilité et de croissance. Des dérogations sont prévues pour les États membres soumis à une procédure de déficit excessif. En outre, les États membres doivent mettre en place, au niveau national, un « mécanisme de correction » déclenché automatiquement en cas d’écart important par rapport à leur objectif de déficit structurel ou à leur trajectoire d’ajustement. Le TSCG prévoit par ailleurs que le respect de la règle d’équilibre budgétaire soit surveillé par un organe national indépendant. En France, il s’agit du Haut Conseil des finances publiques, présidé par le premier président de la Cour des comptes.

L'épreuve de QRC aux concours

9) Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

128

Le HCFP est une autorité indépendante, selon les termes du TSCG (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire), mais le droit français ne l’a pas érigé en autorité administrative indépendante des pouvoirs exécutif et législatif, il a préféré la placer auprès de la Cour des comptes. Le HCFP est chargé de rendre un avis sur les hypothèses macroéconomiques –  notamment les prévisions de croissance – utilisées par le gouvernement pour préparer les principaux textes qui régissent les finances publiques, avant leur présentation au Parlement : projets de loi de programmation des finances publiques, projets de loi de finances, projets de loi de financement de la Sécurité sociale, projets de loi de finances rectificative et projets de programme de stabilité et de croissance transmis chaque année à la Commission européenne et au Conseil de l’Union européenne. Si le gouvernement est conduit à modifier ses prévisions au cours des débats parlementaires, il en informe le HCFP qui doit également rendre un avis. Le Conseil constitutionnel a par ailleurs indiqué, à plusieurs reprises, qu’il contrôlerait dorénavant les critères économiques présents dans les projets de loi au regard des avis du HCFP par le prisme du principe de sincérité.

10) Le principe d’annualité Le principe d’annualité signifie que l’autorisation en matière d’impôts et de dépenses n’est valable que pour une année. En conséquence, il n’existe pas d’impôt permanent (article 1er de la loi organique relative aux lois de finances –  LOLF – du 1er août 2001) et, en principe, les crédits non dépensés par l’État ne peuvent pas être utilisés l’année suivante. Mais de nombreuses exceptions se sont développées. On oppose désormais les dérogations infra-annuelles aux pluriannuelles. Dans la première hypothèse, au cours de l’année budgétaire, des ajustements sont nécessaires pour tenir compte des évolutions conjoncturelles. Une loi de finances rectificative permet d’effectuer ces modifications. Néanmoins, le Conseil constitutionnel a estimé qu’elles étaient parfois obligatoires, lorsque le budget s’écartait des grandes lignes prévues par la loi de finances initiale. Dans la seconde hypothèse, les dépenses de l’État ne peuvent être conçues que dans une logique pluriannuelle. L’article 34 de la Constitution prévoit qu’une loi de programmation détermine les objectifs de l’action de l’État dans une logique d’équilibre des comptes des administrations publiques, ce qui implique une prévision pluriannuelle. Plus concrètement, certaines dépenses seront exécutées sur plusieurs années. Aussi, une autorisation d’engagement qui détermine le montant global à dépenser sur plusieurs années peut être votée ; et chaque année, seule une partie est dépensée sous forme de crédits de paiement, constituant la limite supérieure sur l’année. Selon l’article 8 de la LOLF de 2001, cette procédure concerne toutes les dépenses, sauf celles de personnel. D’autres dispositifs, comme les crédits de report, permettent de reporter sur l’année suivante des crédits non consommés, et constituent ainsi une autre forme de dérogation au principe d’annualité. 11) Le principe de spécialité Le principe de spécialité impose une définition précise de l’utilisation des crédits budgétaires, afin que le Parlement puisse exercer son contrôle correctement. La spécialité revêt au moins deux significations. D’une part, elle exige une présentation budgétaire des crédits à partir d’une nomenclature suffisamment précise. Aussi, au niveau local, chaque catégorie de collectivité territoriale est tenue d’utiliser la même. D’autre part, d’un point de vue juridique, la spécialité exige une unité de vote. À cet égard, sous l’empire de l’ordonnance du 2 janvier 1959, le chapitre constituait l’unité classique de spécialisation. Mais le trop grand nombre de chapitres et une identification des crédits le plus souvent par leur nature expliquent la réforme opérée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. L’action de l’État est désormais présentée de façon pyramidale. La mission définit une politique publique. Elle comprend un certain nombre de programmes qui renvoient chacun à une action ou à un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère (il n’existe donc pas de programme interministériel) et auxquels

12) Le principe d’unité Ce principe fondamental du droit budgétaire a été forgé sous la Restauration. Il s’applique au niveau tant étatique que local et a été consacré par la LOLF du 1er août 2001. Selon ce principe, l’ensemble des ressources et des charges doit être présenté dans un document unique, l’objectif étant de simplifier l’accès à l’information et le contrôle. L’unité budgétaire implique que l’ensemble des charges et des ressources de l’État figure dans le projet soumis à l’approbation du Parlement ou de l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale. Selon l’article 6 de la loi organique de 2001, toutes les recettes et dépenses sont imputées sur un compte unique intitulé « budget général ». Des dérogations sont admises pour certaines dépenses, que l’on peut identifier. Les budgets annexes représentent une première dérogation ; ils retracent les opérations financières des services de l’État que la loi n’a pas dotés de la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de redevances. Les comptes spéciaux constituent une autre dérogation ; ils retracent des opérations présentant un actif ou un passif qui sera compensé, à terme, par une opération inverse. De façon générale, tous les démembrements budgétaires affectent la présentation budgétaire. 13) Le principe d’universalité L’universalité signifie que toutes les dépenses et recettes figurent dans un seul document budgétaire, sans liaison directe entre une catégorie de recettes et une catégorie de dépenses. Cela implique la non-contraction entre une dépense et une recette. Dans le budget de l’État doit donc apparaître le montant total des dépenses et des recettes, et une recette ne doit pas être affectée à une dépense précise : il s’agit du principe de non-affectation. Celui-ci comporte toutefois de nombreuses dérogations. Ainsi, à côté du budget général de l’État, les budgets annexes et les comptes spéciaux possèdent leurs propres recettes et dépenses non prévues dans le budget de l’État. Les prélèvements sur recettes constituent également une dérogation ; il s’agit de moindres recettes qui sont directement affectées aux collectivités territoriales ou à l’Union européenne. Elles devraient normalement être comptabilisées en recettes et en dépenses. Notons également que l’État peut toujours verser des fonds de concours à d’autres personnes morales pour contribuer à une dépense précise. Enfin, de manière générale, il est possible d’affecter

une ressource ou une imposition étatique au profit d’une autre personne morale assurant une mission d’intérêt public. Ainsi, la contribution sociale généralisée (CSG) se définit comme un impôt affecté à certaines dépenses (assurance maladie, Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie). 14) Le principe de sincérité Créé de façon prétorienne par le Conseil constitutionnel (décision no 93-320 DC du 21 juin 1993, « Loi de finances rectificative pour 1993 »), le principe de sincérité a été consacré par la LOLF du 1er août 2001. Selon ce principe, « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière » (article 27 de la LOLF). L’article 32 précise même que « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. » Toujours d’un point de vue normatif, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a également consacré ce principe en indiquant que les lois de financement de la Sécurité sociale doivent respecter le principe de sincérité. Celui-ci s’impose donc aux lois de finances dans leur présentation, mais aussi dans la procédure qui conduit à leur adoption. Le Conseil constitutionnel interprète différemment ce principe suivant le type de loi de finances. Dans le cas de la loi de finances de l’année et des lois de finances rectificatives, la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances, tandis que la sincérité de la loi de règlement s’entend comme imposant l’exactitude des comptes. Mais, à l’heure actuelle, le Conseil constitutionnel est très réticent à l’idée de censurer des lois de finances ou certains articles. Notons également que la certification des comptes de l’État par la Cour des comptes constitue le dernier avatar lié à l’apparition de ce principe. 15) L’égalité devant la loi fiscale Posé par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le principe d’égalité devant la loi fiscale repose sur l’interdiction de différences de régimes fiscaux entre les contribuables, sauf si leurs situations diffèrent. Ce principe est donc bien distinct de l’égalité devant les charges publiques, qui impose la création d’une logique d’équité entre contribuables. Dans le cadre de l’égalité devant la loi fiscale, la loi en matière financière doit être la même pour tous. Le Conseil constitutionnel a ainsi considéré qu’une disposition ouvrant un recours au profit des seuls contribuables taxés d’office à l’impôt sur le revenu est contraire à l’article (décision du 27 décembre 1973). À l’inverse, quand la situation est différente, notamment lorsque la bonne foi n’est pas contestée par l’administration, l’automaticité de l’octroi du sursis à paiement n’est pas contraire à ce principe (décision du 31 décembre1981).

Partie V : Finances publiques

sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus, faisant l’objet d’une évaluation. Le programme est l’unité de spécialisation au sein de laquelle le gestionnaire dispose d’une réelle liberté pour affecter les crédits dont il dispose. Cette liberté, appelée « fongibilité », constitue donc une atteinte au principe de spécialité.

129

À l’inverse, en l’absence de bonne foi, le refus du sursis à paiement n’est pas illégal. La rupture de l’égalité entre citoyens demeure possible lorsqu’elle répond à des objectifs d’intérêt général. Ainsi, des exonérations fiscales sur certaines parties du territoire (départements d’outre-mer ou zones de revitalisation rurale notamment) ou liées à des activités spécifiques s’avèrent conformes à ce principe d’égalité. 16) L’égalité devant les charges publiques Ce principe a été posé par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui indique que l’impôt « doit être également réparti entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Mais ce principe ne précise pas de quelle façon doit être calculé l’impôt. En effet, il peut être proportionnel ; ainsi, le taux d’imposition n’augmente pas, quelle que soit l’assiette. Il peut être, à l’inverse, progressif ; dans ce cas, plus l’assiette augmente, plus le taux d’imposition s’accroît. Le Conseil constitutionnel a validé les deux systèmes de calcul de l’impôt mais ne s’est jamais prononcé en faveur de l’un ou de l’autre. Il raisonne impôt par impôt, mais il n’a jamais apprécié le système fiscal dans sa globalité, cette mission relevant d’ailleurs du pouvoir politique. Le Conseil constitutionnel veille simplement, lorsque le législateur accorde des avantages fiscaux à certaines catégories de la population, à ce que n’apparaisse pas de rupture d’égalité. Par exemple, en 2010, la taxe carbone a été jugée contraire au principe d’égalité devant les charges publiques par le Conseil constitutionnel car de nombreuses exemptions étaient accordées à certaines entreprises (des raffineries, des cimenteries, des cokeries et verreries, des entreprises de transport aérien, de transport public routier de voyageurs, notamment), au motif qu’elles étaient soumises au système européen de quotas d’émissions. Mais ceux-ci avaient été alloués gratuitement ; aussi le Conseil constitutionnel a-t-il logiquement censuré la taxe carbone.

L'épreuve de QRC aux concours

17) Le principe d’égalité devant le système fiscal

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L’impératif d’équité se manifeste non seulement au regard des ressources d’une personne visée, mais aussi par rapport au montant total des impôts payés. Ainsi, chacun doit payer des impôts correspondant à ses revenus et à ses charges. L’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 indique que la contribution financière doit « être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Le Conseil constitutionnel a validé l’utilisation d’un impôt soit proportionnel, soit progressif. Dans le premier cas, le taux d’imposition n’augmente pas, quelle que soit l’assiette. À l’inverse, il peut être progressif ; dans ce second cas, le taux d’imposition croît avec la hausse de l’assiette imposable. Mais le principe d’égalité devant le système fiscal s’avère beaucoup plus large et renvoie à une certaine conception de la justice fiscale. Ainsi, le Conseil constitutionnel a censuré en 2000 la

réforme de la contribution sociale généralisée (CSG), qui instaurait un abattement pour les salaires inférieurs à 1,4 fois le SMIC. Pour le Conseil, cette baisse de CSG ne dépendait que du niveau de salaire individuel, et non de la situation familiale ; aussi a-t-il censuré la loi. Par ailleurs, si les personnes ayant les revenus les plus faibles ne doivent pas ou très peu payer d’impôt, il convient de trouver la juste imposition pour les plus aisées. En effet, selon la courbe de Laffer, un effet d’éviction apparaît à partir d’un taux de prélèvement trop important. Aussi, il convient d’éviter l’apparition d’un impôt confiscatoire, c’est-à-dire d’une charge fiscale excessive qui aboutirait, par exemple, à la vente d’un bien pour payer ses impôts ou à de l’évasion fiscale. Le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision du 29 décembre 2012 qu'en vertu de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, cette exigence ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs capacités contributives. 18) Le principe d’unité de caisse Sous l’Ancien Régime, chaque circonscription possédait sa propre caisse. Mais une caisse excédentaire ne pouvait pas financer une caisse déficitaire. L’unification des caisses interviendra peu de temps après la création de la Banque de France, en 1800. Selon le principe de l’unité de caisse, ou de l’unité de trésorerie, prévu par l’article 26-3 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, les collectivités territoriales et les établissements publics ont l’obligation de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités, sauf dérogation admise par le ministre des Finances. Le Trésor est le caissier de l’ensemble des collectivités publiques, à la différence de certains pays où c’est le réseau bancaire qui assure les opérations financières publiques. Les organismes publics ne peuvent donc pas ouvrir de compte bancaire. En effet, les produits tirés de libéralités faites aux collectivités locales, de la vente d’un élément de leur patrimoine, ainsi que les emprunts en attente d’utilisation peuvent être placés soit sur un compte à terme ouvert auprès de l’État, soit en valeurs mobilières auprès d’organismes de placement collectif. Pour les collectivités territoriales, les contreparties résident dans les avances sur impôts locaux et la prise en charge par l’État des cotisations fiscales non recouvrées. 19) Principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables implique que les activités d’exécution du budget soient divisées et confiées à des agents distincts, les ordonnateurs et les comptables. Cette séparation pose le principe d’une incompatibilité concernant l’exercice

de certaines missions, qui implique une incompatibilité organique entre les ordonnateurs et les comptables.

de manifestations organisées par la commune (CRTC Corse, 14 avril 1988).

L’ordonnateur se définit comme la personne qui décide d’effectuer une dépense ou de recouvrer une recette. Il ne manie jamais d’argent public. Le comptable, quant à lui, paie la dépense ou recouvre la recette décidée par l’ordonnateur. Mais il ne peut payer avant d’avoir contrôlé la régularité de la dépense (c’est tout l’intérêt du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables). Il s’agit toutefois d’un contrôle de la régularité juridique au regard des règles de la comptabilité publique et non pas de l’opportunité : contrôle de la qualité de l’ordonnateur, disponibilité des crédits, existence des contrôles préalables, validité de la créance (service fait, calculs de liquidation…), caractère libératoire du paiement (dans cette hypothèse, il convient de vérifier que les sommes ont bien été remises au véritable créancier). Ce principe permet d’éviter les détournements d’argent public et d’instaurer un contrôle réciproque. Cela a pour conséquence, sur le plan comptable, l’existence de deux comptabilités, celle du comptable et celle de l’ordonnateur. Au niveau local, l’exécutif de la collectivité territoriale élabore un compte administratif retraçant le budget de l’année écoulée ; le comptable effectue la même démarche et construit un compte de gestion soumis au vote de l’assemblée délibérante, permettant ainsi aux élus locaux de vérifier la comptabilité de la collectivité avec celle du comptable.

21) La responsabilité de l’ordonnateur

La gestion de fait s’applique, selon l’article 60-XI de la loi de finances no 63-156 du 23 février 1963, à toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public, ou qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou des valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public. La gestion de fait nécessite donc la réunion de deux conditions : le gestionnaire de fait n’a pas la qualité de comptable public et il s’est ingéré dans le recouvrement de recettes ou il a reçu ou manié irrégulièrement des fonds publics. La constitution d’une gestion de fait assimile le gestionnaire de fait à un comptable public ; il doit donc rendre compte de sa gestion dans les mêmes conditions qu’un comptable patent. Pour ce motif, le juge compétent pour déclarer la gestion de fait est le juge des comptes (les chambres régionales et territoriales des comptes –  CRTC – pour les collectivités locales). Mais le nombre de procédures reste relativement faible. Différents cas de gestion de fait ont été reconnus ; par exemple, lorsque l’objet réel du versement d’une subvention diffère de celui qui est annoncé et qu’il vise en réalité à payer des dépenses irrégulières (indemnités de personnel). Dans une autre affaire, la gestion de fait a été reconnue à propos de l’encaissement, par une association, de recettes provenant

22) La responsabilité des comptables La responsabilité des comptables repose sur des critères objectifs appréciés par la Cour des comptes. Elle est engagée dès qu’il est établi « qu’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée » (article 20 de la loi de finances du 23 février 1963). Elle est ainsi fondée sur le constat de faits concrets (omission d’une recette, paiement d’une dépense ou apparition d’un déficit), qualifiés par des appréciations de droit (validité de la créance correspondant à la recette omise, invalidité de la dette correspondant à la dépense payée). Cette responsabilité s’étend à toutes les opérations du poste comptable, depuis la date de l’installation du comptable jusqu’à la cessation de ses fonctions. La responsabilité pécuniaire se trouve

Partie V : Finances publiques

20) La gestion de fait

La responsabilité de l’ordonnateur peut être de trois ordres : pénale, civile ou disciplinaire. Deux types de situation peuvent être à l’origine d’une mise en cause de l’ordonnateur : soit il a transgressé les règles qui régissent l’exercice de ses prérogatives, soit il a excédé sa compétence en maniant des deniers publics, en s’immisçant dans les fonctions du comptable. En cas de malversation caractérisée, la responsabilité pénale peut être invoquée. Il en est ainsi en cas de trafic d’influence, de délit de favoritisme ou de déclaration erronée. Bien évidemment, le juge compétent est le juge pénal, devant lequel une action civile peut être présentée. En outre, une responsabilité disciplinaire peut être activée ; elle relève de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). À cet égard, les ordonnateurs principaux ou secondaires sont seuls responsables des actes qu’ils exécutent et des certifications qu’ils délivrent. La responsabilité des ordonnateurs peut ainsi être mise en cause si, ayant eu connaissance d’irrégularités commises par les ordonnateurs secondaires, ils ont négligé de prendre les dispositions propres à les redresser. Les opérations susceptibles d’engager la responsabilité sont très nombreuses : engagement de dépenses, absence ou présence insuffisante de crédits, infraction aux règles de la comptabilité publique… Toutefois, les ordonnateurs exerçant des fonctions politiques ont été explicitement exclus de la compétence de la CDBF. Par conséquent, elle ne peut pas juger en principe les maires, les présidents de conseils généraux et les présidents de conseils régionaux. Cependant, depuis la loi du 29 janvier 1993, ces élus locaux peuvent être poursuivis dans trois cas : lorsqu’ils ont utilisé leur droit de réquisition pour procurer un avantage injustifié ; lorsqu’ils sont à l’origine d’une condamnation de leur collectivité à une astreinte ; lorsqu’ils ont manqué à l’obligation d’exécuter une décision de justice condamnant leur collectivité au paiement d’une somme d’argent.

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engagée dès lors qu’un déficit ou un manquement en deniers ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par la faute du comptable public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers. La palette est donc large, d’autant plus que la responsabilité du comptable peut être engagée de son fait personnel, mais aussi à raison de faits de ses subordonnés : comptables secondaires (qui restent aussi pour autant responsables personnellement), régisseurs, comptables de fait (qui manient des fonds de manière illégale) et même comptables prédécesseurs pour des opérations illégales qu’il n’aurait pas décelées dans un délai de six mois (il existe donc un contrôle entre comptables). Plusieurs réformes ont été opérées au début des années 2010, instaurant un régime juridique qui dépend de l’existence (ou non) d’un préjudice financier à l’égard de la personne publique. En l’absence de préjudice financier, seul le juge des comptes peut prononcer une sanction financière. En présence d’un préjudice financier, le juge des comptes engage la responsabilité du comptable pour la totalité du préjudice et le ministre dispose d’un pouvoir de remise gracieuse. 23) Les prélèvements obligatoires

L'épreuve de QRC aux concours

Les prélèvements obligatoires correspondent à l’ensemble des impôts et des cotisations sociales prélevés par les administrations et les institutions publiques. En 2014, les prélèvements obligatoires (PO) ont atteint 957,7 milliards d’euros, soit 44,9 % du PIB (contre 42,5 % en 2010), se décomposant de la façon suivante : 17,3 % pour les cotisations sociales et 82,7 % pour les impôts. À l’inverse, concernant les ressources des organismes de Sécurité sociale, les cotisations sociales représentent 68 % et l’impôt 32 % (chiffres Insee). Sur les 44,9 % de PO, l’État en perçoit 14,4 %, les collectivités territoriales 6 %, l’Union européenne 0,1 % et la Sécurité sociale 24,4 %. La principale caractéristique des prélèvements obligatoires réside dans leur forte augmentation. Ce taux s’élevait en 1960 à 30 % du PIB ; il n’a cessé depuis lors de grimper pour atteindre, on l’a vu, 44,9 % du PIB en 2014. Cette évolution, constante pour l’ensemble des pays développés, rend nécessaire un objectif de maîtrise et de compréhension de ce taux. L’article 52 de la LOLF impose au gouvernement de déposer tous les ans, avec la loi de finances initiale, un rapport sur ce taux et sur son évolution.

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Par ailleurs, on note des écarts importants de taux de prélèvements obligatoires entre pays, y compris au sein de l’UE. Ainsi, en Suède, ce taux est supérieur d’environ cinq points à celui de la France, alors qu’en Allemagne, il est inférieur de cinq points. Malgré les questions que posent ces comparaisons, régulièrement dénoncées par la Cour des comptes, on peut estimer que les différences importantes existant entre pays s’expliquent par la diversité des systèmes sociaux en vigueur.

24) Les différentes catégories de recettes publiques (hors emprunt) Le financement de l’action publique s’effectue massivement par l’impôt et par les cotisations sociales. En 2014 (hors emprunt), 17,3 % des ressources des prélèvements obligatoires proviennent des cotisations sociales et 82,7 % des impôts. Selon le secteur public en cause, la répartition varie. Ainsi, pour la Sécurité sociale, les cotisations sociales représentent 63,5 %, soit 295 milliards d’euros, du financement de son régime de base. Tout en étant obligatoires, les cotisations sociales ouvrent droit à des prestations, contrairement à l’impôt, qui se définit comme une prestation pécuniaire versée obligatoirement sans contrepartie. Dans les comparaisons internationales, les cotisations sociales sont assimilées à des impôts. L’impôt versé peut être direct (impôt sur les sociétés, par exemple) ou indirect, comme la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). On distingue également l’impôt progressif, tel que l’impôt sur le revenu, de l’impôt proportionnel. Dans le premier cas, le taux d’imposition augmente avec la hausse de la base d’imposition, alors que, dans le second, le taux reste le même, quelle que soit la base d’imposition. La troisième catégorie de recettes publiques est la redevance ; il s’agit d’une somme d’argent versée en contrepartie de l’utilisation d’un service public. Celle-ci déclenche le versement d’une redevance, calculée en fonction du coût du service. Toutefois, le Conseil d’État, par un arrêt du 16 juillet 2007, a considéré que, pour déterminer le montant de la redevance, il fallait tenir compte des avantages économiques procurés. Enfin, quatrième catégorie, la taxe se rapproche de la redevance car elle est perçue à l’occasion d’un service rendu, mais elle est obligatoire, quelle que soit l’utilisation du service public. 25) Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) Le Conseil des prélèvements obligatoires, créé en 2005 en remplacement du Conseil des impôts, est chargé d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgétaire de l’ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative à ces derniers. Il est placé auprès de la Cour des comptes. Il remet chaque année au président de la République et au Parlement un rapport rendant compte de l’exécution de ses travaux. Il peut en outre être missionné, à la demande du Premier ministre ou des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ou des affaires sociales, pour réaliser des études relatives à toute question relevant de sa compétence. Les deux principales évolutions apportées par le Conseil des prélèvements obligatoires par rapport au Conseil des impôts concernent, d’une part, sa compétence, élargie à l’ensemble des prélèvements obligatoires, qu’ils soient fiscaux ou sociaux,

26) La réforme fiscale La réforme fiscale, objectif politique de tous les gouvernements, cherche à atteindre principalement quatre objectifs : un rendement fiscal plus élevé, une plus grande égalité entre les contribuables, une amélioration de la compétitivité des entreprises et une meilleure prise en compte de certaines politiques sectorielles (environnement, santé…). Depuis quelques années, plusieurs tendances s’affirment : diminution des cotisations sociales, création de nouveaux impôts (contribution sociale généralisée –  CSG –, contribution pour le remboursement de la dette sociale –  CRDS) ou encore réforme de la fiscalité locale (transformation de la taxe professionnelle en une contribution économique territoriale). L’augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée (appelée de façon réductrice « TVA sociale ») constitue une option qui permettrait, en contrepartie, de réduire d’autres types de ressources, comme les cotisations sociales pesant sur les entreprises. Un impôt sur les particuliers ou sur les entreprises pourrait tout aussi bien être affecté à la Sécurité sociale en contrepartie d’une baisse des cotisations sociales. La seconde piste de réforme concerne la fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG. La France se caractérise en effet par la coexistence d’un impôt sur le revenu progressif, qui est familialisé, compliqué, déclaratif et ne touche que la moitié des foyers (et rapporte 2,9 % du PIB), et de la CSG, impôt proportionnel, simple, perçu à la source et qui frappe la quasi-totalité des revenus (et rapporte 4,7 % du PIB). La fusion permettrait de réduire les nombreuses niches fiscales existant avec l’impôt sur le revenu et d’accroître l’équité fiscale. Une partie du surplus de ressources pourrait éventuellement être utilisée pour compenser une réduction des cotisations sociales. 27) Les ressources de trésorerie de l’État Les ressources de trésorerie, qui ne figurent pas au budget de l’État, permettent de pallier les décalages entre l’encaissement des recettes et le paiement des dépenses. Il s’agit en premier lieu des emprunts à long, moyen ou court terme. À cet égard, l’Agence France Trésor est chargée notamment d’une gestion active de la dette, qui repose sur la recherche d’un coût le plus bas possible de la dette. La deuxième source de financement réside dans le dépôt des correspondants du Trésor. Il s’agit principalement des dépôts des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

En effet, en vertu du principe de l’unité de caisse, les collectivités territoriales ne peuvent pas déposer leurs ressources dans un autre compte que celui de l’État. La troisième source de financement provient, quant à elle, des éventuelles aides de la banque centrale. Dans cette hypothèse, cela revient à faire fonctionner la « planche à billets ». L’Union économique et monétaire interdit clairement cette hypothèse dans l’article 123 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, selon lequel il est interdit aux banques centrales d’« accorder des découverts ou tout autre type de crédit » aux États ou aux organes de l’Union. La crise économique de 2011 a relancé le débat sur cette orientation. Pour l’instant, aucune révision des traités n’a été adoptée et la BCE rachète de la dette sur le marché secondaire. La dernière ressource de trésorerie peut provenir d’un emprunt lancé auprès des particuliers, le dernier en date étant l’emprunt Balladur lancé en mai 1993. 28) Les recettes fiscales, non fiscales et les fonds de concours On peut identifier plusieurs catégories de recettes. Tout d’abord, les recettes fiscales, qu’elles soient directes ou indirectes, sont constituées des impôts de toute nature (impôt sur le revenu, impôt de solidarité sur la fortune, impôt sur les sociétés, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques –  TICPE –, taxe sur la valeur ajoutée –  TVA –, droits d’enregistrement et contributions indirectes) et des prélèvements sur les jeux. Dans le projet de loi de finances pour 2016, elles ont été estimées à 386 milliards d’euros. Concernant ces recettes, une certaine prévisibilité est possible d’une année sur l’autre. Ensuite, les recettes non fiscales sont constituées des dividendes et recettes assimilées, des produits du domaine appartenant à l’État, des produits de cession d’actifs, des produits de la vente de biens et services, des intérêts et remboursements de prêts et d’avances, des amendes, des rémunérations de la garantie de l’État, des recettes diverses et exceptionnelles (privatisation, par exemple). Ces recettes s’élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2016, à 15,7 milliards d’euros. Elles se caractérisent par leur très grande volatilité. Enfin, les fonds de concours sont des versements effectués par des personnes physiques et morales distinctes de l’État pour concourir à des dépenses d’intérêt public, ou des dons et legs attribués à l’État. Pour 2016, ils ont été estimés à 3,5 milliards d’euros. 29) La redevance pour service rendu La redevance pour service rendu correspond à une somme demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public qu’ils utilisent. La redevance doit donc trouver sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l’utilisation de l’ouvrage. Pour le juge administratif, jusqu’en 2007, les redevances devaient être calculées sur la base des charges supportées par l’administration pour assurer le bon fonctionnement du service mis à disposition des bénéficiaires.

Partie V : Finances publiques

et, d’autre part, une large ouverture du Conseil à la société civile ; en effet, il n’est plus composé uniquement de fonctionnaires mais il comprend, hormis son président, autant de personnalités qualifiées (membres de la société civile notamment) que de fonctionnaires. Tous les rapports portent sur au moins trois prélèvements. Le CPO a donc privilégié, de façon constante, une approche globale des prélèvements.

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Mais, dans son arrêt du 16 juillet 2007 concernant la redevance payée par les praticiens hospitaliers qui souhaitent exercer une activité libérale, le Conseil d’État a opéré un profond revirement de jurisprudence et considéré que la redevance devait correspondre à la valeur économique du service rendu par l’administration, et intégrer ainsi les avantages de toute nature qui lui sont octroyés. Le montant de la redevance peut donc excéder le coût de la prestation fournie et prendre en compte tant le prix de revient du service que les droits immatériels ou même la valeur économique de la prestation. La seule limite réside dans l’utilisation de critères objectifs. Dans un arrêt du 7 octobre 2009, Société d’équipement de Tahiti et des îles, le Conseil d’État a en outre considéré que le chiffre d’affaires d’une entreprise pouvait constituer un critère pour calculer la valeur économique de l’utilisation du service public. À l’avenir, l’administration pourra ainsi valoriser son patrimoine. 30) Principe de légalité et redevance Le principe de légalité est posé par l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. » La mise en œuvre de ce principe se concrétise à l’article 34 de la Constitution, selon lequel « la loi fixe les règles concernant […] l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d’émission de la monnaie ». Le législateur ne peut abandonner ou déléguer une partie de sa compétence fiscale au pouvoir réglementaire. Mais celle-ci concerne seulement les impositions de toute nature.

L'épreuve de QRC aux concours

À l’inverse, une redevance peut être instituée par le pouvoir exécutif. En effet, le principe de légalité ne s’applique pas aux redevances, qui se caractérisent par l’existence d’une contrepartie financière payée par l’usager d’un service, en raison de son utilisation. Le montant est donc fixé en fonction du coût du service. Le Conseil d’État (CE, 16 juillet 2007) a précisé que la redevance pouvait tenir compte des avantages économiques procurés par l’utilisation du service public. Ainsi, la fixation de la redevance payée par un praticien hospitalier utilisant les installations de l’hôpital public pour exercer une activité libérale peut prendre en compte les avantages qu’il en retire.

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31) Peut-on lutter contre l’endettement public ? Le taux d’endettement est passé de 55,5 % du produit intérieur brut (PIB) en 1995 à 97,6 % du PIB au 2e trimestre 2015 (contre 82,3 % du PIB à la fin 2010, chiffres de la Cour des comptes, in « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2015). Deux éléments expliquent l’augmentation de la dette publique : d’une part, les déficits chroniques dus au

besoin de financement constant des administrations publiques et, d’autre part, le rôle d’amortisseur social du budget de l’État en situation de crise économique et sociale. Lutter contre l’endettement public constitue une nécessité afin de préserver le modèle social français et de faciliter l’accès à l’emprunt au coût le plus bas possible. Cependant, tant que le budget du pays sera en déficit et malgré la diminution progressive de ce dernier (5,1 % en 2011, 4,8 % en 2012, 4,1 % en 2013 et 4 % en 2014), le taux d’endettement continuera de progresser. Plus précisément, lutter contre l’endettement public implique qu’il y ait un taux minimum de croissance économique afin d’éviter l’accélération de la dette, comme nous l’avons constaté entre fin 2008 et fin 2010 (l’endettement était alors passé de 68,2 % à 82,3 % du PIB). Mais, d’un point de vue structurel, des choix doivent être faits en matière de dépenses et de recettes. En premier lieu, il faudrait définir un volume de dépenses publiques en fonction des recettes. En 2013, les dépenses publiques représentaient en effet, en France, 57,1 % du PIB, contre une moyenne dans la zone euro de 49,8 % du PIB et 42,1 % de moyenne concernant les pays de l’OCDE. Certes, ce constat n’empêche pas de réfléchir à une meilleure maîtrise des dépenses des administrations de Sécurité sociale, qui ne cessent d’augmenter (562 milliards d’euros en 2013 contre 532,4 milliards d’euros en 2011). Le second aspect concerne le taux de prélèvements obligatoires. La hausse de recettes depuis 2011 a permis de limiter une partie du déficit, mais cette seule politique semble à l’heure actuelle limitée, compte tenu du maintien du déficit à un taux élevé, toujours supérieur à 3 % en 2015. 32) La règle d’or Sous l’influence du droit allemand, la question de l’inscription dans la Constitution d’une règle interdisant les déficits publics fait l’objet d’un débat en France. Son objectif serait de lutter contre les déficits chroniques permanents en France depuis 1974, date à laquelle a été voté le dernier budget en équilibre de l’État. Depuis cette période, les déficits publics se sont étendus et concernent désormais l’État, les collectivités territoriales et la Sécurité sociale. Avec l’introduction d’une telle règle constitutionnelle, les lois de finances seraient soumises à une « loi-cadre ». Le Parlement français avait commencé une procédure d’adoption de cette règle en 2011 mais, finalement, le Congrès n’a pas été saisi. Toutefois, il faut relativiser la pertinence d’une telle modification car, malgré des dispositions précises figurant dans la Loi fondamentale allemande, les déficits publics n’ont pas épargné ce pays. Par ailleurs, il existe aujourd’hui, dans le droit positif, certains dispositifs qui permettent déjà de lutter contre les déficits. Selon l’article 34 de la Constitution, des lois de programme doivent définir les orientations pluriannuelles des finances publiques dans un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. Le droit de l’Union européenne, quant à lui, possède également ce que l’on pourrait appeler une « règle d’or ». Les

33) Les dépenses fiscales Les dépenses fiscales, appelées aussi « niches fiscales », constituent pour l’État des pertes de recettes directes qui résultent des dérogations fiscales. Il s’agit de dispositions législatives dérogatoires par rapport aux normes fiscales de référence. Les dépenses fiscales visent à répondre à un besoin économique ou social, par leurs effets incitatifs ou redistributifs (prime pour l’emploi, exonérations de taxe foncière dans l’hypothèse d’une construction respectant certaines normes environnementales, réductions d’impôt dans certaines zones fragiles du territoire –  zones de revitalisation rurale ou zones franches urbaines, par exemple). Le coût des dépenses fiscales, suivant le périmètre retenu, oscille entre 75 et 100 milliards d’euros : dans le projet de loi de finances pour 2016, elles sont chiffrées à 83,4 milliards d’euros. À titre d’exemple, elles représentent environ 35 milliards d’euros pour l’impôt sur le revenu, 7,4 milliards pour l’impôt sur les sociétés ou encore 17,5 milliards pour la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La remise en cause d’un certain nombre de ces dépenses représente un véritable enjeu, d’autant que, selon un rapport de l’Inspection générale des finances (août 2011), 19 % des mesures évaluées sont jugées inefficaces, 47 % peu efficientes et seules 34 % sont considérées comme pleinement ou relativement efficientes. Une meilleure présentation de ces dépenses fiscales apparaît désormais dans un rapport annexé au projet de loi de finances, et la loi de programmation du 9 février 2009 a créé le Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, qui est chargé de présenter au mieux les dépenses fiscales. La remise en cause de certaines d’entre elles est nécessaire pour lutter contre le déficit public. 34) Nature des dépenses de l’État Le montant des dépenses de l’État prévu par le projet de loi de finances pour 2016 s’élève à 406,3 milliards d’euros avec des postes importants comme les charges de personnels (122 milliards d’euros) ou la charge de la dette (44,5 milliards d’euros). Deux méthodes de classification des dépenses coexistent. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a en effet introduit un classement en sept grandes catégories selon une classification décroissante : dépenses de personnels ; dépenses

d’intervention ; charges de la dette ; dépenses de fonctionnement ; dépenses d’investissement ; dépenses d’opération financière ; dotation des pouvoirs publics. À cette première distinction classique, dite « nomenclature fondée sur les titres et catégories », s’en ajoute une seconde, issue également de la LOLF, avec une déclinaison des dépenses par politiques publiques (les missions), elles-mêmes subdivisées en programmes. Il y a trente missions (se décomposant en 137 programmes) dans le projet de loi de finances de 2016. Certaines sont très générales, telles que la Justice ou la Culture. À l’inverse, d’autres s’avèrent plus ciblées, comme la Politique des territoires qui se compose de plusieurs programmes : « Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, Interventions territoriales de l’État et Politique de la ville ». Cependant certaines missions sont proches. Ainsi, il existe désormais une mission intitulée « Égalité des territoires et logement », d’un budget d’environ 18 milliards, comptant plusieurs programmes : « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ; Aide à l’accès au logement ; Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat ; Conduite et pilotage des politiques du logement et de l’égalité des territoires ». 35) Les budgets annexes et les comptes spéciaux Les principes d’unité et d’universalité impliquent l’existence d’un seul budget. Néanmoins, pour des raisons pratiques, des démembrements budgétaires ont été autorisés. Les budgets annexes retracent les opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale qui résultent de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement d’une redevance. Le budget annexe constitue une mission (par exemple, la mission « Publications officielles et information administrative »). De façon dérogatoire, les budgets annexes sont présentés en deux sections. La section des opérations courantes retrace les recettes et les dépenses de gestion courante. Celle des opérations en capital présente les recettes et les dépenses relatives aux opérations d’investissement et aux variations de l’endettement. Appelés « comptes spéciaux du Trésor » avant l’adoption de la LOLF, les comptes spéciaux sont des écritures qui rapprochent certaines recettes de certaines dépenses pendant leur déroulement. Par nature, il s’agit d’opérations provisoires. La LOLF a rationalisé les comptes spéciaux en restreignant leur nombre à quatre catégories : les comptes d’affectation spéciale ; les comptes de commerce ; les comptes d’opérations monétaires ; les comptes de concours financiers, qui regroupent les comptes de prêts et d’avances. Les comptes spéciaux sont créés par la loi de finances. Ils ne peuvent pas comprendre de dépenses de personnels. Les comptes dotés de crédits sont présentés par programmes, gérés comme ceux du budget général. Pour les autres comptes, la

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traités européens interdisent les déficits publics excessifs supérieurs à 3 % du PIB et une dette supérieure à 60 % de celui-ci. Certes, cette règle n’a pas toujours été respectée, mais l’Union européenne exerce un contrôle régulier sur les budgets nationaux et un durcissement de ses exigences se manifeste. Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), signé en mars 2012 par les chefs d’État de l’UE, constitue une forme de règle d’or compte tenu des règles très strictes qu’il pose. Cependant, sa mise en œuvre repose sur un subtil compromis politique entre les chefs d’État et de gouvernement.

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loi de finances fixe un plafond de découvert. Chaque compte est voté séparément et est donc assimilé à une mission (regroupement de plusieurs programmes). 36) La nomenclature budgétaire par destination L’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le 1er août 2001, a été motivée par l’introduction d’une nouvelle logique financière, fondée sur la performance de la dépense publique. Aussi, la présentation des budgets basée sur la nature des dépenses a été réformée. Désormais, les crédits budgétaires sont organisés dans une logique de politique publique. Tout d’abord, la « mission » définit les objectifs de politique publique à atteindre. Ces derniers sont ensuite déclinés en « programmes » (eux-mêmes subdivisés, à titre indicatif, en « actions »). Au sein des programmes, le gestionnaire dispose d’une grande liberté pour ventiler ses crédits. Selon le principe de fongibilité et de globalité des crédits, il est possible, au sein d’un programme, de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses d’investissement, ce qui permet d’orienter la gestion publique vers l’efficacité de l’allocation des ressources de l’État. Cette fongibilité n’est cependant qu’asymétrique, dans la mesure où les crédits de personnels sont limitatifs et ne peuvent être abondés par d’autres crédits. À cette nomenclature s’oppose celle qui est fondée sur les titres et les catégories (dépenses de personnels, dépenses de fonctionnement, charges de la dette, dépenses d’investissement, dépenses d’intervention…).

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37) La distinction entre autorisations d’engagement et crédits de paiement

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Avec la distinction entre autorisations d’engagement et crédits de paiement, l’administration dispose d’un outil pour programmer ses dépenses dans une logique pluriannuelle. La LOLF a étendu cette possibilité à toutes les catégories de dépenses, sauf celles de personnels car le montant des autorisations d’engagement doit être équivalent à celui des crédits de paiement. Désormais, dans le cadre de la LOLF, l’ensemble des dépenses de l’État fait l’objet d’une double autorisation parlementaire, qui plafonne les crédits et encadre la chaîne de la dépense : les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP). Les autorisations d’engagement constituent « la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » (article 8 de la LOLF). Elles sont entièrement consommées dès l’origine de la dépense, c’est-à-dire lors de la signature de l’acte juridique engageant la dépense de l’État. Les autorisations d’engagement sont le support de l’engagement de dépenses qui peuvent s’étaler sur plusieurs années, par exemple pour des investissements dont la réalisation et le paiement sont échelonnés sur plusieurs exercices. Les crédits de paiement, quant à eux, représentent « la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations

d’engagement » (article 8 de la LOLF). Dans le cas d’un engagement juridique s’exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée sur plusieurs exercices budgétaires, jusqu’à atteindre le total des autorisations d’engagement initiales. 38) Pourquoi a-t-on adopté la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ? L’adoption, le 1er août 2001, d’une nouvelle loi organique remplaçant l’ordonnance du 2 janvier 1959, d’origine parlementaire, visait un double objectif : renforcer les pouvoirs des parlementaires lors de l’adoption du budget et aboutir à un fonctionnement budgétaire reposant sur une logique de résultat (c’est-à-dire une évaluation des crédits en fonction des objectifs) et non plus sur une logique de moyens, qui se limitait à constater le volume voté. En effet, sous l’empire de l’ordonnance de 1959, les crédits étaient votés par chapitre avec, d’une part, une reconduction presque automatique des crédits de l’année précédente et, d’autre part, une destination des crédits selon leur nature (personnels, investissement) et non plus selon leur finalité (enseignement ou défense, par exemple). Désormais, les crédits sont spécialisés de façon pyramidale par missions, programmes et actions, la mission représentant la définition d’une politique publique. Ainsi, les parlementaires espéraient se prononcer sur l’ensemble des politiques publiques et pouvoir arbitrer entre elles. En adoptant une nouvelle spécialisation des crédits, l’objectif était également d’accorder une plus grande liberté à l’administration lors de l’exécution budgétaire. Ainsi, au sein d’un programme, le gestionnaire dispose d’une grande liberté pour redéployer les crédits (sauf pour augmenter les dépenses de personnels). En contrepartie, les parlementaires peuvent contrôler leur résultat. En effet, l’amélioration de l’information parlementaire dans cette logique était indispensable et de nouveaux indicateurs (projet annuel de performances et rapport annuel de performances) ont été créés à cette fin. 39) La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 renforce-t-elle les pouvoirs du Parlement ? Si la logique du parlementarisme rationalisé n’est pas renversée, les parlementaires bénéficient malgré tout, avec la LOLF, de nouveaux pouvoirs. Lors de la préparation budgétaire, grâce à la nouvelle nomenclature, ils peuvent proposer la modification des programmes au sein d’une mission. Ainsi, leur droit d’amendement, fortement encadré par l’article 40 de la Constitution, se trouve renforcé. L’article 47 de la LOLF dispose que, pour l’application de l’article 40, « la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission ». Il en résulte une faculté nouvelle pour les parlementaires, qui peuvent proposer des mouvements de crédits entre les programmes d’une même mission sans augmenter le montant global de cette dernière. L’information communiquée par le gouvernement

40) La justification au premier euro (JPE) Selon la LOLF du 1er août 2001, le vote nécessite, pour chaque programme, une justification au premier euro (JPE) des crédits et des effectifs demandés au législateur. Dans les projets de loi de finances, la JPE est ainsi un outil d’explication des crédits et des emplois soumis au vote du Parlement. C’est un élément essentiel de sa bonne information ; il montre l’emploi prévisionnel des crédits et des effectifs, ainsi que les raisons du montant des crédits qui lui sont demandés. Elle concourt également à l’appréciation de la sincérité des projets de loi de finances. La JPE présente le contenu des crédits en établissant un lien entre les crédits demandés au Parlement et les déterminants de la dépense, qui peuvent être soit physiques (nombre d’usagers, volume d’activité, nombre d’équivalents temps plein employés à une activité, superficie des bâtiments, etc.), soit financiers (déterminants d’une masse salariale, coûts unitaires de dispositifs d’intervention, etc.). En permettant d’appréhender le contenu de la dépense publique, la JPE est un outil essentiel de la transparence budgétaire. Plus concrètement, la JPE constitue la troisième partie des projets annuels de performances (PAP), après la présentation stratégique du programme et les objectifs et indicateurs de performance. Elle explique la répartition des crédits au sein des programmes. Néanmoins, elle ne représente pas un obstacle à la fongibilité en gestion, pour autant que les gestionnaires respectent la couverture des dépenses obligatoires et inéluctables et s’assurent de la soutenabilité budgétaire de leurs choix de gestion. 41) La gestion déconcentrée des crédits La mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 implique un accroissement de la fongibilité, notamment en ce qui concerne les programmes, qui peuvent être déclinés en « budgets opérationnels de programme ». L’amélioration de la gestion déconcentrée des crédits est ainsi un des chantiers engagés pour atteindre cette plus grande liberté. Le choix de la déconcentration implique un certain pouvoir de répartition des crédits au profit des autorités déconcentrées, d’autant que plus de 60 % des crédits du budget de l’État sont délégués aux services

extérieurs. L’échelon régional constitue un niveau adéquat pour atteindre cet objectif. Pourtant, l’utilisation des crédits au niveau local reste principalement décidée par les ministères, tant en fonctionnement qu’en investissement. À titre d’exemple, les dépenses de rémunération des personnels sont faiblement déconcentrées. La gestion déconcentrée des crédits repose sur une démarche en deux temps. D’une part, les crédits sont ouverts par programme au niveau ministériel. D’autre part, les crédits déconcentrés sont mis à la disposition du préfet ou de l’ordonnateur secondaire. Concernant les crédits d’investissement, le préfet de région conserve la gestion des crédits régionaux et il répartit entre les départements les crédits d’intérêt départemental. Les acteurs locaux sont ainsi libres d’affecter ceux-ci aux projets qu’ils choisissent. Les crédits de fonctionnement, quant à eux, sont faiblement déconcentrés car les acteurs locaux ont peu d’emprise sur les dépenses de personnels, qui représentent près de 50 % des dépenses de fonctionnement. 42) La certification des comptes de l’État par la Cour des comptes L’article 58-5 de la LOLF accorde à la Cour des comptes le mandat permanent et nouveau de certifier les comptes de l’État. Cette mission équivaut à celle qu’exercent les commissaires aux comptes dans le secteur privé. Cette exigence a été réaffirmée par la révision constitutionnelle de 2008, à l’article 47-2 de la Constitution, qui impose la régularité et la sincérité des comptes des administrations publiques. La certification consiste à collecter les éléments nécessaires pour obtenir une assurance raisonnable sur la conformité des états financiers dans tous leurs aspects significatifs avec un ensemble donné de règles et de principes, au premier rang desquels figurent la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes. La Cour des comptes intervient en deux temps : elle effectue d’abord une vérification intermédiaire en cours d’année, puis, après la clôture des comptes, elle certifie définitivement. La certification n’est formellement assortie d’aucune sanction, la loi organique ne précisant pas l’effet d’une absence de certification –  notamment si la Cour estimait n’être pas en mesure de certifier. Cette sanction est essentiellement d’ordre politique, puisque les observations de la Cour des comptes sont publiques et susceptibles d’être débattues au Parlement –  ce qui justifie les motivations de l’acte de certification. Mais la Cour peut émettre des réserves. Ainsi, sur les comptes de 2014, le juge financier a émis cinq réserves substantielles concernant le système d’information financière de l’État ; les dispositifs ministériels de contrôle interne et d’audit ; la comptabilisation des produits régaliens ainsi que des créances et des dettes ; le recensement et l’évaluation des stocks et des immobilisations gérés par le ministère de la Défense ; et l’évaluation des immobilisations financières de l’État.

Partie V : Finances publiques

se trouve mieux encadrée avec l’obligation de déposer un rapport sur les perspectives économiques, sociales et financières (article 50 de la LOLF) et de présenter un rapport retraçant le niveau des prélèvements obligatoires pour les deux années à venir (article 52) et, enfin, avec l’institutionnalisation du débat d’orientation budgétaire (article 48 de la LOLF). Lors de l’exécution budgétaire, les commissions des finances des deux assemblées doivent être informées de tous virements ou transferts de crédits. En dernier lieu, la logique de performance permet d’évaluer l’action du gouvernement grâce à de nouveaux outils tels que les projets annuels de performances, alors que la logique de moyens empêchait tout contrôle.

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43) Le plafond d’emplois

45) Projets et rapports annuels de performances

L’État compte en 2013 près de 2,38 millions d’emplois publics (à comparer avec les 1,87 million d’emplois des collectivités territoriales et les quelque 1,14 million de la fonction publique hospitalière). La maîtrise de l’évolution de la masse salariale de l’État est devenue un objectif majeur, qui explique la mise en place d’un plafond d’emplois au sein de l’article d’équilibre de la loi de finances. Le législateur autorise donc, pour l’État, un nombre d’emplois titulaires et contractuels et limite toute hausse de la part du pouvoir exécutif ; toute modification de la répartition des emplois entre ministères doit en principe résulter d’une loi de finances (article 7-IV de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001). Cette limite s’exprime dans la première partie de la loi de finances, qui fixe le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État. Dans la seconde partie, un plafond des autorisations par ministère est prévu.

Des projets annuels de performances (PAP), annexés au projet de loi de finances, ont été créés par l’article 51 de la LOLF du 1er août 2001. Ils présentent les objectifs et les indicateurs de programmes. Ils permettent la justification des crédits au premier euro, l’analyse des coûts et une meilleure compréhension de la dépense. Ils détaillent ainsi, pour chaque programme, les propositions du projet de loi de finances. Lors du contrôle de l’exécution de la loi de finances dans le cadre de la loi de règlement, des rapports annuels de performances sont indexés ; ils permettent de comparer l’exécution par rapport à la prévision. Chaque énoncé d’objectif est suivi d’un commentaire qui permet notamment de justifier le choix du ou des indicateurs qui lui sont associés, de commenter les résultats passés, d’expliquer le choix de la cible de résultat retenue et d’évoquer les principaux leviers d’action envisagés pour atteindre l’objectif. À la suite de l’énoncé de l’indicateur sont présentés le tableau comportant les résultats passés et les cibles de résultats attendus, ainsi que la source des données. Le rapport annuel de performances est structuré comme le projet annuel de performances, afin de faire apparaître pour chaque sujet les écarts entre prévision et exécution. Ces nouveaux instruments constituent les outils phare de la logique de performance créée par la LOLF.

Un décret respectant les conditions de l’article 12-II de la LOLF peut toutefois modifier la répartition des emplois, mais pas en créer de nouveaux. La volonté de maîtriser la masse salariale de l’État a fait l’objet, lors de l’adoption de la LOLF, d’un consensus expliquant la mise en œuvre d’une fongibilité asymétrique entre programmes. Dans tous les cas, les crédits d’un programme peuvent être transformés en dépenses de fonctionnement ou d’investissement, mais l’inverse n’est pas possible. Les dépenses de personnels ne peuvent pas provenir de la baisse de certaines autres dépenses.

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44) Les responsables de programme

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La LOLF a voulu spécialiser les crédits dans une logique de politiques publiques. Au sein de grandes missions correspondant chacune à une politique publique ont été déclinés des programmes qui ont, à leur tête, un responsable. Désigné par le ministre concerné et placé sous son autorité, le responsable de programme a la charge de l’élaboration et de la mise en œuvre de celui-ci et de son projet annuel de performances. Il rend compte au ministre concerné de sa gestion ainsi que des résultats obtenus. Le responsable de programme décline celui-ci en budgets opérationnels de programme. La déclinaison territoriale de chaque programme est assurée par des budgets opérationnels de programme (BOP), dont le responsable s’engage lui-même vis-à-vis du responsable de programme. Il détermine le niveau pertinent de déconcentration du programme en répartissant les moyens entre chacune des entités opérationnelles chargées de mettre en œuvre tout ou partie du programme, et approuve les budgets opérationnels de programme. Il gère les crédits et les emplois de son programme conformément aux objectifs présentés et aux résultats recherchés et d’une façon compatible, dans la durée, avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique. Néanmoins, son régime de responsabilité demeure flou et la seule responsabilité qui apparaisse clairement reste la responsabilité politique du ministre.

46) La fongibilité asymétrique La mise en place de la LOLF visait à accroître la liberté des gestionnaires dans la mise en œuvre des politiques publiques. Aussi, l’exécution du programme offre la possibilité de moduler la nature des crédits. La LOLF institue le principe d’une fongibilité des crédits budgétaires dans le cadre d’un programme. En effet, elle précise que « les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation » et que, dans ce cadre, « la présentation des crédits par titre est indicative » (article 7-II). Le plafond de l’autorisation de dépense donnée par le Parlement s’entend ainsi pour un programme ou une dotation tout entière. Le gestionnaire a autorité pour l’affectation des crédits votés à l’intérieur de cette enveloppe globale ; il est libre de les redéployer, leur ventilation par nature (par titre) votée n’étant que prévisionnelle. La fongibilité se définit donc comme le contraire de la spécialisation des crédits, qui consiste à détailler l’autorisation budgétaire afin que chaque crédit ait une affectation définitive. La fongibilité se caractérise par la liberté offerte à chaque gestionnaire d’utiliser les crédits comme il l’entend et de modifier leur répartition afin de mettre en œuvre le programme de manière performante. La LOLF établit cependant une limite au principe de fongibilité des crédits, s’agissant des dépenses de personnel : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature » (article 7-II). Ainsi, dans un programme, les crédits prévisionnels destinés aux dépenses de personnel ne peuvent être majorés par d’autres crédits mais peuvent, en sens inverse, abonder

47) La réforme du contrôleur financier Au lendemain de la Première Guerre mondiale, l’importance et la fréquence des dépassements de crédits par rapport aux autorisations votées par le Parlement avaient conduit à l’adoption de la loi du 10 août 1922, qui instituait un contrôle financier doté de larges pouvoirs de contrôle a priori. Mais, progressivement, le contrôle financier s’est orienté sur la régularité juridique des actes de dépense, au détriment des contrôles de nature budgétaire. La mise en œuvre de la LOLF a induit la nécessité de rénover en profondeur l’institution du contrôle financier pour respecter la liberté accordée aux gestionnaires, notamment la fongibilité au sein des programmes. Le contrôleur financier vérifie la bonne couverture des dépenses obligatoires correspondant aux dépenses que l’État est juridiquement tenu de supporter et à celles qui, au 1er janvier, apparaissent d’ores et déjà comme inéluctables. Il donne un avis sur les redéploiements de crédits qui, en cours d’année, visent à abonder, à partir des crédits de personnel, les autres natures de crédits. Il contrôle également, au moyen soit d’un visa a priori, soit d’un avis préalable obligatoire, les actes de dépense les plus importants, sur la base de critères exclusivement budgétaires. Enfin, il suit l’exécution budgétaire afin d’alerter la Direction du budget, mais également les responsables de crédits, de l’existence de risques budgétaires. 48) Qu’est-ce qu’une loi de finances ? Une loi de finances est une catégorie particulière de loi prévue par la Constitution, régissant la matière financière. Certaines dispositions à caractère financier ne peuvent figurer que dans une telle loi ; à l’inverse, d’autres dispositions, de nature non financière, sont interdites et censurées par le Conseil constitutionnel lorsqu’il est saisi (il s’agit des fameux « cavaliers budgétaires »). On distingue la loi de finances initiale, la loi de finances rectificative et la loi de règlement. La loi de finances initiale est votée généralement avant le début de l’année budgétaire ; seule une loi de finances rectificative peut modifier ce qui a été voté en loi de finances initiale. Notons également l’existence d’une loi de finances votée l’année suivante, dite « loi de règlement », qui récapitule l’exécution budgétaire de l’année écoulée. L’adoption de la loi de finances répond à un régime juridique spécifique, avec des délais de vote particuliers et très stricts, prévus par la Constitution. Elle accorde soixante-dix jours au Parlement pour se prononcer ; ce délai couvre l’examen par les deux Chambres et les navettes entre assemblées. Si le Parlement n’arrive pas à voter la loi dans les délais prévus, le gouvernement récupère l’initiative et peut se substituer au Parlement pour l’adopter. Dans tous les cas, la loi de finances se compose de deux parties, la première définissant les

conditions générales de l’équilibre, la seconde détaillant le contenu des dépenses. La discussion parlementaire relative à la seconde partie ne peut d’ailleurs pas s’engager tant que la première n’a pas été adoptée. 49) Les catégories de lois de finances La notion de loi de finances possède une vocation beaucoup plus large que le budget, en ce sens qu’elle se définit comme un acte d’autorisation. Selon l’article 34 de la Constitution, les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État. La loi de finances de l’année est votée au Parlement chaque année, d’octobre à décembre, et vaut pour l’année suivante. D’après la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, elle retrace les crédits de l’État en missions et programmes. La loi de finances initiale doit être adoptée au plus tard le 31 décembre de l’année précédant son exécution. La loi de finances rectificative a pour but de corriger à la hausse ou à la baisse les dépenses et les recettes prévues en loi de finances initiale. Ces modifications sont très courantes. Par ailleurs, la loi de règlement valide l’exécution du budget de l’État. Elle constitue une sorte de compte administratif d’État, dans la mesure où elle fixe définitivement l’ensemble des opérations de l’année écoulée. Enfin, des lois de finances spéciales sont également utilisées en cas de circonstances exceptionnelles. Elles poursuivent deux objectifs : assurer la continuité de la vie nationale et permettre au pays d’honorer le paiement de ses engagements financiers, lorsque la loi de finances initiale n’a pas été adoptée dans les délais prévus par la Constitution. L’article 34 alinéa 1 de la Constitution définit une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation des finances publiques, chargées de définir l’évolution des ressources et des dépenses sur plusieurs années. 50) La préparation de la loi de finances initiale Cette compétence relève exclusivement du pouvoir exécutif, en premier lieu du ministre des Finances, sous l’autorité du Premier ministre. Une proposition de loi de finances émanant des parlementaires est donc interdite. Si les pouvoirs de ces derniers ont été renforcés pour la modification des programmes, en revanche la création d’une mission relève exclusivement de la compétence de l’exécutif. Tout d’abord, la préparation débute en décembre de l’année n - 2 avec l’envoi du programme triennal de stabilité de la France à la Commission européenne sur l’évolution pluriannuelle des finances publiques. Ensuite, des lettres de cadrage élaborées par le ministre des Finances sont adressées par le Premier ministre aux autres ministres, qui sont tenus de les respecter. Enfin, une concertation avec les parlementaires se déroule au printemps, lors du débat d’orientation budgétaire, éclairé notamment par le projet de loi de règlement, qui doit être déposé avant le 1er juin. Ce grand débat, formalisé

Partie V : Finances publiques

d’autres titres : la fongibilité des dépenses de personnel est donc asymétrique.

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par les articles 48 et 58 de la LOLF, permet d’expliquer et de discuter des grandes orientations à venir. A priori, le vote à la fin de ce débat semble exclu. Le projet de loi de finances doit être déposé au plus tard le premier mardi d’octobre sur le bureau de l’Assemblée nationale. Cette règle s’applique également aux annexes, mais un retard concernant celles-ci ne vicie pas la procédure. 51) Les lois de règlement La loi de règlement constitue la catégorie de loi de finances qui arrête, à chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire et décrit les opérations de trésorerie. Elle peut comprendre des dispositions sur l’information et le contrôle des finances publiques, la comptabilité et la responsabilité des agents. Elle permet ainsi au Parlement d’apprécier la portée des autorisations budgétaires face aux réalisations. La LOLF a modifié son contenu. Elle comprend désormais un tableau de financement montrant la manière dont l’État finance son activité au cours de l’année, un compte de résultat, le bilan de l’État et une évaluation de ses engagements hors bilan. Elle s’accompagne de nombreuses annexes, notamment des rapports annuels de performances, qui précisent, par programme (unité de répartition des crédits), les résultats atteints et permettent une évaluation de l’utilisation des crédits au regard des objectifs fixés. La LOLF a également créé un « chaînage vertueux » en obligeant le dépôt de la loi de règlement avant le 1er juin de l’année suivant celle à laquelle elle s’applique, et son examen en première lecture avant le vote du projet de loi de finances de l’année n + 1.

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52) Le vote de la loi de finances

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Si l’article 39 de la Constitution dispose que l’initiative des lois appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement, les projets de loi de finances sont exclusivement délibérés en conseil des ministres, après avis du Conseil d’État. Ces projets sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale, qui dispose de quarante jours après le dépôt pour statuer en première lecture. À l’issue de ce délai, le projet de loi de finances est transmis au Sénat, qui dispose de vingt jours. Une commission mixte paritaire se réunit alors en cas de désaccord après deux lectures. Si celle-ci réussit, chaque assemblée adopte le texte commun. En cas de désaccord à l’issue d’une nouvelle lecture dans chaque chambre, l’Assemblée nationale a le dernier mot. Si le Parlement ne se prononce pas dans un délai total de soixante-dix jours après le dépôt du texte, le gouvernement peut recourir à des procédures de substitution et adopte luimême la loi de finances. L’adoption de celle-ci par le Parlement s’effectue en deux temps ; la première partie, comprenant l’article d’équilibre, doit être impérativement

votée avant l’adoption de la seconde, relative au détail des dépenses et des ressources. 53) Le droit d’amendement en matière financière La Constitution de 1958, conformément à la logique du parlementarisme rationalisé, a considérablement réduit le droit d’amendement. Aux termes de l’article 40 de la Constitution, un amendement parlementaire ayant pour conséquence soit une diminution non compensée des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique, est irrecevable. Pour le prononcé de cette irrecevabilité, la portée de l’amendement est appréciée par la commission des finances de l’assemblée en cause (Assemblée nationale ou Sénat). Les bases de référence possibles sont le droit existant (textes législatifs et réglementaires en vigueur) et le droit proposé (texte en discussion). Le choix entre ces deux bases s’effectue, par principe, dans le sens le plus favorable à l’initiative parlementaire. La LOLF a cherché à renforcer ce droit d’amendement. Son article 47 dispose que, pour l’application de l’article 40, « la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission ». Il en résulte une faculté nouvelle pour les parlementaires, qui peuvent proposer des mouvements de crédits entre les programmes d’une même mission sans augmenter le montant global de cette dernière. La base du droit d’amendement, qui s’exerçait auparavant au niveau du chapitre budgétaire, a donc été élargie. 54) Les commissions des finances Il existe, dans chaque assemblée parlementaire, une commission des finances composée de parlementaires en charge de l’examen du budget. Conformément à l’article  39 de la Constitution, c’est la commission des finances de l’Assemblée nationale qui est saisie en premier lieu du projet de loi. Cette priorité a permis à la commission de conserver un certain prestige. Les commissions des finances examinent le projet de loi de finances avant sa discussion et son vote par le Parlement. Elles entretiennent donc des liens privilégiés avec le gouvernement et assurent l’information du reste du Parlement via leurs échanges avec les autres commissions. Sous la iiie et la ive Républiques, les commissions des finances étaient plus puissantes car elles détenaient un pouvoir de modification du projet de loi de finances. Jusqu’en 2008, la Constitution prévoyait que « la discussion des projets de loi [portait] […] sur le texte préparé par le gouvernement » (article 42 C). Cela valait tant pour les projets de loi que pour les projets de loi de finances (PLF). Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la discussion porte, pour les projets de loi, sur le texte adopté par la commission compétente. Mais, pour le PLF, elle continue de porter sur le texte présenté par le gouvernement en première lecture. Le président de la commission des finances dirige les débats, convoque les ministres et les hauts fonctionnaires pour

55) Évaluation des politiques publiques L’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a consacré l’entrée des finances publiques dans une logique d’évaluation. De façon générale, la nouvelle loi organique exige qu’à chaque programme soient associés des indicateurs permettant d’apprécier les résultats recherchés et les résultats obtenus. Lors du vote de la loi de finances, chaque programme est assorti d’un projet annuel de performances qui peut être analysé en loi de règlement avec le rapport annuel de performances. De façon plus précise, en remettant en cause la distinction entre services votés et mesures nouvelles, la justification au premier euro est devenue le mode traditionnel de fonctionnement. L’exécutif doit désormais justifier l’ensemble des crédits, sans aucune référence à l’année précédente. Cette évaluation relève en premier lieu du pouvoir parlementaire. L’Assemblée nationale peut s’appuyer sur la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), créée au sein de la commission des finances en 1999. La réforme constitutionnelle de 2008 a également renforcé la place et les fonctions de la Cour des comptes. Désormais, selon l’article 47-2 de la Constitution, la Cour peut assister le Parlement. D’un point de vue fonctionnel, elle intervient dans l’évaluation des politiques publiques et, par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens. 56) La comptabilité générale Fortement enrichie, la comptabilité générale dite « en droits constatés » apporte une vision patrimoniale de l’État : il ne s’agit pas seulement de savoir ce que celui-ci possède dans ses caisses à un instant t, mais d’apprécier ce que sont ses biens, ses dettes et les engagements qu’il peut être amené à honorer afin de mieux appréhender la situation des finances publiques à moyen ou long terme. La comptabilité générale décrit ainsi ce que l’État contrôle (terrains, immeubles, routes, créances, stocks, logiciels, matériels militaires…), ce qu’il doit (les dettes) et ce qu’il peut être amené à payer dans le futur, comme les charges à payer, les provisions ou encore les engagements hors bilan (retraites des fonctionnaires, par exemple). Dans la comptabilité générale, les charges et les produits sont comptabilisés au moment du service fait et sont rattachés à l’exercice, alors que la comptabilité budgétaire enregistre uniquement les flux financiers (encaissements et décaissements). Les états financiers que constituent le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie et l’annexe inclus au sein du Compte général de l’État (CGE) sont établis selon les normes du nouveau référentiel comptable, qui s’inspire très largement des pratiques

des entreprises, à l’exception des spécificités de l’État comme sa capacité à lever l’impôt. 57) L’activité juridictionnelle de la Cour des comptes La Cour des comptes juge les comptes de toute personne qui, même si elle n’a pas le titre de comptable public, intervient dans la gestion des deniers de l’administration ou d’un organisme public. Cette personne, qui n’a pas la qualité de comptable, sera déclarée comptable de fait par un jugement. En d’autres termes, la Cour ne juge pas les ordonnateurs, sauf si ceux-ci deviennent comptables de fait. En analysant les comptes et les pièces justificatives, elle vérifie si les recettes ont bien été recouvrées et si les dépenses ont été payées conformément aux règles en vigueur. Par un arrêt, elle donne décharge au comptable si les comptes sont réguliers, et elle le met en débet si des recettes n’ont pas été recouvrées ou si des dépenses ont été irrégulièrement effectuées. La Cour des comptes est également le juge d’appel des jugements rendus par les chambres régionales des comptes sur les comptes des organismes relevant de leur compétence. L’arrêt de la Cour des comptes peut toutefois faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. Par ailleurs, depuis quelques années, la procédure devant la Cour des comptes a été profondément remaniée. Les procédures juridictionnelles sont désormais adaptées aux exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En particulier, la loi renforce le caractère équitable des procédures et les rend plus efficaces en les simplifiant, en réduisant les délais et en renforçant les prérogatives du juge. Les fonctions d’instruction, de poursuite et de jugement sont désormais séparées : toute procédure contentieuse ne peut être ouverte que par un réquisitoire du ministère public. De même, le caractère contradictoire de la procédure est renforcé et les audiences publiques sont généralisées. 58) Comment la Cour des comptes assiste-t-elle le Parlement ? Les missions de la Cour des comptes sont définies par la Constitution, au 1er alinéa de l’article 47-2. La Cour assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Elle appuie le Parlement mais aussi le gouvernement pour contrôler l’exécution des lois de finances et l’application des lois de financement de la Sécurité sociale, ainsi que pour évaluer les politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens. La Cour des comptes réalise des rapports à la demande des commissions chargées des finances ou des affaires sociales des deux assemblées. La publication de ces rapports, appelés « communications au Parlement », est décidée et réalisée par les commissions concernées. La Cour participe enfin aux auditions de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), créée en 1999 par la commission des finances de l’Assemblée nationale, et aux

Partie V : Finances publiques

les auditionner et dispose d’une faculté d’interprétation du règlement de son assemblée afin de régler les éventuels problèmes de procédure. Le rapporteur général, quant à lui, élabore un rapport général sur le PLF et coordonne les travaux des rapporteurs spéciaux.

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travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la Sécurité sociale (MECSS), constituée en 2005. En termes d’information, le Parlement est aussi destinataire de documents non publics : les rapports particuliers établis sur les comptes et la gestion d’entreprises publiques, les référés de la Cour (observations adressées à des ministres sous la signature du premier président), etc. Cette information du Parlement par la Cour des comptes a été renforcée en 2008 par une disposition prévoyant que son premier président communique aux commissions des finances, des affaires sociales et aux commissions d’enquête des assemblées, à leur demande, les constatations et les observations définitives de la Cour qui ne font pas l’objet d’une transmission obligatoire.

et de la gestion d’organismes de retraite. Elle contribue aussi au développement économique local et national, particulièrement dans les domaines de l’emploi, de la politique de la ville, de la lutte contre l’exclusion bancaire et financière, de la création d’entreprise et du développement durable. La Caisse des dépôts et consignations est gérée par un directeur général nommé par décret du président de la République en conseil des ministres. En outre, une commission de surveillance a été instituée ; elle est composée notamment de parlementaires, de membres de la Cour des comptes ou encore du gouverneur de la Banque de France.

59) L’Inspection générale des finances

Instituée en 1948 et plusieurs fois modifiée, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est une juridiction administrative spécialisée distincte de la Cour des comptes, de nature répressive, chargée de sanctionner les atteintes aux règles régissant les finances publiques commises par toute personne intervenant dans la gestion publique, principalement mais pas exclusivement les ordonnateurs.

Dès 1797 sont créés douze inspecteurs généraux de la Trésorerie, placés directement à la disposition du ministre des Finances et sans affectation géographique. Mais il faudra attendre l’ordonnance du baron Louis du 9 mai 1831 pour que l’Inspection générale des finances (IGF) devienne le seul corps de contrôle de toutes les administrations du ministère des Finances. Selon le baron Louis, « l’IGF est le bras et l’œil du ministre ». Ses fonctions, longtemps cantonnées à un rôle de contrôle des comptables publics, se sont toutefois largement étendues et diversifiées. Placée sous la double autorité du ministre en charge de l’Économie et de celui chargé du Budget, l’IGF exerce une mission générale de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation en matière administrative, économique et financière. Elle peut également recevoir des missions du Premier ministre et être autorisée à en effectuer certaines à la demande d’autres autorités nationales, d’organismes publics, de collectivités territoriales ou de leurs groupements, de fondations ou d’associations, d’États étrangers, d’organisations internationales ou de l’Union européenne. Les inspecteurs peuvent effectuer, inopinément et sur place, un contrôle sur les comptables. Cette vérification des comptes ne débouche pas sur des sanctions immédiates mais sur une information aux ministres, qui décident des suites à donner.

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60) La Caisse des dépôts et consignations

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Créée par la loi du 28 avril 1816, la Caisse des dépôts et consignations a pour mission de conserver les fonds privés. L’utilité de cette structure ne s’est jamais démentie, expliquant ainsi le développement de ses missions. Notons à cet égard que la loi n’est intervenue qu’à de rares reprises pour préciser son régime juridique. La Caisse des dépôts et consignations est un établissement spécial chargé d’administrer les dépôts et les consignations, d’assurer les services relatifs aux caisses ou aux fonds dont la gestion lui a été confiée et d’exercer les autres attributions de même nature qui lui sont légalement déléguées. Elle est chargée de la protection de l’épargne populaire, du financement du logement social

61) La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)

La CDBF réprime la méconnaissance ou la violation des règles relatives à l’exécution des recettes ou des dépenses ou à la gestion des biens des collectivités publiques, ainsi que l’octroi à autrui d’avantages injustifiés entraînant un préjudice pour l’organisme ou le Trésor public. Selon la loi du 25 novembre 1995, la CDBF sanctionne même les fautes graves de gestion des responsables d’entreprises publiques, par le biais d’une infraction spécifique. Les membres du gouvernement et les exécutifs des collectivités territoriales ne sont toutefois pas justiciables de la CDBF, sauf s’ils entravent l’exécution d’une décision de justice ou s’ils exercent une réquisition de paiement en vue de procurer à autrui un avantage injustifié. Les ministres, à l’inverse, peuvent être traduits devant la Cour de justice de la République. La saisine de la CDBF peut être effectuée par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, le Premier ministre, le ministre chargé des Finances et les autres membres du gouvernement pour les faits relevés à la charge des fonctionnaires et des agents placés sous leur autorité. La Cour des comptes, les chambres régionales et territoriales des comptes et le procureur général près la Cour des comptes peuvent également saisir la CDBF. Les sanctions prononcées par la CDBF sont des amendes. Ses arrêts peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. 62) La Banque centrale européenne (BCE) La Banque centrale européenne (BCE) a été créée par le traité sur l’Union européenne (TUE) de 1992, mais sa mise en place n’a été effective qu’en 1998. La BCE, institution de l’UE, est totalement indépendante. Ni les banques centrales nationales de l’Eurosystème, ni les

Les principales missions de la BCE sont les suivantes : fixer les taux directeurs et contrôler la masse monétaire ; gérer les réserves de devises étrangères des pays de la zone euro et procéder à l’achat ou à la vente de devises afin de maintenir l’équilibre des taux de change ; contribuer à garantir une surveillance appropriée des institutions et des marchés financiers par les autorités nationales, ainsi qu’un fonctionnement harmonieux des systèmes de paiement. Elle accomplit ces missions en cherchant à atteindre l’objectif qui lui est assigné par les traités : lutter contre l’inflation. Le directoire assure sa gestion quotidienne. Il se compose de six membres (le président de la BCE, le vice-président et quatre autres membres), désignés par les chefs d’État ou de gouvernement des pays de la zone euro pour un mandat de huit ans. Par ailleurs, le conseil des gouverneurs définit la politique monétaire de la zone euro et fixe les taux d’intérêt auxquels les banques commerciales empruntent des fonds auprès de leur banque centrale. Il comprend les six membres du directoire et les gouverneurs des dix-sept banques centrales de la zone euro. 63) L’intervention du Conseil constitutionnel en matière budgétaire L’intervention du Conseil constitutionnel s’avère protéiforme. Il a donné une consistance au principe d’égalité devant la loi fiscale et les charges et au principe de légalité, grâce à l’utilisation de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui, depuis sa décision de 1971, fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel veille au respect de la procédure budgétaire prévue par la Constitution, notamment à la priorité de l’Assemblée nationale dans l’examen du projet de loi de finances ou encore au caractère bipartite de la loi de finances. Il veille également à permettre l’existence d’un débat fécond au Parlement. Aussi a-t-il imposé aux parlementaires le vote de la première partie de la loi de finances concernant l’équilibre budgétaire avant l’examen de la seconde partie, relative au contenu plus précis des dépenses et des ressources. Par ailleurs, le Conseil n’a pas hésité à mettre en œuvre un nouvel objectif à valeur constitutionnelle propre à la matière financière : la maîtrise des dépenses de santé (décision no 90-283 DC du 8 janvier 1991). Il a reconnu dès 1994 l’existence d’un principe de sincérité budgétaire, sans pour autant sanctionner les dispositions mises en cause par les requérants. Néanmoins, son contrôle demeure faible concernant les hypothèses économiques retenues par le gouvernement lors de l’élaboration de la loi de finances ou s’agissant de l’égalité devant les charges publiques ; il raisonne uniquement en fonction de l’impôt en cause et non dans une certaine globalité.

64) La fusion de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique La séparation des administrations chargées de l’assiette et du recouvrement a longtemps été une réalité en France, trouvant son origine sous l’Ancien Régime. La Direction générale des impôts (représentée au niveau départemental par la direction des services fiscaux), qui calculait et contrôlait les impôts des particuliers et des entreprises, assurait la perception de certains d’entre eux (notamment la taxe sur la valeur ajoutée –  TVA – et l’impôt sur les sociétés) et gérait les activités cadastrales et foncières. La Direction générale de la comptabilité publique (le réseau du « Trésor public », dirigé dans chaque département par le trésorier-payeur général), qui assurait le recouvrement des impôts des particuliers, payait les dépenses de l’État, percevait les recettes et payait les dépenses des collectivités territoriales, gérait le domaine et tenait la comptabilité de l’État et des collectivités territoriales. La fusion de ces deux administrations était souhaitée depuis longtemps afin d’offrir un interlocuteur fiscal unique aux particuliers (unification de l’assiette et du recouvrement) et aux collectivités territoriales (création d’un service des finances directes locales). Elle a été progressivement mise en œuvre à partir de 2008 avec la constitution d’une nouvelle entité, la Direction générale des finances publiques (DGFiP), qui rassemble plus de 120 000 agents. Au niveau local, une entité administrative unique dotée d’une hiérarchie administrative unique regroupe les deux anciennes administrations. 65) Les missions des chambres régionales et territoriales des comptes Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) exercent trois missions. Tout d’abord, elles jugent les comptes des comptables publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Elles vérifient si les recettes ont été recouvrées et si les dépenses ont été payées conformément aux règles en vigueur. Elles analysent les comptes et les pièces justificatives et examinent l’équilibre de ces derniers. Elles donnent alors décharge au comptable si les comptes sont réguliers, ou elles le mettent en débet si des recettes n’ont pas été recouvrées ou si des dépenses ont été effectuées irrégulièrement. Ensuite, les CRTC procèdent à un examen de la gestion de ces collectivités et des organismes qui en dépendent ou qui reçoivent des concours financiers. Une chambre régionale et territoriale des comptes peut effectuer un contrôle sur la qualité et la régularité de la gestion, sur l’emploi économe des moyens et sur l’efficacité des actions menées au regard des objectifs fixés par la collectivité ou l’organisme concernés. À l’issue d’une procédure contradictoire, la CRTC adopte un rapport d’observations définitives qui, assorti des réponses des ordonnateurs (maire, président du conseil général…), est transmis à l’assemblée délibérante. Enfin, les CRTC se livrent au

Partie V : Finances publiques

membres de leurs instances de décision, ni les institutions de l’Union européenne et encore moins les gouvernements des États membres ne peuvent imposer ou exercer une quelconque contrainte sur la BCE.

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contrôle budgétaire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Une chambre régionale des comptes participe au contrôle des actes budgétaires des collectivités et de leurs établissements, principalement à la demande du représentant de l’État et, dans certains cas, d’une personne intéressée. 66) Le contrôle budgétaire des collectivités territoriales Le contrôle budgétaire a pour mission de permettre au préfet, à la suite des recommandations de la chambre régionale et territoriale des comptes (CRTC), d’adopter le budget en lieu et place de la collectivité. Ainsi, le préfet se situe au cœur de la procédure, alors que pour le contrôle de légalité, c’est le juge administratif qui décide d’annuler ou non une décision locale. Ce contrôle budgétaire concerne uniquement les actes budgétaires dans quatre hypothèses bien définies : la date de vote du budget primitif ; l’équilibre réel du budget ; l’arrêté des comptes et le déficit du compte administratif ; l’inscription et le mandatement d’office des dépenses obligatoires. Lorsque le préfet estime que le budget ne respecte pas l’une de ces hypothèses, il saisit la chambre régionale et territoriale des comptes, qui rend un avis. Elle peut proposer de réduire certaines dépenses ou de majorer certaines recettes. La collectivité territoriale dispose alors de la possibilité de respecter les recommandations de la CRTC. Dans l’hypothèse inverse, le préfet peut régler le budget de la collectivité, il peut même s’écarter des solutions de la CRTC s’il motive sa position. Concernant l’inscription des dépenses obligatoires, en cas d’absence, le comptable ou un particulier peuvent également saisir la CRTC.

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67) Le semestre européen

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Le semestre européen commence chaque année, en janvier, avec la publication de l’examen annuel de la croissance, qui doit être ensuite discuté au sein des différentes formations du Conseil de l’Union européenne et au Parlement européen avant le Conseil européen du mois de mars. Au Conseil européen de printemps, les États membres doivent alors identifier les principaux défis auxquels doit faire face l’UE et formulent les orientations stratégiques sur les politiques à suivre. C’est sur la base de ces orientations que les États membres présentent leurs stratégies budgétaires à moyen terme, dans le cadre de leurs programmes de stabilité et de convergence. Dans le même temps, ils élaborent leurs programmes nationaux de réforme, indiquant les mesures qu’ils comptent prendre pour renforcer leurs politiques dans des domaines tels que l’emploi, la recherche, l’énergie, l’innovation ou l’inclusion sociale. Ces deux documents doivent être transmis en avril à la Commission européenne.

Sur la base de ces programmes et de l’évaluation que la Commission en fait, le Conseil formule, au mois de juin ou de juillet, des orientations spécifiques pour chaque État membre. L’évaluation tient compte du réalisme macroéconomique des programmes présentés, ou encore de la prise en considération des principaux défis en termes de consolidation fiscale, de compétitivité ou de déséquilibres. Les projets de budgets sont transmis par les gouvernements aux parlements nationaux, qui continuent d’exercer pleinement leur pouvoir budgétaire. Le nouveau cadre ne constitue en rien une limite à la souveraineté des parlements nationaux. 68) Le contrôle de l’exécution des dépenses publiques Le contrôle de l’exécution de la dépense publique relève de dispositifs internes et externes à l’administration. Au sein de celle-ci, le contrôleur financier intervient pour assurer un suivi budgétaire des engagements des ministères et informer chaque ministre, dont celui chargé du Budget, des risques financiers liés à l’exécution budgétaire. Des instances indépendantes au sein de l’administration interviennent également, comme l’Inspection générale des finances. D’un point de vue externe à l’administration, on peut noter, d’une part, l’intervention de la Cour des comptes qui rédige de nombreux rapports évaluant les dépenses publiques. D’autre part, la commission des finances de chaque assemblée du Parlement est informée, tout au long de l’exécution budgétaire des opérations budgétaires (virement, transfert, annulation de crédits). Le gouvernement, de son côté, a également l’obligation de préparer un rapport annuel de performances comprenant : –  le bilan stratégique du programme ; –  la réalisation des objectifs et des indicateurs de performance ; –  l’exécution des crédits et des dépenses fiscales ; –  la justification au premier euro des crédits et des emplois exécutés qui commente et analyse les écarts constatés par rapport à la prévision et par rapport à l’exercice précédent, et présente un échéancier des restes à payer au cours des exercices futurs ; –  un bilan de l’exécution pour les principaux opérateurs rattachés au programme ; –  une analyse des coûts associés à chaque action du programme. 69) Les sources de financement de la Sécurité sociale Le financement de la Sécurité sociale connaît une évolution majeure depuis une trentaine d’années, avec une baisse des cotisations sociales et un recours croissant à la fiscalité et aux taxes. Si, dans les années 1970, les cotisations sociales finançaient presque 100 % des dépenses de Sécurité sociale, désormais elles n'en

L’un des débats récurrents, à propos du financement de la Sécurité sociale, concerne la hausse de la TVA et l’affectation des ressources supplémentaires. En 2013, les ressources des régimes obligatoires de base ont représenté 449,8 milliards d’euros contre une dépense de 462,9 milliards d’euros, soit un déficit de 13,1 milliards d’euros.

70) Les sources de financement des collectivités territoriales Plusieurs types de recettes alimentent les finances des collectivités territoriales : la fiscalité, les dotations d’État et l’emprunt. D’autres recettes de moindre importance existent également, comme les dons et legs ou l’institution de redevances. La fiscalité locale peut être directe, indirecte ou transférée. La fiscalité directe locale produit les ressources les plus importantes avec quatre impôts issus de la Révolution mais refondus à plusieurs reprises depuis : –  la taxe d’habitation payée par les habitants, qu’ils soient locataires ou propriétaires ; – la taxe foncière payée uniquement par les propriétaires ; –  la taxe professionnelle, devenue en 2010 la contribution économique territoriale (CET), se composant de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Une autre source de financement importante provient de l’État, dont les dotations permettent de compenser : –  les charges générales des collectivités ; –  le coût des transferts de compétences ; –  les allègements d’impôts locaux (dotation de compensation de la taxe professionnelle) ; –  l’assujettissement des collectivités territoriales à l’impôt national (Fonds de compensation pour la TVA). Les collectivités ont également la possibilité d’emprunter librement, mais uniquement pour financer leurs dépenses d’investissement.

Partie V : Finances publiques

représentent plus que 60 % environ. En contrepartie, de nouveaux impôts ont été créés, dont la contribution sociale généralisée (CSG), créée en 1991, et la contribution au remboursement de la dette (CRDS), initiée en 1996. D’autres impôts tels que la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) ont également été institués. Plusieurs taxes sont par ailleurs affectées à la Sécurité sociale : –  la taxe sur les salaires, nette des frais d’assiette et de recouvrement ; –  la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire ; –  la taxe sur les primes d’assurance automobile ; –  la TVA brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques, dans des conditions fixées par décret ; –  la TVA brute collectée par les fournisseurs de tabacs, dans des conditions fixées par décret ; –  une fraction de 33,36 % de droits de consommation sur les tabacs ; –  le droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs.

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Partie VI Gestion des ressources humaines

1. Les QRC de gestion des ressources humaines (GRH) 2. Les réponses aux QRC

32) La VAE (validation des acquis de l’expérience)

1) Les missions de la GRH

33) Fonction publique : encourager les parcours et la mobilité

2) Les acteurs de la GRH

34) Fonctionnaires : quelle mobilité ?

3) Comment piloter la GRH ?

35) Affecter les fonctionnaires

4) Le bilan social

36) Former les fonctionnaires

5) L’emploi public 6) Maîtriser la masse salariale de l’État

37) La gestion prévisionnelle des ressources humaines dans la fonction publique : quel bilan ?

7) Le statut de la fonction publique, sens et conséquences

38) Le principe de participation dans la fonction publique

8) Fonction publique de carrière, fonction publique d’emploi

39) Les commissions administratives paritaires dans la fonction publique d’État

9) La séparation du grade et de l’emploi

40) Les comités techniques dans la fonction publique

10) Le statut particulier des fonctionnaires

41) La négociation dans la fonction publique

11) La carrière des fonctionnaires

42) La représentativité des organisations syndicales dans la fonction publique

12) La gestion par corps, quelles conséquences ? 13) Les agents non titulaires 14) Les obligations des fonctionnaires 15) Les droits et garanties des fonctionnaires 16) Déontologie des agents publics : que recouvre ce terme ? 17) Les valeurs de la fonction publique 18) Les sanctions dans la fonction publique 19) L’unité des trois fonctions publiques, mythe ou réalité ? 20) Le recrutement des fonctionnaires : le concours et ses exceptions

43) Fonction publique : forces et faiblesses des syndicats 44) Comment améliorer le dialogue social dans la fonction publique ? 45) Gérer les conflits du travail dans la fonction publique 46) Le rôle des cadres 47) La motivation des salariés 48) Fonction publique : veiller au climat social 49) Y a-t-il une spécificité du management public ? 50) Quelle influence du droit européen sur la fonction publique ? 51) Vers une fonction publique de métiers ?

21) La professionnalisation des recrutements

52) Les fonctionnaires et l’égalité de traitement

22) Fonction publique : comment bien recruter ?

53) L’individualisation de la gestion

23) L’évaluation des fonctionnaires

54) La politique d’égalité entre femmes et hommes dans la fonction publique

24) Réussir l’entretien d’évaluation professionnelle 25) La promotion interne dans la fonction publique 26) Les compétences et leur prise en compte 27) Élaborer une politique de rémunération 28) La rémunération des fonctionnaires 29) La grille indiciaire de la fonction publique 30) Les rémunérations accessoires dans la fonction publique

55) Fonction publique et lutte contre les discriminations 56) Améliorer les conditions de travail 57) Fonction publique d’État : déconcentrer la gestion 58) Une prospective de l’emploi public est-elle possible ? 59) Les enjeux stratégiques de la GRH publique 60) Fonction publique : que reste-t-il à faire ?

Partie VI : Gestion des ressources humaines

1. Les QRC de GRH

31) Reconnaître et valoriser les acquis de l’expérience

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2. Les réponses aux QRC 1) Les missions de la GRH La GRH a trois missions. La première est d’être une fonction support : elle organise les recrutements, enregistre les progressions de carrière, effectue la paie. La deuxième consiste à accompagner le développement des organisations, en proposant des politiques de gestion des ressources humaines qui répondent à leurs besoins. La GRH assure enfin une mission relationnelle : au niveau individuel, elle informe les salariés et les aide à développer leurs compétences ; au niveau collectif, elle dialogue, voire négocie, avec les représentants du personnel et prévient ou gère les conflits. Ces missions sont difficiles à concilier. Service gestionnaire, la GRH peine parfois à dégager du temps pour définir des stratégies de recrutement ou de rémunération. Le poids de l’administration du personnel (40 % des effectifs des services de GRH dans le secteur privé, bien davantage dans le secteur public) diminue mais lentement. La GRH est aussi à l’interface d’intérêts divergents : elle doit maîtriser les coûts salariaux en veillant à l’attractivité de l’organisation, adapter les politiques de GRH sans insécuriser le personnel, gérer le court et le long termes. Dans la fonction publique, de tels enjeux sont particulièrement compliqués : la GRH doit davantage individualiser la gestion en respectant un droit minutieux. Surtout, dans un contexte de changement touchant les structures, les emplois et parfois les métiers, elle doit accompagner les personnels, y compris les cadres, pour maintenir la motivation.

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2) Les acteurs de la GRH

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La GRH est une fonction transversale. Les acteurs externes ont un grand poids : le législateur, souvent sous l’influence de pratiques dominantes, fait évoluer le droit, et l’opinion publique pèse dans certaines évolutions. En interne, la GRH implique l’ensemble d’une organisation : la direction, qui s’y intéresse dès lors qu’elle a un impact sur les résultats ou sur l’efficience ; les cadres, qui participent aux décisions concernant les salariés placés sous leur responsabilité (recrutement, évaluation, formation) et sont des acteurs du dialogue social dans leur service ; les représentants des salariés qui, informés des orientations de la politique en ce domaine, en discutent et participent directement ou indirectement à son élaboration. Les salariés eux-mêmes ne sont pas passifs : le climat social comme l’acceptation des choix de GRH représentent des enjeux. La multiplicité des acteurs est une des difficultés de la GRH : les choix élaborés par le service compétent peuvent ne pas être appliqués dans les services de manière homogène, surtout s’agissant de questions sensibles comme l’évaluation ou la gestion des carrières. Il est pourtant crucial de responsabiliser les acteurs des services opérationnels. La fonction publique, héritière d’une gestion

centralisée, connaît ce dilemme : elle s’efforce d’associer davantage aujourd’hui les cadres à la gestion de leur propre personnel. Elle gagnerait en efficacité en leur confiant plus de poids, notamment dans les affectations et les décisions de promotion. 3) Comment piloter la GRH ? Le pilotage repose sur le système d’information des ressources humaines, qui permet de gérer les personnels et de les segmenter pour les connaître (cadres et non-cadres, hommes et femmes, classes d’âge). Il aide à prévoir des évolutions (départs en retraite) ou à contrôler l’application des politiques (plan de formation, évaluations). En outre, un « tableau de bord social » peut regrouper des indicateurs sélectionnés (absentéisme, turn-over, masse salariale), pour faciliter les comparaisons entre organismes, mesurer l’efficacité de la GRH et « surveiller » la situation sociale d’une organisation (évolution du pouvoir d’achat, des effectifs ou des qualifications, jours de grève), voire envisager des mesures correctives. Dans la fonction publique d’État, certains indicateurs sont suivis mais les tableaux de bord sont rares : la centralisation de nombreuses décisions empêche les services territoriaux de l’État de se sentir pleinement responsables du pilotage. Les établissements publics et les collectivités, qui pratiquent une GRH de proximité, utilisent davantage des tableaux de bord. Cependant, la GRH n’est pas qu’une affaire d’outils : elle doit s’appuyer sur un dialogue continu avec les cadres et les partenaires sociaux. Elle doit veiller à la cohérence du management avec les objectifs généraux de l’organisation et surveiller l’acceptabilité des réformes. La GRH publique doit, sur ce point, progresser en faisant davantage place au débat et à la négociation. 4) Le bilan social Le Code du travail impose aux entreprises d’au moins 300 salariés de présenter au comité d’entreprise un bilan social qui récapitule, sur trois ans, les principales données chiffrées sur la situation sociale : emploi, rémunérations, conditions d’hygiène et de sécurité, formation, relations professionnelles, absentéisme. L’obligation s’est étendue progressivement à la fonction publique : 1988 pour les établissements publics de santé, 1994 pour les collectivités territoriales (rapport sur l’état de la collectivité transmis tous les deux ans au comité technique), 2011 pour les services de l’État (un arrêté de décembre 2013 liste les indicateurs, qui sont sexués), certains d’entre eux ayant anticipé l’obligation. L’objectif est d’établir une transparence à l’égard des représentants du personnel sur des données indiscutables. Cependant, il est parfois difficile de dégager le sens d’une série d’indicateurs chiffrés : le bilan n’est utile que s’il met en valeur les données significatives et est accompagné d’un commentaire, y compris sur des données sensibles comme le positionnement hiérarchique des femmes et des hommes, l’emploi temporaire ou les

5) L’emploi public Selon une approche juridique, l’emploi public comprend l’ensemble des agents soumis à des règles de droit public et affectés dans un organisme de droit public à caractère administratif (services de l’État, collectivités territoriales, établissements publics administratifs, y compris de santé), soit 5,4 millions d’agents. Il est loisible d’y adjoindre le personnel des « administrations publiques » au sens de la comptabilité nationale, qui gèrent un service public en relevant du droit privé (organismes de Sécurité sociale, par exemple), soit 5,9 millions de personnes. L’ampleur de ces chiffres (20 % de l’emploi total pour la première approche) témoigne d’une conception large de la fonction publique, qui va au-delà des agents exerçant des prérogatives de puissance publique. Raisonnant en termes d’emplois financés sur fonds publics, sans tenir compte du statut public ou privé des personnels, une étude 2015 de l’OCDE montre que la France se situe dans la moyenne des autres pays et n’est nullement atypique. Pour autant, il est légitime de s’interroger sur l’évolution du nombre des fonctionnaires (la Cour des comptes souligne que la forte augmentation du nombre de fonctionnaires territoriaux depuis 30 ans tient en partie à des doublons liés à la création d’EPCI –  établissements publics de coopération intercommunale) et sur la bonne adéquation aux besoins et aux moyens du pays : ce travail, lié à une réflexion sur les missions, les métiers, la taille des directions et la prospective des finances publiques, mériterait d’être mené. 6) Maîtriser la masse salariale de l’État La masse salariale de l’État s’élève, en 2014, à 81,2 milliards d’euros hors pensions (27 % du budget général), ce qui en fait un enjeu fort de maîtrise du déficit. Or, malgré le gel de la valeur du point de la fonction publique depuis 2010, les dépenses salariales, qui avaient baissé de 0,5 % par an en moyenne annuelle de 2006 à 2013, période de suppressions d’emplois dans la fonction publique d’État, augmentent à nouveau en 2014, conséquence des effets de carrière comme des mesures prises en faveur de certains fonctionnaires. La Cour des comptes, dans un rapport de septembre 2015, s’inquiète du risque que les engagements de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 ne soient pas respectés et propose des pistes d’économies, allant de la suppression de certaines primes à la modification des règles d’avancement, voire au retour aux suppressions d’emplois. À l’inverse, le rapport Pêcheur de 2013, tout en comprenant la nécessité de réguler les

dépenses, considère que le gel de la valeur du point ne peut tenir lieu d’une politique de rémunération, les avancements n’ayant pas à assurer la progression du pouvoir d’achat des agents publics. La mise en œuvre de l’accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations de 2015, qui améliore le déroulement des carrières comme l’engagement d’organiser un rendez-vous salarial annuel, montre que l’État employeur a choisi aujourd’hui de sortir progressivement du statu quo défini en 2010. 7) Le statut de la fonction publique, sens et conséquences La fonction publique n’est pas régie par le droit du travail et les fonctionnaires ne sont pas dans une situation contractuelle avec leur employeur, à la différence des autres salariés. Ils sont régis par un statut, composé d’une loi portant droits et obligations qui s’applique à tous les fonctionnaires et de trois lois qui définissent les modalités d’application pour chacune des fonctions publiques. Parce qu’ils servent le gouvernement (selon l’article 20 de la Constitution, le gouvernement « dispose de l’administration »), assurent et incarnent le service public, les fonctionnaires relèvent d’une « situation juridiquement protégée ». Celle-ci concilie gestion unilatérale par l’employeur, obligations spécifiques et garanties fondamentales, dont l’égal accès aux emplois publics en fonction des capacités et l’organisation d’une fonction publique de carrière, qui permet un engagement de long terme. Le rapport public du Conseil d’État de 2003 a souligné cependant certains effets négatifs du statut : prégnance excessive de la règle de droit, exigence d’égalité formelle, sentiment d’un droit à progresser dans une carrière qui, dans la pratique sinon juridiquement, est influencée par l’ancienneté. Le rapport note que les affectations tiennent insuffisamment compte des exigences professionnelles des emplois. C’est donc logiquement sur ces points qu’ont porté les réformes, avec la volonté de rechercher un meilleur équilibre entre le statut et les exigences de professionnalisation et d’individualisation des carrières. 8) Fonction publique de carrière, fonction publique d’emploi Une fonction publique de carrière s’oppose à une fonction publique d’emploi dans laquelle, comme dans le secteur privé, le recrutement s’opère sur un emploi précis, en appréciant la bonne adaptation à l’emploi des compétences des candidats. À l’inverse, la fonction publique de carrière insiste sur la spécificité du secteur public, affirmant des obligations particulières, voire une adhésion à des valeurs. Le fonctionnaire n’est pas un salarié comme les autres : recruté par des procédures spécifiques, il bénéficie d’un statut différent du droit du travail ordinaire, peut passer toute sa vie professionnelle dans le service public où sa progression de carrière est organisée. Les allers et retours avec le privé sont possibles mais rares et contrôlés. Pour conjuguer carrière

Partie VI : Gestion des ressources humaines

rémunérations. Les premiers bilans sociaux des ministères montrent l’utilité de l’exercice, avec la production d’indicateurs nouveaux sur la mobilité, l’absentéisme ou la formation. L’intérêt du bilan social dépend de la capacité de l’employeur et des représentants du personnel à saisir l’occasion d’un débat –  si possible prospectif – sur la politique de ressources humaines.

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et mobilité, on découple recrutement et affectation : le recrutement s’opère dans un corps, cadre de gestion qui réunit des personnes présentant le même niveau de qualification, avant affectation dans un emploi, puis éventuellement un autre. C’est l’appartenance au corps, et non l’emploi occupé, qui détermine la rémunération principale et permet une progression de carrière. Le risque est alors que l’emploi tenu devienne second et la progression de carrière automatique, relativisant les compétences professionnelles. L’enjeu de la modernisation d’une fonction publique de carrière est alors de réintroduire, dans la rémunération et les promotions, la référence à l’exercice du métier et à la bonne tenue de l’emploi, pivot de toute GRH. 9) La séparation du grade et de l’emploi Selon l’article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, « le grade est distinct de l’emploi ». Cette distinction est le fondement d’une fonction publique de carrière : celle-ci est organisée pour permettre aux agents d’y passer, s’ils le souhaitent, toute leur vie professionnelle. Pour conjuguer carrière et mobilité, les textes statutaires prévoient que le fonctionnaire, s’il change d’emploi, garde le grade acquis (et la rémunération indiciaire afférente), ce qui le sécurise. La distinction entre le grade et l’emploi est toutefois relative. Selon l’article 12, le grade donne au fonctionnaire « vocation à occuper un des emplois qui lui correspondent », ce qui semble conforme à une bonne utilisation des compétences. De fait, en cas de litige, le juge contrôle qu’il existe une cohérence entre grade et emploi : l’administration doit au fonctionnaire un emploi qui corresponde à son grade. L’application de ces dispositions est parfois critiquée. Les emplois publics ne sont en effet pas toujours décrits dans leur contexte : or, un emploi d’enseignant, de policier ou de juge n’en vaut pas un autre. La prééminence du grade sur l’emploi peut entraîner une affectation qui ne convient pas aux compétences de l’agent. Les mécanismes correcteurs (individualisation plus poussée des affectations, voire, pour les cadres, affectation sur profil) sont loin d’être généralisés, notamment en cas de mutations de masse. Pourtant, la qualité du service public en dépendrait.

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10) Le statut particulier des fonctionnaires

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La fonction publique est organisée par corps (fonction publique d’État) ou par cadres d’emploi (fonction publique territoriale) régis par un statut particulier, décret en Conseil d’État qui précise sa catégorie hiérarchique, indique les missions que ses membres sont appelés à remplir et, pour la fonction publique d’État, son territoire d’affectation (un ministère et/ou les établissements publics qui en dépendent). Ce texte précise les règles de gestion du corps : voies de recrutement (proportion réservée aux divers concours et à la promotion interne), structuration du corps en grades, modalités d’avancement (durées minimales ou moyennes entre chaque échelon, conditions d’avancement de grade).

Le statut particulier permet d’appréhender la carrière potentielle d’un agent. Il assure, aux termes de jurisprudences constantes, l’égalité entre les membres d’un même corps qui, à mérite égal, ont vocation aux mêmes grades. Les réformes récentes en ont modifié le contenu, voire l’esprit : les statuts particuliers doivent se concilier avec l’obligation d’ouvrir les concours aux ressortissants européens, avec les règles favorisant la mobilité (possibilité d’intégration directe, maintien des avancements obtenus dans le corps de détachement) et avec la valorisation de certaines carrières (conditions d’accès aux grades fonctionnels). Certains statuts particuliers couvrent désormais des corps interministériels, ce qui réduit l’hétérogénéité des carrières pour faciliter, là encore, la mobilité. 11) La carrière des fonctionnaires La carrière désigne la progression d’un fonctionnaire dans son corps, d’échelon en échelon et le cas échéant de grade en grade, voire la promotion par changement de corps. Les critères utilisés pour le passage d’échelon sont l’ancienneté et, dans une moindre mesure, la valeur professionnelle, tandis que le changement de grade et de corps, hors concours ou examens professionnels, est obtenu grâce à la valeur professionnelle et aux acquis de l’expérience professionnelle, qui permettent de prendre en compte les postes occupés. La « carrière » au sens plus courant du terme désigne aussi les différents emplois occupés par un fonctionnaire. L’organisation de la fonction publique reposant, en vertu de l’article 12 de la loi du 13 juillet 2003, sur la séparation du grade et de l’emploi occupé, le grade reste attaché à l’agent, alors que son emploi peut varier. Cette distinction facilite les évolutions professionnelles et les changements d’emploi sans les rendre obligatoires. Cependant, lors d’une promotion de grade, la loi fait obligation au fonctionnaire d’accepter le changement d’emploi qui lui est proposé. Pour valoriser les parcours professionnels au-delà de la simple progression de carrière, les rémunérations accessoires sont appelées à comporter une part tenant compte des responsabilités de l’emploi occupé et, dans certains corps (attachés et administrateurs civils), un grade est réservé aux personnes ayant occupé des emplois de responsabilité élevée comportant, notamment, des missions d’encadrement. Les fonctionnaires sont désormais appelés à « faire carrière » moins passivement. 12) La gestion par corps, quelles conséquences ? Les corps, définis comme l’ensemble des fonctionnaires soumis à un même statut particulier et ayant vocation aux mêmes grades, sont les cadres de gestion des fonctionnaires d’État. Le rapport public du Conseil d’État de 2003 les critique : trop nombreux, ils enfermeraient les carrières des agents dans le cadre d’un ministère, voire d’un établissement public, nuisant à la mobilité. Ils ne coïncident pas avec des métiers, freinant les mobilités sur seuls critères professionnels. Enfin, la gestion par

13) Les agents non titulaires Le principe inscrit dans la loi du 13 juillet 1983 qui réserve aux fonctionnaires les emplois publics permanents connaît des dérogations : ainsi, des contractuels peuvent occuper à certaines conditions des emplois de catégorie A ou des emplois spécifiques (assistants d’éducation, emplois supérieurs). Ils peuvent aussi être recrutés pour répondre à un accroissement temporaire d’activité ou remplacer un fonctionnaire indisponible. Le nombre de contractuels –  agents de droit public régis par des textes spécifiques et non par le droit du travail – n’a cessé d’augmenter, dépassant 15 % des effectifs dans la fonction publique d’État. Cette situation, liée à un besoin de flexibilité, est source de précarité, les contrats, même assortis désormais de garanties, étant limités dans le temps. Sous la pression du droit européen, les contractuels employés en continu au-delà de six ans au même poste ont bénéficié depuis 2005 de contrats à durée indéterminée (CDI). La mesure a été appliquée restrictivement, sans droits suffisants en termes de mobilité et de carrière. Le statu quo était peu satisfaisant : aussi la loi du 12 mars 2012 permet la titularisation de certains contractuels et assouplit l’accès aux CDI, avec le risque d’une coexistence difficile entre fonctionnaires et personnels sous contrats ne disposant pas des mêmes droits. Reste à améliorer les conditions de travail des contractuels dans les administrations qui y ont souvent recours, telle l’Éducation nationale. 14) Les obligations des fonctionnaires Les obligations des fonctionnaires sont en partie les mêmes que celles des autres salariés : ils sont soumis à une obligation d’obéissance (entendue plus strictement : le fonctionnaire ne peut désobéir que si l’ordre est manifestement illégal et de nature à compromettre un intérêt public) ainsi qu’à des obligations jurisprudentielles de loyauté et de probité (prochainement inscrites dans la loi). De manière spécifique, les fonctionnaires ne doivent pas porter atteinte à l’indépendance et à la

neutralité du service, ce qui leur interdit la prise d’intérêts dans des entreprises soumises au contrôle de l’administration à laquelle ils appartiennent et, plus généralement, dans des activités privées incompatibles avec le respect de ce principe. Dans le même esprit, ils doivent, s’ils souhaitent aller travailler dans le secteur privé, soumettre leur projet à l’appréciation d’une Commission de déontologie qui exerce un contrôle des obligations fixées par le Code pénal (ne pas avoir participé aux décisions concernant l’entreprise ni avoir passé des marchés avec elle dans les 3 ans précédents). Par ailleurs, le projet de loi en discussion fin 2015 précise la lutte contre les conflits d’intérêts (extension des obligations de déclaration d’intérêts et obligation de mettre fin à tout conflit d’intérêts). En outre, certaines obligations (réserve, neutralité, discrétion sur les informations détenues, respect de la laïcité), là aussi prochainement inscrites dans la loi, visent à garantir le principe fondamental d’égalité de tous devant le service public. 15) Les droits et garanties des fonctionnaires Sur le modèle des autres salariés, la loi du 13 juillet 1983 garantit aux fonctionnaires la liberté d’opinion, la liberté syndicale et le droit de grève. Elle interdit les discriminations. Certains droits ont toutefois été reconnus tardivement, souvent par la jurisprudence, avant d’être inscrits dans la loi statutaire (arrêt Dehaene, 1950, pour le droit de grève ; arêt Barel, 1954, pour la liberté d’opinion) et restent encadrés : le devoir de réserve limite la virulence des critiques de l’action administrative ou gouvernementale ; certains services ne disposent pas du droit de grève (policiers, personnels pénitentiaires) ; celui-ci s’exerce après préavis obligatoire déposé par une organisation syndicale représentative, sans préjudice de l’obligation d’assurer le service public lorsque les besoins de la population l’exigent. D’autres garanties sont spécifiques : l’administration doit ainsi défendre les agents attaqués dans l’exercice de leurs fonctions, réparer les dommages subis à ce titre et prendre à sa charge les condamnations civiles hors cas de faute personnelle de l’agent. Au-delà, l’existence même de la loi statutaire constitue une garantie : selon l’article 34 de la Constitution, c’est la loi qui définit les garanties fondamentales des fonctionnaires, notamment le recrutement par concours, le principe de carrière et de participation ainsi que les instances consultatives qui en découlent : la justification du statut est de protéger de l’arbitraire un fonctionnaire par ailleurs « à disposition » du gouvernement. 16) Déontologie des agents publics : que recouvre ce terme ? La déontologie des fonctionnaires recouvre traditionnellement leurs obligations statutaires ou jurisprudentielles : obéissance, loyauté, probité, neutralité, discrétion et désintéressement. La Commission de déontologie vérifie ainsi la compatibilité des activités que les agents publics envisagent d’exercer dans le secteur privé ou

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corps étroits regroupant un nombre restreint d’agents est coûteuse. Face à ce constat, les pouvoirs publics ont, depuis 2005, réduit de 700 à 326 le nombre de corps, fusionnant ou harmonisant des corps exerçant des métiers proches. Étape suivante, la création de corps interministériels (engagée en 2011 et réalisée en 2013 avec le nouveau corps des attachés d’administration de l’État) est une orientation séduisante parce qu’elle élargit les carrières potentielles. Toutefois, elle se concilie difficilement avec une gestion ministérielle des corps, qui reste la règle. Si chaque ministère garde ses particularités de gestion, le caractère interministériel risque d’être vain et la mobilité entre différents ministères restera sans doute une rareté. Le rapport Pêcheur de 2013 propose pourtant d’amplifier le mouvement et même de créer des cadres professionnels communs aux différentes fonctions publiques, perspective séduisante mais qui paraît aujourd’hui lointaine.

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public concurrentiel avec leurs précédentes fonctions (interdiction, pendant trois ans, de travailler pour une entreprise contrôlée par eux ou sur laquelle ils ont pris des décisions). Le supérieur hiérarchique vérifie que les activités accessoires ne portent pas atteinte à l’indépendance du service. Le terme de « déontologie » s’enrichit aujourd’hui, traitant davantage des principes qui doivent inspirer les comportements professionnels. Ainsi, la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique définit le conflit d’intérêts et oblige les hauts fonctionnaires et les experts à une déclaration d’intérêts. Un projet de loi (en 2015) sur la déontologie des fonctionnaires ajoute des obligations (intégrité, impartialité, dignité, probité) et impose à tout fonctionnaire de mettre fin aux conflits d’intérêts dans lesquels il pourrait se trouver. Les chefs de service devront faire respecter les nouvelles règles déontologiques. En conformité avec le rapport Nadal, l’objectif est que les agents, grâce notamment à un « référent déontologique », s’approprient la réflexion déontologique et lui donnent une place plus grande dans la vie des services.

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17) Les valeurs de la fonction publique

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Toutes les organisations reposent sur une « culture » et sur des valeurs qui influencent leur fonctionnement. La fonction publique, qui a pour objet d’assurer à tous un service public non marchand, est particulièrement concernée, d’autant qu’elle correspond le plus souvent, pour ses agents, à un engagement professionnel sur la durée de la vie. Au-delà des valeurs fondatrices de l’État (le rapport Silicani de 2008 cite les principes républicains de liberté, d’égalité, de fraternité) ou du service public (continuité, égalité et adaptabilité), les valeurs partagées par les agents publics sont sans doute la défense de l’intérêt général, défini comme le dépassement des intérêts particuliers, et le principe d’égalité : égal accès aux emplois publics, égalité de traitement entre les agents publics dans la limite de différences de situation justifiant des différences de traitement, égalité des citoyens devant le service public, avec le corollaire de neutralité et de respect de la laïcité. Ces valeurs sont vivantes : toutefois, liées à des obligations juridiques, elles peuvent sembler abstraites. Évoquant une fonction publique « intègre, professionnelle et impartiale », le rapport du Conseil d’État de 2003 se rapproche de valeurs plus quotidiennes : honnêteté, équité et compétence. Le rapport Silicani aurait souhaité que la performance en fasse partie (mais il s’agit plus d’une obligation professionnelle que d’une valeur) et le Défenseur des droits souhaiterait, quant à lui, une administration plus proche de la population et plus attentive à ses préoccupations. 18) Les sanctions dans la fonction publique Les textes statutaires prévoient des sanctions pour faute, prononcées par l’autorité ayant le pouvoir de nomination. Il existe quatre groupes de sanctions, allant de l’avertissement (non inscrit au dossier) à la révocation, en passant par la rétrogradation ou l’exclusion temporaire.

La procédure est protectrice : le fonctionnaire doit avoir préalablement communication de son dossier ; sauf s’il n’encourt qu’une sanction du premier groupe (avertissement ou blâme), la commission administrative paritaire (CAP) dont il relève (où siègent des représentants de son corps et de son grade) se constitue en conseil de discipline et se prononce pour avis sur la décision à prendre. L’agent peut être accompagné d’un avocat. La sanction, qui doit être motivée, est susceptible de recours, gracieux et contentieux, un recours pouvant en outre être formé devant le Conseil supérieur de la fonction publique dans certains cas, notamment si l’autorité ne suit pas l’avis du conseil de discipline. Le nombre des sanctions est faible (3 696 en 2012 dans la fonction publique d’État), dont près de 80 % relèvent du 1er groupe, sur un champ d’un peu plus de 2 millions d’agents). Si les malhonnêtetés graves sont sévèrement sanctionnées, les comportements au travail le sont rarement. Dissuasion liée à une procédure « quasi judiciarisée » où interviennent les représentants du personnel, tradition de souplesse, voire de tolérance, d’une GRH publique traditionnellement peu répressive, les diverses causes jouent sans doute concurremment. 19) L’unité des trois fonctions publiques, mythe ou réalité ? Depuis la première décentralisation, le choix a été fait de donner une unité à la fonction publique, afin de faire bénéficier les fonctionnaires territoriaux de garanties identiques à celles des fonctionnaires d’État. L’ensemble de la fonction publique relève donc de règles communes : le statut général est composé d’une loi socle – celle du 13 juillet 1983 portant droits et obligations, qui s’applique à tous les fonctionnaires et affirme les principes d’une fonction publique de carrière – et de trois lois qui précisent les modalités applicables à chacune des trois fonctions publiques. Le statut fait de la mobilité entre les fonctions publiques une garantie fondamentale des fonctionnaires. L’unité voulue en 1983 a pourtant mal résisté au temps : la fonction publique territoriale s’est peu à peu dotée de règles originales. Liste d’aptitude après concours (ce qui la rapproche d’une fonction publique d’emploi, donnant aux élus la possibilité de choisir leurs collaborateurs), organisation en cadres d’emploi permettant de valoriser davantage les métiers, gestion de proximité par les élus –  qui sont en charge, au moins dans les grosses collectivités, de la carrière de leurs agents –, toutes ces réformes ont éloigné les deux fonctions publiques. La fonction publique hospitalière garde aussi ses spécificités, avec des métiers très particuliers, de nombreux concours sur titres et un recrutement sur emploi. La mobilité entre fonctions publiques est rare. L’unité voulue à l’origine garde une certaine force : la loi socle reste en vigueur, les réformes (recrutement, évaluation individuelle) sont largement parallèles et le rapport Pêcheur ambitionne d’instituer des cadres d’emploi et des concours communs. Pourtant, les trois fonctions publiques ne se ressemblent plus vraiment aujourd’hui.

20) Le recrutement des fonctionnaires : le concours et ses exceptions

d’un classement mais des compétences des fonctionnaires, ce qui est aujourd’hui trop rarement le cas.

Le principe constitutionnel d’égalité d’accès aux emplois publics en fonction des « capacités » conduit à privilégier le concours comme mode de sélection : selon la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le concours est le mode ordinaire de recrutement, sauf exception prévue par la loi. Les exceptions, admises par le Conseil constitutionnel, doivent être justifiées pour des raisons d’intérêt général, dès lors qu’elles ne dénaturent pas la force du principe : elles concernent les personnes handicapées (avec un quota de 6 %), les militaires, certains emplois supérieurs (tour extérieur du gouvernement). Le Pacte (parcours d’accès aux carrières de la fonction publique) permet de recruter des jeunes non ou peu diplômés dans des corps de catégorie C, l’ambition étant de redonner à la fonction publique son rôle de tremplin social. Ces exceptions sont contrôlées : le recrutement définitif des personnes handicapées ou des bénéficiaires du Pacte, d’abord contractuels, est soumis à vérification de leurs capacités professionnelles ; les militaires sont soumis à une VAE (validation des acquis de l’expérience) ; et, pour l’accès aux emplois supérieurs, la jurisprudence impose que les personnes choisies aient les capacités correspondant aux fonctions à assumer. La gestion des exceptions se rapproche ainsi des principes du concours, caractérisés par l’intervention d’un jury indépendant et la transparence des règles, pour choisir les fonctionnaires en fonction de leur valeur.

22) Fonction publique : comment bien recruter ?

Selon la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le concours est le mode ordinaire de recrutement des fonctionnaires. En 2008, les rapports Desforges et Silicani en ont critiqué l’esprit et les modalités : pas d’expression de ses besoins par l’administration qui recrute, prévalence des préoccupations logistiques et de la régularité juridique sur la sélection des compétences, épreuves trop académiques redondantes avec les études universitaires, insuffisante prise en compte de l’expérience des candidats, faible valorisation des capacités managériales. À la suite du rapport Desforges, des centaines de concours ont été réformés sur le fondement de nouveaux principes : différenciation des épreuves selon les types de concours –  externes, internes ou concours ouverts à des candidats ayant eu une carrière dans le secteur privé ; simplification des programmes, aux contenus parfois nouveaux (formation à la GRH, aux questions sociales, aux politiques publiques) ; depuis la loi du 2 février 2007, possibilité de prévoir une épreuve de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (dite « RAEP ») ; attention portée à la personnalité des candidats. La réforme a changé l’esprit du recrutement. Elle reste cependant au milieu du gué : elle devrait être complétée par une réforme des premières affectations, non pas en fonction

23) L’évaluation des fonctionnaires Le statut prévoit que la valeur professionnelle des fonctionnaires, critère prévu pour les progressions de grade ou les changements de corps et pour moduler les primes, se traduit par des notes et des appréciations. Avant 2002, la notation, définie unilatéralement par le chef de service, était déconsidérée (augmentations mécaniques, appréciations trop générales). En 2002, une première réforme a institué, à côté de la notation, un entretien portant sur les objectifs fixés à l’agent. Puis la loi du 2 février 2007 a mis en place à titre expérimental un entretien professionnel, généralisé en 2012 et remplaçant la notation. Mené par le supérieur hiérarchique direct, il porte sur la valeur professionnelle, les compétences, les besoins de formation et le projet professionnel. La réforme représente un changement profond : elle témoigne de l’importance accordée au management de proximité ainsi qu’au « mérite », à condition que celuici soit évalué selon une procédure transparente. Le fonctionnaire dispose d’un droit de recours contre le compte rendu de l’entretien et les appréciations émises. Les organisations syndicales, qui craignent l’arbitraire et le caractère intrusif de l’évaluation, sont pour la plupart réservées. Au-delà de ces risques, il reste difficile de mener de front le jugement sur une personne et

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21) La professionnalisation des recrutements

Le recrutement a pour objet de sélectionner la personne adaptée au poste à pourvoir. Il faut donc s’assurer de ses compétences, de sa capacité à s’intégrer dans une organisation qui a ses propres règles et valeurs, et vérifier sa motivation. La méthode est importante : même si les étapes sont différentes dans les entreprises privées et dans la fonction publique (les premières élaborent une fiche de poste et recherchent des candidats sur un emploi déterminé, les jurys publics sélectionnent des personnes qui entrent dans un corps et vont occuper une large palette d’emplois), les règles sont en partie communes. Les tests et les épreuves doivent être définis en fonction des compétences professionnelles recherchées, pour n’être ni insuffisamment ni excessivement sélectives, afin de retenir des candidats adaptés. Les questions ou les mises en situation prévues lors de l’entretien doivent vérifier l’aptitude concrète à occuper le poste ou le type d’emploi à pourvoir, en encourageant le candidat à s’exprimer librement. Les critères de jugement doivent être débattus, écrits et hiérarchisés. Enfin, il faut prendre le temps de l’analyse et de la prise de recul. Dans le secteur public, le risque est que des jurys, qui ne sont pas composés de professionnels du recrutement, restent dans l’implicite ou portent un jugement sur la valeur générale, alors que c’est l’adéquation à une fonction qui doit mobiliser leur attention. C’est pourquoi il est souvent nécessaire de former les jurys eux-mêmes.

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l’encouragement à son développement ou, tout simplement, d’aborder tous les thèmes prévus. Reste que la réforme crédibilise le critère de valeur professionnelle et son utilisation dans la carrière des agents. 24) Réussir l’entretien d’évaluation professionnelle Les textes statutaires prévoient que la valeur professionnelle des fonctionnaires, qui permet de décider des progressions de grade et des changements de corps et de moduler les primes, est mesurée à la suite d’un entretien professionnel entre l’agent et son supérieur hiérarchique direct. Les thèmes à aborder sont précisés par les textes : résultats obtenus, objectifs futurs, manière de servir, acquis professionnels, projet professionnel. Les guides de formation insistent sur la prise de recul et sur la nécessité d’un véritable échange. Telles sont bien en effet les conditions de réussite de l’entretien : pour éviter tout risque d’arbitraire, l’évaluation doit reposer sur des critères les plus objectifs possibles, notamment quant au bilan d’ensemble de l’année. L’appréciation des qualités doit se cantonner au domaine professionnel. Pour autant, il ne faut pas que l’entretien esquive les difficultés quand il en existe : il importe de trouver des solutions communes pour l’année à venir et de positionner l’agent au regard du projet d’ensemble du service. Enfin, au-delà de la fixation des objectifs, à définir en commun, l’entretien doit permettre d’évoquer la formation et les perspectives professionnelles. Certains experts soulignent l’excessive ambition d’une telle procédure, à la fois acte hiérarchique et dialogue en confiance. Le schéma idéal n’est pas toujours suivi mais l’essentiel est bien d’échanger en face-à-face (c’est finalement l’acquis essentiel) sur un bilan et de dresser des perspectives pour l’avenir.

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25) La promotion interne dans la fonction publique

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L’organisation de la promotion interne est dans la fonction publique une obligation : le statut général impose que chaque opération de recrutement prévoie, en parallèle au concours externe, une proportion de postes ouverts, par concours interne, examen professionnel ou liste d’aptitude, au personnel appartenant déjà à l’administration (depuis quelques années). Les statuts particuliers des corps prévoient donc systématiquement le pourcentage respectif offert aux différentes voies de recrutement. Les réformes tendant à la professionnalisation des concours ont facilité ces promotions internes : les épreuves des concours internes sont constituées d’études de cas et d’une épreuve de RAEP (reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle), et les critères d’inscription sur liste d’aptitude pour promotion de corps sont désormais la valeur professionnelle et les acquis de l’expérience professionnelle. L’intérêt d’une telle politique est évident : elle contrebalance l’importance donnée à la possession de diplômes et donne de l’espoir aux agents. Le dispositif doit cependant être bien régulé pour que les corps gardent une composition démographique équilibrée entre les jeunes recrutés par

concours externe et les personnels plus expérimentés, souvent plus âgés. Au final, même si aujourd’hui la surqualification des fonctionnaires de catégories B et C altère la logique du dispositif, la fonction publique, profondément attachée à une égalité méritocratique, reste porteuse de valeurs de promotion sociale. 26) Les compétences et leur prise en compte La notion de compétences, issue de la GRH des entreprises privées, désigne un ensemble de qualités permettant de faire face à une situation de travail : qualification acquise par un titre ou par l’expérience, savoir-faire pratiques, aptitudes comportementales (qualités relationnelles, implication, adaptabilité, capacité à traiter des difficultés imprévues…). Pendant longtemps, les compétences n’ont guère été utilisées dans les recrutements de la fonction publique d’État, organisée en cadres de gestion définis par la réussite à un concours commun. Désormais, à défaut de pouvoir recruter sur des emplois, les jurys de concours s’efforcent de tenir compte de la palette des qualités nécessaires afin d'exercer les emplois de référence du corps considéré. Pour la gestion des carrières, la valeur professionnelle a toujours été un critère d’avancement (au moins dans les textes) et la notion recouvrait en partie l’examen des compétences. Toutefois, la mise en place d’entretiens d’évaluation dans les années 2000 a donné à la mesure des compétences une tout autre portée : la manière dont les fonctionnaires répondent aux exigences de leur poste est évaluée plus méthodiquement et plus longuement, aux termes d’un échange, en définissant des perspectives d’amélioration. Reste à mieux prendre en compte les compétences des fonctionnaires lors des affectations et des mutations, dont une grande part s’effectue encore sans mesurer suffisamment les exigences de l’emploi à pourvoir. 27) Élaborer une politique de rémunération Les choix théoriques d’une politique de rémunération, qui s’inscrivent dans le cadre d’une évolution prédéfinie de la masse salariale, sont connus : ils portent sur la part respective de la rémunération fixe et des primes, sur les types de primes (ancienneté, technicité, résultats) et sur leur modalité de calcul et d’attribution. Les choix relatifs à la pyramide des rémunérations sont décisifs, avec le cas échéant des différenciations plus ou moins fortes entre cadres et non-cadres ou entre métiers, de même que les règles de progression de carrière. La politique de rémunération dépend de la culture et des objectifs des organisations. Ainsi, dans la fonction publique, la logique du système de rémunérations accessoires a été modifiée entre 2008 (où le mérite était fortement pris en compte) et 2014 (plafonnement de la part au mérite). De même, pour appliquer le rapport Pêcheur qui propose de réduire la part jugée excessive des primes, notamment pour les cadres, et afin que la rémunération de base reflète mieux les hiérarchies fonctionnelles, l’échelonnement indiciaire des corps devrait être prochainement

28) La rémunération des fonctionnaires Les fonctionnaires sont rémunérés en fonction du grade acquis dans le corps dont ils relèvent, ce grade étant, selon le statut, distinct de l’emploi. Tous les fonctionnaires de même grade ont donc la même rémunération de base, quels que soient leur emploi et leur implication professionnelle. Dès 1946, pour corriger cette situation, des indemnités ont été définies, variables selon les corps, modulables en fonction de la valeur professionnelle ou destinées à compenser les sujétions de l’emploi. Elles représentent en moyenne 20 % du salaire brut, mais 10 % chez les enseignants et 40 à 50 % chez certains hauts fonctionnaires. En 2008, la réforme de la PFR (prime de fonctions et de résultats) a voulu unifier le système de primes et imposer une forte modulation en fonction des sujétions de l’emploi et de la valeur professionnelle. Les primes sont toutefois restées inégales entre ministères et la PFR a été abandonnée en 2014, au bénéfice d’un dispositif réduisant la part au mérite, jugée démesurée ; la volonté d’unifier le système reste affichée. Aujourd’hui, le gel de la valeur du point d’indice ne permet plus aux rémunérations de base d’évoluer en dehors des avancements et des promotions et, pour empêcher les fonctionnaires qui n’en bénéficient pas de perdre en pouvoir d’achat, une prime (la GIPA, garantie individuelle du pouvoir d’achat) compense ex post les éventuels écarts. Les critiques restent fortes, tant sur ce dispositif, qui peut difficilement être pérenne, que sur l’absence d’équité des primes. 29) La grille indiciaire de la fonction publique La grille indiciaire de la fonction publique (qui va de l’indice 306 à 1015 avec des « hors échelle » pour les emplois supérieurs) correspond à une classification des corps. L’objectif est que des corps de qualification comparable bénéficient d’une rémunération de base proche. La grille a subi dans le passé de vastes réformes, par exemple en 1990 avec le protocole Durafour, qui a reconfiguré les corps et modifié leur positionnement. Elle reste source de difficultés : toute amélioration accordée à une catégorie d’agents génère des revendications de corps ou de catégories comparables. C’est pour échapper à cette contrainte que les primes ont été développées (elles représentaient 15,6 % du traitement en 1990, plus de 20 % aujourd’hui, entre 40 et 50 % pour les hautes rémunérations). La Cour des comptes, dans son rapport 2015 sur la masse salariale de l’État, comme le rapport Pêcheur en soulignent les conséquences : inadéquation entre les rémunérations

de base et les missions des corps et tassement de la grille (l’écart entre l’indice le plus bas et le plus élevé est passé de 7 en 1985 à 4,85 aujourd’hui). Pour rendre à la grille son sens d’origine, le rapport Pêcheur propose, outre une réintégration partielle des primes dans la rémunération indiciaire (proposition qui devrait être partiellement mise en œuvre prochainement), de la refondre sur des principes neufs, les corps étant positionnés non plus par catégories A, B ou C (qui sont largement fonction des diplômes) mais par niveaux de responsabilités. Il est douteux que ce projet, ambitieux et complexe, voie le jour. 30) Les rémunérations accessoires dans la fonction publique Les fonctionnaires perçoivent, en plus de leur rémunération de base, des primes prévues par un texte législatif ou réglementaire. Fixes ou variables, elles sont attribuées en fonction de la valeur professionnelle ou des sujétions de l’emploi (responsabilités assumées, technicité requise). De niveau inégal selon les métiers (elles représentent, en moyenne, 20 % du salaire brut total des fonctionnaires, moins pour les enseignants –  10,8 % – et bien davantage pour les cadres supérieurs –  40 à 50 %), elles sont opaques (1 700 régimes différents selon le rapport Pêcheur) et diffèrent selon les ministères, parfois du simple au double à qualification égale, ce qui freine la mobilité. La PFR (prime de fonctions et de résultats), créée en 2008 et composée de deux parts, l’une assise sur la valeur professionnelle, l’autre compensant les sujétions et les responsabilités de l’emploi, visait à individualiser davantage la rémunération afin, croyait-on, de mieux stimuler la motivation. Elle devait également s’étendre à l’ensemble des fonctionnaires. Cependant, elle n’a pas unifié le système et la part attribuée en fonction de la valeur professionnelle a été jugée excessive. Un nouveau régime indemnitaire a été défini en 2014 : la part « fonctionnelle » peut augmenter avec l’ancienneté et la part au mérite est plafonnée. Enfin, le rapport Pêcheur a ouvert une réflexion sur l’importance des primes : un rééquilibrage avec la rémunération de base est engagé, ce qui est conforme au principe d’une fonction publique de carrière. 31) Reconnaître et valoriser les acquis de l’expérience La loi de modernisation de la fonction publique a prévu que les concours internes comportent une épreuve de RAEP (reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle) qui permet au candidat de démontrer que les compétences acquises dans sa carrière passée le rendent apte à occuper des emplois d’une catégorie supérieure. Pour les avancements de grade ou les promotions par changement de corps, la loi a de plus ajouté au critère de la valeur professionnelle celui des acquis de l’expérience professionnelle. La notion n’est pas définie dans les textes mais la circulaire du 30 mars 2007 évoque la densité et la richesse des parcours antérieurs, et les acquis que ce parcours a permis de capitaliser.

Partie VI : Gestion des ressources humaines

modifié. Le contexte et les choix passés comptent toutefois : le gel depuis 2010 de la valeur du point d’indice, imposé par la situation des finances publiques, représente une lourde contrainte. De plus, l’aspiration à un régime de primes plus transparent et plus équitable se heurte au poids des acquis. Une politique de rémunération doit donc obéir à une vision globale mais doit aussi tabler sur la durée.

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Les critères d’avancement utilisés incitent ainsi les fonctionnaires à gérer leur carrière, favorisent une mobilité réfléchie, améliorent aussi l’objectivité des promotions : les exigences portent sur la mobilité, la cohérence des parcours, l’acquisition de capacités techniques ou d’encadrement, la bonne adaptation aux emplois occupés. L’emprunt managérial au secteur privé, qui a toujours fondé ses choix de recrutement sur le CV des candidats, est manifeste. En l’occurrence, la GRH publique en tire profit, de même que les agents, mieux responsabilisés : c’est à eux de plaider leurs choix de carrière et de démontrer leurs compétences. 32) La VAE (validation des acquis de l’expérience) Selon la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, toute personne engagée dans la vie active est en droit de faire valider les acquis de son expérience, notamment professionnelle, en vue de l’acquisition d’un diplôme, d’un titre à finalité professionnelle ou d’un certificat de qualification figurant dans le Répertoire national des certifications professionnelles. L’objectif est de mieux préparer les actifs peu ou pas diplômés à une éventuelle reconversion professionnelle, où la reconnaissance officielle d’une qualification est précieuse. Le dispositif a été étendu à la fonction publique par la loi du 2 février 2007. Les agents publics peuvent eux aussi obtenir, en présentant un dossier relatant leur expérience professionnelle devant un jury, tout ou partie d’un diplôme ou d’un titre qualifiant sans passer par une formation académique. Les diplômes visés doivent être en relation avec l’expérience professionnelle acquise, dont la durée doit être au minimum de 3 ans. La VAE est à l’initiative de l’agent, qui peut demander un congé de 24 heures pour la préparer. Le dispositif est toutefois assez faiblement utilisé, même dans le secteur privé où il permet pourtant de faire reconnaître une qualification utile en cas de recherche d’emploi. Dans la fonction publique, la VAE permet la reconnaissance de diplômes exigés pour la présentation à un concours, ce qui peut être utile à des contractuels qui auront besoin de cette reconnaissance pour se reconvertir. Elle facilite en tout cas la mobilité ou peut légitimer davantage un agent en poste.

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33) Fonction publique : encourager les parcours et la mobilité

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La mobilité des fonctionnaires –  géographique, fonctionnelle, hors du corps – est l’un des axes essentiels des réformes de la fonction publique, la connaissance de différents contextes de travail étant jugée enrichissante. Le statut général la facilite, grâce à la distinction entre le grade (que l’on garde) et l’emploi (qui peut changer). Des procédures existent : mutation, détachement hors du corps d’appartenance, mise à disposition d’une autre administration, disponibilité pour partir dans le secteur privé. Pour développer une mobilité jugée faible, la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a créé un droit

à la mobilité, après un préavis. Elle facilite l’intégration dans un autre corps et limite les inconvénients du détachement. Pour les avancements et promotions, la loi de modernisation du 2 février 2007 ajoute au critère de la valeur professionnelle celui des acquis de l’expérience, ce qui valorise le « parcours », notion plus riche que la mobilité, impliquant cohérence et progression dans les responsabilités. Dans le même esprit, l’épreuve de RAEP prend en compte le parcours des candidats lors des recrutements. Enfin, certains corps (attachés, administrateurs civils) réservent l’accès au grade supérieur à des agents ayant eu un parcours à responsabilités. L’objectif est donc d’inciter les fonctionnaires à construire leur carrière. Reste surtout, au-delà des textes, à développer des politiques de GRH incitant à la mobilité, soit en proposant des mutations aux agents trop longtemps immobiles, soit même en instaurant des obligations de mobilité, au moins fonctionnelles. 34) Fonctionnaires : quelle mobilité ? La mobilité recouvre des réalités diverses : elle peut être géographique, fonctionnelle ou correspondre à un changement d’employeur (passage d’une fonction publique à une autre ou changement de ministère d’affectation). Ce caractère multiforme la rend difficile à mesurer, alors même qu’il serait précieux de tirer un bilan de la loi du 3 août 2009 qui tente de la faciliter. Longtemps considérée comme faible, la mobilité est mal connue. Certaines conclusions peuvent toutefois être avancées : entre les trois fonctions publiques, le taux de mobilité reste très réduit. La mobilité par changement d’employeurs est médiocre mais s’améliore si on tient compte des mobilités de proximité, par exemple entre les services ministériels et les établissements publics qui en dépendent. De même, la mobilité fonctionnelle (entre services différents d’un même ministère) semble importante là où elle est mesurée. Enfin, la mobilité géographique est de bon niveau mais elle concerne essentiellement les moins de 29 ans qui cherchent à changer d’affectation. Elle correspond donc en partie à un turn-over pénalisant et coûteux pour le service public. Au final, il ne semble pas que la loi de 2009 facilitant la mobilité ait eu un fort impact. Une politique plus active serait sans doute plus efficace, soit en imposant des obligations de mobilité périodiques (géographiques ou fonctionnelles), soit en menant une politique de GRH qui proposerait un changement d’emploi aux agents trop longtemps immobiles. 35) Affecter les fonctionnaires Dans la fonction publique d’État, la professionnalisation des concours entendait veiller, lors des recrutements, à l’adéquation entre les compétences des agents (qu’elles soient techniques ou comportementales) et les emplois offerts. La réforme n’est pas allée au bout de sa logique : les affectations s’effectuent souvent soit sur le fondement du rang de sortie d’une école de service public (la réforme du classement de sortie de l’ENA a été abandonnée), soit, pour les mutations, de

36) Former les fonctionnaires Les pouvoirs publics souhaitent développer la formation, pour anticiper l’évolution des missions et améliorer la qualité de service. Les textes ont multiplié les outils : après le protocole de 2006 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie signé avec les organisations syndicales, la loi du 2 février 2007 a prévu que chaque administration élabore un plan de formation sur 3 années glissantes, traduisant les priorités de gestion prévisionnelle des compétences. Des outils de formation personnelle ou de reconversion, identiques à ceux du secteur privé, ont été prévus : droit individuel à la formation (DIF) de 20 heures/an, périodes de professionnalisation destinées à des fonctionnaires exposés à un risque d’inadaptation ou à une transition professionnelle, congés de formation rémunérés. Un entretien annuel sur les besoins de formation est désormais prévu entre le fonctionnaire et son supérieur hiérarchique direct, le plus souvent intégré à l’entretien professionnel. Pour autant, la formation professionnelle (hors formation des écoles de service public) reste d’ampleur modeste : elle correspond, en moyenne en 2012, à 3,7 jours de formation par an pour les agents de catégorie A, chiffre quasiment invariable depuis 10 ans, et guère plus pour les autres catégories, ce qui ne correspond pas aux priorités affichées. Le rapport Silicani, qui insistait sur le renforcement de la formation, avec des formations obligatoires en cas de progression de carrière, n’a pas été suivi d’effet sur ce point. 37) La gestion prévisionnelle des ressources humaines dans la fonction publique : quel bilan ? La gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) consiste, sur le fondement de choix stratégiques sur les missions, à définir l’évolution quantitative et qualitative des emplois nécessaires et les actions (formations, recrutements) permettant d’ajuster les personnels à la cible. Dans la fonction publique, la GPRH est une nécessité reconnue, l’évolution des missions

imposant de nouvelles qualifications. Les ministères se sont dotés de plans stratégiques, censés inspirer les plans de formation définis par la loi du 2 février 2007. Des emplois de conseillers mobilité carrière ont été créés. Le Répertoire interministériel des métiers de l’État (RIME) doit permettre la cartographie des métiers existants et guider les reconversions. Le projet professionnel est évoqué lors de l’entretien professionnel annuel. Pourtant, le Livre blanc de 2008 comme le rapport Pêcheur de 2013 relèvent que les démarches de GPRH restent éparses et peu opérationnelles. Le contexte des réductions d’emplois de la RGPP a joué. Le rapport Pêcheur regrette surtout l’absence de réflexion prospective approfondie sur l’action publique et l’emploi public. Au-delà, la gestion prospective des agents impliquerait un effort massif très individualisé. Des formes plus modestes –  mais utiles – de GPRH se mettent alors en place : rapprochement entre les recrutements et les emplois à pourvoir, bonne gestion des mobilités ou réaffectation des agents sur les missions prioritaires. 38) Le principe de participation dans la fonction publique Le principe de participation (l’association des représentants du personnel aux décisions qui concernent les fonctionnaires) date du statut de 1946. Spécificité de la fonction publique, au-delà de conseils supérieurs consultés sur les projets de textes généraux, des commissions administratives paritaires (CAP) élues par corps se prononcent sur les mesures individuelles de carrière, ce qui a pu conduire à des dérives, l’administration leur ayant naguère, parfois, quasiment délégué son pouvoir de décision. Sur les décisions générales d’organisation et de fonctionnement des services, l’administration consulte les comités techniques constitués au niveau des ministères, des directions et des services déconcentrés : désormais élus (les contractuels ont aussi le droit de vote), dotés de compétences clarifiées sur l’emploi et la politique de ressources humaines, informés par un bilan social annuel devenu obligatoire, les comités techniques ne sont plus paritaires depuis la loi du 5 juillet 2010 et ont davantage de poids. De fait, il est logique que la consultation des représentants du personnel valorise les choix d’organisation des services et de politique de GRH. Les CAP, auxquelles les fonctionnaires sont très attachés, sont restées telles quelles, même si certains analystes considèrent que l’association de représentants du personnel aux décisions de carrière peut avoir des effets pervers. 39) Les commissions administratives paritaires dans la fonction publique d’État Dès 1946, le statut a prévu, parmi les instances de participation des fonctionnaires, des commissions administratives paritaires (CAP), organisées par corps, qui donnent un avis sur les décisions individuelles ayant un impact sur la carrière (titularisation, détachement, avancement, mutation) et sur les recours formés par les fonctionnaires

Partie VI : Gestion des ressources humaines

l’ancienneté acquise, alors que les emplois demandent parfois des qualités fort différentes. Le système actuel conduit de plus à affecter les jeunes fonctionnaires (ainsi des enseignants ou des policiers) sur les postes les plus difficiles, ce qui les incite à demander rapidement leur mutation et nuit à la stabilité des équipes. S’agissant des mutations, un rapport de trois inspections générales de 2013 sur la mobilité des fonctionnaires note que nombre de ministères s’efforcent d’améliorer leur qualité en organisant des entretiens préalables avec le chef de service, qui donne son avis, procédure à généraliser, au moins pour les cadres administratifs et techniques. Il est vrai que les mutations de masse se prêtent mal à cette méthode. Pour autant, concernant l’affectation dans des zones difficiles, notamment dans l’Éducation nationale, des expérimentations ont organisé un choix par le chef d’établissement, ce qui est sans doute, avec une dynamique d’accompagnement et un travail en équipe, la bonne solution.

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à propos de leur évaluation. Les CAP se constituent en conseil de discipline consultatif lorsqu’une sanction grave est envisagée. Leur composition paritaire (pour moitié des membres de l’administration, pour moitié des représentants du personnel élus) atteste la volonté d’origine d’une cogestion harmonieuse. De fait, juridiquement consultatives, les CAP ont longtemps eu un grand poids, imposant souvent le critère d’ancienneté dans les promotions et les mutations avant que la valeur professionnelle et la qualité du parcours ne s’imposent désormais, au moins pour certains emplois. Le Conseil d’État regrette que les CAP soient le pivot du dialogue social (la réforme de 2010 s’efforce de donner plus de poids aux comités techniques) et que leur organisation souvent centralisée soit un frein à la déconcentration de la GRH. Le rapport Pêcheur propose en tout cas de revoir le nombre de décisions qui leur sont soumises, pour éviter qu’elles ne soient « phagocytées » par une multitude de décisions de faible portée, et de les associer au pilotage des corps –  missions, qualifications, démographie, mobilité.

tous les niveaux, ne réservant au niveau national que les questions de rémunération, ce qui permet aux services déconcentrés de négocier des accords locaux. De plus, en définissant des normes de validité des accords qui doivent être signés par des organisations syndicales représentant 50 % des voix aux élections professionnelles, la réforme veut inciter les organisations syndicales à signer plus systématiquement et à développer une culture de la négociation. Le chantier reste cependant inachevé : les accords n’ont toujours pas force juridique, même quand ils ne portent pas sur les garanties fondamentales que la Constitution réserve à la loi. Il n’existe pas de négociations obligatoires, comme dans le secteur privé, et la puissance publique décide du moment et des thèmes de négociation, voire applique, comme en 2015, un accord rejeté par trois organisations syndicales représentant plus de 50 % des fonctionnaires. Le système repose toujours sur un principe de gestion unilatérale. Dans ces conditions, la négociation aura du mal à se développer de manière déterminante.

40) Les comités techniques dans la fonction publique

42) La représentativité des organisations syndicales dans la fonction publique

L'épreuve de QRC aux concours

Dès 1946, le statut a prévu des instances consultatives de participation sur les questions collectives intéressant les fonctionnaires : sont alors créés des comités techniques paritaires, organisés par ministères et par directions, dont les compétences portent sur l’organisation et le fonctionnement du service, les orientations du travail, les effectifs, les restructurations et, en l’absence de comité spécifique, sur l’hygiène et la sécurité. Aujourd’hui la réforme de la loi du 5 juillet 2010 entend donner plus de poids aux comités techniques, longtemps moins valorisés que les commissions administratives paritaires. Élus désormais par l’ensemble des agents publics, y compris les non-titulaires, dotés de compétences renforcées (en particulier sur le bilan social du service et la politique de GRH), ils ont davantage de légitimité, d’autant qu’ils ne sont plus paritaires (l’administration ne vote plus sur les mesures qu’elle présente). La composition des conseils supérieurs (ainsi le Conseil supérieur de la fonction publique d’État) est en outre définie sur le fondement des élections aux comités techniques. Reste à savoir si ces mesures rendront les débats moins formels. Pour y parvenir, il faudrait que les projets soumis aux comités techniques donnent lieu à des débats constructifs, en particulier lorsqu’ils ont un impact direct sur la vie des agents (organisation du service, évolution des emplois et des moyens, conditions de travail).

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41) La négociation dans la fonction publique Avant d’être modifiée par la loi du 5 juillet 2010, la loi statutaire du 13 juillet 1983 disposait que seule l’évolution des rémunérations donnait lieu à négociation entre l’État et les organisations syndicales de fonctionnaires. En élargissant à d’autres thèmes le champ de la négociation (conditions de travail, déroulement des carrières, formation…), la réforme de 2010 aligne le droit sur la pratique. Elle ouvre en outre le droit à négociation à

Avant le vote de la loi du 5 juillet 2010, étaient reconnus représentatifs dans le secteur public, avec le droit exclusif de présenter des candidats au premier tour des élections professionnelles, les syndicats répondant aux critères définis alors par le Code du travail (effectifs, indépendance, cotisations…). En outre, les syndicats affilés à une union ayant recueilli un certain pourcentage de voix aux élections professionnelles bénéficiaient d’une présomption de représentativité. S’inspirant d’une réforme mise en place en 2008 dans le secteur privé, la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique permet à toute organisation constituée depuis deux ans et répondant aux conditions d’indépendance et de respect des valeurs républicaines de présenter des candidats au premier tour. La nouvelle règle est plus démocratique et la loi supprime la représentativité présumée au bénéfice de l’audience. Un « seuil de représentativité » est en effet institué : pour participer à des négociations, les syndicats doivent disposer d’un siège au moins dans l’organisme consultatif de participation des fonctionnaires correspondant au niveau de la négociation. La représentativité des organisations syndicales de la fonction publique repose désormais clairement sur l’élection. La mesure, qui n’a pas eu jusqu’ici pour effet de simplifier le paysage syndical, doit au moins conduire les syndicats à resserrer les liens avec leurs mandants. 43) Fonction publique : forces et faiblesses des syndicats Le taux de syndicalisation dans la fonction publique est plus important que dans le secteur privé (15 % contre 5 %). En baisse sur le long terme (il était de 44 % en 1981), tout comme le taux de participation aux élections (52 % dans la fonction publique d'État – FPE – fin 2014 contre

44) Comment améliorer le dialogue social dans la fonction publique ? Le Livre blanc de 2002 a mis l’accent sur les faiblesses du dialogue social dans la fonction publique : place excessive des commissions administratives paritaires et des préoccupations de carrière ; moindre poids des comités techniques, compétents sur des questions collectives, qualifiés souvent de chambres d’enregistrement avec jeux de rôle ; paritarisme artificiel ; négociation nationale « rare, pauvre et intermittente », selon les termes sévères du Conseil d’État (rapport public de 2003). La réforme de la loi du 5 juillet 2010 apporte des réponses : volonté de conforter des comités techniques, désormais élus par tous les agents et où la parité disparaît ; élargissement des thèmes de négociation ; définition des conditions de validité des accords pour encourager leur signature même s’ils n’ont toujours pas de force juridique. Ces améliorations, réelles, restent insuffisantes. Le rapport Pêcheur évoque « l’atonie du dialogue social » et propose, outre la négociation obligatoire d’accords salariaux périodiques, de déconcentrer les CAP et d’étendre leurs compétences à des problématiques collectives comme le pilotage des corps, avec le souci d’une GRH moins centralisée et d’une responsabilisation des interlocuteurs. Ces réformes risquent d’être freinées par une conception traditionnelle d’un État qui entend gérer unilatéralement ses relations avec ses agents, par la crise des finances publiques, voire par une tradition de méfiance réciproque. 45) Gérer les conflits du travail dans la fonction publique Les praticiens de la gestion des ressources humaines insistent sur la prévention des conflits du travail et le repérage des signes avant-coureurs. Ils jugent essentiel

de les analyser ensuite, pour prévenir leur renouvellement. Ouverts ou larvés (le nombre de jours de grève est en baisse tendancielle dans le secteur privé), les conflits sont considérés comme un signe à prendre au sérieux. La situation paraît tout autre dans la fonction publique. Pour des raisons de continuité du service public, le droit de grève y est pourtant plus strictement réglementé : certains fonctionnaires (policiers, personnel pénitentiaire) n’en disposent pas ; seuls les syndicats représentatifs peuvent déclencher une grève, après dépôt d’un préavis de cinq jours destiné à ouvrir un dialogue ; sans pour autant porter atteinte au droit de grève, les chefs de service peuvent organiser un service minimum pour répondre à des besoins essentiels des usagers. Si le cadre juridique est clair, il faudrait cependant aussi d’autres réponses, sachant que réduire le droit de grève des fonctionnaires, comme dans d’autres pays, paraît peu envisageable. L’ampleur du nombre des jours de grève, variable selon les années et en baisse relative, reste inquiétante, surtout chez les enseignants. Souvent justifiées par des revendications larges et nationales, il s’agit surtout de grèves de protestation, que l’employeur supporte sans réagir suffisamment et qui ne débouchent sur rien. Elles témoignent d’un malaise qui devrait être traité. 46) Le rôle des cadres De l’organisation bureaucratique, où le cadre répartissait le travail, le contrôlait et faisait appliquer les règles, aux organisations modernes, où il dialogue avec son équipe sur les objectifs à atteindre, le métier de cadre a beaucoup évolué. Aujourd’hui, le cadre garde une fonction d’autorité et d’organisation du travail. Mais sa légitimité n’est plus assurée par son seul savoir technique ou par son positionnement hiérarchique. Il doit être reconnu par son équipe comme capable de la diriger. Surtout, son rôle est lié aux objectifs de l’organisation : il est responsable des engagements qu’il prend (il doit savoir négocier avec sa hiérarchie les moyens nécessaires). Il doit faire épouser ce projet à son équipe, l’animer et obtenir des résultats. Il doit la motiver, en veillant aux perspectives de carrière, à l’équité des rémunérations, au besoin de reconnaissance et en lui apportant l’aide nécessaire en cas de difficultés, tout en gardant le rôle hiérarchique par excellence, celui de l’évaluation. Une des qualités essentielles du cadre est donc de savoir communiquer, d’abord avec ses supérieurs (c’est le reporting) puis avec ses subordonnés, avec tact mais sincérité. Il doit ainsi faciliter la coopération. Il est certes difficile de posséder l’ensemble des qualités requises, idéal rarement atteint. Du moins le cadre doit-il y tendre et surtout être exigeant pour lui-même : c’est aussi par l’exemplarité qu’il s’impose. 47) La motivation des salariés La motivation, objectif premier du management, déclenche l’engagement d’un salarié dans son travail. Après les organisations tayloriennes, qui prônaient la

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plus de 70 % en 2010), ce taux reste élevé dans certains secteurs (police ou enseignement). L’implantation syndicale est toutefois contrebalancée par la dispersion : aucune des huit grandes organisations ne dépasse 20 % des voix dans la FPE. Reconnus par les agents, les syndicats jouent un rôle important dans les instances de participation. Pour autant, malgré un regain en 2015 (négociation sur les carrières et les rémunérations), le dialogue social reste peu satisfaisant sur les grands enjeux de GRH : la quasi-totalité des réformes de modernisation de la fonction publique ont été engagées sans l’aval, voire malgré l’opposition des syndicats et en 2015 le projet, jugé insuffisant, n’a pas été validé. L’importance de la conflictualité témoigne du même paradoxe, entre capacité de mobilisation et faible influence sur les choix politiques. La loi du 5 juillet 2010 a certes renforcé la représentativité des syndicats et encouragé la négociation. S’inscrivant dans un contexte où les organisations syndicales de fonctionnaires peinent à faire entendre leurs revendications, notamment salariales, ces mesures ne suffiront pas à redonner aux syndicats une influence sur les choix stratégiques.

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motivation par une rémunération plus élevée que le marché pour compenser le caractère mécanique du travail, l’école des relations humaines a joué sur les pratiques participatives. Par la suite, le courant sociotechnique a insisté sur une organisation du travail donnant davantage d’autonomie et de responsabilités. Depuis quelques années, les responsables lient motivation et rémunération, y compris dans le secteur public du fait de la RGPP. Des doutes s’expriment toutefois sur l’efficacité de ce moyen, au moins pour les cadres, même si les salariés aspirent tous à une rémunération équitable tenant compte de l’implication. Une étude de l’OCDE intitulée « La rémunération liée aux performances dans l’administration » (2005) indique en effet que les perspectives de carrière et l’intérêt du travail sont des moteurs plus efficaces. Quant aux facteurs psychologiques, ils sont sans doute décisifs : contrat implicite passé avec l’organisation (le salarié peut tabler sur un engagement de longue durée), sentiment d’équité, confiance interpersonnelle, appui dans les difficultés, fréquence et qualité des échanges avec le supérieur hiérarchique direct. Au total, les organisations utilisent des solutions mixtes, agissant à la fois sur la rémunération individuelle, les carrières et l’attention portée aux personnes.

L'épreuve de QRC aux concours

48) Fonction publique : veiller au climat social

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Une des missions de la GRH est de veiller au climat social, réalité complexe dont la détérioration pèse sur l’implication des salariés et les performances d’une organisation. Excessif turn-over, fort absentéisme, conflictualité élevée en sont les signes. Dans la fonction publique, ceux-ci ne sont guère analysés, sauf dans les collectivités ou les établissements publics dans lesquels les responsables ont le sentiment de pouvoir agir. Plus fondamentalement, comme le souligne le rapport des inspections générales sur le bilan de la RGPP (révision générale des politiques publiques), les enquêtes montrent une détérioration de la confiance dans la capacité de l’État à maintenir la qualité du service public. L’intensification des contraintes de gestion, le resserrement des salaires et des moyens, la moindre légitimité de l’action publique et l’inégale réussite dans les missions essentielles (enseignement, sécurité, lutte contre le chômage) jouent dans cette appréciation. Le rapport Pêcheur insiste alors sur la nécessité de redonner du sens : rappel des valeurs, insistance sur les obligations déontologiques (un projet de loi a été rédigé en ce sens), réflexion prospective sur les missions, les métiers et l’emploi public, transparence et équité des rémunérations, notamment des primes, allègement de la centralisation des décisions et accent mis sur la responsabilité individuelle. La volonté de valoriser les fonctionnaires est manifeste aujourd’hui, mais sans garantie que le climat social s’améliore en l’absence de mesures matérielles. 49) Y a-t-il une spécificité du management public ? Les processus et les outils de management (cohérence entre les décisions de court et de long termes, bonne

gestion des projets, mesure des résultats, attention portée à la motivation) sont partout applicables. Pour autant, le management est influencé par le contexte dans lequel il s’inscrit : le choix fait en France de distinguer des autres salariés les agents en charge du service public et de les fidéliser par une carrière a nécessairement des conséquences sur le management. Les finalités sont spécifiques : si les fonctionnaires doivent rendre compte de leurs résultats et de la bonne utilisation de l’argent public, ils ont aussi en charge l’égalité des citoyens et la qualité du service. Ils appliquent des décisions politiques qui ne peuvent pas être assimilées à une direction d’entreprise parce qu’elles relèvent de la conception que se font les décideurs de l’intérêt général. Dans ces conditions, la démarche managériale doit s’adapter : quand les réformes améliorent la qualité (tel l’entretien d’évaluation devenu entretien professionnel, tel aussi l’encouragement à la mobilité), elles sont au final bien acceptées, une fois dominée la crainte du changement. En revanche, des préoccupations qui ne seraient que quantitatives et financières ne favorisent pas la motivation. Les fonctionnaires sont sensibles au sens de leur action : c’est sur ce levier qu’il faut s’appuyer. 50) Quelle influence du droit européen sur la fonction publique ? Bien que le traité de Rome ait exclu les emplois d’administration publique de son champ d’application, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne a imposé de fortes évolutions au droit de la fonction publique : considérant les fonctionnaires – hormis ceux qui occupent des emplois dits « de souveraineté » – comme des travailleurs ordinaires, la Cour a imposé l’ouverture des autres emplois publics aux ressortissants communautaires, par concours ou en cours de carrière. Elle a étendu aux contractuels publics un principe applicable aux salariés selon lequel le contrat à durée indéterminée est la forme normale du contrat de travail, ce qui a conduit à leur ouvrir de tels contrats en 2005. Elle a imposé que les contractuels participent à l’élection des instances représentatives du personnel en charge des questions de sécurité et de santé, sur lesquelles tout salarié doit, selon elle, être consulté. Elle a veillé à une meilleure égalité de droits entre hommes et femmes, condamnant le fait que certains corps (notamment dans la police) soient, sans raison, fermés aux femmes et imposant l’inscription dans le statut de dispositions sur la lutte contre le harcèlement. Son action en faveur d’une stricte égalité des droits sociaux (congés et retraite) a été moins bien acceptée. Au final, le droit européen a fait progresser le droit de la fonction publique vers une meilleure affirmation de l’égalité au détriment de distinctions contestables, liées à une application traditionnelle du statut. 51) Vers une fonction publique de métiers ? Dans la fonction publique, le recrutement puis la gestion de la carrière s’effectuent dans un corps ou un cadre d’emploi dont la définition est fonctionnelle : il regroupe

des règles de droit. Le rapport du Conseil d’État de 2003 soulignait que les règles statutaires laissaient trop peu de place à l’individualisation, privilégiant une égalité formelle et la prise en compte de l’ancienneté. Changement majeur, la mise en place en 2002 d’un entretien avec le supérieur hiérarchique direct a conduit à fixer des objectifs à chaque agent et à en vérifier l’atteinte. L’entretien professionnel porte désormais sur les résultats atteints, la manière d’occuper le poste, les compétences de l’agent, ses besoins de formation ou son projet professionnel. Pour l’avancement de carrière, le critère de valeur professionnelle est complété, depuis la loi du 2 février 2007, par les acquis de l’expérience professionnelle. La réforme des concours a conduit à valoriser les qualités managériales et relationnelles. Enfin, les primes sont modulées en fonction des responsabilités assumées et de la valeur professionnelle, même si désormais la part « au mérite » est plafonnée. L’individualisation reste à parfaire : affectations qui doivent mieux tenir compte de l’adéquation personne/emploi (le rapport Pêcheur souhaite généraliser les affectations sur profil), déroulement de carrière formaté (le même rapport souhaite la multiplication des grades à accès fonctionnels). Le statut montre ainsi sa plasticité : il peut unir un principe de carrière à un degré important d’individualisation.

52) Les fonctionnaires et l’égalité de traitement

54) La politique d’égalité entre femmes et hommes dans la fonction publique

La loi statutaire interdit les discriminations entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions, origine, âge, sexe, état de santé, sauf cas d’inaptitude à certaines fonctions ou conditions d’âge, qui perdurent pour certains recrutements. S’agissant de l’accès aux emplois publics, le principe d’égalité a valeur constitutionnelle et le juge sanctionne la partialité ou les attitudes discriminatoires. Enfin, l’égalité entre les membres d’un même corps est un principe jurisprudentiel constamment affirmé par le Conseil d’État. Sa portée est toutefois circonscrite : les textes ne peuvent prévoir de différence de carrière, par exemple selon la formation initiale des membres du corps. Pour autant, un tel principe n’interdit pas –  le Conseil d’État l’a constamment rappelé – des différences de traitement selon le contexte. Ainsi, l’attribution de primes inégales en fonction du lieu d’exercice pour favoriser une bonne répartition des fonctionnaires sur le territoire n’est pas contraire au principe d’égalité, ni, a fortiori, la différenciation de carrière liée à la valeur professionnelle. Dans le passé, le principe d’égalité a souvent été présenté comme un principe fondateur à valeur absolue, favorisant la centralisation des décisions et le recours à des critères d’avancement considérés comme objectifs (l’ancienneté). L’individualisation est mieux admise aujourd’hui et la culture des fonctionnaires évolue peu à peu sur ce point. 53) L’individualisation de la gestion La GRH publique a été marquée par le « modèle bureaucratique » de Max Weber, caractérisé par l’importance

Appliquant tardivement le préambule de 1946 qui affirme l’égalité entre les hommes et les femmes, la fonction publique a mis fin, dans les années 1980, aux recrutements sexués non justifiés dans certains corps. Pour autant, le rapport Guégot de 2011 sur l’égalité professionnelle dans la fonction publique souligne que les femmes, avec 51 % des effectifs, n’occupent que 16 % des postes de direction et que leurs carrières sont moins favorables. À la suite de ce constat, la loi du 12 mars 2012 institue une obligation de nommer 40 % de femmes aux emplois d’encadrement supérieur publics (sous peine de pénalisation financière). Les jurys doivent respecter une composition équilibrée. Un protocole d’accord avec les organisations syndicales sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, signé en janvier 2013, prévoit la production d’un rapport annuel sur l’égalité professionnelle devant le Conseil supérieur de la fonction publique et dans les bilans sociaux présentés aux comités techniques avec, notamment, des statistiques sexuées, l’engagement de mesurer les écarts de rémunération et de promotion et de les réduire, ou la lutte contre les stéréotypes. Il est difficile de mesurer l’efficacité de cette politique, sans doute trop récente. Du moins l’État montre-t-il l’exemple, même si les mesures prises ne font pas l’unanimité : le protocole est d’une très grande généralité et les quotas n’éradiquent pas les causes, qui tiennent aussi à l’orientation et aux contraintes familiales.

Partie VI : Gestion des ressources humaines

les fonctionnaires recrutés par un même concours et ayant vocation aux mêmes emplois. Le corps ne correspond pas toujours à un métier (c’est le cas des corps administratifs) et, même s’il existe des procédures qui permettent d’en sortir (détachement, mise à disposition), il borne souvent la carrière à un ministère ou à une fonction publique. Le rapport public du Conseil d’État de 2003 puis le rapport Pêcheur en 2013 veulent inciter à une mobilité large, garante de l’enrichissement de compétences, et à une valorisation des compétences techniques : ils prônent une « fonction publique de métiers » où les agents pourraient, sans formalités, postuler librement sur des emplois correspondant à leurs compétences. La définition de cadres de gestion larges s’adapte bien à cet objectif : le rapport Pêcheur propose ainsi d’amplifier le mouvement de fusion des corps dans la fonction publique d’État (FPE) et encourage la création de « cadres interministériels » nouveaux, voire de cadres communs aux trois fonctions publiques dans les métiers partagés (administration, gestion des achats…), avec un concours unique de recrutement. Le projet est séduisant, sans doute très ambitieux pour des fonctions publiques aujourd’hui peu ouvertes sur les recrutements extérieurs ou qui (c’est le cas de la FPE) gèrent les corps par ministère, de manière souvent centralisée.

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55) Fonction publique et lutte contre les discriminations

plus attentive aux conditions de travail de ses agents et c’est un progrès.

Comme le Code du travail, la loi statutaire proscrit les discriminations à l’égard des fonctionnaires en raison de leurs opinions, origine, âge, orientation sexuelle, santé, handicap… Elle affirme qu’aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leur sexe. Conscients que les interdictions formelles ne sont pas suffisantes pour limiter le poids des pratiques et des stéréotypes, les pouvoirs publics ont cosigné en 2013, avec le Défenseur des droits, une Charte pour la promotion de l’égalité et la lutte contre les discriminations : ils s’engageaient alors à garantir la transparence et « l’objectivation » des procédures de gestion des ressources humaines et à assurer des actions de sensibilisation, en particulier par la nomination dans chaque service d’un correspondant chargé de promouvoir la Charte. Le bilan de 2015 montre que les discriminations ne sont pas absentes de la fonction publique (comme dans le secteur privé, 3 personnes sur 10 déclarent avoir été victimes de discrimination et 4 sur 10 témoins) : les actions de prévention sont utiles. Parallèlement, les pouvoirs publics mettent l’accent sur des mesures destinées à ouvrir l’administration vers l’extérieur et la diversité : développement de l’apprentissage, nomination dans les jurys d’un membre extérieur à l’administration, augmentation des places dans les classes préparatoires intégrées. La fonction publique se veut ainsi exemplaire.

57) Fonction publique d’État : déconcentrer la gestion

L'épreuve de QRC aux concours

56) Améliorer les conditions de travail

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Pendant longtemps, la fonction publique n’a pas été considérée comme un milieu de travail ordinaire et toutes les obligations imposées aux entreprises privées n’y étaient pas transposées. En créant des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et en affirmant que tout agent public devait être rattaché à un CHSCT de proximité, l’accord du 20 novembre 2009 relatif à la santé et à la sécurité au travail dans la fonction publique rapproche les deux régimes de protection ; l’ambition est alors, comme dans le secteur privé, d’encourager une démarche d’identification des risques et de prévention à la source. Le protocole d’accord d’octobre 2013 sur la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique est un autre témoignage de ce rapprochement des préoccupations, d’autant plus nécessaire que différentes études du ministère du Travail, qui intègrent désormais la fonction publique dans leur champ, montrent que les fonctionnaires sont particulièrement exposés à des comportements hostiles et subissent, depuis 2005, plus que les autres salariés, une intensification du travail. Il est significatif qu’en 2015 ait été négocié un accord-cadre sur la qualité de vie au travail, qui prévoit un droit d’expression des personnels sur le contenu et l’organisation du travail, une formation obligatoire des cadres, une réflexion sur la gestion du temps, des dispositions pour encadrer le télétravail… La fonction publique devient

Le rapport Pêcheur de 2013 souligne les faibles progrès réalisés dans le domaine de la déconcentration de la gestion des fonctionnaires malgré les efforts des gouvernements successifs, conscients des risques de l’éloignement des décisions dans ce domaine et de l’enjeu de la responsabilisation des chefs de service. La difficulté est d’abord juridique : si les membres du corps sont localement en nombre restreint, la délégation au chef de service d’actes soumis préalablement à l’avis des CAP qui impliquent une comparaison des mérites serait contraire au principe d’égalité de traitement. Les services centraux des ministères sont donc appelés le plus souvent à centraliser les avancements et les mobilités, et la déconcentration ne porte que sur des actes mineurs. En l’absence de changement juridique (le rapport Pêcheur suggère des solutions, portant notamment sur le regroupement de CAP), la parution en 1992 d’une Charte de la déconcentration (une autre est parue en 2015) n’a pas modifié cette situation. La gestion ministérielle freine en outre la mutualisation des personnels au niveau territorial et rend compliquée la gestion du personnel des directions interministérielles. Le Conseil d’État, le rapport Pêcheur et France Stratégie partagent le même avis : la déconcentration de la GRH, aujourd’hui une priorité, doit s’accompagner, entre les administrations centrales et déconcentrées, du développement d’un « droit souple » ; il ne s’agit pas de normes auxquelles il faudrait obéir mais d’orientations à adapter au contexte à condition d’en respecter l’esprit. Nous en sommes loin aujourd’hui. 58) Une prospective de l’emploi public est-elle possible ? Tout en supprimant des emplois, la RGPP a paradoxalement démontré qu’il n’existait pas de prospective de l’emploi public. La Cour des comptes le notait dans son rapport de 2009 sur les effectifs de l’État : « Une politique des effectifs […] ne peut se limiter à l’application d’une norme » qui n’est étayée sur aucune analyse des besoins. Elle souhaitait, pour débat devant le Parlement, une prospective de l’évolution des effectifs par secteur, en fonction d’une analyse des missions et des métiers. Ce travail n’a pas été réalisé depuis lors et la stabilisation d’ensemble des effectifs décidée en 2012, avec des ministères prioritaires et d’autres dont les emplois diminuent, n’est pas suffisamment étayée par une réflexion sur les besoins. Il est vrai qu’un projet stratégique serait difficile à définir : comme le souligne le rapport Pêcheur (qui insiste sur l’urgence d’y procéder), il reposerait sur des choix politiques, avec un consensus difficile à réunir –  nouveau partage des compétences avec les collectivités territoriales, définition de ce qui est attendu des métiers (enseignants, policiers et juges), réflexion sur la taille et à la spécialisation des services

59) Les enjeux stratégiques de la GRH publique Depuis une vingtaine d’années, compte tenu des enjeux que représente l’adaptation des personnels à un contexte plus difficile et évolutif, la GRH n’est plus considérée seulement comme une fonction support, mais comme une fonction stratégique, contribuant aux résultats de l’organisation. Dans ce cadre, les ressources humaines sont vues comme un capital, somme de connaissances et de compétences à bien utiliser, voire à développer, et des politiques de GRH sont définies (recrutement, rémunération) dont les effets peuvent être mesurés. Le secteur public n’échappe pas à de telles préoccupations, même si celles-ci sont à transposer dans un contexte non lucratif. Les enjeux stratégiques sont en partie les mêmes que ceux de la GRH privée : maîtrise de la masse salariale, mieux assurée aujourd’hui, ajustement des besoins en emplois, gestion des compétences, motivation des agents. Ainsi, la réforme des concours, la mise en place de l’évaluation individuelle et le développement de la mobilité visent à améliorer la qualité du service public. La GRH publique a cependant, en ce domaine, des marges d’amélioration : vérification –  lors des premières affectations notamment – de l’adéquation des personnes aux emplois, réduction des conflits et de l’absentéisme, mise en place effective d’une gestion prévisionnelle trop ponctuelle aujourd’hui ou, au moins, d’un effort prospectif pour adapter les moyens et les missions, intensification de la formation

professionnelle, autant de domaines dans lesquels la GRH publique peut agir pour améliorer les résultats des services publics. 60) Fonction publique : que reste-t-il à faire ? La GRH publique a, depuis 15 ans, beaucoup évolué. Traditionnellement caractérisée par une dépersonnalisation de la gestion et une égalité formelle, elle attache davantage d’importance aux individualités. Elle qui ignorait largement l’emploi tenu le prend mieux en compte grâce à l’évaluation et aux nouveaux critères d’avancement. La rémunération dépend des responsabilités assumées et de la manière d’exercer les fonctions. La mobilité et un meilleur dialogue social ont été encouragés. C’est moins sur le plan statutaire que sur les pratiques de GRH que des progrès restent à faire : déconcentration de la GRH et recours au « droit souple » entre services centraux et déconcentrés, comme le suggère le rapport Pêcheur, pour responsabiliser les cadres ; recrutement déconcentré sur profil, au moins pour les cadres ; à qualification égale, égalité des primes entre ministères ; prospective de l’emploi permettant d’engager une gestion prévisionnelle ; mise en place d’une vraie politique salariale et travail sur la grille afin de mieux traduire la hiérarchie des responsabilités ; organisation de parcours diversifiés par création de corps larges, éventuellement communs entre fonctions publiques, avec mobilité obligatoire ou fortement encouragée ; appropriation de principes déontologiques dans les services ; mise en œuvre de l’accord sur la qualité de vie au travail. Le contexte financier actuel se prête certes mal aux mesures nouvelles mais l’avenir de la fonction publique tient à leur mise en place.

Partie VI : Gestion des ressources humaines

(la multiplication des établissements publics améliore souvent la qualité mais est coûteuse en personnel), parfois simplification du droit (droit pénal, droit fiscal). Le chantier est complexe et indispensable : certes la GPRH peut se développer ponctuellement mais elle n’aura de portée ample que si l’État publie ses choix d’avenir.

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Partie VII Économie

1. Les QRC d’économie 2. Les réponses aux QRC

1) L’effet de levier de l’endettement 2) Les PME en France 3) Les enjeux de la répartition de la valeur ajoutée

35) Balance commerciale et balance des paiements 36) Commerce international et croissance économique 37) Le commerce intrabranche 38) Avantages comparatifs et rôle de l’État

4) Les déterminants de l’épargne des ménages

39) Innovation et compétitivité des économies européennes

5) Les évolutions de la consommation en France depuis les années 1960

40) Peut-on parler de firmes « globales » ?

6) L’endettement des ménages 7) Les lois d’Engel 8) Les déterminants de l’investissement

41) Les délocalisations sont-elles responsables de l'explosion du chômage en France ? 42) La régionalisation des échanges : un obstacle au multilatéralisme ?

9) Les évolutions de l’épargne en France depuis les années 1960

43) Firmes multinationales et commerce international

10) Les explications de l’externalisation des entreprises

45) La Banque mondiale

11) Les fonctions de la monnaie

46) Les métropoles dans la mondialisation

12) La masse monétaire

47) La mondialisation : avantages et inconvénients

13) Les taux directeurs de la banque centrale

48) Les évolutions de la division internationale du travail

14) Création monétaire et inflation

49) Le triangle d’incompatibilité

15) Les canaux de transmission de la politique monétaire

50) La dollarisation

16) Les déterminants des taux de change

51) La dévaluation compétitive

17) Les évolutions du système de financement de l'économie française depuis les années 1980

52) Le bilan des taux de change flexibles

18) La titrisation 19) Avantages et inconvénients de la concentration bancaire 20) Quels sont les effets potentiels de la spéculation sur les marchés financiers ?

44) Le FMI

53) Le rôle des investisseurs institutionnels dans l’économie 54) L’impact des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) sur la localisation des activités dans l'espace 55) Le prêteur en dernier ressort

21) Le rôle de l’innovation dans la croissance économique

56) La taxe Tobin

22) Les défaillances du marché justifient-elles l’intervention de l’État ?

57) La crise des « subprimes » et ses conséquences

23) Peut-on se passer de la croissance économique ? 24) Les gains de productivité sont-ils défavorables à l’emploi ? 25) La place de l’industrie dans une société postindustrielle

58) Économie informelle et pays en voie de développement 59) Les explications du sous-développement 60) Les stratégies d’industrialisation des pays en voie de développement 61) Le modèle de développement chinois

26) Les évolutions de la structure de la population active française au xxe siècle

62) Le microcrédit

27) Salaire et productivité du travail 28) Les rigidités salariales

64) Équivalence ricardienne et efficacité des politiques de relance

29) Dans quelle mesure les hausses de salaire sontelles inflationnistes ?

65) Les politiques budgétaires de relance provoquentelles un effet d’éviction ?

30) La segmentation du marché du travail

66) L’inflation est-elle une solution pour réduire la dette de l’État ?

31) La courbe de Beveridge 32) Le taux de chômage structurel 33) Le chômage de longue durée

63) Fiscalité et croissance économique

67) Portée et limites de la TVA sociale 68) Flexicurité et marchés transitionnels

Partie VII : Économie

1. Les QRC d’économie

34) Le chômage des jeunes

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69) Intérêt et limites des allègements de cotisations sociales sur les emplois non qualifiés

76) Politique environnementale et compétitivité de l’Europe

70) La politique de la concurrence en Europe 71) La théorie des marchés contestables

77) Les arguments en faveur du fédéralisme budgétaire en Europe

72) Les évolutions de la politique industrielle en France

78) Les politiques régionales en Europe

73) Les pôles de compétitivité

79) Les évolutions de la BCE dans la crise actuelle

74) Les marchés de « droit à polluer »

80) La discipline budgétaire dans la zone euro

75) Taxes environnementales et « double dividende »

81) Le policy mix dans l’Union européenne

2. Les réponses aux QRC 1) L’effet de levier de l’endettement

L'épreuve de QRC aux concours

L’effet de levier est l’argument principal contre le théorème de Modigliani et Merton Miller, selon lequel la valeur d’une entreprise est indépendante de sa structure financière. Un investisseur cherche à maximiser la rentabilité financière de son placement, c’est-à-dire le rapport entre le résultat net de ce placement et les capitaux propres qu’il a engagés. En général, l’autofinancement total d’un investissement n’est pas une bonne stratégie car il limite les projets auxquels peut avoir accès l’investisseur. L’endettement permet l’acquisition d’un actif (capital technique, immobilier, valeurs mobilières…) avec un apport limité en capitaux propres. L’investisseur peut alors espérer un effet de levier, c’està-dire une augmentation de la rentabilité de ses capitaux propres. L’effet de levier est d’autant plus fort que la rentabilité économique de la totalité des capitaux engagés (résultat d’exploitation/actif économique) est supérieure au taux d’intérêt des capitaux empruntés. Cependant, en contrepartie, les risques supportés augmentent avec le taux d’endettement. Ainsi, si les résultats ne sont pas ceux escomptés (retournement de la conjoncture ou erreurs d’anticipation), l’effet de levier peut être négatif. On parle alors d’« effet massue » ou d’« effet boomerang ». La recherche d’un effet de levier incite parfois les agents économiques à prendre des risques inconsidérés. Il est évoqué pour expliquer les dérives sur les marchés financiers, à la base de la crise des subprimes.

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2) Les PME en France La catégorie des petites et moyennes entreprises (PME) est constituée des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et ont un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros ou un total de bilan n’excédant pas 43 millions d’euros. Les PME constituent un acteur essentiel de l’économie française, soit 99,9 % des entreprises, 85 % de l’emploi et 54 % de la valeur ajoutée. Cependant, elles affichent une certaine fragilité. Depuis le début des années 2000, les défaillances

d’entreprise ont surtout concerné les PME : plus elles sont petites et jeunes, plus leur probabilité de défaillance est élevée. Par ailleurs, la France peine à faire émerger des entreprises de taille intermédiaire (de 250 à 5 000 salariés), capables d’affronter les défis de l’innovation et de l’exportation. Ces faiblesses s’expliquent par des difficultés de financement (engagement insuffisant des banques, faibles incitations fiscales à investir dans les PME), des rapports déséquilibrés dans leurs relations avec les grands groupes (prix tirés à la baisse, délais de paiement trop importants, coopération technique réduite) et un faible accès aux résultats de la recherche qui réduit leurs capacités d’innovation. En conséquence, les PME délivrent en moyenne des salaires plus réduits que les grandes entreprises et peinent à attirer les salariés les plus qualifiés. 3) Les enjeux de la répartition de la valeur ajoutée La valeur ajoutée, qui se définit comme la différence entre le chiffre d’affaires et les consommations intermédiaires, mesure la production des entreprises. Elle est à la source de tous les revenus. La manière dont la valeur ajoutée est répartie entre les acteurs économiques est déterminante pour réaliser une croissance équilibrée, symbolisée par les objectifs du carré magique de Kaldor (plein emploi, stabilité des prix, équilibre des comptes publics et des échanges extérieurs). Une répartition trop conflictuelle risque de conduire à une boucle prix-salaires défavorable à la compétitivité des entreprises, ce qui entraîne une dégradation de la balance commerciale. À terme, ces évolutions sont défavorables à la croissance économique et à l’emploi. L’impact récessif de tels enchaînements est accru si la part des profits est trop faible pour maintenir un niveau d’investissement suffisant (situation de chômage classique). À l’inverse, une part trop faible des salaires dans la valeur ajoutée peut conduire à un effondrement de la consommation et donc de la croissance, selon un enchaînement keynésien. Les économistes néoclassiques ont confiance dans les mécanismes de marché pour assurer une répartition des revenus compatible avec une croissance équilibrée. Les économistes de l’école de Cambridge (Robinson, Pasinetti) avancent, quant à eux, que la croissance se déroule « sur le fil du rasoir » et que les mécanismes

4) Les déterminants de l’épargne des ménages L’épargne est la part du revenu qui n'est pas consommée. Les économistes keynésiens estiment qu’elle dépend essentiellement du revenu courant. Cependant, les données empiriques plaident pour la prise en compte du revenu permanent, conformément aux analyses monétaristes (Milton Friedman). L’évolution des prix exerce également une certaine influence. L’inflation peut inciter les ménages à augmenter temporairement leur épargne afin de conserver une certaine valeur à leur patrimoine (effet d’encaisses réelles). Elle peut cependant inciter les ménages à consommer davantage aujourd’hui pour ne pas payer plus cher demain. Les taux d’intérêt jouent théoriquement un rôle important puisqu’une hausse des taux favorise l’épargne au détriment de la consommation. Ces déterminants traditionnels doivent être réinterprétés dans le cadre du cycle de vie (Franco Modigliani). Les ménages s’endettent en début de vie active puis ils épargnent pour rembourser leurs dettes et se prémunir contre la baisse de revenu consécutive à la retraite. Les économistes insistent aujourd’hui sur l’influence de la dette de l’État. Les ménages interpréteraient l’augmentation de celle-ci comme une hausse future des impôts. Ils épargneraient davantage pour préserver leur patrimoine et ce d’autant plus qu’ils sont animés par un sentiment altruiste envers les générations futures (théorème de Ricardo-Barro). Enfin, les ménages peuvent augmenter temporairement leur épargne en vue de l’acquisition d’un bien durable. 5) Les évolutions de la consommation en France depuis les années 1960 La consommation finale (CF) des ménages représente la part la plus importante et la plus stable du PIB (environ 55 %). Elle a été multipliée par trois depuis les années 1960. Cette augmentation reflète l’évolution du pouvoir d’achat, et son rythme de croissance est beaucoup plus faible depuis les années 1980. La consommation effective par habitant, c’est-à-dire l’ensemble des biens et services que les ménages consomment, que la dépense correspondante leur incombe ou qu’elle soit prise en charge par les administrations publiques (État, collectivités territoriales et organismes de Sécurité sociale), est supérieure de 14 % à la moyenne européenne. La consommation en France s’est profondément transformée au cours des 50 dernières années. La part des dépenses alimentaires (boissons comprises), d’habillement, d’ameublement et d’entretien de l’habitation a décru au profit de la part de celles consacrées au logement (énergie comprise), à la santé, aux transports, à la communication, aux loisirs et à l’éducation. Les Français consomment davantage de produits alimentaires, de logement et de transport que la moyenne européenne. La hausse des prix de l’immobilier et de

l’énergie contraint les dépenses des ménages et pèse sur la consommation de biens d’équipement. Le développement d’internet favorise l’émergence d’une nouvelle consommation, dans laquelle la collaboration permet de privilégier l’usage à la possession. 6) L’endettement des ménages Les possibilités d’endettement des ménages sont réglementées par des règles nationales ou internationales. Ainsi, les charges de remboursement ne doivent pas dépasser une certaine part de leur revenu mensuel. Par ailleurs, il est fréquent que les banques ou les organismes de crédit exigent un apport personnel ou des garanties diverses. Cependant, dans la pratique, les banques s’affranchissent souvent de ces règles en minimisant l’encours des dettes. Cela s’explique par la concurrence entre les banques qui cherchent à gagner des parts de marché. Les caractéristiques de certains crédits favorisent aussi ces dérives. C’est le cas, en particulier, des crédits à taux variables. Les ménages profitent des périodes de taux bas pour s’endetter. Si une augmentation des taux survient, les charges financières explosent et les ménages ne peuvent plus honorer leurs engagements. Les prêts hypothécaires constituent une autre forme de crédits dangereux (tels ceux qui sont en cause dans la crise des subprimes). Lorsque les prix de l’immobilier augmentent, les ménages obtiennent de nouveaux prêts grâce à l’accroissement de la valeur de leur patrimoine. Cette technique fonctionne correctement tant que les prix sont à la hausse. Une « bulle immobilière » a donc tendance à faire exploser les volumes de crédit. Lorsque les prix s’effondrent, les ménages se retrouvent dans l’incapacité de rembourser et les banques doivent faire face à des sommes colossales non remboursées. Elles sont fragilisées à leur tour, ainsi que tout le système bancaire. 7) Les lois d’Engel L’économiste et statisticien allemand Ernst Engel (18211896) a montré, à partir de l’étude des budgets de familles belges et allemandes du Royaume de Saxe à deux dates éloignées, que la structure de la consommation était modifiée lorsque le revenu s’élevait. Il a fait deux constats qui depuis ont été universellement vérifiés. Quand le revenu s'accroît, la part de la consommation alimentaire dans la consommation totale diminue alors celle des dépenses de loisirs et de culture ainsi que l’épargne augmentent. Il relève par ailleurs que les parts consacrées à l’habillement, au logement, au chauffage et à l’éclairage restent stables. Ces derniers constats ont cependant été infirmés par d’autres études statistiques. On peut généraliser les lois d’Engel et dresser une typologie des biens. La consommation des biens inférieurs (qui satisfont les besoins primaires) diminue lorsque le revenu s’élève (élasticité revenu négative). La consommation des biens normaux augmente moins vite que le revenu (élasticité positive mais inférieure à un). La consommation des biens supérieurs augmente plus

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de marché sont trop instables pour assurer une croissance équilibrée. Ils préconisent une intervention de l’État grâce à une politique de revenus.

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vite que le revenu (élasticité supérieure à un). Le caractère primaire ou superflu des consommations dépend du niveau de vie du ménage. Et ce qui était superflu hier peut être indispensable aujourd’hui. Les lois d’Engel peuvent être mobilisées pour expliquer la tertiarisation des économies ainsi que l’évolution du taux d’épargne des ménages. 8) Les déterminants de l’investissement L’investissement (ou la « formation brute de capital fixe », dans le langage de la comptabilité nationale) désigne « la valeur des biens durables acquis pour être utilisés pendant au moins un an dans le processus productif » (définition Insee). L’entreprise investit si elle en ressent le besoin. C’est pourquoi le principal déterminant de l’investissement est l’évolution anticipée des débouchés. Il permet à l’entreprise d’augmenter ses capacités de production pour répondre à la demande. Il faut cependant que l’accroissement de cette dernière soit durable. L’investissement peut aussi être une réponse à la pression de la concurrence lorsqu’il s’agit d’un investissement de rationalisation qui permet des gains de productivité et une baisse des coûts. Mais l’entreprise investit si elle est capable d’en supporter la charge. Elle doit donc être dans une situation financière saine et, si possible, disposer d’une capacité d’autofinancement afin de limiter son endettement et de convaincre ses partenaires financiers. Par ailleurs, si le coût du capital est trop élevé, cela risque de dissuader l’entreprise de prendre le risque d’investir (d’où l’influence du prix du capital et des taux d’intérêt). Enfin, l’investissement doit être replacé dans le cadre plus général de la stratégie financière. Lorsque les rendements des placements financiers alternatifs sont supérieurs à ceux de l’investissement, l’entreprise aura tendance à favoriser les placements qui peuvent par ailleurs faire courir à l’entreprise un risque plus faible. C’est l’hypothèse de l’éviction financière de l’investissement.

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9) Les évolutions de l’épargne en France depuis les années 1960

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Les données empiriques font apparaître quatre phases dans l’évolution de l’épargne depuis la fin des années 1950. De 1959 à 1978, le taux d’épargne, c’est-à-dire le rapport entre l’épargne et le revenu disponible brut, a augmenté (de 15 à 20 %) en lien avec l’élévation du niveau de vie mais également du fait de l’accélération de l’inflation (effet d’encaisses réelles). De 1979 à 1987, il baisse fortement (de près de 8 points) à cause du ralentissement de l’inflation. Ces évolutions sont identiques à celles que l’on peut observer dans la plupart des pays de l’OCDE. À partir de 1988 et jusqu’en 1995, le taux d’épargne est remonté sensiblement (de 5 points environ), contrairement à ce que l’on observe dans les autres pays de l’OCDE. L’aggravation du déficit public semble avoir joué dans le sens d’une augmentation de l’épargne de précaution (effet néo-ricardien) et du maintien d’un fort taux de chômage (épargne

de précaution). Le poids de ces déterminants semble s’être accru depuis, car le taux d’épargne français reste relativement élevé alors même que certains déterminants de moyen et long termes devraient conduire à sa diminution (vieillissement de la population, maintien d’une inflation faible, bas niveau des taux d’intérêt réels). Les débats qui se sont déroulés lors de la réforme des retraites (incertitudes sur le financement des retraites par répartition) et les mesures adoptées ont sans doute pesé aussi pour inciter les ménages français à maintenir un niveau d’épargne élevé (en 2014, le taux d’épargne des Français était de 15,1 %). 10) Les explications de l’externalisation des entreprises L’externalisation (ou outsourcing) consiste à confier à un partenaire extérieur tout ou partie d’une activité réalisée jusqu’alors en interne. Pourtant, l’intégration verticale des firmes présente des avantages. Elle permet d’engranger de la valeur ajoutée le long de la chaîne de valeur (valeur ajoutée sur chaque production intermédiaire) plutôt que de l’abandonner à d’autres firmes. Elle permet également de réduire les coûts de transaction (explication proposée par Ronald Coase). Il en coûte effectivement de passer par le marché et, parfois, la coordination interne par la hiérarchie est supérieure à la coordination des activités par le marché. Cependant, l’intégration verticale amène les entreprises à consacrer des ressources rares (notamment en termes de capitaux) à des activités qu’elles ne maîtrisent pas. Elles subissent alors des coûts d’opportunité élevés. Il est plus efficace de se recentrer sur les activités les mieux maîtrisées (le cœur du métier) et de sous-traiter le reste. Elles peuvent alors profiter du savoir-faire de producteurs spécialisés et des économies d’échelle que ceuxci réalisent grâce à des séries plus longues. Par ailleurs, les coûts de restructuration sont réduits en période de ralentissement conjoncturel, et surtout lors des grandes mutations technologiques. La concurrence exacerbée dans une économie mondialisée a poussé les grands groupes à opérer de vastes mouvements d’externalisation dans quasiment toutes les branches d’activité. 11) Les fonctions de la monnaie La monnaie est l’ensemble des moyens de paiement acceptés dans une société donnée. L’interprétation dominante des économistes reconnaît trois fonctions à la monnaie. En tant qu’intermédiaire des échanges, elle permet de dépasser les limites du troc, et notamment de la contrainte de double correspondance des besoins. La monnaie a également une fonction de réserve de valeur pour faire face à la non-synchronisation entre la vente d’un bien ou d’un service et l’achat d’un autre bien ou service. Elle permet aussi de faire face à l’incertitude des réserves futures. Ces deux premières fonctions sont fortement interdépendantes. La monnaie a également une fonction d’unité de compte et d’étalon de valeur. La valeur de chaque bien étant exprimée en

12) La masse monétaire La masse monétaire est l’ensemble des actifs monétaires à la disposition des agents non bancaires. Comptabiliser les actifs monétaires des banques reviendrait en effet à comptabiliser deux fois certains actifs. Par ailleurs, ces actifs ne sont pas en circulation dans le circuit économique. Les composants de la masse monétaire sont enregistrés dans des agrégats. Le classement des agrégats s’effectue en partant des moyens les plus liquides (billets + pièces + comptes courants comptabilisés dans M1) vers les moyens moins liquides (M2, M3) qui nécessitent une transformation avant de permettre le règlement d’une transaction (transaction au prix du marché pouvant entraîner une perte en capital). M2 recouvre M1 plus les comptes sur livret et les comptes à terme d’une durée inférieure à deux ans. M3 regroupe M2 plus les instruments négociables sur le marché monétaire. Aujourd’hui, en raison du développement des innovations financières, certains titres financiers peuvent être facilement transformés en moyens de paiement et augmenter les disponibilités mobilisables par les agents pour leurs dépenses. Cette évolution rend de plus en plus complexe le contrôle de la masse monétaire par les banques centrales. C’est pourquoi la politique monétaire passe davantage par les taux d’intérêt que par un contrôle a priori de la quantité de monnaie. 13) Les taux directeurs de la banque centrale Les taux directeurs de la banque centrale sur le marché monétaire interbancaire constituent l’instrument principal de la politique monétaire. Les banques commerciales viennent sur ce marché pour acquérir la monnaie banque centrale dont elles ont besoin pour la compensation et afin de constituer leurs réserves obligatoires. Elles peuvent emprunter aux banques commerciales en excédent temporaire de réserves, mais également à la banque centrale. Celle-ci leur apporte des liquidités essentiellement au cours des opérations de refinancement. Le taux auquel elle prête lors de ces opérations est le taux de refinancement (« taux refi » pour la Banque centrale européenne –  BCE). Les banques peuvent aussi emprunter en cas d’urgence mais à un taux plus élevé (taux d’escompte ou taux de prêt marginal), lors des opérations d’escompte. Le taux du marché monétaire est forcément compris entre ces deux taux en raison de la loi de l’offre et de la demande (d’où l’expression « taux directeurs »). En influençant le taux du marché, la banque centrale influence les taux auxquels les

banques prêteront à leurs clients et, donc, le volume des crédits accordés à l’économie. Cela lui permet de contrôler l’évolution de la masse monétaire et donc de l’inflation et, plus indirectement, le taux de croissance de l’économie et le taux de change. La banque centrale dispose aussi d’un troisième taux directeur : le taux de rémunération des dépôts, qui rémunère les réserves des banques commerciales à la banque centrale. Une augmentation de ce taux incite les banques à garder des réserves et assèche le marché monétaire. 14) Création monétaire et inflation Les économistes classiques et monétaristes adhèrent à la théorie quantitative de la monnaie, selon laquelle cette dernière est neutre : l’augmentation de la quantité de monnaie en circulation ne permet pas de créer des richesses supplémentaires. La création monétaire doit seulement accompagner l’accroissement des transactions lié à la dynamique de la croissance économique engendrée par les gains de productivité (croissance potentielle). Au-delà, la création monétaire débouche sur une augmentation du niveau général des prix (inflation). Ces positions s’expliquent par l’adhésion à la loi de Say. Les mécanismes de marché sont efficaces et conduisent à une utilisation optimale des capacités de production. La stimulation monétaire bute sur la faiblesse des capacités de production disponibles. Ainsi, il n’est pas possible de lutter contre le chômage par une politique monétaire de relance car le niveau réel du chômage est toujours proche de son niveau naturel (taux de chômage naturel des courbes de Phillips). Les économistes keynésiens s’opposent à ces analyses en soulignant que la vitesse de circulation de la monnaie n’est pas constante et que, lorsque le taux d’intérêt est faible, les agents sont incités à conserver une partie de la monnaie en encaisses de spéculation, et à ne pas la dépenser. Leur confiance dans les mécanismes de marché est par ailleurs limitée, de sorte qu’il est possible qu’apparaisse un chômage conjoncturel qui laisse place à une politique monétaire de relance sans accélération de l’inflation. 15) Les canaux de transmission de la politique monétaire Les canaux de transmission de la politique monétaire sont les mécanismes par lesquels les impulsions de la politique monétaire se transmettent au reste de l’économie en influençant les comportements des agents. Le plus connu de ces canaux est celui du taux d’intérêt : une baisse des taux directeurs favorise une réduction des taux sur les crédits et donc une augmentation de l’investissement et de la consommation. Il faut également tenir compte de l’influence de la politique monétaire sur le taux de change. Une baisse des taux décourage les placements libellés en monnaie nationale et, donc, la demande de cette monnaie. La dépréciation du taux de change qui en résulte encourage les exportations et réduit les importations (sous réserve

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quantité de monnaie (prix nominaux), il est aisé de comparer les rapports de valeur entre tous les biens (prix relatifs). Pour les économistes hétérodoxes influencés par les travaux des anthropologues (Michel Aglietta et André Orléan), la monnaie est au fondement de la société marchande. Elle est la preuve de la confiance qu’ont les individus dans l’organisation sociale et dans l’État qui la garantit. Détenir de la monnaie, c’est donc accepter un symbole de la cohésion sociale.

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d’une élasticité suffisante de la demande par rapport aux prix). L’évolution des taux d’intérêt influence également l’activité via ses effets sur le cours des actions. D’une part, la baisse des taux conduit les agents à anticiper une augmentation d’activité de l’entreprise et donc une hausse du prix des actions qui incite à investir davantage. D’autre part, la valorisation des actions est favorisée par une rémunération moins attrayante des obligations. La hausse du prix des actions exerce par ailleurs un effet de richesse favorable à l’augmentation de la consommation des ménages. Enfin, la politique monétaire agit via le canal du crédit. La hausse des taux incite les banques à réduire leurs crédits car elle accroît les risques de non-remboursement (d’autant plus que l'augmentation des taux diminue la valeur des actifs que l’emprunteur peut apporter en garantie) et détériore le bilan des banques. 16) Les déterminants des taux de change

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Le taux de change représente le prix d’une monnaie par rapport à une autre. À long terme, les explications traditionnelles du taux de change font jouer aux échanges de biens et services un rôle essentiel. Pour la théorie de la parité des pouvoirs d’achat (PPA), le taux de chômage doit assurer l’égalité entre les prix domestiques et les prix étrangers une fois exprimés dans une même monnaie (Gustav Cassel, 1918). Il s’agit d’une application du principe du prix unique en l’absence de coûts de transport et de barrières protectionnistes. Les conditions de vérification de la PPA sont très restrictives et elles ne portent que sur les biens et services réellement échangés. C’est pourquoi, à moyen terme, il semble plus judicieux de s’intéresser aux soldes des balances des paiements. Le taux de change d’un pays qui connaît une amélioration du solde de sa balance des paiements aura tendance à s’apprécier. Ces analyses centrées sur les flux commerciaux négligent cependant le rôle prépondérant des flux financiers à court terme. Lorsque la mobilité des capitaux est forte, les mouvements de capitaux réagissent aux différences de taux de rendement des placements de sorte que les écarts de taux d’intérêt influencent les taux de change. Cependant, les flux financiers obéissent aux comportements d’anticipation et de spéculation des agents à court terme, qui éloignent de plus en plus les taux de change de leurs valeurs d’équilibre (théorie des bulles spéculatives et des anticipations autoréalisatrices).

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17) Les évolutions du système de financement de l’économie française depuis les années 1980 Durant les Trente Glorieuses et jusqu’au milieu des années 1980, le système de financement de l’économie française répond aux caractéristiques de ce que John Hicks appelle une « économie d’endettement ». L’essentiel du financement est réalisé par crédit bancaire. La Banque de France est l’acteur central du système bancaire, et les banques commerciales accèdent à la monnaie banque centrale essentiellement par le système

des avances ou du réescompte. Les taux d’intérêt sont largement administrés et échappent en grande partie aux évolutions du marché. Enfin, les marchés financiers sont fortement réglementés, la circulation des capitaux également, et la liberté de change est réduite. Ce système de financement est fortement inflationniste car il repose sur la création monétaire. À partir de 1979, la lutte contre l’inflation est devenue l’objectif prioritaire dans les pays industrialisés. La France a dû mener une lutte drastique contre la hausse des prix. Cela supposait en priorité de ne plus monétiser le déficit public et, donc, la nécessité pour l’État de se financer sur le marché financier. Il est alors entré en concurrence avec les grandes entreprises sur les marchés financiers. Il fallait faire appel à l’épargne et aux fonds étrangers. Les contrôles sur les mouvements de capitaux et de change ont été levés. Les marchés ont été modernisés de façon à donner aux agents toutes les sécurités et les possibilités d’arbitrage possibles. Au milieu des années 1980, le système de financement de l’économie française est donc devenu un système d’économie de marchés financiers. 18) La titrisation La titrisation (ou mobiliérisation) est l’augmentation de la part des financements par émission de titres placés sur les marchés monétaires ou financiers. Favorisées par le mouvement de déréglementation à partir des années 1980, les innovations financières se sont multipliées pour permettre aux emprunteurs comme aux épargnants de trouver des conditions de placement et d’emprunt plus attractives. On observe l’essor des émissions classiques (actions, obligations, bons du Trésor, certificats de dépôts…) mais aussi celui des crédits intermédiés des banques. Lorsqu’une banque accorde un crédit à un client, elle inscrit une créance à son actif. En contrepartie, cela augmente ses besoins en monnaie banque centrale (les réserves obligatoires) et en capitaux propres, et réduit donc sa capacité à accorder de nouveaux crédits. Pour les banques, la solution est passée par la transformation de ces créances bancaires en titres négociables sur le marché financier, qui permet à la fois de transférer le risque sur un autre acteur et d’alléger le bilan de banque. Les économistes estiment que la titrisation a accru l’efficacité du financement de l’économie ; cependant, elle a conduit également les banques à prendre des risques excessifs. La crise des subprimes, intervenue en 2007 sur les crédits hypothécaires aux États-Unis, illustre parfaitement cette dérive. 19) Avantages et inconvénients de la concentration bancaire La concurrence accrue dans ce secteur a conduit à la constitution de grands groupes bancaires par fusions et acquisitions. Ces opérations, qui n’en sont qu’à leurs débuts, se déroulent principalement entre acteurs de même nationalité (opérations domestiques) et du même secteur (peu d’alliances entre banques et assureurs,

20) Quels sont les effets potentiels de la spéculation sur les marchés financiers ? La spéculation consiste à prendre un risque sur le marché financier dans l’espoir d’un gain ultérieur (plus-value). L’important pour le spéculateur est moins la valeur réelle du titre (qui dépend par exemple des profits futurs d’une entreprise) que de prévoir comment les autres agents anticipent l’évolution du cours de l’actif qu’il possède. Il doit jouer le titre à la hausse s’il pense que les autres agiront dans ce sens, sinon son titre va se déprécier. C’est ainsi que la spéculation provoque des « bulles », c’est-à-dire des écarts importants entre la valeur fondamentale du titre et sa cote à un moment donné. Cette activité peut être extrêmement déstabilisante d’un point de vue macroéconomique quand elle porte sur les monnaies ou les titres de la dette publique. L’éclatement des « bulles » provoque une crise de liquidité (tout le monde veut vendre en même temps) qui peut déboucher sur des faillites en cascade. Cependant, la spéculation est indispensable au bon fonctionnement de l’économie. Sur les marchés à terme ou les options, les agents qui cherchent à s’assurer contre certains risques ont peu de chances de pouvoir se couvrir si d’autres ne prennent pas le risque d’un pari inverse. La spéculation peut par ailleurs être stabilisatrice en cas de variations temporaires des cours : les spéculateurs achètent (ou vendent) en effet un titre dont le cours baisse (ou monte) alors qu’ils estiment que cette évolution devra être rapidement corrigée. Ce faisant, le cours remonte (ou baisse) à un niveau proche de sa valeur initiale. 21) Le rôle de l’innovation dans la croissance économique Schumpeter faisait de l’innovation le moteur de la croissance économique à long terme et du développement. L’innovation peut consister en la mise au point de nouveaux procédés de production permettant d’améliorer la productivité et la qualité des produits. Elle permet ainsi de surmonter l’obstacle des rendements factoriels

décroissants, qui limitent les possibilités de croissance à long terme (modèle néoclassique de Solow). Elle peut également déboucher sur l’apparition de nouveaux produits et donc de nouveaux marchés. Les innovations apparaissent de manière discontinue et en grappes, c’est-à-dire qu’elles se concentrent selon des technologies et des organisations complémentaires. Ainsi, les innovations sont à l’origine de la plupart des phases longues de croissance. Les théories contemporaines de la croissance endogène (Romer, Lucas, Barro, Aghion) et les travaux empiriques qui en découlent confirment ce rôle essentiel de l’innovation. Elles précisent cependant que l’impact des innovations dépasse le simple cadre de l’entreprise. Les connaissances nouvelles qui en résultent favorisent en effet de nouvelles innovations. L’innovation exerce donc des externalités positives, de sorte que son rendement social est supérieur à son rendement privé. C’est pourquoi l’État doit encourager l’innovation et ses applications par une politique économique appropriée (investissements en infrastructures, politique fiscale incitative, développement de l’éducation…). 22) Les défaillances du marché justifient-elles l’intervention de l’État ? Les économistes de l’école du bien-être (Marshall, Pigou, Samuelson) identifient des situations dans lesquelles les mécanismes de marché ne mènent pas spontanément à un optimum social. Lorsque la production s’effectue à rendements croissants, le monopole peut être socialement bénéfique car il permet de réduire les coûts de production. La société s’expose cependant au risque que le monopoleur profite de son pouvoir de marché. L’État peut intervenir pour éviter cette situation (réglementation, création d’une entreprise publique). En présence d’effets externes, c’est-à-dire lorsque l’action d’un agent affecte le bien-être des autres agents sans qu’il en assume le coût lorsqu’elle est négative ou qu’il perçoive une rémunération quand elle est positive, on débouche sur une production sous-optimale. L’État doit tenter d’internaliser ces effets (réglementations, taxes, subventions). Certains biens sont des biens collectifs : la consommation d’un agent ne réduit pas celle des autres (principe de non-rivalité) et il est impossible d’exclure un agent de la jouissance du bien, même s’il ne consent pas à payer (principe de nonexclusion). Dans ces conditions, la solution marchande échoue et l’État doit prendre à sa charge cette production. Cependant, les économistes libéraux réfutent ces justifications de l’intervention de l’État. Ronald Coase estime qu’elles sont insuffisantes car il faut prouver que l’État fera mieux que le marché. Les économistes du « public choice » (Buchanan, Tullock) estiment que cela est peu probable car les responsables politiques sont mus davantage par leur intérêt personnel que par la recherche de l’optimum social. Afin de maximiser leurs chances de réélection, ils ont tendance à favoriser les groupes de pression qui les soutiennent. Pour

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par exemple). D’un côté, cette évolution est gage d’efficacité car la concurrence ne laisse subsister sur le marché que les acteurs les plus efficaces et les plus innovants. Ceux-ci peuvent gagner en économies d’échelle. Elle conduit également à un système plus sûr car les grands établissements peuvent mieux diversifier leurs ressources (origine et instruments) comme leurs engagements. D’un autre côté, la concentration poussée confère aux banques un pouvoir de marché qui rend les clients plus captifs (en particulier les ménages et les PME, qui ne peuvent pas diversifier leurs sources de financement). De plus, la concentration du secteur bancaire mène à une concentration des risques. Comme la crise de 2008 l’a amplement démontré, certains établissements sont d’une taille trop importante (« too big to fail ») pour que les pouvoirs publics acceptent leur défaillance, au risque d’entraîner une crise générale du système de financement (crise systémique).

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Niskanen, les bureaucrates qui sont dans l’impossibilité de s’approprier les profits sont incités à élargir leur influence et à accroître leur prestige et, donc, à favoriser une surproduction de biens publics. Par ailleurs, ils sont souvent pris en otages par les experts, qui seuls maîtrisent les données techniques des dossiers et qui en profitent pour accroître leur influence. Le surcoût est alors reporté sur la collectivité, qui doit payer toujours plus d’impôts. 23) Peut-on se passer de la croissance économique ? La prise de conscience des dégâts environnementaux des activités humaines ainsi que des risques d’épuisement de certaines ressources remet au goût du jour les interrogations du rapport Meadows (1972). Ce rapport concluait de manière très pessimiste sur les capacités de l’économie mondiale à soutenir la croissance économique et préconisait l’état stationnaire. Depuis, ces craintes se sont renforcées à la suite des travaux sur le réchauffement climatique. Le blocage de la croissance économique pourrait cependant s’avérer problématique. On ne peut oublier en effet qu’une grande partie de la population mondiale vit dans la pauvreté. Il est certes possible de redistribuer plus équitablement les richesses mais cela ne suffira pas. La croissance économique est nécessaire pour élever le niveau de vie des populations pauvres. Il ne faut pas sous-estimer les possibilités offertes par le progrès technique, qui permet d’économiser des ressources rares et de faire émerger des modes de production et de consommation moins polluants. Cela suppose cependant des investissements coûteux et, donc, une épargne suffisante pour les financer. Le développement durable préconisé par le rapport Bruntland (1987) est une tentative pour concilier les impératifs économiques, sociaux et environnementaux.

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24) Les gains de productivité sont-ils défavorables à l’emploi ?

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À court terme, les gains de productivité détruisent, « toutes choses égales par ailleurs », des emplois puisqu’il devient possible de produire autant avec moins de facteurs de production. Cependant, si le taux de croissance de l’économie (donc de la production) est supérieur aux gains de productivité, on n’observe pas cet effet négatif sur l’emploi. Or, ceux-ci ont des conséquences positives en termes de croissance économique. Une croissance intensive permet de dépasser les obstacles à la poursuite de la croissance nés des rendements décroissants et de l’épuisement des ressources rares. Les gains de productivité favorisent la croissance du produit par tête et donc du pouvoir d’achat, qui alimente la consommation sans pénaliser l’investissement. Ils permettent un meilleur contrôle des coûts de production, ce qui favorise la « compétitivité prix » et la conquête des marchés intérieurs et extérieurs. Les gains de productivité réalisés dans certaines branches permettent par ailleurs de dégager la main-d’œuvre nécessaire à l’expansion des

activités en développement (analyse du « déversement » d’Alfred Sauvy). Durant les Trente Glorieuses, les gains de productivité ont permis une dynamique vertueuse favorable au plein emploi alors qu’au cours de la crise contemporaine, leur ralentissement, au sein d’économies soumises à la concurrence internationale, a généré des tensions qui constituent une source de chômage. 25) La place de l’industrie dans une société postindustrielle Aujourd’hui, les activités tertiaires représentent l’essentiel de la production des économies occidentales et plus de 60 % des emplois. Certains parlent de « société postindustrielle » (Daniel Bell). Il serait toutefois dangereux de considérer que l’industrie n’est pas importante dans le processus de croissance économique contemporain. Certes, il est indéniable que l’augmentation des niveaux de vie a favorisé le développement de services tels que ceux liés à la santé, à l’éducation, aux assurances et aux loisirs, conformément aux prédictions de la première loi d’Engel. Cependant, il ne faut pas oublier qu’une grande partie des activités de services est destinée aux entreprises industrielles : comptabilité, gestion, publicité et marketing, entretien et maintenance, services bancaires et d’assurance. Autrefois, ces activités étaient intégrées au sein des firmes, et la valeur ajoutée qu’elles dégageaient ainsi que les emplois qu’elles procuraient venaient gonfler les statistiques de l’industrie lorsque la mode était à l’intégration (verticale et horizontale). Dans la crise contemporaine, les firmes se sont recentrées sur leur activité principale, externalisant toutes les activités annexes et en particulier les activités de service. Les statistiques relatives aux activités tertiaires augmentent sans que ces dernières se développent particulièrement. La vitalité du secteur dépend donc en grande partie de la demande que lui adresse l’industrie. 26) Les évolutions de la structure de la population active française au xxe siècle La population active (PA) est constituée de l’ensemble des personnes en âge de travailler et disponibles sur le marché du travail, qu’elles aient un emploi ou qu’elles soient au chômage. Plusieurs évolutions remarquables ont transformé la structure de la population active au xxe siècle. La plus marquante est sa salarisation : les salariés sont devenus largement majoritaires (près de 90 %). 50 % des actifs sont ouvriers ou employés et 40 % appartiennent au groupe des professions intermédiaires ou des cadres supérieurs. La part des femmes a également très fortement augmenté (7 millions de femmes actives en 1900 pour un peu plus de 13 millions aujourd’hui, soit 47,7 % de la PA). La répartition sectorielle a également été affectée. La part de la population active dans le primaire a connu une décrue continue : elle est restée majoritaire jusque dans les années 1920 mais ne regroupe plus actuellement que 3 % de la PA. Le secteur secondaire employait 25 % des actifs

27) Salaire et productivité du travail Le niveau de l’emploi est fixé par la demande de travail des entreprises. Selon les économistes néoclassiques, celles-ci augmentent le volume de travail jusqu’à ce que la productivité marginale consécutive à un accroissement infinitésimal du volume de travail soit égale au salaire réel. La productivité marginale du travail est par ailleurs décroissante (hypothèse des rendements factoriels décroissants). Il en ressort que, toutes choses égales par ailleurs, une augmentation de l’emploi requiert une diminution du salaire. Les économistes de la théorie de la régulation insistent également sur l’importance du lien salaire-productivité du travail. Selon eux, le cercle de la croissance des Trente Glorieuses repose en grande partie sur le compromis fordiste, à savoir un salaire indexé sur les gains de productivité, ce qui permettait de concilier rentabilité des firmes et progression de la consommation. À partir des années 1980, les économistes néo-keynésiens ont cependant proposé une analyse du lien inverse, à travers les théories du salaire d’efficience. La productivité des salariés dépend de leur motivation. Celle-ci repose sur le salaire perçu. Ils établissent ainsi que la productivité du travail est une fonction du salaire réel. Dans la pratique, il est impossible de fixer les salaires individuels en fonction de la productivité de chaque salarié, dès lors que règne la division du travail. Par ailleurs, la fixation des salaires est encadrée par certaines réglementations (pour le SMIC, par exemple) et par les négociations collectives. 28) Les rigidités salariales Depuis de nombreuses années, les grandes institutions internationales (l’OCDE en particulier) expliquent les contre-performances européennes en matière d’emploi, comparée aux performances des États-Unis, par des rigidités du salaire réel. Ces conclusions s’appuient, dans un premier temps, sur le modèle néoclassique du marché du travail. Selon cette analyse, sur un marché de concurrence pure et parfaite, la flexibilité du salaire réel permet de réguler les déséquilibres sur le marché du travail. En situation de chômage, le salaire réel doit baisser jusqu’au retour du plein emploi. La persistance du chômage s’explique alors par la rigidité des salaires

à la baisse, conséquence des interventions de l’État (droit du travail, salaire minimum, allocations chômage). Les économistes néo-keynésiens admettent l’impact négatif de ces rigidités en matière de chômage. Ils estiment cependant qu’en concurrence imparfaite, elles résultent d’un comportement rationnel des entreprises qui peuvent trouver un intérêt à rigidifier les salaires, parce que ceux-ci sont négociés à long terme pour limiter l’incertitude sur l’évolution du coût du travail et sur les revenus (théorie des contrats implicites) ou pour maintenir un certain niveau de productivité du travail (théories du salaire d’efficience). Il leur apparaît préférable de subventionner les emplois non qualifiés et de favoriser un retour rapide à l’emploi des chômeurs (au prix de politiques plus coercitives) plutôt que de chercher à supprimer ces rigidités. 29) Dans quelle mesure les hausses de salaire sontelles inflationnistes ? Les hausses de salaire sont fréquemment évoquées comme source de tensions inflationnistes. C’est un cas particulier de l’inflation par les coûts de production. En effet, la hausse du salaire horaire peut déboucher sur celle des coûts de production et donc des tarifs des entreprises qui veulent maintenir leurs marges bénéficiaires. Remarquons toutefois qu’une augmentation ponctuelle des prix ne peut être qualifiée d’inflation. Il faut pour cela que le processus soit cumulatif. Sont alors en jeu les conflits autour du partage de la valeur ajoutée et des marges de manœuvre dont disposent les entreprises pour répercuter les hausses de coût sans mettre en péril leur compétitivité. Plus fondamentalement, les hausses de salaire entraînent une augmentation des coûts de production si elles dépassent les gains de productivité. Si le taux de croissance du salaire horaire est plus faible que celui de la productivité du travail, le coût unitaire n’augmente pas. Les théories du salaire d’efficience (Stiglitz, Akerlof) posent l’hypothèse que la productivité des salariés repose largement sur leur motivation, laquelle dépend du niveau du salaire perçu. Les entreprises qui proposent des salaires plus élevés peuvent par ailleurs attirer des salariés plus qualifiés et, par conséquent, plus productifs. Les hausses de salaire ne sont donc pas nécessairement inflationnistes si elles sont consenties dans le cadre de négociations où la nécessité de préserver la compétitivité des entreprises est prise en compte. 30) La segmentation du marché du travail L’analyse en termes de segmentation du marché du travail revient à rejeter les hypothèses néoclassiques d’homogénéité et d’unicité du marché du travail. Selon Piore et Doeringer, il faut distinguer un marché primaire (sur lequel les emplois sont stables, bien payés et offrent à une main-d’œuvre qualifiée de nombreux avantages sociaux ainsi que des perspectives de carrière) et un marché secondaire (qui présente des caractéristiques opposées et concerne le plus souvent les moins qualifiés,

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en 1850, puis a vu sa part croître au lendemain de la Seconde Guerre mondiale (après une stagnation des années 1930 jusqu’en 1945), pour atteindre son pic à 35 % en 1975. Depuis, la chute de ses effectifs est continue (du fait de la crise et des restructurations) ; il ne représente plus aujourd’hui qu’un quart des actifs. Le secteur tertiaire a connu en revanche une progression continue de ses effectifs, tant en valeur absolue qu’en pourcentage. Aujourd’hui, le tertiaire regroupe 3 actifs sur 4 (76,2 %). Depuis les années 1980, la crise économique s’est traduite par le développement du chômage mais également par celui des emplois précaires, qui représentent plus de 18 % des actifs occupés (CDD, intérim, stages, emplois aidés).

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les jeunes, les femmes et les immigrés). Selon les théories du salaire d’efficience, les entreprises stabiliseraient le salaire au-dessus du niveau qui assurerait le plein emploi afin de garantir un niveau élevé de productivité du travail (Stiglitz, Akerlof). La segmentation du marché du travail est aussi le résultat de règles qui affectent différemment les diverses catégories de maind’œuvre en fonction de leur pouvoir de marché, alors que les entreprises cherchent à obtenir davantage de flexibilité. Ceux qui ont déjà un emploi (les insiders) obtiendraient des avantages au détriment des outsiders, c’est-à-dire de ceux qui sont à la recherche d’un emploi ou qui occupent des emplois précaires (Lindbeck et Snower). Pour certains économistes marxistes et radicaux, la segmentation résulte d’une stratégie délibérée des employeurs visant à casser le collectif du travail et à diviser les salariés. La segmentation du marché du travail constitue un enjeu redoutable pour les politiques de l’emploi, qui doivent être différenciées selon les catégories de main-d’œuvre.

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31) La courbe de Beveridge

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La courbe de Beveridge établit une relation décroissante entre le taux d’emplois vacants et le taux de chômage. Elle traduit un problème d’appariement entre l’offre et la demande sur le marché du travail. En effet, des emplois vacants (demande de travail non satisfaite) subsistent même en période de chômage. Les employeurs ne trouvent pas les salariés qui leur conviennent et/ou les emplois proposés ne correspondent pas aux attentes des chômeurs. Plus la courbe de Beveridge est éloignée des axes, plus les problèmes d’appariement sont importants (à taux de chômage équivalent, le taux d’emplois vacants est plus élevé). Une première explication tient à l’inadéquation entre les qualifications requises pour les emplois et celles que proposent les chômeurs. Les mutations structurelles réalisées dans le cadre de la mondialisation ont amplifié ce problème au cours des dernières décennies. Une seconde explication réside dans les rigidités du marché du travail (Pissarides). L’impact négatif des allocations chômage est souvent mis en avant. Elles élèveraient le salaire de réservation à partir duquel les chômeurs acceptent de prendre un emploi (théorie de la recherche d’emploi). En France, ces analyses justifient le durcissement des conditions d’accès aux allocations chômage et la mise en place du revenu de solidarité active (RSA), qui visent à rendre la reprise d’un emploi financièrement intéressante par rapport à l’inactivité. 32) Le taux de chômage structurel Le chômage structurel est le chômage qui ne peut pas être expliqué par le niveau de l’activité économique. Il se compose du chômage frictionnel (résultat des difficultés d’appariement sur le marché du travail), du chômage d’inadéquation (en période de mutations structurelles), du chômage classique (les personnes inemployables au salaire en vigueur) et du chômage volontaire. L’estimation

du chômage structurel (appelé aussi « naturel ») est un enjeu essentiel pour les politiques de l’emploi. Si le chômage effectif est inférieur au chômage structurel, une politique de relance peut abaisser sensiblement le chômage. Dans le cas contraire, seule une politique structurelle est efficace : amélioration du fonctionnement du marché du travail, formation et requalification des chômeurs. Le chômage structurel n’est cependant pas observable directement. C’est pourquoi les économistes l’appréhendent à partir du taux de chômage qui n’accélère pas l’inflation (Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment –  NAIRU). En France, il était estimé à 9,5 % en 2013 pour un taux de chômage de 10,3 %. Cette méthode est cependant critiquable à deux titres principaux. D'une part, les méthodes d'évaluation du NAIRU sont multiples et aboutissent à des taux très éloignés et donc très incertains (de 8 % à 12 % pour la France dans les années 2000). D’autre part, le taux de chômage aux États-Unis est passé de 7,4 % en 1992 à 4 % en l’an 2000 sans susciter d’accélération de l’inflation. Ces critiques amènent à douter quelque peu de la pertinence de cet indicateur pour guider la politique économique. 33) Le chômage de longue durée Un chômeur de longue durée est un actif au chômage depuis plus d’un an. Le chômage de longue durée (CLD) est structurellement élevé depuis la crise des années 1970. Il a tendance à croître avec le chômage global. En octobre 2011, la part des CLD parmi les inscrits à Pôle emploi était de 38 % (1,6 million de personnes). Elle est montée à 42,7 % en 2014. Certaines catégories de main-d’œuvre apparaissent plus exposées au risque de CLD. Parmi les actifs, les jeunes (de moins de 25 ans) présentent les taux les plus élevés. Au sein des chômeurs, le risque de CLD augmente avec l’âge. Traditionnellement, les femmes sont plus exposées que les hommes mais les taux selon les sexes se sont rapprochés au fil des années. Le CLD touche moins les salariés qualifiés que les autres. Les explications du chômage de longue durée mettent le plus souvent en avant les rigidités du marché du travail et en particulier la générosité des allocations chômage. Une grande partie du CLD provient cependant d’une inadaptation des qualifications des chômeurs dans une économie en pleine restructuration et dans un contexte de concurrence internationale accrue. La faible croissance est également responsable d’un chômage de « file d’attente » : les entreprises en position de force embauchent les salariés les plus qualifiés, et les moins qualifiés sont écartés des seuls emplois à leur portée (Robert Salais). Le chômage provoquerait alors une perte de capital humain et un effet de stigmatisation qui diminuerait leurs chances de retrouver un emploi. 34) Le chômage des jeunes Le taux de chômage des jeunes (15-24 ans) est de 23,4 % au deuxième trimestre 2015 (42 % dans les zones

35) Balance commerciale et balance des paiements L’objectif, dans cette question, est moins de décrire avec précision la composition de la balance commerciale et de la balance des paiements que de montrer en quoi la prise en compte de la balance commerciale fournit un complément indispensable à une interprétation correcte du solde de la balance des paiements. La balance des paiements retrace l’ensemble des échanges commerciaux, financiers et monétaires d’un pays avec l’extérieur. Les versements ou les dépôts à destination des autres pays sont inscrits en débit alors que les flux en provenance de l’étranger le sont en crédit. Un solde négatif traduit un endettement vis-à-vis de l’extérieur et donc une augmentation de la dette qui devra être remboursée en y ajoutant les intérêts. Les évolutions qui affectent la balance commerciale sont souvent déterminantes pour expliquer celles de la balance des paiements. Un solde négatif de cette dernière peut conduire à une diminution du taux de change favorable à une augmentation des exportations et à une baisse des importations. L’amélioration du solde commercial aboutit alors à une entrée de devises qui permet de combler (en tout ou partie) le déficit de la balance des paiements. Ce rééquilibrage suppose cependant que les échanges soient suffisamment élastiques par rapport aux prix (conditions de Marshall-Lerner). Il peut par ailleurs prendre du temps et impliquer un creusement du déficit commercial initial du fait du renchérissement des importations (courbe en J). Aujourd’hui, les flux financiers sont de plus en plus autonomes et déconnectés

des flux de marchandises du fait de la suppression des contrôles sur les mouvements de capitaux et des innovations financières qui renforcent les incitations à la spéculation. 36) Commerce international et croissance économique Les relations entre la croissance économique et les échanges extérieurs sont complexes. Les exportations exercent un effet positif sur la croissance car elles augmentent la demande adressée aux entreprises nationales. Les importations, en revanche, réduisent les débouchés. Ainsi, plus un pays possède un taux d’ouverture élevé (importations + exportations/PIB), plus sa croissance économique est dépendante de ses performances en matière de commerce extérieur. Un effort important de compétitivité est alors nécessaire pour réduire les importations et augmenter les exportations. À défaut, chaque épisode d’accélération de la croissance économique se traduit par une détérioration du solde des transactions courantes. Une illustration de cette contrainte est l’échec de la relance économique française en 1981-1982 : la forte augmentation de la demande globale a alors débouché sur un déficit commercial insupportable qui a imposé la mise en place d’une politique de rigueur à partir de 1983 et de politiques de désinflation compétitive par la suite. Ces politiques ont condamné la France à une « croissance molle » sans parvenir à restaurer la compétitivité des entreprises. Le ralentissement de la croissance économique chez ses principaux partenaires a sans doute réduit l’efficacité potentielle de cette politique. Il est cependant possible d’échapper à ce dilemme grâce à une spécialisation dans les productions à forte valeur ajoutée, ce qui suppose des efforts de recherche et développement et d’innovation. 37) Le commerce intrabranche Les échanges commerciaux entre pays développés font apparaître une composante croissante de commerce intrabranche (Grubel et Lloyd), c’est-à-dire des importations et des exportations de produits d’une même branche entre un pays et ses partenaires. Une partie de ce commerce intrabranche peut s’expliquer par la vision traditionnelle de la division du travail, appuyée sur la théorie des avantages comparatifs (Ricardo) : le commerce de biens intermédiaires et les échanges intra-firmes. Les entreprises découpent en effet le processus productif de manière à profiter des avantages comparatifs des différents territoires. Cependant, une grande partie du commerce intrabranche (surtout en Europe) porte sur l’échange de produits identiques mais de qualité différente, ce qui impose un aménagement des théories traditionnelles. Ce type de commerce s’explique alors par la demande de différence des consommateurs (Lassudrie-Duchêne) et les politiques commerciales stratégiques des États qui faussent la concurrence (Krugman). La théorie du cycle de vie du

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urbaines sensibles). Cependant, ce taux est rapporté aux personnes actives (en emploi ou cherchant un emploi). Or, la plupart des jeunes sont encore en formation. En conséquence, si on ramène le nombre de jeunes chômeurs à l’ensemble de la population de cette tranche d’âge, ce taux est aux alentours de 8 %. Le chômage touche principalement les non-diplômés et les difficultés de l’insertion professionnelle diminuent au fur et à mesure que le diplôme s’élève. Le chômage des jeunes est beaucoup plus sensible aux variations conjoncturelles que celui de leurs aînés. Cela s’explique par leur surreprésentation dans les emplois précaires (intérim, contrats à durée déterminée, emplois aidés). Le chômage des jeunes est souvent synonyme de pauvreté, dans la mesure où ceux-ci ne peuvent prétendre au RSA (sauf pour les chargés de famille) et que l’Unedic les indemnise peu. Les jeunes souffrent de la faiblesse de la croissance économique, qui retarde leur embauche (interprétation du chômage en termes de « file d’attente »), et d’un manque de qualification ou d’expérience qui réduit leur productivité potentielle (théorie du « capital humain »). C’est pourquoi la lutte contre le chômage des jeunes passe essentiellement par les emplois aidés et par les allègements de charges sociales. Seule une reprise vigoureuse de la croissance économique serait susceptible d’infléchir le chômage des jeunes de manière significative.

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produit (Vernon) explique que l’avantage technologique initial des pays industrialisés s’érode peu à peu du fait des transferts de technologie qui permettent aux firmes d’autres pays d’être compétitives et de devenir exportatrices. Les pays innovateurs deviennent importateurs de produits banalisés alors qu’ils continuent d’exporter (dans la même branche) des produits plus sophistiqués. 38) Avantages comparatifs et rôle de l’État Selon la théorie économique dominante, les économies ont intérêt à se spécialiser dans les productions pour lesquelles elles disposent d’un avantage comparatif et à importer le reste (Ricardo). Certains économistes libéraux ont tiré argument de ces analyses pour préconiser un laisser-faire total en matière d’échange international. Pourtant, elles se bornent à constater l’état des avantages comparatifs et ne cherchent pas à expliquer comment ils émergent. Les analyses contemporaines incitent en revanche à considérer que les avantages comparatifs se construisent et que les interventions de l’État peuvent être décisives pour favoriser une spécialisation dans les productions les plus avantageuses. Les commandes publiques ainsi que l’entretien d’un haut niveau de la demande globale peuvent accélérer la maturation de certaines activités et leur permettre d’affronter dans de bonnes conditions de rentabilité la demande mondiale (Linder). Les politiques en faveur de la recherche et développement et de l’innovation permettent d’entretenir un avantage technologique et de gagner des parts de marché sur les productions à forte valeur ajoutée (analyses évolutionnistes). Les productions qui s’opèrent avec des rendements croissants ou qui exercent des effets externes positifs confèrent aux pays qui ont pris l’initiative un avantage qui peut s’exacerber dans l’avenir. L’État peut alors être amené à mettre en place des politiques protectionnistes transitoires, le temps qu’émerge une production nationale compétitive (Krugman).

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39) Innovation et compétitivité des économies européennes

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Les avantages comparatifs des économies européennes résident indubitablement dans les productions à forte valeur ajoutée intenses en capital technique et en travail qualifié. Si on se base sur les enseignements de la théorie des avantages comparatifs, c’est dans ces domaines que doivent porter les efforts visant à restaurer la compétitivité des économies européennes, confrontées à la concurrence des économies émergentes. La théorie du cycle de vie du produit nous enseigne cependant que cet avantage repose sur une domination technologique qui est régulièrement rognée par ces mêmes pays émergents. Ceux-ci opèrent en effet des « remontées de filière » au fur et à mesure qu’ils mettent à profit les transferts de technologie favorisés par l’implantation des firmes multinationales (exemples de l’automobile et de l’électronique grand public). La compétitivité des firmes européennes ne peut être assurée, selon certains, que grâce à un effort sans cesse renouvelé d’innovation qui

confère pour un temps un avantage compétitif hors prix. La corrélation entre les performances des économies américaine ou allemande et le nombre de brevets déposés corrobore ce diagnostic. La capacité d’innovation repose sur un effort intense de recherche et développement mais également sur l’émergence d’un environnement capable de les faire fructifier (qualité des infrastructures, formations de qualité, relations étroites entre les acteurs économiques, environnement financier et fiscal capable de soutenir les efforts d’investissement à long terme). 40) Peut-on parler de firmes « globales » ? Les firmes multinationales (FMN) ont engagé depuis les années 1980 de profondes restructurations qui les ont amenées à découper les processus productifs en segments de plus en plus fins de manière à profiter au mieux des avantages comparatifs de chaque territoire (d’où une hausse du commerce entre firmes). De là l’idée que les grandes firmes seraient devenues des firmes globales, c’est-à-dire de plus en plus indépendantes de leur territoire d’origine et organisant leur production sur une base mondiale. Seules quelques firmes correspondent cependant à ce schéma (Ford, Nike, Sony, Nestlé). Pour la majorité des grandes entreprises, les exportations à partir de leur base nationale demeurent le vecteur dominant de leur internationalisation. Les services de recherche et développement restent le plus souvent situés dans le pays d’origine : l’innovation constitue la principale source de leur compétitivité et les firmes ne sont pas disposées à dévoiler des savoir-faire et des informations sensibles dans des territoires qu’elles ne maîtrisent pas (c’est un peu moins vrai pour les FMN suédoises, suisses, hollandaises et britanniques). Les FMN restent également fortement dépendantes de leur pays d’origine en ce qui concerne leur financement (emprunts et subventions publiques). Elles se tournent d’abord vers les pouvoirs publics du territoire qui les a vues naître lorsqu’elles connaissent des difficultés. Enfin, l’ancrage territorial est également perceptible dans l’origine des cadres des entreprises. 41) Les délocalisations sont-elles responsables de l’explosion du chômage en France ? Il n’existe pas, aujourd’hui, de définition consensuelle de la délocalisation. Au sens le plus strict, il s’agit du changement de lieu d’une unité de production. Selon certains, cela concernerait aussi le recours à la soustraitance étrangère en substitution de la production locale. Enfin, d’autres y incluent l’ouverture d’unités de production à l’étranger plutôt que sur le territoire national. Dès lors, il n’est pas aisé d’évaluer l’impact des délocalisations sur l’emploi. La plupart des études tendent cependant à nuancer celui-ci (rapport FontagnéLorenzi, 2005). Si on fait le bilan en emplois perdus du fait de nos importations et gagnés du fait de nos exportations, nos échanges avec les pays pauvres représenteraient au pire une destruction de 300 000 emplois, qui

42) La régionalisation des échanges : un obstacle au multilatéralisme ? L’intégration économique régionale représente le regroupement d’un certain nombre de pays appartenant à une même zone géographique afin de constituer un espace économique unique. Ces accords sont en grande partie des accords de libre-échange. Ils contribuent donc à la hausse des flux commerciaux à l’intérieur de la zone ainsi qu’à celle des investissements croisés entre pays membres. Mais les accords régionaux peuvent constituer une entorse au libre-échange généralisé (multilatéralisme) dans la mesure où ils reposent sur des accords préférentiels et donc source de détournement de commerce. En effet, s’il y a une suppression des droits de douane à l’intérieur de la zone, cela est susceptible d’évincer les producteurs hors de la zone de certains marchés. Certains accords reposent par ailleurs davantage sur l’instauration de barrières extérieures que sur l’abolition des barrières internes. Cependant, le régionalisme peut être vu comme une étape vers le multilatéralisme. L’application de la clause de la « nation la plus favorisée » est en effet de nature à contraindre certains pays à des concessions trop fortes et trop rapides pour leurs producteurs. Il est plus facile de négocier entre pays aux caractéristiques identiques. Cela permet aux producteurs de s’adapter aux conditions du libre-échange et facilite plus tard le passage à une étape supérieure de libre-échange. On peut enfin souligner que les nations les plus engagées dans des accords régionaux sont déjà celles qui commercent le plus avec le reste du monde. 43) Firmes multinationales et commerce international Une firme multinationale (FMN) est une firme qui possède ou contrôle des entreprises dans plusieurs pays et qui élabore sa stratégie globale de manière à exploiter au mieux les différentes caractéristiques économiques de ces derniers. Les FMN se sont développées au xixe siècle pour faciliter l’accès aux matières premières, et au xxe siècle afin d’accéder aux marchés locaux (exportations et développement de filiales à l’étranger). À ces logiques s’ajoute aujourd’hui celle de la décomposition internationale des processus productifs (LassudrieDuchêne, Porter) : les firmes ont découpé les processus productifs en segments très fins. La baisse tendancielle

des coûts de transport leur permet alors d’exploiter au mieux les avantages comparatifs de chaque territoire. Cela génère un intense commerce intra-firme (un tiers du commerce des pays développés) qui est réalisé au prix fixé par la société mère, de façon à optimiser le résultat fiscal de ses activités. Les FMN transforment par ailleurs les caractéristiques du commerce international à long terme via les transferts de technologie entre les pays. À terme, les pays d’accueil peuvent en tirer profit grâce à une stratégie de remontée de filière. L’estimation du poids économique des FMN est difficile à réaliser car il n’existe pas de définition consensuelle du phénomène. Cependant, on considère qu’elles contrôlent aujourd’hui les deux tiers du commerce mondial. 44) Le FMI Le FMI a été créé en 1944 à la suite de la conférence de Bretton Woods. Sa mission est alors clairement définie : réguler le système monétaire international de change fixe et mettre fin aux dévaluations compétitives utilisées lors de la « Grande Crise ». Il doit également œuvrer pour assurer la convertibilité des monnaies. Sa mission est complémentaire de celle du GATT, c’est-à-dire qu’elle doit contribuer au développement du commerce international au niveau mondial. Le FMI vient donc en aide aux pays ayant des difficultés de balance des paiements qui mettent en péril leur système bancaire et financier et sont incapables de soutenir leur monnaie, via les interventions des banques centrales sur les marchés des changes. Le rôle du FMI a évolué par rapport aux objectifs initiaux. La fin du système de change fixe, à partir de 1971 (entérinée par les accords de la Jamaïque en 1976), met fin en effet à son rôle de surveillance des taux de change. Mais parallèlement, la crise de la dette des pays en développement lui fournit l’occasion de réorienter son action car ces derniers font appel à lui pour répondre à leurs besoins de liquidités internationales et pour défendre leurs taux de change. Le FMI joue alors son rôle de prêteur mais exige en contrepartie des réformes structurelles. Les exigences portent sur la diminution des déficits publics (réduction des dépenses publiques et hausse des impôts) et le désengagement de l’État en matière d’interventions économiques. Enfin, le FMI impose des mesures de libéralisation des mouvements de capitaux et de suppression des restrictions d’importations. 45) La Banque mondiale La Banque mondiale (BM) a été créée à la suite de l’accord de Bretton Woods de 1944, afin de fournir des prêts destinés à financer à long terme des projets de reconstruction et d’équipement et pour promouvoir la croissance économique et le développement. Elle s’est donc centrée sur l’aide à la construction des infrastructures des pays en développement. Les conditions avancées pour ses interventions vont dans le même sens que celles du FMI et accentuent l’emprise libérale des institutions financières internationales sur les pays en développement. Puis son action s’est davantage orientée

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ne peut donc expliquer le chômage massif en France. Il faut par ailleurs inclure dans les effets potentiels des délocalisations la hausse du pouvoir d’achat induite par les exportations à bas prix dans certains secteurs (textile, électroménager…) et qui permet le développement d’emplois dans d’autres activités. Cependant, les menaces de délocalisations pèsent sur les salaires et la politique économique, de sorte qu’elles peuvent expliquer en partie la faiblesse de la croissance économique actuelle (Husson). Il semble par ailleurs que le phénomène ait gagné en ampleur récemment, ce qui pourrait nécessiter, à terme, un nouveau bilan.

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vers une mission de développement humain et la lutte contre la pauvreté. Il est vrai que dès les années 1960, sous l’impulsion de Robert McNamara, les interventions de la BM dans l’éducation et la santé étaient en hausse. Elle était même devenue le premier bailleur de fonds dans le monde pour ces domaines d’intervention. Son rapport de 1991 sur « Le défi du développement » place en priorité l’investissement dans le capital humain et dénonce les actions prédatrices de certains États et acteurs. À côté de ses programmes, la BM s’est par ailleurs fortement engagée, en collaboration avec le FMI, dans un processus d’allègement de la dette des pays les plus pauvres. Cette initiative, connue sous le nom de PPTE (pays pauvres très endettés), vise, en associant les créanciers des pays endettés, à apporter des aides exceptionnelles aux États répondant à certains critères. En contrepartie, ceux-ci s’engagent à consacrer ces fonds à la lutte contre la pauvreté. Les négociations avec les créanciers aboutissent par ailleurs à un allègement substantiel des dettes.

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46) Les métropoles dans la mondialisation

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La mondialisation de l’économie ne signifie pas que tous les territoires participent intensivement à l’augmentation des échanges internationaux et encore moins une implantation équilibrée des firmes et des populations sur ces territoires. Plus de 50 % de la population mondiale est urbaine et les grandes métropoles continuent à grandir. L’essentiel des échanges mondiaux a lieu entre de grandes métropoles situées majoritairement dans des pays de la triade (Amérique, Asie, Europe). L’extension des métropoles prospères s’explique par les économies d’agglomération permises par la concentration des activités au sein d’un territoire. Les entreprises y trouvent toutes les infrastructures et les ressources dont elles ont besoin : services spécialisés, fournisseurs performants, marché du travail dynamique, infrastructures de transport et de communication, laboratoires de recherche et universités. La diffusion des nouvelles technologies et la baisse des coûts de transport ont favorisé ces mouvements de concentration territoriale. Les avantages des métropoles se sont donc consolidés dans le mouvement de mondialisation. Elles exercent par ailleurs un effet d’entraînement sur les territoires proches. Dans les pays en développement, l’augmentation de la taille des métropoles est plus le résultat de l’incapacité des territoires ruraux à assurer le minimum vital à leurs populations que celui de leur dynamisme économique. D’où le développement de bidonvilles qui ont parfois un certain dynamisme économique mais dont le rayonnement est plus local que mondial. 47) La mondialisation : avantages et inconvénients La mondialisation se définit comme l’accroissement des mouvements internationaux de biens, de services, de capital, d’hommes et d’information. Elle débouche sur une interdépendance croissante entre les économies. Les partisans de la mondialisation considèrent qu’elle

permet de profiter des avantages comparatifs des territoires et, ainsi, d’augmenter la production mondiale à moindre coût (théorie des avantages comparatifs de Ricardo). La concurrence au niveau mondial est censée favoriser l’augmentation du niveau de vie et la satisfaction des consommateurs. La libre circulation des capitaux favorise une allocation optimale des capitaux. En effet, ces derniers se placent là où les rendements attendus sont les meilleurs. Cela représente une chance pour les pays en voie de développement, qui peuvent ainsi alléger l’effort d’épargne préalable pour financer les investissements. Cependant, les bouleversements occasionnés par la mondialisation sont aujourd’hui une source d’inquiétudes. La concurrence des pays à bas salaires et la sous-évaluation de certaines monnaies minent la compétitivité des anciennes nations industrialisées et risquent de provoquer une explosion du chômage de masse et une contrainte sans précédent sur les politiques sociales. Les États ont perdu une grande part de leurs moyens d’action au profit des institutions internationales et des multinationales, sans qu’émergent des principes clairs et cohérents d’une gouvernance mondiale. Cela se traduit aussi par des désordres monétaires et financiers croissants. 48) Les évolutions de la division internationale du travail La division internationale du travail (DIT) désigne la spécialisation des économies nationales dans des activités particulières, laquelle débouche sur des échanges commerciaux. Au xixe siècle se met en place une DIT qualifiée de « traditionnelle » : les pays pauvres sont spécialisés dans les matières premières ou agricoles, les pays riches dans les productions industrielles et les exportations de capitaux. Aujourd’hui, cette DIT ne représente plus que 30 % des échanges internationaux. Les pays développés sont spécialisés dans les productions industrielles à haut contenu en technologie et dans les services nécessitant une main-d’œuvre qualifiée. Les nouveaux pays industrialisés (NPI) produisent des biens manufacturés de plus en plus diversifiés et concurrencent les pays industrialisés sur un nombre croissant de marchés. Les pays les moins avancés (PMA) restent cantonnés aux matières premières et agricoles. La DIT évolue rapidement sous l’impulsion des grandes firmes internationales, qui ont fractionné les processus productifs de manière à tirer parti des différences d’avantages comparatifs des territoires (division internationale des processus productifs –  Lassudrie-Duchêne). Il en résulte un accroissement très important des échanges mondiaux de produits intermédiaires. Une grande partie de ce commerce est le fait d’échanges intrafirme. 49) Le triangle d’incompatibilité Le triangle d’incompatibilité exposé par Mundell montre l’impossibilité de concilier taux de change fixes, liberté de circulation des capitaux et autonomie de la politique monétaire. Le choix ne peut s’exercer que pour deux

50) La dollarisation L’utilisation croissante du dollar pour les transactions réelles et financières constitue souvent une réaction des citoyens ou des pouvoirs publics d’un pays à l’instabilité de la monnaie nationale (la population préfère détenir une monnaie dont le pouvoir d’achat est stable). La dollarisation peut prendre des formes multiples. Dans une dollarisation totale ou officielle, une monnaie étrangère, le dollar, est adoptée par un pays comme monnaie légale principale ou exclusive. Dans une dollarisation partielle ou de fait, un pays garde sa monnaie nationale en circulation, mais permet aussi d’effectuer librement des paiements et des transactions en dollars. On peut distinguer trois types de dollarisation : –  la dollarisation des paiements : le dollar est utilisé essentiellement comme moyen de paiement ; –  la dollarisation financière : les résidents détiennent des actifs financiers en dollars ; –  la dollarisation réelle : les prix et/ou les salaires intérieurs sont fixés en dollars. Il n’existe qu’une poignée d’économies totalement dollarisées (Salvador, Équateur et Panama), mais la dollarisation partielle est très répandue. Le ratio entre dépôts en monnaies étrangères et total des dépôts a augmenté ces dernières années en Amérique latine, en Asie, en Afrique et dans les pays en transition d’Europe. En fait, une autre devise peut remplacer le dollar mais cette expression de « dollarisation » est le plus souvent conservée pour qualifier ce phénomène. 51) La dévaluation compétitive La dévaluation compétitive repose sur une dépréciation de la monnaie nationale afin de réduire le coût des exportations et de renchérir celui des importations. L’objectif est de réduire le déficit commercial et de relancer la

croissance économique interne. Il s’agit donc de restaurer la compétitivité-prix de la production nationale. Cela suppose que les économies concurrentes ne réagissent pas en dépréciant à leur tour leur monnaie car cela annule l’avantage initial. L’efficacité de la dévaluation compétitive repose cependant sur certaines conditions que l’on peut résumer par le théorème « des élasticités critiques » (ou conditions Marshall-Lerner) : les élasticités-prix de l’offre et de la demande doivent être assez fortes (la somme des élasticités-prix des importations et des exportations en valeur absolue est supérieure à 1). Dans le cas contraire, on risque d’assister à une nouvelle dégradation du solde de la balance commerciale (courbe en J). Dans un premier temps, la dévaluation conduit à un renchérissement du prix des importations alors que les exportations ne sont pas reparties. Puis, dans un second temps, les importations diminuent alors que les exportations augmentent et le déficit se résorbe. Cependant, ce renversement n’est pas systématique et on peut assister à une nouvelle dégradation du solde de la balance commerciale si les importations et les exportations ne sont pas suffisamment élastiques par rapport aux prix. 52) Le bilan des taux de change flexibles Depuis l’abandon, en 1973, du système de Bretton Woods, les parités entre monnaies fluctuent au jour le jour en réponse aux forces du marché. Les changes flexibles devaient redonner des marges de manœuvre en matière de politique monétaire, en libérant le taux d’intérêt d’un objectif de change (conformément aux enseignements du modèle de Mundell-Fleming et du « triangle d’incompatibilité »). Le flottement libre des monnaies devait aussi permettre d’atteindre plus rapidement les taux de change d’équilibre et de résorber les déséquilibres des balances courantes. Les faits démentent largement ces prévisions. En effet, les taux de change se sont avérés extrêmement volatils et n’ont pas mis fin aux situations de sous-  ou surévaluation de certaines monnaies. Cela s’explique tout d’abord par le fait que les banques centrales interviennent sur les marchés des changes pour maintenir le taux de change de leur monnaie dans des zones compatibles avec leurs propres objectifs (stabilité des prix et compétitivité de l’économie). L’abandon du contrôle des changes et la liberté de circulation des capitaux associés aux innovations financières ont gonflé les flux de la spéculation. Celle-ci repose sur les anticipations des agents en univers incertain. Cela favorise, d’une part, les comportements moutonniers et, d’autre part, les corrections brutales lorsque les anticipations ne sont pas vérifiées. Contrairement aux prédictions de Milton Friedman, la spéculation n’est pas stabilisante. 53) Le rôle des investisseurs institutionnels dans l’économie Les investisseurs institutionnels (ou « zinzins ») assurent la gestion collective de l’épargne des ménages. On distingue trois catégories de « zinzin » : les fonds de pension

Partie VII : Économie

des caractéristiques. Un pays qui choisit d’adhérer à un système de changes fixes et de profiter de la libre circulation des capitaux perd l’autonomie de sa politique monétaire. En effet, dans cette situation, une politique monétaire plus expansive que celle de ses partenaires conduit à une fuite des capitaux (libre circulation des capitaux), ce qui menace le taux de change. La Banque centrale peut éventuellement contrer ces pressions pendant un temps, en achetant sa monnaie contre des devises, mais les réserves sont insuffisantes pour faire face à un mouvement durable et de grande ampleur de sortie des capitaux. Tôt ou tard, le pays concerné doit accepter la dévaluation et éventuellement la sortie du système de changes fixes. On comprend ainsi qu’un pays qui choisit la libre circulation des capitaux et l’autonomie de la politique monétaire ne peut pas adhérer à un système de changes fixes. L’exemple de la Grande-Bretagne illustre parfaitement cette situation. Enfin, la volonté d’intégrer un système de changes fixes tout en préservant l’autonomie de la politique monétaire implique de contrôler sévèrement les mouvements des capitaux.

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(gestion de l’épargne retraite), les fonds mutuels ou sociétés d’investissement (comme les sociétés d’investissement à capital variable –  SICAV – ou les fonds communs de placement –  FCP –, en France) et les sociétés d’assurance. Les « zinzins » représentent des acteurs essentiels sur les marchés financiers puisqu’ils y réalisent environ 80 % des transactions. En détenant une part de plus en plus importante du capital des grandes sociétés cotées en Bourse, les « zinzins » sont en mesure d’imposer des critères de rentabilité des fonds propres qui exercent une pression énorme sur les stratégies des entreprises. Certains les accusent de privilégier la rentabilité à court terme au détriment du développement des firmes à long terme. D’autres insistent plutôt sur leur rôle positif en termes de diffusion des meilleures pratiques de gouvernance des entreprises. Ils sont par ailleurs des acteurs essentiels du financement de la dette des États, ce qui leur permet d’exercer une influence importante sur la politique économique en faisant jouer la concurrence fiscale. Les économistes libéraux mettent en avant leur rôle positif dans la répartition des risques grâce à la diversification des portefeuilles qu’ils permettent, alors que certains économistes keynésiens leur reprochent de favoriser l’instabilité des marchés en adoptant les mêmes stratégies de vente et d’achat de titres (comportement favorisé par l’utilisation de critères identiques de gestion) et donc d'amplifier à l’extrême les fluctuations des prix de ces actifs.

55) Le prêteur en dernier ressort

54) L’impact des NTIC sur la localisation des activités dans l’espace

56) La taxe Tobin

Les nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) permettent de diminuer énormément les coûts de transport de l’information et de réaliser des activités à distance. Cela favorise la délocalisation des activités industrielles mais aussi de nombreux services, qui seraient libérés des contraintes de la proximité. Poussée à l’extrême, cette évolution entraînerait une localisation des activités économiques à la périphérie des grands centres et, donc, un affaiblissement des grandes agglomérations (Marshall McLuhan). Les NTIC favoriseraient ainsi le développement des territoires désavantagés et conduiraient à une réduction des inégalités spatiales. Cependant, force est de constater que, jusqu'à présent, les NTIC ont davantage accompagné le mouvement de métropolisation qu’elles ne l’ont freiné. Les industries de haute technologie requièrent la proximité de centres de recherche et d’universités et, surtout, d’un marché local du travail capable de leur fournir un personnel très qualifié. Dès lors, elles ont tendance à s’installer près de leurs concurrents et à attirer dans ce mouvement leurs principaux partenaires (comme cela s’est produit dans la Silicon Valley, aux États-Unis). Les NTIC paraissent renforcer les avantages existants, ce qui illustre le principe des rendements croissants d’adoption, avancé par les économistes de la Nouvelle Économie géographique (Krugman).

La faillite d’une banque entraîne un risque systémique pour l’ensemble du système bancaire : la défaillance d’un établissement peut générer des faillites en cascade, surtout si la banque est d’une taille importante. Le risque est grand d’assister à une panique bancaire (bank run) et de voir les déposants retirer leurs dépôts. Rapidement, c’est tout le système de paiement qui peut être bloqué. C’est pourquoi les banques en faillite sont en général aidées par le prêteur en dernier ressort. Le plus souvent, il s’agit de la banque centrale, sous forme de prêts à des taux avantageux. Les fonds peuvent aussi être fournis directement par l’État, ou ces institutions peuvent passer sous la tutelle du Trésor, qui garantit les dépôts. L’existence déclarée d’un prêteur en dernier ressort rassure les acteurs et évite les paniques en cas de crise d’un établissement bancaire. Cependant, elle risque d’encourager l’« aléa de moralité ». Les banques bénéficiant d’un filet de sécurité public sont en effet tentées de prendre des risques excessifs et leurs clients ont tendance à être moins vigilants. C’est sans doute ce qui a encouragé la Banque centrale des États-Unis (Federal Reserve System –  FED) à ne pas intervenir lors de la faillite de la banque Lehman Brothers, en 2008. Cela a alors déclenché une panique bancaire qui a ensuite obligé la FED à assouplir grandement sa politique monétaire pour soutenir le système bancaire et l’économie.

En 1972, James Tobin évoque l’idée d’une taxe d’un taux très faible (entre 0,05 % et 0,2 %) sur les transactions financières qui permettrait de « jeter quelques grains de sable dans les rouages de la finance internationale », c’est-à-dire de limiter l’instabilité des marchés financiers en freinant le développement de la spéculation à court terme. L’objectif de Tobin est de limiter la multiplication des opérations à court terme responsables de la volatilité des cours. Depuis cette date, le projet d’une taxe Tobin revient régulièrement sur le devant de la scène à l’occasion des crises monétaires et financières (crise du Système monétaire européen en 1992 et du peso mexicain en 1994). À partir de 1998, elle devient le fer de lance du mouvement altermondialiste ATTAC (Association pour la taxation des transactions financières et pour l’action citoyenne). Il s’agirait non seulement de limiter la spéculation, mais aussi d’utiliser les revenus qu’elle procurerait pour éradiquer la pauvreté. En 2008, la crise des subprimes relance les critiques contre la finance mondialisée et la spéculation. Le cercle des partisans d’une taxe sur les transactions financières s’élargit aux rangs conservateurs avec la crise en Europe. Cependant, la taxe Tobin fait l’objet de critiques virulentes. Elle devrait être générale afin d'éviter les fuites de capitaux vers les places qui y échappent, ce qui semble aujourd’hui impossible. Son taux serait par ailleurs trop faible pour enrayer les mouvements de capitaux lors de crises sérieuses.

À partir de 2002, la croissance aux États-Unis fut tirée par l'essor du marché de l’immobilier, dû au développement des subprimes. Les banques prêtaient facilement à des ménages peu solvables et sortaient ensuite ces prêts des bilans en les titrisant auprès d’acteurs financiers (essentiellement les hedge funds). Ceux-ci, fortement attirés par les forts rendements de ces titres, finançaient ces acquisitions par des prêts auprès des banques. L’effondrement du marché de l’immobilier a entraîné la chute du patrimoine des ménages devenus incapables de rembourser les crédits. Les acteurs financiers se sont alors retrouvés dans des difficultés inextricables, obligeant les États à intervenir massivement : non seulement ils ont apporté des garanties des banques, mais ils ont également dû les recapitaliser afin d'éviter un effondrement du système. Face à un risque de fort ralentissement de l’activité, les pays industrialisés ont mis en place des plans de relance sans précédent. Malheureusement, les années suivantes, la reprise de la croissance économique au niveau mondial est restée trop faible pour générer des recettes fiscales suffisantes (particulièrement en Europe). Aujourd’hui, les États sont pris en tenailles entre la nécessité de soutenir l’activité économique et une explosion inédite de la dette publique. Partout, les politiques d’austérité sont remises au goût du jour alors que la stimulation de l’économie ne repose plus que sur la politique monétaire. Les effets potentiels de cette politique sont cependant limités car les taux d’intérêt réels à court terme sont déjà à un niveau très faible. 58) Économie informelle et pays en voie de développement L’économie informelle regroupe les activités non ou partiellement enregistrées dans les comptes officiels et qui échappent à la plupart des normes officielles (fiscalité, droit du travail, protection sociale, réglementations techniques…). Par définition, les estimations de ces activités sont difficiles à établir. Dans les pays en voie de développement, elles oscillent entre 20 et 70 % du produit intérieur brut (PIB). L’économie informelle n’est pas un secteur à part des autres puisqu’elle est présente dans toutes les activités. Le FMI attribue l’importance de l’économie informelle à la faiblesse des institutions étatiques, qui ne parviennent pas à faire respecter une fiscalité par ailleurs trop lourde et des règles tatillonnes sur les marchés. Pendant longtemps, les organisations internationales (Banque mondiale, Bureau international du travail) ont cherché à combattre l’économie informelle, même si elles admettaient qu’il s’agissait de stratégies de survie pour les populations pauvres. Aujourd’hui, elle est souvent perçue comme un secteur dynamique qu’il faudrait soutenir pour l’intégrer à terme. Pourtant, la progression du secteur informel ne semble pas pouvoir constituer une stratégie alternative de développement car il repose sur des organisations de taille modique qui ont une faible productivité et n’offrent que des emplois

très précaires et des salaires de misère. Par ailleurs, on ne peut oublier l’ampleur des activités illégales (prostitution, trafic…) au sein du secteur informel. 59) Les explications du sous-développement Certaines explications du sous-développement insistent sur les causes internes. La culture traditionnelle (croyances et systèmes de valeurs) serait incompatible avec l’efficacité économique nécessaire au développement. Il en résulte en particulier des institutions inefficaces (absence de droits de propriété, par exemple). Ragnar Nurkse, lui, met en avant les conséquences du dualisme. Le secteur traditionnel a une productivité trop faible pour distribuer des revenus suffisants et faire émerger une épargne suffisante. Il en résulte un cercle vicieux de sous-développement. Walt Rostow a une vision moins pessimiste et considère qu’il s’agit d’un simple retard de développement et non d’un blocage. En revanche, d’autres explications insistent sur la domination exercée par les pays développés. Le dualisme serait, pour certains, le fruit de la colonisation. Les structures économiques et politiques occidentales n’exercent pas d’effet d’entraînement et induisent au contraire une forte dépendance vis-à-vis des pays développés. Raúl Prebisch insiste sur le fait que les firmes multinationales cantonnent les pays en développement dans la production de produits primaires pour lesquels les cours sont instables, ce qui conduit à une détérioration des termes de l’échange (théorie de l’échange inégal). Pour les auteurs néo-marxistes (Paul Baran, Samir Amin), les capitalistes exploitent les travailleurs des pays sous-développés pour restaurer leurs taux de profit sur les marchés occidentaux. 60) Les stratégies d’industrialisation des pays en voie de développement Dans les années 1950, les analyses tiers-mondistes dominantes présentent le sous-développement comme la conséquence de la domination des pays développés. Elles préconisent donc un développement autocentré et dirigé par l’État. Dans ce cadre, l’industrialisation par substitution d’importations consistait à remplacer les importations par des productions locales (pour les biens de consommation dans un premier temps, puis pour les biens d’équipement). Cette stratégie a buté sur la faiblesse de la demande intérieure, l’absence de concurrence qui favorise les rentes, l’inflation mais également le manque de capitaux. L’industrialisation par les industries industrialisantes promeut, quant à elle, l’industrie lourde en recherchant des effets d’entraînement en aval sur les produits finis. L’échec des politiques autocentrées et la crise de la dette des pays en développement ont favorisé, à partir des années 1980, la mise en place de politiques libérales (consensus de Washington). Des aides ont été accordées par les institutions financières internationales, à la condition que des plans d’ajustements structurels soient mis en place (diminution des dépenses publiques, privatisations) et

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57) La crise des subprimes et ses conséquences

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que les économies soient ouvertes au commerce international et aux investissements extérieurs. L’échec de ces politiques et l’apport des théories de la croissance endogène vont déboucher, dans les années 2000, sur des recommandations plus pragmatiques dans lesquelles la nécessité d’un soutien de l’État à l’investissement en capital humain et aux infrastructures est reconnue. 61) Le modèle de développement chinois Au cours des trois dernières décennies, l’économie chinoise a connu un extraordinaire développement qui l’a conduite au rang de 2e puissance économique mondiale et a permis à 500 millions de Chinois de sortir de la pauvreté comme l’émergence de grands groupes industriels. Le modèle de développement chinois repose sur une croissance extensive (utilisation d’un volume toujours plus important de facteurs de production) et une stratégie de développement des exportations. Dans cette optique, la Chine a bénéficié des atouts d’une maind’œuvre abondante et bon marché et d’une monnaie sous-évaluée. Ce modèle semble cependant à bout de souffle. L’urbanisation accélérée et le développement de l’industrie font peser de graves menaces sur l’environnement. L’investissement incontrôlé a conduit à une forte baisse de l’efficacité du capital et à des excédents de capacités de production. Les collectivités territoriales souffrent d’un endettement difficile à supporter. La baisse des exportations en direction des pays industrialisés depuis 2010 et ses conséquences sur le taux de croissance de l’économie montrent à quel point la Chine est trop dépendante de l’extérieur. Les autorités chinoises tentent de promouvoir la production de biens à forte valeur ajoutée et de dynamiser la demande intérieure. Sur ce dernier point, elles butent sur un taux d’épargne excessivement élevé (40 %), conséquence des carences d’un État providence quasi inexistant. Le développement des énergies renouvelables est également favorisé afin de réduire la dépendance du pays aux hydrocarbures et au charbon, mais aussi pour lutter contre la pollution atmosphérique.

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62) Le microcrédit

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Dans les pays en développement, les pauvres travaillent très souvent à leur compte et sont fortement vulnérables au moindre choc (mauvaise récolte, maladie, vol). La plupart du temps, les filets de sécurité sont absents et épargner s’avère difficile. En outre, les banques refusent de leur prêter. Ils sont alors contraints de recourir aux usuriers, qui pratiquent des taux faramineux. Le microcrédit (inventé il y a un peu plus de trente ans par Muhammad Yunus au Bangladesh) propose une alternative en prêtant de petites sommes sur de courtes durées à des taux plus faibles. Actuellement, il existe environ 3 000 institutions de microcrédit dans le monde. Si le microcrédit a permis à des petits producteurs d’investir et d’acquérir des biens durables, il fait aujourd’hui l’objet de nombreuses critiques. En premier lieu, les taux restent élevés et génèrent encore parfois des dettes insoutenables.

Afin de limiter les risques de non-remboursement, des systèmes de dette solidaire ont été mis en place, mais celle-ci peut engendrer une grande violence sociale en cas de difficulté. Le microcrédit finance par ailleurs trop d’activités à petite échelle et aux perspectives de croissance limitées et qui, dès lors, n’exercent pas d’effet d’entraînement. Le microcrédit est utile mais ne peut remplacer la création d’emplois stables, seuls capables d’enclencher une vraie dynamique de développement (Esther Duflo). L’émergence d’un vaste secteur salarial est indispensable afin de donner la sécurité suffisante pour augmenter les dépenses d’éducation. 63) Fiscalité et croissance économique Les impôts modifient les prix relatifs tels qu’ils seraient issus des mécanismes de marché et délivrent aux agents des incitations défavorables à la croissance économique : maintien d’une structure de la consommation et de la production incompatible avec l’efficacité économique, diminution de l’offre de travail, de l’épargne ou de l’investissement. C’est pourquoi les économistes sont en général favorables aux impôts forfaitaires. Pour la taxation des biens, la règle de Ramsey indique qu’elle doit être d’autant plus élevée que l’élasticité de la demande par rapport au prix est faible. Depuis les années 1980, les économistes libéraux mettent en avant l’impact négatif du taux global d’imposition. Il existerait un taux optimal d’imposition en dessous duquel l’impôt ne décourage pas la croissance et son augmentation gonfle les recettes fiscales. Au-delà de ce taux, la désincitation au travail et à l’investissement pèse sur la croissance et réduit les recettes (courbe de Laffer). Par ailleurs, le niveau des prélèvements serait défavorable à la compétitivité des entreprises dans le contexte de mondialisation de l’économie. Les impôts permettent cependant de corriger certaines défaillances du marché et de favoriser la croissance : redistribution dans une perspective keynésienne, financement des biens publics et des sources d’externalités positives (théories de la croissance endogène). 64) Équivalence ricardienne et efficacité des politiques de relance L’équivalence ricardienne établit que l’efficacité des dépenses publiques est indépendante de la manière dont elles sont financées (impôt, emprunt ou création monétaire). Ce raisonnement, présenté en 1821 par Ricardo, est repris par Robert Barro pour avancer que les politiques de relance budgétaire sont inefficaces. Lorsque le déficit est financé par l’emprunt, les agents anticipent une augmentation future des impôts ; s’il est financé par la création monétaire, ils anticipent une accélération de l’inflation (hypothèse d’anticipation rationnelle). En conséquence, ils augmentent leur épargne pour se prémunir contre l’érosion future de leur patrimoine, et ce d’autant plus qu’ils tiennent compte du bien-être des générations futures (hypothèse de l’altruisme intergénérationnel). Il en résulte que la politique de relance

65) Les politiques budgétaires de relance provoquentelles un effet d’éviction ? Les relances budgétaires d’inspiration keynésienne ont fait l’objet de fortes critiques de la part des économistes libéraux. Elles provoqueraient, selon eux, l’éviction de l’investissement privé. L’augmentation de la demande pousse les taux d’intérêt à la hausse, ce qui limite les effets positifs de la relance en termes d’investissement. Les emprunts de l’État sur les marchés financiers pour financer son déficit accentuent cette hausse. Les acteurs privés sont fortement pénalisés, les épargnants préférant les titres de la dette publique, réputés plus fiables car l’État ne peut faire faillite. Les entreprises privées sont alors obligées d’accorder des taux d’intérêt plus élevés que ceux de l’État pour obtenir des fonds. Cependant, cet effet d’éviction est critiqué par certains économistes. Dans une optique libérale, Robert Barro avance le raisonnement de l’« équivalence ricardienne ». Les agents anticiperaient rationnellement l’échec de la politique de relance et, de ce fait, un accroissement futur des prélèvements obligatoires. Ils augmenteraient leur épargne de précaution en considérant que la hausse du pouvoir d’achat n’est que transitoire. Celle de l’épargne permettrait alors à l’État de se refinancer sans tension sur les taux d’intérêt sur les marchés financiers. Les keynésiens remettent en question cet effet d’éviction. Si l’État stimule la demande par une politique conjoncturelle de relance, c’est que la dynamique des initiatives privées conduit à une activité économique trop faible. Certes, au total, les taux d’intérêt sont un peu supérieurs mais la demande globale serait le déterminant principal de l’investissement. 66) L’inflation est-elle une solution pour réduire la dette de l’État ? Depuis 2007, les finances publiques ont subi le choc de la crise économique. En 2011, les dettes publiques des États avancés avoisinent les 100 % du produit intérieur brut (PIB), soit une augmentation de 30 points en quatre ans. Les solutions traditionnelles butent rapidement sur certaines limites. Le rééchelonnement, voire l’annulation, de la dette inquiètent les marchés financiers et posent des problèmes pour les financements futurs. Les plans

d’austérité risquent, quant à eux, de brider davantage la croissance économique et d’aggraver le mal qu’ils sont censés combattre. D’où la tentation d’accepter davantage d’inflation, car le poids de la dette s’allège du fait de l’inflation. En effet, celle-ci augmente le PIB nominal et, donc, les recettes fiscales (puisque ces dernières sont largement indexées sur le PIB nominal). Cependant, l’accélération de l’inflation aurait d’autres effets, dont certains pourraient être néfastes. Elle pourrait entraîner une baisse de l’euro. Cela permettrait certes de restaurer la « compétitivité-prix » des économies européennes mais risquerait d’alourdir la facture énergétique. L’effet global est incertain. L’inflation pousserait les taux d’intérêt à la hausse car les prêteurs chercheraient à compenser la perte de pouvoir d’achat. La croissance serait vite étouffée et l’endettement pourrait repartir à la hausse. Enfin, l’inflation pourrait réactiver des tensions sociales et des revendications salariales peu favorables à la compétitivité des entreprises. L’accélération offre donc des marges de manœuvre mais ne constitue pas pour autant un remède miracle. 67) Portée et limites de la TVA sociale Le financement du système de protection sociale français est encore largement assuré par des prélèvements assis sur le travail et par la contribution sociale généralisée (CSG). Cette solution était adaptée au contexte des Trente Glorieuses, alors que l’économie française était peu ouverte sur l’extérieur. Elle pose problème dans le cadre de la mondialisation car elle pèse sur la compétitivité des entreprises et sur les incitations à créer des emplois. Le principe de la TVA sociale consiste à augmenter le taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) afin de financer tout ou partie de la protection sociale et de diminuer les charges sociales des entreprises. Cette mesure est censée alléger le coût du travail, faire peser le financement de la protection sociale sur la consommation (tout le monde participe) et peser sur le prix des importations, alors que les exportations ne sont pas concernées. L’ensemble de ces effets doit renforcer la compétitivité-prix des entreprises françaises. Cependant, la TVA sociale fait l’objet de nombreuses critiques. La TVA est déjà considérée comme le prélèvement le plus injuste car il est payé au même taux par tous, quel que soit le revenu. Sans augmentation des salaires nets, elle risque d’amputer le pouvoir d’achat des ménages et de peser sur leur consommation. Enfin, la hausse du taux sera sans doute trop faible pour combler le déficit de compétitivité avec les pays émergents. Elle représente donc davantage une arme contre nos voisins européens. Elle s’inscrit dans une dynamique non coopérative qui incitera sans doute ceux-ci à adopter la même stratégie. L’avantage initial risque ainsi d’être annulé. 68) Flexicurité et marchés transitionnels Les politiques de l’emploi mises en place depuis les années 1980 ont permis d’abaisser le taux de chômage d’équilibre, au prix d’une précarisation croissante des

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keynésienne ne permet pas de relancer la consommation et qu’elle est inefficace. La validité de ce raisonnement repose cependant sur des hypothèses très restrictives, ce qui explique qu’il n’a pas été réellement corroboré par les analyses empiriques. Certains économistes estiment pourtant qu’il devient de plus en plus pertinent au fur à mesure que l’endettement de l’État s’accroît. Les échecs des tentatives de relance de l’économie japonaise entre 1992 et 2000, alors que le niveau d’endettement était déjà très élevé, illustrent ce mécanisme. Il se pourrait que les États occidentaux soient également concernés par l’affaiblissement du multiplicateur budgétaire et fiscal en ce début de xxie siècle, alors que leurs taux d’endettement sont proches de 100 %.

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emplois par le développement des contrats à durée indéterminée et des emplois aidés. Ces emplois atypiques ne favorisent pas une intégration professionnelle durable. Les analyses en termes de « marchés transitionnels du travail » (Schmid, Gazier, Gautié) prônent une approche alternative, inspirée des économies d’Europe du Nord, afin de concilier besoin de flexibilité des entreprises et sécurisation des parcours professionnels des salariés (c’est le thème de la flexisécurité ou flexicurité). Il s’agit, par les politiques de l’emploi, d’aménager la mobilité autour de l’emploi traditionnel (congés formation, congés sabbatiques, temps partiel choisi…) de façon à mieux satisfaire les aspirations des individus et à permettre une mobilité individuelle plus importante et une plus grande flexibilité de l’appareil productif. Cette mobilité doit permettre aux individus de s’adapter plus facilement aux évolutions technologiques et aux besoins des entreprises (donc de favoriser le développement d’activités à forte valeur ajoutée) et de diminuer à terme le chômage technologique. L’acceptation des périodes de transition par les salariés suppose des allocations chômage généreuses, ainsi que des droits transférables et cumulables entre les emplois (droits à la formation et aux allocations chômage).

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69) Intérêt et limites des allègements de cotisations sociales sur les emplois non qualifiés

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Les allègements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires mis en place à partir de 1993 sont devenus la composante essentielle de la politique de l’emploi en France. Cette mesure permet de concilier lutte contre le chômage des moins qualifiés et préservation de leur revenu salarial. Elle trouve sa justification dans les analyses du marché du travail (néoclassiques et néo-keynésiennes principalement) qui expliquent que les travailleurs les moins qualifiés ont une productivité trop faible pour couvrir le coût salarial au niveau du salaire minimum. Il faut également tenir compte de la concurrence exercée par les pays à bas salaires sur les activités intenses en travail. Les études montrent un effet positif sur les créations d’emplois non qualifiés (l’ampleur varie cependant selon les études) : leur déclin dans l’emploi total s’est ralenti. Néanmoins, certains économistes mettent en évidence certains effets pervers qui limitent l’intérêt de ces mesures. Le coût immédiat pour les finances publiques étant élevé, les effets positifs n’apparaissent qu’à long terme. Les baisses de charges sociales seraient à la source d’effets d’aubaine puisque certains des emplois créés ou sauvegardés auraient pu l’être en l’absence d’allègements de charge. Ceux-ci enfermeraient également les salariés dans une « trappe à bas salaires » dès lors qu’ils sont concentrés sur les salaires les plus faibles. Ils favoriseraient enfin le maintien d’activités à faible valeur ajoutée, au détriment des activités plus intenses en travail qualifié. 70) La politique de la concurrence en Europe L’Union européenne s’est construite sur la base d’un grand marché au sein duquel la concurrence est libre

et non faussée (traité de Rome, 1957). La Commission européenne est chargée de faire respecter ces règles. Dans l’esprit du traité, la concurrence n’est pas une fin en soi mais un moyen de favoriser l’intégration européenne (les entreprises étrangères doivent pouvoir accéder au marché national), de protéger les intérêts des consommateurs (la concurrence empêche les producteurs de profiter des rentes de position dominante) et de développer la compétitivité des entreprises européennes au niveau mondial (la concurrence favorise les gains de productivité et l’innovation). La Commission européenne surveille donc particulièrement les ententes, les concentrations, les abus de position dominante et les aides de l’État. La politique de la concurrence fait régulièrement l’objet de nombreuses critiques. Elle serait en particulier un obstacle à l’émergence de champions européens de taille à affronter la concurrence internationale. En effet, en centrant son analyse sur les seules parts de marché en Europe, la Commission interdirait des fusions ou des acquisitions pourtant justifiées du point de vue de l’efficacité économique (comme dans l’affaire Schneider-Legrand, en 2001). Les entreprises européennes seraient désavantagées face à leurs concurrents américains, qui bénéficient de règles plus souples en matière de concentration. 71) La théorie des marchés contestables La théorie des marchés contestables (Baumol, Panzar, Willig) s’inscrit dans les critiques libérales contemporaines de la réglementation des monopoles. Ces réglementations étaient justifiées par la volonté d’empêcher les grandes firmes en situation de monopole ou de quasimonopole d’abuser de leur position dominante (prix excessifs, innovations insuffisantes…). Ces réglementations ont un coût et elles peuvent se révéler inefficaces car le monopole peut être le résultat des mécanismes de marché permettant l’épanouissement de la firme la plus efficace. Selon les théoriciens des marchés contestables, ces réglementations sont de plus inutiles dès lors que l’entrée sur le marché est libre. En effet, dans ces conditions, la menace de nouveaux entrants sur le marché incite les firmes installées à se conduire comme si celui-ci était concurrentiel. Elles diminuent leurs prix de vente ou lancent des innovations sur le marché. Mais pour qu’un marché contestable soit aussi performant qu’un marché concurrentiel, il faut aussi que la sortie soit totalement libre, c’est-à-dire que les nouveaux entrants puissent, le cas échéant, sortir du marché sans coûts irrécupérables. Cela est évidemment impossible dès lors que les firmes sont exposées à des coûts fixes importants. 72) Les évolutions de la politique industrielle en France Durant les Trente Glorieuses, la politique industrielle française est axée sur des politiques sectorielles verticales. L’État, dans le cadre de la planification, fixe les axes stratégiques du développement industriel. Il finance la

73) Les pôles de compétitivité Les pôles de compétitivité ont été créés à partir de 2004 pour favoriser, sur un territoire donné, la mise en réseau des entreprises (grandes entreprises et PME), des laboratoires de la recherche publique et de l’enseignement supérieur afin de stimuler le potentiel d’innovation de la France. La coopération entre des acteurs œuvrant sur des filières ou des domaines technologiques proches est censée dégager des effets de synergie et déboucher sur la réalisation de projets innovants favorables à la compétitivité et à la croissance à long terme. Les projets retenus devaient mettre en œuvre des ressources préexistantes et répondre aux objectifs définis par l’État. 71 pôles ont été labellisés, parmi lesquels 6 pôles « mondiaux » et 9 pôles « à vocation mondiale ». Les premières évaluations soulignent un dynamisme prometteur. Le développement de la coopération entre acteurs jusqu’ici cloisonnés est particulièrement souligné. Le niveau d’implication des PME et des collectivités locales est fort. Par ailleurs, 39 pôles ont atteint leurs objectifs, 13 les ont atteints partiellement et seuls 13 pôles doivent songer à une reconfiguration en profondeur (éventuellement des rapprochements). Le dispositif fait cependant face à des critiques sérieuses. Le nombre de pôles est beaucoup plus important que celui préconisé par le rapport Blanc (15 pôles). Cela risque d'aboutir à un saupoudrage de ressources incompatible avec l’efficacité économique. La formation apparaît comme le parent pauvre dans les dépenses des pôles alors que les analyses économiques insistent sur le rôle essentiel de l’investissement en capital humain.

74) Les marchés de « droit à polluer » Les économistes analysent la pollution comme une externalité négative. Une pollution excessive résulterait de l’absence de droits de propriété sur l’environnement. R. Coase puis J. H. Dales préconisent l’attribution de droits de propriété transférables sur l’usage des ressources naturelles et la libre négociation de ces droits entre les agents. Les pouvoirs publics peuvent décider d’un volume de pollution acceptable et mettre en vente des droits à polluer. Chaque titre représente un volume de pollution autorisé. Une firme qui dispose de droits en excès peut les vendre à une autre qui se trouve contrainte. Lorsqu’une entreprise émet une quantité de polluant supérieure à ses quotas, elle peut soit en acheter, soit dépolluer, soit payer une amende. Les agents sont donc conduits à comparer ce que leur coûte la réduction d’une unité supplémentaire de pollution (coût marginal de dépollution) à ce que leur coûterait l’achat d’un permis d’émission supplémentaire (prix d’un permis). Tant que le coût marginal de dépollution est inférieur au prix d’un permis, l’agent préfère réduire ses émissions. Au-delà, il préfère acheter un permis. L’imperfection de la concurrence rend complexes les arbitrages sur la manière d’allouer les droits entre les acteurs et rend nécessaire un cadre juridique lourd. Aux États-Unis, ces marchés fonctionnent depuis 1970 (Clean Air Act) et leur efficacité a débouché sur la mise en place d’un marché international de bons pour la lutte contre les gaz à effet de serre. En Europe, un marché pour les émissions de carbone existe depuis 2005. La Chine envisage à son tour la mise en place d’un tel marché sur son territoire. 75) Taxes environnementales et « double dividende » Les taxes environnementales ont un coût brut qui peut plus que compenser l’amélioration du bien-être d’une réduction de la pollution (hausse des prix, perte de compétitivité). Or les taxes procurent à la force publique des revenus qui peuvent être recyclés dans l’économie. On parlera de double dividende dans le cas où l’instauration d’une taxe environnementale, à recettes budgétaires inchangées, génère un bénéfice environnemental auquel s’ajoute un bénéfice économique lorsque les revenus de la taxe environnementale permettent de réduire une taxe générant des distorsions économiques (par exemple, les cotisations sociales génèrent du chômage). Les premiers travaux empiriques réfutent la possibilité d’un double dividende (Bovenberg et De Mooij). En effet, si la taxe est efficace pour promouvoir de nouveaux modes de production et de consommation, l’utilisation des produits polluants doit diminuer. L’État doit alors augmenter les taux de prélèvements pour maintenir ses recettes fiscales. Il faut par ailleurs tenir compte de la possibilité d’un chômage technologique du fait de la modification de la structure des emplois consécutive à celles de la consommation et de la production. Ces débats théoriques et ces analyses empiriques nous amènent donc à considérer que les taxes vertes doivent prouver leur efficacité

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recherche des laboratoires publics, les infrastructures et les grandes entreprises publiques. Les commandes publiques offrent alors un débouché essentiel à ces entreprises. Au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, l’accent est mis sur la reconstruction et le développement des industries de base. À partir des années 1960, l’objectif est la constitution de grands groupes (politique de fusion et d’acquisition) et le développement de grands programmes technologiques (aéronautique, télécommunications, etc.). La fin des années 1970 est marquée par la conduite des restructurations sous l’effet de la crise : désengagement des activités en déclin et investissements dans des créneaux à haut potentiel. Dans les années 1980 et 1990, la politique industrielle est réorientée en faveur des politiques horizontales destinées à renforcer l’environnement des entreprises et à favoriser la recherche et l’innovation. L’État producteur fait place à un État incitateur pour échapper aux sanctions de l’OMC et de la Commission européenne qui chassent les pratiques anticoncurrentielles. Depuis le milieu des années 2000, la politique des pôles de compétitivité renforce cette orientation. L’État finance des projets locaux innovants et qui reposent sur la coopération entre les centres de recherche, les grandes entreprises et des PME.

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indépendamment de la réalisation ou non d’un double dividende. Ce serait finalement mal servir la cause de l’environnement que de faire de ces taxes un instrument privilégié de la politique de croissance et de l’emploi. 76) Politique environnementale et compétitivité de l’Europe Les industriels européens expriment souvent la crainte que les politiques environnementales imposées par la Commission européenne ou par les États ne finissent par nuire à la compétitivité et n'aboutissent soit à des délocalisations, soit à la disparition de certaines activités sur le « Vieux Continent ». De fait, quel que soit l’instrument privilégié (taxes pigouviennes ou marchés de droits à polluer), la politique environnementale se traduit inévitablement par des hausses des coûts de production. Les entreprises soumises à la concurrence des pays qui échappent à toute contrainte ne peuvent pas répercuter ces coûts supplémentaires sur leurs tarifs et perdent des parts de marché. La Commission européenne relève cependant que plus l’Europe tardera à s’adapter aux enjeux environnementaux, plus le coût de la transition sera élevé et difficile à supporter. A contrario, en s’engageant de manière précoce dans ce processus, elle pourra tirer profit des savoir-faire acquis et des innovations technologiques sur les marchés à fort potentiel de développement dans le futur. Les efforts de sobriété énergétique auraient par ailleurs pour résultat de réduire la dépendance de l’Europe par rapport aux importations de pétrole et de gaz. Les entreprises européennes seraient ainsi moins menacées par la volatilité des prix de l’énergie et des cours du dollar. En attendant, certains préconisent la mise en place d’un mécanisme de compensation à la frontière sur les produits d’importation non soumis aux mêmes exigences en matière environnementale.

L'épreuve de QRC aux concours

77) Les arguments en faveur du fédéralisme budgétaire en Europe

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Le choix de politiques budgétaires décentralisées au sein de l’Union économique et monétaire (UEM) a été fait au détriment de l’adoption d’un budget européen conséquent (fédéralisme budgétaire). Les défenseurs du fédéralisme budgétaire avancent cependant que cela rapprocherait l’UEM d’une zone monétaire optimale au sens de Mundell et la rendrait plus efficace. En effet, avec la monnaie unique, les États perdent un instrument de régulation conjoncturelle et la possibilité de modifier leur taux de change afin de relancer leurs exportations. Mundell estime toutefois que cette difficulté peut être surmontée dès lors qu’existent des principes régulateurs alternatifs. L’existence de transferts budgétaires importants entre les États en est un. Un pays confronté à un ralentissement de son activité verrait ses contributions au budget de l’Union diminuer et, a contrario, bénéficierait de transferts en provenance de ce budget. Cela lui permettrait de profiter d’un effet de relance sans peser sur son budget. Les

autres arguments sont davantage inspirés de l’analyse de W. E. Oates. Le fédéralisme permettrait d’envisager la fourniture de biens publics au niveau européen et, ainsi, de mieux tenir compte des effets de débordement (un bien public mis en place dans un pays peut profiter à ses voisins) et de profiter d’économies d’échelle. Il permettrait également de mettre fin à la concurrence fiscale qui réduit les recettes des États, débouche sur une offre sous optimale de biens publics et complique la gestion des politiques de redistribution. 78) Les politiques régionales en Europe Le traité de Rome mentionne dans son préambule la nécessité de renforcer l’unité des économies européennes et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées. Or la réalisation du Grand Marché risquait au contraire d’accentuer les inégalités initiales entre les territoires. C’est pourquoi des fonds structurels sont mis en place afin d’assurer le développement des territoires en retard : le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen d’orientation et de garantie agricoles (FEOGA). En 1975, le Fonds européen de développement économique régional (FEDER) est créé. Puis viendront les programmes Leader, Interreg, Equal et Urban entre 2000 et 2006. Cependant, ces politiques structurelles, qui ne représentent pas moins d’un tiers du budget communautaire, n’ont que peu ou pas réduit les écarts entre les régions. Elles risquent par ailleurs d’être inefficaces en freinant la concentration, source d’économies d’échelle et d’agglomération vitales pour la compétitivité des économies. Le rapport Sapir (2003) insiste sur la primauté du rôle des facteurs nationaux dans la croissance. Il préconise dès lors un recentrage des moyens de la politique régionale en direction des nouveaux États membres et le redéploiement d’une partie des moyens vers le financement de l’innovation et de la recherche-développement. 79) Les évolutions de la BCE dans la crise actuelle La mission principale de la Banque centrale européenne (BCE) est de veiller à la stabilité des prix dans la zone euro. Elle s’est attachée à respecter le plus possible cet objectif depuis son institution, en 1998. Elle n’a pas hésité à relever ses taux directeurs en août 2008 et au printemps 2011 pour juguler les pressions inflationnistes, alors même que les signes de ralentissement se multipliaient en Europe. Cependant, dans le même temps, la BCE a su s’affranchir d’une interprétation trop rigide des traités pour assurer la stabilité financière de la zone euro en jouant le rôle de « prêteur en dernier ressort ». L’objectif était d’assurer la liquidité des banques et de les sauver d’une faillite certaine. Elle a ainsi accepté de suspendre les règles concernant le seuil d’éligibilité des titres de caution lors des opérations de refinancement des banques (ce qui lui a permis d’acquérir des titres de la dette grecque). Elle a également lancé, à partir de mai 2010, un programme d’intervention sur le marché de

80) La discipline budgétaire dans la zone euro Au sein de l’Union économique et monétaire (UEM), les politiques budgétaires sont décentralisées au niveau national (principe de subsidiarité). Cependant, l’UEM peut encourager la formation de déficits excessifs qui menaceraient la crédibilité de la zone euro. C’est pourquoi un Pacte de stabilité et de croissance a été mis en place. Son objectif était d’assurer l’équilibre à moyen terme des finances publiques. Le déficit budgétaire était ainsi limité à 3 % du PIB, et la dette à 60 %. Cependant, le Pacte de stabilité a imposé une rigueur excessive lors du ralentissement de la période 2001-2005. Les États membres ont alors relâché la discipline budgétaire et les règles pour déficits excessifs n’ont pas été respectées. Depuis, le Pacte de stabilité a été réformé mais la crise de 2008 a montré à quel point il était à la fois inadapté et peu contraignant. C’est pourquoi a été instauré en 2012 le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Celui-ci impose que le déficit structurel ne dépasse pas 0,5 % du PIB (1 % pour les économies dont la dette publique est inférieure à 60 %). Un déficit structurel élevé indique qu’il y a dans un pays une tendance durable à ce que les recettes soient inférieures aux dépenses publiques. Cela implique de financer les dépenses de fonctionnement par endettement,

ce qui n’est pas sain. La règle des 0,5 % ne s’applique pas immédiatement, compte tenu de la situation économique, mais elle est considérée comme respectée si le déficit structurel évolue conformément à la trajectoire d’ajustement décrite dans l’objectif de moyen terme (OMT) transmis à la Commission. 81) Le policy mix dans l’Union européenne Le policy mix est l’articulation entre la politique monétaire et la politique budgétaire. Au sein de la zone euro, la politique monétaire est confiée à la Banque centrale européenne, qui est indépendante, alors que les politiques budgétaires sont décentralisées au niveau des États (selon le principe de subsidiarité). Il existe potentiellement un risque de conflit entre ces deux politiques. En effet, la BCE a pour objectif principal la stabilité des prix. Elle peut éventuellement favoriser la croissance économique mais sous réserve de ne pas laisser filer l’inflation. Or les politiques budgétaires de relance peuvent être source de tensions inflationnistes. Un gonflement des déficits peut également constituer une pression en direction de la Banque centrale afin qu’elle mène une politique de baisse des taux (de manière à éviter l’effet boule de neige de l’endettement) ou qu'elle cède à la tentation de monétiser la dette publique. C’est pourquoi le Pacte de stabilité, qui limite les possibilités de déficit et d’endettement, peut être conçu comme un soutien à la politique de la BCE. Il y aurait ainsi surdétermination de la politique budgétaire par la politique monétaire. Cependant, la crise actuelle a montré que la BCE savait s’adapter aux circonstances. La nécessité de sauver la stabilité financière de la zone euro l’a incitée à assouplir sa position malgré l’envol des dettes publiques. Il est vrai toutefois que ce sont davantage les risques de récession que d’inflation qui sont source de préoccupation aujourd’hui.

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dette publique des États en difficulté (d’abord la Grèce, puis l’Irlande et le Portugal). Le traité de Maastricht lui interdit certes de financer les États, mais en opérant sur le marché secondaire, elle a habilement contourné les règles du traité de façon à rassurer les marchés et à enrayer la hausse des coûts de financement sur les marchés. Depuis mars 2015, elle a intensifié son action en s’engageant à acheter 60 milliards de titres de dette publique et privée par mois jusqu’en septembre 2016 (politique dite « d’assouplissement quantitatif »).

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