L Evolution de la Protection de l Enfance au Quebec. des Origines a Nos Jours 9781435698499, 9782760510814, 2760510816 [PDF]

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Entre surveillance et compassion

L’evolution ’ de la protection de l’enfance au Quebec ’ Des origines à nos jours

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Entre surveillance et compassion

L’evolution ’ de la protection de l’enfance au Quebec ’ Des origines à nos jours

Sous la direction de

Renée Joyal

2000

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Données de catalogage avant publication (Canada) Vedette principale au titre : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec : entre surveillance et compassion Comprend des réf. bibliogr. ISBN 2-7605-1081-6 1. Enfants – Protection, assistance. etc. – Québec (Province) – Histoire. 2. Enfants – Droit – Québec (Province) – Histoire. 3. Délinquance juvénile – Québec (Province) – Histoire. 4. Enfants – Québec (Province) – Conditions sociales. 5. Enfants abandonnés – Droit – Québec (Province) – Histoire. 6. Québec (Province) – Politique sociale. I. Joyal, Renée, 1946. HV745.Q8E96 2000

362.7'09714

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Nous reconnaissons l’aide financière du gouvernement du Canada par l’entremise du Programme d’aide au développement de l’industrie de l’édition (PADIÉ) pour nos activités d’édition.

La publication de cet ouvrage a été rendue possible grâce à une subvention du Service d’aide à la publication de l’Université du Québec à Montréal.

Révision linguistique : LE GRAPHE ENR. Mise en pages : CARACTÉRA PRODUCTION GRAPHIQUE INC. Couverture : Photographie : Enfants dans le « petit bois », Maison de Lorette, Circa 1900, ARCHIVES NOTRE-DAME DE LA CHARITÉ DU BON-PASTEUR Conception graphique : RICHARD HODGSON

1 2 3 4 5 6 7 8 9 PUQ 2000 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 Presses de l’Université du Québec Dépôt légal – 4 e trimestre 2000 Bibliothèque nationale du Québec / Bibliothèque nationale du Canada Imprimé au Canada

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Table des matières

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1

Renée Joyal

CHAPITRE 1 L’enfant sans famille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De l’ancien droit au nouveau Code civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . André Morel 1. L’ENFANT EXCLU DE LA FAMILLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. L’ENFANT ABANDONNÉ PAR SA FAMILLE . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. L’enfant délaissé par ses père et mère . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. L’enfant rejeté par ses père et mère . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’enfant pris en charge par l’autorité publique . . . . . . . . . L’enfant pris en charge par des institutions . . . . . . . . . . . . CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 7 8 15 15 16 17 19 25 25

Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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VIII

L’évolution de la protection de l’enfance

CHAPITRE 2 L’Acte concernant les écoles d’industrie (1869) . . . . . . Une mesure de prophylaxie sociale dans un Québec en voie d’urbanisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Renée Joyal 1. LE CONTEXTE DE L’INTERVENTION LÉGISLATIVE . . . . . . . . . 1.1. La société québécoise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Des remèdes observés ailleurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Des facteurs de changement ici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. LES CARACTÉRISTIQUES DU TEXTE DE LOI . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Les enfants visés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Les mécanismes prévus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Les limites de l’intervention de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. LA SUITE DES ÉVÉNEMENTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Les institutions mises sur pied . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Les amendements législatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35 35

Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36 36 37 38 39 39 40 41 42 42 44 45 46

CHAPITRE 3 Protéger pour prévenir la délinquance . . . . . . . . . . . . . . .

49

L’émergence de la Loi sur les jeunes délinquants de 1908 et sa mise en application à Montréal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jean Trépanier 1. L’ÉMERGENCE D’UN STATUT PARTICULIER : DES ENFANTS À PROTÉGER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Les institutions pour mineurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Des décisions judiciaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Des lois particulières aux mineurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La période 1857-1887 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La période 1888-1907 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. L’ADOPTION DE LA LOI SUR LES JEUNES DÉLINQUANTS . . . . 2.1. Les événements ayant entouré l’adoption du projet de loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Les débats parlementaires et la loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’objectif : protéger les jeunes pour protéger la société . . . Les moyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. L’ÉMERGENCE DE LA COUR DES JEUNES DÉLINQUANTS DE MONTRÉAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. La mise en place de la Cour . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. La compétence de la Cour . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Les pratiques des premières années . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le traitement informel de nombreuses affaires . . . . . . . . . Les comportements et les personnes visés par l’intervention de la Cour . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les mesures imposées par la Cour . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

50 50 54 55 56 57 60 60 63 63 64 72 72 73 74 75 76 81

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Table des matières

IX

CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85 87

Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CHAPITRE 4 L’adoption, l’Église et l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les origines tumultueuses d’une institution légale . . . . . . . . . . Dominique Goubau et Claire O’Neill 1. L’ADOPTION DE FAIT : SURVOL HISTORIQUE D’UNE PRATIQUE COURANTE . . . . . . 2. LE CONTEXTE DE L’ÉLABORATION DE LA LOI DE 1924 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. L’adoption, une nécessité sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. L’adoption, une nécessité juridique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Le cheminement du projet de loi sur l’adoption . . . . . . . . 2.4. La réaction intégriste à la loi de 1924 . . . . . . . . . . . . . . . . 3. LE RECUL DE L’ÉTAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Les modifications à la loi de 1924 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Les réactions à la loi de 1925 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CHAPITRE 5 La loi québécoise de protection de l’enfance de 1944 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Genèse et avortement d’une réforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Renée Joyal et Carole Chatillon 1. À L’ORIGINE DE LA PROPOSITION LÉGISLATIVE : DEUX COMMISSIONS D’ENQUÊTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. La Commission des assurances sociales de Québec (commission Montpetit) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La Commission d’assurance-maladie de Québec (commission Garneau) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un mandat spécial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Deux témoignages significatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le rapport de la Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. LE CONTENU ET LES VISÉES DU PROJET DE LOI . . . . . . . . . . 2.1. Les enfants concernés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Les structures proposées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Le recours au judiciaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. L’étatisation du système . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. La fin d’une chasse gardée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. UNE GRANDE MOUVANCE SOCIALE ET POLITIQUE . . . . . . . 3.1. La situation économique et les problèmes sociaux qu’elle engendre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Les idéologies en présence et le bien-être de la population . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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L’évolution de la protection de l’enfance

3.3. L’action gouvernementale en matière d’assistance sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. L’ACCUEIL RÉSERVÉ À LA LOI DE LA PROTECTION DE L’ENFANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Le milieu religieux et clérical . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Une réaction de freinage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un mouvement d’accélération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Le monde politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Les médias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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147 148 148 150 151 152 153 Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

CHAPITRE 6 Les lois de protection de la jeunesse de 1950-1951 . . . 163 Un accommodement historique sous le signe du paternalisme d’État et d’Église . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Renée Joyal 1. À L’ORIGINE DES LOIS DE 1950-1951 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Un contexte social inédit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La réforme avortée de 1944 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Le comité d’enquête de 1947 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. LE NOUVEL ENSEMBLE LÉGISLATIF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Sa teneur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Ses caractéristiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. LES RÉACTIONS À LA RÉFORME DE 1950-1951 . . . . . . . . . . . . 3.1. Un accueil immédiat plutôt favorable . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Les critiques subséquentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163

164 164 165 166 167 167 169 171 171 174 176 Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

CHAPITRE 7 La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977 . . . . . 179 Une maturation laborieuse, un texte porteur . . . . . . . . . . . . . . . Renée Joyal et Mario Provost 1. LES LIGNES DE FORCE DE LA RÉFORME . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. La « déjudiciarisation » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le concept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Son origine et ses fondements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. L’affirmation des droits de l’enfant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’émergence du discours des droits de l’enfant . . . . . . . . . La mise en veilleuse de la notion d’intérêt de l’enfant . . . 1.3. Un champ d’intervention plus clairement défini . . . . . . . L’approche discrétionnaire héritée du passé . . . . . . . . . . . . Des motifs d’intervention plus précis . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Table des matières

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2. LA RECHERCHE D’UN MODÈLE APPROPRIÉ D’INTERVENTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La réception et l’orientation des situations . . . . . . . . . . . . Un organisme central à saveur autoritaire . . . . . . . . . . . . . Une structure hybride et complexe . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un organisme spécialisé intégré au réseau social . . . . . . . . 2.2. La surveillance et le contrôle du processus . . . . . . . . . . . . Un organisme tentaculaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un organisme central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

197 198 198 200 203 205 205 206 209 212

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Renée Joyal

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Introduction Renée Joyal

L’histoire de la protection de l’enfance au Québec est étroitement liée à l’évolution sociale, économique et culturelle de la communauté québécoise. Relativement statique durant plus de deux siècles, c’est-à-dire des origines jusqu’à la seconde moitié du XIXe siècle, la situation juridique et sociale des enfants est alors à l’image d’une société rurale et artisanale relativement homogène, dont les membres vivent, en grande majorité, à la campagne ou dans de petites communautés villageoises1. Cette société possède ses propres mécanismes de régulation des comportements. Les normes de conduite sont véhiculées et renforcées par la parenté, le voisinage et la communauté paroissiale. Les difficultés familiales trouvent la plupart du temps leur solution à l’intérieur de ce cercle. Ce n’est qu’exceptionnellement que d’autres instances interviennent dans le domaine de l’enfance et de la famille. Les bouleversements sociaux qu’engendrent, vers le milieu du XIXe siècle, l’urbanisation naissante et les premiers apports immigrants font apparaître l’impuissance de ces institutions à résoudre les problèmes

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nouveaux associés notamment à la présence de nombreux enfants plus ou moins laissés à eux-mêmes et adonnés à la petite délinquance dans les agglomérations importantes que sont devenues Montréal et Québec. L’autorité publique adopte alors les premières lois spécifiques applicables aux jeunes délinquants et, quelques années plus tard, aux enfants qu’elle considère susceptibles de le devenir. Avec l’intensification de l’urbanisation et de l’industrialisation, le cadre de vie de la population connaît des transformations radicales. Aux difficultés reliées à des conditions d’hygiène et de logement précaires s’ajoutent souvent les drames du chômage cyclique ou de la maladie que ne vient atténuer aucune mesure d’assurance ou d’assistance sociale2. Les seuls secours sont ceux que procurent la charité privée ou les conférences de Saint-Vincent-de-Paul apparues au milieu du XIXe siècle3. À travers toutes ces transformations, de nouvelles idées, des approches inédites font leur chemin. Le mouvement de défense sociale qui fleurit en Europe trouve bientôt des adeptes de ce côté-ci de l’Atlantique ; l’adoption par le Parlement fédéral de la Loi sur les jeunes délinquants de 1908 constitue une illustration de l’influence de ce courant de pensée4. La mise sur pied, en 1921, du régime de l’assistance publique marque également une étape importante de l’évolution des mentalités, puisqu’à partir de là, l’État québécois, malgré l’opposition d’une certaine frange conservatrice de la société, reconnaît sa responsabilité dans le financement des institutions hospitalières et de bienfaisance et instaure du même coup certains mécanismes de contrôle de leurs dépenses. Dans le domaine de la protection de l’enfance, toutefois, les tensions qui existent dans la société québécoise entre les courants réformiste et conservateur retardent pendant longtemps l’instauration d’un système cohérent et efficace de dépistage et de prise en charge des cas problèmes. La courageuse réforme entreprise par le gouvernement d’Adélard Godbout en 1944 avorte en raison du retour au pouvoir des troupes de Maurice Duplessis quelques mois plus tard. Il faut attendre 1950 et 1951 pour voir la mise en place d’un système de protection de l’enfance susceptible d’offrir aux enfants et à leurs familles des mesures d’aide autres que le placement institutionnel. S’appuyant à l’origine sur des agences privées, étroitement contrôlées en milieu francophone par les autorités catholiques5, ce réseau bénéficie au fil des ans d’un soutien gouvernemental sans cesse accru, jusqu’à son étatisation en 1971. C’est également à partir de là que divers groupes, personnes et organismes réclament une nouvelle loi de protection de la jeunesse fondée sur les droits de l’enfant et un nouveau partage des responsabilités entre intervenants sociaux et intervenants judiciaires dans ce domaine.

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Introduction

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Comme nous venons de le voir, l’histoire de la protection de l’enfance au Québec n’est pas qu’affaire de lois. Dans ce champ éminemment complexe qu’est la régulation sociale, les perceptions, les mentalités et les transformations socioéconomiques jouent un rôle primordial. C’est dans cette perspective que les diverses lois et institutions qui, au fil du temps, ont ponctué l’intervention de l’État en la matière sont étudiées dans le présent ouvrage. L’analyse historique de la protection de l’enfance suppose d’abord de porter le regard sur le cadre familial et social qui prévaut pour chaque période considérée : statut de l’enfant dans la famille et la société, modalités d’exercice de l’autorité parentale, normes et perceptions concernant les naissances hors mariage, principaux modes d’assistance et de soutien aux enfants et aux familles en difficulté. Par voie de conséquence, elle oblige également à considérer les diverses instances, étatiques, religieuses ou communautaires, qui, à chaque époque, remplissent, à l’extérieur de la cellule familiale elle-même, des fonctions de régulation, de renforcement et d’appui. En ce qui a trait au mariage, à la famille et au statut des enfants, comme en bien d’autres matières d’ailleurs, les colons français et leurs administrateurs transplantent en terre d’Amérique les us et coutumes de la mère patrie. Si, aux tout débuts de la colonie, les enfants sont rares, sinon totalement absents du territoire de la Nouvelle-France, on peut penser qu’ils commencent à faire nombre dans la seconde moitié du XVIIe siècle. Or, c’est à cette époque, plus précisément en 1664, que la coutume de Paris est officiellement introduite en Nouvelle-France pour y régir les rapports de droit privé. Le droit coutumier, qui repose en grande partie sur l’institution du mariage, établit alors des distinctions très nettes entre l’enfant légitime et celui que l’on appelle le « bâtard ». Alors que l’enfant légitime entre de plain-pied dans la famille de ses parents et jouit à l’égard de ceux-ci et de ses grands-parents de droits alimentaires et successoraux importants, l’enfant « naturel » n’a pratiquement pas de statut. C’est un enfant sans famille, à qui l’on reconnaît tout au plus le droit de faire établir en justice sa filiation paternelle, si celle-ci n’est pas reconnue volontairement et, le cas échéant, d’obtenir de son père qu’il lui fournisse des aliments. Le texte d’André Morel fait ressortir les particularités et les conséquences de ce clivage, de même que les adoucissements apportés progressivement à la situation de l’enfant naturel, notamment durant les dernières décennies du XXe siècle, où les mentalités changent radicalement à cet égard. Il relate également les divers aspects de la situation des enfants abandonnés, enfants naturels le plus souvent, mais aussi enfants légitimes que le dénuement de leurs parents jette dans ce malheur, dont l’autorité publique se charge durant le Régime français, alors que cette responsabilité échoit aux institutions religieuses à partir du régime britannique. Là aussi, les modes de prise en charge évoluent : avènement Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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des crèches et des orphelinats au XIXe siècle, adoptions de fait qui ne deviendront des adoptions légales qu’en 1924 et, finalement, à partir des années 1930 et 1940, création de sociétés d’adoption et mise en place de mesures de soutien aux mères nécessiteuses dont ne bénéficieront toutefois les mères célibataires qu’après 1968. Si l’enfant abandonné à la naissance ou en bas âge a, dès les débuts de la colonie, retenu l’attention des autorités publiques, une autre catégorie d’enfants plus âgés a commencé à préoccuper celles-ci à partir du milieu du XIXe siècle : on voit alors apparaître, surtout dans les villes, des enfants qui errent, mendient et « chapardent ». Cette nouvelle réalité, directement attribuable à l’urbanisation et à l’industrialisation naissantes et aux transformations qu’elles induisent dans l’organisation du travail et la vie familiale, donne lieu, en 1869, à l’adoption d’une loi visant le placement de ces enfants dans des écoles vouées à leur « moralisation » et à leur « redressement ». Le texte de Renée Joyal portant sur l’Acte concernant les écoles d’industrie de 1869 explique bien ce phénomène et fait ressortir les liens qui existent entre cette intervention étatique et la préoccupation plus ancienne du législateur à l’égard des enfants délinquants, lesquels avaient déjà fait l’objet de lois particulières au cours de la décennie précédente. Avec la Confédération, la compétence en matière de crimes et de peines, on s’en rappelle, est octroyée au Parlement fédéral en vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. L’autorité législative fédérale reprend donc à son compte les dispositions adoptées en cette matière à l’égard des jeunes délinquants sous le régime de l’Union. Ces dispositions sont intégrées au Code criminel de 1892 et connaissent certaines modifications par la suite. Mais ce n’est qu’en 1908 qu’est adoptée la Loi sur les jeunes délinquants, laquelle établit un régime de responsabilité pénale particulier pour les jeunes soupçonnés, accusés ou reconnus coupables de délits. Jean Trépanier relate en détail les origines de cette loi et l’idée de protection qui en inspire les dispositions. Il explique comment on a transposé dans le domaine de la délinquance un modèle qui avait été instauré plus tôt, notamment en Ontario, en matière de protection de l’enfance. Le système mis en place prévoit la création d’un tribunal spécialisé inspiré de certaines expériences américaines et canadiennes et dont le fonctionnement est caractérisé par le « paternalisme judiciaire ». Quant aux mesures applicables, l’accent est mis sur le suivi et la surveillance des jeunes délinquants, perçus comme des enfants en besoin de protection et de direction, au moyen de ce qu’on a appelé la « probation ». L’auteur décrit l’implantation de ce système à Montréal, où est établie en 1910 une Cour des jeunes délinquants, et il explique les mécanismes qui permettent alors de transformer des affaires de protection en affaires de délinquance et inversement. Les transformations sociales liées à l’industrialisation et à l’urbanisation, de même que l’accroissement considérable de la population, amènent les élites à reconsidérer le domaine de l’adoption, institution qui n’avait Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Introduction

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jamais eu de bases légales jusque-là. Les institutions qui recueillent les enfants abandonnés en bas âge sont alors débordées et la légalisation de l’adoption est vue comme une solution à ce problème : en clarifiant les droits et les obligations de chacune des parties à l’adoption et en conférant à celle-ci un caractère définitif, on pense inciter un plus grand nombre de personnes à adopter des enfants abandonnés. Dominique Goubau et Claire O’Neill retracent les origines de cette institution et les considérations qui ont conduit à l’instauration de l’adoption légale en 1924. Ils montrent ensuite comment les caractéristiques d’ouverture et de souplesse du texte initial, dont le but était de favoriser le plus grand nombre d’adoptions possible, furent âprement critiquées dans les milieux conservateurs et notamment par les autorités catholiques, qui y voyaient une menace à la transmission de la foi et à la stabilité de la famille légitime. L’Assemblée législative fut donc amenée à le modifier en y apportant certaines restrictions relatives notamment à l’identité de religion entre adoptés et adoptants, aux enfants sujets à adoption et aux personnes susceptibles d’adopter. Malgré les modifications qui y furent apportées, cette loi a certainement remédié à la situation de bon nombre d’enfants. Pour les autres enfants en difficulté, la seule solution disponible demeure alors le placement institutionnel. Durant les années 1930 et 1940, deux commissions d’enquête, la commission Montpetit et la commission Garneau, reconnaissent la nécessité de diversifier les mesures applicables à ces enfants et de créer un système cohérent de protection de l’enfance sur l’ensemble du territoire québécois. La commission Garneau va même jusqu’à rédiger un avant-projet de loi en ce sens, qui est adopté comme loi par l’Assemblée législative en 1944. Le texte de Renée Joyal et de Carole Chatillon retrace les diverses péripéties ayant entouré l’adoption, puis la mise à l’écart de cette loi et des trois lois connexes qui l’accompagnaient. Il montre comment deux courants de pensée nettement opposés s’affrontent autour de cette réforme : un courant réformiste, que la commission Garneau épouse, et qui trouve des adeptes entre autres chez les diplômés des nouvelles écoles de service social des universités Laval et de Montréal et au sein du gouvernement d’Adélard Godbout, et un courant conservateur, alimenté notamment par les autorités épiscopales et par les troupes unionistes de Maurice Duplessis, qui forment alors l’opposition. La défaite du Parti libéral, quelques mois à peine après l’adoption de la réforme, entraîne la mise au rancart de celle-ci, le nouveau gouvernement de l’Union nationale n’en voulant évidemment pas. Il n’en reste pas moins que des besoins criants demeurent sans réponse et qu’il faut y trouver une solution qui puisse satisfaire les autorités catholiques. Un compromis est trouvé qui prend la forme des lois de 1950 et de 1951 sur les écoles de protection de la jeunesse, auxquelles un texte particulier est consacré. Cet ensemble législatif assure un meilleur financement aux anciennes écoles d’industrie, devenues écoles Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

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de protection de la jeunesse ; il diversifie les mesures susceptibles de venir en aide aux enfants et aux familles en difficulté, confiant à cet égard certaines responsabilités à des agences ou sociétés qui peuvent, en milieu catholique, demeurer sous le contrôle des autorités religieuses. Ce système fonctionne tant bien que mal jusque dans les années 1960, où la nécessité d’une nouvelle réforme se fait sentir. À la faveur du développement de la théorie des droits et de la montée en force de certaines corporations professionnelles détentrices de nouveaux savoirs, les lois de 1950-1951 apparaissent largement dépassées. La place jugée trop grande qu’y occupe l’appareil judiciaire, le paternalisme qui caractérise l’application de la loi, de même que la médiatisation de certaines situations dramatiques laissées en suspens, entraînent la remise en cause de cet ensemble. Divers groupes et organismes réclament l’adoption d’une nouvelle loi centrée sur les droits de l’enfant et un nouveau partage de responsabilités entre le « social » et le « judiciaire ». Le processus de réforme s’étend sur cinq années, ponctuées de diverses propositions législatives et d’autant de commissions parlementaires, suscitant ainsi un intense débat social qui aboutit à l’adoption de la Loi sur la protection de la jeunesse de 1977. Le texte de Renée Joyal et de Mario Provost relate ce processus et fait état des lignes de force de la loi adoptée. Voici donc réunis dans un même ouvrage sept textes consacrés à des temps forts de l’évolution de la protection de l’enfance au Québec. Bien que chacun d’eux constitue un tout en lui-même et soit susceptible d’une lecture séparée, la réunion de ces textes forme un ensemble d’une grande cohérence, tant en raison de la continuité chronologique des thèmes abordés que du souci commun des auteurs de faire comprendre à la fois les origines, les enjeux et la portée des lois ou institutions étudiées. Notes 1.

2.

3. 4.

5.

Voir notamment, à ce sujet, Gonzalve Poulin, L’Assistance sociale dans la province de Québec, 1608-1951, Québec, Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, 1955, et Nicolas Zay, « Sécurité familiale et sécurité sociale », Le droit dans la vie familiale (Jacques Boucher et André Morel, dir.), Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 1970, p. 99. Terry Copp, Classe ouvrière et pauvreté. Les conditions de vie des travailleurs montréalais 1897-1929, Montréal, Boréal Express, 1978 ; Bettina Bradbury, Familles ouvrières à Montréal. Âge, genre et survie quotidienne pendant la phase d’industrialisation, Montréal, Boréal, 1995 ; Martin Tétreault, « Les maladies de la misère : aspects de la santé publique à Montréal 1880-1914 », (1983) 36 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 507. Huguette Lapointe-Roy, Charité bien ordonnée. Le premier réseau de lutte contre la pauvreté au 19e siècle, Montréal, Boréal, 1987. Jean Trépanier et Françoise Tulkens, Délinquance et protection de la jeunesse. Aux sources des lois belge et canadienne sur l’enfance, Montréal, Presses de l’Université de Montréal ; Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa ; et Bruxelles, De Boeck, 1995. Yves Vaillancourt, L’Évolution des politiques sociales au Québec, 1940-1960, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 1988, p. 223.

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CHAPITRE

1 L’enfant sans famille De l’ancien droit au nouveau Code civil* André Morel

C

omme la mère célibataire, l’enfant sans famille est l’une des anomalies pour lesquelles notre droit n’a traditionnellement manifesté que peu d’intérêt sinon de sympathie. D’abord préoccupé de poser les conditions de validité du mariage, il montrait peu de considération pour les unions irrégulières. Réservant toutes ses faveurs à la filiation légitime, il ne se résignait guère à traiter de l’enfant naturel sinon pour le priver des droits qu’il reconnaissait à l’enfant légitime. Avant tout soucieux de régler l’ordre dans la famille normale et d’assurer l’entretien et l’éducation des enfants qui la composent, il fermait les yeux sur la réalité sociale et faisait de l’enfant sans famille un être juridiquement insolite. Telle paraît être du moins l’une des constantes de l’ancien droit québécois que le Code civil de 1866, en la consacrant, a perpétuée jusque dans la deuxième moitié du XXe siècle. * Ce texte est une version révisée et mise à jour d’un texte rédigé en 1972 qui devait paraître dans le tome 37 des Recueils de la Société Jean Bodin pour l’histoire comparative des institutions. Pour des raisons techniques, ce tome de la collection n’a toutefois jamais été publié. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

L’enfant sans famille, c’est bien sûr l’enfant que sa famille a abandonné et qui ne peut trouver qu’auprès de l’autorité publique la protection dont il a besoin et que ses parents lui refusent ou ne sont pas en mesure de lui accorder. Mais l’enfant sans famille, ce fut aussi, il ne faut pas l’oublier, celui à qui le droit lui-même, par un étrange paradoxe, ne consentait pas à reconnaître une famille ou qu’il se plaisait à rejeter hors de la famille de ses auteurs. Ce sont ces deux situations qu’il faut analyser.

1.

L’ENFANT EXCLU DE LA FAMILLE

Il n’y a pas à s’étonner de retrouver, dans le droit canadien des XVIIe et XVIIIe siècles, l’écho fidèle des considérations d’ordre moral et social qui, en France à la même époque, conduisaient à réserver à l’enfant naturel un traitement assez peu favorable. Défense de la famille dans ses intérêts patrimoniaux contre le bâtard considéré comme un intrus, souci de flétrir les manquements au devoir de fidélité des époux comme de décourager les unions irrégulières et les relations sexuelles hors mariage, rien de cela n’a été notablement altéré en passant de la métropole dans la colonie. Il s’ensuit que l’enfant qui n’est pas considéré juridiquement comme légitime est exclu de la famille civile, soit que cette exclusion soit inévitable et nécessaire dans le cas de l’enfant né de parents qui n’étaient pas mariés ensemble ou né tardivement après la dissolution du mariage, soit que l’exclusion soit volontaire lorsqu’elle est la conséquence d’un désaveu de la part du mari. Les circonstances dans lesquelles le mari est reçu à faire la preuve de la bâtardise ne diffèrent pas de celles admises dans l’ancien droit français. Toutes ces règles, trop bien connues pour devoir s’y attarder, ont été confirmées par la codification de 18661 et sont restées inchangées jusqu’à la réforme de 19812 qui a établi l’égalité juridique de tous les enfants, quelles que soient les circonstances de leur naissance, mettant ainsi fin à la distinction traditionnelle entre les enfants légitimes et naturels. Tout au plus le Code civil du Bas-Canada a-t-il, dans l’intérêt de l’enfant, mis fin aux variations de la jurisprudence3 en fixant légalement les limites extrêmes de la durée d’une grossesse4 et en restreignant, dans tous les cas, à deux mois5 le délai pendant lequel l’action en désaveu de paternité peut être intentée, parce qu’« il ne convient pas que l’état des enfants soit laissé longtemps incertain », expliquent les codificateurs6. À l’exception de ces deux innovations, le droit québécois a donc maintenu intactes jusqu’en 1981 les normes traditionnelles d’appréciation de la légitimité des enfants. Mais on ne retrouve pas la même continuité en ce qui concerne la condition juridique des enfants naturels. Celle-ci a en effet subi, dans le courant du XIXe siècle, des modifications qui, tout en adoucissant la situation qui leur était faite en coutume, ont néanmoins conservé le principe suivant lequel la bâtardise ne confère qu’une capacité et des droits limités.

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L’enfant sans famille

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On sait avec quel libéralisme l’ancien droit français, qui a été aussi le nôtre, admettait l’établissement de la filiation naturelle7. Le père ou la mère pouvait d’abord reconnaître volontairement son enfant ; mais si l’enfant n’avait pas été avoué par ses parents, il lui était loisible de recourir à la justice pour contraindre son père ou sa mère à le reconnaître. Cette recherche judiciaire de paternité ou de maternité pouvait même conduire à révéler une filiation adultérine ou incestueuse, sans que la loi s’y oppose. Quoique l’enfant ait une action distincte de celle de sa mère, en fait on constate que c’est le plus souvent la mère elle-même qui intentait l’action en recherche de paternité, parce qu’elle avait un intérêt évident à obtenir ainsi pour son enfant des aliments (c’est-à-dire ce qui est nécessaire à son entretien et à son éducation) et pour elle-même des dommages-intérêts8. Lorsque la mère était majeure, elle pouvait agir personnellement sans qu’il soit besoin qu’elle ait été nommée tutrice de son enfant9. Si elle était mineure, elle agissait avec l’assistance de son père10, de sa mère11 ou de son tuteur12. Avec le code de 1866, les choses ont changé. Certes, le droit de l’enfant de rechercher sa filiation naturelle a continué de lui être reconnu aussi libéralement que dans le passé, mais il était considéré dorénavant comme un droit personnel à l’enfant qui ne pouvait être exercé, pendant sa minorité, que par son tuteur ; et la mère ne pouvait agir qu’après avoir été nommée tutrice13. Aux termes du Code civil, la preuve de la filiation naturelle se faisait « tant par écrits que par témoins » suivant des règles analogues à celles qui gouvernaient la preuve de la filiation légitime14. L’ancienne jurisprudence était moins exigeante. Des présomptions de fait, des soupçons suffisaient souvent à faire condamner à pourvoir aux besoins de l’enfant celui qui était accusé d’être le père, parce que l’intérêt de l’enfant commandait qu’il ne soit pas abandonné et laissé à la charge de la société. Le seul témoignage de la mère affirmant sous serment que le père présumé avait eu avec elle un commerce charnel pouvait emporter la conviction des juges, si cette déclaration paraissait par ailleurs vraisemblable d’après les circonstances. C’est ainsi que les tribunaux pouvaient être enclins à prêter foi au témoignage de la servante qui dénonce son maître comme l’auteur de sa grossesse15. C’est ce qu’illustre, par exemple, une décision de la Prévôté de Québec de décembre 1747 qui condamne un maître à avoir soin de l’enfant de la fille mineure qui avait été en service chez lui et qui l’accusait d’avoir souvent abusé d’elle, même en présence de sa femme, de lui avoir conseillé de « faire des remèdes pour empêcher la suite de sa grossesse » et d’avoir même voulu profiter d’une absence de sa femme « pour la seigner au pied » afin de provoquer un avortement16. Les tribunaux ont généralement été plus facilement disposés à condamner le père présumé à assumer l’entretien et l’éducation de l’enfant et à payer les frais de gésine qu’à verser à la mère des dommages-intérêts pour l’avoir séduite et avoir violé une promesse de mariage présumée17. Il en a été ainsi même après qu’on eut interprété le Code civil comme opérant, par rapport à l’ancien droit, un resserrement des exigences de preuve18. Celui de qui la femme réclamait le versement d’une compensation Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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financière pouvait éviter de payer en l’épousant19. Mais le moyen de défense le plus souvent invoqué – et avec le plus de succès – consistait à attaquer la réputation de la demanderesse en cherchant à démontrer qu’elle était de mœurs légères, qu’elle avait entretenu des relations sexuelles avec d’autres hommes, en somme qu’elle menait une vie dissolue20. Pour ce qui est de l’obligation alimentaire à l’égard de l’enfant naturel, elle pèse sur ses deux parents dès lors que la filiation est établie. Toutefois, l’usage était de ne condamner que le père à entretenir son enfant, sans égard aux moyens de la mère contre qui l’obligation n’était que subsidiaire. Lorsque le père était lui-même mineur et sans biens personnels, ses propres parents pouvaient même se voir condamnés à nourrir et à entretenir l’enfant de leur fils. Ainsi en ont du moins décidé la Prévôté et le Conseil souverain de Québec21 dans un souci légitime de protéger l’enfant et malgré une jurisprudence contraire du Parlement de Paris22. Les aliments étaient dus depuis le jour de l’accouchement23. Aux et XVIIIe siècles, l’enfant était régulièrement mis en nourrice24, rarement laissé aux soins de sa mère pour qu’elle l’allaite. Le père, à qui les juges confiaient presque toujours la garde de l’enfant, s’acquittait le plus souvent de son obligation en prenant l’enfant avec lui25, mais en « laissant à la mère la liberté de voir son enfant lorsqu’elle le désirera26 ». Il est même arrivé que le tribunal laissât au père le choix entre élever luimême son enfant ou verser une pension annuelle à sa mère pour qu’elle s’en occupe27. Ce n’est que vers le milieu du XIXe siècle que l’on se serait mis à confier plutôt l’enfant à la garde de sa mère, tout en continuant de laisser les frais d’entretien en totalité à la charge du père28. XVIIe

Le père devait avoir soin de son enfant « suivant son état », le faire nourrir, entretenir et élever dans la religion catholique, et son obligation se prolongeait jusqu’à ce que l’enfant fût en âge de gagner sa vie ou dûment pourvu, ce qui survenait généralement avant sa majorité29. La condition sociale et la fortune du père étaient toujours des éléments déterminants pour arrêter le moment auquel l’obligation alimentaire devait prendre fin. Que l’enfant naturel ait une obligation alimentaire à l’égard de ses parents naturels était une question indiscutée, car le droit aux aliments était considéré comme un droit naturel découlant des liens mêmes du sang. Dès lors que les besoins du père ou de la mère étaient réels et que l’enfant avait des moyens suffisants, il pouvait être contraint de fournir à ses auteurs au moins des secours en nature. Et les codificateurs, en 1866, n’avaient pas cru déroger à l’ancien droit. Ils avaient même cité, à l’appui de l’article 166 du Code civil, un extrait de Pothier qui écrivait, au milieu du XVIIIe siècle, qu’« un bâtard est obligé, même dans le for extérieur, lorsqu’il en a le moyen, de fournir à ses père et mère qui sont dans l’indigence et hors d’état de gagner leur vie, les aliments nécessaires30 ». Mais depuis, la jurisprudence de nos tribunaux s’est divisée sur cette question, certaines décisions admettant le caractère réciproque de l’obligation comme dans le cas de la parenté légitime31, d’autres estimant au Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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contraire, mais « avec regret », que le tribunal était lié par une interprétation stricte du code qui, au chapitre « des enfants naturels », ne mentionnait que « le droit [de l’enfant] de réclamer des aliments contre chacun » de ses père et mère32. Le législateur est finalement intervenu, en 1970, pour trancher le débat en ajoutant au code un article qui statuait que « les enfants naturels doivent des aliments à leur père et à leur mère qui sont dans le besoin33 ». La même attitude d’hostilité à l’égard de l’enfant naturel qu’une partie de la doctrine et de la jurisprudence avait cru découvrir dans le libellé du code avait encore conduit à restreindre davantage que sous l’ancien droit les rares effets de la filiation naturelle. C’est ainsi que la Cour suprême du Canada avait, en 1931, imposé une interprétation de l’article 1056 du Code civil suivant laquelle le père ou la mère d’un enfant naturel décédé des suites d’un accident ne pouvait obtenir, contre l’auteur du délit ou quasi-délit, une condamnation à des dommagesintérêts34. Le législateur, donnant suite à l’indignation que de telles décisions avaient soulevée dans l’opinion publique, s’est finalement décidé à faire échec à cette jurisprudence en édictant la règle contraire35. Assez curieusement, ces réformes législatives touchant l’obligation alimentaire et la responsabilité civile délictuelle, loin d’être audacieuses, n’ont rien de moins que rétabli des principes qui étaient incontestés avant que les tribunaux ne donnent aux dispositions du Code civil de 1866 l’interprétation réactionnaire que nous venons de rappeler. « Les bâtards n’ont pas de famille, n’appartiennent à personne […] Les bâtards ne tiennent en quelque sorte qu’à eux-mêmes », déclarait l’avocat général Joly de Fleury, en 174836. On en déduisait qu’ils échappaient à la puissance paternelle ; sur eux s’exerçait seulement un droit de garde qui ne conférait qu’une autorité diminuée. En pratique, cela se faisait sentir surtout au moment du mariage de l’enfant. Le droit prenait comme plaisir à tenir les parents naturels à l’écart de l’événement. Mineur, ce n’est ni à son père ni à sa mère que l’enfant devait demander l’autorisation de se marier, mais à un tuteur qui lui était nommé à cet effet37. Majeur, il n’avait à plus forte raison pas à se soucier de faire de sommations respectueuses38. Et les parents naturels ne pouvaient non plus former opposition au mariage ni en demander la nullité. Cette rigueur juridique que le Code civil avait jugé bon de consacrer était, à n’en pas douter, en contradiction avec les rapports sociaux réels de l’enfant et de ses parents. Feignant d’ignorer les liens d’attachement et d’affection qui unissent généralement l’enfant naturel à ses père et mère, le droit québécois a fort longtemps maintenu dans toute leur sévérité les principes anciens. Il ne s’en est départi qu’en 1970, en édictant, d’une part, que les parents naturels ont sur leur enfant mineur et non émancipé une sorte de puissance parentale affaiblie qui leur confère « les pouvoirs et l’autorité dont ils ont besoin pour s’acquitter de leurs obligations envers lui39 » ; et en obligeant, d’autre part, l’enfant naturel mineur qui désire se marier à obtenir le consentement de son père ou de sa mère40.

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L’espèce d’isolement dans lequel notre ancien droit confinait l’enfant naturel par rapport à sa famille était rendu manifeste principalement par le régime d’incapacités organisé en matière de succession et de libéralités. Un seul article de la coutume de Paris, qui était la nôtre depuis 166441, mentionnait le bâtard ; et c’était pour le déclarer incidemment inhabile à succéder42. Quoique reposant sur les liens du sang, le droit de succéder, considéré comme une pure faculté de droit civil au contraire du droit aux aliments43, a toujours été réservé en coutume à la seule parenté légitime. En conséquence, l’enfant naturel n’héritait ab intestat ni de son père, ni de sa mère, ni des parents de ces derniers. Et il ne pouvait non plus transmettre sa succession à ses parents naturels. Ses enfants légitimes étaient ses uniques héritiers et il était, le cas échéant, appelé à leur succession. À défaut de descendants légitimes, ses biens tombaient en déshérence, sauf à être préférablement attribués à son conjoint survivant, mais à titre de successeur irrégulier44. Ces principes sont encore affirmés par la doctrine bas-canadienne, au XIXe siècle45 ; et les codificateurs déclarent expressément n’avoir voulu rien y changer46. Ils se sont donc bornés à préciser, dans l’article 606 du Code civil, que « les successions ab intestat sont déférées aux héritiers légitimes » ; et ce principe n’a plus été modifié jusqu’en 1981. Seule la loi de 1915, qui a fait du conjoint survivant, de successeur irrégulier qu’il était jusque-là, un héritier régulier en pleine propriété venant en concours avec les descendants du défunt, a eu implicitement pour effet de conférer au conjoint d’un enfant naturel une part de sa succession ab intestat 47. Quant aux libéralités aussi bien entre vifs qu’à cause de mort, l’incapacité dans laquelle étaient les enfants naturels de faire des dons ou des legs à leurs parents ou d’en recevoir d’eux visait avant tout à les empêcher de contourner le principe de l’incapacité successorale. L’étendue de cette prohibition ne laissait toutefois pas d’être fort incertaine en pratique. Par-delà les contradictions des solutions jurisprudentielles, la règle coutumière interdisait en principe aux enfants naturels simples de recevoir de leurs père et mère plus que des donations ou des legs de choses particulières. Les donations et les legs universels ou jugés exagérés étaient soit annulés, soit réduits de façon considérable sous prétexte de protéger les intérêts des héritiers légitimes. Mais les enfants adultérins ou incestueux qui portent, avait-on dit, « un double caractère d’opprobre et d’infamie48 », étaient l’objet d’une véritable mesure punitive et ne pouvaient recevoir à titre gratuit de leurs parents que des aliments. Mais tout ce régime d’incapacités fut ébranlé lorsque le Parlement de Grande-Bretagne décida, par une disposition de l’Acte de Québec de 177449, d’introduire dans notre droit coutumier un principe de liberté testamentaire emprunté au droit anglais, mais formulé dans des termes si ambigus que les tribunaux ne purent s’entendre sur la portée exacte qu’il fallait donner à cette disposition de la loi impériale et notamment sur la question de savoir si les incapacités de léguer et de recevoir des

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libéralités testamentaires avaient été abolies. Dans le but avoué de dissiper les doutes et incertitudes à ce sujet, une loi du Bas-Canada de 1801 édicta clairement que tout majeur pouvait, par testament, librement disposer de tous ses biens en faveur de quiconque. Les enfants naturels, quelle que soit leur condition, pouvaient désormais recevoir de leurs parents des libéralités même importantes, pourvu toutefois qu’elles aient été faites par testament50. C’est ainsi que fut déclaré valide le testament d’une personne, décédée en 1799, qui avait créé une substitution fidéicommissaire où l’appelé était son fils adultérin ; le plus haut tribunal déclara même, à cette occasion, qu’il n’y avait plus rien d’immoral à faire des legs de cette nature51. Mais, du silence que le législateur avait gardé sur toute la matière des donations entre vifs, il fallait conclure que ce genre de libéralités continuait d’être soumis aux limitations coutumières. La codification de 1866 allait-elle être l’occasion de mettre fin à ce double régime qui autorisait les parents à gratifier sans restriction leurs enfants naturels par le moyen d’un testament, mais leur interdisait d’en faire autant entre vifs ? On n’osa pas aller si loin. Tout en remarquant que « les restrictions à la liberté de donner entre vifs […] ne sont plus qu’une anomalie embarrassante » et qu’elles « se rapportent […] à un ordre d’idées sociales et légales que la législation tend sans cesse à reléguer dans l’histoire du passé52 », les codificateurs ont néanmoins cru bon, parce qu’une règle plus libérale « eût pu paraître immorale53 », de limiter à des aliments les donations entre vifs que peuvent recevoir de leurs parents les enfants adultérins et incestueux. Et cette règle ne disparut qu’en 1981. Quant aux enfants naturels simples, le code leur permit de recevoir désormais des donations entre vifs « comme toutes autres personnes54 ». Si le droit québécois, depuis le XIXe siècle, réservait aux enfants naturels un sort moins défavorable, c’est par l’effet de l’introduction dans le système coutumier d’un principe qui lui était étranger et dont il a bien fallu, au long des années, s’accommoder et tirer les conséquences55. Mais il est manifeste que l’économie générale de notre droit à l’égard de la famille naturelle n’en a pas été pour autant profondément transformée. L’enfant naturel restait un enfant légalement sans famille et le droit ne s’en souciait guère si ce n’est pour tenter de l’assimiler à l’enfant légitime. Pour ce faire, on a eu recours à différentes techniques juridiques, la principale étant celle de la légitimation par mariage. La légitimation par le mariage subséquent des parents a joué en effet traditionnellement, et cela depuis son apparition sous l’influence chrétienne dans le droit romain du Bas-Empire56, un rôle d’incitation à normaliser une situation irrégulière en faisant sortir le bâtard de sa condition et en lui attribuant les mêmes droits que s’il était né de ce mariage. Il entre dans la famille ; les incapacités dont il était frappé sont automatiquement levées et il acquiert notamment les droits de succession dont il était jusque-là privé.

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Dans la tradition de l’ancien droit, dont le Code civil du Bas-Canada n’a pas voulu se dissocier57 malgré l’exemple contraire du Code civil français58, le mariage des parents naturels opère de plein droit la légitimation de leurs enfants communs59. S’ils n’ont pas déjà été reconnus par leur père et par leur mère, ils peuvent l’être au moment de la célébration du mariage de ces derniers60, mais une telle reconnaissance volontaire et préalable au mariage n’est pas nécessaire. Seuls les enfants incestueux ou adultérins ne pouvaient bénéficier de cette légitimation en raison du fait que, au moment de la conception de l’enfant, leurs parents, même s’ils l’avaient voulu, auraient été empêchés de contracter mariage61. Outre ce premier mode de légitimation, nous avons également connu une forme de légitimation analogue à celle qui était accordée en France par la chancellerie royale62 et qui permettait de pallier les cas où le mariage des parents n’était plus possible ou ne pouvait entraîner la légitimation. La pratique canadienne en offre peu d’exemples. Un cas curieux s’est toutefois présenté en 1673. Pierre Picher s’était marié en 1665 sur la foi d’une lettre de son frère qui lui avait annoncé, trois ans plus tôt, que sa femme, restée en France, était décédée. De ce second mariage étaient nés trois enfants. Quelque six ans plus tard, un Français de passage dans la colonie lui apprit qu’il était bigame puisque sa première femme vivait toujours. Retourné en métropole, Picher retrouva sa femme et la persuada de revenir avec lui au Canada, mais elle mourut pendant la traversée. Devenu veuf, il épousa alors, le 9 septembre 1673, celle qui avait été, à son insu, sa « concubine ». Malgré la bonne foi des conjoints, ceux-ci semblent avoir craint que leur remariage ne puisse avoir pour effet de légitimer leurs enfants « adultérins ». Ils s’adressèrent donc au Conseil souverain qui, étant déjà dans l’usage de délivrer luimême des lettres de bénéfice d’âge et d’émancipation, de rescision et de bénéfice d’inventaire, déclara vouloir suppléer au « défaut de lettres de chancellerie », légitima les enfants des requérants et les déclara habiles à succéder à leurs père et mère63. Cette forme de légitimation accordée non pas par lettres royales enregistrées au Parlement, mais par décision gracieuse de la cour souveraine, disparut au moment de la conquête de 1760 sans laisser de traces64. Enfin, un dernier moyen d’intégrer un enfant naturel dans la famille est le recours à l’adoption. Cette institution, parce qu’elle contrariait les droits patrimoniaux reconnus aux lignagers par la coutume, était proprement ignorée de notre ancien droit65. Nous ne connaissions, écrit un commentateur au milieu du XIXe siècle, « que l’institution d’un héritier à la charge de porter le nom […] du donateur, adoption qui n’a qu’un rapport imparfait avec l’adoption du droit romain66 ». En réalité, comme nous le verrons bientôt, nous connaissions aussi une sorte d’adoption de fait des enfants abandonnés, mais qui ne créait aucun lien juridique entre l’enfant et les membres de la famille qui avait accepté de l’accueillir et de l’élever. C’est en 1924 seulement, et non sans soulever de vigoureuses critiques67, que l’adoption est devenue un procédé légal destiné principalement à donner une famille à un enfant qui n’en avait pas ou qui Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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n’en avait plus68. Puis, par l’effet de la réforme législative qui a été opérée en 1969, l’enfant adopté a été pleinement intégré dans sa nouvelle famille. Enfant naturel, il acquérait par l’adoption tous les droits d’un enfant légitime, notamment celui de succession : il devenait en effet, disait la loi, « à tous égards et à l’égard de tous » l’enfant de l’adoptant.

2.

L’ENFANT ABANDONNÉ PAR SA FAMILLE

Jusqu’en 1970, notre Code civil ne parlait pas de l’enfant abandonné dont la condition était, à toutes fins utiles, celle d’un enfant orphelin. Mais lorsque le législateur s’est proposé de corriger la situation de l’enfant naturel pour le soumettre à une certaine autorité parentale et l’obliger, pour se marier avant sa majorité, à obtenir le consentement de son père ou de sa mère, il a à juste titre prévu de soustraire à cette autorité l’enfant que ses parents avaient abandonné69. Toutefois, bien avant que ces dispositions ne fussent adoptées, le droit n’était pas resté indifférent à la situation de l’enfant abandonné – qu’il s’agisse de l’enfant délaissé ou de l’enfant rejeté par ses père et mère. 2.1. L’enfant délaissé par ses père et mère

Lorsque les père et mère d’un enfant n’étaient pas en état de subvenir aux besoins de ce dernier, les grands-parents avaient, aux termes de la coutume comme du Code civil, l’obligation d’y suppléer70. Cette obligation légale n’était toutefois que la traduction d’un devoir moral plus large qui prescrit à la famille de fournir assistance à ceux de ses membres qui sont dans l’indigence. Cette assistance familiale entre normalement en action sans qu’intervienne le pouvoir judiciaire et d’autant plus spontanément que le sentiment d’appartenance familiale est plus vif et la solidarité plus grande, comme c’était le cas dans la famille canadienne des XVIIe et XVIIIe siècles71. Aussi faut-il pratiquement se résoudre à ne pouvoir mesurer avec précision la part que les communautés familiales ont réellement assumée en prenant en charge des enfants que leurs père ou mère avaient, par nécessité ou par incurie, délaissés ; mais tous les témoignages concordent pour affirmer que ces pratiques de solidarité ont été courantes à toutes les époques de notre histoire72. Il n’est donc pas surprenant que ce type d’adoption, même si le droit l’ignore et n’y attache aucun effet, n’ait pas disparu après que l’on eut fait de l’adoption une institution légale73. Les cas d’enfants délaissés qui ont été portés à la connaissance des tribunaux sont donc, de ce fait, plutôt rares. Tantôt c’était un parent, un ami ou même un voisin qui avait soustrait un enfant à l’influence de son père dont la mauvaise conduite compromettait l’éducation de son fils ou de sa fille et qui s’adressait à l’autorité judiciaire (sous le Régime français, à l’intendant) pour être autorisé à garder l’enfant chez lui et à l’élever74. Tantôt c’était le tribunal qui confiait un enfant à un parent qui s’offrait à l’élever à ses frais et à lui donner une éducation appropriée si le père était incapable de fournir à son enfant « nourriture, logement et entretien Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

convenables […] jusqu’à ce qu’il l’ait dûment pourvu »75. Un tel contrôle de la conduite des parents au nom de l’intérêt de l’enfant s’est non seulement toujours maintenu dans le droit civil traditionnel76, mais il a même été renforcé, ces dernières années, par l’instauration concomitante de mesures punitives envers les père et mère77 et de mesures protectrices envers les enfants en cas d’abus de l’autorité parentale78. 2.2. L’enfant rejeté par ses père et mère

Pour échapper à la honte, à l’humiliation et au déshonneur dont une société intolérante pouvait accabler les mères célibataires, quelques-unes cherchaient à dissimuler leur grossesse pour ensuite mieux se défaire de l’enfant. Dans quelques cas, elles pouvaient être poussées jusqu’au crime : les condamnations pour infanticide, tout en restant exceptionnelles, n’étaient pas inconnues79. Sous le Régime français, rares ont été les condamnations, mais plus rares encore les cas où la femme déclarée coupable de suppression de part ou de recellement de grossesse a été pendue, bien que ce crime fût passible de mort80. En vertu d’un édit célèbre d’Henri II de février 1556, la femme qui a caché sa grossesse et son accouchement et dont le nouveau-né est mort sans avoir été baptisé était « réputée avoir homicidé son enfant », à moins qu’elle ne prouve qu’il était mort-né81. Et, « afin d’empêcher que les filles & femmes qui recelleroient leur grossesse, ne pussent à l’avenir prétendre cause d’ignorance de la peine qu’elles encourroient en pareil cas82 », l’intendant et, à l’occasion des procès pour infanticide, le Conseil supérieur renouvelaient l’ordre de faire lire et publier, comme cela se faisait en France, à tous les trois mois, à l’issue des messes paroissiales, l’édit en question83. Par ailleurs, le droit pénal anglais en vigueur au Québec depuis 1764 contenait des dispositions analogues. Une loi adoptée au début du XVIIe siècle sous le règne de Jacques Ier incriminait le fait pour une femme de faire disparaître le cadavre du nouveau-né dont elle avait accouché et qui, s’il avait vécu, aurait été bâtard. Ce crime était puni de mort comme s’il s’était agi d’un meurtre, mais sans que l’on ait à apporter la preuve que l’enfant avait de fait été tué par sa mère ; sauf à celle-ci de démontrer par témoins que son enfant n’était pas né vivant84. Mais cette ancienne loi, abrogée en Grande-Bretagne en 1803, finit par l’être chez nous en 181285. Dorénavant, le meurtre d’un enfant bâtard devait être poursuivi et prouvé comme tout autre meurtre. Toutefois, prévoyait la loi, en cas d’acquittement sous l’inculpation de meurtre, la mère pouvait être trouvée coupable d’une infraction moindre et condamnée à un emprisonnement d’au plus deux ans, si le jury estimait qu’elle avait cherché à cacher la naissance d’un enfant qui aurait été bâtard s’il avait vécu86. Les dernières réformes importantes sont intervenues d’abord à l’occasion de l’adoption du premier Code criminel, en 1892. Cessant enfin de traiter de façon identique le meurtre d’un nouveau-né par sa Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’enfant sans famille

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mère et celui d’un adulte, on créait une nouvelle infraction, plus grave que la suppression de part mais punie moins sévèrement que le meurtre : celle de négligence lors de l’accouchement87. Puis, en 1948, le Parlement introduisait au code une disposition sur l’infanticide qui reconnaissait une atténuation de la responsabilité de la mère en raison de son accouchement88. Il arrivait aussi, du moins au XVIIIe siècle, que l’on cherchât à se débarrasser d’enfants illégitimes en les remettant à une tribu amérindienne des environs. Cette pratique, sans être courante, ne devait pas non plus être tellement exceptionnelle, puisque l’intendant Bégon prit la peine, dans une ordonnance de 1722, d’enjoindre aux curés, lorsqu’ils devaient trouver une nourrice à un enfant abandonné, de veiller à ce que celle-ci ne remette ni ne fasse remettre l’enfant « à des sauvages ou à des sauvagesses89 ». Et un voyageur nous rapporte avoir vu, notamment au Sault-Saint-Louis près de Montréal, « plusieurs bâtards français » qui étaient en quelque sorte « adoptés » par les indigènes, selon son expression, et qui, ajoutait-il, « s’élèvent avec les façons et les inclinations sauvages90 ». Ils partageaient là la vie des Amérindiens, sans qu’on sache au juste pour combien de temps, avec un certain nombre « d’enfants anglais faits prisonniers » pendant la guerre. Aucune mesure législative ou réglementaire ne semble être venue contrarier ces agissements. Mais dans la plupart des cas où la mère célibataire s’était pour quelque raison résolue à abandonner son enfant, c’est la société qui devait, d’une manière ou d’une autre, prendre l’enfant à sa charge jusqu’à ce qu’il soit en âge de gagner sa vie par lui-même. Les façons dont notre société s’est acquittée de cette obligation, au cours de son histoire, ont varié si profondément qu’il nous faut distinguer deux régimes très nettement séparés par la conquête britannique de 1760. L’enfant pris en charge par l’autorité publique

On sait que, sous l’ancien droit français, l’entretien et l’éducation des enfants abandonnés étaient à la charge du seigneur haut-justicier sur le territoire duquel ils avaient été trouvés. Nous n’avons pas connu, jusqu’au milieu du XVIIIe siècle, d’autre régime. Les enfants étaient généralement déposés de nuit dans quelque endroit où ils puissent être facilement trouvés et secourus. Plutôt que de les exposer dans les rues ou dans quelque lieu isolé comme on le fit parfois91, on les abandonnait le plus souvent près d’une institution religieuse – hôpital, hospice, crèche, séminaire –, à la porte du presbytère ou de l’église, ou à l’entrée de la maison d’une sage-femme ou d’un particulier92. Dans les juridictions royales, le procureur du roi ou, là où existait une justice seigneuriale, le procureur fiscal avait la responsabilité d’assurer la « conservation » des enfants trouvés. Il devait tout d’abord faire, de concert avec une sage-femme, le choix des nourrices à qui les enfants allaient être confiés jusqu’à l’âge de 18 mois93. Selon le cas, le seigneur haut-justicier ou, plus souvent, le roi devait assumer le coût des Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

Le Mémorial du Québec, t. I, 1534-1760, Montréal, Société des éditions du mémorial, 1980, p. 345.

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Portrait de l’intendant Michel Bégon

soins, de la nourriture et de l’entretien de l’enfant94 fixé à un taux si avantageux que, remarquait-on, « la plupart des bourgeois ne payent pas une somme plus considérable95 ». Et pour que les enfants ne souffrent pas de la négligence de l’officier de justice responsable, il lui était commandé de payer l’indemnité aux nourrices « régulièrement et d’avance et en argent96 ». On retirait l’enfant à sa nourrice dès que, les 18 mois passés, on avait pu trouver une famille qui acceptât de prendre l’enfant et de l’élever « jusques à l’âge de dix-huit à vingt ans, suivant l’usage97 ». Cet « engagement » de l’enfant devait se faire par acte notarié, entre le procureur du roi ou le procureur fiscal et les parents « adoptifs », énonçant les obligations de ces derniers et la somme qui devait leur être versée98. Selon un témoin de l’époque, ces sortes d’engagements n’occasionnaient guère de difficultés, car on trouvait « presque toujours » à placer les enfants à la campagne « où les habitants, remarquait-il, sont naturellement humains et hospitaliers99 ». Cette forme d’adoption ne pouvait évidemment intégrer juridiquement l’enfant dans la famille qui avait accepté d’en prendre charge et notamment elle ne pouvait créer des droits de succession. Cependant, étant donné que l’on ignorait la plupart du temps qui étaient les véritables parents d’un enfant trouvé et qu’il n’y avait donc pas lieu de protéger les intérêts des tiers, l’ancien droit, au lieu de traiter l’enfant comme bâtard, présumait au contraire sa légitimité, bien que cette présomption fût socialement inexacte100. Sa capacité juridique n’était donc pas restreinte en raison de sa naissance et il pouvait bénéficier, de la part Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’enfant sans famille

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de la famille qui l’avait recueilli, de libéralités entre vifs comme à cause de mort. En outre, n’est-on pas justifié de penser que des sentiments naturels d’affection réciproque devaient ordinairement unir l’enfant à sa nouvelle famille et entraîner, malgré le silence du droit, des conséquences qui, dans la réalité, devaient être assez voisines de celles qui découlent d’un lien de filiation légitime ? Comme l’enfant était né de père et de mère inconnus et n’avait reçu au baptême qu’un prénom, il devait souvent être connu ou désigné sous le patronyme de ses parents d’adoption, ce qui pouvait contribuer à l’intégrer socialement. On commence à connaître beaucoup mieux quelle a été l’importance numérique de ces enfants abandonnés jusqu’à la fin du Régime français. On en trouve peu, semble-t-il, au XVIIe siècle101 ; et une étude récente de démographie historique a montré que, dans le seul gouvernement de Montréal entre 1700 et 1759, on en dénombre 803102. Cela ne nous indique toutefois pas, étant donné les taux élevés de mortalité chez ces enfants pendant les premières semaines et les premiers mois après la naissance, le nombre de ceux dont l’autorité publique avait effectivement à prendre soin. On ignore tout d’abord combien étaient à la charge des seigneurs hauts-justiciers ; et l’on ne possède en général pas d’information suivie non plus sur le nombre de ceux qui étaient à la charge du roi. Au hasard de la correspondance officielle, on découvre parfois quelques chiffres. C’est ainsi que l’on apprend que, en 1736, il y avait, dans les trois gouvernements de Québec, Trois-Rivières et Montréal, 390 enfants « bâtards » entretenus à même les revenus du Domaine d’Occident103. En examinant toutefois l’état annuel du Domaine, on peut connaître la somme affectée, dans le budget de la colonie, à la « nourriture des enfans bâtards » et ainsi évaluer indirectement quoique de façon approximative le nombre d’enfants trouvés dont l’entretien était supporté par les fonds publics. Au cours des 25 dernières années du Régime français, cette dépense variait annuellement entre 12 000 et 24 000 livres104. La somme moyenne affectée à ce poste du budget était suffisante pour entretenir quelque 350 enfants, compte tenu de ce que l’enfant « engagé » à une famille ne coûtait que le tiers d’un enfant mis en nourrice105. Ce régime prit fin brusquement avec la conquête anglaise. En Angleterre, il est vrai, c’est la paroisse qui, par l’intermédiaire de ces agents municipaux qu’étaient les Overseers of the Poor, prenait charge des enfants bâtards suivant un système d’ailleurs qui ne manquait pas d’être scandaleux106. Mais on ne fit aucune tentative pour instaurer ici pareil système. Un régime tout différent s’y développa. L’enfant pris en charge par des institutions

Le démantèlement de l’administration coloniale eut, entre autres, pour conséquence de laisser sans aucune forme de secours organisé les enfants trouvés qui avaient été jusqu’alors entretenus aux frais du roi et des seigneurs hauts-justiciers et placés sous la surveillance des procureurs des justices locales. En l’absence de toute initiative de la part de l’autorité

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L’évolution de la protection de l’enfance

Texte et gravure provenant du livre de Michel-Étienne Faillon, Vie de madame d’Youville, Montréal, 1852, p. 210.

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L’incendie de l’Hôpital général de Montréal Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’enfant sans famille

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publique britannique pour mettre en place un nouveau régime, quelques établissements d’assistance se résignèrent, avec plus ou moins de retard, à tenir un rôle de suppléance. À Montréal, déjà en 1754 et pendant toute la durée de la guerre, l’Hôpital général des Sœurs grises avait commencé à accueillir quelques enfants trouvés107 dont le nombre allait croissant en raison de la présence des soldats. La guerre terminée, comme aucune disposition particulière n’était prise par l’administration britannique, l’Hôpital dut continuer de prendre soin des enfants qu’on abandonnait et, avant la fin du siècle, il en avait reçu plus d’un millier108. À Québec, ce n’est qu’à partir de 1800 que l’Hôtel-Dieu entreprit à son tour de recueillir les enfants trouvés. Aux Trois-Rivières, les Ursulines firent de même dans leur couvent. Ces établissements, fondés au XVIIe siècle pour secourir les mendiants, les vieillards et les infirmes ou les malades, durent ainsi, par la force des circonstances, jouer un rôle que leurs constitutions ne leur attribuaient pas et encourir de ce fait des dépenses imprévues. Aussi, voyant que la situation tendait à se perpétuer, les communautés religieuses qui avaient la responsabilité de ces institutions d’assistance s’adressèrentelles avec raison à la chambre d’Assemblée pour obtenir quelque indemnité à même les fonds publics. C’est ainsi que fut adoptée, en 1801, une loi accordant pour la première fois une subvention pour aider les trois institutions qui, dans le Bas-Canada, étaient seules à recueillir les enfants abandonnés109 . Cette première mesure d’intervention étatique ne demeura pas isolée : les subventions furent bientôt renouvelées et de façon à peu près régulière, encore que leur montant fût variable sinon arbitraire, dépendant de la générosité plus ou moins grande du législateur et de l’exécutif110. Après un quart de siècle pendant lequel l’État n’avait guère pris de responsabilité autre que financière dans l’assistance aux enfants trouvés, le Conseil législatif commença à s’émouvoir et forma un comité d’enquête. La lecture du rapport111 que rédigea ce comité en 1824 ne manque pas d’être révélatrice de la mentalité de cette époque à la fois libérale et puritaine. On évalua d’abord à un peu plus de 24 000 livres la somme que le trésor public avait fournie, en l’espace de 23 ans, pour le soutien des enfants trouvés112. Somme dérisoire si on la compare à la dépense que l’État faisait pour le même objet avant 1760, mais qui parut néanmoins exagérée aux yeux des membres du comité. Somme dérisoire au surplus si on songe que, pendant ces années-là, on avait recueilli 1 749 enfants à Québec et Montréal seulement, soit près de 75 en moyenne chaque année113. Cette augmentation constante du nombre des enfants abandonnés114 parut au comité une autre cause d’inquiétude, sinon de scandale. On estima que les établissements qui les recueillaient semblaient destinés à affaiblir le mariage et à détruire l’affection paternelle « en encourageant les mères à abandonner leurs propres enfans ». Sous le couvert d’une œuvre humanitaire, ne taxait-on pas les citoyens vertueux pour inciter Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

en définitive les autres au vice ? Comme si les subventions accordées pour le soutien des enfants abandonnés étaient la cause même de leur abandon et de la multiplication de leur nombre. Mais, en réalité, le taux des naissances illégitimes, dans les années 1800-1820, était notablement inférieur au taux que l’on avait connu entre 1740 et 1760115. Dans son rapport, le comité faisait également état de la façon dont les religieuses prenaient soin de ces enfants que leurs mères venaient déposer en toute discrétion116 à l’entrée de leur établissement. On y apprend que l’enfant était d’abord hébergé temporairement dans l’institution jusqu’à ce qu’on ait trouvé une nourrice honnête à qui le confier. Presque toutes les nourrices résidaient à la campagne et on y laissait l’enfant jusqu’à l’âge de 18 mois, parfois davantage, moyennant le versement d’une pension modique et la fourniture du trousseau. Généralement, l’enfant était ensuite élevé par les religieuses ou confié à une famille117. Pour faciliter le placement des enfants, le législateur décida, en 1808, de nommer des commissaires à qui il confia la responsabilité d’engager les enfants, lorsqu’ils avaient atteint « un âge convenable », soit comme apprentis auprès d’un artisan soit comme domestiques chez des particuliers. Les contrats d’engagement ou d’apprentissage étaient faits aux conditions déterminées par les commissaires et ne pouvaient lier l’enfant au-delà de sa majorité fixée alors à 21 ans118. En outre, à compter de 1823, la loi prévoyait que tous les enfants trouvés, s’ils n’étaient déjà pourvus d’un tuteur, seraient, durant leur minorité, sous la tutelle des commissaires, lesquels étaient investis des mêmes droits et de la même autorité que ceux qu’un tuteur ordinaire détient sur son pupille119. Ces dispositions concernant la tutelle légale des commissaires et le placement des enfants trouvés auprès de tierces personnes furent reprises par le législateur tout au long du siècle dernier et maintenues en vigueur presque sans changement jusque dans la deuxième moitié du XXe siècle120. L’âge auquel les enfants étaient placés en famille variait suivant les occasions que l’on avait de trouver « des personnes reconnues pour leur probité et leur honnêteté » et qui soient disposées à recevoir l’enfant qu’on leur confiait et à l’élever « comme leurs propres enfants ». Si ceux chez qui l’enfant avait été mis en nourrice demandaient à le garder, on leur donnait la préférence. Il pouvait aussi arriver parfois que les enfants abandonnés soient repris par leur famille. Peter Gossage a montré que, à l’Hôpital général des Sœurs grises de Montréal, c’est environ 5 % des enfants abandonnés entre 1820 et 1840 qui eurent la bonne fortune de retourner chez leurs père et mère ou chez l’un d’eux, voire chez un parent plus éloigné121. Pour sa part, la supérieure des Hospitalières de l’Hôtel-Dieu de Québec affirmait que, dans son institution, la pratique était, lorsque les parents réclamaient leurs enfants, d’exiger d’eux qu’ils remboursent les frais occasionnés pour la garde et la pension ; et elle ajoutait plutôt cyniquement que « le défaut de moyens fait abandonner à plusieurs le projet de reprendre leurs enfans à cette condition ». C’est pourtant un peu plus de 7 % des enfants recueillis Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’enfant sans famille

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à l’Hôtel-Dieu entre 1800 et 1845 qui retournèrent dans leur famille122. Les commissaires aux enfants trouvés, quant à eux, avaient plus justement adopté pour règle de forcer les parents à reprendre leurs enfants chaque fois qu’ils en avaient les moyens ; mais, remarquaient-ils, « c’est rarement le cas123 ». L’enquête de 1824 révéla également l’existence d’un taux de mortalité extrêmement élevé chez les enfants trouvés. Pour la seule période 1800-1823, l’Hôtel-Dieu de Québec avoua que près de 45 % des enfants recueillis étaient morts, tandis qu’à l’Hôpital général de Montréal ce taux atteignait 70 %124. Un grand nombre, disait-on, mouraient dans le premier mois en raison « du mauvais état » de l’enfant au moment où on le confiait à l’institution125. Le phénomène n’était pas nouveau : déjà en 1736, l’intendant rapportait 13 décès pour une vingtaine d’enfants abandonnés au cours de cette année-là ; et, en 1748, il s’inquiétait encore de ce qu’« un nombre assez considérable des dits enfans a péri depuis quelque tems » et en prenait motif pour réglementer plus étroitement la surveillance exercée sur les enfants trouvés126. Compte tenu de ce que, au Canada au XVIIIe siècle, le quart des enfants nés vivants mouraient dans l’année127, un taux de mortalité infantile d’environ 50 % chez les enfants abandonnés était assurément alarmant. Au total, le comité du Conseil législatif estima, mais à tort, que la dépense publique pour le soutien des enfants trouvés était excessive et que le nombre des enfants abandonnés était exagérément élevé. Il attribua le taux impressionnant de la mortalité infantile parmi eux au défaut de soins maternels et il conclut que les établissements qui recevaient ces enfants agissaient selon un « principe trompeur », « sous le masque spécieux d’humanité ». Puis, invoquant l’autorité de Malthus, il recommanda que l’État cesse de verser des subventions à ces institutions qui produisaient l’« effet contraire » de celui qu’elles recherchaient. « Elles n’ont rien, lit-on dans le rapport, pour compenser leur funeste influence sur les mœurs de la communauté, en les portant au vice et à la licence. » On ne proposait en échange aucun autre système que le retour des égarés à une vie plus vertueuse ! Inutile de dire que ces recommandations ne reçurent aucune suite. Le nombre des enfants abandonnés ne cessa d’augmenter ; le taux de mortalité infantile ne connut aucun fléchissement ; et l’État continua sa politique de subventions discrétionnaires128. En réalité, les institutions qui, depuis plus d’un demi-siècle, avaient pris soin des enfants trouvés ne suffisaient plus à la tâche. À moins d’adopter une politique toute nouvelle à l’égard de ce problème social, loin de mettre un terme aux maigres subsides octroyés, il eût fallu songer plutôt à multiplier les institutions pour soulager celles qui étaient débordées et pour offrir à la population protestante et anglaise des secours comparables à ceux dont bénéficiait déjà la majorité.

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L’évolution de la protection de l’enfance

Archives des Sœurs de Miséricorde

À partir des années 1830, le Bas-Canada a connu un essor institutionnel sans précédent dans le domaine de l’assistance. Un peu partout, des sociétés se formèrent : des individus réunis par des affinités et une sensibilité communes se groupèrent en se donnant pour but de soulager une catégorie bien précise de déshérités. La philanthropie privée prit alors un rôle directeur pour pallier les insuffisances de la politique gouvernementale. Et c’est ainsi que l’on vit naître et proliférer asiles, orphelinats et crèches pour recueillir les enfants sans famille. La fondation de l’asile des orphelins catholiques engendrait la création de celui des orphelins protestants ; l’apparition d’une crèche à Québec en suscitait bientôt une à Montréal129. Ces institutions nouvelles se caractérisaient presque invariablement par un double sectarisme ethnique et religieux. Du côté catholique, l’arrivée, au milieu du XIXe siècle, de nombreuses communautés religieuses venues de France à l’appel de l’évêque de Montréal, Mgr Bourget, donna une impulsion considérable au mouvement. Par ailleurs, la politique de subsides gouvernementaux pratiquée depuis le début du siècle tendit à encourager la prolifération des institutions qui pouvaient compter sur les fonds publics pour le cas où leur situation financière deviendrait précaire. Certains établissements qui étaient accoutumés à recevoir volontairement des enfants trouvés purent cesser de le faire, comme ce fut le cas pour l’Hôtel-Dieu de Québec à compter de 1845. D’autres, tel l’Hôpital général de Montréal, durent continuer l’œuvre qu’ils avaient entreprise par mesure de suppléance et dont ils ne pouvaient se dégager sans condamner des centaines d’enfants à un sort incertain130.

Baptême à la crèche de la Miséricorde (circa 1940)

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Puis, dans le dernier quart du XIXe siècle, la pratique de l’abandon des enfants illégitimes a connu un nouveau virage. Elle s’est institutionnalisée en quelque sorte, encouragée qu’elle a été, bien que de façon involontaire, par la création, à Québec comme à Montréal, d’hospices et de crèches destinés à dissimuler la maternité hors mariage131. Chaque année en effet, des centaines de filles-mères, pour échapper au déshonneur, sauver leur réputation et, surtout peut-être, celle de leur famille, délaissaient leur enfant et le cédaient pour adoption en quittant l’institution où elles avaient accouché132. Et cette pratique s’est maintenue jusqu’à la fin des années 1960. Par ailleurs, entre les deux guerres mondiales, de nombreux organismes virent le jour qui se donnaient principalement pour rôle de placer les enfants abandonnés en foyers nourriciers ou de leur trouver des familles désireuses de les adopter. Ces organismes se sont étendus graduellement et jusque dans les années 1950 dans tous les diocèses du Québec133. Ils complétaient en somme l’action des hospices pour les filles-mères, en permettant de « décongestionner les crèches qui débordent134 ».

CONCLUSION Pour que les enfants nés hors mariage ne soient plus légalement des enfants sans famille, il a fallu mettre fin aux distinctions que notre droit avait consacrées depuis des siècles, au nom de prétendues valeurs morales. Il a fallu que nos lois sociales cessent de discriminer contre les mères célibataires et leur accordent, comme aux mères mariées dans le besoin, les moyens de garder et d’élever leurs enfants. Il a fallu que le droit civil cesse de discriminer entre les enfants en fonction de leur filiation et accorde à tous un même statut juridique sans égard aux circonstances de leur naissance. Mais pour que ces réformes législatives soient possibles, il a d’abord fallu que s’opère dans la société un profond changement des mentalités comme celui qui a marqué les années de la Révolution tranquille. Notes 1. Articles 218 à 227 du Code civil du Bas-Canada (cité ci-après : C.c.B.C.). 2. Loi instituant un nouveau Code civil et portant réforme du droit de la famille, L.Q. 1980, c. 39. Cette loi est entrée en vigueur le 2 avril 1981. 3. Renée Barbarin, La condition juridique du bâtard d’après la jurisprudence du Parlement de Paris, du Concile de Trente à la Révolution française, Mayenne, Flach, 1960, p. 15-17. 4. Le Code civil de 1866 a imité ici le Code civil français en adoptant les délais d’au moins 180 jours après la célébration du mariage et d’au plus 300 jours après sa dissolution : « […] règle naturellement arbitraire et douteuse, écrivent les codificateurs, mais que l’intérêt de l’enfant, surtout, a fait adopter » (Deuxième rapport des codificateurs, 1re édition, Québec, 1862, p. lxii). 5. Articles 223 et 224 C.c.B.C. 6. Deuxième rapport, précité, note 4, p. lxiv.

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L’évolution de la protection de l’enfance

7. Anne Lefebvre-Teillard, « L’enfant naturel dans l’ancien droit français », dans Recueils de la Société Jean Bodin pour l’histoire comparative des institutions, t. 36, L’enfant, Bruxelles, Éditions de la librairie encyclopédique, 1976, p. 251-269. 8. Comme le montre A. Lefebvre-Teillard, ibid., p. 259-261, il s’est produit au XVIIe siècle une confusion entre l’ancienne action qui visait à condamner le défendeur à assumer l’entretien de l’enfant (actio captionis) et celle qui avait pour but d’accorder des dommages-intérêts à la fille séduite (actio dotis). Dès lors, l’action en recherche de paternité a un double but : non seulement assurer la prise en charge matérielle de l’enfant, mais aussi obtenir un dédommagement pour la mère. De plus, celle-ci pouvait en même temps, par l’action pour frais de gésine, obliger le père présumé à subvenir à ses besoins pendant une période qui précède et suit l’accouchement et à rembourser les frais mêmes de l’accouchement. 9. Ainsi dans Bourget c. Courtois, Conseil supérieur, 26 août 1721 (P.-G. Roy, Inventaire des jugements et délibérations du Conseil supérieur de la Nouvelle-France, de 1717 à 1760, Beauceville, L’Éclaireur, 1932, vol. I, p. 137) ; et dans Mathieu c. Létourneau, Cour du Banc de la Reine, Québec, 1821, 2 Rapports judiciaires revisés de la province de Québec (cité ci-après : R.J.R.Q.), 124. Et cette jurisprudence continua d’être suivie pendant quelques années après la codification : Bilodeau c. Tremblay, Cour de révision, Québec, 30 déc. 1871, 3 Revue légale 445 ; Kingsborough c. Pownd, Banc de la Reine en appel, Québec, 5 mars 1878, 4 Quebec Law Reports 11. « Avant le code, l’ancienne jurisprudence française suivie ici permettait à la mère majeure la recherche de la paternité de son enfant. La lui permettant, elle n’avait pas besoin, pour demander des aliments pour son enfant, de se faire nommer tutrice ; car si cette formalité préalable eût été remplie, la demande eût été par l’enfant et non par la mère » (Mullin c. Bogie, 31 janvier 1893, 3 Cour supérieure 34). 10. Roi c. Saint-Louis [Fabas dit], Prévôté de Québec, 12 déc. 1747, dans : J.-F. Perrault, Extraits ou précédents tirés des régistres de la Prévosté de Québec, Québec, Thomas Cary, 1824, p. 63-65 : « Entre Louis Roi, stipulant pour Marie Joseph Roi sa fille mineure ». Toutefois, la Cour d’appel a déjà, dans un cas semblable où le père de la fille séduite avait intenté l’action personnellement, décidé que « dans ce pays où toutes les tutelles sont datives, le père ne peut exercer en justice les droits de ses enfants mineurs, sans avoir la qualité de tuteur » (Patoille c. Desmarais, 8 sept. 1865, 15 R.J.R.Q. 77-78 et 1 Lower Canada Law Journal 58. 11. Arrêts du Conseil souverain : Dubord, 12 déc. 1707, Jugements et délibérations du Conseil souverain de la Nouvelle-France (cité ci-après : J.D.C.S.), t. V, p. 720 ; et Courtois c. Garreau, 29 août 1712, J.D.C.S., t. VI, p. 484. 12. Ainsi, dans l’arrêt rendu contre Pierre Lemoyne d’Iberville, 22 oct. 1688, où Jacques Maleray agit en qualité de tuteur de sa belle-sœur mineure, J.D.C.S., t. III, p. 258. 13. Dans l’affaire Giroux c. Herbert, Cour supérieure, 30 avril 1874, 5 Revue légale 439, la Cour admet la fille majeure à réclamer des aliments pour son enfant et des dommages-intérêts pour elle-même, mais reconnaît que, depuis la codification, l’action en recherche de paternité est devenue une action personnelle à l’enfant. Voir aussi : Mullin c. Bogie, précité, note 9. 14. L’article 241 C.c.B.C. prévoyait en effet que : « La recherche judiciaire de la paternité et de la maternité est permise à l’enfant naturel, et la preuve s’en fait tant par écrits que par témoins, sous les circonstances et restrictions portées aux articles 232, 233 et 234 relatifs à la preuve de la filiation des enfants légitimes. » Dans sa version modifiée de 1970, la règle énoncée en 1866 est restée la même. 15. Lorsqu’il s’agit d’une servante, une présomption de paternité aurait même pesé jusqu’au XVIIIe siècle sur le maître de maison, selon Paul Ourliac et Jean-Louis Gazzaniga, Histoire du droit privé français, de l’An mil au Code civil, Paris, Albin Michel, 1985, p. 262.

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16. Roi c. Saint-Louis, précité, note 10. 17. Arrêt Dubord, Conseil souverain, précité, note 11 ; arrêt Courtois c. Garreau, précité, note 11, p. 486 et 506. Toutefois, dans l’affaire Roi c. Saint-Louis, précitée, note 10, le défendeur fut condamné tout à la fois à avoir soin de l’enfant à naître « suivant son état » et à verser à la mère 120 livres pour tenir lieu tant de dommages que de frais de gésine. Cette sentence fut confirmée par le Conseil supérieur, le 19 février 1748 (J.F. Perrault, Extraits ou précédents des arrests tirés des régistres du Conseil supérieur de Québec, Québec, Thomas Cary, 1824, p. 56). 18. Sur ce qu’a été, dans la réalité, la pratique judiciaire sur toutes ces questions relatives aux divers recours des femmes contre les pères présumés, on lira les deux articles de Marie-Aimée Cliche, « Filles-mères, famille et société sous le Régime français », (1988) 21 Histoire sociale, p. 39-69, et « Les filles-mères devant les tribunaux de Québec, 1850-1969 », (1991) 32 Recherches sociographiques, p. 9-42. 19. Dans l’affaire Dubord, précitée, note 11, Dubord avait été condamné par la Prévôté de Québec à payer à la mère de l’enfant 800 livres « pour tous dommages et intérests […] si mieux il n’ayme Epouser ladite Marie Magdelaine Maugras ». Mais la mère de Dubord s’est opposée, comme elle en avait le droit, au mariage de son fils mineur. 20. Ainsi, dans Courtois c. Garreau, précité, note 11, p. 500 ; et dans Roi c. Saint-Louis, précité, note 10. De même, Iberville avait demandé « pour sa justification à faire informer de la mauvaise conduite de la dite Picotté » (J.D.C.S., t. III, p. 234). 21. Arrêt Fisk et Savaria c. Giroux, 20 mars 1713, confirmant une sentence de la Prévôté du 9 août 1712 : J.D.C.S., t. VI, p. 575-578. 22. R. Barbarin, op. cit., note 3, p. 40. J.-N. Guyot, Répertoire universel et raisonné de jurisprudence civile, criminelle, canonique et bénéficiale, t. I, Paris, Dorez, 1775, Verbo « Alimens », p. 318 et 319, rapporte des arrêts du Parlement d’Aix qu’il estime mieux fondés « parce que l’aïeul qui refuse des alimens à un bâtard offense la loi naturelle ». 23. « […] à payer la nourriture et pension dud. Enfant à lad. Savaria Sa mère, à raison de cent livres par an, à compter du jour qu’il est Venû au monde », lit-on dans la sentence de la Prévôté du 9 août 1712, précitée, note 21. 24. Roi c. Saint-Louis, précité, note 10, p. 64 ; et sentence du Bailliage de Montréal, 10 juin 1686, rapportée dans l’arrêt du Conseil souverain du 22 oct. 1688 (J.D.C.S., t. III, p. 258, à la page 260). 25. Ordonnance de l’intendant Bégon, 5 janvier 1722, qui condamne Claude Nault à prendre chez lui l’enfant qu’il a fait à Geneviève Mérand, à le nourrir, entretenir et élever jusqu’à l’âge de 18 ans (P.-G. Roy, Inventaire des ordonnances des intendants de la Nouvelle-France (cité ci-après : Ordonnances des intendants), vol. I, Beauceville, L’Éclaireur, 1919, p. 214. Voir aussi les décisions citées, supra, aux notes 12 et 21. 26. Arrêt du Conseil souverain, 22 oct. 1688, précité, note 12, à la page 264. 27. Prévôté de Québec, 9 août 1712, précité, note 21. 28. M.-A. Cliche, loc. cit., note 18, p. 37. 29. L’âge de majorité, qui était de 25 ans en coutume, a été fixé à 21 ans en 1782 et est resté tel jusqu’en 1971. 30. Pothier, Œuvres, Paris, Édition Bugnet, 1861, t. 6, Traité du contrat de mariage, no 395, p. 180. 31. Langelier c. Langelier, [1940] Cour supérieure 421. 32. Desilets c. Vary, [1958] Cour supérieure 497 ; et l’article 240 C.c.B.C. 33. Loi modifiant le Code civil et concernant les enfants naturels, L.Q. 1970, c. 62, art. 9, ajoutant au Code civil les articles 240a et 240b. 34. Town of Montreal West c. Hough, [1931] Supreme Court Reports 113, infirmant la décision de la Cour d’appel.

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35. L’article 11 de la loi de 1970 précitée, note 33, a ajouté à l’article 1056 C.c.B.C. un nouvel alinéa qui prévoyait que : « Le même droit d’action appartient à l’enfant naturel à la suite du décès de son père ou de sa mère, de même qu’au père et à la mère à la suite du décès de leur enfant naturel. » 36. Arrêt du Parlement de Paris, 15 février 1748, rapporté dans : Code matrimonial, ou recueil complet de toutes les Loix Canoniques et Civiles de France […] sur les Questions de mariage, nouv. éd., t. I, Paris, Herissant le Fils, 1770, p. 342, à la page 344. 37. Art. 121 C.c.B.C. 38. Elles ont été abolies, en 1866, par l’article 123 C.c.B.C. 39. Article 245a C.c.B.C. ajouté par la loi de 1970 précitée, note 33, art. 10. 40. L’article 121 C.c.B.C., tel que modifié en 1970 par l’article 2 de la loi précitée, note 33, réservait ce droit au père ou à la mère qui n’a pas abandonné son enfant naturel. Par ailleurs, le nouvel article 245a prévoyait que les parents naturels peuvent faire opposition au mariage de leur enfant mineur ou en demander la nullité, sous la même réserve qu’ils ne l’ont pas abandonné. 41. Aux termes de l’article 33 de l’édit de création de la Compagnie des Indes occidentales, du mois de mai 1664 : Édits, ordonnances royaux, déclarations et arrêts du Conseil d’État du Roi concernant le Canada, Québec, 1854, p. 46. 42. L’article 158 de la nouvelle coutume (1580) déclarait : « Qui n’est pas habile à succéder comme un bâtard ne peut venir à retrait lignager. » 43. Olivier Martin, Histoire de la coutume de la prévôté et vicomté de Paris, t. II, Paris, Librairie Ernest Leroux, 1930, p. 427. 44. Le droit du conjoint survivant de succéder à son conjoint prédécédé qui ne laisse aucun parent successible n’a été admis par la jurisprudence parisienne qu’à la fin du XVIe siècle : O. Martin, ibid., p. 447. Pour une illustration exemplaire de la reconnaissance du droit du conjoint à l’encontre du droit de déshérence au profit du roi, voir le jugement de l’intendant Hocquart, 31 janvier 1730, qui déboute le directeur du Domaine d’Occident de ses prétentions sur la succession de Pierre Dupré, bâtard mort ab intestat et sans enfants, et qui déclare la succession acquise et dévolue à sa veuve : Arrêts et règlements du Conseil supérieur de Québec, ordonnances et jugements des intendants du Canada (cité ci-après : Édits et ordonnances, t. II), Québec, 1855, p. 501-506. Le droit du conjoint comme successeur irrégulier avait été consacré à l’article 636 C.c.B.C. 45. Henry des Rivières Beaubien, Traité sur les lois civiles du Bas-Canada, t. I, Montréal, Ludger Duvernay, 1832, p. 13 et 14, et t. II, p. 11 ; Maximilien Bibaud, Commentaires sur les lois du Bas-Canada, t. II, Montréal, Cérat, 1861, p. 520 et 521. 46. Cinquième rapport des codificateurs, 1re édition, 1864, p. xvi : « d’après le droit actuel que les Commissaires n’ont pas eu l’intention de changer, les enfants naturels ne possèdent aucuns droits successifs ». Voir aussi page viii. 47. Articles 624a et 624b C.c.B.C. édictés par la Loi amendant le Code civil relativement aux successions, L.Q. 1915, c. 74, art. 5. 48. Conclusions de l’avocat général Joly de Fleury, dans l’arrêt du Parlement de Paris du 15 février 1748, Code matrimonial, précité, note 36, p. 344. 49. An Act for making more effectual Provision for the Government of the Province of Quebec in North America, (1774) 14 Geo. III, G.-B., c. 83, art. 10. 50. Acte pour expliquer et amender la Loi concernant les Testamens et Ordonnances de dernière volonté, Statuts du Bas-Canada (cités ci-après : S.B.C.), (1801), 41 Geo. III, c. 4. André Morel, Les limites de la liberté testamentaire dans le droit civil de la province de Québec, Paris, L.G.D.J., 1960, p. 22-42. 51. Hamilton c. Plenderleath, (1845), 2 R.J.R.Q. 126 (Cour d’appel) ; King c. Tunstall, (1874) 22 R.J.R.Q. 174, à la page 211 (Conseil privé). 52. Cinquième rapport des codificateurs, précité, note 46, p. xlvi.

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53. Ibid., p. L. 54. Article 768 C.c.B.C. Cet article a été abrogé en 1981 par la Loi instituant un nouveau Code civil et portant réforme du droit de la famille, précitée, note 2, art. 35. 55. Sur les conséquences de l’introduction du principe anglais de la liberté testamentaire dans notre droit civil, on pourra lire notre étude : « Un exemple de contact entre deux systèmes juridiques : le droit successoral du Québec », Annales de l’Université de Poitiers, nouvelle série, nos 4-5, 1963-1964, p. 19-32. 56. Paul Ourliac et J. de Malafosse, Histoire du droit privé, t. III, Le droit familial, Paris, Presses universitaires de France, 1968, p. 53. 57. Deuxième rapport des codificateurs, précité, note 4, p. lxvi ; et articles 237-239 C.c.B.C. 58. En 1804, l’article 331 du Code Napoléon subordonnait la légitimation des enfants à la volonté des père et mère et exigeait au surplus que les enfants aient été reconnus par leurs parents avant le mariage de ces derniers ou dans l’acte même de célébration. 59. P. Ourliac et J. de Malafosse, op. cit., note 56, p. 198 et 209 ; Pierre Petot, Histoire du droit privé français, La famille, Paris, Éditions Loysel, 1992, p. 474-478. Dans leur étude sur « Les naissances illégitimes sur les rives du Saint-Laurent avant 1730 », (1986) 40 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 239, à la page 249 Lyne Paquette et Réal Bates ont montré que près du tiers des mères célibataires ont légitimé leur enfant en épousant le père de celui-ci. 60. Yoland Bouchard donne un tel exemple où, au bas d’un acte de mariage de 1749 à Montréal, il est déclaré que « les futurs époux ont reconnu pour leurs enfants et légitimé comme tels » deux garçons dont l’un avait été baptisé « sous le nom de père et mère inconnus ». Yoland Bouchard, « Les “enfants du roi” dans le gouvernement de Montréal », dans André Lachance (dir.), Les marginaux, les exclus et l’Autre au Canada aux 17e et 18e siècles, Montréal, Fides, 1996, p. 69, à la page 98. 61. Toutefois, depuis la Loi modifiant de nouveau le Code civil de 1971 (L.Q. 1971, c. 85, art. 2) modifiant l’article 237 C.c.B.C., l’enfant adultérin a pu être légitimé par le mariage de ses parents. C’était là sans doute une conséquence que le législateur québécois a jugé opportun de tirer de la loi fédérale qui, depuis 1968, reconnaissait le divorce (Loi sur le divorce, Statuts du Canada 1967-1968, c. 24, maintenant L.R.C., c. D-3.4). 62. Sur la légitimation par « lettres royaux » en France, voir : P. Petot, op. cit., note 59, p. 358-364. 63. Arrêt du Conseil souverain de Québec, 11 septembre 1673, Édits et ordonnances, t. II, p. 52, et J.D.C.S., t. I, p. 769. 64. M. Bibaud, op. cit., note 45, t. II, p. 521. 65. Les codificateurs en font la constatation, dans leur Deuxième rapport, précité, note 4, p. lxii, mais ne proposent pas d’y suppléer. Ils déclarent même n’avoir eu à ce sujet aucune hésitation. 66. M. Bibaud, op. cit., note 45, t. I, p. 37. 67. Dominique Goubeau et Claire O’Neill, « L’adoption, l’Église et l’État : les origines tumultueuses d’une institution légale », (1997) 38 Cahiers de droit, p. 769-804. 68. La Loi concernant l’adoption, L.Q. 1924, c. 75, plusieurs fois remaniée depuis lors, a été finalement remplacée, en 1969, par une nouvelle loi (Loi de l’adoption, L.Q. 1969, c. 64). Depuis 1981, l’adoption est réglementée par le Code civil ; elle fait aujourd’hui l’objet des articles 543 à 584 du Code civil du Québec (cité ci-après : C.c.Q.). Voir Renée Joyal, Les enfants, la société et l’État au Québec, 1608-1989, Jalons, Montréal, HMH, 1999, p. 140-144 et 230-233. 69. C’étaient les articles 121 et 245a C.c.B.C., édictés par la Loi modifiant le Code civil et concernant les enfants naturels, L.Q. 1970, c. 62.

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L’évolution de la protection de l’enfance

70. C’est en 1996 seulement que l’obligation alimentaire réciproque entre les grandsparents et leurs petits-enfants a été abolie par la Loi modifiant le Code civil en matière d’obligation alimentaire, L.Q. 1996, c. 28, art. 1. Cette loi a modifié l’article 585 du Code civil du Québec pour restreindre l’obligation alimentaire aux parents en ligne directe au premier degré. 71. Louise Dechêne, Habitants et marchands de Montréal au XVIIe siècle, Paris, Plon, 1974, p. 445 et 446. 72. D. Goubeau et C. O’Neill, loc. cit., note 67, p. 774-776. 73. Ainsi, dans les années 1930, la Commission des assurances sociales de Québec (connue sous le nom de commission Montpetit, du nom de son président Édouard Montpetit), dans son deuxième rapport, constatait qu’une telle pratique était « beaucoup plus répandu[e] que l’on ne croit » et que « c’est par milliers que l’on compte les enfants qui sont “adoptés” par des parents, des amis ou même par des familles étrangères. Que cette adoption ne vaille souvent rien, du point de vue légal, que même on ne désire pas légaliser une bonne action faite naturellement, par sentiment chrétien, cela importe peu » (Commission des assurances sociales de Québec, Deuxième rapport, Québec, 1932, p. 48). 74. Ainsi, l’ordonnance de l’intendant Bégon, 17 février 1723, qui permet à Louis Gariépy, habitant de la Chevrotière, de ramener chez lui et de garder une fille âgée d’environ neuf ans, enfant de Chauvet dit Lagerne, attendu la mauvaise conduite de son père (P.-G. Roy, Ordonnances des intendants, vol. I, p. 234). 75. Ainsi, dans l’affaire Marcou c. Normand, le 15 mars 1729, la Prévôté de Québec ordonne à un père de remettre sa fille mineure au grand-père de l’enfant qui « offre de l’élever à ses frais […] et de lui donner l’éducation nécessaire et même de la mettre dans un couvent pour apprendre à travailler » (J.-F. Perrault, op. cit., note 10, p. 13). En appel, le Conseil supérieur, le 25 avril 1729, confirme cette sentence si, dans les trois jours, le père ne s’engage pas à fournir à sa fille nourriture, logement et entretien convenables jusqu’à ce qu’il l’ait dûment pourvue et sans exiger d’elle aucune pension (J.-F. Perrault, Extraits ou précédents des arrests tirés des régistres du Conseil supérieur de Québec, Québec, 1824, p. 11). 76. Jean Turgeon, « Le contrôle judiciaire de l’autorité parentale », dans : Le droit dans la vie familiale, Livre du centenaire du Code civil, t. I, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 1970, p. 75. Benisty c. Delouya, [1969] Cour d’appel 720. 77. La déchéance de l’autorité parentale a été introduite au Code civil en 1977 (Loi modifiant le Code civil, L.Q. 1977, c. 72, art. 5) : c’étaient les articles 245e-245i C.c.B.C. ; aujourd’hui, les articles 606-610 C.c.Q. 78. Loi sur la protection de la jeunesse, L.Q. 1977, c. 20, devenue L.R.Q., c. P-34.1. R. Joyal, op. cit., note 68, p. 258-263. 79. Marie-Aimée Cliche, « L’infanticide dans la région de Québec (1660-1969) », (1990) 44 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 31-59. Voir en particulier les tableaux concernant les poursuites judiciaires, aux pages 35, 49 et 53. 80. Avant 1760, sept femmes ont été accusées d’infanticide. Six d’entre elles ont été trouvées coupables, mais trois seulement ont été exécutées. M.-A. Cliche, ibid., p. 45 ; André Lachance, Crimes et criminels en Nouvelle-France, Montréal, Boréal Express, 1984, p. 36 et 37. 81. Pierre-François Muyart de Vouglans, Institutes au droit criminel, ou principes généraux sur ces matières suivant le droit civil, canonique et la jurisprudence du royaume avec un traité particulier des crimes, Paris, Le Breton, 1768, p. 382. 82. Ibid. 83. Ainsi, l’ordonnance de Bégon, 6 février 1722, P.-G. Roy, Ordonnances des intendants, vol. I, p. 216 et 217 ; arrêts du Conseil supérieur, condamnation de Marie-Barbe Dupond, 21 août et 1er octobre 1708, J.D.C.S., t. V, p. 897 et 905 ; condamnation

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de Marie-Anne Gendron, 24 mars 1732, P.-G. Roy, Inventaire des jugements et délibérations du Conseil souverain de la Nouvelle-France de 1717 à 1760, Beauceville, L’Éclaireur, 1933, vol. II, p. 143. An Acte [sic] to prevent the murthering of Bastard Children, (1623-1624) 21 James Ist, c. 27, (The Statutes of the Realm, London, Dawsons of Pall Mall. 1819 [reprinted 1963], vol. IV, part II, p. 1234). Acte qui abroge quant à cette Province du Bas-Canada, un Acte passé en Angleterre […] et qui fait des provisions pour les Procès des Femmes ou filles accusées du meurtre d’aucun enfant mâle ou femelle qu’elles auront mis au monde, lequel, s’il fut né ayant vie, auroit été par la Loi Batard, S.B.C. (1812), 52 Geo. III, c. 3. Bientôt, la suppression de part devint une infraction autonome et la qualification relative à la bâtardise de l’enfant disparut : Acte pour consolider et amender les Statuts de cette Province relatifs aux offenses contre les personnes, Statuts de la Province du Canada (1841), 4-5 Vict., c. 27, art. 14. Code criminel, 1892, Statuts du Canada (1892), 55-56 Vict., c. 29, art. 239. Loi modifiant le Code criminel, Statuts du Canada (1948), 11-12 Geo. VI, c. 39, art. 7 et 8. Le Code criminel actuel conserve la mémoire de toutes ces réformes législatives en traitant de l’infanticide (art. 233), de la négligence à se procurer de l’aide lors de la naissance d’un enfant (art. 242) et de la suppression de part (art. 243) ; ainsi que des infractions incluses en la matière (art. 662 (3) et (4)). Ordonnance de Bégon, 6 février 1722, P.-G. Roy, Ordonnances des intendants, vol. I, p. 216 et 217, citée par Y. Bouchard, loc. cit., note 60, p. 84. Louis Franquet, Voyages et mémoires sur le Canada, [1752-1753], Québec, A. Côté, 1889, p. 107 et Serge Goudreau, « Le village huron de Lorette : une crèche pour les enfants canadiens du XVIIIe siècle », (2000) 51 Mémoires de la société généalogique canadienne-française, p. 7-12. Marie-Aimée Cliche, dans son étude sur l’infanticide, loc. cit., note 79, p. 35 et 36, présente des statistiques sur le lieu de découverte des cadavres de nouveaunés qui nous paraissent indicatives à cet égard. Y. Bouchard, loc. cit., note 60, p. 75-79 ; M.-A. Cliche, loc. cit., note 79, p. 39 et 40. Les diverses étapes du « modèle d’accueil » dont les enfants trouvés sont alors l’objet sont décrites par Y. Bouchard, loc. cit., note 60, p. 79-84. Une ordonnance de l’intendant Bégon du 7 août 1726 (Édits et ordonnances, t. II, p. 310) condamne le fermier judiciaire établi sur le fief de Repentigny à rembourser au procureur du roi de la juridiction royale de Montréal la somme que ce dernier a payée, à même les revenus du Domaine, pour l’entretien d’une fille trouvée dans l’étendue de la haute justice du seigneur de Repentigny et qui aurait donc dû être à la charge de ce dernier. C’est du moins ce qu’écrit l’intendant Hocquart dans son Mémoire pour servir de Règlement à Monsieur le Procureur du Roi en la Jurisdiction de Montréal, au sujet des Enfants trouvés, du 12 mars 1748 (Édits et ordonnances, t. II, p. 395), fixant l’indemnité à 45 livres pour le premier quartier et à 10 livres par mois par la suite. Ibid., art. 2. Ibid., art. 4. Par son ordonnance du 9 juin 1736, Hocquart avait décidé de réduire à sept livres par mois la somme versée aux nourrices après que l’enfant a atteint 18 mois et jusqu’à son « engagement » qui doit se faire lorsqu’il a quatre ans au plus tard (P.-G. Roy, Ordonnances des intendants, t. II, p. 203). Ordonnance de Bégon, 7 août 1726, Édits et ordonnances, t. II, p. 310 ; et Mémoire de Hocquart, précité, note 95, art. 4 et 5. J.C. B[onnefons], Voyage au Canada dans le nord de l’Amérique septentrionale fait depuis l’an 1751 à 1761, Québec, Imprimerie Léger Brousseau, 1887, p. 34. Cependant, on remarquera que, dans son Mémoire de 1748, précité, note 95, l’intendant

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Hocquart se dit surpris et mécontent de constater que, dans le gouvernement de Montréal, il reste 16 enfants nés entre 1743 et 1745 qui n’ont pas encore été engagés. A. Lefebvre-Teillard, loc. cit., note 7, p. 254, n. 7. Y. Bouchard, loc. cit., note 60, p. 96-100 ; et Peter Gossage, « Les enfants abandonnés à Montréal au 19e siècle : la Crèche d’Youville des Sœurs grises, 1820-1871 », (1987) 40 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 537, à la page 541. L. Paquette et R. Bates, loc. cit., note 59, p. 241. Y. Bouchard, loc. cit., note 60, p. 87. Ce sont 128 enfants pour Québec, 251 pour Montréal et 11 pour Trois-Rivières (Archives des colonies, Correspondance générale, C 11A, vol. 65, 1736, f. 248). Ainsi, 16 506 livres, en 1733 ; 13 969 livres, en 1737 ; 12 153 livres, en 1752 ; 18 500 livres, en 1757. Dans les dernières années avant la Conquête, on paie 135 livres par année aux nourrices et 45 livres à une famille chez qui un enfant est engagé. Une somme de 18 000 livres suffit donc pour payer l’entretien de 30 enfants en nourrice et de 310 enfants engagés, ou de 20 enfants en nourrice et de 340 enfants engagés. Sidney et Beatrice Webb, English Poor Law History, part I, English Local Government, vol. 7, Hamden Conn., Archon Book, 1963, p. 308. Il en recueillit 34 entre 1754 et 1760. De 1761 à 1799, l’Hôpital général reçut 1 008 enfants. Acte pour le soulagement des personnes dérangées dans leur esprit, et pour le soutien des enfans abandonnés, S.B.C. (1801), 41 Geo. III, c. 6. Chaque loi accordant des subsides n’était en vigueur que pour une durée qui y était spécifiée, généralement deux ans ; d’où la répétition des interventions législatives. Ainsi, après 1801 et jusqu’en 1824, on adopta pas moins de dix lois ayant pour objet de venir en aide aux communautés religieuses pour les dédommager de recueillir les enfants trouvés : S.B.C. (1804), 44 Geo. III, c. 4 ; (1808), 48 Geo. III, c. 11 ; (1811), 51 Geo. III, c. 15 ; (1813), 53 Geo. III, c. 7 ; (1815), 55 Geo. III, c. 14 ; (1817), 57 Geo. III, c. 4 ; (1821), 1 Geo. IV, c. 18 ; (1822), 2 Geo. IV, c. 12; (1823), 3 Geo. IV, c. 25 ; (1824), 4 Geo. IV, c. 28. Le rapport du Comité spécial, daté du 10 février 1824, est publié dans les Journaux du Conseil législatif de la province du Bas-Canada pour 1824, Québec, T. Cary et G. Desbarats, 1824, Appendice no I (non paginé). Entre 1801 et 1823, on avait accordé 16 516 livres à l’Hôtel-Dieu de Québec ; 5 174 livres à l’Hôpital général de Montréal ; et 2 461 livres aux Ursulines des Trois-Rivières. Voir : Gonzalve Poulin, L’Assistance sociale dans la province de Québec, 1608-1951, Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, Annexe 2, Québec, 1955, p. 44. Entre 1800 et 1823, l’Hôtel-Dieu de Québec avait donné asile à 542 enfants ; l’Hôpital général de Montréal, à 1 207. Ainsi, à l’Hôpital général de Montréal, on avait recueilli, de 1761 à 1799, 1 008 enfants, soit 26 en moyenne par année. Mais, de 1800 à 1823, on en reçut 1 207, soit une moyenne annuelle de 50. L’Hôpital en recueillit 86 dans la seule année 1823. Voici, à partir des relevés du Dictionnaire généalogique de Cyprien Tanguay, les taux des naissances illégitimes sur mille naissances vivantes donnés par Jacques Henripin, dans son ouvrage La population canadienne au début du XVIIIe siècle : nuptialité, fécondité, mortalité infantile, Paris, Presses universitaires de France, 1954, p. 55 : 1741-1750 : 11,71 1801-1810 : 5,50 1751-1760 : 12,21 1811-1820 : 6,23

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L’enfant sans famille

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116. Chaque institution avait mis en place son propre système pour respecter l’anonymat de la personne qui venait déposer le nouveau-né et pour assurer la sécurité physique de ce dernier. M.-A. Cliche, loc. cit., note 79, p. 39 et 40 ; Y. Bouchard, loc. cit., note 60, p. 76. 117. Pour ce qui est des enfants abandonnés à la Crèche des Sœurs grises à Montréal entre 1820 et 1840, voir : P. Gossage, loc. cit., note 100, p. 548 et 549. 118. Acte pour faire l’application d’une certaine somme y mentionnée, à rembourser pareille somme accordée et avancée en conformité d’une Adresse de la Chambre d’Assemblée, et pour le soulagement des personnes dérangées dans leur esprit, et le soutien des enfans abandonnés, S.B.C. (1808), 48 Geo. III, c. 11, art. 3. 119. Acte pour approprier une certaine Somme d’Argent y mentionnée, pour le soulagement des Personnes dérangées dans leur Esprit, des Invalides et Infirmes, et pour le soutien des enfans trouvés, S.B.C. (1823), 3 Geo. IV, c. 25, art. 4. 120. Dans les Statuts refondus du Bas-Canada de 1861, l’article 6 du chapitre 34 continue une disposition encore alors en vigueur d’une loi de 1832 (S.B.C., 2 Guill. IV, c. 34, art. 3) sur la tutelle légale des commissaires. La même disposition se retrouvera ensuite dans les Statuts refondus de Québec (S.R.Q.) de 1888, art. 5504 ; S.R.Q. 1909, art. 7257 ; et, en ce qui concerne le placement des enfants trouvés, S.Q. 1921, 11 Geo. V, c. 36. Puis ces dispositions sur la tutelle et le placement des enfants font partie de la Loi de la garde des enfants trouvés, S.R.Q. 1925, c. 194, art. 2 et 3 ; devenue S.R.Q. 1941, c. 325, art. 2 et 3 ; et cette loi, sans être abrogée, ne sera toutefois pas refondue en 1964. Il faut mentionner également les dispositions touchant le placement des enfants édictées par une loi de 1871, S.Q., 35 Vict., c. 13 ; et reprises par S.R.Q. 1888, art. 3174-3181 ; puis, par S.R.Q. 1909, art. 4081-4087. Ces dispositions constituent ensuite la Loi du placement en apprentissage des enfants internés, S.R.Q. 1925, c. 162 ; devenue S.R.Q. 1941, c. 41. Enfin, bien que non abrogée, cette loi sera, elle aussi, omise dans la refonte de 1964. 121. P. Gossage, loc. cit., note 100, p. 549. Il faut noter que certains de ces enfants sont légitimes. 122. Sur 1 375 enfants abandonnés, 102 furent repris par quelque membre de leur famille : G. Poulin, op. cit., note 112, p. 56. 123. Voir les témoignages de la supérieure de l’Hôtel-Dieu de Québec, de celle de l’Hôpital général de Montréal et de Thomas Wilson, président de la commission pour les maniaques et les enfants trouvés, dans les appendices au Rapport du Comité spécial du Conseil législatif, 1824, précité, note 111. 124. À Québec, 243 décès pour 542 enfants recueillis ; à Montréal, pour 1 207 enfants, 749 étaient morts en nourrice et 92 à l’hôpital. Des études récentes ont montré que, à l’Hôpital général de Montréal, 88 % des enfants abandonnés entre 1754 et 1799 sont morts avant d’atteindre l’âge d’un an ; et 82 % de ceux qui y ont été recueillis entre 1820 et 1840 ont connu le même sort. Y. Bouchard, loc. cit., note 60, p. 85 et 86 ; P. Gossage, op. cit., note 100, p. 549 et 550. 125. Selon les mêmes études citées à la note précédente, 47 % des enfants abandonnés à l’institution des Sœurs grises entre 1754 et 1799 n’ont pas vécu plus d’un mois ; et, pour la période 1820-1840, c’est 51 % des enfants. 126. Mémoire de Hocquart du 12 mars 1748, précité, note 95. 127. J. Henripin, op. cit., note 115, p. 103-107, a évalué la mortalité infantile au XVIIIe siècle à 245,8 pour 1000. 128. De 1824 à 1845, l’Hôtel-Dieu de Québec recueillit 833 enfants, soit une quarantaine par année en moyenne, alors que cette moyenne était de 23,6 entre 1801 et 1823 ; et le taux de mortalité passa de 45 % à 58,4 %. À l’Hôpital général de Montréal, la situation était encore plus grave : 13 799 enfants recueillis entre 1823 et 1869, soit 301 par année en moyenne, alors que cette moyenne était de

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52,5 entre 1800 et 1823. Voir, dans l’article de P. Gossage sur l’hôpital des Sœurs grises de Montréal, loc. cit., note 100, les statistiques sur le nombre d’enfants qui y ont été abandonnés entre 1801 et 1870 (p. 544) ; on notera aussi que, entre 1825 et 1871, les taux annuels d’accroissement du nombre d’enfants abandonnés sont supérieurs à ceux de la population montréalaise (p. 550 et 551). Mentionnons, à titre d’exemple, la fondation en 1831, par la Société charitable des dames catholiques de Québec, d’un orphelinat qui fut confié, en 1849, aux Sœurs de la Charité de Québec. Une maternité fondée par une laïque en 1852, à Québec encore, fut bientôt prise en charge par les Sœurs du Bon-Pasteur pour devenir l’Hôpital de la Miséricorde. Les enfants abandonnés qui y naissaient étaient accueillis à l’Hôpital du Sacré-Cœur, puis, à partir de 1901, à la Crèche Saint-Vincent-de-Paul. Pour Montréal, on retiendra la fondation du Protestant Infants Home en 1870 et de l’établissement de la Crèche de la Miséricorde en 1889. Le nombre des enfants recueillis par ces établissements diminuera toutefois notablement en raison de l’apparition de nouvelles institutions vouées à la même fin. Alors qu’à la fin des années 1850 l’Hôpital général de Montréal recueillait plus de 300 enfants par année et jusqu’à 600 en 1863, voilà qu’entre 1862 et 1898 il n’en reçut que 4 498, soit en moyenne 125 par année. P. Gossage, loc. cit., note 100, p. 550 ; G. Poulin, op. cit., note 112, p. 56 et 57. M.-A. Cliche, loc. cit., note 18, p. 24 et 25, 37 et 38. En 1932, la Commission des assurances sociales, dans son deuxième rapport, précité, note 73, p. 30, constatait que « la réalité, c’est que la cession des enfants par leurs parents se fait sans aucune règle ». Au cours de la décennie 1929-1939, seulement 14,6 % des femmes ayant accouché à la Miséricorde de Montréal quittaient l’hôpital en gardant leur enfant. C’est là l’une des constatations faites par Andrée Lévesque dans son étude « Deviants Anonymous : Single Mothers at the Hôpital de la Miséricorde in Montréal, 1929-1939 », Société historique du Canada, Historical Papers / Communications historiques, 1984, p. 168, à la page 177. On trouvera un exemple de la pratique des actes d’abandon, par la mère naturelle, de ses droits de garde sur son enfant dans l’affaire L.C. et A.C., [1970] Cour supérieure 41. R. Joyal, op. cit., note 68, p. 137, 154-156 et 165-171. L’expression est de l’abbé C.É. Bourgeois et est tirée d’un texte de 1947 cité par R. Joyal, op. cit., note 68, p. 156.

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CHAPITRE

2 L’Acte concernant les écoles d’industrie (1869) Une mesure de prophylaxie sociale dans un Québec en voie d’urbanisation* Renée Joyal

A

dopté par la Législature de Québec en 1869, l’Acte concernant les écoles d’industrie1 a souvent été présenté comme l’« ancêtre » de la Loi sur la protection de la jeunesse2 actuelle. L’examen des deux textes législatifs fait toutefois ressortir des fondements, des objectifs et des modalités d’application radicalement différents. Il est donc difficile d’apercevoir une quelconque filiation entre la loi de 1869 et celle de 1977, ce qui ne veut pas dire pour autant que ces deux textes ne soient aucunement apparentés. L’Acte concernant les écoles d’industrie constitue en effet la première intervention spécifique du législateur québécois à l’égard de l’enfance abandonnée. Avant cette date, en effet, il faut chercher ailleurs que dans des dispositions légales les principaux mécanismes de solution des problèmes familiaux. La famille élargie, le voisinage, la communauté villageoise et * Une première version de ce texte a été publiée dans : (1996) 50 Revue d’histoire de l’Amérique française, 227. Carole Chatillon, avocate et agente de recherche, et Louise Chauvette (M.A. en histoire), ont largement contribué à la recherche documentaire. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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les institutions de charité jouent alors à cet égard un rôle primordial, le tout sous l’œil attentif de l’Église et du clergé3. Sauf quelques exceptions visant des problèmes particuliers4, les rapports entre parents et enfants ne sont touchés que par les lois générales de police et d’assistance. Le Code civil du Bas-Canada, adopté en 1866, consacre la notion de puissance paternelle héritée de la coutume de Paris, mais ne prévoit aucun mécanisme de contrôle de cette institution. Ce n’est pas par hasard que la question de l’enfance abandonnée trouve un écho législatif particulier en 1869. Première réponse étatique à un problème que les remèdes traditionnels n’arrivent plus à juguler, le texte alors adopté reflète les préoccupations des élites politiques et religieuses de l’époque et traduit une nouvelle forme de collaboration entre elles.

1.

LE CONTEXTE DE L’INTERVENTION LÉGISLATIVE

Les changements qui, en cette seconde moitié du XIXe siècle, affectent la société québécoise, comme d’autres sociétés avant elle, ainsi que les moyens mis en œuvre au sein de plusieurs de celles-ci pour remédier aux problèmes nouveaux suscités par cette évolution ont un impact direct sur le législateur de 1869. 1.1. La société québécoise

À cette époque, qui est celle de l’entrée du Québec dans la Confédération, la population de la province dépasse le million d’habitants. Montréal et Québec sont devenues des agglomérations importantes, avec respectivement 100 000 et 55 000 habitants environ. Ce mouvement d’urbanisation, lié à l’industrialisation accélérée qui caractérise cette période, se répercute de diverses façons sur la vie familiale et la situation des enfants. Bien qu’on ne puisse parler d’industrialisation massive pour le Québec avant le XXe siècle, une économie capitaliste y est cependant en formation, fondée sur l’établissement de manufactures locales et l’afflux d’une main-d’œuvre immigrante en provenance notamment de l’Irlande5. À part quelques exceptions – chemins de fer, bois –, les industries légères qui se développent alors, notamment dans les domaines de l’alimentation, du vêtement, de la chaussure et du tabac, font largement appel au travail des femmes et des enfants6. S’il a été clairement établi qu’un grand nombre de tout jeunes enfants ont été embauchés dans des manufactures à cette époque, il demeure que la main-d’œuvre juvénile était surtout composée d’adolescents et de jeunes gens7. Le « sweating system » se répand rapidement, les employeurs y trouvant leur compte : cette formule leur permet en effet d’épargner sur les frais de production et d’écarter toute velléité d’association ou de syndicalisation8. Dans l’ensemble, les conditions de travail sont pénibles ; durant les crises économiques et les saisons mortes, le chômage jette une multitude de travailleurs et leurs familles dans la misère et le désarroi9. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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La situation du logement urbain est critique. La proportion de locataires s’accroît sensiblement à Montréal, qui mérite alors pleinement sa réputation de « ville de locataires ». Dans les quartiers ouvriers, les logements sont surpeuplés et les conditions sanitaires déplorables. Au milieu du siècle, personnes et animaux se côtoient dans les agglomérations urbaines. Nombreux sont les ménages qui, pour améliorer leurs moyens de subsistance, élèvent poules, vaches et même cochons, sans compter les milliers de chevaux qui assurent le transport des personnes et des marchandises. Les odeurs de la pollution industrielle se mêlent à celles du fumier, des égouts et des carcasses d’animaux en décomposition10. Montréal connaît alors un taux de mortalité infantile extrêmement élevé : un enfant sur quatre n’y atteint pas l’âge de un an. L’impureté de l’eau et du lait ainsi que l’insuffisance des mesures de vaccination contre la variole et la diphtérie en auraient été les causes principales11. À la situation critique du logement urbain et aux carences de l’hygiène publique s’ajoute l’absence totale de mesures ou de prestations sociales. L’aide aux indigents s’appuie exclusivement sur la charité privée, notamment sur les institutions religieuses – crèches, orphelinats, hospices – qui se sont développées au cours du XIXe siècle, s’ajoutant aux hôpitaux généraux fondés dès les débuts de la colonie. Les secours distribués par les Conférences de Saint-Vincent-de-Paul, les multiples activités déployées entre autres par les Sœurs grises et les Sœurs de la Providence contribuent aussi à soulager ces misères12. Mais les remèdes appliqués dans le cadre de la société agricole et artisanale du début du siècle sont vite dépassés dans les villes importantes que sont devenues Montréal et Québec : avec l’accroissement et la diversification de la population, les formes traditionnelles de solidarité s’y affaiblissent. Quand, aux difficultés liées à ces nouvelles conditions de vie, s’ajoute le chômage, la maladie ou le décès de l’un ou des parents, la misère qui s’ensuit jette de nombreux enfants à la rue. 1.2. Des remèdes observés ailleurs

Confrontée à ce phénomène du vagabondage des enfants, l’Angleterre du XIXe siècle décide de soumettre ceux-ci à un système d’éducation préventive. C’est en 1857 que le Parlement britannique adopte le premier Industrial Schools Act, dont l’objectif était le placement dans des écoles spéciales des enfants mineurs âgés de 7 à 14 ans « qui vagabondaient et risquaient de mal tourner en raison de la négligence parentale et des mauvaises influences de leur milieu13 ». On note aussi, aux États-Unis comme en France, la création au XIXe siècle de colonies pénitentiaires ou d’institutions spécialisées où se retrouvent, à côté des enfants délinquants qui en constituent la clientèle première, un grand nombre d’enfants errants, livrés au vagabondage ou à la prostitution14. Des établissements privés s’apparentant à des écoles

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industrielles recueillent, notamment dans les États de la côte est américaine, des enfants pauvres, maltraités, vagabonds ou menacés de déchéance morale15. Par ailleurs, ce n’est qu’en 1874 que l’Ontario se dote d’une loi établissant des écoles d’industrie sur son territoire. Il faut toutefois noter que, par la suite, l’évolution des lois ontariennes de protection de l’enfance sera beaucoup plus rapide qu’au Québec. Cette particularité tient largement à la mise sur pied de sociétés de protection de l’enfance dès les années 1880 en Ontario ; de tels organismes n’apparaissent au Québec que beaucoup plus tard, en 1922 dans la communauté anglophone, et seulement à partir des années 1930 dans le milieu canadienfrançais où les institutions de charité dirigées par des communautés religieuses recueillent un grand nombre d’enfants malheureux. 1.3. Des facteurs de changement ici

On constate d’abord, sous le régime de l’Union, l’adoption de deux lois particulières concernant les personnes mineures délinquantes. La première, l’Acte concernant le mode de juger et punir les jeunes délinquants16, adoptée en 1857, établit une procédure sommaire dans le cas de personnes de moins de 16 ans accusées de « simple larcin » ou d’une infraction analogue. Elle prévoit la possibilité de détenir les personnes mineures condamnées dans la prison commune ou dans une « maison de correction ». La seconde, l’Acte pour établir des prisons pour les jeunes délinquants, adoptée la même année et complétée en 185817, prévoit les modalités d’incarcération des personnes mineures dans des « prisons de réforme » qui leur sont exclusivement réservées18. Ces deux textes témoignent du souci du législateur d’établir un régime particulier de traitement des personnes mineures délinquantes, tant du point de vue de la procédure que de la peine. Les termes employés, « maisons de correction », « prisons de réforme », illustrent le passage de l’idée de châtiment à celle de redressement dans ce contexte particulier19. Cette évolution se situe dans le cadre plus large de la « spécialisation » des institutions d’assistance et de répression au cours du XIXe siècle20. C’est également dans cette optique de diversification des institutions et de redressement des comportements qu’avait été mise sur pied à Montréal, en 1818, une maison d’industrie où jeunes et adultes livrés à l’oisiveté et à la petite délinquance étaient hébergés et occupés à divers travaux. Il s’agissait là d’une entreprise de prévention du vagabondage et de la mendicité créée à l’initiative des élites locales et dotée d’une reconnaissance légale par la Chambre d’Assemblée. Organisée de manière à s’insérer dans l’appareil de police de la ville, mais ne disposant toutefois d’aucune subvention gouvernementale, l’institution doit fermer ses portes après quelques années d’existence. À Québec, quelques initiatives du même ordre sont prises de façon temporaire dans les années qui suivent. Finalement, en 1836, on tente à nouveau d’établir des maisons Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’Acte concernant les écoles d’industrie (1869)

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d’industrie, à Montréal et à Québec. Dans cette ville, l’édifice qui abrite les indigents est détruit par un incendie quelques mois plus tard et les choses en demeurent là. À Montréal, la maison cesse ses activités moins d’un an après sa mise sur pied, incapable de se financer sans l’aide du gouvernement, qui lui fait défaut21. L’institution semble avoir repris ses activités par intermittence après 1855, mais les bâtiments qui l’abritent sont finalement vendus en 1862 et le produit de la vente partagé entre les communautés protestante et catholique ; celles-ci se serviront de ces sommes pour construire des refuges pour vagabonds22. Il faut également noter l’établissement par la suite, à l’initiative de communautés religieuses, de refuges du même type destinés entre autres aux jeunes filles en difficulté23. Enfin, peu avant la présentation à la Législature du texte de loi qui nous occupe, il convient de signaler le dépôt à l’Assemblée de nombreuses pétitions émanant surtout de personnalités ecclésiastiques de Montréal – notamment les révérends Baile, supérieur des Sulpiciens, et Ramsay, aumônier de La Miséricorde –, et de Québec – notamment le très révérend Taschereau (il s’agit vraisemblablement du grand vicaire du diocèse de Québec, futur archevêque et cardinal) – réclamant l’adoption d’une telle loi24. L’hébergement de personnes mineures, filles ou garçons, dans des institutions spécialisées posait en effet un problème d’ordre légal. Les autorités des refuges déjà mis sur pied ou qu’on avait l’intention de créer ne pouvaient recevoir ces enfants qu’avec le consentement de leur père, titulaire de la puissance paternelle. En l’absence de ce consentement, seul un ordre du tribunal pouvait donner un caractère légal à leur action : d’où la nécessité d’une loi en ce sens25. Ainsi s’expliquent les pressions exercées sur le législateur par les autorités ecclésiastiques. On se rappelle qu’à l’époque la très grande majorité des institutions d’assistance étaient dirigées, en milieu catholique, par des communautés religieuses.

2.

LES CARACTÉRISTIQUES DU TEXTE DE LOI

Interrogé par des membres de la Législature sur les objectifs poursuivis par le gouvernement, l’honorable Pierre-Joseph-Olivier Chauveau, alors premier ministre26, explique que le « bill » vise à protéger les enfants et à leur éviter les dangers qui conduisent à une vie immorale27. Voyons comment ces objectifs se traduisent dans le texte de loi. 2.1. Les enfants visés

L’Acte concernant les écoles d’industrie ne s’intéresse qu’aux enfants de moins de 14 ans, aucun âge minimal n’y étant par ailleurs fixé. On peut cependant penser que cette loi s’est appliquée dans les faits surtout aux enfants d’âge scolaire ou préscolaire, les enfants abandonnés en très bas âge étant plutôt recueillis à l’orphelinat ou à la crèche en vue d’une adoption ou d’un placement auprès d’une famille. Le texte vise essentiellement les enfants « trouvés errants » ou en compagnie de « voleurs de profession », les orphelins et les enfants dont le père a été condamné Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

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à une peine de prison ou de travaux forcés et qui, pour cette raison, sont « sans moyens d’existence ». Il mentionne également les enfants « réfractaires » ou que leurs parents sont « incapables de maîtriser ». Cette première intervention législative traduit clairement les préoccupations des autorités publiques à l’égard d’enfants dont la situation ou le comportement les placent sur la voie de la délinquance. C’est d’abord l’ordre social mis à mal par le vagabondage et la petite délinquance qui se développent en milieu urbain qu’on cherche à préserver par l’adoption de cette loi. Les mécanismes mis en place à cette fin relèvent du même état d’esprit. 2.2. Les mécanismes prévus

Toute personne peut conduire devant deux juges de paix ou un magistrat l’enfant qui se trouve dans l’une des situations énumérées par la loi ; toutefois, dans le cas d’un enfant « réfractaire » ou « incontrôlable », c’est le directeur de l’institution de charité ayant recueilli cet enfant ou même son propre père, beau-père ou tuteur qui peut solliciter à son égard l’intervention de l’autorité publique. Après la tenue d’une enquête sommaire, les juges de paix ou le magistrat saisis de l’affaire peuvent, s’ils l’estiment à propos, ordonner le placement de l’enfant dans une école d’industrie. Une telle école d’industrie peut être reconnue officiellement à la suite d’une demande faite par ses directeurs au lieutenant-gouverneur, qui charge alors l’inspecteur désigné à cette fin « de s’enquérir de la condition de l’école, et si elle est en état de recevoir les enfants… ». Sur réception d’un rapport satisfaisant, le secrétaire de la province délivre un certificat à l’école concernée, qui sera par la suite sujette à une inspection annuelle. Les écoles d’industrie sont tenues d’instruire et d’élever les enfants qu’elles consentent à recevoir, ainsi que de pourvoir à leur subsistance. Ces écoles ne relèvent pas du Département de l’Instruction publique mais du secrétaire de la province. Les programmes scolaires y sont établis selon la bonne volonté et les ressources des personnes qui les dirigent. C’est seulement à partir de 1945 et surtout 1946 que les programmes d’études des écoles d’industrie devront être préparés et appliqués sous l’autorité du Conseil de l’instruction publique28. L’ordonnance de placement constitue un ordre de détention pour une durée déterminée – la période prévue ne devant cependant pas dépasser l’époque à laquelle l’enfant atteint l’âge de 16 ans – et le fait de quitter l’école sans autorisation est considéré comme une évasion et, dans certains cas, puni comme tel29. Après une certaine période d’hébergement, l’enfant peut être autorisé à loger à l’extérieur ou être placé en apprentissage, sous la supervision des autorités de l’école. Des dispositions particulières favorisent le respect des croyances religieuses de l’enfant et son instruction dans la religion à laquelle il appartient.

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Archives Notre-Dame de Charité du Bon-Pasteur

L’Acte concernant les écoles d’industrie (1869)

Religieuse et enfants s’adonnant à des travaux de cordonnerie, Maison de Lorette, circa 1900

Le financement de ces institutions est en partie à la charge du Trésor provincial et en partie à la charge des municipalités concernées. S’ils en ont les moyens, les parents sont tenus à une contribution d’autant plus importante qu’ils ont eux-mêmes demandé « l’internement » de l’enfant. 2.3. Les limites de l’intervention de l’État

Ce qui se dégage du texte de loi, c’est que l’État intervient pour suppléer la famille, lorsqu’elle n’existe pas ou qu’elle a délaissé l’enfant, ou encore pour renforcer l’autorité du père de famille ou du directeur d’institution. Il ne cherche pas à contrôler ou à modifier l’exercice de la puissance paternelle, il vise plutôt la formation et le redressement de l’enfant par l’imposition d’un cadre disciplinaire rigide et l’apprentissage d’un métier. Selon un rapport des inspecteurs de prisons daté de 1870, « [les] Écoles d’industrie, retirant de l’abandon ou du vice ces jeunes créatures, souvent douées de grâce ou de dons précieux, les instruisant, formant les cœurs à la vertu, et les habituant au travail, en feront, au lieu de coupable qu’elle eût été, une classe utile, industrieuse et morale30 ». Il est utile de rappeler ici que l’Acte concernant les écoles d’industrie a été adopté au même moment que l’Acte concernant les écoles de réforme31, ce qui illustre l’étroite association que les parlementaires québécois – à l’instar de leurs collègues britanniques qui avaient eux aussi légiféré sur les deux questions à quelques années d’intervalle – faisaient entre le Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

placement en école de réforme, qui visait le redressement des jeunes délinquants, et le placement en école d’industrie, dont le but était de prévenir la délinquance chez les enfants errants ou abandonnés. D’ailleurs, en pratique, les deux groupes seront souvent confondus et abrités dans les mêmes locaux. En effet, même si, en vertu de la loi, les écoles de réforme ne peuvent recevoir que des jeunes condamnés pour la commission d’un délit, il demeure qu’elles sont confiées, tout comme les écoles d’industrie, à des communautés religieuses, contrairement aux « prisons de réforme » de 1858. C’est le même souci de « moralisation » qui préside au nouvel ordonnancement créé par l’adoption des deux lois. Ainsi que l’a écrit Jean-Marie Fecteau, « […] la place du privé n’était pas revendiquée ici selon la pure logique de la supériorité du marché sur l’entreprise publique, ou en fonction de l’aptitude postulée de l’initiative privée à “répondre” naturellement aux différents besoins de la société civile. Elle était plutôt fonctionnellement assimilée à la chaleur du contact humain, à sa capacité “naturelle” de lier, dans la relation d’aide, l’enfant et le philanthrope32 ».

3.

LA SUITE DES ÉVÉNEMENTS

Entre le moment de son adoption, en 1869, et celui de son abrogation, en 1950, l’Acte concernant les écoles d’industrie fut plusieurs fois modifié. Avant d’examiner le sens de ces remaniements, relatons le développement institutionnel auquel le nouvel « acte » a donné lieu. 3.1. Les institutions mises sur pied

Nous avons déjà observé plus haut que, dans le contexte de la diversification des institutions d’assistance amorcée au courant du XIXe siècle, certaines communautés religieuses établissent des refuges de « protection » et de « préservation » pour « jeunes filles en danger ». À cette fin, les Sœurs du Bon-Pasteur d’Angers ouvrent à Montréal, en 1844, le Refuge du Bon-Pasteur. Un an après l’adoption des lois de 1869, elles mettent sur pied, à Montréal également, une institution qui sert à la fois d’école de réforme et d’industrie. Bien que les mêmes bâtiments servent aux deux types d’écoles, il semble que les différentes classes y aient été séparées les unes des autres33. À Québec, les Sœurs du BonPasteur, qui ont mis sur pied l’Asile Sainte-Madeleine en 1850, fondent, en 1870, l’Hospice Saint-Charles, à la fois école de réforme et d’industrie. Quant aux jeunes garçons délinquants, ils peuvent, à partir de 1858, être détenus dans la « prison de réforme » établie à l’Île-aux-Noix, puis à Saint-Vincent-de-Paul, et, finalement, en 1873, dans un ancien hospice construit par le philanthrope Olivier Berthelet. La direction en est alors confiée aux Frères de la Charité. Aux jeunes délinquants s’ajoutent, surtout depuis 1869, les enfants placés en école d’industrie par les juges de paix ou le magistrat et il semble que, dans les faits, il n’y ait pas eu de distinction entre les deux groupes34.

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Archives Notre-Dame de Charité du Bon-Pasteur

L’Acte concernant les écoles d’industrie (1869)

Classe de couture, Maison de Lorette, circa 1900

Pour ce qui est des jeunes de religion protestante, leur situation est incertaine pendant un certain temps. Des tentatives d’intégration aux institutions catholiques tournent court en raison de la vive opposition de l’opinion publique protestante. Les garçons issus de cette communauté sont donc, à partir de 1873, envoyés à la prison de Sherbrooke, dont une partie est alors convertie en école de réforme. Ce n’est toutefois qu’en 1883 que la Ladies Benevolent Society demande que l’école d’industrie pour filles de religion protestante qu’elle parraine soit accréditée35. On se rappelle, à cet égard, que tant l’Acte concernant les écoles de réforme que l’Acte concernant les écoles d’industrie prévoyaient que les enfants visés devaient être envoyés, autant que possible, dans des écoles dirigées de manière compatible avec leurs convictions religieuses et la religion dans laquelle ils avaient grandi. Ne disposant pas d’un réseau d’institutions comparable à celui de la communauté catholique, la communauté protestante se trouva vraisemblablement prise au dépourvu lors de l’adoption des deux lois. Dans un ouvrage publié en 1876, Pierre-Joseph-Olivier Chauveau fait le point sur les écoles de réforme et les écoles d’industrie. Ces institutions, écrit-il, « sont confiées, à Montréal, aux frères de la Charité et aux sœurs du Bon-Pasteur, et à Québec et Lévis, aux sœurs du BonPasteur et aux sœurs de charité. Ces communautés religieuses, instituées dans un but de charité, sont devenues des communautés enseignantes; elles ont un grand nombre d’écoles et de pensionnats dans les campagnes. L’école de réforme protestante est établie à Sherbrooke36. »

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L’évolution de la protection de l’enfance

Quelque 60 ans plus tard, alors que la population du Québec a plus que triplé, on y dénombre six écoles d’industrie qui accueillent 2 242 enfants et cinq écoles de réforme qui en hébergent 859. La vocation respective des deux types d’écoles semble donc s’être précisée avec le temps. Toutefois, on ne peut certes pas parler d’étanchéité. À preuve, le Girls Cottage and Industrial School de Sweetsburg, qui figure sur la liste des écoles de réforme telle qu’établie par Charles-Édouard Bourgeois, alors une sommité dans le domaine37. 3.2. Les amendements législatifs

Il serait fastidieux de relater toutes et chacune des modifications apportées au texte de loi original. Certaines méritent toutefois d’être signalées, car elles témoignent des hésitations du législateur qui, soumis à des pressions contradictoires, limite, d’une part, l’intervention de l’État dans le domaine et, d’autre part, étend l’application de la loi à d’autres catégories d’enfants. L’« Acte » de 1869 s’applique, on s’en rappelle, aux enfants de moins de 14 ans. Cet âge maximal est abaissé à 12 ans en 1884, en même temps qu’est formulée la règle voulant qu’aucun ordre d’« internement » en école d’industrie ne puisse être donné à l’égard d’un enfant de moins de 7 ans38. Abaissé à 4 ans en 189039, cet âge minimal est ramené à 6 ans en 189240, alors que l’âge maximal est rehaussé à 14 ans en 189441. Au chapitre du financement des écoles d’industrie, on peut observer le même souci de préciser et de restreindre la responsabilité de l’État. Les modifications adoptées reflètent par ailleurs des tensions entre les municipalités et les autorités provinciales à ce sujet. Le texte de 1869 n’est pas très explicite au chapitre du financement des écoles : on y mentionne la participation financière des parents et des municipalités où sont domiciliés les enfants, mais c’est sur le Trésor de la province que semble reposer la survie des écoles. En 1884, les maires, avec l’autorisation de leur conseil, sont autorisés à demander le placement de diverses catégories d’enfants en école d’industrie ; au même moment, on impute la moitié du coût d’entretien des enfants placés en école d’industrie aux municipalités, à charge pour elles de se pourvoir contre les parents ou l’enfant, s’ils ont des biens. En outre, l’« internement » de l’enfant à la demande de ses parents est désormais à la charge exclusive de ceux-ci. En 1892, la responsabilité financière des municipalités atteint les trois quarts du coût d’entretien des enfants placés et même la totalité à l’égard de certains enfants négligés. La proportion de la contribution municipale est ramenée à la moitié en 1894, exception faite de situations particulières, et, à compter de cette date, les maires n’ont plus besoin de l’autorisation du conseil municipal pour demander l’« internement » de certains enfants42. On ne peut s’empêcher de noter que cette répartition des frais entre les municipalités et le Trésor provincial préfigure en quelque sorte les règles de partage des dépenses d’assistance publique qui seront établies à partir de 1921.

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Par ailleurs, le texte de loi intègre progressivement d’autres catégories d’enfants. Ainsi, à partir de 1884, son application s’étend aux enfants qui ont besoin de protection en raison de la maladie continuelle, de l’extrême pauvreté, de l’« ivrognerie » ou des « habitudes vicieuses » de leurs parents. Viennent s’y ajouter, en 1894, les enfants « infirmes » et ceux dont les parents ne sont pas jugés « dignes » de prendre soin43. En 1912, on ajoute à cette nomenclature déjà considérable l’enfant «habituellement battu » ou « traité cruellement » par ses parents ou les personnes chez qui il réside44. Cette préoccupation grandissante à l’égard des enfants maltraités et négligés dans le cadre familial se traduit, en GrandeBretagne, en Ontario et dans plusieurs États américains par l’adoption de lois de protection de l’enfance s’appuyant sur l’existence de sociétés locales de sauvegarde45. Au Québec, elle ne débouche cependant pas sur des mesures différentes de celle préconisée en 1869, soit le placement des enfants concernés en école d’industrie. Il faut attendre les années 1930 et 1940 pour que se dessinent certaines modalités d’intervention de l’État à l’intérieur de la sphère familiale46.

CONCLUSION Première intervention spécifique de l’État à l’égard des enfants livrés à eux-mêmes, l’Acte concernant les écoles d’industrie se situe aux confins de la réaction sociale à la délinquance. On a vu plus haut l’association faite par les parlementaires entre les enfants envoyés à l’école de réforme et ceux placés en école d’industrie. On sait également que, dans les faits, les deux groupes sont souvent accueillis et traités de la même manière. Il n’est donc pas étonnant qu’en 1912 on ajoute au texte de loi une disposition47 qui prévoit que certains enfants – fugueurs, désobéissants, incontrôlables, se livrant à la paresse, tenant une conduite immorale, un langage obscène ou indécent – puissent être considérés comme de jeunes délinquants et poursuivis en vertu de la Loi sur les jeunes délinquants48, qui vient d’être adoptée par le Parlement fédéral en 1908. À l’inverse, dans certaines circonstances, la nouvelle loi fédérale permet à l’autorité provinciale de transformer une « affaire de délinquance » en « affaire de protection » et donc, de continuer selon les règles de la législation provinciale les procédures intentées en vertu de la législation fédérale à l’égard des enfants concernés49. Les deux textes peuvent être vus, jusqu’à un certain point, comme des vases communicants. De plus, dans la foulée de l’adoption de la nouvelle loi fédérale, un tribunal spécialisé, la Cour des jeunes délinquants, est créé dans la province, d’abord à Montréal, en 1910, puis, à Québec, en 1940. Ce tribunal est habilité à entendre les poursuites intentées tant en vertu de la Loi des écoles d’industrie que de la Loi sur les jeunes délinquants, ce qui est certes de nature à favoriser l’interpénétration des deux lois. Entre les jeunes délinquants et ceux qui, dans l’esprit des élites, sont exposés à le devenir, il n’y a donc pas de différence marquée50. Tous ces jeunes sont sur une pente dangereuse et il convient de pourvoir à leur Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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redressement. C’est l’ordre public qui est en jeu ici et c’est une œuvre de moralisation qu’on entreprend pour en assurer la sauvegarde et prévenir le désordre. Ce qui est visé, ce n’est pas l’acte posé, mais l’attitude, le comportement, le style de vie. « Le délinquant, écrit Michel Foucault, se distingue de l’infracteur par le fait que c’est moins son acte que sa vie qui est pertinente pour le caractériser51. » Ce regard particulier porté sur les mœurs d’une classe sociale vue comme dangereuse explique pour une large part les interventions « prophylactiques » du législateur québécois de 1869 à l’égard des enfants qui en sont issus et annonce déjà le mouvement de défense sociale qui inspirera les politiques des gouvernements fédéral et provincial à l’égard des jeunes en difficulté à la fin du XIXe et au début du XXe siècle. Notes 1. Acte concernant les écoles d’industrie, S.Q. 1869, c. 17. 2. Loi sur protection de la jeunesse, L.Q. 1977, c. 20. 3. Nive Voisine, en collaboration avec André Beaulieu et Jean Hamelin, Histoire de l’Église catholique au Québec (1608-1970), Montréal, Fides, 1971, p. 57. 4. Voir, par exemple, en matière de vagabondage : Acte pour remédier plus efficacement à divers abus préjudiciables à l’amélioration de l’Agriculture, et à l’industrie dans cette Province, et pour d’autres objets, Statuts provinciaux du Bas-Canada, 1824, c. 33, art. 30. 5. Stanley B. Ryerson, Le capitalisme et la Confédération, Montréal, Éditions PartiPris, 1972, p. 235. 6. D. Suzanne Cross, « La majorité oubliée : le rôle des femmes à Montréal au 19e siècle », Travailleuses et féministes. Les femmes dans la société québécoise (M. Lavigne et Y. Pinard, dir.), Montréal, Boréal, 1983, p. 70-71. 7. Bettina Bradbury, Familles ouvrières à Montréal. Âge, genre et survie quotidienne pendant la phase d’industrialisation, Montréal, Les Éditions du Boréal, 1995, p. 14. 8. Ibid., p. 179. 9. Jean Hamelin et Yves Roby, Histoire économique du Québec (1851-1896), Montréal, Fides, 1971, p. 307. 10. Bettina Bradbury, op. cit., note 7, p. 46 et 179. 11. Terry Copp, Classe ouvrière et pauvreté. Les conditions de vie des travailleurs montréalais 1892-1929, Montréal, Les Éditions du Boréal Express, 1978, p. 23, 105 et 107. 12. Voir, à ce sujet, l’étude abondamment documentée de Huguette Lapointe-Roy, Charité bien ordonnée. Le premier réseau de lutte contre la pauvreté à Montréal au 19e siècle, Montréal, Boréal, 1987. 13. Mario Provost, « Le mauvais traitement de l’enfant. Perspectives historiques et comparatives de la législation sur la protection de la jeunesse », (1991) 22 Revue de droit de l’Université de Sherbrooke, 1, p. 30. 14. Voir, pour les États-Unis : Danielle Laberge, « L’invention de l’enfance : modalités institutionnelles et support idéologique », (1985) 18 Criminologie, p. 73 ; pour la France : Philippe Robert, Traité de droit des mineurs. Place et rôle dans l’évolution du droit français contemporain, Paris, Cujas, 1969, p. 76-77, 104 et s. et Michelle Perrot, « L’enfance révolutionnée par la Révolution ? Parents et enfants au XIXe siècle », L’enfant, la famille et la Révolution française, (M.-F. Lévy, dir.), Paris, Olivier Orban, 1990, p. 404.

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15. H. Folks, The Care of Destitute, Neglected and Delinquent Children, Washington, National Association of Social Workers, 1978 (réimpression de l’édition originale de 1902 par The MacMillan Company, New York), p. 224-226, cité par Mario Provost, loc. cit., note 13, p. 32. 16. Acte concernant le mode de juger et punir les jeunes délinquants, S.C. 1857, c. 29. 17. Acte pour établir des prisons pour les jeunes délinquants, S.C. 1857, c. 28 ; S.C. 1858, c. 88. 18. L’adoption de ces deux lois avait été précédée, depuis 1943, de nombreuses initiatives et discussions. Voir, à ce sujet, Jean-Marie Fecteau, Sylvie Ménard, Jean Trépanier et Véronique Strimelle, « Une politique de l’enfance délinquante et en danger : La mise en place des écoles de réforme et d’industrie au Québec », (1998) 2 Crime, Histoire & Société 75, p. 80 et s. 19. La même observation est faite à l’égard de l’évolution de la situation en France au XIXe siècle, notamment par Philippe Meyer, L’enfant et la raison d’État, Paris, Seuil, 1977, p. 60 ; voir, pour une analyse de l’intervention de l’État dans le champ de la délinquance juvénile, Jean-Marie Fecteau, « Note sur les enjeux de la prise en charge de l’enfance délinquante et en danger au XIXe siècle », (1998) 40 Lien social et politiques-RIAC, 129, p. 130 et s. 20. La diversification des modes de régulation des comportements participe de la logique capitaliste déjà à l’œuvre à l’époque de l’Union, selon Jean-Marie Fecteau, Un nouvel ordre des choses : la pauvreté, le crime, l’État au Québec, de la fin du XVIIIe siècle à 1840, Montréal, VLB Éditeur, 1989, p. 264. 21. Ibid., p. 189 et s. 22. Jean-Marie Fecteau et al., loc. cit., note 18, p. 92. 23. Voir, à ce sujet, l’étude de Jacques Laplante, Prison et ordre social au Québec, Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa, 1989, p. 77 et s. 24. Débats de l’Assemblée législative, 1867-1870 (reconstitution), p. 171, 192, 204 et 211. 25. Voir, à ce sujet, Alice Parizeau, Protection de l’enfant : échec ?, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 1979, p. 9. 26. L’honorable Pierre-Joseph-Olivier Chauveau fut également le premier titulaire du ministère de l’Instruction publique créé en 1867 et aboli en 1876. Peu avant sa nomination, il avait visité plusieurs pays européens en vue d’étudier leurs systèmes scolaires : Louis-Philippe Audet, « Le premier ministère de l’Instruction publique au Québec 1867-1876 », (1968-1969) 22 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 176-177. Il avait sans doute pu observer le fonctionnement des premières écoles d’industrie mises sur pied en Angleterre après l’adoption de l’Industrial Schools Act de 1857. 27. Débats de l’Assemblée législative, 1867-1870 (reconstitution), p. 218. 28. Marie-Paule Malouin (dir.), L’Univers des enfants en difficulté au Québec entre 1940 et 1960, Montréal, Bellarmin, 1996, p. l78. 29. Comme le fait remaquer Jean-Marie Fecteau, loc. cit., note 19, p. 132, « […] l’histoire de la prise en charge de l’enfance à partir de cette époque est donc celle d’un élargissement graduel du pouvoir de contrainte hors du champ pénal ». 30. Document cité par Jacques Laplante, op. cit., note 23, p. 89. 31. Acte concernant les écoles de réforme, S.Q. 1869, c. 18. 32. Jean-Marie Fecteau, loc. cit., note 19, p. 132-133. 33. Jacques Laplante, op. cit., note 23, p. 81. 34. Ibid., p. 87-88. 35. Jean-Marie Fecteau et al., loc. cit., note 18, p. 101 et s. 36. Pierre-Joseph-Olivier Chauveau, L’instruction publique au Canada, Québec, Imprimerie Augustin Roy et Cie, 1876, p. 295-296.

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37. Charles-Édouard Bourgeois, Une richesse à sauver : l’enfant sans soutien, Trois-Rivières, Éditions du bien public, 1947, p. 241 et 256. 38. Acte pour amender l’acte 32 Victoria, chap. 17, concernant les écoles d’industrie, S.Q. 1884, c. 23. 39. Acte amendant l’article 3142 des Statuts refondus de la province de Québec concernant les écoles d’industrie, S.Q. 1890, c. 28. Il est toutefois précisé dans ce texte que les enfants de quatre à neuf ans peuvent être « envoyés et détenus » dans l’Orphelinat agricole de Notre-Dame de Montfort ! 40. Loi concernant les écoles d’industrie, S.Q. 1892, c. 29. 41. Loi amendant la loi des écoles d’industrie, S.Q. 1894, c. 32. 42. Voir les notes 38, 40 et 41. 43. Voir les notes 38 et 41. 44. Loi amendant les Statuts refondus, 1909, concernant les jeunes délinquants (sic), S.Q. 1912, c. 39. 45. M. Provost, loc. cit., note 13, p. 37 et s. 46. Voir, à ce sujet, Renée Joyal et Carole Chatillon, « La loi québécoise de protection de l’enfance de 1944, genèse et avortement d’une réforme », (1994) 53 Histoire sociale / Social History, p. 33 et s. 47. Voir note 44. 48. Loi concernant les jeunes délinquants, S.C. 1908, c. 40. 49. Voir, à ce sujet, Jean Trépanier, « Principes et objectifs guidant le choix des mesures prises en vertu de la Loi sur les jeunes contrevenants », (1989) 49 Revue du Barreau, p. 563 ; Jean Trépanier et Françoise Tulkens, Délinquance et protection de la jeunesse. Aux sources des lois belge et canadienne sur l’enfance, Montréal, Presses de l’Université de Montréal ; Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa ; et Bruxelles, De Boeck, 1995, p. 43-44. 50. Les légistes, par ailleurs, semblent avoir fait une distinction entre les deux problématiques, puisque, dans les Statuts refondus de 1888, l’Acte concernant les écoles de réforme figure sous le titre VII, intitulé « De la police et du bon ordre. De la sûreté et de la santé publique », alors que l’Acte concernant les écoles d’industrie apparaît sous le titre VIII, intitulé « Des associations charitables, philanthropiques et de prévoyance ». On retrouve la même division dans les Statuts refondus de 1909. 51. Michel Foucault, Surveiller et punir, Naissance de la prison, Paris, Éditions Gallimard, 1975, p. 255.

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CHAPITRE

3 Protéger pour prévenir la délinquance L’émergence de la Loi sur les jeunes délinquants de 1908 et sa mise en application à Montréal* Jean Trépanier

La justice des mineurs est maintenant centenaire – et même un peu plus. Si beaucoup d’auteurs s’entendent pour reconnaître au tribunal de Chicago établi en 1899 le statut de premier tribunal pour mineurs, d’autres soulèvent à cet égard des questions. Est-ce que, par exemple, l’expérience menée en Australie du Sud dès 1890 ne constitue pas le premier tribunal pour mineurs ? Les Child Welfare Boards institués par une loi norvégienne de 1896 doivent-ils se voir refuser le titre parce qu’ils étaient des organes administratifs plutôt que judiciaires ? Aux États-Unis mêmes, quel poids doit-on accorder au célèbre juge et réformateur Ben Lindsey, selon qui le premier tribunal des mineurs aurait vu le jour chez lui, au Colorado, en 1899 ? Et que penser de l’affirmation du Canadien J.J. Kelso, surintendant des enfants négligés de l’Ontario à la fin du siècle

* Ce texte a été préparé dans le cadre de recherches qui ont bénéficié de subventions du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada et du Fonds FCAR pour le soutien à la recherche. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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dernier, qui n’hésitait pas à déclarer que le tribunal des mineurs « avait eu son origine à Toronto et qu’il était dès lors une “entreprise canadienne” que s’étaient appropriée des travailleurs sociaux américains1 » ? Quoi qu’il en soit, tous s’entendent pour fixer au tournant du siècle l’avènement des tribunaux pour mineurs. Ce qui ne signifie en rien que ceux-ci sont apparus soudainement. Un statut particulier s’était mis en place graduellement au XIXe siècle, couche par couche, en quelque sorte par sédimentation, modifiant la manière d’aborder les problèmes posés par la délinquance des jeunes et préparant ainsi l’arrivée des tribunaux pour mineurs. L’objet du présent texte est tout d’abord 1) d’évoquer l’évolution qui se produisit au XIXe siècle, où l’on voit se mettre en place une approche protectrice à l’égard de l’enfance délinquante, pour ensuite 2) voir comment cette approche se traduisit dans la Loi canadienne sur les jeunes délinquants2 de 1908 et dans les débats qui ont entouré son adoption, et, enfin, 3) d’offrir un bref aperçu de la manière selon laquelle cette approche fut mise en place à Montréal avec la création de la Cour des jeunes délinquants.

1.

L’ÉMERGENCE D’UN STATUT PARTICULIER : DES ENFANTS À PROTÉGER

On peut identifier trois voies par lesquelles se manifeste l’émergence d’un statut particulier aux mineurs dès le XIXe siècle : la création d’institutions spécialisées, certaines décisions judiciaires et l’adoption de dispositions législatives spéciales. 1.1. Les institutions pour mineurs

Un des événements les plus significatifs de la pénologie du siècle dernier demeure l’avènement de la prison et du pénitencier comme instruments centraux de la réaction à la criminalité. Cela est vrai au point où la durée de l’incarcération devient l’étalon à partir duquel on mesure la gravité des infractions. L’emprisonnement n’est nullement réservé aux adultes. En Grande-Bretagne, par exemple, on estime qu’environ 10 000 jeunes de moins de 17 ans (incluant 1 400 filles) sont envoyés en prison en 1840. En 1857, ce nombre est passé à 12 500, y compris 1 900 enfants de moins de 12 ans. Les jeunes représentent alors 10 % de la population carcérale, une proportion qui déclinera jusqu’à 4 % au cours des décennies suivantes. En contraste, seulement 10 enfants de moins de 12 ans sont condamnés à la prison en 1903, alors que le nombre de jeunes de 12 à 16 ans est tombé à 10003. Non pas que l’on ait renoncé à l’internement des jeunes au cours de la seconde moitié du XIXe siècle : on a plutôt choisi d’ouvrir à leur intention des institutions qui leur seraient réservées.

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Deux ordres de préoccupations avaient mené à ce changement. Tout d’abord, la crainte de la contamination : la promiscuité avec des criminels adultes est perçue comme une source de criminalisation des jeunes. Puis, alors que le siècle avance, apparaît le désir de réformer les jeunes : on veut pour eux un régime qui les changera. Un processus graduel de spécialisation institutionnelle s’enclenche donc. En France, par exemple, diverses prisons connaissent des quartiers distincts pour les mineurs à compter des années 18204. Mais le mouvement le plus significatif mène à la mise sur pied d’institutions séparées conçues spécifiquement pour les jeunes. Prisons et pénitenciers pour mineurs, prisons et écoles de réforme, écoles d’industrie, colonies pénitentiaires, colonies agricoles, maisons de refuge : voilà autant de termes qui sont alors utilisés pour désigner des institutions qui voient le jour en Angleterre (Parkhurst, Kingswood, Redlodge), en Allemagne (la Raue Haus), en France (Mettray, la Petite-Roquette), en Belgique (Saint-Hubert), aux Pays-Bas (le Nederlandsch Mettray), en Suisse (Serix-sur-Oron), aux États-Unis (les maisons de refuge de villes telles que New York, Boston ou Philadelphie) pour ne citer que quelques cas. L’exemple occidental est même suivi en Orient, notamment au Japon5. L’Australie, où l’Angleterre déporte bon nombre de ses condamnés, sent le besoin d’ouvrir une institution (Point Puer) à l’intention des plus jeunes d’entre eux6. Au moment où l’emprisonnement se généralise comme mesure pénale, on assiste à un important mouvement qui vise à donner un statut particulier à l’internement des jeunes : ceux-ci doivent être traités différemment des adultes. Le Canada et le Québec ne demeurent pas à l’écart de ce mouvement, même s’ils s’y joignent un peu plus tard que d’autres pays7. Dès le milieu des années 1830, témoignant devant le comité spécial de la Chambre chargé d’enquêter sur la nécessité d’un pénitencier, le patriote Amury Girod insiste sur l’opportunité de recourir pour les mineurs à des maisons de refuge où on les instruirait et où on leur donnerait une formation de métier, sans oublier de leur inculquer la vertu par la religion8. Quelques années plus tard, en 1843, le député Cartwright présente à la Chambre une proposition de création de maisons de refuge à l’intention des mineurs délinquants. Les débats entourant cette proposition font état du souci de préserver les mineurs de la contamination inhérente à la détention avec des adultes. Mais il y a plus : on voit aussi poindre l’idée que les interventions visant jeunes et adultes doivent être différentes : pour le député Alwyn, s’il est légitime de punir les adultes, il faut tenter de réformer les enfants9. En 1850 puis en 1851, le député bas-canadien Price propose à la Chambre des projets de loi visant la création de maisons de correction pour les mineurs délinquants. Si elle ne les adopte pas, la Chambre donne en revanche son aval en 1851 à une résolution appuyant la création d’écoles de réforme. Cette résolution s’appuie sur la prémisse que la criminalité diminuerait « si l’on prenait soin d’arracher aux dangers sans nombre qui les assiègent les enfants

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pauvres et vagabonds », qu’une « grande partie des jeunes criminels […] a plutôt besoin d’une éducation systématique, soignée, industrielle que de simples châtiments » et que « les prisons communes et les maisons de correction n’offrent pas généralement de bons moyens d’instruire et de corriger des enfants qui, bien que trouvés coupables, doivent être traités tout autrement que des criminels adultes10 ». Elle conclut à l’opportunité d’établir « des écoles de réforme pour l’éducation et la correction des enfants trouvés coupables d’offenses mineures » et d’y « retenir les enfants […] aussi longtemps qu’il sera nécessaire pour les réformer complètement11 ». Une polémique opposant les deux inspecteurs du pénitencier provincial, Wolfred Nelson et Andrew Dickson, aura comme effet de retarder quelque peu la mise en place de la première institution. Mais en 1857, après la parution dans la Montreal Gazette de sept lettres signées du pseudonyme Philanthropy12, la Chambre adopte finalement la loi qui permettra la création d’une telle institution13. Une première prison de réforme est donc ouverte à l’automne de 1858 sur l’île aux Noix, au milieu de la rivière Richelieu, dans les bâtiments d’une ancienne caserne militaire. Les lieux s’avèrent rapidement inadéquats, de sorte que l’institution déménage dès 1862 à Saint-Vincentde-Paul, au nord de Montréal. Le changement de lieux ne met pas fin aux critiques. Il ne règle pas les problèmes liés à la sélection de la population, dont une partie importante est formée de jeunes adultes de 16 ans et plus14 : dans les faits, on est loin de l’institution préventive destinée à de plus jeunes enfants que l’on voudrait écarter de la délinquance avant qu’ils ne s’y ancrent. Il ne règle pas non plus les problèmes liés au régime imposé aux détenus, que Ménard qualifie de type pénitentiaire15. En 1865, tout juste avant la Confédération, les inspecteurs de prisons et asiles estiment que l’on ne répond pas aux besoins posés par les nombreux enfants pauvres et abandonnés des milieux urbains, « qui ne vont pas à l’école, mais [qui] ont bien vite pris la route de la prison commune où ils achèvent en peu de temps de se pervertir16 ». À leurs yeux, « il […] faudrait quelque chose d’intermédiaire entre l’école gratuite et la prison de réforme, une institution […] où ces enfants pauvres et abandonnés pourraient recevoir une éducation qui en ferait ensuite d’honnêtes artisans17 ». Une fois le régime fédéral mis en place, les inspecteurs de prisons et asiles du Québec reprennent à leur compte cette idée d’écoles préventives, estimant par ailleurs que la prison de réforme devrait être remplacée par des écoles de réforme, dont le but ne serait pas de punir les jeunes délinquants qui y sont condamnés, « mais bien de les corriger, de les amender, de les réformer18 ». La législature québécoise donne suite à ces recommandations en 1869 en adoptant deux lois visant respectivement les enfants délinquants et d’autres enfants (dans une bonne mesure des enfants abandonnés) que, aujourd’hui, on dénommerait enfants en danger19. Les premières écoles de réforme et d’industrie pour filles ouvrent à Montréal en 1870, sous la responsabilité des Sœurs du BonPasteur. La première école de réforme pour garçons est ouverte par les Frères de la Charité en 1873.

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Bâtiment de l’École de réforme de Montréal (Institut Saint-Antoine) circa 1900

Le régime des écoles de réforme vise à établir pour les mineurs délinquants un régime institutionnel véritablement différent de celui qui est alors appliqué aux criminels adultes. On peut voir à l’examen que cet objectif est clairement présent, à tout le moins dans les discours. À titre d’exemple, les Frères de la Charité déclarent fonder leur travail de réforme sur la douceur, la bienveillance et l’affection, visant à traiter les jeunes « d’une manière tout à fait paternelle20 ». Malgré le décalage séparant les intentions de la pratique, on observe qu’une vision et des façons de faire spécifiques se mettent en place dans les interventions visant les mineurs. Quant aux écoles d’industrie, on peut les voir comme un premier pas vers un régime de protection de l’enfance en danger. Les enfants que l’on destine à ces écoles sont en bref des enfants abandonnés, errants, sans domicile fixe ou sans moyens de subsistance ; des enfants qui sont en contact avec des milieux délinquants parce que « fréquent[ant] la compagnie de voleurs de profession » ou ayant un parent condamné pour une infraction punissable par l’incarcération ; des enfants « réfractaires » ; et des enfants que le titulaire de la puissance paternelle est « incapable de maîtriser21 ». On vise donc essentiellement des enfants abandonnés et des enfants que l’on perçoit comme posant (ou étant susceptibles de poser) des problèmes de comportement. La ligne de démarcation entre enfants délinquants et enfants en danger qui semble inhérente à la

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Frères, dont le frère Hildouard, directeur, et élèves à la patinoire extérieure de l’Institut Saint-Antoine, 1901

distinction entre écoles de réforme (pour enfants condamnés) et écoles d’industrie (pour enfants en danger) semble plus mince qu’il ne paraît de prime abord : les enfants à l’intention desquels on conçoit les écoles d’industrie sont, pour une bonne part du moins, des enfants perçus comme potentiellement délinquants. Protection des enfants en danger et prévention de la délinquance semblent donc associées. On le voit d’ailleurs à la position que prend le premier ministre Pierre-JosephOlivier Chauveau qui, répondant à des membres de la Législature avant l’adoption de la Loi sur les écoles d’industrie, explique que par celle-ci le gouvernement vise à protéger les enfants et à leur éviter les dangers qui conduisent à une vie immorale22. Il en va de même en Ontario, où l’on adopte en 1874 une loi sur les écoles d’industrie qui vise pour l’essentiel les mêmes enfants23. Tout en subissant des modifications, ce statut juridique d’écoles de réforme et d’écoles d’industrie subsistera pendant 80 ans au Québec, jusqu’à son remplacement par celui des écoles de protection de la jeunesse en 195024. 1.2. Des décisions judiciaires

De l’ensemble des décisions judiciaires relatives à l’enfance au XIXe siècle, certaines ressortent en raison de l’impact qu’elles auront sur l’orientation ultérieure des tribunaux pour mineurs : ce sont les décisions de tribunaux

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américains étendant aux enfants en danger l’application de la doctrine parens patriae. Ces décisions ne s’appliquèrent évidemment pas au Canada à titre de précédents. Leur pertinence n’en est pas moins réelle dans la mesure où elles établirent les assises sur lesquelles s’édifia le modèle des tribunaux pour mineurs américains, un modèle qu’emprunta le Canada en adoptant la loi de 1908 relative aux jeunes délinquants. L’une de ces décisions doit tout particulièrement être mentionnée : elle fut rendue dans l’affaire Crouse25, qui date de 1839. Mary Ann Crouse avait été confiée à la Maison de refuge de Philadelphie à la demande de sa mère, mais hors de la connaissance de son père. Sa mère alléguait qu’elle était incontrôlable et que le placement était dans l’intérêt de son enfant. Une fois mis au courant de la situation, le père de Mary Ann s’adressa aux tribunaux pour contester la décision, invoquant que l’incarcération de sa fille sans procès par jury violait la Constitution américaine. Le sixième amendement de la Constitution américaine prévoit effectivement que « dans toutes les poursuites criminelles, l’accusé aura le droit à un procès rapide et public, entendu par un jury impartial […] ». La requête du père fut rejetée par le tribunal qui se fonda sur une ancienne doctrine juridique anglaise, la doctrine parens patriae, laquelle permettait au monarque d’intervenir pour défendre les intérêts d’un mineur non représenté devant la Cour de chancellerie. Le tribunal jugea que la Maison de refuge « ne constituait pas une prison (même si Mary Ann n’était pas libre d’en sortir), et que l’enfant y était placée pour sa réforme, non par punition (même si Mary Ann y était probablement traitée très durement, un fait sur lequel la cour ne se pencha pas)26 ». Aux yeux du tribunal, la doctrine parens patriae pouvait justifier l’intervention de l’État dans l’intérêt de l’enfant : si un enfant devait être retiré de sa famille et être placé, notamment si sa situation familiale pouvait le mener vers la délinquance, le tribunal pouvait ordonner le placement sans suivre les règles de procédure applicables en matière criminelle. La procédure était définie comme une procédure civile visant l’intérêt de l’enfant, et non comme une procédure criminelle, ce qui écartait les garanties procédurales offertes aux accusés par la Constitution américaine. Une série de décisions rendues dans les décennies suivantes vinrent confirmer cette approche, qui se retrouvera plus tard au cœur même de l’orientation des tribunaux pour mineurs où la réaction à la délinquance des jeunes empruntera la voie de la protection de l’enfance. 1.3. Des lois particulières aux mineurs

Outre les lois constituant les institutions de détention propre aux mineurs, les législateurs de plusieurs pays adoptent dès le XIXe siècle des lois qui confèrent un statut particulier aux délinquants mineurs. Le Code pénal français de 1810 en fournit un exemple en introduisant pour le mineur qui a agi sans discernement l’acquittement accompagné d’une mesure « propre à rectifier son éducation27 ». Le mineur discernant, quant à lui, bénéficie de l’excuse atténuante de minorité, ce qui lui vaut des peines moindres que celles qui peuvent être imposées à un adulte. Ce Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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régime sera étendu à d’autres pays d’Europe continentale où se fait sentir l’influence française. Certains de ces pays ajouteront à ce régime, comme la Belgique qui, en 1891, établit un régime particulier pour les mendiants, vagabonds et autres mineurs convaincus d’avoir commis avec discernement une infraction punissable d’une peine de police28. De leur côté, des pays de common law adoptent des lois qui favorisent le recours à des procédures sommaires (ce qui vise à réduire la détention provisoire en compagnie d’adultes) et qui réduisent les peines applicables dans certains cas. L’Angleterre adopte cette voie à compter de 1847, dans le contexte plus large d’une expansion de la compétence de ses cours de poursuites sommaires29. Certains législateurs vont même jusqu’à prévoir que les affaires impliquant des mineurs soient entendues séparément de celles qui concernent des adultes. C’est notamment le cas dans les États américains du Massachusetts (en 1874) et de New York (en 1892)30. En France, le même objectif est visé non par une loi, mais par une circulaire de la Chancellerie en 189831. La fin du siècle voit également l’adoption (ou tentative d’adoption) de lois diverses visant les enfants en danger. On peut penser par exemple à la loi Roussel32 adoptée en France en 1889, ou encore au projet de loi Lejeune déposé au Parlement belge la même année, dont la loi de 1912 instituant les tribunaux pour mineurs sera le prolongement33. À l’adoption de ces lois s’ajoute la création de sociétés de patronage, de sociétés d’aide à l’enfance et d’autres organismes voués à la protection de l’enfance, dont certains seront appelés à assister les tribunaux pour mineurs après leur création. Des développements du même ordre surviennent également au Canada. Ils débutent timidement en 1857, s’accélérant à partir de 1887. La période 1857-1887

Jusqu’en 1857, les mineurs délinquants sont soumis au même régime juridique que les adultes. Avec l’intention « d’accélérer le procès des jeunes délinquants et de leur éviter les malheurs d’un long emprisonnement avant procès », le Parlement de la Province du Canada adopte en 1857 une première loi34 conférant un statut juridique particulier aux mineurs de 16 ans. Pour l’essentiel, il y est prévu « de procéder dans certains cas contre tels délinquants d’une manière plus sommaire que la loi ne le prescrit maintenant, et de donner de plus amples pouvoirs pour les admettre à caution35 ». Après la mise en place de la fédération canadienne en 1867, une nouvelle loi reprend pour l’essentiel les mêmes dispositions, mais dans une forme différente, en étendant surtout la portée aux nouvelles provinces de la fédération qui vient d’être créée36. Accélération des procès et réduction du recours à la détention (tant préventive que punitive) pour les mineurs accusés d’infractions relativement peu graves : telles sont les préoccupations exprimées dans ces lois établissant les premières assises d’un statut juridique particulier pour les mineurs délinquants.

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La période 1888-1907

Les deux décennies antérieures à l’adoption de la Loi sur les jeunes délinquants de 1908 connaissent un développement spectaculaire des débats, lois et pratiques visant les mineurs délinquants et les mineurs en danger. Cette fébrilité est particulièrement concentrée en Ontario. Aussi y a-t-il lieu d’examiner le déroulement des événements dans cette province avant de se pencher sur la scène fédérale. L’Ontario

Alors que le Québec s’en tient au régime établi par sa Loi sur les écoles d’industrie pour prendre en charge les enfants en danger, l’Ontario adopte une première loi sur la protection de l’enfance37 en 1888. Cette loi reprend dans une certaine mesure des dispositions qui se trouvaient déjà dans la loi de 1874 sur les écoles d’industrie (qu’elle ne remplace pas). Elle s’en distingue toutefois à plus d’un égard. D’une part, elle associe de façon plus marquée protection de l’enfance et prévention de la délinquance, visant notamment tout enfant qui, « en raison de la négligence, la criminalité, l’ivresse ou autres vices de ses parents […] grandit dans des circonstances l’exposant à une vie mauvaise ou dissolue », ou encore les mineurs fréquentant des voleurs ou des prostituées38. D’autre part, elle permet au tribunal non seulement de placer l’enfant dans une école d’industrie, mais aussi de le confier à d’autres institutions ou à des sociétés charitables reconnues en vertu de la loi relative aux apprentis et aux mineurs. Enfin, cette loi porte en elle certains signes précurseurs des futurs tribunaux pour mineurs. Elle permet aux conseils municipaux de l’Ontario de demander la nomination de commissaires spéciaux pour entendre les causes de mineurs de 16 ans en matière de délinquance ; elle permet encore que les affaires où des personnes de moins de 21 ans sont accusées d’infractions aux lois provinciales ontariennes soient, lorsque cela convient, entendues séparément de celles des autres personnes. Même si elles ne seront guère appliquées39, ces dispositions annoncent déjà la préoccupation que les causes des mineurs soient entendues séparément des affaires impliquant des adultes, et qu’elles le soient par des personnes spécialement nommées à cette fin. Un autre événement d’importance survient en Ontario en 1891 : le dépôt du rapport de la commission Langmuir, laquelle avait été créée par le gouvernement provincial pour enquêter sur la situation des prisons et écoles de réforme ontariennes40. S’appuyant sur une analyse des causes de la délinquance et sur une revue de pratiques ayant cours aussi bien en Ontario qu’aux États-Unis et en Europe, le rapport présente une série de recommandations dont certaines annoncent elles aussi la future Loi sur les jeunes délinquants. Les procès des mineurs devraient être tenus non seulement à part de ceux des adultes, mais aussi en privé. La détention devrait se faire séparément de celle des adultes. Les mesures de placement en institutions devraient être ordonnées pour une période de temps indéterminée ; on devrait y mettre fin lorsqu’il est possible de retourner les mineurs dans la collectivité, en apprentissage ou autrement, au moyen Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

de placements en familles d’accueil financés par l’État ; des organismes devraient être créés pour aider et surveiller les mineurs ainsi retournés à la communauté. « Par-dessus tout, il est recommandé de façon urgente qu’une loi soit adoptée pour mettre en place un système de probation41 » afin de prévenir des placements qui peuvent être évités. Si le manque d’espace empêche de reprendre ici l’ensemble des recommandations des commissaires, celles qui précèdent font ressortir des accents qui seront repris par la suite : procès séparés et en privé, détention séparée, mesures à durée indéterminée et surtout recours à des mesures en milieu ouvert, grâce notamment à la probation. C’est dans la foulée de ce rapport que, dès 1893, le gouvernement ontarien fait adopter par la législature provinciale une nouvelle loi sur la protection de l’enfance42. Reprenant l’orientation de la loi de 1888, la nouvelle loi maintient une certaine association entre protection de l’enfance et prévention de la délinquance. Si elle vise les enfants victimes de mauvais traitements, de négligence ou d’abandon, ceux qui sont orphelins de père et de mère ainsi que ceux qui sont privés de contrôle parental et d’éducation, elle vise également les enfants mendiants et vagabonds, ceux dont le parent survivant est emprisonné pour crime, tout comme ceux qui s’associent à des voleurs, ivrognes ou vagabonds ou qui fréquentent les prostituées. Elle prévoit par ailleurs un régime applicable aux mineurs violant des lois provinciales, leur réservant séparément de ceux des adultes des procès privés qui n’ont lieu qu’après qu’il ait été procédé à une évaluation de la situation du jeune. Cette loi se démarque principalement de la précédente en ce qu’elle favorise le placement en famille d’accueil plutôt qu’en institution. Des organismes devront être créés pour mettre ces politiques en œuvre. D’importants pouvoirs sont ainsi confiés à des sociétés d’aide à l’enfance et à des comités visiteurs d’enfants, dont le rôle principal sera d’implanter ce recours à des mesures en milieu ouvert. La nomination d’un « surintendant des enfants négligés et dépendants » est prévue ; ce haut fonctionnaire se verra investi de vastes fonctions d’inspection, d’enquête et d’intervention et, de façon plus générale, sera le principal artisan de la mise en application de la loi. Le premier titulaire de ce poste sera J.J. Kelso43, un journaliste qui s’est illustré par ses campagnes et ses actions visant les enfants. L’implantation de la loi connaît des débuts difficiles : la parcimonie avec laquelle le gouvernement ontarien traite les nouveaux services contraste fort avec l’enthousiasme qu’il avait manifestée lors de l’adoption de la loi44. Néanmoins, les années qui suivent voient un développement considérable de ces interventions en milieu ouvert, grâce notamment aux sociétés d’aide à l’enfance qui, sous l’impulsion de Kelso, essaiment sur le territoire ontarien. Une lacune devient toutefois de plus en plus évidente aux yeux de Kelso et de son entourage : ces politiques devraient pouvoir toucher non seulement les enfants sur lesquels la loi provinciale permet une emprise (les enfants que l’on estime en danger), mais aussi ceux qui commettent des infractions aux lois fédérales (qui incluent le Code criminel), c’est-à-dire la majorité des mineurs délinquants. Cela, seule une loi fédérale pourrait le permettre. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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La scène fédérale

Les lois fédérales évoluent elles aussi pendant les deux décennies de 1888 à 1907. L’année 1892 voit l’adoption du premier Code criminel canadien. Largement influencé par le projet de Stephen que les parlementaires britanniques, peu sympathiques aux codifications, n’avaient pas retenu, le code vient remplacer une série de lois diverses45. D’inspiration tout à fait classique, ce code n’est l’occasion d’aucun changement de cap d’importance pour le droit pénal canadien. Sa préparation et son adoption ne demandent que deux ans. Les débats parlementaires portent essentiellement sur des points spécifiques plutôt que sur les grandes orientations. Le projet de loi n’est pas muet en ce qui concerne les mineurs. À la suite de pressions de Kelso et d’autres Ontariens, le ministre fédéral de la Justice consent, avant l’adoption du code par le Parlement, à y insérer une disposition permettant les procès séparés et privés des mineurs de 16 ans «autant que la chose paraîtra convenable et praticable46 ». Le code incorpore par ailleurs des dispositions préexistantes de certaines lois fédérales relatives aux mineurs dont il a été question plus haut. Mais, à l’expérience, le texte du code s’avérera trop peu contraignant à l’égard de magistrats peu enclins à trouver « convenable et praticable » la tenue de procès séparés et privés pour les mineurs. À la suite de campagnes menées par Kelso et d’autres, une nouvelle loi fédérale47 est adoptée en 1894 pour rendre obligatoire la tenue des procès des mineurs dans ces conditions, ainsi que pour permettre que, en Ontario48, un mineur délinquant puisse être confié à une société d’aide à l’enfance : un nouveau pas est ainsi franchi vers la création de tribunaux pour mineurs et vers l’engagement d’agences de protection de l’enfance dans le domaine de la délinquance des mineurs. D’autres pas importants restaient à faire, y compris celui de faciliter le recours à des mesures en milieu ouvert – tout particulièrement la probation – dans les cas de mineurs déclarés coupables d’infractions aux lois fédérales (incluant le Code criminel). On estimait que de telles mesures qui avaient fait merveille auprès des enfants négligés devaient être étendues aux mineurs délinquants. Une loi fédérale était requise pour franchir ce pas. Ce sera le rôle de la Loi sur les jeunes délinquants49 d’y pourvoir. S’appliquant aux mineurs inculpés d’infractions tant aux lois fédérales et provinciales qu’aux règlements municipaux, cette loi rendra possible à leur endroit la mise sur pied de tribunaux pour mineurs et d’un régime de probation, en plus de consolider des changements déjà apportés ou entrepris par les lois antérieures. Il s’agit donc essentiellement d’une loi prescrivant comment le droit pénal sera appliqué aux mineurs : devant quel type de tribunaux ils seront traduits, quelle procédure y sera suivie et quelles mesures seront utilisées à leur endroit. Elle reprendra pour l’essentiel, en les poussant plus loin, des jalons déjà posés dans les lois fédérales et ontariennes antérieures. Donc, au début du XXe siècle, les mineurs délinquants disposent déjà d’un statut particulier. On a établi à leur intention des écoles de réforme, dont l’orientation se démarque de celle du régime punitif des Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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institutions carcérales pour adultes. Au Québec, ces institutions côtoient des écoles d’industrie auxquelles on assigne une mission préventive destinée largement à des enfants que l’on voit comme des délinquants en puissance. Aux États-Unis, les tribunaux ont utilisé la doctrine parens patriae pour justifier des interventions protectrices à l’endroit d’enfants délinquants, réduisant à peu de choses la distinction entre enfants délinquants et enfants en danger ; cette approche sera au cœur de l’orientation des tribunaux pour mineurs américains, dont le modèle inspirera le Canada. Dans divers pays comme au Canada, des lois ont par ailleurs rendu possibles des interventions judiciaires propres aux mineurs, comme elles ont favorisé l’instauration de pratiques de protection de l’enfance que l’on voudra appliquer aux mineurs délinquants. Le terrain est donc prêt pour l’intervention législative de laquelle naîtra la Loi sur les jeunes délinquants.

2.

L’ADOPTION DE LA LOI SUR LES JEUNES DÉLINQUANTS

L’adoption de la Loi sur les jeunes délinquants de 1908 ne se fit pas à l’initiative du gouvernement fédéral, bien au contraire. Il peut être intéressant de fournir quelque idée des événements qui entourèrent le processus de son adoption, pour ensuite évoquer le contenu des débats parlementaires et de la loi elle-même. On pourra ainsi mieux comprendre en quel sens cette loi visa à étendre aux mineurs délinquants un modèle d’intervention conçu pour protéger les enfants en danger. 2.1. Les événements ayant entouré l’adoption du projet de loi50

Capitale canadienne, Ottawa est située en Ontario. L’année même de l’adoption de la loi ontarienne de 1893, des notables de cette ville y établissent une société d’aide à l’enfance. William L. Scott fait partie du groupe. En 1898, il en est élu président ; il le demeurera 25 ans et deviendra une des figures significatives du monde de la protection de l’enfance au Canada. En mai 1906, la Société d’aide à l’enfance d’Ottawa délègue Scott à la National Conference of Charities and Corrections qui a lieu à Philadelphie, aux États-Unis. Scott n’est pas convaincu de l’utilité de ce déplacement. Une fois sur place, il change d’idée totalement. Comme il l’écrira plus tard : « The meeting proved a veritable revelation to us. The subject of the juvenile court and probation system for children was in everyone’s thoughts and was set forth, in paper after paper, in all its different aspects. […] We returned to Ottawa full of enthusiasm for the new system51. » Scott rentre donc à Ottawa avec des perspectives nouvelles et de la documentation pour les appuyer. Il a de plus établi de bons contacts, notamment avec madame Schoff, présidente du National Council of Mothers et l’une des responsables des opérations du tribunal des mineurs de Philadelphie. Dès son retour, il obtient que deux dames soient engagées comme agentes de probation par la Société outaouaise et les envoie chez madame Schoff, Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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à Philadelphie, pour un stage de formation. Le problème de l’absence de statut légal de la probation demeure cependant entier : aucune loi fédérale ne reconnaît cette pratique. La pratique précède donc la loi (ce qui ne se produira pas qu’à Ottawa ; par exemple, à Montréal, on procédera à l’engagement d’une agente de probation dès 1908, avant l’entrée en vigueur de la loi). Scott aborde donc la question avec son père, le sénateur Richard W. Scott, qui est par ailleurs secrétaire d’État dans le gouvernement de Laurier. Il le convainc que le gouvernement devrait présenter au Parlement un projet de loi visant l’institution de tribunaux pour mineurs et de la probation, tels qu’il les a vus aux États-Unis. En consultation avec quelques autres personnes, et en s’inspirant notamment de lois dont il a les textes (particulièrement celles de l’Illinois et du Colorado), Scott prépare un projet, que son père endosse. À titre de secrétaire d’État, le sénateur Scott a la responsabilité de préparer le discours du trône, où le gouvernement fait annoncer au Parlement par le gouverneur général quels projets de loi il entend présenter au cours d’une session qui commence. Cette préparation se fait en consultation avec chacun des autres ministres. Or, le sénateur Scott inclut dans le discours du Trône de la session de 1906 l’intention du gouvernement de présenter un projet de loi sur les jeunes délinquants, oubliant toutefois d’obtenir l’accord préalable de celui qui devrait présenter le projet au nom du gouvernement : le ministre de la Justice, Allen B. Aylesworth. Placé devant un fait accompli, ce dernier s’offusque et se braque, refusant de présenter un projet de loi dont, du reste, il n’est nullement assuré qu’il endossait l’orientation. S’ensuivent des séries de manœuvres visant à faire pression sur Aylesworth pour l’amener à modifier sa position. Un premier élément de stratégie consiste à faire venir à Ottawa des figures de proue du « child saving movement » américain pour accréditer les réformes envisagées. On reçoit ainsi madame Schoff (de Philadelphie) en décembre 1906 ainsi que le juge Ben Lindsay (de Denver) en janvier 1907. Des conférences publiques et des rencontres privées sont organisées lors de leur venue, qui reçoit une bonne couverture dans les journaux. Scott tente également de faire intervenir d’autres personnes auprès du ministre de la Justice, y compris le gouverneur général et le premier ministre, mais la stratégie ne porte pas fruits. Scott s’assure également qu’Aylesworth soit informé par des publications rapportant ce qui se fait en divers endroits. Il lui communique notamment le texte de la loi de l’Illinois (par laquelle a été créé le tribunal de Chicago), un rapport du gouvernement américain sur les tribunaux pour mineurs, ainsi que divers textes relatifs aux tribunaux pour mineurs et à la probation à Denver, Colorado (signés par le juge Lindsay), à Chicago (écrits par le juge Mack), dans l’État de New York et en Grande-Bretagne. Devant l’inflexibilité du ministre de la Justice, on opte pour une autre stratégie. Le sénateur Scott introduira le projet de loi au Sénat avant la fin de la session de 1907 pour en faire connaître les bienfaits, sans Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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pour autant le faire adopter au cours de cette session. On s’assurera que des pétitions provenant de plusieurs villes canadiennes soient envoyées à Ottawa pour manifester le soutien de la population et ainsi faire pression sur le gouvernement, avec l’espoir que le ministre de la Justice se ravise et accepte de déposer le projet au nom du gouvernement à la Chambre des communes à la session suivante. Le sénateur Scott dépose donc le projet de loi au Sénat au début d’avril 1907. Les sénateurs en débattent, ou plus précisément en vantent les mérites, lors de séances tenues en avril, après quoi la procédure d’adoption est mise en suspens. Avant comme pendant la session parlementaire suivante, diverses manifestations publiques d’appui au projet de loi sont organisées. Des conférences publiques ont lieu, dont les journaux donnent des comptes rendus52. Des pétitions signées par de nombreux citoyens sont transmises au Parlement. La plus considérable provient de Montréal : plus de 5000 personnes y ont apposé leur signature, dont divers notables. Entre-temps, le sénateur montréalais Frédéric L. Béique accepte de s’engager dans la défense du projet de loi. Juriste consommé, grand avocat lié aux milieux financiers, il a l’oreille et la confiance du chef du Parti libéral et premier ministre Laurier53. Béique remanie considérablement le projet de loi, sans toutefois en modifier l’orientation. À la session de 1908, Aylesworth résiste toujours. Alors que la fin de la session approche, accompagnée de rumeurs d’élections, on décide de présenter la nouvelle version du projet de loi au Sénat pour l’y faire adopter, avec l’espoir que le ministre de la Justice se laissera fléchir une fois le processus législatif complété à la chambre haute. Le sénateur Béique parraine le projet de loi et occupe l’avant-scène lors des débats sénatoriaux, qui ont lieu en mai et juin 1908. Après l’adoption du projet par le Sénat, le ministre de la Justice accepte finalement de le présenter à la Chambre des communes : il semble que le premier ministre l’ait finalement exigé. Selon Scott, les pétitions (et tout spécialement celle de Montréal) auraient eu un impact déterminant sur cette décision54. Le projet de loi est rapidement adopté par la chambre basse, presque sans débats ; deux amendements mineurs y sont apportés, auxquels le Sénat donne son accord. Le projet de loi est sanctionné le 20 juillet 1908, à la fin d’une session qui sera suivie d’élections. Cette loi est donc clairement une loi d’initiative privée, préparée à l’extérieur des milieux gouvernementaux et adoptée contre le gré du ministre responsable. Elle est issue des milieux de la protection de l’enfance, qui veulent étendre aux mineurs délinquants l’approche protectrice déjà adoptée à l’endroit des enfants en danger et qui a été mise en œuvre dans les tribunaux pour mineurs américains. Cette origine se reflète d’ailleurs dans les débats parlementaires aussi bien que dans la loi elle-même.

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2.2. Les débats parlementaires et la loi

Le projet de loi fut essentiellement débattu au Sénat, où il fut l’objet d’un consensus remarquable. La Chambre des communes ne lui consacra que de très brèves discussions. Cet état de fait tient au rôle joué par les sénateurs devant le refus du ministre de la Justice de présenter le projet à la chambre basse au nom du gouvernement. L’examen des débats montre bien l’intention de protéger les mineurs délinquants pour mieux protéger la société. L’objectif : protéger les jeunes pour protéger la société

La protection de la société est de toute évidence un objectif déterminant aux yeux de ceux qui ont préparé le projet de loi et de ceux qui le défendent au Parlement. Dès son préambule, la loi annonce l’objectif fondamental qui est poursuivi : « le bien de la société ». Elle vise à empêcher les enfants « de devenir des criminels, […] les sauver et […] les réhabiliter dans leur bas âge et […] en faire de bons citoyens55 ». On veut « diminuer chez les enfants la tendance qu’ils ont pour le crime56 ». Bref, « il s’agit d’empêcher le crime57 ». Cette préoccupation de protéger la société en côtoie une autre : aider et protéger l’enfant. Il n’y a pas lieu de s’en surprendre lorsqu’on sait que le projet de loi est issu des milieux de protection de l’enfance. La loi exprime ce souci : « La décision prise dans chaque cas doit être celle que la cour juge être pour le plus grand bien de l’enfant et dans l’intérêt de la société58. » C’est dans cette perspective que doit être lu l’article interprétatif de la loi, qui stipule que l’objectif de celle-ci pourra être atteint en traitant « chaque jeune délinquant […] non comme un criminel, mais comme un enfant mal dirigé, ayant besoin d’aide, d’encouragement et de secours59 ». Au cours des débats, le sénateur Béique invite ses collègues à appuyer le projet pour « n’épargner aucun effort pour venir au secours des pauvres, et spécialement des enfants60 ». Le sénateur Ellis évoque « l’idée de charité sur laquelle repose tout ce système61 », alors que le sénateur Cloran, faisant l’éloge du promoteur initial du projet (le sénateur Scott), dit qu’il « veut sauver les jeunes » par un texte législatif dont on « a dit [… qu’il] était un bill de bienveillance. Il est plus que cela. C’est un bill paternel, et dans chacune de ses lignes circule la bonté du père au lieu de la sévérité du maître qui veut punir l’enfant qui a démérité62. » Les débats de politique pénale présentent souvent la protection des enfants et celle de la société comme des objectifs contradictoires. Tel n’est pas le cas aux yeux des défenseurs du projet de loi : la protection de l’enfance est vue comme un moyen d’assurer la protection de la société. Ainsi, pour le sénateur Ellis, cette loi va assurer aux enfants « une protection dont ils bénéficieront […] ; il s’agit de faire de ces enfants de bons citoyens de l’État, qui reconnaîtront par leur travail ou leurs bonnes

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mœurs le bien qui leur a été fait63 ». De même, exposant le rôle des agents de probation, le sénateur Scott fait valoir qu’ils « protègent [l’enfant] afin qu’il puisse devenir un membre utile de la société [… veillant ainsi] aux intérêts vitaux de l’enfant et au bien-être de la société64 ». On voit là, reprise en d’autre termes, la réflexion de l’un des inspirateurs extraparlementaires du projet de loi, J.J. Kelso : [L]a sauvegarde et la protection de l’enfant signifient beaucoup pour la communauté en termes de prévention du crime et de l’évolution paisible d’une communauté industrielle. La criminalité frappe la propriété et la vie humaine d’insécurité, elle est une des sources de taxes les plus lourdes, et on ne peut l’extirper ou la limiter que par un système complet et entier de protection de l’enfance65. Il ne faut donc pas se surprendre de l’observation de l’un des rédacteurs du projet de loi (W.L. Scott) selon laquelle « il ne devrait pas y avoir de distinction claire et nette entre enfants négligés et enfants délinquants, mais que tous devraient être reconnus comme faisant partie de la même classe, et devraient être traités en vue de servir les meilleurs intérêts de l’enfant66 ». Cette perspective est en lien direct avec celle qui, depuis l’adoption de la loi québécoise des écoles d’industrie quarante ans plus tôt, a associé protection de l’enfance et prévention de la délinquance. Elle avait été appuyée par les lois ontariennes de 1887 et 1893 sur la protection de l’enfance, qui avaient été conçues de façon à atteindre la délinquance, ainsi qu’il a été vu plus haut. De même, légalisant certaines interventions des sociétés d’aide à l’enfance en matière de délinquance en Ontario, la loi fédérale de 1894 avait reconnu le principe de l’intervention protectrice à l’égard de mineurs délinquants67. On veut maintenant aller plus loin : l’ensemble des mineurs délinquants sera désormais touché par une loi marquée dans son entier par le souci de protéger, loi que Kelso qualifie de « simple amplification de la loi ontarienne de 1893 sur la protection des enfants68 ». Graduellement et partiellement introduite dans quelques lois antérieures, l’application aux mineurs délinquants du modèle de protection deviendra la règle consacrée par la loi : la rupture sera dès lors consommée entre un droit pénal d’inspiration classique applicable aux adultes et un droit spécial pour les mineurs dont l’orientation protectrice constituera la clé de voûte. Comment concrètement cette orientation s’articule-t-elle dans la stratégie de contrôle de la délinquance ? Les moyens

On peut grouper sous six titres les principaux moyens que les législateurs envisagent pour mettre en œuvre leur approche protectrice : 1) les comportements visés ; 2) les infractions des adultes ; 3) la probation ; 4) l’abandon du principe de la proportionnalité de la mesure et de sa fixation à l’avance ; 5) la transformation des affaires de délinquance en affaires de protection ; et 6) la création du tribunal des mineurs.

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Les comportements visés

La Loi sur les jeunes délinquants vise essentiellement à établir la procédure par laquelle les jeunes seront jugés et les mesures qui pourront leur être imposées. Elle n’est pas une loi créatrice d’infractions. Il faut néanmoins voir quelle compétence ratione materiae elle confère à la Cour des jeunes délinquants en ce qui concerne les comportements de ces derniers. À son article 2, elle définit un « jeune délinquant » comme un enfant qui commet une infraction (passible d’amende ou d’emprisonnement) au Code criminel, à une autre loi fédérale ou provinciale ou à un règlement municipal, ou encore qui, « à raison de toute autre infraction, est passible de détention dans une école industrielle ou prison de réforme pour les jeunes délinquants, en vertu des dispositions d’un statut fédéral ou provincial ». Ce dernier passage ouvre la porte à la possibilité qu’une province qui le souhaite définisse comme « jeunes délinquants » (donc tombant sous le régime de la loi fédérale) des enfants dont le comportement n’est en rien criminel, mais pose néanmoins problème. On pense notamment à des enfants fugueurs, réfractaires, désobéissants et ainsi de suite, qui normalement seraient traités moins sous un régime pénal que sous un régime de protection de l’enfance ou son équivalent (comme celui de la Loi des écoles d’industrie du Québec, à l’époque). Il suffirait donc pour une province 1) de conférer à des institutions de protection (telles que des écoles d’industrie) le statut d’école industrielle prévu à la Loi sur les jeunes délinquants et 2) de définir dans sa loi comme infractions des comportements pouvant entraîner un placement dans l’une de ces institutions pour que ces comportements emportent l’application de la Loi sur les jeunes délinquants. Dans la mesure où les législateurs provinciaux choisiraient d’inclure dans leur loi des comportements relevant plus de la protection de l’enfance que de l’ordre pénal, la loi fédérale pourrait ainsi atteindre des mineurs en danger. On a là une confirmation de ce que, aux yeux des promoteurs du projet de loi, la distinction entre enfants délinquants et enfants en danger n’avait nullement la clarté qu’on lui reconnaît aujourd’hui et qu’un même régime pouvait largement convenir aux deux catégories d’enfants. Les infractions des adultes

Le droit pénal classique est fondé sur le postulat que l’individu choisit librement de s’engager dans des activités délinquantes parce qu’il y voit plus d’avantages que d’inconvénients : par des méthodes dissuasives, la réaction pénale doit alors s’employer à créer le sentiment que les inconvénients l’emporteront sur les avantages si l’individu commet une infraction. Au début du XXe siècle, ce postulat du libre arbitre est remis en question, tout particulièrement en ce qui concerne la délinquance des enfants : on voit plus celle-ci comme étant l’effet de causes extérieures aux enfants que le fruit de décisions et de calculs rationnels69. Dès lors, plutôt que de chercher à dissuader, ne faut-il pas tenter de protéger les enfants contre ces influences qui, croit-on, les poussent vers la délinquance ?

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Les parlementaires évoquent souvent les parents parmi les sources de mauvaise influence. « Ils sont la cause de tout le mal », déclare le sénateur MacDonald70. On dénonce ainsi les parents qui négligent leurs enfants, qui les privent de soins, qui leur donnent de mauvais exemples71, tout comme les parents ivrognes et criminels72. Mais un problème se pose : comment intervenir de façon contraignante auprès des parents alors même qu’il est contraire aux principes du droit pénal classique d’atteindre quelqu’un d’autre que l’auteur de l’infraction, c’est-à-dire le mineur ? La difficulté est amplifiée par le fait que, n’ayant pas de compétence législative en matière de droit civil, le Parlement fédéral ne peut instituer de mesure telle que la déchéance de la puissance paternelle. On doit donc procéder différemment. Estimant que le projet de loi « a pour objet de faire punir les parents […] qui négligent leurs devoirs73 », on crée une nouvelle infraction : le fait, pour les parents ou gardien de l’enfant, de négliger de prendre les moyens nécessaires pour éviter que celui-ci ne devienne délinquant constituera désormais un comportement sanctionné ; de même, une personne autre que les parents ou le gardien commettra une infraction en posant un acte qui a pour effet de rendre un enfant délinquant. Les fautifs seront passibles d’amende ou de prison, et un sursis pourra leur être accordé s’ils acceptent de respecter les conditions que le juge estime utile de leur imposer74. La solution rompt donc avec les exigences du droit pénal classique en recherchant quelqu’un d’autre que l’auteur de l’infraction. Mais la rupture n’est pas totale, en raison même de la voie empruntée : pour atteindre les parents, on les rend eux-mêmes coupables d’une nouvelle infraction que l’on crée. Il y a ici un paradoxe en ce sens que, pour formaliser une rupture avec les principes du droit pénal classique, on utilise un moyen qui en respecte les exigences. Des adultes – et au premier chef les parents – pourront donc être touchés par l’intervention, ce qui reflète vraisemblablement une évolution dans la représentation que l’on se fait de l’enfant et de la responsabilité de ses parents à son endroit. Comme le suggère Lee (1982), la période qui nous intéresse en est une où l’enfant n’est plus vu comme la propriété de parents qui ont tous les droits à son endroit ; il est devenu un sujet à protéger, à l’égard duquel les parents ont des responsabilités. À ce changement de paradigme concernant l’enfance correspondent de nouvelles politiques. La probation

L’institution de la probation n’est pas étrangère à la volonté d’atteindre les parents : grâce à elle, « les parents sont surveillés, jusqu’à un certain point, par l’officier surveillant qui voit si leur conduite est de nature à offrir une garantie quand l’enfant est laissé sous leur contrôle75 ». On loue l’intervention en milieu familial : [J]e trouve que le caractère le plus important de ce bill, c’est que les garçons et les fillettes ne sont pas nécessairement envoyés à l’école de réforme, mais que leur éducation est surveillée dans leurs propres

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familles. […] Si ces jeunes gens sont enlevés à leurs parents et envoyés à une école, le lien entre la famille et l’enfant est brisé. […] Gardez l’enfant avec ses parents, voyez à ce que les parents s’en occupent convenablement, et épargnez à l’État les frais de son éducation, car les parents sont les gardiens naturels de l’enfant et ils sont responsables de son éducation et de son entretien76. Si l’enfant doit être retiré de sa famille, mieux vaut une famille d’accueil que « les écoles industrielles. Le fait de faire entrer un enfant dans une maison qui l’adopte a pour effet de lui rendre la vie plus douce, et le préposé de la probation sert à cette […] fin77. » Par ses interventions, il fait « comprendre aux maîtres que ce foyer doit être bien tenu ; que le vice ne peut y régner […], de sorte que ce système sert à réformer l’enfant. […] Son rôle est la clé de la situation78. » En fait, l’introduction de la probation est vue comme un apport fondamental des changements législatifs envisagés. À tel point que, décrivant ce qu’il appelle les trois principes sur lesquels la loi de 1908 lui apparaît fondée, William Scott énonce en tout premier lieu « que la probation est la seule méthode efficace pour s’occuper des jeunes délinquants79 ». Le XIXe siècle avait été d’abord et avant tout celui des institutions – écoles de réforme et écoles d’industrie – qui, particulièrement en Ontario, étaient devenues la cible de critiques importantes au tournant du siècle. Avec la probation, on saluait désormais l’intervention en milieu communautaire comme la nouvelle manière de traiter les jeunes délinquants. Pour ceux qui étaient engagés dans les sociétés d’aide à l’enfance, la probation n’était qu’une extension aux mineurs délinquants des interventions protectrices qu’ils avaient pratiquées jusque-là à l’endroit d’enfants en danger qu’on laissait dans leur famille. Pour reprendre les mots de William Scott : « Que sont les agents des Children’s Aid Societies sinon des agents de probation sous un autre nom ? Élargissons leurs pouvoirs et nommons-en un nombre suffisant pour que le travail puisse être entièrement fait80. » C’est ainsi que les enfants délinquants pourront être protégés de la même façon que les enfants en danger, peut-être par le même personnel des sociétés d’aide à l’enfance. L’abandon du principe de la proportionnalité de la mesure et de sa fixation à l’avance

Commandant que l’on intervienne pour punir, le droit pénal classique exige que la nature et la durée de la mesure pénale soient graduées en fonction de la gravité de l’infraction et qu’elles fassent l’objet d’une décision finale au moment du prononcé de la mesure, avant son exécution. Dès lors que l’intervention vise non plus à punir, mais à protéger l’enfant pour prévenir la délinquance, notamment en tentant d’éliminer les causes de cette dernière, cette exigence perd son sens : le choix de la mesure doit se faire en fonction des besoins du mineur et des facteurs que l’on perçoit comme étant à l’origine de son comportement délinquant ; l’application de la mesure doit se poursuivre (et pouvoir Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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même être prolongée ou modifiée) tant que ces besoins et ces causes subsistent. Dans cette logique, la loi doit investir le juge d’un pouvoir discrétionnaire très vaste, lui permettant de choisir la nature et la durée de la mesure en fonction de ces besoins et de ces causes, et l’habilitant à adapter le tout ultérieurement selon leur évolution. Quels que soient la nature, la gravité et le nombre des infractions commises, le juge doit pouvoir réagir non aux infractions mais à leurs causes et aux besoins du mineur, et cela tant que ceux-ci demeurent. Aussi voit-on comme des contraintes à éliminer la règle de la proportionnalité de la peine à l’infraction et l’obligation d’en fixer à l’avance la durée. La nouvelle loi laisse donc une latitude totale au juge quant au choix de la mesure et elle lui permet de n’en ordonner la fin qu’en cours de route, lorsqu’il estime qu’elle a produit les effets désirés. Une fois reconnu auteur d’une infraction (quelle qu’elle soit), le mineur demeurera pupille du tribunal jusqu’à l’âge de 21 ans (à moins que la cour n’émette un ordre formel à l’effet contraire) ; de nouvelles mesures pourront être prises en tout temps pendant cette période, même en l’absence de toute nouvelle infraction81. Cette règle des mesures indéterminées ne procède pas d’une idée nouvelle. Déjà en 1891 la commission Langmuir en avait recommandé l’adoption82. Elle n’en marque pas moins une rupture majeure avec le droit pénal classique, qui vise à punir le délinquant et non à le protéger. La transformation des affaires de délinquance en affaires de protection

C’est probablement dans ses dispositions permettant la transformation des affaires de délinquance en affaires de protection que la loi de 1908 traduit de la façon la plus patente le souci de protéger. Le Parlement fédéral n’est pas compétent pour légiférer en matière de protection de l’enfance : ce domaine est réservé aux provinces. Mais l’on souhaite pouvoir faire traiter nombre de mineurs délinquants comme s’ils étaient des enfants en danger. Aussi insère-t-on dans la loi une clause de transfert de compétence permettant à une province qui le souhaite de traiter en vertu de la loi provinciale (c.-à-d. de la loi sur la protection de l’enfance en danger) tout jeune qui, ayant été déclaré auteur d’une infraction sous la loi fédérale, est envoyé à une école industrielle ou confié à certains organismes. Dès lors que la province a recours à cette disposition, l’affaire de délinquance se transforme par fiction de la loi en affaire de protection ; elle tombe à compter de ce moment sous l’empire de la loi provinciale sur la protection de l’enfance en danger « de la même manière, à tous égards, que si un ordre eût été légalement rendu à l’égard d’une procédure instituée sous l’empire d’un statut [loi] de la province […], l’enfant [cessant alors d’être] traité en vertu des dispositions de la présente loi » (c.-à-d. de la Loi sur les jeunes délinquants)83. Il est donc patent que les parlementaires fédéraux veulent étendre aux mineurs délinquants un style d’intervention qui a été conçu pour la protection de l’enfance en danger. L’obstacle dressé par la constitution canadienne aurait pu les en dissuader. Le fait qu’ils ne se laissent pas Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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arrêter par cette barrière, tout autant que la nature de la solution qu’ils retiennent, témoigne clairement de leur intention. Grâce à une fiction de la loi, les mineurs délinquants seront protégés, et cela, pourrait-on dire, malgré la constitution canadienne. Un nouvel acteur : le tribunal des mineurs

Ainsi qu’il a été vu plus haut, le Parlement fédéral avait déjà légiféré avant 1908 pour rendre possibles, dans certaines affaires impliquant des mineurs, des audiences privées tenues séparément de celles des adultes. Il était intervenu après qu’une première loi ontarienne eut reconnu, dès 1888, le principe d’audiences séparées pour les mineurs ayant enfreint les lois de cette province. Par le Code criminel, il avait rendu possible en 1892 la tenue d’audiences séparées pour les mineurs accusés d’infractions aux lois fédérales, possibilité qui avait été transformée en obligation par une nouvelle loi en 1894. À tel point que Kelso réclamera pour sa ville, Toronto, l’honneur d’avoir mis sur pied le premier tribunal pour mineurs en 1894. Conscient du fait que la tenue d’audiences séparées ne constituait qu’un premier pas vers la création d’un tel tribunal, il reconnaîtra toutefois aux villes américaines de Denver et Chicago le crédit d’en avoir vraiment développé le potentiel84 : la création de véritables tribunaux pour mineurs, guidés par une orientation spécifique et assistés d’agents de probation, restait encore à venir au Canada. Même lorsqu’ils entendaient en privé les causes des mineurs, les magistrats de police du tournant du siècle demeuraient perçus comme trop imbus de cette pénologie répressive dont l’efficacité était mise en cause. Comme le suggère un sénateur, « il y en a plusieurs incapables de juger avec toute la mansuétude désirable les offenses ou délits des jeunes accusés. Ils ont foi dans l’efficacité de la sévérité ; l’indulgence et la mansuétude sont presque entièrement inconnues85. » Pour le promoteur du projet de loi, « un juge qui en disposerait [des enfants] comme le font des juges ordinaires, suivant la loi du pays, qui prononcerait des paroles violentes pour condamner le crime ne serait pas capable de les réformer. Pour réformer les enfants, il faut les prendre par les sentiments. Ils doivent constater que vous avez pour eux de la sympathie86. » Ce juge paternel, qui a comme rôle de « sauver l’enfant87 », devra inscrire son intervention dans une perspective visant à protéger les mineurs et à agir sur les causes de leur délinquance : « Le magistrat, après s’être enquis de ce […] qui les a écartés de la bonne voie devra en prendre soin88. » Aussi devra-t-il présenter les qualités qu’exigent ses fonctions. Ce « serait un crime de lui accorder cette place s’il ne possède un jugement droit, une nature généreuse et sympathique, de la fermeté au besoin, mais, surtout, s’il ne peut reconnaître dans le petit abandonné qui comparaît devant lui un pauvre être qui a erré loin du droit sentier et qu’il s’agit d’y ramener en lui présentant un nouvel idéal89 ». Certains juges d’enfants américains qui ont déjà atteint une certaine notoriété sont cités en modèles. C’est ainsi que le sénateur Coffey rapporte des propos du juge Tuthill, de Chicago : « Dans tous les cas, je me suis Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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toujours efforcé de penser et d’agir comme je l’eusse fait si mon propre enfant eût comparu devant moi, dans mon cabinet de travail, pour cause d’inconduite90. » De tels juges semblent faire merveille. Sans doute peut-il se trouver « des enfants tout à fait pervers et indignes de l’indulgente bonté du juge de la Cour des jeunes délinquants. On nous assure pourtant que ces cas sont rares et que, en règle générale, il semble s’établir une entière confiance et même une certaine amitié entre le juge et le prisonnier91. » C’est, estime-t-on, le résultat du travail de juges tels que B. Lindsay, de Denver, « que l’on considère comme ayant obtenu les plus brillants succès dans la nouvelle orientation de la vie des jeunes délinquants92 ». Dans le cadre de ce nouveau tribunal, le juge n’agira pas seul : il sera assisté d’agents de probation « choisis parmi les personnes qui portent un grand intérêt à l’enfance93 ». Ces agents constituent une composante essentielle de ce nouveau tribunal que l’on veut mettre sur pied : sans leur contribution, le juge serait incapable de mettre à exécution les objectifs visés par la nouvelle loi. Leur rôle consiste à faire enquête, à assister le mineur à l’audience, à faire au juge des recommandations ou à lui fournir toute autre aide, et à prendre soin du mineur comme il leur est ordonné94. Ils sont en quelque sorte pour le juge un bras droit qui peut agir en dehors de la salle d’audience, leur travail devant être exécuté en veillant « aux intérêts vitaux de l’enfant et au bien-être de la société95 ». Lors des audiences, le juge devra suivre la procédure sommaire que l’on suit dans les affaires d’adultes accusés des infractions les moins graves du Code criminel. Cette procédure respecte les règles essentielles du droit pénal. Mais dans les affaires de mineurs, la loi déclare qu’elle pourra, « à la discrétion du juge, se faire avec aussi peu de formalités que les circonstances le permettent, en autant que compatible avec l’administration régulière de la justice96 ». C’est donc avec un formalisme réduit qu’on devra appliquer aux mineurs une procédure qui, de toute façon, ne leur reconnaît que les protections accordées aux adultes dans le cas de poursuites sommaires (ce qui exclut notamment le droit au procès par jury, à l’enquête préliminaire, etc.). En d’autres termes, on réduit les garanties reconnues jusque-là par la loi (en principe, du moins) pour protéger les droits des mineurs. Comment expliquer ce changement ? La protection de l’individu contre une intervention abusive de l’État dans son intimité et sa liberté est fondamentale en droit pénal classique. Punissant l’individu, l’État se place en quelque sorte en position d’agresseur. Aussi la légitimité de son intervention requiert-elle que les limites du droit de punir soient clairement établies. Cela se fait notamment au moyen de règles de procédure permettant à tout citoyen accusé de se prémunir contre l’éventualité d’une punition injuste. Les auteurs de la loi de 1908 adoptent cependant une autre perspective : plutôt que de punir le mineur, ils veulent le réformer en le protégeant et en touchant aux causes de sa délinquance. Le juge paternel et l’agent de probation doivent intervenir non contre lui, mais bien pour en prendre soin et le sauver. Dès lors, pourquoi reconnaître dans la procédure applicable aux mineurs

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des droits qui seraient en réalité pour ces mineurs un moyen de se protéger contre « [l’]aide, [l’] encouragement et [le] secours97 » qu’on déclare vouloir leur apporter ? L’accent que l’on met sur l’intérêt du mineur et sur le caractère bienveillant de ceux qui doivent s’occuper de lui fait que l’on ne perçoit plus de la même façon la nécessité de protéger ses droits par la procédure. Cela ressort d’ailleurs clairement dans les brefs débats de la Chambre des communes où, au seul député qui s’émeut de cette diminution de la protection des droits, un autre député réplique: « Nous adoptons des prescriptions législatives exceptionnelles pour la protection de l’enfant […]. Nous rendons une loi dans l’intérêt des jeunes délinquants98. » En fait, c’est la fonction même du tribunal et du procès qui est en cause. Dans un régime accusatoire de type anglo-saxon, le rôle de la poursuite est de présenter la preuve de la culpabilité de l’accusé et de demander une peine appropriée ; celui de la défense est de veiller à la protection des droits de l’accusé. Le juge, lui, doit trancher entre les deux points de vue et punir au besoin, demeurant neutre et gardant ses distances par rapport aux parties. Cette image devient incompatible avec celle que l’on présente du juge des mineurs. Le procès qu’il préside ne vise plus à établir si le mineur est coupable et, partant, doit être puni ; sa fonction est plutôt d’établir si, à la suite d’une infraction qui en serait le symptôme, l’enfant a besoin d’une intervention d’aide. C’est un modèle protecteur que l’on met en place. Le juge paternel et bienveillant n’est pas de ceux contre lesquels il y a lieu de se protéger. On rejoint ici une image plus ancienne du juge, celle qu’invoquaient des parlementaires britanniques jusqu’en l836 pour s’opposer à un accroissement du rôle de l’avocat de la défense dans les procès par jury : la représentation qu’ils se faisaient du rôle du juge ne permettait pas que l’on en évacuât une dimension protectrice et empreinte de compassion à l’égard de l’accusé pour la confier à l’avocat99. C’est d’une certaine façon cette image, battue en brèche trois quarts de siècle plus tôt par le droit anglais, que les tribunaux pour mineurs allaient faire réapparaître en divers endroits. Certains pays feront leur de manière relativement intégrale ce modèle emprunté aux États-Unis : le Canada et la Belgique en sont des exemples. D’autres, comme la France et l’Angleterre, iront moins loin dans cette direction, ne retenant ce modèle qu’en partie, du moins dans les lois adoptées au début du siècle. Mais quelles que soient les variantes retenues, bon nombre de pays légifèrent à cette période pour créer des tribunaux pour mineurs. Outre la Norvège, une province australienne et Chicago qui avaient établi leurs juridictions pour mineurs dans les années 1890, on peut penser notamment aux lois de l’Angleterre, de l’Irlande du Nord et du Canada adoptées en 1908 ; à celle du Portugal en 1911 ; à celles de la Belgique, de la France et de la Suisse en 1912 ; à celle de la Hongrie en 1913 ; à celle de la Pologne en 1918 ; à celles des PaysBas et du Japon en 1922 ; à celle de l’Allemagne en 1923 ; à celle de la Grèce en 1927 ; ou encore à celle de l’Autriche en 1929. On ne doit pas oublier les États-Unis, où 20 ans après l’institution du tribunal de Chicago en 1899, tous les États sauf trois avaient adopté des lois du même ordre100.

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3.

L’ÉMERGENCE DE LA COUR DES JEUNES DÉLINQUANTS DE MONTRÉAL

C’est donc dans un contexte où la mise sur pied des tribunaux pour mineurs fait tache d’huile que la Cour des jeunes délinquants de Montréal ouvre ses portes en 1912. Il ne saurait être question ici d’en retracer l’histoire. Il peut toutefois être utile d’évoquer sa mise en place entre 1908 et 1912, de voir comment sa compétence est modifiée en 1912 et de donner un bref aperçu de certaines de ses pratiques au cours de ses premières années d’existence. Nous tenterons notamment de retracer des indices permettant de voir si la mise en application de la loi à Montréal se fit dans le sens des intentions des promoteurs de la loi. 3.1. La mise en place de la Cour

L’établissement d’infrastructures initiales avait débuté avant même l’adoption de la Loi sur les jeunes délinquants. Dès la fin de 1907, des cellules séparées de celles des adultes sont aménagées au palais de justice. À l’initiative du Montreal Women’s Club, on procède à l’engagement d’une agente de probation, mademoiselle Maria Clément, qui, dès le début de 1908, est chargée de mettre en place un bureau de probation pour les jeunes à Montréal. En février 1908, une société d’aide à l’enfance est créée par un groupe de notables, parmi lesquels on compte le juge François-Xavier Choquet (qui en est le président et qui deviendra le premier juge de la Cour des jeunes délinquants en 1912), le sénateur Béique (qui joue à l’époque un rôle déterminant dans l’adoption du projet de loi sur les jeunes délinquants) ainsi que l’épouse de ce dernier101. La seule adoption de la Loi sur les jeunes délinquants ne suffit pas pour que soit créé un tribunal pour mineurs dans un endroit donné. Une loi provinciale doit d’abord être adoptée pourvoyant à l’établissement de la cour et d’une maison de détention pour les enfants, après quoi le gouvernement fédéral pourra mettre la loi en vigueur par proclamation pour l’endroit concerné102. Le gouvernement fédéral a par ailleurs établi des conditions qui doivent être remplies pour qu’il consente à émettre la proclamation : une maison de détention doit être disponible pour la détention provisoire des jeunes, cette institution devant « être conduite plutôt comme un foyer domestique que comme une institution pénale » et ne devant pas être dans le voisinage immédiat d’un lieu de détention pour adultes ; une école industrielle doit également l’être pour les enfants condamnés ; un juge et des agents de probation doivent avoir été nommés ; une société ou comité doit consentir à agir comme comité de défense des enfants traduits en justice103. Des demandes sont adressées au premier ministre du Québec, Sir Lomer Gouin, afin que la Législature québécoise adopte la loi requise104. Celle-ci est adoptée et reçoit la sanction royale en juin 1910105. Elle ne devait toutefois entrer en vigueur que sur proclamation, une fois que le Gouvernement du Québec et la Ville de Montréal en seraient venus à une entente concernant leurs responsabilités respectives quant à l’établisTous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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sement et au maintien de la cour et de la maison de détention, et quant à la nomination et à la rémunération du personnel106. Les négociations ne se concluent qu’en décembre 1911. Une maison sise au 209 rue du Champ-de-Mars est acquise par la Ville de Montréal pour loger à la fois la cour et la maison de détention. Le 27 septembre 1911, la Société d’aide à l’enfance communique au premier ministre la composition des comités catholique et protestant de défense des enfants traduits en justice, ainsi que la recommandation que deux dames ayant dans le passé agi comme agentes de probation soient officiellement engagées à ce titre dans le cadre de la nouvelle cour en plus d’un agent masculin107. Le 20 décembre 1911, le Procureur général écrit au ministre fédéral de la Justice pour lui demander d’émettre une proclamation faisant entrer en vigueur la Loi sur les jeunes délinquants à Montréal le 31 décembre 1911, alors que la loi québécoise de 1910 sera en vigueur à compter du 26 décembre108. Le 30 décembre, le juge François-Xavier Choquet de la Cour des sessions de la paix est nommé à titre de premier juge de la Cour des jeunes délinquants de Montréal, à compter du 1er janvier 1912. Cette cour entendra donc ses premières causes en 1912. 3.2. La compétence de la Cour

Dès l’année 1912, des amendements à la loi québécoise « demandés par le juge lui-même et plusieurs personnalités intéressées au travail de la cour109 » sont apportés à la Loi des écoles d’industrie et à la Loi des tribunaux judiciaires110. Ces amendements sont significatifs dans la mesure où ils font ressortir une fois encore à quel point la distinction entre enfants à protéger et enfants délinquants présentait peu de pertinence aux yeux des acteurs de l’époque. Comme il a été mentionné plus haut, la Loi sur les jeunes délinquants ne visait pas que les mineurs qui avaient commis des actes qui, posés par un adulte, auraient été considérés comme des infractions. Elle permettait également d’atteindre tout enfant qui, « à raison de toute autre infraction, est passible de détention dans une école industrielle ou prison de réforme pour les jeunes délinquants, en vertu des dispositions d’un statut fédéral ou provincial111 ». Au Québec, la Loi des écoles d’industrie prévoyait depuis 1869 le régime applicable à certains enfants qu’on estimait devoir placer en institution pour assurer leur protection. La définition de la population cible des écoles d’industrie avait évolué avec le temps. Pour les territoires soumis à la Cour des jeunes délinquants (soit la Ville de Montréal), les amendements apportés en 1912 modifient la définition de la population cible, rendant applicable à celle-ci la Loi sur les jeunes délinquants et transférant au juge de la Cour des jeunes délinquants la compétence qui les concerne. Là où une Cour des jeunes délinquants est instituée, la population cible de la Loi des écoles d’industrie comporte désormais deux groupes. Un premier groupe est formé d’enfants que l’on désignera souvent sous le vocable d’« incorrigibles » et qui correspondent plus ou moins à notre catégorie contemporaine d’enfants présentant des troubles de comportement sérieux112. Ce sont des enfants qui désertent le toit familial, qui Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

désobéissent habituellement aux demandes légitimes et raisonnables de leurs parents, qui se livrent habituellement à la paresse, qui sont incontrôlables ou incorrigibles, qui usent habituellement d’un langage obscène ou indécent, ou qui se conduisent d’une manière immorale. Les enfants de ce premier groupe seront désormais considérés comme des jeunes délinquants et il pourra être procédé contre eux en vertu de la Loi sur les jeunes délinquants113. Le second groupe est formé des enfants dits « négligés ». Ce sont les orphelins de père et de mère ; les orphelins de père ou de mère dont le parent survivant tient une mauvaise conduite ou est condamné à la prison ou au pénitencier ; les enfants qui, en raison de la négligence, l’ivrognerie de leurs parents ou gardiens, sont élevés sans éducation et sans aucun contrôle salutaire, ou dans des circonstances qui les exposent à mener une vie de paresse et de désordre ; les enfants qui mènent une vie de vagabondage ou sont trouvés errants à des heures indues ou sont sans abri et paraissent délaissés ou abandonnés ; les enfants habituellement battus ou traités cruellement par leurs parents ou gardiens ; les enfants qui, étant infirmes ou sans parent ou tuteur capable ou digne d’en avoir soin, sont exposés à vagabonder ou à mourir de faim ; ou encore les enfants qui, en raison de la maladie continuelle, de la pauvreté, de l’ivrognerie habituelle ou des habitudes vicieuses de leurs parents, ont besoin d’être protégés. Le juge de la Cour des jeunes délinquants devant qui ces enfants seront amenés ne les déclarera pas « jeunes délinquants », mais plutôt « négligés » ; il pourra toutefois « rendre toute ordonnance qu’il croit être dans l’intérêt de l’enfant, conformément à la [Loi sur les jeunes délinquants] »114. Cette dernière loi peut donc leur être appliquée, en dépit du fait qu’ils ne soient pas déclarés « jeunes délinquants ». Le mouvement est donc clair. Alors que le Parlement fédéral a légiféré pour étendre un modèle de protection de l’enfance aux jeunes délinquants, la Législature québécoise adopte maintenant une loi en vertu de laquelle on appliquera la Loi sur les jeunes délinquants aux enfants qui ont besoin de protection, qu’il s’agisse d’enfants qu’on déclare formellement « jeunes délinquants » (ceux qui manifestent des troubles de comportement) ou enfants « négligés » (qui sont victimes de leur milieu). Plutôt que de transformer les affaires de délinquance en affaires de protection ainsi que le permet l’article 17 de la Loi sur les jeunes délinquants, on opte en quelque sorte pour une transformation (du moins partielle) des cas de protection en affaires de délinquance, ce que permet le fait que l’on entend traiter ces dernières dans une perspective de protection. La boucle est en quelque sorte bouclée : les politiques de protection de l’enfance et de réaction sociale à la délinquance seront plus intégrées que jamais. Qu’en est-il des pratiques ? 3.3. Les pratiques des premières années

On sait peu de chose des pratiques de la Cour des jeunes délinquants de Montréal au cours de ses premières années d’existence115. Certains documents peuvent toutefois fournir des pistes intéressantes. Pour la décennie Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Protéger pour prévenir la délinquance

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de 1910, on dispose, outre la monographie de Goüin116, des rapports annuels du greffier de la cour pour les années 1915 à 1919117. En nous arrêtant à ces années, évoquons successivement le traitement informel de nombreuses affaires, les comportements et personnes visés par l’intervention de la cour et les mesures imposées aux jeunes. Le traitement informel de nombreuses affaires

Le rapport annuel du greffier de la Cour pour l’année 1915 fait état du nombre d’affaires entendues par le tribunal. On y trouve tout d’abord la mention « Over 2500 cases », laquelle est suivie de « Regular sworn complaints : 1008 » ; en d’autres termes, le greffier évalue à plus de 2500 le nombre d’affaires dont la Cour a été saisie, parmi lesquelles seulement 1008 ont donné lieu à des plaintes formelles. Les rapports des trois années qui suivent comportent des mentions semblables, commençant par un nombre approximatif de causes qui est suivi d’un nombre précis de plaintes régulières assermentées, ce dernier équivalant à moins de 50 % du premier nombre. Se fondant sur le rapport de la première année d’activité de la Cour, Goüin (1913 : 15) fait état de la même manière de plus de 2000 enfants qui auraient été amenés au tribunal en 1912, alors que seulement 938 auraient fait l’objet de « plaintes régulières ». Nos recherches en cours comportent un échantillon des causes entendues par la Cour pendant ces années. Établi à partir des entrées qui apparaissent au plumitif, cet échantillon est d’une taille qui coïncide avec le nombre de « plaintes régulières » : que ce soit dans le plumitif ou dans les dossiers du tribunal, nous n’avons trouvé nulle trace de ces autres causes, qui compteraient pour plus de la moitié des affaires qui lui ont été soumises. En quoi consistent ces autres causes ? Goüin écrit ceci à leur sujet : Si tant d’enfants ont été renvoyés sans procès, c’est que l’innocence de quelques-uns a pu se faire reconnaître, que l’offense de beaucoup ne tombait pas sous un texte légal qui permît de la retenir comme délit, ou qu’il a paru qu’une simple semonce, avec menace d’une peine sévère, si la leçon ne profitait pas, serait une sanction suffisante. Dans l’un et l’autre cas, l’influence de la cour s’est affirmée heureusement, quoique différemment118. Il ajoute toutefois plus loin que « la plupart [de ces cas] supposent des fautes qui, pour n’avoir pas été mentionnées en détail dans les rapports, n’en sont pas moins elles aussi des actes blâmables, caractéristiques de tendances vicieuses119 ». Ces données créent l’impression qu’une forme de filtre existait, qui retenait un certain nombre d’affaires et ne laissait passer que moins d’un cas sur deux pour en faire des causes traitées formellement. Les cas traités informellement ne semblaient faire l’objet d’aucun dossier120 et leur existence ne semble pas avoir été consignée d’une manière qui se prête à un

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L’évolution de la protection de l’enfance

traitement statistique le moindrement précis. Le fonctionnement du tribunal tel que Goüin le décrit porte à croire que cette opération de filtrage était peut-être menée par le juge lui-même : Des parents se voient-ils impuissants à ramener au bien un jeune dévoyé, qu’ils viennent à la cour : le juge est d’abord facile ; il donne audience chaque matin ; pas de formalités à remplir, de frais à solder, de public à affronter, d’indiscrétion à redouter ; on est tout de suite en confiance ; les plaignants exposent leurs griefs ; l’enfant se justifie ou finit par avouer121. La description comporte certes quelque élément idyllique, et il n’y est pas spécifié si elle s’applique aux affaires traitées formellement, aux affaires qui le sont informellement ou aux deux. Il reste qu’elle rend plausible l’hypothèse selon laquelle le juge aurait lui-même traité de nombreuses affaires de manière informelle, sans qu’un dossier soit ouvert, et qu’il aurait choisi les affaires dans lesquelles une plainte aurait été assermentée en bonne et due forme. On ne peut conclure avec certitude quant à la question de savoir si une telle manière de faire eût été approuvée par les promoteurs du projet de loi sur les jeunes délinquants dans la décennie précédente : les débats ayant entouré le projet de loi n’ont pas couvert cet aspect de la procédure. Toutefois, il demeure éminemment plausible que, compte tenu de l’insistance avec laquelle on se préoccupa d’assurer au mineur et à sa famille un cadre informel permettant un échange humain direct entre le juge paternel et l’enfant, ce type de procédure eût aisément obtenu l’aval des parlementaires eût-il été évoqué au Parlement. Cela est d’autant plus plausible qu’une telle pratique de traitement informel des affaires avait cours à la même époque dans divers tribunaux pour mineurs des États-Unis, le pays même d’où était venue l’inspiration de créer les tribunaux pour mineurs canadiens122. Les comportements et les personnes visés par l’intervention de la Cour

Quels comportements sont visés dans les affaires que la Cour traite formellement ? Le tableau 1 présente l’image qu’en donnent les rapports du greffier pour les années 1915 à 1919. Les infractions contre la propriété ressortent comme le comportement qui revient le plus fréquemment, soit dans une plainte sur deux. Les vols et recels constituent une forte majorité des infractions contre la propriété (plus d’une plainte sur trois) ; il suffit d’y ajouter les introductions par effraction et les cambriolages (1 plainte sur 10) pour former un groupe qui constitue l’essentiel des infractions contre la propriété. Les infractions contre la personne sont des événements rares : seulement 3 % des plaintes les concernent, parmi lesquelles on ne compte que 0,4 % de plaintes pour des voies de fait ayant entraîné des blessures. Les infractions contre l’ordre public sont relativement peu nombreuses (1 plainte sur 15) et elles sont de natures diverses.

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Protéger pour prévenir la délinquance

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Tableau 1 Nature des plaintes formelles portées à la Cour des jeunes délinquants de Montréal, 1915-1919 1915 1916 1917 1918 1919 Infractions contre la propriété

M

%

590

536

662

752

466

601

50,6

Vol, recel

396

375

499

506

334

422

35,5

Introduction par effraction, cambriolage

148

105

94

154

69

114

9,6

Passage sur la propriété d’autrui

22

29

14

29

21

23

1,9

Dommages à la propriété

17

15

47

48

27

30,8

2,6

7

12

8

15

15

11

1,0

26

23

40

50

38

35

3,0

Voies de fait simples

17

10

13

27

20

17

1,5

Voies de fait graves

3

2

4

5

10

5

0,4

Infractions d’ordre sexuel

3

10

22

17

6

12

1,0

Autres

3

1

1

1

2

2

0,1

Infractions contre l’ordre public

73

89

57

115

54

78

6,5

Se trouver dans une maison de désordre

16

11

8

–

–

7

0,6

Vente de journaux, vente itinérante

22

14

8

16

1

12

1,0

Autres

35

64

41

99

53

58

4,9

334

386

499

557

581

471

39,7

124

175

194

194

192

176

14,8

Autres Infractions contre la personne

Protection de l’enfance Enfant incorrigible, désobéissant Désertion du domicile Vagabondage, mendicité Enfant négligé ou abandonné Autres Autres Total

43

62

99

106

142

90

7,6

157

115

148

172

189

156

13,2

10

34

57

80

53

47

3,9

–

–

1

5

5

2

0,2

–

2

3

2

1

2

0,1

1023

1036

1261

1476

1140 1187 100,0

La colonne « M » contient la moyenne de la rangée pour les cinq années pour lesquelles les données sont fournies. La colonne « % » indique le pourcentage que la fréquence moyenne de la catégorie de plaintes dont il est fait mention dans la rangée concernée représente par rapport à l’ensemble de la moyenne des plaintes (100 % = 1187). Source : Rapports annuels du greffier de la Cour des jeunes délinquants de Montréal. Certaines des données ont été regroupées.

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L’évolution de la protection de l’enfance

Il faut particulièrement noter le fait que 4 plaintes sur 10 concernent des comportements qui, aujourd’hui, seraient traités sous le régime de la protection de la jeunesse. Cette proportion atteint même le seuil d’une plainte sur deux en 1919. Les amendements apportés à la loi québécoise en 1912 sont donc mis en application d’une manière constante : on intervient à l’endroit d’enfants en danger en recourant à la Loi sur les jeunes délinquants, confirmant ainsi que l’association entre enfance en danger et enfance délinquante donne forme aux pratiques. Un examen de la nature de ces plaintes fait cependant voir une tendance lourde. Si l’on distingue les enfants que l’on peut définir comme victimes (enfants négligés ou abandonnés) de ceux que l’on estime en danger en raison de leur propre comportement (enfants incorrigibles, désobéissants, désertant le domicile, vagabondant ou mendiant), on note que le second groupe constitue les neuf dixièmes de ces cas de protection de l’enfance123. En bref, que ce soit à la suite d’une infraction ou parce qu’on les estime en danger, c’est d’abord et avant tout en raison de leur comportement que les enfants sont traduits à la Cour des jeunes délinquants. Le souci de protéger n’exclut pas celui de contrôler, bien au contraire. Les auteurs de la loi fédérale avaient voulu étendre un modèle de protection aux interventions visant les mineurs délinquants pour mieux contrôler la délinquance. On voit maintenant le tribunal utiliser cette même loi fédérale pour contrôler des jeunes qui, n’étant pas déclarés coupables d’infractions au sens habituel du terme, sont considérés comme étant en danger en raison de leur comportement difficile. Il peut être intéressant de noter que, comme le montre le tableau 2, les mineurs poursuivis sont d’abord et avant tout des garçons (83,4 %). Il faut toutefois souligner l’augmentation progressive constante du nombre et de la proportion de filles : alors que celles-ci ne comptent que pour 13,0 % des mineurs poursuivis en 1915, elles en représentent jusqu’à 19,1 % en 1919. Dans la partie de ses rapports où il formule ses commentaires, le greffier revient à plusieurs reprises sur cette question du nombre de jeunes filles124. Il insiste tout particulièrement sur le fait qu’un nombre significatif d’entre elles seraient associées à la prostitution125. Compte tenu toutefois du nombre peu élevé de plaintes relatives au fait de « se trouver dans une maison de désordre », il est plausible que le greffier renvoie à des situations où des jeunes filles auraient été poursuivies comme « incorrigibles » et que des activités de prostitution faisaient partie des problèmes allégués. Il vaut la peine de noter que le greffier revient sur la question des enfants fumeurs dans chacun des rapports de 1915 à 1919 : puisque, affirme-t-il, il est constaté que plus de 80 % des jeunes qui sont amenés à la Cour fument la cigarette, comment expliquer la très grande rareté d’accusations à cet effet ? Il en conclut que l’interdiction que la loi fait aux mineurs de fumer dans les lieux publics reste lettre morte aux yeux des policiers, exception faite pour deux occasions où, à la demande de la Cour des jeunes délinquants, les policiers « made a tour of the streets and rounded up a number of small boys who were smoking cigarettes126 ». La Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Protéger pour prévenir la délinquance

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Tableau 2 Nombre de jeunes ayant comparu à la suite d’une plainte formelle à la Cour des jeunes délinquants de Montréal, 1915-1919 1915

1916

1917

1918

1919

M

Garçons

877

861

1043

1193

1397

1074

83,4

Filles

131

144

205

263

329

214

16,6

1008

1005

1248

1456

1726

1288

Enfants (total) % filles

13

14,3

16,4

18,1

19,1

%

100

16,6

Le rapport relatif à l’année 1919 fait état d’un total de 1716 mineurs. La ventilation qui est ensuite faite mentionne la comparution de 1397 garçons et de 329 filles, ce qui donne un total de 1726 mineurs. Nous avons donc apporté une correction au total des enfants pour cette année, postulant à tort ou à raison que l’erreur était logée dans le nombre total. La différence n’est toutefois pas importante et n’a aucun impact significatif sur la tendance d’ensemble. La rangée « % filles » indique le pourcentage des filles dans l’ensemble des enfants pour l’année que concerne chaque colonne. La colonne « M » contient la moyenne de la rangée pour les cinq années pour lesquelles les données sont fournies. La colonne « % » indique le pourcentage que la fréquence moyenne relative au groupe dont il est fait mention dans la rangée concernée représente par rapport au nombre moyen de l’ensemble des enfants (100 % = 1288). Source : Rapports annuels du greffier de la Cour des jeunes délinquants de Montréal.

possession de cigarettes a été interdite aux mineurs par une loi fédérale adoptée lors de la même session que la Loi sur les jeunes délinquants127. L’insistance que la Cour semble manifester à l’endroit des jeunes fumeurs peut exprimer le souci de protéger les enfants contre ce qui est perçu comme une cause possible de la délinquance. Goüin va même jusqu’à affirmer que, après « les défaillances ou les insuffisances de l’institution familiale » et « l’entraînement des mauvais amis », les […] causes les plus notables de la criminalité chez les enfants sont […] la passion des cigarettes et des cinémas dont il n’est pas exagéré de dire qu’elle est, pour les jeunes, un fléau tout aussi funeste que l’intempérance et la débauche pour les grands, requérant par conséquent les mêmes efforts et les mêmes mesures légales. […] Le juge qui connaît bien son monde dénonce ces deux pratiques comme « attaquant l’esprit et affaiblissant les mœurs » : il les tient pour responsables de la plupart des crimes cités à son tribunal ; l’une altère la vigueur physique et amollit la volonté ; l’autre trouble l’imagination et dégoûte de la vie sérieuse et du travail quotidien ; l’une et l’autre ont tôt fait de devenir des passions incoercibles, qu’il faut satisfaire à tout prix ; de là des vols, des effractions, des sorties nocturnes, des désertions de l’école ou de l’atelier, des consentements coupables, des tentatives de meurtre, enfin mille délits, sinon toujours des crimes, qui présagent un sombre avenir128.

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L’évolution de la protection de l’enfance

Au-delà de l’exagération qui marque cette envolée, il faut retenir la condamnation qu’emporte la consommation de tabac par les enfants ; enfance et tabagisme n’apparaissent pas compatibles, le second pouvant mener la première à la délinquance, contre laquelle il faut la protéger. Dans ses rapports, le greffier évoque d’autres facteurs qu’il identifie comme causes de la délinquance des jeunes. Tout comme Goüin, il évoque la fréquentation des salles de cinéma129. Il revient à diverses reprises sur le nombre élevé d’enfants qui, parmi ceux qui sont venus au tribunal, ne travaillent pas et ne fréquentent pas l’école. Il conclut que « [i]t is again most obvious that idleness is one of the greatest causes of delinquency. […] This fact should be more clearly brought home to parents who so often allow their children to go for weeks or even months without being at school or work130. » S’intéressant aux enfants qui travaillent dans la rue, comme les vendeurs de journaux et les messagers, il évoque les conclusions d’une étude selon laquelle « [t]he free and easy life of the streets does not tend to uplift the boy and many of them drift into idle ways131 ». Il réclame une application plus stricte du règlement municipal relatif à ces mineurs, en plus de suggérer que la vente des journaux soit réservée aux garçons d’au moins 14 ans. De même, estimant que les tenanciers de maisons closes échappent trop facilement à la loi, il réclame « a more rigourous prosecution of the keepers of [disorderly] houses for detaining these little girls132 ». Les conséquences de la guerre sont évoquées dans les rapports de 1917 et 1918 : l’absence de pères partis à la guerre – quand ils ne sont pas décédés – et l’augmentation du coût de la vie forcent les mères à travailler pour gagner leur vie, laissant ainsi les enfants sans surveillance adéquate. La réduction des effectifs policiers est également évoquée comme ayant peut-être amené les enfants « to be more lawless133 ». Il est frappant de constater que les causes de la délinquance qui sont relevées ne font nullement appel à la responsabilité des mineurs à l’endroit de leurs actes, à leur libre arbitre. Seuls des facteurs extérieurs aux jeunes sont évoqués, sur lesquels ceux-ci ne peuvent exercer de contrôle. Les rapports annuels de la cour pour ces années 1915-1919 montrent une convergence avec les vues exprimées par les parlementaires qui, quelques années plus tôt, présentaient les délinquants comme victimes de tels facteurs, contre lesquels il fallait les protéger par des interventions à caractère protecteur. La perspective des praticiens semblait donc rejoindre celle des législateurs. Dans la mesure toutefois où des adultes – notamment les parents – contribuaient à rendre un enfant délinquant, des poursuites étaient-elles intentées contre eux, ainsi que le prévoyait la Loi sur les jeunes délinquants ? Il semble que de telles poursuites n’aient pas été intentées à la Cour des jeunes délinquants avant le milieu des années 1920. La partie statistique des rapports de 1915-1919 n’en fait nulle mention. Les rapports de 1915 et 1916 mentionnent toutefois que « [a] large number of prosecutions were instituted by Detectives […] who are connected with the Court, against adults who contributed towards Child delinquency134 ». Il

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Protéger pour prévenir la délinquance

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semble qu’à l’époque ces poursuites aient été engagées devant les juridictions ordinaires plutôt qu’à la Cour des jeunes délinquants, ainsi que le permettait la loi. Les rapports sont muets quant à l’identité des personnes poursuivies. Cela dit, il reste que le greffier se plaint dans ses rapports que les poursuites visant les adultes ne soient pas plus fréquentes, tout particulièrement celles qui visent les tenanciers de maisons de prostitution qui utilisent les services de mineures, les propriétaires de salles de cinéma qui admettent des enfants non accompagnés ou encore les adultes qui vendent des cigarettes aux mineurs135. Le greffier qui, dans ses rapports annuels, agit comme porte-parole de la Cour des jeunes délinquants exprime donc des vues qui sont en accord avec celles qu’entretenaient les promoteurs de la Loi sur les jeunes délinquants. Les enfants sont poursuivis en raison de leur comportement (même ceux que l’on pourrait assimiler à des cas de protection de l’enfance), mais ils sont vus comme des victimes de circonstances qui expliquent leur comportement et contre lesquelles ils doivent être protégés. Les rapports de la Cour fournissent donc des indices qui permettent de croire que le milieu montréalais qui était responsable au premier chef de l’application de la Loi sur les jeunes délinquants était en accord avec les intentions des législateurs quant aux comportements et aux personnes qu’atteignait la loi dans les premières années du tribunal : les réserves exprimées tiennent au fait que l’on aurait voulu aller plus loin. Les mesures imposées par la Cour

Quelles mesures la Cour privilégie-t-elle au cours de ses premières années d’existence ? Le tableau 3 nous en donne un aperçu pour ce qui concerne les affaires ayant donné lieu à un traitement formel entre 1915 et 1919. La probation constituait un des apports majeurs de la Loi sur les jeunes délinquants. Dès lors, on peut se demander dans quelle mesure la pratique fut à l’image des intentions des parlementaires. Le tableau 3 fait voir que la probation fut effectivement très largement utilisée par la Cour dès ses premières années. Pour la période allant de 1915 à 1919, six jeunes sur sept (83,9 %) firent l’objet d’une ordonnance de probation, une minorité (8 %) étant également placés en famille d’accueil. La probation devint donc très rapidement la principale mesure utilisée par le tribunal. Le greffier en vante les résultats dans ses divers rapports : des garçons et des filles placés sous probation, il écrit que « the great majority […] are leading honest and useful lives136 ». Constatant que la très grande majorité des affaires donnent lieu à une ordonnance de probation et que seulement un jeune sur quatre qui comparaît devant le tribunal est un récidiviste, il s’autorise même à conclure que « [t]his proves beyond a doubt the success of the probation system137 ». On peut néanmoins se poser la question de savoir si les ressources mises à la disposition de la Cour permettaient d’effectuer un travail sérieux. Trois agents de probation étaient alors en fonction : deux catholiques francophones et une protestante anglophone138. Ces agents de Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

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Tableau 3 Nombre de jeunes ayant fait l’objet de diverses mesures, Cour des jeunes délinquants de Montréal, 1915-1919

École de réforme Placements imposés par le juge Placements volontaires Probation (total)

1915

1916

1917

1918

1919

M

%

159

134

145

155

201

159

13,6

127

112

119

136

121

123

10,5

32

22

26

19

80

36

3,1

802

750

953

1113

1298

983

83,9

Probation avec placement en famille d’accueil

35

68

130

126

113

94

8,0

Probation sans placement en famille d’accueil

767

682

823

987

1185

889

75,9

Amende

–

13

16

31

51

22

1,9

Réprimande

–

29

–

4

–

7

0,6

961

926

1114

1303

1550

1171

100,0

Total

Pour les années 1916 à 1919, le rapport du greffier précise que le nombre de jeunes placés en famille d’accueil dans le cadre d’une ordonnance de probation est inclus dans le nombre de cas de probation. En l’absence de mention précise dans le rapport de 1915, nous avons présumé que le greffier avait procédé de la même manière dans le rapport relatif à cette année. La rangée « Probation (total) » inclut donc les données détaillées fournies dans les deux rangées suivantes portant sur la probation ordonnée avec ou sans placement en famille d’accueil. La colonne « M » contient la moyenne de la rangée pour les cinq années pour lesquelles les données sont fournies. La colonne « % » indique le pourcentage que la fréquence moyenne du type de mesures dont il est fait mention dans la rangée concernée représente par rapport au nombre moyen de l’ensemble des mesures (100 % = 1171). Source : Rapports annuels du greffier de la Cour des jeunes délinquants de Montréal. Ces rapports ne concernent que les affaires où des plaintes ont été traitées de manière formelle. Seules ont été retenues les données relatives aux causes où le choix d’une mesure était indiqué.

probation devaient préparer des rapports et effectuer la surveillance des enfants qui leur étaient confiés. Les rapports annuels du greffier de la Cour ne précisent pas si tous les jeunes placés en probation faisaient l’objet d’une telle surveillance ou si un certain nombre d’entre eux étaient tout simplement retournés dans leur famille avec engagement de se bien conduire, quitte à ce que les parents fassent rapport au juge au besoin. Il demeure donc difficile de véritablement évaluer la charge de travail réelle des agents de probation. Il reste que, avec une moyenne de près de 1000 nouveaux cas de probation par année, il est évident que seule une faible minorité de jeunes pouvaient faire l’objet d’une attention le moindrement soutenue. La situation devait être particulièrement critique pour les deux agents de probation catholiques (francophones), lorsqu’on sait que la clientèle de la Cour était d’abord et avant tout catholique. Elle allait en empirant avec le temps, puisque le nombre Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Protéger pour prévenir la délinquance

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d’agents de probation restait le même, alors que le nombre de jeunes en probation augmentait de manière constante, passant de 802 en 1915 à 1298 en 1919 (un accroissement de 62 %). C’est dans ce contexte que l’on doit lire la remarque du greffier qui vante les bons résultats de la probation, « even with the hampering influence of the large amount of work put upon a small, though remarkably able, staff139 ». On peut interpréter cette observation comme un euphémisme et douter qu’une proportion le moindrement importante de jeunes ait pu faire l’objet d’interventions véritablement significatives. En cela, Montréal ne différerait pas d’autres endroits où l’implantation de la probation pour mineurs n’aurait pas connu l’essor visé, faute de moyens adéquats140. Comme le montre le tableau 3, les jeunes placés à l’école de réforme entre 1915 et 1919 représentent 13,6 % des mineurs traités formellement par le tribunal. La grande majorité d’entre eux sont condamnés à un tel placement par le juge. Une minorité (moins du quart) sont toutefois placés sur une base volontaire, les parents s’engageant à payer la pension141. La durée des placements qui sont imposés par le juge142 va de deux à cinq ans ; leur durée moyenne varie, selon les années où elle est mentionnée, entre 3,02 et 3,35 années. L’indication de cette durée moyenne des placements offre une piste de réponse à une première question, mais elle pose aussi une seconde interrogation. La première question a trait aux objectifs poursuivis par la Cour en imposant une mesure : entendait-on punir ou réformer les jeunes ? Une punition eût dû être proportionnelle à la gravité des actes posés. Les rapports ne précisent pas quelles sont les infractions à la suite desquelles les jeunes furent envoyés à l’école de réforme. Seule une recherche à partir d’un échantillon de dossiers de la Cour nous permettra de conclure de manière certaine sur cette question. Pour l’instant, le tableau 1 ne nous permet pas de constater que, dans l’ensemble, les infractions pour lesquelles les jeunes étaient poursuivis étaient d’une gravité telle qu’elles auraient pu emporter des peines particulièrement sévères. Dans ce contexte, le fait que toutes les condamnations à l’école de réforme aient été pour une durée d’au moins deux ans et que la moyenne se soit située à un peu plus de trois ans suggère que le juge fut préoccupé d’imposer des placements assez longs pour réformer les jeunes, alors qu’il est plausible que la gravité des infractions n’eût pu justifier des mesures comportant de telles atteintes à la liberté des jeunes. Une seconde question vient également à l’esprit : la Cour imposaitelle des mesures à durée indéterminée pour ajuster la durée de l’intervention à l’évolution du mineur ? En droit pénal classique, la peine est établie en fonction de la gravité de l’infraction, qui est connue du juge au moment où il impose la sentence : la durée de la peine peut donc être fixée au moment où celle-ci est imposée. Si l’objectif est de réformer plutôt que de punir, il convient plutôt d’établir le terme de la mesure au moment où l’on estime atteint l’objectif de réforme, ce qui ne peut être déterminé qu’en cours d’exécution de la mesure. L’imposition de mesures

Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

à durée indéterminée était permise par la Loi sur les jeunes délinquants, sans toutefois que les juges aient l’obligation d’y recourir. Le fait que le rapport de la Cour pour certaines années ait fait part de la durée moyenne des placements imposés indique que la durée de ces placements était fixée au moment où le juge rendait sa décision. C’est d’ailleurs ce qu’a trouvé Rains, qui fait part d’un conflit qui survint dans la première moitié des années 1920 entre la Cour (qui tenait à fixer une durée aux mesures) et l’école de réforme protestante The Boy’s Farm de Shawbridge (qui souhaitait au contraire des placements à durée indéterminée). Les représentants de l’école avaient abordé la question avec le premier ministre Taschereau, le Secrétaire provincial et un ancien premier ministre (Sir Lomer Gouin), qui s’étaient montrés favorables à leur position. Un avis juridique fut sollicité, qui conclut à la possibilité pour le juge d’imposer des mesures à durée indéterminée. Les discussions qui eurent lieu avec le juge Lacroix (successeur du juge Choquet à compter de 1923) n’eurent pas pour effet de changer ses pratiques, si ce n’est de l’amener à allonger la durée des mesures de placement et à ne libérer de jeunes de manière anticipée qu’après avoir consulté la direction de l’établissement143. Il faut donc conclure qu’à l’époque la Cour des jeunes délinquants de Montréal imposait des placements à durée déterminée, quitte à ce qu’un jeune puisse être libéré avant terme si l’on estimait que le temps était venu de le retourner dans la collectivité. Cependant, compte tenu de ce que la loi autorisait la cour à intervenir à nouveau en tout temps tant que le jeune n’avait pas atteint l’âge de 21 ans (et ce même en l’absence de récidive), le fait de ne pas recourir à des mesures à durée indéterminée pouvait être compensé par une prolongation de la mesure entreprise ou par l’imposition d’une nouvelle mesure si l’on estimait que l’évolution du jeune le requérait. La Cour pouvait donc utiliser une autre voie pour atteindre les objectifs qu’auraient visés les mesures à durée indéterminée. Cela dit, le placement à l’école de réforme est présenté dans les rapports plus ou moins comme une solution de pis-aller. Le greffier indique qu’une forte majorité des jeunes « were given many chances » avant d’y être condamnés144. Il se réjouit à diverses reprises de ce qu’il considère comme un faible taux de placement ou lorsqu’il constate une baisse dans le nombre de placements145. Enfin, il vaut la peine de souligner que les mesures autres que la probation et l’école de réforme, soit l’amende et la réprimande, n’apparaissent que de manière très marginale parmi les mesures utilisées par la Cour. Comment expliquer ce phénomène ? On pourrait suggérer que l’amende (qui n’est imposée que dans 1,9 % des cas) cadrait mal avec une perspective plutôt centrée sur la protection de l’enfance : son caractère punitif l’aurait mieux destinée à un régime centré sur la dissuasion. Par ailleurs, on pourrait imaginer la réticence du juge à imposer des amendes à des jeunes dont un grand nombre étaient vraisemblablement insolvables146. Par contre, le très faible taux d’affaires ayant donné lieu à des réprimandes (0,6 %) ne serait pas pour autant expliqué. Pourtant, le greffier de la cour n’insiste-t-il pas sur le fait que « a kindly worded Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Protéger pour prévenir la délinquance

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warning is generally sufficient to bring about reformation »147 ? Peut-être une autre hypothèse explicative doit-elle être envisagée (sans nécessairement exclure celles qui précèdent). N’oublions pas qu’une affaire sur deux était traitée informellement, sans qu’une plainte soit officiellement logée. On peut s’attendre à ce que les affaires traitées de manière informelle aient concerné des situations où l’on ne percevait pas la nécessité d’une intervention jugée significative, telle que la probation ou un placement. Dès lors, il est plausible de penser que les affaires où une réprimande était jugée suffisante comptaient parmi celles que l’on traitait de manière informelle, ce qui les excluait des statistiques officielles de la Cour. De la même façon, il se peut que certaines des affaires traitées informellement auraient donné lieu à une légère amende, si elles avaient été acheminées vers la filière officielle. Les pratiques de la Cour des jeunes délinquants de Montréal dans ses premières années d’existence apparaissent donc concorder avec les intentions des promoteurs de la Loi sur les jeunes délinquants. Affaires de protection et de délinquance sont traitées sous un régime unique, soit celui de la loi fédérale que l’on perçoit comme une voie adéquate pour protéger et contrôler. Le traitement informel de nombreuses affaires s’accorde avec l’esprit qui avait animé les législateurs, le dépassant même peut-être. Le recours massif à la probation correspond tout à fait aux objectifs de ces derniers, tout comme la durée des placements en école de réforme, qui est vue comme nécessaire pour modifier le comportement des jeunes qui sont placés. Cette conclusion appelle toutefois des nuances. La pratique des agents de probation peut difficilement être significative quand on connaît leur très petit effectif pour s’occuper d’un grand nombre de jeunes. D’autre part, le recours à des mesures n’est pas intégré aux pratiques, ce qui semble cependant n’avoir qu’un impact limité, le juge disposant d’autres moyens pour atteindre les objectifs assignés aux mesures à durée indéterminée.

CONCLUSION L’implantation de ce nouveau tribunal qu’était la Cour des jeunes délinquants marquait sans doute une rupture avec les perspectives et les pratiques qui avaient eu cours jusque-là dans la manière de réagir à la délinquance des jeunes à Montréal. Cette rupture ne doit cependant pas faire oublier que le changement se situait dans une continuité. À l’instar de ce qui s’était produit dans d’autres pays, tant en Europe et en Amérique du Nord qu’ailleurs, le XIXe siècle avait été témoin d’une transformation des interventions visant les enfants délinquants et en danger. On avait tout d’abord voulu séparer les mineurs des adultes dans les lieux où on les détenait, pour ensuite substituer l’idée de réforme à celle de punition : prévenir la délinquance future devenait l’objectif à poursuivre. À la fin du siècle, le souci de protéger les enfants en danger (qui était déjà présent dans le recours à la doctrine parens patriae aux États-Unis depuis la première moitié du siècle) s’était traduit dans des lois et des

Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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pratiques d’intervention. Jointe à celle d’organismes privés selon des modalités qui pouvaient varier selon les endroits, l’intervention de l’État était vue comme légitime pour appuyer ou remplacer l’action de parents jugés inadéquats. Enfants en danger et enfants délinquants apparaissaient fort semblables : ceux que l’on définissait comme des enfants en danger étaient vus comme des délinquants potentiels, alors que les délinquants étaient perçus comme des victimes d’un milieu et de circonstances qui les avaient rendus tels. Dans un cas comme dans l’autre, des mesures de protection semblaient s’imposer comme solution. Enfin, la seconde moitié du siècle avait vu s’instaurer, même timidement, une certaine séparation entre adultes et mineurs dans le cadre des interventions judiciaires. L’émergence des tribunaux pour mineurs dans bon nombre de pays au début du XXe siècle constitue à la fois un aboutissement et une synthèse de ces changements, qu’elle intègre en les consolidant, chaque pays y procédant à son rythme et en tenant compte de sa culture et de ses traditions juridiques. C’est dans cette mouvance que doivent être vues l’adoption de la Loi sur les jeunes délinquants et l’implantation de tribunaux pour mineurs au Canada, dont la Cour des jeunes délinquants de Montréal. Si elle marquait une rupture avec les tribunaux criminels ordinaires, la justice des mineurs se situait dans la foulée d’une tradition qui, depuis trois quarts de siècle, avait graduellement forgé un statut particulier pour les mineurs. C’est dans cette perspective qu’avec le temps se développeront les tribunaux pour mineurs au Canada et ailleurs148. Au Québec, il faudra attendre jusqu’en 1940 avant qu’une seconde ville (Québec) ne soit dotée d’une telle cour ; les autres districts suivront. Mais la perspective de jeunes irresponsables de leurs actes, qu’il suffisait de protéger, en viendra à être vue comme irréaliste. C’est ainsi que, 75 ans après son adoption, la Loi sur les jeunes délinquants sera remplacée par la Loi sur les jeunes contrevenants149, une loi nuancée, fondée sur une reconnaissance partielle de la responsabilité de jeunes à qui l’on reconnaît par ailleurs des besoins spéciaux liés à leur âge. Il semble toutefois qu’une influence croissante d’une certaine droite dans les milieux politiques fédéraux canadiens au cours des années 1990 ait eu pour résultat une politisation des enjeux relatifs à la justice des mineurs. D’où la démarche entreprise par le gouvernement fédéral depuis la campagne électorale de 1993 en vue de rendre la justice des mineurs de plus en plus proche parente de la justice pénale pour adultes, suivant en cela une tendance observée dans divers États américains : on veut désormais réagir plus aux infractions et moins aux jeunes qui les commettent150. Au Canada, la loi fondatrice des tribunaux pour mineurs avait été adoptée en 1908, littéralement contre le gré du gouvernement. Près d’un siècle plus tard, le gouvernement en place prend plus que jamais ses distances à l’endroit du modèle initial, tenant en quelque sorte pour acquise l’efficacité du système pénal pour

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adultes dont il veut rapprocher la justice des mineurs. À terme, l’irréalisme des positions des réformateurs du début du XXe siècle avait mené à un désenchantement. N’y a-t-il pas à craindre que l’histoire se répète ? Notes 1. John Hagan et Jeffrey S. Leon, « Rediscovering delinquency : Social history, political ideology and the sociology of law », (1977) 42 American Sociological Review, p. 587-598. Pour l’Australie, voir John Seymour, Dealing with Young Offenders, North Ride, N.S.W., The Law Book Co., 1988, p. 68-87. Pour la Norvège, voir Ola Nyquist, Juvenile Justice, Londres, Macmillan (Cambridge Studies in Criminology, vol. 12), 1960, p. 139. Pour le Colorado, voir Anthony M. Platt, The Child Savers : The Invention of Delinquency, 2e éd., Chicago, University of Chicago Press, 1977, p. 9. L’œuvre de Platt demeure par ailleurs centrale pour la compréhension de la création du tribunal de Chicago. 2. Loi concernant les jeunes délinquants, S.C. 1908, c. 40. 3. Leon Radzinowicz et Roger Hood, A History of English Criminal Law and its Administration from 1750, vol. 5, The Emergence of Penal Policy, Londres, Stevens and Sons, 1986, p. 624, 627. 4. Sur cette question, voir notamment Marie-Sylvie Dupont-Bouchat, Jacques-Guy Petit, Jeroen Dekker, Jean-Marie Fecteau, Éric Pierre, Bernard Schnapper, Françoise Tétard et Jean Trépanier, avec la collaboration de Sylvie Ménard et Véronique Strimelle, Enfants corrigés, enfants protégés. Genèse de la protection de l’enfance en Belgique, en France, aux Pays-Bas et au Québec (1820-1814), Paris, Rapport de recherche présenté au ministère français de la Justice, 1995, p. 62-65 ; JacquesGuy Petit, Ces peines obscures : la prison pénale en France, 1780-1875, Paris, Fayard, p. 283 ; Marie-Sylvie Dupont-Bouchat, avec la collaboration de Fabienne Alexandre et Véronique Strimelle, De la prison à l’école : les pénitenciers pour enfants en Belgique au XIXe siècle (1840-1914), Kortrijk-Heule, UGA, 1996, p. 33. 5. Voir par exemple Minoru Yokoyama, « Juvenile justice : An overview of Japan », Juvenile Justice Systems : International Perspectives, (John A. Winterdyk, dir.), Toronto, Canadian Scholars’ Press, p. 1-28, à la p. 3 ; Nobuhito Yoshinaka, « Historical analysis of the juvenile justice system in Japan », (1997) 20 Hiroshima Hogaku, p. 292-302, aux pages 297-298. 6. Voir Seymour, op. cit., note 1, p. 8-14. 7. La présentation qui suit de l’émergence des institutions pour mineurs délinquants et en danger est fondée tout particulièrement sur les travaux de JeanMarie Fecteau, Sylvie Ménard, Jean Trépanier et Véronique Strimelle, « Une politique de l’enfance délinquante et en danger : la mise en place des écoles de réforme et d’industrie au Québec (1840-1873) », (1998) 2 Crime, Histoire et Sociétés / Crime, History and Societies, p. 75-110 ; Sylvie Ménard, L’Institut Saint-Antoine et la problématique de réforme des garçons délinquants au Québec, 1873-1909, Thèse de doctorat en histoire, Université du Québec à Montréal, 1998 ; Véronique Strimelle, La gestion de la déviance des filles et les institutions du Bon-Pasteur à Montréal, 18691912, Thèse de doctorat en criminologie, Université de Montréal, 1999. 8. Fecteau et al., ibid., p. 79. 9. Le contenu de ce débat est rapporté par Strimelle, op. cit., note 7, p. 63-66, et Ménard, op. cit., note 7, p. 41-43. 10. Le texte de la résolution est cité par Fecteau et al., op. cit., note 7, p. 81. 11. Ibid. 12. Pour plus de détails sur la polémique qui opposa Nelson et Dickson ainsi que sur les lettres de Philanthropy, voir Fecteau et al., op. cit., note 7, p. 81-86 ; Strimelle, op. cit., note 7, p. 67-74 ; Ménard, op. cit., note 7, p. 45-56.

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13. Acte pour établir des prisons pour jeunes délinquants, pour la meilleure administration des asiles, hôpitaux et prisons publics, et pour mieux construire les prisons communes, S.C. 20 Vict. (1857), c. 28. 14. Voir Ménard, op. cit., note 7, p. 64-68 ; Fecteau et al., op. cit., note 7, p. 88-89. 15. Ménard, op. cit., note 7, p. 77. 16. Cité par Ménard, op. cit., note 7, p. 85. 17. Ibid. 18. Cité par Ménard, op. cit., note 7, p. 88. 19. Acte concernant les écoles de réforme, S.Q., 32 Vict. (1869), c. 18. Acte concernant les écoles d’industrie, S.Q., 32 Vict. (1869), c. 17. Nous ne faisons ici qu’effleurer le processus qui mena à l’adoption des lois relatives aux écoles de réforme et d’industrie. On en trouvera un compte rendu détaillé notamment dans Fecteau et al., op. cit., note 7, p. 87-96. 20. Cité par Ménard, op. cit., note 7, p. 222. La mise en place et le développement de ces institutions montréalaises ont été étudiés par Strimelle, op. cit., note 7, ainsi que par Ménard, op. cit., note 7. 21. Acte concernant les écoles d’industrie, préc., note 19, art. 12, 14 et 15. Des amendements seront apportés à ces catégories au cours des décennies suivantes, sans toutefois que cela comporte de changements fondamentaux. 22. Cité par Renée Joyal, « L’Acte concernant les écoles d’industrie (1869) : une mesure de prophylaxie sociale dans un Québec en voie d’urbanisation », (1996) 50 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 227-240, à la page 233. 23. An Act Respecting Industrial Schools, S.0., 37 Vict. (1874), c. 29. Cette loi vise les enfants mendiants, vagabonds, abandonnés (incluant ceux dont un parent est incarcéré), ainsi que les enfants que leurs parents ne peuvent contrôler et ceux qui, en raison de la négligence, l’ivrognerie ou les autres vices de leurs parents, sont privés de contrôle parental et d’éducation ou vivent dans des circonstances les exposant à mener une vie oisive et dissolue (art. 4). 24. Loi relative aux écoles de protection de la jeunesse, S.Q. 1950, c. 11. 25. Ex parte Crouse, 4 Whart. (Pa.) 9 (1838). Cette affaire a été résumée par plusieurs auteurs. Voir notamment Marvin Ventrell, « Evolution of the dependency component of the juvenile court », (1998) 49 Juvenile and Family Court Journal, p. 1737, à la page 23 ; Steven L. Schlossman, Love and the American Delinquent : The Theory and Practice of « Progressive » Juvenile Justice, 1825-1920, Chicago, University of Chicago Press, 1977, p. 8-10 ; Steven L. Schlossman, « Delinquent children : The juvenile reform school », The Oxford History of the Prison : The Practice of Punishment in Western Society (Norval Morris et David J. Rothman, dir.), Oxford, Oxford University Press, 1995, p. 363-389, à la page 366 ; Danielle Laberge, Marginaux et marginalité : Les États-Unis aux XVII e et XIXe siècles, Paris, L’Harmattan, 1997, p. 137-139) ; Sanford Fox, « Juvenile justice reform : An historical perspective », (1970) 22 Stanford Law Review, p. 1187-1239, aux pages 1205-1207. 26. Ventrell, op. cit., note 25, p. 23. 27. Philippe Robert, Traité de droit des mineurs, Paris, Éditions Cujas, 1969, p. 75. 28. Loi du 27 novembre 1891 pour la répression du vagabondage et de la mendicité. 29. Après le Juvenile Offenders Act de 1847 (10-11 Vict., c. 37), d’autres lois adoptées successivement en 1850, 1879 et 1899 accroissent la compétence des tribunaux de poursuites sommaires à l’endroit des jeunes de moins de 16 ans, préparant graduellement la voie à l’introduction des tribunaux pour mineurs. Voir à ce sujet Radzinowicz et Hood, op. cit., note 3, p. 618-623. 30. Ventrell, op. cit., note 25, p. 26. 31. Robert, op. cit., note 27, p. 78-79.

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32. Loi du 24 juillet 1889 sur la protection des enfants maltraités ou moralement abandonnés. 33. Projet de loi sur la protection de l’enfance et Exposé des motifs, Documents parlementaires, Chambre des représentants, 1889-1890, p. 26-32. Loi du 15 mai sur la protection de l’enfance (Pasinomie, 1912, p. 249-259). 34. Acte pour accélérer le procès et la punition des jeunes délinquants, S. C. 1857, c. 29. La citation est tirée du préambule de la loi. À l’époque, la fédération canadienne n’existe pas encore. Le territoire qui y correspond aujourd’hui est alors divisé en diverses colonies britanniques, dont la Province du Canada, qui groupe le Québec et l’Ontario d’aujourd’hui. 35. Ibid., préambule. 36. Acte concernant le mode de juger et punir les jeunes délinquants, S. C. 1869, c. 33. Le Canada ne compte à l’époque que quatre provinces : le Québec, l’Ontario, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse. Cette loi ne s’appliquera aux autres provinces et territoires qu’au fur et à mesure qu’ils se joindront à la nouvelle fédération. 37. An Act for the Protection and Reformation of Neglected Children, S. O., 51 Vict. (1888), c. 40. 38. Ibid., art. 2 et 3. 39. Voir à ce sujet Andrew Jones et Leonard Rutman, In the Children’s Aid : J.J. Kelso and Child Welfare in Ontario, Toronto, University of Toronto Press, 1981, p. 30, 49. 40. Ontario, Report of the Commissioners Appointed to Enquire into the Prison and Reformatory System of Ontario, Toronto, Warwick and Sons, 1891 (Rapport Langmuir). La commission est fréquemment désignée d’après le nom de son président, J.W. Langmuir, un ancien inspecteur provincial des prisons, asiles et institutions publiques de charité. 41. Ibid., p. 216. 42. An Act for the Prevention of Cruelty to, and Better Protection of Children, S. O., 1893, c. 45. 43. L’œuvre de Kelso a été étudiée particulièrement par Jones et Rutman, op. cit., note 39. 44. Sur ce sujet, voir Jones et Rutman, op. cit., note 39, chap. 4. 45. Sur la préparation du Code de 1892, voir Graham Parker, « The origins of the Canadian Criminal Code », Essays in the History of Canadian Law (David H. Flaherty, dir.), vol. 1, Toronto, Osgoode Society, 1986, p. 249-280. 46. Code criminel de 1892, art. 550. 47. Acte concernant l’arrestation, le procès et l’emprisonnement des jeunes délinquants, S. C. 1894, c. 58. 48. L’application de cette partie de la loi de 1894 est limitée à l’Ontario en raison du manque d’infrastructures en matière d’organismes de protection de la jeunesse dans les autres provinces. 49. Loi concernant les jeunes délinquants, S. C. 1908, c. 40. 50. D’autres informations relatives aux événements ayant entouré l’adoption du projet de loi peuvent notamment être trouvées dans le récit qu’en fit William L. Scott lui-même, dans The Genesis of the Juvenile Delinquents Act, manuscrit inédit (s.l.), 1938. Voir aussi Dupont-Bouchat et al., op. cit., note 4, p. 205-210 ; Jeffrey S. Leon, « The development of Canadian juvenile justice : A background for reform », (1977) 15 Osgoode Hall Law Journal, p. 71-106 ; Jeffrey S. Leon, « New and old themes in Canadian juvenile justice : The origins of delinquency legislation and the prospects for recognition of children’s rights », (1977) 8 Interchange, p. 151-17 ; ce dernier texte est également reproduit dans Children’s Rights :

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51. 52.

53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68.

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75. 76. 77.

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Legal and Educational Issues (Heather Berkeley, Chad Gaffield et W. Gordon West, dir.), Toronto, Ontario Institute for Studies in Education (Symposium Series, no 9), 1998, p. 35-58. Scott, op. cit., note 50, p. 7-8. Une étude comparée de la couverture accordée au projet de loi par les journaux de Montréal et de Toronto révèle que, même si certains milieux ontariens de protection de l’enfance jouèrent un rôle central dans l’adoption du projet de loi, les débats trouvèrent nettement plus d’échos dans la presse montréalaise que dans celle de Toronto. Voir à ce sujet Pierre Dubois et Jean Trépanier, « L’adoption de la Loi sur les jeunes délinquants de 1908 : étude comparée des quotidiens montréalais et torontois », (1999) 52 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 345-381. On peut le voir à divers indices, dont le fait que Béique sera l’un des deux exécuteurs testamentaires de Laurier. Scott, op. cit., note 50, p. 84. Sénateur Béique, Débats du Sénat 1906-1907, p. 976. Sénateur Scott, Débats du Sénat 1906-1907, p. 880. Sénateur Sullivan, Débats du Sénat 1906-1907, p. 963. Loi concernant les jeunes délinquants, par. 16 (5). Les italiques sont de nous. Loi concernant les jeunes délinquants, art. 31. Débats du Sénat 1907-1908, p. 1055. Débats du Sénat 1906-1907, p. 974. Débats du Sénat 1906-1907, p. 976. Débats du Sénat 1906-1907, p. 974-975. Sénateur Scott, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1132. J.J. Kelso, « Children’s courts », (1908) 28 Canadian Law Times and Review, p. 163166, à la page 164. La traduction est de nous. W.L. Scott Papers, 27 octobre 1906, A.P.C., cité par Leon, op. cit. (New and old themes), note 50, p. 154. La traduction est de nous. Acte concernant l’arrestation, le procès et l’emprisonnement des jeunes délinquants, S.C. 1894, c. 58. Extrait d’une note explicative signée par Kelso à la fin d’une réimpression du projet de loi de 1907. A.P.C., archives du ministère de la Justice, RGl3, acc. 8687/084, vol. 69, dossier 764/1908. La traduction est de nous. Cette perception est clairement présente dans les discours des parlementaires canadiens. Voir à ce sujet Jean Trépanier et Françoise Tulkens, Délinquance et protection de la jeunesse : aux sources des lois belge et canadienne sur l’enfance, Montréal, Presses de l’Université de Montréal ; Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa ; et Bruxelles, De Boeck, 1995, p. 27-39. Débats du Sénat 1906-1907, p. 883. Sénateur Béique, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1055. Sénateur Coffey, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1058. Sénateur Scott, Débats du Sénat 1906-1907, p. 882. Loi concernant les jeunes délinquants, art. 29. Ce texte créateur d’infraction ne vise pas que les parents, mais il est plus exigeant à l’endroit de ces derniers qu’envers les autres personnes. Pour toute personne, le fait de poser des gestes qui peuvent porter un jeune à devenir délinquant est interdit. Pour les parents, par contre, le seul fait de négliger de faire ce qui tendrait directement à empêcher leur enfant de devenir délinquant ou de faire disparaître les circonstances qui en font un délinquant constitue désormais une infraction. L’actus reus interdit aux parents est de l’ordre de l’omission, alors que pour les autres il est de l’ordre de la commission. Sénateur Ross, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1249. Ibid. Sénateur Ross, Débats du Sénat 1906-1907, p. 985. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca

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78. Ibid. 79. William L. Scott, « The Juvenile Delinquent Act », (1908) 28 Canadian Law Times and Review, p. 892-904, à la page 894). La traduction est de nous. 80. William L. Scott, op. cit., note 50, p. 50. 81. Loi concernant les jeunes délinquants, art. 16. Il convient de préciser que la loi ne contraint pas le juge à imposer une mesure à durée indéterminée : elle ne l’oblige tout simplement pas à fixer le terme de la mesure au moment où il l’impose, lui laissant toutefois la liberté de le faire s’il l’entend ainsi. Ainsi qu’on le verra plus loin, les juges montréalais ne recoururent pas aux placements à durée indéterminée dans les premières années d’existence de la Cour des jeunes délinquants de Montréal. 82. Ontario, op. cit., note 40, p. 221. 83. Loi concernant les jeunes délinquants, art. 17. 84. Kelso, op. cit., note 65, p. 66. 85. Sénateur Coffey, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1056. 86. Sénateur Scott, Débats du Sénat 1906-1907, p. 882. 87. Sénateur Coffey, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1058. 88. Sénateur Ellis, Débats du Sénat 1906-1907, p. 974. 89. Sénateur Coffey, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1056. 90. Sénateur Coffey, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1057. 91. Ibid. 92. Sénateur Coffey, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1057-1058. 93. Sénateur Scott, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1132. 94. Loi concernant les jeunes délinquants, art. 27 et 28. 95. Sénateur Scott, Débats du Sénat 1907-1908, p. 1132. 96. Loi concernant les jeunes délinquants, art. 14. 97. Ibid., art. 31. 98. M. Leighton McCarthy, Débats de la Chambre des communes, 1907-1908, col. 13028. 99. Pour une discussion de cette question, voir R. McGowen, « The image of justice and reform of the criminal law in early nineteenth-century England », (1983) 32 Buffalo Law Review, p. 89-125. 100. LaMar T. Empey et Mark C. Stafford, American Delinquency : Its Meaning and Construction, 3e éd., Belmont, Cal., Wadsworth Publishing, 1991, p. 59. 101. Sur ces questions, voir notamment Dubois et Trépanier, op. cit., note 52, p. 376. 102. Loi concernant les jeunes délinquants, art. 34. Une autre procédure était prévue à l’article 35 pour le cas où une loi provinciale n’aurait pas été adoptée ; cette procédure ne fut toutefois pas appliquée à Montréal. 103. Arrêté en conseil rendu le 11 septembre 1908, publié dans la Gazette du Canada, 26 septembre 1908, p. 935. 104. On peut voir de telles demandes émanant notamment du Synode du diocèse de Montréal, de la Quebec Provincial Woman’s Christian Temperance Union, de la branche centrale du YMCA et, plus encore, de la Société d’aide à l’enfance dont le président, le juge Choquet, joue un rôle particulièrement actif dans l’ensemble de la mise sur pied de la cour. Voir à ce sujet la correspondance du Procureur général, Archives nationales du Québec, E17, dossiers 193/1909, 670/1910 et 1495/1910. 105. Loi relative aux jeunes délinquants, S.Q. 1910, c. 26. 106. Ibid., art. 2. 107. Lettre du 27 septembre 1911 de la « Recording secretary » de la Société à Sir Lomer Gouin, Correspondance du procureur général, Archives nationales du Québec, E17, dossier 4541/1910.

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108. Lettre du 20 décembre du procureur général du Québec au ministre fédéral de la Justice, Correspondance du procureur général, Archives nationales du Québec, E17, dossier 4846/1911. 109. Éd. Goüin, La cour juvénile de Montréal : son fonctionnement, ses résultats, ses ambitions, Montréal, L’École sociale populaire, 1913, p. 12. La crédibilité du témoignage de Goüin à cet égard est d’autant plus grande que sa monographie fut préfacée par le juge Choquet, qui déclara avoir « apprécié grandement l’exactitude de [l’]exposé » (p. 3). 110. Loi amendant les Statuts refondus, 1909, concernant les jeunes délinquants, S.Q. 1912, c. 39. 111. Loi concernant les jeunes délinquants, art. 2. 112. Loi sur la protection de la jeunesse, L.R.Q., c. P-34.1, par. 38 h). 113. Loi amendant les Statuts refondus, 1909, concernant les jeunes délinquants, S.Q. 1912, c. 39, art. 4 et 5 (qui modifient l’article 4036 des S.R.Q. de 1909 et y ajoutent un article 4036a). 114. Loi amendant les Statuts refondus, 1909, concernant les jeunes délinquants, S.Q. 1912, c. 39, art. 2 et 5 (qui modifient l’article 4031 des S.R.Q. de 1909 et y ajoutent un article 4036b). La présentation des deux catégories d’enfants qui précède ne fait pas mention des seuils d’âge limite (inférieurs et supérieurs), qui ne sont pas les mêmes pour tous ces groupes d’enfants. Enfin, un autre groupe d’enfants demeure intouché par les amendements, du fait qu’il s’agit d’enfants dont la situation est déjà portée à l’attention d’autres tribunaux que la Cour des jeunes délinquants : ce sont les enfants « appartenant à des personnes condamnées par » des juges qui président des cours criminelles lorsqu’il ressort « de l’instruction faite devant le tribunal que ces criminels ou criminelles se sont portés sur leurs enfants à des voies de fait, à des assauts indécents ou à des outrages quelconques » (S.R.Q. 1909, art. 4043). 115. Une recherche qui est en cours apportera sans doute divers éclairages sur cette question. Au moment d’écrire ces lignes, les données déjà recueillies n’étaient pas encore dans un état tel qu’elles puissent être utilisées. 116. Goüin, op. cit., note 109. Il n’est pas superflu de rappeler que Goüin comptait parmi les acteurs associés à la cour, étant membre du comité catholique de défense des enfants traduits en justice, ainsi qu’il le mentionne à la page 29 de sa monographie. 117. Correspondance du procureur général, Archives nationales du Québec, E17, dossiers 1754/1916, 871/1917, 737/1918, 354/1919 et 598/1920. On sait que des rapports antérieurs furent préparés. En fait foi la référence que Goüin (op. cit., note 109, p. 13) fait au rapport portant sur l’année 1912. En témoigne également le fait que le greffier Owen présente le rapport de 1915 comme étant son quatrième rapport annuel. 118. Goüin, op. cit., note 109, p. 16. 119. Ibid., p. 26. 120. Nous n’en avons trouvé aucune trace dans les dossiers de la cour que nous avons consultés dans le cadre de la recherche en cours. 121. Goüin, op. cit., note 109, p. 16. 122. Voir notamment David J. Rothman, Conscience and Convenience : The Asylum and its Alternatives in Progressive America, Glenview, Ill., Scott, Foresman and Company, 1980, p. 249-250. 123. Alors que l’ensemble des cas que l’on peut classer sous la catégorie de « protection de l’enfance » représentent 39,7 % du nombre total de plaintes, les cas de protection qui sont fondés sur le comportement du jeune plutôt que sur une situation de négligence ou d’abandon correspondent à 35,6 % des plaintes. Le recours à cette distinction entre enfants victimes de négligence ou d’abandon et enfants

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en danger en raison de leur comportement n’exclut nullement que l’on puisse voir le comportement des mineurs constituant le deuxième groupe comme résultant de négligence, d’abandon ou d’autres facteurs dont ces jeunes sont euxmêmes victimes, d’où le fait qu’on les définisse comme requérant des interventions à caractère protecteur. Voir les rapports de 1915 à 1918. « A large percentage of these were leading immoral lives, either as inmates or constant frequenters of disorderly houses. » (Rapport pour l’année 1917, p. 4. Comme les autres auxquels nous avons fait référence, ce rapport est rédigé en langue anglaise, exception faite pour le rapport de 1915 dont une version partielle existe en français dans le dossier 4487/16 de la correspondance du procureur général, Archives nationales du Québec, E17.) Rapport de 1916, p. 5. Loi à l’effet de restreindre l’usage du tabac chez les enfants et les adolescents, S.C. 1908, c. 73. Obligation est même faite à tout agent de la paix de saisir toute cigarette ou tout tabac qui est en la possession d’un mineur de 16 ans qui fume, chique ou s’apprête à le faire dans un endroit public (art. 2). Goüin, op. cit., note 109, p. 27-28. Les italiques apparaissent dans le texte original. Il peut être utile de rappeler ce qui a été mentionné plus haut à l’effet que la monographie de Goüin fut préfacée par le juge Choquet, qui déclara avoir « apprécié grandement l’exactitude de [l’]exposé » (p. 3). Les propos que Goüin prête au juge Choquet doivent être vus dans ce contexte. Rapports de 1915, 1917 et 1919. Rapport de 1917, p. 4. Ce problème est également évoqué dans les rapports de 1916 et 1918. Rapport de 1916, p. 4. Rapport de 1915, p. 4. La question est également évoquée dans les rapports de 1916, 1917 et 1918. Rapport de 1917, p. 4. Rapport de 1915, p. 3 ; une mention identique apparaît dans le rapport de 1916, p. 3. Voir les rapports de 1915 à 1918. Rapports de 1917 (p. 6) et de 1918 (p. 5). Rapport de 1916, p. 5. La méthode utilisée pour en arriver à cette conclusion est évidemment d’une rigueur douteuse. À l’époque, l’assignation des jeunes aux divers agents de probation se faisait en fonction de la religion, non de la langue. L’article 19 de la Loi sur les jeunes délinquants prévoyait d’ailleurs qu’un enfant protestant ne pouvait être confié à une société d’aide à l’enfance catholique ou placé dans une famille catholique, et inversement. D’autre part, comme il a été mentionné plus haut, deux comités de défense des enfants traduits en justice avaient été mis sur pied à Montréal pour assister la Cour des jeunes délinquants : un catholique et un protestant. Fecteau a souligné jusqu’à quel point la dimension religieuse était devenue une composante essentielle de la pratique de l’aide à l’enfance au XIXe siècle et qu’elle s’était conjuguée avec une tendance à la privatisation pour permettre à des communautés religieuses d’assumer la moralisation des enfants délinquants et en danger (Jean-Marie Fecteau, « Note sur les enjeux de la prise en charge de l’enfance délinquante et en danger au XIXe siècle », (1998) 40 Lien social et politiques – RIAC, p. 129-138). Avec la probation, on voit que la préoccupation religieuse ne se limite pas aux seules interventions pratiquées par le secteur privé, mais qu’elle s’étend également à celles dont sont responsables ces fonctionnaires de l’État que sont les agents de probation. Rapport de 1919, p. 3.

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L’évolution de la protection de l’enfance

140. Voir notamment Rothman (op. cit., note 122, p. 243-245), qui fait état d’un phénomène semblable dans certaines juridictions américaines. Schlossman (op. cit., note 25, p. 154-155) évoque de la même manière comment la probation était handicapée par la lourdeur de la charge de cas assumée par les agents de probation. Dans une étude portant sur la région de Lyon, Dessertine et Maradan font également voir que l’implantation de la liberté surveillée en France après la loi de 1912 ne fut pas sans problèmes (Dominique Dessertine et Bernard Maradan, Pratiques judiciaires de l’Assistance éducative (1889-1941), Lyon, Centre Pierre-Léon, C.N.R.S., Université Lumière Lyon II, 1991, p. 148-165). 141. La mention « Sent to the Reformatory as voluntary cases, board paid by the parents » est utilisée dans les rapports annuels de la cour, sans qu’il soit possible d’évaluer le caractère véritablement volontaire des placements en question. Ces placements volontaires constituent 23 % des placements en école de réforme dont il est fait état dans les rapports de 1915 à 1919. Pour les filles, il n’est fait mention de placements volontaires que pour les années 1915 et 1919, sans qu’il soit possible de déterminer si l’absence de mention pour les autres années constitue un oubli ou le reflet du fait que de tels placements n’auraient pas eu lieu de 1916 à 1918. 142. Les rapports annuels ne font état de durée que pour les placements imposés par le juge. On peut présumer que les placements acceptés sur une base volontaire n’étaient pas établis pour une durée fixe et qu’il pouvait y être mis fin, ne seraitce que par le défaut des parents de payer la pension de leur enfant. 143. Prue Rains, « La justice des mineurs et The Boys’ Farm : 1909-1968 », (1985) 18 Criminologie, p. 103-127, aux pages 110-114. Une lettre adressée par le soussecrétaire de la Province au juge Lacroix le 5 juin 1924 mentionne par ailleurs que le juge Choquet « n’a jamais procédé, à proprement parler, par sentence indéterminée. Il condamne un enfant à rester à l’école de réforme jusqu’à l’âge de 21 ans, se réservant le droit de le sortir avant terme, s’il le jugeait à propos » (Correspondance du procureur général, Archives nationales du Québec, E17, dossier1880/1924). Cette manière de formuler les choses est ambiguë dans la mesure où le fait de placer l’enfant jusqu’à l’âge où se terminait la compétence de la cour, avec possibilité de le sortir avant terme, aurait bel et bien constitué une forme de mesure à durée indéterminée. Par ailleurs, elle ne correspond pas aux données contenues dans les rapports du greffier pour les années que nous avons considérées ici : ces rapports font bel et bien état de durées précises, qui ne se rendent pas jusqu’au vingt et unième anniversaire des enfants. Une vérification dans un échantillon de dossiers de la cour nous a également confirmé que, dans les années 1910, le juge prévoyait une durée pour les placements imposés à l’école de réforme. Se pourrait-il que le sous-secrétaire de la Province ait confondu la limite imposée par le juge Choquet aux placements qu’il ordonnait et le pouvoir que la Loi sur les jeunes délinquants conférait par ailleurs au juge d’intervenir en tout temps pour imposer de nouvelles mesures tant que le mineur n’avait pas atteint l’âge de 21 ans ? 144. Rapport de 1918, p. 5. 145. Voir à titre d’exemple le rapport de 1917 (p. 6) où le greffier qualifie de « most gratifying » la légère baisse dans le nombre de garçons placés à l’école de réforme. 146. En est témoin le fait que, contrairement aux autres tribunaux, la Cour des jeunes délinquants n’imposait pas de frais (« timbres ») relativement aux procédures qui y étaient intentées dans les années 1910. Lorsque, en 1922, le département du Procureur général s’enquit de cette situation, le greffier témoigna de l’indigence des personnes accusées en indiquant que, dans l’éventualité de l’imposition de frais, « dans au moins 80 % de nos causes nous serons certainement obligés de

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Protéger pour prévenir la délinquance

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procéder “in forma pauperis” » (lettre du 24 août à l’assistant procureur général, Correspondance du procureur général, Archives nationales du Québec, E17, dossier 333/1922). On trouve cette observation dans les rapports annuels de 1917 (p. 6) et de 1918 (p. 5). Pour un survol des grandes tendances de la justice des mineurs au cours du XXe siècle, voir Jean Trépanier, « Le développement historique de la justice des mineurs », Cent ans de justice juvénile : bilans et perspectives (Jean Zermatten, dir.), Sion, Institut international des Droits de l’Enfant, 2000, p. 21-44. Loi sur les jeunes contrevenants, S.C. 1980-82, c. 110 ; S.R.C., c. Y-1. Pour une description de l’entreprise de transformation de la Loi sur les jeunes contrevenants au Canada, voir Jean Trépanier, « La justice des mineurs au Canada : remises en question à la fin d’un siècle », (1999) 32 Criminologie, p. 7-35. Par ailleurs, une analyse des tendances qui se sont manifestées aux États-Unis dans les années 1980 et 1990 a été faite par Patricia Torbet, Richard Gable, Hunter Hurst IV, Imogene Montgomery, Linda Szymanski et Douglas Thomas, State Responses to Serious and Violent Juvenile Crime, Pittsburgh, National Center for Juvenile Justice, 1996.

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CHAPITRE

4 L’adoption, l’Église et l’État Les origines tumultueuses d’une institution légale* Dominique Goubau et Claire O’Neill

D

ans la plupart des sociétés occidentales, l’adoption traverse depuis quelques années une période de profonds changements, caractérisés notamment par la « pénurie » d’enfants adoptables, la popularité croissante de l’adoption internationale et, plus récemment, par un mouvement dans les services sociaux en faveur de l’adoption comme solution de rechange aux placements à long terme. Alors que l’adoption interne tombait tranquillement en désuétude, on assiste donc à un possible renouveau de l’institution comme mécanisme privilégié de protection de l’enfance. Ce mouvement s’accompagne cependant d’une remise en question de ce qui, jusqu’à récemment, semblait de l’essence même de l’adoption, comme le secret des origines ou la rupture complète des liens de l’enfant avec sa famille biologique1. Le Canada et le Québec ne font * La présente étude a été réalisée dans le cadre d’un programme de recherche subventionné par le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada (CRSH). Nous remercions le professeur Sylvio Normand de l’Université Laval pour ses précieuses remarques à l’occasion de la première version de notre texte dont le contenu n’engage cependant que les auteurs. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

pas exception à ce mouvement général de remise en question et de recentrage de la pratique sur son objectif premier, c’est-à-dire répondre aux besoins des enfants abandonnés2. Dans ce contexte qui entraîne fatalement une certaine insécurité, sinon une inquiétude quant à l’avenir même de cette institution, il nous a paru intéressant de revenir sur la genèse de l’adoption au Québec, d’en analyser le contexte sociohistorique pour, souhaitons-le, en retenir quelques éléments utiles au débat actuel. Au Québec, l’institution de l’adoption existe légalement depuis 19243. Pour la période antérieure, la maigre littérature sur cette question révèle que, tant en Nouvelle-France que sous le Régime anglais, l’adoption et le placement d’enfants abandonnés dans des réseaux de parenté ou de familles connues étaient des pratiques courantes4. Il s’agissait alors cependant d’une adoption de fait dont on disait qu’elle ne créait aucun lien juridique formel entre la famille adoptive et l’enfant adopté. Nous verrons plus loin que cette affirmation doit être quelque peu nuancée et que, s’il est exact que ces placements n’entraînaient pas les effets généraux de l’adoption, cela ne signifie pas pour autant que le droit les ignorait complètement. En 1924, à la demande de communautés religieuses qui recueillaient alors la grande majorité des enfants abandonnés et qui ne pouvaient plus suffire aux besoins croissants d’hébergement, les crèches étant remplies à pleine capacité, le gouvernement de l’époque introduisit un projet de loi sur l’adoption5 « afin d’assurer à ces petits enfants un avenir6 ». Ce premier texte était très généreux, en ce qu’il ne faisait aucune discrimination à l’égard des enfants qui, légitimes ou non, pouvaient faire l’objet d’un consentement à l’adoption de la part des parents. De plus, le texte prévoyait la possibilité d’adopter, sans consentement parental, l’enfant abandonné depuis au moins deux ans. Dans le but avoué de favoriser l’adoption des enfants délaissés en institution, la loi créait une adoption unique, soit l’adoption plénière qui conférait toute l’autorité aux adoptants en évacuant complètement les parents d’origine. L’idée était d’éliminer définitivement l’épée de Damoclès sur la tête de la famille adoptive en supprimant toute possibilité pour les parents biologiques de récupérer un jour leur enfant. Le Québec suivait en cela le courant social et législatif nord-américain du début des années 1900. C’est alors l’éclosion et la prolifération de lois basées sur le principe selon lequel l’intérêt des enfants abandonnés réside dans leur adoption7. Avec la loi de 1924, le Québec se donnait une loi analogue à celles qui avaient vu le jour ailleurs au Canada vers les années 1920 et un peu plus tôt aux États-Unis, soit au milieu du XIXe siècle8. Ces lois avaient toutes en commun des dispositions édictant que les enfants mineurs dont les parents sont vivants (et même si l’adoption d’orphelins était socialement mieux acceptée) peuvent être adoptés avec le consentement des parents biologiques, de la mère célibataire ou du tuteur légal, que seule l’adoption plénière est permise, et, finalement, que

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l’approbation du tribunal est nécessaire dans l’optique de vérifier aussi bien la capacité parentale des adoptants que le caractère juste et convenable de l’adoption pour l’enfant. Au Québec cependant, la nouvelle loi a fait l’objet, dès son entrée en vigueur, de critiques vigoureuses tant de la part de membres du clergé et du monde juridique que de la presse catholique. La plupart des critiques voyaient principalement dans ce texte la violation du droit naturel du père de famille à l’égard de ses enfants, alors que « le législateur n’avait ni le droit ni le pouvoir de substituer une paternité et une filiation toutes fictives aux relations du sang9 ». De plus, les détracteurs de la loi rappelaient avec force que le père de famille ne pouvait tout simplement pas aliéner les droits qu’il détenait sur ses enfants ni se soustraire à ses obligations10. Sans aller jusqu’à affirmer que l’adoption était en soi contraire à l’ordre de la nature11, les critiques de l’époque considéraient qu’une loi bien faite ne devait s’appliquer qu’aux enfants illégitimes ou aux enfants sans famille, afin de respecter le principe de la puissance paternelle qui est de « droit divin et de droit naturel12 ». Sous la pression des autorités religieuses, la loi de 1924, conçue au départ pour venir en aide aux enfants abandonnés, négligés ou sans soutien familial, fut modifiée et remaniée de façon substantielle dès 192513 avec pour résultat principal de ne permettre l’adoption des enfants légitimes que dans les seuls cas où ceux-ci étaient orphelins de père ou de mère ou que leurs parents étaient irrémédiablement privés de raison. Ce débat entre, d’un côté, les élites et les autorités religieuses gardiennes des valeurs familiales catholiques et, de l’autre, les autorités civiles n’était pas le premier à survenir et n’allait évidemment pas être le dernier14. On connaît bien les conflits opposant ouvertement l’Église au gouvernement de Louis-Alexandre Taschereau à propos de la Régie des alcools et surtout de l’organisation de l’assistance publique15. La question de l’adoption peut certainement être vue comme une étape supplémentaire dans le conflit latent entre l’Église et l’État pendant cette période. Même si la première loi sur l’adoption n’était pas exempte de défauts et que des modifications mineures allaient s’imposer, le débat survenu à la suite de son entrée en vigueur le 15 mars 1924 a eu de fâcheuses conséquences dont les enfants négligés ont finalement fait les frais pendant longtemps. Se rendant aux objections principales des autorités religieuses, le législateur a profondément altéré la loi de 1924 qui devait être avantgardiste et « d’intérêt général16 ». En ne permettant plus l’adoption des enfants légitimes qui ont encore leurs parents, il a structuré en fin de compte le système de l’adoption dans un cadre strict et rigoureux, l’éloignant ainsi de sa finalité première, c’est-à-dire de l’intérêt véritable des enfants abandonnés. Cette situation sera dénoncée moins de 10 ans plus tard par la Commission des assurances sociales de Québec qui fut constituée en 1930 afin « d’étudier la situation relativement à l’établissement dans cette province d’un système d’assurance sociale et de placement familial et au mode de législation qui pourrait être adopté à cet égard17 ». Mais ce n’est finalement qu’en 1969 que la loi québécoise rendra possible Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

l’adoption d’enfants mineurs naturels ou légitimes lorsque les parents consentent à l’adoption ou, encore, lorsqu’aucun ascendant n’en assume de fait le soin, l’entretien ou l’éducation et que, de l’avis du tribunal, il est improbable qu’un d’eux en reprendra la charge18. Ce texte propose donc une analyse détaillée du contexte de l’introduction de l’adoption légale au Québec et des raisons qui ont amené le gouvernement de l’époque à faire machine arrière en dépit de l’urgent besoin de trouver une solution au problème aigu des enfants délaissés19. Dans un premier temps, il convient de brosser un bref tableau de la situation qui existait avant 1924.

1.

L’ADOPTION DE FAIT : SURVOL HISTORIQUE D’UNE PRATIQUE COURANTE

Avant l’instauration du premier régime légal d’adoption au Québec, les enfants légitimes abandonnés ou orphelins étaient pris en charge soit dans leur réseau de parenté, soit par une autre famille de la communauté ou, à défaut, par les institutions religieuses. Si l’on n’hésitait pas à employer le terme adoption pour désigner cette prise en charge par une famille, en cas de contestation, les effets juridiques de l’adoption étaient cependant généralement niés. Ainsi, dans un procès de 1895 où le demandeur, à titre d’ascendant, réclamait en vertu de l’article 1056 C.c.B.C. des dommages-intérêts pour la mort accidentelle de son « fils adoptif, âgé de huit ans », le tribunal concluait que la demande était non fondée « vu que l’adoption n’est pas reconnue dans notre code », mais que ce père « a droit de recouvrer de la défenderesse les dépenses que cet accident et cette mort de son enfant adoptif lui ont occasionnées20 ». Malgré l’existence de la pratique qualifiée d’adoption de fait, et parfois dûment constatée par acte notarié, l’idée d’introduire l’adoption légale fut écartée par les commissaires lors de la rédaction du Code civil du Bas-Canada, leur mission première étant de codifier le droit existant et non de créer de nouvelles institutions juridiques : Le titre VIII du Code Napoléon est celui « de l’adoption et de la tutelle officieuse » ; ni l’une ni l’autre de ces institutions ne fait partie de notre droit ; toutes deux étaient inconnues en France, avant le code, dans les pays de droit écrit comme dans ceux de coutume […] Ce n’est qu’après de longues et chaudes discussions dans le conseil d’état que ce titre 8 fut admis. Les Commissaires n’ont pas hésité à l’omettre21. Puisque l’État n’intervenait généralement pas dans cette pratique et que les tribunaux étaient rarement sollicités à la suite d’une adoption de fait22, il est délicat d’essayer aujourd’hui d’évaluer le nombre d’enfants « adoptés » avant la mise en place du système légal d’adoption, mais, chose certaine, cette coutume semblait courante. C’est ce que rappelait la Commission des assurances sociales de Québec, constituée en 1930, en soulignant que les « cas de placement des enfants dans les familles

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sont très nombreux parmi les Canadiens-français : les historiens qui ont retracé notre évolution sociale y ont même reconnu une de nos forces et un remarquable exemple de la plus charitable des solidarités23 ». Cette même commission a aussi constaté que les pratiques d’adoption de fait n’ont d’ailleurs pas disparu après l’entrée en vigueur de la loi sur l’adoption de 1924, la « transmission, ou encore, si l’on peut dire, la “cession” des enfants se fait couramment, sans règle ni loi “à la bonne franquette” en quelque sorte24 ». Considérée comme une des formes de la charité chrétienne, l’adoption de fait (qui souvent prenait des allures de véritable adoption) d’enfants sans parents ou dont les parents, en raison notamment de leur pauvreté, ne pouvaient s’occuper, était donc chose courante, une sorte de « coutume de charité25 ». Pour sa part, le Comité d’études sur l’assistance publique soulignait dans son rapport de 1963 que « [c’]est ainsi que chaque famille, chaque village, chaque seigneurie et même chaque bourg considérait de son devoir de pourvoir à l’entretien de ses infirmes et de ses pauvres » et que « définie comme un devoir primordial et sacré de l’individu et de la famille, l’acceptation de cette responsabilité se traduisait en fait par la présence au foyer familial de membres de plusieurs générations, vieillards et proches parents, infirmes ou orphelins26 ». Parallèlement à ce réseau de soutien familial, les enfants abandonnés ont aussi été pris en charge par les institutions religieuses27. L’autorité publique, quant à elle, s’est mise à jouer un rôle croissant dans le domaine de l’assistance et de l’aide aux enfants en difficulté à partir du milieu du XIXe siècle. Sous le Régime français, l’entretien et l’éducation des enfants abandonnés, en majorité des enfants illégitimes28, étaient généralement à la charge du roi ou du seigneur haut justicier sur le territoire où ils avaient été trouvés29. Jusqu’en 1760, l’assistance à l’enfance démunie relevait d’ailleurs essentiellement de l’Église, l’État ne se réservant que la mission de placer les illégitimes dans des foyers ruraux30. On retrouve des traces de cette intervention étatique. Ainsi, en 1748, surpris par l’augmentation du nombre d’enfants illégitimes encore à la charge du roi et inquiet du taux de mortalité élevé, l’intendant Hocquart prit des mesures spéciales afin que les nourrices de ces enfants soient mieux choisies et qu’ils soient par la suite confiés à de bonnes familles. Dans l’ordonnance du 12 mars 1748, pour servir de règlement en la juridiction de Montréal au sujet des enfants trouvés, l’intendant exigeait alors une attention particulière quant au choix des nourrices auxquelles étaient confiés ces enfants et que soit payée une indemnité « régulièrement et d’avance et en argent aux dites nourrices ». Dans le même souffle, l’intendant, soucieux des finances publiques comme de la bonne marche de son administration, menace le procureur négligent en lui signalant que « s’il tombe en pareille négligence à l’avenir, nous lui ferons supporter en son propre et privé nom les frais d’un si long entretien »… Ce règlement ordonnait de trouver « de bons habitants, soit de la ville, soit de la campagne » à qui confier les enfants (“enfans bâtards de ce gouvernement ») dès l’âge de Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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18 mois ou même plus tôt si possible, jusqu’à ce qu’ils aient atteint 18 ou 20 ans. L’engagement se faisait par le procureur du roi et une somme était alors versée aux parents qui prenaient soin de ces enfants. Techniquement, cet acte d’engagement n’avait pas pour effet de « légitimer » l’enfant. Mais on peut sans doute supposer qu’en pratique, une fois pris en charge, l’enfant (dont les parents biologiques étaient généralement inconnus) se fondait dans sa famille d’accueil et qu’il était assimilé, sinon en droit du moins dans les faits, à ses frères et sœurs d’adoption. Après la guerre de 1754-1760 qui laissa bien des enfants privés de soutien matériel en raison du décès de leur père, il y eut un resserrement des réseaux d’entraide familiale encore existants, notamment par le développement de l’adoption de fait31. Cette solidarité s’explique probablement par le fait que « le climat de crainte et la peur d’une ingérence indue de la part de nouveaux gouvernants ont contribué à renforcer les liens communautaires et à rendre davantage privées et personnelles les formes de secours32 ». On peut certainement affirmer que ce type d’adoption de fait était donc bien plus souvent motivé par l’intérêt de l’enfant et par la solidarité familiale élargie que par le désir de couples sans enfants de se donner une progéniture33. Vu le grand nombre de familles désorganisées, l’Église dut de façon provisoire, par l’intermédiaire de ses établissements d’assistance fondés en Nouvelle-France pour venir en aide aux pauvres, aux malades et aux mendiants, recueillir un nombre croissant d’enfants trouvés, même si cela n’était pas la mission première de ses hôpitaux34. Le rapport de Gonzalve Poulin a fait abondamment état de cette intervention marquée35. Devant l’ampleur de la demande, et ce, même la guerre terminée, cette forme de secours aux enfants abandonnés assurée par les communautés religieuses responsables des hôpitaux allait en fin de compte rester en place beaucoup plus longtemps qu’elles ne le prévoyaient. Il faut dire que l’Administration britannique n’avait pris aucune mesure particulière pour venir directement en aide aux enfants abandonnés dont le nombre n’allait point en diminuant36. Ayant ainsi à assumer des tâches imprévues qui entraînaient des dépenses supplémentaires et voyant cette situation perdurer, les communautés religieuses s’adressèrent une première fois à l’État au début du XIXe siècle afin de demander de l’aide sous forme d’assistance financière. Cette aide fut accordée et renouvelée d’année en année37. Le 8 avril 1801, le gouvernement adopta l’Acte pour le soulagement des personnes dérangées dans leur esprit, et pour le soutien des enfants abandonnés38 afin d’aider financièrement les trois hôpitaux qui prenaient en charge les enfants trouvés39. En 1823, avec l’Acte pour approprier une certaine somme d’argent y mentionnée, pour le soulagement des personnes dérangées dans leur esprit, des invalides et infirmes, et pour le soutien des enfants trouvés40, l’Administration anglaise commença à s’intéresser de plus près au sort des enfants abandonnés confiés aux soins des communautés religieuses et à jouer un rôle plus actif dans leur prise en charge ; elle nomma des commissaires

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qui avaient pour tâche soit de placer les enfants trouvés en bas âge dans des familles qui acceptaient de les élever, soit de les faire engager comme apprentis auprès d’un artisan lorsqu’ils étaient plus âgés. L’année suivante, c’est-à-dire en 1824, un comité spécial a été formé par le Conseil législatif à la demande de certains de ses membres, inquiets de « l’augmentation trop rapide des subventions publiques41 ». Chargé de faire rapport sur les établissements d’assistance dans la province, ce comité s’est penché, entre autres, sur les conditions des enfants trouvés. Si son rapport final42 « offre une riche documentation sur l’état du bienêtre à cette époque43 », il révèle également l’esprit moralisateur dudit comité, certaines de ses conclusions invitant la population à une vie plus vertueuse et suggérant de couper le soutien financier aux institutions, car ces subventions encourageraient le vice. Il ne fut pas donné suite à ces recommandations. Pourtant, on constate que, au fil des années et malgré le maintien de subventions, les institutions religieuses n’arrivèrent plus à fournir à la tâche44. Les changements sociaux importants de la seconde moitié du XIXe siècle, notamment la migration vers les centres urbains et l’accroissement de la population, sont bien connus. Ils ont pour conséquence que ni le réseau de soutien familial et communautaire habituel ni les hôpitaux (aux prises avec des problèmes particuliers tels que des épidémies) ne suffisent à accueillir les enfants abandonnés ou orphelins45. On assiste alors à la création d’un nombre élevé d’orphelinats, de crèches et de refuges pour filles-mères. Cette période est marquée par une intervention législative accrue en matière d’assistance publique ainsi que par une distinction opérée entre les lois sur l’assistance proprement dite et des lois propres à la protection de l’enfance, nettement caractérisées par un souci de contrôle et de répression de la délinquance juvénile46 et donc dictées avant tout par une préoccupation de sécurité publique47. Parallèlement, l’Église, qui à cette époque étend considérablement son pouvoir48, garde tout de même, par l’entremise de ses institutions, un important rôle de contrôle et d’initiative dans les domaines de l’assistance aux démunis et du soutien aux enfants abandonnés qui lui étaient jusqu’alors réservés en quasi-exclusivité. Au tournant du siècle, l’illégitimité connaissait une croissance notable49, se traduisant par un taux important d’abandon d’enfants dans les crèches. Dans les années 19201930, ce type d’abandon continue, même si de plus en plus d’enfants naissent directement dans les crèches vers lesquelles les futures fillesmères sont dirigées par des membres du clergé50. Le début des années 1920 est marqué par une récession économique consécutive à la fin de la Première Guerre mondiale. À ce moment et pour la première fois, plus de la moitié de la population vit en milieu urbain. Ce facteur mérite d’être souligné, car il est généralement présenté comme une des causes de l’affaiblissement du sentiment de solidarité familiale et de l’augmentation du nombre d’enfants délaissés. En 1919, les libéraux qui sont au pouvoir depuis 1897 sont réélus. Louis-Alexandre Taschereau, futur parrain du premier projet de loi sur l’adoption, devient Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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premier ministre du Québec le 8 juillet 1920 à la suite de l’abandon volontaire de Lomer Gouin, qui gouvernait depuis 1905. Si l’Église catholique et la presse de l’époque ont accueilli avec chaleur le discoursprogramme prononcé le 27 juillet 1920 par le nouveau premier ministre, la méfiance et les controverses entre ce gouvernement et l’Église n’allaient pas tarder à refroidir les relations cordiales de départ. La création, en 1921, de la Commission des liqueurs par laquelle l’État s’approprie et contrôle la vente de l’alcool « n’a laissé personne indifférent et […] a donné lieu à une alternance d’éloges et d’accusations51 ». De prime abord, la presse catholique s’est fermement opposée à l’adoption d’une telle loi et plusieurs membres du clergé ont exprimé leurs craintes « que l’État, en devenant commerçant, ne veuille stimuler la vente de l’alcool52 », allant ainsi à l’encontre des campagnes de tempérance menées par l’Église. Cette loi sur la vente d’alcool n’a cependant pas été dénoncée ouvertement par l’épiscopat du Québec53, comme le fut par contre la Loi sur l’assistance publique54, votée elle aussi en 1921. Devant l’ampleur des problèmes financiers rencontrés par les institutions hospitalières, leur déficit s’élevant à plus d’un quart de million de dollars au début des années 192055, le gouvernement Taschereau instaure pour la première fois au Québec un service d’assistance publique chargé de désigner les institutions qui seront reconnues d’assistance publique et de surveiller, par un « minimum de formalités, de renseignements et de contrôles56 », l’utilisation des subventions qui leur sont accordées. L’ampleur de cette ingérence étatique dans l’assistance publique, domaine jusqu’alors réservé à l’Église, explique que, dès son adoption le 18 mars 1921, la Loi sur l’assistance publique fit l’objet de critiques dans la presse catholique qui reprocha notamment l’absence de consultation et la hâte avec laquelle un projet aussi anticlérical avait été adopté. On sait que le gouvernement Taschereau résista aux pressions de l’épiscopat du Québec et que la loi ne fut pas modifiée. Même s’il est reporté au pouvoir en 1923 et malgré les « lettres de remerciements qu’il reçoit de nouvelles institutions subventionnées57 », la résistance à la nouvelle loi continue néanmoins dans les journaux catholiques et un climat de suspicion entre les autorités religieuses et le gouvernement Taschereau est désormais en place. C’est dans ce contexte politique tendu que le gouvernement présente en 1924 le premier projet de loi visant l’instauration au Québec d’un régime légal d’adoption.

2.

LE CONTEXTE DE L’ÉLABORATION DE LA LOI DE 1924

Si l’élaboration d’une loi en matière d’adoption semblait à cette époque répondre indéniablement à une nécessité sociale, l’utilité juridique d’une telle institution était cependant moins claire. Mais c’est évidemment la question de fond, celle qui touchait au principe même de l’autorité parentale, qui souleva les passions. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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2.1. L’adoption, une nécessité sociale

Différents facteurs conjoncturels ont favorisé, au début des années 1920, l’élaboration de la Loi concernant l’adoption dont Louis-Alexandre Taschereau sera le parrain en sa qualité de procureur général. Il a souligné luimême le premier de ses facteurs dans son allocution à l’occasion de la présentation du projet de loi (le « bill 191 ») en deuxième lecture : « Les crèches confiées aux autorités religieuses sont remplies et ce bill aura pour effet de permettre un grand nombre d’adoptions et de décongestionner ces institutions58. » Depuis l’introduction en 1921 de la Loi sur l’assistance publique, le gouvernement provincial participait directement au financement des crèches et des orphelinats ; il était ainsi concerné de près par l’augmentation des coûts et par le fait que les institutions existantes ne suffisaient plus à accueillir et à héberger les enfants dans le besoin. Deuxièmement, les pressions en faveur de la mise en place d’un système d’adoption légale devenaient de plus en plus fortes de la part des intervenants eux-mêmes. Deux communautés religieuses responsables des crèches, les Sœurs grises de Montréal et les Sœurs de la Crèche de Saint-Vincent-de-Paul de Québec, n’avaient d’ailleurs pas hésité à réclamer publiquement une réforme du droit en ce sens. Taschereau y fait allusion dans ce même discours du 5 mars 1924 à l’Assemblée législative, alors qu’il explique que le projet fut directement inspiré par les demandes de ces congrégations qui avaient réussi à convaincre le gouvernement que le placement familial des enfants abandonnés en institution ne pourrait se réaliser que par l’entremise d’une loi sur l’adoption59. De son côté, la presse catholique semblait, déjà en 1921, favorable à la promulgation d’une telle loi. Elle avait plusieurs fois fait état des inconvénients que provoquait le vide juridique dans lequel se trouvaient les enfants adoptés de fait60. Le débat d’avant 1924 semblait cependant limité à certains cénacles, comme en témoigne le fait que le numéro des Semaines Sociales du Canada, paru en 1923 et pourtant entièrement consacré aux questions familiales d’actualité, est silencieux sur la problématique de l’adoption, si ce n’est pour souligner au passage la nécessité de cette « œuvre de charité61 ». Aucune mention n’y est faite du débat public auquel plusieurs journaux font pourtant déjà écho. Finalement, il ne faut pas négliger, parmi les facteurs ayant contribué à la mise en place de l’adoption légale, le fait que la question de la protection de l’enfance constituait une préoccupation importante dans la communauté internationale en ce lendemain de guerre mondiale. C’est à cette époque que la Société des Nations a adopté la Déclaration de Genève, première convention internationale concernant la protection des enfants62. Un peu partout dans le monde occidental, l’adoption faisait alors l’objet d’une attention particulière, notamment au Canada où deux autres provinces avaient déjà voté une loi à ce sujet. La correspondance

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du procureur général pour les années 1924 et 192563 révèle que ce dernier entretenait des contacts soutenus avec le Canadian Council on Child Welfare qui lui fournissait des données sur l’état de la législation dans les autres provinces. Le législateur s’est largement inspiré de ce droit comparé, comme le suggère un auteur64 et comme il ressort clairement de l’analyse du texte de 1924 qui démontre une évidente filiation entre le projet québécois et la loi ontarienne de 192165. Que ce soit pour des motifs financiers ou humanitaires, la surpopulation dans les crèches constitue donc bien l’élément déclencheur du processus législatif en matière d’adoption, en même temps que la manifestation d’un besoin social réel. Par ailleurs, le mouvement national et international en faveur de la protection des enfants et, particulièrement, en faveur de l’adoption légale a facilité de toute évidence l’introduction de cette institution dans le droit québécois à ce moment précis de l’histoire de la province. 2.2. L’adoption, une nécessité juridique ?

De l’avis de la majorité des juristes ayant analysé la loi de 1924 et les modifications de 192566, une loi en matière d’adoption était indéniablement nécessaire. Certains, comme L. Pelland, mettaient pourtant en doute l’utilité juridique d’une telle loi : Est-ce que nos tribunaux chargés de statuer sur des demandes d’habeas corpus, en se guidant jusqu’à présent d’après les meilleurs principes reconnus et sanctionnés par le Code civil, ne rendaient pas justice aux adoptants volontaires, tout en sauvegardant et les droits des parents et les intérêts de l’enfant ? Les sources profondes de la charité chrétienne, toujours désintéressées, étaient-elles en voie de se tarir chez nous et les adoptants volontaires de se mettre en grève67 ? C’est peut-être en ayant la question de l’habeas corpus à l’esprit que Taschereau, lors de la présentation de son projet de loi, déclare erronément que celui-ci « a pour objet de rétablir l’adoption légale qui existait autrefois dans nos statuts68 ». En commission des bills publics, il répétera que son projet ne touche en rien le Code civil, mais peut-être bien le Code de procédure civile69. Il faut savoir qu’avant 1924, comme c’est d’ailleurs encore le cas aujourd’hui, la procédure d’habeas corpus pouvait être utilisée par un parent désireux de « récupérer » un enfant illégalement retenu par une tierce personne70. Or, si certains tribunaux, dans le cadre de telles affaires, étaient favorables au parent biologique et lui permettaient de reprendre l’enfant confié par lui à un tiers71, la tendance dominante de la jurisprudence était cependant la suivante : lorsqu’un parent avait volontairement confié son enfant à autrui, la question de savoir si ce parent pouvait par la suite récupérer l’enfant devait être analysée à la lumière du meilleur intérêt de celui-ci. Cela s’appliquait particulièrement dans les cas où l’enfant résidait chez ce tiers depuis plusieurs années72.

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Dans de nombreux cas, les tribunaux, faisant preuve d’une ouverture d’esprit et d’un pragmatisme certains, étaient amenés à reconnaître ainsi des droits aux tiers qui accueillaient un enfant et qui en étaient en quelque sorte les adoptants de fait. Cependant, étant donné que le facteur déterminant dans la résolution du conflit qui pouvait les opposer à un parent naturel était celui du bien-être de l’enfant, l’issue des débats était par définition aléatoire. En effet, si l’on prenait comme point de départ les particularités de chaque enfant, il n’y avait plus de solution unique et certaine. Il faut donc nuancer l’affirmation selon laquelle les parents « adoptifs » étaient, avant la loi sur l’adoption, entièrement à la merci du bon vouloir des parents biologiques et que ceux-ci pouvaient à tout moment exiger le retour de l’enfant. Au contraire, les tribunaux avaient tendance à reconnaître la validité des « contrats » par lesquels un parent confiait son enfant à des tiers. On constate qu’en réalité la notion de bien-être de l’enfant pouvait, déjà à l’époque, dicter un maintien dans la famille d’accueil et que, par conséquent, l’adoption de fait pouvait aussi, dans certaines circonstances, avoir des effets juridiques sur le chapitre du droit de garde. Par contre, on peut comprendre que l’incertitude quant à leur droit de garder l’enfant constituait un frein important pour ceux qui désiraient accueillir chez eux un enfant de la crèche, puisque le tribunal pouvait valablement être saisi d’une demande de la part du parent d’origine et éventuellement (mais pas nécessairement) ordonner son retour. Cette incertitude explique que, dans sa présentation du projet de loi, Taschereau déclara que la plupart des enfants des crèches seraient adoptés si des droits absolus étaient reconnus aux parents adoptifs73. Il était donc acquis à l’idée que l’intérêt à long terme de l’enfant passait nécessairement par l’octroi aux adoptants de garanties contre toute intrusion de la part d’un parent biologique et qu’à défaut les gens hésiteraient à accueillir des enfants abandonnés. C’est en ce sens, mais en ce sens seulement, qu’une loi sur l’adoption plénière était devenue, selon le premier ministre de l’époque, une nécessité juridique. 2.3. Le cheminement du projet de loi sur l’adoption

Le projet de loi a été présenté en première lecture à l’Assemblée législative le 27 février 1924. Les points saillants de ce projet, calqué presque mot à mot sur la loi ontarienne de 1921, étaient les suivants74 : – toute personne âgée de 21 ans peut adopter une personne plus jeune qu’elle qui ne soit pas son conjoint ni un proche parent ; – les enfants légitimes et illégitimes peuvent être adoptés ; – le consentement de l’enfant de 14 ans est requis ; – l’enfant abandonné ou négligé pendant deux ans, ou placé en institution de charité pendant plus de deux ans, peut faire l’objet d’une adoption sans consentement parental ; – le juge peut déclarer abusif le refus du parent de consentir à l’adoption de son enfant ; Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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– l’enfant de moins de 14 ans ne peut être adopté qu’aux conditions suivantes : il réside depuis au moins deux ans chez les adoptants, ceux-ci sont des parents convenables et l’adoption est « avantageuse » pour l’enfant ; – l’adoption rompt le lien de filiation d’origine et crée une nouvelle filiation entre l’adopté et les adoptants75. La rédaction de ce projet de loi avait été confiée par Taschereau à son procureur général adjoint, Charles Lanctôt. À cette fin, ce dernier prit soin de consulter des représentants des autorités religieuses, dont Henri Gérin-Lajoie, avocat et conseiller des Sœurs grises de Montréal, Joseph Sirois, notaire et conseiller de l’archevêché de Québec, et Mgr Laflamme, curé de la basilique de Québec, docteur en droit canon et proche ami de Taschereau. Dans sa thèse de doctorat, B.L. Vigod mentionne également la participation du secrétaire provincial, Athanase David, qui fut lié de façon générale sous le gouvernement Taschereau à la conception des lois à caractère social76.

Archives des Sœurs de Miséricorde

Le discours prononcé le 5 mars 1924 par Taschereau, lors du dépôt en deuxième lecture du projet de loi, permet de constater que la conception de l’institution de l’adoption contenue dans la loi ontarienne, conforme à celle que l’on retrouvait à cette époque ailleurs en Amérique du

Jeunes garçons « illégitimes » disponibles pour adoption à l’École maternelle de la Nativité (entre 1943 et 1957)

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Nord77 et mettant en avant l’objectif de bien-être des enfants, semblait selon le gouvernement correspondre aux besoins de la société québécoise de l’époque et assurer l’intérêt des enfants orphelins ou abandonnés : Les dispositions de la loi, qui comporte par ailleurs toutes les garanties et restrictions voulues, ont pour but de faciliter, en l’assurant, l’adoption pleine et entière des enfants délaissés. Par ce bill, plusieurs enfants actuellement dans des orphelinats trouveront de bonnes demeures et il en sera ainsi pour les orphelins de l’avenir et des enfants dont les parents sont trop négligents78. Une fois déposé en deuxième lecture à l’Assemblée législative, le projet de loi commence à attirer l’attention de la presse catholique. Le 7 mars 1924, Le Devoir, sous la plume d’Henri Bourassa79, dénonce le caractère extraordinaire de cette loi « antifamiliale » qui porte atteinte à la vitalité de l’ordre social en ce qu’elle interdit l’adoption de proches parents. Le projet interdisait, en effet, l’adoption d’un frère ou d’une sœur, d’un neveu ou d’une nièce, d’un cousin ou d’une cousine et d’un consanguin80. Après avoir été étudié au Comité des bills publics, le projet de loi revient le 7 mars devant l’Assemblée avec des amendements mineurs81. Les amendements suggérés alors par le notaire Joseph Sirois, conseiller de l’archevêché de Québec, touchant aux empêchements de mariage ainsi qu’à la sauvegarde de l’appartenance de l’adopté à la religion catholique, ne sont pas retenus82. Le 10 mars 1924, le comité général de l’Assemblée législative étudie brièvement le projet de loi et fait rapport sans ajouter de nouveaux amendements83. Le 11 mars, à la troisième lecture, un amendement substantiel est proposé par l’opposition et présenté par le député de Témiscouata, Jules Langlais, afin que le projet soit de nouveau transmis au comité général pour y être considéré et amendé de manière à ne s’appliquer qu’aux orphelins de père et de mère et aux enfants abandonnés dans les institutions de bienfaisance pour les enfants84, ce qui est rejeté à 51 voix contre 17. Le projet de loi est ensuite porté au Conseil législatif le 13 mars, voté en deuxième et en troisième lecture le 14 mars, malgré les protestations de Thomas Chapais qui aurait voulu faire « entendre certaines personnes85 », dont un théologien86. Il est adopté dans la même proportion de 51 voix contre 17 par l’Assemblée législative et reçoit finalement la sanction royale à la prorogation de la session le 15 mars 1924. Le temps record dans lequel ce projet traversa tout le processus législatif (deux semaines seulement) ne fut pas sans provoquer de nombreuses critiques de la part de ceux qui voyaient dans ce texte « une loi hâtive et désordonnée87 ». Ces critiques concernant le processus législatif n’étaient en réalité que le prélude à une véritable levée de boucliers de la part de membres du clergé et de l’élite catholique qui, dès l’entrée en vigueur de la loi, en ont attaqué, cette fois, les assises.

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2.4. La réaction intégriste à la loi de 1924

Malgré l’évidente nécessité sociale et juridique d’une loi sur l’adoption, les défenseurs de la nouvelle loi sont étonnamment peu nombreux88. Le notaire Léonidas Bachand, dans la Revue du Notariat et dans La Revue Moderne, en fait une analyse détaillée et enthousiaste. Il n’hésite pas à y voir « une des plus belles législations que les Chambres provinciales aient adoptées depuis nombre d’années89 ». La plupart des commentaires sont cependant tout autres. Les détracteurs de la nouvelle loi sont nombreux. Les plus vives protestations sont formulées par La Semaine religieuse de Québec90, l’organe officiel de l’archevêché de Québec, sous la plume de l’abbé Antonio Huot ; par l’avocat Léo Pelland dans un fascicule entièrement consacré à la Loi concernant l’adoption91 ; par l’éditorialiste Jules Dorion92 ; et, de façon plus succincte, par le juriste Henri Turgeon dans la Revue du Notariat93. Ces critiques s’articulent principalement autour du fait que la loi sur l’adoption viole en maints endroits les « immuables principes de la philosophie et du droit94 » considérés comme de source divine. Les détracteurs de la loi reprochaient essentiellement à ce texte de porter atteinte à la puissance paternelle qui, selon la doctrine catholique, est accordée par Dieu au père de famille légitime. La doctrine de l’Église de l’époque est bien exprimée dans le cours de droit familial de l’abbé Guimont, publié trois ans plus tôt, et dans lequel l’auteur explique que « [c]omme sanctificateur [Dieu] se fait le législateur de la famille surnaturalisée par la grâce, en la gratifiant d’un code positif de lois révélées, appendice ajouté au Droit naturel95 ». Le rôle du pouvoir humain accepté par l’Église à l’égard de ce « droit naturel » se limitait à celui d’un auxiliaire et d’un protecteur et « aucune autorité humaine ne peut statuer quoi que ce soit à l’encontre des lois essentielles et divines de la famille96 ». Dans cette optique, la puissance paternelle est en quelque sorte déléguée irrémédiablement au père légitime. Elle trouve donc son fondement dans le mariage. Par conséquent, il était généralement accepté que cette puissance ne pouvait appartenir au père illégitime, car « cela serait le ferment de la désorganisation sociale97 ». Aux yeux des tenants de la doctrine dominante, la loi de 1924, en permettant l’éviction du père légitime, constituait donc une atteinte inacceptable à ce principe de droit transcendant. Le père de famille en tant que dépositaire de cette puissance « de droit divin et de droit naturel98 » ne peut en abdiquer à son gré99. On considère alors que le législateur en élaborant ses lois « ne doit pas amoindrir, détruire [ni] saper dans sa base cette institution, sans quoi il risque fort de détruire en même temps l’édifice social et, partant, le respect de l’autorité100 ». Dans cette optique, la Loi concernant l’adoption était présentée, ni plus ni moins, comme un danger social. On comprend dès lors que l’article 10 de la loi – disposition qui énonce les effets de l’adoption – subit particulièrement les foudres des critiques qui y voyaient une véritable « déclaration de guerre au père de famille101 ». En d’autres mots, le reproche principal à l’égard de la loi visait l’ingérence du pouvoir temporel dans l’ordre familial naturel. Sans

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aller jusqu’à affirmer que l’adoption est en soi contraire à l’ordre de la nature102, la critique soutenait qu’en toute logique une loi bien faite ne devrait donc s’appliquer qu’aux enfants illégitimes et à ceux de parents inconnus ou sans famille103. Dans La Semaine religieuse de Québec, A. Huot écrivait que « si, dans les cas d’extrême besoin, l’État peut et doit intervenir, c’est uniquement pour redresser les torts, mais jamais pour faire perdre ni abolir des droits qu’il lui est absolument interdit de supprimer104 ». De son côté, le notaire Henri Turgeon ne manqua pas de rappeler quelques principes philosophiques fondamentaux au notaire Bachand qui, lui, avait fait l’éloge de la nouvelle loi dans la Revue du Notariat105. Léo Pelland fustige lui aussi la loi en rappelant que « l’autorité paternelle ne saurait être abolie par l’État ! » et que de permettre aux parents de consentir à l’adoption de leurs enfants aurait pour conséquence de favoriser « les marchés d’enfants »106. Si l’idée d’un consentement parental paraît déjà inacceptable, celle de permettre à un juge de suppléer au défaut de consentement est plus décriée encore, car ce pouvoir judiciaire exorbitant symbolise, selon les critiques, l’ingérence de l’État dans l’ordre des familles. De plus, certains voient là un danger réel pour les parents pauvres qui risqueraient de perdre leur enfant par le simple fait que les aléas de la vie les ont contraints à se séparer, pour un temps, de leur progéniture. Plusieurs autres aspects de la Loi concernant l’adoption de 1924 ont fait l’objet de sévères mises en garde. En ce qui concerne les conditions requises de l’adoptant par l’article premier de la loi, selon lequel toute personne âgée de 21 ans ou plus peut adopter un enfant plus jeune qu’elle-même, on reproche au législateur de ne pas avoir indiqué que cette personne devait être mariée, laissant ainsi la possibilité aux personnes célibataires, veuves ou encore vivant en union libre d’adopter un enfant. Les critiques dénoncent aussi le fait qu’aucune différence d’âge entre l’adopté et l’adoptant ne soit exigée. Outre l’adoption d’enfants légitimes, on souligne donc que la loi permet l’adoption de personnes majeures ou mariées, constituant ainsi une menace à l’institution du mariage. Le notaire Turgeon y voyait même une incitation au divorce et à l’union libre107 et Pelland, « une prime au vice » et une incitation pour les adolescents à répudier leur famille et à se choisir un foyer meilleur108. Aujourd’hui un tel argument paraît cocasse. Mais dans le contexte de l’époque, cette accusation est grave. Elle démontre avec éloquence que les adversaires de la loi avaient décidé de faire flèche de tout bois. Ils étaient unanimes à réclamer tantôt son abolition, tantôt l’introduction de modifications importantes. Pour le reste, sans entrer dans le détail des analyses et opinions négatives publiées à l’époque, on peut dire qu’elles contenaient grosso modo les reproches suivants : – l’absence de protection de la foi religieuse de l’enfant ; – la non-reconnaissance du droit des institutions religieuses d’être consultées avant de prononcer une adoption ; Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

– l’illogisme d’un système qui prétend rompre le lien de filiation, alors que certains droits successoraux sont maintenus ; – le caractère exorbitant des pouvoirs du juge du fond en l’absence d’un droit d’appel ; – l’irrévocabilité de l’adoption. Le contenu « hérétique » de la loi n’explique sans doute qu’en partie la vigueur des réactions hostiles. Rappelons que les débats provoqués par la Loi sur l’assistance publique de 1921 ne sont pas encore apaisés et que le gouvernement tenait tête aux demandes pressantes de modifications de la part de l’Église à l’égard de cette loi-là. Au-delà de quelques incidents plutôt anecdotiques que décrit fort bien Vigod dans sa thèse de doctorat109, il est certain que les rapports entre l’Église et Taschereau demeuraient très tendus. S’il ne fait pratiquement aucun doute que la réaction négative à la loi sur l’adoption peut être considérée comme une étape supplémentaire dans l’opposition orchestrée de l’Église contre le gouvernement libéral, il paraît tout aussi certain que Taschereau voyait dans sa proposition de loi un projet apolitique. Il fut d’ailleurs le premier surpris par la violence de la réaction à ce projet qu’il voulait avant tout une mesure générale de protection des enfants vivant en institution. Certes, le projet n’avait pas été adopté à l’unanimité à l’Assemblée législative et il avait fait l’objet de critiques de la part de l’opposition, notamment lors de son dépôt en troisième lecture, et de la part de certains notables durant son étude devant le Comité des bills publics, dont le notaire Joseph Sirois, conseiller de l’archevêché de Québec qui avait pourtant été préalablement consulté. Mais le gouvernement Taschereau s’attendait vraisemblablement sinon aux applaudissements, du moins au soutien des autorités religieuses. Le premier ministre exprima lui-même les motifs de son étonnement en rappelant que ce projet avait été mis sur pied à la demande expresse de certaines institutions religieuses et que les termes en avaient été approuvés par différents théologiens ainsi que par les conseillers de l’archidiocèse de Québec110. B.L. Vigod ajoute avec raison que la loi sur l’adoption, contrairement à celle sur l’assistance publique, ne pouvait certainement pas être considérée comme une menace venant de la bureaucratie étatique contre les privilèges des institutions religieuses111. En effet, rien dans cette loi ne vient empiéter sur les prérogatives et sur la mission de ces institutions à l’égard de l’enfance abandonnée, si ce n’est, à la rigueur, le fait que les institutions religieuses ne figurent pas sur la liste de ceux dont le consentement à l’adoption est requis. Est-ce pour calmer les esprits, pour sauver la Loi concernant l’adoption ou pour ménager la susceptibilité des autorités religieuses avec qui les négociations se poursuivent à propos de l’assistance publique ? Toujours est-il que face au barrage d’insatisfaction Taschereau invite son procureur général adjoint, Charles Lanctôt, à reprendre les discussions avec les autorités religieuses et à trouver un compromis. Lanctôt travaille alors en étroite collaboration avec Mgr Laflamme, représentant de Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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l’autorité diocésaine, et lui fait parvenir le 12 janvier 1925 une copie de la loi ainsi qu’un commentaire préparé par la directrice de la crèche d’Youville112. Le 17 février 1925, Mgr Laflamme envoie un court mémoire de sept pages au gouvernement contenant « non pas précisément les amendements eux-mêmes avec leur rédaction définitive – laquelle est de votre ressort – mais la substance de ce que nous désirons faire modifier dans ladite loi et cela pour des raisons de droit naturel ou d’ordre moral113 ». En réalité, les modifications proposées sont tellement importantes qu’elles ont pour effet de dénaturer la loi de 1924. Dans ce mémoire, Laflamme suggère explicitement, comme avait tenté de le faire l’opposition à l’Assemblée législative l’année précédente, que seuls les enfants illégitimes, orphelins ou dont les parents sont incapables puissent faire l’objet d’une adoption. Au sujet des enfants orphelins ou de parents incapables, il propose de plus que ceux-ci ne devraient pouvoir être adoptés que si aucun des grands-parents ne prend soin d’eux ou « si aucun autre parent, aucun tuteur ni protecteur ne se charge de leur éducation ». En ce qui concerne les enfants illégitimes, le mémoire souligne que, tant que les parents réservent leurs droits et déclarent leur volonté d’élever leur enfant, l’adoption ne devrait pas être permise. De plus, afin de limiter les conflits successoraux potentiels avec les membres de la nouvelle fratrie, Mgr Laflamme avance l’idée que seuls des parents sans enfants devraient avoir le droit d’adopter un enfant. Cette dernière proposition, d’apparence anodine, permet pourtant de jauger l’ampleur de l’insensibilité de l’Église à l’égard de l’intérêt réel des enfants. En effet, cette proposition aurait eu pour conséquence d’isoler l’enfant adopté dans une famille qui, pour l’époque, eût été atypique puisque la plupart des familles comptaient alors plusieurs enfants, le nombre moyen de personnes par famille au Québec étant de 5,34, soit le taux le plus élevé du Canada114. Cette proposition était d’ailleurs contradictoire avec l’affirmation de Mgr Laflamme qui insistait sur l’importance de former une famille adoptive à l’imitation de la famille naturelle. C’est sans doute pour cela que dans une lettre subséquente il ne verra finalement point d’objection à ce que des époux avec enfants puissent aussi adopter115. En ce qui concerne la procédure, il souhaite que le consentement de l’enfant soit obtenu si possible et que l’adoption soit révocable, au moins pour des motifs très graves, par exemple en cas de légitimation subséquente de l’enfant par ses parents naturels (ce qui démontre, une fois encore, que la question de l’autorité légitime est au cœur de tous les débats). Lanctôt arrive néanmoins à convaincre Mgr Laflamme de ne pas retenir ce dernier point comme motif d’annulation d’une adoption116. Au sujet des effets de l’adoption, le mémoire de Mgr Laflamme contient la suggestion suivante : N’y aurait-il pas lieu d’imiter la loi française de 1923 qui fait une obligation de laisser à l’enfant légitime son nom patronymique, quitte à faire porter deux noms, celui de son père propre et celui de son père adoptif ? Cette disposition nous semble recommandable. Il est naturel Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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que les enfants aiment à porter et portent de fait le nom de leurs parents propres. Si donc les parents propres d’un enfant légitime sont décédés, ce n’est pas une raison pour priver l’enfant, à moins que celuici ne consente volontiers à cette privation du droit qu’il a de conserver le nom de son père et de rester attaché par son appellation à celui qui lui a donné son sang117. Le 18 mars, au nom du gouvernement, Lanctôt envoie à Mgr Laflamme une copie du projet de loi modifiant la loi de 1924, en lui rappelant toutefois que le projet initial a été mis en place à la demande de certaines institutions religieuses et qu’en cas de nouveau désaccord le gouvernement n’aura d’autre choix que de « rappeler la loi118 », autrement dit d’abolir purement et simplement l’adoption légale au Québec. La menace n’était pas nécessaire puisque, comme nous le verrons plus loin, le gouvernement se pliera aux principales revendications de l’Église. Une dernière modification à l’article 10 est malgré cela suggérée le 20 mars par Mgr Laflamme : seuls les droits civils des parents naturels, propose-t-il, devraient s’éteindre par le jugement d’adoption (sousentendu : à l’exclusion des droits de nature divine qui demeurent entiers), modification qui dénote, encore une fois, la réticence fondamentale du clergé à l’égard de l’instauration d’un régime légal d’adoption119.

3.

LE RECUL DE L’ÉTAT

Les pressions de l’Église eurent raison des objections du gouvernement qui, très rapidement, modifia la loi de façon substantielle. On sait aujourd’hui que cela eut pour résultat de « figer » l’adoption dans un solide carcan pendant près d’un demi-siècle. 3.1. Les modifications à la loi de 1924

Le projet de loi 181, qui apporte des modifications profondes à la loi de 1924, est finalement présenté devant l’Assemblée législative le 23 mars 1925120. Il fait droit à presque toutes les propositions formulées par Mgr Laflamme dans son mémoire au gouvernement. En premier lieu, les conditions requises quant à l’adoptant sont précisées : l’adoption n’est maintenant permise qu’aux seuls époux faisant vie commune ou encore aux veufs, aux veuves et aux personnes vivant seules mais à la condition que l’adopté soit du même sexe que l’adoptant. Dans tous les cas, la différence d’âge entre l’adopté et l’adoptant doit être d’au moins 21 ans et l’adoptant doit professer la même foi religieuse que celle à laquelle appartient par le baptême l’adopté121. Quant aux enfants adoptables, le projet de loi modifie en profondeur le texte de 1924, loi d’application générale, pour en faire une loi ne s’appliquant qu’à une catégorie restreinte d’enfants. Il n’est désormais plus question de pouvoir adopter des enfants légitimes abandonnés ou négligés mais non orphelins : Article 1d. Les personnes suivantes, mineures de l’un ou l’autre sexe peuvent seules être adoptées : Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’adoption, l’Église et l’État

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1. Les enfants illégitimes, à moins que l’un ou l’autre de leurs père et mère ou les deux n’aient, de fait, pris charge du soin, de l’entretien et de l’éducation de leur enfant ou n’aient déclaré par écrit qu’elles entendent s’en charger ; 2. Les enfants légitimes, orphelins de père et mère, si aucun des ascendants ne prend soin d’eux ; 3. Les enfants dont le père et la mère, ou le survivant, irrémédiablement privés de la raison, ne peut prendre soin, non plus qu’aucun ascendant. Le nouveau projet ne permet donc plus aux parents légitimes de consentir à l’adoption d’un de leurs enfants. Alors que, pour les enfants illégitimes, la loi de 1924 prévoyait que seul le consentement de la mère était nécessaire, sauf si le père prenait effectivement soin de l’enfant (dans un tel cas le consentement des deux parents étant requis), le projet de loi de 1925 fait place à la primauté de la puissance paternelle et propose que le consentement « du père de l’enfant illégitime ou, à son défaut, de la mère, si l’un ou l’autre sont connus » est seul désormais nécessaire. Quant au consentement de l’adopté, il est requis si l’enfant est âgé de 10 ans ou plus122. En outre, un avis de la requête en adoption doit être donné à l’institution dans laquelle un enfant est gardé aux frais de l’institution ou de la charité publique. Enfin, avant d’ordonner l’adoption, le juge doit « dans tous les cas, faire une enquête complète sur les qualités morales des parents adoptifs proposés de même que sur leur aptitude à bien élever l’enfant et lui donner un foyer ». L’interdiction d’interjeter appel du jugement est maintenue, mais le projet de loi prévoit par contre que l’adoption peut être révoquée, sur demande de l’adoptant ou de l’adopté, pour des motifs très graves. Finalement, le fameux article 10 subit également des modifications dans le sens de la préservation des droits du père de famille légitime. Le nouvel article 10 se lit comme suit : À compter du jugement accordant la demande d’adoption : 1° Les parents, le tuteur ou les personnes chargées de la garde et des soins de l’enfant sont privés de tous les droits qu’ils possèdent en vertu du droit civil et sont dispensés de toutes les obligations légales auxquelles ils sont tenus relativement à cet enfant ; 2° L’adopté est considéré à tous égards, relativement à cette garde, à l’obéissance envers ses parents et aux obligations des enfants envers leurs père et mère, comme l’enfant propre de ses parents d’adoption ; 3° Les parents d’adoption sont tenus de nourrir, entretenir et élever l’enfant comme s’il était leur propre. Ce survol des amendements permet de mesurer l’ampleur de la volte-face de Taschereau. Certains analystes voient dans la réforme de 1925 une nette amélioration de la loi initiale123. Pourtant, de texte généreux Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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qu’elle était, la loi de 1924, qui peut certainement être qualifiée d’authentique loi visant la protection, est devenue en 1925, à notre avis, un compromis regrettable où l’intérêt des enfants abandonnés n’apparaît plus un facteur déterminant. Une certaine amertume ainsi qu’une volonté d’éviter cette fois tout conflit avec l’Église semblent animer les propos du premier ministre lorsqu’il présente les amendements à l’Assemblée : Le gouvernement ne tient pas à une loi d’adoption plus qu’à une autre. Aussi, avons-nous cru devoir l’amender. Nous avons soumis les présents amendements au curé de Québec, Mgr Laflamme, qui les a approuvés, disant que le bill rencontre absolument les vues du clergé124. Dans un discours qu’il prononcera l’année suivante, Taschereau lèvera quelque peu le voile sur les raisons de ce recul historique. Il y rejette avec vigueur les critiques voyant dans le Parti libéral le parti de l’anticléricalisme dont le programme se résumerait à faire main basse sur la charité et sur les œuvres sociales125. Avec une exaspération évidente, il déclare à propos de son action en faveur de l’adoption : […] que pouvons-nous faire de plus ? Nous sommes des hommes, nous pouvons nous tromper, – et qui ne se trompe pas ? – mais, chez certains esprits, la justice continuera-t-elle d’être un vain mot ? Est-ce que l’admission et la réparation d’une erreur ne sont pas les meilleures preuves de la bonne volonté et de la sincérité ? Quelles preuves faudrat-il donc donner pour qu’on cesse de calomnier notre caractère et de fausser nos intentions126 ? L’admission un peu surprenante d’une telle erreur et la rapidité avec laquelle Taschereau se résout à altérer son propre projet de façon aussi radicale ne paraissent donc pas étrangères à sa volonté de combattre l’idée que sa formation politique serait anticléricale. L’opposition, sans surprise, tient à signaler qu’elle a eu raison de s’opposer au projet de 1924 et que celui de 1925 est une amélioration considérable127. M. Sauvé, député d’opposition du comté de Mont-Laurier, déplore cependant qu’une fois encore il soit procédé « à la dernière heure128 ». Le projet de loi, étudié en comité général qui en fait rapport sans amendement, est cependant adopté à l’unanimité et il reçoit la sanction royale le 3 avril 1925. 3.2. Les réactions à la loi de 1925

De façon générale, les modifications votées en 1925 satisfont évidemment ceux qui avaient manifesté leur opposition à la première version de la loi. Antonio Huot, dans La Semaine religieuse de Québec, qualifie même la nouvelle loi d’œuvre législative « excellente et qui fait honneur au gouvernement Taschereau, comme aussi à tous les membres de la Législature de Québec129 ». Henri Bourassa, tout en reconnaissant que la loi a été améliorée, exprime toujours, quant à lui, certaines réserves en ce qui a trait à « l’irrévocabilité qui paraît être maintenue dans la nouvelle rédaction130 ».

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L’adoption, l’Église et l’État

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Léo Pelland, un des plus sévères critiques de la première loi, se rallie et constate que « cette loi, préparée et adoptée trop hâtivement l’année dernière, a été, cette année, amendée dans le meilleur sens131 ». Il continue cependant à regretter que l’adoption soit ouverte aux personnes veuves ou célibataires majeures, principe qu’il considère comme irréconciliable avec l’objectif de donner « une famille » aux enfants adoptés, de même qu’il continue à penser que, pour des raisons de droit successoral, l’adoption aurait dû être réservée aux couples sans enfants. Du côté des juristes qui ont approuvé la loi en 1924, c’est bien entendu la déception. Léonidas Bachand estime que le texte a été défiguré et qu’il a perdu la souplesse et les qualités qui en faisaient une loi d’intérêt général132. De son côté, Paul Paquette écrit dans la Revue du Notariat que l’adoption, nouvelle version, en restreignant les catégories d’enfants adoptables, a perdu sa véritable utilité sociale133 et il suggère qu’il ne s’agit plus d’une loi sur l’adoption mais plutôt d’une « loi pour l’adoption de certains enfants ». Il est vrai que la loi, telle qu’elle est modifiée en 1925, semble avoir pour objectif principal de légaliser le statut des enfants illégitimes. Paquette estime qu’il eût pourtant été possible de concilier les positions en permettant aux parents qui le désirent de déléguer l’exercice de leur autorité sans pour autant nuire au droit lui-même134. En ce qui concerne le fait qu’une personne veuve sans enfants ou célibataire majeure ne peut adopter qu’un enfant du même sexe, Paquette, loin de trouver cette restriction moralement nécessaire, croit plutôt qu’il en résultera d’étranges conséquences puisque, par exemple, il signifie qu’un grand-père veuf et sans enfants ne peut adopter sa petite-fille et qu’une personne veuve avec enfants ne peut adopter qui que ce soit135. Léonidas Bachand fustige la nouvelle restriction concernant les enfants légitimes et est d’avis que l’impossibilité de consentir à l’adoption d’un enfant, alors que les parents estiment qu’ils ne peuvent s’en occuper utilement, constituera un sérieux frein au placement des enfants dans des familles qui hésiteront à accueillir un enfant puisque celui-ci peut leur être repris en tout temps136. Tout en reconnaissant que certaines modifications étaient nécessaires, comme l’exigence d’un écart d’âge entre l’adopté et l’adoptant, il n’hésita pas à appeler immédiatement de ses vœux une nouvelle réforme : Les nuages vont se dissiper, la peur s’évanouir, les enthousiasmes se refroidir, les esprits reprendre leur calme et leur équilibre et alors on pourra amender notre « Loi d’adoption » non plus dans le sens de la rendre méconnaissable comme elle l’est en plusieurs endroits, mais l’amender dans un sens plus généreux, et plus pratique137. Le débat suscité à propos de la première loi sur l’adoption au Québec s’est effectivement vite apaisé. Dans les années qui suivirent, une série de modifications mineures furent apportées à la loi. En 1927, celleci est légèrement modifiée de façon que le consentement du tuteur ou du curateur de l’enfant, du père d’un enfant illégitime ou encore de l’institution où se trouve un enfant illégitime ne soit plus nécessaire en Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

Victorin Germain, Allo !… Allo ! ici la Crèche ; plaidoyers et nouvelles, Québec, Chez l’auteur, 1940.

cas de négligence grave des parents ou si les parents indigents ont confié leur enfant à une institution pendant six mois (pour l’enfant illégitime) ou deux ans (pour l’enfant légitime)138. On prévoit aussi que l’adoption pourra être révoquée, pour de graves motifs, à la demande de l’institution de charité où se trouvait l’enfant illégitime139. Dès 1932, la Commission des assurances sociales de Québec proposait cependant que l’adoption d’un enfant légitime vivant dans des conditions normales soit permise140. Dans son rapport, elle constate que, huit Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’adoption, l’Église et l’État

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ans après l’instauration d’un régime légal d’adoption, les crèches sont toujours bondées, qu’elles servent de dumping ground et que les pratiques d’adoptions de fait et de « cessions » d’enfants sont encore chose courante141. Le constat est désolant : de toute évidence, la loi sur l’adoption ne constitue pas un outil de protection de l’enfance très efficace… Le Premier Congrès pour la protection de l’enfance, tenu à Québec en février 1931, prend d’ailleurs une résolution dans laquelle il […] conseille respectueusement au Gouvernement provincial d’étudier cette question en vue de trouver une méthode empêchant les parents d’abandonner ou placer leurs enfants, sauf en suivant les formes juridiques déterminées, et seulement dans des institutions reconnues, ou en vertu d’un ordre du tribunal ; et en vue d’assurer que, cette cession s’étant opérée dans les formes voulues, elle soit considérée comme permanente et que le retrait ne soit possible qu’avec l’assentiment de l’institution à qui la tutelle avait été confiée ou quand l’enfant est adopté en vertu des lois provinciales relatives à l’adoption. La Commission des assurances sociales reprend alors cette recommandation à son compte en déplorant que la cession des enfants par leurs parents se fasse sans aucune règle142. Léo Pelland opposa au rapport de la Commission les mêmes objections qu’il avait formulées dans le cas de la loi sur l’adoption de 1924, tout en reconnaissant cependant que la question des enfants légitimes abandonnés ou maltraités pourrait peutêtre trouver une solution dans un mécanisme de tutelle accordée aux parents d’accueil, ce qui aurait laissé intact le principe de l’autorité naturelle du père légitime143. Mais cette ouverture restera lettre morte. La loi continuera à être modifiée, mais au compte-gouttes. Ainsi, elle l’est en 1933 afin de permettre l’adoption d’un enfant de sexe différent de celui de l’adoptant, de même que l’adoption par un veuf ou une veuve qui a des enfants, « pourvu que l’adoption de fait ait eu lieu antérieurement au décès du conjoint144 ». En 1939, le législateur autorise l’adoption d’un enfant orphelin de père ou de mère par le père et la mère du conjoint décédé, avec le consentement du parent survivant145. En 1950, la Cour du bien-être social est instituée et se voit attribuer la juridiction exclusive en matière d’adoption146. En 1960, une nouvelle réforme étend les possibilités d’adoption aux enfants majeurs, à la condition qu’ils aient été adoptés de fait avant leur majorité147 ; pour les personnes veuves, l’adoption d’enfants de sexe différent devient possible lorsque l’adoptant est le grand-père ou la grand-mère d’un enfant naturel148. Ensuite, la différence d’âge de 21 ans entre l’adopté et l’adoptant n’est plus requise lorsque l’enfant à adopter est l’enfant naturel de l’un des conjoints149. De plus, la loi prévoit précisément la confidentialité des dossiers de la Cour relatifs aux jugements d’adoption qui ne pourront désormais être consultés que dans certaines circonstances : succession, mort ou disparition des parents adoptifs, révocation de l’adoption ou toute autre circonstance que le juge estime suffisamment grave ou importante au regard de l’intérêt de l’adopté150. Enfin, à partir de 1964, la loi permet l’adoption d’un enfant par le conjoint du parent survivant151. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

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Ces différentes réformes ne mettaient toutefois pas en cause la philosophie de base de la loi de 1925. Il faudra attendre 1969 pour assister à une première réforme en profondeur152 que réclamaient depuis fort longtemps plusieurs intervenants sociaux et juristes153. Pour la première fois, la loi établit clairement le principe suivant lequel l’adoption ne peut être prononcée que dans l’intérêt de l’enfant. Désormais, l’enfant légitime abandonné par ses parents ou ascendants peut être adopté, comme cela avait été prévu par la loi de 1924, mais avec une restriction de taille puisque l’abandon doit être judiciairement constaté et doit avoir duré plus d’un an. Par contre, l’enfant légitime privé d’un de ses parents par suite d’un divorce peut maintenant être adopté. Est désormais également possible l’adoption par des parents séparés de corps ou de fait, ou par l’un d’eux, de l’enfant qu’ils ont adopté de fait, avant leur séparation. Finalement, avec cette réforme, l’adoption d’un enfant par une personne non mariée est autorisée si l’enfant est de même sexe que l’adoptant154. La loi de 1969 a donc considérablement assoupli les conditions d’adoption aussi bien en ce qui concerne les catégories d’adoptants que les catégories d’adoptés, tout en maintenant certaines distinctions entre enfants légitimes et illégitimes. En 1980, les dispositions législatives en matière d’adoption sont intégrées au Code civil du Québec ainsi qu’au Code de procédure civile. Le régime légal d’adoption au Québec subit alors de nouveaux changements importants. L’introduction du principe d’égalité entre les enfants, sans égard aux circonstances de leur naissance, abolit formellement la distinction entre légitimité et illégitimité. En conséquence, le droit de l’adoption s’affranchit ainsi de toute considération reliée au statut matrimonial des parents.

CONCLUSION L’étude qui précède permet de constater que les vives protestations aussi bien de l’Église que d’une partie de l’élite catholique ont torpillé en 1924 la première loi québécoise sur l’adoption qui, sous certains aspects, apparaît aujourd’hui comme étonnamment « moderne » dans le souci qu’elle avait de protéger les enfants abandonnés, sans égard à leur statut légal. Ce ne sera d’ailleurs pas la dernière fois que, dans l’histoire du droit de l’enfance, des considérations dogmatiques auront raison de préoccupations humanitaires et sociales. Ainsi, en 1944, c’est encore au nom du respect de la puissance paternelle, et en dépit de l’urgence d’instaurer un véritable système de protection des enfants négligés, que l’Église poussera le gouvernement Duplessis à écarter la Loi concernant la protection de l’enfance155 adoptée l’année précédente par le gouvernement d’Adélard Godbout156. Les multiples réformes du droit de l’adoption apparaissent, il est vrai, comme une longue marche vers la reconnaissance du droit des enfants à la protection et à un traitement non discriminatoire. Il faut cependant attendre le début des années 1980 pour voir réparer les dommages causés par les modifications de 1925 et pour retrouver l’esprit de

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la loi de 1924. Pour perfectibles qu’aient été certaines dispositions de la première loi sur l’adoption qui doivent être lues dans le contexte social de l’époque, il n’en ressort pas moins qu’elle fut rédigée dans un authentique esprit de protection des enfants et que cet objectif fut mis au rancart en 1925 pour plusieurs décennies. En cette période de réflexion sur l’avenir de l’adoption, il n’est sans doute pas inutile de souligner certaines caractéristiques de la première loi sur l’adoption au Québec. D’abord, on peut rappeler que celle-ci avait réellement pour objectif de donner une famille à un enfant plutôt qu’un enfant à une famille. Si l’expression est aujourd’hui éculée, c’est précisément et malheureusement en raison du fait que cet objectif premier fut trop souvent perdu de vue… Par ailleurs, l’analyse historique de cette institution permet de constater que la rupture complète des liens entre l’enfant et sa famille d’origine fut présentée comme une condition sine qua non du succès de l’adoption. Celle-ci devait donc nécessairement être plénière et contenir des garanties quant au respect du secret des origines. On sait que de nos jours ces effets draconiens de l’adoption sont remis en question tantôt pour souligner l’importance du droit aux origines, tantôt pour plaider en faveur du maintien de certains contacts entre la famille d’origine et l’enfant, dans les cas où cela peut être avantageux pour ce dernier. Un des arguments présentés à l’encontre de l’idée d’ouverture consiste à rappeler que la rupture complète des liens participe de l’essence même de l’adoption légale au Québec. Cela est incontestable. Cependant, l’affirmation doit sans doute être nuancée. Dans un premier temps, on peut rappeler que, déjà en 1924, l’adoption plénière s’accommodait de certains éléments d’ouverture, mineurs mais réels, sur le plan aussi bien patrimonial157 que personnel158. Ensuite, il convient de souligner que l’adoption légale venait réglementer une pratique officieuse bien ancrée qui n’était pas nécessairement basée sur l’idée d’une rupture automatique et complète. Les motifs d’ordre sociologique et juridique qui, en 1924, rendaient indispensable le caractère plénier de l’adoption, étaient conjoncturels. En effet, l’analyse du contexte de l’époque montre bien, d’une part, que cette demande était motivée par le fait que les crèches et les autres institutions de bienfaisance étaient débordées en raison du nombre élevé d’enfants potentiellement adoptables et, d’autre part, que l’état incertain de la jurisprudence en matière d’habeas corpus laissait les parents d’accueil sans garanties formelles contre les possibles intrusions de la famille biologique. Dans un cas comme dans l’autre, la situation a changé. Il n’est plus question aujourd’hui que de « pénurie » d’enfants et le droit hésite de moins en moins à reconnaître la parenté psychologique et à accorder des effets juridiques aux liens psychologiques qui unissent l’enfant à un adulte, même s’il lui est juridiquement étranger. Au-delà de ces différents constats, les tribulations de la première loi québécoise sur l’adoption dans un contexte de préservation de la puissance paternelle nous rappellent surtout qu’aucune réforme en droit de

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l’enfance ne peut être couronnée de succès si elle n’est pas exclusivement motivée par le souci de l’intérêt de l’enfant et si elle hésite à remettre en question les idées reçues et les catégories juridiques établies. Notes 1. D. Goubau et S. Beaudoin, « Interaction du droit et des pratiques sociales : l’exemple de l’adoption ouverte », dans Comprendre la famille, J. Alary et S. Éthier (dir.), Sainte-Foy, Presses de l’Université du Québec, 1996, p. 297-309 et « Adoption “ouverte” : quelques enjeux et constats », (1996) 45 Service social, p. 51. 2. P. Blackburn (sous la présidence de), La pratique de l’adoption au Québec ; rapport du comité provincial dans le cadre du premier plan d’action sur la politique familiale, Québec, MSSS, 1991 ; voir également M.P. Sobol et K. Daly, « Adoption Practice in Canada : Emerging Trends and Challenges », Child Welfare, vol. LXXIV, no 3, 1995, p. 655. 3. Loi concernant l’adoption, 14 Geo. V, 1924, c. 75. 4. Commission des assurances sociales de Québec, Deuxième Rapport, Québec, 1933, p. 30 ; H. Roch, L’adoption dans la province de Québec, Montréal, Wilson et Lafleur, 1951 ; V. Melançon, « Du consentement requis par la loi d’adoption », (1958-1959) Thémis 20. 5. Loi concernant l’adoption, précitée, note 3, art. 3. 6. Québec, Débats de l’Assemblée législative (5 mars 1924) à la page 680 (reconstitution des débats). (Ci-après cités : « Débats de l’Assemblée législative ».) 7. M.E. Hughes, « Adoption in Canada », dans D. Mendes da Costa, Studies in Canadian Family Law, Toronto, Butterworths, 1972. 8. La première loi sur l’adoption en Amérique du Nord a été votée en 1851 dans l’État du Massachusetts. Au Canada, le Nouveau-Brunswick a été la première province à voter une loi en la matière : An Act relating to the Adoption of Children, 36 Vict. 1873, c. 30. La Nouvelle-Écosse fait de même en 1896 : An Act Respecting the Adoption of Children, 59 Vict. 1896, c. 9 ; la Colombie-Britannique en 1920 : Adoption Act, 20 Geo. V, 1920, c. 2 ; et l’Ontario en 1921 : The Adoption Act, 11 Geo. V, 1921, c. 55. La province de l’Alberta adopte en 1927 la Domestic Relations Act, 17 Geo. V, c. 5, qui inclut une section sur l’adoption. En 1930, l’Île-du-PrinceÉdouard vote sa première loi sur l’adoption : The Adoption Act, 20 Geo. V, c. 12. À l’opposé des principes sous-jacents au Code Napoléon de 1804 où seule l’adoption simple des adultes est permise (ce n’est qu’en 1923 et donc dans la foulée de la Première Guerre mondiale que l’adoption légale de mineurs devient possible ; Conférence de La Haye de droit international privé, Actes et documents de la Dix-septième session, Rapport Van Loon, 10 au 29 mai 1993, La Haye, Bureau permanent de la Conférence, SDU, 1994, p. 26), l’adoption est en common law une institution juridique qui essaie de servir les intérêts de l’enfant et non ceux de l’adoptant sans descendance. 9. L. Pelland, La loi de l’adoption de 1924 – Examen critique en regard de la saine tradition philosophique et juridique, Québec, Léo Pelland, 1924, p. 12. 10. Ibid., p. 23. 11. A. Huot, « La loi d’adoption : simple mise au point », (1924) 36 La Semaine religieuse de Québec, p. 498. 12. E.-A. Côté, La puissance paternelle, Rimouski, Imprimerie Générale S. Vachon, 1926, p. 14. Voir aussi C.-R. Guimont, Le droit familial, t. 2, Québec, Imprimeries L’Action sociale, 1921. 13. Loi modifiant la Loi concernant l’adoption, 15 Geo. V, 1925, c. 75.

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14. Voir, par exemple, le sort réservé à la Loi de protection de l’enfance, votée en 1944 et reléguée aux oubliettes sous les pressions de l’Église qui jugeait que cette loi était une immixtion dans la vie privée des familles et une atteinte inadmissible à la puissance paternelle : R. Joyal et C. Chatillon, « La Loi québécoise de protection de l’enfance de 1944 : genèse et avortement d’une réforme », (1994) 53 Histoire sociale, p. 33. 15. Voir en particulier A. Dupont, Les relations entre l’Église et l’État sous Louis-Alexandre Taschereau 1920-1936, Montréal, Guérin, 1972. 16. L. Bachand, « La loi d’adoption modifiée », (1926) 28 La Revue du Notariat 257. 17. Loi concernant la création d’une commission chargée d’étudier un système d’assurance sociale pour la province, S.Q. 1930, c. 14, art. 1. Sous la présidence d’Édouard Montpetit, la Commission des assurances sociales de Québec devait notamment conclure à la nécessité d’élargir la possibilité d’adoption aux enfants légitimes : Commission des assurances sociales de Québec, op. cit., note 4, p. 27-28. 18. Loi de l’adoption, L.Q. 1969, c. 64, art. 6 et 7. 19. Les recherches ont été effectuées à partir des débats de l’Assemblée législative récemment reconstitués pour les années 1924 et 1925 par la Bibliothèque de l’Assemblée nationale ; les documents relatifs à la correspondance échangée entre les représentants de l’Église et de l’État à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur l’adoption proviennent des Archives nationales du Québec (ANQ). 20. Dionne c. La Compagnie des Chars Urbains, [1895] R.J.Q. 449 (C.S.). 21. Code civil du Bas Canada. Premier, second et troisième rapports, Québec, George E. Desbarats, 1865, p. 196. 22. Voir cependant la jurisprudence en matière d’habeas corpus, infra, notes 71 et 72. 23. Commission des assurances sociales de Québec, op. cit., note 4, p. 30 ; Québec, Rapport du Comité d’étude sur l’Assistance publique, Québec, Gouvernement du Québec, 1963, p. 27. L’étude de Collard portant sur une communauté de la région de Charlevoix démontre que, en dépit du silence de la loi, la pratique de l’adoption des enfants sans famille existe depuis longtemps, comme en témoignent les recensements et les testaments : C. Collard, « Les orphelins “propres” et les autres... Carence parentale et circulation des orphelins au Québec (1900-1960) », Culture, (1991) XI, p. 135. 24. Commission des assurances sociales de Québec, op. cit., note 4, p. 29 ; F.-R. Ouellette et J. Séguin avancent qu’après 1924 plusieurs familles n’ont fort probablement pas eu conscience que l’adoption de fait se situait en dehors des cadres légaux : F.-R. Ouellette et J. Séguin, Adoption et redéfinition contemporaine de l’enfant, de la famille et de la filiation, Québec, IQRC, 1994, p. 37. 25. H. Roch, L’adoption dans la province de Québec, Montréal, Wilson et Lafleur, 1951, p. 25-26. 26. Québec, op. cit., note 23. Pour sa part, un voyageur français, J.C. Bonnefons, écrit à ce sujet dans son ouvrage Voyage au Canada dans le nord de l’Amérique septentrionale fait depuis l’an 1751 à 1761, Québec, Imprimerie Léger Brousseau, 1887, p. 33-34, en faisant la description détaillée de la ville de Québec : « Après l’Intendance et du même côté, est la maison du lieutenant du Roi. C’est dans cette maison qu’on dépose ordinairement les enfants nouveau-nés, que le libertinage abandonne et que l’humanité accueille sous le nom d’enfants trouvés ; ils sont élevés à la campagne jusqu’à ce qu’ils soient en âge de gagner leur vie, ou qu’ils aient été adoptés ; ce qui arrive presque toujours dans ce pays, où les habitants sont naturellement humains et hospitaliers. » 27. Selon Pierre Hurteau, il faut remonter en 1754 à Marguerite d’Youville et aux Soeurs grises, « pionnières de l’adoption », pour voir s’organiser systématiquement le placement surveillé des enfants abandonnés : P. Hurteau, « L’adoption au Québec », (1984) 69 Intervention, p. 126.

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28. V. Melançon, « Du consentement requis par la loi d’adoption », (1958-1959) Thémis 21 ; M.-A. Cliche, « Filles-mères, familles et société sous le Régime français », (1998) XXI Histoire sociale, p. 39 ; O. D’Amours, « Survol historique de la protection de l’enfance au Québec, de 1608 à 1977 », Service social, (1986) 35, p. 386. 29. Ordonnance de l’intendant Bégon, 7 août 1726, reproduite dans P.G. Roy, Inventaire des ordonnances des intendants de la Nouvelle-France conservées aux archives provinciales de Québec, t. 1, Beauceville, L’Éclaireur, 1919, p. 214 ; Ordonnance de l’intendant Hocquart, 12 mars 1748, reproduite dans Arrêts et règlements du Conseil supérieur de Québec, et ordonnances et jugements des intendants du Canada, t. 2, Québec, De la presse à vapeur de E.R. Fréchette, 1855, p. 395. Il est cependant très difficile d’évaluer avec précision le nombre d’enfants trouvés, les renseignements étant fort parcellaires. Gonzalve Poulin avance bien quelques chiffres, mais aucune référence ne les accompagne : Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, L’assistance sociale dans la province de Québec, 1608 à 1951, Québec, 1955 (annexe 2) ; O. D’Amours, loc. cit., note 28 ; M.-A. Cliche, loc. cit., note 28. 30. G. Poulin, « La socialisation des structures de bien-être. Phénomène historique », (1964) XXV Culture, sciences religieuses et profanes au Canada, p. 336. 31. L. Baudouin, Le droit civil de la Province de Québec – Modèle vivant de droit comparé, Montréal, Wilson et Lafleur, 1953, p. 250. 32. Québec, op. cit., note 23, p. 29. 33. En ce sens, voir V. Melançon, loc. cit., note 28. 34. Dès 1754, l’Hôpital général de Montréal avait commencé à accueillir des enfants trouvés et, peu de temps après, l’Hôtel-Dieu de Québec et les Ursulines de TroisRivières firent de même. Mathieu souligne qu’après la Conquête le clergé était désorganisé : « Après la cession, le clergé canadien était fort réduit et privé totalement du renfort de la France. Les ordres religieux s’étaient même vu refuser le droit de se recruter. Trente ans après la conquête, il ne restait plus que 146 prêtres pour desservir 160 000 fidèles dispersés sur un immense territoire. De 1800 à 1837, il n’y eut aucune communauté religieuse d’hommes au Canada. Malgré cette extrême pénurie, le clergé demeura le guide du peuple et son meilleur conseiller dans toutes les difficultés » : L. Mathieu, Étude de la législation sociale du Bas-Canada, Thèse de doctorat, Québec, École de service social, 1953, p. 11 (l’auteur cite les Soeurs de la congrégation Notre-Dame de Montréal, Histoire de l’Église du Canada, Montréal, 1908, p. 209 et s.). 35. Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, op. cit., note 29, p. 31 : « Nous apprenons des soeurs de l’Hôpital Général de Montréal que les enfants trouvés étaient “gardés dans l’Hôpital général jusqu’à ce que l’on ait trouvé une nourrice ; alors on les y place jusqu’à l’âge de 18 mois, à raison de 15 francs par mois, et le trousseau que nous donnons aux nourrices, après lequel temps, nous les retirons. Lors de notre visite, ou autrement, si nous nous apercevons de quelque négligence de la part des nourrices, nous les reprenons ou nous les plaçons ailleurs” (Appendice 1 (C), n. 3.H, Journaux du Conseil législatif, Bas-Canada, 1824-25) ». 36. Se référant à un rapport du général Murray (J. Murray, Report of the State of the Government of Quebec in Canada, Québec, Dussault et Proulx, 1902, p. 23 et s.), Mathieu souligne que dans les premières années du Régime anglais les subventions aux institutions charitables furent suspendues pour n’être accordées ensuite que de façon très parcellaire, empêchant ainsi les institutions d’accomplir pleinement leurs œuvres particulières jusqu’aux dernières années du XVIII e siècle : L. Mathieu, op. cit., note 34, p. 12, 17-18 et 30. 37. Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, op. cit., note 29.

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L’adoption, l’Église et l’État

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38. 41 Geo. III, c. 6. 39. À la même époque, il confia officiellement à l’Hôtel-Dieu de Québec le soin des enfants trouvés dans la région et « cet arrangement dura pendant plus de quarante ans, soit de 1801 à 1845. Durant cette période, 1375 enfants avaient été reçus par l’Hôtel-Dieu. De ce nombre, 102 furent réclamés plus tard par leurs parents naturels, 575 placés dans des familles et 730 étaient morts. On y pratiquait le système inauguré par saint Vincent de Paul à Paris, à savoir que les enfants étaient déposés dans une tour munie d’une cloche destinée à avertir la femme de garde et on ne faisait généralement pas la recherche des parents » : G. Poulin, op. cit., note 37, p. 56. 40. Loi du 22 mars 1823, 3 Geo. IV, c. 25. Cette loi prévoyait que tous les enfants trouvés étaient, durant leur minorité, sous la tutelle des commissaires. Le placement dans une famille se faisait, comme sous le Régime français, par l’entremise d’un acte d’engagement. L. Mathieu, op. cit., note 34, p. 68-69, ajoute qu’à partir de 1825, « par l’acte 5 Geo. IV, c. 12 qui était encore en vigueur en 1840, les commissaires chargés des enfants trouvés reçurent l’autorisation de placer ces enfants en apprentissage jusqu’à leur âge de majorité. Et en 1832, l’acte 2 Guil. IV, c. 34, qui fut continué par les actes : 3 Guil. 4, c. 23, 4 Guil. IV, c. 16 et 1 Vic., c. 17, leur déléguait la fonction de protecteur juridique des enfants trouvés dans leurs districts respectifs. » 41. L. Mathieu, op. cit., note 34, p. 24. 42. Appendice 1, Journaux du Conseil législatif, Bas-Canada, 1823-1824. 43. G. Poulin, op. cit., note 37, p. 44. 44. Ibid., p. 45. 45. À titre d’exemple, l’Hôpital général de Montréal recueillit, de 1862 à 1898, 4 498 enfants trouvés : G. Poulin, op. cit., note 37, p. 57. 46. Acte concernant les Écoles d’industrie, 1869, 32 Vict., c. XVII (cette loi avait pour objectif de prévenir la délinquance juvénile ; l’admission dans une école spécialisée des enfants orphelins, abandonnés, négligés ou maltraités âgés de 6 à 14 ans pouvait être demandée et les frais inhérents étaient payés en parts égales par le gouvernement et la municipalité visée) ; Acte pour autoriser les directeurs des écoles d’industrie et de réforme et de certaines institutions de charité de mettre en apprentissage ou de placer au dehors les enfants qui sont sous leur direction, 1871, 35 Vict., c. 13 (l’objectif de cette loi était de réadapter les délinquants ; elle prévoyait que les enfants admis dans les écoles de réforme pouvaient être placés jusqu’à leur majorité comme domestiques ou apprentis chez une personne respectable et digne de confiance ; cette loi précisait que, durant tout le placement de l’enfant, les droits, les pouvoirs et l’autorité des parents à l’égard de cet enfant cessaient pour être possédés et exercés par les directeurs des écoles de réforme ou d’industrie, aussi pleinement et efficacement qu’ils l’auraient été par les parents) ; Loi relative aux enfants trouvés placés dans certaines institutions, S.R.Q. 1909, art. 2757, S.R.Q. 1888, art. 5504, qui reprend l’acte 2, Guil. IV c. 34, autorisant le placement en apprentissage, jusqu’à leur majorité, des enfants trouvés et à la charge des commissaires (cette loi énonçait que les institutions mentionnées qui reçoivent des enfants trouvés « peuvent à leur discrétion confier la garde des enfants trouvés qu’elles ont sous leurs soins, à toutes personnes, sociétés ou corporations, dans le but de l’élever, d’entretenir et de fournir une éducation appropriée à ces enfants, et ce, en vertu d’un contrat par lequel les dites institutions auront le droit de reprendre en tout temps la garde et la possession de ces enfants, si elles le jugent à propos, à leur discrétion »). 47. R. Joyal, « L’enfant et les lois : à la recherche d’un statut », (1994) 23 Cahiers québécois de démographie, p. 246. 48. F.-R. Ouellette et J. Séguin, op. cit., note 24, p. 34-35.

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49. Sur cette question, voir notamment C. Collard, « Enfants de Dieu, enfants du péché : anthropologie des crèches québécoises de 1900 à 1960 », (1988) 12 Anthropologie et sociétés, p. 99. 50. Ibid., 102. 51. A. Dupont, op. cit., note 15, p. 61. 52. Ibid., p. 40. 53. Ibid., p. 70. 54. Loi sur l’assistance publique, 11 Geo. V, 1921, c. 79. 55. S. Mongeau, « Évolution de l’assistance au Québec », dans A. Dupont, op. cit., note 15, p. 44. 56. M. Brunet, « Livres et revues », (1953) 7 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 123. 57. A. Dupont, op. cit., note 15, p. 88. 58. Débats de l’Assemblée législative (5 mars 1924), à la page 680. 59. Ibid. 60. A. Dupont, op. cit., note 15, p. 109, évoque par exemple la situation du décès sans testament des parents « adoptifs » qui laisse l’orphelin sans ressources et qui lui apprend ou lui rappelle qu’il est un enfant illégitime. 61. Semaines sociales du Canada, « La famille », 1923, p. 204. 62. Société des Nations, Déclaration des droits de l’enfant, 26 septembre 1924. 63. ANQ, Correspondance du procureur général, 1924-1925. 64. B.L. Vigod, Quebec before Duplessis. The Political Career of Louis-Alexandre Taschereau, Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1986. 65. The Adoption Act, 14 Geo. V, c. 75 ; il faut donc nuancer les propos des auteurs des années 1920 lorsqu’ils avancent que la loi d’adoption française a été incorporée dans le Code civil : L. Bachand, « La loi d’adoption », (1925) XXVII La Revue du Notariat 193. 66. Voir notamment L. Bachand, loc. cit., note 65 et P. Paquette, « La loi d’adoption : ses motifs, sa nature, ses effets », (1925) XXVIII La Revue du Notariat 65. 67. L. Pelland, op. cit., note 9, p. 25-26. 68. Débats de l’Assemblée législative (5 mars 1924), à la page 680. 69. Débats de l’Assemblée législative (25 mars 1925), à la page 3 (débats en commission des bills publics). 70. Par exemple, dans Pelletier c. Beaudoin, (1923) C.S. 504, la Cour supérieure jugeait que le père d’un enfant naturel légitimé par le mariage deux ans après sa naissance avait le droit d’en obtenir la possession, par bref d’habeas corpus, des mains d’un tiers auquel les Sœurs de la Miséricorde de la maternité où l’enfant était né l’avaient confié sous un nom d’emprunt. 71. Voir, par exemple, Moquin c. Turgeon et al., (1912) C.S. 232. 72. En ce sens, voir Kennedy c. Barlow, (1869) 1 R.L. 87 (C.S.) ; Rivard c. Goulet, (1875) 1 Q.L.R. 174 (C.S.) ; The Queen c. McConnell and Meiklejohn, ès-qual., (1882) 5 L.N. 386 (C.S.) ; Truax, ès-qual. c. Ingalls, (1889) 4 R.J. 442 (C.S.) ; Poitras c. Lessard, (1906) 13 R.J. 570 (C.S.) ; voir également les références jurisprudentielles citées dans É. Deleury, M. Rivet et J.-M. Neault, « De la puissance paternelle à l’autorité parentale : une institution en voie de trouver sa vraie finalité », (1974) 15 C. de D. 779, 843. 73. Débats de l’Assemblée législative (5 mars 1924), à la page 680. 74. Loi concernant l’adoption, Projet de loi 191, 1re session, 16e législature (Québec), 1924. 75. Il y avait cependant des exceptions au caractère plénier de l’adoption puisque, d’une part, l’enfant ne bénéficiait, dans sa famille adoptive, de droits successoraux à l’égard de ses nouveaux ascendants qu’au premier degré seulement et que,

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L’adoption, l’Église et l’État

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d’autre part, en cas de décès ab intestat de l’adopté, les biens qu’il avait reçus de ses parents ou alliés naturels retournaient par succession dans la famille d’origine (art. 12). B.L. Vigod, op. cit., note 64, p. 117. La loi du Massachusetts de 1851 est généralement considérée comme le premier texte en matière d’adoption qui tenait expressément compte de l’intérêt de l’enfant et imposait l’approbation par un juge de la convention d’adoption. La loi du Massachusetts exigeait le consentement écrit des parents mariés, de la mère célibataire ou du tuteur légal de l’enfant, le consentement de l’enfant à partir de 14 ans, la souscription par le conjoint de l’adoptant, si cette personne était mariée, de la demande d’adoption et la constatation par le juge compétent de ce que les demandeurs étaient « suffisamment capables d’élever l’enfant [...] et qu’il était juste et convenable que l’adoption se réalise ». L’effet de l’ordonnance d’adoption était de faire de l’adopté l’enfant légal des adoptants « à toutes fins utiles » et de priver les parents biologiques de tous droits et obligations juridiques à l’égard de l’enfant. Les parents adoptifs avaient donc désormais la seule responsabilité de pourvoir aux besoins et à l’éducation de l’enfant et acquéraient simultanément le droit à la garde et aux services de l’enfant. « Introduction to Adoption Law and Practice », dans J.H. Hollinger, Adoption Law and Practice, New York, 1989, p. 122 et 1-23, cité dans Conférence de La Haye de droit international privé, Actes et documents de la Dix-septième session, Rapport Van Loon, précitée, note 8, p. 26-28. Débats de l’Assemblée législative (5 mars 1924), à la page 680. Le Devoir, 7 mars 1924, cité dans A. Dupont, op. cit., note 15, p. 110. L’interdiction allait encore plus loin que ce que prévoyait la loi ontarienne, qui la limite aux frères, sœurs, oncles et tantes. De l’avis de la presse catholique, « c’est l’opposé de l’ordre naturel et des traditions que l’on a toujours maintenues chez les Canadiens français », à savoir les coutumes reliées à l’adoption de fait au sein des réseaux familiaux de la société québécoise. Voir A. Dupont, op. cit., note 15, p. 110. Premièrement, l’interdiction d’adopter son oncle, sa tante, son cousin, sa cousine ou l’un de ses consanguins est levée pour ne bannir que l’adoption d’une épouse, un époux, un frère ou une sœur ; deuxièmement, l’âge de l’enfant doit être mentionné dans le jugement d’adoption et, finalement, l’article 10 (qui sera tant décrié par la suite et qui traite des effets de l’adoption) ne subit à cette étape qu’une modification de pure forme. L. Pelland, op. cit., note 9, p. 20. Débats de l’Assemblée législative (10 mars 1924), à la page 727. Ibid., p. 753. La Presse, 15 mars 1924, cité dans A. Dupont, op. cit., note 15, p. 110. A. Huot, loc. cit., note 11, p. 499. L. Pelland, op. cit., note 9, p. 25. L. Bachand, loc. cit., note 65 et P. Paquette, loc. cit., note 66. L. Bachand, loc. cit., note 65, 207 et L. Bachand, « La loi d’adoption », La Revue moderne, janvier 1925, p. 23-24. A. Huot, « Une loi déplorable », (1924) 36 La Semaine religieuse de Québec, p. 450 ; A. Huot, loc. cit., note 11. L. Pelland, op. cit., note 9. Léo Pelland était secrétaire de la rédaction de La Revue du droit lorsque la loi sur l’adoption de 1924 est entrée en vigueur. Il est notoire que cet homme était tout à son « apostolat juridique voué à la défense et à la promotion des valeurs chrétiennes » et que La Revue du droit était au service de cette mission sacrée. Voir à ce sujet S. Normand, « Un thème dominant de la

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117. 118.

L’évolution de la protection de l’enfance

pensée juridique traditionnelle au Québec : la sauvegarde de l’intégrité du droit civil », (1987) 32 R.D. McGill, p. 559, et J.-G. Belley, « Une croisade intégriste chez les avocats du Québec : La Revue du droit (1922-1939) », (1993) 34 C. de D., p. 183. A. Dupont, « Louis-Alexandre Taschereau et la législation sociale au Québec, 19201936 », (1972) 26 Revue d’histoire de l’Amérique française, p. 408. H. Turgeon, « À propos de la loi d’adoption », (1925) XXVII La Revue du Notariat, p. 225. L. Pelland, op. cit., note 9, p. III. C.-R. Guimont, op. cit., note 12, p. 46-47. Ibid., p. 93. G. Trudel, Traité de droit civil du Québec, t. 2, Montréal, Wilson et Lafleur, 1942, p. 174. E.-A. Côté, op. cit., note 12, p. 14. C.-R. Guimont, op. cit., note 12, p. 101. E.-A. Côté, op. cit., note 12, p. 21. L. Pelland, op. cit., note 9, p. 26. A. Huot, loc. cit., note 11, p. 498. L. Pelland, op. cit., note 9, p. 28. A. Huot, loc. cit., note 11, p. 499-500. « La société conjugale, dans l’ordre de la nature, ayant priorité logique et réelle sur la société civile, cette dernière n’a ni le droit ni le pouvoir (pas plus que le père de famille, pas plus que l’enfant, par leur consentement (art. 3)) de changer les “rapports nécessaires découlant de la nature des choses” ; car la société civile existe pour la famille et non celle-ci pour celle-là » : H. Turgeon, loc. cit., note 93, p. 226. L. Pelland, op. cit., note 9, p. 11 : « Ceux et celles qui s’occupent des œuvres charitables le savent bien, sans parler des pasteurs d’âmes : un petit nombre de parents, et c’est déjà trop! sont trop enclins, hélas! à disposer de leurs enfants et à fuir les obligations, parfois dures, mais si consolantes, qui découlent de la paternité. » H. Turgeon, loc. cit., note 93. À ce sujet, Léo Pelland fait les remarques suivantes : « Donc, une femme ayant à se plaindre, dans les termes de l’article 4, de la conduite de son mari pourrait être adoptée sans le consentement de ce dernier. Même chose, si le mari était absent de la province (art. 5). Et même les objections du mari présent jugées insuffisantes n’y feraient rien (art. 6). » L. Pelland, op. cit., note 9, p. 19-26. B.L. Vigod, op. cit., note 64. Débats de l’Assemblée législative (25 mars 1925), à la page 1. B.L. Vigod, op. cit., note 64, p. 115-116. ANQ, op. cit., note 63, 12 janvier 1925, copie d’une lettre de Charles Lanctôt à Mgr Laflamme ; le document préparé par la directrice de la crèche d’Youville dont il est fait mention dans cette lettre est malheureusement absent des archives. ANQ, op. cit., note 63, 17 février 1925, lettre accompagnée d’un mémoire de Mgr Laflamme à Charles Lanctôt. Bureau des statistiques, Annuaire statistique, Québec, L.-A. Proulx, 1924, p. 69. En 1924, date d’entrée en vigueur de la loi sur l’adoption, la province du Québec a le plus haut taux de natalité au Canada, avec 333 enfants pour 10 000 habitants. ANQ, op. cit., note 63, 20 mars 1925, lettre de Mgr Laflamme à Charles Lanctôt. Dans un avis consigné aux ANQ, Lanctôt indique qu’il a « communiqué avec Mgr Laflamme [qui n’a] aucune objection à ce que l’on fasse disparaître la légitimation par mariage subséquent comme base d’annulation de l’adoption ». ANQ, op. cit., note 63, 17 février 1925, mémoire de Mgr Laflamme. Ibid., 18 mars 1925, lettre de Charles Lanctôt à Mgr Laflamme.

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L’adoption, l’Église et l’État

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119. Ibid., 20 mars 1925, lettre de Mgr Laflamme à Charles Lanctôt. 120. Loi modifiant la loi concernant l’adoption, Projet de loi 181, 2e session, 16e législature (Québec), 1925. 121. Cela démontre, tout comme la question des successions, que l’adoption « plénière » s’accommodait de la survivance de certains liens avec le profil d’origine de l’adopté. L’article 2e prévoit que le fait de son baptême, si l’enfant a été baptisé, doit être mentionné dans le jugement. 122. Loi modifiant la loi concernant l’adoption, précitée, note 120, art. 2a : « cependant, si l’enfant de moins de quatorze ans refuse son consentement, le juge peut, en tenant compte du degré d’intelligence de l’enfant et des circonstances spéciales, prononcer l’adoption nonobstant ce refus ». 123. Voir, par exemple, H. Roch, op. cit., note 25, p. 29. 124. Débats de l’Assemblée législative (25 mars 1925), à la page 1. 125. M.L.A. Taschereau, « Discours au Club de Réforme de Montréal, 24 avril 1926 », dans L’Administration Taschereau. Les principes qui l’ont guidée et les œuvres qu’elle a réalisées, Québec, 1927, p. 189. 126. Ibid., p. 204. 127. Débats de l’Assemblée législative (25 mars 1925), à la page 3 ; propos du député de Montréal-Laurier, M. Duranleau. 128. Débats de l’Assemblée législative (25 mars 1925), à la page 4. 129. A. Huot, « Lois heureusement amendées », (1925) 37 La Semaine religieuse de Québec, p. 487. 130. A. Dupont, loc. cit., note 92, p. 113, citant Le Devoir du 27 mars 1925. 131. L. Pelland, « La loi de l’adoption », (1925) IV La Revue du droit, p. 65. 132. L. Bachand, loc. cit., note 16 et L. Bachand, « La loi d’adoption modifiée », (1926) 7 La Revue moderne, p. 21. 133. P. Paquette, loc. cit., note 66, p. 73. 134. Ibid., p. 74. 135. Ibid., p. 67. 136. L. Bachand, loc. cit., note 16, p. 261 et L. Bachand, loc. cit., note 132, p. 22. 137. L. Bachand, loc. cit., note 16, p. 257, 269-270 et L. Bachand, loc. cit., note 132, p. 24. 138. Loi modifiant la Loi de l’adoption, S.Q. 1927, c. 57, art. 1. 139. Ibid., art. 3. 140. Commission des assurances sociales de Québec, op. cit., note 4, p. 27-28. 141. Ibid., p. 29. 142. Ibid., p. 29-32. 143. L. Pelland, « Causerie du Directeur : à propos d’adoption », (1932) XI La Revue du Droit, 193, p. 197-200. 144. Loi modifiant la Loi de l’adoption, S.Q. 1933, c. 78, art. 1. 145. Loi modifiant la Loi de l’adoption, S.Q. 1939, c. 85, art. 1 et 2. 146. Loi instituant la Cour de bien-être social, S.Q. 1950, c. 10. 147. Loi modifiant la Loi de l’adoption, S.Q. 1959-60, c. 10, art. 3. 148. Ibid., art. 1. 149. Ibid., art. 4. 150. Ibid., art. 6. 151. Loi modifiant la Loi de l’adoption, S.Q. 1964, c. 65, art. 2. 152. Loi de l’adoption, L.Q. 1969, c. 64. 153. É. Deleury-Bonnet, « La loi de l’adoption », (1969) 10 C. de D., p. 730. 154. Loi de l’adoption, précitée, note 152, art. 7. 155. Loi concernant la protection de l’enfance, S.Q. 1944, c. 33. 156. R. Joyal et C. Chatillon, loc. cit., note 14.

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L’évolution de la protection de l’enfance

157. L’article 12 (2) b) prévoyait que « les biens acquis par (l’adopté) par donation, testament ou succession de ses parents naturels sont déférés de la même manière que s’il n’avait pas été adopté ». 158. Selon l’article 11, l’enfant gardait son nom d’origine à moins que le tribunal n’en décidât autrement. Ajoutons à cela que dès 1925 le caractère définitif de l’adoption est atténué puisque la révocation peut être prononcée pour des motifs graves. Il faut attendre la réforme de 1969 pour que l’adoption devienne irrévocable.

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CHAPITRE

5 La loi québécoise de protection de l’enfance de 1944 Genèse et avortement d’une réforme* Renée Joyal et Carole Chatillon

A

u cours des années 1940, la protection de l’enfance et de la jeunesse attire l’attention du gouvernement québécois et suscite un débat social passionné. On peut affirmer que cette période constitue un moment significatif de l’histoire de la protection de l’enfance et de la jeunesse au Québec. L’année 1944 voit même l’adoption de la première loi québécoise de protection de l’enfance1. Toutefois, cette loi ne sera jamais mise en œuvre. Les débats entourant son adoption et sa mise à l’écart subséquente reflètent bien le contexte social, politique et religieux de l’époque et expliquent en grande partie pourquoi il fallut attendre plus de 30 ans pour que le Québec se dote d’une loi vraiment moderne en la matière.

* Une première version de ce texte est parue dans (1994) 53 Histoire sociale / Social History 33. Louise Chauvette (M.A. en histoire) a largement contribué à la recherche documentaire. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

Bien qu’elle n’ait jamais été mise en application, la loi de 1944 mérite une étude approfondie. Ce texte législatif, qui annonce en quelque sorte la loi de 1977, est en rupture radicale avec la législation applicable en cette matière antérieurement. On se souviendra que c’est en 1869 que le législateur québécois était intervenu pour la première fois dans ce domaine, en adoptant l’Acte concernant les écoles d’industrie2. Ce texte législatif, on s’en souvient, organisait le placement dans des « écoles industrielles » des enfants « orphelins, errants ou incontrôlables […] ». Les enfants concernés étaient conduits devant un juge qui, après enquête sommaire, pouvait ordonner tel placement3. Cette loi avait pour but de prévenir la délinquance juvénile beaucoup plus que d’organiser un véritable système de protection pour les personnes mineures en difficulté. Sous réserve de quelques modifications subséquentes relatives aux catégories d’enfants visés4 et aux modalités procédurales et financières de leur placement en institution, elle demeura substantiellement la même jusqu’au moment de l’adoption de la Loi concernant la protection de l’enfance, le 3 juin 1944, et même au-delà de cette date. L’exposé qui suit se propose d’analyser cet événement précis sous divers angles. Dans un premier temps seront retracées les origines du projet de loi, dont on présentera ensuite les grandes lignes ; suivra, dans un second temps, un rappel du contexte sociopolitique de l’époque, lequel permettra de mieux comprendre le sort réservé à la réforme législative.

1.

À L’ORIGINE DE LA PROPOSITION LÉGISLATIVE : DEUX COMMISSIONS D’ENQUÊTE

La Loi de la protection de l’enfance voit le jour à la suite de deux enquêtes gouvernementales tenues durant les années 1930 et 1940. 1.1. La Commission des assurances sociales de Québec (commission Montpetit)

Le 4 avril 1930, la Commission des assurances sociales de Québec est constituée afin « d’étudier la situation relativement à l’établissement dans cette province, d’un système d’assurance sociale et de placement familial et au mode de législation qui pourrait être adopté à cet égard5 ». Présidée par Édouard Montpetit, la Commission produit sept rapports, dont l’un traite spécifiquement de la protection de l’enfance6. À ce sujet, les commissaires recommandent une refonte complète de la législation et la création d’un bureau provincial de l’enfance, lequel serait « saisi de tout ce qui intéresse l’enfance ». Ils préconisent la mise sur pied de sociétés pour la protection de l’enfance dans les villes de plus de 25 000 âmes. Celles-ci exerceraient une tutelle sur les enfants abandonnés, dépisteraient les cas « de misère ou de mauvais traitements » et porteraient secours aux familles en difficulté.

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La Loi québécoise de protection de l’enfance de 1944

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Ils recommandent, en outre, que le Conseil de l’instruction publique régisse l’enseignement donné aux enfants dans les institutions de charité et suggèrent qu’avant la sortie d’un enfant d’une telle institution une enquête soit menée afin de connaître le milieu dans lequel celui-ci devra retourner vivre. Après avoir passé en revue les avantages et les inconvénients respectifs du placement institutionnel, du placement familial et de l’aide à domicile, les commissaires reconnaissent la complémentarité des trois formes d’aide et souhaitent que l’État facilite l’organisation de services à domicile7. Ces recommandations connaissent peu de suites, sauf celle relative à la création de sociétés de protection de l’enfance. Des sociétés de ce type sont en effet mises sur pied notamment à Trois-Rivières, Montréal, Sherbrooke, Hull et Québec8. Ces organismes sont inspirés en partie des Charity Organization Societies de la communauté anglophone. En milieu canadien-français, ils sont établis sur une base diocésaine et patronnés par l’Église9. Ces sociétés s’occupent surtout de recueillir les orphelins et les enfants abandonnés et de favoriser leur adoption ; elles offrent parfois certains services aux familles. Cependant, aucun texte législatif ne leur confère de responsabilité spécifique. 1.2. La Commission d’assurance-maladie de Québec (commission Garneau)

C’est en 1943 qu’est instituée par l’Assemblée législative la Commission d’assurance-maladie de Québec10. Présidée par Antonio Garneau, celle-ci avait d’abord été créée pour préparer un plan d’assurance-maladie généralisé pour la province11. Quelques mois plus tard lui est confié un mandat plus spécifique qui touche directement notre propos. C’est sur cet aspect particulier du travail de la Commission que nous nous pencherons dans ce texte. Un mandat spécial

En décembre 1943, le premier ministre Adélard Godbout demande à la Commission de faire enquête sur le problème des garderies et de la protection de l’enfance. « […] nul organisme, affirme-t-il, ne peut être mieux qualifié pour étudier à fond ce problème d’une façon impartiale et pour recommander au gouvernement l’adoption de toute mesure d’ordre administratif ou législatif12. » Ce mandat spécial s’explique par la nécessité de faire la lumière sur les nombreux décès survenus parmi les jeunes enfants fréquentant des garderies privées de la région de Montréal. En effet, en cinq semaines, 16 bébés meurent des suites d’otites, de bronchites et de gastroentérites13. Pour mener à bien leurs travaux, les commissaires tiennent 15 auditions publiques au cours desquelles ils entendent 71 personnes représentant plus de 110 communautés religieuses ou organismes de charité14. Il convient de rappeler qu’à cette époque, 92 des 101 institutions accueillant des enfants sont dirigées par des religieux15. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

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Deux témoignages significatifs

Parmi les nombreux témoignages entendus, deux retiendront particulièrement notre attention, parce qu’ils traduisent deux visions à la fois très cohérentes et diamétralement opposées de la problématique de l’aide à l’enfance au Québec et, du même coup, circonscrivent clairement les enjeux de l’intervention de l’État en la matière. Il s’agit des témoignages de l’abbé Charles-Édouard Bourgeois et des représentants du Service familial de Québec. Un point de vue conservateur

Avant d’aborder l’examen du mémoire de l’abbé Bourgeois, il convient de situer cet homme et son œuvre. Charles-Édouard Bourgeois, qu’on surnomme à l’époque « l’ami des enfants abandonnés », joue un rôle majeur dans l’histoire de l’enfance malheureuse au Québec. L’autorité dont il jouit tant auprès de la majorité du clergé qu’auprès d’un influent personnage politique en témoigne. En effet, la solide amitié qui le lie à Maurice Duplessis16 de même que ses connaissances et ses réalisations dans le domaine de l’aide à l’enfance17 en font le conseiller principal de celui-ci à cet égard18. Maurice Duplessis contribue d’ailleurs activement au développement des œuvres de l’abbé Bourgeois, l’aidant à obtenir de nombreuses subventions19. En raison de sa vaste expérience et de l’influence politique dont il jouit, il ne tarde pas à devenir « l’homme de confiance de l’épiscopat en matière de bien-être social » et « l’émissaire tacite de la quasi-totalité des évêques20 ». Déjà, en mars 1944, au moment où il témoigne devant la commission Garneau, Charles-Édouard Bourgeois possède à la fois une expertise incontestable sur les questions relatives à la protection de l’enfance et des appuis importants dans le clergé et le monde politique. Le mémoire qu’il présente aux commissaires aborde plusieurs thèmes, notamment l’adoption, le placement en foyer nourricier, les difficultés financières des institutions d’assistance, la spécialisation des services d’aide à l’enfance et à la famille21. Ses recommandations font ressortir sa conception du rôle de l’État en la matière et précisent son point de vue sur l’adoption éventuelle d’une loi de protection de l’enfance. À cet égard, il considère que si l’État doit légiférer, « que cette loi […] ne soit pas indûment laïcisante [mais] que, dès sa naissance dans nos statuts publics, elle demeure sous l’égide tutélaire de l’Église et le contrôle bienveillant de l’État […] ». L’abbé Bourgeois privilégie nettement le placement institutionnel des enfants en difficulté et estime que le système des foyers nourriciers ne doit pas être « favorisé de façon notoire avant qu’on ait augmenté, et de beaucoup, les subsides de nos diverses institutions d’assistance ». Son point de vue nous est davantage connu à travers ses diverses prises de position subséquentes. En effet, au cours des années qui suivent l’adoption, puis la mise à l’écart de la Loi de la protection de l’enfance, Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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La Loi québécoise de protection de l’enfance de 1944

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l’abbé Bourgeois continue de défendre les positions qu’il avait exprimées devant la commission Garneau. C’est ainsi qu’il affirmera qu’une loi de protection de l’enfance n’est pas vraiment nécessaire au Québec. À son avis, la législation existante, les institutions en place, l’adoption et le placement en foyer nourricier apportent dans leur ensemble « une protection vraiment efficace et complète » aux cinq classes d’enfants abandonnés que sont les « illégitimes, les orphelins, les abandonnés de parents vivants, les jeunes délinquants et les anormaux physiques et mentaux22 ». L’accroissement du rôle de l’État dans ce secteur représente manifestement pour lui une menace à la liberté d’action des responsables d’œuvres de charité et à la primauté de la vie spirituelle. Les mesures qu’il préconise pour résoudre les problèmes de ressources des institutions d’assistance en témoignent. S’il souhaite ardemment que l’État prenne à sa charge tous les frais d’assistance publique et qu’il finance l’agrandissement des bâtiments existants, il craint par ailleurs que cette aide financière ne s’accompagne d’ingérences indues dans l’administration des institutions concernées. « On ne saurait trop craindre la mainmise de l’État sur les œuvres de charité, lesquelles perdraient ainsi l’autonomie si nécessaire à leur rendement maximum », écrit-il23. Bref, l’État doit faire sa part pour soulager les misères de l’enfance, mais l’Église doit conserver ses prérogatives dans ce domaine. Son point de vue sur la spécialisation des services à l’enfance traduit également ses réticences à voir les pouvoirs publics occuper ce domaine d’activité. Aussi, bien qu’il déplore le manque de fonds nécessaires à la formation d’auxiliaires ou d’experts dans le champ social, il éprouve une grande méfiance à l’égard des nouveaux « sociologues » de la question24. Pour lui, spécialisation, laïcisation du personnel et laïcisation des structures de service sont trois réalités voisines qui entraîneront inévitablement un glissement « vers les gouffres du matérialisme ». Et la question sociale doit demeurer avant tout une affaire de charité chrétienne où le bien-être spirituel occupe la première place25. Mais tous les témoins entendus par la Commission ne partagent pas cette orientation. Un point de vue moderniste

Un nouvel organisme, le Service familial de Québec, reflète fidèlement un autre courant de pensée, celui-ci beaucoup plus « moderniste26 ». D’entrée de jeu, les porte-parole de l’organisme affirment le besoin urgent au Québec d’une loi de protection efficace pour « l’enfant abandonné, en détresse, en danger moral ou physique ». La législation en vigueur à l’époque leur semble tout à fait insuffisante, puisqu’elle ne prévoit que le placement institutionnel comme solution aux problèmes de ces enfants. Ensuite, ils reconnaissent à l’État un rôle majeur dans la mise en place de services adéquats pour les enfants en difficulté. Lorsqu’un besoin essentiel se manifeste dans la population, les autorités publiques se doivent de fournir le service approprié, « soit en l’assumant directement, soit par des subventions qui permettent l’administration de ce service Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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selon les standards reconnus ». De même voient-ils d’un bon œil la spécialisation de ces services, qui doivent être offerts par un personnel compétent formé avec l’aide de l’État ; à cette fin, celui-ci est invité à octroyer des bourses aux étudiants en service social. Le Service familial de Québec favorise aussi le placement familial des enfants en difficulté, reconnaissant à la famille la responsabilité première en cette matière. La famille restera toujours « le milieu idéal pour l’épanouissement de l’enfant ». Dans cette optique, le Service familial entend faire reconnaître à l’enfant le « droit à une atmosphère familiale saine, droit à de l’affection qui lui donne la sécurité indispensable à l’épanouissement harmonieux de sa personne… ». Nourriture, vêtement, logement ne suffisent plus ; les enfants ont des besoins qui vont au-delà de ce seuil minimal. Voilà donc posés les termes d’un nouveau « discours ». L’intervention de l’État y est vivement sollicitée comme réponse nécessaire à des besoins sociaux criants. Les notions de droits de l’enfant et de personne de l’enfant apparaissent dans la terminologie employée, à la fois comme justification de cette intervention et conceptualisation d’un nouveau regard sur l’enfant. Cette perception nouvelle fonde à son tour les visées d’un groupe professionnel en émergence, soucieux d’exercer son savoir dans un champ de pratique riche de possibilités. La Commission se trouvait donc en face de deux visions radicalement différentes de la protection de l’enfance au Québec. Quelle position allait-elle adopter ? Le rapport de la Commission

Le 29 avril 1944, soit moins de cinq mois après avoir été saisis de la question, les commissaires remettent leur rapport sur le problème des garderies et de la protection de l’enfance. Adélard Godbout dépose celuici à l’Assemblée législative le 4 mai 1944. Le rapport comporte cinq parties, dont trois concernent directement notre propos. La première partie, intitulée « Observations générales sur le problème de la protection de l’enfance », fait notamment référence aux « Standards de Genève sur le placement des enfants27 ». Ce document énonce un certain nombre de principes que la Commission retient comme base de sa position. Il en ressort une volonté marquée de responsabiliser la société à l’égard du bien-être de l’enfance. Bien que la famille soit reconnue comme le milieu naturel d’éducation de l’enfant, il n’en demeure pas moins que la société se doit de l’encourager, de l’assister, voire de la contraindre à remplir ses obligations si elle fait défaut. Voilà l’expression d’une nouvelle préoccupation sociale dans une sphère où la tradition fait du père de famille le maître absolu28. Une nouvelle perception de l’enfant se dégage également de l’exposé de ces principes. Traitant des besoins de l’enfant qui doit être placé hors de son foyer, les auteurs

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du document de Genève avancent qu’il « ne suffit pas que l’enfant ait de quoi se nourrir, se vêtir et s’abriter », mais qu’il « s’agit de développer un être qui sent, pense et agit…29 ». Cette reconnaissance des besoins affectifs et intellectuels de l’enfant amène de nouvelles exigences, dont la diversification des ressources appelées à satisfaire ces besoins. Le débat entourant les avantages respectifs des placements institutionnel et familial, qui fait l’objet d’un long exposé dans le rapport Montpetit, est maintenant qualifié de stérile. Le placement d’un enfant constitue un cas singulier qui doit être traité individuellement et être envisagé sous l’angle du bien-être de l’enfant. Cette nouvelle approche témoigne d’un virage important d’une fraction de l’opinion en ce qui a trait au placement institutionnel : l’institution conserve sa raison d’être pour répondre à des besoins spécifiques chez l’enfant, elle n’a plus sa raison d’être en soi. La décision de placer un enfant en milieu institutionnel doit se prendre indépendamment de la volonté, jusque-là très peu contestée, de maintenir ce cadre sans en remettre en question la vocation. Les commissaires s’étonnent d’ailleurs que les institutions reçoivent encore autant d’enfants dont le père ou la mère vit toujours30. Dans la seconde partie de son rapport intitulée « Recommandations d’ordre administratif », la Commission propose la création d’un département du bien-être social chargé de l’administration des lois relatives au placement des enfants et à l’assistance sociale. Elle louange le travail effectué par les écoles de service social nouvellement créées dans les universités et recommande diverses mesures d’ordre financier pour favoriser le recrutement d’étudiants et améliorer la formation du personnel des institutions. Là encore, ces recommandations traduisent un esprit nouveau, gagné à la nécessité d’une formation spécialisée pour des professionnels chargés de répondre à des besoins nouvellement reconnus. À la lecture de ces deux premières parties, il est étonnant de constater à quel point les commissaires adoptent presque systématiquement les positions soutenues par les tenants du courant moderniste. Responsabilisation de l’État, spécialisation des services par une formation accrue du personnel, reconnaissance des besoins affectifs et intellectuels de l’enfant, évaluation précise de la situation de chaque enfant en vue d’une intervention personnalisée, autant de changements préconisés dans le mémoire du Service familial de Québec dont le personnel, on s’en rappellera, est en grande partie diplômé de l’École des sciences sociales de l’Université Laval. Les idées développées par les partisans du courant traditionaliste, représenté par l’abbé Bourgeois, ne semblent pas avoir été retenues. La troisième partie du rapport énonce un « avant-projet de la loi de la protection de l’enfance ». Le 10 mai 1944, Henri Groulx, ministre de la Santé et du Bien-être social, présente ce texte comme projet de loi à l’Assemblée législative de Québec. Il nous apparaît essentiel d’y consacrer un développement distinct. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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2.

LE CONTENU ET LES VISÉES DU PROJET DE LOI

L’intitulé du projet est en lui-même remarquable : que le législateur ait voulu donner à la législation proposée le titre de Loi de protection de l’enfance est en effet révélateur d’une volonté politique d’instaurer une ère nouvelle dans ce domaine. La loi applicable à l’époque, on s’en souviendra, était intitulée Loi des écoles d’industrie. Le titre de la loi de 1944 témoigne du souci des pouvoirs publics de considérer globalement le problème de la protection de l’enfance, et ce, non pas en fonction de certaines institutions d’assistance, mais à partir des problèmes des enfants concernés. 2.1. Les enfants concernés

La loi projetée s’applique aux enfants « négligés » de moins de 16 ans. Quant au concept de « négligence », il recouvre plusieurs situations, notamment celles de l’enfant mendiant, errant ou vagabond, de celui qui, à cause de la négligence, de la cruauté ou des « habitudes vicieuses » de ses parents ou des personnes qui le gardent, « est élevé sans éducation et sans aucun contrôle salutaire, ou dans des circonstances qui l’exposent à mener une vie de paresse et de désordre ». La loi vise aussi l’enfant orphelin ou abandonné dont personne ne s’occupe, celui qui est exposé à devenir un jeune délinquant ou qui est soustrait à la garde d’une société à laquelle il a été confié et celui dont l’un des parents a été condamné pour assaut sur la personne de ses enfants. Cette nomenclature rejoint sensiblement celle que l’on retrouve à l’époque dans la Loi des écoles d’industrie, telle que modifiée au fil du temps31. On y retrouve le souci du législateur de prévenir la délinquance juvénile et l’émergence de comportements jugés asociaux. Le caractère moralisateur des formules employées ainsi que la stigmatisation de certaines situations reflètent l’esprit de l’époque : on fait explicitement référence à l’emprisonnement des parents et à l’illégitimité des enfants, par exemple. Malgré ces jugements de valeur et ces allusions péjoratives, une préoccupation sociale pour l’enfant lui-même se fait jour. La protection de la loi s’étend aux enfants de 14 et 15 ans, alors que la Loi des écoles d’industrie ne s’appliquait, sauf exception, qu’aux enfants de moins de 14 ans. Mais c’est surtout au plan des structures proposées que le projet de loi se démarque de la législation antérieure. C’est à travers elle que l’État entend exercer ses nouvelles responsabilités. 2.2. Les structures proposées

Le texte législatif prévoit, au plan local, la création de sociétés de protection de l’enfance32. Constituées en corporations sans but lucratif, des associations vouées à l’aide aux enfants « négligés ou indigents » peuvent en effet être autorisées par le lieutenant-gouverneur en conseil « à exercer

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les droits et à accomplir les devoirs » conférés par la loi à ces sociétés. Ces associations exercent leurs responsabilités dans un territoire donné et sont identifiées à une confession religieuse particulière. Les « agents » d’une société figurent parmi les personnes qui peuvent « appréhender » et amener devant un juge tout enfant apparemment négligé33. La loi prévoit les modalités de délivrance d’un mandat à cette fin. Lorsque le juge, après enquête, en arrive à la conclusion que l’enfant est négligé au sens de la loi, il peut, entre autres ordonnances, confier temporairement ou définitivement l’enfant à la garde d’une société de protection de l’enfance qui voit à son placement, ou encore, à certaines conditions, remettre la garde de l’enfant à ses parents sous la surveillance de la société. Ces associations corporatives se voient donc confier des fonctions importantes au stade du dépistage des situations d’enfants négligés et de leur acheminement vers le processus judiciaire comme à celui de l’exécution des ordonnances rendues par le juge. Il y a certes une analogie à établir entre leur mission et celle du directeur de la protection de la jeunesse de notre législation actuelle. Nous aurons l’occasion d’y revenir. Voyons maintenant quel est l’organisme chargé d’éclairer le lieutenantgouverneur en conseil sur l’octroi de permis à des sociétés. Le Conseil supérieur de la protection de l’enfance est composé de douze membres, « dont dix professent la religion catholique romaine et deux la religion protestante ». Trois de ses membres doivent être désignés par l’Assemblée des évêques, un autre par le Secrétaire de la province et un autre par le ministre de la Santé. Le conseil doit compter un juge et « au moins une personne du sexe féminin ». En plus d’étudier toutes les questions touchant à la protection et au bien-être de l’enfance, le conseil est chargé d’instituer, à la demande du lieutenant-gouverneur en conseil ou du ministre, des enquêtes sur tout établissement ou toute institution recevant des enfants, ou sur toutes matières ressortissant à sa compétence. Il a également pour fonction d’« aviser » le lieutenant-gouverneur en conseil sur l’octroi de permis à des sociétés, de même que sur la suspension et la révocation de tels permis et de faire toute autre recommandation sur des matières relevant de la législation québécoise relative « à la personne et aux biens des enfants mineurs ». Pour coordonner toutes ces opérations, la loi prévoit la nomination d’un haut fonctionnaire qui constitue en lui-même l’une des structures de cet ensemble fonctionnel. Le directeur de la protection de l’enfance est en effet investi de responsabilités aussi importantes que diverses. Il lui revient tout d’abord de favoriser la formation et l’établissement de sociétés sur l’ensemble du territoire du Québec et de conseiller ces sociétés dans l’exercice de leur mandat. Il est tenu d’exercer une surveillance constante « sur tous les

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enfants placés en dehors de leur famille, dans des établissements, institutions ou foyers nourriciers ». Les sociétés doivent d’ailleurs lui adresser un rapport mensuel de tous les placements qu’elles effectuent. Le directeur voit également à ce que chaque établissement ou institution qui reçoit des enfants le fasse conformément à la loi et, à cette fin, il inspecte ou fait inspecter au moins une fois l’an tous les établissements et institutions concernés. Lorsqu’il n’y a pas de société reconnue pour un territoire donné, le directeur peut, avec l’approbation du Conseil supérieur de la protection de l’enfance, conférer certains des pouvoirs ordinairement dévolus à une société à un comité de protection de l’enfance institué sur ce territoire. Ou encore, il peut exercer lui-même les attributions d’une société « dans les localités où il n’en existe pas ou lorsqu’une société néglige de le faire ». Le directeur de la protection de l’enfance remplit donc des fonctions d’organisation, de supervision et même de suppléance très considérables par rapport à l’ensemble des structures proposées dans le texte législatif. Il n’est pas étonnant dès lors que le gouvernement du temps ait voulu mettre sur pied, sous l’autorité d’un ministre, un « département du bienêtre social » chargé, entre autres choses, de « surveiller l’administration et l’application des lois concernant la protection de l’enfance […]34 ». 2.3. Le recours au judiciaire

Le recours à l’appareil judiciaire qui constituait dans la Loi des écoles d’industrie le seul mécanisme d’application de la loi, garde, bien sûr, sa raison d’être dans la Loi de la protection de l’enfance. Le rôle du juge s’y exerce toutefois dans un contexte différent que traduisent bon nombre de dispositions. L’article 2 de la Loi de la protection de l’enfance précise tout d’abord que le juge devant qui doit être amené un enfant « négligé » est « un juge d’une Cour familiale et, pour toutes localités sur lesquelles une telle cour n’a pas juridiction, un magistrat de district ou un recorder […] ». On assiste donc là à la création d’un tribunal spécialisé en matière familiale35. Tout enfant qui n’a pas été remis à ses parents doit être amené devant le juge dans les six jours de son « appréhension36 ». Le juge doit tenir une enquête et, à cette fin, quelques règles de procédure sont énoncées dans la loi elle-même : par exemple, l’exigence que les parents soient avisés de l’audition, la possibilité pour l’enfant et les parents d’être représentés par un procureur, les droits de révision et d’appel. Pour le reste, référence est faite au Code de procédure civile et à la Loi des convictions sommaires. Si, une fois l’enquête terminée, le juge en arrive à la conclusion que l’enfant est négligé, il doit rendre une décision écrite constatant les faits et prévoyant, selon les circonstances, l’une des mesures suivantes : remise de l’enfant à ses parents sans condition, remise de l’enfant à ses parents

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à certaines conditions et sous la surveillance d’une société de protection de l’enfance, attribution temporaire ou permanente de la garde de l’enfant à une société de protection. Fait à noter, la société qui se voit conférer la garde d’un enfant en devient la tutrice et « exerce, à l’exclusion des parents de cet enfant, les droits de garde et de correction ». Elle est tenue de placer cet enfant « dans un foyer nourricier, une école de protection de l’enfance37 ou autre institution, ou encore en apprentissage ou en service domestique […] ». Tout placement doit être conforme à l’appartenance religieuse de l’enfant. La Loi de la protection de l’enfance prévoit également un certain nombre d’infractions dont peuvent se rendre coupables les personnes qui maltraitent, négligent ou abandonnent un enfant ou induisent un enfant à quitter l’endroit où il a été placé ou donnent asile à celui-ci, incitent un enfant à se soustraire à un contrat d’apprentissage ou de service domestique, participent à la « fuite » d’un enfant ou refusent de le remettre aux autorités compétentes. Toutes ces personnes sont passibles d’une amende d’au plus cent dollars, d’un emprisonnement d’au plus un an ou de ces deux peines à la fois. 2.4. L’étatisation du système

Comme nous venons de le voir, la loi de 1944 met en place tous les éléments d’un système fonctionnel et intégré de protection de l’enfance sous la responsabilité de l’État. On y trouve tout d’abord une énumération des situations dans lesquelles l’État s’estime fondé à intervenir pour assurer la protection des enfants concernés. L’existence d’organismes de réception, d’orientation et de prise en charge de ces situations est consacrée par le texte législatif. Les sociétés de protection de l’enfance sont en effet investies de larges responsabilités à cet égard. Le Conseil supérieur de la protection de l’enfance agit, pour sa part, comme instance de contrôle de ces sociétés, ainsi que des établissements et institutions recevant des enfants. La coordination du système ainsi instauré revient au directeur de la protection de l’enfance, fonctionnaire œuvrant au sein d’un département placé sous l’autorité d’un ministre. Ces diverses structures ont une vocation exclusive. Il en va de même des juges appelés à connaître des situations d’enfants portées à leur attention, du moins dans les localités importantes. Le domaine de la protection de l’enfance est désormais perçu comme une spécialité. Les diverses missions confiées aux autorités reconnues dans le projet de loi rejoignent sensiblement celles qui fondent notre législation actuelle. On ne peut manquer de voir une certaine analogie entre les fonctions de nos DPJ et celles des sociétés de protection de l’enfance38. Il est vrai que celles-ci sont des corporations privées, que leurs modalités de fonctionnement ne sont pas très clairement énoncées et que les mesures volontaires de la loi actuelle ne sont pas explicitement prévues dans la loi de 1944. Il n’en demeure pas moins que, grosso modo, les fonctions des DPJ et des sociétés présentent plusieurs ressemblances. De même,

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les responsabilités dévolues au Conseil supérieur de la protection de l’enfance peuvent être rapprochées de celles exercées par notre actuelle Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse ; celleci peut en effet faire enquête sur toute situation où elle a raison de croire que les droits d’un enfant ou d’un groupe d’enfants ont été lésés par des personnes, des établissements ou des organismes. Enfin, la mission de coordination générale du directeur de la protection de l’enfance ne se compare-t-elle pas à celle assumée par le ministère de la Justice et par le ministère de la Santé et des Services sociaux, conjointement chargés de l’application de la loi actuelle ? En somme, la loi de 1944 préfigure celle de 1977 ; elle établit et ordonne d’une façon compatible avec l’organisation sociale de l’époque les diverses missions assignées à un système de protection de l’enfance. Elle n’en a pas moins heurté de front une mentalité encore largement conservatrice et des intérêts extrêmement puissants. 2.5. La fin d’une chasse gardée

Au moment de l’adoption de la Loi de la protection de l’enfance, la plupart des institutions recevant des enfants étaient dirigées par le clergé ou des communautés religieuses. Les services à domicile étaient peu développés en milieu francophone et on y privilégiait encore le placement institutionnel des enfants. Or, la loi de 1944 permet aux juges chargés de son application de remettre la garde des enfants considérés comme négligés aux sociétés de protection de l’enfance qui, elles, assurent leur placement, non plus seulement en institution, mais en foyer nourricier, en apprentissage ou en service domestique. Les institutions existantes ne pouvaient manquer de voir là une sérieuse menace à la stabilité de leur clientèle. Le texte législatif crée un Conseil supérieur de la protection de l’enfance mixte, où siègent deux protestants, et dont seulement trois membres sont désignés par l’Assemblée des évêques. Qui plus est, cette instance peut faire enquête sur tous les établissements ou toutes les institutions recevant des enfants, assurant ainsi à l’État le contrôle de l’ensemble d’un réseau institutionnel très largement dirigé par un personnel ecclésiastique ou religieux39. Enfin, l’État s’immisce dans la vie privée des enfants et de leur famille, s’attaquant ainsi à la « sacro-sainte » puissance paternelle consacrée par le Code civil. En prévoyant, dans certains cas, la tutelle des sociétés de protection de l’enfance sur les enfants à elles confiés, la loi de 1944 instaure une forme de déchéance de l’autorité parentale40. La famille élargie, le voisinage et la paroisse se retrouvent en perte de vitesse comme organes de régulation des comportements familiaux41. Comment s’étonner dès lors que le texte législatif ait suscité de vives oppositions ?

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3.

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UNE GRANDE MOUVANCE SOCIALE ET POLITIQUE

L’analyse des mémoires présentés à la commission Garneau par CharlesÉdouard Bourgeois et le Service familial de Québec a permis de faire ressortir la coexistence de deux courants de pensée divergents sur la problématique de la protection de l’enfance. Ces deux points de vue reflètent, dans ce domaine spécifique, des visions politiques d’ensemble qu’il est possible de relier à des tendances idéologiques précises. Ces courants se manifestent dans un contexte sociopolitique particulier dont il convient de donner un aperçu pour bien comprendre quel fut le sort réservé à la loi de 1944. En juin 1944, au moment de l’adoption de la Loi de la protection de l’enfance, Adélard Godbout est premier ministre du Québec. Le Parti libéral qu’il dirige est au pouvoir depuis 1939. À Ottawa, les libéraux du premier ministre Mackenzie King gouvernent la fédération depuis 1935. Le Québec souffre encore des séquelles de la dépression des années 1930. 3.1. La situation économique et les problèmes sociaux qu’elle engendre

Le Canada est en guerre depuis bientôt cinq ans. Le conflit mondial a certes relancé l’économie canadienne42, mais il subsiste encore des traces des dures réalités de chômage et de misère des années de crise43. Ces blessures débordent les seules préoccupations économiques et atteignent les personnes dans leur dignité et leur confiance en l’avenir. L’exode rural se poursuit. De 27 % en 1931, le pourcentage de la population rurale du Québec n’est plus que de 25,2 % en 194144. Ce mouvement d’urbanisation est lié à la fois à l’industrialisation et à une importante poussée démographique45. L’insuffisance du salaire ouvrier46 et la forte propagande en faveur de l’effort de guerre incitent les mères de famille à prendre de l’emploi à l’extérieur du foyer47. Tous ces bouleversements ne sont pas sans créer de graves problèmes sociaux. L’afflux massif de population dans les villes engendre une pénurie de logements salubres, les maladies industrielles se multiplient et l’on constate une recrudescence de la criminalité juvénile et de la mésadaptation sociale48. Le rapport Garneau relie d’ailleurs ces phénomènes au milieu urbain49. La famille urbaine est, en règle générale, une famille ouvrière dont les conditions de vie sont très précaires dans la mesure où elles sont directement liées à l’emploi du chef de famille sur le marché du travail salarié50. La croissance du travail féminin, loin de correspondre aux visées des milieux traditionalistes, est vivement condamnée51. Force est de constater que l’absence de réglementation efficace des heures de travail ainsi que des conditions d’hygiène et de sécurité dans les milieux industriels affecte la santé de ces femmes et perturbe leur vie familiale, d’autant plus que les nombreux impératifs culturels qui gouvernent leur vie de mères et d’épouses les obligent à des

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efforts surhumains52. Les problèmes de planification et de surveillance qui affectent certains services de garderie ajoutent aux difficultés reliées au travail féminin53. 3.2. Les idéologies en présence et le bien-être de la population

La dépression a engendré insécurité, angoisse, désorganisation individuelle et familiale. Elle a ravivé du même coup la ferveur religieuse et l’adhésion aux valeurs traditionnelles54. Les élites canadiennes-françaises exhortent la population à retrouver sa « véritable identité », celle d’un peuple croyant, rural, attaché à ses traditions55. La famille nombreuse est à nouveau glorifiée comme garante de la survie de l’héritage français et catholique en Amérique du Nord. Les jeunes filles sont encouragées à suivre les traces de leurs mères « qui n’ont pas eu peur des familles nombreuses » […] « notre plus pur titre de gloire56 ». Lorsqu’il accède au pouvoir, en 1936, Maurice Duplessis s’associe rapidement à ce retour en force des valeurs conservatrices57. Ainsi, les liens très étroits qu’il entretient avec le clergé et les élites en place déterminent son appui au mouvement nationaliste traditionaliste. Il prône le respect de l’ordre établi, le maintien de la mainmise religieuse et cléricale sur de vastes secteurs d’activité. Sa vision du rôle de l’État en matière de bien-être social relève de cette même idéologie58. S’il existe un fort courant de pensée conservateur durant les années précédant l’arrivée au pouvoir d’Adélard Godbout, on trouve cependant au Québec certains esprits réformistes qui cherchent des solutions nouvelles aux bouleversements sociaux et familiaux. Les institutions de charité se révélant incapables de répondre adéquatement aux problèmes de l’heure59, ces réformateurs préconisent la mise sur pied d’autres formes de soutien pour prévenir ou corriger la désorganisation individuelle et familiale qui sévit en milieu urbain60. Alors qu’autrefois le Canadien français trouvait secours et assistance dans la solidarité familiale et l’entraide paroissiale, il n’en va plus toujours ainsi du citadin, qui se heurte par ailleurs à des services d’aide insuffisants et mal adaptés aux problèmes qui surgissent dans un contexte urbain et industrialisé61. L’assistance à domicile, très développée dans le milieu anglocanadien, pourrait apporter un complément intéressant aux services fournis par les institutions. Mais cette forme d’aide est embryonnaire chez les Canadiens français62. Elle n’est pas encore entrée dans leurs mœurs ; les pouvoirs publics ne l’ont d’ailleurs pas officiellement reconnue dans la Loi de l’assistance publique63. Depuis peu existent, à Montréal et à Québec notamment, certaines associations de bienfaisance inspirées du modèle anglais et vouées à l’aide aux familles. D’autres organismes, tels la Fédération des œuvres de charité canadiennes-françaises et le Conseil des œuvres, s’affairent à mettre de l’ordre dans la charité privée et contribuent au soutien financier de ces divers services grâce aux dons recueillis lors de souscriptions annuelles64.

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Le fonctionnement des associations de bienfaisance requiert les services d’un personnel qualifié65. On se rappelle à cet égard les résistances des milieux conservateurs, et plus particulièrement de l’abbé Bourgeois, à faire de la formation du personnel une priorité dans l’élaboration des politiques sociales de l’époque66. La création d’écoles de service social aux universités de Montréal et Laval aura finalement raison de ces oppositions et assurera la formation de professionnels capables de répondre aux besoins reconnus67. Parmi les personnes qui cherchent de nouvelles issues aux problèmes sociaux, il faut mentionner certains membres de l’ordre des Franciscains qui s’impliquent activement dans diverses œuvres de redressement familial68. Ils publient La Famille, une revue mensuelle destinée à l’étude des questions familiales, et fondent « Les Amis de la Famille », un organisme qui organise des conférences et des journées familiales et qui élargit par la suite ses activités pour devenir un centre d’étude, d’enquête et d’apostolat, l’Institut familial69. C’est à l’occasion d’une réunion annuelle tenue en 1942 que les membres de l’Institut familial rédigent une Charte des droits de l’enfant, document très élaboré qui constitue un véritable programme de société pour assurer le bien-être et l’épanouissement de l’enfant70.

Archives Notre-Dame de Charité du Bon-Pasteur

On ne peut passer sous silence l’apport important des Dominicains dans le domaine social. Que ce soit au plan de la formation universitaire71 ou à celui du développement de services complémentaires aux institutions religieuses72, plusieurs membres de cet ordre ont exercé une influence déterminante au Québec.

Classe ménagère, Maison Sainte-Domitille, années 1940 Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Archives Notre-Dame de Charité du Bon-Pasteur

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Salle de jeu, Maison Sainte-Domitille, années 1940 3.3. L’action gouvernementale en matière d’assistance sociale

La guerre qui éclate en 1939 permet aux réformistes de poursuivre leur élan dans le sens d’un meilleur ajustement des structures de bien-être à la réalité socioéconomique québécoise. Avec une crise économique qui n’est pas encore réglée, des problèmes de chômage toujours aigus, des familles brisées et désemparées, le défi est de taille. Mais l’ouverture nouvelle sur le monde qu’entraîne inévitablement la guerre, couverte par tous les médias, amène progressivement un changement des mentalités. Les gouvernements en place doivent poser des gestes efficaces pour sortir le pays et la province de l’impasse. L’État fédéral n’attend pas la fin des hostilités pour prendre le virage. Déjà, en 1937, Ottawa avait chargé la commission Rowell-Sirois d’examiner les incidences constitutionnelles de la question. Dans son rapport déposé en 1940, cette commission proposait que le gouvernement fédéral mette sur pied un programme d’assurance-chômage et supporte la totalité du coût des pensions de vieillesse ; qu’en contrepartie il détienne le monopole des impôts sur le revenu des particuliers, les profits des compagnies et les successions73. Il s’agit là, comme on le voit, d’une vision très centralisatrice, tant au plan des ressources fiscales que des mesures de bien-être social. D’ailleurs, le mouvement réformiste amorcé en Grande-Bretagne sous l’influence du rapport Beveridge trouve écho à Ottawa, avec l’équipe de Mackenzie King74. Désormais, l’État se doit d’intervenir pour assurer à toutes les familles un minimum de bien-être et de sécurité.

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S’inspirant de cette ligne de pensée, le gouvernement fédéral présente en 1943 son plan de restructuration sociale. Il s’agit du plan Marsh, qui recommande l’instauration d’un système intégré de sécurité sociale. Mais les projets de Mackenzie King requièrent l’accord des provinces, puisqu’ils prévoient l’immixtion du pouvoir central dans certains champs de compétence provinciaux et la centralisation de ressources fiscales importantes. Le premier ministre du Québec, Adélard Godbout, ne s’oppose pas à la manœuvre : pour la durée du conflit, il consent à ce que la province ne perçoive pas d’impôts sur les revenus des particuliers et les profits des corporations. D’ailleurs, en 1940, il avait accepté l’amendement constitutionnel permettant au gouvernement fédéral de légiférer en matière d’assurance-chômage. Cette coopération n’est évidemment pas appréciée par l’aile nationaliste de l’élite québécoise75. Les nouvelles politiques mises en place sont également contestées pour d’autres raisons. Ainsi, dans une série d’articles que publie la revue Relations en 1943, le père Émile Bouvier dénonce les pièges de « cet État-providence qui se substitue à l’initiative du citoyen, du groupe et des institutions76 ». Dans l’ensemble, les objectifs recherchés par Adélard Godbout à l’occasion de ces tractations témoignent d’une vision nettement réformiste. D’ailleurs, dans les discours du budget de son gouvernement pour les années 1943 et 1944, on retrouve comme thème l’importance de l’intervention étatique afin d’empêcher que les « concentrations des capitaux » ne soient « utilisées comme instrument de dictature économique77 ». L’accueil qu’Adélard Godbout réserve aux recommandations de la commission Lessard78, particulièrement celle relative à la mise sur pied d’un régime provincial et universel d’assurance-santé, participe du même état d’esprit. Durant son court mandat, il instaure d’importantes réformes. En 1940, il accorde le droit de vote aux femmes et crée le Conseil supérieur du travail ; en 1943, il met en place le Conseil d’orientation économique et rend l’instruction publique obligatoire pour tous les enfants jusqu’à 14 ans79. L’année suivante, il institue la Commission d’assurance-maladie et la Commission des relations ouvrières et met sur pied Hydro-Québec. Grâce au dynamisme du gouvernement en place, cette période préfigure les grands changements des années 196080.

4.

L’ACCUEIL RÉSERVÉ À LA LOI DE LA PROTECTION DE L’ENFANCE

C’est donc dans un contexte de grande mouvance sociale et politique, où des courants de pensée diamétralement opposés tentent d’imposer leur vision de la société, que la Loi de la protection de l’enfance est débattue à l’Assemblée législative. Les discussions entourant son adoption reflètent la même dualité de points de vue. L’Église, le monde politique et les médias s’expriment sur la question. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Avant de relater les opinions émises dans ces trois milieux, il convient de souligner un fait étonnant, à savoir qu’on ne peut retracer dans le rapport Garneau la moindre allusion à une possible controverse autour des recommandations qui y sont formulées. Les commissaires semblent avoir choisi de faire comme s’il y avait eu unanimité des intervenants du milieu de l’enfance à protéger. Tout au plus le rapport témoigne-t-il des conditions difficiles de fonctionnement des institutions recevant des enfants et de l’obligation pour l’État de leur apporter une généreuse collaboration81. On y présente la création du Conseil supérieur de la protection de l’enfance comme ralliant les points de vue des diverses confessions religieuses existant au Québec. Les commissaires affirment même que c’est en bonne partie grâce à l’exposé sincère de leurs problèmes par les prêtres et les religieux qu’ils sont arrivés à leurs conclusions82. Pareille affirmation est difficilement conciliable avec le point de vue exprimé par Charles-Édouard Bourgeois devant la Commission. Pour y voir plus clair, examinons les réactions du milieu religieux et clérical au projet de loi issu du rapport Garneau. 4.1. Le milieu religieux et clérical

L’accueil des gens d’Église à la loi de 1944 illustre les tensions profondes qui agitent ce milieu relativement aux questions d’assistance. Certaines prises de position constituent de véritables coups de frein ; d’autres, au contraire, vont dans le sens de l’intervention législative et de l’accélération du mouvement de réforme amorcé par le gouvernement en place. Une réaction de freinage

Les commentaires formulés par l’abbé Bourgeois à l’égard de la proposition législative n’étonnent personne. Une loi « malheureuse », une loi « dangereuse », tels sont les qualificatifs qu’il utilise pour décrire un texte législatif qui ne correspond en rien à ses vues. Il croit d’ailleurs que c’est « pour calmer les nouveaux sociologues de l’enfance » que la loi a fait l’objet d’une adoption aussi rapide. Il y aurait eu, selon lui, dans les médias, une campagne de dénigrement sournoise contre les institutions d’assistance à l’enfance, afin d’amener le public à croire à la nécessité d’une telle loi. Des personnages prestigieux auraient été complices de cette entreprise. Relativement aux sociétés de protection de l’enfance, il déplore que leur constitution relève de l’autorité civile, sur recommandation du Conseil supérieur. Il aurait voulu « que nos évêques déterminent eux-mêmes la part délicate que devra [sic] ou pourra [sic] jouer notre clergé et nos laïques dans ces nouvelles sociétés […] ou encore quels pouvoirs pourront exercer ces mêmes organismes ». D’ailleurs, parlant des pouvoirs variés reconnus par la loi à ces sociétés, il les qualifie, entre autres, de pouvoirs dictatoriaux83. Dans l’ouvrage qu’il publie en 1947, alors que la Loi de la protection de l’enfance n’est toujours pas appliquée, Charles-Édouard Bourgeois explicite sa position. Il adresse de sévères critiques à la constitution du

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Conseil supérieur de la protection de l’enfance qui, selon lui, attaque directement le principe de confessionnalité de nos institutions. Il propose son remplacement par le Conseil de l’instruction publique. S’il est d’accord pour que toute institution catholique subisse la loi inévitable des réformes, il tient à ce que celles-ci s’opèrent « sous l’œil bienveillant de l’Église et non sous la tutelle révolutionnaire et monopolisatrice d’un conseil supérieur mixte84 ». À propos du rôle prépondérant que les sociétés de protection de l’enfance sont appelées à jouer dans le placement des enfants et notamment en raison de la latitude que leur confère la loi quant au choix des modalités de placement, Charles-Édouard Bourgeois avoue craindre que le placement institutionnel soit défavorisé. Il recommande que les sociétés de protection de l’enfance soient placées sous la direction conjointe d’un prêtre et d’un laïc avec droit de veto ou voix prépondérante pour le prêtre. L’Ordinaire devra pouvoir choisir ou révoquer au moins 51 % des directeurs ou membres des sociétés œuvrant dans son diocèse. Quant au directeur de la protection de l’enfance, il ne possède pas, à son avis, suffisamment de pouvoirs comparativement aux sociétés, qui en ont trop85. Relations, la revue mensuelle de l’École sociale populaire dirigée par les Jésuites, s’en prend surtout à la constitution du Conseil supérieur de la protection de l’enfance. Les enfants abandonnés ont besoin de réhabilitation et de préparation à la vie, deux aspects qu’englobe la notion plus générale d’éducation. Et au Québec, l’éducation est affaire d’Église, peut-on y lire en éditorial. Par conséquent, les structures de la protection de l’enfance doivent se modeler sur celles de l’instruction. « Et donc, pour la haute direction des institutions existantes et à venir, s’il faut constituer un comité technique, sa place est au département de l’Instruction publique, en relation avec les Comités catholique et protestant et au service du Surintendant86. » La question de la protection de l’enfance ne fait donc pas l’unanimité dans les cercles religieux, en dépit de ce que le premier ministre Adélard Godbout et son ministre de la Santé, Henri Groulx, semblent laisser croire87. Le point de vue de l’abbé Bourgeois est en effet partagé par la grande majorité des évêques dont la position est clairement énoncée dans une requête présentée en mars 1946 à Maurice Duplessis, devenu premier ministre de la province. Ils y affirment que la Loi de la protection de l’enfance est inacceptable, que la création d’un organisme de gestion des institutions accueillant des enfants est une nécessité, mais qu’un tel organisme doit être placé sous l’autorité du Conseil de l’instruction publique et comprendre deux comités autonomes, l’un pour les catholiques et l’autre pour les non-catholiques88.

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Un mouvement d’accélération

Mgr Charbonneau, archevêque de Montréal, est le seul parmi ses collègues de l’épiscopat à favoriser l’intervention directe de l’État dans la protection de l’enfance. Au moment où se tiennent les auditions de la commission Garneau, plus précisément en mars 1944, des chefs religieux de diverses confessions, avec à leur tête Mgr Charbonneau, transmettent aux journaux une déclaration commune concernant les droits inaliénables de l’enfant « au bien-être éducationnel, religieux, familial », et rappellent aux autorités civiles le devoir de protéger ces droits par des mesures efficaces89. Cette déclaration fait suite à la recrudescence significative de la criminalité juvénile en ces années de guerre. Il semble en effet que, depuis le début du conflit mondial, les comparutions en Cour juvénile aient augmenté de 54 %90. S’ajoutent à ce fait les graves problèmes de chômage, de logement et de maladie auxquels doivent faire face les habitants d’une ville industrielle comme Montréal. Cette situation se compare difficilement à celle qui prévaut en milieu rural où les besoins primaires peuvent plus facilement être satisfaits et la solidarité, l’entraide venir combler les défaillances du système économique. Le caractère cosmopolite de la ville de Montréal ne favorise pas cette cohésion sociale indispensable dans les moments de misère. Montréal est une ville différente : les problèmes sociaux s’y manifestent avec plus d’acuité qu’ailleurs91. Cette spécificité du diocèse de Montréal créera à maintes occasions des animosités au sein des assemblées épiscopales. Mgr Charbonneau fera souvent cavalier seul, ne partageant pas les vues de ses collègues, notamment sur la laïcisation des œuvres de protection de l’enfance. Les prises de position de l’abbé Bourgeois sur cette question obligeront celui-ci à se tenir à distance de Montréal, l’archevêque ne voulant plus voir dans son diocèse celui qu’il appelle « l’ami de Duplessis92 ». Quoi qu’il en soit, les chefs religieux du diocèse de Montréal réclament des pouvoirs publics une aide accrue sur plusieurs plans : des services d’éducation mieux adaptés aux besoins des enfants, des services récréatifs et culturels plus nombreux, des mesures législatives destinées à enrayer l’exploitation des enfants sur les lieux de travail et d’amusement, des tribunaux juvéniles améliorés. Reconnaissant aux parents la responsabilité première de leurs enfants, ils insistent pour qu’à cette responsabilité correspondent des droits fondamentaux, dont ceux de gagner leur vie honnêtement, d’être logés convenablement, d’être protégés contre la maladie, de se distraire sainement. De plus, selon eux, la mère de famille ne devrait pas être contrainte à travailler dans les industries, au détriment de ses enfants, pour suppléer à l’insuffisance du revenu familial93. Les Dominicains semblent avoir été sympathiques à cette vision des choses. On se souvient qu’ils sont fermement engagés dans toutes les réformes sociales de l’époque. Le père Georges-Henri Lévesque, qui a fondé et dirige depuis 1938 l’École, puis la Faculté des sciences sociales

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de l’Université Laval, est l’objet d’attaques vigoureuses de la part de clercs et de laïcs qui ne prisent pas son approche des questions sociales94. On note aussi que le conseiller de Mgr Charbonneau sur les questions relatives à la protection de l’enfance est le père André-Marie Guillemette, dominicain, qui dirige le Conseil des œuvres95. Celui-ci occupe, pour l’année 1944-1945, le poste de vice-président du Conseil canadien de bien-être social, alors qu’Antonio Garneau, président de la commission du même nom, siège au comité consultatif de cet organisme96. Les divisions observées dans le milieu religieux ne manquent pas de trouver leur écho chez les politiciens de l’époque. 4.2. Le monde politique

Le monde politique reflète en effet la dualité de points de vue qui caractérise les gens d’Église. Il n’y a là rien d’étonnant, puisque, de façon générale, les députés de l’Union nationale, qui forment l’opposition à l’Assemblée législative, souscrivent aux idées conservatrices, alors que ceux du Parti libéral au pouvoir, lequel a des visées nettement réformistes, ne peuvent faire autrement que d’appuyer les propositions législatives de leur gouvernement. Examinons donc les principales réactions des hommes politiques au projet de loi. Les prises de position de Maurice Duplessis, chef de l’Union nationale, se situent d’emblée dans le courant conservateur. On se rappelle que son principal conseiller en matière de protection de l’enfance est Charles-Édouard Bourgeois. Monsieur Duplessis s’oppose vivement au projet de loi, qu’il qualifie de « néfaste, injuste, perfide, athée, indigne de la Législature ». Selon lui, ce texte législatif ne tient pas compte des principes gouvernant la famille et la société au Québec. Loin d’apporter une protection réelle aux enfants, il semble, au contraire, vouloir détruire la famille. Les enfants appartiennent à leurs parents et le gouvernement n’a pas à remplacer ces derniers. Aller à l’encontre de ces principes, c’est, affirme le chef de l’opposition, mettre en avant les théories d’Hitler, porter atteinte à la famille et au bon sens. Monsieur Duplessis conteste vivement la création du Conseil supérieur de la protection de l’enfance, arguant que celui-ci met de côté les fondements de la législation et de la tradition québécoises ; les responsabilités de cet organisme devraient, selon lui, être dévolues à une instance semblable au Conseil de l’instruction publique97. Dans la foulée de ces propos virulents, le député unioniste Roméo Lorrain va même jusqu’à proposer un amendement qui désapprouve le projet de loi98. Au Conseil législatif, les membres d’allégeance unioniste tiennent des propos similaires. Les voix des conseillers J.-L. Baribeau, L.-A. Giroux et T. Chapais répercutent les opinions de l’abbé Bourgeois. On reproche au projet de loi sa tendance laïcisante, on déplore l’ingérence trop grande de l’État dans la conduite des affaires de la famille et des institutions d’assistance, de même que la mixité du Conseil supérieur de la protection de l’enfance. « On aurait préféré que l’œuvre de protection de l’enfance,

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qui est une question religieuse et éducationnelle, demeurât sous le contrôle de nos chefs spirituels comme ils exercent à juste titre le contrôle en matière d’instruction publique », conclut L.-A. Giroux99. Par ailleurs, le leader adjoint du Gouvernement au Conseil législatif, Jacob Nicol, fait remarquer, à propos du Conseil supérieur de protection de l’enfance, que « those most likely to complain, the members of the protestant minority, who will have only two representatives out of 12, have not uttered a single word of protest against the legislation, so it could not be as faulty as was claimed100 ». 4.3. Les médias

Tout comme Le Devoir, les journaux importants de l’époque101 rapportent le dépôt du rapport Garneau et les débats ayant entouré la présentation de l’avant-projet de loi aux deux chambres. Certains d’entre eux prennent position à cet égard. Nous ferons un bref tour d’horizon des points de vue exprimés. Les critiques formulées par Le Devoir sont surtout dirigées contre la composition du Conseil supérieur de la protection de l’enfance. « Au Conseil de l’instruction publique, peut-on y lire, catholiques et noncatholiques siègent côte à côte, mais dans deux comités distincts, dont chacun s’occupe, avec toute l’autorité et la liberté qui conviennent, des intérêts particuliers des siens… Ce régime nous paraît infiniment plus juste pour la minorité que celui que l’on propose aujourd’hui102. » C’est donc au nom des droits de la minorité non catholique que Le Devoir s’en prend à cet aspect de la proposition législative. L’Action catholique de Québec se prononce clairement sur les enjeux des changements envisagés. Avant même le dépôt du rapport, soit pendant les audiences de la commission Garneau, ce quotidien, sous la plume de Louis-Philippe Roy, affiche ses couleurs. « Dans la catholique province de Québec, une loi de la protection de l’enfance ne doit pas être indûment laïcisante, mais demeurer sous l’égide tutélaire de l’Église et le contrôle bienveillant de l’État », y trouve-t-on en éditorial103. On croirait entendre les représentations de l’abbé Bourgeois devant la Commission. Le dépôt du rapport ne modifie en rien le point de vue de L’Action catholique. On y déplore notamment que les établissements visés par la loi ne soient pas soumis à l’autorité du Conseil de l’instruction publique, que le Conseil supérieur de la protection de l’enfance ne soit pas organisé en deux comités distincts et que le directeur de la protection de l’enfance et son adjoint dépendent du Conseil supérieur pour leur nomination et l’exercice de leurs fonctions. De plus, on y dénonce le fait que les institutions soient assujetties à tant de contrôles externes et qu’on mette sur le même pied toutes les institutions s’occupant de l’enfance sans tenir compte de leurs traditions respectives104. Le Montreal Daily Star ne prend pas vraiment position dans le débat. Il est intéressant toutefois de noter que, dans son compte rendu de l’avantprojet de loi, le correspondant du quotidien anglophone, H. St-Pierre, insiste sur les dispositions législatives ayant trait à la définition de Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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l’enfant négligé, aux pouvoirs du juge et à la tutelle des sociétés et glisse rapidement sur celles qui soulèvent tant de controverses du côté francophone, soit la composition du Conseil supérieur de la protection de l’enfance et toutes les autres structures mises en place pour « gérer » désormais le domaine de la protection de l’enfance105. Pour sa part, The Gazette exprime un point de vue relativement favorable au projet de loi. Sous le titre « Welfare Report Good Start », le journal souligne l’immense travail accompli par la commission Garneau et déplore le fait que le projet de loi ne puisse être soumis à l’Assemblée législative qu’en fin de session, ce qui rend impossible sa mise en application avant les élections. La proposition législative, qui comporte, selon The Gazette, une concession importante au groupe religieux majoritaire de la province106, réussira-t-elle à rallier ce groupe aux dispositions de la loi qui s’écartent de ses vues et de ses modes d’action traditionnels ? Le journal estime que les ajustements prévisibles ne devraient pas présenter de difficultés insurmontables107. Quant au quotidien Le Droit d’Ottawa, il se contente de rapporter les événements. On constate d’ailleurs que son compte rendu du dépôt du rapport Garneau est identique à celui que publie L’Action catholique de Québec108.

CONCLUSION Le mouvement de réforme amorcé par Adélard Godbout est interrompu par le retour au pouvoir de Maurice Duplessis, en août 1944109. Ce changement de gouvernement, qui intervient moins de trois mois après l’adoption de la Loi de la protection de l’enfance, suspend à jamais la mise en œuvre de ce texte législatif. L’année suivante, le nouveau premier ministre va même jusqu’à démanteler la Commission d’assurance-maladie, devenue, selon lui, inutile110. Dans le domaine de la protection de l’enfance, on en est donc au « statu quo ». L’idéologie conservatrice triomphe. Est-ce à dire que la réflexion sociale entreprise autour de la loi de 1944 n’aura eu aucune retombée ? À court terme, cela semble avoir été le cas. Le seul changement à intervenir en la matière est la création, en 1946, du ministère du Bien-être social et de la Jeunesse111. Or, il semble que l’apparition de cette structure n’ait pas sensiblement modifié la situation ; en fait, le Ministère s’occupe principalement de la gestion des allocations sociales ; l’improvisation y tient lieu de planification et les travailleurs sociaux en sont absents112. Il faut attendre 1950 avant que n’interviennent des changements législatifs notables dans le domaine. On assiste alors à l’adoption de la Loi relative aux écoles de protection de la jeunesse113, qui étend la protection de l’État à tout enfant de plus de 6 ans et de moins de 18 ans « particulièrement exposé à des dangers moraux ou physiques, en raison

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de son milieu ou d’autres circonstances spéciales ». Ce texte législatif, qui remplace la Loi des écoles d’industrie, demeure toutefois centré sur le placement des enfants concernés dans des écoles spéciales. Le magistrat qui préside l’enquête doit, s’il est satisfait de la preuve qui lui est présentée, adresser au ministre du Bien-être social et de la Jeunesse un rapport recommandant le placement de l’enfant. C’est au ministre qu’il revient d’ordonner ce placement, de le prolonger et, le cas échéant, de donner son congé à l’enfant. Cette législation confère aux magistrats une très large discrétion dans l’appréciation des faits à eux soumis et investit le ministre d’une non moins large discrétion dans l’application des recommandations formulées par les magistrats. La Loi des tribunaux judiciaires est modifiée la même année par la Loi instituant la Cour de bien-être social114. À partir de cette date, les magistrats appelés à présider les enquêtes relatives aux cas de protection appartiendront progressivement à ce tribunal spécialisé. L’année suivante, la Loi des écoles de protection de la jeunesse est modifiée de manière à élargir l’éventail des mesures applicables aux enfants de moins de 18 ans en besoin de protection. « Le magistrat peut alors, suivant les circonstances et après consultation, s’il y a lieu, avec une agence sociale reconnue par le ministre, laisser l’enfant en liberté surveillée, le confier à toute agence sociale, société, institution, recommander son placement dans une école, ou prendre toute autre décision dans le meilleur intérêt de l’enfant115. » Cette modification entraîne du même coup la reconnaissance légale des divers organismes de bienfaisance œuvrant dans le domaine de la protection de l’enfance116. En 1960, le titre de la loi est changé pour celui de Loi de la protection de la jeunesse117, sans toutefois que son contenu ne connaisse de modifications importantes. Il faudra attendre les années 1970 pour qu’un nouveau débat social s’engage sur la question. Les retombées légales et structurelles des discussions intervenues dans les années 1940 peuvent sembler minces de prime abord. Toutefois, à partir de là, une évolution se dessine. Sans établir un véritable système intégré de protection de l’enfance, les interventions législatives survenues dans les années 1950 assurent la diversification des mesures suceptibles d’être recommandées ou ordonnées à l’égard des enfants visés par la loi et font une place officielle aux organismes de protection de l’enfance. Ces organismes n’occupent cependant pas la position privilégiée que leur réservait la loi de 1944 en ce qui a trait au dépistage, à l’orientation et au suivi des situations de protection. Ils exercent un rôle consultatif et se voient parfois confier l’exécution des décisions du tribunal. Les nouveaux textes ne prévoient aucune instance de contrôle et de surveillance analogue au Conseil supérieur de la protection de l’enfance de la loi de 1944. La Cour de bien-être social est créée. Cependant, ce tribunal n’a, dans bien des cas, qu’un pouvoir de recommandation au ministre. Le cadre procédural dans lequel il intervient est loin

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d’être aussi rigoureux que celui que prévoyait la loi de 1944. Contrairement à celle-ci, les lois de 1950-1951 ne reconnaissent explicitement aucun droit à l’enfant et à ses parents. Si ces textes représentent un progrès par rapport à la Loi des écoles d’industrie applicable jusqu’à leur entrée en vigueur, ils ne constituent cependant pas le virage majeur dont la Loi de la protection de l’enfance de 1944 était porteuse. Quoi qu’il en soit, une « sensibilité » nouvelle se fait jour à l’égard des problèmes de l’enfance. La consolidation des agences sociales et le développement de connaissances spécialisées dans le domaine contribuent sans conteste à l’effervescence observée dans les années 1970 et à l’adoption, en 1977, d’une législation qui rappelle, à plusieurs égards, la Loi de la protection de l’enfance de 1944. Notes 1. Loi concernant la protection de l’enfance, S.Q. 1944, c. 33, couramment désignée sous le titre Loi de la protection de l’enfance. 2. S.Q. 1869, c. 17. 3. Voir le deuxième chapitre de cet ouvrage. 4. D’autres catégories d’enfants sont intégrées à cette loi au fil du temps, lesquelles témoignent d’un certain souci des pouvoirs publics à l’égard de l’enfance malheureuse. C’est ainsi qu’y apparaissent, à côté des enfants orphelins, errants ou incontrôlables, les enfants abandonnés ou victimes de négligence ou de cruauté dans leur milieu familial : Loi concernant les écoles d’industrie, S.R.Q. 1941, c. 39. 5. Loi concernant la création d’une commission chargée d’étudier un système d’assurance sociale pour la province, S.Q. 1930, c. 14, art. 1; celle-ci est composée de MM. Édouard Montpetit, professeur à l’Université de Montréal, J.T. Foster et Gérard Tremblay, syndicalistes, Alphonse Lessard, médecin, Georges A. Savoy, administrateur, ainsi que de Mgr Georges Courchesne et du vénérable F.G. Scott. 6. Il s’agit du second rapport, qui est consacré à la problématique de l’assistance au Québec. 7. Commission des assurances sociales de Québec, 2e Rapport, p. 12, 19, 20, 21 et 48. 8. Oscar D’Amours, Survol historique de la protection de l’enfance au Québec de 1608 à 1977, annexe au Rapport de la Commission parlementaire spéciale sur la protection de la jeunesse, Éditeur officiel du Québec, 1982, p. 15-18. 9. Hayda Denault, « L’insertion du service social dans le milieu canadien-français », (1961) 10 Service social, no 3 et (1962) 11 Service social, no 2, p. 4-9; Gonzalve Poulin, « La socialisation des structures de bien-être, phénomène historique », Culture, décembre 1964, p. 331-338. 10. Loi instituant une Commission d’assurance-maladie, S.Q. 1943, c. 32; celle-ci est composée de MM. Antonio Garneau, avocat, Roméo Blanchet, médecin, et P.E. Durnford, homme d’affaires. 11. Il est fortement question d’une intervention fédérale en cette matière. En prévision de négociations avec les organismes fédéraux à ce sujet, Adélard Godbout crée donc une commission provinciale : Robert Rumilly, Maurice Duplessis et son temps, t. 1, Montréal, Fides, 1973, p. 636. 12. Propos rapportés dans Le Devoir, 4 décembre 1944, p. 3. 13. Selon des informations rapportées dans Le Devoir des 12 et 24 novembre 1943, en page 3, les enquêtes du coroner tenues à l’époque auraient attribué ces décès à des problèmes de malnutrition et de mauvaise hygiène. Certains auteurs affirment

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que la négligence des propriétaires de garderie n’a pas été clairement prouvée à cet égard : Geneviève Auger et Raymonde Lamothe, De la poêle à frire à la ligne de feu, Montréal, Boréal Express, 1981, p. 127 et 128. Les commissaires reçoivent en outre les mémoires de 19 autres personnes ou organismes qui préfèrent ne pas témoigner devant la Commission : Commission d’assurance-maladie de Québec, 1er Rapport, p. 3. Charles-Édouard Bourgeois, Une richesse à sauver : l’enfant sans soutien, Trois-Rivières, Éditions du bien public, 1947, p. 240. Cette amitié prend d’ailleurs racine dans son milieu familial, puique Maurice Duplessis connaît bien le père de C.-É. Bourgeois, ingénieur civil et arpenteurgéomètre, qu’il cite comme expert alors qu’il exerce le droit à Trois-Rivières. Voir, à ce sujet, Robert Rumilly, op. cit., note 11, p. 172. C.-É. Bourgeois obtient le grade de docteur en philosophie, section des sciences sociales, économiques et politiques, à l’Université d’Ottawa, où il soutient une thèse intitulée : Une richesse à sauver : l’enfant sans soutien. Cet homme d’action dirige de plus de nombreuses œuvres de bienfaisance à Trois-Rivières : une crèche, trois orphelinats, un patronage, trois colonies de vacances. Voir Biographies canadiennes françaises, 18e éd., Montréal, J.-A. Fortin, 1960, p. 23. Son influence est importante, tant durant les années où Maurice Duplessis est au pouvoir (1936-1939 et 1944-1959), que pendant celles où il se retrouve dans les rangs de l’opposition (1939-1944). Sous le « règne » de Maurice Duplessis, l’abbé Bourgeois effectue plusieurs voyages en Europe à titre de délégué officiel de la province de Québec. En 1937, ses visites en France, en Belgique et en Italie lui donnent l’idée de fonder le patronage Saint-Charles, un centre de formation où les jeunes terminent leurs études primaires tout en faisant l’apprentissage de certains métiers. Voir, à ce sujet, Albert Plante, « Une réussite aux Trois-Rivières », (1944) Relations, no 48, p. 316. En 1947, il participe au congrès de l’Union catholique internationale de service social en Suisse. De 1950 à 1959, il séjourne plusieurs fois en Europe à l’occasion de divers congrès internationaux. Biographies canadiennes-françaises, op. cit., note 17, p. 23. R. Rumilly, op. cit., note 11, p. 352 et 668. Ibid., p. 668. En 1957, il représente la Conférence catholique canadienne au congrès du Bureau international catholique de l’enfance, qui a lieu en Espagne ; il est alors élu membre de l’exécutif international de cet organisme. En 1952, au cours d’un autre séjour en Europe, il en devient le vice-président : Biographies canadiennes-françaises, op. cit., note 17, p. 23. Il n’a pas été possible, jusqu’à maintenant, de retracer ce mémoire. Son contenu est connu grâce au compte rendu du témoignage de l’abbé Bourgeois publié dans le journal Le Devoir, 8 mars 1944, p. 3. C.-É. Bourgeois, op. cit., note 15, p. 53; la nomenclature des enfants en besoin de protection est extraite de la table des matières de l’ouvrage. Charles-Édouard Bourgeois, « La charité et les misères humaines », L’œuvre des tracts (brochure mensuelle publiée par l’Institut social populaire), no 384, 1951, p. 13. Ces nouveaux experts ont droit à toute une série d’épithètes peu louangeuses, dont celles de « pseudo-savants » ou de « faux architectes de la vie sociale ». Voir, à ce propos, C.-É. Bourgeois, loc. cit., note 23, p. 1. Il écrit même qu’une augmentation des sommes versées aux institutions leur permettrait de se « débarrasser de la tentation d’ingérence ou d’empiètement de ces bons laïcisants » : La Semaine religieuse de Québec, 58e année, no 20, 17 janvier 1946, p. 311. C.-É. Bourgeois, loc. cit., note 23, p. 1 et 12.

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26. Le Service familial de Québec est fondé en 1943 et a pour objectif de préserver l’intégrité de la famille. Le bureau de direction se compose d’hommes d’œuvres laïques, tandis que le personnel est en grande partie diplômé de l’École des sciences sociales de l’Université Laval. Voir, à ce sujet, C.-É. Bourgeois, op. cit., note 15, p. 151. Il n’a pas été possible, jusqu’à maintenant, de retracer le mémoire présenté à la Commission. Son contenu est connu grâce au compte rendu qui en a été fait dans la revue l’Éducateur, t. VII, no 9, novembre 1944, p. 436. 27. En 1924, la Société des Nations avait réuni à Genève un comité consultatif formé de spécialistes des questions sociales afin d’étudier le problème du placement des enfants. Plusieurs conclusions de cette étude communément désignée par la suite sous l’appellation « Standards de Genève sur le placement des enfants » sont reprises dans la première partie du rapport Garneau sur la protection de l’enfance. Voir, à ce sujet, R. Rivard et G. Lacroix, Essai de normes professionnelles des foyers nourriciers, Commission « enfance » Caritas-Canada, Secrétariat national, Montréal, 1958. 28. En vertu du Code civil du Bas-Canada, c’est au père seul qu’est conféré l’exercice de la « puissance paternelle » durant le mariage, la mère ne jouant qu’un rôle supplétif. Ce n’est qu’à partir de 1977 que le père et la mère exerceront ensemble l’autorité parentale. 29. Commission d’assurance-maladie de Québec, 1er Rapport, p. 8. Au sujet de ce courant de pensée favorable à une autonomie accrue pour les enfants et à certaines mesures sociales associées à ce courant, voir : Dominique Marshall, Aux origines de l’État-providence, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 1998, p. 139 et s. 30. Cette situation était d’ailleurs relevée dans le rapport Montpetit. En 1933, il semble que seulement 12 % des enfants fréquentant les orphelinats aient été complètement orphelins : Commission des assurances sociales de Québec, 2 e Rapport, p. 34. 31. S.R.Q. 1941, c. 39, art. 12 et 29. 32. Quelques sociétés de ce type avaient été créées dans la foulée du rapport Montpetit. Vouées au relèvement et au bien-être des familles, elles n’avaient cependant aucune fonction légalement reconnue. Des sociétés d’aide à l’enfance existaient par ailleurs depuis longtemps en Ontario. La première fut établie à Toronto en 1891. À peine deux ans plus tard, la législature ontarienne adopta une loi de protection de l’enfance qui conférait de nombreux pouvoirs à cette société et à celles qui s’établirent par la suite. Voir, à ce sujet, M. Provost, « Le mauvais traitement de l’enfant : perspectives historiques et comparatives de la législation sur la protection de la jeunesse », (1991) 22 Revue de droit de l’Université de Sherbrooke, 1, p. 55 et s. 33. Peuvent également poser ce geste un constable, un agent de surveillance (fonctionnaire préposé à la cour familiale), un contrôleur d’absence (au sens de la Loi sur l’instruction publique), de même que le directeur de la protection de l’enfance ou toute personne qu’il autorise à cette fin. 34. Loi instituant le département du bien-être social, S.Q. 1944, c. 10. Cette loi ne fut pas mise en application. 35. Loi instituant les cours familiales, S.Q. 1944, c. 32. Cette loi ne fut pas mise en application. En 1937, une loi prévoyant la création d’une « Cour de bien-être social » avait été adoptée par l’Assemblée législative. Ce tribunal aurait eu juridiction sur le placement des enfants dans les écoles d’industrie, sur les jeunes délinquants et certaines autres matières familiales et sociales : Loi relative aux tribunaux, S.Q. 1937, c. 75 (section VII). Ce texte législatif ne fut cependant pas mis en œuvre.

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36. Dans notre vocabulaire actuel, il s’agirait du retrait de l’enfant de son milieu familial. Fait à noter, le père et la mère, le tuteur ou le gardien d’un enfant, de même que le directeur de l’établissement ou de l’institution où séjourne un enfant, peuvent aussi conduire celui-ci devant un juge et solliciter l’émission de l’une des ordonnances prévues par la loi, si l’enfant se trouve dans l’une des situations qui y sont énumérées. 37. Dans la logique de la loi de 1944, les écoles d’industrie deviennent des écoles de protection de l’enfance et une loi particulière en régit l’organisation : Loi relative aux écoles de protection de l’enfance, S.Q. 1944, c. 16. Cette loi ne fut pas mise en application. 38. Loi sur la protection de la jeunesse, L.R.Q., c. P-34.1, art. 31 et s. 39. Les écoles d’industrie devaient être inspectées au moins une fois l’an en vertu de la Loi des écoles d’industrie, S.R.Q. 1941, c. 39, art. 8-9. Cette mission était confiée aux inspecteurs des prisons et hôpitaux. Cette mesure de contrôle n’avait rien de comparable au système mis en place par la loi de 1944. Cette loi pouvait donc être perçue dans certains milieux comme la rupture du pacte intervenu entre l’Église et l’État au XIXe siècle, pacte en vertu duquel l’assistance était reconnue comme un domaine relevant surtout de l’Église : Marie-Paule Malouin (dir.), L’Univers des enfants en difficulté au Québec entre 1940 et 1960, Montréal, Éditions Bellarmin, 1996, p. 44. 40. D’autres mesures adoptées à la même époque recèlent aussi un potentiel de transformation des responsabilités et des prérogatives des parents. Au sujet du contexte de mise en place de ces mesures et des résistances qu’on leur oppose, voir Dominique Marshall, op. cit., note 29, p. 176 et s. et p. 268 et s. Ce n’est toutefois qu’en 1977 que le Code civil fut modifié en ce qui a trait à la puissance paternelle. Cette notion fit place à celle d’autorité parentale; la possibilité de déchéance de cette autorité fit son apparition au même moment : Loi modifiant le Code civil, L.Q. 1977, c. 72. 41. Voir, à ce sujet, Nive Voisine, en collaboration avec André Beaulieu et Jean Hamelin, Histoire de l’Église catholique au Québec (1608-1970), Montréal, Fides, 1971, p. 57; Jean-Louis Roy, La marche des Québécois : le temps des ruptures 19451960, Montréal, Leméac, 1976, p. 44-45. Alors que l’initiative privée, notamment celle de l’Église catholique, s’appuyait traditionnellement sur l’idée de promotion de la famille et des valeurs familiales, l’intervention de l’État s’oriente dans le sens de la protection du bien-être de l’enfant : Marie-Paule Malouin (dir.), op. cit., note 39, p. 40. 42. En quatre ans seulement, de 1939 à 1943, l’emploi industriel double ; la valeur de la production et les salaires triplent : P.-A. Linteau, R. Durocher, J.-C. Robert et F. Ricard, Histoire du Québec contemporain. Le Québec depuis 1930, Montréal, Éditions du Boréal Express, 1986, p. 22. 43. Le taux de chômage atteint près de 25 % en 1933. En 1935, près de 10 % de la population du Canada, tant urbaine que rurale, vit du secours direct : Auger et Lamothe, op. cit., note 13, p. 15. 44. Linteau, Durocher et al., op. cit., note 42, p. 31. Ces données diffèrent de celles de l’ensemble du Canada, où le pourcentage de la population rurale se stabilise autour de 37 % vers 1931 : Commission d’assurance-maladie de Québec, 1er Rapport, p. 10. 45. D’après le recensement de 1941, le Québec a contribué dans une proportion de 40 % à l’augmentation démographique totale de tout le pays : J.-A. Beaudoin, « Mouvement de la population canadienne 1931-1941 », (1943) Relations, no 36, p. 330-332. En 1941, le Québec détient le record des familles de cinq enfants et

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plus, soit 49,7 %. Qui plus est, 33 % de tous les enfants canadiens habitent au Québec : Yves Vaillancourt, L’évolution des politiques sociales au Québec, 1940-1960, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 1988, p. 351. D’après les statistiques fédérales sur le revenu des travailleurs canadiens en 1941, 33,4 % des chefs de familles urbaines et 69,7 % des chefs de familles rurales gagnent moins de 1000 $ par année. Le rapport Marsh établit le budget minimum strict pour une famille de trois enfants en 1940-1941 à 1134,48 $ et le budget minimum désirable à 1577,40 $ par année : données rapportées dans « Revenus des travailleurs du Canada en 1941 », (1943) Relations, no 28, p. 98-99. Le Canada compte, en 1943, 1 597 000 femmes au travail, dont 22 500 dans les forces armées et 225 000 dans les usines de guerre : G. Bernier, « Encore ce travail féminin », (1943) Relations, no 29, p. 121. Gonzalve Poulin, « L’enfant a droit à un logement salubre et à un habillement sain », L’Éducateur, vol. 1, no 9, décembre 1941, p. 145-148 ; « Les enfants au travail et la délinquance juvénile », Le Devoir, 16 mars 1944, p. 5 ; Bourgeois, op. cit, note 15, p. 39. Les pertes humaines causées par la guerre et la baisse du taux de natalité suscitent un intérêt particulier pour l’enfance et la jeunesse : Voisine, Beaulieu et Hamelin, op. cit., note 41, p. 73. Commission d’assurance-maladie de Québec, 1er Rapport, p. 10. Y. Vaillancourt, op. cit., note 45, p. 59-60. À ce sujet, voir notamment : « Les enfants ont besoin de leur mère », (1943) Relations, no 28, p. 8; « Conscription féminine ? » (1943) Relations, no 31, p. 169170 ; B. Hardy, « Notre-Dame du Foyer », (1944) Relations, no 41, p. 128-129. Celuici écrit à la p. 129 : « et de toute façon, s’il arrive qu’une jeune fille se voie dans l’obligation de gagner sa vie, qu’elle choisisse plutôt une besogne qui ressemble, par quelque côté, à la tâche d’une femme à la maison et au sein d’une famille. Qu’elle soigne les malades, qu’elle enseigne. » Y. Vaillancourt, op. cit., note 45, p. 63. Sur la double journée de travail des femmes, voir Auger et Lamothe, op. cit., note 13, p. 134-135. Commission d’assurance-maladie de Québec, 1er Rapport, p. 54 et 58. Au sujet de la prétendue vocation agricole de la collectivité canadienne-française et de la perception de la grande ville comme lieu de perdition, voir Michel Brunet, Histoire du Canada par les textes, t. II, Montréal, Fides, 1963, p. 171; Pierre Maheu, « Le pouvoir clérical », dans Gérard Boismenu, Laurent Mailhot et Jacques Rouillard, Le Québec en textes, 1940-1980, Montréal, Boréal Express, 1980, p. 120. L’échec des rébellions de 1837 avait d’ailleurs eu le même effet. Le clergé et les élites traditionnelles s’étaient alors approprié le leadership social de la communauté et s’étaient appliqués à propager leur idéologie de conservation de la langue française et de la foi catholique : Jean-Marie Fecteau, Un nouvel ordre des choses : la pauvreté, le crime, l’État au Québec, de la fin du XVIIIe siècle à 1840, Montréal, VLB Éditeur, 1989, p. 267. A. Tessier, « Onze enfants, mais c’est immoral ! », (1943) Relations, no 35, p. 297; « Encore les grosses familles », (1944) Relations, no 40, p. 95-96. Adélard Godbout, qui dirige le Québec durant la courte période de juin à août 1936, n’adhère pas à cette idéologie. On le verra lorsqu’il redeviendra premier ministre en 1939. Herbert F. Quinn, « L’idéologie de l’Union nationale, 1939-1976 », dans Fernand Dumont, Jean Hamelin et Jean-Paul Montminy, Idéologies au Canada français, 1940-1976, t. 3, Québec, Presses de l’Université Laval, 1981, p. 157. Gonzalve Poulin, « Les problèmes du bien-être et de la santé dans la province de Québec de 1921 à 1954 », (1964) 13 Service social, nos 2-3, p. 130-131. En vertu de la Loi de l’assistance publique, S.Q. 1921, c. 79, ce n’est toujours qu’à titre exceptionnel que l’État subventionne des services autres qu’institutionnels.

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61. Le clergé et les communautés religieuses, qui ont contrôlé le domaine de l’assistance depuis les débuts de la colonie, ont certes tenté de répondre aux besoins que ne pouvaient satisfaire la famille et la paroisse. C’est ainsi qu’ont été fondés hôpitaux, hospices pour vieillards, orphelinats et crèches… Mais il s’agissait d’un système principalement institutionnel, à caractère privé et confessionnel. 62. Il existe déjà chez les Québécois francophones une forme d’assistance à domicile exercée par les sociétés de Saint-Vincent-de-Paul. Formés de laïcs dévoués, ces organismes répondent tant bien que mal aux besoins de la population nécessiteuse jusqu’en 1929. Mais la crise fait grimper le nombre de chômeurs et les problèmes qui s’ensuivent sont sans commune mesure avec les moyens d’action de ces sociétés : G. Poulin, loc. cit., note 9, p. 337. 63. Les organismes de bienfaisance du milieu anglophone obtiennent par contre une reconnaissance officieuse comme « institutions sans murs » en 1932 : H. Denault, loc. cit. note 9, p. 9. En 1942, les organismes œuvrant en milieu francophone obtiennent la même reconnaissance. Deux années auparavant, en 1940, le gouvernement libéral d’Adélard Godbout avait élargi la définition d’indigence pour que les « agences sociales » puissent être considérées comme institutions de l’assistance publique : Y. Vaillancourt, op. cit., note 45, p. 207. 64. La Fédération des œuvres de charité canadiennes-françaises est mise sur pied en 1932; l’année suivante, le Conseil des œuvres prend forme : Nicole Vanier, « Aperçu historique de l’École de service social de l’Université de Montréal », Service social, vol. 10, no 3, octobre 1961 et vol. 11, no 1, 1962, p. 3. 65. Gonzalve Poulin, « Évolution des services sociaux de la province de Québec », (1949) 1 Bien-être social canadien, no 1, p. 3. 66. Cette attitude semblait d’ailleurs fort répandue chez les directeurs des services diocésains : Serge Mongeau, Évolution de l’assistance au Québec, Une étude historique des diverses modalités d’assistance au Québec des origines de la colonie à nos jours, Montréal, Éditions du Jour, 1967, p. 76. 67. La première école catholique de service social au Canada voit le jour en 1940. Des octrois du gouvernement contribuent à son établissement. L’année précédente, mère Marie Gérin-Lajoie, directrice de l’Institut Notre-Dame-du-BonConseil, avait déjà mis sur pied les premiers cours de formation professionnelle en service social. L’École est annexée à l’Université de Montréal en 1942 : N. Vanier, loc. cit., note 64, p. 95-101. La création de l’École de service social de l’Université Laval remonte, quant à elle, à 1943, et est due à l’initiative du doyenfondateur de l’École, puis de la Faculté des sciences sociales de l’Université Laval, le père Georges-Henri Lévesque. C’est lui qui suggéra à trois personnes de Québec d’aller faire des études en service social avec l’intention arrêtée de fonder une école de service social dès leur retour : H. Denault, loc. cit., note 9, p. 13. 68. Notamment le père Gonzalve Poulin, qui sera d’ailleurs appelé en 1943 par le père Georges-Henri Lévesque à fonder la première école de service social à Québec, et le père Bernardin Verville, instigateur de la revue La Famille, qui assumera la direction de l’Institut familial lors du départ du père Poulin pour Québec : (1943) VII La Famille, no 4, p. 112; (1946) IX La Famille, no 2, p. 44. 69. La fondation de cet organisme remonte à 1939; il devient corporation en 1942 sous le nom d’Institut familial. 70. (1942) VI, La Famille, no 1, en page 3 de la couverture. 71. On se rappelle le rôle éminent joué par le père Georges-Henri Lévesque, fondateur en 1939 de l’École des sciences sociales, devenue la Faculté des sciences sociales de l’Université Laval en 1943, et initiateur du projet d’école de service social de la même institution.

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72. Notamment par la présence du père André-Marie Guillemette à la direction du Conseil des œuvres et, plus tard, à la vice-présidence du Conseil canadien de bien-être. 73. P.-A. Linteau, A. Durocher et al., op. cit., note 42, p. 147. 74. Émile Bouvier, « De Beveridge à Marsh », (1943) Relations, no 28, p. 87-90. 75. Y. Vaillancourt, op. cit., note 45, p. 63, 127, 128 et 344. 76. Émile Bouvier, « Centralisation et unité nationale », (1943) Relations, no 33, p. 234. 77. Extraits rapportés par Y. Vaillancourt, op. cit., note 45, p. 124-125. 78. Cette commission, présidée par Arthur Lessard et composée de sept membres, avait reçu pour mandat d’examiner les problèmes découlant du régime d’assistance publique. Son rapport recommandait l’abandon de ce régime, objet de critiques sévères de la part des commissaires, et son remplacement par un régime provincial et universel d’assurance-santé : ibid, p. 173-174. 79. Sur l’historique et le contexte de cette mesure, voir : Thérèse Hamel, L’obligation scolaire au Québec : lieu et enjeu de la lutte des classes, Thèse de doctorat (Sociologie), Paris V René-Descartes, 1981; Dominique Jean, Familles québécoises et politiques sociales touchant les enfants, de 1940 à 1960 : obligation scolaire, allocations familiales, travail juvénile, Thèse de doctorat (Histoire), Université de Montréal, Faculté des études supérieures, 1989; Dominique Marshall, op. cit., note 29, p. 26 et s. 80. Jean Hamelin et Jean-Paul Montminy, « La mutation de la société québécoise, 1939-1976. Temps, ruptures, continuités », dans Dumont, Hamelin et Montminy, t. 1, op. cit., note 58, p. 42-43. 81. Commission d’assurance-maladie de Québec, 1er Rapport, p. 10. 82. Ibid., p. 16, où le rapport mentionne la déclaration commune des chefs religieux de la région de Montréal, et p. 62. 83. La Semaine religieuse de Québec, 58e année, no 19, 10 janvier 1946, p. 293-294 ; on aura remarqué que cette référence n’est pas contemporaine des discussions ayant entouré le projet de loi. C’est cependant la première qui nous informe sur les opinions exprimées par l’abbé Bourgeois postérieurement à l’adoption de la loi. Elle nous semble refléter fidèlement le point de vue constamment soutenu par celui-ci sur cette question. 84. C.-É. Bourgois, op. cit., note 15, p. 217. 85. Ibid., p. 92 et 216. 86. « L’enfance abandonnée », (1944) Relations, no 41, p. 115-116. L’intérêt des Jésuites pour cette question se rattache à la mission qu’ils se sont donnée de répandre « la doctrine sociale de l’Église », à la suite de la publication de l’encyclique Rerum novarum (1891). C’est dans ce dessein qu’ils fondent, en 1911, l’École sociale populaire; ils imprimeront toutefois aux principes doctrinaux énoncés dans l’encyclique une orientation cléricaliste, agriculturiste et paternaliste : Voisine, Beaulieu et Hamelin, op. cit. , note 41, p. 60-61. Malgré ses partis pris avoués, l’École sociale populaire n’en contribue pas moins à l’avancement social du Québec : Roy, op. cit., note 41, p. 282-283. 87. Le Devoir, 22 mai 1944, p. 10. 88. Le but de cette requête est d’éviter que les pouvoirs du Conseil de l’instruction publique ne soient affaiblis à la suite de la création du ministère du Bien-être social et de la Jeunesse. De l’avis des évêques, tout ce qui concerne l’instruction et l’éducation dans la province doit relever du Conseil de l’instruction publique : R. Rumilly, op. cit., t. 2, note 11, p. 122-123. 89. L’Éducateur, vol. VII, no 9, novembre 1944, p. 435. Mgr Charbonneau dispose de l’appui des chefs des Églises anglicane, russe, orthodoxe, presbytérienne, unie et baptiste de Montréal : Le Devoir, 11 mars 1944, p. 3, 90. « Guerre et criminalité juvénile », (1943) Relations, no 35, p. 294.

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91. Commission des assurances sociales de Québec, 2e Rapport, p. 13 et 35; la pauvreté semble toutefois aussi répandue à la campagne que dans les villes : D. Jean, op. cit., note 79, p. 82. 92. R. Rumilly, op. cit., t. I, note 11, p. 668-669; t. 2, p. 107 et 207. 93. Le Devoir, 11 mars 1944, p. 3. 94. Georges-Henri Lévesque, Souvenances 2, Montréal, Éditions La Presse, 1988, p. 25; Linteau, Durocher et al., op. cit., note 42, p. 328. 95. R. Rumilly, op. cit., t. 1, note 11, p. 668. 96. La Semaine religieuse de Québec, 58e année, no 19, 10 janvier 1946, p. 296. En 1948, le père A.-M. Guillemette sera nommé directeur de l’École de service social de l’Université de Montréal : André Guillemette, « Vingt-cinq ans de service social », (1973) XII Communauté chrétienne, p. 271. 97. Propos rapportés dans Le Devoir, 17 mai 1944, p. 12. 98. Le Devoir, 19 mai 1944, p. 1. 99. Ibid., 2 juin 1944, p. 6. 100. Montreal Daily Star, 2 juin 1944, p. 2. 101. Notamment, L’Action catholique, Le Droit, The Montreal Daily Star, La Presse, Le Soleil et The Gazette. 102. Le Devoir, 17 mai 1944, p. 1. 103. L’Action catholique, 27 mars 1944, p. 2. 104. Ibid., 19 mai 1944, p. 4 ; 23 mai 1944, p. 4. 105. The Montreal Daily Star, 5 mai 1944, p. 17. 106. On pense sans doute ici au Conseil supérieur de la protection de l’enfance, qui se compose de 10 membres de religion catholique et de deux membres de religion protestante. 107. The Gazette, 11 mai 1944, p. 8. 108. Le Droit, 5 mai 1944, p. 1 et 12. 109. Bien que le Parti libéral recueille la majorité des votes, l’Union nationale, à cause de la carte électorale qui favorise les régions rurales, obtient la majorité des sièges. La crise de la conscription aurait joué un rôle important dans la défaite d’Adélard Godbout : Linteau, Durocher et al., op. cit., note 42, p. 143. 110. R. Rumilly, op. cit., t. 2, note 11, p. 141. 111. Loi constituant le département de bien-être social et de la jeunesse, S.Q. 1946, c. 22. 112. S. Mongeau, op. cit., note 66, p. 75 ; Y. Vaillancourt, op. cit., note 45, p. 132. 113. S.Q. 1950, c. 11. 114. S.Q. 1950, c. 10. 115. Loi modifiant la Loi des écoles de protection de la jeunesse, S.Q. 1950-51, c. 56. 116. Pour une étude détaillée de l’ensemble législatif formé par les lois de 1950 et de 1951, voir le sixième chapitre du présent ouvrage. 117. S.Q. 1959-1960, c. 42.

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CHAPITRE

6 Les lois de protection de la jeunesse de 1950-1951 Un accommodement historique sous le signe du paternalisme d’État et d’Église* Renée Joyal

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ourquoi parler des lois de protection de la jeunesse de 1950-1951 ? Tout simplement parce que, au cours de ces deux années, l’Assemblée législative de Québec est amenée à adopter successivement deux lois relatives à la protection de la jeunesse1, dont la seconde modifie et complète la première, et que le texte qui en résulte est appelé à structurer l’intervention de l’État dans ce domaine jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi2, radicalement différente des précédentes, en 1979. Après la réforme avortée de 19443, sur laquelle nous reviendrons plus loin, l’État se devait en effet de trouver une formule de compromis qui répondrait aux besoins les plus criants en la matière tout en neutralisant les réticences de l’épiscopat catholique et de ses porte-parole : ceuxci, on s’en rappelle, s’étaient farouchement opposés aux changements amorcés à l’occasion de cette réforme. * Ce texte a été élaboré dans le cadre d’un projet de recherche subventionné par le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada. Ont participé à la collecte des données Louise Chauvette (M.A. en histoire) et Me Carole Chatillon. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’ensemble législatif qui résulte de l’adoption des lois de 1950 et de 1951 assure une certaine diversification des mesures disponibles pour venir en aide aux enfants malheureux et à leurs familles. Dans l’aménagement de ces ressources, une large place est faite à l’initiative privée, pour satisfaire notamment l’Église catholique. Enfin, si le pouvoir judiciaire s’y voit attribuer une très large discrétion dans l’appréciation des situations donnant ouverture à l’application de la loi, ce même pouvoir se voit largement subordonné au pouvoir exécutif en ce qui a trait à la mise en œuvre des mesures jugées appropriées. Après avoir retracé les principaux événements susceptibles d’expliquer l’adoption et la teneur de ces lois, nous en exposerons les principales caractéristiques et dispositions, pour finalement nous pencher sur les réactions réservées à cet ensemble législatif.

1.

À L’ORIGINE DES LOIS DE 1950-1951

La première intervention spécifique et structurée du législateur québécois à l’égard des enfants malheureux ou abandonnés remonte à l’adoption, en 1869, de l’Acte concernant les écoles d’industrie4. Cette loi prévoyait le placement en « écoles industrielles » des enfants « orphelins, errants ou incontrôlables ». Les enfants présumés se trouver dans une telle situation pouvaient être conduits par une personne en autorité, et même parfois par leurs propres parents ou tuteur, devant un juge qui menait une enquête sommaire à l’issue de laquelle il pouvait ordonner le placement de l’enfant. Diverses catégories d’enfants, dont les enfants maltraités, furent progressivement ajoutées à la nomenclature prévue par le texte initial ; celui-ci demeura substantiellement le même au fil des ans. 1.1. Un contexte social inédit

Avec l’accroissement de la population urbaine, qui devient majoritaire à partir de 1920 et qui ne cesse de prendre de l’importance par la suite5, et en raison des bouleversements sociaux découlant de la grande dépression des années 1930 et de la Première Guerre mondiale, les besoins des enfants et des familles changent et le placement en « écoles industrielles », seule mesure prévue par l’Acte concernant les écoles d’industrie, est devenu nettement insuffisant. Dès les années 1930, la sonnette d’alarme est tirée par la commission Montpetit, dont le second rapport, qui paraît en 1932, recommande une refonte complète de la législation, la création d’un bureau provincial de l’enfance et la mise sur pied de sociétés de protection de l’enfance dans les villes de plus de 25 000 « âmes ». Ces recommandations connaissent peu de suites, si ce n’est la création progressive de sociétés de protection de l’enfance à Trois-Rivières, Montréal, Sherbrooke, Hull et Québec6. Puis, dans les années 1940, la commission Garneau, créée à l’origine pour préparer un plan d’assurance-maladie pour la province, mais à qui on confie par la suite le soin de faire aussi enquête sur le problème de Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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la protection de l’enfance, rend son rapport public en 1944 : celui-ci recommande la création d’un département de bien-être social chargé de l’administration des lois relatives au placement des enfants et à l’assistance sociale et propose un « avant-projet de la loi de protection de l’enfance », lequel sera présenté comme projet de loi à l’Assemblée législative de Québec le 10 mai 1944 par Henri Groulx, ministre de la Santé et du Bien-être social7. 1.2. La réforme avortée de 1944

Le texte soumis aux parlementaires s’applique aux enfants « négligés » de moins de 16 ans, le concept de négligence recouvrant notamment les situations d’errance, de mauvais traitements, d’abandon ou de fugue. Il prévoit, au plan local, la création de sociétés de protection de l’enfance chargées du dépistage, de l’orientation et du suivi des cas de protection. Au plan provincial, il crée un Conseil supérieur de la protection de l’enfance chargé d’« aviser » le lieutenant-gouverneur en conseil sur l’octroi, la révocation ou la suspension de permis aux sociétés précédemment mentionnées et d’enquêter, à la demande du lieutenantgouverneur en conseil ou du ministre, sur tout établissement, institution ou matière relevant de sa compétence. Un haut fonctionnaire, le directeur de la protection de l’enfance, est responsable de la coordination de l’ensemble de ces activités. Le recours à l’appareil judiciaire demeure la voie privilégiée d’intervention de l’État dans la vie de l’enfant et de sa famille, mais les juges appelés à connaître des situations visées par la loi font désormais partie d’un tribunal spécialisé. Les parents doivent être avisés de la tenue de l’audience et ils peuvent être représentés par un avocat, de même que l’enfant. La Loi de la protection de l’enfance8 est donc adoptée le 3 juin 1944 par les troupes gouvernementales d’Adélard Godbout, malgré les attaques virulentes de l’opposition officielle : celle-ci, formée par l’Union nationale de Maurice Duplessis, défend alors les mêmes positions que l’épiscopat catholique, dont la mainmise sur le domaine de l’assistance est menacée par cette réforme9. Trois lois relatives à l’organisation du nouveau système mis en place sont adoptées le même jour10. Cette réforme radicale du domaine de la protection de l’enfance ne sera cependant jamais mise en œuvre, d’où l’expression « lois perdues » de 1944. En effet, le gouvernement libéral est défait par l’Union nationale aux élections générales qui se tiennent moins de trois mois plus tard, au mois d’août. Le nouveau premier ministre, Maurice Duplessis, n’est pas pressé de donner suite à un ensemble de lois que ses troupes ont combattues avec la dernière énergie alors qu’elles formaient l’opposition officielle. Seul changement à intervenir à court terme : la création, en 1946, du ministère du Bien-être social et de la Jeunesse, dont le rôle, à ses débuts, semble s’être limité à la gestion des allocations sociales11.

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L’évolution de la protection de l’enfance

1.3. Le comité d’enquête de 1947

Le fait que la réforme de 1944 ait été reléguée aux oubliettes signifie donc le maintien du statu quo en matière de protection de l’enfance. Or, les besoins sont criants : les écoles de réforme et d’industrie survivent de peine et de misère. En 1947, le gouvernement Duplessis institue une enquête sur les causes de la délinquance juvénile et les remèdes qui pourraient y être apportés. Un comité composé de quatre personnes et disposant d’un budget de 50 000 $ est mis sur pied. Le ministère du Bienêtre social et de la Jeunesse est autorisé à conclure des ententes avec diverses personnes, sociétés et corporations en vue d’apporter des solutions à ce problème et d’assurer la prise en charge des jeunes délinquants et des enfants abandonnés. Une somme de 700 000 $ est consentie à ce titre12. Cette somme sera portée à 1 250 000 $ en 1949. Avant même que le comité ne commence son travail, les Frères de la Charité, qui dirigent le Mont-Saint-Antoine, dénoncent, dans une série de textes publiés dans Le Devoir des mois de juin, juillet et septembre 1947, le manque de ressources dont ils souffrent et les conséquences dramatiques de cette situation sur les jeunes hébergés dans leurs murs.

Archives des Centres Jeunesse de Montréal

Le rapport du comité nous est connu notamment par Jean-Louis Roy, selon qui « les enquêteurs chargés de faire une tournée provinciale de ces écoles en 1948 sont revenus à Québec atterrés par l’ensemble des

Jeunes hommes faisant leur apprentissage à l’atelier de mécanique automobile du MontSaint-Antoine, années 1950

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Les lois de protection de la jeunesse de 1950-1951

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situations déplorables constatées : état général de dénuement physique en raison des subventions fixes, non réajustées depuis des décennies, situation disciplinaire stricte quant aux horaires, aux aménagements physiques des institutions, aux costumes, au régime scolaire, placement des enfants au travail, comme domestiques, dès l’âge de dix ans […]13 ». La loi de 1950, complétée par celle de 1951, voulait être la réponse aux problèmes soulevés dans ce rapport14.

2.

LE NOUVEL ENSEMBLE LÉGISLATIF

Tout en tenant compte des transformations sociales survenues au cours des années 1930 et 1940 et des nouvelles formes d’aide à l’enfance et à la famille préconisées notamment par les diplômés des écoles de service social, l’ensemble législatif qui prend forme en 1950-1951 évite de heurter de front les intérêts de l’Église catholique en la matière. L’étude de sa teneur et de ses caractéristiques permettra de voir comment ce compromis a pu être atteint. 2.1. Sa teneur

La Loi relative aux écoles de protection de la jeunesse de 1950 vise tout enfant de plus de 6 ans et de moins de 18 ans « particulièrement exposé à des dangers moraux ou physiques, en raison de son milieu ou d’autres circonstances spéciales15 ». Elle demeure centrée sur le placement des enfants concernés dans des écoles spéciales, appelées non plus écoles d’industrie, comme antérieurement, mais écoles de protection de la jeunesse. L’enfant se trouvant présumément dans une telle situation est conduit devant un magistrat qui mène une enquête sommaire ; si celui-ci est satisfait de la preuve qui lui est présentée, il adresse au ministre du Bienêtre social et de la Jeunesse un rapport recommandant le placement de l’enfant dans une école de protection de la jeunesse. C’est au ministre que revient la décision de donner suite ou non à la recommandation du magistrat. Le texte de loi énonce les modalités de reconnaissance et de révocation des écoles. Celles-ci font l’objet d’une visite d’inspection annuelle par un représentant du ministre qui doit lui faire rapport sans délai. Les écoles sont classées en fonction du sexe, de l’âge, de la religion, du niveau de développement physique et intellectuel des enfants qu’elles reçoivent, de même que des antécédents de ceux-ci. Les directeurs doivent accueillir et garder tous les enfants qui leur sont confiés jusqu’à concurrence du nombre maximal prévu au contrat conclu avec le ministre ; ils ont cependant la possibilité de refuser ou de renvoyer les enfants incapables de « suivre les règlements de l’école » en raison de leur état physique ou mental. Les directeurs ont l’obligation de loger, vêtir, nourrir, éduquer et instruire les enfants accueillis, ainsi que

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L’évolution de la protection de l’enfance

Archives Notre-Dame de Charité du Bon-Pasteur

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Représentation de la crèche de Noël à l’occasion d’une visite des Chevaliers de Colomb, Maison Sainte-Domitille, 1957

de leur procurer les soins médicaux requis. Les programmes scolaires relèvent du département de l’Instruction publique. Les subventions versées aux écoles sont désormais réajustées annuellement. En 1951, des modifications importantes sont apportées à la nouvelle loi. D’abord, l’application de celle-ci est étendue à tous les enfants de moins de 18 ans. En effet, « au cours d’une réunion d’études tenue à l’automne de 1950, par les autorités du ministère du Bien-être social et de la Jeunesse, les juges des cours de Bien-être social et les directeurs de différentes écoles, on a vite fait de se rendre compte qu’une catégorie d’enfants restait sans protection, c’est-à-dire ceux de moins de 6 ans […]16 ». De plus, d’autres mesures s’ajoutent au placement en école de protection pour assurer la prise en charge des enfants visés par la loi. Ainsi le magistrat saisi de la situation peut-il, en fonction des circonstances, laisser l’enfant en « liberté surveillée », le confier à une agence sociale, société ou institution, ou prendre toute décision « dans le meilleur intérêt de l’enfant ».

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Les lois de protection de la jeunesse de 1950-1951

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En 196017, le titre de la loi est changé pour celui de Loi de la protection de la jeunesse. On ajoute alors à l’article 15 du texte de 1950 un second paragraphe qui énumère de façon non limitative certaines situations donnant ouverture à l’application de la loi. Il y est question notamment d’enfants de parents « indignes », d’orphelins dont personne ne prend soin, d’enfants « illégitimes » ou « adultérins » abandonnés, d’enfants « incontrôlables », « accusant des traits de prédélinquance » ou présentant des « troubles caractériels sérieux18 ». De plus, de nouvelles limitations sont apportées aux pouvoirs des magistrats. Désormais, lorsque ceux-ci estimeront opportun de confier l’enfant non plus seulement à une école de protection de la jeunesse, mais encore à une agence sociale ou à une institution d’assistance publique, ils devront se contenter d’en faire la recommandation au ministre, qui, lui, décidera d’y donner suite ou non. Par ailleurs, plusieurs lois connexes viennent consolider l’ensemble législatif créé par les lois de 1950 et de 1951. Tout d’abord, la Loi sur les tribunaux judiciaires est modifiée dès 1950 de façon qu’un nouveau tribunal, la Cour de bien-être social, soit établi. L’application de la Loi relative aux écoles de protection de la jeunesse est dès lors confiée, dans les villes ou les localités de plus de 50 000 « âmes », à ce tribunal spécialisé. La compétence accordée en 1910 à la Cour des jeunes délinquants est du même coup transférée à ce même tribunal. De plus, la nouvelle Cour de bien-être social devient compétente en matière d’adoption et ses juges se voient confier la mission d’aider à la protection de l’enfance et d’agir comme conciliateurs dans tout différend entre conjoints ou entre parents et enfants. Quant aux nouvelles agences de service social auxquelles la loi de 1951 réfère, elles seront largement placées sous la tutelle de l’Église, du moins durant les années 195019. Afin de donner un fondement légal à cette situation, la loi qui, depuis 1849, permettait aux évêques catholiques romains de se constituer en corporation est modifiée en 195020, afin de faciliter l’incorporation sous l’autorité épiscopale de divers organismes ou comités. Cette loi, qui confère aux évêques des pouvoirs absolus sur les organismes diocésains ainsi constitués, pave donc la voie à la loi de 1951, laquelle prévoit que les magistrats pourront désormais, entre autres mesures, confier un enfant à « une agence sociale ». Enfin, à partir de 195921, le mandat de la clinique d’aide à l’enfance s’étend aux enfants en besoin de protection. Ce service, qui existait depuis 1945 auprès de la Cour des jeunes délinquants22, relève désormais du Département de bien-être social. Il permet au juge qui l’estime utile ou nécessaire de consulter un expert (médecin, psychiatre, psychologue et, à partir de 1959, travailleur social) afin d’obtenir son avis quant à la situation de l’enfant et aux mesures susceptibles de lui venir en aide. 2.2. Ses caractéristiques

Le nouvel ensemble législatif attire d’abord l’attention par l’immense discrétion qu’il accorde aux personnes chargées de l’appliquer. D’abord, les magistrats devant qui sont conduits les enfants présumément en danger Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

disposent d’une marge de manœuvre quasi illimitée dans l’appréciation de la situation de ces enfants : la seule balise que leur impose la loi est en effet de déterminer si l’enfant qui se trouve devant eux est « particulièrement exposé à des dangers moraux ou physiques, en raison de son milieu ou d’autres circonstances spéciales ». Cette formulation pour le moins vague ouvre la porte à des interprétations multiples, voire à des décisions fondées sur des préjugés plutôt que sur des faits. La liste de situations ajoutée à la loi en 1960 ne remédie que très partiellement à cette anomalie, puisqu’il ne s’agit pas d’une énumération exhaustive. Il faudra attendre la Loi sur la protection de la jeunesse de 1977 pour que les situations dans lesquelles l’État estime fondée son intervention dans la vie privée d’un enfant et de sa famille soient énoncées de manière limitative23. Toutefois, cette discrétion n’a d’égale que celle qui est conférée au ministre du Bien-être social et de la Jeunesse dans la mise en œuvre des mesures préconisées par le pouvoir judiciaire. En effet, le magistrat qui souhaite le placement d’un enfant dans une école de protection de la jeunesse ne peut qu’adresser une recommandation en ce sens au ministre du Bien-être social et de la Jeunesse à qui revient la décision d’y donner suite ou non. Cette discrétion ministérielle s’accroîtra considérablement avec les modifications apportées à la loi en 1960, puisque, désormais, le fait pour un magistrat de confier l’enfant à une agence sociale ou à une institution ou de prendre toute autre décision dans l’intérêt de l’enfant ne pourra plus faire l’objet d’une décision exécutoire, mais devra prendre la forme d’une recommandation au ministre ! Bien que la discrétion ministérielle ait alors pris une ampleur étonnante en matière de protection de la jeunesse, il convient de rappeler que, même sous le régime de l’Acte concernant les écoles d’industrie, cette discrétion était considérable. Déjà, le texte adopté en 1869 prévoyait la possibilité pour le lieutenant-gouverneur de libérer en tout temps un enfant placé dans une école d’industrie par un magistrat24. En 1886, lors de modifications apportées à la loi, il fut précisé que, désormais, aucun ordre de placement dans une école d’industrie ne pourrait être exécuté sans que les pièces n’aient été transmises au secrétaire de la province et que celui-ci n’ait approuvé cet ordre25. Enfin, en 1894, la loi est modifiée de façon, notamment, à ce que le secrétaire de la province puisse prolonger pour une période n’excédant pas trois ans « le terme d’internement » d’un enfant dans une école d’industrie et qu’il puisse même, sans que les formalités requises n’aient été accomplies, ordonner le placement d’un enfant dans une telle école s’il est établi à sa satisfaction que cet enfant « rencontre les conditions exigées par la loi26 ». Ces diverses dispositions furent maintenues jusqu’à l’abrogation de la loi en 1950. La discrétion ministérielle ne peut donc pas être vue comme une nouveauté introduite par les lois de 1950, de 1951 et de 1960. Ce qui frappe également, quant aux modifications apportées à la loi en 1951, c’est l’élargissement considérable des mesures susceptibles d’être prises à l’égard d’un enfant. Cette diversification des interventions,

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qui avait suscité l’opposition farouche des forces traditionalistes lors de l’adoption des lois de 1944, ne semble plus faire problème. Pour comprendre ce revirement de situation, il faut se rappeler que la Loi de la protection de l’enfance de 1944 prévoyait la mise sur pied de sociétés de protection de l’enfance laïques supervisées par un haut fonctionnaire agissant dans le cadre d’un « département du bien-être social27 ». Quant à la loi de 1951, elle reconnaît l’existence d’agences sociales privées, mais ces agences, grâce aux modifications apportées à la Loi des évêques, seront étroitement contrôlées par les autorités ecclésiastiques. Celles-ci acceptent donc que des services soient offerts aux enfants et aux familles en dehors des grandes institutions d’assistance qu’elles dirigent, parce qu’elles pourront exercer un contrôle étroit sur les nouveaux organismes mis sur pied. Voilà donc pourquoi cet ensemble législatif peut être qualifié d’« accommodement historique » entre les autorités politiques et cléricales. Rappelons que, lors de la prorogation de la session parlementaire, le 6 avril 1950, le lieutenant-gouverneur, Sir Eugène Fiset, affirmait que « [cette session] témoigne du sincère désir de mon gouvernement que notre législation soit parfaitement adaptée à nos saines traditions religieuses nationales et corresponde au progrès et à la prospérité durables de notre province28 ».

3.

LES RÉACTIONS À LA RÉFORME DE 1950-1951

En raison du « consensus » obtenu autour de cette réforme, les réactions à l’adoption des lois de 1950-1951 furent discrètes. De prime abord, on peut parler d’une réception nettement favorable : plus tard cependant, des points de vue critiques se manifestent et, au cours des années 1960, il devient évident que certains aspects de cet ensemble législatif ne sont plus acceptables. 3.1. Un accueil immédiat plutôt favorable

Notons d’abord, en ce qui concerne la loi de 1950, que les journaux de l’époque se contentent généralement de rapporter le dépôt en première lecture du projet de loi, son adoption en deuxième lecture et, finalement, sa sanction29. À la suite de l’adoption en deuxième lecture du projet de loi, L’Action catholique de Québec rapporte cependant les propos de l’honorable Paul Sauvé, alors ministre du Bien-être social et de la Jeunesse, sur « la nécessité de soustraire les jeunes délinquants aux influences pernicieuses dès leurs premiers contacts avec le mal et de leur donner toutes les facilités possibles de se réhabiliter », et rappelle l’unanimité de l’Assemblée quant à ce projet de loi30. Par ailleurs, quelques jours avant l’adoption en deuxième lecture du projet de loi, ce même journal passait en revue, cette fois en éditorial, l’activité parlementaire des derniers mois, notant l’abondance de la législation relative aux institutions sociales. Il convient de préciser que

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l’Assemblée avait adopté au cours de la même session des textes concernant les hôpitaux pour « malades mentaux » et l’organisation d’institutions pour les « détenus souffrant de maladies mentales ». « Cette législation est nécessaire, écrit André Roy, et elle est très importante. Une étude sommaire des textes permet, cependant, d’y relever une tendance de la part de l’État à vouloir exercer un contrôle plus rigoureux sur les institutions… Il faut, par conséquent, agir avec circonspection, avec prudence, en n’ouvrant pas inutilement des portes qui faciliteraient un jour l’étatisation des services médicaux et sociaux31. » Quant aux Frères de la Charité, qui, dès 1947, avaient fait connaître publiquement les problèmes du Mont-Saint-Antoine, ils semblent se réjouir de l’adoption des lois de 1950-1951. Le frère Jacques, supérieur de cette institution, vante en effet la diversité des mesures susceptibles d’être prises pour venir en aide à un enfant. Il se félicite que les programmes d’études des écoles de protection de la jeunesse couvrent « l’enseignement primaire, primaire supérieur commercial et scientifique, des arts domestiques pour les filles et des arts et métiers pour les garçons » et qu’un enfant puisse s’absenter de l’établissement pour suivre des cours de perfectionnement. Il rappelle qu’avant la loi de 1950 tous les frais médicaux ou d’hospitalisation encourus pour un enfant devaient être payés à même le per diem accordé aux institutions, alors que désormais ces frais sont payés par le gouvernement. Il n’en rappelle pas moins les difficultés particulières qu’éprouvent les enfants qui proviennent de régions éloignées où il n’existe pas d’écoles de protection de la jeunesse et celles des enfants abandonnés, « enfants dont la destinée tragique est de traîner leur misère d’une école à une autre, d’un foyer intéressé à un autre ; enfants trop souvent aigris, asociaux, antisociaux, auxquels il faudrait une école spéciale de formation sociale et de transition à la vie familiale ». Se réjouissant de l’ajustement annuel des revenus des institutions, il s’inquiète néanmoins de certaines dépenses nécessaires non couvertes par le gouvernement32. Enfin, bien qu’il ne puisse s’agir en l’occurrence d’un point de vue indépendant, les propos de Jeanne-d’Arc Lemay, directrice du Service des écoles de protection de la jeunesse au ministère du Bien-être social et de la Jeunesse, illustrent bien la perception que l’on avait alors dans certains milieux des « points forts » de la loi. Faisant allusion à la formulation très vague de l’article 15 au sujet de l’enfant « exposé à des dangers moraux ou physiques en raison de son milieu ou d’autres circonstances spéciales », elle écrit que « la pierre d’assise de la protection des jeunes dans le Québec réside donc en cette simple phrase qui confère à la loi un caractère de quasi-universalité en ce qui concerne le petit monde des moins de 18 ans […] Avec une formule aussi large, poursuit-elle, on a évité une énumération qui aurait risqué d’être incomplète. » De même, au sujet de la discrétion ministérielle entourant le placement des enfants en écoles de protection de la jeunesse, elle avance que « l’esprit de la loi, qui est entièrement orienté vers la protection et la sauvegarde, est bien illustré par la procédure qui veut que le ministère du Bien-être social et Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Les lois de protection de la jeunesse de 1950-1951

Élève du Mont-Saint-Antoine offrant un objet de sa fabrication à Maurice Richard, 1957

de la Jeunesse étudie chaque cas en particulier pour déterminer la durée du séjour d’un enfant dans les écoles, en considérant toujours le plus grand bien de l’enfant33 ». Cet esprit paternaliste dont les lois de 19501951 sont imprégnées sera battu en brèche par le développement de la théorie des droits dans les décennies suivantes. L’évolution des mentalités suscitera alors de sérieuses remises en question des dispositions de la loi qui traduisaient ce paternalisme. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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3.2. Les critiques subséquentes

Les premiers points de vue résolument critiques à s’exprimer publiquement au sujet de la Loi de la protection de la jeunesse, telle qu’elle apparaît dans les Statuts refondus du Québec de 1964, proviennent majoritairement de l’intérieur même du système et, plus particulièrement, des juges appelés à rendre des décisions ou à adresser des « rapports motivés » au ministre en vertu de cette loi. D’abord, en 1966, le juge Marcel Trahan passe en revue divers aspects de ce texte. À propos de l’expression « laisser l’enfant en liberté surveillée » qu’on y retrouve depuis 1951, le magistrat considère qu’« on introduisait (alors) dans une loi devant assurer la protection des droits socio-civils de l’enfant une expression de droit pénal. Il est incongru, poursuit-il, de placer un enfant de quatre ans en liberté surveillée. Il eût été préférable, en conformité avec les tendances modernes de revalorisation sociale, de parler de mesures d’assistance éducative, mesures qui sont rattachées à l’enfant et à sa famille […]34. » Un peu plus loin, le juge Trahan s’en prend aux dispositions empêchant dans certains cas les magistrats de rendre des décisions exécutoires, ceux-ci devant se contenter d’adresser des recommandations au ministre. « Cette rédaction, écrit-il, démontre l’illogisme de cette loi qui nous fait bien comprendre que c’est une loi administrative des écoles de protection et prouve l’ingérence du pouvoir exécutif et administratif dans le contrôle de la puissance paternelle35. » Dans le même sens, à l’occasion des audiences de la commission Prévost, le juge en chef de la Cour de bien-être social affirme, en parlant de cette loi, que « c’est une loi dite de bon vouloir. Il s’en trouve quelquesunes à travers le monde, ajoute-t-il, notamment en Russie, et elles sont toutes condamnées par les juristes de droit international. La loi doit être judiciaire et non de bon vouloir, c’est-à-dire il faut l’indépendance du pouvoir judiciaire pour la sauvegarde des droits de la famille et de l’enfance. La porte est ouverte aux pires abus avec les lois de bon vouloir36. » D’autres magistrats s’expriment dans le même sens dans le cadre des audiences de la Commission37. Quant à la Commission elle-même, elle ne semble pas rejeter d’emblée l’esprit de la Loi de la protection de la jeunesse, puisqu’elle considère ce texte comme une alternative à la Loi sur les jeunes délinquants, surtout lorsque l’enfant concerné est jeune et que l’infraction qui lui est reprochée n’est pas grave. Ainsi, écrit-elle, « le recours à la loi de la protection de la jeunesse se range parmi les substituts à l’intervention judiciaire non pas parce que cette loi permet d’éviter le contact avec la magistrature, mais parce que cette loi force la société et la magistrature à placer la criminalité juvénile dans une perspective différente. Elle suscite non pas l’instinct de répression et d’expiation, mais le désir de réhabilitation et d’insertion sociale. » Toutefois, à sa Recommandation 43, la Commission lance l’idée de la « déjudiciarisation », qui connaîtra par la suite la fortune que l’on sait, en suggérant « que les cas prévus par la Loi de la protection de la jeunesse soient, le plus souvent possible, étudiés

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Les lois de protection de la jeunesse de 1950-1951

Pensionnaires de Boscoville s’adonnant à des activités libres en petits groupes, années 1950

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et réglés par les comités locaux et régionaux ou par le centre régional d’accueil et de diagnostic et que le tribunal des mineurs n’intervienne que dans les cas où il devient nécessaire de restreindre la liberté d’un enfant ou les droits des parents ou tuteurs ». Il est à noter qu’à sa Recommandation 41 la Commission formule une suggestion du même type en matière de traitement des jeunes délinquants38. Rappelons par ailleurs que, dès 1968, le député de la circonscription de D’Arcy-McGee à l’Assemblée nationale, monsieur Victor Goldbloom, reprochant à la Loi de la protection de la jeunesse de s’intéresser plus aux établissements pour enfants qu’à la réadaptation de ceux-ci et à la prévention des problèmes sociaux, réclamait d’adoption d’une nouvelle loi39.

CONCLUSION Toutes ces critiques déclenchèrent un processus de réforme législative qui allait s’échelonner sur cinq ans et susciter un débat social d’une remarquable intensité, tant par le nombre de personnes et d’organismes concernés que par la diversité des points de vue exprimés40. La Loi de la protection de la jeunesse avait manifestement « fait son temps ». Vestige d’une époque révolue, elle avait, à ses origines en 1950-1951, « cristallisé » un accommodement historique entre un gouvernement conservateur, qui, malgré les pressions engendrées par d’importants changements sociaux, était désireux de limiter son intervention dans le champ de l’assistance sociale, et une hiérarchie catholique, qui, soumise aux mêmes pressions, se résignait à ce que, à côté des grandes institutions traditionnelles qu’elle dirigeait, apparaissent d’autres entités dispensatrices de services, dont elle se réservait toutefois le contrôle à l’égard de ses « ouailles ». Ce compromis passait par l’adoption d’une loi marquée par la discrétion très large qu’elle accordait, d’une part, aux juges chargés d’apprécier la situation des enfants conduits devant eux et, d’autre part, à l’autorité ministérielle responsable de son application. Si cet ensemble législatif a amélioré pour un temps le fonctionnement des anciennes écoles de réforme et d’industrie devenues écoles de protection de la jeunesse, et s’il a en outre élargi l’éventail des mesures applicables aux enfants malheureux, il portait toutefois en lui-même les germes de sa disgrâce. Les avancées de la théorie des droits et l’essor de nouvelles approches professionnelles allaient jeter un éclairage cru sur les lézardes de cet édifice devenu vétuste. Notes 1. Loi relative aux écoles de protection de la jeunesse, S.Q. 1950, c. 11 ; Loi modifiant la Loi des écoles de protection de la jeunesse, S.Q. 1951, c. 56. 2. Loi sur la protection de la jeunesse, L.Q. 1977, c. 20. 3. Voir, à ce sujet, le cinquième chapitre du présent ouvrage. 4. Acte concernant les écoles d’industrie, S.Q. 1869, c. 17.

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Les lois de protection de la jeunesse de 1950-1951

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5. De 27 % en 1931, le pourcentage de la population rurale du Québec n’est plus que de 25,2 % en 1941 : P.-A. Linteau, R. Durocher, J.-C. Robert et F. Ricard, Histoire du Québec contemporain. Le Québec depuis 1930, Montréal, Les Éditions du Boréal Express, 1986, p. 31. 6. Oscar D’Amours, Survol historique de la protection de l’enfance au Québec, annexe au Rapport de la Commission parlementaire spéciale sur la protection de la jeunesse, Éditeur officiel du Québec, 1982, p. 15-18. 7. Pour plus d’information sur ces commissions d’enquête, voir le cinquième chapitre du présent ouvrage. 8. Loi concernant la protection de l’enfance, S.Q. 1944, c. 33. 9. Propos rapportés dans Le Devoir des 19 mai et 2 juin 1944. 10. Loi relative aux écoles de protection de l’enfance, S.Q. 1944, c. 16 ; Loi instituant des cours familiales, S.Q. 1944, c. 10 ; Loi instituant le département du bien-être social, S.Q. 1944, c. 32. 11. Yves Vaillancourt, L’évolution des politiques sociales au Québec, 1940-1960, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, p. 132. 12. Loi relative à la délinquance juvénile, S.Q. 1947, c. 17. 13. Jean-Louis Roy, La marche des Québécois. Le temps des ruptures (1945-1960), Montréal, Leméac, 1976, p. 42. 14. Marie-Paule Malouin (dir.), L’Univers des enfants en difficulté au Québec entre 1940 et 1960, Montréal, Bellarmin, 1995, p. 220-221. 15. Article 15, Loi relative aux écoles de protection de la jeunesse, préc., note 1. 16. Marcel Trahan, « Protection judiciaire de l’enfance », (1966) 1 Revue juridique Thémis 7, p. 18. 17. S.Q. 1959-1960, c. 42. 18. En 1974, on ajoutera à la Loi de la protection de la jeunesse une section intitulée Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements (L.Q. 1974, c. 59) ; cet ajout établit des mécanismes de prise en charge particuliers à l’égard des enfants soumis à des mauvais traitements physiques par suite d’excès ou de négligence. Voir, à ce sujet, Édith Deleury, « La Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements, L.Q. 1974, c. 59 », (1975) 16 Cahiers de Droit 937. 19. Voir, à ce sujet, Gonzalve Poulin, L’Assistance sociale dans la Province de Québec 1608-1951, Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, annexe 2, Québec, 1955, p. 87. 20. Loi relative à la constitution en corporation des évêques catholiques romains, S.Q. 1950, c. 76. 21. S.Q. 1959, c. 50. 22. Loi de la clinique d’aide à l’enfance, S.Q. 1945, c. 25. 23. Loi sur la protection de la jeunesse, préc., note 2, art. 38. 24. Acte concernant les écoles d’industrie, préc. note 4, art. 38. 25. S.Q. 1886, c. 29, art. 2. 26. S.Q. 1894, c. 32, art. 6. 27. Voir, à ce sujet, le cinquième chapitre du présent ouvrage. 28. Propos rapportés dans Le Devoir du 6 avril 1950. Il est à noter que ce discours se situe avant l’adoption de la loi de 1951, mais après l’adoption des modifications à la Loi des évêques, qui, comme on le sait, pavèrent la voie à la loi de 1951, laquelle élargit l’éventail des mesures applicables aux enfants. 29. Voir, notamment, Le Devoir, The Gazette et Le Droit des 10 mars et 6 avril 1950, de même que L’Action catholique des 4 et 10 mars 1950. 30. L’Action catholique du 10 mars 1950. Cette allusion du ministre aux jeunes délinquants n’étonne pas, puisque, d’une part, la nouvelle loi mettait fin au régime des écoles de réforme aussi bien qu’à celui des écoles d’industrie, lesquelles,

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37. 38. 39. 40.

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désormais, devenaient des écoles de protection de la jeunesse, et que, d’autre part, il était de tradition pour les parlementaires d’associer les situations de protection et les actes de délinquance. Les lois provinciale et fédérale se renvoyaient d’ailleurs la balle à ce sujet et les enfants délinquants et en besoin de protection se retrouvaient souvent dans les mêmes institutions. Voir, à ce sujet, le deuxième chapitre du présent ouvrage. L’Action catholique du 7 mars 1950. Ce point de vue montre à quel point le courant conservateur qui s’était opposé à la réforme de 1944 était toujours bien vivant en 1950, puisque ses porte-parole prenaient d’avance leurs distances par rapport à toute forme de prise en charge par l’État de certaines institutions d’assistance. Frère Jacques, « La loi relative aux écoles de protection de la jeunesse », (1951) XI Relations, no 125, p. 115 et s. Jeanne-d’Arc Lemay, « Les écoles de protection de la jeunesse », (1952) 2 Service social 20, p. 20-22. Marcel Trahan, loc. cit., note 16, p. 19. Analysant cette loi quelques décennies plus tard, une auteure insiste sur la confusion que le texte entretenait entre les cas de délinquance et les cas de protection : « […] en réunissant sous le même vocable les écoles de réforme et les écoles industrielles, la Loi sur les écoles de protection de la jeunesse consacre l’ambiguïté entre le “délinquant et le délinquant potentiel” et, par le fait même, augmente le champ d’intervention des organismes de contrôle social. Ainsi, sous le prétexte d’assurer une prévention efficace, l’État soumet les jeunes des classes populaires à une surveillance étroite » : Danielle Lacasse, « Du délinquant à l’ouvrier spécialisé : Le Mont-SaintAntoine, 1945-1964 », (1989) 44 Histoire sociale / Social history 287, p. 297. Ibid., p. 21. Commission d’enquête sur l’administration de la justice en matière criminelle et pénale, La société face au crime, vol. IV, tome 1, Québec, 1970, mémoire additionnel de monsieur le juge en chef Jean-Paul Lavallée, appendice 12. Ibid., Mémoire de Madame la juge Yvette Dussault-Mailloux et de Messieurs les juges Henri Beaulieu et René L. Cousineau, appendice 13. Ibid., p. 73, 122 et 123. Québec, Débats de l’Assemblée législative, 3e session, 28e législature, Comité des crédits, p. 610. Voir, à ce sujet, le dernier texte du présent ouvrage.

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CHAPITRE

7 La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977 Une maturation laborieuse, un texte porteur* Renée Joyal et Mario Provost

Adoptée en 1977, la Loi sur la protection de la jeunesse

1

(LPJ), fruit d’une évolution lente et attendue, ouvre des avenues nouvelles en matière de protection de l’enfance en difficulté. Elle remplace la Loi de la protection de la jeunesse2, dont les origines remontaient aux années 1950 et qui, bien que modifiée à quelques reprises, faisait l’objet de vives critiques depuis nombre d’années dans les milieux sociaux et juridiques3. Le droit est souvent à la remorque de l’évolution sociale et lorsque, de surcroît, les enjeux d’une réforme législative se révèlent particulièrement complexes, le législateur peut tarder à intervenir. C’est ce qui s’est produit dans le domaine qui nous intéresse, malgré des lacunes reconnues de longue date4.

* Le présent texte a été élaboré et rédigé dans le cadre d’un projet de recherche subventionné par le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada et dirigé par Renée Joyal. Il s’agit d’une version remaniée d’un texte déjà paru dans (1993) 34 Les Cahiers de Droit 635. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

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Le processus est amorcé par le dépôt d’un premier projet de loi en 1972. Sévèrement critiqué dans tous les milieux concernés, le projet de loi 655 est rapidement écarté. Pendant que se poursuit la recherche d’un modèle approprié d’intervention, une loi visant la protection des enfants physiquement maltraités est adoptée en 19746 : solution d’urgence destinée à calmer une opinion publique en alerte, mais réponse partielle à la problématique d’ensemble de la protection de la jeunesse. Cette loi est donc suivie d’un nouveau projet législatif, déposé le 27 juin 19757. Toutefois, le déclenchement des élections de 1976 en empêche l’adoption. Une fois le nouveau gouvernement en place, une troisième ébauche, le projet de loi 248, est proposée à l’Assemblée nationale et, sous réserve de quelques modifications, devient loi le 19 décembre 1977, soit plus de cinq ans après le début du processus de réforme. L’évolution des textes législatifs successivement soumis aux parlementaires aboutit à un ensemble de dispositions qui favorisent la « déjudiciarisation » des situations de protection et le respect des droits des enfants concernés, tout en établissant de nouvelles structures d’intervention dans le domaine. Ce texte retrace les principales étapes de maturation de la LPJ ; il se propose d’examiner, à l’égard des thèmes identifiés plus haut, les diverses options formulées, les influences qui ont pu être à leur origine et les réactions qui s’ensuivirent, le tout afin de mieux comprendre les choix politiques du législateur et les enjeux de la loi de 1977. Pour ce faire, il a forcément fallu sélectionner certains éléments qui nous sont apparus plus significatifs que d’autres, soit à cause de leur caractère novateur, soit en raison de l’ampleur des débats soulevés. Au fil des projets et des discussions se dessinent les lignes de force de la réforme et un nouveau modèle d’intervention prend forme.

1.

LES LIGNES DE FORCE DE LA RÉFORME

La Loi sur la protection de la jeunesse substitue au traitement judiciaire traditionnel des situations de protection une approche mixte qui prévoit, dans certains cas, la « déjudiciarisation » de celles-ci ; elle subordonne l’intervention de l’État au respect des droits reconnus à l’enfant et à ses parents ; enfin, elle définit plus clairement les situations en présence desquelles l’État s’estime fondé à intervenir en vue de la protection d’un enfant. 1.1. La « déjudiciarisation »

La « déjudiciarisation » des situations de protection apparaît, en 1977, comme un concept relativement nouveau dont il importe de retracer l’origine et les fondements.

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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Le concept

Point d’appui de la réforme de 1977, la « déjudiciarisation » est perçue comme une avenue possible de traitement des situations de tous les jeunes en difficulté, qu’il s’agisse de jeunes délinquants9 ou de jeunes dont la sécurité ou le développement est compromis. « Déjudiciariser » une situation veut dire tenter d’y trouver une solution autrement que par la voie judiciaire10. C’est ainsi qu’en vertu de la LPJ la situation d’un enfant apparemment en difficulté est soumise, de prime abord, au DPJ (directeur de la protection de la jeunesse), fonctionnaire œuvrant alors dans le cadre de l’un des centres de services sociaux (aujourd’hui centres de protection de l’enfance et de la jeunesse) qui jalonnent le territoire du Québec. Après avoir reçu le signalement et appliqué, le cas échéant, des mesures d’urgence, le directeur (ou son délégué) analyse la situation de l’enfant et détermine si sa sécurité ou son développement est compromis ; auquel cas le directeur prend l’enfant en charge et décide de son orientation. Deux possibilités s’offrent alors à lui : soit qu’il propose à l’enfant et à ses parents une entente sur des mesures volontaires, soit que, de concert avec une personne désignée par le ministre de la Justice, il saisisse directement le tribunal qui pourra, après enquête et audition, ordonner des mesures11. Notons que l’enfant et ses parents peuvent eux-mêmes saisir le tribunal de la situation dans certains cas précis12. Voilà esquissé un tableau sommaire des modalités d’application de la « déjudiciarisation » en vertu de la LPJ de 1977. Ce qui en ressort, c’est l’existence d’une solution de rechange au système judiciaire, laquelle témoigne de la volonté du législateur d’éviter le recours au tribunal lorsque les personnes concernées acceptent de se conformer aux mesures proposées par le DPJ Avant l’entrée en vigueur de la loi de 1977, l’intervention étatique se limitait à la seule approche judiciaire. Les jeunes délinquants et les jeunes exposés à des dangers physiques ou moraux en raison de leur milieu ou d’autres circonstances spéciales13 devaient être conduits devant un juge de la Cour de bien-être social qui, après enquête sommaire, pouvait rendre diverses ordonnances14. Désormais, le législateur préconise une approche différente du traitement de l’enfant en difficulté. Certains auteurs ont analysé celle-ci en ces termes : Expression d’une nouvelle conscience sociale et de la reconnaissance de l’enfant comme sujet de droit, cette approche, qu’on a chapeautée du terme déjudiciarisation, fait de l’Administration publique et plus particulièrement de son réseau social le premier responsable du respect des droits des enfants et de la protection de la Société contre les jeunes contrevenants15. Perçu comme le premier responsable de l’atteinte des objectifs assignés à la LPJ, le réseau social se voit reconnaître une certaine primauté ou antériorité d’intervention et de prise en charge par rapport à l’appareil judiciaire16. Cette vision rejoint celle exprimée par divers intervenants entendus en commission parlementaire lors de l’étude du projet de loi 2417. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

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Il apparaît toutefois que l’emploi des termes « antériorité » et « primauté » peut, dans le contexte, créer une certaine confusion. S’il s’agit par là de désigner le pouvoir attribué au DPJ de recevoir les signalements, d’évaluer les situations et de décider d’une orientation, cette terminologie peut être valable. Toutefois, l’emploi de ces expressions pour affirmer une préséance ou une prédominance d’un mode de traitement sur l’autre ne serait pas conforme à la loi : les mesures volontaires ou la voie judiciaire doivent être respectivement préconisées en fonction des circonstances particulières de chaque cas. Comme le fait remarquer un auteur : Parler « d’antériorité » des mesures volontaires comme mécanisme de protection laisse entendre que le directeur devrait, dans tous les cas, orienter l’enfant vers celles-ci ou encore tenter de le faire avant de recourir au tribunal. Cela contredit non seulement la lettre, mais également l’esprit de la Loi18. Une fois ces clarifications apportées, il importe de savoir comment et pourquoi ce concept en est venu à occuper une place centrale dans la loi de 1977. Son origine et ses fondements

C’est dans les travaux de la commission Prévost19 qu’il faut rechercher les premières prises de position favorables à cette idée, du moins en ce qui concerne le traitement des enfants en difficulté au Québec20. À cette époque, la société s’inquiète particulièrement du rythme croissant de la délinquance chez les jeunes et c’est pourquoi la commission Prévost se voit confier la tâche d’étudier ce problème dans le cadre de son mandat21. Dans la partie de leur rapport consacrée à cette question22, les commissaires tentent manifestement d’identifier des mécanismes de traitement autres que judiciaires des situations d’enfants délinquants. Reprenant à leur compte le souhait de plusieurs d’éviter au plus grand nombre possible de ces jeunes le contact avec l’appareil judiciaire, il leur apparaît essentiel de trouver des substituts à l’intervention du tribunal pour enfants23. Après avoir évoqué la nécessité d’instaurer des mesures de prévention sociale et de soutien communautaire, ils s’arrêtent sur une formule qui permette de « ménager, entre le travail policier et l’intervention judiciaire, un temps d’arrêt ». Ce délai qui, de l’avis de la Commission, ne doit pas excéder deux mois, est utilisé aux fins de trouver un arrangement officieux entre l’enfant, sa famille et un « officier de probation » ou un « agent de surveillance ». Le dossier n’est acheminé au tribunal que si un tel arrangement s’avère impossible, soit en raison des circonstances, soit parce que l’enfant et ses parents refusent d’y consentir ou qu’un dénonciateur privé s’y oppose24.

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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La Commission voit également d’un bon œil la création de comités locaux et régionaux chargés de faire une première étude des problèmes qu’éprouvent les jeunes et d’y proposer des solutions autres que les poursuites judiciaires25. Toutes ces réflexions se traduisent par des recommandations concrètes : formation de comités de citoyens conformément à certaines dispositions de la Loi sur les jeunes délinquants, création de centres d’accueil et de diagnostic dans les différentes régions administratives du Québec, le tout afin d’étudier les situations de délinquance et, si possible, d’y porter remède sans l’intervention de la Cour26. Ce mécanisme de « déjudiciarisation » que la commission Prévost propose comme réponse au problème de la délinquance juvénile, elle en préconise également l’instauration en matière de protection de la jeunesse. La Commission recommande en effet que les cas d’enfants maltraités, abandonnés ou négligés soient « étudiés et réglés par les comités locaux et régionaux ou par le centre régional d’accueil et de diagnostic » et que le tribunal n’intervienne que lorsqu’il est nécessaire « de restreindre la liberté d’un enfant ou les droits des parents ou tuteurs27 ». Les légistes québécois ont donné suite à cette recommandation de la commission Prévost, puisque tous les projets présentés à l’Assemblée nationale entre 1972 et 1976 prévoyaient un mécanisme de « déjudiciarisation ». Fait à noter, la majorité des mémoires reçus et des témoignages entendus en commission parlementaire relativement aux divers projets de Loi sur la protection de la jeunesse ont favorisé la « déjudiciarisation » des situations d’enfants en difficulté, qu’il s’agisse d’enfants maltraités, abandonnés ou négligés ou de mineurs délinquants28. N’oublions pas que le transfert de responsabilités du système judiciaire au système social sous-jacent à la « déjudiciarisation » servait particulièrement bien les intérêts de certains professionnels de l’enfance en difficulté29. Par ailleurs, le gouvernement pouvait espérer réaliser des économies à la suite de ce transfert30. Finalement, à peu près tout le monde y trouvait son compte et la nouvelle approche semblait devoir apporter une réponse valable aux nombreuses critiques adressées au système judiciaire31. Les modalités d’application du concept ont cependant suscité de vives discussions : il en sera question dans la seconde partie de cet exposé. Pour le moment, voyons par quels chemins s’est imposé un autre concept privilégié de la loi de 1977, celui de droits de l’enfant. 1.2. L’affirmation des droits de l’enfant

L’affirmation des droits de l’enfant connaît son point culminant avec la loi de 1977. Pourtant, le projet de loi 65 de 1972 ne faisait aucune référence explicite à ce concept, s’appuyant exclusivement sur celui d’intérêt de l’enfant. Durant ces cinq années de débat public autour de la protection de la jeunesse, il s’établit presque un rapport dialectique entre ces deux notions, sans jamais que les termes en présence ne soient

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L’évolution de la protection de l’enfance

Reproduction d’une affiche diffusée par le ministère des Affaires sociales du Québec au moment de l’entrée en vigueur de la Loi sur la protection de la jeunesse

clairement définis, ni surtout leur portée clarifiée. À la fin, les droits l’emportent sur l’intérêt. Il n’en reste pas moins intéressant de retracer le « parcours » des deux concepts. L’émergence du discours des droits de l’enfant

Cette nouvelle vision de l’enfance dans ses rapports avec la société et l’État est tributaire du « mouvement international en faveur des droits de l’homme en général et des droits de l’enfant en particulier : Déclaration de Genève, Déclaration universelle des droits de l’homme, Déclaration universelle des droits de l’enfant, multiples conventions et pactes, le tout témoignant du développement de nouvelles valeurs universelles centrées sur la dignité et la valeur intrinsèques de la personne humaine32 ». Au Québec, ce discours est porté par plusieurs personnes et groupes, dont la

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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Ligue des droits de l’homme, qui, depuis plusieurs années, réclame l’adoption d’une charte québécoise des droits33. Ce discours trouve un écho naturel lorsque la situation des enfants est en cause. Alors que le projet de loi 65 est silencieux sur la question des droits de l’enfant, de nombreux organismes entendus en commission parlementaire réclament, dès le début des auditions consacrées à l’étude de cette proposition législative, l’adoption d’un ensemble de dispositions ayant valeur de « charte des droits de l’enfant34 ». La Fédération des services sociaux à la famille du Québec est de ce nombre. Elle recommande avec insistance que soit élaborée « une déclaration officielle des droits de l’enfant visant à soutenir toutes les lois se référant à l’enfance35 ». Cette charte, qui s’appliquerait à tous les enfants sans distinction ou discrimination, reposerait sur trois principes de base : L’enfant a le droit de bénéficier de conditions susceptibles de favoriser son développement sur le plan physique, intellectuel, moral et social. L’enfant, physiquement, mentalement ou socialement désavantagé, a le droit de recevoir le traitement, l’éducation et les soins spéciaux que nécessite son état ou sa situation. L’enfant a le droit d’être protégé contre toute forme de négligence, de cruauté ou d’exploitation36. Comme on le voit, cet énoncé s’apparente aux dispositions que l’on retrouve dans la Déclaration universelle des droits de l’enfant37. D’ailleurs, la Fédération suggère explicitement que l’on s’inspire de ce document pour rédiger une charte qui tienne compte du contexte culturel québécois38. La Ligue des droits de l’homme (devenue depuis lors la Ligue des droits et libertés) prend également une part très active à ce débat. S’appuyant sur les positions d’un très grand nombre d’organismes œuvrant dans le domaine de l’enfance et de la jeunesse qu’elle a regroupés pour la circonstance, la Ligue préconise elle aussi l’adoption d’une charte des droits de l’enfant, qui n’aurait pas une simple force morale comme la Déclaration universelle des droits de l’enfant, mais dont la portée serait analogue à celle des textes constitutionnels américains39. À ces demandes insistantes, la réponse gouvernementale fut de deux ordres. D’abord, le ministre de la Justice de l’époque, M. Jérôme Choquette, fit valoir qu’une telle charte pourrait énoncer un certain nombre de droits sociaux, mais que cet énoncé n’aurait pas un rapport immédiat avec la réalité et que les droits ainsi reconnus ne pourraient pas être sanctionnés par les tribunaux. Par ailleurs, le ministre fit largement état des travaux en cours à l’Office de révision du Code civil sur toutes les dispositions relatives à la famille. C’est dans ce contexte, estimait-il, que devaient être déterminés concrètement les droits respectifs des parents et des enfants dans la société. Il ne pouvait être question, selon lui, de court-circuiter les travaux de l’Office à l’occasion de l’étude d’une loi particulière. M. Choquette reconnaissait toutefois que certains

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L’évolution de la protection de l’enfance

Reproduction d’une affiche diffusée par la Ligue des droits et libertés à l’occasion de l’Année internationale de l’enfant et publiée dans Le Devoir, mars 1979

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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droits, comme ceux reliés au « due process of law », devaient s’appliquer à l’enfant en matière de protection de la jeunesse40. Son point de vue semble avoir été partagé par son collègue des Affaires sociales, M. Claude Castonguay, qui ne voyait pas l’adoption d’une charte comme préalable nécessaire à la révision de la loi41. Après le retrait du projet de loi 65, un nouveau texte est élaboré, puis déposé en 197542. Dans l’intervalle, l’Assemblée nationale avait adopté la Charte des droits et libertés de la personne43. Quant au texte mentionné plus haut, il énonce, à son chapitre second, certains droits reconnus aux enfants et à leurs parents dans le cadre de l’application de la loi : on y retrouve, quoique moins élaborés et détaillés, des énoncés analogues à ceux qui figurent dans la loi de 197744. Cet ajout ne satisfait cependant pas certains organismes entendus en commission parlementaire. Pour le Conseil du Québec de l’enfance exceptionnelle, l’énumération des droits de l’enfant que comporte l’avant-projet est très restrictive et seule une charte québécoise des droits de l’enfant serait de nature à situer toute intervention « dans une philosophie… positive des enfants45 ». Quant à l’Association professionnelle des criminologues du Québec, elle constate qu’il se dégage trois objectifs importants de l’avant-projet, à savoir : la reconnaissance de l’enfant comme sujet de droits, le droit pour celui-ci de vivre dans son milieu familial naturel et la promotion de l’action sociale préventive. Tout en reconnaissant les améliorations apportées à la proposition législative, l’Association suggère au législateur d’élaborer une charte des droits et devoirs de l’enfant et recommande, en outre, que soient clairement définis les droits et devoirs des parents46. De son côté, le Centre communautaire juridique de Montréal exprime son accord avec le fait que les droits de l’enfant soient regroupés dans un chapitre spécial de la loi, de sorte que cet énoncé ne constitue pas qu’une simple considération d’ordre philosophique. Il croit cependant indispensable d’affirmer, en lien avec la Charte des droits et libertés de la personne, que « les enfants jouissent des mêmes libertés et droits fondamentaux que les adultes » et qu’en plus ils ont droit « aux mesures spéciales qui assurent la sauvegarde de leurs droits individuels47 ». Cette insistance de plusieurs organismes ne peut certes s’expliquer par la seule valeur symbolique de la charte demandée. On sent, sousjacente à ces diverses prises de position, une volonté ferme que toute intervention de l’État en matière de protection de la jeunesse se fasse dans une perspective de respect et de promotion des droits de l’enfant48. Au nom du gouvernement, M. Claude Forget, ministre des Affaires sociales de l’époque, souligne le caractère exceptionnel des situations visées par la proposition législative. Il ne convient pas, selon lui, de promulguer les droits des enfants dans un tel contexte. Le Québec a déjà une loi qui proclame les droits et les libertés de la personne et qui s’applique aux enfants comme aux adultes. Le ministre évoque également les travaux de l’Office de révision du Code civil, lequel propose l’insertion des droits

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L’évolution de la protection de l’enfance

de l’enfant au Code civil. Pour toutes ces raisons, le ministre ne croit pas opportun de donner suite aux recommandations de divers organismes quant à l’adoption d’une charte des droits de l’enfant49. L’avant-projet est remplacé l’année suivante par le projet de loi 2450. Le nouveau texte reprend et précise l’énoncé des droits des enfants et des parents déjà présent dans l’avant-projet de 1975. Ajout important : l’article 3 proclame que « le respect des droits de l’enfant doit être le motif déterminant des décisions prises à son sujet en vertu de la présente loi ». Enfin, les dispositions relatives à l’intervention judiciaire comportent plusieurs éléments de nature à favoriser le respect du « due process of law » à l’égard de l’enfant et de ses parents51. Malgré toutes ces modifications dans le sens de la reconnaissance de certains droits à l’enfant et à sa famille, le projet de loi 24 suscite plusieurs interventions favorables à l’adoption d’une charte des droits de l’enfant. Cette préoccupation demeure présente dans les points de vue exprimés en commission parlementaire par l’Association des centres de services sociaux du Québec52, l’Association des centres d’accueil du Québec53 et le Centre Berthelet54. Toutefois, le ministre d’État au développement social du temps, M. Pierre Marois, oppose à ces demandes les mêmes motifs que ceux qu’avaient fait valoir avant lui MM. Choquette et Forget55. De toute évidence, les gouvernements qui se sont succédé durant cette période n’ont pas voulu promouvoir l’adoption d’une charte des droits de l’enfant dans le contexte d’une loi vouée au traitement de situations exceptionnelles56. Par ailleurs, l’insistance de tant d’intervenants sur la nécessité d’asseoir toute intervention de l’État sur le respect des droits de l’enfant a sans doute contribué à l’insertion de certaines normes à ce sujet dans le texte législatif. Ces énoncés se trouvent principalement au chapitre II de la loi de 1977, chapitre intitulé « Droits des enfants ». En plus du principe général formulé à l’article 3 voulant que « le respect des droits de l’enfant [soit] le motif déterminant des décisions prises à son sujet en vertu de la […] loi57 », les articles 4 à 10 édictent certaines règles susceptibles de favoriser le respect des droits de l’enfant et des parents tant à l’égard des personnes et des organismes exerçant des responsabilités dans le cadre de la loi que par rapport aux ressources et services offerts. Ces règles sont complétées par diverses dispositions que l’on retrouve çà et là dans le texte législatif. Elles s’articulent autour de quelques idées principales : le droit de l’enfant d’être maintenu dans « son milieu naturel » ou dans un milieu s’en rapprochant le plus possible ; le droit pour l’enfant et ses parents d’être associés au processus d’intervention et de décision, ce qui signifie information, consultation, représentation et audition ; le droit de refuser une mesure administrative ; le droit à des services de santé, sociaux et pédagogiques adéquats, avec continuité et de façon personnalisée, ce droit ne pouvant toutefois s’exercer que compte tenu des ressources des établissements

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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concernés ; le droit à la protection contre des mesures arbitraires ou abusives en cas de placement, notamment en ce qui a trait aux communications confidentielles et à la discipline ; finalement, le droit de ne pas être hébergé dans un établissement de détention ou dans un poste de police. La loi de 1977 comporte également plusieurs règles favorisant le respect du « due process of law » à l’égard de l’enfant et de ses parents. Mentionnons, à titre d’exemples, le droit à la représentation par avocat et, dans le cas de l’enfant, le droit à une représentation indépendante, l’application de certaines dispositions du Code de procédure civile aux auditions tenues en vertu de la LPJ, l’obligation pour le tribunal de rendre une décision écrite et motivée, de même que les droits de révision et d’appel.

Page couverture d’une brochure diffusée par la Commission des droits de la personne du Québec, 1981

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L’évolution de la protection de l’enfance

La reconnaissance de ces divers droits consacre une nouvelle perception de l’enfant comme « sujet », établit un cadre d’intervention entièrement nouveau dans le domaine et transforme la mission du tribunal appelé à connaître des situations de protection58. L’émergence du concept de droits de l’enfant s’accompagne de la mise en veilleuse de la notion d’intérêt de l’enfant. La mise en veilleuse de la notion d’intérêt de l’enfant

L’intérêt de l’enfant constituait explicitement le principal critère des décisions prises dans le cadre de l’ancienne Loi de la protection de la jeunesse59. L’article 15, paragraphe 2, de ce texte énumérait en effet diverses mesures que le juge pouvait ordonner à l’égard d’un enfant et ajoutait que celuici pouvait « prendre toute autre décision dans l’intérêt de l’enfant ». Cette approche, qui laissait place à une très large discrétion judiciaire – la notion d’intérêt de l’enfant n’étant nulle part définie –, était analogue à celle qui ressortait à cette époque des législations des autres provinces canadiennes, lesquelles étaient largement inspirées de la première loi britannique de protection de l’enfance60. À compter de la fin du XIXe siècle, l’intérêt supérieur de l’enfant devient en effet un critère de décision et d’intervention législative toujours plus déterminant, du moins dans les pays occidentaux. « Alors que les tribunaux fondent expressément leurs décisions sur cette notion, on assiste à l’élaboration de législations particulières concernant les enfants, qu’il s’agisse d’enfants délinquants ou d’enfants abandonnés, négligés ou maltraités. Ces législations de “bien-être social” s’appuient le plus souvent sur une très large discrétion judiciaire devant présumément s’exercer dans l’intérêt supérieur de l’enfant61. » Toujours est-il que le projet de loi 6562 fait de cette notion le principe général sur lequel l’application de la loi doit reposer. L’article 3 de ce texte énonce en effet que « tout acte ou toute décision en exécution de la présente loi doit viser l’intérêt de l’enfant et favoriser son maintien dans son milieu familial naturel ». Cette formulation, selon les porte-parole de l’Hôpital Sainte-Justine de Montréal, tend à associer l’intérêt de l’enfant et le maintien de celuici dans son milieu familial. Il leur apparaît arbitraire de « favoriser le maintien de l’enfant dans son milieu naturel comme étant conforme à ses intérêts », ce milieu n’étant la meilleure place pour l’enfant que dans la mesure où il ne lui est pas gravement préjudiciable63. La notion n’est pas clarifiée, et la formulation retenue ajoute à la confusion. C’est sans doute pour lever cette ambiguïté que l’avant-projet de 197564 dissocie les deux considérations, l’intérêt de l’enfant étant retenu comme motif déterminant des décisions prises à son sujet à l’article 2 et le maintien de l’enfant dans son milieu familial naturel étant favorisé, sous réserve de certaines situations exceptionnelles, à l’article 3.

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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Dans le cadre de la commission parlementaire consécutive au dépôt de l’avant-projet, le ministre des Affaires sociales lui-même, M. Claude Forget, fait état des réserves exprimées par plusieurs sur cette notion. « Il semble, dit-il, que, pour certaines personnes, une affirmation comme celle-là ouvre la porte à l’arbitraire, puisqu’à défaut de préciser comment interpréter l’intérêt des enfants on peut, en utilisant une telle expression, justifier à peu près n’importe quoi, y compris même, à la limite, des situations que la loi a le but de changer65. » Par ailleurs, les représentants de la Maison Notre-Dame-de-Laval se demandent si le respect des droits légaux de l’enfant suffit pour garantir son intérêt réel. « On a l’impression, disent-ils, qu’il devient important, dans le contexte où nous sommes situés en tout cas, d’élargir de façon très notable le sens du mot “intérêt” de l’enfant66. » Ces mêmes personnes craignent que la loi fasse de l’enfant un « adulte en miniature » et ne tienne pas compte de sa dépendance de fait. L’aspect social et psychologique des droits de l’enfant leur semble avoir été oublié67. En somme, ces débats font ressortir la confusion qui entoure la notion d’intérêt de l’enfant, de même que la difficulté de faire coexister cette notion et celle de droits de l’enfant. Quoi qu’il en soit, le projet de loi 2468, à son article 3, substitue à l’intérêt de l’enfant le respect des droits de celui-ci comme motif déterminant des décisions prises à son sujet en vertu de la LPJ. Il est vrai que, peu de temps auparavant, la commission Batshaw, après avoir exprimé l’avis que « ce critère a fait son temps et [qu’] on a désormais démontré son inutilité et même son caractère dangereux69 », avait recommandé que la LPJ « soit une véritable charte des droits des enfants et définisse des mécanismes sociaux et judiciaires pour protéger ces droits70 ». La notion d’intérêt de l’enfant ne disparaît toutefois pas totalement de la loi de 1977. On en trouve des mentions explicites, notamment aux articles 5, 6, 10 et 80. Elle perd cependant sa position dominante au profit de celle de droits de l’enfant71. Comme a pu l’écrire un auteur : Il est indéniable qu’au plan historique le concept d’intérêt de l’enfant a servi à cristalliser une nouvelle perception de l’enfant comme personne à part entière, ayant des besoins particuliers auxquels on a voulu répondre par des textes législatifs, des institutions et des modes d’intervention spécifiques. En ce sens, l’intérêt de l’enfant a pavé la voie à la notion d’enfant sujet plutôt qu’objet de droits72. Qu’elle soit fondée sur la recherche de son intérêt ou le respect de ses droits, l’intervention de l’État dans la vie privée de l’enfant et de sa famille ne saurait toutefois se justifier que dans des circonstances déterminées. Les ministres responsables des projets de loi successivement soumis à l’Assemblée nationale ont d’ailleurs tous insisté sur le caractère exceptionnel des situations visées par ce type de législation. Encore

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fallait-il parvenir à les formuler le plus clairement possible. L’examen du chemin parcouru à cet égard, jusqu’à la formulation retenue dans la loi de 1977, présente un intérêt certain. 1.3. Un champ d’intervention plus clairement défini

Le souci de l’État de circonscrire avec précision le champ d’application de sa législation en la matière s’est développé avec le temps. Les anciens textes laissaient place à une très large discrétion ; les restrictions apportées à l’intrusion de l’État dans la sphère familiale reflètent des préoccupations relativement récentes. L’approche discrétionnaire héritée du passé

L’article 15.1 de l’ancienne Loi de la protection de la jeunesse73 énonce les circonstances dans lesquelles, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi, en 1979, l’État considérait légitime une intervention de protection à l’égard d’un enfant74. Les premier et deuxième alinéas de cet article se lisent comme suit : 15.1 Lorsqu’un enfant est particulièrement exposé à des dangers moraux ou physiques, en raison de son milieu ou d’autres circonstances spéciales, et a besoin pour ces raisons d’être protégé, toute personne en autorité peut le conduire ou le faire conduire devant un juge. Un juge peut aussi, sur information qu’il estime sérieuse à l’effet qu’un enfant se trouve dans les conditions ci-dessus décrites, ordonner qu’il soit amené devant lui. Sans restreindre la portée générale des dispositions de l’alinéa précédent, les enfants dont les parents, tuteurs ou gardiens sont jugés indignes, les orphelins de père et de mère dont personne ne prend soin, les enfants illégitimes ou adultérins abandonnés, ceux que leur milieu expose particulièrement à la délinquance, les enfants incontrôlables qui accusent généralement des traits de prédélinquance, ainsi que ceux qui présentent des troubles caractériels sérieux, peuvent être considérés comme se trouvant dans les conditions visées par l’alinéa précédent. La notion de « danger moral ou physique » sur laquelle repose le premier alinéa de cet article peut difficilement être plus vague : en fait, elle ouvre la porte à des interventions abusives de l’État ou, à l’inverse, à des refus injustifiés d’intervention. Le juge appelé à prendre une décision dans un tel contexte ne peut que s’en remettre à sa propre appréciation de ce qui peut constituer un danger physique ou moral, avec tous les risques d’incohérence et d’arbitraire qu’une telle démarche comporte. Ainsi en est-il de la « personne en autorité » qui porte une situation à la connaissance d’un juge. Le second alinéa n’est pas d’un grand secours pour la clarification du premier, si ce n’est sa référence explicite à l’abandon d’enfant. Pour le reste, les énoncés qu’on y retrouve ne font qu’exprimer des jugements

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de valeur sur le milieu familial de l’enfant, sans fournir au juge de paramètres valables de décision. Les formulations péjoratives et stigmatisantes qu’il comporte reflètent l’esprit moralisateur d’une époque révolue. Le projet de loi 65 ne propose pas de changement notable à cet égard. Sans reprendre le vocabulaire sentencieux de l’article 15 de l’ancienne Loi de la protection de la jeunesse, l’article 4 de cette proposition législative en conserve toutefois le caractère largement discrétionnaire. En voici le libellé : 4. Toute personne majeure, y compris tout juge d’une cour de justice au Québec, doit faire part au directeur, à un fonctionnaire du service, à un centre de services sociaux ou à un fonctionnaire ou employé de la Cour75 de toute situation dont il a connaissance et qui met en danger la sécurité, le développement ou la santé d’un enfant, a) pour cause de délaissement ou de mauvais traitements ; b) pour troubles caractériels sérieux de l’enfant ou par suite d’impossibilité de le contrôler ; c) parce que le milieu dans lequel l’enfant évolue peut le rendre sujet à la délinquance ; ou d) pour inconduite des parents, tuteur ou gardien. Comme on le voit, la formulation retenue, sous réserve de la mention explicite du délaissement et des mauvais traitements, demeure vague ; elle n’est pas exempte de certains jugements de valeur. Les deux derniers paragraphes de l’article stigmatisent le milieu de vie de l’enfant plutôt que de s’attacher à la situation de l’enfant lui-même. C’est toutefois dans les années qui suivent ce premier projet de réforme législative que se produit un net revirement en la matière. Des motifs d’intervention plus précis

L’avant-projet de 1975 comporte en effet, à son article 48, une énumération de situations dont le ton et le contenu tranchent nettement sur les formulations antérieures relatées plus haut. On y retrouve manifestement le souci d’éviter les appréciations arbitraires ayant pu résulter de l’application de l’ancienne Loi de la protection de la jeunesse et auxquelles aurait pu donner lieu également le projet de loi 65. Cette préoccupation s’était d’ailleurs manifestée une première fois lors du débat intervenu en 1974, autour de la Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements76. Cette loi, on s’en souvient, fut adoptée rapidement à l’époque pour répondre au problème particulier des enfants victimes de mauvais traitements physiques ; en fait, elle constituait un ajout à l’ancienne Loi de la protection de la jeunesse77. Au cours des discussions ayant suivi le dépôt du projet de loi, plusieurs parlementaires avaient exprimé leur volonté très nette d’éviter que l’application

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de cette loi n’ouvre la porte à des dénonciations abusives ou n’alimente des « chicanes » entre parents et voisins, le tout au détriment des enfants concernés78. C’est pour cette raison, entre autres, que furent écartées des formulations incluant le « danger moral » ou le « mauvais traitement psychologique », toutes expressions pouvant, aux yeux de plusieurs, donner lieu à des interventions arbitraires79. Tout en élargissant le champ d’application de la loi à l’ensemble des situations jugées critiques pour la sécurité ou le développement d’un enfant, l’avant-projet de 1975 reprend à son compte cette préoccupation. À preuve, le libellé de l’article 48 de ce texte législatif : 48. Au sens de la présente loi, la sécurité, le développement ou la santé d’un enfant peuvent être considérés en danger si, notamment : a) l’enfant ne bénéficie pas de conditions matérielles d’existence appropriées à ses besoins et proportionnelles aux ressources de sa famille ; b) le développement émotif ou mental de l’enfant est mis en péril par le rejet de la part de ses parents ou par privation d’affection ; c) l’enfant est attaché ou maintenu dans un isolement excessif ou privé sans motif raisonnable de contacts avec des personnes extérieures à sa famille ; d) l’enfant est privé par la volonté ou la négligence de ses parents de soins médicaux, hospitaliers ou autres, nécessaires à sa santé et son bien-être ; e) l’enfant est délaissé ou abandonné par ses parents ou est privé de parents par leur mort, leur disparition, leur invalidité totale ou leur emprisonnement ; f) l’enfant est sous la garde d’une personne dont le comportement ou le mode de vie risque d’entraîner l’enfant à la délinquance ou de créer pour lui un danger moral ou physique ; g) l’enfant, s’il est d’âge scolaire, ne fréquente pas l’école ou s’en absente fréquemment et sans raison ; h) l’enfant est soumis à des mauvais traitements physiques par suite d’excès ou de négligence ; i) l’enfant est forcé ou induit à mendier, à faire un travail disproportionné à ses forces ou à se produire en spectacle de façon inappropriée eu égard à son âge ; j) l’enfant commet des actes contraires aux dispositions d’une loi du Canada, d’une loi du Québec ou d’un règlement municipal ; k) les parents de l’enfant cherchent à se dégager de leurs responsabilités envers lui. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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Quel contraste entre cette disposition et l’article 4 du projet de loi 65 ! D’une formulation imprécise et moralisatrice, on passe à une énumération de situations sensiblement plus précises dans lesquelles l’État estime une intervention de sa part à la fois nécessaire et légitime. Presque tous les paragraphes de l’article 48 sont centrés sur la situation de l’enfant lui-même au regard de son milieu ou de ses conditions de vie. Fait à noter, alors qu’on n’y retrouve aucune mention explicite de l’abus sexuel, on y prévoit cependant pour la première fois le cas de l’enfant qui commet des actes contraires aux lois en vigueur au Québec. Les situations énumérées sont relativement précises, à l’exception de celle décrite au paragraphe f ) qui maintient la porte ouverte à des jugements de valeur sur le comportement ou le mode de vie des parents de l’enfant ou des personnes qui le gardent. Enfin, le mot « notamment » qui apparaît en tête de l’article 48 rend possible l’intervention de l’État dans d’autres situations que celles explicitement énoncées. En commission parlementaire, le parrain de l’avant-projet, le ministre Claude Forget, explique les fondements de cette disposition. Selon lui, deux dangers sont à éviter : celui de trop peu faire pour l’enfant à cause d’une rédaction sommaire des motifs d’intervention et, à l’inverse, celui de trop faire en raison d’une formulation trop générale. La seule solution, estime M. Forget, consiste à nommer précisément des cas où le consensus social « justifie une intervention […] qui peut aller jusqu’à l’action devant le Tribunal », ces cas devant toutefois présenter un caractère d’objectivité80. Le Centre communautaire juridique de Montréal estime, au contraire, « qu’il vaut mieux s’abstenir d’une longue énumération de situations où l’enfant peut être en danger […], d’autant plus que cette énumération ouvre la porte à des abus ». Le Centre pense notamment aux paragraphes a), b), f ), g) et k) de l’article 4881. Ce point de vue n’a pas été retenu, une rédaction générale des motifs d’intervention apparaissant alors plus susceptible de générer des abus qu’une énumération plus précise. On ne peut manquer de voir dans ce choix législatif l’une des manifestations de « l’effet Charte ». On se rappelle, à cet égard, que c’est en 1975, c’est-à-dire peu de temps avant le débat qui nous occupe, que l’Assemblée nationale avait adopté la Charte des droits et libertés de la personne82, charte qui reconnaissait le droit au respect de la vie privée, à la sauvegarde de la dignité, de l’honneur et de la réputation, ainsi que l’inviolabilité de la demeure. Ces droits fondamentaux ne peuvent s’accommoder d’intrusions abusives de l’État dans la sphère familiale. Comme le souligne à la même époque un auteur américain de grand renom : Only through carefully drawn statutes, drafted in terms of specific harms to the child, can we limit the possibility of intervention in situations where it will do more harm than good 83.

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Comme on le sait, en raison du changement de gouvernement survenu en 1976, l’avant-projet n’eut pas de suites et fut remplacé par le projet de loi 24 ; celui-ci, dans sa version originale en première lecture, reprend essentiellement les mêmes motifs d’intervention que l’avantprojet de 1975, quoique reformulés différemment dans plusieurs cas. L’énumération que l’on retrouve à l’article 35 du projet de loi est devenue limitative. On y prévoit expressément l’abus sexuel et les troubles de comportement sérieux, qui ne figuraient pas à l’avant-projet. Enfin, les cas de fugue84 et d’infractions à des lois en vigueur au Québec85 sont ajoutés avant l’adoption de la version finale du texte. Les articles 38 et 40 de la loi de 1977 se lisent comme suit : Art. 38 Aux fins de la présente loi, la sécurité ou le développement d’un enfant est considéré comme compromis si : a) ses parents ne vivent plus, ne s’en occupent plus ou cherchent à s’en défaire, et qu’aucune autre personne ne s’en occupe ; b) son développement mental ou émotif ou sa santé est menacé par l’isolement dans lequel on le maintient ou l’absence de soins appropriés ; c) il est privé de conditions matérielles d’existence appropriées à ses besoins et aux ressources de sa famille ; d) il est gardé par une personne dont le comportement ou le mode de vie risque de créer pour lui un danger moral ou physique ; e) il est d’âge scolaire et ne fréquente pas l’école ou s’en absente fréquemment sans raison ; f) il est victime d’abus sexuels ou est soumis à des mauvais traitements physiques par suite d’excès ou de négligence ; g) il manifeste des troubles de comportement sérieux ; h) il est forcé ou induit à mendier, à faire un travail disproportionné à ses forces ou à se produire en spectacle de façon inacceptable eu égard à son âge ; i) il quitte sans autorisation un centre d’accueil, une famille d’accueil ou son propre foyer. Art. 40 Si une personne a un motif raisonnable de croire qu’un enfant a commis une infraction à une loi ou à un règlement en vigueur au Québec, le directeur est saisi du cas avant qu’une poursuite ne soit engagée.

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Si l’on compare cette formulation à celle de l’avant-projet de 1975, on constate, d’une part, l’ajout de certaines situations (abus sexuels, troubles de comportement sérieux) et, d’autre part, la réunion d’autres situations dans un même paragraphe : ainsi les paragraphes b), c) et d) de l’article 48 de l’avant-projet se retrouvent-ils condensés au paragraphe b) de l’article 38 de la loi de 1977 ; il en est de même des paragraphes e) et k) de l’article 48, qui sont fusionnés dans le paragraphe a) de l’article 38. S’il subsiste certains risques d’appréciation arbitraire des faits portés à l’attention des pouvoirs publics, notamment en vertu du paragraphe d) de l’article 38, il demeure que l’énumération limitative et relativement précise qui y figure témoigne de la volonté très nette du législateur de restreindre l’intervention de l’État à des situations expressément déterminées. Certains ont pu interpréter ce souci de circonscrire de manière précise le champ d’application de la loi comme une manifestation de la volonté du gouvernement de limiter ses dépenses en la matière86. Il se peut, en effet, que les restrictions posées aient bien servi le budget de l’État ; mais nous y discernons surtout l’influence de la théorie des droits. En conclusion d’un texte portant sur l’élaboration de critères « idéals » d’intervention de l’État dans ce domaine, Michael Wald énonce avec justesse l’objet de cette intervention : The standards advocated are relatively specific and designed to minimize state intervention : basically, intervention is permitted only in cases where a child evidences serious physical or emotional damage. The guidelines are not designed to insure that every child receives adequate housing, medical care, education, or a supportive home environment. Clearly, many children need more than they now have. However, their needs should not be met through neglect proceedings, which even under the best of circumstances will be perceived as punitive, rather than helpful, by parents. Instead, the state should establish general programs to help all families provide adequately for their children and should intervene coercively only if the standards proposed herein are met 87. Le caractère exceptionnel de l’intervention de l’État dans la vie privée de l’enfant et de sa famille est sans conteste une idée dominante au moment de l’élaboration de la loi sur la protection de la jeunesse, tout comme celle du respect des droits de l’enfant. Ces notions sont progressivement intégrées au projet législatif. Parallèlement se dessine un modèle approprié d’intervention.

2.

LA RECHERCHE D’UN MODÈLE APPROPRIÉ D’INTERVENTION

Ainsi que nous l’avons vu au chapitre premier, la réforme entreprise dans les années 1970 s’est faite notamment sous le signe de la «déjudiciarisation». Au-delà de la reconnaissance du principe, il s’agissait de trouver les mécanismes susceptibles de traduire celui-ci sur le plan de l’intervention de Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

protection. En cette matière comme en bien d’autres, le choix du législateur ne s’est précisé qu’après l’exploration de plusieurs modèles. On s’entendait pour que le tribunal ne soit plus la seule instance de régulation des situations visées par la loi : dès lors, il fallait mettre en place les structures requises pour recevoir et analyser les signalements effectués88 et, par la suite, orienter les cas étudiés vers la voie administrative ou judiciaire ; dans un second temps, est également apparue la nécessité d’instituer un mécanisme de surveillance et de contrôle de l’application de la loi. 2.1. La réception et l’orientation des situations

Trois modèles très différents sont successivement proposés à l’Assemblée nationale en ce qui a trait à la réception et à l’orientation des situations signalées. D’un projet de loi à l’autre, les missions assignées à un tel mécanisme se précisent, tout comme se mettent en place les structures d’intervention les plus susceptibles de les réaliser. Un organisme central à saveur autoritaire

Le projet de loi 65 propose, à son article 5, la création d’un service de protection de la jeunesse rattaché au ministère de la Justice et formé d’un directeur, ainsi que « des travailleurs sociaux, psychiatres, psychologues, avocats ou autres fonctionnaires jugés nécessaires ». Mécanisme centralisé, du moins si l’on s’en remet au texte législatif qui ne prévoit aucune structure régionale, le Service de protection de la jeunesse a pour mission la réception, l’analyse et l’orientation des cas portés à sa connaissance. À cette fin, en vertu des articles 8 et 9, le directeur constitue un dossier relatant les principaux aspects de la situation de l’enfant. Une fois cette analyse complétée, le directeur ferme le dossier s’il conclut que la situation de l’enfant ne constitue pas un danger pour lui ; dans le cas contraire, il rédige un rapport transmis, à son choix, à un centre de services sociaux89 ou à la Cour90, indiquant les mesures suggérées pour la protection de l’enfant. Dans le cours de son étude, le directeur peut convoquer et même contraindre à comparaître devant lui91 l’enfant, son père, sa mère, la personne qui le garde ou toute autre personne pouvant fournir des renseignements utiles. L’orientation choisie par le directeur de même que les mesures qu’il suggère sont déterminées sans que la participation de l’enfant ou de ses parents ne soit requise. Il n’est pas encore question de « mesures volontaires ». Le mécanisme de déjudiciarisation prévu au projet de loi 65 repose sur le pouvoir d’orientation exclusif du directeur. Quant aux Centres de services sociaux, leur fonction principale consiste à prendre les mesures nécessaires à la protection d’un enfant, soit à la suite de la transmission d’un dossier par le directeur en vertu des articles 9 et 11, soit sur la base d’une ordonnance de la Cour, en vertu de l’article 23, par f) et g). À l’égard des suggestions formulées par

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le directeur du Service de protection de l’enfance, les Centres de services sociaux disposent d’une marge de manœuvre certaine dans la détermination précise des soins, services et autres mesures susceptibles de favoriser la sécurité, la santé et le développement d’un enfant. L’hébergement non volontaire d’un enfant doit cependant être ordonné par la Cour à la suite d’une requête accompagnée du dossier et d’un exposé des motifs de la demande. Le projet de loi 65 suscite un tollé de protestations. L’opposition dénonce sa rédaction en « circuit fermé », c’est-à-dire sans consultation des personnes œuvrant dans le domaine de la protection de la jeunesse. Bien qu’ils soient tentés d’en demander le retrait pur et simple, les députés de l’opposition conviennent plutôt de considérer le projet de loi comme un simple document de travail92. Les principales critiques adressées à la proposition législative ont trait au rattachement du Service de la protection de la jeunesse au ministère de la Justice, au fait qu’il s’agisse d’un organisme central plutôt que régional, ainsi qu’à l’imprécision des pouvoirs exercés par le directeur de ce service. S’exprimant sur la question du rattachement du Service de la protection de la jeunesse, les porte-parole de l’Hôpital Sainte-Justine disent craindre que « l’objectif de la réhabilitation familiale… [puisse] être entièrement annulé de ce simple fait qui est l’insertion des parents dans un contexte éventuellement judiciaire et menaçant susceptible de miner la confiance qu’ils pourraient éprouver à l’égard de thérapeutes éventuels93 ». Les représentants de la Ligue des droits de l’homme, quant à eux, soutiennent que ce rattachement pourrait avoir pour effet de transformer le Service de protection de la jeunesse en antichambre de la Cour. Les pouvoirs de contrainte du directeur s’apparentent à ceux d’un juge sans pourtant que le service puisse offrir les mêmes garanties que le système judiciaire, font-ils remarquer94. Une instance régionale de réception et d’orientation des situations signalées aurait été, de l’avis de plusieurs, beaucoup plus fonctionnelle qu’un organisme central. Dans ce sens, la Fédération des services sociaux à la famille favorise une régionalisation du Service de la protection de la jeunesse qui respecte le plan d’implantation des établissements prévus à la Loi sur les services de santé et les services sociaux95, le tout afin de favoriser la concertation des diverses personnes et instances appelées à intervenir dans ce domaine96. Le Centre international de criminologie comparée, pour sa part, s’inquiète de l’imprécision du projet de loi quant aux pouvoirs du directeur du Service de la protection de la jeunesse. Les délais dans lesquels celui-ci doit agir ne sont pas indiqués, pas plus d’ailleurs que ceux à l’intérieur desquels un Centre de services sociaux doit prendre des mesures à l’égard d’un enfant97.

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Les personnes entendues en commission parlementaire y vont d’ailleurs de leurs propres suggestions, souvent inspirées de modèles étrangers, quant au mécanisme idéal de réception et d’orientation des situations visées par la loi. Ainsi, la Fédération des services sociaux à la famille du Québec estime que c’est aux centres de services sociaux que devrait revenir l’évaluation des cas signalés plutôt qu’au Service de la protection de la jeunesse, lequel devrait avoir pour mandat, après examen sommaire, d’orienter le dossier vers la voie administrative ou judiciaire98. Définissant la protection sociale comme l’ensemble des mesures prises par l’État pour assurer le bien-être de l’enfant sur le plan de la santé, de même que sur les plans éducatif et économique, la Ligue des droits de l’homme, quant à elle, estime que le Service de la protection de la jeunesse, tel que conçu dans le projet de loi, ne correspond pas à cet objectif99. S’inspirant de la législation belge de l’époque100, la Ligue suggère la création de comités locaux ou régionaux de protection de la jeunesse intégrés au milieu et appelés à y faire de la prévention, de concert avec les autres ressources locales. Un tel mécanisme, plus actif et innovateur que le Service de protection de la jeunesse proposé, serait de nature, aux yeux de la Ligue, à favoriser l’atteinte de l’objectif de déjudiciarisation sous-jacent à la loi. Toujours dans la perspective d’une approche « préventive » plutôt que « curative », la Ligue propose également aux parlementaires l’implantation d’organismes tels les conseils de quartier ou autres que l’on retrouve en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas et en Scandinavie, lesquels offrent un soutien concret aux familles et contribuent ainsi à la prévention de situations critiques101. Comme on le voit, c’est à un véritable exercice de réflexion collectif que se livrent parlementaires et intervenants autour de la protection de la jeunesse. Entre la méfiance inspirée par le système judiciaire et tout ce qui s’y apparente, et les exigences du « due process of law » dans un domaine où des droits fondamentaux sont en jeu, une solution satisfaisante à tous égards pourrait sembler hors de portée. Pourtant, deux ans plus tard, l’Assemblée est invitée à examiner une mécanique tout à fait différente et passablement sophistiquée de réception et d’orientation des situations signalées. Une structure hybride et complexe

L’avant-projet de 1975 prévoit l’implantation, au niveau régional, de comités locaux d’orientation. Ces comités sont établis par la Commission de la protection de la jeunesse102, organisme provincial relevant du ministre de la Justice. En vertu des articles 24 et 25 du texte proposé, ces comités sont composés de trois personnes, dont un avocat désigné par le ministre de la Justice, une personne déléguée par le Centre de services sociaux ayant autorité sur le territoire et un membre du Conseil de surveillance103 de la région. Les comités sont implantés dans chacune des

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régions déterminées par la Commission, en fonction des divisions administratives et des districts judiciaires. La Commission est responsable de la coordination et du bon fonctionnement des comités. Ce sont donc ceux-ci qui ont pour mission de recevoir les signalements effectués, d’appliquer les mesures provisoires qui s’imposent, d’évaluer sans délai la situation de l’enfant visé et d’orienter le dossier. Les articles 51 et 52 prévoient à cet égard que, s’il décide qu’un enfant doit être pris en charge, le Comité local d’orientation confie le cas au directeur de la protection de la jeunesse (du Centre de services sociaux) pour que celui-ci prenne à l’égard de l’enfant les mesures suggérées par le comité ou toutes autres qu’il juge plus appropriées ou qu’il transmette le cas à la Cour. Lorsque la situation concerne un enfant âgé de 14 ans ou plus qui a commis ou est soupçonné d’avoir commis un crime grave ou qui a déjà été trouvé coupable de plusieurs infractions, l’article 59 prévoit que le comité ou le directeur de la protection de la jeunesse doit sans délai en saisir la Cour pour que « celle-ci mette en application les mesures de protection que le comité ou le directeur suggère ou toutes autres qu’elle juge plus appropriées104 ». Une direction de la protection de la jeunesse est également instituée dans chacun des centres de services sociaux. Sous l’autorité du directeur de la protection de la jeunesse, ce service prend charge des situations qui lui sont signalées par un comité et voit à l’exécution des ordonnances rendues par la Cour. L’avant-projet prévoit une certaine participation des parents et de l’enfant âgé de 14 ans ou plus au processus de décision. Les articles 60 et suivants prévoient en effet l’obligation pour le directeur de communiquer avec eux au sujet des mesures qui sont envisagées pour remédier à la situation ainsi que le droit pour ceux-ci de refuser les mesures proposées et de « discuter avec le directeur des mesures qu’ils croient eux-mêmes opportunes ». À défaut d’obtenir l’accord des parents et de l’enfant dans un délai de 20 jours, le directeur doit saisir la Cour. La formule proposée répond, à n’en pas douter, à plusieurs des critiques adressées au projet de loi 65. Le mécanisme de réception et d’orientation est décentralisé au niveau régional par l’implantation de comités locaux relevant d’une commission provinciale. Bien que cette mécanique demeure sous l’autorité du ministre de la Justice, la part faite aux Affaires sociales s’accroît, par la création, dans chaque centre de services sociaux, d’une direction de la protection de la jeunesse, dont le directeur jouit d’une assez grande marge de manœuvre : c’est en effet ce fonctionnaire qui est chargé de transmettre le dossier à la Cour ou de tenter d’en arriver, avec l’enfant âgé de 14 ans et plus et ses parents, à une entente sur des mesures volontaires. L’avant-projet de 1975 a donc été, dans l’ensemble, beaucoup mieux accueilli que le projet de loi 65105. Tout en approuvant la mise en place, au niveau local, d’instances de réception et d’orientation des cas, Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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quelques organismes, notamment la Ligue des droits de l’homme et le Bureau de consultation-jeunesse, insistent sur la nécessité que ceux-ci favorisent la participation du public à la protection de la jeunesse, qu’ils soient bien intégrés au milieu et soient à même d’utiliser les ressources communautaires106. De son côté, le Barreau du Québec souhaite que les dispositions de l’avant-projet relatives à la protection sociale, où il est question des diverses mesures applicables à un enfant et à sa famille, soient reformulées de façon à dissiper l’impression de « bouillie législative » qui s’en dégage107. Les critiques portent également sur l’excessive complexité du système proposé dans l’avant-projet. Plusieurs organismes entendus à ce sujet souhaitent que soit simplifié le mécanisme de réception et d’orientation et que soient précisés les pouvoirs des divers éléments structurels concernés108. On ne manque pas non plus d’évoquer les chevauchements, courts-circuits et conflits d’intérêts susceptibles de se produire entre les nombreuses instances mises en place, d’autant plus que l’avantprojet prévoit que les mêmes personnes seront appelées parfois à faire partie de plusieurs d’entre elles dans la même région109. Enfin, et il n’y a pas là de quoi s’étonner, l’Association des centres de services sociaux du Québec, faisant valoir les difficultés que poserait aux citoyens une structure trop complexe et arguant des ressources considérables déjà disponibles dans les centres de services sociaux, réclame un rôle accru pour ces établissements. On vante les mérites d’une coordination de la protection de la jeunesse dans les centres de services sociaux, à charge pour ceux-ci de mettre sur pied des directions de la protection de la jeunesse et de désigner des directeurs de la protection de la jeunesse110. Cette proposition rallie plusieurs intervenants et parlementaires111. Dans le même sens, l’Association professionnelle des criminologues du Québec souhaite que la direction de la protection de la jeunesse soit investie de pouvoirs accrus en matière de délinquance et qu’il lui revienne, notamment, d’appliquer des mesures de prévention et de « déjudiciarisation » pour les personnes mineures délinquantes. Il lui semble essentiel que des approches particulières soient mises en œuvre dans les centres de services sociaux pour les enfants en besoin de protection et pour les jeunes délinquants112. Clarification, simplification, coordination, tels semblent avoir été les maîtres mots des discussions soulevées par l’avant-projet. Les groupes d’intérêts y ont pris une part dominante au détriment des associations de citoyens. Le débat semble en être devenu un de « spécialistes ». Comme on le sait, l’avant-projet fut remplacé, deux ans plus tard, par une nouvelle proposition législative.

Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Un organisme spécialisé intégré au réseau social

Le projet de loi 24113 écarte les comités locaux d’orientation et leur substitue, comme mécanisme de réception et d’orientation des situations, un directeur de la protection de la jeunesse (DPJ) agissant dans chacun des centres de services sociaux du Québec. Il s’agit donc d’une instance régionale intégrée au réseau social déjà existant. Le directeur, nommé par le conseil d’administration du Centre de services sociaux114, exerce par lui-même ou par l’intermédiaire des personnes qu’il désigne les responsabilités qui lui sont dévolues par les articles 29 et 32 de la loi. En vertu de l’article 30 et des articles 45 et suivants, le directeur analyse d’abord la situation de tout enfant dont la sécurité ou le développement est considéré comme compromis ou à qui l’on impute des actes contraires à une loi ou à un règlement en vigueur au Québec115. Il prend, le cas échéant, les mesures d’urgence requises et s’efforce, autant que possible, d’obtenir l’adhésion des parents et de l’enfant à ces mesures. Après avoir complété l’analyse de la situation de l’enfant, il détermine si sa sécurité ou son développement est effectivement compromis. S’il conclut qu’il en est ainsi, il décide de l’orientation de l’enfant116, par luimême, s’il s’agit de proposer des mesures volontaires, ou conjointement avec une personne désignée par le ministre de la Justice, lorsqu’il croit opportun de saisir le tribunal du cas de l’enfant, lorsque l’enfant de plus de 14 ans ou ses parents ne sont pas d’accord sur les mesures volontaires proposées ou lorsque des actes contraires à une loi ou à un règlement en vigueur au Québec sont imputés à l’enfant117. Pour s’acquitter de ses responsabilités, le directeur dispose de pouvoirs d’enquête et, à cette fin, lui-même et tout enquêteur qu’il désigne « sont investis des pouvoirs et de l’immunité accordés aux commissaires nommés en vertu de la Loi des commissions d’enquête » (article 32). Cette approche, dans ses grandes lignes, recueille l’assentiment des personnes et groupes entendus en commission parlementaire. Il n’y a pas lieu de s’en étonner, puisque le texte législatif prend en considération la plupart des commentaires formulés au sujet de l’avant-projet de 1975. Ainsi que l’ont noté certains auteurs : La philosophie du projet de loi a su faire l’objet d’un consensus parmi les intervenants, et la plupart des recommandations qui ont été faites en Commission parlementaire visaient à perfectionner un texte qui, d’emblée, reflétait en grande partie leurs aspirations118. Les opinions émises reflètent tout de même l’inquiétude de certains intervenants quant à la cohérence des services offerts aux jeunes en difficulté. Ainsi le Centre Berthelet insiste-t-il sur la nécessité d’établir une concordance entre le projet de loi 24, la Loi sur les services de santé et les services sociaux et la Loi sur les jeunes délinquants119.

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Les pouvoirs attribués au DPJ font également l’objet de nombreux commentaires. Le député et ancien ministre Claude Forget est d’avis que le directeur se retrouvera en quelque sorte juge et partie, ayant au départ à évaluer une situation et, éventuellement par la suite, à imposer la solution retenue au Centre de services sociaux dont il est lui-même partie intégrante120. Pour sa part, La Ligue des droits de l’homme, qui n’a pas été entendue en commission parlementaire mais qui a fait connaître sa position à ce sujet par la voie des journaux, estime que le DPJ cumule l’exercice de pouvoirs administratifs et de pouvoirs judiciaires, notamment en cas d’urgence, sans que cette dévolution soit assortie de garanties suffisantes de respect des droits des jeunes ou des adultes impliqués. Elle trouve inadmissible que le DPJ dispose d’un pouvoir d’envoi presque exclusif au tribunal, alors que ce droit est strictement limité quant à l’enfant et à ses parents121. Dans la même optique, le Barreau du Québec s’interroge sur l’opportunité de créer des mécanismes d’intervention sociale destinés à favoriser l’application de mesures volontaires et à éviter le recours au processus judiciaire si l’on confère aux intervenants sociaux des pouvoirs quasi judiciaires tels ceux des commissaires nommés en vertu de la Loi des commissions d’enquête122. Le Bureau de consultation-jeunesse émet les mêmes réserves. Il estime, en outre, que la structure administrative établie est trop lourde et qu’elle pourra difficilement mettre en œuvre des mesures concrètes de réinsertion sociale123. Plusieurs organismes, dont le Bureau de consultation-jeunesse, craignent d’ailleurs une centralisation excessive des interventions dans les centres de services sociaux, au détriment des centres locaux de services communautaires et des initiatives du milieu124. La Fédération des CLSC déplore, il va sans dire, le peu de place fait aux centres locaux de services communautaires dans le projet de loi ; elle rappelle l’expertise de ces organismes dans le domaine de la jeunesse et leur implantation dans les milieux de vie des jeunes ; elle regrette que leur connaissance des problèmes concrets et leur fonction préventive n’aient pas été prises en considération dans le texte législatif125. Quelques modifications ayant trait aux modalités de nomination du DPJ et à la notion de « prise en charge » ont été apportées au texte législatif entre le moment du dépôt en première lecture et celui de l’adoption finale126. En outre, le DPJ et ses délégués se sont vu retirer le pouvoir d’agir comme des commissaires-enquêteurs. La loi de 1977 leur reconnaît cependant le pouvoir de s’enquérir, par tous les moyens légaux jugés nécessaires, de toute matière relevant de la compétence du DPJ : ils peuvent, notamment, pénétrer dans tous les lieux ou endroits dans lesquels se trouve un enfant dont la sécurité ou le développement peut être compromis (art. 35). Que de chemin parcouru entre le dépôt du projet de loi 65 et l’adoption de la loi de 1977 en ce qui a trait au mécanisme de réception et d’orientation des situations d’enfants en besoin de protection ! D’une Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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structure centralisée, de type quasi judiciaire, on passe progressivement, à la faveur d’une réflexion collective sans précédent, à un mécanisme régional intégré au réseau des affaires sociales. Il eût été difficile de justifier la mise en place de telles structures sans créer du même coup un mécanisme de surveillance et de contrôle du processus ainsi établi. 2.2. La surveillance et le contrôle du processus

C’est dans l’avant-projet de 1975 qu’apparaît pour la première fois le souci du législateur d’instituer une instance autonome de surveillance et de contrôle de l’application du texte législatif. Cette préoccupation tardive s’explique, d’une part, par la nature des mécanismes autour desquels s’articulait l’ancienne Loi de la protection de la jeunesse127 et, d’autre part, par le fait que c’est l’avant-projet de loi de 1975 qui, le premier, met en avant un mécanisme radicalement différent de réception et d’orientation des situations d’enfants en besoin de protection128. Voyons comment, de cet avant-projet à la loi de 1977, ont évolué les dispositions établissant la surveillance et le contrôle du processus. Un organisme tentaculaire

L’avant-projet de 1975129 propose la création, au plan national, d’une Commission de protection de la jeunesse (articles 11 et s.) et, au plan régional, de conseils de surveillance (articles 33 et s.). La Commission, qui se compose de 10 membres « choisis parmi les personnes qui, en raison de leurs activités, sont susceptibles de contribuer d’une façon particulière à l’étude et à la solution des problèmes de la jeunesse » et dont font partie, à titre consultatif, le sous-ministre de la Justice ou son délégué et le sous-ministre des Affaires sociales ou son délégué (article 12), se voit investie de responsabilités diverses : elle veille à ce que la protection sociale et judiciaire soit rendue accessible à tout enfant en danger, notamment l’enfant soumis à des mauvais traitements physiques ; elle favorise l’élaboration de programmes d’information destinés au public et aux jeunes, en particulier, ainsi que la poursuite d’études et d’enquêtes et l’établissement de statistiques en matière de protection de la jeunesse ; enfin, elle institue des conseils de surveillance régionaux, en supervise le fonctionnement et adresse les recommandations qu’elle croit appropriées aux ministres des Affaires sociales et de la Justice (art. 22). Quant aux conseils de surveillance, ils comptent au moins cinq membres, dont l’avocat désigné par le ministre de la Justice pour faire partie du comité local d’orientation et la personne déléguée par le Centre de services sociaux du territoire concerné aux mêmes fins. Les autres membres sont choisis par la Commission parmi les résidents de la région qui démontrent un intérêt pour la protection de la jeunesse (art. 35). Chaque conseil de surveillance désigne, parmi ceux de ses membres résidant dans la région, celui qui fait partie du comité local d’orientation (art. 36). Le conseil a pour fonction de surveiller l’application générale

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de la loi dans la région de son ressort, d’informer la population des dispositions de la loi, de recevoir et d’étudier les plaintes du public et d’accomplir toutes autres tâches à lui confiées par la Commission ou le ministre (art. 37). Les personnes nommées par la Commission auprès d’un conseil de surveillance et autorisées par écrit à cette fin peuvent pénétrer en tout temps convenable dans tous lieux où se trouve, présumément, un enfant à qui est appliquée une mesure prise en vertu de la loi (art. 38). L’idée de créer une Commission de protection de la jeunesse fut bien accueillie dans les milieux concernés, du moins si l’on en croit les commentaires formulés à ce sujet en commission parlementaire ; toutefois, celle de mettre en place des conseils de surveillance régionaux le fut beaucoup moins. Ainsi le Centre communautaire juridique de Montréal estime-t-il que la Commission doit jouer un rôle prépondérant dans la protection de la jeunesse au Québec ; la principale fonction de cet organisme doit être de constituer des comités locaux d’orientation, d’en coordonner les activités et de faire de même à l’égard des comités consultatifs que le Centre suggère de substituer aux conseils de surveillance130. D’autres intervenants déplorent d’ailleurs vivement la lourdeur des structures proposées et perçoivent notamment les conseils de surveillance comme un palier inutile entre la Commission et les comités locaux d’orientation131 ; ces instances régionales paraissent d’autant plus incongrues qu’elles ont pour mission de superviser les actions des comités locaux d’orientation au sein desquels siègent déjà certains de leurs membres132. Si certains estiment que les conseils de surveillance constituent une initiative heureuse pour favoriser la participation de la communauté à la recherche de solutions aux problèmes des enfants en difficulté133, d’autres sont d’avis que les citoyens sont déjà mis à contribution au sein des comités locaux d’orientation et qu’il est préférable de simplifier le système de manière à ce que la fonction de surveillance soit exercée exclusivement par la Commission de protection de la jeunesse134 ; l’Association des centres de services sociaux du Québec se dit même convaincue que la mise en place de conseils de surveillance n’assurerait pas une meilleure protection aux enfants mais, au contraire, multiplierait les conflits et contribuerait à la création d’un climat non propice à la coordination des services135. Deux ans plus tard, le projet de loi 24 allait-il refléter ces remarques négatives au sujet des conseils de surveillance ? Un organisme central

Il y a tout lieu de croire que les appels à la simplification du processus ont été entendus, puisque le projet de loi 24136 propose la création d’un organisme central de surveillance et de contrôle du processus, dont le siège est à l’endroit déterminé par le gouvernement, mais dont les séances peuvent avoir lieu en tout endroit au Québec (art. 20).

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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Désigné sous le nom de Comité de la protection de la jeunesse, l’organisme proposé exerce les responsabilités énumérées à l’article 22 du projet de loi : il veille à ce que des mesures de protection soient rendues accessibles à l’enfant dont la sécurité ou le développement est considéré comme compromis ; il assure le respect des droits reconnus à l’enfant par la loi et enquête sur toute situation où il a raison de croire que les droits d’un enfant ont été lésés par les personnes ou les organismes responsables de son application : le cas échéant, il prend les moyens légaux nécessaires pour que soit corrigée la situation ; il favorise la protection des enfants victimes d’abus sexuels ou de mauvais traitements physiques et procède à la révision de la situation des enfants pris en charge par le directeur pour ces motifs et, sur demande, de toute autre situation relevant de celui-ci en vertu de la loi ; il agit à titre d’arbitre lorsqu’il y a désaccord entre le directeur et la personne désignée par le ministre de la Justice quant à une décision concernant l’orientation de l’enfant ; enfin, il élabore des programmes d’information sur les droits de l’enfant et encourage la participation bénévole d’individus et de groupes à des activités liées à la protection de la jeunesse137. Rattaché au ministère de la Justice (art. 157), le Comité, dans l’exercice de ses pouvoirs, peut enquêter sur toute matière de sa compétence ; à cette fin, le Comité et tout enquêteur qu’il désigne sont investis des pouvoirs et de l’immunité accordés aux commissaires nommés en vertu de la Loi des commissions d’enquête (art. 23). Comme on le sait, les responsabilités de l’organisme central proposé sont nombreuses et diverses. Selon M. Pierre Marois, ministre d’État au développement social et parrain du projet de loi, le Comité de la protection de la jeunesse joue un rôle charnière de coordination des approches sociale et judiciaire, individuelle et collective138. La nouvelle approche retenue recueille l’assentiment d’un grand nombre d’intervenants entendus en commission parlementaire. Présenté comme une structure souple, capable de remplir un rôle élargi d’ombudsman139, le Comité est également perçu comme une instance susceptible de réussir la jonction entre les aspects sociaux et juridiques du texte législatif140. L’Association des psycho-éducateurs souhaite qu’on lui donne le maximum d’efficacité, que ses décisions puissent être rapides et qu’elles aient un impact réel141. Le Conseil du Québec de l’enfance exceptionnelle, pour sa part, voit d’un bon œil que le Comité et le directeur ne dépendent pas l’un de l’autre et relèvent de ministères différents. Il y a là, selon l’organisme, un minimum de garantie d’indépendance pour le Comité142. Ce sont les pouvoirs d’enquête conférés au Comité et aux personnes par lui désignées à cette fin qui ont suscité les discussions les plus vives en commission parlementaire. La Commission des services juridiques, quant à elle, se dit d’accord avec l’étendue des pouvoirs octroyés au Comité ; son acquiescement est toutefois sujet à ce que l’exercice de telles prérogatives soit soumis au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

Page couverture du permier rapport d’activité du Comité pour la protection de la jeunesse, 1977

Cour supérieure143. De son côté, le Barreau du Québec s’oppose vivement à l’attribution de pouvoirs de cette nature au Comité. Estimant que « l’intervention sociale, de par sa nature, doit tendre à éviter, si possible, le conflit judiciaire… et doit amener la conciliation, la réhabilitation, la rééducation, la réintégration sociale », l’organisme ne voit pas comment il est possible, sans aller à l’encontre de l’objectif de « déjudiciarisation », de permettre au Comité d’assigner à comparaître, de contraindre à témoigner et à produire des documents, d’exiger et de recevoir le serment et, en cas de défaut, de condamner pour outrage avec les conséquences qui s’ensuivent144. Il n’est donc pas étonnant que, lors de l’étude du projet de loi en deuxième lecture, l’Assemblée nationale propose d’écarter la possibilité pour le Comité et les personnes par lui désignées de mener des enquêtes selon les modalités prévues dans la version initiale du projet de loi145. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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Au cours de l’étude en troisième lecture de la proposition législative, le ministre Pierre Marois dépose donc un texte appelé à devenir l’article 24 de la loi de 1977, lequel se lit comme suit : Art. 24 Les membres du Comité et toute personne à son emploi ne peuvent être poursuivis en justice pour des actes accomplis de bonne foi dans l’exercice de leurs fonctions. Ces personnes peuvent, par tous les moyens légaux qu’elles jugent nécessaires, s’enquérir sur toute matière relevant de leur compétence. Elles peuvent pénétrer dans tous les lieux ou endroits dans lesquels se trouve un enfant dont la sécurité ou le développement peut être considéré comme compromis. Commentant les modifications apportées au texte initial du projet de loi tant à l’égard du DPJ que du Comité, certains auteurs rappellent que « ces pouvoirs ont été considérés comme étant excessifs et exagérés compte tenu du fait qu’il en résultait une judiciarisation de l’intervention sociale, ce qui allait à l’encontre de toute la philosophie de la loi [et que] ces pouvoirs ont donc été ramenés à ceux d’un agent de la paix146 ». La structure, les responsabilités et les pouvoirs du Comité de la protection de la jeunesse semblent donc désormais correspondre aux souhaits des milieux intéressés. Décrivant la mission de cette instance, on a pu affirmer, quelques années plus tard : [C]’est en qualité de défenseur des droits de l’enfant et gardien d’une nouvelle approche psychosociale au phénomène de l’enfance maltraitée que l’action du Comité s’est exercée durant les cinq premières années de son mandat147.

CONCLUSION Au terme de ce rappel des principales étapes de maturation de la Loi sur la protection de la jeunessse de 1977, nous sommes conscients du fait que d’autres éléments de ce texte législatif auraient pu faire l’objet de développements substantiels : qu’on pense seulement aux modalités de signalement des situations d’enfants en danger, aux responsabilités de l’appareil judiciaire et à la procédure applicable. Nous avons plutôt choisi de nous en tenir aux aspects les plus novateurs et souvent les plus controversés de cette loi. Depuis son adoption, en 1977, la Loi sur la protection de la jeunesse a connu de nombreuses modifications148 , dont une d’importance majeure, en 1984149. À cette date, l’Assemblée nationale retirait en effet du texte législatif toutes les dispositions se rapportant aux jeunes contrevenants ; elle en ajoutait toutefois une relative au respect des droits reconnus à ceux-ci par la Loi sur la protection de la jeunesse150. On se rappelle, en effet, que c’est à ce moment qu’est entrée en vigueur la Loi sur les jeunes contrevenants151, adoptée par la Chambre des communes en 1982 et qui instituait, à l’égard des jeunes contrevenants, un système de Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

mesures de rechange analogue au mécanisme de « déjudiciarisation » mis en place par la loi de 1977. Soucieuse d’éviter les doubles emplois, les ambiguïtés et les chevauchements, l’Assemblée nationale a préféré ne pas occuper ce champ de compétence152. Pour le reste, si l’on passe en revue les thèmes étudiés ici, la loi de 1977 n’a pas connu de modifications majeures. Le principe de « déjudiciarisation » n’a pas été remis en cause, bien que des garanties supplémentaires aient été données à l’enfant et à ses parents au regard de son application 153 . Il est à noter également que le taux de « judiciarisation » des situations a augmenté considérablement ces dernières années, passant, entre 1993 et 1998, de 32 % à 46 %154. Cet accroissement s’expliquerait notamment par le développement de certaines pratiques défensives et l’alourdissement des situations signalées au DPJ. Les droits de l’enfant occupent toujours une place prépondérante dans le texte législatif, malgré le fait qu’on y ait, en 1984, réintroduit la notion d’intérêt de l’enfant, la formulation de la Loi sur la protection de la jeunesse ayant alors rejoint celle qui avait été retenue par le Code civil155. Fait à noter, la coexistence des deux concepts ne semble pas toujours facile. Rendu public en 1992, le Rapport du groupe de travail sur l’évaluation de la loi sur la protection de la jeunesse (rapport Jasmin) fait état de la persistance de conflits entre des visions s’appuyant respectivement sur les droits de l’enfant et sur son intérêt ; il rappelle « l’étroite complémentarité qui doit exister entre, d’une part, le respect des droits d’un enfant et, d’autre part, la recherche de son intérêt et la réponse à apporter à ses besoins fondamentaux ». « On doit donc éviter d’opposer ces trois réalités », conclut le rapport156. L’harmonie semble toutefois difficile à atteindre dans la pratique. Quant au champ d’intervention de l’État dans la vie privée de l’enfant et de sa famille, tel que délimité à l’origine par l’article 38 de la loi de 1977, il s’est légèrement accru au fil de certaines modifications157. Ainsi, on a ajouté, à l’article 38 b), le rejet émotionnel grave et continu de la part des parents comme facteur de compromission du développement mental ou affectif de l’enfant ; on a, en outre, introduit un article 38.1 qui prévoit que, en cas de fugue, d’absentéisme scolaire ou de délaissement d’un enfant, la sécurité ou le développement de celui-ci peut être considéré comme compromis, selon les circonstances. Le DPJ et le tribunal disposent, à l’égard de ces situations considérées comme moins critiques, d’une assez large discrétion. Le mécanisme de réception et d’orientation mis en place par la loi de 1977 a été maintenu, quoique simplifié, lors de la révision législative de 1984. En effet, la personne désignée par le ministre de la Justice qui, à l’origine, devait concourir à certaines décisions du DPJ, est alors éliminée158. Plus récemment, à la suite du dépôt du rapport Jasmin, certaines modalités de l’intervention du DPJ ont été précisées159. D’autres recommandations de ce groupe de travail ayant trait à l’intervention judiciaire seraient, semble-t-il, actualisées sous peu et donneraient lieu à Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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Page couverture du rapport du groupe de travail sur l’évaluation de la Loi sur la protection de la jeunesse (Groupe Jasmin), 1992

une nouvelle modification législative. Enfin, depuis la réforme des services de santé et des services sociaux, ce n’est plus à l’intérieur d’un Centre de services sociaux, mais bien d’un Centre de protection de l’enfance et de la jeunesse, que le DPJ exerce ses fonctions160. D’autre part, le Comité de la protection de la jeunesse a été successivement remplacé par la Commission de protection des droits de la jeunesse et par la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse comme instance de surveillance et de contrôle de l’application de la loi161. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

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Comme on a pu le voir tout au long de notre exposé, les divers thèmes étudiés représentaient des enjeux majeurs du point de vue philosophique, politique ou professionnel. Aussi ont-ils donné lieu à un débat de société d’une ampleur inusitée jusqu’alors162. Des lois ou des expériences étrangères ont été portées à l’attention des parlementaires et des divers intervenants, dont certains éléments ont pu inspirer ou influencer la formulation des textes successivement soumis à l’Assemblée. Il appert toutefois que la loi de 1977 n’est alignée sur aucun « modèle » extérieur et qu’elle est le résultat original d’un processus de réflexion, de discussion et de rédaction qui aura duré 10 ans. Certains ont cru y voir une victoire de l’appareil gouvernemental sur l’appareil étatique, les visées expansionnistes de celui-ci ayant été freinées par les contraintes budgétaires de celui-là163. Sans nier que des considérations d’ordre économique aient pu infléchir le processus, il semble bien que l’exercice ait eu pour objectif de délimiter au mieux le champ d’intervention de l’État en la matière et d’en déterminer les modalités les plus appropriées. La préoccupation de limiter l’intervention de l’État en vertu de la LPJ aux situations qui y sont explicitement énoncées demeure centrale dans les années qui suivent la mise en vigueur de ce texte législatif. Le rapport Jasmin164 et avant lui le rapport Charbonneau165 affirment sans ambages que la LPJ n’épuise pas le concept de protection, ni d’ailleurs la mission de l’État en la matière. Parents, éducateurs, communauté, services de santé et services sociaux de base sont appelés à jouer chacun leur rôle à cet égard. Encore faut-il que l’État favorise cette prise en charge individuelle et collective par l’adoption de politiques cohérentes et l’allocation de ressources appropriées, comme l’a souhaité, dès 1991, le rapport Bouchard166. Le discours sur la nécessaire complémentarité des centres jeunesse, des CLSC, des écoles, des centres hospitaliers et des organismes communautaires, à l’honneur depuis plus de 10 ans, n’a toujours pas pris la forme, malgré certaines initiatives louables, d’un réseau de services et de ressources intégrés aux enfants et aux familles. Quoi qu’il en soit, la Loi sur la protection de la jeunesse n’est qu’un élément, mais un élément clé, de cette mécanique. Texte qu’une société s’est donné, cette loi a été, à son origine, porteuse d’une nouvelle vision de l’enfance ; pour quiconque observe toutes les modifications qu’elle a connues depuis lors, elle est également porteuse d’une immense capacité d’adaptation aux réalités mouvantes qui constituent son objet. Notes 1. L.Q. 1977, c. 20 ; L.R.Q., c. P-34.1, ci-après désignée LPJ. La loi de 1977 est entrée en vigueur dans son ensemble le 15 janvier 1979. 2. Loi relative aux écoles de protection de la jeunesse, S.Q. 1950, c. 11 ; Loi modifiant la Loi des écoles de protection de la jeunesse, S.Q. 1950-51, c. 56 ; Loi de la protection de la jeunesse, S.Q. 1959-1960, c. 42 : S.R.Q. 1964, c. 220. 3. Voir, à ce sujet, É. Deleury et M. Rivet, « La protection de l’enfant en droit social québécois », (1978) 9 Revue de droit de l’Université de Sherbrooke 16, p. 25-26 et R. Joyal, Précis de droit des jeunes, t. 2, Cowansville, Les Éditions Yvon Blais, 1988, p. 27-28. Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Univerwww.puq.ca sité du Québec D1081N © 2001 Presses de l’Université du• Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier,–bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca : L’évolution de la protection de l’enfance au Québec des origines nos jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul.Tiré Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V :2M2 • Tél. : à(418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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4. Dès 1968, M. Victor Goldbloom, alors député du comté de D’Arcy-McGee à l’Assemblée nationale, réclame une nouvelle loi sur la protection de la jeunesse. À l’occasion d’un débat sur les crédits des ministères, il reproche à la législation en vigueur de s’intéresser davantage aux institutions pour enfants qu’à la réadaptation de ceux-ci et à la prévention des problèmes sociaux : Québec, Débats de l’Assemblée législative, 3e session, 28e Législature, Comité des crédits, p. 610. L’année suivante, il revient à la charge en faisant remarquer à l’Assemblée que n’importe qui peut amener un enfant négligé ou abandonné devant la Cour de bien-être social, alors que la loi ne définit pas clairement les responsabilités qui doivent être assumées par la suite à l’égard de cet enfant : Québec, Débats de l’Assemblée législative, 4e session, 28e Législature, vol. 8, no 17, p. 668. 5. Loi de la protection de la jeunesse, Projet de loi 65 (1re lecture), 3e session, 29e Législature (Québec). Le projet fut déposé le 8 novembre 1972. 6. Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements, L.Q. 1974, c. 59. 7. Avant-projet de loi, Loi sur la protection de la jeunesse : Québec, Assemblée nationale, Journal des débats, 3e session, 30e Législature, vol. 16, no 52, p. 1564-1565. 8. Assemblée nationale du Québec, Projet de loi no 24, Loi sur la protection de la jeunesse (première lecture), Québec, Éditeur officiel du Québec, 1977. 9. On se rappelle, en effet, qu’à l’origine la LPJ s’appliquait également aux jeunes délinquants. Ses dispositions prévoyant la « déjudiciarisation » des situations visées par la loi se juxtaposaient alors à celles de l’ancienne Loi sur les jeunes délinquants (S.R.C. 1970, c. J-3), qui ne comportait aucun mécanisme de cet ordre. Cette coexistence ne fut pas sans causer certaines difficultés d’application (voir notamment, à ce propos, Procureur général du Québec c. Lechasseur et autre, [1981] 2 R.C.S. 253). À la suite de l’adoption, par la Chambre des communes, d’une loi qui instaurait un mécanisme non judiciaire de traitement des jeunes contrevenants (Loi sur les jeunes contrevenants, S.C. 1980-81-82-83, c. 110), l’Assemblée nationale abrogeait la plupart des dispositions de la LPJ relatives aux jeunes délinquants (Loi modifiant la Loi sur la protection de la jeunesse et d’autres dispositions législatives, L.Q. 1984, c. 4). Le présent exposé est centré sur la LPJ en tant que texte législatif régissant les situations d’enfants dont la sécurité ou le développement est compromis. Ce n’est qu’incidemment que nous ferons état de l’application de cette loi en matière de délinquance. 10. Dans les faits, une certaine « déjudiciarisation » avait déjà cours, de façon informelle, notamment en matière de délinquance, où agents de police et procureurs de la Couronne ont toujours disposé d’une certaine marge de discrétion. Il serait plus juste de parler de « non-judiciarisation » que de « déjudiciarisation ». Ce terme étant toutefois consacré par l’usage, nous n’avons d’autre choix que de l’employer. 11. En vertu de la loi de 1977, la personne désignée par le ministre de la Justice est appelée à concourir aux décisions du DPJ, notamment en matière de délinquance, d’envoi au tribunal ou de désaccord de l’enfant et des parents avec les mesures proposées par le DPJ. Ce personnage disparaît lors des modifications de 1984. 12. Des modifications subséquentes ont élargi cette possibilité pour l’enfant et ses parents à tous les cas où ceux-ci se trouvent confrontés à une décision administrative avec laquelle ils ne sont pas d’accord : L.R.Q., c. P-34.1, art. 74.2. 13. On se rappelle, notamment, l’ancienne formulation de l’article 15 de la Loi de la protection de la jeunesse, précitée, note 2. 14. Pour un aperçu du contenu de ces ordonnances, voir É. Deleury, J. Lindsay et M. Rivet, Protection et délinquance, Dossiers de la Cour de bien-être social, Québec, 1974, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 1978, p. VII et 64.

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15. É. Deleury, J. Lindsay et M. Rivet, « La protection de l’enfant en droit comparé », (1980) 21 Cahiers de droit 87, p. 97. 16. Ibid., p. 92. Voir aussi, dans le même sens : É. Deleury et M. Rivet, « La protection de l’enfant en droit social québécois », loc. cit., note 3, p. 29 ; É. Deleury et M. Rivet, « La protection sociale et judiciaire de la jeunesse, premier pas vers une réforme globale du droit de la famille », (1978) 19 Cahiers de Droit 507, p. 516. 17. Voir, par exemple, Assemblée nationale du Québec, Commissions parlementaires, Commission conjointe des Affaires sociales et de la Justice, Projet de loi 24 – Loi sur la protection de la jeunesse, le 25 octobre 1977, p. B-6640 (M. Gilles Sabourin) et p. B-6686 (M. Michel Morin). 18. Claude Boisclair, « L’entente sur les mesures volontaires dans la Loi sur la protection de la jeunesse », (1982) 13 Revue de droit de l’Université de Sherbrooke 143, p. 153. 19. Commission créée en vertu d’un arrêté en conseil du 24 janvier 1967 sous l’autorité de la Loi des commissions d’enquête (S.R.Q. 1964, c. II). 20. L’idée sera reprise au cours des années 1970 dans le contexte de la prévention et du traitement de la criminalité chez les adultes : Commission de réforme du droit du Canada, La déjudiciarisation, Ottawa, Information Canada, 1975 et Rapport de la première conférence nationale sur la déjudiciarisation, La déjudiciarisation : vers un concept et une expérience propres au Canada, Ottawa, Ministère du Solliciteur général, Division des communications, 1978. 21. Cette commission, présidée par le juge Yves Prévost, avait notamment pour mission d’étudier les problèmes relatifs à l’application des lois criminelles et pénales au Québec et de formuler des recommandations quant aux mesures à prendre pour assurer une meilleure protection des citoyens et de leurs biens : Commission d’enquête sur l’administration de la Justice en matière criminelle et pénale du Québec, La société face au crime, vol. 1, Québec, Éditeur officiel du Québec, 1968, p. 9. 22. Ibid., vol. 4, t. 1-3. 23. Ibid., vol. 4, t. 1, p. 61. 24. Ibid., p. 70. 25. Ibid., p. 83-85. Un comité de ce type avait été mis sur pied à Sillery, en banlieue de Québec, quelques années auparavant. La loi belge de 1965 en prévoyait la création dans chaque arrondissement judiciaire. 26. Ibid., p. 110, recommandation no 11, p. 122-123, recommandations nos 37-42. 27. Ibid., p. 123, recommandation no 43. 28. É. Deleury, J. Lindsay et M. Rivet, « Historique et analyse de la loi de la protection de la jeunesse », (1978) 52 Intervention, 22, p. 25 ; certaines réticences ont cependant été exprimées, notamment par la Commission des services juridiques : Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 17, p. B-6710-6711 (Me Yves Lafontaine). 29. Voir, en ce sens : Jacques Archambault, Analyse structurelle et conjoncturelle des facteurs économiques, politiques, idéologiques, administratifs et sociaux ayant influencé la réforme du système de protection de la jeunesse au Québec, Thèse présentée à l’Université du Québec à Montréal comme exigence partielle du doctorat en science politique, 1991, t. 1, p. 29, 106, 140, 143-144. 30. Ibid., t. 2, p. 367 ; Renée Joyal-Poupart, « La Ligue des droits de l’homme et le projet de loi 24 », Le Devoir, 15 décembre 1977, p. 13. 31. Voir, à ce sujet, Renée Joyal-Poupart, « L’avant-projet de loi sur la protection de la jeunesse : du meilleur et du pire », Le Devoir, 6 mars 1976, p. 5-6.

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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32. Renée Joyal, « La notion d’intérêt supérieur de l’enfant. Sa place dans la Convention des Nations-Unies sur les droits de l’enfant », (1991) 62 Revue internationale de droit pénal 785, p. 787. Pour consulter le texte de ces divers instruments, voir : Jean-François Boulais, Loi sur la protection de la jeunesse, texte annoté, 4e édition, Montréal, Société québécoise d’information juridique, 1999, p. 505 et s. 33. Lucie Laurin, Des luttes et des droits, Montréal, Les Éditions du Méridien, 1985, p. 68-70 et 103-108. 34. É. Deleury, J. Lindsay et M. Rivet, loc. cit., note 28, p. 25. 35. Assemblée nationale du Québec, Commissions parlementaires, Commission conjointe des Affaires sociales et de la Justice, Projet de loi 65, Loi sur la protection de la jeunesse, le 3 avril 1973, p. B-41 (M. Roger Prud’homme). 36. Ibid., p. B-43. 37. Voir, à ce sujet, note 32. 38. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 35, le 3 avril 1973, p. B-53 (M. Florian Gaudrault). 39. Ibid., le 4 avril 1973, p. B-93 (M. Maurice Champagne). 40. Ibid., le 27 février 1973, p. B-8881 (M. Jérôme Choquette) ; le 3 avril 1973, p. B-46 (M. Jérôme Choquette). 41. Ibid., le 3 avril 1973, p. B-45 (M. Claude Castonguay). 42. Voir supra, note 7. 43. L.Q. 1975, c. 6 ; L.R.Q., c. C-12. 44. Notamment aux articles 3 à 11 de la LPJ, précitée, note 1. Ces énoncés sont repris un peu plus bas. 45. Assemblée nationale du Québec, Commissions parlementaires, Commission conjointe des Affaires sociales et de la Justice, Avant-projet de loi sur la protection de la jeunesse, le 9 mars 1976, p. B- 164 (M. Mario Tardif). 46. Ibid., le 9 mars 1976, p. B-170 (M. Pierre Brien). 47. Ibid., le 9 mars 1976, p. B-189 (Me Françoise Plante). 48. Ce point de vue est soutenu avec une vigueur particulière dans le rapport Batshaw, dont les réflexions et recommandations sont rendues publiques à peu près à la même époque : Ministère des Affaires sociales, Rapport du comité d’étude sur la réadaptation des enfants et adolescents placés en centre d’accueil, p. 53-54. 49. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 45, le 9 mars 1976, p. B-191 (M. Claude Forget). 50. Précité, note 8. 51. Ibid., articles 69 et s. 52. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 17, le 25 octobre 1977, p. B-6640 (M. Gilles Sabourin). 53. Ibid., le 25 octobre 1977, p. B-6657-6658 (Mme Marguerite Séguin-Desnoyers). 54. Ibid., le 27 octobre 1977, p. B-6756 (M. Guy Lavigne). 55. Ibid., le 26 octobre 1977, notamment p. B-6720 (M. Pierre Marois). 56. É. Deleury, J. Lindsay et M. Rivet, loc. cit., note 28, p. 25. 57. À ce sujet, voir : J. Tellier, « La nouvelle Loi sur la protection de la jeunesse – Les droits des jeunes : responsabilités des adultes », Le médecin du Québec, février 1979, p. 3. 58. Pour un exposé de ces divers droits, voir Jeanne Houde, Loi sur la protection de la jeunesse, Cadre de référence des droits, Document de travail, Comité de la protection de la jeunesse, septembre 1981, p. 2 ; Renée Joyal, op. cit., note 3, p. 54-58. 59. Précitée, note 2. 60. À ce sujet, voir Mario Provost, « Le mauvais traitement de l’enfant : perspectives historiques et comparatives de la législation sur la protection de la jeunesse », (1991) 22 Revue de droit de l’Université de Sherbrooke 1, p. 52, 68-69. 61. Renée Joyal, loc. cit., note 32, p. 787.

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62. Précité, note 5. 63. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 35, le 5 avril 1973, p. B-160 (Mme Jeannine Filion). 64. Précité, note 7. 65. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 45, le 9 mars 1976, p. B-153 (M. Claude Forget). 66. Ibid., le 9 mars 1976, p. B-197 (M. Pierre Foucault). 67. Ibid., p. B-200. 68. Précité, note 8. 69. Op. cit., note 48, p. 53. 70. Ibid., p. 54. 71. Toutefois, la notion d’intérêt de l’enfant devait être réintégrée à l’article 3 de la LPJ en 1984, sur le même pied que celle de droits de l’enfant (L.Q. 1984, c. 4) ; la LPJ s’alignait ainsi sur le Code civil, qui, depuis 1980, prévoyait, à son article 30, que « l’intérêt de l’enfant et le respect de ses droits doivent être les motifs déterminants des décisions prises à son sujet » (L.Q. 1980, c. 39). Nous reviendrons sur la question en conclusion. 72. Renée Joyal, loc. cit., note 32, p. 787. 73. Précitée, note 2. 74. Il convient toutefois de rappeler qu’en 1974 l’Assemblée nationale avait adopté un ajout à cette loi : Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements, précitée, note 6. 75. Les mécanismes de réception et d’orientation des situations portées à la connaissance des pouvoirs publics successivement proposés à l’Assemblée nationale sont passés en revue plus loin dans ce texte. 76. Précitée, note 6. 77. Pour une étude détaillée de la loi de 1974, voir É. Deleury, « La Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements, L.Q. 1974, c. 59 », (1975) 16 C. de D. 937. 78. Assemblée nationale du Québec, Journal des débats, 2e session, 30e Législature, Projet de loi no 78, Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements (2e lecture), p. 4144 (M. Jérôme Choquette), p. 4146 (M. Marc-André Bédard), p. 4148 (M. Camille Samson). 79. Ibid., notamment p. 4144 et 4146, où MM. Choquette et Samson font allusion à un mémoire de la Ligue des droits de l’homme qui réclamait que la notion de mauvais traitements s’étende aux mauvais traitements psychologiques. Cette demande de la Ligue trouve cependant un écho, sous des formulations plus précises, dans les propositions législatives subséquentes. 80. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 45, le 9 mars 1976, p. B-155 (M. Claude Forget). 81. Ibid., le 9 mars 1976, p. B-190 (Me Françoise Plante). 82. Précitée, note 43. 83. Michael S. Wald, « State Intervention on Behalf of “Neglected Children” : A Search for Realistic Standards », (1975) 27 Stan. L. Rev. 985, p. 1002. 84. Cet ajout s’est fait au moment de la lecture, article par article, du projet de loi : Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 17, le 7 décembre 1977, p. B-8865 (M. Pierre Marois). 85. Le projet de loi 24 en traitait de façon incidente aux articles 30 a) et 56 a). 86. Jacques Archambault, op. cit., note 29, p. 347. 87. Michael S. Wald, loc. cit., note 83, p. 1037. 88. Le « signalement » ne fait pas l’objet d’un développement distinct dans le présent texte ; rappelons, toutefois, qu’à la « personne en autorité », chargée, en vertu de l’ancienne Loi de la protection de la jeunesse, de porter à la connaissance de la

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Cour les situations d’enfants en danger, se substitue, dans la loi de 1977, la responsabilité de l’ensemble des citoyens, et en particulier de certains professionnels, de signaler ces situations au DPJ. On pourra lire, à ce sujet, l’article 39 de la Loi sur la protection de la jeunesse, préc., note 1. Organisme mis sur pied dans chacune des régions administratives du Québec à la suite de l’adoption de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.Q. 1971, c. 48. Il s’agit, à l’époque, de la Cour de bien-être social, tribunal créé en 1950 : Loi instituant la Cour de bien-être social, S.Q. 1950, c. 10. La Cour de bien-être social ou tout juge de cette Cour peut en effet, sur requête écrite du directeur, rendre une ordonnance enjoignant à toute personne de comparaître devant celui-ci. Cette ordonnance doit être signifiée au moins 24 heures avant l’heure fixée pour la comparution. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 35, le 27 février 1973, p. B-8884 (M. Jean-Paul Cloutier). Ibid., le 5 avril 1973, p. B-146 (Dr Gloria Geliu). Ibid., le 4 avril 1973, p. B-95 (Mme Monique Perreault-Dubreuil). Préc., note 89. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 35, le 3 avril 1973, p. B-42 (M. Roger Prud’homme). Ibid., le 3 avril 1973, p. B-58 (Mme Alice Parizeau). Ibid., le 3 avril 1973, p. B-42 (M. Roger Prud’homme). Ibid., le 3 avril 1973, p. B-95 et B-96 (Mme Monique Perreault-Dubreuil). Loi de 1965 sur la protection de la jeunesse (Belgique). Au chapitre de la protection sociale, la loi belge prévoit alors la création de deux organismes, à savoir le Conseil national de protection de la jeunesse et les comités de protection de la jeunesse. Pour ce qui est du Conseil, il aide, sur le plan national, à la coordination des initiatives prises par les comités. Ses membres sont nommés par les ministères de l’Éducation, de la Justice et de la Santé publique et de la Famille. Le Conseil est une assemblée consultative, placée au sommet de la pyramide, qui étudie les problèmes de la protection sociale de la jeunesse. Ses fonctions sont les suivantes : 1) animer l’action des comités, donner en la matière des avis au ministère de la Justice et lui faire des propositions ; 2) donner son avis aux ministres de la Justice, de l’Éducation nationale, de la Santé publique et de la Famille au sujet de toute question relative à la protection de la jeunesse, et ce, soit à leur demande, soit de sa propre initiative ; 3) faire annuellement rapport sur les besoins et le développement de la protection sociale de la jeunesse. Les comités de la loi belge sont des organes de protection sociale préventive situés au chef-lieu de chaque arrondissement judiciaire. La loi belge n’a pas fixé de procédure précise en ce qui concerne leur action, car ils n’interviennent qu’avec le consentement des intéressés. On décrit ainsi les fonctions des comités : 1) intervenir lorsque la santé, la sécurité ou la moralité du mineur sont en danger et exercer une action sociale préventive lorsque son aide est acceptée ou sollicitée ; 2) rechercher et signaler aux autorités compétentes les faits préjudiciables à la santé physique ou morale des jeunes ; 3) susciter, orienter, coordonner, sur le plan local ou régional, toutes les initiatives en faveur de la protection de la jeunesse ; 4) exécuter la protection judiciaire (ordonnances du tribunal) ; 5) exercer l’action sociale préventive par le moyen des services techniques mis à sa disposition : a) un secrétariat administratif, b) un service social, c) un centre médico-psychologique, d) un centre de premier accueil pour l’hébergement des mineurs. Le comité suit le cheminement suivant : 1) il fait procéder par son service social à la réunion des premiers éléments ; 2) il en réfère, le cas échéant, à des spécialistes (pédagogues, psychologues, médecins, etc. ; 3) il dispense l’aide éducative

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qui s’avère nécessaire ; 4) il prévient le procureur du Roi, seul compétent pour saisir le tribunal, des cas où les personnes qui ont la garde de l’enfant refusent son aide, lorsque l’action entreprise se révèle inefficace, ou lorsque le comité estime que le mineur est exposé à un danger grave ; 5) il exécute les mesures prévues dans la décision judiciaire. Toutes ces informations sont tirées de J. Houde et J. Trépanier, Législations étrangères concernant la protection de l’enfance, Gouvernement du Québec, Ministère des Affaires sociales, Direction générale de la planification, 1973, p. 47 et s. 101. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 35, le 3 avril 1973, p. B-96 et B-100 (Mme Monique Perreault-Dubreuil), p. B-101 et B-103 (M. Maurice Champagne). 102. Cette commission joue également le rôle d’instance de surveillance et de contrôle de l’application de la loi ; nous traitons de cet aspect de son mandat subséquemment. 103. Les fonctions des Conseils de surveillance sont étudiées subséquemment. 104. La formulation retenue à cet égard à l’article 59 de l’avant-projet semble peu compatible avec les exigences du « due process » en matière criminelle. 105. Oscar D’Amours, « Survol historique de la protection de l’enfance au Québec de 1608 à 1977 », (1986) 35 Service social 386, p. 404. 106. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 45, le 25 novembre 1975, p. B-6318 (Mme Aline Gobeil), le 4 décembre 1975, p. B-6531-6533 (M. Raymond Jost). 107. Ibid., le 4 décembre 1975, p. B-6544 (M. Gérard Beaupré). 108. Ibid., le 4 décembre 1975, p. B-6531 (M. Raymond Jost, Bureau de consultationjeunesse) ; le 25 novembre 1975, p. B-6332-6334 (Me Oscar D’Amours, Association des centres de services sociaux du Québec) ; le 24 février 1976, p. B-139 (Mme Claire Leduc, Corporation professionnelle des travailleurs sociaux du Québec). 109. Renée Joyal-Poupart, loc. cit., note 31, p. 5 et 6. 110. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 45, le 25 novembre 1975, p. B-63436344 (M. Michel Lippé), p. B-6334 (Me Oscar D’Amours). 111. Ibid., le 4 décembre 1975, p. B-6523 (Mme Lise Dauphinais, Hôpital Hôtel-Dieu du Sacré-Cœur-de-Jésus), le 24 février 1976, p. B-137 (Mme Rachel TherriaultHartenberg, CRSSS de Montréal métropolitain) ; le 24 février 1976, p. B-139 (Mme Claire Leduc, Corporation professionnelle des travailleurs sociaux du Québec), le 4 décembre 1975, p. B-6535 et 6536 (M. Claude Forget). Cependant, le Conseil du Québec de l’enfance exceptionnelle fait valoir que l’évaluation de la situation et la prestation de services ne doivent pas relever du même organisme : le 9 mars 1976, p. B-165 (M. Pierre Paradis). 112. Ibid., le 9 mars 1976, p. B-172 (M. Marc Brien) ; p. B-174 (M. Marc Côté). 113. Précité, note 8. Les numéros d’articles cités sous cette rubrique correspondent à ceux du projet de loi 24, tel que déposé en première lecture ; ils ne correspondent pas toujours à la numérotation finale des articles de la loi de 1977. 114. En vertu du projet de loi 24, cette nomination devait se faire sur recommandation du directeur du Centre de services sociaux. À la suite des représentations faites en commission parlementaire à ce sujet, on modifia le texte pour y ajouter « après consultation auprès du conseil régional, des organismes et des centres d’accueil visés par la présente loi qui opèrent sur le territoire desservi par le centre de services sociaux » ; voir article 31, par. 2, de la loi de 1977. 115. Voir supra, note 9, concernant l’application de la Loi sur la protection de la jeunesse (1977) à des situations de délinquance. 116. La notion de « prise en charge » qui n’apparaissait pas dans la première version du projet de loi 24 figure dans la Loi sur la protection de la jeunesse (1977), notamment à l’article 33 d).

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117. Bien que la Loi sur la protection de la jeunesse ait connu un cheminement original et qu’on ne puisse prétendre qu’elle ait été directement inspirée de tel ou tel modèle étranger, on ne peut s’empêcher d’observer une ressemblance assez nette entre le mécanisme de réception et d’orientation qu’elle met en place et celui existant à la même époque dans l’État de New York. Le signalement de la situation de tout enfant dont la santé, la sécurité ou le développement est compromis peut alors y être fait auprès du fichier central de l’enfance négligée de l’État de New York ou d’un service de protection de l’enfance, lequel constitue une section locale du Centre de services sociaux. Cet organisme vérifie le bien-fondé des signalements reçus et, le cas échéant, analyse la situation et oriente le cas. Le service peut soumettre aux parties un programme d’aide et de réadaptation auquel elles demeurent libres d’adhérer ou non. En cas de refus ou lorsque l’intérêt de l’enfant le requiert, le Service peut saisir le tribunal. Ces informations sont tirées de É. Deleury, J. Lindsay et M. Rivet, loc. cit., note 15, p. 87 et s. et J. Houde et J. Trépanier, loc. cit. , note 100, p. 26 et s. 118. É. Deleury, M. Rivet et J. Lindsay, loc. cit., note 28, p. 24. 119. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 17, le 25 octobre 1977, p. B-6756 (M. Guy Lavigne). 120. Ibid., le 25 octobre 1977, p. B-6655 (M. Claude Forget). 121. Renée Joyal-Poupart, loc. cit., note 30, p. 14. 122. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 17, p. B-6948 (Mme Micheline Audette-Filion). 123. Ibid., le 1er novembre 1977, p. B-6969 (Mme Renée Spain). 124. Ibid., p. B-6971 et B-6972. 125. Ibid., le 25 octobre 1977, p. B-6685 et B-6687 (M. Jacques Wilkins) ; p. B-6689 (M. Pierre Poupart). 126. Voir supra, notes 114 et 116. 127. Précitée, note 2. 128. On se rappelle, en effet, que sous le régime de la Loi de la protection de la jeunesse, c’est le système judiciaire, par l’intermédiaire de la Cour de bien-être social, qui agissait comme mécanisme de réception et d’enquête ; la Cour pouvait confier l’enfant à une personne ou société ou adresser une recommandation au ministre des Affaires sociales pour que l’enfant soit confié à une agence sociale ou placé dans une école de protection de la jeunesse. La Cour de bien-être social était soumise au pouvoir de contrôle et de surveillance de la Cour supérieure et le ministre supervisait les agences sociales et les écoles de protection de la jeunesse. L’adoption, en 1971, de la Loi sur les services de santé et les services sociaux (S.Q. 1971, c. 48) établit, à cet égard, des mécanismes spécifiques, les agences sociales ayant fait place aux centres de services sociaux et les écoles de protection de la jeunesse étant devenues des centres d’accueil. Quant au projet de loi 65 de 1972, il instaurait un mécanisme centralisé de réception et d’orientation des cas relevant directement du ministère de la Justice ; la Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements (L.Q. 1974, c. 59) était, pour sa part, destinée à remédier dans l’immédiat à un problème aigu et constituait d’ailleurs un ajout à la Loi de la protection de la jeunesse qui continua de s’appliquer jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de 1977. Voilà pourquoi, jusqu’au dépôt de l’avantprojet de 1975, la nécessité d’un mécanisme autonome de contrôle et de surveillance du processus était moins évidente. 129. Précité, note 7. 130. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 45, le 9 mars 1976, p. B-189 (Me Françoise Plante). 131. Ibid., le 25 novembre 1975, p. B-6313 et B-6345 (M. Jérôme Choquette). 132. Ibid., le 4 décembre 1975, p. B-6544 (Me Gérard Beaupré, Barreau du Québec).

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L’évolution de la protection de l’enfance

133. Ibid., le 25 novembre 1975, p. B-6314 (M. Roger Marier, Conseil des affaires sociales et de la famille). 134. Ibid., le 25 novembre 1975, p. B-6346 (M. Jérôme Choquette). 135. Ibid., le 25 novembre 1975, p. B-6334 (Me Oscar D’Amours). 136. Précité, note 8. 137. Lors de l’adoption, en 1974, de la Loi concernant la protection des enfants soumis à des mauvais traitements (voir notes 6 et 80), la responsabilité de la réception et de l’orientation de ces situations avait été confiée à un organisme désigné sous le nom de Comité de la protection de la jeunesse. Le projet de loi 24 propose d’abroger la loi de 1974 et de confier au comité constitué en vertu de celle-ci les responsabilités dévolues au Comité de la protection de la jeunesse aux articles 22 et s. du projet de loi. Les articles 146 et 154 de la loi de 1977 donnent suite à cette proposition et entraînent la transformation radicale des responsabilités initialement dévolues au Comité. 138. Assemblée nationale du Québec, Journal des débats, 2e session, 31e Législature, le 24 novembre 1977, p. 4326. 139. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 17, le 25 octobre 1977, p. B-6636 (M. Pierre Marois). 140. Ibid., le 26 octobre 1977, p. B-6710 (Me Yves Lafontaine, Commission des services juridiques). 141. Ibid., le 26 octobre 1977, p. B-6721 (M. Gilles Beaulieu). 142. Ibid., le 26 octobre 1977, p. B-6706 (Mme Marianne Harvey). Lors de l’étude du projet de loi en deuxième lecture, M. Marois revient d’ailleurs sur cette question et précise que le rattachement du Comité au ministère de la Justice lui permettra d’être plus autonome et aussi plus critique à l’égard du réseau des affaires sociales qui se voit désormais confier des responsabilités énormes : Assemblée nationale du Québec, Journal des débats, 2e session, 31e Législature, le 24 novembre 1977, p. 4326. 143. Assemblée nationale du Québec, op. cit., note 17, le 26 octobre 1977, p. B-6712 et B-6715 (Me Yves Lafontaine). 144. Ibid., le 1er novembre 1977, p. B-6947 et B-6948 (Mme Micheline Audette-Filion). 145. Assemblée nationale du Québec, Journal des débats, 2e session, 31e Législature, le 24 novembre 1977, p. 4329. 146. É. Deleury, M. Rivet et J. Lindsay, loc. cit., note 28, p. 27 ; dans le même sens, voir Oscar D’Amours, loc. cit., note 105, p. 407 et 408. 147. Jean-François Boulais, « Le Comité de la protection de la jeunesse, ombudsman des enfants en difficulté au Québec : origines et pratiques », Communication présentée au Colloque international sur le travail ombudsmanique auprès des enfants, Gand, décembre 1977, p. 11. 148. Pour une liste complète des modifications intervenues, voir Jean-François Boulais, op. cit., note 32 , p. 1. 149. Loi modifiant la loi sur la protection de la jeunesse et d’autres dispositions législatives, L.Q. 1984, c. 4. 150. Il s’agit de l’article 11.3. Celui-ci fait notamment référence aux droits des jeunes placés en centre ou en famille d’accueil. 151. S.C. 1980-81-82-83, c. 110. 152. Ce faisant, elle prenait aussi en considération l’arrêt Procureur général du Québec c. Lechasseur et autre, [1981] 2 R.C.S. 253, par lequel la Cour suprême avait déclaré « inopérantes » certaines dispositions de la Loi sur la protection de la jeunesse, lorsque celles-ci entraient en conflit avec des dispositions du Code criminel. Voir supra, note 9.

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La Loi sur la protection de la jeunesse de 1977

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153. Des modifications intervenues, notamment en 1981 et en 1984, ont assuré à l’enfant et à ses parents un accès accru au tribunal en cas de conflit avec les décisions du DPJ. L’article 74.2 de la loi actuelle reflète ces modifications. 154. Voir, à ce sujet, ministère de la Santé et des Services sociaux, Direction de la gestion de l’information, Service des indicateurs et mesure de la performance (Carole Lessard), Indicateurs repères sur l’application de la Loi sur la protection de la jeunesse, 1993-1994 à 1997-1998. 155. Depuis 1980, celui-ci prévoit, en son article 30, que l’intérêt de l’enfant et le respect de ses droits doivent être les motifs déterminants des décisions prises à son sujet. 156. Gouvernement du Québec, Ministère de la Santé et des Services sociaux et ministère de la Justice, La protection de la jeunesse, plus qu’une loi, Rapport du groupe de travail sur l’évaluation de la loi sur la protection de la jeunesse (rapport Jasmin), Québec, 1992, p. 37. 157. Voir, à ce sujet, Jean-François Boulais, op. cit., note 32, p. 149 et s. 158. Précitée, note 149, art. 26. 159. L.Q. 1994, c. 35 160. Loi sur les services de santé et les services sociaux et modifiant diverses dispositions législatives, L.Q. 1991, c. 42, articles 79, 82 et 544. 161. Voir, à ce sujet, Jean-François Boulais, op.cit., note 32, p. 113 et s. 162. La Loi de la protection de l’enfance de 1944, adoptée sous le gouvernement Godbout et qui ne fut jamais mise en œuvre, avait également suscité à l’époque un vif débat social. Voir, à ce sujet, le cinquième chapitre du présent ouvrage. 163. J. Archambault, op. cit., note 29, p. 441 et 442. 164. Op. cit., note 156, p. 15-16, 40-41. 165. Assemblée nationale du Québec, Rapport de la Commission parlementaire spéciale sur la protection de la jeunesse (rapport Charbonneau), Éditeur officiel du Québec, 1982, p. 53 et s. 166. Gouvernement du Québec, Ministère de la Santé et des Services sociaux, Un Québec fou de ses enfants, Rapport du groupe de travail pour les jeunes (rapport Bouchard), Québec, 1991.

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Conclusion Renée Joyal

Nous venons de voir comment, sur le territoire du Québec, l’État et la société ont pris en charge le problème des enfants maltraités, négligés et abandonnés ; nous avons également passé en revue les modes de traitement particuliers des jeunes délinquants au fil du temps. Au-delà de la séquence chronologique résultant du découpage en sept textes de ces thèmes, est-il possible de dégager un fil conducteur, de reconstituer, si l’on peut dire, la trame de l’évolution retracée ? Le premier texte fait ressortir le fait que, durant les deux siècles et demi qui suivent l’implantation de la colonie, c’est surtout l’enfance sans famille, abandonnée, qui préoccupe l’autorité publique. Le système de prise en charge est alors fondé sur la solidarité, parfois intéressée, des citoyens. Certaines communautés religieuses, déjà mises à contribution au XVIIIe siècle, assurent la bonne marche du système après le démantèlement de l’organisation coloniale française consécutive à la Conquête. Les six autres textes sont centrés sur les temps forts de l’évolution de la protection de l’enfance ou du traitement de la délinquance, situant dans leur contexte l’avènement des diverses lois et institutions concernées.

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L’évolution de la protection de l’enfance

Au-delà de ces événements marquants, qui jalonnent en quelque sorte le parcours, il est possible de discerner trois périodes qui se distinguent à la fois par un mode de vie dominant et une façon particulière pour l’État d’envisager son intervention. La première, qui correspond à l’époque coloniale, est caractérisée par la simplicité des rapports entre administrateurs et administrés. Peu nombreuse à l’origine, la population, composée d’artisans, de commerçants, d’agriculteurs et de coureurs des bois et regroupée autour des postes de Québec, de Trois-Rivières et de Montréal, s’acclimate peu à peu à l’espace, à la géographie et aux premiers occupants du nouveau pays. Le pouvoir repose entre les mains de quelques personnes. On cherche, autant qu’il est possible dans un contexte où les directives émanent de la métropole, des solutions rapides et pratiques aux problèmes qui se posent quotidiennement. Ainsi en est-il de celui des « enfants trouvés » que le procureur du Roi place en nourrice puis, subséquemment, confie ou « engage » à une famille. Il n’y a pas d’écran entre le fonctionnaire et les sujets du Roi. Les relations sont aussi simples et directes que possible. Au cours du XVIIIe siècle, alors que la population s’accroît et que le nombre d’enfants abandonnés augmente, l’instabilité politique se conjuguant à la croissance démographique, le rôle de certaines communautés religieuses et hospitalières prend de l’ampleur : celles-ci sont amenées à exercer dans certains cas les responsabilités dévolues au procureur du Roi. Cette prise de responsabilité progressive atténuera d’ailleurs l’onde de choc provoquée par la disparition de l’organisation civile française au moment de la Conquête. Les communautés religieuses prennent alors la relève. Ce premier point de rupture est donc neutralisé en partie du fait d’une certaine continuité dans les modes de prise en charge des enfants abandonnés ; la vie quotidienne de la population suit son cours. Cependant, commerçants et fonctionnaires anglais deviennent très présents dans les villes. C’est au cours du XIXe siècle que s’amorce la deuxième grande période de cette évolution, dont la « spécialisation » constitue le trait particulier. Le premier indice en est sans doute l’apparition d’institutions diversifiées pour la prise en charge de diverses « catégories » de personnes dans le besoin. L’hôpital général comme institution polyvalente n’apparaît plus comme la solution appropriée. Celui-ci s’oriente désormais vers une fonction exclusivement médicale. Pour les vieillards, on crée des hospices, pour les indigents, on tente de mettre sur pied des maisons d’industrie. Dans le domaine de l’enfance, il y aura désormais des crèches, des orphelinats et, pour les fillettes et jeunes filles, des refuges de « préservation ». Immigration et industrialisation se conjuguent pour accroître et diversifier la population urbaine. Le vagabondage et la petite délinquance se développent parmi la population jeune, souvent laissée à elle-même.

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Conclusion

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Les autorités publiques se préoccupent du problème, en débattent longuement, finissent par adopter quelques lois durant les années 1850. Puis, en 1869, s’ouvre la période des écoles de réforme et des écoles d’industrie, avec l’adoption de deux lois régissant le fonctionnement de ces nouvelles institutions. Les parlementaires associent étroitement les deux phénomènes, la délinquance étant vue comme la suite naturelle du vagabondage et de l’oisiveté. D’ailleurs, enfants vagabonds et enfants délinquants se retrouveront souvent dans des établissements reconnus à la fois comme écoles de réforme et comme écoles d’industrie. C’est aussi durant cette période qu’apparaissent la Loi sur les jeunes délinquants (1908), transposition, dans le domaine de la délinquance, du modèle de protection déjà en place en Ontario à l’égard des enfants maltraités et négligés, et la Loi de l’adoption (1924), dont l’objectif est de stabiliser la situation des enfants et des parents adoptifs et, par le fait même, de favoriser cette institution qui assure la prise en charge d’un grand nombre d’enfants orphelins ou abandonnés. Dans les décennies qui suivent, des idées nouvelles sont diffusées par les élites éclairées qui participent notamment aux grandes commissions d’enquête des années 1930 et 1940. Ces deux commissions recommandent une place accrue pour l’État dans le secteur de la protection de l’enfance. Il faut se rappeler qu’à partir de l’instauration du régime d’assistance publique en 1921, celui-ci avait reconnu sa responsabilité quant au financement des hôpitaux et de certaines institutions de bienfaisance. Le courant réformiste alors à l’œuvre mène à l’étatisation progressive du système d’assistance, qui marque la troisième période de l’évolution retracée. Celle-ci ne se réalisera pleinement qu’après la Révolution tranquille, mais, sur le plan idéologique, elle se dessine dès les années 1940. On se rappelle l’affrontement aigu des forces conservatrices et des forces réformistes autour des lois de 1944. La victoire ponctuelle des forces conservatrices amène alors la mise entre parenthèses de plusieurs projets réformistes. Les idées nouvelles font toutefois leur chemin, portées par les éléments moteurs de la société québécoise. Une fois terminé le règne de Maurice Duplessis, et à la faveur du retour des libéraux au pouvoir, ces idées se traduiront rapidement dans un grand nombre des réformes qui caractérisent la Révolution tranquille. Cette troisième période se distingue par la perte d’influence de la sphère privée au profit de la sphère publique. Notamment, le pacte intervenu entre l’État et l’Église catholique au XIXe siècle, selon lequel celleci occupait la place prépondérante en matière d’assistance, est rompu. Avec l’avènement d’une société urbaine, industrialisée et pluraliste, il semble désormais impossible que l’État n’assume pas certaines responsabilités de base dans ce domaine. La place de l’enfant dans la famille et dans la société connaît également des transformations radicales1. Alors que dans la société traditionnelle, qui prévaut jusqu’au tournant du XXe siècle, les rapports familiaux s’ordonnent autour des concepts de puissance paternelle et de puissance Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Université du Québec D1081N www.puq.ca Édifice Le Delta I, 2875, boul. 450, Québec, G1V 2M2du • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca ©Laurier, 2001bureau – Presses de Québec l’Université Québec TiréLaurier, : L’évolution de la450, protection de l’enfance au Québec origines jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul. bureau Sainte-Foy, Québec G1V: des 2M2 • Tél.à: nos (418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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L’évolution de la protection de l’enfance

maritale, la société qui se construit après la Première Guerre mondiale est à la recherche d’un nouvel équilibre des forces. Les femmes revendiquent une meilleure place dans la société civile et politique et un nouveau discours, axé sur les besoins de l’enfant, se fait jour. Ces tendances débouchent, dans les années 1960, sur la reconnaissance juridique de l’égalité des femmes mariées et, dans la décennie suivante, sur le remplacement de la puissance paternelle par l’autorité parentale, exercée conjointement par les père et mère dans le respect des droits et de l’intérêt de l’enfant. À partir des années 1940 et 1950, les transformations en cours amènent l’État à s’immiscer davantage dans la vie familiale, afin de contrôler l’exercice de l’autorité parentale lorsqu’une situation qui semble compromettre le développement ou la sécurité d’un enfant est portée à la connaissance de ses représentants2. Cette surveillance accrue de l’État amène les citoyens à vouloir se prémunir contre des interventions abusives et arbitraires. L’adoption, en 1975, de la Charte des droits et libertés de la personne vient établir un nouvel équilibre entre l’État et les citoyens. Le droit à la vie privée y est reconnu et il ne pourra être porté atteinte à ce droit que conformément à la loi et selon la procédure prescrite. La théorie des droits connaît un essor considérable au cours du siècle : Déclaration(s) des droits de l’enfant de 1924, de 1948 et de 1959, Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 et, finalement, Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant de 19893 témoignent de la volonté commune de l’humanité de reconnaître et de promouvoir la dignité de la personne, et, particulièrement, de la personne de l’enfant. Ce discours, qui prend une ampleur considérable au Québec dans les années 1970, exerce une influence déterminante sur les lois adoptées ultérieurement. La Loi sur la protection de la jeunesse et le Code civil accordent à la notion de droits une place centrale et hautement symbolique. Quelles sont les tendances actuelles en matière de protection de la jeunesse et de jeunes contrevenants ? À n’en pas douter, la crise financière de l’État, qui sévit depuis plus de 10 ans, a amené celui-ci à vouloir mieux circonscrire ses interventions en matière de protection de la jeunesse : l’accent a été mis sur la responsabilité première des parents dans l’éducation de leurs enfants et les objectifs de la Loi sur la protection de la jeunesse ont été précisés4. Un discours public prônant la complémentarité de l’intervention du DPJ et de celle d’entités comme les écoles, les CLSC et les organismes communautaires a été largement diffusé, sans, toutefois, que ces entités ne reçoivent de soutien budgétaire conséquent. De nombreuses intiatives locales stimulantes ont par ailleurs été prises, auxquelles il est à souhaiter que l’État apporte un appui plus soutenu5. En matière de jeunes contrevenants, les assises sur lesquelles reposait la Loi sur les jeunes contrevenants de 1982 (respect des droits des jeunes, reconnaissance de leurs responsabilités aussi bien que de leurs besoins particuliers, objectifs de rééducation et de réinsertion sociale) Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2000 – Presses de l’Université du Québec D1081N www.puq.ca Édifice Le Delta I, 2875, boul. 450, Québec, G1V 2M2du • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca ©Laurier, 2001bureau – Presses de Québec l’Université Québec TiréLaurier, : L’évolution de la450, protection de l’enfance au Québec origines jours, Édifice Le Delta I, 2875, boul. bureau Sainte-Foy, Québec G1V: des 2M2 • Tél.à: nos (418) 657-4399 – www.puq.uquebec.ca Renée Joyal (dir.), ISBN 2-7605-1081-6 • D1081N

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Conclusion

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semblent remises en question par une approche toujours plus répressive portée par un courant d’opinion largement calqué sur celui qui prévaut aux États-Unis. Les modifications apportées à la loi ces dernières années, de même que les projets actuellement à l’étude, en témoignent. Notes 1. Voir, à ce sujet, les développements bien documentés que l’on retrouve dans Prix Charles-Coderre 1997, Droits et responsabilités entre les parents et les enfants : y a-t-il un équilibre ?, Sherbrooke, Les Éditions Revue de Droit Université de Sherbrooke, 1997, et Prix Charles-Coderre 1998, La protection de l’enfant : évolution, Sherbrooke, Les Éditions Revue de droit Université de Sherbrooke, 1998. 2. Voir, à ce sujet, l’analyse de Donald Poirier, « Du patriarcat individuel au patriarcat d’État. Critique de la juridicisation des relations parents-enfants à l’intérieur de la famille canadienne », (1991) 10 Revue canadienne de droit familial 115. 3. Voir, au sujet de l’application de cet instrument international dans le contexte canadien, Carmen Lavallée, « La convention internationale relative aux droits de l’enfant et son application au Canada », (1996) 3 Revue internationale de droit comparé 605. 4. Voir les articles 2.2 et 2.3 de la Loi sur la protection de la jeunesse (L.R.Q., c. P-34.1), tels que modifiés par L.Q. 1994, c. 35. 5. Une loi récemment adoptée par l’Assemblée nationale, la Loi instituant le Fonds Jeunesse Québec (Gazette officielle, 12 juillet 2000, no 28, p. 4519) laisse entrevoir une certaine volonté politique à cet égard ; elle crée un fonds alimenté par les deniers publics, ainsi que par des dons et legs, afin de favoriser la mise sur pied d’activités visant l’insertion sociale, communautaire, culturelle et professionnelle des jeunes Québécois.

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