Internasjonal politikk [8 ed.] 8203325793 [PDF]

Zitiervorschau

Helge Ole Bergesen og Willy Østreng

Internasjonal politikk Bokmål Samfunnskunnskap 3SK-A

Aschehoug

Døp :

'f-

-x-

© H. Aschehoug & Co. (W. Nygaard) 2000 8. utgave / 2. opplag 2002

Det må ikke kopieres fra denne boka i strid med åndsverkloven eller i strid med avtaler om kopiering inngått med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med boter eller fengsel.

ISBN 82-03-32579-3 Grafisk formgivning og omslag: Marit Heggenhougen Bilderedaktør: Nina Hovda Johannesen Kart og tekniske tegninger: John Arne Eidsmo sidene 25, 37, 40, 42, 55, 63 n., 72, 78, 79, 87, 117, 133, 134, 135, 140, 161, 165 Anne Langdalen sidene 16, 19, 28, 41, 44, 48, 49, 58, 63 ø., 74, 92, 97, 99, 105, 110, 132, 145, 150, 152, 155, 171 Gerd Eng Kielland side 54 Omslagsfoto: Bente Geving

Grunnskrift: Janson Text 10,5/12,5 Papir: 115gG-print 1,0 Sats: AS Gutenbergs Eftf., Oslo Trykk og innbinding: ATT Otta AS, 2002

Forfatterne har mottatt støtte fra Det faglitterære fond. Bildeliste s.8 Age Fotostock/Bartee Photography/NPS,s.lO Leif Gabrielsen, s.l 1 Jan Inge Haga(foto)og Egil Schmidt(grafikk)/Stavanger Aftenblad, s.12 Peter Dejong Phrasea/Scanpix,s.l4 I leiko Junge/Scanpix,s.l8 Photo RMN-Arnaudet, s.22 All Over Press,s.23 Paul Vreeker/ANP/Scanpix,s.26 Jørn B.Olsen/Rolf Sørensen/ Samfoto, s.30 Jon I Iauge/Scanpix.s.31 Blake Sell/Reuters/Scanpix, s.34 Reuters/ Scanfoto,s.36 Katrine Nordli/Scanpix,s.38 Jafar Ashtieh/EPA/Scanpix, s.39 STR/Reuters/Scanpix,s.47 Abbas/Magnum/All Over Press,s.50 Zhao Jianwei/AP/ Scanpix,s.53 Sipa Press/Scanpix,s.61 NRK/Scanpix,s.64 Line Møller/Scanpix, s.66 Jens Dresling/Polfoto/Scanpix,s.7 1 Ben Radford/Allsport/Scanpix, s.77 Fayez Nureldinne/EPA/Scanpix,s.83 Greenpeace,s.86 Ilir Loshi/AP/Scanpix, s.90 Tore Wuttudal/Samfoto,s.95 Sergey Chirikov/EPA/Scanpix,s.l02 Heiko Junge/ Scanpix,s.l03 Nils-Inge Kruhaug/Scanpix,s.l07 Stanley Troutman/AP/Scanpix, s.l 13 Andrew Wong/Reuters/Scanpix,s.l 15 European Space Agency/Science Photo Library/NPS,s.l 19 Svein Erik Furuiund/Scanpix,s.l22 Erik Johansen/Scanpix, s.125 Reuters/Scanpix,s.l28 Terje Gustavsen/ TDL/ Scanfoto,s.l35 Nina Haabeth/ Scanpix,s. 137 Rune Petter Ness/Scanpix,s.l40 Rajesh Jantilal/EPA/Scanpix, s.143 Topham/Scanpix,s.l48 Ann Eriksson/Mira/Samfoto,s. 15 3 Dag Grundseth/ Scanpix,s.l57 Svalbardposten/Scanpix,s.l62 Ase Lislerud/Scanpix,s,168 Scanpix, s.l72 Rune Petter Ness/Scanpix,s.l74 Espen Bratlie/Samfoto,s.l77 Victor Dimola/ Samfoto,s.l80 EPA/Meteosat/Scanfoto,s. 182 Santi di Tito/The Bridgeman Art Library,s.l83 Michael Dolezal/EPA/Scanfoto.

3

Innhold Forord

7

Nasjoner og etniske grupper som aktører Hva er en nasjon? 36 Flernasjonale stater 3 7 Nasjonale motsetninger 3 8 Idémakt 3 9 Oppsummering 42 Oppgaver 43

DEL I DET INTERNASJONALE SYSTEMET

Kapittel 1 En global landsby?

11

Kapittel 4

Kapittel 2 Særtrekk ved internasjonal politikk

17

Samhandling mellom ulike aktorer 17 Mangel på anerkjent overordnet beslutningsmyndighet 19 Mangel på kontroll med bruk av fysiske tvangsmidler 19 Mangel på felles verdigrunnlag 20 Mangel på klare atferdsregler - folkeretten 20 Tvetydige regler 21 Folkeretten og nasjonale interesser 22 Folkerettens betydning 22 Anarkiske trekk i det internasjonale systemet 24 Oppsummering 25 Oppgaver 2 5

DEL II AKTØRER I INTERNASJONAL POLITIKK

Kapittel 3 Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk 29 Selvstendige stater 29 Statenes målsettinger 29 Ulike muligheter 3 0 Maktbruk og maktressurser Militære ressurser 3 2 Økonomiske ressurser 32 Ideologiske ressurser 3 3

35

31

FN

45

FNs arbeid for fred 45 FN i internasjonale konflikter 46 Nye utfordringer 49 FNs rolle i kampen mot fattigdommen De sentrale organene i FN 52 Sikkerhetsrådet 52 Hovedforsamlingen 54 Oppsummering 55 Oppgaver 57

50

Kapittel 5 EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat? 59

EUs beslutningsorganer 59 Ministerrådet 60 Det europeiske råd 61 Europaparlamentet 61 EU-kommisjonen 62 EU-domstolen 62 Beslutningsmyndighet i EU, FN og Norge Innholdet i EU-samarbeidet 64 Landbruk, fiskeri og handel 65 Felles EU-valuta: euroen 65 Felles innvandringspolitikk 66 Felles utenrikspolitikk? 67 Deltakerne i EU 61 Europas Forente Stater? 68 EU og det demokratiske problem 69 Norge og EU 69 Reservasjonsrett 71 Oppsummering 72 Oppgaver 73

63

4

Innhold

Kapittel 8

Kapittel 6 Ikke-statlige aktører

Økonomi og handel

75

Flernasjonale selskaper 75 Fellestrekk ved flernasjonale selskaper 76 De flernasjonale gigantene 77 Fleirnasjonale selskaper i Norge 79 Striden om de flernasjonale selskapene 80 Frivillige organisasjoner 81 Fagforeningene 81 Miljøorganisasjonene 82 Greenpeace og Brent Spar 82 Fra negativ til positiv innflytelse? 84 Miljøorganisasjonenes rolle i internasjonal politikk 84 Massemediene 85 Oppsummering 87 Oppgaver 89

DEL III INTERNASJONALT SAMARBEID OG KONFLIKTER

Kapittel 7 Europeisk og global sikkerhet

93

Fra kald krig til samarbeid? 93 NATOs nye strategi 94 Utvidelse av NATO 95 Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) 96 Rustningskontroll og nedrustning 91 Forholdet mellom NATO og EU 98 Nye sikkerhetsproblemer i Europa - krigene på Balkan 100 Endringer i øst-vest-forholdene 101 NATOs rolle 101 FNs rolle - humanitær intervensjon 103 FNs innsats mot spredning av atomvåpen 104 Regionale konflikter 105 Statlig og privat terrorisme 106 Salg av atomteknologi og atomkunnskap 106 Status og prestisje 107 Oppsummering 107 Oppgaver 109

111

Verdensøkonomien i rask endring 111 Fra østblokk til markedsøkonomi 111 Fra utviklingsland til industriland i Asia 112 Det nye mønsteret i verdensøkonomien 113 Økonomisk globalisering 113 Drivkreftene bak globaliseringen 115 Følger av globaliseringen 115 Holdninger til globalisering 116 Proteksjonisme 117 Liberalisering 118 Verdens handelsorganisasjon 119 Oppsummering 120 Oppgaver 121

Kapittel 9 Menneskerettigheter

12 3

FN og menneskerettighetene 123 Gjennomføring i praksis 124 De frivillige organisasjonenes rolle 126 Et mer aktivt FN 12 7 Fortsatt strid i FN 128 Det europeiske menneskerettighetssamarbeidet 12 9 Oppsummering 130 Oppgaver 131

Kapittel 10 Utvikling og miljø

133

Fattigdom i verden 133 Gapet mellom nord og sør 135 Årsaker til fattigdom - ulike oppfatninger 13 7 Råvareavhengighet 137 Befolkningsvekst 138 Vanstyre og korrupsjon 138 Gjeldskrise 139 Indre spenning, etniske konflikter og krig 139 HIV-/AIDS-epidemien 140 Vestens løsning på utviklingsproblemene 140 Utviklingshjelp 141 U-landenes krav 142 Frivillige organisasjoner 142 Økende press på miljøet 143 Drivhuseffekten og det globale klimaet 144 Oppsummering 145 Oppgaver 147

5

Innhold

Kapittel 13

DEL IV NORGE I INTERNASJONAL POLITIKK

Internasjonal politikk i et nytt årtusen

Kapittel 11 Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

151

Sikkerhetspolitikk 151 Naboskapet til Russland 151 Avskrekking og beroligelse i norsk sikkerhetspolitikk 154 Forsvarets beroligende og avskrekkende funksjoner 155 Samarbeid med Russland i nordområdene 156 Svalbard og Svalbardtraktaten 157 NATOs nye strategi - følger for Norge 158 Europeisering av sikkerhetspolitikken - følger for Norge 159 Norske økonomiske interesser overfor omverdenen 160 Petroleumspolitikkens utenrikspolitiske utfordringer 161 Norske verdier og idealer 163 Norsk fredspolitikk 164 Norsk støtte til FN 164 Forholdet til utviklingslandene 165 Oppsummering 166 Oppgaver 167

Kapittel 12 Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk 169

Sentrale hensyn i utenrikspolitikken 169 Aktørene i utenrikspolitiske beslutningsprosesser 170 Regjeringen som utenrikspolitisk aktør 171 Stortinget som utenrikspolitisk aktør 172 Interesseorganisasjoner som utenrikspolitiske aktører 173 Mediene og opinionen som utenrikspolitiske aktører 175 A ndre stater som aktører 175 Folkeavstemninger 176 Oppsummering 178 Oppgaver 179

Realismen 181 Idealismen 183 Hvem har rett - realister eller idealister?

181

184

RAMMETEKSTER Striden om hvalfangsten 35 Samene - en egen etnisk gruppe 36 Palestinerne og verdensopinionen 38 En jugoslavisk tragedie 39 Ulike strategier 41 Miljøvern på dagsordenen 51 Ministerrådet etter stemmerett 60 EØS-avtalen og fotballen 71 Greenpeace og Coca-Cola 85 Bosnia-konflikten 102 Kosovo-krisen 102 Kashmir-konflikten 105 Utdrag fra FNs menneskerettighetserklæring av 1948 124 Viktige avtaler om FNs menneskerettighetsinstrumenter 125 Fakta om Amnesty 126 Kjennetegn ved utviklingsland 136 Norsk bistand 142 Nicollo Machiavelli 182 Våclav Havel 183

FIGURER OG TABELLER o Årlig antall kriger 19 Forholdet mellom suverene stater 25 Etniske forhold i de sovjetiske arvtakerstatene 3 7 Forholdet mellom etniske grupper i det tidligere Jugoslavia 40 Rivaliserende etniske grupper 42 Antall medlemsstater i FN 49 De forente nasjoner - særorganisasjoner Internasjonalt samarbeid i FN 55 EU-kronologi 60 EU-lovgivning 63 EU og Norge - maktfordeling 63 EUs myndighet 68 Overnasjonalt samarbeid i EU 72 Verdens 10 største selskaper 78

54

6

Innhold

Store og små 78 Lokalisering av hovedkontorer - flernasjonale selskaper 79 Ikke-statlige aktører 87 Oppsummering av forholdet mellom aktører 88 Reduksjon i konvensjonelle styrker, CFE-avtalen 97 Strategiske atomvåpen 99 Endringer i verdens industriproduksjon 114 De tre store i internasjonal handel 117 De raskest voksende handelsnasjonene 118 Antall fattige i utviklingsland 1987-98 133 Utvikling i forventet levealder 1970-97 134 Utvikling i spedbarnsdødelighet 1970-97 134 Indikatorer på fattigdom i Malaysia og Tanzania 13 5 Spredning av HIV/AJDS i verden 140 Produksjon av olje og naturgass etter 1990 161 Oljeprisens utvikling etter 1972 161 Bistand i prosent av BNP 165 Utformingen av norsk utenrikspolitikk 1 71

KART

Væpnede konflikter år 2000 16 Nye stater i Europa i 1990-årene 28 Etniske forhold i de sovjetiske arvtakerstatene 3 7 Forholdet mellom etniske grupper i det tidligere Jugoslavia 40 Kurdisk område 41 FN-operasjoner 44 Den kalde krigen 48 Europa 2000 58 Shells tilstedeværelse 74 Greenpeaces tilstedeværelse 74 Europa 1950 92 Europa 2000 - NATO-utvidelse østover 92 Hovedmønsteret i verdensøkonomien 110 Tilgang til rent vann 132 Årlige CCF-utslipp 145 Norge i verden 150 Sovjetunionen 1989 152 Russland 2000 152 Den euro-arktiske Barentsregionen 155

BEGREPER OG ORGANISASJONER

REGISTER

190

186

Forord I tråd med læreplanen for faget er denne boken bygd opp på samme måte som tidligere utgaver av Internasjonal politikk. Vi begynner med å vise hvordan vi nordmenn og verdens­ samfunnet for øvrig blir berørt av den økende samhandlingen som ofte beskrives som «globalisering». Dernest beskriver vi hvordan internasjonal politikk tradisjonelt har fungert, blant annet ved å sammenligne med et velordnet nasjonalt samfunn. I del I beskriver vi særtrekkene ved internasjonal politikk og viser forskjellene fra det vi er vant til i Norge. I del II beskriver vi de viktigste aktørene i internasjonal poli­ tikk: Hvem er det som deltar i den internasjonale samhand­ lingen? Hvilke måsettinger har de? Hvilke ressurser disponerer de? Hvilke virkemidler bruker de overfor hverandre? Hvem vin­ ner frem når de kommer i konflikt med hverandre? Hvem har makt? I del III tar vi opp de viktigste saksområdene i internasjonal politikk: sikkerhet, økonomi, menneskerettigheter, miljø og utvikling. Igjen ser vi på hvordan aktørene samhandler med hverandre, og vi retter oppmerksomheten særlig på forholdet mellom konflikt og samarbeid: Klarer aktørene å løse felles pro­ blemer? Er de alle i samme båt, avhengige av hverandre for å overleve? Eller ser de snarere på seg selv og de andre som sjakkspillere? Hvem er smartest? Hvem lurer hvem? Hvem blir sjakkmatt? I del IV beskriver vi Norges rolle som aktør i verdenssamfun­ net; hvilke interesser har vi? Hvordan opptrer vi i forhold til konflikt og samarbeid? Er vi mer villig til å samarbeide om felles problemer enn andre? Hvem og hva bestemmer norsk utenriks­ politikk? Og så avrunder vi boken ved å vende tilbake til utgangspunk­ tet: særtrekkene ved internasjonal politikk. Vi reiser spørsmålene om de kjennetegnene ved verdenssamfunnet som vi beskrev i del I, er uforanderlige. Vil verden fortsette å være slik den alltid har vært, eller vil globaliseringen endre verdenssamfunnet radikalt i retning av en «global landsby»? Vi har ikke svaret på det spørs­ målet, men vi håper å hjelpe leserne til å formulere gode spørs­ mål.

Stavanger/Oslo, oktober 2000 Helge Ole Bergesen Willy Østreng

Det internasjonale systemet Grenser På kartet er grensene lik raude elvar blod. Raud hyssing rundt jord og menneske.

Fuglane kjenner ikkje våre teikn. Deira flog er styrt av sollyset.

Marie Takvam: Anger, hender (1975)

Vietnamesiske buddhister har bygd Khuong Viet-templet på Lørenskog utenfor Oslo. Globaliseringen er synlig også når det gjelder religion.

Kapittel 1

En global landsby?

Globalisering Økende samhandling om økonomi, kultur, miljø eller sikkerhet som skaper tettere avhengighet mellom menneskene i ulike land over store avstander på tvers av hele kloden.

Våren 2000 ble det bestemt å stanse produksjonen av DBSsykler ved Øglænd-fabrikken på Sandnes etter nesten hundre års drift. For fremtiden vil det ikke bli produsert sykler i Norge, bare enkelte deler. DBS-merket vil vi fortsatt finne i sportsbutikkene, men en «norsk» sykkel er ikke lenger norsk. Som du vil se av illustrasjonen, er den sammensatt av deler som er fremstilt i 14-15 forskjellige land over hele verden, og bare noen ganske få av dem er produsert her i landet. Sykkelen er et resultat av en produksjonsprosess som omfat­ ter hele kloden. Delene, som produseres i ulike verdenshjør­ ner, fraktes til en fabrikk i Sverige, hvor de settes sammen. Nye sykkelmodeller utformes, reklamekampanjer planlegges før årets sykkelmoter presenteres på kinoer og tv-skjermer over hele verden. Sykkelen er blitt «globalisert». Og det er den ikke alene om. Vår hverdag er full av varer, tjenester, moter, livsstiler og mennesker som er påvirket av den prosessen vi kaller globalisering.

En DBS-sykkel får delene sine fra disse landene Hjul: - dekk/slange - Kina - felger - Norge - eiker • Norge - niplene (som binder eikene og felgene sammen) - Italia ■ felgbånd (inne i felgen) - Finland - navene - Japan, Taiwan eller Malaysia

Gafler, styrelager, styrestammen og styret - Kina

l] Sete - Italia ]

[ Håndtak på styret - Finland.

Lyktsystem ■ Frankrike]

[ Bagasjeholder - Sverige]

Salpinne (fra sete til ramme) - Kina

Dekormerker ■ Norge eller Taiwan [ Refleks bak ■ Finland ] Lakk - Danmark

(Skjermer - England]

Dempere - Taiwan]

Flaskestati

Girsystemer Japan eller Malaysia

[ Kjedekasse

Kranklager (der kranken gårdenndm fåmma) - Italia eller Malaysia______ le - Kim

Støtte - St

Kranken (det pedalene er festet i) - Italia, Malaysia, Japan og Taiwan

Pedalene ■ Kina

2000CAFTENBLADET, EGIL SCHMIDT

DBS - en norsk sykkel?

En global landsby?

Mobiltelefonen er et annet eksempel. Den er produsert av et flernasjonalt selskap, se side 75, med deler fremstilt fra Europa til Asia. Den er utformet og markedsført på ulike måter for å nå frem til forskjellige målgrupper over hele verden, noen for ung­ dom, andre for kvinner. Tv-reklamene er de samme over hele verden: «Nokia - connecting people» møter folk fra Kuala Lumpur til Båtsfjord.

Globaliseringen fører til at verden blir tettere. På tvers av lande­ grensene kommer menneskene nærmere hverandre, på godt og vondt:

COi-utslipp gir klimaendringer.

• Når sykkelfabrikken på Sandnes nedlegges, mister norske industriarbeidere jobben, men vi andre får billigere sykler. • Ved hjelp av Internett kan norsk ungdom søke informasjon og delta i diskusjoner på liv og død med likesinnede over hele verden, men de kan også finne frem til porno og krigsspill. • Når vi slipper ut CO2 fra biler, fly, oljeproduksjon eller industri her i Norge, bidrar vi til et globalt miljøproblem som kan få store konsekvenser på den andre siden av kloden i lang tid fremover.

En global landsby?

• Krig og uro i Afrika eller på Balkan fører til store menneske­ lige lidelser som flimrer over våre tv-skj ermer (og vår samvittig­ het?), og til at flyktninger uten norskkunnskaper dukker opp i nabolaget og på skolen. • Uroligheter på Balkan fører til at norske militære og politi patruljerer med livet som innsats for å hindre åpen konflikt. • Moteskaperne i Paris og Milano bestemmer hvert år hvor høye sko og hvor korte skjørt norske jenter skal ha på seg når sommervarmen kommer. Hver gang klarer de å få fjorårets mote til å se like tåpelig ut - over hele verden. • Og norske fotballstjerner er snart like berømte i Manchester og Marseille som i Kristiansund og Molde.

Denne økende samhandlingen på tvers av landegrenser og over store avstander - det vi altså kaller for globalisering - har ført til at mange reiser spørsmålet om verdenssamfunnet i begynnelsen av det nye årtusenet står på terskelen til noe helt nytt? Er vi på vei fra en verden oppdelt i stater med kontroll over hvert sitt landområde til en «global landsby», hvor innbyggerne kan møtes fritt og samhandle slik vi selv ønsker, uavhengig av hvil­ ken nasjon vi tilhører eller hvilket land vi bor i? La oss se litt nærmere på denne problemstillingen som nå står sentralt i stu­ diet av internasjonal politikk. På den ene siden er vi utvilsomt kommet hverandre tettere innpå livet. Svært få mennesker kan isolere seg helt fra globaliseringen. Fysisk avstand har fått langt mindre betydning med moderne kommunikasjonsteknologi. I den forstand er det mulig å tenke på kloden som en «landsby». Vi kan nå handle og snakke med hverandre fra et verdenshjørne til et annet, nesten som på torget i landsbyen. Vi er forbrukere i et globalt supermarked, enten vil liker det eller ikke, og enten vi er klar over det eller ikke. Vi forbruker hver eneste dag underholdning, moter og pro­ dukter som er fremstilt for et globalt marked av store flernasjo­ nale selskaper. Vi blir berørt av hva disse selskapene mener vi skal forbruke, og vi støter på reklamen deres mange ganger daglig. På den andre siden deltar ikke alle verdens folk på like fot i globaliseringen. For småbonden i Afrika eller slumboeren i India er kampen for å overleve omtrent som før. De lever fortsatt i utkanten av globaliseringsprosessen. Det store flertallet av jor­ dens innbyggere har ikke på langt nær samme muligheter som oss nordmenn til å skaffe seg fordeler av de nye valgmulighetene som følger med globaliseringen. De har ikke kjøpekraft til å «shoppe» i det globale supermarkedet. De har ikke tilgang til Internett. Heller ikke har de et mangfold av tv-kanaler med nyheter og underholdning fra hele verden. Likevel er trenden tydelig: Stadig flere mennesker i stadig flere land deltar stadig hyppigere i den økonomiske og kulturelle samhandlingen over landegrensene. Verdenshandelen øker. Flere og flere får råd til å kjøpe utenlandske varer og reise uten-

__ 11

En global landsby?

Lederen for 17. mai-komiteen i Oslo 1999, Rubina Rana, passerer Slottet sammen med resten av komiteen.

Aktør

Deltaker i politisk prosess, ber i internasjonal politikk.

lands. Flere og flere land bygger sin økonomi på vareeksport. Flere og flere får adgang til internasjonale tv-stasjoner og moderne kommunikasjoner via Internett. Dermed er det ikke bare moter og reklame som spres over hele verden, men også ideer og politiske kampanjer. Det sentrale spørsmålet er hvilken betydning disse endring­ ene i samhandlingen over landegrensene har for internasjonal politikk, først og fremst hva dette betyr for statenes rolle: Vil de fortsatt være de viktigste aktørene i verdenssamfunnet slik de har vært gjennom moderne historie, eller vil statsgrensene etter hvert bli så «gjennomhullet» at statene gradvis mister kontrol­ len? Vil andre aktører som handler på tvers av landegrensene, vinne frem på bekostning av statene? Vil den økende samhand­ lingen og den gjensididge avhengigheten som følger med den, føre til at statene blir flinkere til å samarbeide om felles proble­ mer, for eksempel å bekjempe forurensning over landegrensene?

Vi kan se på disse spørsmålene ut fra to ulike perspektivet:

Ja, globaliseringen og den økende samhandlingen fører til at verden virkelig er blitt mindre. Den globale landsbyen er ikke bare en idé, men en realitet. Både blant folk flest og i regjering­ ene er det økende forståelse for at vi er alle i samme båt. Hvis vi skal overleve på denne lille kloden, må vi samarbeide om felles problemer, innenfor økonomi, handel, sikkerhet og miljø.

En global landsby?

Nei, globaliseringen fører ikke til vesentlige endringer i interna­ sjonal politikk. Fortsatt er det statene som bestemmer, og frem­ deles er statslederne først og fremst opptatt av sine egne nasjo­ nale interesser. De tar ikke hensyn til andre hvis det ikke gavner dem selv. Statslederne er som sjakkspillere, alltid opptatt av å bedre sin egen posisjon slik at de går seirende ut av spillet.

Vi skal vende tilbake til denne problemstillingen flere ganger i denne boken, både i behandlingen av de ulike aktørene og saks­ områdene og i avslutningnskapitlet, men først må vi se nærmere på særtrekkene ved internasjonal politikk.

Kapittel 2

Særtrekk ved internasjonal politikk I dette kapitlet skal vi se på forskjellene mellom verdenssam­ funnet og et velordnet nasjonalt samfunn som Norge. Vi skal beskrive særtrekkene ved forholdene mellom statene i inter­ nasjonal politikk og de problemene som følger av det. Hovedspørsmålet vi skal reise, er om det er grunnleggende for­ skjeller mellom internasjonal politikk og det norske samfunnet. Hvor viktig er denne ulikheten og hvilken betydning har den? Vi vet hvem som har myndighet til å ta beslutninger i Norge, men hvem har slik myndighet i verdenssamfunnet?

Samhandling mellom ulike aktører

Internasjonal politikk Samhandling mellom stater og andre aktører om fordeling av vik­ tige goder i verdenssamfunnet.

All politikk dreier seg om fordeling av goder og byrder mellom mennesker. Når vi studerer utenrikspolitikk, ser vi på en stats anstrengelser for å sikre seg sin del av godene mellom landene. Ikke alle kontakter mellom myndigheter fortjener betegnelsen utenrikspolitikk. Det er to betingelser som må være oppfylt før vi kan bruke begrepet utenrikspolitikk om en sak: 1) Saken må angå fordeling av viktige goder mellom land, og 2) regjeringene må engasjere seg i saken. Studerer vi internasjonal politikk, ser vi på det politiske spillet ovenfra, i fugleperspektiv. Internasjonal politikk omfatter alle staters utenrikspolitikk og dessuten andre aktører, som interna­ sjonale organisasjoner, flernasjonale selskaper og frivillige orga­ nisasjoner, se kapitlene 3, 4, 5 og 6. Internasjonal politikk er samhandlingen mellom ulike typer aktører om fordelingen av verdier og goder over landegrensene. Summen av denne sam­ handlingen utgjør det internasjonale politiske systemet. Bare når det er samhandling og gjensidig avhengighet mellom aktørene, er det meningsfylt å snakke om et internasjonalt politisk system. Når industrien i et land slipper ut forurensning som skader naturen i et annet, er de berørte statene gjensidig avhengige av hverandre. De kan ikke løse problemet uten å samarbeide. Samhandlingen mellom dem om selve problemet og tiltak for å løse det utgjør en del av det internasjonale politiske systemet.

Særtrekk ved internasjonal politikk

Det politiske systemet mellom stater har mange trekk som ligner på det sosiale systemet mellom enkeltmennesker. Aktørene sam­ handler med hverandre innenfor bestemte spilleregler ved at de har ulike roller, målsettinger, ressurser og makt. I Norge inngår arbeidsgivere og arbeidstakere i et sosialt sys­ tem. De har ulike roller, til tider ulike målsettinger, og de har ulike ressurser. De forhandler med hverandre om fordeling av goder, for eksempel lønn, innenfor bestemte spilleregler som er fastsatt enten av myndighetene eller ved avtaler mellom partene i arbeidslivet. På tilsvarende måte føres det forhandlinger mel­ lom stater for eksempel om fordeling av fiskekvoter eller om handelsavtaler. Disse foregår innenfor andre spilleregler, jf. om folkeretten nedenfor, men også her spiller aktørene ulike roller (som stormakt eller småstat), alt etter hvilke ressurser de har til disposisjon. Det er klare forskjeller i den politiske samhandlingen i det nasjonale og internasjonale politiske systemet, særlig på fire punkter:

1 Det internasjonale systemet har, i motsetning til det nasjo­ nale, ingen anerkjent overordnet beslutningsmyndighet. 2 Det internasjonale systemet mangler, i motsetning til det nasjonale, et organ som har enerett på legitim bruk av fysisk makt. 3 Det internasjonale systemet har, i motsetning til det nasjo­ nale, få felles grunnverdier. 4 Det internasjonale systemet har, i motsetning til det nasjo­ nale, usikre atferdsregler og normer.

Det første og andre punktet henger nøye sammen; det gjør også det tredje og fjerde. For oversiktens skyld skal vi likevel behandle dem hver for seg.

Sendemannen, eller ambassa­ døren, har alltid spilt en viktig rolle i internasjonal politikk. Her mottas han av sultan Mahmud 1. i Konstantinopel i 1740.

Særtrekk ved internasjonal politikk

19

Mangel på anerkjent overordnet beslutningsmyndighet Institusjoner

Myndighetsorganer som tar offent­ lige beslutninger, som Stortinget, kommunestyret, forvaltningen og domstolene.

ÅRLIG ANTALL KRIGER

Suverenitet

En stats rett til å kontrollere sitt landområde og styre over innbyggerne.

I alle samfunn er det institusjoner som tar beslutninger på vegne av borgerne. I Norge er det staten - det vil si Stortinget, regje­ ringen, forvaltningen og domstolene - som har denne funksjo­ nen. Disse organene vedtar lover, pålegger skatter, avsier dom­ mer og iverksetter tiltak som binder hver enkelt av oss. Også de som er uenige i beslutningen og motarbeider den, må innrette seg etter fellesskapets vedtak. Ingen kan, uansett maktposisjon, nekte å møte for en domstol eller unnlate å bøye seg for dens beslutning. Staten har en overordnet myndighet som er akseptert av borgerne i ved­ kommende land. I internasjonal politikk finnes det ikke organer som kan fatte bindende beslutninger på alle state­ nes vegne. De viktigste avgjørelsene tas av hver regjering ut fra egne interesser. Hensynet til hel­ heten, for eksempel det globale miljøet, kommer i annen rekke. Statene stritter imot underordning, fordi nasjonale særinteresser kan bli rammet hvis en overfører beslutningsmyndighet til et organ utenfor landets grenser. I det nasjonale politiske systemet har man altså en over- og underordning som er allment godtatt. For eksempel kan staten fatte beslutninger som binder borgere, bedrifter, kommuner og fylkeskommuner. I det internasjonale systemet er det ikke slik. Formelt er alle statene likestilt, små som store. De har alle sin suverenitet. Vi møter statenes suverenitet hver gang vi passerer passkon­ trollen på vei inn i et fremmed land. Her står statens represen­ tanter og vokter dens grenser. Enhver stat forbeholder seg retten til å bestemme hvem som skal slippe inn på dens område. Slike beslutninger skal tas av suverene, nasjonale myndigheter, ikke av andre stater eller av internasjonale organer. Denne suvereniteten er like viktig, og like synlig for Burkina Faso som for USA.

Mangel på kontroll med bruk av fysiske tvangsmidler Innenfor et lands grenser har staten enerett på bruk av fysisk makt. Denne makten utøves av politiet og i spesielle situasjoner av væpnede styrker. Hvis man blir overfalt eller truet, henvender man seg til politiet for å få beskyttelse. Hvis et land blir overfalt, må man stole på sitt eget forsvar og sine allierte. Det finnes ikke noe verdenspoliti. FN var opprinnelig tiltenkt denne rollen, men det viste seg snart at stormaktene forhindret dette.

20

Særtrekk ved internasjonal politikk

Isteden dannet noen stater regionale forsvarsallianser, som for eksempel NATO. Dermed ble det ingen verdensomspennende sikkerhetsordning, se kapittel 7. Hvis det skulle komme til væp­ net konflikt, må enhver stole på sine egne og sine alliertes mili­ tære styrker. I sin ytterste konsekvens kan internasjonal politikk være et spørsmål om å overleve som stat. Derfor bruker de fleste stater betydelige ressurser på militære styrker, som et viktig mid­ del for å sikre suverenitet og handlefrihet.

Mangel på felles 'verdigrunnlag De fleste samfunn har grunnverdier som er felles for så godt som alle borgere. Disse grunnverdiene kan variere fra land til land. I Norge er de fleste enige om at vi må bevare ytringsfrihe­ ten, rettssikkerheten og den allmenne stemmeretten. Det er også enighet om at alle mennesker har rett til et minimum av velferd, og at menneskerettighetene må styre forholdet mellom staten og borgerne. Slike grunnverdier bidrar til å binde sam­ men samfunnslagene, borgerne og institusjonene i et samfunn. Hvis det er strid om grunnverdiene, kan samfunnet falle fra hverandre i borgerkrig og kaos. I det internasjonale systemet er det felles verdigrunnlaget ofte omstridt. Mange statsledere tar bare hensyn til hva de opp­ fatter som sine egne nasjonale særinteresser. Likevel ser det ut til at alle er enige om én grunnverdi, nemlig ønsket om å unngå en altomfattende atomkrig. Hvis en slik krig bryter ut, vil all sivili­ sasjon opphøre, og ingen vil unnslippe katastrofen. Bare ved å unngå en atomkrig kan statene være sikre på fortsatt å kunne fremme sine nasjonale interesser. Slik kan man si at ønsket om å unngå en altomfattende atomkrig er en nasjonal særinteresse som har fått status som en global grunnverdi.

Folkerett

Rettsregler mellom stater kan både være skriftlige avtaler og sedvane.

Det finnes også noen verdier som alle stater i prinsippet kan gi sin tilslutning til. De er nedfelt i folkeretten. Gjennom folkeret­ ten forplikter blant annet statene seg til å bevare freden og løse konflikter med fredelige midler gjennom samarbeid og forhand­ linger. Men i praksis ser vi stadig eksempler på det motsatte. Siden 1945 har det i gjennomsnitt brutt ut fire væpnede konflik­ ter i året. Krigshyppigheten øker også. Siden 1970 har det pågått 14 kriger i gjennomsnitt hvert år. Da blir det vanskelig å snakke om fred som en grunnverdi som alle slutter opp om.

Mangel på klare atferdsregler - folkeretten Folkeretten regulerer forholdet mellom stater. Den stammer fra oldtiden, men fikk først betydning i internasjonal politikk på 1600-tallet. Folkeretten har siden den tid vokst i omfang. I dag

Særtrekk ved internasjonal politikk

Traktat, konvensjon Avtale mellom to eller flere stater.

21

omfatter den de fleste forhold mellom stater: krig, fred, kultur, handel, økonomi, luft- og skipsfart, grenseforhold, utnyttelsen av havet og verdensrommet. Reguleringene er nedfelt i interna­ sjonale avtaler, som enten kalles traktater eller konvensjoner. En traktat eller konvensjon blir til gjennom sju steg:

1 Utgangspunktet er at man har et problem eller forhold som flere land ønsker å løse sammen.

2 På denne bakgrunn starter partene forhandlinger for å bli

3 4

5 6

7

Sedvaneregler Regler som har vokst frem over lengre tid som en følge av statenes praksis.

enige om hvilke virkemidler som skal benyttes, og hvordan statene enkeltvis og samlet skal bidra til å løse problemet. Når forhandlingene sluttføres, foreligger det et utkast til traktat eller konvensjon. Hvis forhandlingslederne er enige i innholdet av traktatutkastet, godkjenner de det ved å underskrive det. Deretter legger regjeringene traktatforslaget frem for den enkelte nasjonalforsamling, som enten godtar eller forkaster det. Godtar nasjonalforsamlingen traktatforslaget, kan regje­ ringen ratifisere det. Det vil si at regjeringen godtar traktaten på vegne av staten. Når et visst antall stater har ratifisert traktaten, trer den i kraft. Det vil si at den får rettsgyldighet. I hver enkelt traktat står det hvor mange ratifikasjoner som må til før traktaten trer i kraft. Når den trer i kraft, er den en del av folkeretten.

I tillegg til skrevne regler består folkeretten av det vi kaller sed­ vaneregler. Det er regler som har vokst frem i forholdet mellom stater gjennom lang tid. Her er det statspraksis, altså staters gjen­ tatte atferd, vanligvis over flere år, som bestemmer reglene, ikke en formell traktat. Selv om folkeretten omfatter de fleste forhold mellom stater, er det ikke alltid slik at regjeringene lar seg styre av den. Det er flere grunner til det.

Tvetydige regler Folkeretten gir ofte uklare regler for hva som er tillatt og for­ budt. Reglene er tvetydige og må derfor fortolkes. Dette skyldes at de ofte er resultat av et kompromiss etter forhandlinger mel­ lom to eller flere stater der partene søker å sikre sine egne inter­ esser. Hvis ikke disse interessene er sammenfallende, må teksten formuleres så vagt at alle partene er tilfreds. Når en slik traktat settes ut i livet, kan det oppstå tolkningsproblemer og usikkerhet om hva man er blitt enige om, hva som er tillatt, og hva som er forbudt atferd. Usikkerheten er ikke mindre i den folkerettslige sedvane. Her har man ikke engang skrevne regler å holde seg til. Problemet i denne sammenheng er at det ikke finnes klare regler for når

Kl

Særtrekk ved internasjonal politikk

statspraksis blir sedvane. Vanligvis tar det mange år, men i enkelte tilfeller bare noen få år.

Folkeretten og nasjonale interesser

Krigens folkerett Folkerettslige avtaler som regule­ rer statenes atferd under krig og væpnet konflikt, blant annet med forbud mot mishandling av fanger og sivile.

En annen viktig grunn til at stater kan unnlate å følge folkeret­ tens regler, er at reglene ikke sikrer nasjonale interesser. Og så lenge vi ikke har noen internasjonal politistyrke som kan slå ned på den som bryter folkeretten, er det ingen som kan hindre en stat i dette, bare den er sterk nok. Under borgerkrigen i det tid­ ligere Jugoslavia forekom det en rekke brudd på folkeretten blant annet gjennom mishandling av sivile og krigsfanger - som klart er i strid med krigens folkerett, dvs. de avtaler som regulerer statenes rettigheter og plikter under væpnet konflikt. Utover politiske fordømmelser og bruk av FNs krigsforbryterdomstoler, se kapittel 9, er det lite omverdenen kan gjøre med slike lov­ brudd så lenge forbryterne har makt til å gjøre som de vil.

Folkerettens betydning Russere og tsjetsjenere har hatet hverandre i 400 år. Russiske solda­ ter trekker tre døde tsjetsjenske sol­ dater etter en stridsvogn i septem­ ber 1999 - en strafffor et tsjetsjensk angrep på en russisk stil­ ling i republikken Dagestan. Er dette i tråd med krigens folkerett?

Hvis en stat er innstilt på å bryte folkeretten, for eksempel under en borgerkrig eller i konflikt med et annet land, er det altså ofte lite verdenssamfunnet kan gjøre. Dette betyr likevel ikke at folkeretten er uten betydning. Vi vet at stater i konflikt med hverandre svært ofte forsvarer sine handlinger ved å vise til at de befinner seg innenfor folkerettens rammer. Det å være lovlydig gir økt vekt til standpunktet som fremføres. I slike tilfeller påbe­ roper statene seg lov, og dermed moral, for å sikre egne interes­ ser. Det kan også være at det å opptre innenfor folkerettens ram­ mer i seg selv fremmer nasjonale interesser. Den som bryter folke­ retten, risikerer å bli betalt med samme mynt. Derfor ser ofte de små statene på folkeretten som en beskyttelse mot maktbruk fra stormaktene. For å være på den sikre siden har noen stater frivillig forpliktet seg til å følge folkeret­ tens regler. Enkelte stater har også sagt seg villig til å godta kjennelser fra den internasjonale domstolen i Haag, men de fleste regjeringer har forbeholdt seg retten til å vurdere dette i hvert enkelt tilfelle. En viktig del av folkeretten definerer diplomaters rettigheter. Blant annet er det bestemt at

Særtrekk ved internasjonal politikk

23

FN-do?nstolen i Haag for forbrytelser begått under borger­ krigen i det tidligere Jugoslavia. Dommerne tar plass før høringene.

diplomater ikke kan stilles for retten i det landet hvor de er sta­ sjonert. Derfor kan norske myndigheter ikke arrestere eller stille for retten utenlandske diplomater som blir tatt for brudd på norsk lov, for eksempel for fyllekjøring. Hvis de ble straffet på linje med norske borgere, ville det vært i strid med folkeretten. Norske diplomater har samme rettigheter i de land hvor de arbeider. Det eneste vertslandet kan gjøre, er å utvise diplomater ved å erklære dem uønsket.

De nordiske land har i flere tilfeller brukt den internasjonale domstolen i Haag til å avgjøre konflikter om fiskerispørmål og grenselinjer. Da gir domstolen en fortolkning av folkeretten som statene innretter seg etter, selv om denne avviker fra deres egne standpunkter. I sum kan vi si at folkeretten, vidt definert, består av:

Normer for god atferd mellom stater, disse har moralsk betydning selv om de ikke er juridisk bindende. • Avtaler og traktater som statene har undertegnet og god­ kjent, og som derfor er bindende, men bare for disse statene. • Sedvane som har utviklet seg gjennom statenes praksis. •

Til sammen omfatter dette svært mange områder av internasjo­ nal politikk. Problemet er sjelden mangel på rettsregler, men på institusjoner (som politi, påtalemyndighet og domstoler) som kan følge dem opp. Her er utviklingen i verdenssamfunnet fore­ løpig kommet kort. Den internasjonale domstolen i Haag har meget begrenset myndighet i forhold til nasjonale domstoler, men brukes av enkelte stater for å avgjøre stridsspørsmål. Dessuten er det i løpet av 1990-årene opprettet spesialiserte

Særtrekk ved internasjonal politikk

FN-domstoler for krigsforbrytelser i det tidligere Jugoslavia, Rwanda og Sierra Leone, og en egen domstol som skal løse kon­ flikter innenfor havretten (dvs. den delen av folkeretten som gjelder havets ressurser). Det forhandles også om å opprette en permanent internasjonal straffedomstol som skal kunne dømme blant annet i saker om folkemord og brudd på krigens folkerett, uansett hvor de måtte forekomme. Når eller hvis en slik domstol blir etablert, vil folkeretten ha gjort et stort fremskritt.

Anarkiske trekk i det internasjonale systemet Når vi legger sammen disse fire grunntrekkene ved det interna­ sjonale systemet:

• ingen overordnet beslutningsmyndighet • intet anerkjent politi eller felles militærmakt • få og uklare fellesverdier • usikre atferdsregler og normer

Anarki Politisk system uten overordnet myndighet.

Overnasjonal myndighet Rett til å ta beslutninger overført Jra staten til felles overnasjonale organer.

da ser vi hvor forskjellig verdenssamfunnet er fra et velordnet nasjonalsamfunn. Vi sier at det internasjonale politiske systemet har anarkiske trekk, dvs. at det ikke finnes noen sentral myndig­ het som kan fatte vedtak på vegne av samfunnet, og som har kontroll over bruk av vold. Rettsregler og domsavgjørelser kan settes til side, og det mangler felles grunnverdier. Dette systemet skaper frykt og usikkerhet mellom landene. Disse anarkiske trekkene følger av at statene holder fast ved sin nasjonale suverenitet. Når det ikke finnes noen overordnet myndighet i verdenssamfunnet, skyldes det at statene ikke vil gi fra seg retten til å ta beslutninger innenfor sine egne grenser. De vil ha seg frabedt innblanding utenfra. Likevel skal vi se i kapittel 5 at det innenfor EU foregår en rask utvikling hvor nettopp denne retten til å ta nasjonale beslut­ ninger i viktige spørsmål gradvis overføres til internasjonale organer som ligger et nivå over statene selv, til det vi kaller over­ nasjonale myndigheter eller organisasjoner. Konflikter mellom nordmenn eller norske bedrifter avgjøres gjennom lover vedtatt av Stortinget og om nødvendig av norske domstoler. Dette gjelder også for norske datterselskaper av fler­ nasjonale selskaper, som Norske Shell. De er underlagt norsk lov så lenge de opererer her i landet. På samme måte må Statoil eller Norsk Hydro innrette seg etter nasjonal lovgivning i de landene hvor de har egne datterselskaper. Det finnes ingen internasjonal myndighet som kan vedta lover som gjelder for bedrifter over hele verden.

Særtrekk ved internasjonal politikk

Oppsummering

Vi har i dette kapitlet understreket at forholdet mellom statene i verdenssamfunnet er vesensforskjellig fra forholdet mellom sta­ ten og det norske samfunnet. Her i landet har vi myndigheter som har rett til å gi lover og løse konflikter. Myndighetene sam­ ler inn store ressurser fra sam­ Internasjonalt , samarbeid . funnet gjennom skatter og Stat\ Overordnet Overordnet /Stat avgifter og sørger med disse eller konflikt, nas]ona\\myndighet m/nd/ghet/nasjonalforsamling, midlene for helsevesen, skoler, forsamling, regjering, regjering, veier, pensjoner, sosial sikker­ politi, domstol politi, domstol het, miljøvern og mange andre lover, skatter, lover, skatter, felles goder. I det internasjonale helse, utdannelse, helse, utdannelse, sosial sikkerhet sosial sikkerhet samfunnet er det ingen tilsva­ Samfunn rende overordnet myndighet. Samfunn Der er alt samarbeid bygd på Forholdet mellom suverene stater frivillig deltakelse fra de enkelte i det internasjonale systemet statene. Bare hvis de blir enige om lover og regler, blir disse en del av folkeretten og dermed forpliktende for statene. Bare når statene blir enige om å bidra med penger til et felles formål, som internasjonalt miljøvern eller hjelp til naturkatastrofer, blir det midler til innsats for det felles beste. Siden det ikke finnes noen myndighet som kan ta beslutninger på vegne av verdenssamfun­ net, sier vi at det har anarkiske trekk.

Test deg

selv

1 Hva er utenrikspolitikk? 2 Hva omfatter det internasjonale politiske systemet? 3 Hva er folkerett, og hvordan bidrar folkeretten til å styre staters atferd? 4 Hva vil det si å ratifisere en traktat eller kon­ vensjon?

5 Hva er folkerettslig sedvane? 6 Hva menes med at det internasjonale politiske systemet har anarkiske trekk? 7 Hvorfor foretrekker statene - små som store det anarkiske internasjonale systemet? 8 Hva menes med overnasjonal myndighet? 9 Hva er en suveren stat?

Arbeidsoppgaver 1 Gjør rede for hovedforskjellene mellom det nasjonale og internasjonale politiske systemet. 2 Gjør rede for stegene i utformingen av en kon­ vensjon eller traktat. Hvorfor er denne prosessen så langvarig og omstendelig? 3 Hvorfor føler ikke alle stater seg bundet av folkerettens bestemmelser i sin utenrikspolitikk? Hvilke hensyn vil påvirke en stats avgjørelse om å etterleve folkeretten eller ei? 4 Hvorfor motsetter suverene stater seg ofte

overnasjonale beslutninger? Forklar forskjellen på internasjonale og overnasjonale beslutninger. 5 Drøft betydningen av et felles verdigrunnlag i politisk samhandling. Hvilken interesse har dette verdigrunnlaget i internasjonal politikk? Drøft folkerettens rolle i dette verdigrunnlaget. 6 Internasjonal politikk blir ofte oppfattet som en evig maktkamp. Hvilket inntrykk sitter du igjen med etter å ha lest dette kapitlet? Begrunn svaret.

DEL II

Aktører i internasjonal politikk Hyss — Hyss sier havet Hyss sier den lille bølgen ved stranden - hyss ikke så voldsomme, ikke så stolte ikke så bemerkelsesverdige. Hyss sier bølgekammene som flokker seg om forbergene strandbrenningene. Hyss sier de til menneskene det er vår jord vår evighet.

Rolf Jacobsen: Headlines (1969)

Kapittel 3

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk Gjennom historien er statene blitt sett på som de dominerende aktørene i internasjonal politikk. De har størst makt. De bestemmer når det kommer til stykket, mener mange. 1 dette kapitlet skal vi først se på statenes målsettinger og hvilke res­ surser de har til disposisjon; hvor mektige er de egentlig? Hva bygger deres maktposisjon på? Så skal vi vurdere noen av sta­ tenes viktigste «konkurrenter» når det gjelder makt og innfly­ telse, nemlig etniske grupper eller nasjoner. Da må vi først klarlegge forskjellen mellom stater og nasjoner; hvorfor er de ulike størrelser og hvorfor er dette forholdet så problematisk? Så kan vi se nærmere på hvordan etniske grupper utfordrer statenes maktposisjon; hvem av dem er sterkest i dagens verden?

Selvstendige stater Det er vanlig å se på statene som de viktigste aktørene i interna­ sjonal politikk. Formelt sett er de likestilt siden alle er selvsten­ dige og har kontroll over et landområde. Denne formelle like­ stillingen finner vi igjen i internasjonale organisasjoner. Supermakten USA og lilleputtstaten Malta har hver én stemme i FNs hovedforsamling, se kapittel 4. Uansett om de er store eller små, har statene stort sett de samme målsettingene i forhold til omverdenen.

Statenes målsettinger

Territoriell integritet

Beskyttelse av en stats landområde og grense mot omverdenen.

Det viktigste målet for alle stater er å sikre sin egen overlevelse som stat. Det betyr å beskytte grensene mot angrep utenfra og bevare myndighetenes selvstendighet. Ingen stat ønsker å bli innlemmet i eller underlagt en annen. Vi kaller dette gjerne å beskytte statens territorielle integritet. I Grunnlovens § 1 heter det at Norge er et selvstendig og udelelig kongerike. Det sen­ trale virkemidlet her er forsvars- og sikkerhetspolitikken som skal sikre landets interesser mot ytre fiender eller trusler.

30

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

Islandske trålere i «Smutthullet» blir overvåket av Forsvarets Orionfly.

Statene arbeider også for å ivareta innbyggernes økonomiske interesser i forhold til omverde­ nen. Det er for eksempel et viktig mål å beskytte egne arbeidsplas­ ser i konkurranse med andre. Mange stater legger også stor vekt på å beskytte sine egne naturressurser, slik at de ikke blir ødelagt av andre. Norske myn­ digheter passer for eksempel på at ikke andre lands fiskere opere­ rer i våre farvann uten tillatelse. Hvis det skjer, vil staten om nød­ vendig bruke makt for å beskytte sine egne interesser - i dette til­ fellet fiskeriressursene. I tillegg har mange stater bestemte idealer som de vil fremme i samhandlingen med andre land. Det kan være respekt for menneskerettighetene, rettferdighet, demokrati, bærekraftig utvikling, eller det kan gjelde ideologiske hensyn, for eksempel markedsøkonomi. Av og til kommer idealer og ideologi i konflikt med statens egne økonomiske interesser. Da må myndighetene velge hva de vil legge størst vekt på - idealer eller egeninteresser. Ofte er det de siste som veier tyngst. «Flagget følger flæsket,» sies det i Danmark med henvisning til landets store matvareeksport. Det kan lett oppstå konflikter mellom å eksportere mest mulig varer til et land og hensynet til menneskerettighetene. Hvis myndighetene i Norge eller Danmark kritiserer myndighe­ tene i Kina eller en annen stat for autoritært styre, kan de som blir kritisert, svare med å redusere den økonomiske samhand­ lingen som straff for kritikken. Da kan våre myndigheter bli tvunget til å velge; hva teller mest - penger eller idealer?

Ulike muligheter Selv om statene stort sett har de samme målsettingene om å bevare landegrensene, beskytte økonomiske egeninteresser og fremme idealer, har de høyst ulike muligheter til å vinne frem overfor andre stater eller andre aktører i internasjonal politikk. Noen stater har over hundre millioner innbyggere og stor øko­ nomisk tyngde. Noen har overlegen militær styrke. Andre er småstater med under 100 000 innbyggere og knapt et lite politi­ korps. Selv om statene formelt sett er likestilt, er det i virkelig­ heten enorme forskjeller mellom dem. Vi skiller gjerne mellom • supermakter som har hele verden som interesseområde (USA er nå alene i denne kategorien)

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

31

• stormakter som har interesser over store deler av verden, men ikke hele kloden (som Russland, Storbritannia, Kina og Frankrike) • småstater som først og fremst er opptatt av sitt eget nærom­ råde (som de baltiske statene). Det finnes imidlertid også små­ stater, som Norge, som er engasjert i stridsspørsmål langt uten­ for eget nærområde.

Maktbruk og maktressurser

Politisk makt Evne til å få andre til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort. Detforut­ setter at maktutøveren enten kan straffe ved å holde tilbake et gode eller belønne ved å gi et gode til den annen part.

Når statene fremmer sine målsettinger overfor andre, kommer ulikhetene mellom dem tydelig frem. Når USAs president taler, lytter verden. Hva Islands president mener, er det som oftest få som bryr seg om. Det skyldes at disse to statene har svært ulike ressurser til disposisjon når de ønsker å påvirke andre. Alle stater kommer opp i situasjoner hvor de vil fremme sine målsettinger overfor andre. Når det oppstår konflikter mellom statenes målsettinger, viser det seg hvem som er sterkest. Den som klarer å få andre til å gjøre noe de ellers ikke ville ha gjort, har politisk makt. Det er ofte denne evnen til makt vi er interessert i når vi studerer samhandlingen mellom stater og mellom stater og andre aktører i internasjonal politikk. Vi er interessert i hvilke res­ surser som gir aktørene muligheter til å utøve makt. Vi skiller gjerne mellom militærmakt, økonomisk makt og idémakt alt etter hvilke ressurser som ligger til grunn for maktbruken.

Når USAs president taler, lytter verden.

32

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

Militærmakt bygger på militære ressurser. Økonomisk makt byg­ ger på kontroll over økonomiske ressurser som handel, investeringer, markeder og teknologi. Idémakt bygger på kontroll over politiske, religiøse eller andre ideer som har stor appell i verdens­ samfunnet eller i bestemte land.

Militære ressurser Med militære ressurser menes først og fremst væpnede styrker (soldater, våpen, utrustning og evnen til å bruke disse ressursene i en effektiv organisasjon). Militær styrke har tradisjonelt spilt stor rolle i internasjonal politikk. Trusselen om militær makt­ bruk ligger bak mange konflikter også i dag, og i mange tilfeller er fysisk styrke blitt avgjørende for utfallet. Men det er kostbart å anvende militær makt, både i økono­ misk og menneskelig forstand. Dessuten skaper slik maktbruk ofte sterke negative reaksjoner. Det fikk NATO-landene erfare da bombingen av Jugoslavia under Kosovo-konflikten i 1999 førte til betydelige skader på veier, broer, kraftverk og lignende, og til tap av sivile menneskeliv. Dette førte til skarpe protester fra mange hold. Derfor unngår regjeringene i det lengste å bruke vold for å nå sine mål; da er det viktig å beherske andre maktressurser enn de rent militære. Det er mange viktige konflikter, for eksempel om økonomiske spørsmål, der militære maktmidler ikke er anvendbare. Da trengs det et bredere register av virkemidler for den som vil påvirke andres atferd.

Økonomiske ressurser Økonomisk maktbruk er ofte det mest attraktive alternativet til militær maktbruk. Man får makt over andre når man har noe de gjerne vil ha. Det kan være kapital, utviklingshjelp, adgang til markeder eller råvarer. Poenget er at godet kan holdes tilbake, eller at det kan trues med det, for å påvirke eller straffe en annen aktør. Noen eksempler: • En stat kan straffe en annen ved å nekte den adgang til sine markeder. Hvis EU skulle true med å stenge norsk laks ute fra det europeiske markedet fordi Norge tillater hvalfangst, måtte norske myndigheter ta dette meget alvorlig. Slike straffetiltak ville ramme tusenvis av norske arbeidsplasser. Vi ser at den kon­ trollen EU har over et enormt marked, gir unionen makt over­ for andre stater. • En stat kan belønne en annen ved å gi utviklingshjelp i form av økonomisk bistand. USA har, for eksempel, lenge gitt betyde­ lig støtte til Egypt som takk for at landet støtter amerikansk politikk i Midtøsten. I enkelte tilfeller har vestlige land holdt til-

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

33

bake bistand, eller truet med det, fordi de er misfornøyd med den politikken mottakerlandet fører (som i Kenya og Zimbabwe). Hvis mottakerlandets myndigheter gir etter for presset, blir de belønnet med ny bistand. Vi ser at giverne da har utøvd makt overfor mottakeren av bistand.

Boikott

Det å nekte å handle med en bestemt vare ?ned et bestemt land eller selskap.

• En stat eller en gruppe av stater kan holde tilbake forsynin­ gene av en bestemt råvare for å legge press på andre stater. Hvis de oljeeksporterende landene i Midtøsten lukker oljekranene, vil store deler av verdensøkonomien stanse opp. Dermed kan de tvinge frem innrømmelser fra de mest oljeavhengige statene, særlig i Vest-Europa. Oljeeksport kan altså brukes som et maktmiddel. En gruppe stater kan også nekte å selge våpen til et bestemt land eller nedlegge forbud mot all handel. Dette kaller vi boikott eller økonomiske straffetiltak. Overfor Irak har de vestlige landene gjennomført slike straffe­ tiltak helt siden begynnelsen av 1990-årene i et forsøk på å ramme myndighetene i landet. I praksis viser det seg at en slik omfattende boikott også har store skadevirkninger på hele befolkningen. Globaliseringen gjør økonomisk makt enda mer aktuell. Det sentrale spørsmålet med hensyn til maktfordeling er om partene blir like avhengige av hverandre, eller om den ene parten er mer avhengig av varebyttet enn den andre. Hvis det er en gjensidig avhengighet, blir det vanskelig å bruke økonomisk makt fordi motparten vil betale med samme mynt. Hvis derimot den ene staten er mer avhengig av varebyttet, kan den andre gripe inn i den økonomiske samhandlingen uten særlig risiko for mottiltak. Hvis USA stanser importen av bana­ ner fra et land som er helt avhengig av bananeksport, kan det få katastrofale følger for dette landet, mens det neppe er merkbart for amerikanerne. Og hvis amerikanske myndigheter innfører straffetiltak mot norsk fiskeeksport, vil likeledes forbrukerne i USA knapt registrere det, mens norske arbeidsplasser i fiskein­ dustrien blir hardt rammet. Økonomisk maktbruk er ikke så lett å få øye på som militær. Den skaper færre reaksjoner og er en mindre synlig måte å utøve makt på. Men denne formen for maktbruk forutsetter at man kontrollerer økonomiske goder som virkelig har betydning for motparten, og som vanskelig kan erstattes. Ofte klarer den sta­ ten som skal rammes, å skaffe seg tilsvarende varer fra andre land. Da renner forsøket på økonomisk maktbruk ut i sanden.

Ideologiske ressurser Makt kan også bygge på et ideologisk grunnlag. Det sovjetiske kommunistpartiet spilte en ideologisk lederrolle for sosialistpar­ tiene i hele Europa i en tid etter revolusjonen i 1917. På samme

El

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

Den tredje verden Løs sammenslutning av stort sett tidligere kolonistater som ble uav­ hengige i 1950- og 60-årene. Begrepet kom etter hvert til å bli en samlebetegnelse for de fleste utviklingslandene.

Pavens makt er stor. På dette bildet fra Petersplassen i Roma 1996 ber pave Johannes Paul 2. om fred i verden.

måte inntok USA en ledende posisjon i Vesten som «den frie verdens» fremste forsvarer under den kalde krigen. Maos Kina var i 1960- og 70-årene et forbilde for statsledere i den tredje ver­ den på grunn av landets økonomiske utvikling og uavhengighet. Når en stat eller en politiker har en slik lederstilling, er det mulig å påvirke andre gjennom overtalelse uten å bruke verken militær eller økonomisk makt. Andre stater vil følge en leder som har slik autoritet fordi de tror på ham og regner med at han taler for deres felles beste. I dag er det knapt noen stater som har en slik ideologisk lederstilling. Statene må derfor benytte andre former for makt. Derimot ser vi tendenser til at religiøse leder­ skikkelser får økt innflytelse selv om de verken har økonomiske eller militære ressurser. I den islamske verden spiller religionen fremdeles en viktig politisk rolle. Vi ser stadig eksempler på hvordan religiøse og politiske ledere mobiliserer følelser som ledd i sosiale bevegelser, ofte rettet mot ytre motstandere. En religiøs leder kan ha autori­ tet og dermed makt over mennesker langt ut over landegren­ sene. I Midtøsten og Nord-Afrika forsøker ytterliggående islam­ ske bevegelser å vinne makt nettopp gjennom religiøse appeller. På denne måten kan de vinne oppslutning blant folk og skaffe seg et maktgrunnlag som kan være mer solid enn store militære og økonomiske ressurser. I disse tilfellene blir religionen en del av det ideologiske maktgrunnlaget. I Europa og Nord-Amerika spiller religiøse faktorer etter hvert liten rolle i forholdet mellom statene, selv om vi fortsatt finner restene av religiøst sprengstoff i Nord-Irland og på Balkan. I Sentral- og Vest-Europa står ikke lenger protestanter mot katolikker. Det betyr ikke at andre ideologiske faktorer er

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

35

STRIDEN OM HVALFANGSTEN Internasjonale miljøvernorgani­ sasjoner legger stadig press på norske myndigheter for å få dem til å stanse fangsten av hval og sel. Med Greenpeace i spis­ sen hevder de at Norge truer bestanden av vågehval langs kysten, og at avlivingen av hval og sel er brutal og smertefull. For å påvirke norske myndig­ heter driver de ulike kampanjer. Noen organisasjoner appellerer til regjeringen og Stortinget og forsøker å overbevise dem om at det de gjør, er galt. Andre internasjonale miljøverngrupper arbeider gjennom andre lands myndigheter. De forsøker å få andre stater til å legge press på Norge og true med økonomiske straffetiltak mot norsk eksport

Bærekraftig utvikling

Økonomisk utvikling som tilfreds­ stiller dagens behov uten å tindergrave ressursgrunnlaget forfrem­ tidige generasjoner.

hvis ikke fangsten blir stoppet. Andre grupper bruker direkte aksjoner. De klatrer opp i regje­ ringsbygget og henger opp pla­ kater eller forsøker å blokkere fangstskutene når de ligger i havn. Motstanderne av norsk hval­ fangst forsøker på denne måten å tvinge norske myndigheter til å stanse den, altså gjøre noe de ellers ikke ville ha gjort. Hvis de lykkes i å påføre norske eksportinteresser stor skade, kan de ha håp om å påvirke norsk hvalfangstpolitikk. I så fall har de utøvd makt over norske myn­ digheter. Vi kan også se på striden om hvalfangsten som en ideologisk kamp. Motstanderne hevder at

det er prinsipielt forkastelig å drepe et dyr som hvalen fordi den er intelligent og har følelser. Norske myndigheter godtar ikke dette synet, derfor har det ingen effekt på dem. De hevder at det er riktig og nødvendig å drive hvalfangst av hensyn til en bærekraftig forvaltning av havets totale ressurser. Her står altså to ideologiske oppfatninger mot hverandre. Hvis Greenpeaces syn blir ut­ bredt over store deler av verden, kan Norge i fremtiden bli stå­ ende overfor et massivt press. Da har hvalfangstmotstanderne skaffet seg et ideologisk overtak som kan bli et effektivt maktmid­ del. De har fått idémakt overfor Norge.

blitt borte. Statslederne legger ofte stor vekt på at de handler i pakt med folkeretten, selv om de kanskje har makt nok til å bryte den. I kapitlene om FN og om sikkerhetspolitikk skal vi se at statene søker godkjennelse fra verdensorganisasjonen i forbin­ delse med store militæraksjoner. Selv de mektigste statene tar hensyn til verdensopinionen. De vil nødig bli oppfattet som bru­ tale eller urettferdige. De fleste statsledere vil gjerne ha et godt rykte. De liker ikke å bli kritisert for å bryte menneskerettighe­ tene eller ødelegge miljøet. Dermed ligger det makt i ideer som demokrati og bærekraftig utvikling. Dette gir store muligheter for andre aktører enn stater til å legge press på statslederne, slik vi skal se i kapittel 6.

Nasjoner og etniske grupper som aktører

Nasjon/etnisk gruppe Et opplevd fellesskap som binder en folkegruppe sammen og gir en følelse av felles identitet.

Statene er de viktigste aktørene i internasjonal politikk, men de er slett ikke enerådende. De blir utsatt for et økende press fra nasjoner og etniske grupper som opptrer helt på tvers av lande­ grensene. En stat er ikke nødvendigvis det samme som en nasjon. Dette henger sammen med det kompliserte forholdet mellom stater og etniske grupper. I vår del av verden er det rela­ tivt enkelt: Nordmenn lever i Norge, svensker i Sverige og dan­ sker i Danmark. Her følger grensene mellom statene stort sett skillelinjene mellom folkene. Vi kaller våre samfunn gjerne for

36

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

Nasjonalstat

Statsdannelse som bygger på en bestemt nasjon.

nasjonalstater. I det meste av verden er imidlertid dette langt mer innfløkt. Mange folkegrupper lever innvevd i hverandre som en mosaikk. Da får nasjonene stor betydning for forholdet mellom statene. Vi må derfor se nærmere på hva en nasjon eller en etnisk gruppe egentlig er.

Hva er en nasjon? De fleste nasjoner eller folkegrupper skiller seg fra andre ved objektive kjennetegn. De har som regel et felles språk, en kultur og en historie som knytter dem sammen. Noen steder er det rasemessige forskjeller mellom en nasjon og dens naboer. Religiøs tradisjon er ofte svært viktig for tilknytning til en bestemt nasjon og trekker i mange tilfeller klare skillelinjer over­ for andre. Noen av disse kjennetegnene er altså objektive (som språk, rase og kirkesamfunn), men de viktigste elementene er de subjektive. En nasjon er et opplevd fellesskap som binder en fol­ kegruppe sammen og gir den en følelse av felles identitet. Et

Kjell Varsi er daglig leder av Sdmi GalleriCafé i Oslo. Han ønsker å skape en urban kafé med samisk kulturliv anno 2000. Lokalet er moderne innredet, det er samisk kunst på veggene, og bardisken er laget av Alta-skifer prydet med runeskrift.

SAMENE - EN EGEN ETNISK GRUPPE Samene oppfatter seg selv som en egen etnisk gruppe. De har sitt språk, sin kultur, historie og levemåte som til sammen gir dem en identitet som adskiller dem fra etniske nordmenn (eller svensker, finner og russere). De er et eksempel på en etnisk gruppe som ikke har sin egen stat, men lever spredt over landegrensene. Samene i Norge har spesielle rettigheter, blant annet stemmerett til Sametinget, men det er som kjent mye strid om hvilke rettigheter Sametinget skal ha i forhold til naturressursene i Finnmark.

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

3>7

Etniske forhold i de sovjetiske arvtakerstatene (1989) Nasjon

Etnisk flertallsgruppe (%)

Russland

81,5

Estland

61,5

Latvia

51,8

Litauen

79,5

Kviterussland

77,8

Moldova

64,4

Ukraina

72,7

Georgia

70,0

Armenia

93,3

KBOBHKsDHas Aserbajdsjan

82,6

Turkmenistan

71,8

Tadsjikistan

62,2

Usbekistan

71.2

Kirgisistan

52,2

Kasakhstan

39,6

Største minoritets­ gruppe tatarer 3,7 russere 30,3 russere 34,0 russere 9,4 russere 13,2 ukrainere 13,8 russere 22,1 armenere 7,9 aseriere 2,5 russere 5,6 russere 9,5 usbekere 23,3 russere 8,3 russere 21,5 russere 37,8

Nest største minoritets­ gruppe

ukrainere 2,9 ukrainere 3,0 hviterussere 4,5 polakker 7,0 polakker 4,0 russere 13,0 jøder 0,9 russere 6,3 kurdere 1,7 armenere 5,5 usbekere 8,8 russere 7,6 tadsjikere 4,6 usbekere 12,9 tyskere 5,7

Kilde: Kolstø: Nasjonalbygging. Russland og de nye statene i øst. Universitetsforlaget, Oslo 1999.

nasjonalt fellesskap er altså noe medlemmene av vedkommende folkegruppe selv opplever å ha tilhørighet til. Vi bruker også betegnelsen etnisk gruppe om et slikt fellesskap.

Flernasjonale stater De fleste nasjoner lever ikke alene innenfor en stats landområde. Stat og nasjon er som regel ikke sammenfallende. Noen nasjoner lever på tvers av landegrensene, som samene og kurderne. Noen stater har flere store nasjonale grupper, som Latvia og Kasakhstan og Jugoslavia før borgerkrigen i 1990-årene, se oversikter side 40. Verden består stort sett av fleirnasjonale stater. Her ligger en voldsom politisk sprengkraft og en kime til konflikt innenfor og mellom statene. I noen tilfeller er dette problemet løst gjennom sammen­ smeltning, det vil si ved at folk med ulik nasjonal bakgrunn blan­ des sammen til en ny enhet. I USA har innvandrerne i 200 år lagt stor vekt på å bli amerikanere, selv om de ofte har beholdt sin egen kultur og livsstil. I andre flernasjonale stater er det derimot klare skiller mel­ lom folkegruppene. I det tidligere Sovjetunionen ble alle bor­ gere registrert etter etnisk tilhørighet. Da det sovjetiske imperiet gikk i oppløsning, ble det dannet 15 nye stater basert på gamle nasjonale skillelinjer. De baltiske statene, Estland, Latvia og

38

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

PALESTINERNE OG VERDENSOPINIONEN

Høsten 2000 blusset striden mel­ lom israelere og palestinere opp igjen og satte fredsprosessen i fare.

Etniske grupper har sjelden samme militære eller økonomiske ressur­ ser som statene, men de har ofte sterk følelsesmessig appell til sine tilhengere og sympatisører. Dermed kan de mobilisere betydelig idémakt i sine egne rekker og i noen tilfeller i verdensopinionen. Da kan de berørte statene bli tvunget til å ta hensyn til dem. I andre tilfeller er de relativt maktesløse i konflikter med en eller flere stater. Da kan de ty til terrorisme eller trusler som maktbruk. Palestinerne er et eksempel på en etnisk gruppe som i årtier har arbeidet for å vinne støtte og anerkjennelse. De ble lenge ansett for å være terrorister og avvist av sin motpart, staten Israel. Etter hvert fikk de så mye støtte i verdensopinionen at de ble tatt på alvor og anerkjent som en seriøs forhandlingspart i Midtøsten. Dette viser hvordan en etnisk gruppe som i utgangspunktet har lite ressurser, kan vinne frem overfor en stat som Israel med overlegen militær styrke.

Litauen, ble igjen selvstendige. Hver av de nye statene hadde en etnisk flertallsgruppe, men også store etniske mindretall. Rus­ sere som tidligere hadde vært sovjetborgere, befant seg plutselig i mindretall i sine nye hjemland, for eksempel i Baltikum. Pro­ blemet med mange nasjoner innenfor samme stat ble dermed ikke løst med oppløsningen av Sovjetunionen, men ble overført til alle de nye statene. I noen av dem er de etniske motsetnin­ gene så skarpe at det har ført til krig, som mellom Armenia og Aserbajdsjan.

Nasjonale motsetninger Noen nasjoner er spredt utover mange forskjellige stater, som jødene og palestinerne. Staten Israel, som ble opprettet i 1948, var blant annet et resultat av at den jødiske bevegelse i årtier hadde arbeidet for en egen stat. Etter den andre verdenskrigen ble stormaktene enige om å etterkomme kravet. Beslutningen innebar at rundt 900 000 palestinere måtte forlate landområder der de hadde bodd i århundrer. Det gav i sin tur støtet til dan­ nelsen av den palestinske frigjøringsorganisasjonen, PLO, som senere har vært sentral i Midtøsten-konflikten. Disse eksem­ plene viser at nasjonalisme, det vil si politiske og ideologiske bevegelser som arbeider for et bestemt folks interesser, kan ha stor betydning i internasjonal politikk. Ofte er deres mål å få dannet en egen, etnisk stat. Krigene i det tidligere Jugoslavia i 1990-årene viser hvor kraftige og brutale disse nasjonale kreftene kan være. Her gikk folk som hadde levd fredelig side om side i en generasjon innenfor samme statsdannelse, til krig mot hverandre. Den største folkegruppen, serberne, forsøkte å drive mindretallet i Bosnia og flertallet i

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

Etnisk rensning Fordrivelse eller likvidering av en etnisk gruppe, for eksempeljødene under annen verdenskrig.

39

Kosovo bort fra sine bosteder for å skape rene etniske grenser. Det kompliserte bosettingsmønsteret mellom de ulike folke­ gruppene gjorde det praktisk umulig, til tross for at det ble gjort brutale forsøk i form av etnisk rensning på å drive bort muslimene i Bosnia og kosovoalbanerne i Kosovo. Utviklingen i det tidligere Jugoslavia viste på ny hvilken vold­ som sprengkraft som kan ligge i gamle nasjonale motsetninger, og hvilken betydning nasjonale følelser fortsatt har for forholdet mellom etniske grupper.

Idémakt

Nera Ismic sørger på graven til sin datter Admira og hennes forlovede Bosko.

Vi ser av disse eksemplene at etniske grupper kan ha stor betyd­ ning som aktører i internasjonal politikk. De kan bryte opp eta­ blerte stater - som Tsjekkoslovakia, hvor tsjekkerne og slovakene ble enige om å dele landet i to. De kan skape konflikter innenfor en stat som får internasjonale ringvirkninger - som i Kosovo. De kan skape internasjonale storkonflikter - som mellom jøder og palestinere i Israel. De kan skape ulmende motsetningsforhold mellom naboland - som mellom Russland og de baltiske statene om det russike mindretallets stilling. Etniske grupper har som regel ikke de samme maktressur­ sene som statene har. De har vanligvis ikke egne væpnede styr­ ker, selv om de kan ha en geriljahær eller danne terroristgrupper.

EN JUGOSLAVISK TRAGEDIE I 1993 under borgerkrigen i BosniaHercegovina forsøkte Bosko-Bato Brkic og Admira Ismic - begge 25 år - å flykte fra Sarajevo som var beleiret av serbiske styrker. Siden han var ser­ ber og hun muslim, var det umulig for dem å leve trygt i den krigsher­ jede byen hvor de to folkegruppene kjempet fra gate til gate. De klarte å forhandle seg frem til fritt leide over Vrbanja-broen ut av byen, men ble likevel drept av snikskyttere - først han, så hun. Ingen vet hvem som først åpnet ild mot dem. I over en uke ble de liggende i ingenmanns­ land mellom frontene. Til slutt ble det forlovede paret gravlagt sam­ men, i Sarajevo, som et minnesmerke over den meningsløse borgerkrigen i en by hvor ulike folkegrupper gjen­ nom generasjoner hadde levd i fred med hverandre.

40

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

Forholdet mellom etniske grupper i det tidligere Jugoslavia Prosentvis fordeling av folkegrupper i de enkelte regioner

SLOVENIA (1.962.606 innb.)

Serbere 2,4% Kroater 2,7%—

Muslimer 1,4% —Andre 5,9%

Slovenere 87,6% —

KROATIA (4.760.300 innb.)

Årstall angir tidspunktet for de tidligere jugoslaviske republikkenes selvstendighet.

BOSNIA OG HERCEGOVINA (4.364.574 innb.)

Bosnia-Hercegovina: Den serbiske republikken IZ ! Den muslimsk-kroatiske føderasjonen

Religion

katolsk

ortodoks

islamsk

slovenere kroater (albanere)

serbere montenegrinere makedonere

muslimer albanere

MONTENEGRO (615.267 innb.)

Serbere 9,3% Albanere 6,6% Muslimer 14,6%

Språk slovenere

■lt!»

Kroater 1,0% Andre 6,7%

Montenegrinere 61,8%

slovensk kroatisk

kroater

MAKEDONIA (2.033.964 innb.) jekavisk

serbere

makedonere

"bosnisk"

"serbokroatisk'

Sigøynere 2,7%~^a Tyrkere 4,8%---------Albanere 21 %----------

W—‘—Serbere 2,2% T------------ Muslimer 1,9% -........... Andre 2,8% , ■

ekavisk

Makedonere 64,6%

makedonsk

albanere

SERBIA (9.791.475 innb.)

latinsk

slovenere, kroater, muslimer, albanere

Muslimer Ungarere 3,5°/i Albanere 17,2%

kyrillisk

serbere, montenegrinere, makedonere

Serbere 65,8%

Alfabet

Prosentvis fordeling av de viktigste folkegruppene, 1991

Sigøynere 1,4% Montenegrinere 1,4% Kroaterl ,1 % Andre 7,2%

KOSOVO (1.954.747 innb.)

Sigøynere 2,2% Muslimer 2,9% Serbere 10%

Montenegrinere 1 % Andre 1,7%

Albanere 82,2%

Kilde: Mønnesland: jugoslavia - før og etter. Sypress forlag, Oslo 1992

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

41

ULIKE STRATEGIER

0^

Kurdisk område

Kurderne bor i et område som statsrettslig er delt i fem stater: Iran, Irak, Syria, Tyrkia og Armenia. Kurderne har sin egen kultur, et eget språk og en sterk samhørighetsfølelse. Kurdernes historie har i århundrer vært fylt av kamp mot ulike staters krav om å kontrollere de fjellområdene der kurderne bor.

Enkelte nasjoner er splittet opp slik at de utgjør et mindretall i flere stater, samtidig som de ikke har sitt eget, klart atskilte landområde. Det gjelder for eksempel samene, inuittene og kurderne. Inuittene og samene er eksempler på etniske mindretall som har godtatt at de ikke har egne statsdannelser. De arbeider isteden for størst mulig innflytelse innenfor de statene de lever i, særlig over utnyttel­ sen av naturressursene. Gjennom Sametinget har det samiske mindretallet i Norge styrket sin posi­ sjon blant annet i slike saker. Kurderne derimot for­ søker med alle midler å få opprettet sin egen stat, Kurdistan.

De har som regel begrensede økonomiske ressurser med mindre de har kontroll over et bestemt landområde. En etnisk gruppe kan vanligvis ikke pålegge og innkreve skatt fra befolkningen, dersom den da ikke også kontrollerer en stat. Det viktigste for etniske grupper som aktører i internasjonal politikk er deres idémakt. De kan appellere til medlemmene av samme gruppe og deres sympatisører over hele verden og søke støtte hos dem. Hvis de vinner sympati i opinionen og hos mek­ tige stater, kan det få stor betydning. Palestinerne har greid å få støtte over hele verden for sitt krav om en egen stat. Kosovoalbanerne fikk NATO til å gå til krig mot Serbia for å beskytte dem mot etnisk rensning i slutten av 1990-årene. En utsatt etnisk gruppe uten særlig tilgang til våpen og penger kan spille en viktig rolle i internasjonal politikk hvis den har den nødvendige idémakt.

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

OPPSUMMERING

Rivaliserende etniske grupper

I dette kapitlet har vi understreket at alle stater har tre grunnleg­ gende målsettinger i forhold til omverdenen. De vil beskytte sine egne grenser mot angrep eller trusler utenfra. De vil fremme sine økonomiske interesser, for eksempel adgang til andre land for sine eksportprodukter. De vil dessuten arbeide for bestemte idealer som befolkningen i landet har tro på, for eksempel demokrati og menneskerettigheter. Selv om statene kan ha samme målsettinger, har de ulike ressurser. Noen har store militære styrker og en sterk økonomi. Andre har lite å slå i bordet med hvis de kommer i konflikt med omverdenen. Vi skil­ ler mellom supermakter, stormakter og småstater.

Stater og nasjoner er ulike størrelser. De fleste statene omfatter flere nasjoner (eller etniske grup­ per). Mange etniske grupper lever spredt over flere stater. Dette er en stadig kilde til konflikt Kamp om kontroll mellom flertalls- og mindretallsgrupper. Alle over statsmakten ønsker kontroll over statens maktapparat (lovgiv­ ning, politi, domstoler og lignende) for å beskytte sine egne interesser som etnisk gruppe. Slike konflikter kan i verste fall føre til at stater blir brutt i stykker, på fredelig vis eller gjennom borgerkrig. Men ofte vil det da oppstå nye flertalls- og min­ dretallsgrupper, slik vi har sett i de nye statene som ble dannet i det tidligere Sovjetunionen og Jugoslavia. Ulike etniske grupper er nødt til å finne en måte å leve sammen på innenfor felles statsgrenser. Vi vil aldri få en verden hvor hver etnisk gruppe har sin egen stat.

Stater og etniske grupper som aktører i internasjonal politikk

Test deg

selv

1 Hva mener vi med en stats territorielle integri­ tet? 2 Hvilke er de tre sentrale målsettingene statene forfølger i forhold til omverdenen? 3 Hvordan definerer vi makt i forholdet mellom stater? 4 Hvilke er de tre viktigste ressursene som gir grunnlag for makt? 5 Hvorfor vil regjeringene i dag i det lengste unngå å anvende militær makt? 6 Hva menes med økonomiske straffetiltak? Nevn eksempler.

7 Hva er de viktigste kjennetegnene ved en nasjon som skiller den fra en annen? 8 Hva mener vi med flernasjonale stater og nasjo­ nalstater? 9 Hva er nasjonalisme? 10 Hvordan kan en etniske gruppe bli en viktig aktør i internasjonal politikk? 11 Hvorfor skaper mange etniske grupper konflik­ ter mellom stater?

Arbeidsoppgaver 1 Norges forhold til Kina er ett eksempel på en situasjon der et lands idealer og dets økonomiske interesser kan komme i konflikt. Finn frem til og diskuter andre eksempler på det samme. Er det all­ tid slik at de økonomiske interessene veier tyngst? 2 Mange hevder at det militære maktgrunnlaget har blitt mindre viktig for forholdet mellom stater enn tidligere. Kan du tenke deg noen årsaker til dette? Hvilke ressurser har i så tilfelle blitt vikti­ gere på bekostning av de militære? 3 Kan du nevne noen eksempler på at en part som synes å være overlegen, likevel kommer tapende ut av en internasjonal konflikt? Hva kan være årsakene til dette? 4 Hvordan kan religion brukes til å oppnå poli­ tisk makt? 5 Økonomiske sanksjoner og boikott er et makt­ middel som brukes overfor flere stater i dag. Finn frem til noen eksempler på dette, og diskuter hvor­ vidt slik maktbruk fungerer etter sin hensikt. 6 Hvilke formelle rettigheter har norske myndig­ heter i forhold til bestandene av hval og sel i nor­ ske farvann? Betyr norske rettigheter at andre ikke har noen rett til å blande seg inn i norske forhold? I hvilken grad vil du si at striden om hvalfangsten

er en ideologisk kamp? Hvilke hovedargumenter brukes av partene? Hvilken appell har de? Vil denne kampen bli avgjort av hvem som har de beste argumentene, eller av hvem som har mest økonomisk makt? 7 Drøft hvordan Greenpeace kan påvirke norsk hvalfangst. Hvilke metoder tror du har størst effekt? 8 Gjør rede for den etniske sammensetningen av det tidligere Jugoslavia før borgerkrigen og i de nye statene som er etablert i løpet av 1990-årene. Hvem er nå i flertall og mindretall? Er de etniske konfliktene løst med de nye statene? Hvordan er de etniske gruppene definert i forhold til hveran­ dre? Hva er det som skiller dem? 9 Hvordan er forholdet mellom etniske flertallsgrupper og mindretallsgrupper i landene som tidli­ gere var en del av Sovjetunionen? Hvilken stilling har nå russerne som etnisk gruppe? 10 Hvordan kan problemene forbundet med fler­ nasjonale stater løses, særlig mht. mindretallets ret­ tigheter? Ta gjerne utgangspunkt i norsk politikk overfor samene for 50 år siden og i dag. Hvorfor søker vi andre løsninger nå?

Kapittel 4

FN In ternasjonal politikk er ikke bare maktkamp, men også samarbeid. I dette kapitlet skal vi se på hvordan statene forsøker å samarbeide gjennom FNfor å beskytte freden og bekjempe fattigdommen. Hovedspørsmålet er: Hvor langt er de selvstendige statene villig til å gå for å oppnå felles mål? Hva kan de bli enige om? Hvilke handlingsmuligheter er de villig til å gi FN? Er verdensorganisasjonen bare en disku­ sjonsklubb, eller har den muligheter til å utrette noe? Hvilke ressurser har FN til disposisjon? Hvordan blir FN påvirket av det internasjonale systemet vi har beskrevet ovenfor?

FNs arbeid for jfred De forente nasjoner ble opprettet i 1945 av seierherrene fra annen verdenskrig med ett hovedformål: å forhindre en ny krig. Gjennom FN skulle stormaktene USA, Sovjetunionen, Storbri­ tannia, Frankrike og Kina garantere medlemsstatene mot over­ fall og innblanding utenfra. Verdensorganisasjonen skulle sørge for kollektiv sikkerhet, det vil si at medlemsstatene med stor­ maktene i spissen skulle sørge for at brudd på freden ble straffet og de enkelte statenes sikkerhet garantert, se kapittel 7. A for­ hindre konflikter er fortsatt en av verdensorganisasjonens viktig­ ste oppgaver. USA, Sovjetunionen, Storbritannia, Frankrike og Kina fikk også vetorett i Sikkerhetsrådet, se side 52. FN-pakten Avtale om opprettelse av FN og om organisasjonens oppgaver og orga­ ner inngått i 1945, stårfortsatt ved lag med mindre endringer.

Til grunn for verdensorganisasjonens virke ligger FN-pakten som ble utarbeidet av de 51 statene som var med å grunnlegge FN. Denne pakten har status som folkerett, se kapittel 2, og er forpliktende for alle de 188 statene som nå er medlemmer. Ifølge pakten skal statene «bilegge sine tvister med fredelige midler» og «avholde seg fra trusler om eller bruk av væpnet makt mot noen stats territorielle integritet eller politiske uav­ hengighet». FN-pakten setter altså forbud mot militær maktbruk mellom

46

FN

Ikke-innblandingsprinsippet Hovedregel i FN om at alle stater har rett til å styre seg selv uten inngrep eller trusler utenfra.

Fredsbevarende operasjoner FN-innsats av militære styrker for å sikre gjennomføring av en fi-edsavtale.

medlemsstatene, bortsett fra i selvforsvar, og den knesetter state­ nes rett til selvbestemmelse og uavhengighet. Vi kaller dette ikke-innblandingsprinsippet. Hvis freden i et område likevel blir truet gjennom trusler eller militært angrep, har FN flere virkemidler til disposisjon:

• FN kan oppfordre partene til å avstå fra maktbruk. • FN kan megle mellom partene og hjelpe dem til å bli enige om en fredelig løsning gjennom en fredsavtale. • FN kan legge politisk press på én eller flere av partene. • FN kan innføre økonomiske straffetiltak mot en stat som truer freden, hvis andre virkemidler ikke gir resultater. Det betyr i praksis at FNs medlemsland nedlegger forbud enten mot å selge bestemte varer til vedkommende stat eller mot å kjøpe eksportvarer derfra. På den måten blir den staten som truer fre­ den, rammet økonomisk. Hvis straffetiltakene omfatter forbud mot å selge våpen, blir den også rammet militært. • FN kan i siste instans, for å forhindre krig, bruke militære vir­ kemidler. Da må verdensorganisasjonen fatte et spesielt vedtak om hvilke styrker som skal settes inn, hvilket oppdrag de skal ha, og hvor lenge de skal bli stående. FN-styrker som blir satt inn i s\\\se. fredsbevarende operasjoner, kan bli pålagt høyst forskjellige oppgaver. I noen tilfeller er de observatører som skal overvåke at en fredsavtale blir respektert av partene. I andre tilfeller blir det satt inn store avdelinger som om nødvendig skal være i stand til å gjennomføre omfattende militære aksjoner. Størrelsen kan derfor variere fra noen hundre soldater til en styrke som er større enn hele det norske forsvaret.

FN i internasjonale konflikter FN har siden 1948 gjennomført over 50 fredsbevarende opera­ sjoner. Til sammen har over 700 000 sivile og militære fra over 70 land deltatt. Nærmere to tusen mennesker har mistet livet i slik FN-tjeneste. De styrkene som deltar, stilles til disposisjon for FN av medlemsstatene for et bestemt oppdrag innenfor en bestemt tidsfrist. I Norge må deltakelse godkjennes av Stor­ tinget i hvert enkelt tilfelle. FN har ikke egne militære styrker som kan settes inn i konfliktsituasjoner. Etter at den kalde krigen tok slutt i begynnelsen av 1990årene, har FN fått nye handlingsmuligheter. Nå er ikke motset­ ningene mellom øst og vest så sterke som tidligere. Med sam­ menbruddet av Sovjetunionen tidlig i 1990-årene trakk russerne seg ut av mange konflikter i den tredje verden. Dermed ble det enklere for stormaktene i Sikkerhetsrådet, se side 52, å bli enige om tiltak fra FNs side. Siden 1990 har det derfor vært en vold­ som økning i fredsbevarende aksjoner fra verdensorganisasjonen. I en lang rekke tilfeller har «de blå hjelmer», som FN-styrkene ofte kalles, blitt satt inn for ulike oppdrag, for eksempel:

Barna i Sarajevo i Bosnia-Hercegovina vet hva krig er, og mange av dem er blitt merket for livet.

• FN-styrker overvåker fredsavtaler ved å vokte avmilitariserte områder eller våpenlagre, slik at partene kan ha tillit til at vil­ kårene for fred respekteres. Hvis partene bryter avtalen, kan FN-styrkene bli tvunget til å bruke makt. Da går aksjonene over fra å bevare til å gjenopprette fred. Dette omtales gjerne som fredsskapende operasjoner. • FN-styrker settes inn for å beskytte sivilbefolkningen og internasjonal nødhjelp mot angrep. FN-soldatene beskytter transport og utdeling av mat og medisiner. Slike operasjoner har FN gjennomført flere ganger i Afrika. • FN-styrker rykker inn i et land for å gjenopprette lov og orden etter en borgerkrig som har skapt fullstendig kaos. Under slike omstendigheter må FN-styrkene ofte bli stående i lengre tid inntil det er bygd opp en ny administrasjon og myndighetene igjen har etablert et minimum av orden og sikkerhet for befolk-

48

FN

I perioden fra slutten av 1940årene til begynnelsen av 1990årene var verden preget av motset­ ningen og rivaliseringen mellom øst og vest, kjent under navnet den kalde krigen. På den ene siden stod de vestlige landene med demokra­ tisk styresett og markedsøkonomi under ledelse av USA. På den andre siden stod landene i øst med kommunistisk styre og planøko­ nomi under ledelse av Sovjetunio­ nen.

ningen. FN kan også bistå med å avholde valg. I 1990-årene var det flere situasjoner av denne typen etter borgerkriger i afrikan­ ske land. Vi ser hvordan FNs engasjement er blitt stadig mer omfattende. Det er ikke lenger snakk om bare å overvåke en fredsavtale slik FN-styrker har gjort blant annet i Midtøsten siden 1960-årene. Siden 1990-årene er internasjonale konflikter mer og mer blitt preget av blodige oppgjør mellom etniske grupper innenfor eller på tvers av landegrensene. I mange tilfeller er hele samfunns­ strukturen blitt ødelagt og må bygges opp fra bunnen av. FN og internasjonale hjelpeorganisasjoner må da sørge for at folk ikke bare får beskyttelse mot vold, men at de også får mat, vann, medisiner; og hjelpeorganisasjonene må på lang sikt gi økono-

misk bistand til gjenoppbygging av landet. Myndighetene trenger hjelp til å bygge opp en ny administrasjon og til å avholde valg som alle parter kan godta. FN blir altså stadig mer etterspurt flere steder i verden og over et langt bredere saksfelt. Dette skyldes, som nevnt, avslutningen på den kalde krigen, men også at FN er den eneste organisasjonen i verden som kan godkjenne oppdrag for slike operasjoner. Tidli­ gere brukte stormaktene makt som det passet dem. USA gikk inn i Vietnam, Sovjet inn i Afghanistan uten å spørre noen. Siden 1990årene har det vært en sterk tendens til å søke tilslutning i FN. Selv den eneste gjenværende supermakten, USA, er forsiktig med å bruke militær makt uten samtykke fra FN.

Nye utfordringer

Legitimitet

At noe oppfattes som rettmessig eller rettferdig. Her brukt i den betydning at en organisasjon aner­ kjennes retten til å ta bestemte beslutninger, og at disse beslutning­ ene blir respektert. Aggresjon

Angrep på en uskyldig part.

Verdensorganisasjonen er den eneste som kan gi legitimitet, dvs. anerkjent rett til å bruke militær makt, fra verdenssamfunnets side når freden trues. Det gir FN politisk makt uten at organisa­ sjonen har en eneste soldat. FN kan fortsatt ikke tvinge noen til å respektere FN-paktens forbud mot aggresjon, men når stor­ maktene blir enige, kan FN-styrker utføre oppdrag med et man­ dat som ingen andre har. FNs godkjenningsstempel er en avgjø­ rende forutsetning for at kompliserte fredsbevarende aksjoner skal lykkes. Hvis en gruppe land forsøker å gjøre noe lignende på egen hånd, vil de bli mistenkt for å fremme sine egne interes­ ser og dermed fordømt av andre. Slike aksjoner har derfor langt mindre muligheter til å lykkes enn de som er godkjent av FN. Derfor søker også de mektigste statene FNs samtykke istedenfor å handle på egen hånd. Denne utviklingen har styrket FNs posisjon i verdenssamfun­ net, men også skapt nye utfordringer for verdensorganisasjonen: • For det første kan fredsbevarende operasjoner lett føre til at FN-styrker blir innblandet i krigføring. Dermed kan FN bli oppfattet som en part i konflikten, ikke en utenforstående nøy­ tral instans. Det kan i sin tur føre til større tap av menneskeliv og mer langvarige operasjoner. Da kan støtten fra medlemslan­ dene som stiller styrker til disposisjon, gradvis bli undergravd. Få stater er villig til å la sine soldater delta i langvarige, blodige oppgjør under FN-kommando. Når en aksjon forlenges, må myndighetene i de landene som stiller med tropper, godkjenne det. I Norge må dette forelegges Stortinget, som da vil vurdere den faren norske offiserer og soldater blir utsatt for. • For det andre medfører FN-aksjoner meget høye kostnader. Noen år har FN utgifter på over 30 milliarder kroner (mer enn et norsk forsvarsbudsjett) til fredsbevarende operasjoner. Normalt er utgiftene adskillig lavere, gjerne omkring 10-12 milliarder kroner i året, men det er helt avhengig av hvilke

50

FN

Militær styrke eller tom maktdemonstrasjon ? Her paraderer kinesiske panservogner på Changan-bulevarden i Beijing.

aksjoner som settes i gang. FN har ikke noen «kasse» som disse pengene kan tas fra. Når Sikkerhetsrådet har godkjent en FNaksjon, er alle FNs medlemsland forpliktet til å betale sin del av regningen. Likevel er det mange stater som ikke betaler det de skylder, enten fordi de er misfornøyd med FN, eller fordi de ikke har råd. På denne måten fører de fredsbevarende operasjo­ nene FN opp i et stadig større gjeldsproblem. For tiden skylder 60 medlemsstater FN i alt ca. 16 milliarder kroner. Selv om det er mange som ønsker at FN skal påta seg et større ansvar for fred og sikkerhet, er det altså ikke alle som er villig til å betale for det.

FNs rolle i kampen mot fattigdommen Selv om hovedvekten fra starten av ble lagt på fred og sikkerhet, ble det allerede i FN-pakten understreket at verdensorganisasjo­ nen også skal bidra til mellomfolkelig samarbeid om økono­ miske, sosiale, kulturelle og humanitære spørsmål. Siden 1945 er antallet medlemsstater mer enn tredoblet. De fleste som er kom­ met til etter hvert, er utviklingsland som ble selvstendige i løpet av 1950- og 60-årene. De har presset på for at FN skal spille en aktiv rolle i det internasjonale utviklingssamarbeidet. Dessuten har en rekke nye saker som menneskerettigheter, flyktningspørsmål og miljøvern kommet langt sterkere inn på den politiske dagsordenen i løpet av de over 50 årene som er

FN

51

gått siden FN ble opprettet. FNs arbeidsoppgaver har tilpasset seg denne utviklingen. Stadig settes nye saker på FNs dagsorden - barns rettigheter, kvinnespørsmål, AIDS, korrupsjon. Dermed kan verdensorganisasjonen rette søkelyset mot viktige proble­ mer, men den kan ofte ikke gjøre så mye mer siden den til enhver tid er avhengig av hva medlemslandene ønsker, hva de er villig til å betale for, og hvilken myndighet de vil gi FN. Fattigdommen i u-landene er en stor utfordring for verdens­ samfunnet, men FN kan ikke pålegge noen stat å yte utviklings­ hjelp til andre. FN har ingen rett til å skattlegge, slik myndighe-

MILJØVERN PÅ DAGSORDENEN I slutten av 1960-årene ble man for alvor oppmerksom på at for­ urensning av luft og vann kunne ha store skadevirkninger på tvers av landegrensene. Den sure nedbøren i Skandinavia som legger elver og fiskevann øde, stammer fra utslipp av svo­ vel og nitrogen fra kraftverk og industri over hele Europa. Den norske og svenske regjeringen tok opp slike miljøproblemer i FN for å få større internasjonal oppmerksomhet om dem. Siden begynnelsen av 1970årene har FN arrangert en rekke internasjonale konferanser og møter om miljøspørsmål og opprettet sin egen miljøorgani­ sasjon, United Nations Environ­ ment Programme, UNEP, med hovedkontor i Kenya. I starten ble dette oppfattet først og fremst som den rike verdens problemer. De fattige har vikti­ gere ting å tenke på enn foru­ rensning, hevdet mange ledere i utviklingsland. For dem er det viktigst å overleve fra dag til dag. Lenge stod denne oppfat­ ningen steilt imot de vestlige landenes bekymring for foru­ rensning av luft og vann. Samti­ dig skapte FN en rekke fora hvor forskere, byråkrater og politikere fra hele verden kunne møtes

jevnlig for å diskutere miljøpro­ blemer av felles interesse. Grad­ vis førte dette til større gjensidig forståelse. Etter langvarige diskusjoner gjennom 1970-årene og langt inn i 80-årene ble det gradvis tydeligere at utviklingslandene og industrilandene i vest har gjensidige interesser. Industri­ landene er opptatt av at de glo­ bale naturressursene som ozon­ laget, verdenshavene og klimaet beskyttes. For å få det til er de avhengig av samarbeid med utviklingslandene. Det nytter lite om industrilandene reduse­ rer sine utslipp av skadelige stof­ fer til luft og vann hvis utvik­ lingslandene fortsetter å øke sine. Derfor ble industrilandene gradvis mer opptatt av å komme motparten i møte. Utviklingslandene på sin side er gradvis blitt mer oppmerk­ som på at miljøproblemene også rammer dem selv. Luftforu­ rensningen i mange byer i Asia og Latin-Amerika er mye verre enn i Europa og fører til store helseskader i befolkningen. Landbruket i Afrika trues av forørkning og erosjon som henger sammen med intensiv utnyttelse av naturressursene. Det har ført til en begynnende erkjennelse av at miljøødeleggelse ikke bare

er den rike manns problem. Denne tilnærmingen i syns­ punkter førte til at utviklingsland og industriland mot slutten av 1980-årene kunne bli enige om en felles oppfatning av forholdet mellom utvikling og miljø. På den ene siden nytter det lite å satse på økonomisk vekst hvis man ikke også tar vare på natur­ ressursene. På den andre siden er vern av naturen meningsløst hvis man ikke sørger for levelige vilkår for menneskene. Denne tankegangen ble oppsummert i slagordet bærekraftig utvikling som ble formulert av Verdens­ kommisjonen for miljø og utvik­ ling med Gro Harlem Brundt­ land som leder. I dette begrepet ligger det at utviklingen i de enkelte land og i verdenssam­ funnet må sørge for de materi­ elle behov menneskene har i dag, uten å ødelegge fremtidige generasjoners muligheter for å tilfredsstille sine behov. FN-konferansen om miljø og utvikling som ble avholdt i Rio de Janeiro i 1992, førte FN sta­ tene sammen til forpliktende forhandlinger om miljøvern. Her ble også frivillige organisasjoner og massemedier mobilisert. Dermed ble det lagt press på politikerne for å finne frem til internasjonale løsninger.

52

FN

tene i Norge kan gjøre når de trenger mer penger til offentlige formål. FN er derfor helt avhengig av frivillige bidrag fra med­ lemsstatene for å få midler til utviklingsformål. Etter at FN gikk inn i det internasjonale utviklingssamarbeidet for alvor i 1960årene, har verdensorganisasjonen utviklet et bredt engasjement over hele den sørlige halvkule gjennom sine egne særorganisa­ sjoner, blant annet: • FNs barnefond, UNICEF, gjennomfører utviklingsprosjekter spesielt rettet mot barn og ungdom. Organisasjonen arbeider først og fremst innenfor helse og utdanning. • FNs utviklingsprogram, UNDP, arbeider med helse, skole, landbruk, vannforsyning, energiforsyning og administrativ bistand til landets myndigheter, slik at de blir bedre i stand til å styre landet. • FNs landbruksorganisasjon, FAO, støtter utviklingen av jord­ bruk og fiskeri. • FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR, organiserer store hjelpeaksjoner for flyktninger i en rekke utviklingsland og setter i gang utviklingsprosjekter som skal hjelpe flyktninger til­ bake til hjemstedet eller hjemlandet.

De sentrale organene i FN FN omfatter en rekke særorganisasjoner, styrer og komiteer. Her skal vi konsentrere oss om de to sentrale beslutningsorga­ nene: Sikkerhetsrådet og Hovedforsamlingen.

Sikkerhetsrådet Det viktigste forum i FN er Sikkerhetsrådet. Dets hovedopp­ gaver er • å løse tvister mellom medlemsstatene på en fredelig måte • forebygge konflikter og forhindre krig Sikkerhetsrådet har tre typer virkemidler: • politisk press • økonomiske straffetiltak • militære styrker

Sikkerhetsrådet har 15 medlemmer, og 10 av dem velges blant alle FNs medlemsstater for to år om gangen. Høsten 2000 ble Norge valgt inn. De andre fem plassene er reservert for de fem faste medlemmene, som er USA, Russland, Storbritannia, Frank­ rike og Kina. (Det forhandles (2000) om en utvidelse av Sikker­ hetsrådet.) Disse fem seierherrene fra annen verdenskrig hadde størst innflytelse i verden da FN ble dannet og sikret seg fra starten av fast deltakelse i verdensorganisasjonens viktigste

FN

Fra Sikkerhetsrådet i FN. I bakgrunnen den norske maleren Per Krohgs maleri.

Vetorett Stormaktenes rett til å nekte å godkjenne et vedtak i FNs sikkerhetsråd.

organ. De fem statene har dessuten vetorett, som betyr at hver av dem kan forhindre et forslag i å bli vedtatt uansett hvor mange andre medlemmer av Sikkerhetsrådet som støtter det. Hvis ett av de fem faste medlemmene ikke ønsker at FN skal blande seg inn i en konflikt, kan det nedlegge veto og dermed forhindre ethvert tiltak fra verdensorganisasjonen. Dette forkla­ rer hvorfor FN har vært handlingslammet i mange internasjo­ nale konflikter. Først når disse fem stormaktene er blitt enige, kan Sikkerhetsrådet handle på vegne av FN, da har Sikkerhets­ rådet omfattende myndighet. Det kan blant annet pålegge alle FNs medlemsland å innføre økonomiske straffetiltak mot et land. Hvis Sikkerhetsrådet vedtar at det skal settes inn militære styrker i et område, er alle medlemslandene forpliktet til å betale sin andel av utgiftene. Sikkerhetsrådet kan ikke tvinge noen til å stille mannskaper til disposisjon for slike fredsbevarende operasjoner, men oppfordrer medlemslandene til å gjøre det frivillig. Sikkerhetsrådet kan også gi andre internasjonale organisasjoner mandat til å gjennomføre fredsbevarende operasjoner på vegne av FN, se kapittel 7.

54

FN

Særorganisasjoner

De forente nasjoner Nedrustningskommisjonen

,(N Det internasjonale atomenergibyrå (IAEA)

Den militære stabskomité

Den internasjonale arbeidsorganisasjon (ILO)

'“N FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) FNs organisasjon for hjelp til Palestina-flyktningene (UNRWA)

O FNs org. for undervisning, vitenskap og kultur (UNESCO) O Verdens helseorganisasjon (WHO)

FNs konferanse om handel og utvikling (UNCTAD)

O Det internasjonale pengefond (IMF) O Det internasjonale utviklingsfond (IDA) Den internasjonale bank for gjenoppbygging og utvikling (IBRD)

FNs utviklingsprogram (UNDP)

Det internasjonale finansieringsinstitutt (IFC)

FNs kapitalutviklingsfond (UNCDF)

FNs organisasjon for industriell utvikling (UNIDO) k>

Den internasjonale org. for

Osivil luftfart (ICAO)

FNs institutt for opplæring og forskning (UNITAR)

FNs barnefond (UNICEF) FNs høykommisær for flyktninger (UNHCR)

Q) Verdenspostunionen (UPU)

Verdens matvare­ program (WFP)

Den internasjonale telekommunikasjonsunionen (ITU)

Regionale økonomiske ^kommisjoner

Den meteorologiske

Dverdensorganisasjon (WMO)

FNs katastrofekoordinator (UNDRO)

Den mellomstatlige rådgivende skipsfartsorganisasjon (IMCO)

FNs miljøvernprogram (UNEP)

Verdensorganisasjonen for

D immateriell eiendomsrett (WIPO)

FNs befolkningsfond (UNFPA)

Verdens matvareråd (WFC)

■'

• Verdens handelsorganisasjon (WTO)

Hovedforsamlingen Det nest viktigste organet i FN er Hovedforsamlingen. Her del­ tar alle medlemsstatene på like fot. Alle har én stemme, uansett om landet har over en milliard eller under hundre tusen innbyg­ gere. Ingen har vetorett. Hovedforsamlingen kan behandle enhver sak som et med­ lemsland ønsker å ta opp. Hvis et forslag får tilslutning fra fler­ tallet av medlemmene, er det vedtatt, men det forplikter ikke dem som har stemt imot. Beslutninger i Hovedforsamlingen er vanligvis anbefalinger som statene kan rette seg etter hvis de ønsker det, eller overse hvis de foretrekker det. Hovedforsamlingen kan ikke vedta lover som er bindende for statene, men den kan oppfordre regjering­ ene til å forhandle seg frem til avtaler om et felles problem, slik vi har beskrevet ovenfor. Hovedforsamlingen kan heller ikke binde medlemsstatene til å gi økonomiske bidrag til verdensorganisasjonen. Vi ser at FNs hovedforsamling har svært begrenset makt sammenlignet med

FN |

en nasjonalforsamling som Stortinget. Hovedforsamlingen kan verken gi lover eller vedta skatter for verdenssamfunnet. Med­ lemsstatene holder selv fast på denne myndigheten. Som vi nevnte i kapittel 2, er de hver for seg suverene innenfor sitt land­ område. De vil ikke godta at FN vedtar lover eller skatter som gjelder for den enkelte stats innbyggere. FN er derfor avhengig av samarbeidet mellom medlemsstatene.

Oppsummering

Hovedregelen i FN er at de ulike organene ikke har overordnet myndighet overfor medlemsstatene. De enkelte regjeringene velger selv hvilke beslutninger de vil følge opp i praksis. De er, for eksempel, pålagt å gi faste bidrag til FNs budsjett, men hvis de likevel velger å holde pengene tilbake, er det lite FN kan gjøre. Verdensorganisasjonen kan ikke kreve inn bidragene med makt slik norske myndigheter gjør med folk som ikke betaler skatten sin. USA og andre stormakter har over tid samlet opp stor gjeld til FN. FNs utviklingsarbeid er bygd på frivillige bidrag fra medlemsstatene. Hver nasjonalforsamling bestemmer selv hvor mye den vil bidra med hvert år når statsbudsjettet vedtas.

Vi har sett hvordan FNs posisjon er preget av det internasjonale systemet som vi beskrev i kapittel 2. Statene har den avgjø­ Internasjonalt samarbeid i FN rende myndigheten i internasjonal politikk, og de holder fast på sin rett til å ta viktige beslutninger selv. De vil ikke underordne seg en internasjonal organisasjon som FN. De vil beholde kontrollen over sine militære styrker, sitt landom­ råde, sine naturressurser og sine skatteinntekter. Statene bidrar til FN, blant annet med penger eller soldater, når det passer dem. Dette er grunnprinsippet i det internasjonale samarbeidet innenfor FN.

Et viktig unntak fra hovedregelen er Sikkerhetsrådets rett til å innføre økonomiske straffetiltak. Med 2/3 flertall og med tilslut­ ning fra de fem faste medlemmene kan Sikkerhetsrådet forplikte alle FNs medlemmer. På dette ene punktet har FN altså myn­ dighet til å binde medlemsstatene til et vedtak, uansett om de er enige eller ei, men dette gjelder, vel og merke, ikke overfor de fem stormaktene med vetorett.

56

FN

FN har altså meget begrensede økonomiske og militære makt­ midler. Her er verdensorganisasjonen helt avhengig av medlems­ statenes velvilje. Men FN har likevel ett viktig kort i forhold til statslederne. Organisasjonen er anerkjent som det ledende forum for alle verdens land og har derfor betydelig idémakt. Hvis FNs Sikkerhetsråd godkjenner en militær operasjon fra et medlemsland eller setter i gang en fredsbevarende operasjon, har slike handlinger en helt annen legitimitet i verdensopinionen enn om statene opptrer på egen hånd. FNs samtykke har stor politisk betydning. Om FN har små militære og økonomiske ressurser, har verdensorganisasjonen likevel betydelig idémakt. FNs viktigste funksjoner i verdenssamfunnet er • å skape et forum hvor statene kan diskutere saker de er opp­ tatt av • å gi andre aktører enn stater muligheter til å komme til orde, se kapittel 6 • å sette nye saker på den internasjonale dagsordenen • å gi legitimitet til bruk av militær makt i konflikter hvor det er bred enighet om at FN på en eller annen måte må gripe inn FNs viktigste begrensninger ligger i at verdensorganisasjonen • er avhengig av enighet mellom de faste medlemmene i Sikkerhetsrådet for å kunne gripe inn i en konflikt • ikke har egne militære styrker • ikke har egne midler til økonomisk bistand i kampen mot fattigdommen, men er avhengig av frivillige bidrag fra medlems­ statene

__________________________ ______

FN |

Test deg selv 1 Hva menes med kollektiv sikkerhet? 2 Hva kan FN gjøre for å hindre trusler mot fre­ den? 3 Hvordan har FN fått nye handlingsmuligheter etter den kalde krigen? 4 Hva mener vi med fredsbevarende operasjoner?

5 Hva gjør FN i kampen mot fattigdommen? 6 Hva mener vi med «bærekraftig utvikling»? 7 Nevn noen eksempler på sosiale og økono­ miske spørsmål som FN arbeider med. 8 Hva mener vi med vetorett? 9 Hva er de viktigste begrensningene for FN?

Arbeidsoppgaver 1 Hvordan får FN bidrag til fredsbevarende ope­ rasjoner i form av penger og soldater? 2 Hvorfor har ikke FN egne militære styrker? Hva sier dette om det internasjonale politiske sys­ temet? 3 Hvorfor er det en tendens til at selv supermak­ ten USA ber om godkjennelse fra FN før en freds­ bevarende operasjon settes i verk, istedenfor å gå til aksjon på egen hånd? Betyr dette at FN har fått mer makt? 4 Gjør rede for FNs rolle når det gjelder å sette nye saker på den internasjonale dagsordenen. Hvordan har dette virket på miljøområdet?

5 Gjør rede for de viktigste forskjellene på Sik­ kerhetsrådet og Hovedforsamlingen. 6 Flere nye land vil ha fast sete i Sikkerhetsrådet, blant annet India, Brasil, Tyskland og Japan. Dis­ kuter om de bør få dette. 7 Sammenlign de ressursene FN disponerer til sosiale formål med det vi har i Norge. Hva skyldes denne forskjellen? Hvordan henger dette sammen med de anarkiske trekkene i det internasjonale sys­ temet? 8 Gjør rede for de viktigste forskjellene i den myn­ dighet Stortinget har sammenlignet med FNs hovedforsamling. Hvordan forklarer du forskjellene?

EUROPA 2000

Opprinnelige EU-medlemmer, 1958 Senere EU-medlemmer

Søkerland EØS-medlemmer

*’

Finland 1995

Sverige 1995 Norge

istland

Latvia Dam Litauen

1973

Storiritannia 1973

Neder-

VestTyskLand 1958

Lux. 1

Liechtem

ØstTyskLand 1990

Polen

Den V-, tsjekkiske \ repubnkkJS|oval(ia isterrike

.

Ungarn

Frankrike 1958

>nia

Romania

Italia 1958

Bulgaria

Porti

Spania 1986

Korsika

Sardinia

Tyrkia

Sicilia^ " Malta

Kreta

Kypros

Kapittel 5

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat? Statene holder fast på sin suverenitet. Når de samarbeider innenfor en organisasjon som FN, er det hele tiden basert på frivillighet. De bestemmer selv hvor mye penger de vil bidra med, om de vil gjennomføre vedtak fra FN, og om de vil godta FN-avtaler og innlemme dem i nasjonal lovgivning. Statene passer på at det ikke blir overført myndighet til noe organ som. ligger over dem. Dette er kjernen i internasjonalt samarbeid og internasjonale organisasjoner. Innenfor Den europeiske union (EU) har de 15 medlems­ landene valgt å gå et langt skritt videre. På enkelte saksom­ råder har de bevisst overført myndighet til felles organer som står over statene. EU-samarbeidet har med andre ord klare overnasjonale trekk. Denne prosessen kalles også politisk inte­ grasjon. I dette kapitlet er den sentrale problemstillingen: Hvordan har medlemsstatene overført myndighet til EU og hvilke konsekvenser har dette? For å kunne svare på det spørs­ målet må vi se nærmere på EUs beslutningsorganer og inn­ holdet i EU-samarbeidet. Til slutt skal vi reise spørsmålet om EU vil utvikle seg til et Europas Forente Stater som gjør hele verdensdelen til en ny supermakt. Hva vil det i såfall bety for demokratiet - og for lille Norge? Kan vårt demokrati overleve - innenfor eller utenfor EU?

EUs beslutningsorganer Politisk integrasjon Gradvis overføring av myndighet fra stater til overnasjonale organer.

Amsterdamtraktaten EUs «grunnlov», sist revidert ved toppmøtet i Amsterdam i 1997.

Kjernen i den politiske integrasjonen i EU er de felles institusjonene som er bygd opp i løpet av 40 år. Det er disse som utøver myn­ dighet på vegne av medlemsstatene innenfor rammer som define­ res av statene gjennom forhandlinger. EU har sin egen «grunn­ lov» i form av en traktat. Den ble først kalt Romatraktaten, (fra 1958). Nå, etter flere betydelige endringer, omtales den som Amsterdamtraktaten. Eier fastslås det hvilken myndighet de ulike EU-organene til enhver tid skal ha. Hver gang traktaten endres,

60

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

EU-KRONOLOGI Adenauer foreslår politisk union mellom Tyskland og Frankrike Fransk forslag om 1950 «Europahær» 1951-52 Kull- og stålunionen (EKSF) 1954 Frankrikes parlament forkaster «Europahæren» 1957-58 Romatraktaten 1958 de Gaulle president i Frankrike 1960 EFTA dannes de Gaulles veto mot 1963 Storbritannia Fransk boikott 1965 1966 «Luxemburg»-forliket: vetorett 1969 de Gaulle går av Haag-toppmøtet: utvidelse og utdypning Danmark, Storbritan­ 1973 nia og Irland medlem­ mer 1974 Det europeiske råd opprettes

1950

Hellas medlem Spania og Portugal medlemmer 1986-87 Den europeiske enhetsakten • EPS/EUR, råd • «1992»: Enhetsmarked • Flertallsvedtak 1990 Tysk samling 1991 Maastrichtavtalen trer i kraft 1993-94 Avtalen om det euro­ peisk økonomiske samarbeidsområdet trer i kraft (EØS) Finland, Sverige og 1995 Østerrike medlemmer Amsterdamtraktaten 1997 undertegnes 1999 Felles mynt og euro­ peisk sentralbank (pengepolitisk union) vedtas 2001 Euro-sedler tas i bruk Felles militære styrker 2003 1981 1986

må nasjonale myndigheter, som regel nasjonalforsam­ lingen, i hvert enkelt med­ lemsland gi sin tilslutning.

Ministerrådet

Det viktigste EU-organet har tradisjonelt vært Minis­ terrådet (Rådet). Her møtes regjeringsmedlemmer fra medlemsstatene mange gan­ ger i året for å diskutere og avgjøre saker innenfor deres ansvarsområde. Når land­ brukssaker står på dagsorde­ nen, møter landbruksminis­ trene. Miljøsaker behandles av miljøministrene osv. Ministerrådet har en sentral plassering når EU vedtar lover. Etter at en sak er utredet, diskutert og ferdigforhandlet mellom poli­ tikere fra ulike land, kan Ministerrådet fatte vedtak som får lovs kraft i alle med­ lemslandene dersom de også får tilslutning i Europaparlamentet. På noen saksområder, som landbruk, handel, miljø og indre marked, kan Ministerrådet ta beslutninger med kvalifisert flertall, det vil si med to tredjedels flertall. Hver medlemsstat har et gitt antall stemmer som er avhengig av landets størrelse; de største medlemslandene har ti, det minste to stemmer. Det kreves mer enn 2 5 stemmer for å blokkere et ved­ tak. Det betyr at selv to av de største medlemslandene kan bli ned­ stemt hvis alle de andre går sammen om en beslutning. På de saks­ områdene hvor flertallsvedtak benyttes, har altså ingen av statene vetorett. Selv de største medlemsstatene må bøye seg for flertallet.

MINISTERRÅDET ETTER STEMMERETT Luxemburg har som EUs minste medlemssland to stemmer i Minis­ terrådet, Danmark, Finland og Irland har tre stemmer, Sverige og Østerrike fire, Hellas, Portugal, Belgia og Nederland har fem stem­ mer, Spania åtte, og de fire største, Storbritannia, Frankrike, Italia og Tyskland, har ti stemmer.

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

Det europeiske råd Regjeringssjefene i EU, det vil si statsministrene i de fleste medlems­ landene, samles til toppmøter minst to ganger i året. De utgjør Det euro­ peiske råd sammen med presidenten i EU-kommisjonen. Under disse toppmøtene forhandler regjerings­ sjefene om de viktigste politiske sakene og trekker opp de langsiktige retningslinjene for unionen. De tar blant annet stilling til forslag om endringer i traktaten og spørsmål om utvidelse av EU. De har dessuten et særlig ansvar for EUs felles utenriksog sikkerhetspolitikk, se side 67 og kapittel 7. Siden Det europeiske råd omfatter regjeringslederne i alle medlemslandene, har dets beslut­ ninger stor politisk tyngde.

Europaparlamentet

Den franske kaféverten René (Gordon Kaye) og hans tyske beun­ drer løytnant Gruber (Guy Siner) fra tv-serien ’Allo, ’Allo tilhører en tid da felles militære styrker i Europa knapt stod på dagsordenen.

Ministerrådet er ikke alene om å gi lover for EU. Rådets vedtak i lov­ saker blir oversendt til Europaparla­ mentet for videre behandling. Her sitter 626 representanter som velges hvert femte år av innbyggerne i de 15 medlemslandene. De fleste representantene er valgt på samme partilister som ved nasjonale valg. Europaparlamentet består der­ for av partigrupper på tvers av landegrensene, ikke nasjonale delegasjoner. Medlemmene står ansvarlig overfor sine velgere og partier, ikke overfor nasjonale regjeringer. Europaparlamentet har ikke samme myndighet som nasjonal­ forsamlingene i medlemslandene ettersom det er underlagt føl­ gende begrensninger: • Europaparlamentets lovgivende myndighet er begrenset til bestemte saksområder. Det kan ikke gi lover på et hvilket som helst felt og heller ikke selv utvide sin myndighet. Det vil kreve endringer i traktaten som må godkjennes av medlemslandene. • Lovene utarbeides i forhandlinger mellom Europaparlamen­ tet og Ministerrådet. Et flertall i Europaparlamentet kan ikke uten videre trumfe sin vilje igjennom, slik et flertall for eksempel i Stortinget kan gjøre. • Europaparlamentet har begrenset bevilgende myndighet. EUs budsjetter utarbeides under forhandlinger mellom regje­ ringene i Ministerrådet. De må riktignok godkjennes av Europa­

62

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

parlamentet, men parlamentarikerne kan ikke skrive ut nye skat­ ter hvis de trenger mer penger, slik et flertall i Stortinget kan gjøre. • Europaparlamentet kan ikke kaste noen regjering på EU-nivå. Ministerrådet er ikke avhengig av tilslutning fra Europaparla­ mentet siden ministrene representerer de enkelte medlemslande­ nes regjeringer. Europaparlamentet har imidlertid rett til å god­ kjenne presidenten i EU-kommisjonen og kommisjonen som helhet (men ikke de enkelte medlemmene). Parlamentet kan også vedta mistillit til EU-kommisjonen.

E U- kommisjonen I EU-kommisjonen har de fem største medlemslandene, Frank­ rike, Italia, Storbritannia, Tyskland og Spania to plasser hver. De øvrige ti har én plass hver. Kommisjonsmedlemmene blir utpekt for fem år etter sam­ stemmig beslutning av regjeringene. De kan ikke motta instruk­ sjoner fra regjeringene og er bare underlagt Europaparlamentets oppsyn. I Kommisjonen tas det flertallsavgjørelser, selv om man til­ streber enighet. Kommisjonen har enerett på å fremsette lov­ forslag, først for Ministerrådet, siden for Europaparlamentet. Den spiller derfor en nøkkelrolle i forhandlingene mellom disse to lovgivningsorganene. Kommisjonen har også ansvaret for å gjennomføre beslutninger som er tatt av Ministerrådet eller Europaparlamentet. For dette formålet har Kommisjonen et omfattende byråkrati som kan minne om departementene og sentraladministrasjonen i medlemslandene. Kommisjonen har med andre ord den utøvende myndighet innenfor EU og har på denne måten visse likhetstrekk med vår regjering. Den viktigste forskjellen er at Kommisjonen ikke utgår fra partier i et parla­ ment, men består av politikere eller andre fremtredende perso­ ner som er oppnevnt av regjeringene til dette vervet. Kommisjo­ nen skal likevel opptre med uavhengighet og har et særlig ansvar for å påse at nasjonale myndigheter lojalt følger opp EU-vedtak. Hvis så ikke skjer, kan Kommisjonen bringe regjeringen i et medlemsland inn for EUs egen domstol.

EU-domstolen Domstolen har femten medlemmer som oppnevnes av regjerin­ gene blant fremtredende jurister i medlemslandene. De skal fortolke EUs lovverk og dømme i rettstvister mellom medlems­ landene og mellom borgere og nasjonale myndigheter. Avgjørel­ ser i domstolen er bindende for alle parter, også nasjonale regje­ ringer. En medlemsstat som bryter EUs lover, kan bli ilagt bøter. Borgerne og bedrifter i medlemslandene kan reise saker for EUs domstol hvis de mener at unionens lover ikke blir fulgt. Det

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

63

kan dreie seg om borgere i ett medlems­ land som bor i et annet og føler seg diskri­ minert. For eksempel har domstolen slått fast at en italiensk student som bor i Tysk­ land, har samme rett til studielån og sti­ pend fra tyske myndigheter som tyske stu­ denter har. Bedrifter som mener at et lands myndigheter favoriserer sine egne foretak for å beskytte sine arbeidsplasser, kan også bringe slike klager inn for EUdomstolen. Den vil legge til grunn hoved­ prinsippet om at alle bedrifter innenfor unionen skal behandles likt, uansett nasjo­ nal opprinnelse.

Beslutningsmyndighet i EU, FN og Norge EU og Norge - maktfordeling

EU

Norge

EU-kommisjonen

Regjeringen (departementene)

Lovgivende makt

Ministerrådet og Europaparlamentet

Stortinget

Dømmende makt

EU-domstolen

Domstolene

Utøvende makt

EUs beslutningsorganer har som vi ser langt større myndighet enn det vi finner i FN: • I EU tas viktige avgjørelser med kvalifisert flertall. Det betyr at et mindretall av stater ikke kan blokkere et vedtak. • Lovvedtak i EU skal ikke godkjennes av medlemslandenes nasjonalforsamlinger, slik tilfellet er med folkerettslige avtaler innenfor FN. EUs beslutninger blir automatisk lov i alle med­ lemslandene når sakene er ferdig behandlet i Ministerrådet og Europaparlamentet. Selv om en stats representanter har stemt mot et lovvedtak, gjøres loven gjeldende i vedkommende land. • EU-kommisjonen kan stevne en medlemsstat for EU-domstolen hvis EU-lover ikke blir fulgt opp i praksis. Domstolen kan ilegge en stat bøter hvis den nekter å rette seg etter EU-vedtak. • Enkeltpersoner og bedrifter kan klage et lands myndigheter inn for EU-domstolen hvis de mener at disse ikke følger EUs lovgivning.

64

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

Likevel har ikke EU samme myndighet som nasjonale beslut­ ningsorganer i en selvstendig stat:

• Europaparlamentet har ikke rett til å utskrive nye skatter eller avgifter. • Enhver utvidelse av EUs myndighet er avhengig av traktat­ endringer som må godkjennes av hvert enkelt medlemsland. • Fortsatt er det viktige beslutninger som krever enstemmig­ het, særlig med hensyn til utenriks- og sikkerhetspolitikken. • EU har intet politikorps og fremdeles ingen egne militære styrker, selv om det foreligger konkrete planer for det siste, se kapittel 7.

Innholdet i EU-samarbeidet Indre marked

Fri bevegelse av personer, varer, penger og tjenester mellom EUlandene (også kalt de fire friheter).

«Norge-hjømet» i taxfreebutikken på Kastrup i København. Her går skillet mellom land som er medlemmer av EU og land som ikke er medlemmer av unionen.

Helt siden starten i slutten av 1950-årene har EU arbeidet syste­ matisk for å skape et åpent indre marked bygd på de såkalte fire friheter. I praksis betyr dette: • Varer omsettes fritt i hele EU. Et produkt som er tillatt i ett medlemsland, kan ikke forbys i andre, med mindre det er særlig gode grunner for det, for eksempel for å beskytte miljø og helse. For å gjøre slik fri flyt av varer mulig er det vedtatt en lang rekke felles standarder for produkter som handles over landegrensene: utslipp fra biler, støy fra maskiner, materialer i leketøy, tilsettingstoffer i matvarer, slitestyrke i kondomer osv.

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

65

• På samme måte handles tjenester som forsikring, flyreiser og telekommunikasjon også fritt over landegrensene. Et medlems­ land kan ikke favorisere nasjonale flyselskap eller telefonselskap på bekostning av andre. • Penger flyttes fritt over landegrensene. En bedrift kan inves­ tere i et annet EU-land på samme vilkår som bedrifter i dette landet. Bankinnskudd kan flyttes over grensene. Folk kan ta med seg pensjonen sin fra ett land til et annet. • Borgerne i EU har rett til å bosette seg hvor de vil innenfor unionen. De har samme rett til arbeid og sosiale ytelser (trygder, sykehus, legetjenester) som innbyggerne i det landet de bor i. Nasjonal likebehandling

Grunnleggende prinsipp i EUs indre marked som innebærerforbud mot å diskriminere personer, bedrif­ ter, varer og lignende på grunn av nasjonal opprinnelse. Alle skal behandles likt innenfor unionen.

Hovedprinsipper for det indre markedet er med andre ord nasjo­ nal likebehandling og forbud mot diskriminering på nasjonalt grunnlag. Bedrifter og borgere fra ulike medlemsland skal behandles likt. Myndighetene i de enkelte landene kan ikke lenger favorisere sine egne innbyggere eller bedrifter i forhold til andre medlemsland.

Landbruk, fiskeri og handel I tillegg til alle de sakene som har med det indre markedet å gjøre, har EU lenge hatt en felles landbrukspolitikk. Det inne­ bærer at all støtte til landbruket blir fastsatt av unionen, og at det ikke er plass til nasjonal særbehandling uten tillatelse fra EU. Dessuten har unionen en felles fiskeripolitikk som fastsetter reglene for fiske i medlemslandenes farvann. Unionen forhand­ ler med tredjeland om fiskeriavtaler med dem. EU har også en felles handelspolitikk utad. Medlemsstatene kan ikke inngå egne handelsavtaler med tredjeland. Her opptrer EU-kommisjonen på vegne av hele unionen.

Felles EU-valuta: euroen Når penger og varer kan flyte fritt over landegrensene, stimule­ res handelen mellom medlemsstatene. De blir stadig sterkere knyttet til hverandres økonomi. Det medfører at rentenivået i et stort medlemsland som Tyskland automatisk får ringvirkninger for de andre. Når den tyske sentralbanken setter renten opp eller ned, følger rentenivået over hele Europa raskt etter. I en slik situasjon er det i praksis vanskelig for et enkelt med­ lemsland å regulere kursen på sin egen nasjonale valuta. Derfor har ideen om en felles EU-valuta dukket opp med jevne mel­ lomrom, og fra 2001 er det innført EU-mynter og sedler euroen - som felles betalingsmiddel. Dette innebærer at veks­ lingskursen mellom de nasjonale valutaene blir fastlagt en gang for alle. En tysk mark vil ha et fast forhold til lire, franc, gylden osv. Dermed blir det unødvendig å veksle penger mellom med­ lemslandene. Det er meningen at euroen skal omfatte hele EU-

66

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

området, men de enkelte medlemsstatene avgjør selv om de vil delta. Skal EU-landene ha en felles valuta, må de også samordne den økonomiske politikken. Hvis en stat har store underskudd på statsbudsjettet, låner den i virkeligheten penger fra de andre. Derfor er medlemslandene blitt enige om bestemte krav som må stilles for at valutasamar­ beidet, eller den pengepolitiske unionen som det også kalles, kan innføres. De enkelte statene må dempe prisstigningen, unngå store underskudd på statsbudsjettet og holde statsgjelden innenfor snevre grenser. I praksis betyr dette at regjeringene og nasjo­ nalforsamlingene må vise stram budsjettdisiplin. De må holde utgiftene på nivå med inntektene. Ellers får de ikke delta i valutasamarbeidet og den felles EU-mynten. Det kan føre til at kapital og investeringer flyter ut av vedkommende land med tapte arbeidsplasser som resultat. Derfor legger medlemsstatene stor vekt på å holde seg innenfor de økonomiske rammene de er blitt enige om som forutsetning for den felles valutaen. Den 28. september 2000 sa dan­ skene nei til EUs valutasamarbeid, Den økonomiske og monetære union (ØMU). Dermed vil den danske kronen, og ikke euroen, fortsette som betalingsmiddel i Danmark fra 2001.

Schengen-samarbeidet

Koordinering av innvandrings-, asylpolitikk og ytre grensekontroll mellom EU-stater og andre land som frivillig slutter seg til dette.

Felles innvandringspolitikk Når innbyggerne i unionen kan flytte fritt fra ett land til et annet, reises spørsmålet om en felles innvandringspolitikk. Hvis medlemsstatene har ulik praksis overfor innvandrere fra tredje­ land, for eksempel fra Nord-Afrika, kan de risikere at en innvan­ drer som får avslag i ett EU-land, bare fortsetter videre til andre inntil han eller hun får oppholdstillatelse. Deretter kan vedkom­ mende flytte fritt rundt i hele unionen. Her ser vi igjen et eksempel på hvordan EU-samarbeidet på ett felt, fri bevegelse av mennesker, trekker et annet med seg, nemlig innvandringspo ­ litikken. Dette er bakgrunnen for at EU-landene er blitt enige om hovedtrekkene i en felles innvandrings- og asylpolitikk og en fel­ les ytre grensekontroll innenfor det såkalte Schengen-samarbeidet. Det omfatter også et tettere samarbeid mellom politiet i med­ lemslandene for å motvirke kriminalitet, som også brer seg let­ tere over landegrensene med det indre markedet. I praksis kan man allerede se resultatene av samordningen på de store flyplas­ sene i Europa med egen passkontroll for borgere fra EU-land (og andre deltakere i Schengen-samarbeidet, som Norge) og en annen for land utenfor unionen.

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

67

Felles utenrikspolitikk? EU-landene har store ambisjoner om å utvikle en felles utenriksog sikkerhetspolitikk. Dette omfatter også planer for en egen militær kriseberedskap og en felles militær utrykningsstyrke, som er beskrevet nærmere nedenfor i kapittel 7. EU-landene har ulike utenrikspolitiske tradisjoner, fra gamle stormakter som Frankrike og Storbritannia, til småstater som Luxemburg og Portugal og nøytrale land som Finland og Sverige. Noen er først og fremst orientert mot Middelhavet, Midtøsten og NordAfrika, andre mot Øst- og Sentral-Europa. Derfor har det i praksis vært vanskelig å utforme en felles utenrikspolitikk, men utviklingen også på dette området går i retning av en stadig tet­ tere samordning. Hver gang regjeringslederne møtes på toppmøter i Det euro­ peiske råd, diskuteres internasjonale konflikter, og i stadig større grad lykkes det å komme frem til standpunkter som har bred til­ slutning. I FN og andre internasjonale fora har EU ofte en felles talsmann som opptrer på vegne av hele unionen. På dette området fattes det vanligvis ikke flertallsvedtak i EU. I utenriks- og sikkerhetspolitikken har hvert enkelt land fortsatt sin suverenitet i behold, formelt sett. I virkeligheten vil det være vanskelig, i hvert fall for et lite medlemsland, å opponere hvis alle de andre er enige om et standpunkt i et internasjonalt strids­ spørsmål.

Deltakerne i EU Unionen er i prinsippet åpen for ethvert europeisk land med et demokratisk styresett og en velfungerende markedsøkonomi, men utvidelse krever langvarige forhandlinger og full enighet blant de nåværende medlemsstatene. EU forhandler nå (2000) med 13 søkerland: Bulgaria, Kypros, Tsjekkia, Estland, Ungarn, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia og Tyrkia. Før disse landene kan bli medlemmer, må de forberede seg på å godta EUs lovgivning over hele det indre markedet, og det er en meget tidkrevende prosess. Dessuten må EU-landene vur­ dere om de er kvalifisert for medlemskap: Hvor demokratiske er de? Hvordan fungerer deres markedsøkonomi? I tillegg vil de nåværende medlemmene nøye overveie hvilke av EUs tilskudds­ ordninger til fattige distrikter som kan opprettholdes hvis så mange nye land med lav levestandard blir sluppet inn i unionen. Dessuten er det nok mange som er bekymret for konsekvensene av å innføre et fritt arbeidsmarked over et så stort område med så ulike levekår. De 13 søkerlandene har til sammen over 150 millioner inn­ byggere, og vil dermed bringe innbyggertallet i hele unionen over en halv milliard. Hvor mange av disse menneskene vil flytte fra de fattigste områdene i Øst-Europa til de mer velstående? Lar et så stort arbeids- og varemarked seg styre av EUs organer?

68

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

Disse kostnadene må veies mot de utenrikspolitiske ønskene om å forene størsteparten av Øst- og Sentral-Europa i unionen og dermed forebygge konflikter mellom og innenfor de nye med­ lemsstatene. I tillegg til denne diskusjonen om utvidelse av EU er det intens debatt innad i unionen om omfanget av samarbeidet. Enkelte medlemsstater har tatt forbehold om at de inntil videre ikke ønsker å delta i valutasamarbeidet om euroen. Andre vil ikke delta i Schengen-samarbeidet.

Europas Forente Stater? EUS MYNDIGHET landbruk

- overført myndighet, flertalls­ avgjørelser

fiskeri

-samme

handel

-samme

miljø

-samme med visse unntak

indre marked

-samme

utdanning - stort sett nasjo­ nal politikk, men omfat­ tende frivillig samarbeid

forskning

-samme som utdanning

utenrikspolitikk

-tett samordning, men formell suverenitet

-formell suverenitet, og sikkerhetstett sampolitikk ordning mel­ lom de fleste medlems­ landene innenfor VEU

forsvars-

Overføringen av myndighet fra nasjonalt nivå til EU blir altså stadig mer omfattende: • EU har en felles landbruks-, fiskeri- og handelspolitikk. • EU har betydelig myndighet innenfor miljøvern, produkt­ standarder og næringspolitikk. • Det arbeides fremover mot en gradvis tilpasning av skatte- og avgiftspolitikken. • Det er store ambisjoner om en felles utenriks- og sikkerhets­ politikk og felles militære styrker. • Innenfor forskning, utdanning og kultur er det et løpende samarbeid. • Innvandringspolitikk og ytre grensekontroll blir nøye sam­ ordnet gjennom Schengen-samarbeidet. • Det er innført en felles valuta og en felles sentralbank.

På denne bakgrunn er det naturlig å spørre: Er det bare et spørs­ mål om tid før medlemsstatene tar skrittet fullt ut og går inn i en ny statsdannelse - Europas Forente Stater? Da ville medlems­ landene få omtrent samme status som delstatene i USA - bety­ delig indre handlefrihet, men ingen egen posisjon i internasjonal politikk. Ingen kan i dag forutsi med sikkerhet i hvilken retning utvik­ lingen i EU vil gå i tiden fremover. Det er helt avhengig av hva opinionen og politikerne ønsker. For tiden er situasjonen uav­ klart. Det ser ut som om både politikerne og folk flest, selv om det er mange ulike syn, egentlig ønsker det beste av to verdener. De vil ha fordelene ved EU og samtidig beholde nasjonal suve­ renitet når det kommer til stykket. Derfor er det i hele EU-samarbeidet en innebygd motsetning mellom de to beslutningsnivå­ ene: Det fattes vedtak og utformes lover på EU-nivå, samtidig som mange lignende spørsmål behandles og avgjøres av de enkelte lands nasjonalforsamlinger og regjeringer. Da er det nødt til å bli konflikter. Hvorfor ikke løse dette problemer ved å gi EU-organene overordnet myndighet? Når medlemsstatene ikke er villig til det, skyldes det blant annet at de vil holde fast på sin egen demokratiske styreform.

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

69

EU og det demokratiske problem Alle medlemslandene i EU er veletablerte demokratier. Det betyr at befolkningen i hvert land velger nasjonalforsamling og regjering (i noen land også president) som utøver myndighet på vegne av borgerne. De folkevalgte står ansvarlig overfor vel­ gerne og kan kastes ved neste valg. Lover, skatter og budsjetter blir utformet i åpne prosesser hvor befolkningen og massemedi­ ene har rett til innsyn. Men hva så når nasjonale myndigheter overfører politisk makt til EUs organer? Hva skjer da med demokratiet? • I Ministerrådet og Det europeiske råd er velgerne bare indi­ rekte representert. De har valgt de regjeringene som represente­ rer medlemsstatene. Dessuten foregår forhandlingene i disse organene i stor grad bak lukkede dører uten offentlig innsyn, som i andre internasjonale organisasjoner. • I EU-kommisjonen er medlemmene utpekt av regjeringene og kan neppe oppfattes som folkevalgte. Likevel har de betydelig politisk makt. • Medlemmene av Europaparlamentet er valgt direkte av vel­ gerne, men deltakelsen ved disse valgene er ofte svært lav. Dessuten har, som nevnt ovenfor, Parlamentet langt mindre innflytelse enn en vanlig nasjonalforsamling.

Disse forholdene gjør at man i EU ofte snakker om et «demo­ kratisk underskudd». De beslutningsorganene som har politisk makt, er ikke underlagt samme demokratiske kontroll som i hvert av medlemslandene. Det er paradoksalt at 15 demokratiske land har utviklet et politisk samarbeid som ikke holder samme demokratiske mål. På papiret er det ikke vanskelig å løse dette problemet: Hvis Europaparlamentet fikk samme myndighet som en nasjonalforsamling og rett til å utpeke en europeisk regjering, da ville demokratiet bli «løftet opp» til EU-nivå - men det er nettopp dette medlemsstatene ikke ønsker, for da ville jo nasjo­ nal suverenitet forsvinne fullstendig. Dette synes med andre ord å være et uløselig dilemma: Det er ikke mulig å finne en fullgod løsning på EUs demokratiske pro­ blem uten å skape et Europas Forente Stater med folkevalgte orga­ ner. Det ville bety slutten på de europeiske nasjonalstatene som vi kjenner fra de siste 200 års historie, og det er det i begynnelsen av det 21. århundret svært få som ønsker. Men hvorfor ikke?

Norge og EU Norge har sammen med Island og Liechtenstein en egen avtale med EU om et europeisk økonomisk samarbeidsområde, EØS. Ifølge denne avtalen får disse tre landene adgang til EUs indre

70

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

EØS-avtalen

Avtale om det europeiske økono­ miske samarbeidsområdet mellom EUpå den ene siden og Norge, Island og Liechtenstein på den andre.

marked mot at de godtar «de fire friheter» og EUs lovgivning. De får også mulighet til å delta i de tekniske forberedelsene av nye EU-regler, for eksempel på miljøområdet, men får ingen formell deltakelse i de EU-organene som tar de avgjørende beslutningene: Ministerrådet, Det europeiske råd, Europaparla­ mentet og EU-kommisjonen. Gjennom EØS-avtalen er de viktigste delene av Norges øko­ nomiske forbindelser med EU regulert. På denne måten sikres norske bedrifter adgang til EU-markedet på samme vilkår som medlemslandene. Til gjengjeld har norske myndigheter oppgitt en del av sin handlefrihet. De har frasagt seg retten til å begun­ stige norsk næringsliv. Varer, tjenester, arbeidskraft og kapital skal flyte fritt over landegrensene uten nasjonale særregler. Dette har på den ene siden positive virkninger for norsk eksportindustri, som leverer 80 prosent av det den produserer, til EØS-området. Felles regelverk gir trygghet og stabilitet. Dermed kan bedriftene investere i Norge i tillit til at de ikke vil bli utsatt for forskjellsbehandling. EØS-avtalen gir muligheter til å klage hvis norske bedrifter ikke får samme behandling som europeiske konkurrenter. Særlig for små land som har begren­ sede muligheter for å sette makt bak sine krav, er slike avtaler av stor betydning. På den andre siden gir EØS-avtalen også like vilkår på det norske hjemmemarkedet, der utenlandske bedrifter blir likestilt med norske. Dermed skjerpes konkurransen her hjemme, og myndighetene får mindre muligheter til å beskytte norske arbeidsplasser. En kommune kan ikke gi særfordeler til en lokal bedrift hvis et oppdrag har vært ute på EØS-anbud. Da skal det beste tilbudet velges, uansett hvilket land det kommer fra.

På det økonomiske området er det viktige likhetstrekk mellom medlemskap i EU og EØS-avtalen, men det er også forskjeller av betydning for enkelte sektorer: Landbruks- og fiskeripolitikken er holdt utenfor EØS-avtalen. Her kan norske myndigheter benytte sin formelle handlefrihet, men de må holde seg innenfor andre internasjonale avtaler, blant annet om handel med landbruksvarer. EØS-avtalen omfatter heller ikke skatte- og avgiftspolitikken, men i praksis er det snevre grenser for hvor langt myndighetene kan gå i å innføre særnorske regler. Blir skatte- og avgiftstrykket betydelig høyere enn i EU-landene, kan kostnadene bli for store og norske arbeidsplasser utkonkurrert. Siden vår økonomi er så tett knyttet sammen med EU-området, er myndighetenes hand­ lefrihet i virkeligheten relativt begrenset. En annen viktig forskjell mellom medlemskap og EØS-avta­ len er at den siste ikke inneholder overnasjonale organer. I for­ holdet mellom EU og de andre landene i EØS-området (Norge, Island og Liechtenstein) gjelder vanlige internasjonale spille­ regler: Beslutninger fattes ved enstemmighet. Det betyr at et flertall ikke kan binde mindretallet. Nye lover må godkjennes av

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

71

de enkelte lands nasjonalforsamlinger. Kontrasten til EUs over­ nasjonale organer er tydelig. Hadde Norge vært medlem av EU, ville vedtak i Ministerrådet og Europaparlamentet hatt lovs kraft også her i landet, selv om norske representanter stemte imot.

Reservasjonsrett Ifølge EØS-avtalen har Norge, Island og Liechtenstein reserva­ sjonsrett. Hvert av landene kan nekte å godta et lovforslag fra EU. Hvis dette skjer på et område som har betydning for det indre markedet, kan det oppstå en vanskelig situasjon. Her ligger initiativet til nye regler i stor grad hos EU. Eksperter fra Norge, Island og Liechtenstein (EØS-landene) kan delta i de forbere­ dende diskusjonene - for eksempel om støykrav til kjøretøyer eller merking av kjemiske produkter - men ikke i de politiske for­ handlingene innenfor EU. De er begrenset til EUs medlemsland. Når medlemslandene er blitt enige om nye lovregler for unionen, må de behandles på ny i EØS-avtalens organer. Her kan EØSlandene formelt sett reservere seg, men i så fall kan EU svare med å oppheve hele eller deler av EØS-avtalen. Det kan bety at norske varer blir nektet adgang til EU-markedet.

EØS-AVTALEN OG FOTBALLEN Norske fotballspillere kan fritt gjøre avtaler med en hvil­ ken som helst klubb innenfor EU-/EØS-området når de ikke lenger har kontrakt med sin egen klubb. Klubbene kan ikke lenger forhindre at spillerne pakker sammen og flytter til England, Italia, Nederland eller Tyskland. Før kunne klubbene kreve en overgangspris for hver spiller som ble solgt. Dermed kunne de enten forhindre salget eller sikre seg betaling for det arbeidet klubben hadde nedlagt. Nå står spillerne fritt til å gjøre som de vil, til å gå dit de får mest igjen for sitt talent. I løpet av noen få år har dette ført til at mange av de beste spil­ lerne har reist til utlandet. Mange frykter at norsk fotball blir sittende igjen med de nestbeste spillerne som følge av dette. Utenlandske klubber kan støvsuge det norske spillermarkedet for erfarne spillere og unge talenter. Noen foretrekker å sitte på benken i engelsk førstedivi­ sjon eller gå som lærling i en verdenskjent klubb frem­ for å spille i norsk toppserie. Til gjengjeld kan islandske spillere fritt etablere seg i norske klubber...

I løpet av 1980- og 90-årene har norske fotballspillere i stadig større grad gått til utenlandske klubber, særlig i England. Eier er laget til Tore André Flo, Chelsea.

72

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

Siden Norge er langt mer avhengig av å handle med EU enn EU-landene med Norge, er det grunn til å tro at regjeringen og Stortinget i det lengste vil unngå å bruke reservasjonsretten av frykt for slike mottiltak.

På denne måten har EØS-samarbeidet brakt Norge opp i et dilemma som det er vanskelig å komme ut av: Norske myndig­ heter er i realiteten blitt avhengige av beslutninger som tas av EU-organer hvor de ikke er representert. Stortinget overfører EUs lovgivning til Norge når det utformes nye regler for det indre markedet. Formelt sett kan Stortinget si nei, men da er det fare for motreaksjoner fra EU. Økonomisk sett er Norge langt på vei medlem av EU, men politisk sett har vi i hvert fall formell handlefrihet. Vårt demokratiske problem er minst like stort som EUs ettersom beslutninger av betydning for oss blir tatt av organer hvor Norge ikke er representert. Dette problemet kan løses, hvis vi ønsker å løse det, på én av to måter: enten si opp EØS-avtalen og bindingen til EUs lovgivning, eller søke om fullt medlemskap i EU. Hva vi skal velge, har det vært strid om siden 1960-årene. Ved to folkeavstemninger har flertallet sagt nei til EU. Hva skal vi si den tredje gangen?

Oppsummering

De felles institusjonene - Ministerrådet, Det europeiske råd, Europaparlamentet, EU-kommisjonen og EU-domstolen utgjør, som vi har vist i dette kapitlet, kjernen i EU. Nasjonal likebehandling og fri flyt av personer, varer, penger og tjenester (de fire friheter) mellom EU-landene utgjør fundamentet i det indre markedet

En organisasjon med overnasjonal myndighet, som EU, kan fatte vedtak som forplikter medlemslandene. På bestemte saks­ områder spiller EU en rolle som ligner på statenes. Unionen kan gi lover for hele befolkningen, den kontrollerer et enormt marked, men den har foreløpig ikke militære styrker og ingen selvstendig rett til skattlegging. Unionen har ingen egen regje­ ring som representerer den utad, men medlemsstatene leg­ ger stor vekt på å samordne utenrikspolitikken. Det er fort­ satt langt frem til at EU opp­ trer som én stat, men når med­ lemslandene står samlet, har EU stor tyngde i internasjonal politikk. Overnasjonalt samarbeid i EU

EU - suverene stater eller europeisk forbundsstat?

KU

Norges økonomiske forhold til EU er regulert gjennom EØSavtalen, som sikrer norske bedrifter adgang til det indre marke­ det på samme vilkår som medlemslandene. Men Norge har ikke formell adgang til den politiske beslutningsprosessen i unionen og må gjennom EØS-avtalen godta de beslutninger som tas av EU-organer med mindre norske myndigheter benytter sin reser­ vasjonsrett.

Test deg

selv

1 Hva er den viktigste forskjellen på internasjo­ nalt og overnasjonalt samarbeid? 2 Hva mener vi med politisk integrasjon? 3 Hvilken betydning har EUs «grunnlov» eller traktat? Hvordan endres den? 4 Hvem sitter i Ministerrådet, og hvordan tar de beslutninger? 5 Hvem sitter i Europaparlamentet? Hvilken rolle spiller de i EUs beslutningsprosesser? 6 Hvem sitter i EU-kommisjonen? Hvilken rolle spiller medlemmene der?

7 Hva menes med EUs fire friheter? 8 Hvordan er forholdet mellom EUs felles valuta, euroen, og de nasjonale valutaene? 9 Hvilke områder omfattes av EU-samarbeidet? 10 Hva menes med EUs demokratiske under­ skudd? 11 Hva betyr EØS-avtalen for Norges forhold til EUs indre marked og de fire friheter? 12 Hvilken innflytelse gir EØS-avtalen Norge i forhold til EU?

Arbeidsoppgaver 1 Drøft påstandene: «De små medlemslandene er overrepresentert i EU. Dette er et demokratisk problem.» 2 Gjør rede for de viktigste forskjellene mellom FNs beslutningssystem og EUs. 3 Gjør rede for den overnasjonale myndighet som er overført til Ministerrådet, Europaparla­ mentet og EU-domstolen. 4 Hvordan er de fire friheter gjennomført i prak­ sis? Hvilke følger har dette for bedrifter i EUområdet?

5 Hvor langt er EU-samarbeidet kommet på det utenrikspolitiske området? I hvilken grad vil du si dette samarbeidet fungerer? 6 Hvorfor er det vanskeligere for medlemsstatene å samarbeide om forsvars- og sikkerhetspolitikk enn om andre saker? 7 Hvorfor har EU-samarbeidet et demokratisk underskudd når alle medlemsstatene er demokra­ tier? 8 Er det mulig å løse problemet med det demo­ kratiske underskuddet?

Kapittel 6

Ikke-statlige aktører Vi har tidligere behandlet stater og etniske grupper som aktø­ rer i internasjonal politikk. I dette kapitlet skal vi redegjøre for tre andre typer aktører, nemlig flernasjonale selskaper, frivil­ lige organisasjoner og massemedier. Felles for disse aktørene er at de ikke har kontroll over et landområde slik statlige myn­ digheter har. De kan dermed ikke gi lover eller pålegge skat­ ter, men de har andre viktige ressurser. Igjen skal vi spørre hvor mye makt de egentlig har, og hva de bruker sin makt­ posisjon til. Særlig skal vi stille spørsmål ved de fleirnasjonale selskapene: Er de et fremskritt eller et problem for verdens­ samfunnet? Har de overtatt den makten statene tidligere hadde? Hvilke følger får det for statenes maktposisjon når de utfordresfra alle disse tre aktørene samtidig? Er statene mindre mektige enn mange tror?

Flernasjonale selskaper

Flernasjonale selskaper

Foretak med hovedkontor i ett land og virksomheter i flere andre.

Det er ikke noe nytt at store foretak opererer på tvers av lande­ grensene. Fra historien kjenner vi handelen med krydder og sla­ ver. Under koloniveldet ble det etablert store handelshus i de europeiske hovedstedene med forgreninger over mesteparten av verden. Den gangen var det veldig ressurskrevende å drive for­ retninger over store avstander. Det var tungvint og kostbart å reise, og det var vanskelig å holde kontroll med hva som fore­ gikk på den andre siden av kloden. Derfor var det bare noen få, men store, flernasjonale selskaper helt frem til den andre ver­ denskrigen. De aller fleste bedriftene både i Europa og NordAmerika holdt seg stort sett innenfor hjemlandets grenser. De kunne nok selge en del av varene sine i utlandet, men å etablere egen virksomhet ute, var for de fleste bare en fjern mulighet. I dag er situasjonen helt annerledes. Tusenvis av selskaper har virksomheter langt borte fra hjemlandet. Det typiske for dagens flernasjonale selskaper er at de har sitt hovedkontor i ett land og

76

Ikke-statlige aktører

datterselskaper i en rekke andre. Det ligger ulike drivkrefter bak denne utviklingen: • Noen selskaper har etablert seg i utlandet for å komme nær­ mere markedene. For å betjene et marked bygger de for eksem­ pel en fabrikk der de har stor omsetning. • Andre selskaper søker etter råvarer og etablerer under­ avdelinger i land hvor de kan få adgang til de naturressursene de trenger. Dette gjelder for internasjonale gruveselskaper og for oljeindustrien. Her finner vi gamle industriselskaper som allerede før annen verdenskrig hadde virksomhet over største­ parten av kloden. Jakten på råvarer drev dem ut i verden. Der de fant naturressurser, etablerte de et datterselskap som utvant olje eller mineraler og eksporterte råvarene tilbake til moderselskapet. • Atter andre flernasjonale selskaper har bygd opp virksomhet utenfor hjemlandet fordi de har funnet billigere arbeidskraft. En stor del av tekstilindustrien har for eksempel flyttet fra Nord- til Sør-Europa av den grunn. I de senere årene har mange vestlige selskaper etablert eller kjøpt fabrikker i Kina, der arbeids­ lønningene er en brøkdel av hva de er i Europa.

Fellestrekk ved flernasjonale selskaper Uansett drivkrefter bak ekspansjonen har flernasjonale selskaper noen viktige likhetstrekk. De har et hovedkontor som styrer virksomheten i bedriften som helhet. Det ligger som regel, men ikke alltid, i det landet selskapet opprinnelig kom fra. Herfra kan ledelsen styre virksomheten slik at resultatet for foretaket som helhet blir best mulig. Ledelsen er ikke bundet av landegren­ sene, men vil isteden vurdere hvilke aktiviteter som bør foregå i hvilke land ut fra hensynet til selskapets lønnsomhet. Hovedkontoret styrer investeringer til ny virksomhet og tar beslutninger om å nedlegge eller flytte bedrifter som går dårlig. Dessuten har hovedkontoret ansvaret for bedriftens langsiktige utvikling. Hvilke produkter skal den satse på? Hvor skal ressur­ ser til forskning og utvikling settes inn? Hvilke markeder er mest lovende? Hvordan selger bedriften best sine produkter på tvers av landegrensene? Kan den utvikle et «image» eller et varemerke som gjenkjennes over hele verden? Med moderne kommunikasjon og teknologi er det blitt mye enklere å styre forretningsvirksomhet på tvers av landegrensene. Det som før krevde lange og kostbare reiser, kan nå kommunise­ res over hele verden på noen sekunder. Hovedkontoret kan i detalj følge og kontrollere virksomheten verden over og sende beskjeder om markeder og produksjon ved hjelp av moderne informasjonsteknologi. Dette gjør det også mulig å dele opp produksjonen på datterselskaper spredt over store avstander. En

Coca-Cola drikkes de fleste steder verden. Cola-flasken står også på bordet til palestinernes president, Yasir Arafat.

databedrift kan produsere ulike komponenter i tre-fire land, utvikle programvare i et annet land og sette det hele sammen til maskiner i enda et. Hele produksjonsprosessen kan overvåkes fra et hovedkontor som kanskje ikke har andre funksjoner enn nett­ opp å påse at alle bitene passer inn i hverandre.

De flernasjonale gigantene Masseproduksjon for globale markeder har lagt grunnlaget for at de store flernasjonale selskapene har fått en sentral plass i ver­ densøkonomien. Flere momenter kan forklare dette: • De kan ha over hundre tusen ansatte spredt over 40-50 land i alle verdensdeler. • De selger egne produkter, gjerne under verdenskjente vare­ merker, over hele verden og bruker store ressurser på markeds­ føring. • De har kontroll over en lang kjede av produksjon, ofte helt fra råvarekilden frem til forbrukeren, fra oljebrønnen til bensin­ stasjonen. • De er hierarkisk bygd opp fra underavdelinger via nasjonale selskaper, regionale kontorer og opp til hovedkvarteret hvor ledelsen sitter. Dette er forutsetningen for kontroll og sentral styring av alle leddene fra produksjon til markedsføring. • De bruker enorme ressurser på forskning og utvikling, ofte mer enn et par middelstore universiteter kan gjøre, slik at de all­ tid er i forkant av utviklingen. Ved hjelp av ny teknologi kan sel­ skapene være først ute med nye produkter eller varianter av de gamle. Når for eksempel en ny bilmodell er utviklet i forskningsavdelingen ved hovedkontoret, kan nye tegninger og

78

Ikke-statlige aktører

Verdens 10 største selskaper etter overskudd, 1999 Selskap 1

General Electric Company

2

Citigroup Inc.

1 3 4

1' 5

Overskudd

Omsetning

1999, mrd. $

1999, mrd. $

8,7

Royal Dutch Petroleum Company

6

Intern. Business Machines Corp. (IBM)

7

Philip Morris Companies Inc.

IF

1

57,2 22'4

It

8,6

105,4

7,9

186,9

7,7

87,5

29,4

162,6 51,1

8

Intel Corporation

9

Ford Motor Company

V 7,3 7,2

Bank of America Corporation

7,1

10

111,6

10,0

Microsoft Corporation

Exxon Mobil Corporation

i

78,6

Verdens 10 største selskaper etter omsetning, 1999

Selskap

Årlig omsetning i noen internasjonale oljeselskaper sammenlignet med BNP i utvalgte land. Milliarder dollar.

Russland Exxon Norge Shell Malaysia BP Ungarn Amoco Nigeria Statoil Nepal

123 113 113 107 58 42 35 30 30 12 3

Kilde: Estrada m.fl.: Environmental ChaIlanges Confronting the Oil Industry. John Wiley, London 1997.

Overskudd

mrd. $

mrd. $

1

Exxon Mobil Corporation

186,9

7,9

2

General Motors Corporation

176,6

5,6 5,6

3

Wal-Mart Stores Inc.

165,0

4

Ford Motor Company

162,6

7,2

5

DaimlerChrysler AG

154,6

5,8

6

General Electric Company

111,6

10,7

7

Toyota Motor Corporation

108,8

3,9

8

Royal Dutch Petroleum Company

105,4

8,6

9

BP Amoco plc

91,5

4,1

Intern. Business Machines Corp. (IBM)

87,5

7,7

10

STORE OG SMÅ

Omsetning

instruksjoner raskt fordeles til alle delprodusentene. En ny rekla­ mekampanje forberedes over hele verden. Slik kan de store bil­ produsentene kombinere hurtighet, fleksibilitet og global slag­ kraft. De mindre foretakene kan vanskelig konkurrere; derfor blir det stadig færre og større bilprodusenter igjen i verden. • De aller fleste av de store flernasjonale selskapene har sitt hovedkontor i den vestlige verden. Av de 100 største er det bare ett selskap som ikke hører til i Nord-Amerika, Vest-Europa eller Japan. • En vesentlig del av verdenshandelen foregår innenfor de store flernasjonale selskapene. De har også kontroll over store kapitalmengder. En betydelig del av investeringene i industri og annet næringsliv kommer fra store flernasjonale selskaper. Man regner med at den internasjonale oljeindustrien alene investerer ca. 1400 milliarder kroner hvert år i leting, utvinning og fored­ ling av olje, gass og tilhørende virksomheter. De samlede årlige investeringene i norsk næringsliv er til sammenligning omkring 200 milliarder kroner. Gjennom disse investeringene bestemmer de flernasjonale storselskapene hva som skal produseres hvor og hvordan for årtier fremover. Dermed bestemmer de også over millioner av arbeidsplasser og påvirker levestandard og industri­ ell utvikling over hele verden.

Ikke-statlige aktører

Flernasjonale selskaper i Norge

Kunstgjødselfra Norsk Hydro selges over hele verden. Her trans­ porterer en indisk bonde en kunstgjødselsekk.

Lokalisering av hovedkontorer for de 100 største fler­ nasjonale selskapene Antall

Land EU

■

Frankrike

Storbritannia

fl

Italia Nederland

1

11

1

■

11 3

*

3

■ 5 fl

Belgia

1

Nord-Amerika USA

Canada

1

13

Tyskland

Sverige

45

30

1

27

3

Japan

17

Andre

8

1

Flernasjonale selskaper er ikke bare inter­ nasjonale giganter som Coca-Cola, Mitsubishi og Kodak, men også små og mellomstore bedrifter som har et datter­ selskap eller to i et annet land. Her i Norge har vi mange eksempler på dette mangfoldet. Vi har flernasjonale foretak som er blant de største i sin bransje. Statoil har underavdelinger i over 30 land i Europa, Nord-Amerika og Asia som leter etter olje og gass eller foredler og selger oljeproduk­ ter. Selskapet har nesten 5000 ansatte i utlandet, og 10 000 i Norge. Når det gjel­ der kontroll over råolje, er det få av de store internasjonale oljeselskapene som kan konkurrere med Statoil. Selskapet eies inntil videre 100 prosent av staten. Norsk Hydro ble lenge eid av franske aksjonærer, men siden 1971 har den norske stat vært den største aksjonæren. Resten er spredt på tusenvis av store og små norske og utenlandske eiere. Selskapet har virksomhet i 70 land over hele verden. Over halv­ parten av de ansatte jobber utenfor Norge. Innenfor produksjon av kunstgjødsel er Norsk Hydro en internasjonal gigant. Vi har store internasjonale foretak som er etablert i Norge med datterselskaper. Det vakte stor oppsikt da en amerikansk matvaregigant kjøpte Freia for noen år siden. Dermed kom pro­ duksjonen av Melkesjokolade og Kvikk Lunsj på utenlandske hen­ der. Dette flernasjonale selskapet eier tilsvarende fabrikker i mange andre land og kan dermed flytte deler av produksjonen dit hvor det er mest lønnsomt. Derfor fremstilles Kong Haakonkonfekten heretter i Sverige. Alle de store internasjonale oljeselskapene har for lengst eta­ blert seg med datterselskaper i Norge. De har stort sett norske ansatte og opererer under norske lover som et hvilket som helst annet selskap, men viktige beslutninger blir tatt av hovedkonto­ ret i Oklahoma, Paris eller London. Mange små og mellomstore norske bedrifter har i de senere årene også blitt flernasjonale. De opererer ikke over hele verden, men kan godt ha et datterselskap eller to i Norden eller NordEuropa. De kan ha de samme fordelene ved lavere produksjons­ kostnader, produksjon i større serier, lavere priser og produksjon nær store markeder som de store gigantene. Noen av dem har flyttet det meste av selve produksjonsaktiviteten til land med lavere arbeidslønninger og sitter igjen med et hovedkontor som styrer virksomheten fra Norge.

80

Ikke-statlige aktører

Striden om de flernasjonale selskapene Det er enighet om at de flernasjonale selskapene har store øko­ nomiske ressurser og dermed betydelig makt i verdenssamfun­ net, men det står strid om hvilken rolle de egentlig spiller. Vi skal se nærmere på påstander og argumenter i denne debatten:

Påstand 1: «De flernasjonale selskapene nedlegger arbeidsplasser i Norge. De tenker bare på kortsiktig profitt.» For: Selskapene søker stadig etter de beste mulighetene for fortjeneste. De tar ikke hensyn til arbeidsplasser og lokalsam­ funn. Det koster ikke dem noe om hundrevis av arbeidere mister jobben og blir gående arbeidsledige. Samfunnet må betale reg­ ningen når de flytter. Mot: Selskapenes jobb er å sørge for lønnsom produksjon. De må kunne møte sine konkurrenter over hele verden. Hvis kost­ nadene er for store i Norge, må de reduseres, eller virksomheten må legges ned. Vi lever tross alt i en global økonomi. De som blir ledige når en bedrift flytter, kan få seg annen jobb eller bli omskolert til annet arbeid. Påstand 2: «De flernasjonale selskapene ødelegger miljøet.» For: Selskapene er ute etter å redusere kostnader for å overleve i konkurransen. Derfor investerer de minst mulig i miljøvern. For dem er det bare en ekstra utgiftspost. De vil lete etter investeringsmuligheter i u-land hvor det er minst mulig miljølovgivning. Dermed kan de produsere billigere enn for eksempel i Norge. Mot: Selskapene er avhengig av et godt omdømme. De selger varer over hele verden og vil gjerne ha et positivt image blant kundene. Hvis det blir avslørt at de har skapt miljøkatastrofer, uansett hvor det er i verden, vil de tape penger på det. Derfor tar de miljøhensyn når de investerer, også i den tredje verden.

Påstand 3: «De flernasjonale selskapene utnytter billig arbeids­ kraft.» For: For å øke fortjenesten etablerer de datterbedrifter i land med lave lønningen De utnytter at folk er dårlig utdannet, ofte dårlig organisert, og at det alltid er stort overskudd på arbeids­ kraft. Hvis noen arbeidere lager bråk eller krever mer lønn, kan de bare kaste dem ut. Det er alltid mange andre som gjerne vil ha jobben. Mot: Selv om arbeiderne i u-land som Kina tjener veldig lite i forhold til i Norge, har de bedre inntekter i et flernasjonalt sel­ skap enn de ellers ville hatt. Mange av dem kommer fra fattige landsbyer hvor det er umulig å få skikkelig arbeid. Selv om vi synes arbeidsforhold og lønn er elendig, er det et stort fremskritt for dem. Påstand 4: «Flernasjonale selskaper støtter korrupte makthavere i den tredje verden.»

Ikke-statlige aktører

For: Selskapene sørger for store skatteinntekter som makt­ haverne bruker til å sikre sin egen posisjon. De får penger til luksusforbruk og til politi og militære som undertrykker befolk­ ningen. Med de flernasjonale selskapene følger store penger som fører til korrupsjon og bestikkelser. Mot: Selskapene har ikke ansvaret for hvordan de lokale myn­ dighetene bruker sine inntekter. Selskapene har strenge regler mot bestikkelser og korrupsjon.

Frivillige organisasjoner I tillegg til de flernasjonale selskapene har vi en annen gruppe ikke-statlige aktører med stor betydning for internasjonal poli­ tikk, nemlig de frivillige organisasjonene. I land som Norge har vi gjennom hele dette århundret utviklet et bredt spektrum av organisasjoner som skal være uavhengige av myndighetene. Vi har arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene (som NHO og LO), vi har de humanitære og sosiale foreningene (som Røde Kors, Kreftforeningen og lignende), de politiske partiene, miljø­ organisasjoner (Naturvernforbundet, Natur og Ungdom, Bellona), idrettsorganisasjoner og mange andre. Tilsvarende fin­ ner vi i andre vestlige land. I tiden etter den andre verdenskrigen har flere av disse organisasjonene vokst ut over de nasjonale grensene. De har engasjert seg i saker utenlands, og de har fun­ net allierte utenfor sitt eget land. La oss se på noen eksempler.

Fagforeningene Blant de frivillige organisasjonene som først engasjerte seg uten­ for landegrensene, var fagforeningene. De trengte støtte fra hverandre i konflikter med flernasjonale selskaper. Dessuten hadde mange av dem et ideologisk fellesskap på tvers av lande­ grensene. De begynte tidlig å arbeide for felles lønns- og arbeidsforhold i forskjellige bedrifter innenfor samme selskap for å unngå at ulike grupper ble spilt ut mot hverandre. Etter hvert som EU har fått stadig større myndighet, har fagforening­ ene organisert seg på europeisk nivå for å påvirke de politiske beslutningene i unionen. Nå er alle de større fagforeningene representert med egne kontorer i Brussel. Det samme gjelder arbeidsgiverne. På globalt plan har de uavhengige fagforeningene dannet Den frie faglige internasjonale, International Confederation of Free Trade Unions (ICFTU), som har nær 200 medlemsorganisasjo­ ner med til sammen 124 millioner arbeidstakere i 126 land. Med en slik tyngde er politikerne verden over nødt til å lytte til denne organisasjonen. Blant de sakene den legger størst vekt på, er å sikre arbeidernes faglige rettigheter, særlig i land som ikke har tradisjoner for organisasjonsfrihet, det vil si i Øst-Europa, det

82

Ikke-statlige aktører

Den frie faglige internasjonale

(ICFTU)

Sammenslutning av uavhengige fagforeninger med tyngdepunkt i den vestlige verden.

tidligere Sovjetunionen og den tredje verden. Her går ICFTU inn med praktisk støtte til lokale, uavhengige fagforeninger og tar kontakt med myndighetene hvis deres rettigheter ikke blir respektert.

Miljøorganisasjonene Siden 1970-årene har miljø- og naturvernorganisasjoner med utgangspunkt i de vestlige landene i stadig større grad engasjert seg i internasjonale saker. De har for lengst innsett at miljøpro­ blemene ikke stanser ved landegrensene, og at de derfor må samarbeide med likesinnede i andre land for å vinne frem over­ for politikerne. Frem til slutten av 1980-årene var disse organi­ sasjonene stort sett begrenset til Nord-Amerika og Vest-Europa, men i løpet av de siste ti årene har de spredt seg raskt til resten av verden. Nå finnes det meget aktive miljøverngrupper i Østog Sentral-Europa, i Latin-Amerika og i Asia. Med den økende oppmerksomheten om miljøproblemene over hele verden siden slutten av 1960-årene har miljøorganisasjo­ nene fått større tilslutning og mer ressurser. Mange av dem har et stort antall medlemmer og et fast sekretariat av fagfolk med solid ekspertise. Ett eksempel er Greenpeace som har 2,5 millio­ ner individuelle bidragsytere over hele verden, egne kontorer i 41 land og samlede inntekter på rundt 1 milliard kroner. Greenpeace gjennomfører både direkte aksjoner med høy medieprofil rettet mot atomprøvesprengninger, nedhugging av regnskog og hvalfangst og driver samtidig stillferdig påvirkning i maktens korridorer i EU, FN og en lang rekke enkeltstater. En slik organisasjon er avhengig av å være synlig for å tiltrekke seg oppmerksomhet og støtte fra opinionen og medlemmene. Da er det viktig å aksjonere fra fabrikkpiper og gummibåter på en måte som tv-kameraene kan fange opp og formidle verden over. Dette har Greenpeace og andre miljøorganisasjoner lært seg å utnytte effektivt, og de klarer ofte å rette verdens oppmerksomhet mot et miljøproblem gjennom slike aksjoner. Det er imidlertid ikke nok å få oppslag i nyhetene. Miljø­ organisasjonene er hele tiden avhengige av respons i opinionen. Hvis folk flest ikke bryr seg, spiller selv de dristigste aksjonene ingen rolle utover øyeblikkets sensasjon, men dersom organisa­ sjonene treffer folk hjemme og opinionen reagerer, da kan de få stor politisk innflytelse. Vi skal stanse ved et eksempel på dette.

Greenpeace og Brent Spar Shell, verdens mektigste oljeselskap og et av verdens aller største flernasjonale foretak, bekjentgjorde i 1995 at det ville dumpe en utrangert oljeplattform, Brent Spar, på 2000 meters dyp nord­ vest for Storbritannia - med myndighetenes tillatelse. Nyheten

Ikke-statlige aktører

Greenpeace i aksjon foran oljeplatt­ formen Brent Spar i 1995.

førte ikke til reaksjoner av noen betydning før Greenpeace lan­ serte en stor internasjonal kampanje mot dumpingen. Organisasjonen argumenterte med at dette ville forurense Nordsjøen, og at det burde innføres et politisk forbud mot all dumping av gamle plattformer til havs for å redde dette sårbare havområdet. På kort tid klarte Greenpeace å mobilisere medier, opinion, forbrukere og politikere rundt det meste av Nordsjøen mot Shells planer. Selskapet møtte plutselig massive protester ikke bare fra miljøbevegelsen, men fra oppbrakte regjeringer og ill­ sinte forbrukere som truet med å boikotte deres bensinstasjoner over store deler av Vest-Europa. Gjennom sine nasjonale konto­ rer i hele EU-området kunne Greenpeace organisere nasjonale kampanjer rettet mot Shell. Til slutt gav selskapet etter for pres­ set. Shells ledelse fastholdt at det ikke fantes saklige motargu­

84

Ikke-statlige aktører

menter mot den planlagte dumpingen, men kom likevel til at de følelsesmessige og politiske reaksjonene var så sterke at det var best å finne en annen løsning. Dette viser at det viktigste er hvordan en sak blir oppfattet, ikke hvem som egentlig hadde rett. Brent Spar ble dermed tauet til land. Plattformen er siden blitt hugget opp og ombygd til fundament i en dypvannskai utenfor Stavanger. Miljøbevegelsen vant med dette en stor politisk seier over den mektige oljeindu­ strien. Var det David som vant over Goliat? Shells nettoinntekter ligger opp mot 40 milliarder kroner i året, mens Greenpeace har en brøkdel av det. Men politisk makt er ikke bare et spørsmål om penger. Den som kan mobilisere folkemeningen på sin side gjennom massiv mediedekning, har stor politisk innflytelse gjennom sin idémakt i et moderne sam­ funn. Der har en miljøorganisasjon et vesentlig fortrinn fremfor et oljeselskap når organisasjonens budskap treffer folk hjemme.

Fra negativ til positiv innflytelse? Eksemplet med Brent Spar viser at en miljøorganisasjon kan tvinge et flernasjonalt selskap i kne. Greenpeace forhindret Shell fra å dumpe plattformen. I de senere årene har vi også sett eksempler på at miljø- og andre frivillige organisasjoner også kan ha positiv innflytelse; de kan få selskapene ikke bare til å la være å gjøre noe negativt, men isteden oppmuntre dem til å gjøre noe konstruktivt. Både Greenpeace og norske organisasjoner som Bellona samarbeider nå med industrien for å utvikle mer miljø­ vennlige produkter, for eksempel å investere i fornybare energi­ kilder eller gjenvinnbare materialer. Store flernasjonale selskaper som McDonald’s og Coca-Cola har sett at dette kan være i deres egen interesse. Ved å samarbeide med sine kritikere får de bedre image, og de utvikler varer med nye miljøkvaliteter.

Miljøorganisasjonenes rolle i internasjonal politikk Ved siden av direkte aksjoner har miljøbevegelsen spilt en viktig rolle ved å sette miljøvern på den internasjonale dagsordenen. Dette begynte allerede med FNs første store miljøkonferanse i 1972 og nådde et nytt høydepunkt 20 år senere under Konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro. I begge tilfel­ lene bidrog miljøorganisasjonene vesentlig til å mobilisere inter­ esse for FNs arrangementer blant massemediene og folk flest. Det førte til større politiske forventninger til konferansene. Flere toppledere deltok enn hva som ellers ville ha vært tilfelle, og avtaler ble vedtatt fordi det ble skapt et politisk press på for­ handlerne. Uten miljøbevegelsens aktive deltakelse ville ikke FN-konferansene om miljø fått på langt nær samme betydning. Men når de store mediearrangementene er over, og journalis­ ter og aktivister har reist hjem, kommer det nye utfordringer.

Ikke-statlige aktører

GREENPEACE OG COCA-COLA Greenpeace har i en årrekke arbeidet for å bli kvitt stoffer som uttyn­ ner ozonlaget. Disse finnes blant annet i kjøleelementer. Et av målene for organisasjonens kampanjer har vært Coca-Cola, som bruker ozonødeleggende stoffer i sine kjøleanlegg. I forbindelse med OL i Sydney høsten 2000 ble de to partene enige om å samarbeide. Coca-Cola har lovet å fase ut disse stoffene i sin virksomhet. Til gjengjeld får selskapet ros fra Greenpeace for å ta miljøansvar. Dermed får Greenpeace vist at de har innflytelse, og Coca-Cola får demonstrert at de bryr seg. En god «deal» for begge parter? Kan vi nå drikke Cola med bedre samvittighet?

Da gjelder det for miljøorganisasjonene å opprettholde det poli­ tiske presset mot regjeringene, slik at de ikke glemmer hva de lovet under FN-konferansene. Det kan bli vanskelig etter hvert som tiden går og massemediene blir mer opptatt av andre saker. Selv om miljøorganisasjonene har betydelige ressurser i form av penger og sakkunnskap, har de lite å stille opp med hvis de ikke har en våken opinion i ryggen. De er avhengige av at miljøpro­ blemene er synlige, slik at både velgere og politikere stadig blir minnet om dem. Derfor trenger de gode, konkrete saker som kan illustrere de større problemkompleksene. Ofte får de nye argumenter fra naturvitenskapen, som gjerne er først ute med å avdekke nye miljøtrusler, slik som uttynningen av ozonlaget og drivhuseffekten. Andre ganger får miljøbevegelsen «drahjelp» gjennom miljøkatastrofer som på nytt minner velgere, journalis­ ter og politikere om naturmiljøets sårbarhet.

Massemediene Eksemplene ovenfor viser at miljøorganisasjonene er helt avhengige av massemedienes dekning for å vinne frem med sine saker. Det er i verdenssamfunnet som i Norge: Den politiske dagsordenen blir i høy grad fastsatt av aviser, radio og tv. På det internasjonale plan er det de store mediebedriftene som domine­ rer. Tv-selskaper som CNN og BBC opererer over hele verden og når frem til seere over hele kloden, enten direkte eller gjen­ nom nasjonale kanaler som TV 2 og NRK. Mye av det vi ser på skjermen hver kveld, stammer fra de store flernasjonale fjernsynsselskapenes nyhetsdekning. På samme måte dekker de internasjonale nyhetsbyråene store og små begivenheter i alle verdensdeler og formidler dem frem til oss gjennom norske aviser. På denne måten blir også politikerne påvirket av internasjonale medier. Det betyr at den som vil påvirke en bestemt regjering, må arbeide gjennom tv-kanaler som bringer bilder frem til befolkningen i det landet. Når

Ikke-statlige aktører

Tv-selskapet CNN opererer over hele verden. Den 19. mai 1999 kunne selskapet vise grusomme scener fra en massakre av albanere i Kosovo.

Greenpeace aksjonerer overfor amerikanske myndigheter for å få dem til å øve press mot norsk hvalfangst, er det viktig at ameri­ kanske tv-seere samtidig får de «riktige» bildene på sin skjerm. Massemediene er uavhengige av andre aktører, men de kan likevel bli utnyttet, både av dyk­ tige miljøorganisasjoner som gir dem de «rette» dramatiske bil­ dene fra en spennende direkte aksjon, og av statsledere som gir dem den «riktige» informasjonen før viktige møter. Likevel kan det ikke være tvil om at massemedi­ ene spiller en betydningsfull, selvstendig rolle i internasjonal politikk. De setter dagsordenen. De bestemmer hvem som skal få ordet i viktige saker (og hvem som aldri slipper til). De avgjør i stor grad hva som er viktig. De definerer virkeligheten for oss seere og avislesere med bilder og ordbruk: En geriljagruppe kan være terrorister den ene dagen og en frigjøringsbevegelse den neste. På denne måten har mediene stor idémakt. De påvirker vår oppfatning av virkeligheten, bevisst og ubevisst. De påvirker både opinionen og politikerne som tar beslutninger.

Vi skal se nærmere på et eksempel. Under Kosovo-krigen i 1999, se side 102, ble storparten av kosovoalbanerne brutalt jaget ut av sine hjem og landsbyer og sendt på flukt av serbiske militære og politistyrker. Mange mistet livet under flukten. Hjerteskjærende bilder av eldre mennesker, kvinner og barn ble vist på tv-skjermer over hele verden. Dette førte til økende press på NATO om å trappe opp luftkrigen. Politikere og militære ledere følte at de måtte gjøre noe for å svare på denne masseflukten. Derfor begynte de å bombe mili­ tære mål ikke bare i Serbia, men også i Kosovo. De prøvde å treffe de serbiske styrkene som forfulgte sivilbefolkningen. Dette førte til at NATOs bomber også rammet flyktninger på vei ut av Kosovo i lastebiler og traktorer. Igjen ble grusomheten raskt eksponert for hele verden. Forkullede lik av uskyldige mennes­ ker ble vist på nyhetene samme dag som disse menneskene var blitt rammet av bombene. Da vendte opinionen seg mot NATO; hvordan kunne dere bombe sivile flyktninger? Hvor lenge skal denne grusomme krigen fortsette? Vi ser hvordan massemediene gjennom dekningen av slike dramatiske hendelser skaper nye situasjoner som de politiske lederne må reagere på. Uten disse tv-bildene ville krigen trolig

Ikke-statlige aktører

87

fått et annet forløp. Dermed spiller massemediene en uavhengig, uberegnelig og viktig rolle, særlig i internasjonale konflikter som får mye oppmerksomhet.

Oppsummering

De. flernasjonale selskapene har betydelige ressurser. De har kapi­ tal, teknologi og en organisasjon som kan flytte penger, varer og arbeidsplasser raskt over landegrensene. De største av dem har større økonomiske ressurser enn mange stater og har derfor stor innflytelse i konflikter med nasjonale regjeringen Deres interes­ ser er knyttet til selskapets lønnsomhet, som er den grunnleg­ gende målsettingen, i hvert fall på lang sikt. De har altså en mye snevrere målsetting enn statene og kan bruke alle sine ressurser for å fremme den. Selskapene vil som regel søke samarbeid med statene i de landene hvor de vil etablere seg, men de kan også lett komme opp i konflik­ ter med dem. Da kan selska­ pene benytte seg av sitt viktig­ ste fortrinn - evnen til å flytte produksjon fra et sted til et annet. Hvis det finnes andre land hvor selskapet like gjerne kan slå seg ned, kan selv mek­ tige stater bli stående igjen som tapere i konflikter med flerna­ Ikke-statlige aktører sjonale selskaper.

De frivillige organisasjonene har som hovedformål å jobbe for bestemte saker eller ideer som miljøvern eller menneskerettig­ heter. De har langt mindre økonomiske ressurser enn stater og selskaper, men hvis deres ideer og saker har tilslutning blant folk, og de klarer å mobilisere massemediene, kan de likevel få stor innflytelse. De er dyktige til å bruke moderne kommunika­ sjonsteknologi og Internett til å spre sitt budskap raskt og effek­ tivt over hele verden. Deres maktposisjon ligger i at de kan sette stater - eller selskaper - i gapestokken ved å avsløre kritikkver­ dige forhold. De vil derfor ofte gå inn i konflikter med andre aktører. Får de dekning i mediene og støtte i opinionen, kan de vinne frem overfor både mektige stater og store flernasjonale selskaper. De kan imidlertid også tilby samarbeid: Hvis dere vil samarbeide med oss, skal vi hjelpe dere med å få et bedre image.

Massemediene spiller en selvstendig rolle ved å kontrollere en viktig informasjonsstrøm til politikere og opinion. De avgjør hvem som får oppmerksomhet og hvilke saker som kommer frem i nyhetsbil­

■'

88

Ikke-statlige aktører

det. Dette gir dem makt overfor alle de andre aktørene. De er alle avhengig av god omtale for å vinne frem med sin sak overfor ver­ densopinionen. Dermed får massemediene idémakt. Mediene vil ofte komme i konflikt med statene fordi de rapporterer hendelser som politikerne gjerne vil dekke over. Dette kan bringe statsle­ derne i så stor forlegenhet at de blir tvunget til å endre politikk. Også massemediene kan ha stor makt overfor statene.

Vi kan oppsummere forholdet mellom aktørene slik: Aktører

Målsettinger

Ressurser

Virkemidler

Stater

• territoriell integritet

forsvar, militær makt

trusler, krig

• velstand

markeder, økonomisk tyngde

markedsadgang, boikott, økonomiske straffe­ tiltak

• kollektiv sikkerhet, fred

bare det statene stiller til rådighet

fredsbevarende aksjoner, megling, overtalelse

• miljø og utvikling

idémakt

fastsette dagsorden, bistand

EU

• tettere sammen­ slutning mellom medlemsstatene

avgrenset lovgivningsmyndighet, økonomisk tyngde, politisk samordning

indre marked, samarbeid om utenrikspolitikk, kultur, utdanning, forskning osv.

Flernasjonale selskaper

• lønnsomhet

kapital, teknologi, organisasjon, varemerke, økonomisk makt

investeringer, markedsføring, forskning og utvikling

Frivillige organisa­ sjoner

• ideer, saker

ideer med appell, organisasjon, kunnskap, oppslutning i opinionen

direkte aksjoner, medier, politisk påvirkning

Massemedier

• markedsposisjon

global organisasjon, teknologi

reportasjer, dokumentar

• idealer FN

Ikke-statlige aktører

Test

89

deg selv

1 Hvorfor har stadig flere selskaper etablert seg over landegrensene og blitt flernasjonale? 2 Hva er det som karakteriserer de flernasjonale gigantselskapene? 3 Hva får selskaper som Norsk Hydro og Statoil til å etablere seg i utlandet? 4 Hva mener vi med ikke-statlige aktører i inter­ nasjonal politikk? Nevn noen eksempler.

5 Hvordan arbeider Greenpeace? 6 Hvilken rolle spiller miljøorganisasjonene i for­ hold til FN? 7 Hvorfor er miljøorganisasjonene avhengige av pressedekning? 8 Hvordan utfordres statenes maktposisjon av andre aktører?

Arbeidsoppgaver 1 Ta for deg stillingsannonsene i en av de store, regionale dagsavisene (ikke Dagbladet eller VG). Hvor stor del av stillingene utlyses i flernasjonale selskaper som du antar eller vet eies av utenlandske bedrifter? Hva sier dette om deres rolle i Norge? 2 Ta kontakt med ledelsen og fagforeningen ved en av de største industribedriftene på stedet og søk etter svar på følgende spørsmål: Hvem eier bedrif­ ten, nordmenn eller utlendinger? Har bedriften datterselskaper eller andre virksomheter som den helt eller delvis eier i utlandet? I så fall hvor i ver­ den? Hvor store er de? Hvorfor er den norske bedriften engasjert i dem? Hvordan påvirker dette arbeidsplassene i Norge? Hvis bedriften selv er et datterselskap av et utenlandsk foretak, hvorfor er den i Norge? Hvor lenge har den tenkt å være her? Sammenlign ledelsens og fagforeningens syns­ punkter. 3 Ta kontakt med informasjonsavdelingen i Statoil eller Norsk Hydro og be om å få deres siste miljørapport (eller hent den inn fra Internett). Hvordan beskriver selskapene sine miljøproble­ mer? Virker budskapet ærlig? Hva vil de gjøre med dem fremover? 4 Ta kontakt med en norsk miljøorganisasjon og

be om informasjon om en internasjonal kampanje de deltar i. Hvilke saker tar de opp? Hvordan job­ ber de? Hvilke ressurser har de? Tror du de vil lyk­ kes? 5 Søk på Internett-adressene til Shell, Statoil og Amnesty etter informasjon om utviklingen i Angola. Sammenlign deres historier med hveran­ dre. Hvor store er forskjellene, hva kan de komme av? Hvem tror du på? 6 Ta kontakt med FN-sambandet, Amnesty og FNs informasjonskontor i København og finn frem materiale om FNs miljøaktiviteter. Hvilke saker rettes oppmerksomheten mot? Ta kontakt med miljøavdelingen i kommunen eller fylket hvor du bor, og be om deres miljøplan. Er det noen sam­ menheng mellom det globale og det lokale nivået? Finner du noe igjen av slagordet «tenke globalt handle lokalt»? 7 Tenk deg at du var kampanjeleder for Greenpeace-aksjonen mot norsk hvalfangst. Hvor ville du sette inn ressursene? Hvilke virkemidler ville du satse på for å påvirke norske myndigheter? 8 Diskuter hvorvidt virksomheten til flernasjo­ nale selskaper er en fordel eller en ulempe for fat­ tige land.

®é§3Si

■W?

■w.'

■ ' i >-•

' - ■■ '•;■■■ ‘

. jvz? *: ■

Internasjonalt samarbeid og konflikter (Elementær geografi) Eg kjenner ingen beinvegar. Vegar er krokute, attgrodde brått islagde, med svake kantar. Dei fleste står ikkje på kartet.

Paal-Helge Haugen: Det overvintra lyset (1985)

Kapittel 7

Europeisk og global sikkerhet Denne boken handler om konflikter og samarbeid mellom sta­ ter. I dette kapitlet skal vi behandle de vanskeligste og alvorlig­ ste av dem, nemlig de som dreier seg om krig og fred. Vi skal se på hvordan avslutningen av den kalde krigen har ført til nye konflikt- og samarbeidsforhold i Europa og hvordan dette har gitt NATO helt nye utfordringer. Vi skal også beskrive FNs rolle i arbeidet for å forhindre internasjonale konflikter og bidra til en tryggere verden, og gjennom hele kapitlet skal vi se hvordan statene søker ulike veier til sikkerhet. De kan bygge opp egne militære styrker, etablere allianser med andre, bruke militærmakt eller søke fredelig samarbeid med tidligere motparter Ofte vil de forsøke å kombinere slike tiltak, selv om, det er motsetninger mellom dem. Det er ingen enkle svar på hvordan en stat oppnår frihet og trygghet innenfor sine gren­ ser. Er det samarbeid som blir belønnet, eller er det tryggest å stole på egen styrke - eller kanskje begge deler?

Fra kald krig til samarbeid?

Terrorbalanse

Gjensidig trussel om utslettelse basert på partenes andreslagsevne. Andreslagsevne

Evnen til å gjengjelde et kjernefy­ sisk overraskelsesangrep med egne atomvåpen.

Fra slutten av 1940-årene frem til begynnelsen av 1990-årene var den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa preget av stabili­ tet og forutsigbarhet. Blokk stod mot blokk, supermakt mot supermakt. Alle visste hvem fienden var. Militær styrke var grunnlaget for nasjonal sikkerhet. Øst-vest-konflikten var preget av terrorbalansen mellom USA og Sovjetunionen som begge hadde andreslagsevne. Det vil si at begge hadde så mange atomvå­ pen at de var i stand til å gjengjelde et overraskelsesangrep fra den andre parten. Dermed visste begge parter at den som angrep først, selv vil bli utslettet av motpartens motangrep. Denne trus­ selen om gjensidig utslettelse avholdt supermaktene fra å anvende atomvåpen mot hverandre. Terrorbalansen skapte poli­ tisk og militær stabilitet både i Europa og mellom supermak­ tene. Konfliktlinjen lå fast tvers gjennom Europa, tvers gjennom Tyskland, tvers gjennom Berlin. På den ene siden stod NATO

Europeisk og global sikkerhet

Konfliktårsaker som kan føre til krig

- ideologisk strid - kamp om landområder eller naturressurser - etniske motsetninger - religiøse motsetninger - militære styrker som skaper frykt hos motparten

anført av USA, på den andre siden Sovjetunionen og dens allierte i Warszawapakten. Denne altoverskyggende øst-vest-konflikten bidrog til at etniske stridigheter som ulmet under overflaten i kommunistiske stater som Jugoslavia og Sovjetunionen, ble holdt i sjakk. I begynnelsen av 1990-årene gikk både østblokken, Warszawa­ pakten og Sovjetunionen i oppløsning. Den kommunistiske sam­ funnsorden ble mange steder erstattet av nye demokratier. Berlinmuren, selve symbolet på delingen av Europa, ble revet. Øst-Tyskland ble oppløst og gikk inn et gjenforent, demokratisk Tyskland. Flere av de gamle fiendestatene søkte om medlemskap i NATO. Mange spurte: Hva skal vi med en forsvarsallianse som ikke lenger har noen fiende?

NATOs nye strategi Samfunnsendringene i Øst-Europa førte til at NATO-landene i slutten av 1990-årene formulerte en ny sikkerhetspolitikk med følgende hovedpunkter: • Russland er ikke lenger en trussel mot NATO, men landets store militære styrker - særlig atomvåpnene - utgjør fremdeles en mulig risiko som NATO må være forberedt på å møte. • Fremtidige trusler mot NATOs sikkerhet kan komme fra kon­ flikter innenfor eller mellom landene i Øst- og Sentral-Europa eller på Balkan. For å forebygge dette åpner NATO-landene for samarbeid om demokrati og økonomisk utvikling i Øst-Europa og i Russland. Nye medlemsstater opptas i NATO så snart de har etablert demokrati og markedsøkonomi. • Konflikter utenfor NATOs tradisjonelle område under østvest-konflikten kan skape nye sikkerhetstrusler som alliansen må være forberedt på. Det kan dreie seg om terrorisme eller angrep mot vestlige interesser utenfor Europa, slik som oljetilførslene fra Den persiske golf. Vi skal se nærmere på hvordan dette er fulgt opp i praksis.

Alleuropeisk sikkerhet Ordninger som omfatter sikkerhet på begge sider av det gamle skillet mellom øst og vest i Europa.

I 1991 opprettet NATO Det nordatlantiske samarbeidsrådet (NACC), som bestod av medlemmer fra NATO, tidligere Warszawapakt-land og land som var nøytrale under den kalde krigen, så som Sverige og Finland. Formålet med NACC var først og fremst å ha et forum for kommunikasjon mellom tidligere fien­ der og nøytrale. Selv om dette organet ikke innebar at NATO garanterte de sentraleuropeiske statenes sikkerhet, ble de gjen­ nom NACC, for første gang i etterkrigstiden, knyttet til et alleu­ ropeisk sikkerhetsarrangement som blant annet skulle bidra til å styrke demokratiutviklingen i disse landene. Våren 1997 ble NACC erstattet av Det euroatlantiske partnerskapsrådet (EAPC), som viderefører, utbygger og forsterker NACCs arbeid. Her deltar i alt 44 land, også land i Asia, som Aserbajdsjan. EAPC er viktig av tre grunner:

Europeisk og global sikkerhet

95

Bill Clinton og Vladimir Putin i ivrig samtale. Etter at den kalde krigen tok slutt, har NATO ført en aktiv politikk for et utvidet samarbeid ?ned tidligere Warszaivapakt-stater

• Det gir partnerlandene større innflytelse på NATOs interne beslutningsprosess. • Nesten alle partnerlandene har nå egne utsendinger ved NATOs sivile og militære hovedkvarter i Brussel. • EAPC gav Partnerskap for fred (PFF), som ble opprettet i 1994, et politisk forum hvor partnerlandene kunne diskutere felles aksjoner med NATO-medlemmene, blant annet på Balkan, se side 101.

NATO har i tillegg inngått formelle samarbeidsavtaler med to av de mest sentrale østeuropeiske stater, Russland og Ukraina. I 1999 ble Polen, Tsjekkia og Ungarn - tidligere medlemmer av Warszawapakten - opptatt som fullverdige medlemmer i NATO. Det vi ser i Europa i dag, er at NATO, som var et militært instrument under den kalde krigen, nå utgjør kjernen i et nytt sik­ kerhets- og samarbeidssystem for det euroatlantiske området. Mange trodde at NATO, i likhet med Warszawapakten, ville bli nedlagt når alliansens opprinnelige funksjon i internasjonal poli­ tikk var over. Det skjedde ikke. NATO har maktet omstillingen til en ny tid og blitt tillagt oppgaver alliansen tidligere ikke hadde.

Utvidelse av NATO Omstillingen har likevel ikke vært politisk smertefri. Spørsmålet om NATO-utvidelse har stått sentralt i samarbeidet østover. Russ­ land gikk opprinnelig sterkt imot denne utvidelsen og oppfattet den som en provokasjon rettet mot Russland. Den russiske regje-

96

Europeisk og global sikkerhet

ringen frykter at NATO skal marsjere sine styrker opp ved den russiske grensen og isolere Russland fra resten av Europa. Under den kalde krigen lå Øst-Europa som en militær buffer mellom Sovjetunionen og Vesten. Nå ønsker de samme statene å bli med­ lemmer av NATO. Det gir Russland en utsatt militær posisjon. Russland er engstelig for å bli isolert og skjøvet ut i et europeisk grenseland, mens resten av Europa blir samlet i et Stor-NATO som fatter alleuropeiske beslutninger uten russisk deltakelse. I NATO var man fast bestemt på at Russland ikke skulle ha noen vetorett med hensyn til hva alliansen skal beslutte i dette og andre spørsmål. På samme tid innså NATO at Russland som stormakt ikke kunne holdes utenfor det politiske samarbeidet som skulle prege det nye Europa. Det ble derfor innledet for­ handlinger om en løsning av utvidelsesspørsmålet. Våren 1997 nådde Russland og NATO frem til en omfat­ tende sikkerhetspolitisk samarbeidsavtale. Den innebærer blant annet enighet om at alle land har rett til selv å velge alliansepart­ nere. Det betyr at tidligere Warszawapakt-land kan velge å bli medlemmer av NATO. Dessuten ble partene enige om at Russ­ land oppretter en stor diplomatisk delegasjon ved NATOhovedkvarteret. De ble også enige om å gjennomføre jevnlige møter og rådslagning på politisk og diplomatisk nivå. NATO har dessuten avgitt politiske erklæringer om at man ikke planlegger å utplassere atomvåpen eller store kampstyrker i de nye med­ lemslandene. Denne politikken er svært lik den norske base- og atompolitikken, se kapittel 11. Avtalen tar sikte på å vise at utvi­ delsene østover ikke er rettet mot Russland, og at den russiske stat skal være en viktig bidragsyter i oppbyggingen av det nye Europa og de euroatlantiske forbindelsene. Den russiske regjering har imidlertid gjort det klart at den motsetter seg at tidligere sovjetrepublikker som nå er selvsten­ dige stater, blir medlemmer av NATO. Det gjelder blant annet de baltiske landene - Estland, Litauen og Latvia. Denne begrens­ ningen er ikke akseptert av NATO, som holder fast på at enhver selvstendig europeisk stat som oppfyller kravene til demokrati og markedsøkonomi, kan bli medlem. Det nye sikkerhetspolitiske samarbeidet er altså slett ikke uten konflikter, politisk tautrekking og mistenksomhet om hvilke motiver partene har.

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) Det forsterkede samarbeidet mellom øst og vest kommer også tydelig frem i Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) som omfatter 55 land. Her deltar alle euro­ peiske stater pluss USA og Canada og de 15 sovjetrepublikkene som ble selvstendige etter Sovjetunionens sammenbrudd. OSSE-området dekker derfor et geografisk område som er mange ganger større enn Europa.

Europeisk og global sikkerhet

97

OSSE tar sikte på å bygge europeisk sikkerhet gjennom tillitsskapende tiltak. Det vil si ved samarbeid på det økonomiske og vitenskapelige området for å fjerne handelshindringer og fremme menneskerettighetene. OSSE styrker det nye sikker­ hetspolitiske samarbeidet i Europa:

• • • • REDUKSJON AV KONVENSJONELLE STYRKER, CFE-AVTALEN (Conventional Forces Of Europe)

6 692

12 764

Den største svakheten ved OSSE er at en organisasjonen med så store oppgaver bare har et lite sekretariat i Praha. For å styrke OSSE har Tsjekkias president, Våclav Havel, foreslått at man bør opprette et europeisk sikkerhetsråd innenfor OSSE. Andre har foreslått at det blir opprettet en europeisk sikkerhetsforsamling etter mønster av Hovedforsamlingen i FN. Noen ønsker å betrakte organisasjonen som FNs «avløser» i Europa. Slike for­ slag har imidlertid blitt mottatt med skepsis. Årsakene er flere: •

Panserkjøretøy

•

6 450

ved å bidra til et felles norm- og verdigrunnlag ved å tilby medlemslandene et forum for kontakt og dialog ved å tilby et alleuropeisk forum hvor alle europeiske stem­ mer kan bli hørt, og hvor hver stemme teller likt ved å tilby et apparat for demokratibygging og forebygging av konflikter

For det første vil det ta tid å forvandle et forhandlingsforum som OSSE til en sikkerhetspolitisk organisasjon som effektivt bidrar til nedrustning og konfliktløsning. For det andre føler nok de fleste og mest toneangivende medlemmene at deres sikkerhet blir bedre ivaretatt av orga­ ner som NATO, EU, og kanskje også FN.

12 855

Rustningskontroll og nedrustning I tillegg til det utvidede politiske samarbeidet mellom øst og vest har de tidligere motstanderne også blitt enige om å skjære ned på de enorme militære styrkene som ble bygd opp under den kalde krigen. I perioden 1980-85 nådde våpenkappløpet sitt høyeste nivå med utgifter til militære formål for verden som helhet på 7000 milliarder kroner i året, eller 14 millioner kroner i minuttet. I 1989 sank verdens militærutgifter for første gang i etterkrigs­ tiden med 2 prosent i forhold til året før. Denne tendensen har fortsatt. Forsvarsbudsjettene i NATO-landene har i perioden 1985 til 1997 blitt redusert, fra i gjennomsnitt 3,3 prosent av bruttonasjonalprodukt (BNP) i 1985 til 2,2 prosent i 1997. Reduksjonene har prosentvis vært størst i USA, hvor militærut­ giftene i 1985 utgjorde 6,5 prosent av BNP mot 3,4 prosent i 1997. Antall kjernefysiske våpen har blitt redusert med mer enn 10 prosent. I 1999 var det 25 prosent færre krigsskip, 20 prosent færre stridsvogner og 15 prosent færre kampfly i verden enn i 1989.

98

Europeisk og global sikkerhet

Rustningskontrollavtale

En avtale som regulerer antall våpen, deres plassering, bruk og sammensetning. Nedrustningsavtale

Avtale som reduserer eller avskaffer våpen.

Overdrapskapasitet Evnen til å utrydde alt biologisk liv på jorden mer enn en gang.

Vestunionen (VEU)

Politisk samarbeidsorganisasjon opprettet i 1948, ble i slutten av 1990-årene gjenopplivet som EUs «militære arm». Medlemskap er forbeholdt EUs medlemsstater.

Regjeringene har rustet ned mer i de siste ti årene enn i de foregående 40 årene til sammen. Blant annet har USA og Sovjetunionen/Russland siden 1987 blitt enige om seks viktige rust­ ningskontroll- og nedrustningsavtaler for å begrense farene for konvensjonell, kjemisk og kjernefysisk krig mellom de gamle blokkene. Bakgrunnen for disse reduksjonene er at den militære trusselen ikke lenger blir ansett å være så stor som tidligere, og dermed har den politiske viljen til å prioritere Forsvaret blitt mindre. Mye tyder på at denne utviklingen vil fortsette også i årene som kommer. Selv om man har hatt merkbare reduksjoner både i antall våpen og i utgiftene til det militære i 1990-årene, er det likevel langt igjen før målet om «alminnelig og fullstendig nedrust­ ning», som ble vedtatt av FNs hovedforsamling i 1959, er nådd. Verdens rustningsnivå ligger fortsatt langt over de militære behovene. Atommaktenes kjernefysiske våpenlagre målt i sprengkraft er fortsatt 1600 ganger større enn det som ble brukt under den andre verdenskrigen, Koreakrigen og Vietnamkrigen til sammen. Fortsatt bruker industrilandene årlig mer enn 3000 milliarder kroner på sitt eget militære forsvar. (Et norsk stats­ budsjettet ligger på 500-600 milliarder, forsvarsbudsjettet omkring 25.) Fortsatt er det slik at atommaktene rår over våpen som kan utrydde alt biologisk liv på jorden flere ganger. Det er denne evnen som kalles overdrapskapasitet.

Forholdet mellom NATO og EU Det nye sikkerhetspolitiske samarbeidet i Europa har ført til en ny giv i øst-vest-forholdene, men har samtidig medført spenning i forholdet mellom Vest-Europa og USA. I arbeidet med å bygge den nye samarbeids- og sikkerhets­ strukturen har også EU meldt sin interesse og medvirkning. Det kan skape problemer, ikke bare i forholdet til Russland, men også innad i NATO. I 1999 besluttet EU at Vestunionen (VEU) skal bli EUs «mili­ tære arm». Det betyr at denne organisasjonen, som hittil ikke har hatt noen særlig betydning, skal bli et viktig redskap for vesteuropeisk sikkerhetspolitikk. Den skal brukes både til poli­ tisk samordning mellom EU-landene og som basis for militære aksjoner. Det ble også vedtatt at EU i løpet av 2003 skal ha en egen militær styrke på 60 000 soldater. Denne beslutningen er en videreføring av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, se kapittel 5. Nå har også forsvarspolitikken blitt en integrert del av samarbeidet. Samtidig har NATO understreket at Vest-Europa må ta et større ansvar for sin egen sikkerhet og bli mindre avhengig av USA for sitt eget forsvar. Det betyr at Vest-Europa gjennom EU og VEU må ha styrker som kan rykke ut på egen hånd uten amerikansk ledelse i tilfelle kriser eller krig i Europa. Denne

Europeisk og global sikkerhet

99

INF-avtalen I INF-avtalen av 1987 har USA og Sovjetunionen forpliktet seg til i løpet av en treårsperiode å ødelegge alle landbaserte atom­ raketter med en rekkevidde på mellom 500 og 5500 km. Dess­ uten er det forbudt å produsere og teste slike våpen. Avtalen har blitt kalt den første virkelige nedrustningsavtale fordi den inneholder et inspeksjonssystem som sikrer at rakettene virkelig blir tilintetgjort.

Den amerikansk-russiske avtalen om reduksjon i lag­ rene av kjemiske stridsmidler I 1990 undertegnet USA og Sov­ jetunionen en tosidig avtale om å redusere lagrene av kjemiske stridsmidler til 5000 tonn innen år 2003. Kjemiske våpen består av gasser, flytende væsker og faste stoffer som anvendes for å forgifte mennesker og dyr direkte eller indirekte gjennom avlinger, matvarer og drikkevann. I avtalen forplikter partene seg til å arbeide for et globalt forbud mot slike våpen (se Konvensjonen om kjemiske våpen av 1993). Konvensjonen om kjemiske våpen I 1993 vedtok et stort antall av verdens stater, inklusive alle NATO-land, et verdensomspen­ nende forbud mot lagring, pro­ duksjon og bruk av kjemiske våpen. Fortsatt finnes likevel disse våpnene i store mengder, og de er mer grusomme enn noensinne. De er dessuten bil­ lige å produsere, og derfor fris­ tende å lage for regjeringer i fattige land som føler seg truet. CFE-avtalen Denne avtalen sikter mot dras­ tiske reduksjoner i Europas kon­ vensjonelle våpen, det vil si kano­ ner, stridsvogner, kampfly osv. Det er denne type våpen som er

September 1990

Januar 2000

Etter START IIavtalen

Kilde: SIPRI Yearbook 2000

benyttet i flest kriger og har drept flest mennesker. Fra 1940 og frem til i dag har konvensjo­ nelle våpen drept mer enn 75 millioner mennesker. Ifølge CFEavtalen skal 28 prosent av våpenlagrene i Europa enten på skraphaugen, selges eller bygges om til sivile formål. Det vil si mer enn 100 000 våpen, pansrede kjøre­ tøyer, kanoner og kampfly. CFEavtalen betraktes av mange som kronen på nedrustningsverket så langt. Den er den første konven­ sjonelle nedrustningsavtale etter den andre verdenskrigen, og den har allerede ført til betydelige reduksjoner i antall våpen. Likevel har partene, det vil si landene som tilhørte NATO og Warszawapakten under den kalde krigen, fortsatt lagre som overgår ethvert rimelig behov for slike våpen. START ll-avtalen START ll-avtalen er den eneste avtalen som er inngått direkte mellom det nye Russland og USA. Den reduserer antallet langtrekkende (strategiske) atomvåpen med to tredjedeler.

Særlig reduserer avtalen omfan­ get av de interkontinentale atomvåpnene og de såkalte knippebombene (MIRV), som har et stort antall atomladninger festet sammen som et knippe på hodet av rakettene. Disse reduk­ sjonene skal gjennomføres innen år 2003, eller hvis USA hjelper Russland, i år 2000. Ikke-spredningsavtalen Ikke-spredningsavtalen av 1995 bygger på Ikke-spredningsavta­ len av 1968. Begge avtalene forbyr atommaktene å overføre kontrollen med kjernefysiske våpen til andre land. Land uten atomvåpen forplikter seg på sin side til å avstå fra å skaffe seg slike. Videre forplikter alle parter seg til å godta regelmessige inspeksjoner av sine sivile atom­ raketter. Disse inspeksjonene har til formål å kontrollere at spaltbart materiale i reaktorene ikke fjernes for å brukes til utvik­ ling av atomvåpen. Det interna­ sjonale atomenergibyrået (IAEA) i Wien har fått oppgaven med å påse at avtalen overholdes.

100

Europeisk og global sikkerhet

Europeisering av sikkerhets­ politikken

De europeiske landene skal ta større ansvar for sin egen sikkerhet og styrke sin evne til å gjennomføre selvstendige militære aksjoner på sitt eget kontinent.

politikken støttes av USA. Med andre ord: Både EU og NATO er enige om at sikkerhetspolitikken skal europeiseres. Dette illustreres ikke minst ved at om VEU i fremtiden skal iverksette selvstendige militære operasjoner i Europa, så kan organisasjo­ nen benytte NATOs kommando- og styrkestruktur (som flyplas­ ser, havner og luftovervåking). Selv om de to organisasjonene er enige i prinsippet, har denne utviklingen også skapt uro, særlig hos de NATO-land som ikke er medlemmer i EU.

For det første er medlemskap i Vestunionen forbeholdt med­ lemmene av EU. Dermed er land som Canada, Norge, Island, Tyrkia, Tsjekkia, Polen og Ungarn, som alle er NATO-medlemmer, utelukket fra medlemskap i Vestunionen. Det innebæ­ rer at noen av de europeiske NATO-landene ikke får delta fullt ut i utformingen av den europeiske delen av NATOs sikkerhets­ politikk. De frykter at USA og EU vil fatte sine beslutninger over hodet på de små og mellomstore NATO-landene som ikke er medlemmer av EU. Dermed kan det utvikle seg et A-lag og B-lag av stater når det gjelder innflytelse over NATOs beslut­ ninger. For det andre har det vært uttrykt bekymring for at europeise­ ringen gradvis kan presse USA ut av det sikkerhetspolitiske sam­ arbeidet i Europa. Blir EU for selvstendig og egenrådig i forhold til amerikanske interesser, kan USA se seg best tjent med å trekke seg ut av Europa.

EU-landene understreker at det skal være samsvar mellom Vestunionens arbeid og NATOs virksomhet. Hensikten er verken å presse USA, Canada eller ikke-EU-medlemmer ut av det euro­ peiske samarbeidet, men å styrke EUs bidrag. Vestunionen har da også besluttet at de NATO-land som ikke er medlemmer av EU, kan bli assosierte medlemmer. Det vil si at disse landene kan delta i Vestunionens indre diskusjoner uten stemmerett og uten å være bundet av dens beslutninger, med mindre man selv ønsker det. Dette gjelder blant annet Norge.

Nye sikkerhetsproblemer i Europa - krigene på Balkan Da Berlinmuren falt, trodde mange at veien lå åpen for en frede­ lig utvikling i Europa. Det viste seg imidlertid raskt at oppløs­ ningen av den kommunistiske samfunnsorden i Øst-Europa og i Sovjetunionen førte til at en rekke gamle konflikter kom opp til overflaten:

Europeisk og global sikkerhet

101

• I Baltikum oppstod det spenninger mellom de baltiske folke­ gruppene og russerne, se oversikt over etnisk sammensetning i kapittel 3, side 37. • I Kaukasus brøt det ut krig mellom to tidligere sovjetstater, Armenia og Aserbajdsjan, om et område med blandet etnisk bosetning. • På Balkan førte kommunismens sammenbrudd til oppløsning av Jugoslavia og en serie borgerkriger gjennom 1990-årene.

Endringer i øst-vest-forholdene Borgerkrigene på Balkan har ført til ny spenning i forholdet mellom NATO og Russland. Russiske politikere - og befolk­ ningen for øvrig - er av historiske grunner nær knyttet til ser­ berne. De har derfor motsatt seg maktbruk overfor den serbiske ledelsen i Jugoslavia med president Slobodan Milosevic i spissen. De russiske lederne har tatt til orde for forhandlinger og spilte en viktig rolle som meglere under Kosovo-krigen. Da kampene ble innstilt og de serbiske styrkene begynte tilbaketrekkingen fra Kosovo, rykket russiske militære avdelinger som var en del av FN-styrkene i Bosnia, raskt inn i Kosovos hovedstad. På denne måten demonstrerte de russiske lederne at de har sterke interes­ ser på Balkan, og at de ikke vil finne seg i at NATO gjør som de vil i Jugoslavia. Mange russere oppfatter NATOs bombing av Jugoslavia som en demonstrasjon av amerikansk militærmakt. De godtar ikke NATOs offisielle begrunnelse for krigen, men oppfatter den som et forsøk på å utvide NATOs innflytelse østover, inn over i områder hvor Russland tradisjonelt har vært den viktigste stor­ makten. Dette viser hvordan mistenksomheten fra den kalde kri­ gen lett kan gjenopplives av nye konflikter i Europa.

NATOs rolle Krigene på Balkan har ført til en grunnleggende debatt både innad i alliansen og i forhold til resten av verden om hvilken militær rolle NATO skal spille etter den kalde krigen. Opprin­ nelig var NATO en forsvarsallianse med ett hovedmål - å for­ hindre angrep mot medlemsstatene. Aggresjon mot ett land ville bli oppfattet som et angrep på hele alliansen. I praksis betydde dette at de europeiske NATO-land hadde USAs enorme mili­ tære styrke i ryggen som en sikkerhetsgaranti mot Sovjetunio­ nen. Jugoslavia ligger utenfor selve NATO-området. Borgerkri­ gene var ingen direkte militær trussel mot noen av NATO-lan­ dene. Derfor kunne alliansen godt latt være å blande seg inn. De kunne ha valgt å overlate krigene på Balkan til de rivaliserende folkegruppene der.

Europeisk og global sikkerhet

BOSNIA-KONFLIKTEN Da delrepublikkene Slovenia og Kroatia erklærte seg som selvstendige stater i 1991, startet oppløs­ ningen av Jugoslavia. Serberne, som er den største folkegruppen i landet, godtok ikke dette. De ønsket å opprettholde staten Jugoslavia slik den var. Ingen av partene var villig til å gi seg. Dermed førte konflikten til borgerkrig. Den ble ført med stor brutalitet, særlig i Bosnia - den etnisk mest sammensatte av de jugoslaviske delrepublikkene, se oversikt side 40. Her stod serbere, muslimer og kroater mot hverandre i en alles kamp mot alle. Krigshandlingene varte fra 1992 og frem til høsten 1995. Mer enn 250 000 mennesker ble myrdet i det verste folkemordet verden hadde opplevd siden annen verdenskrig. Da grep NATO, med FNmandat i ryggen, inn og bombet serbiske mål i Øst-Bosnia for å få slutt på serbernes etniske rens­ ning. Samtidig med NATO-bombingen ble det inn­ ledet forhandlinger som i 1995 resulterte i den såkalte Dayton-avtalen. Avtalen innebærer at Bos­ nia skulle bestå av to enheter; en serbisk republikk og en føderasjon av muslimer og kroater. NATO fikk i oppdrag å stå for den militære gjennomfø­ ringen av avtalen. Siden har det vært utplassert store styrker fra ulike NATO-land, deriblant Norge, i Bosnia sammen med militære enheter fra ØstEuropa og Russland.

mellom de to folkegruppene. På nyåret 1999 brøt forhandlingene sammen da Serbias president Slobodan Milosevic nektet å undertegne fredsavtalen som var inngått mellom partene i Rambouillet i Frankrike. NATO gav da serberne beskjed om at alternativet til ikke å undertegne, var bombing av serbiske mål. Milosevic nektet å bøye av, og 24. mars 1999 startet NATO bombingen av serbiske mål. Dermed var NATO i krig for annen gang i sin historie (første gang var i Bosnia i 1995). Forskjellen mellom bombingen av Bosnia og Kosovo var at den første aksjonen var en innblan­ ding i en borgerkrigssituasjon på oppdrag av FN, mens aksjonen mot Kosovo var et angrep mot en suveren stat, uten den klare folkerettslige legitimi­ tet som FN hadde gitt NATO i Bosnia. 2. juni 1999 undertegnet Milosevic en resolusjon som stoppet krigshandlingene og gav grønt lys for opprettelsen og utplassering av en internasjonal sikkerhets­ styrke (Kfor-styrkene) for å overvåke freden i Kosovo. Kort tid etter ble det også opprettet en sivil administrasjon under ledelse av FN. Formelt sett er Kosovo fortsatt en del av Jugoslavia, men i realiteten har NATO-styrkene overtatt kontrollen over området.

Disse konfliktene på Balkan har fått avgjørende betydning for sikkerhetspolitikken i Europa og i verden for øvrig, og de har påvirket øst-vest-forholdene, NATOs rolle og FNs posisjon.

KOSOVO-KRISEN Etter Bosnia-krisen i 1995 steg spenningen i Kosovo etter hvert som sammenstøtene mellom kosovoalbanernes UCK-gerilja og de serbiske mili­ tære styrkene økte. I 1998 var regulære krigshand­ linger i gang. Etnisk rens­ ning, vold, drap og vold­ tekt preget nyhetsbildet. Serbiske styrker drev kosovoalbanerne ut av landet ved regelrette myrderier. Flyktningstrømmene økte. Igjen var en etnisk gruppe på Balkan truet med utryddelse av sin egen stat. Forhandlinger ble inn­ ledet mellom UCK-geriljaen og serbiske myndig­ heter for å bringe fred

Morgenkulde i en flyktningleir i Kososvo, 13. april 1999.

Europeisk og global sikkerhet

103

I praksis valgte altså NATO-lederne annerledes. Da konfliktene i Bosnia og Kosovo toppet seg, besluttet de først å true med å bruke militær makt, og da det ikke hjalp, å gjennomføre truslene mot Jugoslavia. Dermed ble NATO engasjert i krig utenfor sitt eget område. Begrunnelsen for dette var moralsk og folkeretts­ lig. Serbernes krigføring i Bosnia og senere i Kosovo - med etnisk rensning og grove overgrep mot sivilbefolkningen - var i strid med krigens folkerett, se side 22, ble det hevdet. Det var nødvendig og berettiget å bruke militær makt for å stanse disse forbrytelsene. Ingen andre enn NATO hadde et militært apparat som kunne brukes i slike aksjoner. I tilfellet Bosnia fikk NATO, som nevnt, FNs godkjennelse, men i tilfellet Kosovo handlet NATO på egen hånd. Da kommer straks altså spørsmålet: Er NATO et selvbestaltet verdenspoliti? Kan NATO-landene selv bestemme når det er grunn til å angripe et annet land med over­ legen militærmakt? Hva med de uskyldige sivile som blir ofre for NATOs angrep? Hvordan kan andre vite om NATOs moralske begrunnelse for krig holder?

FNs rolle - humanitær intervensjon Disse spørsmålene viser hvor tett koblingen er mellom NATOs rolle som militærmakt og FNs rolle som garantist for verdens­ freden. Ifølge FN-pakten er det FN som skal gripe inn og for­ hindre aggresjon, om nødvendig med militære midler. Men som vi understreket i kapittel 4, har ikke FN egne militære styrker som kan settes inn i krisesituasjoner. Hvis Sikkerhetsrådet som har FNs myndighet på dette området, fatter et vedtak om å bruke militærmakt for å hindre aggresjon eller beskytte en folke-

11998 og 1999 terroriserte proindonesiske militsgrupper sivil­ befolkningen på Øst-Timor i månedsvis for å skremme folk fra å stemme ja til selvstyre.

104

Europeisk og global sikkerhet

gruppe, må FN i praksis anmode bestemte stater om å stille opp med de nødvendige militære styrkene. I Bosnia gav FN NATO et slikt oppdrag. Dermed har FN godtatt den folkerettslige begrunnelsen for en militæraksjon.

Humanitær intervensjon

Bruk av militærmakt for å beskytte befolkningen i et område mot overgrep.

I løpet av 1990-årene godkjente FN flere militæraksjoner som var begrunnet ut fra hensynet til en forfulgt folkegruppe, se kart over FNs fredsbevarende operasjoner side 44, for eksempel på Øst-Timor i 1999. Da bad Sikkerhetsrådet en flernasjonal FNstyrke om å rykke inn i landet for å beskytte sivilbefolkningen mot overgrep fra indonesisk-støttede militære og politi. Slike aksjoner kalles humanitære intervensjoner, dvs. at begrunnelsen for innblandingen utenfra er å beskytte sivilbefolkningen mot over­ grep. Dette kan være rettet mot landets egne myndigheter, for eksempel når de undertrykker et etnisk mindretall. I så fall kan det neppe være tvil om at intervensjonen er i strid med ikke-inn­ blandingsprinsippet som vi beskrev i kapittel 4. Vi ser at FN her står i et vanskelig dilemma: Er det viktigste å beskytte befolk­ ningen mot overgrep eller å beskytte statenes suverenitet?

FNs innsats mot spredning av atomvåpen Det er ikke bare i Europa at det finnes store militære styrker og mistenksomhet mellom statene. Vi har våpenkappløp og farlige konflikter også på det globale plan. Her har FN en avgjørende rolle å spille for å fremme samarbeid mellom statene og forebygge konflikter. I kapittel 4 har vi redegjort for FNs innsats for freden og for å bekjempe fattigdommen. Her skal vi se nærmere på hva FN har gjort for å løse et av de vanskeligste og farligste sikker­ hetsproblemene i vår verden, nemlig spredningen av atomvåpen.

Atomklubben De stater som har gjort det kjent at de har skaffet seg atomvåpen.

Ikke-spredningsavtalen som ble inngått i 1995, se side 99, er verdenssamfunnets fremste forsøk på å hindre nye stater i å skaffe seg atomvåpen. I 1996 gav Den internasjonale domstolen i Haag en uttalelse der det ble påpekt at bruk av og trussel om bruk av atomvåpen ville være i strid med folkeretten. Et mulig unntak kunne være rent selvforsvar der en stats eksistens stod på spill. Likevel har ikke-spredningsavtalen bare vært en betinget suksess. På den ene siden har spredningen av atomvåpen til nye land så langt vært begrenset. Inntil 1997 bestod atomklubben bare av fem stater: USA, Russland, Storbritannia, Frankrike, Kina. I 1998 ble den utvidet med to nye medlemmer: India og Pakistan, som gjennomførte fem prøvesprengninger hver. Av FNs med­ lemmer er det bare sju som offisielt har atomvåpen. Atomklub­ ben er med andre ord fortsatt liten, og det er grunn til å anta at ikkespredningsavtalen har bidratt til dette. Det er også andre eksempler på selvpålagte begrensningen I begynnelsen av 1990årene kvittet Ukraina, Hviterussland og Kasakhstan seg frivillig

Europeisk og global sikkerhet

105

med de atomvåpen de arvet fra det tidligere Sovjetunionen. Sør­ afrikanske myndigheter har innrømmet å ha produsert seks atombomber, som etter hva de selv sier skal ha blitt tilintetgjort. Senere har Sør-Afrika sluttet seg til ikke-spredningsavtalen. På den andre siden har flere stater forskningsprogrammet som tar sikte på å utvikle egne kjernefysiske våpen. I dag regner vi med at omkring 30 land - de såkalte terskelstatene - har eller kan få teknologi og vitenskapelig kapasitet til å utvikle egne våpen. Vi skal se på fire faktorer som kan bidra til at flere stater skaffer seg atomvåpen: • regionale konflikter • statlig og privat terror • salg av atomteknologi og atomkunnskap • internasjonal status og prestisje

Regionale konflikter At India og Pakistan skaffet seg atomvåpen hadde blant annet med konflikter i deres region å gjøre. De to landene har vært i krig med hverandre fire ganger siden uavhengigheten i 1947 (i 1948, 1965, 1971 og 1999), mens India og Kina har vært i krig én gang (1962). India vokter på Kina, og Pakistan på India. Sær­ lig foruroligende er det at Kashmir-konflikten mellom de to land ligger der som en udetonert bombe.

KASHMIR-KONFLIKTEN Da India og Pakistan ble delt og fikk sin selvsten­ dighet i 1947, fikk India suvereniteten over delsta­ ten Kashmir, som ligger på grensen til Pakistan. Delingen innebar at den langvarige politisk-religiøse striden mellom hinduer og muslimer ble løst ved at hinduene kom i flertall i India og musli­ mene i Pakistan. I det indiske Kashmir utgjør imid­ lertid muslimene flertallet i befolkningen. På denne bakgrunn krever Pakistan suvereniteten over grenseområdet, men det avvises av India. På mange måter er striden om Kashmir en viderefø­ ring av den opprinnelige striden mellom hinduer og muslimer før delingen. I perioden 1947-99 har de to statene utkjempet fire væpnede konflikter over området. Konflikten er imidlertid mer kom­ pleks enn som så. Den er også en borgerkrig. Den indiske hæren utkjemper i tillegg kamper med ulike geriljagrupper som oppholder seg i fjellene i Kashmir. Noen av disse gruppene arbeider for at Kashmir skal bli en selvstendig stat, andre ønsker å løsrive Kashmir fra India og bli en del av Pakistan,

mens andre igjen ønsker større grad av indre selv­ styre for delstaten.

106

Europeisk og global sikkerhet

Midtøsten og det tidligere Jugoslavia er områder med det samme hatske sprengpotensialet. I slike områder kan atomvåpen fortone seg som et fristende «siste argument» for partene for å hindre et nederlag og for å sikre eksistensen til sin egen befolk­ ningsgruppe. Noen av de mest avanserte terskelstatene befinner seg nettopp i slike områder. Det er for eksempel kjent at Israel har satset store summer på å utvikle egne atomvåpen. Foreløpig har regjeringen ikke testet slike våpen i full offentlighet. Spred­ ning av atomvåpen gjennom regional konflikt kan bare motvirkes ved et aktivt internasjonalt diplomati for å bringe årsakene til fiendtlighetene til opphør. Gjennom fredsavtaler kan partene overtales til å satse på fredelig samarbeid fremfor våpenkappløp. Norges arbeid for å gjennomføre fredsavtalen mellom Israel og PLO (Palestinian Liberation Organization) - den såkalte Oslo­ avtalen - er et eksempel på det.

Statlig og privat terrorisme Statlig og privat terrorisme kalles ofte for «den nye kjernefysiske fare». Den kommer fra stater og private organisasjoner som gjør bruk av terror som politisk virkemiddel. De statene som vanlig­ vis nevnes i denne sammenheng, er Irak, Iran, Syria, Libya og Nord-Korea. Alle disse antas å ha forsknings- og testprogrammer for produksjon av atomvåpen til tross for at flere av dem har undertegnet ikke-spredningsavtalen. Etter Golfkrigen i 1991 viste det seg at Irak hadde et hemmelig atomvåpenprogram som var nær ved å lykkes. Dette programmet ble stoppet og satt under omfattende inspeksjoner av FN. På grunn av manglende samarbeidsvilje fra irakisk side og intern uenighet i FNs sikker­ hetsråd opphørte disse inspeksjonene i Irak høsten 1998.

Salg av atomteknologi og atomkunnskap Etter at Sovjetunionen ble oppløst, var det mange som fryktet at vitenskapsmenn eller høyere offiserer som arbeidet med statens atomvåpenprogram, skulle bli kjøpt opp av stater som drev stat­ lig terrorisme eller av diktaturer i den tredje verden. Disse viten­ skapsmennene og offiserene hadde stor prestisje og mange privi­ legier under det gamle kommunistsystemet. Etter oppløsningen falt disse privilegiene bort. Fristelsen til å selge sin ekspertise til stater som var villig til å betale høye lønninger for å få del i de russiske atomhemmelighetene, var derfor stor. Russiske tollmyn­ digheter og grensepoliti har stoppet over 250 smuglertokt med radioaktivt materiale ut av Russland. Hvis noen lykkes i slik smugling, vil det bidra til spredning av kjernefysiske våpen. Atomvåpen kan også spres gjennom sivile kjernekraftprosjek­ ter. Enkelte typer atomreaktorer trenger for eksempel tungt­ vann. Når en slik reaktor er i bruk, vil uranet i brenselstavene etter hvert danne plutonium, som kan utvinnes og brukes som

Europeisk og global sikkerhet

Hiroshima, 6. august 1945. Aldri mer... ?

iDj

sprengmateriale i kjernefysiske våpen. Det er derfor tungtvann er så ettertraktet hos stater som ønsker å utvikle atomvåpen. Det hevdes at Norge, som har produsert tungtvann i etter­ krigstiden, ufrivillig, og indi­ rekte, kan ha bidratt til spred­ ning av atomvåpen. I 1986 kjøpte Romania 12,5 tonn tungtvann fra Norge. Offisielt skulle dette materiale benyttes i Romanias planlagte kjernekraft­ verk. I virkeligheten gikk det norske tungtvannet rett til Indias atomvåpenprogram, og Romania fikk nødvendig vestlig valuta for sin utenrikshandel. Ved ikke å forsikre seg om at tungtvannet ble brukt som forutsatt, sviktet Norge sin offisielle ikke-spredningspolitikk. Så lenge det ikke er streng kontroll med kjøp og salg av kjernefysisk materiale, vil dette kunne bidra til spredning av atomvåpen også i fremtiden. Det vil skape store problemer for fortsatt nedrustning.

Status og prestisje Ikke-spredningsavtalen tillater de opprinnelige atommaktene å ha atomvåpen, samtidig som den forplikter dem til å kvitte seg med dem. De fem etablerte atommaktene er identisk med de fem vetomaktene i FNs Sikkerhetsråd. Med andre ord: Det gir inter­ nasjonal status og prestisje å ha atomvåpen. Atommaktene befin­ ner seg i den øverste divisjonen blant stater. For land som India, med nesten en milliard innbyggere, er det viktig å kunne spille i verdenspolitikkens elitedivisjon. De gamle atommaktene beskyl­ des for å ville beholde sitt monopol og ikke tillate andre stater å få den prestisjen som følger med kjernevåpen. Konkurransen mellom gamle, nye og potensielle atommakter kan gi et alvorlig tilbakeslag for FNs arbeid med å hindre spredning av atomvåpen. Eksemplene India og Pakistan viser at stater kan være villige til å trosse internasjonal fordømmelse og økonomiske sanksjoner for å skaffe seg atomvåpen og derigjennom internasjonal maktprestisje.

Oppsummering

Det er mange ulike konflikter i dagens verden. Noen av dem er klare trusler mot bestemte folkegrupper eller stater. Andre opp­ fattes som en mulig fremtidig risiko. Hvis vi holder oss til NATO-landene som eksempel, kan vi se

108

Europeisk og global sikkerhet

hvordan de på forskjellige vis forsøker å skaffe seg større sikker­ het i en urolig verden:

• De har innledet et omfattende sivilt og militært samarbeid med sine gamle «fiender» i øst. De holder til og med felles mili­ tære øvelser med russiske styrker. • De har tatt opp noen av de tidligere fiendene som medlem­ mer i alliansen. Dette har de russiske lederne oppfattet som pro­ voserende. • De har understreket at Russland er en likeverdig partner i europeisk sikkerhetspolitikk. • De har inngått en rekke avtaler om rustningskontroll og ned­ rustning, men opprettholder samtidig betydelige bevilgninger til militære formål. • De har forsøkt å megle i konfliktene på Balkan, men når megling ikke har ført frem, har de brukt militær makt for å tvinge sin vilje gjennom. De har lagt vekt på å få FN-godkjennelse for NATOs militære operasjoner, men hvis det ikke har lykkes, har NATO handlet på egen hånd. Vi ser med andre ord en blanding av samarbeidsvilje og tilbake­ holdenhet på den ene siden, og vilje til maktbruk på den andre. Dermed får vi også en blanding av konflikt og samarbeid mel­ lom øst og vest i Europa. I løpet av 1990-årene ble en rekke hin­ dringer for samarbeid over det gamle skillet fjernet. Militære styrker er redusert og trukket tilbake. Nye samarbeidsorganer er opprettet. Militære sjefer har løpende kontakt. Mye gjøres for å redusere gammel mistenksomhet. Det er en økende erkjennelse av at de europeiske landene har sterke felles interesser i å unngå krig og forebygge konflikt.

Konfliktene på Balkan har medført ny spenning mellom øst og vest og mellom NATO og Russland. For første gang var NATO i krig, og det i en del av Europa hvor Russland har sterke inter­ esser. Dermed kom gammel frykt og mistenksomhet på ny opp i dagen. Igjen betraktet de gamle motstanderne hverandre, ikke som partnere, men som sjakkspillere som manøvrerte mot hver­ andre i et evig maktspill. På den globale arena ser vi en lignende tvetydighet: På den ene siden har FN lykkes med å få enighet om en rekke avtaler om nedrustning og forbud mot spredning av atomvåpen. Flertal­ let i FN har også i langt flere tilfeller enn tidligere brukt FNstyrker til fredsbevarende operasjoner. Statslederne innser at de trenger FN for å hindre konflikt. De tillegger FNs oppfatning stor betydning og er tilbakeholdne med å bruke militærmakt uten FNs godkjennelse. På den andre siden er statene fortsatt de viktigste aktørene i sikkerhetspolitikken. Enkelte statsledere gjør når det kommer til stykke det de mener er nødvendig for å forsvare sine egne inter-

Europeisk og global sikkerhet

esser, selv om det betyr å bryte folkeretten. Noen stater bryter bevisst internasjonale regler ved å skaffe seg atomvåpen. Andre angriper sine naboland. Andre igjen begår folkemord mot etniske mindretall. Vi ser, paradoksalt nok, både mer samarbeid og mer konflikt i forsøkene på å trygge statenes sikkerhet.

Test deg

selv

1 Hvordan så Europa ut under den kalde krigen? Hvilke allianser preget vår verdensdel? 2 Hvilke forandringer fulgte med oppløsningen av Sovjetunionen? 3 Hva mener vi med terrorbalanse? Hvilken rolle spilte den under den kalde krigen? 4 Hva er hovedpunktene i NATOs nye strategi etter den kalde krigen? 5 Hvilke stater ble medlemmer i NATO i 1999? Hvordan reagerte Russland på det? 6 Hvilke stater er med i OSSE? Hvilke oppgaver har organisasjonen? 7 Hva er forskjellen på rustningskontroll og ned­ rustning? 8 Gi noen eksempler på viktige avtaler om rust­ ningskontroll og nedrustning.

9 Hvordan har rustningsnivået i verden utviklet seg etter den kalde krigen? 10 Hva mener vi med «europeisering» av sikker­ hetspolitikken? 11 Hva er VEU (Vestunionen)? 12 Hvilke kriger ble utkjempet etter oppløsningen av Jugoslavia? Hvilke statsdannelser har de ført til? 13 Hadde NATO FNs godkjennelse for krig­ føringen i Kosovo? 14 Hva mener vi med «humanitær intervensjon»? 15 Hva gjør FN for å hindre spredning av atom­ våpen? 16 Hvilke stater har atomvåpen i dag? 17 Hvilke forhold gjør at flere stater blir fristet til å anskaffe atomvåpen?

Arbeidsoppgaver 1 Drøft påstanden: «Det var tryggere å leve i Europa under den kalde krigen.» 2 Gå inn på NATOs hjemmeside: Hva er allian­ sens offisielle målsettinger? Hvordan følges de opp i praksis? 3 Hvis du var president i Russland, hvordan ville du ha reagert på planene om å oppta de baltiske statene som medlemmer i NATO? 4 Hvis du var statsminister i Norge, hvordan ville du ha sett på planene for «europeisering» av sik­ kerhetspolitikken? (Se også kapittel 11.) 5 Drøft påstanden: «Det hadde vært bedre for Europa om NATO hadde holdt seg utenfor kri­ gene på Balkan.» 6 Drøft påstandene: «NATO hadde ingen rett til å gripe inn i konfliktene i a) Bosnia og b) Kosovo.» 7 Drøft påstanden: «Det er bedre med NATO som verdenspoliti enn intet verdenspoliti.»

8 Drøft forholdet mellom humanitær interven­ sjon og ikke-innblandingsprinsippet. Hvilket av dem er viktigst? 9 Hvorfor er det så viktig for enkelte stater å skaffe seg atomvåpen? Gir dette prestisje i verdens­ samfunnet? 10 Drøft påstanden: «Før atommaktene avvikler sine atomvåpen kan man ikke forvente at andre sta­ ter skal avstå fra å anskaffe slike våpen.» 11 Drøft påstanden: «Det ville gi større sikkerhet om NATO-landene brukte mindre penger på mili­ tært forsvar og mer på å hjelpe Russland til å utvikle sitt eget demokrati.» 12 Drøft påstanden: «Av hensyn til Russland bør NATO ikke bruke militærmakt på Balkan.» 13 Drøft påstanden: «Beskyttelse av menneskeret­ tighetene er viktigere enn statenes suverenitet.»

H O V E D M Ø N S TE R E T I V E R D E N S Ø K O N O M IE N

Kapittel 8

Økonomi og handel I dette kapitlet skal vi vende tilbake til hovedspørsmålet i kapittel 1: Hva betyr den økonomiske globaliseringen, og hva består den i? Vi skalførst redegjøre for de store endringene i verdensøkonomien som har foregått i løpet av de siste 10-15 årene og drivkreftene bak denne utviklingen. Så skal vi gå inn på konsekvensene av globaliseringen; hvem vinner og hvem taper? Økonomisk globalisering er et av tidens mest kontro­ versielle spørsmål; hva mener partene i den politiske striden? Hvordan påvirkes maktforholdene i verden?

Verdensøkonomien i rask endring I løpet av de siste 10-15 årene har det foregått to dramatiske endringer i verdensøkonomien - i det tidligere Sovjetunionen og i Øst-Asia.

Fra østblokk til markedsøkonomi Med oppløsningen av Sovjetunionen brøt den sosialistiske plan­ økonomien sammen over hele Øst-Europa. De nye makthaverne i den tidligere østblokken innførte demokratiske styreformer og startet utviklingen mot markedsøkonomi. Gamle statseide bedrifter ble nedlagt eller solgt. Folk ble stimulert til å starte egne virksomheter. Statlige eiendommer ble solgt til private. Staten trakk seg i stor grad ut av næringslivet og overlot utvik­ lingen på viktige områder til markedet. De økonomiske båndene til det gamle Sovjetunionen løsnet, og oppmerksomheten ble rettet vestover. Disse endringene er gjennomført med høyst ulikt tempo og ulik styrke. I land som Polen, Ungarn og Tsjekkia er overgangen til markedsøkonomi kommet svært langt. De har også et omfat­ tende varebytte med Vest-Europa og ønsker å bli medlemmer i EU. I andre land er utviklingen mer usikker. Overgangen til markedsøkonomi har ført med seg sosiale problemer, som arbeidsledighet, og har skapt motreaksjoner. Noen steder har

112

Økonomi og handel

gamle kommunister kommet tilbake til makten. De forsøker å bremse overgangen til markedsøkonomi og redde restene av det gamle systemet. I stater som Ukraina og Hviterussland består fortsatt de gamle økonomiske strukturene med store statseide bedrifter. I Russland er mye av næringslivet solgt til private, men markedene fungerer dårlig, og handelen med Vesten er fortsatt meget begrenset. Til tross for disse forskjellene er de fleste av de gamle østblokklandene på vei inn i de internasjonale økono­ miske samarbeidsorganisasjonene, som Verdens handelsorgani­ sasjon, se side 119. Mange av dem ønsker også adgang til EUs indre marked og på lengre sikt fullt medlemskap i unionen, se side 67.

Fra utviklingsland til industriland i Asia

Utviklingsland (u-land) Land med lav levestandard, lavt utdanningsnivå og stor avhengig­ het av landbruk eller annen råva­ reproduksjon.

Industriland (i-land)

Land hvor industri har erstattet landbruk som grunnlaget for øko­ nomien, høy levestandard og høyt utdanningsnivå.

En rekke land i Øst-Asia har i løpet av de siste 10-15 årene gjen­ nomgått en periode med rask økonomisk vekst og hurtig velstandsforbedring. De er blitt omformet fra fattige jordbrukssam­ funn til moderne bysamfunn på veldig kort tid. Folk har fått en levestandard som minner om Europa i 1950- og 60-årene. Hest og kjerre er byttet ut med sykkel, moped og i økende grad pri­ vatbiler. Samtidig har statene bygd ut utdanning og andre offentlige tjenester (sykehus, trygder og lignende) som vi kjen­ ner fra moderne samfunn. Denne utviklingen startet i mindre land som Sør-Korea, Taiwan, Hongkong og Singapore, og spredte seg etter hvert til folkerike land som Malaysia, Indone­ sia, Thailand, Vietnam og Kina. Selv om det fortsatt er fattig­ dom i deler av befolkningen, har disse statene langt på vei tatt spranget fra utviklingsland (u-land) til industriland (i-land). De har utviklet seg mye raskere enn andre u-land, hovedsaklig i Afrika. I løpet av mindre enn én generasjon har nesten en milli­ ard mennesker på denne måten tatt det avgjørende skrittet fra landbruks- til industrisamfunn. Sannsynligvis er dette den ras­ keste overgangen fra fattigdom til velstand i menneskehetens historie.

Alle disse landene i Asia har satset på eksport av varer i stort omfang til verdensmarkedet. De har bygd opp sin egen industri, og de har åpnet for investeringer fra flernasjonale selskaper som benytter seg av billig arbeidskraft til masseproduksjon av elek­ tronikk, klær, sko og andre populære forbruksvarer for de store markedene i Japan, Europa og Nord-Amerika. Dermed har industrialiseringen av Asia også fått vesentlig betydning for ver­ denshandelen. Næringslivet i Asia samhandler med markedene ute i verden ved at de kjøper og selger varer, låner penger til investeringer, kjøper aksjer i utenlandske bedrifter og starter nye virksomheter i samarbeid med flernasjonale selskaper. På denne måten har markedsøkonomien slått rot også i denne delen av verden. Selv i Kina, hvor kommunistpartiet fortsatt holder på

den politiske kontrollen, får økonomien i større og større grad fungere ut fra mar­ kedsøkonomiske prinsipper. I Latin-Amerika har det foregått en lig­ nende utvikling, selv om forandringene ikke har vært så raske som i Asia. Store land som Mexico, Argentina og Brasil har i løpet 1990-årene utviklet moderne eksportindu­ strier som selger sine varer over hele ver­ den. Disse landene har også åpnet seg opp for utenlandske investeringer og gradvis blitt en del av en åpnere verdensøkonomi. Internt er Latin-Amerika fortsatt preget av enorme forskjeller mellom rik og fattig, men gjennomsnittsinntektene ligger langt over utviklingslandene i Afrika. Med høyere inntekter blir det også flere forbrukere som nærmer seg europeisk levestandard og der­ med deltar som kjøpere av varer i verdensmarkedet.

Det nye mønsteret i verdens­ økonomien Etter disse omfattende endringene kan vi dele verdensøkonomien inn i følgende hovedgrupper av land: Den tradisjonelle «Mao-dressen» får sterk konkurranse fra en voksende moteindustri i Kina.

• Den vestlige verden, som består av Nord-Amerika, VestEuropa, Japan, Australia og New Zealand, har fortsatt hoved­ tyngden av verdens industriproduksjon, men den relative andelen synker. • Landene i den gamle østblokken er i overgang fra plan­ økonomi til markedsøkonomi, med noen på vei inn i EUs indre marked. • De ny industrilandene i Øst-Asia står for en raskt økende andel av verdens industriproduksjon. Latin-Amerika er i stor grad industrialisert og opprettholder sin andel. • De egentlige utviklingslandene, hovedsakelig i Afrika, ligger langt etter i velstandsutvikling, deltar lite i verdenshandelen og har minimal plass i industriproduksjonen i verden.

Økonomisk globalisering Som følge av disse endringene er storparten av verdens befolk­ ning nå på en eller annen måte deltakere i verdensøkonomien. Inntil 1990-årene stod en stor del av verden - fra Berlin til Bei­ jing - utenfor det internasjonale varebyttet. Nå er bedrifter og forbrukere i de gamle kommuniststatene også aktive deltakere i

114

Økonomi og handel

ENDRINGER 1 VERDENS INDUSTRIPRODUKSJON (Regionale andeler av den samlede verdensproduksjonen)

Industriland Utviklingsland

Latin-Amerika Nord-Afrika og Vest-Asia Sør-Asia Øst-Asia inkl. Kina Afrika sør for Sahara (minus Sør-Afrika)

1970

1980

1990

1995

2005*

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

88,0 12,0

82,8 17,2

84,2 15,8

80,3 19,7

71,0 29,0

4,7 0,9 1,2 4,2 0,6

6,5 1,6 1,3 6,8 0,5

4,6 1,8

4,6 1,9 1,5 11,1 0,3

4,4 2,4 1,7 20,0 0,3

1,3

7,4 0,3

Kilde: Financial Times * Fremskrevet

verdensøkonomien. Over hele verden produseres varer for inter­ nasjonale markeder, og det forbrukes varer som er produsert på den andre siden av kloden. Men globaliseringen betyr ikke bare økende varebytte. Den medfører økende økonomisk samhand­ ling over et bredere spektrum: • Tjenester (for eksempel reiser, turisme, underholdning) handles i større grad over landegrensene. • Aksjehandel og andre investeringer foregår i stort omfang fra land til land. • Penger flyttes raskt og hyppig fra en valuta til en annen. • Markedsføring går gjennom internasjonale medier og inter­ nasjonale reklamekampanjer. • Mange arbeidstakere flytter fra et land til et annet på jakt etter en bedre jobb eller en ny fremtid.

Det er summen av denne økende samhandlingen som ofte går under betegnelsen økonomisk globalisering. I kapittel 1 omtalte vi også andre sider ved globalisering, som de kulturelle og sosiale. Her er vi først og fremst opptatt av de økonomiske aspektene. Hovedpoenget er for det første at den økonomiske globalise­ ringen omfatter en stadig større andel av befolkningen på klo­ den, og dernest at hver av oss i stadig større grad blir berørt.Vi møter den økonomiske globaliseringen i en stadig større del av vår hverdag, jf. kapittel 1.

Økonomi og handel

Drivkreftene bak globaliseringen

Ved hjelp av elektronisk kommuni­ kasjon kan de flernasjonale selska­ pene lett organisere sin virksomhet over hele verden.

Bak denne utviklingen ligger mange, ulike krefter. Særlig viktig er organisasjon, teknologi og politikk. Som vi fremhevet i kapittel 6, har de flernasjonale selskapene spesielle muligheter til å fremme glo­ balisering av produksjon og forbruk. De kan fremstille sine varer i ulike land med en lang rekke underleveran­ dører, jf. sykkelen side 11, og de kan markedsføre dem under samme vare­ merke og med samme reklame over storparten av verden. De største av dem bygger bevisst opp varemerker som forbrukerne skal gjenkjenne uan­ sett hvor de er. McDonald’s og CocaCola er det samme produktet fra Tromsø til Shanghai. Ny informasjons- og kommunika­ sjonsteknologi har gjort det mulig for de flernasjonale selskapene å føre an i denne utviklingen. Ved hjelp av elek­ tronisk kommunikasjon og Internett kan de organisere sin virksomhet over hele verden. Dessuten er slik kommu­ nikasjon nå blitt så rimelig at også små og mellomstore bedrifter kan operere over store deler av verden. Ved hjelp av Internett kan de enkelt og billig nå frem til kunder på den andre siden av kloden og skreddersy sine produkter til dem. For eksempel kan en bedrift i Øst-Asia bestille kontormøbler hos en norsk produsent, få dem tilpasset sine krav, produsert for akkurat det formålet og levert på døren etter kort tid. Globaliseringen er også et resultat av politiske endringer. Mange politikere over store deler av verden har bevisst åpnet grensene for internasjonal handel. De ser på dette som et middel til å skape økonomisk fremgang og utvikling, både i sitt eget land og i verden for øvrig. Men dette har også medført reaksjo­ ner som vi skal beskrive nedenfor.

Følger av globaliseringen Globaliseringen av økonomien har ulike konsekvenser i forskjel­ lige deler av verden. Vi skal konsentrere oss om de delene av verden hvor folk i størst grad merker følgene av globaliseringen, nemlig i Vesten, i de landene som er på vei mot markedsøko­ nomi og i de nye industrilandene i Asia.

116

Økonomi og handel

De viktigste konsekvensene av globaliseringen for vestlige land er:

• Forbrukerne får en rekke billigere varer. Vi får mer for pen­ gene våre. • Arbeidsplasser blir nedlagt i land med høye lønnskostnader, hvis disse landene ikke klarer seg i den globale konkurransen. • Næringer som tidligere var beskyttet mot konkurranse, som landbruket, blir truet av økende internasjonal handel. • Regjeringene i de enkelte statene mister kontroll blant annet over pengestrømmene ut og inn av landet. Verdien på landets valuta fastsettes i praksis i de internasjonale markedene. Det blir vanskeligere å føre en annen økonomisk politikk enn den andre land fører. • Det importeres varer som forbrukerne kanskje ikke ønsker, slik som genmodifiserte matvarer, uten at man er klar over at dette skjer. • Det oppstår økende press mot nasjonal kultur og egenart. Forbruk og produksjon er ikke bare et spørsmål om kjøp og salg, men også om nasjonale tradisjoner. Hvis for eksempel norske bunader i fremtiden blir sydd i Bangladesh, vil mange synes vi har mistet en viktig del av vår kultur. Dessuten fører økende handel med film og tv-programmer til at massemediene blir mer og mer preget av importert underholdning.

Konsekvensene av globalisering for nye industriland og land på vei fra planøkonomi til markedsøkonomi er i første rekke: • Forbrukerne får tilgang til nye produkter som tidligere ble holdt utenfor markedet. Folk får muligheter til å kommunisere på en helt annen måte med omverdenen ved hjelp av datamaski­ ner og Internett. • Nye arbeidsplasser blir skapt i eksportrettet industri. • Gamle, forurensende bedrifter blir nedlagt. • Mange mister arbeid i gamle industriforetak som ikke lenger er lønnsomme når landet skal konkurrere på verdensmarkedet. Millioner av mennesker må omskoleres og søke seg ny jobb. • Forskjellen mellom rik og fattig øker. • Reklamen skaper nye forbruksidealer. • Det sosiale sikkerhetsnettet svikter, særlig i det gamle Sovjet­ unionen. Folk som tidligere hadde jobb, inntekt og bolig garan­ tert av staten, må i langt større grad klare seg selv.

Holdninger til globalisering Globaliseringen har altså både negative og positive konsekven­ ser, i ulik grad i ulike deler av verden og for ulike grupper av befolkningen. Det er både tapere og vinnere i denne store endringsprosessen. Derfor er det også politisk strid, over hele

Økonomi og handel

verden, om hva som kan og bør gjøres med globaliseringen. I denne debatten kan vi grovt sett skille mellom to grunnhold­ ninger - proteksjonisme eller liberalisering av handelen.

Proteksjonisme

Proteksjonisme Politikk som tar sikte på å beskytte et lands næringsliv mot konkurranse utenfra.

Som vi understreket i kapittel 2, har de enkelte statene råderett (suverenitet) innenfor sine grenser. Det betyr at de bestemmer over naturressursene og økonomien. Myndighetene i hvert enkelt land har tradisjonelt benyttet denne retten til å gi fordeler til landets egne bedrifter ved at de har fått førsterett til å utvinne naturressurser. De har fått beskyttelse mot konkurranse fra utlandet, og de har fått økonomisk støtte fra det offentlige. Slik nasjonal favorisering og beskyttelse mot utenlandske konkurren­ ter kaller vi proteksjonisme. I praksis innebærer dette at en stat innfører tiltak som • toll eller spesielle avgifter på importerte varer som gjør dem dyrere enn innenlandske produkter • kvoter for import av varer, for eksempel antall sykler per år, eller forbud mot import av matvarer, som tomater, på den tiden av året de konkurrerer med innenlandsk produksjon • restriksjoner på hvor mye penger det er lov å føre ut eller inn av landet, noe som gjør det vanskelig å investere • statsstøtte i ulike former til viktige næringer, for eksempel i utsatte distrikter

I Norge gav for eksempel myndighetene lenge norske oljeselska­ per fortrinnsrett i utnyttelsen av olje- og gassressursene. De har gitt landbruket beskyttelse mot import utenfra, og de har gitt offentlig støtte til skipsverft og andre utsatte næringer, særlig i distriktene. Den norske staten har benyttet sin råderett til å fremme målsettinger som nasjonal kontroll over olje­ De tre store i internasjonal handel ressursene, sikring av mat­ Areal Innbyggertall BNP vareproduksjonen og en 1000 km2 Millioner Brutto nasjonalprodukt i markedspriser fortsatt spredt bosetting fordi norske politikere mener dette er viktig. For å nå disse målene har de gre­ pet inn i den økonomiske samhandlingen med omverdenen. Utenlandske oljeselskaper har stilt etter de norske når konsesjoner utdeles på kontinentalsokkelen. Utenlandske bønder har ikke fått slippe til med sine varer hvis de truer norsk produksjon. Norske bedrifter har fått statsstøtte for å overleve i den interna­ sjonale konkurransen.

a

Økonomi og handel

Fordelen ved en proteksjonistisk politikk er at landets myndig­ heter beholder kontrollen over den økonomiske utviklingen. De kan bestemme hvilke næringer som skal beskyttes og hvilke som skal få offentlig støtte. Ulempen er at andre stater som regel vil betale med samme mynt, dvs. ved å innføre toll eller andre han­ delshindringer. Dermed rammes eksporten fra begge landene. Dessuten medfører støtte til utsatte industrier kostnader for en stat som driver en proteksjonistisk politikk.

Liberalisering Liberalisering

Politikk som tar sikte på å fjerne flest mulig hindringer for inter­ nasjonal handel slik at varer og tjenester kan flyte så fritt som mulig over landegrensene. Kalles også frihandelspolitikk.

Alternativet til proteksjonisme er liberalisering (frihandel) av han­ delen, dvs. å fjerne flest mulig av hindringene for den økono­ miske samhandlingen over landegrensene. EUs indre marked, som vi har beskrevet i kapittel 5, er et godt eksempel på det. Når varer, penger, tjenester og personer kan flyttes fritt over lande­ grensene, sier vi at handelen er liberalisert. Dette betyr at statene fraskriver seg det meste av retten til å gripe inn i den økonomiske samhandlingen med andre land. De avstår fra å gi statsstøtte eller beskyttelse til næringer som er truet av konkurs. De lar folk få reise ut av landet med så mye penger de vil. De lar utenlandske bedrifter få investere på like fot med innenlandske foretak.

Fordelen ved en slik frihandelspolitikk ligger først og fremst i at eksportmulighetene øker. Dette forutsetter at flere land som handler med hverandre, følger den samme linjen. Hvis bare ett av dem åpner sine markeder, får det bare ulempene i form av økt konkurranse og ingen fordeler i form av økt markedsadgang. Derfor er liberalisering av DE RASKEST VOKSENDE handelen avhengig av avtaler på tvers av lan­ HANDELSNASJONENE 1990-96 degrensene. EU er det best kjente eksempe­ let på at en gruppe land har inngått omfat­ (Gjennomsnittlig årlig vekstrate) tende og forpliktende avtaler om å fjerne hindringene for handelen dem imellom og Import Eksport dermed opprettet et fritt indre marked. Som Argentina 34 vi så i kapittel 5, har de også opprettet felles 18 Malaysia 22 Polen 17 Filippinene organer (som EU-kommisjonen og EUMalaysia 18 Kina 16 domstolen) som skal påse at avtalene blir Filippinene 18 16 Thailand fulgt opp i praksis og straffe dem som bryter 17 15 Kina Singapore dem. Det finnes også en frihandelsavtale i Rraci 17 15 Dl aoll1 Mexico Nord-Amerika mellom Canada, USA og 13 Colombia 16 Irland Mexico (NAFTA - North American Free 12 De forente Kuwait Trade Association) og flere andre regionale 12 arabiske emirater 15 Korea 15 12 Chile Indonesia frihandelsorganisasjoner. 14 12 Mexico Argentina På globalt plan finnes intet samarbeid 11 Singapore 14 India som er så omfattende som EU, men det 14 11 Korea Spania arbeides for en systematisk liberalisering av verdenshandelen gjennom Verdens handels­ KilHp\A/m • ■■ - organisasjon.

Verdens handelsorganisasjon Gjennom hele etterkrigstiden har det vært et løpende interna­ sjonalt samarbeid for å fjerne hindringer for handelen mellom landene, først gjennom GATT, General Agreement on Tariffs and Trade, senere gjennom WTO, World Trade Organization, som ble opprettet i 1995. Gjennom dette samarbeidet har sta­ tene kommet til enighet om internasjonale handelsavtaler som blant annet innebærer å • redusere tollen på importerte varer • fjerne eller redusere kvoter som begrenser importen av bestemte varer • redusere subsidiene til egen eksport • åpne for større import av matvarer • gjøre det lettere å handle med tjenester (som flyreiser, tele­ kommunikasjon og underholdning) over landegrensene

Demonstrasjoner ved den norske ambassaden i Praha i forbindelse med toppmøtet i Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF) i september 2000. Bistands­ minister Anne Kristin Sydnes var innesperret i ambassadørboligen i én time.

På denne måten har det internasjonale handelssamarbeidet bidratt vesentlig til en liberalisering av verdenshandelen. Det betyr ikke at statene åpner grensene for all slags handel, men de internasjonale handelsavtalene som er forhandlet frem innenfor WTO, medfører at en stat ikke kan gripe vilkårlig inn i impor­ ten fra andre land. Hvis en regjering vil gripe inn for å beskytte egne arbeidsplasser, må den sørge for at inngrepet er i samsvar med disse interna­ sjonale avtalene. WTOsamarbeidet er et bevisst forsøk på å innskrenke myndighetenes muligheter for å innføre nasjonal pro­ teksjonisme, det vil si tiltak som begrenser internasjonal handel. Gjennom WTO har statene etablert felles spilleregler for konkurran­ sen i de internasjonale mar­ kedene. Tanken er at når markedene får utvikle seg i mest mulig fri konkurranse over landegrensene, blir resultatet mer effektiv og billigere produksjon til fordel for forbrukerne, uansett hvor de bor. Bak liberaliseringen av verdenshandelen ligger en økono­ misk liberalistisk tankegang som innebærer at det økonomiske systemet fungerer best med minst mulig politisk innblanding. Dette har lenge vært den dominerende holdningen, særlig i den vestlige verden; det er best for alle parter når handelen liberali­ seres. I de senere årene er denne tenkningen blitt kraftig utfor­ dret. Under toppmøtene til Verdens handelsorganisasjon i Seattle i februar 2000 og Verdensbanken og Det internasjonale

IHKBil

Økonomi og handel

pengefondet (IMF) i Praha i september samme år, samlet demonstranter fra fagforeninger, bondeorganisasjoner, miljøbe­ vegelse, solidaritetsbevegelse og andre seg til kamp mot liberali­ seringen av verdenshandelen. De ser på globaliseringen ikke som en fordel, men som en trussel mot miljø, arbeidsplasser, nasjonal råderett og kulturelt særpreg. De mobiliserte så kraftige demonstrasjoner og fikk så mye medieomtale for sin sak at møtet brøt sammen. Dermed viste de at slike organisasjoner kan ha en idémakt som kompenserer for manglende økonomisk styrke. De er blitt en faktor som de økonomiske makthaverne i verden - i de flernasjonale selskapene og de største statene - må ta hensyn til. Mange vil se på dette som en seier for David over Goliat, men tiden vil vise om den gir varige resultater.

Oppsummering

Innenfor verdensøkonomien har de flernasjonale selskapene en sterk posisjon i kraft av sin globale organisasjon, sin teknologi og sin finansielle styrke. De har på mange måter drevet frem den glo­ baliseringen vi har beskrevet, og de har i stor grad fått tilslutning fra regjeringene, i hvert fall i de statene som har størst betydning for verdenshandelen - USA, Storbritannia, Tyskland og Japan. Gjennom Verdens handelsorganisasjon har flesteparten av regje­ ringene i verden gitt sin tilslutning til en gradvis liberalisering av verdenshandelen. Nå ønsker også Kina og Russland å bli medlem­ mer av WTO, som dermed vil få enda større betydning. Innenfor EU har statene overført en stor del av sin myndighet på det økonomiske området fra nasjonale organer til unionsnivå. Dermed er EU blitt en meget viktig aktør med stor makt innad i Europa og stor tyngde som talsmann for et indre marked med 370 millioner innbyggere overfor resten av verden. Liberaliseringen av handelen har, som vi har pekt på i dette kapitlet, utløst motkrefter blant de gruppene som føler seg truet av den økonomiske globaliseringen. De har organisert seg gjen­ nom frivillige organisasjoner med tilknytning til blant annet fag­ bevegelse, landbruk, forbrukervern og miljø. De har små økono­ miske ressurser, men de har evne til å mobilisere opinionen gjennom aksjoner som får bred mediedekning. Dermed kan de tvinge statene, de flernasjonale selskapene og de internasjonale organisasjonene (WTO og EU) til å ta stilling til deres dagsor­ den; hvordan skal lokal produksjon, arbeidsplasser og miljø sik­ res mot flommen av varer fra verdensmarkedet? Hvem skal føre kontroll med hva de mektige flernasjonale selskapene foretar seg ute i verden? De forsøker å legge press både på statene, for eksempel under internasjonale handelsforhandlinger, og på sel­ skapene. I utgangspunktet har de bare idémakt. De har verken penger eller andre ressurser som kan måle seg med hva selskaper og stater har til rådighet. Derfor er deres makt helt avhengig av

Økonomi og handel

om de klarer å mobilisere folkemeningen mot globalisering og frihandel. Det kan de frivillige organisasjonene gjøre på to ulike måter, avhengig av hvem motparten er:

• Overfor regjeringene må de frivillige organisasjonene mobili­ sere velgerne. Hvis politikerne føler at velgerne deres ønsker en mer proteksjonistisk politikk, vil de sannsynligvis ta hensyn til det. • Overfor selskapene må de frivillige organisasjonene mobilisere forbrukerne. De må få folk til å boikotte bestemte flernasjonale selskaper for å vise hva de mener om dem. Her er det lomme­ boken, ikke stemmeseddelen som avgjør.

Test deg selv 1 Hvilke land har omstilt seg fra planøkonomi til markedsøkonomi? Hvilke følger får en slik endring? 2 Hvilke hovedgrupper av land har vi i dagens verdensøkonomi? 3 Hva mener vi med begrepene utviklingsland og industriland? 4 Hva er proteksjonisme? Hva er det motsatte av

proteksjonisme? 5 Nevn fire handelsbegrensninger. 6 Hva er WTO? 7 Hva er hensikten med samarbeidet innenfor WTO? 8 Hva skjedde under WTO-møtet i Seattle i 2000?

Arbeidsoppgaver 1 Hvordan kan vi beskrive EUs indre marked som en storstilt liberalisering av internasjonal han­ del i Vest-Europa? (Se også kapittel 5.) 2 Verdensøkonomien har forandret seg raskt. Redegjør for hvilke faktorer som har bidratt til den raske forandringen vi har sett etter annen verdens­ krig. 3 De nyindustrialiserte landene i Asia har hatt en enorm økonomisk vekst. Hva karakteriserer disse landenes produksjon og handelsmønster? 4 Ta utgangspunkt i tabellen på side 114, Endringer i verdens industriproduksjon. Beskriv utvik­ lingen mellom de ulike regionene fra 1970 og frem til i dag. Hva kan årsakene til en slik utvikling være? 5 Lag en oversikt over fordeler og ulemper ved økt globalisering av handel. 6 Redegjør for hvordan WTO har bidratt til en liberalisering av verdenshandelen. Drøft konse­ kvensene for de enkelte statene. 7 Gå inn på UNDPs hjemmeside. Ta ut informa­ sjon om noen utvalgte land i Vest-Europa, ØstAsia og i Afrika sør for Sahara. Sett opp en tabell

som viser inntekter og levekår i de to regionene: Hvilke forskjeller finner du? 8 Hvilke eksempler på økonomisk globalisering finner du i din egen hverdag? Ta utgangspunkt i de produktene du omgir deg med og forsøk å finne ut hvem som har produsert dem og hvor de kommer fra. Eller ta for deg reklame og underholdning en vanlig tv-kveld: Hvor kommer produktene og underholdningen fra? Sammenlign dette med en typisk tv-kveld for 30 år siden slik din foreldrege­ nerasjon opplevde. Hva sier denne forskjellen oss om økonomisk globalisering? 9 Gå inn på hjemmesidene til Høyre, Senterpar­ tiet, SV og Arbeiderpartiet. Søk deg frem til parti­ programmene deres. Hva mener de om økonomisk globalisering - et gode eller et onde? Hva mener de om proteksjonisme og frihandel? Hvordan begrunner de sine standpunkter? 10 Gå inn på hjemmesidene til Fellesforbundet, Norsk Kommuneforbund og Norges Bondelag. Har de noen mening om globalisering, proteksjo­ nisme og Verdens handelsorganisasjon? Hvordan begrunner de sine standpunkter?

Amnesty International demonstrerte for menneskerettigheter utenfor Stortinget da formannen i Kinas folkekongress, Qiao Shi, innledet et tre dagers offisielt besøk i Norge i april 1997.

Kapittel 9

Menneskerettigheter FN-pakten fastslår at medlemslandene skal respektere 'menneskerettighetene. Samtidig knesetter den ikke-innblan­ dingsprinsippet, som betyr at ingen har rett til a gripe inn i en stats indre anliggender. Her ligger en innebygd motsetning. På den ene siden stiller FN-pakten opp prinsipper for hvordan statene skal behandle sine borgere. På den andre siden gir den statene rett til å handle som de vil i alle interne spørsmål. Enn om de bruker denne retten til å undertrykke sin egen befolk­ ning? Hvilket prinsipp har da forrangfremfor det andre menneskerettighetene eller ikke-innblanding? Dette kapitlet dreier seg om denne konflikten. Vi skal se på hva FN har gjort og kan gjøre for å beskytte menneskerettighetene. Hvilket handlingsrom har verdensorganisasjonen på dette området? Hvordan reagerer statene når FN engasjerer seg? Hvilke konflikter utløses? Hvilken rolle spiller de frivillige organisa­ sjonene? Kan de for alvor utfordre statenes maktposisjon?

FN og menneskerettighetene

Sivile og politiske rettigheter Stemmerett, rettssikkerhet, orga­ nisasjons-, tros- og ytringsfrihet.

Økonomiske og sosiale rettigheter

Rett til arbeid og inntekt, sosial sikkerhet, skolegang og trygghet for sykdom og alderdom.

FN-paktens allmenne understrekning av menneskerettighetene ble fulgt opp av Verdenserklæringen om menneskerettighetene, som ble vedtatt av FNs hovedforsamling i 1948. Den er siden blitt stående som en milepæl i verdensorganisasjonens arbeid. Her fastslås det at alle mennesker har grunnleggende sivile og politiske rettigheter. Det omfatter blant annet • stemmerett • ytrings- og organisasjonsfrihet • religionsfrihet • frihet fra vilkårlig arrestasjon og mishandling (rettssikkerhet) Dessuten understrekes det i erklæringen at menneskene også har grunnleggende sosiale og økonomiske rettigheter, slik som • rett til arbeid • rett til ferie med lønn • sikkerhet i forbindelse med sykdom og alderdom

124

Menneskerettigheter

UTDRAG FRA FNS MENNESKERETTIGHETSERKLÆRING AV 1948 Enhver har rett til liv, frihet og personlig sikkerhet. Ingen må underkastes tortur eller grusom, umenneskelig eller vanærende behandling. Alle er like for loven ... Ingen må underkastes vilkårlig fengsling. Enhver har under full likebehandling krav på en rettferdig og offent­ lig behandling ved en uavhengig og upartisk domstol. Ingen må bli gjenstand for vilkårlig innblanding i private forhold. Enhver har rett til å bevege seg fritt. Enhver har rett til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet. Enhver har rett til menings- og ytringsfrihet. Alle har rett til i fredelige former fritt å forsamles og danne fore­ ninger. Enhver har rett til å delta i sitt lands styre. Enhver har som medlem av samfunnet rett til sosial trygghet. Enhver har rett til arbeid. Enhver har uten forskjellsbehandling rett til lik lønn for likt arbeid. Enhver har rett til en slik levestandard som er tilstrekkelig for ens families helse og velvære. Enhver har rett til undervisning. Undervisning skal være gratis, i det minste på det elementære og grunnleggende trinn.

Siden er denne erklæringen blitt utvidet til internasjonale men­ neskerettighetskonvensjoner som er en del av folkeretten.

Gjennomføring i praksis Statene har selv ansvaret for å gjennomføre menneskerettighe­ tene innenfor sine grenser. Det betyr at de må vedta lover som garanterer rettighetene og sørge for at de blir etterlevd i praksis. Det internasjonale samarbeidet forutsetter at når en stat frivillig har godkjent en konvensjon, så vil den også se til at den blir gjennomført. De andre statene må stole på at dette faktisk skjer. Når ikke-innblandingsprinsippet legges til grunn, kan ikke uten­ forstående gripe inn, selv om de har mistanke om brudd på internasjonale avtaler. Menneskerettighetskonvensjonene forplikter vanligvis sta­ tene til å rapportere om hvilke tiltak de har satt i verk, for å sikre at de blir gjennomført. Konvensjonene inneholder gjerne bestemmelser om hvor ofte og hvordan slike rapporter skal utar­ beides. Regjeringene sender regelmessig inn informasjon til FN om hva de gjør for å sikre respekten for menneskerettighetene. Ofte består dette av henvisninger til nasjonale lover som er ved­ tatt i overensstemmelse med en internasjonal konvensjon; når en FN-avtale setter forbud mot tortur og mishandling, sender sta­ tene inn opplysninger om hvordan dette er tatt inn i nasjonal lovgivning. Disse nasjonale rapportene blir fremlagt i de FN-

Menneskerettigheter

Et symbol på ikkevoldelig mot­ stand: en ensom, standhaftig demonstrant foran panservognene på Den evige freds aveny i Beijing, juni 1989. Hvem har makt?

125

organene som arbeider med menneskerettigheter, slik at de andre statene blir kjent med dem. Dermed kan regjeringene følge med i hva de andre gjør for å leve opp til sine forpliktel­ ser, men dette innsynet har klare begrensningen Informasjonen er basert på regjeringenes egne opplysninger om hva de har gjort for å gjennomføre FNavtaler om menneskerettighe­ tene. Mange vil spørre om man kan stole på at dette gir et riktig bilde. Poenget er at denne frem­ gangsmåten er i overensstem­ melse med prinsippene for det mellomstatlige samarbeidet i FN: Myndigheten ligger hos de enkelte statene. De bestemmer selv hvilke FN-avtaler de vil være med på, hvordan de vil gjennomføre dem, og hvilke opp­ lysninger de vil gi andre stater om dette. Så lenge statene holder seg innenfor disse spillereglene, er det snevre grenser for hva de får vite om hvordan menneskerettighetene respekteres i praksis.

VIKTIGE AVTALER OM FNS MENNESKERETTIGHETS­ INSTRUMENTER 1945 FN-pakten 1948 Verdenserklæringen om menneskerettighetene 1951 FNs konvensjon om flyktningers rettsstilling 1959 Erklæring om barnets rettigheter 1965 Internasjonal konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering 1966 Internasjonal konvensjon om økonomiske, sosiale og kultu­ relle rettigheter Internasjonal konvensjon om sivile og politiske rettigheter 1967 Erklæringen om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner 1975 Erklæringen om beskyttelse av alle personer mot tortur og umenneskelig behandling eller straff 1979 Konvensjonen om å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner 1984 Konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff 1989 FNs konvensjon om barnets rettigheter 1993 Erklæring og handlingsprogram fra FNs 2. Verdenskonfe­ ranse om menneskerettigheter, Wien

126

Menneskerettigheter

De frivillige organisasjonenes rolle

FAKTA OM AMNESTY 1,1 millioner medlemmer i 92 land, over 4000 lokale grupper i alle ver­ densdeler. I Norge 41 200 medlemmer, 168 lokale grupper, 4500 aktive medlemmer.

I tiden etter den andre verdenskrigen er det opprettet en rekke frivillige organisasjoner som arbeider for menneskerettighetene på tvers av landegrensene. Mange av dem har sitt utgangspunkt i den vestlige verden og er først og fremst opptatt av sivile og politiske rettigheter. Mest kjent er Amnesty International, som ble startet i Stor­ britannia i 1961 med det hovedformål å få løslatt samvittighetsfanger og få avskaffet tortur og dødsstraff. Organisasjonens vik­ tigste oppgave er å følge med i hva som faktisk skjer med menneskerettighetene over hele verden. Gjennom egne under­ søkelser og ved rapporter fra pressen følger Amnesty med i hva som foregår i enkeltsaker. Organisasjonen adopterer samvittighetsfangcr og arbeider målbevisst overfor myndighetene i vedkommende land for å få dem frigitt. Amnesty-grupper i andre deler av verden sender brev med appeller om løslatelse. Dessuten utarbeider Amnesty rapporter om den generelle men­ neskerettighetssituasjonen i enkelte land og en årsrapport som vurderer utviklingen over hele verden. Ved å offentliggjøre informasjon om brudd på menneskerettighetene forsøker Amnesty å mobilisere verdensopinionen mot regjeringer som ikke respekterer internasjonale avtaler. Amnesty bruker bevisst idémakt mot stater som har overlegen politisk makt. De bestem­ mer selv hvem som skal kastes i fengsel, men kritikken utenfra kan ramme selv de sterkeste makthavere. Vi ser at Amnesty ikke lar seg begrense av spillereglene i det internasjonale samarbeidet. Det trenger organisasjonen heller ikke å gjøre siden den er en ikke-statlig aktør som ikke er bundet av de hovedprinsippene statene har etablert for forholdet seg imellom. Amnesty blander seg bevisst inn i statenes indre for­ hold. Ved å avdekke og offentliggjøre brudd på menneskerettig­ hetene og på internasjonale konvensjoner trosser organisasjonen ikke-innblandingsprinsippet. Som en frivillig organisasjon har Amnesty en handlefrihet som regjeringene ikke har. Andre menneskerettighetsorganisasjoner arbeider på en lig­ nende måte. De graver frem informasjon som regjeringene helst vil skjule, gjør brudd på menneskerettighetene offentlig kjent og appellerer til verdensopinionen. I tillegg følger store internasjo­ nale yrkesorganisasjoner nøye med i hvordan deres medlemmer blir behandlet: Fagforeningene overvåker faglige rettigheter over hele verden. Blir en journalist eller fagforeningsleder arres­ tert, kommer det raskt protester fra de berørte internasjonale yrkesorganisasjonene. Dessuten spiller massemediene en sentral rolle i å avdekke undertrykkelse av menneskerettighetene. Selv om myndighetene gjør alt de kan for å holde dem på avstand, er det i praksis svært vanskelig å forhindre tv-kameraene fra å bringe bilder om overgrep ut til verden.

Menneskerettigheter

127

Et mer aktivt FN Frivillige organisasjoner og massemedier legger press på det internasjonale samarbeidet innenfor FN. Kravet om at hensynet til menneskerettighetene skal være viktigere enn ikke-innblan­ dingsprinsippet, blir sterkere og sterkere. Menneskerettighetsorganisasjonene, mediene og opinionen godtar ikke at FN ikke kan gjøre mer enn de berørte statene til­ later. De godtar heller ikke at myndighetene alene skal rappor­ tere om menneskerettighetssituasjonen i sitt eget land. De krever større handlefrihet og aktivisme fra FN selv om enkelte medlemsstater ikke liker det. Siden 1970-årene har dette presset langsomt, men sikkert gitt resultater. FN foretar nå egne under­ søkelser av påstander om brudd på menneskerettighetene i en rekke land, som regel etter påtrykk fra Amnesty og andre frivil­ lige organisasjoner. Ofte har dette ført til rapporter som bekref­ ter deres opplysninger og dermed gir større troverdighet til påstandene om menneskerettighetsbrudd i et bestemt land. Dermed bidrar FN til å øke presset på de statene som ikke respekterer menneskerettighetene. Vi ser her en vesentlig endring i FNs rolle. Organisasjonen forholder seg ikke lenger bare til medlemsstatene, men i økende grad også til frivillige organisasjoner og til enkeltpersoner. Regjeringene har ikke lenger full kontroll over informasjonen til FN om hvordan internasjonale konvensjoner blir fulgt opp i praksis. Brudd på menneskerettighetene blir rapportert til FN selv om regjeringene i de enkelte land ikke ønsker det. Dette gir ikke FN formell myndighet til å påtale overgrep mot enkeltmen­ nesker, men det gir verdensorganisasjonen mulighet til å legge politisk press på medlemsstater som ikke holder hva de lover gjennom internasjonale avtaler. Formelt sett har statene fortsatt den overordnede myndighet. De kan behandle sine innbyggere som de selv ønsker, men de kan ikke lenger forhindre omverde­ nen, og FN, i å få innsyn i hva de foretar seg.

FNs rolle er blitt ytterligere utvidet de siste årene etter at det ble opprettet egne domstoler for krigsforbrytelser i det tidligere Jugoslavia, Rwanda og Sierra Leone. Den første av dem har lyk­ kes i å bringe en rekke personer anklaget for mishandling av sivile under borgerkrigene på Balkan for retten og dømt flere av dem til lange fengselsstraffer for brudd på menneskerettigheter under væpnede konflikter, det vi gjerne kaller krigens folkerett. Dette gir ikke FN myndighet til å dømme i saker som gjelder andre brudd på menneskerettighetene, men det viser at det internasjonale samfunnet er villig til å opprette domstoler med overnasjonal myndighet når overtredelsene blir så brutale som i disse tilfellene.

128

Menneskerettigheter

Fortsatt strid i FN

Er det slik at den økonomiske utviklingen må komme først og menneskerettighetene etterpå? Bam på en søppelplass i Nicaragua.

Selv om det er gjort store fremskritt i samarbeidet om mennes­ kerettighetene innenfor FN, betyr ikke det større enighet og mindre strid mellom statene. Tvert imot, FNs økte handlefrihet har ført til nye konflikter med medlemsland som ikke ønsker nye initiativ fra verdensorganisasjonens side. Autoritære statsledere som undertrykker menneskerettighetene, ønsker ikke et mer aktivt FN som blander seg inn i det de betrakter som indre anliggender. Her ser vi på ny konflikten mellom ikke-innblandingsprinsippet og beskyttelse av menneskerettighetene. Bak dette ligger det dype poli­ tiske motsetninger mellom politi­ kere i utviklingsland og de vest­ lige landene. Mange politiske ledere, særlig i Asia og Afrika, hevder at den økonomiske utvik­ lingen må komme først, mennes­ kerettighetene etterpå. For dem er ytrings- og organisasjonsfrihet en luksus som må vente til folk har fått mat å spise og tak over hodet. Hvis folk får alle Vestens mange rettigheter mens landet ennå er fattig, vil det bare skape indre splid. Ytringsfrihet skaper unødvendig diskusjon. Organisa­ sjonsfrihet skaper konflikter mel­ lom rivaliserende partier. Det kan føre til dyp splittelse mellom etniske grupper. Økonomisk utvikling forutsetter en sterk statsledelse som holder politisk aktivitet og offentlig debatt under streng kontroll. Det er best for hele samfunnet at ett parti holder styringen med utviklingen. Denne tankegangen finner vi i store asia­ tiske land som Kina og i mange mindre afrikanske stater. Mot dette synet står den vest­ lige oppfatningen om at mennes­ kerettighetene er allmenngyldige, det vil si at de gjelder for alle mennesker, uansett hvor de lever, og uansett utviklingsnivå. Fattig­ dom kan ikke godtas som begrun­ nelse for å sette grunnleggende menneskerettigheter ut av kraft.

Menneskerettigheter

129

Det er ingen grunn til å tro at den økonomiske utviklingen går raskere om ytringsfriheten knebles og uavhengige organisasjoner undertrykkes. Alle makthavere, både i utviklingsland og industri­ land, trenger et korrektiv i form av en fri samfunnsdebatt. Hvis myndighetene stanser den, vil det fort utvikles vanstyre og kor­ rupsjon. Derfor er respekt for ytrings- og organisasjonsfrihet like viktig over hele kloden. Dette synet finner vi ikke bare i Vesten, men også blant opposisjonelle og frivillige organisasjo­ ner i mange asiatiske og afrikanske land. De hevder at maktha­ verne misbruker argumentet om at økonomisk utvikling må komme først for å skjule sine egentlige hensikter, nemlig å holde på makt og rikdom. Opposisjonen undertrykkes for å hindre kri­ tikk som rammer makthaverne selv, ikke utviklingsprosessen.

Det europeiske menneskerettigbetssamarbeidet Parallelt til utviklingen i FN er det siden den andre verdenskri­ gen bygd opp tilsvarende konvensjoner og samarbeidsorganer innenfor Vest-Europa. Her har mange av statene akseptert bor­ gernes rett til å fremsette individuelle klager. Det er opprettet en egen europeisk menneskerettighetsdomstol i Strasbourg som tar stilling til slike saker. Her blir i praksis myndighetene i de enkelte deltakerlandene brakt for retten av sine egne innbyggere og må svare for seg i forhold til internasjonale lovregler. Dette forutsetter at behandlingen av saken først er avsluttet av nasjo­ nale domstoler. Norske myndigheter har for eksempel flere ganger måttet forsvare seg mot anklager om brudd på mennes­ kerettighetene i forbindelse med barnevernssaker. Foreldre som er fratatt barna sine, har brakt saken sin inn for domstolen i Strasbourg og har i noen tilfeller fått medhold av retten. Hvis norske myndigheter taper en sak, vil de som regel rette seg etter domstolens kjennelse. I praksis kan vi derfor snakke om overna­ sjonal myndighet i slike tilfeller. Den norske stat har anerkjent en internasjonal domstol som kan omgjøre beslutninger i norske domstoler. En slik anerkjennelse av myndighet er blitt vanlig i det euro­ peiske samarbeidet om menneskerettighetene. Det skyldes at de vesteuropeiske statene som har utviklet en slik praksis, stort sett har felles oppfatninger om menneskerettighetene. De har også tillit til at deres egne domstoler tar hensyn til internasjonale konvensjoner. Dermed har de ikke så mye å frykte fra individu­ elle klager til en overnasjonal domstol, selv om de risikerer å tape enkeltsaker. Det viktigste er at borgerne på denne måten får en ekstra beskyttelse for sine menneskerettigheter. Vinner de ikke frem overfor nasjonale myndigheter og domstoler, har de en sjanse til utenfor landets grenser. Etter den kalde krigen er dette europeiske samarbeidet grad­ vis blitt utvidet til å inkludere flere og flere av statene i det som

130

Menneskerettigheter

en gang var østblokken, men det er fortsatt et godt stykke igjen til det omfatter hele Europa. De statene i Europa som har demokratiske tradisjoner, har et gjensidig tillitsforhold som gjør det mulig å utvikle et forpliktende samarbeid om menneskeret­ tigheter på en måte som ikke er mulig i FN.

Oppsummering

Statene har fortsatt det avgjørende ordet når det gjelder men­ neskerettigheter. De har den formelle myndigheten til å bestemme om menneskerettighetene skal respekteres eller bry­ tes. Hvis de vil undertrykke sine egne borgere, er det lite andre kan gjøre, i hvert fall på kort sikt. De kan hevde at dette ikke angår andre, med henvisning til ikke-innblandingsprinsippet. Som regel er det da lite andre stater eller FN kan gjøre. De stat­ lige myndighetene har makten over menneskerettighetene innenfor egne grenser, på godt og ondt.

De frivillige organisasjonene, som Amnesty, har tilsynelatende lite makt å stille opp med. De har verken soldater eller særlig mye penger. Men de har desto mer idémakt fordi menneskerettighe­ tene som politisk idé har stor appell over hele verden. Dermed kan de frivillige organisasjonene mobilisere opinionen overfor undertrykkerne. I tillegg har de frivillige organisasjonene bygd opp et meget effektivt organisasjonsapparat. De finner frem informasjon om brudd på menneskerettighetene og sprer den raskt til sine egne medlemmer og massemediene og via Internett over hele kloden. Dermed blir brudd på menneskerettighetene oppdaget og påtalt gjennom store offentlige kampanjer. På denne måten har de frivillige organisasjonene skaffet seg makt nok til i hvert fall å sette overtrederne - de statene som bryter menneskerettighetene - i gapestokken. Internasjonale organisasjoner, som FN, har begynt å spille en mer aktiv og selvstendig rolle i forsvaret av menneskerettighetene. De har i utgangspunktet lite makt overfor statene, men et flertall av medlemsstatene kan gi FN større handlingsrom, slik vi har sett ovenfor. Dermed får verdensorganisasjonen makt til å rette søkelyset mot brudd på menneskerettighetene, og i ekstreme til­ feller opprettes egne domstoler. Likevel kan ikke FN gripe inn med makt for å hindre undertrykkelse, men de politiske kostna­ dene ved å bryte menneskerettighetene blir større når overtre­ derne risikerer kritikk og fordømmelse i FN. Statledere som ikke respekterer grunnleggende rettigheter, må regne med å bli oppdaget, avslørt og kritisert. Selv om statlige myndigheter fort­ satt har overlegen politisk makt, må de i økende grad ta hensyn til idémakt fra frivillige organisasjoner og FN.

Test deg selv 1 Hva mener vi med sivile og politiske rettigheter i forhold til økonomiske og sosiale rettigheter? 2 Hvem har ansvaret for å gjennomføre mennes­ kerettighetskonvensjoner i praksis? Hvilke proble­ mer skaper det? 3 Hvilke forpliktelser har statene vanligvis over­ for FN når de har godkjent en konvensjon? 4 Hvordan arbeider Amnesty International?

5 På hvilken måte kan vi si at FN er mer aktiv i arbeidet for menneskerettighetene i dag enn for 20 år siden? 6 Hva er den viktigste forskjellen på den euro­ peiske menneskerettighetsdomstolen og FNs orga­ ner? 7 Hva er den viktigste forskjellen på Kinas og Vestens syn på menneskerettighetene?

Arbeidsoppgaver 1 Beskriv de metodene Amnesty International kan bruke for å påvirke menneskerettighetene i Kina. Hvilke kanaler kan Amnesty benytte for å nå frem til kinesiske myndigheter? I hvilken grad kan vi si at Amnesty har makt - og hva mener vi da med makt? Finn frem konkrete eksempler via Amnestys hjemmeside på at organisasjonens arbeid har gitt resultater. Hva sier det om fordelingen av makt i verden? 2 Ta for deg utdraget fra FNs menneskerettighet­ serklæring side 124:1 hvilken grad er disse rettighe­ tene oppfylt i Norge i dag? Hvilke rettigheter tror du skaper størst problemer i et fattig afrikansk land? 3 Hvorfor er det så stor forskjell på samarbeidet om menneskerettigheter i Europa og i FN? Vil du si at det europeiske samarbeidet er kommet så langt at det går ut over grensene for det mellom­ statlige samarbeidet? Er det internasjonale anarkiet opphevet her? 4 De frivillige organisasjonene som arbeider for menneskerettighetene, har vokst kraftig i tilslut­ ning over hele verden siden den spede begynnelsen

i 1960-årene, jf. Amnesty: Hva kan grunnen til det være? 5 Drøft påstandene: «Afrika er ikke modent for demokrati. Menneskerettighetene er uttrykk for vestlig imperialisme.» 6 Hva kom først i utviklingen av det norske sam­ funnet i det 20. århundret - menneskerettigheter (demokrati) eller velstand? Kan utviklingslandene lære noe av oss på dette området? 7 Hvordan var sammenhengen mellom økono­ misk utvikling og menneskerettigheter under kom­ munismen i Sovjetunionen og under fascismen i Tyskland? Hva kan vi lære av dette? 8 Gå via FNs hjemmeside til den internasjonale krigsforbryterdomstolen for det tidligere Jugosla­ via: Hvordan arbeider den? Hva slags saker har den brakt for retten? Hvilken makt har den? Hva sier den om FNs maktposisjon i dagens verden - over­ nasjonal eller underdanig? 9 Hva mener NHO og Statoil om menneskeret­ tighetene (sjekk deres hjemmesider). Hva gjør de for å fremme respekt for ulike rettigheter?

Kapittel 10

Utvikling og miljø Fattigdom har mange ansikter og mange årsaker. I dette kapitlet skal vi først gi en grov oversikt over fordelingen av fattigdom i verden og ulikhetene mellom u-land og i-land. Så skal vi se at fattigdom'sproblemet er omstridt og kontroversielt. Det er svært ulike oppfatninger om årsaker og løsninger. Gapet mellom rike og fattige land er et sentralt stridsspørsmål i internasjonal politikk. Hvem har makten i forholdet mellom u-land og i-land? Kan det tenkes at dagens maktforhold blir kullkastet når vi ser utviklingsspørsmålene i sammenheng med miljøutfordringene? Blir de svake sterkere når utvikling og miljø kobles sammen?

Fattigdom i verden Vi kan definere fattigdom i forhold til inntekt. De som har de laveste inntektene, har den laveste levestandarden, dårligst helse og minst skolegang. Ifølge Verdensbanken omfatter fattigdom i utviklingsland de menneskene som må klare seg med mindre enn to dollar om dagen. Ut fra denne definisjonen er det 2,8 milliarder fattige i verden, 250 millioner flere enn i slutten av 1980-årene. Som det fremgår av tabellen nedenfor, finner vi det Antall fattige i utviklingsland 1987-98 Region Øst-Asia og Stillehavet (uten Kina:) Øst-Europa og Sentral-Asia Latin-Amerika og Karibia

Nord-Afrika og Midtøsten

1987

1990

1993

1052,3

1084,4

1035,8

299,9

284,9

271,6

16,3

43,8

79,4

147,6

167,2

162,2

1996

1998

863,9

892,2

236,3 92,7 U

260,1

179,8 60,6 n

182,9

92,9

65,1

58,7

61,7

Sør- og Sørøst-Asia

911,0

976,0

101 7,8

Afrika sør for Sahara

356,6

388,2

427,8

Totalt

2549,0

2718,4

2784,8

2724,1

Totalt uten Kina

1796,6

1918,8

2020,5

2096,51]2168,9

Kilde: Verdensbanken

62,4

1069,5 1095,9 457,7 H 474,8

2801,0

■nn

Utvikling og miljø

høyeste antallet i Sør- og Sørøst-Asia med over én milliard. Der­ nest følger Øst-Asia og Afrika sør for Sahara. Ser vi på utvik­ lingen over tid, kommer det frem et annet bilde: I Øst-Asia har det vært en vesentlig reduksjon i fattigdommen, som vi beskrev i kapittel 8, mens det både i Sør-Asia og Afrika har vært en bety­ delig økning. Vi ser også en kraftig vekst i antall fattige i ØstEuropa og Sentral-Asia (dvs. i det tidligere Sovjetunionen) i løpet av 1990-årene. Afrika sør for Sahara er den delen av ver­ den hvor den største andelen av befolkningen lever i fattigdom. Hvis vi ser på andre uttrykk for levestandard enn inntekt, får vi et tilsvarende mønster. Levealderen i utviklingsland økte rik­ tignok fra 55 år i 1970 til 65 i 1997, men ligger fortsatt godt etter i-landene. Det er også verd å merke seg den store forskjel­ len mellom Øst-Asia og Afrika. I Afrika stagnerte levealderen i løpet av 1990-årene på et meget lavt nivå (52 år). I mange afri­ kanske land har den sågar vist en nedadgående tendens.

Utvikling i forventet levealder, 1970-97 Region

1970

1982

1993

1997

Øst-Asia og Stillehavet

59

65

68

68

Afrika sør for Sahara

44

48

52

52

Utviklingsland

55

61

65

65

OECD-landene

71

74

77

78

Kilde: World Development Indicators

Et annet anerkjent mål på levestandard er spedbarnsdødelighet. Her ser vi på ny at avstanden mellom u-land og i-land er meget stor. U-landene som helhet har gjort store fremskritt siden 1970, men igjen er det store forskjeller innen denne gruppen. Afrika har tre ganger høyere spedbarnsdødelighet enn Øst-Asia.

Utvikling i spedbarnsdødelighet 1970-97 (per 1 000 levendefødte) Region

Øst-Asia og Stillehavet Afrika sør for Sahara

1997

Reduksjon 19901997

39

38

10%

91

90

10% 12%

25%

1970

1990

1992

1996

77

42

44

132

100

97

Utviklingsland

107

66

65

59

58

OECD-landene

22

8

7

6

6

Kilde: World Development Indicators

Vi kan også vurdere fattigdom og ulikhet i levestandard ved å se på faktorer som skolegang og adgang til vann og sanitæranlegg (kloakk). Igjen ser vi den store avstanden mellom u-land og iland og forskjellene mellom Øst-Asia (i et land som Malaysia) og Afrika (Tanzania).

Utvikling og miljø

Indikatorer på fattigdom i Malaysia og Tanzania - i prosent av lokalbefolkningen Andel analfabeter

Andel uten trygg vannforsyning

Land Malaysia

H 16'5

Tanzania

32,2

Utviklingsland Industriland

I

1 1,4

B

22,0

H

62,0 28,9

Andel uten adgang til sanitæranlegg

14,0

M

0,0

57,8

0,0

Andel barn som ikke når 5. klasse på skolen

17,0

IB 221,1'4

Kilde: UNDP

Gapet mellom nord og sør Tallene i tabellene over viser at vi lever i en verden med en klar lagdeling:

Byene har ikke plass til de mange millioner som strømmer inn fra landsbygdene. Økt forslumming og fattigdom er resultatet. Bildet er fra Dhaka, hovedstaden i Bangladesh.

• Øverst har vi en velstående befolkning i den vestlige verden (industrilandene). Siden de fleste av dem befinner seg på den nordlige halvkule, brukes ofte samlebetegnelsen «nord» eller «landene i nord» om dem. • Nederst finner vi utviklingslandene i sør (u-landene). Som politisk gruppering brukes også betegnelsen den tredje verden om dem, se side 34.

136

Utvikling og miljø

• Mellom i-land og u-land er vi i ferd med å få en «middel­ klasse» av land, særlig i Øst-Asia, som har hatt rask økonomisk vekst særlig i 1990-årene. De har fortsatt mange fattige, men en betydelig del av befolkningen har klart å komme seg ut av fattig­ dommen og nærmer seg Vestens levestandard, selv om de frem­ deles ligger et godt stykke etter. • I tillegg har vi landene i det tidligere Sovjetunionen, som utvilsomt er industriland, men samtidig har store fattigdomsproblemer.

Når vi snakker om nord-sør-konflikt eller motsetninger mellom u-land og i-land, er det grove og ikke helt klare kategorier vi benytter, men i internasjonal politikk er disse begrepene inn­ arbeidet for de sentrale aktørene i kampen om fordelingen av økonomiske goder. Til grunn for konflikten mellom nord og sør i verdens­ samfunnet ligger ulikhetene i levestandard som vi har beskrevet ovenfor. De har vært store helt siden 1945, og de blir stadig større. Vi blir stadig rikere i den vestlige verden, mens leve­ standarden i mange u-land har stagnert eller går tilbake. Men hva så? Hvem har ansvaret for dette og hva kan det internasjo­ nale samfunnet gjøre med det?

KJENNETEGN VED UTVIKLINGSLAND •

•

•

•

•

•

•

Storparten av befolkningen er sysselsatt i jordbruket, der mye av arbeidet utføres med håndkraft eller svært enkle redskaper. Folk lever i stor grad av det de selv kan dyrke og byttehandel med andre (naturalhusholdning). Industrien og pengeøkonomien omfatter bare en liten del av samfunnet. Summen av varer og tjenester som produseres (bruttonasjonalproduktet), er ofte ikke mer enn 2000 kroner per person i året. Folk flest har svært beskjedne inntekter; mange lever på et eksistensminimum. Befolkningsveksten er stor, 2-3 prosent i året, og flertallet av befolkningen er under 20 år. Analfabetisme er fortsatt utbredt. I Afrika er tre fjerdedeler av befolkningen analfabeter, i Asia omkring halvparten og i LatinAmerika en fjerdedel. Nesten en milliard voksne mennesker kan fortsatt verken lese eller skrive. Helsetilstanden er dårlig. Moderne medisin er forbeholdt en liten del av befolkningen. 1,5 milliarder mennesker har ikke adgang til helsetjenester. En vesentlig del av befolkningen lider av alvorlig underernæring eller feilernæring, særlig når avlingene svikter eller naturkatastro­ fer rammer. Innad i de fleste utviklingsland er det enorm avstand mellom rike og fattige og en ekstremt skjev fordeling av inntekter og eien­ dom.

Utvikling og miljø o

Årsaker til fattigdom - ulike oppfatninger Det er mange, sterke og ulike meninger om årsakene til at noen land fortsatt er fattige, mens andre blir stadig mer velstående. Vi skal først beskrive noen viktige årsaksfaktorer og så se på ulike oppfatninger om hva som bør gjøres for å fremme utvikling. Den solidariske kaffeautomaten i Stortinget er ikke blitt noen suksess. Kaffen fra automaten er en krone dyrere enn den vanlige sorten. Den ekstra kronen går til et fond som skal sikre kaffearbeidere i den tredje verden bedre lønns- og arbeidsforhold.

Råvareavhengighet U-landene har helt siden de ble selvstendige i 1950- og 60årene, vært avhengige av å selge råvarer på det internasjonale markedet. I mange tilfeller er en stor del av økonomien bygd opp omkring eksporten av en eller noen få råvarer. Det kan være tropiske landbruksprodukter som kaffe, te, kakao og bomull, eller det kan være mineraler og tømmer som blir eksportert uten å være foredlet til ferdige produkter. Denne råvareavhengigheten er en arv fra kolonitiden som de selvstendige statene ikke har klart å frigjøre seg fra. Problemet er at u-landene får mindre og mindre igjen for råvarene sine fordi de stadig faller i pris på verdensmarkedet. Dessuten kan prisene svinge voldsomt fra det ene året til det neste. I mange land har regjeringenes politikk gjort dette enda verre. For å skaffe større inntekter har de for­ søkt å øke eksporten av jordbruksvarer. Det har tatt ressurser fra matvareproduksjonen og det tradisjonelle landbruket, som er blitt kraftig forsømt. Slik er de fleste afrikanske land blitt avhengige av å kjøpe mat utenfra. En fjerdedel av befolkningen i det fattige Afrika lever nå av importert mat.

138

Utvikling og miljø

Befolkningsvekst Det blir stadig flere munner å mette. Befolkningsveksten i Afrika ligger for eksempel på to til tre prosent i året, noe som gjør at folketallet i verdensdelen øker med 20 millioner hvert år og for­ dobles på omkring 30 år. Denne befolkningsveksten fører til sta­ dig større press på knappe ressurser. For å overleve fra dag til dag blir de fattige tvunget til å drive rovdrift på naturen. Beite­ områdene blir ødelagt som følge av overforbruk, skogen blir hugd ned, og jordsmonnet utarmes. Stadig flere lever på grensen av hva naturressursene i området kan tåle med de metoder som brukes i dag. Det er noe av bakgrunnen for hungerkatastrofene. Det er ulike meninger om befolkningsveksten er en årsak til eller en virkning av fattigdommen: • På den ene siden kan vi konstatere at fattige mennesker får flere barn enn mer velstående familier. Det kan tyde på at befolkningsveksten bare er en effekt av fattigdommen. • På den andre siden fører store barnekull i seg selv til økende press på skoler og helsetjenester. Det lille som finnes av offentlige ressurser, må fordeles på stadig flere barn. Det kan tas til inntekt for at høy befolkningsvekst forsterker fattig­ dommen. Uansett hvilket perspektiv som velges, kan vi fastslå at fattigdom og store barneflokker ser ut til å henge nøye sammen med hver­ andre.

Vanstyre og korrupsjon I de fleste utviklingsland er det stor avstand mellom rik og fattig. Mange av disse landene har en liten elite som ikke bare har sky­ høye inntekter i forhold til resten av befolkningen, men som også kontrollerer de viktigste økonomiske ressursene, som jor­ deiendom, gruver og lignende. Den samme gruppen dominerer ofte de politiske organene og statsapparatet. Flertallet av befolk­ ningen er som regel ikke bare fattige, men også dårlig organisert og ute av stand til å gjøre sine krav gjeldende. De har mer enn nok med å overleve fra dag til dag. De fleste u-land har dessuten svake demokratiske tradisjoner og institusjoner. Ytrings-, organisasjonsfrihet og rettssikkerhet er knesatt i lovverket, men respekteres ofte ikke i praksis av makthaverne. Under slike forhold kan den politiske, økonomiske (og ofte militære) eliten i stor grad disponere statens midler ut fra sitt eget forgodtbefinnende. Det medfører at de store skjevhetene i samfunnet forsterkes, for eksempel ved at utdanningsbudsjettet i uforholdsmessig stor grad brukes til universitetsstipender i utlandet istedenfor grunn­ skole. De som har mye, får enda mer. Dessuten medfører slike politiske forhold at fristelsen til å berike seg på fellesskapets

Utvikling og miljø

bekostning, blir meget stor. Korrupte embetsmenn eller politi­ kere kan på ulike måter forsyne seg av statskassen uten særlig risiko for å bli oppdaget. De kan for eksempel underslå deler av statens inntekter, gi fordeler til bedrifter de selv eier, eller ta betaling for offentlige tjenester som skolegang og helsevesen. De som blir utsatt for korrupsjon, kan lite gjøre når rettsvesen og massemedier er dominert av de samme kreftene som tjener på det korrupte systemet. I tillegg har mange regjeringer i utviklingsland ført en feil­ slått økonomisk politikk. De har bygd opp industri og offentlige tjenester som er avhengige av penger, vedlikehold og energires­ surser utenfra. Ofte er dette prestisjeprosjekter som hovedsake­ lig gagner den lokale eliten. Når så eksportinntektene svikter og utviklingshjelpen stagnerer, stanser store deler av samfunnslivet opp. Energiverk mangler olje, helsestasjoner mangler medisiner og industrien mangler reservedeler. Dessuten er det bygd opp et statsapparat og innført kostbare offentlige overføringer (som subsidiering av matvarer) som staten ikke har skatteinntekter til å bære.

Gjeldskrise

Kapitalflukt

Penger som blirført ut av landet, på lovlig eller ulovlig vis.

Mange utviklingsland lånte enorme beløp til storstilte nasjonale utviklingsprogrammet i 1970- og begynnelsen av 1980-årene. En stor del av disse midlene gikk ikke til produktive investe­ ringer, men til korrupsjon, kapitalflukt, våpen og kostbare anlegg som energiverk og store industrikomplekser som fun­ gerte dårlig. Dermed gav ikke investeringene avkastning, og det ble ikke penger nok til betale renter av den gjelden staten hadde garantert for. I motsetning til en bedrift kan ikke et helt land slås konkurs. Derfor er myndighetene i mange u-land blitt sittende med en gjeld som vokser og vokser etter som ubetalte renter blir lagt oppå det opprinnelige lånebeløpet. Dette gjelder særlig i Afrika, hvor mange land har opplevd en økonomisk nedtur som gjør det umulig å betjene gjelden. I Latin-Amerika og Øst-Asia opptok mange stater langt større lån enn land i Afrika, men de hadde en økonomisk vekst i 1990-årene som gjorde det mulig å komme over gjeldsproblemet.

Indre spenning, etniske konflikter og krig Mange u-land, særlig i Afrika, er preget av sterke spenninger mel­ lom ulike etniske og religiøse grupper. Dette har medført intens strid om fordeling av godene og i ekstreme tilfeller til langvarige og blodige borgerkriger (som i Sudan). I andre land har kamp om store naturresurser ført til krig mellom rivaliserende grupper (som i Angola og Sierra Leone). I tillegg har flere afrikanske land vært innblandet i kriger med store ødeleggelser på tvers av lande­ grensene (som i Kongo og mellom Eritrea og Etiopia).

140

Utvikling og miljø

HIV-/AIDS-epidemien Ifølge FNs anslag er over 3 3 millioner mennesker smittet av HIV-viruset på verdensbasis, og hvert år blir ytterligere fem mil­ lioner rammet. Ni av ti HIV-positive lever i utviklingsland, sju av ti i Afrika sør for Sahara. Epidemien rammer hardest blant de fattigste. De har minst mulig­ heter til å betale for medisiner og behandling, og de er mest sårbåre for å miste voksne for­ sørgere. Millioner av fattige barn er allerede foreldreløse på grunn av AIDS. I mange afri­ kanske land er en så stor del av befolkningen smittet at epide­ mien er en enorm belastning på helsevesenet, som var primitivt nok i utgangspunktet. Dessuten rammes de viktigste aldersgrup­ pene i befolkningen så kraftig at hele økonomien svekkes. I noen land er levealderen allerede på vei nedover som en følge av økende dødelighet i AIDS-epidemiens kjølvann. Nandi og Khonza var to av 3000 glade zulukvinner som 9. septem­ ber 2000 deltok i den tradisjonelle «Reed-Dance»-festivalen (reed = sivrør) som hvert år arrangeres i Kw aNongoma, ca. 300 km nord for Durban i Sør-Afrika. Det sies at hvis et sivrør knekker, er danse­ ren ikke jomfru. Festivalen har som mål å fremme seksuelt avhold som et ledd i kampen mot HIV/AIDS.

Spredningen av HIV/AIDS i verden Nye HIV-infeksjoner i løpet av 1999

Region

Mennesker med HIV/AIDS ved utgangen av 1999

Antall

Prosent

Antall

Prosent

Afrika sør for Sahara

3 800 000

67,67

23 300 000

69,51

Sør- og Sørøst-Asia

1 300 000

23,15

6 000 000

17,90

Latin-Amerika

150 000

2,67

1 300 000

3,88

Øst-Asia og Stillehavet

120 000

2,14

530 000

1,58

Øst-Europa og Sentral-Asia

95 000

1,69

360 000

1,07

Karibia

57 000

1,02

360 000

Nord-Afrika og Midtøsten

19 000

0,34

220 000

0,66

Nord-Amerika

44 000 30 000 j

0,78

920 000

2,74

0,53

520 000

1,55

500

0,01

12 000

0,04

5 615 500

100,00

33 522 000

100,00

1,07

«srsMMWiwwwwwnw

Vest-Europa

Australia og New Zealand Totalt

Kilde: UNAIDS: Aids Epidemic Update 1999

Vestens løsning på utviklingsproblemene Selv om det er stor uenighet om hvem som har skylden for den mistrøstige utviklingen i mange utviklingsland, særlig i Afrika, er det blant vestlige politikere en utbredt oppfatning at proble­

Utvikling og miljø

mene i hovedsak skyldes indre forhold - vanstyre, korrupsjon og feilslått økonomisk politikk. Vi skal se på hvordan dette har slått ut i praktisk politikk.

Strukturtilpasning

Omlegging av den økonomiske politikken som Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet stiller som krav overfor u-landene hvis de skalfå bistand fra disse internasjonale organisasjonene. Politikken innebærer blant annet reduserte ojfentlige utgifter, åpnere handel med omverdenen, nedskri­ ving av valuta og mindre statlig innblanding i økonomien.

Gjeldskrise, sviktende eksportinntekter og økonomisk under­ skudd brakte i løpet av 1980-årene mange afrikanske land til randen av sammenbrudd. Regjeringene ble tvunget til å be om bistand fra den vestlige verden. Det førte til krav om opprydding i økonomien etter vestlig modell. I praksis la de to vestlig domi­ nerte internasjonale organisasjonene Det internasjonale penge­ fondet, IMF, og Verdensbanken opp en ny utviklingspolitikk for Afrika og andre land i den tredje verden gjennom såkalt struktur­ tilpasning. Det er en bitter medisin Verdensbanken og penge­ fondet har foreskrevet. Statens utgifter skjæres ned, subsidier på matvarer tas bort, offentlig ansatte sies opp, varemarkedene åpnes opp, valutaen nedskrives kraftig (dermed blir importerte varer mye dyrere) og eksporten økes. Slike tiltak har rammet store folkegrupper hardt og ført til opptøyer og statskupp. De indre motsetningene blir enda kraftigere når slike omstillinger skal gjennomføres, og det gjør det ikke bedre at omstillingspoli­ tikken blir bestemt utenfra. I løpet av 1990-årene gikk de vestlige regjeringene og mek­ tige organisasjoner som Verdensbanken enda et skritt videre. Det var ikke tilstrekkelig at u-landene la om sin økonomiske politikk. Skal de få fart på den økonomiske og sosiale utvik­ lingen, må de også innføre demokrati, rettssikkerhet og mennes­ kerettigheter. Det er ikke nok å holde valg med jevne mellom­ rom hvis ikke folk har ytrings- og organisasjonsfrihet og tilgang til hederlige domstoler. U-landene trenger et «godt styresett» for å komme ut av krisen.

Utviklingshjelp Dessuten er det bred enighet i Vesten om at u-landene trenger økonomisk bistand utenfra. Hvert år overføres drøyt 50 milliar­ der dollar i utviklingsbistand (u-hjelp) fra de vestlige landene til den tredje verden. En del av midlene kanaliseres gjennom Ver­ densbanken og FN. Det meste går gjennom nasjonale bistands­ organisasjoner som NORAD. Det er meningen at disse midlene skal brukes blant annet til offentlige investeringer i utdanning, sykehus, veier, kraftverk og lignende. I forhold til folkemengden i u-landene har den samlede u-hjelpen et beskjedent omfang: 50 milliarder dollar fordelt på 5 milliarder mennesker, blir under 100 kroner per hode. Det blir ikke mange skoler av det. Det er ingen tegn på at de vestlige regjeringene er villig til å øke u-hjelpen, snarere tvert imot. Derfor er utviklingen i den tredje ver­ den først og fremst avhengig av landenes egne investeringer og i tillegg eventuelle etableringer fra flernasjonale selskaper.

142

Utvikling og miljø

NORSK BISTAND Norge er et av de få lan­ dene som har nådd FNs målsetting om å gi 0,7 prosent av brutto nasjo­ nalprodukt (BNP) i bistand til u-landene. Norsk u-hjelp har de siste årene ligget rundt 1 pro­ sent av BNP. Norske myn­ digheter gir også en rela­ tivt sett stor andel av midlene til internasjonale utviklingsorganisasjoner som Verdensbanken og FN, se kapittel 4. Hoved­ tyngden av norsk bistand kanaliseres gjennom lang­ siktige landprogammer til en mindre gruppe motta­ kerland, se kart side 150. I 1990-årene førte borger­ krigene på Balkan til at betydelige bistandsmidler ble satt inn som humani­ tær hjelp og gjenoppbyg­ ging i dette området.

Utviklingshjelpen er blitt kritisert for å forverre problemene i ulandene. Penger er blitt gitt til prosjekter som landet selv ikke kan klare å drive, ofte fordi det mangler fagfolk. Selv om det snakkes om «hjelp til selvhjelp», har utviklingshjelpen i praksis gjort enkelte land mer og mer avhengige av utenlandsk bistand i form av penger og eksperter. I et land som Tanzania utgjør utviklingshjel­ pen nesten en tredjedel av bruttonasjonalproduktet og en vesentlig del av statsbudsjettet. Da blir bistandsavhengighet et stort problem både for myndighetene og befolkningen. Giverlandene får stor innflytelse på samfunnsutviklingen og kan, uten å ville det, komme til å undergrave folies selvfølelse og tro på eget initiativ. Som svar på denne kritikken har Norge og andre giverland lagt langt større vekt på at mottakerlandene har et selvstendig ansvar for den økonomiske og sosiale utviklingen. De må selv rydde opp i korrupsjon og vanstyre og sørge for rettssikkerhet og et minimum av sivile og politiske rettigheter hvis det skal bli øko­ nomisk vekst. De har også ansvaret for å fordele godene slik at flertallet av befolkningen får tilgang til utdanning og helsetje­ nester. Hvis myndighetene ikke vil føre en slik utviklingsfremmende politikk, må giverlandene ta stilling til om de overhodet vil gi økonomisk bistand. De kan enten trekke seg helt ut eller vri bistanden over til frivillige organisasjoner som arbeider uav­ hengig av myndighetene, dersom det er mulig.

U-landenes krav Ifølge mange politikere i den tredje verden er hovedårsaken til fattigdommen at de vestlige landene, særlig USA, EU og Japan, har makten over verdensøkonomien. Utviklingslandene blir holdt nede som råvareeksportører og klarer ikke å få styring over sin egen økonomi. I FN og andre internasjonale fora har utvik­ lingslandene gått sammen om en rekke krav overfor Vesten for å rette opp denne urettferdigheten. De vil ha større innflytelse i internasjonale organisasjoner som FN og Verdensbanken. De krever lettere adgang til Vestens markeder for eksportproduktene sine. De går inn for at de vestlige landene skal ettergi utvik­ lingslandenes gjeld og gi dem mer offentlig bistand. Hvis Vesten går med på slike endringer, vil utviklingen komme i gang, hev­ der lederne i utviklingslandene.

Frivillige organisasjoner En rekke frivillige organisasjoner er engasjert i ulike utviklings­ prosjekter i den tredje verden, slik som Kirkens Nødhjelp, Norsk Folkehjelp, Operasjon Dagsverk og lignende. Mange av dem tar også til orde for u-landenes sak overfor Vesten, for eksempel for å avskrive u-landenes gjeld og øke bistanden. Dess­ uten har en rekke ulike frivillige organisasjoner engasjert seg til

Utvikling og miljø

143

kamp mot den politikken som føres av Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF). De anklager disse organisa­ sjonene for å dominere den tredje verden og knytter dette sam­ men med brede protestkampanjer mot den økonomiske globali­ seringen, se kapittel 8.

Økende press på miljøet I 1990-årene ble verdens oppmerksomhet på ny rettet mot ska­ devirkningene av økende materielt forbruk, industrialisering og rovdrift på naturgrunnlaget:

Fossilt brensel

Olje, gass og kull. Drivhuseffekt Oppvarming av kloden som skyldes opphoping av gasser i atmosfæren, blant annet CO2, som fanger opp solstråling reflektert fra jord­ overflaten.

Fabrikkpiper som spyr ut mørke skyer, sprer gift og forurenser miljøet.

• Livet i verdenshavene trues av giftdumping og forurensning fra utslipp på land og fra skipstrafikken. • Luftforurensning fraktes over store avstander og fører til for­ suring av elver, jord og vassdrag langt fra utslippsstedene. • Økende forbruk av fossilt brensel, særlig fra olje og kull, øker C02-mengden i atmosfæren og bidrar til drivhuseffekten. Av­ skoging fører til at vegetasjonens evne til å oppta CO2, reduse­ res. Til sammen kan dette føre til temperaturøkning og klima­ forandringer med dramatiske miljømessige følger. Nedbøren kan bli redusert i sårbare landbruksområder, for eksempel i Afrika. Havet kan komme til å stige en halv meter i løpet av en femtiårsperiode. Dette vil gjøre store områder ubeboelige eller mer utsatte for naturkatastrofer. • Tropisk regnskog hugges ned, og dermed forringes livsmulighetene for dyr og planter som bærer med seg viktige gen­ ressurser for fremtidig industri og forskning. Mange plante- og dyrearter står i fare for å bli utryddet. • Utslipp av KFK-gasser har uttynnet ozonlaget i atmosfæren og ført til helseskader og nedsatt biologisk produksjon over hele kloden.

144

Utvikling og miljø

• Over hele verden slipper industrien ut miljøgifter som ikke brytes ned i naturen og spres over store avstander, til og med til polarområdene. • Store mengder matjord går tapt hvert år, særlig i den tredje verden, fordi jordsmonnet ikke tåler det intensive, moderne landbruket med kunstgjødsel og kjemikalier, eller fordi presset fra tradisjonelt jordbruk er for stort. Alle disse faktorene viser hvordan menneskene legger økende press på jordens naturlige ressurser, vårt livsgrunnlag. Samtidig fortsetter befolkningsveksten. Sent i 1980-årene passerte ver­ dens folketall fem milliarder, i slutten av 1990-årene seks milli­ arder, og hvert år blir det nye 80 millioner munner å mette. Fortsetter denne utviklingen, vil det trolig være åtte milliarder mennesker på jorden i 2025. Sannsynligvis vil det ikke være mulig å stabilisere folketallet før langt ut i dette århundret. Da vil vi kanskje være over dobbelt så mange som i dag, mellom 11 og 13 milliarder mennesker. De to utviklingstendensene som vi her har nevnt, voksende press på ressursgrunnlaget og økende befolkning, kan ikke fort­ sette i lengden uten at det fører til økologisk sammenbrudd eller katastrofe. Dette har ført til en økende erkjennelse av at u-land og i-land er i samme båt. Vi er alle avhengige av den samme klo­ den for å overleve, blir det sagt. Betyr det i så fall at i-landene må ta mer hensyn til u-landene? At den tredje verden endelig har fått et godt kort, et nytt maktmiddel i nord-sør-konflikten? Hva vil det si for det internasjonale samarbeidet om miljø og utvikling? Vi skal forsøke å besvare disse spørsmålene ved å se på ett viktig eksempel, faren for global klimaendring.

Drivhuseffekten og det globale klimaet I de senere årene er det påvist en klar økning av innholdet av karbondioksid, CO?, i atmosfæren. Samtidig er det registrert en jevn økning i jordens middeltemperatur på 0,5 grader i løpet av det tjuende århundret. Forskerne mener det er god grunn til å frykte at menneskelig aktivitet forsterker den naturlige drivhus­ effekten, og at dette kan føre til endringer i det globale klimaet med uoverskuelige konsekvenser. Det snakkes om et ukontrol­ lert eksperiment med jordkloden som innsats. Den viktigste årsaken til denne menneskeskapte drivhuseffek­ ten er utslippene av CO2, som stammer fra forbrenning av olje, kull og gass. Hvert år slippes det ut over 20 milliarder tonn kar­ bondioksid, eller i overkant av fem milliarder tonn rent karbon. Det kommer fra kilder over hele kloden, men tre fjerdedeler stammer fra industrilandene og bare en fjerdedel fra utviklings­ landene. Det skyldes at energiforbruket er mange ganger høyere i vår del av verden. Utviklingslandenes ledere kan derfor med god grunn hevde

Utvikling og miljø

Drivhusgasser

Gasser som bidrar til drivhuseffek­ ten og dermed til klimaendring, hovedsakelig CO? og metan.

Kyoto-avtalen Internasjonal avtale som tar sikte på å redusere utslippene av klima­ gasser i industrilandene og styrke det internasjonale samarbeidet for å hindre klimaendring.

Oppsummering

at klimaproblemet er skapt av industrilandene og må løses av dem. Dette har regjeringene i Vesten langt på vei godtatt. I 1997 ble det enighet om de første skrittene i den retning. Ifølge Kyotoavtalen skal industrilandene (i øst og vest) til sammen redusere sine utslipp av drivhusgasser med 5,2 prosent fra 1990 til 2008-12. Det er satt opp konkrete mål for hvert enkelt land. For Norge betyr dette at våre utslipp rundt 2010 ikke må være mer enn 1 prosent høyere enn i 1990. Det betyr at de må reduseres vesentlig i forhold til i dag. Avtalen inneholder ingen lignende forpliktelser for u-landene, slik at deres utslipp kan fortsette å øke inntil videre. Hvis det store flertallet av klimaforskere har rett, er slike tiltak bare en sped begynnelse. Det vil etter alt å dømme bli nødvendig med drastiske reduksjoner i CCh-utslippene hvis man skal være sikker på å unngå ukontrollerte klimaendringer. Da hjelper det lite om industrilandene begrenser sine utslipp hvis ikke utvik­ lingslandene følger etter. Økt energiforbruk i den tredje verden kan raskt oppveie reduksjoner i Vesten, og for klimaet på jordklo­ den spiller det ingen rolle om karbondioksid slippes ut i Norge eller i Kina. På dette området er verden utvilsomt en enhet.

Nord-sør-konflikten er, som vi har sett i dette kapitlet, en øko­ nomisk drakamp mellom den tredje verden og Vesten, hvor sta­ tene er de sentrale aktørene. Motsetningene dreier seg først og fremst om penger. Dermed får de rikeste landene og de største økonomiene overtaket, dvs. de vestlige økonomiske stormaktene

146

Utvikling og miljø

med USA, Storbritannia, Japan, Tyskland og Frankrike i spissen. De bestemmer hvilke innrømmelser u-landene skal få, om gjel­ den skal avskrives og hvor mye bistand som skal ytes. De har også avgjørende innflytelse i Verdensbanken og IMF i kraft av sin økonomiske tyngde. I disse organisasjonene har nemlig ikke hver stat en stemme, som i FN, men hvert land har stemmean­ del i forhold til størrelsen på økonomien. U-landslederne har i virkeligheten aldri hatt maktressurser av betydning. De kan fremsette og vedta resolusjoner i FN, men det spiller underordnet rolle. De kan appellere til motpartens godvilje, men det har heller ikke gitt særlig gode resultater. Den samlede bistanden fra Vesten har, for eksempel, stagnert og lig­ ger langt under FNs målsetting som u-landene fikk vedtatt aller­ ede i 1970-årene. De frivillige organisasjonene kan forsøke å mobilisere verdensopi­ nionen til innsats mot fattigdommen, slik som nedsettelse av ulandsgjelden. De kan nok legge et visst press på de vestlige regje­ ringene, men om det har noen effekt, er helt avhengig av hvordan velgerne i de største landene reagerer. Bortsett fra i Norden er det ikke særlig stor oppslutning om utviklingshjelp; derfor er det lite press til fordel for den tredje verden fra grunnplanet i Vesten. Dessuten er mange av de frivillige organisasjonene selv avhengig av store pengeoverføringer fra statene til sine egne utviklingspro­ sjekter. Da er de kanskje tilbakeholdne med å kritisere?

Et viktig usikkerhetsmoment er i hvor stor grad protestaksjo­ nene mot Verdensbanken og IMF lykkes i å skape en bred mobi­ lisering som påvirker de vestlige regjeringene. Inntil så måtte skje har de vestlige stormaktene dominerende innflytelse på dette saksområdet, hvis da ikke koblingen mellom utvikling og miljø kullkaster hele maktspillet? De globale miljøproblemene har gitt u-landene nye kort på hån­ den. De har fått kontroll over noe som i-landene er avhengige av. Skal det bli alvor i det globale miljøsamarbeidet, må u-landene være med. Og skal de være med, må de ha noe å vinne på det. Dette har ført til krav om store pengeoverføringer - mer enn den samlede utviklingshjelpen - som kompensasjon for at ulandene skal gå inn i det internasjonale samarbeidet for å beskytte klimaet, regnskogene, det biologiske mangfoldet osv. Man kunne se for seg at de vestlige stormaktene ville begynne å åpne lommeboken stilt overfor slike krav. Problemet er imidler­ tid at dette gjelder ikke u-landene som helhet, men noen ganske få u-land, som av ulike grunner har stor betydning for interna­ sjonal miljøpolitikk. Det gjelder land med store CCh-utslipp, som Kina og India, og land med store biologiske ressurser, som Indonesia og Brasil. Det store flertallet av u-land har langt min­

Utvikling og miljø

147

dre betydning. De har ikke forbedret sin maktposisjon vesentlig på grunn av koblingen mellom miljø og utvikling. Derimot kan de frivillige organisasjonene styrke sin posisjon hvis de klarer å knytte sammen de gruppene som er opptatt av miljøvern og de som arbeider for utvikling i den tredje verden.

Inntil det måtte skje, vil den internasjonale tautrekkingen om miljø og utvikling bli preget av de vestlige stormaktene på den ene siden og de største og mest utviklede landene i den tredje verden på den andre, anført av stater som Kina, India og Brasil.

Test deg

selv

1 Hva er de viktigste kjennetegnene ved et utvik­ lingsland som skiller det fra et industriland? 2 Hva mener vi med uttrykket råvareavhengighet? 3 Hvordan kan et utviklingsland bli avhengig av bistand utenfra? 4 Hvilke faktorer kan forklare fattigdommen i ulandene? 5 Hvorfor har noen utviklingsland kommet i en gjeldskrise?

6 Hva er strukturtilpasning? Hvem innførte dette og hvorfor? 7 Hvilke krav har lederne i utviklingslandene fremsatt overfor Vesten? Hva har de oppnådd? 8 Hva mener vi med den menneskeskapte driv­ huseffekten? Hva skyldes den? 9 Hvilke konsekvenser kan endringer i det glo­ bale klimaet ha? 10 Har globale miljøhensyn endret maktforhol­ dene mellom nord og sør?

Arbeidsoppgaver 1 Gå inn på Verdensbankens hjemmeside www.worldbank.org/poverty/data/trends. Hvordan beskriver Verdensbanken fattigdomsproblemene i den tredje verden? Hvilke årsaker trekkes frem? Hvilke mottiltak foreslås (poverty reduction strategies)? 2 Gå inn på UNDPs hjemmeside www.undp.org og se på de sosiale indikatorene organisasjonen samler inn data om. Hvilke av indikatorene er mest interessante for å karakterisere et samfunn? Velg ut 4-5 indikatorer og 4-5 land i ulike deler av verden og gi en sammenligning av dem. 3 Gå inn på NORADs hjemmeside www.norad.no og finn frem til de sentrale målset­ tingene for norsk u-hjelp. Hvordan følges disse opp i praksis? Finn frem til eksempler på hvordan NORAD gjennomfører sine mål. Blir du overbe­ vist om at bistand nytter? 4 Gå inn på www.solidaritetshuset.org og søk etter informasjon om kampanjer eller aksjoner ret­ tet mot Verdensbanken eller Det internasjonale

pengefondet. Hvem står bak aksjonen? Hva vil de oppnå? Hvordan arbeider de? Tror du de vil lyk­ kes? 5 Gå inn på hjemmesidene til Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og SV: Hva mener de om ulandenes problemer og norsk u-hjelp? Hvilke for­ klaringer på fattigdommen legger de til grunn for sin politikk? 6 Gå inn på Verdensbankens hjemmeside www.worldbank.org/poverty/data/trends og søk etter informasjon om AIDS-epidemien. Hvordan vurderer Verdensbanken effektene på u-landene og hvilke mottiltak foreslås? 7 Gå inn på hjemmesiden til Greenpeace www.greenpeace.org og søk etter informasjon om klimaendring. Hvordan beskrives effektene for ulike deler av verden? Hva slags kampanjer har Greenpeace på dette området? Hvem er de rettet mot? Tror du de vil føre frem? Hva sier dette om de frivillige organisasjonenes stilling?

DEL IV

Norge i internasjonal politikk Et møte Jeg reiste til Afrika med fem bøker om verdensdelen. Tenkte jeg var godt forberedt. På veien møtte jeg en mann fra Tchad som skulle til England. Han hadde fem bøker om Europa og tenkte han var godt forberedt. ।

Ingen av oss sa noe morsomt, men plutselig satte vi oss ned og lo.

Kolbein Falkeid: Reisenotater (1973)

Kapittel 11

Norsk utenriks- og sikkerh etspolitikk Som andre land har Norge ulike nasjonale interesser i forhold til omverdenen. Vi ønsker å trygge vår sikkerhet og selvsten­ dighet og forhindre trusler og angrep utenfra. Vi ønsker å iva­ reta våre økonomiske interesser som eksportør av varer og tje­ nester. Vi ønsker å fremme respekt for de idealene og verdiene

vi tror på - demokrati, menneskerettigheter og rettferdighet. I dette kapitlet skal vi redegjøre for hvordan norske myndigheter gjennom utenriks- og sikkerhetspolitikken forsøker å fremme disse interessene. Vi skal se hvordan de kan komme i konflikt med hverandre slik at myndighetene må ta stilling til mot­ stridende hensyn. Hovedproblemstillingen er: Hva er det som veier tyngst i vårt forhold til andre land - sikkerhet, penger eller idealer?

Sikkerhetspolitikk Nasjonale interesser

De materielle godene og verdiene som en stat søker å sikre sitt sam­ funn gjennom utenriks- og sikker­ hetspolitikk. Sikkerhetspolitikk

Den delen av utenrikspolitikken som tar sikte på å beskytte en stat mot trusler eller angrep utenfra.

Utenrikspolitikk En stats holdninger og tiltak over­ for omverdenen for å sikre sine interesser i saker som angårforde­ ling av viktige goder.

Som for alle andre stater er det maktpåliggende for norske myn­ digheter å sikre landets nasjonale interesser, som frihet og selv­ stendighet, mot trusler eller militær maktbruk fra omgivelsene. For Norges vedkommende er sikkerhetspolitikken nær knyttet til naboskapet til Russland og til NATO-alliansen. Vi skal gjen­ nomgå hovedelementene i sikkerhetspolitikken for å vise hvordan den tar sikte på å møte nye og gamle trusler. Vi skal også se hvordan norske myndigheter både legger vekt på å avskrekke motparten (Russland) fra angrep og samtidig inviterer til sam­ arbeid.

Naboskapet til Russland Under den kalde krigen hadde Barentshavet, Norskehavet, Sval­ bard og grenseområdene mot Russland høyeste prioritet i norsk utenrikspolitikk og sikkerhetspolitikk. Der var den antatte fienden som kunne true norsk sikkerhet.

152

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

Befolkningen i Vardø har den omstridte Globus 11-radaren like innpå livet. Russland ser på rada­ ren som en provokasjon.

153

I denne perioden uttrykte norske myndigheter bekymring for vår nærhet til verdens største militærbase på Kolahalvøya og naboskapet til Sovjetunionen. Etter den kalde krigen er bekym­ ringene mindre til tross for at både naboskapet er det samme og at basen ligger der den alltid har ligget. Havområdet mellom Svalbard og Nord-Norge er Russlands sikreste og beste adgang til verdenshavene. Ved de øvrige base­ områdene i Østersjøen, Svartehavet og Stillehavet må krigsski­ pene passere gjennom trange streder som under krig har blitt stengt for gjennomseiling. Det har aldri skjedd for lange perio­ der i Barentshavet. Norge kontrollerer breddene av dette passasjeområdet, i nord ved Svalbard, som er underlagt norsk suvere­ nitet, og i sør ved Fastlands-Norge. Norge har derfor en viktig militærstrategisk plassering og derved betydning for stormaktene. I en krigssituasjon kan Norge og dets allierte legge store mili­ tære hindringer i veien for gjennomseiling av havom­ rådene i nord. Russland kan føle seg geografisk innestengt av Norge, og USA vil gjennom alliansen med Norge ha et utgangspunkt for å hindre rus­ sisk skipsfart i Barentshavet. Etter oppløsningen av Sovjetunionen har betydningen av nordområdene økt for Russ­ land. Nå har landet fått sin adgang til det åpne hav redu­ sert. I Østersjøen mistet rus­ serne flere av sine havner til Litauen, Latvia og Estland, i Svartehavet til Ukraina og Georgia. Jernbaner, motorveier og rørledninger som tidligere knyttet Russland til SentralEuropa, kontrolleres nå av Litauen, Kviterussland, Ukraina og Moldova. Russland har bare to store havner igjen i Østersjøen: St. Petersburg og Kaliningrad. Det har ført til at russiske myndigheter legger større vekt på sine havner i nord: Murmansk og Arkhang­ elsk. Helt siden 1949 har norsk sikkerhetspolitikk bygd på den forutsetning at Sovjetunionen

154

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

har begrensede militære mål i forholdet til Norge. Et isolert angrep på Norge har blitt og blir betraktet som lite sannsynlig. Oppbyggingen på Kolahalvøya ble hovedsakelig oppfattet som et uttrykk for Sovjetunionens globale engasjement og som et ledd i terrorbalansen og konkurransen med USA. Norge kunne likevel ikke stille seg likegyldig overfor så store militære enheter i sitt naboskap. Tidligere utenriksminister Knut Frydenlund sa det slik: «Hvis du er en liten mus som sover i seng med en stor bjørn, vet du ikke hvordan du ser ut om morgenen hvis bjørnen har snudd seg i søvne. Dette gjelder uansett om bjørnen er snill eller slem.» I dag er bjørnen mindre enn den var, tilsynelatende snill, godmodig og nedrustningsvillig, men den er fortsatt mye større enn Norge. Helt siden 1949 har Norge valgt å basere sin sikkerhetspoli­ tikk på to til dels motstridende prinsipper: avskrekking for å møte den verst tenkelige situasjon (krig), og beroligelse for å sannsynliggjøre det best mulige utfall (fred og sikkerhet).

Avskrekking og beroligelse i norsk sikkerhetspolitikk Avskrekking Forsvars- eller sikkerhetspolitiske tiltak som tar sikte på å gjøre kostnadene ved et angrep så store at en potensiellfiende lar være å angripe.

Beroligelse Forsvars- eller sikkerhetspolitiske tiltak som tar sikte på å vise at man ikke har aggressive hensikter.

Avskrekkingen har til hensikt å gjøre kostnadene ved å angripe Norge så store at en stat som vurderer å angripe, likevel lar det være. Denne avskrekkingen håper norske myndigheter å oppnå ved medlemskapet i NATO og ved et så effektivt norsk forsvar at det kan stoppe et angrep inntil Norge får alliert hjelp. I NATO er medlemslandene forpliktet til å hjelpe hverandre dersom de blir angrepet. Her gjelder prinsippet «én for alle - alle for én». Det gjør at Russland må regne med å møte styrker fra flere NATO-land hvis Norge blir angrepet. Beroligelsen har til hensikt å vise at Norge ikke har aggressive hensikter overfor Russland. Det norske forsvaret og medlemska­ pet i NATO har et rent defensivt formål, det vil si å forsvare norsk landområde mot angrep. Dette forsøker norske myndig­ heter å oppnå gjennom flere tiltak. Norge tillater ikke fremmede baser på norsk jord så lenge landet ikke er angrepet eller truet med angrep, den såkalte basepolitikken. Myndighetene tillater heller ikke plassering av atomvåpen på norsk jord i fredstid, den såkalte atompolitikken. Hoveddelen av de norske styrkene i Nord-Norge er plassert i Troms og ikke i Finnmark på grensen mot Russland. Disse og andre begrensninger fra norsk side er ment å berolige russiske myndigheter. Kombinasjonen av denne beroligelsespolitikken og den sovjetiske militære oppbyggingen på Kolahalvøya har ført til en stor regional militær overvekt på russisk side. Beroligelse og avskrekking er fortsatt hovedpremisser i norsk sikkerhetspolitikk, men visse justeringer er foretatt. Blant annet tillater nå norske myndigheter at mindre militærøvelser finner sted i Finnmark, særlig i forbindelse med Partnerskap for fred

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

m

og OSSE, se kapittel 7. Dermed har Norge åpnet for militærø­ velser også for land som Norge ikke er alliert med i NATO, for eksempel Russland.

Forsvarets beroligende og avskrekkende funksjoner Det norske forsvarets hovedfunksjon er å avverge krig både gjennom avskrekking og beroligelse. For å oppnå avskrekking trenger Forsvaret de mest moderne slagkraftige våpen, god utdanning av mannskaper og befal og hyppige militærøvelser både med nasjonale og internasjonale styrker. Formålet er å demonstrere overfor enhver tenkelig angriper at Norge både har vilje og evne til effektivt forsvar. Det ligger også avskrekking i måten beroligelsespolitikken er utformet på. Den norske base- og atompolitikken kan for eksempel opphøre eller endres hvis Norge blir angrepet eller truet med angrep. Norges nåværende politikk angår stasjonering i fred, ikke bruk i krig. Det norske forsvaret må derfor også ha evne til å møte en situasjon hvor denne fredspolitikken endres. Avskrekkingen har imidlertid sine grenser. Hvis den rendyr-

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

kes, kan den virke truende og aggressiv og utløse heller enn avverge konflikt. De norske militære styrkene er derfor i første rekke trent og utrustet for forsvar, ikke angrep. Kunsten er å balansere de to prinsippene på en slik måte at man oppnår avskrekking og beroligelse samtidig. Det norske forsvaret skal bidra til å virkeliggjøre begge prinsippene gjennom å balansere sine tiltak slik at Norge oppnår beroliget avskrekking av enhver tenkelig motstander. Men likevel kan det som norske myndighe­ ter oppfatter som forsvarstiltak i samarbeid med NATO, bli oppfattet som truende av russerne.

Samarbeid med Russland i nordområdene Norge har ikke bare et militært forhold til Russland. Det er også en viktig del av sikkerhetspolitikken å utvide det sivile samarbei­ det om miljøvern, handel, atomsikkerhet og andre tiltak som kan fremme mellomfolkelig forståelse. I tråd med denne målsettingen dannet Russland, Norge, Fin­ land og Sverige i 1993 den euroarktiske Barentsregionen. Den er et bredt anlagt samarbeid mellom de fire regjeringene og de elleve nordligste fylkene i de fire landene: Arkhangelsk, Mur­ mansk, Karelen og Nenetsk autonome distrikt i Russland; Nord­ land, Troms og Finnmark i Norge; Norrbotten og Våsterbotten i Sverige og Lappland og Oulu i Finland. Samarbeidet har to formål: • For det første skal det bidra til å omdanne de elleve fylkene til vekstkraftige regioner, som alle skal bli mindre avhengige av sine egne hovedsteder. Samarbeidet skal finne sted på en rekke felter, blant annet innenfor handel, industri, transport, miljø, forskning, undervisning og kultur. Drivkraften i samarbeidet skal være Regionrådet, som består av representanter for de elleve fyl­ kene og det nordiske samerådet. Regjeringenes rolle er beskje­ den. De samarbeider i Barentsrådet, som utelukkende skal legge forholdene til rette for at fylkene og Regionrådet kan lykkes i sitt arbeid. • For det andre tar samarbeidet sikte på å omdanne gamle fien­ deland til samarbeidsland. Ved at regionen omfatter fire russiske og tre norske fylker, strekker den seg på tvers av de gamle fiendegrensene fra den kalde krigen. Ved at den i tillegg omfatter fire nøytrale fylker, to svenske og to finske, vil Barentsregionen kunne spille en viktig sikkerhetspolitisk rolle. Den norske regje­ ringen ønsker å øke den gjensidige avhengigheten mellom par­ tene gjennom samarbeid på sivile områder, slik at ingen av par­ tene vil løse fremtidige konflikter med våpen. Selv om Barents-samarbeidet ikke direkte angår den militære situasjonen i regionen, vil det utvilsomt indirekte ha en sikkerhetspolitisk virkning. Blant annet vil partene lære hverandre å kjenne gjen­ nom dette samarbeidet. Det vil øke tilliten mellom partene. På

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

Den russiske gruvebyen Barents­ burg på Svalbard.

157 ___

denne måten passer dette samarbeidet i nord godt inn NATOs nye strategi overfor Russland, som vi beskrev i kapittel 7. Også i andre deler av nordområdene legger norske myndig­ heter stor vekt på å berolige sine russiske motparter.

Svalbard og Svalbardtraktaten Under fredskonferansen i Versailles etter første verdenskrig ble Norge tildelt full og uinnskrenket suverenitet over Svalbard i Svalbardtraktaten av 9. februar 1920. Dermed økte Norge sitt landareal med 63 000 kvadratkilometer, men også sitt ansvar for å forvalte øygruppen etter traktatens bokstav. Svalbardtraktaten inneholder uvanlige bestemmelser. For det første har borgere av alle de stater som har underteg­ net traktaten, adgang til øygruppen på lik linje med nordmenn. Det betyr at de ikke engang trenger pass for å komme til Sval­ bard, slik de må ha for å komme inn i Norge for øvrig. Denne retten har russerne benyttet seg av, og de har i dag en «by» på øygruppen: Barentsburg, som både er gruveby og rus­ sisk «hovedstad» på Svalbard. Det betyr altså at det finnes en russisk by på norsk territorium. For det andre er Svalbard demilitarisert, det vil si at Norge skal påse at øyene ikke benyttes til krigsformål, og at det ikke bygges militære befestninger der. Siden øyene ikke kan benyttes til krigsformål, kan de heller ikke benyttes som utgangspunkt for å angripe russiske skip som seiler gjennom Barentshavet til og

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

fra militærbasene på Kolahalvøya. De kan heller ikke benyttes som angrepsbase mot Nordvest-Russland (Kolahalvøya). At det ikke skjer, har russerne kunnet forsikre seg om i mer enn 75 år gjennom sitt permanente nærvær. Norge, som suverenitetsinnehaver, er på sin side påpasselig med å overholde traktatkravene, ikke minst demilitariseringsbestemmelsen. Svalbardtraktaten, det russiske nærværet og norsk politikk på øygruppen bidrar derfor i fellesskap til å berolige Russland om at Svalbard ikke blir misbrukt militært.

NATOs nye strategi - følger for Norge De store endringene i europeisk sikkerhetspolitikk som vi beskrev i kapittel 7, stiller Norge overfor to nye utfordringer. Den første gjelder NATOs strategi etter den kalde krigen og de følger den får for Norge. Norge hadde en trygg forankring i det «gamle NAT O». Det norske trusselbildet var basert på frykten for et angrep fra Sov­ jetunionen som kunne bli utløst av en storkonflikt mellom blok­ kene i Europa. Dette trusselbildet stemte overens med det som var rådende innenfor alliansen. Dessuten ble norsk territorium, særlig i nord, sett på som strategisk viktig, både av Norge, NATO og USA. Norge kunne derfor forvente å motta militær støtte fra sine allierte i en krisesituasjon, dersom man på norsk side la forholdene til rette for å ta imot slik hjelp. Forsvaret av Norge var basert på verneplikt. Folket skulle forsvare sin egen frihet. Deltakelsen i internasjonale operasjo­ ner for FN var basert på frivillighet og ble ikke sett på som en integrert del av Forsvaret. Den var snarere en forlengelse av det internasjonale engasjementet Norge hadde påtatt seg i bistands­ politikken og utviklingshjelpen. Den norske forsvarstenkningen etter 1945 var med andre ord basert på fire hovedelementer: trusselen fra Sovjetunionen, forventningen om NATO-støtte hvis Norge ble angrepet, enigheten om at forsvaret utelukkende skulle forsvare norsk territorium og verneplikten. Den norske sikkerhets­ politikken lå fast og stemte i hovedtrekk overens med den rådende sikkerhetsvurderingen i NATO. Dette endret seg i 1990-årene. NATO gikk gjennom en omfattende omstillingsprosess i 1990-årene og tilpasset seg raskt de nye rammevilkårene etter den kalde krigen. Det gamle trusselbildet basert på en mulig konflikt med Sovjetunionen, ble satt til side. Hovedutfordringen ville etter NATOs mening ligge i å håndtere krisesituasjoner forskjellige steder, i og utenfor det euroatlantiske området. Det nye trusselbildet var ikke bare knyttet til internasjonale konflik­ ter og borgerkrigssituasjoner, men også til flyktningstrømmer, terrorisme og kriminalitet. Sikkerhetstrusselen var utvidet. Siden NATO-landenes styrker i første rekke var bygd opp med stor ildkraft for å kunne møte en sovjetisk storinvasjon, måtte de

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

159

endres. Det man trengte for å møte krisesituasjoner i Europa, var ikke stor ildkraft, men mobilitet og fleksibilitet. Det vil si evne til å flytte militære styrker raskt fra ett sted til et annet. Mindre vekt skulle legges på forsvar av eget territorium og større vekt på mulig innsats innenfor og utenfor NATO-landenes grenser. NATO ble tillagt to oppgaver: den tradisjonelle, å avskrekke og forsvare NATO-medlemmene mot angrep utenfra, og den nye, å sette inn mobile styrker raskt i kriseområder. Den nye oppgaven lot seg vanskelig kombinere med vernepliktsordningen som tradisjonelt var knyttet til det nasjonale for­ svaret: nasjonen forventer at soldater skal være villig til å ofre livet for fedrelandet, men ikke for internasjonal stabilitet og krisehåndtering. Militær innsats under andre himmelstrøk medfører stor risiko for tap av liv og helse. Vervede styrker basert på frivillighet er mer egnet til å påta seg slike oppgaver. Denne omstillingen lot vente på seg i Norge. Lenge holdt man seg til trusselbildet fra den kalde krigen. Det territoriale forsvaret i nord var fortsatt det viktigste. Mens interessen for nordområdene ble mindre i Brussel og Washington, ble den holdt ved like i Oslo. Norge ble uoffisielt beskyldt for å være «Kola-fiksert» og NATOs «siste kalde kriger». Avstanden i sik­ kerhetsvurderinger mellom NATO og Norge ble stadig større. Samtidig oppstod det krisesituasjoner i og utenfor Europa som krevde innsats fra NATO-land, også fra Norge (Golfkrigen, Bosnia-konflikten, Kosovo-krisen). Etter som bevilgningene til Forsvaret gikk ned, ble spørsmålet reist: Har Norge ressurser både til det tradisjonelle forsvaret av eget landområde og til å delta i langvarige og kostbare militære operasjoner langt ute i verden i regi av FN og NATO? Her ser vi et eksempel på at norske interesser kommer i kon­ flikt med hverandre; vi ønsker å bruke våre militære styrker til å forsvare vårt eget land - og samtidig vil vi benytte dem til å for­ svare freden ute i verden. Med begrensede ressurser er det van­ skelig å klare begge oppgavene like godt.

Europeisering av sikkerhetspolitikken -følgerfor Norge Utenriks- og sikkerhetspolitikk har stått på EUs dagsorden helt siden 1950-tallet, men det er først i de senere år at EU har blitt en tung sikkerhetspolitisk aktør i Europa. Dette ble understreket gjennom beslutningen om å gjøre Vestunionen til det sikkerhetsog forsvarspolitiske samarbeidsorganet i unionen, jf. kapittel 5. EU er i ferd med å bygge seg opp til å bli en likeverdig partner til USA i NATO. Denne utviklingen er viktig for norske sikker­ hetsinteresser. Men da medlemskap i Vestunionen er forbeholdt EU-medlemmer alene, står Norge utenfor dette samarbeidet. Norske myndigheter har likevel som mål å øve innflytelse på denne utviklingen:

160

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

• For det første forhandler Norge med EU om en spesialavtale som vil videreføre, og kanskje forsterke, den assosiering Norge allerede har med Vestunionen. Lykkes Norge i dette, vil den norske røsten bli hørt innad i EU. Det er likevel EU-landene som fatter de endelige avgjørelsene da Norge ikke har stemme­ rett, og heller ikke vil få det som ikke-medlem av EU. • Den andre strategien er at Norge skaffer seg «agenter»som kan tale Norges sak innenfor EU-systemet. EU-medlemmene Sverige, Finland og Danmark, som samarbeider med Norge i Nordisk Råd, kan fylle en slik rolle. Det forutsetter imidlertid at disse landenes sikkerhetspolitiske interesser faller sammen med de norske, noe som langt fra har vært tilfelle til nå. • Den tredje strategien er at Norge kan appellere til sin vik­ tigste allierte, USA, om amerikansk støtte til Norges sak i NATO. Det forutsetter igjen at norske og amerikanske interes­ ser faller sammen og at USA påtar seg en slik rolle. Det er det slett ikke sikkert at de vil gjøre.

Men uansett stiller europeiseringen av sikkerhetspolitikken Norge overfor et dilemma. Hvis vi var medlem av EU, ville vi ha fulle rettigheter og muligheter for medinnflytelse i den sikker­ hetspolitiske samordningen i Vestunionen og andre EU-fora. Faren for at vi ble stående utenfor viktige beslutninger, ville blitt redusert. Når EU-landene oppretter sin egen militære utryk­ ningsstyrke, ville Norge ha et ord med i laget når den skal benyttes i praksis. Ved folkeavstemningene i 1972 og 1994, se for øvrig kapittel 12, har imidlertid flertallet av velgerne bestemt at det viktigste for Norge er å beholde selvråderetten og dermed stå fritt i for­ hold til EUs beslutninger både i utenriks- og sikkerhetspolitik ­ ken. Også her må vi gjøre vanskelige valg. Vi kan ikke være innenfor og utenfor EU samtidig. Enten er vi med i EU med de rettig­ heter og plikter som følger av det, eller så står vi utenfor. Hva som er mest i pakt med norske sikkerhetspolitiske interesser og norske verdier, er et meget omstridt spørsmål.

Norske økonomiske interesser overfor omverdenen

Petroleum

Samlebetegnelse på gass og olje.

Norge er en stormakt på verdens olje- og gassmarkeder. I løpet av 1990-årene ble Norge den nest største oljeeksportøren i ver­ den, og bare Russland eksporterer mer gass i Europa enn Norge. Petroleumssektoren^ andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) utgjør i overkant av 16 prosent, og den står for 35 prosent av investeringene i landet. Den utgjør ca. 55 prosent av vareekspor-

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

ten, mens den står for i underkant av 40 prosent av totalekspor­ ten. Det er med andre ord ingen enkelt sektor eller vare i Norge som i økonomisk betydning kan måle seg med «det sorte gullet» fra kontinentalsokkelen. Dette betyr at norsk økonomi er svært avhengig av svingningene i prisen på olje på verdensmarkedet. Når den går opp, flyter statskassen over av inntekter. Når den går ned, risikerer staten store underskudd. Produksjon av olje og naturgass etter 1990 Olje: mill, tonn,

1990

1991

Gass: mrd. Sm3

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Kilde: Oljedirektoratet/Statistisk sentralbyrå

Petroleumspolitikkens utenrikspolitiske utfordringer Olje- og gasseksporten berører Norges forhold til andre oljepro­ dusenter og til de allierte i NATO, og Norges status som stor­ produsent av petroleum skaper dessuten komplikasjoner for lan­ dets miljøpolitiske rolle. Som produsent og nettoeksportør av petroleum har Norge fellesinteresser med de såkalte OPEC-landene, dvs. land som Saudi-Arabia, Iran, Irak, Kuwait, Venezuela og andre oljeprodu­ senter i Midtøsten og den tredje verden. Organisasjonen av oljeek-

1972

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

Oljeminister i Bondevik-regjeringen, Marit Amstad, tok med sin åtte måneder gamle sønn August på offisielt besøk til SaudiArabia.

sporterende land, OPEC, ble stif­ tet i 1960 for å samordne olje­ politikken i medlemslandene og hindre skadelige og unødven­ dige svingninger i oljeprisene. I dag har OPEC kontroll over mesteparten av verdens eksportkapasitet for olje og har derfor stor innflytelse over produk­ sjonsmengder og prisfastsettelse. Norge er ikke medlem av OPEC, og utformer, i prinsippet, derfor sin oljepolitikk uavhengig av flertallet av verdens oljeprodu­ senter. Norge kunne hatt økono­ miske fordeler av medlemskap, men har i stedet valgt å bli med­ lem av Det internasjonale energi­ byrået (IEA), som er OPECs internasjonale motpart og ivaretaker av forbrukerlandenes interesser. IEA ble opprettet i 1974 i kjølvannet av «oljeboikotten» som OPEC-landene iverksatte etter krigen mellom Israel og araberlandene i 1973. Da hevet OPEC oljeprisene fra 3 til 12 dollar fatet og truet med boikott mot enkelte land. Det førte til oljerasjonering i industrilandene, store problemer for u-landene og bilfrie dager i Norge. Norge er IEAs eneste nettoeksportør av olje og derfor helt for­ skjellig fra de øvrige medlemmene. Sikkerhetspolitiske grunner lå til grunn for Norges valg av IEA fremfor OPEC. Det var her vik­ tig for den norske regjering å demonstrere overfor sine allierte at Norge som produsentland ikke ville falle dem i ryggen. Norge trengte deres sikkerhets- og forsvarspolitiske støtte også i fremti­ den. På denne bakgrunn har det blitt hevdet at Norge befinner seg mellom barken og veden i internasjonal petroleumspolitikk. Økonomiske hensyn skulle tilsi at Norge var medlem av OPEC, sikkerhetspolitiske at vi ble medlem av IEA. De sikkerhetspoli­ tiske interessene trakk det lengste strået i valget av medlemskap. Norge har forsøkt å løse sitt dilemma ved å spille en «brobygger-rolle» mellom OPEC og IEA. Norge har ikke råd til å være på varig kollisjonskurs verken med IEA eller OPEC. Blant annet er det opprettet diplomatisk og politisk kontakt mellom norske myndigheter og OPEC. Norge har også vært møtested for kon­ feranser mellom representanter for konsument- og produksjons­ land. A fremme denne dialogen og bryte ned de gamle fiendebil­ dene mellom produsenter og forbrukere er i norsk interesse. Det vil utvilsomt bidra til å løse et vanskelig dilemma for Norge. Norge ønsker i sin utenrikspolitikk å fremstå som en miljøvenn­ lig nasjon - som en grønn pådriver i arbeidet for å verne miljøet.

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

163

Særlig viktig er det å motvirke truslene om en global klimaen­ dring som følge av de økende utslippene av CO2, se kapittel 10. Dette henger nøye sammen med det økende forbruket av kull, olje og gass. Norsk petroleumsproduksjon bidrar i betydelig grad til Nor­ ges totale utslipp av CO2. Riktignok er teknologien forbedret slik at utslippene per produsert enhet har gått ned, men økningen i produksjonen gjør likevel at de samlede utslippene fortsetter å vokse. Dessuten bidrar norsk petroleumseksport til at andre land kan opprettholde eller øke sine utslipp av CO2. Til sammen gjør dette det problematisk for Norge å være et grønt foregangsland og en stor petroleumsprodusent samtidig. Her kommer norske myndigheter i klemme mellom økonomiske interesser (eksport­ inntekter) og idealer (miljøvern). Som i forholdet mellom produ­ sent- og forbrukerland har norske myndigheter forsøkt å innta en slags mellomposisjon i internasjonal miljøpolitikk. De har, på den ene siden, tatt avstand fra OPEC-landene, som forsøker å legge hindringer i veien for FN-avtaler om klimapolitikk, se kapittel 10. Norske myndigheter understreker at dette internasjonale miljøproblemet må tas på alvor. På den andre siden har norske myndigheter heller ikke støt­ tet miljøorganisasjonene og enkelte vestlige regjeringer som arbeider for omfattende og forpliktende avtaler om reduksjoner i utslippene av CCb. Norske myndigheter hevder at Norge har spesielle problemer med å gjennomføre slike reduksjoner, og at det vil ta lang tid.

Norske verdier og idealer Utenrikspolitiske verdier De normer for statsatferd som norske myndigheter legger til grunn for sin egen utenrikspoli­ tikk, og som man ønsker skal gjelde for alle staters atferd i internasjo­ nal politikk.

Med norske utenrikspolitiske verdier mener vi de normer for stats­ atferd som norske myndigheter legger til grunn for sin egen utenrikspolitikk, og som de ønsker skal gjelde for alle staters opptreden i internasjonal politikk. Det er stor enighet mellom norske partier om hvilke verdier som bør fremmes i norsk uten­ rikspolitikk. Basis for all norsk politikk, nasjonal så vel som internasjonal, er å sikre menneskerettighetene og menneskeverdet gjennom demokratiske institusjoner og prosesser. I dette arbeidet står verdier som ytringsfrihet, alminnelig stemmerett, maktfordeling og rettsstatsprinsipper sentralt.

På samme måte står internasjonal rettferdighet gjennom omfor­ deling av goder mellom fattige og rike stater høyt på den norske verdiskalaen. Dessuten bør internasjonale konflikter, etter norske myndigheters oppfatning, løses i henhold til folkeretten og menneskerettighetene. Det vil si at maktbruk bør vike for diplomati, forhandlinger, megling, nedrustning og rustnings­ kontroll, at nasjonal grådighet bør vike for rimelig fordeling, og at individet har rettsbeskyttelse overfor sin egen stat.

164

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

Verdiene Norge forfekter, må omsettes i praktisk politikk for at de skal oppfattes som seriøse. Her skal vi ta opp tre eksempler på dette: fredspolitikk, støtte til FN og forholdet til utviklingslandene.

Norsk fredspolitikk I 1990-årene innledet Norge et omfattende fredsdiplomati flere steder i verden. Det startet i Midtøsten. Her hadde stormaktene lenge forsøkt å presse de stridende partene - Israel og PLO - til en fredsavtale. Fra norsk side benyttet man isteden overtalelse og megling, med andre ord idémakt. Dette førte frem til Oslo-avtalen, som gav en detaljert timeplan for hvordan partene skulle gå frem for å løse sine årelange stridsspørsmål. Dette initiativet fra norsk side vakte internasjonal oppmerksomhet. Norge hadde klart noe stormaktene ikke hadde maktet. Norske myndigheter ble kontaktet for å bistå i løsningen av konflikter også i andre verdensdeler, både på Kypros mellom Tyrkia og Hellas, og i borgerkrigssituasjoner i Mellom-Amerika, i Colombia og på Sri Lanka. Norge har aksep­ tert anmodningene om å engasjere seg i disse konfliktene og ble for alvor en stormakt i fred og myke verdier i 1990-årene. I et større perspektiv tjener dette fredsdiplomatiet norske interesser. Som liten stat er det en fordel for Norge å vise at konflikter kan løses ved forhandlinger og internasjonale avtaler. Den stat som mangler militærmakt, har en egeninteresse i å vise at idémakt gir resultater. I den grad denne erkjennelsen får internasjonal støtte, har Norge styrket sin egen posisjon som småstat i internasjonal politikk. Likevel har det norske fredsdiplomatiet, som har gitt Norge stor internasjonal anerkjennelse, blitt kritisert. Det hevdes at småstater bør anvende sine begrensede ressurser i områder hvor deres egne materielle interesser står på spill. Det vil hovedsake­ lig si i nærområdene og Europa. Med andre ord: Fredsdiploma­ tiet stjeler ressurser som burde vært satt inn for å redde livsvik­ tige norske interesser i områder som angår Norge direkte. Bare stormakter kan operere over hele verden, hevdes det. Påstanden er at Norge overtrekket sine diplomatiske ressurser ved å prøve å kopiere stormaktenes globale engasjement. De som støtter det norske fredsdiplomatiet, hevder på sin side at Norge vil oppnå internasjonal forståelse og støtte for løsningen av oppgaver i norske nærområder ved selv å ta et utvidet ansvar for internasjo­ nal fred og sikkerhet. Det vi sår ute, vil vi høste hjemme.

Norsk støtte til FN Etter den kalde krigen ble det mulig å styrke FNs muligheter til å spille en konstruktiv rolle i internasjonal politikk. Norge ønsker å yte sitt bidrag i denne sammenhengen. Blant annet er Norge den tiende største finansielle bidragsyter til FN-systemet i absolutte tall og den desidert største regnet per innbygger. Hver nordmann bidrar med ca. 1000 kroner per år til FN. De

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

totale norske bidrag til FN-systemet utgjør rundt 4-5 milliarder kroner i året. Det vil si at det norske bidraget er større enn det som ytes av for eksempel Russland, som er fast medlem av Sik­ kerhetsrådet. Pengene brukes til ulike utviklingsformål og til å bekjempe fattigdommen i den tredje verden, se beskrivelsen av FNs særorganisasjoner i kapittel 4. I tillegg har mer enn 60 000 nordmenn deltatt i 36 fredsbeva­ rende operasjoner under FN-flagg siden 1945. Siden midten av 1990-årene har Norge bidratt med milliardbeløp hvert år til slike formål. Den norske holdningen er klar: Jo sterkere og mer handledyktig FN er, desto mer sikkerhet kan organisasjonen tilby Norge og resten av verden. Norske myndigheter har også støttet FNs innsats for menneskerettighetene og for en mer aktiv rolle i internasjonal miljøpolitikk.

Forholdet til utviklingslandene Norsk utenrikspolitikk overfor den tredje verden har følgende hovedmål: • Bekjempe fattigdom, bidra til sosial og økonomisk utvikling for de fattigste gruppene og på den måten bidra til større rett­ ferdighet i verdenssamfunnet. Utviklingshjelpen skal være mottakerorientert. Det vil si at bistanden skal inngå i mottakerlandenes egne planer og prioriteringer, se også kapittel 10. • Motvirke konflikter og krig ved å bidra til fredsløsninger og en demokratisk utvikling. • Fremme en bærekraftig utnyttelse av naturressursene i utvik­ lingslandene.

Bistand i prosent av BNP Norge

0,91

Danmark

0,99

Sverige

0,71

UK

0,27

USA

0,10

Japan

0,28

Kilde: "The Reality of Aid‘

Norge var som før nevnt et av de første landene som nådde FNs mål for offentlige bistandsoverføringer med 0,7 prosent av brut­ tonasjonalproduktet (BNP). Norsk bistand ligger rundt 1 pro­ sent av BNP, noe som er langt høyere enn de fleste vestlige land. Stortinget har bestemt at den skal ligge på dette nivået i årene fremover. En vesentlig del av norsk bistand overføres til FNorganer, som så formidler den videre til sine utviklingspro­ ------- —-------------------------------------- sjekter over hele den tredje ----- - ---------------------------verden. Norske myndigheter har også tatt til orde for at de vestlige landene bør ettergi utviklingslandenes gjeld. Når det gjelder utvik­ lingshjelp og støtte til FN, er Norge et foregangsland. Det er få andre stater som viser like stor velvilje i praksis overfor den tredje verden.

166

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

Oppsummering

Når myndighetene arbeider for å ivareta norske interesser over­ for omverdenen, kan det, som vi har sett i dette kapitlet, oppstå motsetninger mellom disse interessene.

I sikkerhetspolitikken er det en innebygd spenning mellom avskrekking og beroligelse. Hvis norske myndigheter satser større ressurser på militær avskrekking av Russland, må de regne med at russiske myndigheter vil betale med samme mynt. Der­ med vil spenningen i naboskapet mellom Norge og Russland øke, og da blir det vanskelig å få fremgang i det sivile samarbei­ det om handel, atomsikkerhet, miljøvern osv. Dette resonne­ mentet kan også vendes motsatt vei: Hvis norske myndigheter reduserer avskrekkingen, for eksempel ved å redusere den mili­ tære beredskapen i Nord-Norge eller begrense allierte øvelser i nord, kan de berolige russiske politiske og militære ledere og styrke det sivile samarbeidet mellom nabolandene, men samtidig svekkes norsk evne til å møte en fremtidig trussel. Det er van­ skelig å få mer avskrekking og mer beroligelse samtidig. Ofte må det gjøres valg mellom ulike tiltak, og det er ikke gitt hva som gir Norge størst sikkerhet. Vi vet jo ikke hva fremtiden vil bringe. Vi har sett at det har oppstått en motsetning mellom bruken av Forsvarets ressurser - personell og utstyr - etter hvert som Norge har gått inn i omfattende internasjonale operasjoner på Balkan. Det kan ikke unngås at spørsmålet blir stilt: Hva er det viktigste for Norge - å opprettholde den militære beredskapen og dermed avskrekkingen i vårt eget nærområde eller å bidra til fred og konfliktløsning i Bosnia, Kosovo og andre urosentre utenfor NATO? Her står våre egne nære sikkerhetspolitiske interesser mot våre idealer om å støtte FNs fredsbevarende ope­ rasjoner. Hva betyr mest for oss?

Det internasjonale oljemarkedet er til tider preget av intens spenning mellom produsent- og forbrukerland. Norge har ett ben i hver leir, som oljeeksportør og som NATO-alliert. Hvilken side skal vi velge når de to partene kommer i konflikt med hver­ andre? Skal våre økonomiske interesser som faller sammen med OPEC-landene, gå foran hensynet til de andre vestlige landene som vi gjerne vil ha et godt forhold til både i NATO og EU? På tilsvarende måte er norske myndigheter kommet i krysspress mellom de store oljeeksportørene i OPEC og miljøvernorgani­ sasjonene i Vesten. Igjen står ulike interesser mot hverandre: Skal vi som andre oljeland motarbeide internasjonale tiltak mot CO2-utslipp eller skal vi støtte internasjonale avtaler som med­ fører redusert oljeforbruk, selv om vi lever av å produsere olje?

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk

Test deg

167

selv

1 Hvilke verdier søker Norge å fremme i sin utenrikspolitikk? 2 Hva mener vi med avskrekking og beroligelse i norsk sikkerhetspolitikk? 3 Hvilken spesiell status har Svalbard i interna­ sjonal politikk? 4 Hvilke følger har NATOs nye strategi for norsk sikkerhetspolitikk? 5 Hva er den euroarktiske Barentsregionen? 6 Hvilke problemer skaper europeiseringen av sikkerhetspolitikken for Norge?

7 Hvilke grupperinger står mot hverandre i det internasjonale oljemarkedet? Hvilket forhold har Norge til hver av dem? 8 Hvilke verdier vil norske myndigheter fremme i internasjonal politikk? 9 Gjengi hovedtrekkene i norsk FN-politikk. 10 Gjengi hovedtrekkene i norsk politikk overfor utviklingsland ene.

Arbeidsoppgaver 1 Drøft påstandene: «De sikkerhetspolitiske interessene er de viktigste for Norge. Andre hen­ syn må underordnes dem. Det hjelper lite å skape fred ute i verden, hvis vi ikke er trygge her hjemme.» 2 Drøft påstanden: «Norge burde trekke sine militære styrker tilbake fra Nord-Norge og forby allierte øvelser i nord for å forbedre samarbeidet med Russland om oppgaver av felles interesse.» 3 Drøft påstanden: «Det sivile samarbeidet i nordområdene betyr mer for norsk sikkerhet enn Forsvaret.» 4 Ta utgangspunkt Knut Frydenlunds utsagn på side 154: Er du enig i hans beskrivelse av forholdet mellom Norge og Russland? Hva betyr det for norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk? 5 Drøft hvilke problemer Norge kan komme opp i ved å melde seg inn i OPEC. Ta samtidig stilling til hvorfor Norge forsøker å være brobygger mel­ lom OPEC og IEA. Hvilke interesser deler Norge med OPEC-landene og hvilke med IEA?

6 Hvordan skaper NATOs nye strategi nye utfor­ dringer for det norske forsvaret og for vernepliktsordningen? Er det riktig å bruke vernepliktige i internasjonale militæraksjoner utenfor NATOs grenser? Skal slik tjeneste være frivillig? Betyr den nye sikkerhetspolitiske situasjonen etter den kalde krigen at vernepliktsordningen er blitt foreldet, dvs. at vi nå bare trenger profesjonelle militære styrker? 7 Drøft påstanden: «Det er i Norges sikkerhets­ politiske interesse å bli medlem av EU.» 8 Drøft påstanden om at norsk fredspolitikk går på bekostning av norske interesser i nærområdene og Europa. 9 Drøft påstanden: «Norge som stor oljeekspor­ tør burde slutte å fremstille seg selv som et fore­ gangsland på miljøområdet. 10 Drøft påstanden: «Norge har gjennom sin fredspolitikk blitt en moralsk stormakt i internasjo­ nal politikk.» Hvilke forhold støtter og hvilke undergraver denne påstanden?

Tidligere utenriksminister Thorvald Stoltenberg inviterte ofte utenlandske gjester til frokost i sin leilighet i Oslo. Her skjenker han kaffe til den russiske utenriks­ ministeren Aleksandr Bessmertnykh i juni 1991.

Kapittel 12

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk I dette kapitlet skal vi ?ned utgangspunkt i de indre og ytre faktorer i norsk utenrikspolitikk se nærmere på hvordan uten­ rikspolitiske beslutninger fattes i Norge, hvilke aktører som deltar, hvorfor de deltar, hvordan de deltar, hvem som vinner frem, og på hvilke felter de får gjennomslag. Vi kommer også inn på forholdet mellom verdiaspekter og næringsinteresser og tar opp de konflikter som kan oppstå mellom disse to faktorene.

Sentrale hensyn i utenrikspolitikken

Utenrikspolitisk beslutningsprosess Samhandlingen mellom aktører og interesser som påvirker utformingen av norsk politikk overfor andre stater. Indre utenrikspolitiske faktorer

De aktører og interesser som påvirker utformingen av utenrikspolitikken i Norge.

Ytre utenrikspolitiske faktorer De aktører og interesser som påvirker utformingen av utenriks­ politikken utenfor Norges grenser.

Regjeringen er ansvarlig for å utarbeide en utenrikspolitikk for Norge. I dette arbeidet må den ta hensyn til flere aktørers inter­ esser, både statlige og private, nasjonale og utenlandske. Forut for utformingen av politikken foregår det derfor en utenrikspoli­ tisk beslutningsprosess. Med det mener vi samhandlingen mellom aktører og interesser som påvirker utformingen av norsk politikk overfor andre stater. Norges utenrikspolitikk utformes vanligvis i skjæringspunktet mellom indre og ytre faktorer. Med indre faktorer sikter vi til de aktører og interesser som påvirker utformingen av politikken i Norge, mens vi med ytre faktorer sikter til de aktører og interes­ ser som påvirker utformingen av politikken utenfor Norges gren­ ser. Til indre og ytre faktorer hører også hendelser innenfor og utenfor Norge som er av betydning for politikkens innhold.

Norsk utenrikspolitikk er grovt sett delt inn i tre hovedfelt: • Det sikkerhets- og forsvarspolitiske feltet, som omfatter statens utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske saker. Disse sakene angår Norges evne og mulighet til å overleve og opprettholde seg selv i et anarkisk system. På dette feltet er det i hovedsak de ytre faktorer, som militære og sivile trusler mot staten, landom­ rådet og befolkningen, som er avgjørende for utformingen av politikken. De viktigste aktørene her er regjeringen og Stor­ tinget.

170

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

• Det utenriksøkonomiske feltet, som omfatter norske næringsin­ teresser. Her spiller de indre og ytre faktorene en viktig rolle sammen. Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen for å fremme norske næringsinteresser i Europa er av stor betydning for norske bedrifters økonomi og evne til å overleve. Petroleumsindustrien er på tilsvarende måte avhengig av å selge sine produkter til utlandet. Dette feltet er også viktig som støtte­ spiller for sikkerhetspolitikken fordi økonomisk inntjening er nødvendig for å opprettholde forsvarsevnen. Noen må skaffe penger for at vi skal ha råd til å ha soldater og våpen. De vik­ tigste aktørene her er næringsorganisasjoner og firmaer i sam­ spill med norske myndigheter. • Det verdimessige og kulturelle feltet, som omfatter det ideolo­ giske grunnlaget for norsk utenrikspolitikk slik dette kommer til uttrykk gjennom freds-, menneskerettighets- og bistandspolitik ­ ken. Her utformes politikken et langt stykke på vei i tråd med indre politiske ønskemål slik de formidles av ulike interesseorga­ nisasjoner.

De to første saksfeltene angår Norges materielle velstand og mili­ tære sikkerhet, mens det tredje saksfeltet angår verdigrunnlaget for politikken. I den politiske rangeringen mellom de tre feltene har mønsteret til nå vært at det sikkerhets- og forsvarspolitiske fel­ tet vurderes som viktigst. Dernest følger det næringsøkonomiske og til sist verdifeltet. Denne rangeringen bygger på den oppfat­ ning at utenrikspolitikk først og fremst dreier seg om å sikre sta­ tens makt, velferd, økonomi og overlevelse. Slik sett betraktes ver­ dier som mindre viktige. Det vil igjen si at de indre faktorene ofte må vike for de ytre i utformingen av utenrikspolitikken. Dette gjelder særlig for små stater som Norge. Men heller ikke dette mønsteret er uten avvik. Både i 1972 og 1994 avviste flertallet av det norske folk medlemskap i EF/EU mot regjeringens næringsøkonomiske og sikkerhetspoli­ tiske argumenter for at Norge skulle bli medlem. Her talte andre verdier mer for folk flest enn penger og sikkerhet. Et annet eksempel er Avtalen om å forby antipersonellminer av 1998, som grep direkte inn på det sikkerhetspolitiske området. Her seiret humane verdier over strategiske vurderinger og fagmili­ tære råd. I denne sammenheng spilte Norge en sentral rolle. Tilsvarende gjelder for de internasjonale bestrebelsene på å forby håndvåpen, som også Norge støtter helhjertet opp om.

Aktørene i utenrikspolitiske beslutningsprosesser Ifølge Grunnloven er utenrikspolitikken regjeringens ansvars­ område. I praksis utformes utenrikspolitikken i samhandling

Aktører og virkemidler i norsk titenrikspolitikk

UTFORMINGEN AV NORSK UTENRIKSPOLITIKK

Andre stater

mellom regjeringen, Stortinget, interesseorganisa­ sjonene, mediene/opinionen og det ytre miljøet, dvs. andre stater.

Regjeringen som utenrikspolitisk aktør I regjeringen er det i stor grad utenriksministeren og embetsverket i Utenriksdepartementet som utformer hovedlinjene i politikken og som bestem­ mer hva de overordnede nasjonale interessene skal være. De siste tiårene har imidlertid mengden av utenrikspolitiske saker økt sterkt. Det har medført at enkelte fagdepartement, som Fiskeridepartemen­ tet, Miljøverndepartementet, Forsvarsdepartemen­ tet og Landbruksdepartementet, har fått ansvaret for de utenrikspolitiske sidene av sine sektorer. Slik har fagdepartementene blitt spesialiserte utenriksdepartementer på sine saksområder. For å unngå at norsk utenrikspolitikk skal sprike i like mange ret­ ninger som det er fagdepartement, har Utenriksdepartementet fått ansvaret for å samordne politikken mellom departementene og innad i regjeringen.

Lukket beslutningsprosess En prosess med få aktører hvor man forsøker å unngå publisitet før saken er avgjort.

Apen beslutningsprosess En prosess med flere aktører og stor publisitet.

Fagdepartementene har utvilsomt økt sitt internasjonale enga­ sjement og sin innflytelse over utformingen av norsk utenrikspo­ litikk de senere år. Disse departementene sitter med spesialisert fagkunnskap som Utenriksdepartementet ikke har i samme grad. Med en lukket beslutningsprosess menes en prosess hvor det deltar få aktører, og hvor man forsøker å unngå publisitet før saken er avgjort. Det er typisk for avgjørelser på det sikkerhetsog forsvarspolitiske feltet, der regjeringen mener at offentlighet kan skade de nasjonale interessene. Slike prosesser blir strengt kontrollert av Utenriksdepartementet og de berørte fagdeparte­ mentene. Alvors- og krisepreget gjør disse prosessene udemo­ kratiske, og de har mye til felles med hemmelig diplomati mel­ lom stater. Forhandlingene om betingelsene for norsk medlemskap i EU i 1992-93 var en lukket kontrollert prosess. Stortinget fikk bare innblikk i hovedtrekkene i arbeidet under­ veis, mens pressen høylytt kritiserte hemmeligholdet. Problemet med å åpne en lukket prosess for flere aktører er at viktig infor­ masjon enten lekker ut og kan skade ens egne interesser, eller at partene «spiller for galleriet», det vil si avleder oppmerksomhe­ ten fra det saken gjelder. Interesser og saker som er gjenstand for åpne beslutningsproses­ ser, med flere deltakere og stor publisitet, tåler derimot dagens lys uten å bli nevneverdig skadet av innsynet. Undersøkelser viser at antallet beslutningstakere fra ulike departementer som dekker et internasjonalt saksområde, vanlig­ vis er mindre enn ti. Antallet deltakere er ofte enda mindre i luk-

172

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

Fredsprisvinnerne i 1994 tar imot folkets hyllest fra balkongen på Grand Hotel i Oslo. Shimon Peres, nummer to fra venstre, Yasir Ara­ fat, i midten, og Yitzhak Rabin, nummer tre fra høyre. Er det slik vi vil at verden skal oppfatte Norge? Hvordan har det siden gått med disse tre, og hvor­ dan er situasjonen i Midtøsten i år 2000?

kede beslutningsprosesser. Det innebærer at beslutningstakernes personlige kvalifikasjoner og engasjement kan bli utslagsgivende for hvilken beslutning som fattes. Det sies at beslutningene er «personavhengige». En deltaker med store kunnskaper og stort engasjement i en sak vil ofte få større innflytelse over beslut­ ningen enn en person med lite engasjement og liten sakkunn­ skap. Jo færre beslutningstakere som deltar, desto viktigere blir enkeltmennesket for utfallet. Det er i de åpne, mer demokratiske beslutningsprosessene at de andre utenrikspolitiske aktørene har størst innflytelse. I prak­ sis har de fleste beslutningsprosesser trekk både av å være åpne og lukkede. De kan for eksempel være lukkede på ett stadium og åpne på et annet. Bare sjelden er en prosess helt lukket eller helt åpen.

Stortinget som utenrikspolitisk aktør Grunnloven begrenser Stortingets rolle i utenrikspolitikken. Formelt har Stortinget bare det avgjørende ordet når det skal bevilges penger til landets utenrikspolitiske virksomhet, og når Norge skal tiltre internasjonale konvensjoner og traktater. I praksis kan Stortinget øve innflytelse langt utover dette, blant

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

annet gjennom utenriksdebattene, ved spørsmål til regjeringen og ved diskusjonene i utenriks- og konstitusjonskomiteen. I vik­ tige saker må regjeringen sørge for å få flertall for sin linje i utenrikspolitikken som på andre områder. Hvis regjeringen går på tvers av stortingsflertallets oppfatning i en bestemt sak, risike­ rer den parlamentariske problemer, i verste fall mistillitsforslag. Det er for eksempel helt klart at ingen regjering vil foreslå å starte nye forhandlinger om medlemskap med EU uten å ha et flertall i Stortinget bak seg. Utenriks- og konstitusjonskomiteen er Stortingets viktigste arena for utenrikspolitisk innflytelse. Denne komiteen består foruten av sine egne medlemmer også av de parlamentariske lederne som ikke allerede sitter i komiteen, og dessuten lederen og nestlederen av forsvarskomiteen. Stortinget er i første rekke aktivt med i de åpne beslutnings­ prosessene, selv om representanter fra nasjonalforsamlingen også fra tid til annen tar del i de lukkede. Det skjer ved at frem­ tredende partiledere og komitéledere kontaktes individuelt. Likevel er det regjeringen ved Utenriksdepartementet som kon­ trollerer omfanget og graden av stortingsengasjementet i den lukkede prosessen.

Interesseorganisasjoner som utenrikspolitiske aktører Det er praksis i Norge at interessegrupper som blir berørt av politiske tiltak, skal høres av myndighetene. Det vil si at de får uttale seg om saken før myndighetene fatter endelig beslutning. Det innebærer at næringsorganisasjonene står sentralt når han­ delspolitikken utformes, at Norges Rederiforbund har innfly­ telse på skipsfartspolitikken, og at fiskerne har innflytelse på fiskeriforhandlinger med andre land. Denne ordningen kan føre til at gruppeinteresser oppnår status som nasjonale interesser. Det vil si at myndighetene aksepterer organisasjonenes synspunkter og gjør dem til sine egne. Det er likevel slik at politikk som føres på vegne av en interessegruppe, lettere kan ofres til fordel for en politikk som tjener Norges samlede interesser. Jo flere røster og interesser som har blitt hørt i utformingen av utenrikspolitikken, desto større vil motstanden mot endring av politikken være. Verdiaspektene i norsk utenrikspolitikk utformes ofte i samar­ beid med humanitære organisasjoner. Når det gjelder utviklings­ bistand, internasjonalt miljøvern, katastrofehjelp og menneske­ rettigheter, har regjeringen i de senere år trukket de frivillige organisasjonene inn som deltakere i beslutningsprosessen. Slike organisasjoner brukes både som rådgivere for regjeringen, som komitémedlemmer i offentlige utvalg, og som deltakere i offisi­ elle delegasjoner til internasjonale forhandlinger. De ikke-statlige aktørene har stadig blitt mer aktive i interna­ sjonal politikk. I dette arbeidet kan de ikke benytte de diploma-

174

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

Et stort selskap som Statoil får utvilsomt låne regjeringens øre i enkelte viktige beslutningsprosesser.

tiske kanalene som er forbeholdt statene. De anvender derfor andre kanaler. Blant annet har flere av disse organisasjonene til­ knytningspunkter til flere stater samtidig. Greenpeace er en slik organisasjon, som blant annet benytter sine gode forbindelser med andre stater til å presse Norge til å stoppe fangsten av våge­ hval. Lykkes de ikke i å presse den norske regjeringen selv, prø­ ver de å få andre regjeringer til å gjøre det. Dette er den samme politikk som de flernasjonale selskapene benytter. Det er ikke bare organiserte grupper som prøver å påvirke utformingen av utenrikspolitikken. Også enkeltfirmaer som dri­ ver utenrikshandel, prøver å påvirke regjeringen i valg av poli­ tikk. Store firmaer som Norsk Hydro og Statoil får utvilsomt låne regjeringens øre når de har behov for det. Selv små næringer, som den norske hvalfangstnæringen, har klart å påvirke regjeringens politikk. Når næringsinteressene har så stor innflytelse i utenrikspoli­ tikken, kan man naturligvis reise spørsmålet om dette er riktig i et demokratisk system. Det er ikke nødvendigvis slik at det som er godt for en bedrift eller en næring, er godt for Norge. For eksempel kan et stort foretak ha interesse av at norske myndig­ heter ikke snakker for høyt om demokrati og menneskerettighe­ ter i land hvor makthaverne undertrykker befolkningen. Da blir det konflikt mellom de rent økonomiske interessene og norske

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

idealer. Hvilke av dem skal veie tyngst - og hvem bør avgjøre det?

Mediene og opinionen som utenrikspolitiske aktører Det sies at mediene definerer den politiske dagsordenen. Det vil si at det mediene tar opp den ene dagen, setter politikerne på sakskartet dagen etter. Med andre ord: Mediene styrer retningen på den politiske debatten. Mediene tar i første omgang opp verdispørsmålene knyttet til politikken. Det gjelder slike ting som menneskerettighetsbrudd, sultkatastrofer, korrupsjon og humanitær nød. Når slike saker dekkes, kan mediene bidra til å vekke folks samvittighet og deri­ gjennom skape et grasrotengasjement for verdispørsmålene i internasjonal politikk. Dette engasjementet må politikerne for­ holde seg til. Slik bidrar mediene indirekte både til å definere verdispørsmål som nasjonale interesser og til å styre den poli­ tiske oppmerksomheten mot de spørsmål mediene er opptatt av. Mediene har imidlertid ingen adgang til de lukkede beslutnings­ prosessene. I den grad de får adgang, er det bare gjennom lekka­ sjer, bevisste og/eller utilsiktede. Hadde mediene fått adgang, kunne de dessuten mistet sin uavhengighet og rett til å si hva de vil. Denne retten verner mediene om. Slik sett har også journa­ listene definert seg ut som direkte deltakere i de lukkede uten­ rikspolitiske beslutningsprosessene. Mediene er derfor avhengige av at de sakene de formidler, tas opp i Stortinget. Vekker sakene liten interesse der, kan mediene bare håpe på at frivillige organisasjoner tar dem opp og danner en folkemening, opinion, som tvinger Stortinget til å aksjonere.

Andre stater som aktører Norsk utenrikspolitikk utformes som sagt i spenningsfeltet mel­ lom indre og ytre faktorer. De ytre faktorene utgjøres i første rekke av andre stater. Jo større og mektigere disse statene er, og dess mer de berøres av norsk utenrikspolitikk, desto større er deres innflytelse på utformingen av norsk politikk. En liten stat som Norge er derfor spesielt utsatt for påvirkning fra det ytre miljøet. Her er det ikke bare snakk om press eller påtrykk fra stater som Norge har et anstrengt politisk forhold til, men også fra Norges allierte. La oss ta noen eksempler. Norge har særlig i tiden etter den kalde krigen blitt presset av sine egne allierte. EUs beskyldninger om at norske lakseoppdrettere dumpet laks på EU-markedet, og trusselen om å stenge norsk laks ute fra det indre markedet, bidrog lenge til å isolere Norge i forhold til sine allierte. Den løsningen partene kom frem til gjennom forhandlinger, skjerpet betingelsene for å selge norsk laks på EU-markedet, men løsningen var langt å fore­ trekke fremfor en høy straffetoll, som EU lenge truet med.

176

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

På tilsvarende måte virker USAs press på Norge for å stoppe vågehvalfangsten. I denne saken kan imidlertid norske myndig­ heter støtte seg på japanske og russiske myndigheter, som støtter Norge i synet på at man kan gjennomføre begrenset beskatning av denne hvalstammen. Norge fikk ytterligere støtte for sitt syn i 1997 da Den internasjonale hvalfangstkommisjon foreslo at fredningen av hval ikke burde opprettholdes når det gjaldt våge­ hvalen, som ikke lenger var en truet dyreart. Norge har da også stått imot sine allierte i denne saken og fortsatt fangsten. Makter Norge å forutse hvilke reaksjoner norske tiltak vil utløse hos andre stater og legger dette inn i utformingen av poli­ tikken på forhånd, vil man redusere sansynligheten for konflikt med andre stater. At dette er vanskelig i praksis, understrekes ved at Norge ikke engang unngår konflikt med sine egne alli­ erte. Det anarkiske systemet fremmer egeninteressen hos alle stater og kompliserer derigjennom utformingen av politikken. De ytre faktorer er derfor vanskeligere å håndtere enn de indre faktorene.

Folkeavstemninger I moderne norsk historie har særdeles viktige utenrikspolitiske avgjørelser blitt overlatt til folket gjennom folkeavstemninger. Det vil si at alle stemmeberettigede borgere blir bedt om å gi et råd til eller ta en endelig avgjørelse for norske myndigheter innenfor et nærmere avgrenset politisk saksfelt. En folkeavstem­ ning kan enten være rådgivende eller avgjørende. Er den rådgi­ vende, er politikerne ikke bundet av utfallet; er den avgjørende, ligger beslutningen hos folket. Det har vært avholdt seks rådgivende folkeavstemninger i Norge i dette århundret. De to første fant sted i 1905. Den før­ ste dreide seg om oppløsningen av unionen med Sverige, den andre om hvilken styreform Norge skulle ha. Den tredje og fjerde fant sted i 1919 og 1926 og gjaldt forbud mot salg av brennevin. Den femte og sjette ble avholdt i 1972 og 1994 om norsk medlemskap i EF/EU. Flere av disse folkeavstemningene angikk sentrale utenrikspolitiske spørsmål for Norge. Her er det flere forhold som er verdt å merke seg. For det første er ikke folkeavstemninger nevnt i den norske grunnloven. Men det er antatt at det ikke er noe i veien for å avholde rådgivende folkeavstemninger. Folkeavstemninger er med andre ord ikke en del av den norske konstitusjonen. Alle de norske folkeavstemningene har vært retningsgivende for Stor­ tinget og regjeringen, som likevel har latt seg binde av folkets råd. Skillet mellom avgjørende og rådgivende folkeavstemninger er derfor mer formelt enn reelt i Norge. For det andre er folkeavstemninger det mest demokratiske virkemidlet når det gjelder å øve innflytelse på politikken. Den

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

Norges forhold til EF/EU ble hef­ tig diskutert før folkeavstemning­ ene i 1912 og 1994. Her diskute­ rer elevene ved en vidergående skole i 1994.

ordinære beslutningsprosessen er både elite- og ekspertorientert og til dels udemokratisk, særlig gjelder dette for de lukkede pro­ sessene på det sikkerhets- og forsvarspolitiske feltet. Vi kan like­ vel konstatere at noen av de viktigste utenrikspolitiske beslut­ ninger i dette århundret har blitt fattet av folket og ikke av regjeringen. Avgjørelsen om man skulle oppløse unionen med Sverige i 1905, var umåtelig viktig. Den kunne i verste fall ført til krig med grannefolket. Avgjørelsene om Norge skulle bli medlem i EU berørte sentrale norske interesser både på det sik­ kerhetspolitiske og næringspolitiske feltet. I verste fall kunne avgjørelsen ført til en alvorlig økonomisk utestenging av Norge i Europa. Likevel overlot regjeringen og Stortinget avgjørelsen til de stemmeberettigede borgerne. I slike situasjoner sier politi­ kerne fra seg beslutningsmakten. For det tredje åpner regjeringen og Stortinget i slike sam­ menhenger for å endre rangeringen av de tre utenrikspolitiske feltene. Flertallet på Stortinget og regjeringen argumenterte for medlemskap i EF/EU ut fra hensynet til norsk sikkerhet og nor­ ske næringsinteresser. Folket derimot la en rekke andre hensyn til grunn for sin stemmegivning.

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

Oppsummering

I den utenrikspolitiske beslutningsprosessen er, som vi har sett i dette kapitlet, regjeringen med Utenriksdepartementet fortsatt den mest innflytelsesrike aktøren. Det gjelder særlig i de lukkede beslutningsprosessene på det sikkerhets- og forsvarspolitiske fel­ tet. På det utenriksøkonomiske feltet har regjeringen fortsatt betydelig innflytelse, men innenfor enkelte sektorer har også næringsorganisasjonene stor påvirkningskraft. På det idépolitiske feltet blir beslutningsprosessene ofte åpne, og flere aktører deltar. Her opptrer Utenriksdepartementet og regjeringen for øvrig ofte ganske liberalt og tillater andre og seg selv stor frihet til å gi uttrykk for politiske holdninger og moralske reaksjoner i forhold til for eksempel brudd på menneskerettighetene. Også mediene og Stortinget deltar her, mens næringsorganisasjonene ofte holder en lav profil og hevder at disse spørsmålene er politi­ kernes hovedansvar. I de tilfellene hvor de tre utenrikspolitiske feltene griper over i hverandre og ulike politiske hensyn kom­ mer i konflikt, må ofte de idépolitiske hensyn vike til fordel for utenriksøkonomiske og sikkerhetspolitiske. Rangeringen av de tre utenrikspolitiske feltene med hensyn til hva som er viktigst, er følgelig relativt klar, om enn ikke helt entydig. Rangeringen av aktørene når det gjelder innflytelse, er derimot mer innfløkt.

Regjeringen ved utenriksministeren har formelt det siste ordet uansett felt. Fagdepartementene har likevel i praksis de senere årene stadig fått større innflytelse på utformingen av politikken på sin sektor. Stortinget har også generell innflytelse på samtlige felt, men vesentlig mindre enn regjeringen og mest når det gjel­ der verdispørsmålene. Mediene er hovedsakelig idépolitikkens aktører, og deltar stort sett bare i de åpne prosessene. De frivil­ lige organisasjonene begrenser stort sett sin innflytelse til det næringspolitiske og verdimessige feltet og hovedsakelig til de åpne beslutningsprosessene. Næringsorganisasjonene har en tendens til å konsentrere sin utenrikspolitiske aktivitet til det utenriksøkonomiske feltet og overlate de øvrige feltene til politi­ kerne.

Mens de øvrige aktørene, med et visst unntak for Stortinget, befinner seg i en situasjon der de kan spissformulere sine krav i rendyrket form, må utenriksministeren tilpasse kravene til den utenrikspolitiske virkeligheten, det vil si til de ytre faktorene. Når kravene og interessene i den indre beslutningsprosessen er blitt fremsatt, starter tilpasningsprosessen til de ytre faktorene. Dermed avslipes ofte de interessene som ble klart og utvetydig formulert i den interne prosessen. Interessene tilpasses det uten­ riksministeren tror er mulig å oppnå. Derfor sier man ofte at politikk er «det muliges kunst».

Aktører og virkemidler i norsk utenrikspolitikk

Test deg

selv

1 Hva mener vi med utenrikspolitiske beslut­ ningsprosesser? 2 Hva er en lukket og åpen beslutningsprosess? På hvilke av de utenrikspolitiske saksfeltene har man vanligvis lukkede og åpne prosesser? 3 Hva forstår du med ytre og indre faktorer i utformingen av utenrikspolitikken? 4 Hvilke aktører er vanligvis involvert i utfor­ mingen av norsk utenrikspolitikk? Hvilken innfly­ telse har de på utformingen av politikken på de ulike saksfeltene i utenrikspolitikken? 5 Hvilken rolle gir Grunnloven Stortinget i utformingen av norsk utenrikspolitikk? 6 Hva siktes det til når man sier at mediene bare har en indirekte innflytelse over utformingen av utenrikspolitikken? 7 Hva siktes det til når man sier at mediene styrer den politiske oppmerksomheten?

8 Gi noen grunner for at verdispørsmålene kan bli viktigere i rangeringen mellom de utenrikspoli­ tiske hovedfeltene. 9 Hvilke virkemidler har Stortinget til å påvirke utformingen av norsk utenrikspolitikk? 10 Hvorfor overlater vanligvis industrien verdi­ spørsmålene og deres plass i utenrikspolitikken til myndighetene? 11 Hva menes med påstanden om at utformingen av utenrikspolitikken er lite demokratisk? I hvilken beslutningsprosess er den mest demokratisk, den åpne eller den lukkede? 12 Hva er forskjellen på en ordinær utenrikspoli­ tisk beslutningsprosess og en folkeavstemning? Bruk eksempler.

Arbeidsoppgaver 1 Drøft årsakene til at interessene på det sikker­ hets- og forsvarspolitiske feltet ofte gis prioritet fremfor interessene på det idépolitiske feltet. Gi eksempler. 2 Drøft betydningen og konsekvensene av at bare et lite antall personer og institusjoner er involvert i utformingen av norsk utenrikspolitikk. 3 Drøft påstanden om at det demokratiske inn­ slaget i utformingen av norsk utenrikspolitikk er størst på de minst viktige feltene. Kan utenrikspoli­ tikken være demokratisk? Er utformingen av uten­ rikspolitikken mindre demokratisk for små enn for store stater? 4 Drøft forholdet mellom regjeringen og Stor­ tinget i utformingen av utenrikspolitikken under mindretalls- og flertallsparlamentarisme. Hvem har vanligvis størst og minst innflytelse i slike situ­ asjoner? 5 Drøft forholdet mellom de frivillige organisa­ sjonene og Utenriksdepartementet når det gjelder utformingen av norsk politikk på det idépolitiske feltet. Bruk eksempler.

6 Drøft hvilken betydning de indre faktorene har på henholdsvis åpne og lukkede beslutningsproses­ ser. I hvilke av disse prosessene betyr de indre fak­ torene mest og minst? Begrunn din konklusjon. 7 Drøft andre staters innflytelse over utfor­ mingen av norsk utenrikspolitikk. På hvilke av de utenrikspolitiske saksfeltene er denne innflytelsen størst og viktigst? 8 Ta stilling til påstanden om at verdispørsmålene fortsatt kommer til å rangere sist i viktighet blant de utenrikspolitiske hovedområdene. 9 Drøft bruken av folkeavstemninger som uten­ rikspolitisk beslutningsprosess. Hvorfor åpner politikerne for demokratisk medvirkning på viktige utenrikspolitiske saksområder? 10 Ta stilling til påstanden om at verdispørsmålene kommer til å øke i viktighet i forhold til de andre utenrikspolitiske hovedområdene. Hvilke hoved­ områder er det da som mest sannsynlig får redusert sin betydning og hvorfor?

Dette bildet av jordkloden er satt sammen av 60 enkeltfotos tatt av en satellitt over en tomånedersperiode i 1994.

Kapittel 13

Internasjonal politikk i et . . o nytt årtusen Etter at vi nå har gjennomgått ulike aktørers rolle på ulike saksområder, kan vi vende tilbake til de spørsmålene vi stilte i kapittel 1: Står vi foran vesentlige endringer i internasjonal politikk, eller er hovedtrekkene i verdenssamfunnet stort sett som før? Er det noen realiteter i uttrykket «global landsby» eller lever vi fremdeles i en verden hvor statslederne styrer slik de alltid har gjort utfra nasjonale egeninteresser? Denne dis­ kusjonen er ikke ny, men den har fått ny aktualitet. Problem­ stillingen kan analyseres utfra to motstridende oppfatninger av internasjonal politikk: realismen og idealismen.

Realismen

Hegemoni

Overlegen maktposisjon som inne­ bærer at en stat er mektigere enn alle andre konkurrerende stater til sammen.

Den realistiske skolen har røtter langt tilbake i historien. Ofte oppfattes renessansepolitikeren Niccold Machiavelli som dens grunnlegger. For ham var makten målet som berettiget ethvert middel. Senere er dette fanget opp i slagordet «might makes right». Realistene hevder at internasjonal politikk er kampen om makt - «the survival of the fittest» i et anarkisk system preget av kaos. De stater som har makt, vil sikre sin eksistens, mens de som ikke har makt, eksisterer på de sterkestes nåde. Derfor er det overordnede målet å opprettholde den suverene og uavheng­ ige staten. Det kan statene bare klare hvis de har maktmidler til å motstå press og angrep fra andre. Statenes fremste og viktigste mål er å øke sin militære makt fordi det er deres viktigste instru­ ment for å nå andre mål. Dermed blir sikkerhetspolitikken over­ ordnet alle de andre politiske områdene. Den staten som klarer å oppnå hegemoni, har styrket sin posi­ sjon. En stat har hegemoni når den dominerer og styrer de andre statene i en region. Det vil si når summen av de andre sta­ tenes makt er mindre enn hegemonistatens. USA hadde for eksempel slik hegemonisk makt over store deler av den vestlige verden og Sovjetunionen over Øst-Europa under den kalde krigen. Enkelte statsledere, som Aleksander den store og Adolf

182

Internasjonal politikk i et nytt årtusen

Hitler, forsøkte å oppnå verdenshegemoni. Det lyktes de ikke i. Vi har derfor ingen eksempler på globalt hegemoni. Staten er ifølge realistene den eneste aktøren som teller i internasjonal politikk. Internasjonale organisasjoner har liten interesse fordi de ikke har selvstendig makt. De er utelukkende skapt av statene som et instrument for deres overordnede mål, nemlig å sikre sin egen eksistens og sine nasjonale interesser. FN er derfor ikke noe annet enn en arena for staters samhandling.

NICOLLO MACHIAVELLI Niccold Machiavelli (1469-1527), italiensk politisk tenker og stats­ mann, embetsmann og diplomat for hjembyen Firenze. I boken Fyr­ sten har han beskrevet det evige, nådeløse maktspillet mellom sta­ tene. Siden mennesket er ondt av natur, vil bare de sterkeste overleve. Politikkens mål er å sørge for statens overlevelse. Alt fyrsten foretar seg for dette formål, for statens beste, er akseptabelt. Fyrsten kan drepe sin motstander, om det er nødvendig, men kan han voldta hans kone?

Internasjonal politikk i et nytt årtusen

183

Den eksisterer bare så lenge den tjener stormaktenes interesser. Realistene oppfatter internasjonale organisasjoner som virke­ midler i maktkampen mellom statene. Den dagen disse organisa­ sjonene ikke bidrar til å fremme stormaktenes nasjonale interes­ ser, vil de opphøre. På samme måte er frivillige organisasjoner uten særlig betydning. Idémakt har ingen tyngde i forhold til militære og økonomiske ressurser. Internasjonal politikk er derfor en evig kamp om makt for å overleve som stat. Statene og de nasjonale særinteressene står i sentrum. Politikk er kamp om makt. Virkelig samarbeid eksiste­ rer ikke. Alle er ute for å mele sin egen kake i evig konkurranse med andre stater. Egoismen og kynismen står i sentrum. For realistene blir internasjonal politikk derfor en studie av hvordan stater oppnår makt, hvordan de vedlikeholder den, og hvordan de bruker den. Verden er et sjakkbrett som domineres av de mektigste og smarteste spillerne.

Idealismen

Våclav Havel

Idealismen var fremtredende i mellomkrigstiden og en reaksjon på den første verdenskrigens meningsløshet. Første verdenskrig var krigen som skulle gjøre slutt på all krig. Idealistene betoner derfor viktigheten av internasjonalt samarbeid, og nedtoner betydningen av statlig makt. Den som har makt, anvender den for egoistiske formål. Derfor bør den overføres til internasjonale organisasjoner som anvender den til alles beste. Dermed blir det enklere å løse de globale miljøproblemene, styrke folkeretten og sikre menneskerettighetene. Fokus i internasjonal politikk må derfor ikke rettes mot de nasjonale særinteressene, men mot fel­ lesinteressene som forener folk på tvers av nasjonale grenser uten hensyn til etnisk opprinnelse, hudfarge og maktposisjon. Idealistene mener at internasjonal politikk skal gi regler for menneskelig samhandling, slik at freden garanteres og alle får en rimelig del i godene. I et slikt perspektiv blir suverene stater en belastning for internasjonal kontakt og samarbeid. Idealistene hevder derfor at statssystemet ikke er en selvfølge. Den passer ikke inn i dagens virkelighet og bør derfor nedbygges og erstattes av fellesorganer. På lang sikt kan det bety at statene erstattes av

VÅCLAV HAVEL En fremtredende representant for den idealistiske skolen er presiden­ ten i den tsjekkiske republikken, Våclav Havel, som under kommunis­ men var en opposisjonell forfatter. Han hevder at vi må sette allmenn moral og samvittighet foran politikk og økonomi. Vi klarer ikke å løse våre felles problemer hvis alle er opptatt av sin egen maktposisjon.

Internasjonal politikk i et nytt årtusen

overnasjonale organer som har hele verden som sitt ansvars- og beslutningsområde. I mellomtiden bør man arbeide for å styrke det internasjonale samarbeidet gjennom internasjonale organisa­ sjoner. FN bør bli sett på som en aktør på lik linje med statene, og ikke degradert til en møteplass for nasjonale myndigheter.

Hvem har rett - realister eller idealister? Nå kan vi vende tilbake til de omfattende spørsmålene vi reiste i innledningen til denne boken: Er verdenssamfunnet i ferd med å endre karakter? Fører globaliseringen oss fremover mot noe som ligner en «global landsby»? Vi skal søke etter svar ved hjelp av de to analytiske skolene realismen og idealismen - og se hvilke faktorer hver av dem vil trekke frem til fordel for sitt eget syn. Realistene vil først og fremst hevde at grunntrekkene i det inter­ nasjonale systemet fortsatt er de samme; statene er de viktigste aktørene og de opererer under anarkiske betingelser. Statene er alle andre aktører overlegne fordi de har militære styrker og kontroll over befolkning og naturressurser innenfor sitt område. Blant statene er det en klar rangordning mellom stormakter og småstater. Selv om det internasjonale samarbeidet er vesentlig utvidet siden annen verdenskrig, setter ikke dette avgjørende grenser for statenes handlefrihet. Internasjonale organisasjoner har ingen selvstendig makt. Derfor må statene sikre sine interes­ ser gjennom sin egen maktposisjon eller ved å søke samarbeid med andre. Denne tendensen ser vi tydelig i europeisk politikk etter den kalde krigen ved at stater som har brutt ut av sovjetisk dominans, søker sikkerhet gjennom samarbeid med NATO. De stoler ikke på FN-paktens forbud mot aggresjon fordi de vet at FN ikke kan håndheve et slikt forbud. På det økonomiske området ser vi også at enhver stat er seg selv nærmest. Ledere i utviklingsland har i flere tiår arbeidet for at FN skal gripe inn i de økonomiske forbindelsene mellom ves­ ten og den tredje verden slik at utviklingslandene får større pengeoverføringer (utviklingshjelp) og mer makt i verdensøko­ nomien. Dette har ikke gitt resultater av betydning fordi de eta­ blerte makthaverne, de vestlige stormaktene, ikke er interessert i å svekke sin egen maktposisjon. Når de ikke vil godta nye refor­ mer, er det igjen svært lite FN kan gjøre. Og i beskrivelsen av norsk utenrikspolitikk ser vi at selv i et lite land med idealistiske målsettinger, er det ofte egeninteresser som veier tyngst. Norske politikere tar i praksis mest hensyn til norske sikkerhetspolitiske og økonomiske interesser når disse kommer i konflikt med ideelle hensyn. Idealistene, på sin side, vil lete etter andre trekk ved internasjo-

Internasjonal politikk i et nytt årtusen

185

nal politikk ved slutten av 1990-årene for å underbygge sine påstander om at verden er i rask forandring. Først og fremst vil de fremheve områder hvor felles ideer bryter frem og vinner politisk tilslutning på tvers av landegrensene uten at statslederne kan kontrollere det. Menneskerettighetene er det beste eksem­ plet på det. Tanken om at alle mennesker har iboende rettighe­ ter i forhold til myndighetene, har spredt seg over hele kloden i løpet av et slektledd. Fortsatt brytes menneskerettighetene i mange land, men kostnadene ved å gjøre det, blir stadig større fordi frivillige organisasjoner, massemedier, opinion og politi­ kere i andre deler av verden reagerer. Deres protester finner sin vei inn i FN, som gradvis får større muligheter til å påtale over­ grep. Alle disse reaksjonene er uttrykk for at det finnes en felles menneskelig samvittighet. På en lignende måte er miljøvern og bærekraftig utvikling satt på den internasjonale dagsordenen fordi folk er engasjert og organisert. Til tross for at mange statsledere kanskje ikke ønsket det, er de blitt presset inn i et omfattende internasjonalt samar­ beid om miljøspørsmål. Selv om dette kan føre til avtaler som er i strid med deres kortsiktige økonomiske interesser, blir de like­ vel med i samarbeidet fordi det forventes av dem. Idémakt teller, også overfor de mektigste statene. FN har fått større idémakt. Selv de mektigste statene vil helst ha godkjennelse fra FN før de bruker militær makt.

Yl®

I Europa har statene frivillig overført myndighet på viktige saks­ områder til overnasjonale organer innenfor EU. Selv om dette ikke er gjort ut fra ideelle motiver, er det et brudd på den realis­ tiske oppfatningen om hvordan stater vil beskytte sin suvereni­ tet. På en rekke områder, som miljø, menneskerettigheter og handel, ser vi hvordan ikke-statlige aktører stadig engasjerer seg på tvers av landegrensene. Både flernasjonale selskaper og frivil­ lige organisasjoner har ressurser nok til å påvirke internasjonal politikk i saker som angår dem. På denne måten undergraves regjeringenes kontroll over samhandlingen mellom landene. Det er med andre ord fullt mulig å finne støtte for begge disse motstridende oppfatningene i dagens verden. Fortsatt har sta­ tene en sentral posisjon i internasjonal politikk. Statslederne fortsetter sitt sjakkspill om makt og posisjoner. Men samtidig er det økende erkjennelse av at statene på viktige områder er i samme båt. Den gjensidige avhengigheten mellom dem er større. Felles verdier vokser frem ikke minst takket være press fra frivillige organisasjoner. Samhandlingen over landegrensene ivaretas av selskaper og massemedier som i stor grad ligger uten­ for statenes kontroll. Fremtiden er like usikker og utfordrende som den alltid har vært. Ingen har monopol på hvordan verden skal se ut.

Begreper og organisasjoner Aggresjon Angrep på en uskyldig part.

Malaysia, Singapore, Thailand, Vietnam, Burma og Laos.

port, miljø, forskning, undervis­ ning og kultur.

Aktør Deltaker i politisk prosess, her i internasjonal politikk

Atomklubben De stater som har gjort det kjent at de har skaffet seg atom­ våpen.

Den frie faglige internasjonale, ICFTU Sammenslutning av uavhengige fagforeninger med tyngdepunkt i den vestlige verden.

Alleuropeisk sikkerhet Ordninger som omfatter sikker­ het på begge sider av det gamle skillet mellom øst og vest i Europa. Amsterdamtraktaten EUs «grunnlov», sist revidert ved toppmøtet i Amsterdam i 1997.

Avskrekking Forsvars- eller sikkerhets­ politiske tiltak som tar sikte på å gjøre kostnadene ved et angrep så store at en potensiell fiende lar være å angripe.

Anarki Politisk system uten overordnet myndighet.

Beroligelse Forsvars- eller sikkerhets­ politiske tiltak som tar sikte på å vise at man ikke har aggressive hensikter.

Andreslagsevne Evnen til å gjengjelde et kjerne­ fysisk overraskelsesangrep med egne atomvåpen.

Boikott Det å nekte å handle med en bestemt vare med et bestemt land eller selskap.

Asian-Pacific Economic Cooperation forum, APEC Økonomisk samarbeid mellom Australia, Brunei, Canada, Chile, Hongkong, Indonesia, Japan, Korea, Kina, Malaysia, Mexico, New Zealand, Papua Ny-Guinea, Filippinene, Singapore, Taiwan, Thailand, USA.

Association of South-East Asian Nations, ASEAN Økonomisk samarbeid mellom Brunei, Filippinene, Indonesia,

Den internasjonale domstolen i Haag Opprettet som en del av FNpakten etter annen verdenskrig for å dømme i konflikter mellom statene. Har i praksis hatt meget begrenset betydning fordi den bare kan dømme i konflikter hvor partene uttrykkelig aksep­ terer dens myndighet.

Bærekraftig utvikling Økonomisk utvikling som tilfredsstiller dagens behov uten å undergrave ressursgrunnlaget for fremtidige generasjoner.

Den nordamerikanske frihandelsorganisasjonen, NAFTA Organisasjonen består av USA, Canada og Mexico, og tar sikte på å fjerne hindringene for han­ delen mellom medlemsstatene. Det skal også utformes felles regler blant annet på miljøområ­ det. I tillegg er det opprettet fel­ les institusjoner som skal over­ våke at reglene blir fulgt i praksis.

Den euroarktiske Barentsregionen Består av Russland, Norge, Fin­ land og Sverige. De fire regje­ ringene og de ni nordligste fyl­ kene i disse landene samarbeider innenfor handel, industri, trans­

Den tredje verden Løs sammenslutning av stort sett tidligere kolonistater som ble uavhengige i 1950- og 60-årene. Begrepet kom etter hvert til å bli en samlebetegnelse for de fleste utviklingslandene.

Begreper og organisasjoner

Det euroatlantiske samarbeidsrådet, EAPC Et forum for kommunikasjon mellom tidligere fiender, tidli­ gere NACC (se NACC).

Etnisk rensning Fordrivelse eller likvidering av en etnisk gruppe, for eksempel jødene under annen verdenskrig.

sikkerhet og styrke sin evne til å gjennomføre selvstendige mili­ tære aksjoner på sitt eget konti­ nent.

EU

EØS-avtalen Avtale om det europeiske økono­ miske samarbeidsområdet mel­ lom EU på den ene siden og Norge, Island og Liechtenstein på den andre.

Det internasjonale energibyrået, IEA Består av de fleste landene i Vest-Europa og Nord-Amerika, Australia, Japan og New Zea­ land. Er OPECs internasjonale motpart og ivaretaker av forbrukerlandenes interesser i oljemarkedet.

EU-domstolen

Det internasjonale pengefondet, IMF Internasjonal organisasjon opp­ rettet i 1945 for å fremme pengepolitisk samarbeid mellom statene. Hovedformålet er å bidra til vekst i verdenshandelen og pengepolitisk stabilitet mel­ lom medlemsstatenes valutaer. De fleste land i verden er nå medlemmer.

E U-kommisjonen

Det nordatlantiske samarbeidsrådet, NACC Bestod av både NATO- og tidli­ gere Warszawapakt-land. For­ målet med NACC var først og fremst å ha et forum for kom­ munikasjon mellom tidligere fiender. Våren 1997 ble NACC erstattet av EAPC (Det euroat­ lantiske samarbeidsrådet), som skal videreføre, utbygge og for­ sterke NACCs arbeid.

Drivhuseffekt Oppvarming av kloden som skyldes opphoping av gasser i atmosfæren, blant annet CO2, som fanger opp solstråling reflektert fra jordoverflaten. Drivhusgasser Gasser som bidrar til drivhusef­ fekten og dermed til klimaen­ dring, hovedsakelig CO2 og metan.

187

Domstolen har femten medlem­ mer som oppnevnes blant frem­ tredende jurister i medlems­ landene. De skal fortolke EUs lovverk og dømme i rettstvister mellom medlemslandene og mellom borgere og nasjonale myndigheter.

I EU-kommisjonen har de fem største medlemslandene, Frank­ rike, Italia, Storbritannia, Tysk­ land og Spania to plasser hver. De øvrige ti har én plass hver. I EU-kommisjonen tas det fler­ tallsavgjørelser, selv om man til­ streber enighet. EU-kommisjo­ nen har enerett på å fremsette lovforslag, først for Ministerrå­ det, siden for Europaparlamentet. Europaparlamentet

En felles folkevalgt forsamling, som har lovgivningsmyndighet innenfor bestemte rammer. Her sitter 626 representanter som velges hvert femte år av innbyg­ gerne i de 15 medlemslandene i EU.

Flernasjonale selskaper Foretak med hovedkontor i ett land og virksomheter i flere andre.

FN Hovedforsamlingen

Omfatter alle medlemsstatene med én stemme hver, diskuterer alle saker på FNs dagsorden, vedtakene er ikke bindende. Sikkerhetsrådet

FNs viktigste organ, skal løse tvister og forhindre krig, fatter vedtak om fredsbevarende ope­ rasjoner, 15 medlemmer, hvorav fem faste - USA, Russland, Storbritannia, Frankrike og Kina - har vetorett.

Ministerrådet

FN-pakten Avtale om opprettelse av FN og om organisasjonens oppgaver og organer inngått i 1945, står fort­ satt ved lag med mindre endringer.

Det viktigste EU-organet, kalles også Unionsrådet. Her møtes ministrene fra medlemsstatene mange ganger i året for å disku­ tere og avgjøre saker innenfor deres ansvarsområde. Minister­ rådet har lovgivende myndighet i samarbeid med Europaparla­ mentet.

FNs krigsforbryterdomstoler Opprettet av Sikkerhetsrådet for å etterforske og dømme i saker som gjelder brudd på menneske­ rettighetene og krigens folkerett etter borgerkrigene i det tidli­ gere Jugoslavia, Rwanda og Sierra Leone.

Europeisering av sikkerhetspolitikken De europeiske landene skal ta større ansvar for sin egen

Folkerett Rettsregler mellom stater, kan både være skriftlige avtaler og sedvane.

Begreper og organisasjoner

Fossilt brensel Olje, gass og kull. Fredsbevarende operasjoner FN-innsats av militære styrker for å sikre gjennomføring av en fredsavtale. G7/G8-gruppen Uformell stormaktsgruppering som samles til jevnlige topp­ møter, består av USA, Stor­ britannia, Frankrike, Tyskland, Italia, Canada, Japan og Russ­ land. General Agreement on Tariffs and Trade, GATT Generalavtalen for toll og han­ del av 1948 er en uavhengig internasjonal organisasjon som samarbeidet for å fjerne hin­ dringer for handelen mellom landene. GATT er forløperen til WTO, som ble opprettet i 1995.

Globalisering Økende samhandling om øko­ nomi, kultur, miljø eller sikker­ het som skaper tettere avhengig­ het mellom menneskene i ulike land over store avstander på tvers av hele kloden.

Hegemoni Overlegen maktposisjon som innebærer at en stat er mektigere enn alle andre konkurrerende stater til sammen. Humanitær intervensjon Bruk av militærmakt for å beskytte befolkningen i et område mot overgrep.

Ikke-innblandingsprinsippet Hovedregel i FN om at alle stater har rett til å styre seg selv uten inngrep eller trusler uten­ fra.

Indre marked Fri bevegelse av personer, varer,

penger og tjenester mellom EU-landene (også kalt de fire friheter). Indre utenrikspolitiske faktorer De aktører og interesser som påvirker utformingen av uten­ rikspolitikken i Norge.

Industriland (i-land) Land hvor industri har erstattet landbruk som grunnlaget for økonomien, høy levestandard og høyt utdanningsnivå.

Institusjoner Myndighetsorganer som tar offentlige beslutninger, som Stortinget, kommunestyret, for­ valtningen og domstolene. Internasjonal politikk Samhandling mellom stater og andre aktører om fordeling av viktige goder i verdenssam­ funnet.

Kapitalflukt Penger som blir ført ut av lan­ det, på lovlig eller ulovlig vis. Konfliktårsaker som kan føre til krig - ideologisk strid - kamp om landområder eller naturressurser - etniske motsetninger - religiøse motsetninger - militære styrker som skaper frykt hos motparten

arbeidet for å hindre klima­ endring. Legitimitet At noe oppfattes som rettmessig eller rettferdig. Her brukt i den betydning at en organisasjon anerkjennes retten til å ta bestemte beslutninger, og at disse beslutningene blir respek­ tert.

Liberalisering av handel Politikk som tar sikte på å fjerne flest mulig hindringer for inter­ nasjonal handel slik at varer og tjenester kan flyte så fritt som mulig over landegrensene. Kalles også frihandelspolitikk.

Lukket beslutningsprosess En prosess med få aktører hvor man forsøker å unngå publisitet før saken er avgjort. MERCOSUR Handelsorganisasjon mellom Brasil, Argentina, Uruguay og Paraguay.

NAFTA Nord-amerikansk frihandelsorganisasjon. Nasjon/etnisk gruppe Et opplevd fellesskap som binder en folkegruppe sammen og gir en følelse av felles identitet.

Krigens folkerett Folkerettslige avtaler som regu­ lerer statenes atferd under krig og væpnet konflikt, blant annet med forbud mot mishandling av fanger og sivile.

Nasjonal likebehandling Grunnleggende prinsipp i EUs indre marked som innebærer forbud mot å diskriminere personer, bedrifter, varer og lignende på grunn av nasjonal opprinnelse. Alle skal behandles likt innenfor unionen.

Kyo to-avtalen Internasjonal avtale som tar sikte på å redusere utslippene av klimagasser i industrilandene og styrke det internasjonale sam­

Nasjonale interesser De materielle godene og verdiene som en stat søker å sikre sitt samfunn gjennomn utenriksog sikkerhetspolitikk.

Begreper og organisasjoner

Nasjonalstat Statsdannelse som bygger på en bestemt nasjon.

Nedrustningsavtale Avtale som reduserer eller avskaffer våpen. NORAD Direktoratet for utviklingssam­ arbeid, underlagt Utenriks­ departementet.

OECD Organisasjon for økonomisk samarbeid og utvikling. Omfat­ ter de fleste land i den vestlige del av verden.

Organisasjonen av oljeeksporterende land, OPEC Stiftet i 1960 for å ivareta deres felles interesser i oljemarkedet. Består av de fleste store olje­ eksportører i den tredje verden med hovedtyngden i området rundt Den persiske golf. Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa, OSSE Omfatter 55 land. Her deltar alle europeiske land pluss USA og Canada, og dessuten de 15 statene som ble dannet på rui­ nene av Sovjetunionen. OSSEs arbeidsoppgaver omfatter euro­ peisk sikkerhet gjennom tillitsskapende tiltak, samarbeid på det økonomiske og vitenskapelige området for å fjerne handelshin­ dringer og fremme menneske­ rettigheter. OSSE avløste KSSE (Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa).

Palestinian Liberation Organization, PLO Palestinske frigjøringsorganisa­ sjonen som har vært sentral i Midtøstenkonflikten. Lederen Yasir Arafat fikk Nobels freds­ pris for 1994. Partnerskap for fred, PFF NATO har inngått separate sikkerhetspolitiske avtaler med en rekke øst- og vesteuropeiske land innenfor dette samarbeids­ programmet.

Petroleum Samlebetegnelse på gass og olje. Politisk integrasjon Gradvis overføring av myndighet fra stater til over­ nasjonale organer. Politisk makt Evne til å få andre til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort. Det for­ utsetter at maktutøveren enten kan straffe ved å holde tilbake et gode eller belønne ved å gi et gode til den annen part.

Proteksjonisme Politikk som tar sikte på å beskytte et lands næringsliv mot konkurranse utenfra. Rustningskontrollavtale En avtale som regulerer antall våpen, deres plassering, bruk og sammensetning.

Overdrapskapasitet Evnen til å utrydde alt biologisk liv på jorden mer enn én gang.

Schengen-samarbeidet Koordinering av innvandrings-, asylpolitikk og ytre grensekon­ troll mellom EU-stater og andre land som frivillig slutter seg til dette.

Overnasjonal myndighet Rett til å ta beslutninger overført fra staten til felles overnasjonale organer.

Sedvaneregler Regler som har vokst frem over lengre tid som en følge av state­ nes praksis.

189

Sikkerhetspolitikk Den delen av utenrikspolitikken som tar sikte på å beskytte en stat mot trusler eller angrep utenfra.

Sivile og politiske rettigheter Stemmerett, rettssikkerhet, organisasjons-, tros-, og ytrings­ frihet.

Strukturtilpasning Omlegging av den økonomiske politikken som Verdensbanken og Det internasjonale penge­ fondet stiller som krav overfor u-landene hvis de skal få bistand fra disse internasjonale organisasjonene. Politikken innebærer blant annet reduserte offentlige utgifter, åpnere han­ del med omverdenen, ned­ skriving av valuta og mindre statlig innblanding i økono­ mien. Suverenitet En stats rett til å kontrollere sitt landområde og styre over inn­ byggerne.

Territoriell integritet Beskyttelse av en stats land­ område og grense mot om­ verdenen. Terrorbalanse Gjensidig trussel om utslettelse basert på partenes andreslagsevne.

Traktat, konvensjon Avtale mellom to eller flere stater. Utenrikspolitikk En stats holdninger og tiltak overfor omverdenen for å sikre sine interesser i saker som angår fordeling av viktige goder.

190

Begreper og organisasjoner

Utenrikspolitisk beslutningsprosess Samhandlingen mellom aktører og interesser som påvirker utfor­ mingen av norsk politikk overfor andre stater.

Utenrikspolitiske verdier De normer for statsatferd som norske myndigheter legger til grunn for sin egen utenrikspoli­ tikk og som man ønsker skal gjelde for alle staters atferd i internasjonal politikk. Utviklingsland (u-land) Land med lav levestandard, lavt utdanningsnivå og stor avhen­ gighet av landbruk eller annen råvareproduksjon.

Verdens Handelsorganisasjon, WTO Internasjonal organisasjon som samarbeider for å fjerne hind-

ringer for handelen mellom landene (tidligere GATT). 131 medlemsland.

Verdensbanken Internasjonal organisasjon opp­ rettet i 194546. Hovedformålet er å låne penger til medlemslan­ dene til gjenoppbyggings- og utviklingsprosjekter. Verdens­ banken spiller i dag en meget viktig rolle i den økonomiske utviklingen over hele den tredje verden. De fleste stater i verden er medlemmer.

Vestunionen, VEU Politisk samarbeidsorganisasjon opprettet i 1948 av Storbritan­ nia, Frankrike, Nederland, Bel­ gia og Luxemburg om militært politisk, økonomisk, sosialt og kulturelt samarbeid. Formålet var å etablere en forsvarsallianse mot en eventuell aggressiv poli­ tikk fra Vest-Tyskland. Nå er de

fleste medlemmene av EU også medlemmer Vestunionen. Det er foreslått å gjøre den til EUs sik­ kerhetspolitiske instrument, men det er ikke oppnådd enighet om dette.

Vetorett Stormaktenes rett til å nekte å godkjenne et vedtak i FNs sikkerhetsråd. Ytre utenrikspolitiske faktorer De aktører og interesser som påvirker utformingen av politik­ ken utenfor Norges grenser.

Økonomiske og sosiale rettigheter Rett til arbeid og inntekt, sosial sikkerhet, skolegang og trygghet for sykdom og alderdom. o

Apen beslutningsprosess En prosess med flere aktører og stor publisitet.

REGISTER A Afghanistan 49 Afrika 13,47, 1 12, 1 13, 128, 134, 136, 138, 139 aggresjon 49, 101, 184, 186 AIDS 51, 140 aktør 14, 17, 18, 30, 75, 126, 169, 172, 175, 178, 186 alleuropeisk sikkerhet 94, 186 allmenn stemmerett 20 Amnesty International 122,126,130 Amsterdamtraktaten 59, 186 anarki 24, 186 anarkiske trekk 24 andreslagsevne 93, 186 Angola 139 APEC 186 Arafat, Yasir 77, 172 Argentina 113 Armenia 38, 101 ASEAN 186 Aserbajdsjan 38, 101 Asia 79, 82, 1 12, 128, 136 atferdsregler 18, 20 atomklubb 104, 186 atomkrig 20 atomkunnskap 106 atommakt 107 atompolitikk 154 atomteknologi 106 Australia 113 avskrekking 154, 155, 166, 186

B Balkan 13,34,95,100,108 Baltikum 38, 101 Bangladesh 116,135 Barentshavet 153 Barentsregionen 156, 186 Barents-samarbeidet 156 basepolitikk 154 BBC 85 befolkningsvekst 138, 144 Belgia 60, 79 Bellona 81 Berlinmuren 94, 100 beroligelse 154, 166, 186 beroliget avskrekking 156 boikott 33, 162, 186 borgerkrig 139 Bosnia-Hercegovina 38, 39, 40, 47, 101, 102,159, 166 Brasil 113,146 Brundtland, Gro Harlem 51 Bulgaria 67 Burkina Faso 19 bærekraftig utvikling 35, 51, 186 C Canada 79, 96,100 CFE-avtalen 97, 99 Clinton, Bill 95 CNN 85, 86 Columbia 164

D Danmark 30,35,60,66, 160 datterselskap 79 Den europeiske union 59 Den internasjonale domstolen i Haag 186 den tredje verden 34, 135, 141, 165, 186 Det europeiske råd 61, 67, 69, 72 domstol 19 drivhuseffekt 143, 144, 187 drivhusgasser 145, 187 dømmende makt 63 E EAPC 94, 187 egeninteresse 30 Egypt 32 elektronisk kommunikasjon 115 Eritrea 139 Estland 37,67,96,153 Etiopia 139 etnisk gruppe 29, 35, 36, 37, 38, 39, 42,188 etnisk rensning 39, 187 EU 32, 59-14, 79, 81, 82, 83, 88, 97, 98, 100, 112, 113, 117, 120, 142, 159, 160, 166, 171, 187 EU-domstolen 62,63,72, 187 EU-kommisjonen 62, 63, 65, 69, 72, 187

Register

euro 60, 65,66 Europaparlamentet 61, 62, 63, 69, 71, 72,187 Europas Forente Stater 59, 68, 69 europeisering 100, 159, 187 europeisk sikkerhet 97 EØS 69 EØS-avtalen 70, 73, 170, 187 F fagforeninger 81 Falkeid, Kolbein 149 FAO 52 fattigdom 133, 134, 135, 137, 138, 165 felles asylpolitikk 66 felles innvandringspolitikk 66 felles utenrikspolitikk 67 Finland 60,67,156,160 flernasjonale selskaper 12,17, 75- 80, 84, 87,88, 120, 141, 174, 185,187 flernasjonale stater 37 FN 19, 22, 29, 35, 45-57, 59, 63, 82, 84, 88, 92, 97, 98, 101, 103, 106, 108, 123, 124, 127, 129, 130, 142, 159, 182, 185, 187 FN-domstolen i Haag 23 FN-pakten 45, 123, 125, 184, 187 FNs krigsforbryterdomstol 22,187 folkeavstemning 176 folkemord 24 folkerett 20,22,23,25, 187 folkerettslig sedvane 21 fossilt brensel 143,188 Frankrike 31, 45, 52, 60, 62, 67, 79, 146 fredsavtale 46, 47 fredsbevarende operasjon 46,49, 104, 165,166,188 fredsdiplomati 164 fri bevegelse 66 frihandel 120 frihandelspolitikk 118 frivillige organisasjoner 17, 75, 81, 87, 88, 129, 142, 146, 185 Frydenlund, Knut 154 G G7/G8-gruppen 188 GATT 119, 188 genmodifiserte matvarer 116 global klimaendring 144 global økonomi 80 globalisering 12, 13, 14, 33, 111, 115, 116, 120, 188 globaliseringsprosess 13 globalt hegemoni 182 Greenpeace 19, 35, 82, 83, 84, 85, 174 Grunnloven 29, 170

H Haugen, Paal-Helge 91 Havel, Våclav 97, 183 hegemoni 181, 188 Hellas 60, 164 HIV 140 Hovedforsamlingen 52, 54, 187 humanitær intervensjon 103,104,188 hvalfangst 35, 174 Hviterussland 104, 112, 153

I ICFTU 81,82, 186 ideal 30,42, 151, 163 idealisme 181, 183 idémakt 31, 32, 39, 41, 84, 120, 185 ideologisk fellesskap 81 ideologisk ressurs 33 IEA 162, 187 ikke-innblandingsprinsipp 46, 104, 123, 124, 126, 128, 188 ikke-spredningsavtale 99, 104, 105, 106,107 ikke-spredningspolitikk 107 ikke-statlige aktører 75-89 IMF 141, 143, 146, 187 India 13, 105, 107, 146 Indonesia 112 indre marked 64, 188 indre utenrikspolitiske faktorer 169, 188 industriland (i-land) 1 12, 129, 133, 136, 145, 165, 188 INF-avtalen 99 institusjoner 19, 188 interesseorganisasjoner 173 internasjonal domstol 22,23 internasjonal maktprestisje 107 internasjonal oljeindustri 78 internasjonal stabilitet 159 internasjonale konflikter 46 internasjonale organisasjoner 17 internasjonalt system 17, 18, 20, 45 Internett 13, 14,87, 116 Irak 33, 106 Iran 106 Irland 60 Island 31,69,71, 100, 106 Israel 38,39,60,62,79, 164

J

Jacobsen, Rolf 27 Japan 78, 79, 112, 113, 1 17,120,142, 146 Johannes Paul 2. 34 Jugoslavia 22, 24, 32, 37, 38, 39, 40, 42, 94, 101, 103, 106, 127 K kald krig 46, 48, 93 kapitalflukt 139, 188 Kashmir 105 Kenya 33 Kina 30, 31, 34, 45, 52, 76, 80, 105, 112, 120, 128, 146 Kirkens Nødhjelp 142 kjernevåpen 107 klimaendring 143, 163 kommunikasjonsteknologi 13 konflikter 32,91,92 konfliktårsaker 94, 188 Kongo 139 konvensjon 21, 189 korrupsjon 138, 139 Kosovo 32, 39,40, 86, 101, 102, 159, 166 Kreftforeningen 81 krigens folkerett 22, 188 krigsforbrytelse 22,24, 187 krisehåndtering 159 Kroatia 40, 102 kurdere 41 kvalifisert flertall 60

191

Kyoto-avtalen 145, 188 Kypros 67, 164

L Lain-Amerika 82, 113, 139 Latvia 37, 67, 96, 153 legitimitet 49, 188 liberalisering 118, 120, 188 Libya 106 Liechtenstein 69, 71 Litauen 38,67,96,153 LO 81 lovgivende makt 63 lukket beslutningsprosess 171,188 Luxemburg 67 M Machiavelli, Niccold, 181, 182 Makedonia 40 Malaysia 78, 112, 134, 135 Malta 29,67 markedsøkonomi 67, 111 massemedier 55, 75, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 126, 175, 185 Mellom-Amerika 164 menneskerettigheter 20, 30, 35, 42, 122-131, 163, 173, 174,185 menneskerettighetsorganisasjoner 126, 127 MERCOSUR 188 Mexico 113 Midtøsten 32,33, 34, 38, 48, 67, 106, 164 militære ressurser 32, 34 militære virkemidler 46 militærmakt 31,49 miljø 133, 143 miljøbevegelse 120 miljøhensyn 80 miljøkatastrofer 80 miljølovgivning 80 miljøorganisasjoner 82, 84 miljøvern 51,68,166 Milosevic, Slobodan 101, 102 Ministerrådet 60, 62, 63, 69, 71, 72, 187 Montenegro 40 målsetting 18,31,88 N NACC 94, 187 NAFTA 118, 186, 188 nasjon 29, 35,36 nasjonal gruppe 188 nasjonal likebehandling 65, 188 nasjonal suverenitet 68 nasjonale interesser 152,188 nasjonale motsetninger 39 nasjonalisme 38 nasjonalstat 36, 189 NATO 20, 32, 41, 86, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 108, 151, 154, 158, 159, 166 Natur og Ungdom 81 Naturvernforbundet 81 naturvernorganisasjoner 82 Nederland 60, 79 nedrustning 97 nedrustningsavtale 98, 189 Nepal 78 New Zealand 113 NHO 81

192

Register

Nicaragua 128 Nigeria 78 NORAD 141, 189 Nord-Afrika 34, 66, 67 Nord-Amerika 34, 75, 78, 79, 82, 112, 113 Nord-Europa 79 Nord-Irland 34 Nordisk Råd 160 Nord-Korea 106 nordområde 156 Nordsjøen 83 nord-sør-konflikt 136, 144 normer 18 Norsk Folkehjelp 142 NRK 85 O OECD 134, 189 OPEC 162, 163, 166, 187, 189 Operasjon Dagsverk 142 organisasjonsfrihet 81, 128, 138 Oslo-avtalen 106, 164 OSSE 96,97, 155, 189 overdrapskapasitet 98, 189 overforbruk 138 overnasjonal myndighet 24, 72, 189 overordnet myndighet 25 overraskelsesangrep 93

P Pakistan 105, 107 palestinere 38,41 Partnerskap for fred 95, 189 pengepolitisk union 66 Peres, Shimon 172 petroleum 160, 189 petroleumspolitikk 162 petroleumsproduksjon 163 PLO 38, 106, 164, 189 Polen 67,95, 100, 111 politisk integrasjon 59,189 politisk makt 31,189 politisk uavhengighet 45 politiske rettigheter 123,142,189 Portugal 60, 67 proteksjonisme 117,119,189 Putin, Vladimir 95 R Rabin, Yitzhak 172 ratifisere 21 realisme 181 regional forsvarsallianse 20 regionale konflikter 105 reservasjonsrett 71 rettssikkerhet 20 Romania 67, 107 Romatraktaten 59 Russland 31, 39, 52, 78, 95, 96, 101, 112, 120, 151, 156, 166 rustningskontroll 97 rustningskontrollavtale 98, 189 Rwanda 24, 127 Røde Kors 81 råvareavhengighet 137 råvarer 137

S samarbeid 93 samer 36 Sametinget 36, 41 samhandling 13, 14, 30, 114, 117 samvittighetsfange 126 Saudi-Arabia 162 Schengen-samarbeidet 66, 189 sedvaneregler 21, 189 Serbia 39,40,41,86 Sierra Leone 24, 127, 139 sikkerhetspolitikk 152, 166, 189 Sikkerhetsrådet 45, 46, 50, 52, 53, 55, 103, 104,165, 187 sivile rettigheter 123, 142, 189 Slovakia 67 Slovenia 40, 67, 102 sosiale rettigheter 123,190 Sovjetunionen 37,38,42,45,46,49, 82,93,94, 96, 100, 106, 111, 116, 134, 136, 153, 158, 181 Spania 60, 62 spedbarnsdødelighet 134 Sri Lanka 164 START Il-avtalen 99 stat 15, 19,22,25,29,30,31,33,34, 41,42,68,72,75,79, 87,88, 124, 175 182, 184 statsmakt 42 statspraksis 21 Stoltenberg, Thorvald 168 Storbritannia 31,45,52,60,62,79, 82, 120, 126, 146 stormakt 19,22,31,42,45,53 Stortinget 19, 24, 46, 61, 72, 137, 173, 175,176 straffetiltak 33,46 strategiske atomvåpen 99 strukturtilpasning 141, 189 Sudan 139 supermakt 30,42,49 suverenitet 19, 104, 189 Svalbard 153, 157 Svalbardtraktaten 157 Sverige 11,35,60,67,79,79,156, 160,176 Syria 106 særorganisasjoner, FN 54 Sør-Korea 112

Takvam, Marie 9 Tanzania 134, 135 temperaturøkning 143 territoriell integritet 29, 45, 189 terrorbalanse 93, 154, 189 terrorisme 106, 158 terskelstater 106 Thailand 112 traktat 21, 189 Tsjekkia 11,67,95,97,100 TV 2 85 Tyrkia 67, 100, 164 Tyskland 60, 62, 63, 65, 79, 93, 94, 120,146 U Ukraina 95, 104, 112, 153

utviklingsland (u-land) 112,129,133, 135, 136, 137, 138, 139, 142, 145, 146,165, 190 UNDP 52 Ungarn 67,78,95, 100, 111 UNHCR 52 UNICEF 52 USA 19, 29, 30, 32, 33, 37, 45, 49, 52, 79,93,94, 96, 98, 100, 117, 120, 142, 146,181 utenrikspolitikk 17, 152, 169,471, 189 utenrikspolitisk beslutningsprosess 169,190 utenrikspolitiske verdier 163,190 utviklingshjelp 32, 141, 142, 158, 165 utøvende makt 63

V valutasamarbeid 66 varebytte 111 Verdens handelsorganisasjon 112, 119 Verdensbanken 119, 133, 141, 142, 146, 190 verdenshegemoni 182 verdensmarked 116 verdensopinion 126 verdenspoliti 19 verdenssamfunn 32 verdensøkonomi 33,111, 113 Vest-Europa 33, 34, 78, 82, 83, 98, 113,129 Vestunionen (VEU) 98, 100, 159, 160,190 vetorett 53, 54, 55, 190 Vietnam 49, 112 væpnet konflikt 20 W Warszawapakten 94, 95, 99 WTO 119,120,190

Y ytre utenrikspolitiske faktorer 169, 190 ytringsfrihet 20, 128, 138

Z Zimbabwe 33 0 økologisk sammenbrudd 144 økonomisk globalisering 111, 113, 114 økonomisk makt 31 økonomisk maktbruk 3 3 økonomisk straffetiltak 33, 46 økonomiske ressurser 32 økonomiske rettigheter 123,190 økonomiske straffetiltak 3 5 ØMU 66 Øst-Asia 113 Østerrike 60 Øst-Europa 67,81, 100, 181 Øst-Tyskland 94 Øst-Vest-konflikten 93

Å åpen beslutningsprosess 171,190