DREPT ADMINISTRATIV PARTEA SPECIALA Curs PDF [PDF]

Zitiervorschau

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

EMILIA LUCIA CĂTANĂ

DREPT ADMINISTRATIV PARTEA SPECIALĂ

curs universitar (format electronic pentru uzul studenților)

Târgu-Mureş 2015

1

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Capitolul I

TEORIA ACTULUI ADMINISTRATIV

I.1. Actul administrativ - specie a actului juridic Sub aspect doctrinar, dintre toate instituţiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului administrativ, ca formă principală de activitate a autorităţilor administraţiei publice a suferit cele mai puţine modificări faţă de perioada postbelică. Ca urmare a evoluţiei acestei problematici la nivel european, concretizată şi în ţara noastră într-o serie de reglementări vizând transparenţa decizională a administraţiei publice, accesul la informaţiile de interes public, soluţionarea într-un termen determinat a petiţiilor, aprobarea tacită a autorizaţiilor etc, cu efecte directe asupra practicii administrative şi a jurisprudenţei instanţelor de contencios administrativ, considerăm însă că există o serie de premise care vor permite în timp o regândire a teoriei actului administrativ. Problema actelor juridice în general are multiple contingenţe cu toate ramurile dreptului, fiind firesc ca ea să preocupe nu numai fiecare ramură a dreptului în parte, ci să formeze în acelaşi timp şi obiectul unor încercări de generalizare, în cadrul teoriei generale a dreptului, a rezultatelor obţinute în diferitele domenii juridice speciale de cercetare. Cu toate acestea este vorba despre o instituţie analizată mai ales în lucrările de drept civil. Astfel, actele juridice reprezintă manifestări de voinţă făcute cu intenţia de a produce efecte juridice, ce puteau consta în crearea, modificarea sau suprimarea de reguli sau situaţii juridice sau de drepturi subiective, precum şi în atribuirea în favoarea unor indivizi determinaţi a unor anumite situaţii juridice generale şi legale. În cazul actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esenţială care se mai apune, pentru a ajunge la definirea acestora, priveşte autoritatea emitentă. A administra, sublinia un mare specialist de drept administrativ, înseamnă a face acte juridice care stabilesc drepturile şi obligaţiile respective ale persoanelor publice şi ale particularilor şi a realiza masa operaţiunilor intelectuale şi materiale pe care le solicită satisfacerea interesului general. Potrivit unei poziţii răspândite în doctrina postbelică, activitatea organelor administraţiei de stat se caracteriza prin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice şi operaţiuni materiale tehnice, teză valabilă şi prezent, după cum se apreciază în doctrina actuală. Deosebirea între faptele juridice materiale şi actele juridice constă în principal în următoarele: în cazul actelor juridice, efectul juridic este consecinţa directă a unei manifestări de voinţă, pe când în cazul faptelor juridice materiale, el se produce chiar în lipsa unei manifestări de voinţă, cu condiţia ca un fapt cu o obiectivitate proprie, de cele mai multe ori o transformare sau o pierdere în lumea materială, să se fi produs în condiţiile prevăzute de lege. La rândul lor, operaţiunile tehnico-administrative reprezintă acţiuni realizate în

2

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

principal de autorităţile administraţiei publice şi de funcţionarii acestora prin care se ajunge ia adoptarea sau la aplicarea actelor administrative, asemenea activităţi putând fi desfăşurate şi la nivelul unor servicii care aparţin puterii legislative sau judecătoreşti, dar ca activităţi complementare. Potrivit altui autor, operaţiunile administrative sunt forme concrete de realizare a administraţiei publice, a activităţii executive săvârşite de autorităţi şi instituţii publice în realizarea sarcinilor conferite lor prin lege, care nu produc prin ele însele afecte juridice, indiferent dacă însoţesc sau nu un act juridic. În mod excepţional, ele produc efecte juridice, dar numai în condiţiile şi cazurile expres prevăzute de lege. Operaţiunile şi faptele materiale ale autorităţilor administraţiei publice sunt clasificate în doctrina actuală în: operaţiuni tehnico-administrative (de putere, de administraţie internă, ce pot fi la rândul lor producătoare de efecte juridice şi neproducătoare de efecte juridice); operaţiuni de realizare a serviciilor publice (în domenii variate) şi operaţiuni tehnicomateriale (în domeniul economic şi industrial). Prin urmare, autorităţile administraţiei publice îşi concretizează activitatea fie în forme producătoare de efecte juridice proprii, în sensul că schimbă ceva din ordinea juridică existentă, fie în forme care nu sunt concepute şi realizate cu acest scop nemijlocit, cum ar fi operaţiunile, faptele direct productive. În acelaşi context, pornind de la premisa că majoritatea actelor juridice care intervin în activitatea autorităţilor administraţiei publice o formează actele administrative ce au un caracter unilateral, în doctrină se adaugă acestora şi contractele administrative supuse şi ele unui regim de putere precum şi contractele civile, încheiate de autorităţile administraţiei publice, în calitatea lor de persoane juridice de drept civil, supuse regimului de drept comun.

I.2. Definiţia actelor administrative. Caracteristici şi clasificare I.2.1. Definiţia actelor administrative Noţiunea de act provine de la latinescul actum, însemnând a lucra, a face, a acţiona. În ceea ce priveşte noţiunea de act administrativ, remarcăm că, de-a lungul timpului, s-a folosit atât conceptul de act administrativ cât şi cel de act de drept administrativ, pornindu-se de la premisa că folosirea noţiunii de act administrativ urmăreşte să pună accentul pe ideea de activitate, în timp ce utilizarea noţiunii de act de drept administrativ evocă ideea de regim juridic aplicabil. Mai mult, s-a arătat că, termenul de act administrativ, spre deosebire de cel de act de drept administrativ, prezenta inconvenientul de a nu evoca destul de clar ideea că un asemenea act este supus în privinţa elaborării şi a efectelor juridice unui regim juridic diferit de cel al unui act civil al administraţiei de stat, deoarece formularea act administrativ putea duce cu gândul la orice act emanând de la un organ al administraţiei de stat, şi nu doar un act prin care acest organ, în temeiul autorităţii cu care este învestit îşi impune pe cale unilaterală voinţa. În doctrina actuală, se apreciază că noţiunea de act administrativ este mai adecvată, pe de-o parte, deoarece este utilizată atât în Constituţie cât şi în legislaţie, iar pe de altă parte, deoarece a fost îndelung folosită în doctrină şi practică. Astfel, actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a autorităţilor administraţiei publice şi în secundar şi a altor autorităţi publice, ce constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti. Sesizăm totodată că un eminent profesor de drept administrativ continuă să trateze

3

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

actele de drept administrativ, definindu-le ca manifestări unilaterale de voinţă ale organelor de stat legate de intenţia de a produce efecte juridice, în acord cu legea, garantate, în realizarea lor, prin forţa de constrângere a actului. Nu în ultimul rând, apreciem ca relevantă definirea recentă a actului administrativ ca fiind forma juridică principală de activitate a administrației publice, care constă într-o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative.

I.2.2. Caracteristicile actelor administrative Caracteristicile actelor administrative reprezintă acel ansamblu de însuşiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinând diverselor ramuri de drept. În literatura de specialitate au fost identificate următoarele trăsături ale actului administrativ, de care ne vom ocupa în cele ce urmează, şi anume: este forma juridică principală a activităţii autorităţilor administraţiei publice, este o voinţă juridică unilaterală, este emis numai în realizarea puterii publice şi are un regim juridic specific, în centrul căruia se află legislaţia specială în materia contenciosului administrativ. a) Actul administrativ este forma juridică principală a activităţii autorităţilor administraţiei publice. Astfel, actul administrativ reprezintă una din formele cu semnificaţie juridică prin care autorităţile administraţiei publice îşi realizează competenţa şi implicit sarcinile ce le revin. b) Actul administrativ reprezintă o voinţă juridică unilaterală. Potrivit doctrinei, caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului administrativ potrivit căreia el este emis fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora le este destinat sau cu privire la care generează drepturi sau obligaţii. Scopul în vederea căruia această manifestare de voinţă a fost făcută nu este suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea să-i atribuie efectele urmărite de autorul ei. Altfel spus, e necesar să existe o deplină concordanţă între voinţă, scopul manifestării de voinţă şi efectele pe care legea i le recunoaşte. Actul administrativ apare ca exteriorizarea voinţei interne a unei structuri administrative de a produce în mod direct efecte juridice, ea trebuind să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva din ordinea juridică existentă până în momentul manifestării ei. În legătură cu caracterul unilateral al actului administrativ în literatura de specialitate s-au conturat următoarele precizări: actul administrativ s-a emis cu participarea mai multor persoane fizice; este cazul actelor administrative care concretizează decizii ale unor organe de conducere colectivă (colegiale), fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe, potrivit cvorumului prevăzut de lege; s-a pus problema de a şti dacă acordul de voinţă care intervine în vederea emiterii actului administrativ nu este de natură a înlătura caracterul unilateral al acestuia; astfel, în doctrina administrativă s-a susţinut în mod constant că, în astfel de cazuri, voinţa fiecărei persoane nu are relevanţă decât în cadrul mecanismului decizional administrativ; caracterul unilateral al

4

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

actului administrativ nu decurge din numărul de persoane fizice care participă la adoptarea acestuia, ci din faptul că acele persoane fizice acţionează în vederea realizării competenţei organului administrativ; cu alte cuvinte, în acest caz, manifestările de voinţă ale subiectelor participante converg spre acelaşi efect juridic, în final realizându-se o singură voinţă juridică; actul administrativ s-a emis cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unei structuri administrative şi a unei structuri nestatale; în această situaţie, este vorba despre caracterul unor hotărâri comune, putându-se întâlni trei cazuri: acte ale unor autorităţi ale administraţiei publice situate la acelaşi nivel, acte ale unor autorităţi ale administraţiei publice situate la nivele ierarhice diferite şi acte comune ale unor autorităţi ale administraţiei publice şi ale unor structuri nestatale; şi faţă de aceste tipuri de acte, în doctrină, s-a susţinut constant că ne aflăm în prezenţa unui act unilateral şi nu a unui act contractual, deoarece „acordul de voinţă" dintre o structură administrativă şi alt subiect de drept intervine, ca şi în ipoteza anterioară, pentru a realiza o singură voinţă juridică; actul administrativ s-a emis la cererea prealabilă; această situaţie se întâlneşte frecvent în practică, autorităţile administraţiei publice fiind sesizate în mod obişnuit cu cereri din partea altor subiecte de drept; în acest caz, prezintă interes, din punctul nostru de vedere, cazul în care cererea prealabilă aparţine unui alt subiect de drept care urmează să fie beneficiarul actului administrativ respectiv; astfel, în doctrină s-a pus problema de a şti care este semnificaţia juridică a renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv; cu alte cuvinte, s-a pus problema dacă într-o asemenea situaţie actul administrativ mai produce efecte juridice, dacă renunţarea beneficiarului are semnificaţia unei modalităţi de încetare a producerii de efecte juridice; în atare situaţii, ne raliem opiniei potrivit căreia renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la acesta nu afectează valabilitatea actului, ci el continuă să producă efecte juridice până în momentul revocării sale de către organul emitent; c) Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice. Astfel, actul administrativ concretizează voinţa autorităţii administrative ca subiect de drept învestit cu putere publică. Din această caracteristică rezultă două trăsături esenţiale ale actelor administrative: obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu. Potrivit doctrinei, actul administrativ este obligatoriu : ▪ pentru toate subiectele de drept care intră sub incidenţa dispoziţiilor sale; ▪ pentru autoritatea emitentă atâta vreme cât el nu a fost abrogat, revocat sau anulat ; ▪ pentru autoritatea administrativă ierarhic superioară celei emitente, situaţie în care trebuie făcută distincţie între actele administrative normative şi actele administrative individuale; actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior până când acesta din urmă va emite, la rândul lui, un act normativ cu un conţinut contrar, act care, având o forţă juridică superioară, îl va abroga pe cel al organului inferior iar actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atât timp cât acesta nu îl anulează (revocă) în condiţiile prevăzute de lege.

5

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Caracterul executoriu al actului administrativ se datorează faptului că este emis de o autoritate a administraţiei publice, învestită prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce îi conferă valoare obligatorie pentru orice persoană fizică şi juridică căreia i se adresează. d) Actul administrativ are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ. Această trăsătură permite diferenţierea actului administrativ emis în principal de autorităţile administraţiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autorităţi publice, cum sunt, spre exemplu, actele pronunţate de autorităţile judecătoreşti.

1.2.3. Clasificarea actelor administrative Actele administrative prezintă o mare varietate, ţinând seama de diversitatea de situaţii şi de relaţii sociale în care sunt angajate organele administraţiei publice . Aceste considerente determină necesitatea de a le clasifica în funcţie de o serie de criterii, după cum urmează: a) După categoria organului de la care emană, distingem între: acte care emană de la autorităţi ale administraţiei publice centrale, acte care emană de la alte autorităţi publice decât cele ale administraţiei publice centrale, acte care emană de la autorităţi de stat în teritoriu, acte care emană de la autorităţile administraţiei publice locale, acte care emană de la structuri private, în baza împuternicirii date prin lege sau de o autoritate publică (denumite de unii autori ca fiind acte administrative prin delegaţie); b) După competenţa materială a autorităţii emitente, distingem între: acte administrative cu caracter general sau acte de administrare generală, aparţinând autorităţilor administraţiei publice cu competenţă materială generală şi acte administrative de specialitate sau acte de administrare specială, aparţinând autorităţilor administraţiei publice cu competenţă materială specială, pe de altă parte; c) După competenţa teritorială a autorităţii emitente, distingem între: acte administrative ale autorităţilor administraţiei publice centrale, ce produc efecte pe întreg cuprinsul ţării şi acte administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale, ce produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care funcţionează autorităţile care le emit, pe de altă parte; facem precizarea că, actele autorităţilor administraţiei publice locale nu pot conţine reglementări contrare celor prevăzute în actele autorităţilor administraţiei publice centrale; d) După gradul de întindere a efectelor juridice, distingem între: acte administrative normative, acte administrative individuale şi acte administrative cu caracter intern. Actele administrative normative conţin reguli generale şi impersonale, asemeni legilor, se adresează tuturor, oricine putând intra sub incidenţa lor la un moment dat, spre

6

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

deosebire de actele administrative individuale, care se adresează unor persoane fizice sau juridice determinate; cu privire la această clasificare, în literatura de specialitate s-a emis opinia potrivi căreia niciodată actele individuale nu pot încălca actele normative . În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter intern, acestea sunt actele care, potrivit doctrinei, se aplică în interiorul unui organ al administraţiei publice, producând efecte doar faţă de personalul acestuia, funcţionari publici sau angajaţi contractuali. Este vorba, în general, despre acte numite regulamente de ordine interioară sau circulare. e) după conţinutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul căruia i se adresează, acte de atribuire a unui statut personal, acte de aplicare a constrângerii administrative şi acte cu caracter jurisdicţional. Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoaşte o activitate anterioară a persoanelor în favoarea cărora se emit şi li se conferă un complex de drepturi, în condiţiile cerute de lege, fiind vorba, spre exemplu, despre o diplomă de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare etc. Actele de aplicare a constrângerii administrative se caracterizează prin faptul că instituie constrângerea administrativă sub forma sancţiunii, exemplul tipic constituindu-l procesul-verbal de constatare şi de sancţionare a unei contravenţii. Actele administrative cu caracter jurisdicţional reprezintă acte administrative tipice, întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţă de adevăr legal şi după o procedură bazată pe principiile independenţei şi contradictorialităţii, litigii apărute la nivelul administraţiei active. f) Din punct de vedere al obiectului lor, distingem între categorii de acte administrative care au ca obiect: o dispoziţie generală, precum actele-reguli, o situaţie juridică individuală, precum actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut general, precum sunt actelecondiţiuni . Actele-reguli sunt actele prin care se formulează regulile de drept generale şi impersonale sau se stabilesc situaţii juridice de aceeaşi natură. Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se modifică sau se suprimă drepturile sau situaţiile juridice individuale şi subiective. Actele-condiţie sunt actele prin intermediul cărora se aplică unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situaţie generală legală. g) După numărul manifestărilor de voinţă pe care le încorporează, distingem între: acte administrative care conţin o singură manifestare de voinţă şi acte administrative complexe, care conţin două sau mai multe manifestări de voinţă . Potrivit doctrinei, faptul că actele complexe cuprind mai multe manifestări de voinţă atrage două importante consecinţe practice : ▪ în primul rând, un asemenea act nu şi-ar putea înceta producerea de efecte juridice printr-un act ce ar conţine manifestarea de voinţă numai a unuia sau a unora dintre organele care au participat la adoptarea lui, ci ar fi necesar un act cuprinzând manifestările de voinţă ale tuturor organelor ce au elaborat în comun actul anterior ori un act al unui organ superior tuturor celor emitente. ▪ în al doilea rând, acţiunea în justiţie se va îndrepta împotriva tuturor organelor participante la emiterea lui.

7

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

I.3. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative I.3.1. Legalitatea actului administrativ În cazul actelor administrative avem în vedere condiţiile de valabilitate (validitate) ale acestora, elementul central reprezentându-l legalitatea, analizată diferit în doctrină în raport cu oportunitatea. Legalitatea este analizată în doctrina de specialitate ca o dimensiune esenţială a statului de drept. Potrivit Constituţiei României, republicată, România ca stat de drept, democratic şi social (art. 1 alin.3). Profesorul Tudor Drăganu defineşte statul de drept ca fiind un stat care, organizat pe baza principiului separaţiei puterilor statului, în aplicarea căruia justiţia dobândeşte o reală independenţă, şi urmărind prin legislaţia sa promovarea drepturilor şi libertăţilor inerente naturii umane, asigură respectarea strictă a reglementărilor sale de către ansamblul organelor lui, în întreaga lor activitate. Majoritatea autorilor califică legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative, în doctrină arătându-se în acest sens că principiul legalităţii semnifică: - pe de o parte, supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuind să se supună legii, începând, se înţelege, cu legea fundamentală şi respectând principiul ierarhiei actelor juridice; - pe de altă parte, baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept trebuind să se încadreze în limitele dreptului. Principiul legalităţii în doctrina românească a fost analizat în mod diferit de cele două mari Şcoli de drept public, în corelaţie cu oportunitatea. Astfel, → şcoala de la Cluj a conceput legalitatea şi oportunitatea ca două condiţii distincte de validitate a actelor administrative; → şcoala de la Bucureşti, în schimb, a conceput legalitatea ca o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a unui act administrativ. Din această perspectivă, oportunitatea ne apare ca un element al legalităţii, nu ca o condiţie de validitate de sine stătătoare. Ca urmare, legalitatea actului administrativ poate fi definită ca reprezentând conformitatea actului respectiv cu legea fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative care au o forţă juridică superioară. Într-o formulare generică, prin legalitatea actelor administrative înţelegem obligativitatea conformării acestora dispoziţiilor constituţionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative având o forţă juridică superioară. Oportunitatea actului administrativ, potrivit şcolii de drept bucureştene, se regăseşte chiar în puterea discreţionară de care dispune administraţia, înţeleasă ca acea marjă de libertate, de apreciere lăsată la latitudinea funcţionarului public de a alege între mai multe căi posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor. Aceasta derivă din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi egale, în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit. Ea relevă astfel calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât şi o nevoie socială determinată, într-un timp şi loc date. Dacă legalitatea evocă faptul că actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezintă conformitatea actului administrativ în mod prioritar cu spiritul legii, fără a se identifica cele două noţiuni. In opinia regretatului profesor Iovănaş, reputat reprezentant al Şcolii de la Cluj „prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii" . Totodată, noţiunea de oportunitate a fost considerată de un alt eminent autor al şcolii de drept clujene ca fiind acea caracteristică a actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia numită şi 8

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

actualitate. În acelaşi spirit evocat de autorii citaţi anterior, în doctrină se apreciază că oportunitatea unui act administrativ este stabilită în funcţie de anumite criterii de referinţă, respectiv: 1. un prim criteriu este cel de timp, mai exact momentul în care este emis un act administrativ. Prin acest criteriu se urmăreşte să se respecte: - specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă; - valorile cutumiare ale locului respectiv, tradiţiile şi obiceiurile specifice; - nevoile reale ale unei unităţi administrativ-teritoriale în care urmează să se producă efectele juridice ale actului administrativ respectiv; 2. un al doilea criteriu este cel reprezentat de mijloacele pe care le implică aplicarea în practică a unui act administrativ. Menţionând distincţia dintre cele două puncte de vedere, cel fundamentat la Cluj, potrivit căruia strict necesară este respectarea condiţiilor de legalitate, şi cel fundamentat la Bucureşti, potrivit căruia, strict necesară este şi respectarea condiţiei oportunităţii, înţeleasă ca o consecinţă a aprecierii organului administraţiei publice, un autor e de părere că această condiţie a oportunităţii apare, de regulă, în legătură cu actele administrative normative, nu şi cu actele administrative individuale.

I.3.2. Forma actului administrativ În ceea ce priveşte forma ca şi condiţie de valabilitate a actului administrativ, doctrina a fost întotdeauna consecventă în a susţine necesitatea ca actul administrativ să îmbrace, de regulă, forma scrisă, Constituţia şi reglementările legale în vigoare prevăzând obligativitatea publicării lor. Obligativitatea formei scrise, desprinsă din caracterul obligatoriu al publicării acestora, vizează atât acte administrative cu caracter normativ, cât şi acte administrative cu caracter individual, în această ultimă categorie fiind incluse hotărârile de Guvern, care pot avea şi caracter individual, şi decretele Preşedintelui, care după unii autori au numai caracter individual, iar după alţi autori pot avea şi caracter normativ şi caracter individual. Regretatul profesor univ. Antonie Iorgovan aduce următoarele argumentele care legitimează regula formei scrise a actului administrativ: necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actului; necesitatea executării şi respectării de către cei care cad sub incidenţa actului; necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu; d) necesitatea verificării legalităţii lui în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventualele vicii de legalitate ale actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis; e) realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. În ceea ce priveşte anumite acte administrative cu caracter individual, se acceptă totuşi că, deşi îmbracă, de regulă, forma scrisă, ele pot îmbrăca şi forma orală. Exemplul care se dă în literatura de specialitate este avertismentul care, potrivit prevederilor Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât şi forma orală. În opinia noastră, un astfel de caz reprezintă o excepţie, practica administrativă fiind dominată de forma scrisă pe care o îmbracă actele administrative, fie că au caracter normativ fie că au caracter individual. În acest sens sunt elocvente, de altfel, prevederile proiectului Codului de procedură administrativă, care dispune la art.110 alin. 1 că „Actele administrative se emit/adoptă în forma scrisă.” Forma scrisă reprezintă o condiţie de validitate a actului, ea fiind impusă ad validitatem şi nu ad probationem. De necesitatea formei scrise doctrina leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară

9

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

a actului, respectiv: ▪ Limba în care este redactat actul. Potrivit art. 13 din Constituţie, limba oficială în România este limba română; rezultă că şi actele autorităţilor administraţiei publice vor fi emise/ adoptate în limba română; cu titlu de exemplu, potrivit dispoziţiilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, actele administrative emise sau adoptate de către consiliile locale se scriu în limba română; ▪ Motivarea actului administrativ. Potrivit doctrinei, dacă anterior adoptării Constituţiei din 1991, motivarea era privită doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdicţionale, de lege ferenda propunându-se extinderea acestui principiu la toate actele administrative, în prezent, se apreciază, într-o viziune cu adevărat reformatoare în această chestiune, că ideea motivării oricărui act administrativ rezultă implicit din dispoziţiile Constituţiei, cel puţin din dreptul la informaţie consacrat constituţional, reprezentând o obligaţie corelativă a autorităţilor administraţiei publice. Având în vedere consacrarea constituţională a dreptului la informaţie al persoanei (art. 31 din Constituţie), se apreciază că: -motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative chiar dacă din legislaţia adoptată în această perioadă putem distinge între modalitatea de aplicare a acestui principiu în raport cu caracterul actului administrativ ca fiind individual sau normativ; -obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective. Astfel, actele normative, supuse regulii publicităţii, se motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub formă de preambul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept şi de fapt care legitimează intervenţia actului juridic respectiv. Spre exemplu, Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor prevede expres obligaţia de a indica în răspunsul trimis petiţionarului temeiul legal al soluţiei adoptate, iar Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public prevede că refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică petiţionarului. De reţinut este faptul că, în proiectul Codului de procedură administrativă este prevăzută obligativitatea motivării tuturor actelor administrative, la art. 23 dispunându-se că: „Actele administrative şi operaţiunile administrative scrise trebuie să fie motivate”. Considerăm că includerea obligativităţii motivării tuturor actelor administrative în proiectul Codului de procedură administrativă reprezintă o consecinţă directă a aprecierii motivării la nivel comunitar ca urmărind o dublă finalitate. Astfel, la nivel comunitar se apreciază în primul rând că motivarea îndeplineşte în primul rând o funcţie de transparenţă în profitul cetăţenilor, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat. În al doilea rând, motivarea permite Curţii Europene de Justiţie să îndeplinească rolul său jurisdicţional, în special în aprecierea puterii discreţionare. Mai mult, exigenţa de motivare este semnificativă în cadrul controlului respectării principiilor de subsidiaritate şi proporţionalitate, pentru a permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia.

I.3.3. Procedura de emitere sau adoptare a actului administrativ În strânsă legătură cu forma scrisă de emitere a actului administrativ este necesar a fi analizată procedura de emitere a acestuia ca şi condiţie de valabilitate. Este vorba de activităţi care premerg şi pregătesc elaborarea actului care va produce

10

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

efecte juridice, fără a produce ele însele efecte juridice şi care sunt realizate fie chiar de către autoritatea emitentă, fie de către un alt organ al administraţiei publice . De remarcat sub acest aspect este iniţiativa codificării procedurii administrative în România care aparţine doctrinei şi practicii administrative, care au semnalat în diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli în ceea ce priveşte procedura administrativă derulată de autorităţile publice. Potrivit capitolului IV alineat 7 litera d) din Tezele prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1360/2008, viitorul Cod de Procedură Administrativă al României are ca obiective: a) reglementarea coerentă a principiilor care guvernează procedura administrativă, cum sunt: - legalitatea; - eficienţa; - interesul public; - buna-credinţă; - egalitatea de tratament; - motivarea activităţii administrative; - recursul administrativ şi accesul la justiţie; - transparenţa; colaborare şi cooperare; - responsabilitate şi răspundere; b) clarificarea unei serii de concepte, termeni şi instituţii în cadrul procedurii administrative, cum sunt: - activitate administrativă, - autorităţi publice, - serviciu public, - regim de putere publică, - act administrativ, - contract administrativ, - operaţiuni administrative şi fapte administrative, - drept de apreciere, - drept vătămat, - interes legitim, - interes public; c) clarificarea regimului juridic al competenţei, respective: - reglementarea şi clarificarea aspectelor privind limitele competenţei, - stabilirea competenţei, - soluţionarea conflictelor de competenţă, delegarea acesteia; d) clarificarea aspectelor incidente procedurii administrative de la iniţierea procedurii şi până la finalizarea acesteia, respectiv: - părţile procedurii administrative, - mijloacele de petiţionare şi înregistrarea petiţiilor, - incidente şi drepturi procedurale, - tipurile de probe admise în cadrul acestei proceduri şi modalităţile de administrare şi prezentare a acestora în faţa autorităţilor publice (investigaţii, procedura de citare, martorii, experţii, declaraţia părţii, audierea, cercetarea la faţa locului), - comunicarea în cadrul procedurii administrative, - costurile procedurii, - modalităţi de finalizare a procedurii administrative (acordul de mediere, minute, soluţionarea petiţiei, refuzul în cadrul procedurii administrative), - răspunderea autorităţilor publice; e) raţionalizarea regimului juridic aplicabil actelor administrative, care presupune: - reglementarea formalităţilor procedurale necesare emiterii/adoptării actelor administrative (tipuri de avize şi majorităţi), - reglementarea regulilor privind adoptarea/emiterea actelor administrative;

11

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

- efectele juridice ale actelor administrative; - executarea actelor administrative, modificarea şi încetarea efectelor juridice ale actelor administrative; f) raţionalizarea regimului juridic aplicabil operaţiunilor administrative, care implică reglementarea categoriilor de operaţiuni administrative, a actelor/înscrisurilor constatatoare ale acestora, forma operaţiunilor administrative; g) clarificarea regimului juridic aplicabil contractelor administrative, care implică precizarea criteriilor de calificare a unui contract ca fiind administrativ şi efectelor juridice ale acesteia; h) reglementarea controlului administrativ în corelaţie cu dreptul de apreciere şi a căilor de atac pe cale administrativă prin consacrarea regulilor şi procedurii aplicabile recursului administrativ graţios şi ierarhic şi recursului administrativ în cazul contractelor administrative. Aceste teze prealabile au fost elaborate în baza art. 26 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,care, până la publicarea şi intrarea în vigoare a Codului de procedura administrativă, constituie actul normative fundamental în materia procedurii de emitere respective de adoptare a actelor administrative. În primul rând, trebuie făcută precizarea că, din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte administrative (spre exemplu, primarul emite dispoziţii respectiv prefectul emite ordine), iar cele colegiale adoptă acte administrative (spre exemplu consiliul local respectiv consiliul judeţean adoptă hotărâri). Pe de altă parte, formele procedurale se clasifică: ▪ în funcţie de momentul în care intervin , identificându-se: a) forme procedurale anterioare emiterii sau adoptării actului; b) forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; c) forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actului. ▪ în funcţie de consecinţele juridice ale acestor forme procedurale, identificându-se: a) forme procedurale care produc prin ele însele efecte juridice; b) forme procedurale care au implicaţii în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative; c) forme procedurale care nu afectează legalitatea actelor administrative. A) Operaţiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activităţi care nu produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producător de efecte juridice. Dintre operaţiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constând în expertize, referate, studii, date statistice, sesizări, propuneri, anchete, procese-verbale, dări de seamă, dezbateri publice, rapoarte etc., probleme teoretice şi practice ridică mai ales avizele şi acordul prealabil, iar, în contextul transparentizării activităţii administraţiei publice sunt de reţinut şi formalităţile anterioare emiterii actului prevăzute în Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică. ►Avizele reprezintă opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită unei autorităţi a administraţiei publice într-o problemă sau mai multe pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză, fiind numite şi acte pregătitoare. Acestea pot fi: - facultative (organul care urmăreşte să emită un act nu este obligat să-l ceară şi nu este obligat să se conformeze acestuia; - consultativ (organul emitent al actului administrativ este obligat să solicite acest aviz dar nu este obligat să se conformeze acestuia) şi - conform (organul emitent al actului administrativ este obligat să solicite avizul şi să se conformeze acestuia); în cazului avizului conform, în doctrină se precizează că,

12

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

totuşi, dacă autoritatea administrativă ce a solicitat avizul nu este de acord cu conţinutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv . După cum susţinem la începutul tratării operaţiunilor procedurale anterioare, avizele, prin ele însele, nu produc efecte juridice. Ele nu modifică, de sine stătător realitatea juridică existentă. Rolul lor constă în a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau a întări legalitatea acestuia. ►Acordul reprezintă consimţământul pe care îl dă un organ public altui organ, în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit act administrativ. El reprezintă tot o manifestare de voinţă a unei autorităţi publice determinate de lege. prin care aceasta îşi exprimă consimţământul la emiterea unui act administrativ de către o altă autoritate publică. In funcţie de momentul în care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ. Precizăm că, în practică, acordul şi-a pierdut din prezenţă în fazele concomitente şi posterioare ale emiterii actelor administrative, rămânând practic doar un acord prealabil. Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziţie cel puţin egală cu cea a emitentului. Acesta nu obligă organul care emite actul administrativ să-l pună în executare, nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar în cazul acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze ca pârât atât organul emitent, cât şi cel care şi-a dat acordul. Doctrina identifică următoarele elemente ale regimului juridic al acordului, indiferent de forma sa: → reprezintă o manifestare de voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ; → emiterea lui, atunci când este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul manifestării de voinţă a două organe, cel care a emis acordul şi cel care a emis actul. Dubla voinţă juridică exprimată a determinat calificarea actelor emise în baza lui, de către doctrină ca „acte administrative complexe". ►Operaţiuni prealabile prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică Potrivit dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 52/2003, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia: → să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, → să afişeze anunţul la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi → să transmită anunţul către mass-media centrală sau locală, după caz; → să transmită proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii; → să transmită anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri către asociaţiile de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate; → să decide în mod obligatoriu organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociaţie legal constituită sau de către o altă autoritate publică. B) Dintre operaţiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des întâlnite în practică şi analizate în doctrină sunt: - cvorumul şi - majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului . Cvorumul şi majoritatea au în vedere doar organele colegiale din administraţia publică, cum sunt: Guvernul, consiliile locale şi consiliile judeţene, şi nu organele

13

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc. ►Prin cvorum se înţelege numărul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie valabile . ►Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului se referă la numărul de voturi necesar pentru ca hotărârea să fie valabilă şi obligatorie. Majoritatea cerută de lege pentru ca un act să fie legal adoptat se exprimă printr-o majoritate ce poate fi: → simplă (50% + 1 din cei prezenţi), →absolută (50% + 1 din totalul membrilor organului colegial) şi → calificată (75% din totalul membrilor organului colegial). Actele administrative emise atât de organele de conducere unipersonală cât şi de organele de conducere colegială trebuie semnate, respectiv contrasemnate (doar în cazul celor normative) . După semnare, actul administrativ trebuie să fie ştampilat, să primească un număr de ordine şi să fie menţionată ziua, luna şi anul, adică să fie datat. De asemenea, potrivit prevederilor art. 10 din Legea nr. 52/2003, punctele de vedere exprimate cu ocazia desfăşurării şedinţelor autorităţilor administraţiei publice locale se consemnează într-o minută, care va include şi votul fiecărui membru, cu excepţia cazului în care s-a hotărât ca votul să fie secret. Minuta va fi afişată la sediul autorităţii publice în cauză şi publicată în site-ul propriu. C) Operaţiunile procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actului administrativ Cele mai frecvente condiţii procedurale ulterioare emiterii actului administrativ sunt: - comunicarea, - publicarea, - aprobarea, - confirmarea şi - ratificarea. Acestea au valoare juridică diferită, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar în cadrul aceleiaşi categorii . ►Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor celor interesaţi. Doctrina o defineşte ca fiind operaţiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunoştinţă celui interesat un act administrativ, fie prin predare directă acestuia, fie prin afişare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace. ►Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi unele acte cu caracter individual. Ea este definită în doctrină ca reprezentând operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisă. EXEMPLE: → potrivit dispoziţiilor art. 49 alin. 1 şi 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării. Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect; → potrivit dispoziţiilor art. 68 alin. 1 şi art. 106 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, în exercitarea atribuţiilor legale primarul şi preşedintele consiliului judeţean emit dispoziţii cu caracter normativ sau individual care devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz; → potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, în vederea intrării lor în vigoare,

14

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Menţionăm că Legea nr. 24/2000 prevede şi două situaţii care reprezintă excepţii de la regula publicării în Monitorul oficial al Românei, respectiv: → deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; → actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate. ►Aprobarea este de regulă privită ca o manifestare de voinţă a unui organ superior prin care se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără această manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice. Un caz special în materia aprobării îl constituie procedura aprobării tacite reglementată de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 27/2003, definită prin art. 1 şi 3 din lege ca modalitate alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice, respectiv procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii. Astfel, autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea respectivei autorizaţii, ceea ce , potrivit doctrinei, semnifică faptul că legiuitorul a urmărit să considere tăcerea administraţiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea în sens pozitiv a nerăspunderii administraţiei publice solicitantului unei autorizaţii. Mai este de precizat că, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis un recurs în interesul legii prin care a statuat că procedura aprobării tacite nu este aplicabilă în cazul autorizaţiilor de construire, certificatelor de urbanism şi documentaţiilor de urbanism (ÎCCJDecizia ÎCCJ nr. 13 din 16 septembrie 2013), ceea ce înseamnă că atât autorizaţiile de construire, cât și certificatele de urbanism şi documentaţiile de urbanism sunt exceptate de la procedura aprobării tacite. ►Confirmarea prezintă în dreptul administrativ mai multe sensuri , după cum urmează: - într-o primă accepţiune, prin confirmare se înţelege actul prin care o autoritate a administraţiei publice încunoştinţează subiectul de drept interesat că înţelege să-i menţină un act administrativ anterior, situaţie care nu atrage vreun nou efect juridic, actul confirmat nedobândind statutul de act complex; - într-o a doua accepţiune, prin confirmare, o autoritate a administraţiei publice urmăreşte să acopere un viciu al propriului său act emis anterior sau să acopere un viciu de care era lovit un act inferior. Această confirmare este în realitate un act administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia; - într-o a treia accepţiune, confirmarea este întrebuinţată pentru a desemna, de fapt, o aprobare dată de autoritatea administraţiei publice ierarhic superioară, fără de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate fi pus în executare.

I.4. Forţa juridică a actelor administrative Actele administrative, ca orice acte juridice, dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice , cu alte cuvinte, sunt emise în scopul de a produce efecte juridice, adică în vederea creării, modificării sau stingerii anumitor raporturi juridice . 15

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Prin urmare, prin efectele juridice ale actelor administrative înţelegem drepturile şi obligaţiile care iau naştere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte . De precizat este că, efectele actelor administrative pot fi reglementate şi de alte norme de drept decât cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adopţia este supusă unui regim juridic mixt, de drept administrativ şi de dreptul familiei. In doctrina postbelică s-a susţinut că forţa juridică a actului administrativ este identică cu a altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a legii, iar, potrivit doctrinei actuale, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul emitent în sistemul organizării administraţiei publice precum şi de natura organului respectiv. Ceea ce fundamentează forţa juridică a efectelor pe care le produc actele administrative este prezumţia că ele au fost emise cu respectarea tuturor condiţiilor impuse de lege, în accepţiunea lato sensu, pentru emiterea lui şi care îmbracă trei forme: a) Prezumţia de legalitate. Pentru fundamentarea forţei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumţia de legalitate, prezumţie relativă aflată la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Atâta vreme cât actul administrativ se aplică, se rezumă că acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege. Este însă p prezumţie relativă, care se află la baza regimului juridic al actului administrativ, caracterul ei relativ rezultând din faptul că ea poate fi răsturnată în cazul în care actul administrativ a fost atacat în faţa instanţelor de contencios administrativ iar acestea constată nelegalitatea lui. b) prezumţia de autenticitate, prin care se înţelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat că provine în mod real de la organul evocat prin forma sa exterioară (ştampilă, antet, semnături, etc) şi c) prezumţia de veridicitate, prin care se înţelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevărului. Potrivit doctrinei, în realizarea prezumţiilor de autenticitate şi veridicitate se porneşte de la ideea că actele administrative redau exact relaţiile sociale pe care le constată, adică prevederile lor sunt conforme cu realităţile sociale pe care le reflectă. La rândul lor, prezumţiile de autenticitate şi veridicitate au un caracter relativ, în sensul că actele administrative se menţin în vigoare atâta vreme cât corespund adevărului privitor la autoritatea de la care emană şi la conţinutul lor. Când actele administrative nu mai corespund acestor cerinţe, valoarea lor juridică este firesc să înceteze. Răsturnarea celor două prezumţii prin proba contrară trebuie să fie supusă unei proceduri speciale, procedura înscrierii în fals, tocmai pentru a se asigura autoritatea actului administrativ . Mai trebuie să precizăm că, distinct de forţa lor juridică, care reprezintă puterea cu care actele produc efecte, adică sunt obligatorii în executare, actele administrative având o formă scrisă beneficiază şi de o forţă probantă, ce reprezintă, potrivit doctrinei postbelice, puterea lor de a constitui o dovadă despre cele constatate prin act. Această teorie a fost preluată şi în doctrina actuală, un autor susţinând, în egală măsură, că actele administrative beneficiază şi de o forţă probantă, diferită de forţa lor juridică, ce rezultă din faptul că, în majoritatea covârşitoare a cazurilor, actele administrative: - iau forma înscrisurilor, sunt emise de o autoritate publică şi - sunt asimilate oricărui act autentic, făcând dovada conţinutului lor şi a autorităţii emitente care, coroborată cu competenţa acestei autorităţi conferă acestor acte o forţă probantă egală . Din cele trei prezumţii prezentate mai sus (prezumţia de legalitate, prezumţia de autenticitate, prezumţia de veridicitate) şi care fundamentează forţa efectelor actelor administrative, desprindem concluzia că aceste acte se impun subiectelor de drept, care sunt în egală măsură obligate să le respecte sau să le execute, două obligaţii care nu se 16

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

confundă între ele. Ca o consecinţă a forţei juridice a actelor administrative şi ca o particularitate a acestora, în acelaşi timp, regăsim regula executării din oficiu a actelor, cunoscută sub denumirea de principiul executio ex officio.

I.4.1. Executarea din oficiu a actelor administrative Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice emise în realizarea puterii publice se caracterizează în ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil prin regula executării din oficiu. Astfel, ca act prezumat ilegal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat şi produce efectele pe care le-a urmărit autoritatea administrativă prin emiterea lui. Actele administrative sunt caracterizate de acest principiu, tocmai datorită caracterului lor de forme juridice principale de activitate a autorităţilor administraţiei publice, activitate ce presupune organizarea executării şi executarea în concret a legii, respectiv organizarea de servicii publice, în limitele legii . In ce priveşte conţinutul obligativităţii actelor administrative, în doctrina postbelică se făcea distincţie între: a) obligaţia de executare, pe de-o parte şi b) obligaţia de respectare sau opozabilitate, pe de altă parte . Obligaţia de executare este o obligaţie de a face şi priveşte exclusiv acele subiecte de drept care au obligaţia punerii în executare a actului administrativ. Aceasta se întinde în general asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se referă actul administrativ. Astfel: ■ atunci când actul administrativ este normativ, obligaţia de executare se întinde la toate subiectele care, în prezent sau în viitor, intră în condiţiile prevăzute de ipoteza cuprinsă în normele sale, această obligaţie fiind, în general, continuă; ■ în cazul în care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se întind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act. Obligaţia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative, în opinia aceluiaşi autor, constituie o obligaţie diferită de prima, deoarece ea impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel că se întinde şi ia alte subiecte decât acelea obligate la executare. Aceasta este o obligaţie de a nu face şi ea vizează orice subiect de drept, nu doar pe cel sau cei care sunt însărcinaţi cu punerea în executare a actului respectiv, sfera acestora fiind astfel mai mare decât a celor care au misiunea executării actului. Executarea silită este o măsură extremă, la care organele administraţiei publice recurg doar după ce au fost epuizate toate celelalte căi prin care s-ar putea asigura executarea obligaţiilor prevăzute în actul administrativ . Pentru executarea silită a actelor administrative, se cer îndeplinite o serie de condiţii, după cum urmează: - în primul rând, cel care urmează să execute obligaţia prevăzută în actul administrativ trebuie să existe; - în al doilea rând, este necesară abilitarea legală a organului administraţiei publice de a trece la executarea silită; în al treilea rând, este necesar să nu existe nici o altă cale de drept care să asigure îndeplinirea obligaţiei prevăzute în actul administrativ.

17

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

I.5. Efectele juridice ale actelor administrative Prin efectele actelor administrative înţelegem toate consecinţele pe care le produc acestea şi care urmează a fi analizate sub trei aspecte: a) momentul de la care încep să se producă efectele juridice ale actelor administrative; b) întinderea efectelor juridice ale actelor administrative; c) încetarea acestor efecte juridice.

I.5.1. Intrarea în vigoare a actelor administrative În ceea ce priveşte momentul de la care actul administrativ începe să producă efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intră în vigoare, acesta este considerat momentul publicării pentru actele administrative normative şi momentul comunicării pentru actele administrative individuale. Totodată, în doctrină se arată că actele administrative încep să producă efecte juridice din momentul în care au fost aduse la cunoştinţă în formele îngăduite de lege. Astfel, este avută în vedere atât modalitatea comunicării, specifică actelor individuale, cât şi cea a publicării, specifică actelor normative, cu admiterea unor excepţii. Într-o formulare mai cuprinzătoare, actele juridice, deci şi administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la cunoştinţa celor cărora li se adresează. Acestora nu li se poate pretinde o anumită conduită dacă nu au cunoscut conţinutul actului care prescrie o acţiune sau o inacţiune a subiectelor de drept. Aşa după cum nimeni nu se poate prevala de necunoaşterea legii în cazul în care a încălcat o normă publicată, tot astfel nici autorităţile publice nu pot pretinde respectarea voinţei lor, decât dacă o aduc la cunoştinţa celor care trebuie să i se conformeze. De la regula intrării in vigoare a actelor administrative mai sus evocată, se cunosc următoarele excepţii: a) actele administrative recognitive sau declarative; spre exemplu, sunt actele administrative declarative de stare civilă, care atestă faptul juridic al naşterii sau decesului care s-a petrecut înaintea emiterii lor şi care constată astfel o situaţie juridică preexistentă, ele producând efecte juridice de la o dată anterioară emiterii lor; b) actele administrative ce încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară comunicării sau, după caz, publicării. Situaţiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziţii ale legii, fie de voinţa organului emitent (existând o dată ulterioară prevăzută în finalul actului), fie de natura actului (actele supuse aprobării sau confirmării). Având în vedere modificările aduse Constituţiei României prin legea de revizuire a acesteia, apreciem ca necesare anumite observaţii pe marginea acelor dispoziţii constituţionale potrivit cărora legea intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei (art. 78 din Constituţia României, republicată după revizuire), text care a născut vii controverse privitoare la momentul intrării în vigoare a tuturor actelor administrative normative. Astfel, se ridică două probleme de interpretare, şi anume: - privind modul de calcul al termenului de 3 zile şi - privind sfera actelor normative la care se aplică. În ceea ce priveşte modul de calcul al termenului de 3 zile doctrina şi practica judiciară sunt unanime în a aprecia că acesta se calculează pe zile libere. În ceea ce priveşte a doua problemă referitoare la sfera actelor normative la care se aplică dispoziţia constituţională menţionată mai sus, se pune în discuţie dacă regula din art. 78 urmează să se aplice doar legii ca act juridic al Parlamentului sau ar trebui avute în vedere şi celelalte acte normative, în doctrină nefiind exprimat un punct de vedere unitar în 18

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

materie. Astfel, într-un studiu pe temă, un autor admite, raportându-se şi la poziţia similară a altor autori, că actele administrative normative, care sunt aduse la cunoştinţă publică, ca regulă, intră in vigoare potrivit dispoziţiilor constituţionale de drept comun în materia legilor, aplicate prin analogie, adică la 3 zile de la data aducerii la cunoştinţă publică, cu excepţia intrării în vigoare la o dată ulterioară expres prevăzută în cuprinsul lor, precum şi cu excepţia retroactivităţii dispoziţiilor contravenţionale mai favorabile. Autorul nu uită să precizeze necesitatea ca pentru eliminarea oricăror posibilităţi de interpretare neuniformă, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative să fie modificată expres sub acest aspect, atât în sensul precizării exprese a momentului intrării în vigoare a actelor normative cât şi sub aspectul modului de calcul al termenului. Sesizăm însă că, art. 12 alin. 1 și 2 din Legea nr. 24/2000, dispune că ”(1) Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României, şi expiră la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. (2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.” , prevederi nemodificate până în prezent. Ca urmare, dacă în ce priveşte termenul de 3 zile, acesta se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I şi expirând la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare, momentul intrării în vigoare a hotărârilor Guvernului, a actelor normative ale autorităţilor administrative autonome precum şi a ordinelor, instrucţiunilor şi a altor acte normative emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate este cel al publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text. În spiritul art. 78 din Constituţia republicată, legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării, iar în spiritul art. 115 alin. 5 din Constituţia republicată, ordonanţele de urgenţă intră în vigoare de la data publicării, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, conform dispoziţiilor Legii nr. 24/2000. Potrivit art. 81 din aceeaşi lege, în vederea intrării lor în vigoare, actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.

I.5.2. Întinderea efectelor actelor administrative Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative se delimitează după subiectele ce au obligaţia la executare , trebuind făcută distincţie între: - actele administrative normative şi actele administrative individuale. Astfel, chiar în cadrul actelor administrative cu caracter individual există o deosebire între ele după sfera mai largă sau mai restrânsă a subiectelor între care se creează raporturi juridice, după cum urmează: ■ actul administrativ care produce efecte în cea mai restrânsă sferă a subiectelor de drept este acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic între 19

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

două subiecte; ■ urmează apoi actele administrative individuale care dau naştere tot la un singur raport juridic, dar între mai multe subiecte şi ■ actele administrative individuale care dau naştere la două sau mai multe raporturi juridice, deşi tot determinate. Diferenţe mai mari după acest criteriu există în cazul actelor administrative normative. Astfel, distingem: ■ acte administrative normative care produc efecte numai în interiorul organului administrativ de la care emană; ■ acte administrative normative care produc efecte într-o sferă ceva mai largă, şi anume în cadrul aceleiaşi ierarhii de organe administrative; ■ acte administrative care produc efecte în sfera şi mai largă a tuturor organelor administraţiei de stat precum şi ■ acte administrative normative care produc efecte juridice într-o sferă cât se poate de largă, inclusiv asupra celorlalte organe ale statului şi organizaţii obşteşti, fiind vorba despre structurile specifice fostului regim.

I.5.3. Încetarea producerii efectelor juridice de către actele administrative Potrivit doctrinei, raporturile juridice ce au luat naştere pe baza actelor administrative pot să înceteze: 1. fie ca urmare a unor fapte materiale prevăzute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative 2. fie ca urmare a intervenţiei unui act juridic emis în acest scop, Concret, actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare, care de regulă se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioară sau de instanţele judecătoreşti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare. a) Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a unor fapte materiale prevăzute de lege Această cale de încetare a efectelor juridice se referă doar la actele administrative individuale, deoarece efectele juridice ale actelor administrative normative ce conţin reguli generale şi impersonale nu pot fi stinse ca urmare a acţiunii unui fapt material prevăzut de lege. Excepţie: actele administrative normative temporare, ale căror efecte juridice încetează prin împlinirea termenului (fapt material) pentru care au fost emise. Printre modalităţile concrete de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a unor fapte materiale, menţionăm: a.1. Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Actele administrative individuale emise în considerarea unor persoane determinate se epuizează de regulă, printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată la un anumit număr de cazuri, motiv pentru care raporturile juridice create de astfel de acte se pot stinge ca urmare a unor fapte materiale de producerea cărora legea leagă acest efect (spre exemplu, decesul unei persoane constituie un asemenea fapt material care atrage încetarea efectelor juridice produse de acte administrative, iar dizolvarea persoanelor juridice, subiecte ale unor raporturi juridice administrative, poate antrena încetarea acestor raporturi). a.2. Prescripţia prevăzută într-un act normativ şi care constituie un alt fapt material care atrage încetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale. Spre exemplu, potrivit dreptului comun, în materia răspunderii contravenţionale, aplicarea

20

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei. La rândul ei, executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii. b) Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a intervenţiei unui act juridic emis în acest scop, prin: - prin anulare, de către instanţa de judecată potrivit dispoziţiilor constituţionale şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare; - prin revocare de către organul emitent al actului administrativ; - prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior (în cazurile în care acesta există, în baza raporturilor de subordonare ierarhică) sau Parlamentul României; - încetarea efectelor în alte moduri. În cele ce urmează, vom analiza modalităţile de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a intervenţiei unui act juridic emis în acest scop.

I.6. Suspendarea actului administrativ Suspendarea reprezintă operaţia de întrerupere temporară a efectelor juridice produse de un act juridic , respectiv situaţia în care un act administrativ, fără a fi desfiinţat, nu se mai aplică în mod temporar sau provizoriu. Altfel spus, suspendarea executării unui act administrativ este, prin însăşi înţelesul acestei noţiuni, o stare temporară, urmând deci ca, după un anumit timp, actul administrativ să-şi recapete caracterul său executoriu sau să înceteze complet a mai produce efecte juridice, fiind anulat sau revocat. Suspendarea actelor administrative: ▪ este o garanţie a asigurării legalităţii, ce intervine însă în cazuri de excepţie, în situaţii limită; ▪ poate interveni atunci când se aplică o anumită sancţiune administrativ-disciplinară unui funcţionar public sau unei alte persoane încadrată întrun organ public (cu titlu de exemplu, art. 95 din Constituţia României, republicată, reglementează instituţia „suspendării din funcţie" a Preşedintelui României, calificată în doctrină a reprezenta forma de „răspundere politică" a acestuia sau „răspunderea administrativ-disciplinară a şefului de stat"; un alt text este cel al art. 108 alin. (2) din Constituţie care prevede suspendarea miniştrilor). În anumite opinii, ea are în vedere fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice (ceea ce înseamnă că actul era în vigoare), fie amânarea temporară a producerii de efecte juridice. În acest sens, în doctrina actuală se susţine că suspendarea unui act administrativ de autoritate poate să intervină: → numai după intrarea sa în vigoare şi ca urmare a dispoziţiei unui organ competent sau prin efectul legii şi → după ce actul administrativ a început să producă efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis. Astfel, dacă într-un act administrativ se prevede că acesta va intra în vigoare la o dată ulterioară, aceasta nu înseamnă că pentru perioada de timp de la publicare, până la data stabilită pentru intrarea în vigoare, actul este suspendat, ci în această perioadă actul nu există, potrivit principiului că actele administrative produc efecte juridice de la data publicării

21

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

sau comunicării sau de la o dată ulterioară, prevăzută expres. Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesară în mai multe situaţii, cum ar fi: ► contestarea legalităţii de către un cetăţean, o organizaţie nestatală sau o autoritate publică; ► schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului cu implicaţii asupra oportunităţii actului; ► necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior; ► aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă; clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului. Suspendarea actelor administrative poate interveni: a) de drept, în baza unei dispoziţii legale sau chiar constituţionale; - spre exemplu, potrivit dispoziţiilor art. 123 alin. 5 din Constituţia României, republicată, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept; această dispoziţie constituţională a fost reluată în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, care extinde la art. 3 exercitarea tutelei administrative atât de către prefectul cât şi de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (în ceea ce priveşte actele administrative emise de autorităţile publice centrale şi locale în materia legislaţiei funcţiei publice), până la soluţionarea cauzei, actul administrativ atacat fiind suspendat de drept; - un alt exemplu este cuprins în art. 56 din Legea nr. 215/2001, republicată, care prevede cazul încetării de drept a mandatului de consilier local, după cum urmează: ”(1) Mandatul de consilier local se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, în termen de maximum 48 de ore de la comunicare, constată suspendarea mandatului. (2) Suspendarea durează până la încetarea situaţiei prevăzute la alin. (1). Ordinul de suspendare se comunică consilierului local, în termen de maximum 48 de ore de la emiterea ordinului. În cazul în care consilierul local al cărui mandat a fost suspendat a fost găsit nevinovat, acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii.”; b) în baza unui ordin al unui organ ierarhic superior, c) în baza hotărârii de „retractare vremelnică" de către organul emitent; astfel, chiar autoritatea emitentă şi autoritatea ierarhic superioară pot suspenda actele administrative emise, dacă există dubii cu privire la legalitatea acestora; d) în baza unei hotărâri judecătoreşti (Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dispune că instanţa poate să procedeze la suspendarea actului în cazul în care există motive bine justificate şi pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulată odată cu sesizarea făcută în cadrul procedurii prealabile. Articolul 15 din acelaşi act normativ reglementează al doilea tip de suspendare, care poate fi solicitată odată cu acţiunea principală, prin aceeaşi cerere sau printr-o cerere separată.) De la principiul revocabilităţii actelor administrative, doctrina recunoaşte existenţa anumitor excepţii care privesc exclusiv actele administrative cu caracter individual, deoarece actele administrative normative sunt oricând revocabile. Aceste excepţii sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau fie din voinţa legiuitorului. Astfel, se identifică următoarele categorii de excepţii: a) actele administrative cu caracter jurisdicţional, care sunt emise după o procedură specială, guvernată de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind atunci când

22

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

există un litigiu în domeniul administraţiei active care impune a fi soluţionat; b) actele administrative care fie dau naştere la raporturi de drept privat (civile, de drept al muncii), fie sunt emise ca urmare a existenţei unor contracte civile sau administrative; raţiunea excepţiei referitoare la actele administrative care au fost emise în baza unui contract civil, după cum s-a subliniat deja în doctrină, rezidă în faptul că actul administrativ care precede un asemenea contract, în condiţiile în care contractul s-a încheiat deja, devine o parte componentă a acestuia, un instrument juridic de care depinde executarea însăşi a contractului, ceea ce înseamnă că, dacă s-ar admite revocarea actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului, ceea ce nu este admis a se realiza de organul administrativ, ci doar de instanţa judecătorească; c) actele administrative prin care se aplică sancţiuni specifice celor trei forme de răspundere existente în dreptul administrativ: răspunderea administrativ-disciplinară, contravenţională şi patrimonială; aceste acte, nu pot să fie revocate de organul care le-a emis sau de cel ierarhic superior, ci de autorităţile şi după procedura stabilită prin reglementări speciale. Deoarece suspendarea este o măsură luată pentru a da organului competent posibilitatea şi timpul necesar să delibereze asupra legalităţii actului administrativ, efectele suspendării încetează fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui în vigoare, ca urmare a stabilirii legalităţii lui. În plus, atunci când suspendarea actului administrativ s-a făcut pe motiv de neoportunitate, ea va înceta de drept la sfârşitul perioadei pentru care a fost hotărâtă sau, dacă nu a fost stabilită o perioadă, suspendarea va înceta atunci când au dispărut împrejurările care au determinat-o. Având în vedere importanţa proiectului Codului de procedură administrativă pentru teoria şi practica în materie, proiect ale cărui Teze prealabile deja au fost aprobate după cum am susţinut de mai multe ori în cuprinsul acestei lucrări, prezintă interes modul în care proiectul Codului reglementează anumite instituţii juridice de drept administrativ, în speţă instituţia suspendării. Astfel, din perspectiva proiectului Codului, suspendarea reprezintă manifestarea de voinţă a autorităţii publice prin care încetează, temporar, efectele juridice ale actelor administrative. Suspendarea unui act administrativ fără precizarea termenului de suspendare este nulă. Motivele suspendării pot fi: a) existenţa unor suspiciuni serioase şi rezonabile privind legalitatea actului administrativ; b) actul este contestat şi există pericolul iminent al producerii unor daune prin executarea în continuare a acestuia. Din aceeaşi perspectivă a proiectului Codului, suspendarea actelor administrative poate avea loc din oficiu sau la cererea părţii interesate, iar actul de suspendare trebuie să precizeze în mod expres data de la care operează suspendarea, durata ei, precum şi dispoziţiile suspendate. Ca un element de noutate, sesizăm că, potrivit proiectului de Cod, prelungirea suspendării poate avea loc o singură dată. Totodată, suspendarea unui act administrativ poate fi dispusă de: a) autoritatea publică emitentă/care a adoptat actul; b) autoritatea publică ierarhic superioară; c) autoritatea publică cu atribuţii de control specializat, dacă legea specială prevede această competenţă; d) autoritatea administrativ-jurisdicţională competentă conform legii speciale; e) instanţa judecătorească de contencios administrativ, în condiţiile stabilite de proiectul de Cod în partea a III-a a acestuia. Suspendarea poate opera şi de drept, în temeiul unei prevederi legale exprese. În cazurile în care suspiciunile privind legalitatea actului administrativ nu se confirmă, actul administrativ poate fi repus în vigoare chiar înainte de expirarea perioadei de

23

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

suspendare. La expirarea duratei de suspendare actul administrativ sau dispoziţia suspendată reintra de drept în vigoare.

I.7. Revocarea actului administrativ Revocarea reprezintă operaţia juridică prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiinţează acel act. Când este pronunţată de organul emitent, revocarea mai este numită şi retractare. Revocarea reprezintă deci un caz particular al nulităţii dar, în acelaşi timp, şi o regulă, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative: - rezultă din dispoziţiile art. 21 şi art. 52 din Constituţia republicată, şi - este cuprins explicit în dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care menţine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin prima lege a contenciosului administrativ de după 1989, şi anume Legea nr. 29/1990; astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, cel vătămat într-un drept al său sau un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa, în egală măsură, organului ierarhic superior, dacă acesta există. Prin procedura prealabilă reglementată de legea contenciosului administrativ, legiuitorul a fundamentat dreptul administraţiei de a reveni oricând asupra actului emis, principiul revocabilităţii actelor administrative apărând ca un efect firesc al trăsăturilor administraţiei publice, al raţiunii însăşi de a fi a actelor administrative. Potrivit doctrinei, spre deosebire de actele administrative normative care sunt întotdeauna şi oricând revocabile, actele administrative individuale sunt ÎN PRINCIPIU revocabile, cu următoarele categorii de excepţii: a) actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie expresă a legii; b) actele administrative cu caracter jurisdicţional; c) actele administrative de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare faunelor răspunderii din dreptul administrativ; d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale; e) actele administrative care au dat naştere la contracte civile (în sensul larg al termenului); f) actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte civile; g) actele administrative care dau naştere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul legalităţii; h) actele administrative care au fost executate material. Având în vedere importanţa proiectului Codului de procedură administrativă pentru teoria şi practica în materie, proiect ale cărui Teze prealabile deja au fost aprobate după cum am susţinut de mai multe ori în cuprinsul acestei lucrări, prezintă interes modul în care proiectul Codului reglementează instituţia revocării. Din perspectiva proiectului Codului de procedură administrativă, revocarea reprezintă desfiinţarea pentru trecut şi viitor a unui act administrativ ilegal, de către autoritatea publică emitentă sau care l-a adoptat. Revocarea poate avea ca temei cauze anterioare, concomitente sau posterioare emiterii/adoptării actului. Un act administrativ care conferă drepturi/avantaje materiale cu caracter de continuitate poate fi revocat numai dacă:

24

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

a) dreptul/avantajul material obţinut prin act este folosit în alte scopuri decât cele prevăzute în act; b) actul administrativ este sub condiţie iar beneficiarul nu realizează condiţia sau nu o realizează în termenul prevăzut din culpa sa. Revocarea actelor administrative este posibilă oricând în termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ, prin excepţie, din perspectiva proiectului Codului de procedură administrativă fiind irevocabile actele administrativ-jurisdicţionale. De asemenea, proiectul Codului de procedură administrativă tratează revocarea actului total sau parţial executat (art. 135 alin. 1), care dă dreptul persoanei împotriva căreia s-a realizat executarea de a solicita repunerea în situaţia anterioară sau/şi despăgubiri pentru daunele cauzate prin executare. Competenţa soluţionării acestei cereri aparţine autorităţii publice care a pus în executare actul sau autorităţii ierarhic superiore, şi este asimilată recursului administrativ prealabil sesizării instanţei de contencios administrativ.

I.8. Anularea şi inexistenţa actului administrativ I.8.1. Anularea actului administrativ Problematica nulităţii actului administrativ a suscitat atenţia doctrinei interbelice, subliniindu-se că, atunci când analizăm problema nulităţii actului administrativ, trebuie să pornim de la condiţiile de fond şi de formă pe care legiuitorul le stabileşte, să cercetăm ce influenţă are nerespectarea unei condiţii asupra validităţii actului, cine poate să invoce viciul respectiv şi în ce termen. Pornindu-se de la premisele enunţate, în doctrina actuală de drept administrativ se arară că, încălcarea prevederilor legale atrage sancţionarea activităţii ilegale, în concret, a actului administrativ, prin anularea sau inexistenţa sa. Anularea unui act juridic este definită de regulă ca reprezentând operaţia juridică prin care se dispune desfiinţarea acelui act, încetarea definitivă a producerii de efecte juridice de către acesta. Această măsură se ia în situaţia în care actul administrativ a fost adoptat sau emis cu nerespectarea cerinţelor de legalitate sau cu încălcarea unor norme care privesc ocrotirea unui interes general. Orice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să pornească de la realitatea că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate o valoare egală. Astfel, este firesc să apreciem că nerespectarea unei reguli de fond are o importanţă mai mare decât nerespectarea unei reguli de formă, motiv pentru care cauzele de nulitate a actelor administrative pot fi structurate după cum ele vizează condiţii de fond sau condiţii de formă, astfel că, de regulă: nerespectarea unor condiţii de fond privind conţinutul actului va atrage nulitatea absolută a actului administrativ, iar nerespectarea unor condiţii de formă va determina nulitatea relativă a acestuia. Pe de altă parte, sunt aspecte care îndreptăţesc să se susţină atât o teorie a delimitării nulităţii în absolută şi relativă, cât şi o teorie a divizării ei în nulitate şi anulabilitate.Astfel: → nulitatea absolută intervine când se încalcă o condiţie de legalitate de mare importanţă, stabilită în concret, în funcţie de dispoziţiile normelor juridice care conturează regimul juridic al actului administrativ în discuţie; → nulitatea relativă (anulabilitatea) intervine pentru nerespectarea unei condiţii de legalitate de mică importanţă.

25

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

În doctrină s-a arătat că nulităţile iau, în general, aspectul nulităţilor absolute deoarece îşi găseşte aplicarea principiul sesizării din oficiu şi anularea poate fi hotărâtă oricând, nici un termen de prescripţie nu limitează controlul legalităţii exercitat de autoritatea administrativă emitentă şi cea ierarhic superioară . În plus, mai trebuie precizat că încălcarea unor dispoziţii legale care ocrotesc drepturi şi interese exclusiv personale atrage sancţiunea nulităţii relative a actelor administrative, în timp ce încălcarea unor dispoziţii legale de ordine publică prin care se ocroteşte un interes general atrage sancţiunea nulităţii absolute a actului administrativ care poate fi cerută sau invocată, pe cale de excepţie, de autorităţile publice împuternicite de lege (de exemplu, prefectul), de orice persoană interesată precum şi de instanţa judecătorească, din oficiu. O altă problemă în materia nulităţii actelor administrative porneşte de la prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: - persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, ”pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului” (art. 8 alin.1), - instanţa poate decide anularea totală sau parţială a unui act administrativ (art. 18 alin. 1). În ce priveşte anularea parţială a unui act administrativ, în doctrină, se susţine că aceasta este în principiu posibilă, dar numai dacă „partea" din act care a fost anulată nu are o legătură organică şi intrinsecă cu celelalte dispoziţii din act, care pot avea o existenţă de sine stătătoare şi se pot aplica în forma în care au fost adoptate chiar şi în lipsa dispoziţiilor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie să ia măsura anulării totale a actului administrativ, deoarece această măsură intervine implicit prin imposibilitatea aplicaţii părţii din act care nu a fost anulată expres. Această sancţiune poate fi dispusă de următoarele categorii de autorităţi: a) de organul ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică; instrumentul juridic prin care se dispune anularea în acest caz va fi actul administrativ, această situaţie comportă două observaţii. i. în cazul aplicării sancţiunii de către organul superior, procedura va fi cea specifică emiterii unui act administrativ; ii. In cazul actelor emise de autorităţi ale administraţiei publice care nu se subordonează ierarhic altora, de exemplu autorităţile publice locale (primarul, preşedintele consiliului judeţean, consiliul local, consiliul judeţean), anularea nu va putea fi dispusă decât de instanţa de judecată: b) de instanţa de judecată, care îşi fundamentează acest drept pe dispoziţiile art. 52 din Constituţie şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, c) de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (exemplu cele ale locurilor de detenţie). În ceea ce priveşte efectele anulării, precizăm că, indiferent de condiţiile încălcate la emiterea actului şi de tipul de nulitate care urmează să intervină, prezumţia de legalitate funcţionează până în momentul în care se constată sancţiunea respectivă. Ca regulă, anularea produce efecte juridice pentru trecut, actul fiind desfiinţat ca şi când el nu ar fi existat. Facem precizarea că în doctrină s-a exprimat şi opinia potrivit căreia atunci când anularea se face pentru motive de neoportunitate, efectele juridice produse trebuie să fie pentru viitor.

26

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

I.8.2. Inexistenţa actului administrativ Actele administrative posedă prezumţia de legalitate ceea ce face să fie considerate ca fiind conforme în întregime cu legea, chiar dacă sunt ilegale, atât timp cât ilegalitatea lor nu este dovedită iar actul nu este desfiinţat. Există însă situaţii în care actul administrativ nu prezintă nici măcar umbra unei aparenţe de legalitate, el apărând în mod manifest ca ilegal, caz în care în doctrină s-a conturat încă din perioada interbelică teoria inexistenţei acestuia. Astfel, în doctrina postbelică românească s-a arătat că actele administrative inexistente, departe de a se bucura de o prezumţie de legalitate, sunt lovite de vicii atât de vizibile, încât nimeni nu le poate atribui nici măcar un moment caracterul de acte juridice obligatorii . In cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate, încălcarea legii fiind atât de evidentă încât oricine o poate sesiza. Cu alte cuvinte, potrivit doctrinei, viciul ilegalităţii afectează în aşa măsură actul încât acesta este lipsit de prezumţia de legalitate „ab initio", astfel încât se poate considera că actul nici nu a luat fiinţă. S-ar părea, la prima vedere, că noţiunea de inexistenţă sugerează lipsa oricărui efect juridic. Desigur, un act inexistent nu generează, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice conform intenţiei autorului său, dar totuşi el poate produce efecte juridice echivalând cu un fapt material-juridic (licit sau ilicit) putând avea ca efect, de exemplu, obligaţia restituirii prestaţiei necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorată a unui impozit fixat printr-un act inexistent. Ca regulă a regimului juridic al inexistenţei actelor administrative, trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice prin invocarea inexistenţei. Corespunzător acestui drept, trebuie admisă existenţa obligaţiei autorităţilor respective de a constata, utilizând prerogativele de putere publică de care dispun, inexistenţa actului administrativ. La ora actuală, inexistenţa a devenit chiar o instituţie de ordin constituţional dacă avem în vedere dispoziţiile art. 100 alin. (1) referitoare la decretele Preşedintelui, considerate inexistente în cazul nepublicării şi, respectiv, ale art. 108 alin. (4) referitoare la actele Guvernului, considerate de asemenea, inexistente în cazul nepublicării, cu excepţia hotărârilor Guvernului cu caracter militar, care se comunică numai instituţiilor interesate. Concluzionând tezele de referinţă ale doctrinei în materie, un autor de prestigiu, desprinde următoarele dimensiuni ale regimului juridic al actelor inexistente,: a) actele inexistente nu se mai bucură de prezumţia de legalitate a actului administrativ; b) subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidenţa lui, au dreptul de a se prevala de inexistenţa actului şi deci de a refuza îndeplinirea obligaţiilor care rezultă din act; c) acestui drept îi corespunde, în mod corelativ, obligaţia celorlalte subiecte de drept, a autorităţilor publice în mod prioritar, de a lua act de inexistenţa intervenită, ceea ce înseamnă că ele nu vor proceda, în baza actului, la executarea din oficiu şi la deci a forţei de constrângere a statului, pentru că actul nu mai este prezumat a fi legal şi deci el nu mai constituie titlu executoriu, nu se mai bucură de principiul executio ex officio; d) în actualul sistem, instituţia inexistenţei a devenit de rang constituţional. Menţionăm că, inexistenţa actului administrativ este cuprinsă şi în proiectului Codului de procedură administrativă, fiind definită ca acea sancţiune care intervine în următoarele cazuri: a) în cazul actelor administrative normative neaduse la cunoştinţă publică, respectiv a actelor individuale necomunicate persoanelor interesate conform legii; b) în cazul actelor nesemnate;

27

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

c) în cazul actelor emise /adoptate cu nerespectarea altor formalităţi procedurale, atunci când legea prevede sancţiunea inexistenţei în mod expres; d) când actul administrativ nu precizează autoritatea publică emitentă/care l-a adoptat. Potrivit proiectului Codului de procedură administrativă, inexistenţa poate fi invocată de orice persoană interesată, chiar înainte de a fi fost constatată prin acte administrative sau hotărâri judecătoreşti. Mai mult, un act inexistent nu beneficiază de caracter executoriu.

I.9. Distincţia dintre suspendare, revocare şi anulare Deşi revocarea reprezintă un caz particular al nulităţii, ea se deosebeşte de anulare, dar şi de suspendare, din mai multe puncte de vedere: a) Din punctul de vedere al cauzelor care le determină, constatăm că revocarea, ca şi anularea, intervine atunci când există certitudinea că actul este viciat, pentru cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe când suspendarea intervine când există dubii, îndoieli cu privire la nelegalitatea actului; b) Din punctul de vedere al autorităţilor care pot dispune cele trei tipuri de operaţiuni juridice, desprindem următoarea situaţie: - revocarea poate fi dispusă, atât de organul emitent cât şi de cel ierarhic superior (evident, acolo unde există organ ierarhic superior– spre exemplu, între ministere şi serviciile publice deconcentrate există astfel de raporturi de subordonare; per a contrario, nu există raporturi de subordonare între prefect, pe de o parte, şi autorităţile publice locale, pe de altă parte); - suspendarea poate fi dispusă de autorităţile competente să decidă revocarea, precizând situaţia existenţei organelor autonome, care nu au deci autoritate ierarhic superioară, dar şi de un alt organ public competent, de regulă instanţa de judecată; - anularea poate fi dispusă atât de organul ierarhic superior, dacă există un asemenea organ ori de instanţa de judecată sau exclusiv de instanţa de judecată in cazul existenţei unor acte emise de autorităţile administrative care nu au organ ierarhic superior. c) Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar întreruperea, încetarea cu caracter temporar a acestor efecte, în vreme ce anularea şi revocarea produc încetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte.

28

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Capitolul II CONTROLUL ACTIVITĂŢII ORGANELOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

II.1. Importanţa controlului în activitatea administraţiei publice. Conceptul de control şi elementele acestuia II.1.1. Conceptul de control Potrivit definiţiilor date de toate dicţionarele, prin control se înţelege verificarea permanentă sau periodică a unei activităţi, în vederea asigurării eficienţei ei. În general, controlul a evoluat în strânsă legătură cu caracterul democratic al regimului politic. El s-a diversificat, cuprinzând aspecte noi, dintre care, cele mai recente sunt legate de analiza eficienţei legii. Activitatea de organizare şi de executare a legii este supusă controlului sub toate aspectele, pentru a se asigura conformitatea acţiunilor administraţiei publice cu exigenţele stabilite de forurile politice. Controlul activităţii organelor administraţiei publice se realizează, atât din afară, cât şi din interiorul acestor organe. Controlul exercitat din afara sistemului administraţiei publice este determinat de complexitatea activităţii de realizare a politicii statului. Astfel, activitatea organelor administraţiei publice este supusă controlului organelor puterii legiuitoare. Este o modalitate de control ce are în vedere nu numai dacă legea a fost corect aplicată ci, şi dacă astfel aplicată, şi-a dovedit eficienţa, adică un control al parlamentului, în sensul unei bucle de "feed-back" asupra influenţei efective a propriei sale opere. Controlul parlamentar este, prin excelenţă, posterior, întrucât, în nici-un fel, el nu se substituie în exercitarea funcţiei şi a competenţei celui controlat şi nici nu implică o dependenţă ierarhică a acestuia, cum ar fi în cazul unei structuri piramidale. De asemenea, dat fiind faptul că, sensul activităţii organelor administraţiei publice îl constituie satisfacerea nevoilor societăţii, slujirea intereselor cetăţenilor, este necesară instituirea unor forme de control social, în care administraţii să aibă o participare eficientă. Acest control exercitat de opinia publică se exprimă fie prin presă, fie prin sesizări, reclamaţii şi propuneri pe care cetăţenii le fac în legătură cu activitatea administraţiei publice. Alături de aceste forme de control se înscrie şi unul instituţionalizat, exercitat pe principiul legalităţii actelor administrative. Ne referim la controlul pe care îl realizează instanţele judecătoreşti asupra activităţii organelor administraţiei publice în cadrul contenciosului administrativ. Ca orice sistem organizat, administraţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor organe ale administraţiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra organelor administraţiei publice, având rolul de a îndruma, dirija şi eventual, corecta acţiunile administrative, în vederea realizării politicii statului.

II.1.2. Elementele controlului Orice control are trei elemente de bază prin care se defineşte: o bază de referinţă, un

29

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

obiect al controlului şi operaţiunile de control caracteristice. Baza de referinţă a controlului cuprinde obiective pe care trebuie să le realizeze organele administraţiei publice, existând astfel, un criteriu de apreciere. În baza de referinţă se cuprind şi mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, cum sunt: elementele de apreciere privind folosirea personalului organului controlat, a folosirii mijloacelor materiale şi financiare. În fine, baza de referinţă este formată şi din elementele care privesc calitatea activităţii (eficienţa serviciului, operativitatea, funcţionabilitatea, etc). Obiectul controlului este constituit din întregul ansamblu sau arsenal de mijloace umane, materiale şi financiare, precum şi modul de întrebuinţare a operaţiunilor administrative şi materiale, a unor acte juridice. Operaţiunile de control propriu-zise urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlului cu elementele cuprinse în baza de referinţă şi care privesc obiectul controlului. Operaţiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului.

II.2. Forme ale controlului II.2.1. Controlul administrativ Controlul înfăptuit de către administraţia publică asupra ei însăşi poartă denumirea de control administrativ. Acesta se înfăţişează ca un control intern, când se realizează de persoane şi servicii funcţionale din interiorul organului administrativ controlat şi ca un control extern, când este exercitat de organe sau funcţionari din afara organelor controlate, aflate în aşa zisa "structură administrativă externă".

II.2.2. Controlul intern Acest tip de control se realizează de către organele colegiale sau unipersonale care au competenţa conducerii în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice. Este un control permanent şi cuprinde întreaga activitate şi toate componentele administraţiei publice. Dreptul de control intern este un atribut al funcţiei de conducere. El se exercită de către conducătorul fiecărei structuri organizatorice a autorităţii publice sau instituţiei publice birou, servicii, direcţii, etc., numai asupra funcţionarilor publici din subordinea sa. Declanşarea acestui control administrativ printr-o sesizare sau reclamaţie poartă denumirea de recurs graţios.

II.2.3. Controlul extern Acest tip de control este cunoscut şi sub denumirea de control ierarhic. Denumirea vine de la autorul controlului care este organ ierarhic superior celui faţă de care se exercită controlul. Controlul extern reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică şi se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există în interiorul diferitelor organe ale administraţiei publice, cât şi în cadrul subsistemelor şi a sistemului organelor administraţiei publice. Controlul extern (ierarhic) se exercită din oficiu, ca parte a activităţii de conducere, de

30

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

realizare a unităţii de scop şi acţiune în cadrul sistemului şi poate fi concomitent cu activitatea controlată. Controlul ierarhic poate fi declanşat şi la cererea unei persoane fizice sau juridice, situaţie în care îmbracă forma recursului ierarhic şi constituie o condiţie prealabilă pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ.

II.2.4. Controlul de tutelă administrativă Această formă de control este o consecinţă a principiului centralizării şi descentralizării administrative. Tutela administrativă intervine între autorităţile administraţiei publice între care există raporturi de subordonare ierarhică. Aşa cum s-a arătat, Prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici exercită un control de tutelă administrativă asupra actelor consiliilor judeţene şi locale, precum şi asupra actelor primarilor. Acest lucru este determinat de: -situarea prefectului ca reprezentant al statului, calitate prin care exercită un control privind legalitatea actelor administrative emise de autorităţile locale; - competențele legale ale Agenției Naționale a Funcționarilor Publici care, potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, asigură managementul funcţiilor publice şi cel al funcţionarilor publici. Controlul de tutelă se exercită numai în cadrul unui termen care prezintă importanţă pentru exercitarea acţiunii în contencios administrativ.

II.2.5. Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative Organele cu atribuţii jurisdicţionale sunt incluse în sistemul organelor administraţiei publice. Baza de referinţă a controlului priveşte numai legalitatea unor acte administrative expres prevăzute de lege. Rezultatul acestui control se concretizează în acte administrative de jurisdicţie care pot face obiectul acţiunilor în contencios administrativ în anumite condiţii. Un exemplu în acest sens este Consiliul Național de soluționare a Contestațiilor care este un organism cu activitate administrativ-jurisdicţională cu rol în soluționarea contestațiilor formulate în domeniul achizițiilor publice, cadrul normativ fundamental de organizare și funcționare a acestuia constituindu-l Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 34/2006.

31

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Capitolul III

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

III.1. Considerente administrativ

generale

privind

contenciosul

III. 1.1. Istoricul şi evoluţia contenciosului administrativ român Din punct de vedere strict terminologic cuvântul "contencios semnifică o luptă (contendere = luptă), sugerând contradictorialitatea şi lupta de interese dintre două sau mai multe părţi. Cu toate acestea, termenul de contencios administrativ este utilizat pentru a evoca "acele litigii juridice în care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care le-o conferă legea" . În ţara noastră, contenciosul administrativ a apărut sub influenţa sistemului francez, caracterizat prin două principii fundamentale, şi anume: ● separarea activităţilor administrative de activităţile judiciare, şi ● separarea administraţiei active de justiţia administrativă, ce constituie un ordin de jurisdicţie paralel, distinct de puterea judiciară. Astfel, s-a înfiinţat în 1864 Consiliului de Stat în cadrul puterii executive, care avea şi atribuţii de soluţionare a litigiilor juridice dintre organele administraţiei publice şi cei administraţi, cu privire la actele administrative emise de aceste organe. Ulterior, legislaţia românească a preluat şi sistemul anglo-saxon, cu anumite particularităţi, menţinând de-a lungul timpului şi sistemul administratorului judecător, şi deci, autorităţile cu atribuţii jurisdicţionale. In 1886, acest consiliu a fost desfiinţat iar atribuţiile de contencios administrativ au trecut treptat în competenţa instanţelor judecătoreşti, mai întâi sub forma unui control indirect, pe calea excepţiei de ilegalitate a actelor administrative, pe care justiţiabilii o puteau ridica în faţa instanţelor de judecată. Contenciosul administrativ se extinde prin conferirea, prin legile succesive de organizare a înaltei Curţi de Casaţiune şi Justiţie din 1905, 1910 şi 1912, a unor atribuţii de exercitare a controlului judecătoresc pe calea acţiunii directe împotriva actelor administrative ilegale. In Constituţia din 1923 se prevedea în articolul 107 dispoziţia după care "contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti, potrivit legii speciale". De remarcat este precizarea pe care o face în continuare Constituţia din 1923 şi anume că toate actele administrative puteau face obiectul acţiunii în contencios administrativ, fiind exceptate de la controlul judecătoresc numai actele de guvernământ şi actele de comandament cu caracter militar. Legea contenciosului administrativ din 1925 a dat competenţa soluţionării litigiilor de contencios administrativ curţilor de apel în fond şi curţii de casaţie în recurs, fără a se prevedea procedura apelului, instituind aşa-zisul contencios administrativ de plină jurisdicţie în România. In Constituţia adoptată în 1965 s-a introdus principiul controlului legalităţii actelor administrative în condiţiile stabilite de lege şi cu excepţiile prevăzute de lege. In aceste condiţii a fost adoptată Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a

32

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Această lege a marcat o schimbare importantă în posibilitatea contestării în justiţie a actelor administrative. Cu toate acestea, numeroasele excepţii pe care le prevedea Legea 1/1967 precum şi restrângerea controlului judecătoresc prin promovarea în exces a exercitării controlului prin jurisdicţiile administrative a determinat îngustarea sferei actelor administrative susceptibile de a fi atacate în justiţie. Detalierea exercitării dreptului la acţiune de către o persoană fizică sau juridică şi condiţiile admiterii acţiunii celui vătămat într-un drept al său de o autoritate publică, au fost realizate de Legea nr. 29/1990 cu privire la contenciosul administrativ. Această lege, deşi a marcat un pas important în evoluţia contenciosului administrativ român, a fost elaborată înaintea Constituţiei României din 1991.

III. 1.2. Noţiunea de contencios administrativ Consolidarea continuă a aparatului statal în decursul istoriei a pus pregnant în evidenţă disproporţia dintre poziţia statului, ca subiect de drept dotat cu puteri aproape discreţionare, pe de o parte şi poziţia dezavantajoasă a particularului silit să sufere îngrădiri ale drepturilor sale pe cale administrativă, pe de altă parte. Afirmarea ideilor generoase referitoare la respectarea drepturilor omului şi cetăţeanului a determinat identificarea unor mijloace de stopare a arbitrarului în activitatea autorităţilor în raporturile cu cetăţeanul. Treptat, posibilitatea oferită particularului de a acţiona în justiţie autorităţile pentru a contracara abuzurile administraţiei s-a transformat întrun drept fundamental înscris în majoritatea constituţiilor şi în convenţiile şi pactele internaţionale cu privire la drepturile omului. Constituţia adoptată în România în anul 1991, revizuită în 2003, nu face excepţie de la această regulă, potrivit doctrinei imperativul cuprinderii unui astfel de drept în legea fundamentală fiind dat de cel puţin trei argumente: ■ tradiţia - în acest sens, dispoziţii asemănătoare au fost cuprinse şi în Constituţia de la 1923 ca şi cea din 1965; ■ dezvoltarea fără precedent a instituţiilor privitoare la drepturile omului; ■ rolul deosebit al dreptului de a acţiona în justiţie autoritatea, ca drept garanţie, apt să asigure exercitarea liberă a tuturor celorlalte drepturi şi libertăţi fundamentale. Este astfel necesar ca persoanele administrate să aibă dreptul de a se adresa unui judecător când le-au fost încălcate drepturile, ca urmare a unor abuzuri sau a unor greşeli. Art. 126 alin. 6 din Constituţie garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice. Controlul judecătoresc reprezintă dreptul şi obligaţia pe care le au instanţele judecătoreşti de a verifica, în cazurile, în condiţiile şi cu procedura stabilite de lege, legalitatea ori temeinicia ori numai legalitatea unor acte - cu sau fără caracter jurisdicţional - care emană de la organe ce nu fac parte din sistemul judiciar, fie că sunt sau nu sunt organe cu activitate jurisdicţională. Doctrina administrativă de la începutul secolului XX defineşte, în sens larg contenciosul administrativ, ca fiind totalitatea litigiilor dintre administraţia publică şi cei administraţi, indiferent de natura juridică a litigiilor. În prezent, se identifică mai multe accepţiuni ale termenului de contencios administrativ, astfel: A) în sens funcţional, de activitate, prin contencios administrativ se înţelege activitatea propriu-zisă de soluţionare a litigiilor, în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică; B) în sens organizatoric, de sistem de organe, prin contencios administrativ se înţelege totalitatea organelor care soluţionează litigiile, în care cel puţin una din părţi este o autoritate publică; C) în sensul de instituţie juridică, prin contencios administrativ se înţelege ansamblul normelor juridice care reglementează relaţiile sociale care apar în activitatea de soluţionare a litigiilor , în care cel puţin una din

33

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

părţi este o autoritate publică. Un alt eminent autor de drept administrativ defineşte conceptul de contencios administrativ în sens larg, ca reprezentând totalitatea litigiilor de competenţa instanţelor judecătoreşti, dintre un organ al administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau, după caz, o structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte, şi alt subiect de drept, pe de altă parte, în care autoritatea publică apare ca putătoare a prerogativelor de putere publică; În sens restrâns, noţiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de competenţa secţiilor de contencios administrativ. În această ultimă accepţiune, contenciosul administrativ are un sens material şi un sens formal-organic. Sensul material al noţiunii contenciosului administrativ scoate la iveală natura juridica a litigiilor, respectiv cele cărora li se aplică un regim juridic administrativ, care este un regim de drept public. Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ se referă la natura autorităţilor de jurisdicţie, anume instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze respectivele litigii. Din acest punct de vedere există mai multe sisteme de contencios administrativ. Astfel, în ţări ca Franţa, soluţionarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în legătură cu actele administrative şi contractele administrative, este de competenţa tribunalelor administrative care nu aparţin puterii judecătoreşti, ci ţin de administraţia publică şi de puterea executivă, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicţional autonom şi care au o instanţă supremă, anume Consiliul de Stat. În alte ţări cum sunt Spania, Elveţia, Belgia, activitatea de contencios administrativ se exercită de instanţele judecătoreşti obişnuite, care au secţii speciale de contencios administrativ, aşa cum se întâmplă şi în România. Majoritatea autorilor de drept administrativ disting două categorii de contencios administrativ: 1) Contenciosul administrativ de anulare prin care instanţa de contencios administrativ poate să anuleze sau să modifice un act administrativ emis cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege sau poate să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. În acest caz instanţa de contencios nu este competentă să rezolve şi problema reparării daunelor, această problemă revenind, în cadrul unui litigiu separat, instanţelor de drept comun. 2) Contenciosul de plină jurisdicţie prin care instanţa de contencios administrativ poate să anuleze sau să modifice un act administrativ emis cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege sau poate să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi totodată, să procedeze şi la repararea daunelor cauzate. Cererea pentru despăgubiri se poate formula, fie în cadrul acţiunii iniţiale, fie separat, după cum la data introducerii acţiunii, îi era sau nu cunoscută paguba sau întinderea ei. In afară de persoanele fizice sau juridice cărora li se recunoaşte dreptul de a introduce acţiuni în justiţie în vederea protejării drepturilor lor subiective, atât Constituţia României, cât şi legile speciale (Legea administraţiei publice locale, Legea privind instituţia prefectului) conferă prefectului atribuţia de a "ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal." (art. 123 al. 5 din Constituţie). Regândirea instituţiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituţiei în octombrie 2003 a impus necesitatea adoptării de urgenţă a unui nou act normativ în această materie. Actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, care, după cum se arată în doctrina de specialitate, reprezintă un moment al evoluţiei legislaţiei în materie, şi nu culmea acestei evoluţii, dezvoltă posibilitatea atacării actelor administrative ilegale la instanţele judecătoreşti, prin implicarea unor autorităţi publice care urmăresc protejarea intereselor publice, ca de exemplu Ministerul Public, Avocatul Poporului sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

34

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Prin art.2 alin. l lit. f din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. III. 2. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ Condiţiile de admisibilitate sunt privite de doctrină ca reprezentând cerinţele legale şi de fapt ce trebuie îndeplinite la momentul promovării acţiunii în justiţie. Articolul 1 din Legea nr.554/2004 prevede că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept". Din conţinutul acestui text de lege precum şi al altor dispoziţii exprese ale Legii nr. 554/2004, se desprind următoarele condiţii de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, respectiv: - actul atacat să fie un act administrativ; - actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim; - actul să emane de la o autoritate publică; - să fie respectată procedura administrativă prealabilă; - acţiunea să fie introdusă într-un anumit termen; - actul să nu fie emis anterior intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ.

III.2.1. Actul atacat să fie un act administrativ Condiţia ca actul atacat pe calea acţiunii directe în contencios administrativ să fie un act administrativ are ca fundament conţinutul art. 52 alin.1 şi 2 din Constituţia României republicată, potrivit căruia ”Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. ” Astfel, potrivit acestei dispoziţii constituţionale, acţiunea poate fi introdusă: A) împotriva unui act administrativ propriu-zis; B) împotriva nesoluţionării în termenul legal a unei cereri. III.2.1.1. Acţiunea introdusă împotriva actului administrativ propriu-zis Sub un prim aspect, situaţia acţiunii introduse împotriva actului administrativ propriu-zis nu necesită clarificări de ordin general, teoria actului administrativ fiind expusă într-un capitol anterior al acestei lucrări. Menţionăm doar faptul că, actul administrativ propriu-zis astfel cum este definit prin Legea contenciosului administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge

35

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

raporturi juridice. Faţă de modul de definire a actului administrativ în doctrină şi Legea nr. 554/2004, apreciem ca necesare anumite comentarii cu privire la acele acte ale autorităţilor administraţiei publice cu efect constatator, care neproducând efecte juridice sunt exceptate de la controlul judecătoresc pe cale contenciosului administrativ. Cu titlu exemplificativ ne referim la dispoziţiile art. 9 alin. 4 din Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, prevederi care se află în cap. II, intitulat "Organizarea consiliului local", secţiunea 1 - "Preşedintele de şedinţă", şi au următorul conţinut: "(4) Hotărârile nr. 1-4 se semnează de preşedintele de vârstă şi de cei 2 asistenţi ai acestuia şi se contrasemnează de secretar. Aceste hotărâri au caracter constatator. Ele nu produc efecte juridice, neputând forma obiectul unor acţiuni în justiţie." Analizând dispoziţiile art. 9 alin. 4 din Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, remarcăm că, potrivit acestora, anumite acte premergătoare constituirii consiliului local, şi anume hotărârea nr. 1 - pentru alegerea membrilor comisiei de validare a alegerilor consilierilor locali, hotărârea nr. 2 - de consemnare a rezultatului validării mandatelor de consilieri locali, hotărârea nr. 3 - de declarare a consiliului local ca legal constituit şi hotărârea nr. 4 - de consemnare a rezultatului alegerii preşedintelui de şedinţă a consiliului local, reprezintă hotărâri cu caracter constatator, care nu produc efecte juridice şi nu pot forma obiectul unor acţiuni în justiţie. Aceste hotărâri nu întrunesc condiţiile pentru declanşarea unei acţiuni în contencios administrativ, deoarece nu produc efecte juridice, ele având doar rolul de a constata parcurgerea unor proceduri prevăzute de lege. O a doua observaţie este legată de acele prevederi ale Legii nr. 554/2004 care tratează în mod expres un caz particular de atacare a actului administrativ, prin reglementarea introdusă la art. 9 din lege, respectiv acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului. Potrivit dispoziţiilor art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificat şi completat prin Legea nr. 100 din 2008, persoana vătămată într-un drept al său ori intr-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. Această reglementare legală îşi găseşte fundamentul în însăşi Constituţia României revizuită în conformitate cu care instanţele de contencios administrativ sunt competente sa soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale (art.126 aliniat ultim din Constituţie). Acest text de lege în forma iniţială reglementa doar dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori intr-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe de a introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, ceea ce a declanşat multe discuţii la data adoptării legii şi ulterior la nivel doctrinar, întrucât, în anumite opinii, nu se poate concepe ca instanţa de contencios administrativ să fie sesizată atât cu „o problemă de contencios constituţional", adică excepţia de neconstituţionalitate, cât şi cu o problemă de „contencios administrativ", adică acţiunea pe fond care are ca obiect „cererea persoanei vătămate prin ordonanţă", cerere prin care se poate solicita, după caz, anularea unor acte administrative, emise în baza ordonanţei şi reparaţii pentru prejudiciu, sau anularea actului administrativ şi obligarea la emiterea altui înscris. Mai mult, în doctrina actuală se afirmă că acest text de lege interpretat stricto sensu este neconstituţional, întrucât ordonanţele guvernamentale sunt exceptate de la contencios administrativ chiar prin Legea fundamentală. În explicitarea raţionamentului textului cuprins în art. 9 din Legea nr. 554/2004, promotorul legii contenciosului administrativ afirma că, o interpretare sistematică a Constituţiei, avându-se în vedere spiritul reglementării cuprinse în art. 9, îngăduie ca cel vătămat să se adreseze direct instanţei de contencios administrativ, urmând ca litigiul de contencios administrativ propriu-zis să fie rezolvat numai după ce s-a rezolvat litigiul de contencios constituţional şi numai dacă soluţia este de admitere, în tot sau în parte, a excepţiei de neconstituţionalitate. Sesizăm în să că, prin Decizia nr. 660/2007, Curtea Constituţională a admis excepţia

36

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă. În motivarea deciziei sus-menţionate, Curtea Constituţională a constatat că, în conformitate cu prevederile art. 126 alin. (6) teza a doua din Constituţie, "Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale". Totodată, potrivit art. 146 lit. d) teza întâi din Constituţie, Curtea Constituţională "hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial". Această din urmă dispoziţie constituţională a fost dezvoltată în legea organică a Curţii Constituţionale nr. 47/1992, care, la art. 29, prevede următoarele: "(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia. (2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă. (3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale. (4) (...) (5) Pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă. (6) Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) şi (3), instanţa respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale. (...)" Potrivit Deciziei Curţii, din textele menţionate rezultă că soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate a unei legi sau a unei ordonanţe, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, reprezintă o formă de control al constituţionalităţii care se derulează a posteriori. Atât art. 146 lit. d) din Constituţie, cât şi art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 se referă la excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în faţa "instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial", "în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia". Excepţia trebuie să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare "care are legătură cu soluţionarea cauzei". Se deduce că posibilitatea ridicării excepţiei de neconstituţionalitate presupune existenţa unui litigiu pe rolul instanţei, iar soluţionarea acestuia depinde de rezolvarea de către Curtea Constituţională a unei excepţii care are legătură cu cauza. Aceeaşi concluzie se desprinde şi din jurisprudenţa mai sus indicată, prin care Curtea Constituţională, respingând ca inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate, a statuat că legile şi ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Aşa fiind, Curtea a reţinut că, în măsura în care art. 9 se interpretează în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune, al cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curţii Constituţionale pentru a declara ca fiind neconstituţionale actele menţionate, textul este neconstituţional, prin raportare la prevederile din Legea fundamentală enunţate mai sus. Apreciem că Decizia Curţii Constituţionale nr. 660/2007 a constituit factorul determinant şi firesc al completării art. 9 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ prin Legea nr. 100/2008, în sensul limitării dreptului dreptului persoanei vătămate într-un drept al său ori intr-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe de a introduce

37

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, doar ”în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă”. Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta, excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii. III.2.1.2. Introducerea acţiunii împotriva nesoluţionării în termenul legal a unei cereri Situaţia posibilităţii introducerii acţiunii împotriva nesoluţionării în termenul legal a unei cereri necesită de asemenea anumite lămuriri, după cum urmează: Legea organică în materie, la care face trimitere, de altfel, şi textul constituţional, dispune că nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri poate interveni în două situaţii, respectiv ca urmare a: ► refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, calificat prin Legea nr. 554/2004 ca reprezentând exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; → este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; ► nesoluţionării în termenul legal a unei cereri definită de Legea nr. 554/2004 ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen (tăcerea administraţiei). Atât doctrina de contencios administrativ cât şi Legea nr. 554/2004 califică refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim (care, după cum expuneam mai sus, implică şi nepunerea în executare a actului administrativ) sau, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (tăcerea administraţiei) ca fiind acte administrative asimilate, ceea ce, în opinia noastră, reprezintă egalitatea de tratament juridic pe care legiuitorul a înţeles să o dea actului administrativ propriu-zis şi celorlalte situaţii asimilate acestuia conform celor prezentate mai sus. În acest sens, prin art. 2 alin.2 din Legea nr. 554/2004 se dispune că: ”Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului in termenul legal”. Mai mult, o inovaţie adusă sistemului contenciosului administrativ român prin Legea nr. 554/2004 o reprezintă aprecierea ca acte administrative asimilate inclusiv a contractelor încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: ▪ punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (contractele de concesiune a unui bun public, închiriere a unui bun public, administrare a unui bun public); ▪ executarea lucrărilor de interes public (contractul de parteneriat publicprivat pentru concesiunea de lucrări); ▪ prestarea serviciilor publice (contractul de concesiune, contractul de delegare a gestiunii serviciului public); ▪ achiziţiile publice; ▪ alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ şi care sunt prevăzute ca atare prin legi speciale. Sesizăm că aceste contracte sunt tratate în literatura de specialitate şi chiar în lege ca fiind contracte administrative, sens în care menţionăm şi alte dispoziţii cuprinse în mod expres în art. 8 alin.2 din Legea nr. 554/2004, potrivi cărora instanţa de contencios administrativ este competentă sa soluţioneze litigiile care apar: în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi

38

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ. Referitor la cuprinderea contractelor administrative în Legea nr. 554/2004, se cuvine a face o primă observaţie în aducerea unor justificări de manieră a explicita care sunt considerentele pentru care legiuitorul a dorit ca litigiile ce au drept obiect contractele încheiate de autorităţile publice să cadă în competenţa instanţei de contencios administrativ. În primul rând, constatăm că s-a optat pentru supunerea contractului administrativ judecătorului specializat. Practic, în condiţiile în care legislaţia este din ce în ce mai stufoasă, iar dreptul din ce în ce mai complicat, nu se poate cere tuturor judecătorilor cunoştinţe care să se întindă asupra tuturor domeniilor vieţii juridice; capacitatea umană are limite, de aceea este de dorit ca de materiile administrative, a căror amploare şi complexitate creşte fără încetare, să se ocupe judecătorii specializaţi. Pe de altă parte, asimilarea contractelor încheiate de autorităţile publice actelor administrative se face doar „în sensul legii”, adică doar din punct de vedere procesual. De altfel, nici nu s-ar putea vorbi de o asimilare din punctul de vedere al dreptului material, dat fiind că între actul administrativ şi contractul administrativ există un criteriu de departajare având o natură mixtă, rezultată din îmbinarea unui criteriu formal (caracterul unilateral sau bilateral al actului) cu unul de fond (calitatea administraţiei de putere publică sau de gestionară a patrimoniului statului). Sub un al treilea aspect, observăm că legiuitorul a folosit formularea „contractele încheiate de autorităţile publice”. În mod curent, autorităţile publice pot încheia atât contracte administrative guvernate de regulile dreptului public, cât şi contracte de drept privat. Or, nu există nici o justificare pentru supunerea litigiilor cu privire la contractele de drept privat, încheiate de autorităţile publice, instanţei de contencios administrativ, când, în mod normal, competentă ar trebui să fie instanţa de drept comun. Astfel, profesorul Tudor Drăganu sublinia că dispoziţiile în materie cuprinse în Legea contenciosului administrativ nu ţin seama de faptul că, astăzi, punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică, executarea unor lucrări de interes public şi prestarea unor servicii publice se fac în unele cazuri prin contracte de drept privat (închirieri, achiziţii etc). Unii autori care se raliază punctului de vedere al profesorului Tudor Drăganu, au dat ca exemplu contractul de voluntariat, reglementat inițial de Legea nr. 195/2001, considerat în doctrină un contract de drept privat, acest lucru reieşind şi din voinţa legiuitorului care, în art. 11, prevedea că, răspunderea pentru neexecutarea sau pentru executarea necorespunzătoare a contractului de voluntariat este supusă regulilor prevăzute de Codul civil. Ne raliem și noi acestui punct de vedere, cu precizarea că, în prezent contractul de voluntariat este reglementat de Legea nr. 78/2014, care definește la art. 3 lit. d contractul de voluntariat ca fiind convenţia încheiată între un voluntar şi organizaţia-gazdă, în temeiul căreia prima parte se obligă să presteze o activitate de interes public, fără a fi remunerată, iar cea de-a doua se obligă să ofere o activitate adecvată solicitării sau pregătirii voluntarului. De remarcat este că, potrivit prevederilor art. 1 din lege, participarea persoanelor fizice la activităţile de voluntariat desfăşurate în folosul altor persoane sau al societăţii se poate organiza: - de persoane juridice de drept public sau a-de drept privat fără scop lucrativ. Natura juridică de contract civil a contractului de voluntariat este prevăzută la art. 18 din Legea nr. 78/2014, care prevede următoarele: “Răspunderea pentru neexecutarea sau executarea necorespunzătoare a contractului de voluntariat este supusă prevederilor Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare.” Sub un al patrulea aspect, Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative contractele încheiate de autorităţile publice ce au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică. Per a contrario contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate privată sunt de competenţa instanţelor de drept comun, fiind considerate contracte de drept privat. În acest sens se pronunţă o parte a doctrinei şi jurisprudenţei. În jurisprudenţa românească formată în baza Legii nr. 554/2004 au fost calificate ca fiind contracte de drept privat: contractul de vânzare-cumpărare a locuinţei -

39

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

de serviciu, contractul de arendă. Astfel, prin Decizia nr. 4628 din 19 decembrie 2006, nepublicată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie considera că nu se circumscrie noţiunii de act administrativ, în sensul art. 2 alin.(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, contractul de vânzarecumpărare a locuinţei de serviciu, în speţă reglementat de Legea nr. 562/2004 privind autorizarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională de a vinde personalului propriu unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare, astfel că o cerere de chemare în judecată purtând asupra unui astfel de act cade în competenţa instanţei de drept comun, în considerarea caracterului civil al contractului respectiv. De asemenea, Curtea a arătat că nu este un contract administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, contractul de arendă încheiat în condiţiile Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, întrucât Agenţia Domeniilor Statului nu acţionează în regim de putere publică, ci este o instituţie de interes public cu caracter comercial şi financiar, iar contractele respective se încheie cu aplicarea principiului egalităţii părţilor contractante, legea conferindu-le expres caracter comercial (Decizia nr. 912 din 13 februarie 2007, nepublicată). Mai mult, cu referire la dispoziţiile art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, anterior modificărilor şi completărilor aduse acestei legi prin Legea nr. 262/2007 existau opinii potrivit cărora dispoziţiile legale în cauză erau ambigue în principal în ceea ce priveşte consacrarea legislativă a contractelor administrative. Ne referim în acest sens la autori de prestigiu a căror elocinţă în comentarea actelor normative este indiscutabilă, şi care totuşi în contextul dat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007 apreciau că noţiunea de contract administrativ nu se regăseşte în Legea contenciosului administrativ, susţinând că în textul legii s-a preferat o formulare ambiguă (cu referire la art.2 alin.2 din lege), sfera contractelor cărora li se aplică textul legal fiind determinată prin referire la obiectul lor; aceasta reprezenta, în opinia aceluiaşi autor, o irosire a unei ocazii excelente pentru consacrarea acestei noţiuni atât de utilizată de doctrina şi practica statelor vestice, dar refuzată ani de-a rândul de legiuitorul român şi de practica noastră judiciară. Apreciem că aceste neajunsuri au fost pe deplin remediate prin Legea nr. 262/2007, includerea de către legiuitor şi în textul de lege cuprins în art. 2 alin. 1 litera c a construcţiei gramaticale ”contracte administrative” fiind binevenită şi aducând clarificări neechivoce cu privire la consacrarea legislativă a acestor tipuri de contracte în legea contenciosului administrativ, care considerăm că vor contracara opiniile contrare exprimate până în prezent în literatura de specialitate. Specificăm că, la soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative se va avea în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public (art. 8 alin.3 din lege). Comentând Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, unii autori definesc actele administrative propriu-zise ca fiind acte administrative tipice, iar refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim respectiv faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal sunt calificate ca fiind acte administrative atipice. De menţionat este şi faptul că, potrivit legii contenciosului administrativ: ” Instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii”. Este problema actelor preparatorii care, în consecinţă, pot fi şi ele atacate pe calea contenciosului administrativ dar doar pe cale indirectă, respectiv o dată cu atacarea actului administrativ. Acest aspect are importante consecinţe practice, întrucât, dacă actul administrativ generator de efecte juridice lipseşte, aceste acte materiale sau operaţiuni administrative nu vor mai putea fi cenzurate judiciar în temeiul Legii nr. 554/2004, ci doar pe calea dreptului comun, dacă prin ele s-au produs anumite vătămări (spre exemplu, s-a produs demolarea unei construcţii numai în temeiul avizului tehnic al compartimentului de arhitectură şi sistematizare, în lipsa deciziei administrative). Această prevedere face cuvenita distincţie între actele juridice şi acele acţiuni (acte sau fapte) nejuridice de ordin material sau procedural consacrând astfel expres posibilitatea

40

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

controlului judiciar indirect asupra legalităţii lor. De altfel, şi sub sistemul vechii reglementări, chiar în lipsa unor prevederi legale, literatura şi practica judiciară au considerat că dacă aceste operaţiuni au un caracter ilegal şi constituie condiţii de valabilitate ale actelor administrative, ilegalitatea lor va putea fi verificată de instanţă odată cu controlul exercitat asupra actului administrativ pretins ilegal sau faptului dedus judecăţii. Dacă însă un asemenea act sau fapt administrativ lipseşte aceste operaţiuni nu vor mai putea fi cenzurate judiciar în temeiul Legii contenciosului administrativ, dar dacă totuşi prin ele au fost cauzate vătămări, controlul judiciar al operaţiunilor se va face cadrul litigiului soluţionat după regulile dreptului comun ori a legilor speciale.

III.2.1.3. Actele administrativ-jurisdicţionale Potrivit dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată şi completată, actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei jurisdicţii speciale administrative pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ, cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1), dacă partea înţelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicţională. Totodată, art. 21 aliniat 4 din Constituţie dispune că „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”. Actul administrativ-jurisdicţional pentru care, prin lege organică specială, se prevede o cale de atac în faţa unei alte jurisdicţii administrative speciale poate fi atacat direct la instanţa de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională de atac. Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială sau pentru calea de atac la un alt organ administrativ-jurisdicţional înţelege să renunţe la aceasta în timpul soluţionării litigiului, este obligată să notifice decizia de renunţare organului administrativjurisdicţional în cauză. Partea sesizează instanţa de contencios administrativ în termen de 15 zile de la notificare. În această situaţie, procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 nu se mai efectuează. Cu titlu exemplificativ, profesorul Antonie Iorgovan, promotor al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, avea în vedere în unul din primele sale comentarii pe marginea acestei legi comisiile disciplinare din sfera diferitelor corpuri profesionale, care au de regulă o structură bipartidă (sindicate şi administraţiei), comisiile disciplinare din cadrul asociaţiilor sportive şi federaţiilor, comisiile de conciliere în materie comercială, etc.; menţionăm ca exemplu şi actele administrativ-jurisdicţionale de control ale direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene Schematizând, sunt supuse controlului pe calea contenciosului administrativ: I. pe cale directă: 1.actele administrative propriu-zise (acte administrative tipice); 2.actele administrative asimilate (acte administrative atipice): a) nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, respectiv: ▪ refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere; ▪ nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; b) contractele administrative, respectiv: ▪ punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; ▪ executarea lucrărilor de interes public; ▪ prestarea serviciilor publice; ▪ achiziţiile publice; ▪ alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ potrivit unor legi speciale. 3. actele administrativ - jurisdicţionale II. pe cale indirectă, odată cu atacarea actelor menţionate la punctul I : 1. actele preparatorii (acte sau operaţiuni administrative).

41

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

III.2.2. Vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim O altă inovaţie adusă instituţiei contenciosului administrativ odată cu revizuirea Constituţiei României în anul 2003 o constituie consacrarea expresă alături de criteriul încălcării unui drept pentru introducerea acţiunii şi a criteriului interesului legitim, dispoziţiile constituţionale fiind integral preluate în legea organică în materie, Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. III.2.2.1. Vătămarea unui drept subiectiv În ceea ce priveşte dreptul subiectiv, acesta a fost definit de doctrina interbelică ca reprezentând ”acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o acţiune sau o abstenţiune, putere recunoscută şi garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o acţiune în justiţie”. Doctrina actuală defineşte dreptul subiectiv ca reprezentând puterea, garantată de lege, voinţei subiectului activ al raportului juridic, în temeiul căreia acesta este în măsură, în vederea valorificării unui interes personal direct, să desfăşoare o conduită determinată sau să pretindă subiectului pasiv al raportului juridic o anumită comportare, care la nevoie poate fi impusă cu sprijinul forţei de constrângere a statului. Reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea i-l recunoaşte şi pe care autoritatea publică pârâtă are obligaţia să-l respecte şi să-l realizeze în favoarea reclamantului. Prin aceasta se exprimă corelaţia dintre drepturile şi obligaţiile care se formează între autorităţile publice şi cei administraţi în cadrul raporturilor juridice. În înţelesul Legii nr. 554/2004 prin drept vătămat se înţelege orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ(art. 2 alin.1 litera o). III.2.2.2.Vătămarea unui interes legitim Noţiunea de interes legitim a fost consacrată constituţional în anul 1991, aceasta nesuportând modificări odată cu revizuirea acesteia în anul 2003. Astfel, în art. 21 alin. 1 din Constituţie se prevede că ”Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”. Cu privire la vătămarea unui interes legitim, în doctrină s-a precizat că pentru ca un interes să fie legitim este esenţial ca acesta să fie ocrotit printr-o normă de drept, din această perspectivă putând fi valorificate în justiţie numai interese legitime, personale, directe, actuale şi juridice, vătămate prin acte administrative de autoritate. Interesul legitim este menţionat încă din art. 1 alin. 1 al Legii nr. 554/2004, care dispune că titularul acţiunii în contencios administrativ este persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, aceasta fiind îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei cauzate. De asemenea, interesul legitim a făcut subiectul a numeroase controverse în doctrină şi practica judiciară, Curtea Constituţională fiind chiar sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, pe considerentul că aceste dispoziţii, în opinia autorului excepţiei, cuprind termenul "interes legitim", fără ca acesta să fie "corect explicat juridic" în cuprinsul legii şi în conformitate cu normele fundamentale invocate, Curtea respingând însă o atare excepţie ca fiind inadmisibilă. Mai mult, în doctrină s-a conturat o adevărată teorie a relaţiei legalitate-oportunitate, teorie care în evoluţia sa istorică a avut două accepţiuni, corespunzând celor două mari şcoli de drept administrativ, de la Bucureşti şi de la Cluj.

42

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

În concepţia Şcolii de la Cluj, noţiunea de legalitate se referă la conformitatea actului administrativ cu dispoziţiile actelor juridice cu forţă juridică superioară, în sens generic cu “legea”. Dimpotrivă, oportunitatea vizează conformitatea actului administrativ cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii. Suntem în prezenţa unui drept de apreciere al autorităţii publice, spre exemplu, atunci când se pune problema emiterii unei autorizaţii libere, sau când, în urma unui concurs, nu se poate declara un câştigător pe baza criteriilor prestabilite. În abordarea îmbrăţişată de Şcoala de la Bucureşti, pe de altă parte, legalitatea este concepută ca o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a unui act administrativ, oportunitatea fiind, din această perspectivă, un element al legalităţii. În acest context, reprezentanţii Şcolii de la Bucureşti citaţi susţin că, odată cu legalitatea actului, instanţa verifică şi oportunitatea (sau, mai corect spus, inoportunitatea) acestuia. În opinia opusă, a Şcolii de la Cluj, se arată că actul administrativ emis în exercitarea unei puteri de apreciere pe care o are autoritatea publică, a unui drept de opţiune a acesteia între mai multe soluţii legale posibile, nu poate fi anulat de instanţa de contencios administrativ. Principiul îngăduie şi excepţii, şi anume atunci când prin lege specială se prevede dreptul instanţelor de contencios administrativ de a controla oportunitatea actului administrativ, caz în care, susţinătorii şcolii clujene susţin că aspectul oportunităţii devine parte a legalităţii, cerinţă de valabilitate a actului administrativ. Cu toate acestea, apreciem că, în viziunea Constituţiei revizuite (art. 52) şi a noii legi a contenciosului administrativ (în condiţiile în care teoria doctrinară expusă mai sus a avut exponenţi şi a generat controverse în special anterior intrării în vigoare a noilor acte normative în materie), este indubitabilă posibilitatea legală a exercitării acţiunii în contencios administrativ pe considerente de oportunitate, în condiţiile a ceea ce se defineşte în prezent interesul legitim care poate fi atât personal, cât şi public, legea organică clarificând terminologic acest concept după cum urmează: - Interesul legitim privat reprezintă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, in considerarea realizării unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat (art. 2 alin.1 lit.p din Legea nr. 554/2004). - Interesul legitim public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice (art. 2 alin.1 lit. r din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007). Sesizăm că, prin prisma interesului legitim public este definit prin Legea nr. 554/2004 şi serviciul public care reprezintă activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public (art. 2 alin.1 lit. m din Legea nr. 554/2004). Această definire a serviciului public prin prisma interesului legitim public nu este deloc întâmplătoare, în opinia noastră constituind un important temei legal în baza căruia persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat (cu restricţiile pe care le vom preciza în cele ce urmează) respectiv persoanele juridice de drept public enumerate în art. 1 din Legea nr. 554/2004 se pot adresa instanţei de contencios administrativ pe considerentul vătămării interesului legitim public prin actele administrative propriu-zise sau asimilate emise de către furnizorii/prestatorii serviciilor publice în ţara noastră. Vătămarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim poate proveni: a) de la un act administrativ; b)ca urmare a nesoluţionării în termenul legal a unei cereri; c)ca urmare a refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri. După cum se susţine în doctrină, interpretarea textelor legale în conformitate cu definiţiile date noţiunilor în art. 2 duce la concluzia conturării a două tipuri de contencios administrativ, respectiv: a) contenciosul administrativ subiectiv care este întemeiat pe dreptul subiectiv sau interesul legitim ; b) contenciosul administrativ obiectiv care este întemeiat:

43

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

- fie pe legitimarea procesuală specială a unor subiecte de drept public (Ministerul Public, prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, aspecte pe care le vom trata în cele ce urmează); - fie pe interesul legitim public; având în vederea acesta ultimă noţiune, avem o nouă concepţie a contenciosului administrativ, care permite acţiunea populară. Prin Legea nr. 262/2007 au fost aduse importante modificări şi completări Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 în ceea ce priveşte posibilitatea invocării interesului legitim public în cadrul acţiunii formulate pe calea contenciosului administrativ de către persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat, respectiv: → persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat (art. 8 alin. 11); → prin derogare de la dispoziţiile art. 8 alin. 11 acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute de lege (art. 8 alin. 12 ). Ambiguitatea textelor de lege nou introduse prin aliniatele 11 şi 12 ale ar. 8 din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată şi completată, ne determină să efectuăm o analiză a acestora de natură a aduce o mai bună înţelegere a dispoziţiilor legale pe care le cuprind, o cercetare interpretativă asupra conţinutului acestora conducând, în opinia noastră, la următoarele concluzii în ceea ce priveşte formularea acţiunilor în contencios administrativ de către persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat în temeiul încălcării interesului legitim public, astfel: ● ca regulă, acţiuni întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public doar ca şi capete de cerere formulate în subsidiarul capătului de cerere principal prin care se invocă încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat prin actul administrativ în cauză; ● cu titlu de excepţie, acţiuni întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public ca şi capăt principal de cerere, caz în care se va putea solicita doar anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute de lege; pe cale de consecinţă, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pe calea unei acţiuni întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public ca şi capăt principal de cerere nu vor putea solicita instanţei de judecată: o despăgubiri pentru daunele materiale şi morale cauzate; o suplinirea consimţământului unei părţi respectiv a se impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii (în cazul contractelor administrative). Evident, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot introduce fără restricţii legale acţiuni în temeiul Legii contenciosului administrativ întemeiate pe vătămarea unui interes legitim privat, ca şi capăt principal de cerere sau în subsidiarul invocării vătămării unui drept subiectiv. Se cuvine a face o ultimă precizare care are în vedere faptul că reclamantul, conform textului legal (art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004), pentru a putea introduce acţiunea trebuie „să se considere vătămat” în drepturile sale recunoscute de lege sau în interesele sale legitime. Într-adevăr, s-a părea că „ad literam” legea nu cere existenţa unei vătămări efective a dreptului pentru un atare demers procesual. Având însă în vedere că răspunderea administraţiei nu se poate angaja decât prin îndeplinirea condiţiilor generale ale oricărei răspunderi, între care figurează şi fapta ilicită, în cazul de faţă actul administrativ contestat, şi

44

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

rezultatul acestuia, respectiv vătămarea produsă, înseamnă că şi în situaţia pusă în discuţie lezarea dreptului (drepturilor) trebuie să fie actuală şi certă, iar nu viitoare şi eventuală (aceste două ultime aspecte, ca şi întinderea despăgubirilor pretinse, fiind discutabile doar în cazul producerii şi a unei pagube ca urmare a emiterii actului de autoritate contestat, necunoscută încă de cel vătămat). Desigur, rămâne o problemă procesuală, de probaţiune, dovedirea efectivă a vătămării în cadrul litigiului dedus judecăţii. Oricum, reclamantul va trebui să dovedească faptul că prin atitudinea administraţiei a fost vătămat şi că această vătămare i-a afectat drepturile sale recunoscute de lege sau în interesele legitime, nefiind suficientă, sub aspect procesual, doar invocarea unei pretinse vătămări, ca simplă reprezentare nefundamentată. Oricum, Constituţia (art. 52) face referire la „persoana vătămată” tranşând problema în discuţie.

III.2.3. Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică Prin prima lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990 s-a folosit expresia de ”autoritate administrativă”, construcţie gramaticală care a urmărit să evoce restrângerea contenciosului administrativ doar la actele emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice, fără a fi avute în vedere şi alte autorităţi publice, precum cele care exercită clasicele funcţii ale statului, mai puţin funcţia executivă. Constituţia României din 1991 în forma iniţială a consacrat dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, lărgind considerabil sfera autorităţilor emitente şi tranşând în acest mod o dispută teoretică din literatura de specialitate, aceea de a şti dacă acte administrative emit şi alte organe ale statului decât cele ale administraţiei de stat. De altfel, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 97/1997 a prevăzut expres că, înţelesul noţiunii de autoritate administrativă din Legea nr. 29/1990 urmează să se stabilească prin raportate la noţiunea de autoritate publică consacrată prin prevederile constituţionale. Urmând linia constituţională de lărgire a sferei autorităţilor publice ale căror acte sunt supuse controlului pe calea contenciosului administrativ, noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă un înţeles larg noţiunii de autoritate publică, definită ca reprezentând orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. Astfel, după cum menţionează doctrina, legiuitorul a înţeles să procedeze şi la o ficţiune juridică, asimilând „autorităţilor publice" şi structurile care sunt de sorginte privată, dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziţie expresă a legii, fie printr-o autorizaţie dată de autoritatea administraţiei publice competentă, în baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleaşi efecte juridice ca autorităţile publice. Concret, faţă de dispoziţiile legale în vigoare, avem în vedere: organizaţiile profesionale (cum este cazul Barourilor de avocaţi), precum şi persoanele juridice de drept privat (asociaţii, fundaţii etc.) care prin lege sau prin hotărâre a Guvernului au dobândit statut de „utilitate publică", cunoscute sub denumirea de organizaţii neguvernamentale (O.N.G.-uri), dar care sunt atrase, fie prin dispoziţia expresă a legii, fie prin autorizarea Guvernului, în baza legii, în prestarea serviciilor publice, servicii care apar ca obligaţii ale statului la un drept fundamental al

45

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

cetăţeanului (ex. dreptul la apărare, dreptul la ocrotirea sănătăţii, libertatea conştiinţei, dreptul la învăţătură, dreptul la un mediu sănătos etc). În ceea ce priveşte structurile private care sunt asimilate potrivit Legii nr. 554/2004 autorităţilor publice, o atenţie specială este îndreptată în prezent modalităţilor de asociere ale unităţilor administrativ-teritoriale şi autorităţilor publice locale în temeiul Legii nr. 215/2001 republicată, şi ne referim în acest sens la asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, care au fost analizate în cuprinsul unor studii prezentate şi publicate în cadrul unor manifestări de cercetare ştiinţifică. Astfel, prin legi speciale în materia administraţiei publice se dispune posibilitatea de asociere a unităţilor administrativ-teritoriale în asociaţii de dezvoltare intercomunitară, făcându-se trimitere la dispoziţiile în materie cuprinse în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată. Sub un prim aspect, pentru a înţelege exercitarea dreptului de asociere la nivelul administraţiei publice, apreciem că trebuie clarificată distincţia între autorităţile publice şi unităţile administrativ-teritoriale, legea reglementând diferenţiat modurile de asociere a acestora. Legea nr. 215/2001 republicată, lege cadru privind administraţia publică locală, dispune că, atât comunele, cât şi oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativteritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale. Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, care au următoarele caracteristici: - au capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu; - sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare; - sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii; - în justiţie, sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele oraşe pot fi declarate, în condiţiile legii, municipii. Municipiile, la rândul lor, pot avea subdiviziuni administrativteritoriale (de exemplu, sectoarele Municipiului Bucureşti), a căror delimitare şi organizare se stabilesc prin lege, şi în cadrul cărora pot fi constituite autorităţi ale administraţiei publice locale (art.20 alin.4 şi 5 din Legea nr. 215/2001 republicată). De asemenea, delimitarea comunelor, oraşelor şi judeţelor se face tot prin lege, ca şi orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora, şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin referendum, organizat potrivit legii (art.22 din Legea nr. 215/2001, republicată). Legea nr.215/2001 reuneşte în mod unitar atât organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, cât şi regimul general al autonomiei locale, legiuitorul nerecurgând la două reglementări distincte în materie. Astfel, potrivit prevederilor art. 1 alin.2 lit.d,e,f coroborate cu prevederile art. 23 din Legea nr. 215/2001 republicată, autorităţile administraţiei publice locale sunt: ● în comune, oraşe şi municipii: - consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, ca autorităţi deliberative; - primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene, ca autorităţi executive. ● în fiecare judeţ: -consiliul judeţean, ca autoritate deliberativă, - preşedintele consiliului judeţean, ca autoritate executivă. Ca atare, după cum se apreciază şi în doctrină, administraţia publică locală, fundamentată pe dispoziţiile constituţionale, apare ca totalitatea serviciilor publice locale, organizate şi recunoscute de lege, chemate să administreze interesele proprii ale

46

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

colectivităţilor locale, prin autorităţi administrative autonome, cu putere de decizie, alese de către acestea şi sub controlul de legalitate al autorităţilor statului. În materia dreptului de asociere, Legea nr. 215/2001, republicată, dispune următoarele: Unităţile administrativ-teritoriale: - au dreptul ca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze, în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară (art.11 alin.1); - au dreptul ca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze şi cu unităţi administrativteritoriale din străinătate, în condiţiile legii, prin hotărâri ale consiliilor locale sau consiliilor judeţene, după caz(art.11 alin.3); - au dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale, în condiţiile legii, pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune (art.11 alin.4); - pot încheia între ele acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare zonală sau regională, în baza hotărârilor adoptate de consiliile locale ori judeţene, după caz, în condiţiile legii (art.14); - pot încheia între ele înţelegeri de cooperare transfrontalieră cu structuri similare din statele vecine, în condiţiile legii (este cazul unităţilor administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontieră – art.15); în acest caz sunt de remarcat recentele completări aduse articolului 15 din Legea nr. 215/2001, republicată, prin Ordonanţa de urgenţă nr. 18/2014, în sensul că: “Autorităţile administraţiei publice locale din România pot încheia acorduri de înfrăţire/cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale din Republica Moldova pentru realizarea şi finanţarea unor obiective de investiţii ale unităţilor administrativ-teritoriale din Republica Moldova, programe comune culturale, sportive, de tineret şi educaţionale, stagii de pregătire profesională şi a altor acţiuni care contribuie la dezvoltarea relaţiilor de prietenie”, ceea ce înseamnă că legiuitorul a înțeles să acorde un regim juridic special relațiilor României cu Republica Moldova în această materie; Consiliile locale şi consiliile judeţene: - pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean, în condiţiile legii. - hotărăsc, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local (art.36 alin.7 lit.a); - hotărăsc, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune (art. 36 alin.7 lit.c) Consiliile judeţene: - hotărăsc, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public judeţean (art. 91 alin.6 lit.a); - hotărăsc, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune (art. 91 alin.6 lit.c). Ca structuri asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, prin lege (art.8 alin.2) sunt enumerate: a) Asociaţia Comunelor din România;

47

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

b) Asociaţia Oraşelor din România; c) Asociaţia Municipiilor din România; d) Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România; e) alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii. Cu privire la denumirea structurilor asociative enumerate prin lege ca fiind ”ale autorităţilor administraţiei publice locale”, ne permitem să apreciem că, procedând în acest mod, legiuitorul a ignorat distincţia cuprinsă de altfel explicit în lege între autorităţile publice locale şi unităţile administrativ-teritoriale şi care a făcut deja subiectul de analiză al acestui studiu. Astfel, considerăm că este total greşit a denumi ca fiind structuri asociative ale autorităţilor publice locale (primari, consilii locale, consilii judeţene, preşedinţii consiliilor judeţene) formele asociative ale comunelor, municipiilor, oraşelor care sunt unităţi administrativ-teritoriale, fiind evident că aceste confuzii terminologice evidenţiate chiar de legiuitor pot genera confuzii în aplicarea legii de către practicienii în administraţia publică. Din analiza dispoziţiilor Legii nr. 215/2001, republicată, este evidentă atenţia specială acordată de către legiuitor asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară definite ca fiind: ■structuri de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înfiinţate, în condiţiile legii, de unităţile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice (art.1 alin.2 lit.c); ■organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean (art. 1 alin.2 lit.g), denumire generică ce, potrivit art. 1 alin.2 lit.g din lege, include: 1. instituţii publice şi servicii publice înfiinţate şi organizate prin hotărâri ale autorităţilor deliberative, denumite în continuare instituţii şi servicii publice de interes local sau judeţean; 2. societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi regii autonome înfiinţate sau reorganizate prin hotărâri ale autorităţilor deliberative, denumite în continuare societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi regii autonome de interes local sau judeţean; 3. asociaţii de dezvoltare intercomunitară; 4. furnizori de servicii sociale, de drept public ori privat, care acordă servicii sociale în condiţiile prevăzute de lege; 5. asociaţii, fundaţii şi federaţii recunoscute ca fiind de utilitate publică, în condiţiile legii; 6. operatori de servicii comunitare de utilităţi publice locale sau judeţene. Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară sunt de utilitate publică, prin efectul prezentei legi, prin derogare de la prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005. Caracterul de utilitate publică conferă asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară anumite drepturi şi obligaţii, după cum urmează: Drepturi: - dreptul de a i se atribui în folosinţă gratuită bunurile proprietate publică; - dreptul de a menţiona în toate documentele pe care le întocmeşte că asociaţia sau fundaţia este recunoscută ca fiind de utilitate publică. Obligaţii: - de a înregistra separat în evidenţele contabile ale acesteia bunurile achiziţionate sau edificate din bani publici; - de a comunica autorităţii administrative competente rapoartele de activitate şi situaţiile financiare anuale ; - de a publica, in extras, in termen de 3 luni de la încheierea anului calendaristic, rapoartele de activitate si situaţiile financiare anuale in Monitorul Oficial al României, Partea a IV-a, precum si in Registrul naţional al persoanelor juridice fără scop patrimonial. Modelul extrasului situaţiilor financiare se aprobă prin ordin al ministrului finanţelor publice ; - de a comunica autorităţii administrative competente orice modificări ale actului constitutiv si ale statutului ;

48

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

- în caz de lichidare, bunurile provenite din resurse bugetare si ramase in urma lichidării se vor repartiza, prin hotărâre a Guvernului, către alte asociaţii ori fundaţii cu scop similar sau către instituţii publice cu acelaşi obiect de activitate. Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară se finanţează prin contribuţii din bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi din alte surse, în condiţiile legii. Ca urmare, putem concluziona că finanţarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară se face în principal de la bugetele locale, dar şi Guvernul are obligaţia de a le sprijini prin programe finanţate de la bugetul de stat, ceea ce nu exclude şi unele surse de finanţare suplimentare. Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară sunt conduse de un consiliu de administraţie compus din reprezentanţi ai unităţilor administrativ-teritoriale componente, desemnaţi de consiliul local sau de consiliul judeţean, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean, precum şi la propunerea consilierilor locali sau judeţeni, după caz. Consiliul de administraţie este condus de un preşedinte ales cu votul majorităţii membrilor săi. Pentru realizarea obiectivelor proprii, consiliul de administraţie poate înfiinţa un aparat tehnic, finanţat din resursele asociaţiei de dezvoltare intercomunitară. Organizarea şi modul de funcţionare a consiliului de administraţie şi a aparatului tehnic sunt stabilite prin actul de înfiinţare şi statutul asociaţiei de dezvoltare intercomunitară, aprobate prin hotărârile consiliilor locale, respectiv judeţene asociate. Totodată, pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii, asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pot decide desemnarea unui administrator public a cărui recrutare, numire şi eliberare din funcţie se fac pe baza unei proceduri specifice de către consiliile de administraţie ale acestora şi sunt aprobate prin hotărâri ale consiliilor locale şi consiliilor judeţene respective. Din perspectiva instituţiei contenciosului administrativ asociaţiile de dezvoltare intercomunitară prezintă o deosebită importanţă dintr-o dublă perspectivă: → pe de o parte, litigiile referitoare la recunoaşterea utilităţii publice a Asociaţiei se soluţionează potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004; → pe de altă parte, includerea în sfera autorităţilor publice şi a persoanelor juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică, are ca principală consecinţă faptul că actele emise de către asociaţiile de dezvoltare intercomunitară cad sub incidenţa Legii contenciosului administrativ, putând fi anulate pe calea şi în condiţiile prevăzute de acest act normativ.

III.2.4. Condiţia de a fi respectată procedura administrativă prealabilă Condiţia procedurii administrative prealabile a fost introdusă pentru a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt şi mai operativ a reclamaţiei lor, organul administrativ sesizat putând să revină asupra actului emis sau adoptat anterior şi să emită sau adopte actul acceptat de către reclamant. Totodată, exercitarea plângerii prealabile anterior promovării acţiunii în contencios administrativ are şi rolul de a evita, pe cât posibil, declanşarea unui litigiu, prin descongestionarea instanţelor judecătoreşti de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată. Procedura plângerii prealabile este în deplină concordanţă cu dispoziţiile art. 16 din Constituţie, acestea garantând egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, iar nu egalitatea de tratament juridic între cetăţeni şi autorităţile publice. De aceea, nu se poate susţine existenţa unei încălcări a principiului egalităţii, atunci când legiuitorul, în virtutea dispoziţiilor art. 126 alin. 2 din Legea fundamentală, potrivit cărora competenţa instanţelor de judecătoreşti şi procedura de judecată sunt stabilite numai prin lege, reglementează condiţii procedurale diferite de exercitare a anumitor drepturi, în cazul de faţă, a dreptului de a introduce o acţiune în contencios administrativ.

49

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Menţionăm însă că au existat şi opinii potrivit cărora plângerea prealabilă nu reprezintă altceva decât o îngrădire a drepturilor cetăţenilor de a se putea adresa justiţiei, iar obligativitatea acestei proceduri prealabile reprezentând în fapt doar o tergiversare a soluţionării cauzelor, fiind de notorietate că niciodată o instituţie administrativă nu şi-a revocat propriile acte. În acest sens a fost sesizată şi Curtea Constituţională aceasta exprimându-se constant în sensul că procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu împiedică şi nu restrânge accesul celui în cauză la justiţie ci, dimpotrivă, această prevedere de lege instituie, în plus, un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior. Mai mult, parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu îngrădeşte dreptul de acces liber la justiţie, cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti Legea nr. 554/2004 defineşte plângerea prealabilă ca reprezentând cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia (art. 2 alin. 1 lit. j). Concret, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există. Cu toate că legea nu prevede forma - scrisă sau orală - în care cel ce se consideră vătămat se poate adresa administraţiei, credem că solicitantul poate utiliza orice modalitate de înaintare a plângerii (prin înscris transmis sau depus, ori prin formularea verbală consemnată în cadrul audienţei), cu condiţia să poată dovedi conţinutul şi, mai ales, momentul aducerii la cunoştinţă a reclamaţiei sale. Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, procedura prealabilă nu este obligatorie: în cazul acţiunilor introduse de prefect; în cazul acţiunilor introduse de Avocatul Poporului; în cazul acţiunilor introduse de Ministerul Public; în cazul acţiunilor introduse de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici; în cazul acţiunilor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe; în cazul invocării excepţiei de nelegalitate. De asemenea, prin dispoziţiile cuprinse în art. 69 aliniatele 2 – 5 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, se reglementează un caz în care procedura prealabilă nu se efectuează, respectiv cazul în care primarul atacă ordinul prefectului prin care acesta ia act de încetarea de drept a mandatului primarului în condiţiile legii privind statutul aleşilor locali, precum şi în următoarele situaţii: a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. În cazurile în care plângerea prealabilă este obligatorie, remarcăm un termen procedural de 30 de zile până la care reclamantul trebuie să se adreseze administraţiei în vederea rezolvării reclamaţiei sale, dacă prin legi speciale nu se prevede un alt termen. Termenul de 30 de zile reprezintă un termen de decădere, prin a cărui depăşire de către reclamant acesta decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instanţa de judecată. Totuşi, pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate introduce şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescripţie. Împlinirea termenului de 30 de zile până la care se poate sesiza administraţia are în vedere data la care petentul s-a adresat administraţiei şi care poate reprezenta momentul

50

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

expedierii reclamaţiei, a înregistrării acesteia, în urma depunerii la autoritatea competentă, ori data luării la cunoştinţa efectivă de către organul de stat în cazul în care reclamaţia a fost formulată oral (şi consemnată în scris ca atare) ori depusă în scris în cadrul audienţei la autoritatea respectivă. Acelaşi termen de 30 de zile pentru introducerea plângerii prealabile rămâne valabil şi pentru reclamantul care nu optează pentru procedura administrativ jurisdicţională pusă la dispoziţia sa de legea specială. Totodată, termenul de 30 de zile în care administraţia trebuie să rezolve reclamaţia se socoteşte împlinit în intervalul de timp corespunzător scurs din momentul, deja indicat, ca reprezentând luarea la cunoştinţă de către autoritatea de stat (înregistrarea corespondenţei, prezentarea reclamaţiei în cadrul audienţei etc.), până la momentul expedierii comunicării sau, mai rar, a luării la cunoştinţă de către reclamant a soluţiei date (prin comunicarea la sediul autorităţii, publicarea soluţiei, etc.) ori pur şi simplu la împlinirea termenului de 30 de zile - necesar soluţionării - neurmată de comunicarea soluţiei întrucât reclamaţia nu a fost rezolvată ori s-a neglijat expedierea comunicării. De la acest termen de 30 zile există şi excepţii reglementate prin Legea nr. 554/2004, şi în acest sens menţionăm: ► dispoziţiile art. 7 alin.3 din lege, conform căruia este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă si persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni de la data emiterii actului; - acest text de lege comportă anumite precizări, reţinute şi de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 797 din 27 septembrie 2007 prin care s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi se constată că textul de lege este neconstituţional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului; Curtea motivează această decizie în principal pe considerentul că dispoziţiile art. 7 alin. 7 din Legea nr. 554/2004 nu fac distincţie între calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, şi anume dacă aceasta este însuşi destinatarul actului sau are calitatea de terţ faţă de acesta. Fără a opera o diferenţiere în acest sens, textul de lege prevede acelaşi termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terţilor, nefiind supus nici unei forme de publicitate, astfel încât aceştia nu au posibilitatea reală de a cunoaşte existenţa de la data emiterii lui. Acest act este adus la cunoştinţă doar destinatarului său prin comunicare. Aşa fiind, terţii - persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim - se găsesc în imposibilitatea obiectivă de a cunoaşte existenţa unui act administrativ adresat altui subiect de drept. Întrucât dispoziţiile art. 7 alin. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 condiţionează îndeplinirea procedurii prealabile obligatorii de formularea plângerii prealabile de către persoana vătămată, alta decât destinatarul actului administrativ atacat, într-un termen de cel mult 6 luni de la data emiterii actului, este evident că accesul la instanţă al acestor categorii de persoane este practic blocat. Instanţa de judecată va respinge cererea ca tardiv introdusă, în condiţiile în care reclamantul a luat cunoştinţă de existenţa actului ulterior prescrierii termenului de 6 luni de la data emiterii acestuia. Or, potrivit art. 21 din Constituţie, "Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime". Este adevărat că, potrivit art. 126 alin. 2 din Constituţie, legiuitorul are competenţa de a stabili procedura de judecată, iar în considerarea unor situaţii deosebite, pot fi adoptate reguli speciale, însă norma constituţională menţionată nu justifică reglementarea unor prevederi legale care să aibă ca efect încălcarea unui drept.

51

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Potrivit aceleiaşi decizii a Curţii Constituţionale, în acest sens s-a pronunţat constant Curtea Europeană a Drepturilor Omului, de exemplu în Cauza Prunce HansAdam II de Liechtenstein contra Germaniei, 2001, precum şi Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006. Totodată, Curtea a constatat că, prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost modificată şi completată, unele dintre aceste modificări vizând, spre exemplu, dispoziţiile art. 11 referitoare la termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ. Astfel, dacă în vechea redactare aceste dispoziţii prevedeau, la alin. 2 că, pentru motive temeinice, cererile pot fi introduse şi peste termenul de 6 luni stabilit la alin.1, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului, în noua redactare, ca urmare a modificărilor menţionate, textul de lege prevede ca limită a termenului de introducere a cererii termenul de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Aşa fiind, Curtea a constatat că, în cazul termenelor legale pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, legiuitorul a intervenit pentru a corecta reglementările anterioare, urmând însă, ca şi în cazul termenelor legale specifice procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, să procedeze în acelaşi sens, pentru îndepărtarea viciului de constituţionalitate şi armonizarea prevederilor legii în ansamblul său; ► dispoziţiile art. 7 alin. 11 din lege, potrivit cărora în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând; ► dispoziţiile art. 7 alin. 6 din lege, potrivit cărora plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. 7, care va începe să curgă: a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui; b) de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părţi, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariţiei oricărei alte cauze care atrage stingerea obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului; e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. Plângerea prealabilă se soluţionează în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen. Sintagma ”dacă prin lege nu se prevede altfel” vizează în mod evident termene speciale introduse prin legi speciale pentru materii speciale, cum ar fi securitatea şi apărarea naţională. Remarcăm că respectarea procedurii prealabile de către subiectele de drept care sunt obligate prin lege să o efectueze se interpretează în mod neunitar de către instanţele judecătoreşti sesizate cu soluţionarea cererilor formulate pe calea contenciosului administrativ, şi menţionăm în acest sens, următorul exemplu concret: Prin cererea înregistrată sub nr. 1305/113/2006 pe rolul Tribunalului Brăila reclamanta Cabinetul Medical Individual "Dr. Z. C." persoană juridică cu sediul în Brăila, prin reprezentant legal, a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Judeţean Brăila pentru a se dispune obligarea acestuia de a include anumite spaţii dintr-un imobil pe lista spaţiilor medicale aflate în proprietatea privată a Judeţului Brăila şi în administrarea Consiliului Judeţean Brăila, aceste spaţii urmând a fi vândute potrivit O.U.G. nr. 110/2005 aprobată prin Legea nr. 236/2006, precum şi să se constate că spaţiul medical închiriat din imobilul menţionat face obiectul prevederilor O.U.G. nr. 110/2005. În motivarea acţiunii, reclamanta a precizat că a încheiat cu Consiliul Judeţean Brăila, contractul de închiriere nr. 4077/16.11.1999 a cărui durată a fost prelungită prin acte

52

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

adiţionale până la data de 30.09.2005, pentru suprafaţa de 31,10 m.p. cu destinaţie de cabinet medical, sala de tratament şi dependinţe, situat în imobilul expres menţionat în cererea formulată. Odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 110/2005 a solicitat să-i fie vândut spaţiul comercial închiriat, însă Consiliul Judeţean Brăila a refuzat, deşi avizul Ministerului Culturii şi Cultelor a fost favorabil vânzării, iar la şedinţa din 12.10.2005, acest spaţiu nu a inclus în Lista imobilelor ce urmau a fi vândute conform actului normativ menţionat. Acest aspect a fost sesizat Prefecturii, în vederea intrării în legalitate, fără a se obţine un răspuns, astfel încât, reclamanta a sesizat instanţa de contencios administrativ, în baza art. 1 din Legea nr. 544/2004 pentru a-i recunoaşte dreptul pretins, respectiv că spaţiul medical în care funcţionează cade sub incidenţa O.U.G. nr. 110/2005, aprobată şi modificată prin Legea nr. 236/2006. Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Consiliul Judeţean Brăila a invocat excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, ca urmare a neparcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. S-a arătat că, Lista spaţiilor cu destinaţia de cabinete medicale aflate în proprietatea privată a Judeţului Brăila şi în administrarea Consiliului Judeţean Brăila, ce urmează a fi vândute a fost aprobată prin Hotărârea Consiliului Judeţean Brăila nr. 81/24 august 2006, iar reclamanta trebuia să solicite autorităţii emitente revocarea în tot sau în parte, completarea ori modificarea acestei hotărâri înainte de a se adresa instanţei. Pârâtul a arătat că sesizarea făcută de reclamant la Prefectura Judeţului Brăila, în temeiul art. 5 din O.U.G. nr. 110/2005, nu echivalează cu parcurgerea procedurii prealabile, întrucât între autorităţile administraţiei publice nu există raporturi de subordonare. Reclamanta a depus răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei invocate, considerând că a fost îndeplinită procedură prealabilă, întrucât s-a adresat în repetate rânduri Consiliului Judeţean Brăila, căreia i-a fost adusă la cunoştinţă cererea de concesionare, ulterior de cumpărare a spaţiului medical, conform adreselor nr. 6223/20.07.2006, nr. 656/01.08.2006. S-a apreciat că toate demersurile efectuate, inclusiv sesizarea Prefecturii, reprezintă un recurs graţios, fiind îndeplinită condiţia legală. Prin Sentinţa nr. 154/FCA/20.11.2006 pronunţată de Tribunalul Brăila –secţia comercială şi contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantă, în motivarea acestei hotărâri instanţa apreciind că reclamanta nu a îndeplinit procedură administrativă prealabilă prevăzută de legea contenciosului administrativ lipsind un element al acţiunii civile, care devine astfel inadmisibilă. Corespondenţa purtată de reclamantă reţine instanţa că nu poate constitui o iniţiere a procedurii prealabile pentru orice litigiu referitor la solicitarea de vânzare a spaţiului medical în care funcţionează. Împotriva sentinţei nr. 154/FCA/20.11.2006 pronunţată de Tribunalul Brăila- secţia comercială şi de contencios administrativ, în termen legal a declarat recurs reclamanta, motivat pe considerentul că procedura prealabilă a fost îndeplinită existând o corespondenţă cu pârâta privind aprobarea în vederea vânzării spaţiului din Brăila, Calea Călăraşilor nr. 29, în conformitate cu Ordonanţa de Urgenţă nr. 110/2005. Recurenta consideră că prin demersurile făcute a parcurs procedură prealabilă ce constituie recursul graţios, nefiind necesar să fie ataşat acţiunii, copie de pe reclamaţia administrativă prealabilă însoţită de răspunsul organului administrativ sesizat. Prin Decizia nr. 103 din 15.03.2007 Secţia de Contencios administrativ a Curţii de Apel Galaţi a admis recursul, apreciind că, contrar celor reţinute de prima instanţă, recurenta reclamantă a făcut dovada îndeplinii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 prin adresa nr. 3074/10.04.2006 depusă la dosarul pricinii, adresă prin care recurenta a solicitat Consiliului Judeţean Brăila aprobarea în vederea vânzării spaţiului în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 110/2005, la care a anexat şi avizul Ministerului Cultelor şi Culturii privind vânzarea acestui spaţiu.

III.2.5. Condiţia ca acţiunea să fie introdusă într-un anumit termen

53

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Sub un prim aspect, remarcăm faptul că în ceea ce priveşte termenul în care se poate introduce acţiunea în contencios administrativ la instanţele judecătoreşti, Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost completată şi modificată prin Legea nr. 262/2007 distinge între: 1. Cererile prin care solicită anularea unui act administrativ cu caracter normativ precum şi a ordonanţelor şi dispoziţiilor din ordonanţe care, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. 4 din Legea nr. 554/2004 pot fi atacate oricând. Pentru o corectă înţelegere a dispoziţiilor cuprinse în art. 11 aliniat 4 apreciem că sunt necesare următoarele precizări:
este evident că fundamentul dispoziţiilor cuprinse în aliniatul 4 al art. 11 constă în ceea ce am definit în cuprinsul acestei lucrări ca fiind contenciosul obiectiv, vătămarea interesului legitim public printr-un act administrativ normativ constituind factorul determinant care justifică nelimitarea în timp a posibilităţii de a solicita anularea unui asemenea act pe calea contenciosului administrativ;
prin coroborarea art. 11 alin.4 cu art. 11 alin. 1 respectiv cu art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 rezultă că acţiunile formulate de prefect în exercitarea controlului de tutelă administrativă asupra actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale se formulează în termen de şase luni de la momentul comunicării actului către prefect, ceea ce constituie o derogare de la regula cuprinsă în art. 11 alin.4 din lege;
prevederile referitoare la ordonanţe şi dispoziţiile din ordonanţe se apreciază, în opinia noastră, cu luarea în considerare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 660/2007, prin care s-a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă; 2. cererile prin care solicită anularea unui act administrativ individual, contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, care, potrivit dispoziţiilor cuprinse în art. 11 alin. 1 şi alin. 3 din Legea nr. 554/2004 altfel cum a fost modificată şi completată se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative; f) data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, în cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (evident, textul de lege face trimitere la calitatea procesuală activă a acestora în materia atacării pe calea contenciosului administrativ a actelor administrative individuale). Potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată şi completată, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă de persoana vătămată, respectiv de către prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi peste termenul de şase luni menţionat mai sus, dar nu mai târziu de un an, termen care curge de la:

54

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Acest text de lege impune cel puţin două observaţii: → sub un prim aspect, se impune a observa că necesitatea motivării depăşirii termenului de 6 luni este reţinută şi pentru acţiunile ce vor fi introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de către prefect, cum rezultă din coroborarea alin.2 cu alin.3 ale articolului 11 din lege; → pe de altă parte, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, se observă că, în urma modificărilor introduse prin art. I pct. 16 din Legea nr. 262/2007, soluţia legislativă iniţială a suferit modificări substanţiale; astfel, în actuala redactare, textul de lege stabileşte ca dată de referinţă pentru calcularea termenului de decădere de un an data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz, fiind eliminată soluţia, criticată de autorul excepţiei, ca acest termen de un an să se calculeze prin raportare la data emiterii actului administrativ atacat. Pentru a elimina posibilitatea unor interpretări contradictorii asupra naturii juridice a celor două termene (termenul de şase luni respectiv termenul de un an) în alin.5 al art. 11 sau făcut precizările de rigoare, termenul mic de 6 luni este calificat termen de prescripţie cu toate consecinţele ce decurg dintr-o atare calificare, iar termenul mare de un an este calificat termen de decădere. Totodată, termenul de 6 luni este regula, de acest termen beneficiază toate subiectele de drept, fără nici o condiţionare, în timp ce termenul mai mare, de un an de zile, ne apare ca o excepţie, el rămâne la latitudinea instanţei, care va aprecia dacă motivele invocate sunt, în mod real, motive temeinice sau nu. Prin Legea nr. 262/2007 s-a introdus şi cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluţionare a plângerii prealabile, caz în care termenul de prescripţie de şase luni prevăzut la alin. 1 al art. 11 curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluţionare, după caz, dacă a expirat termenul de un an prevăzut ca termen de decădere. Este evident că această nouă reglementare legală se adresează exclusiv situaţiilor în care, prin legi speciale se prevede posibilitatea suspendării procedurii de soluţionare a plângerii prealabile, caz în care termenul de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ se calculează cu luarea în considerare a duratei suspendării procedurii prealabile. Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite, cum sunt termenele speciale introduse prin Legea nr. 215/2001 republicată şi ne referim în acest sens la ordinul prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului primarului în cazurile expres prevăzute de lege, ordin care poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare, instanţa fiind obligată să se pronunţe de termen de 30 de zile, hotărârea primei instanţe fiind în acest caz definitivă (art. 69 alin.4 şi 5 din lege).

III.2.6. Condiţia ca actul să nu fie emis anterior intrării a legii contenciosului administrativ

în vigoare

Această condiţie a avut semnificaţie imediat după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, în perioada următoare căpătând însă o conotaţie istorică, numărul acţiunilor vizând acte administrative anterioare ei devenind nerelevant. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 27 din Legea nr. 554/2004 în forma sa iniţială, ”cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanţei”.

55

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Sesizăm însă că, prin Legea nr. 262/2007 de modificare şi completare a Legii nr. 554/2004, se introduc prin art. II alin. 2 dispoziţii legale prin care se reglementează o excepţie de la condiţia ca actul să nu fie emis anterior intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ, excepţia de nelegalitate care poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială. Mai mult, potrivit aceluiaşi text de lege, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

III.2.7. Jurisprudenţă III.2.7.1. Act administrativ cu caracter normativ emis în vederea executării unei legi. Abrogarea legii. Consecinţe asupra dreptului la acţiune (Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 230 din 23 ianuarie 2008) Conform normelor de tehnică legislativă cuprinse în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. Rezultă aşadar, că un act administrativ cu caracter normativ nu mai poate produce efecte după abrogarea legii în temeiul căreia a fost emis, astfel încât acţiunea promovată împotriva acestuia pe calea contenciosului administrativ, trebuie respinsă ca lipsită de obiect. Detaliere: În dosarul nr.4739/2005 aflat pe rolul Tribunalului Sibiu - Secţia comercială şi de contencios administrativ, reclamantul LM a invocat în temeiul art.4 din Legea nr. 554/2004 excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art.32, 33 alin. (1) şi (3), art.37 şi art. 40 din H.G. nr. 867/2003. În motivarea excepţiei de nelegalitate, s-a susţinut că prevederile contestate contravin dispoziţiilor art.42 alin. (1) şi (2) din Legea nr.318/2003 privind energia electrică, întrucât impun fără temei legal obţinerea prealabilă de către beneficiar prin intermediul furnizorului monopolist a unui aviz tehnic de racordare, ceea ce reprezintă o adăugare la lege, în sensul că se substituie noţiunea de contract de furnizare a energiei electrice cu aceea de contract de racordare. Reclamantul a mai arătat că prin obligaţia impusă beneficiarului de a plăti tarifele de racordare, stabilit într-o manieră exclusivă şi fără negociere, este anulată aplicarea prevederilor art.42 din Legea nr.318/2003 în privinţa accesului esenţial la o utilitate absolută necesară şi astfel, în interiorul unui monopol, se oferă pârghii discreţionare de speculare economică în sens negativ a intereselor private în favoarea distribuitorului monopolist. Curtea de Apel Alba Iulia a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă prin sentinţa civilă nr.119 din 07 iulie 2006, dar această hotărâre a fost casată, ca urmare a admiterii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -Secţia de contencios administrativ şi fiscal a recursului declarat de reclamant. Instanţa de recurs a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, reţinând că, potrivit art.4 alin. (1) din Legea nr.554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În fond după casare, Curtea de Apel Alba Iulia – Secţia comercială şi de contencios administrativ a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamant şi a constatat nelegalitatea prevederilor art.32, art.33 alin. (1) şi (3), art.37 şi art.40 din H.G. nr. 867/2003. Instanţa de fond a respins excepţia lipsei de obiect invocată de pârâtul Guvernul României, cu motivarea că, după abrogarea Legii nr.318/2003 prin Legea nr.13/2007, nu a fost abrogată H.G. nr. 867/2003. Pe fondul cauzei, s-a constatat nelegalitatea prevederilor contestate de reclamant, reţinându-se că au fost încălcate dispoziţiile Legii nr.318/2003, care nu condiţionează 56

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

obţinerea prealabilă de către beneficiar a unui aviz tehnic de racordare. Astfel, s-a avut în vedere că prin art.37 alin. (1) din H.G. nr.867/2003 se impun beneficiarului cheltuielile legate de modificarea sau devierea reţelelor publice existente, iar pe de altă parte, prin art.40 din acelaşi act normativ, se impune beneficiarului valoarea lucrărilor contractate de operatorul de reţea cu terţe societăţi – agreate de operatorul de reţea, valoare care se include în tariful de racordare şi deci toate costurile racordării sunt impuse beneficiarului prin simpla voinţă a angajaţilor operatorului de reţea. Împotriva acestei sentinţe pârâţii societatea comercială Filiala de Distribuţie a Energiei Electrice - Electrica Distribuţie Transilvania Sud – Sucursala S şi Guvernul României, susţinând că în mod greşit a fost admisă excepţia de nelegalitate a prevederilor art.32, 33 alin. (1) şi (3), art.37 şi art.40 din H.G. nr. 867/2003, pentru aprobarea Regulamentului privind racordarea utilizatorilor la reţelele electrice de interes public. Recurenţii au arătat că hotărârea contestată a fost elaborată în baza Legii nr.318/2003 a energiei electrice şi a art.2 lit.a), art.9 lit.a), art.13 alin. (1) şi art.19 din O.U.G. nr.63/1998 privind energia electrică şi termică, potrivit cărora deţinătorii reţelelor de transport şi distribuţie a energiei electrice au obligaţia să racordeze la reţelele lor, în condiţiile legii, orice solicitant, persoană fizică sau juridică. În acest sens, s-a precizat că Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a elaborat Regulamentul privind racordarea utilizatorilor la astfel de reţele electrice de interes public, cu scopul de a se asigura accesul nediscriminatoriu al utilizatorilor la aceste reţele şi a stabilit tarifele de racordare. Recurenţii au învederat că obligaţia parcurgerii procedurii prealabile a racordării a fost instituită prin art.35 din H.G. nr.1007/2004, care a prevăzut că nu se poate încheia contractul de furnizare în lipsa avizului tehnic de racordare, astfel încât este greşită concluzia instanţei de fond că este posibilă încheierea directă a contractului de furnizare. În recursul declarat de pârâtul Guvernul României a fost criticată şi soluţia dată excepţiei privind lipsa de obiect, cu motivarea că instanţa de fond a interpretat eronat prevederile art.4 alin. (3) din Legea nr.24/2000, considerând că H.G. nr.867/2003, continuă să producă efecte juridice şi după abrogarea legii în baza căreia a fost adoptată şi anume, după abrogarea Legii nr.318/2003 a energiei electrice. Recursurile sunt întemeiate. Instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia lipsei de obiect invocată de Guvernul României, considerând fără temei legal că actul administrativ contestat în cauză continuă să-şi producă efectele şi după abrogarea actului normativ de nivel superior în baza căruia a fost emis. Conform normelor de tehnică legislativă cuprinse în art.4 alin. (3) din Legea nr.24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. Raportat la aceste prevederi legale, se constată că H.G. nr.867/2003, ca act administrativ subsecvent Legii nr.318/2003 a energiei electrice, nu mai poate produce efecte după abrogarea legii în temeiul căreia a fost emisă. Legea nr.318/2003 a fost abrogată expres prin Legea nr.13/2007, care de altfel a prevăzut un termen de 6 luni pentru elaborarea normelor de aplicare. Criticile formulate de recurenţi pe fondul cauzei sunt de asemenea întemeiate, constatându-se că a fost greşit admisă excepţia de nelegalitate invocată de intimatulreclamant cu privire la dispoziţiile art.32, art.33 alin. (1) şi (3), art.37 şi art.40 din H.G. nr. 867/2003. Instanţa de fond a reţinut eronat că prin acest act administrativ au fost instituite obligaţia obţinerii contra cost a avizului tehnic de racordare şi procedura prealabilă a racordării. Din nota de fundamentare a hotărârii contestate rezultă că o asemenea reglementare a fost prevăzută prin H.G. nr.2/1992 privind realizarea lucrărilor de alimentare cu energie electrică a noilor consumatori. Adoptarea H.G. nr. 867/2003 s-a impus pentru corelarea Regulamentului privind racordarea utilizatorilor la reţelele electrice de interes public cu legislaţia în vigoare privind

57

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

autorizarea construcţiilor şi cea referitoare la proprietatea publică, astfel încât apare ca nefondată susţinerea intimatului-reclamant că nu exista obligaţia racordării la reţelele electrice anterior adoptării acestui act normativ. De asemenea, se reţine că, potrivit art.35 şi art.82 lit. c) din H.G. nr.1007/2004, contractul de furnizare nu se poate încheia în lipsa avizului tehnic de racordare şi contractul de furnizare se încheie în condiţiile stabilite prin avizul tehnic de racordare, care constituie partea integrantă a contractului de furnizare a energiei electrice. În consecinţă, este eronată concluzia instanţei de fond privind lipsa unui temei legal pentru reglementarea contestată de intimatul-reclamant pe calea excepţiei de nelegalitate. Recursurile au fost admise. III.2.7.2. Act administrativ asimilat. Contract administrativ. Cerere de suspendare a procedurii de atribuire. Admisibilitate. Instanţă competentă (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 4435 din 16 noiembrie 2007)

Potrivit art.4 din Legea nr.268/2001 Agenţia Domeniilor Statului este o instituţie de interes public ce are ca atribuţie, printre altele, concesionarea sau arendarea terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului public sau privat al statului. Contractul de concesiune încheiat de Agenţia Naţională a Domeniilor Statului în virtutea acestor atribuţii legale are caracterul unui act administrativ asimilat, în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, potrivit cu care „sunt asimilate actelor administrative, (...) şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”. Astfel fiind, este admisibilă cererea de suspendare a licitaţiei de atribuire a unui astfel de contract, formulată în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ. Detaliere: Prin cererea adresată Curţii de Apel Galaţi, SC M SRL Galaţi a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti, suspendarea provizorie a licitaţiei organizate de Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti la 1 iunie 2007 pentru concesionarea terenurilor aflate în raza S.C. H S.A. Galaţi până la soluţionarea cererii de suspendare. Ulterior reclamanta şi-a precizat acţiunea, în sensul că cererea sa vizează suspendarea licitaţiei organizată de Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti la 1 iunie 2007 pentru concesionarea terenurilor până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, în condiţiile art.15 din Legea nr.554/2004, pe rolul Curţii de Apel Galaţi aflându-se cererea înregistrată sub nr.858/44/2007 prin care s-a solicitat obligarea pârâtei la încheierea contractului de concesiune prin atribuirea directă. Curtea de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile privind necompetenţa materială şi teritorială a Curţii de Apel Galaţi, a suspendat procedura licitaţiei organizată de Agenţia Domeniilor Statului la 1 iunie 2007 privind concesionarea terenurilor aflate pe raza S.C. H S.A. Galaţi până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a dosarului nr.858/44/2007 aflat pe rolul Curţii de Apel Galaţi. În motivarea soluţiei s-a reţinut că excepţiile necompetenţei materiale şi teritoriale a Curţii de Apel Galaţi sunt nefondate pornind de la calificarea naturii juridice a cauzei, art.2 lit.b) din Legea nr.554/2004 dar şi de la art.10 pct.3 din aceeaşi lege. În privinţa cererii de suspendare s-a considerat că aceasta este fondată pentru că la dosar au fost depuse acte din care rezultă un drept propriu de proprietate al reclamantei asupra construcţiilor amplasate pe terenurile ce fac obiectul procedurii licitaţiei. Iminenţa producerii licitaţiei s-a apreciat că justifică interesul acţiunii, existând

58

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

pericolul real ca prin încheierea unor contracte de concesiune cu terţe persoane, posibilitatea desfăşurării activităţii reclamantei este real îngrădită sau stopată până la soluţionarea unei soluţii avantajoase pentru cel care preia în concesiune terenurile ce să permită accesul la construcţiile deţinute de reclamantă. Caracterul oportun s-a considerat dovedit şi de demersul reclamantei pentru atribuirea concesiunii, dar ADS nu a dat niciun răspuns, dar a organizat licitaţia, ceea ce dovedeşte reaua - credinţă a pârâtei. Împotriva acestei sentinţe s-a declarat recurs de către Agenţia Domeniilor Statului prin care s-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei, respingerea cererii ca nefondată. A fost criticată soluţia instanţei de fond pentru că ar fi fost dată cu încălcarea competenţei altei instanţe, respectiv Tribunalul Bucureşti, secţia comercială. S-a subliniat faptul că obiectul cererii principale este obligarea ADS la încheierea unui contract de concesiune prin atribuire directă pentru terenul de la S.C. H S.A. Galaţi, iar acesta este un litigiu comercial pentru că atât ADS cât şi SC M SRL Galaţi sunt persoane juridice cu statut de societate comercială, iar potrivit art.56 din C. com. este suficient ca o singură parte a raportului juridic să fie comerciant pentru ca acel raport să fie unul comercial. Pe fond, s-a considerat că hotărârea atacată este netemeinică pentru că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea în sensul că nu a fost dovedită condiţia urgenţei pentru că reclamanta nu şi-a întemeiat cererea pe situaţia prevenirii cauzării unui prejudiciu imposibil de reparat, nu a oferit nici o justificare pentru solicitarea sa din care să reiasă necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Ba mai mult, prejudiciu s-ar produce recurentei pentru că suspendarea ar împiedica Agenţia Domeniilor Statului să-şi exercite atribuţiile stabilite de lege şi să beneficieze de preţul exploatării terenului. Recursul este nefondat. Potrivit art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004 sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice ce au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice. În speţă suntem în prezenţa unui asemenea contract pentru că, potrivit art.4 din Legea nr.268/2001 Agenţia Domeniilor Statului este o instituţie de interes public şi are printre altele, ca atribuţie şi concesionarea sau arendarea terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului public sau privat al statului. Faţă de aceste dispoziţii competenţa de soluţionare a cererii aparţine instanţei de contencios administrativ. Şi în raport de dispoziţiile legale privind suspendarea licitaţiei organizate de Agenţia Domeniilor Statului, se constată că instanţa de fond a pronunţat soluţia în conformitate cu dispoziţiile legale. În cauză suspendarea s-a dispus în baza art.15 din Legea nr.554/2004, având în vedere că pe rolul Curţii de Apel Galaţi se află dosarul nr.858/44/2007, privind fondul litigiului. Potrivit art.15 din Legea nr.554/2004 suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute de art.14, iar art.14 stabileşte că suspendarea executării actului se poate dispune în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente. La momentul pronunţării soluţiei de către instanţa de fond, în lege era definită numai „paguba iminentă” – ca fiind prejudiciu material, dar previzibil cu evidenţă, în prezent, chiar Legea nr.554/2004 a definit şi „cazul bine justificat” ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”. Faţă de împrejurările cauzei, în mod corect, instanţa de fond a apreciat că se impune suspendarea licitaţiei pentru că ar fi fost afectată activitatea reclamantei, iar

59

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

autoritatea organizatoare a licitaţiei avea cunoştinţă de cererea acesteia de a i se atribui terenul în concesiune. Nu se poate reţine că prin suspendarea actului s-ar aduce prejudicii recurentei pentru că oricum terenul va fi concesionat cu plata unei redevenţe, ceea ce s-a şi întâmplat, aşa cum rezultă din contractul de concesiune aflat la dosarul instanţei de recurs. Este criticată soluţia instanţei de fond şi pentru că s-a dispus suspendarea până la soluţionarea irevocabilă a cauzei de fond, dar aceste critici sunt nefondate pentru că, potrivit art.15, text în baza căruia a fost admisă cererea, suspendarea se dispune până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Este adevărat că art. 14 din Legea nr.554/2004 prevede că suspendarea se dispune până la pronunţarea instanţei de fond, numai că, instanţa de fond nu a dispus suspendarea în baza art. 14 ci în baza art.15, iar situaţiile sunt diferite, chiar dacă trebuie îndeplinite aceleaşi condiţii, în sensul că, suspendarea în baza art.14 se poate cere după sesizarea autorităţii publice cu procedura prealabilă. Prin faptul că a fost încheiat contractul de concesiune între recurentă şi intimatareclamantă, nu înseamnă că recursul a rămas fără obiect, aşa cum susţine recurenta. De aceea, în baza art.312 Cod procedură civilă recursul a fost respins ca nefondat. III.2.7.3. Funcţionari publici. Sindicat. Obligaţie izvorâtă din încheierea unui acord cadru. Refuzul instituţiei publice de a-şi îndeplini obligaţia. Act administrativ asimilat (Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 520 din 26 ianuarie 2007) Potrivit art. 61 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, autorităţile şi instituţiile publice pot încheia anual, în condiţiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, care să cuprindă măsuri referitoare exclusiv la constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă, sănătatea şi securitatea în muncă, programul zilnic de lucru, perfecţionarea profesională şi protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale. Respectarea obligaţiilor asumate prin aceste acorduri nu este condiţionată de încheierea subsecventă a unor acorduri detaliate, astfel încât refuzul autorităţii pârâte de a acorda organizaţiei sindicale drepturile prevăzute în acordul cadru, are caracter nejustificat în sensul art. 2 alin (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Detaliere: Prin sentinţa nr.1335/7 iunie 2006, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Sindicatul Naţional “PL” în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, ca neîntemeiat. Cererea de chemare în judecată a avut drept obiect: 1. obligarea Autorităţii Naţionale a Vămilor de a emite act administrativ de constituire a Comisiei de disciplină având în competenţă şi membrii desemnaţi de reclamant prin adresa nr.1598/10.11.2005, înregistrată la Autoritatea Naţională a Vămilor sub nr.2156/11.01.2006; 2. obligarea Autorităţii Naţionale a Vămilor de a emite act administrativ de constituire a Comisiei paritare având în competenţă şi membri desemnaţi de reclamantul în calitate de organizaţie sindicală reprezentativă; 3. obligarea Autorităţii Naţionale a Vămilor de a-i acorda drepturile aferente reprezentativităţii organizaţiilor sindicale reprezentative ale funcţionarilor publici; a) să pună la dispoziţie, cu titlu gratuit, un spaţiu cu dotările corespunzătoare desfăşurării activităţii sindicatului; b) să acorde drepturile prevăzute la art.69 din Acordul cadru încheiat între Uniunea Sindicatelor Funcţionarilor Publici din România şi Ministerul Administraţiei şi Internelor; - asigurarea accesului la echipamentul de birotică al unităţii, precum computer, telefon, fax, copiator; - asigurarea utilizării mijloacelor de transport ale unităţii vamale;

60

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

4. obligarea Autorităţii Naţionale a Vămilor de a constitui comisiile de concurs, respectiv comisiile de soluţionare a contestaţiilor pentru concursurile organizate pentru ocuparea funcţiilor publice vacante din cadrul autorităţii vamale, având în componenţă un membru desemnat de către Sindicatul Naţional „PL” în calitate de organizaţie sindicală reprezentativă a funcţionarilor publici din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor. În considerentele sentinţei, instanţa a reţinut că acordul cadru la nivel naţional privind raporturile de serviciu dintre autorităţile şi instituţiile publice şi funcţionarii publici are rolul de a stabili procedurile pentru încheierea de acorduri între sindicate şi autorităţile sau instituţiile publice, dar nu rezultă dacă între părţile în litigiu a fost încheiat un acord în sensul art.76 din acordul cadru, în baza căruia sindicatul reclamant să solicite acordarea drepturilor prevăzute la art.69 din acordul – cadru. Instanţa de fond a mai reţinut că şi celelalte capete de cerere sunt neîntemeiate pentru că reprezentantivitatea constatată prin sentinţa civilă nr.22/3.08.2005 a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti se referă numai la condiţiile necesare pentru încheierea contractului colectiv de muncă, potrivit prevederilor art.17 alin.(1) lit.c), art.17 alin. (2) lit.b) şi art.18 alin.(3) din Legea nr.130/1996, care nu pot fi extinse în domeniul funcţiei publice, reglementate de Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici şi de alte acte normative speciale. Sentinţa menţionată a fost atacată cu recurs în termenul legal, de către reclamant, care a invocat motive pe care le-a încadrat în prevederile art.304 pct.9 C. proc.civ. În motivarea cererii de recurs, recurentul –reclamant a arătat că instanţa de fond a apreciat eronat, fără temei legal, că organizaţia sindicală nu are reprezentativitate decât pentru negocierea contractului de muncă, neobservând că dispozitivul sentinţei nr.22/03.08.2005 a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti a fost lămurit prin încheierea din data de 14.09.2005, în sensul că Sindicatul Naţional „PL” are reprezentativitate la nivelul Autorităţii Naţionale a Vămilor pentru funcţionarii publici. În ceea ce priveşte considerentul potrivit căruia acordul – cadru are rolul de a stabili procedurile pentru încheierea de acorduri între sindicate şi autorităţile şi instituţiile publice, recurentul-reclamant a arătat că nici o prevedere din acord nu justifică o astfel de interpretare; dimpotrivă, acordul – cadru reglementează în detaliu drepturile organizaţiilor sindicale reprezentative ale funcţionarilor publici. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă a arătat că sentinţa atacată este legală şi temeinică, în perfectă concordanţă cu dispoziţiile legale aplicabile în speţă. Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod corect că Legea nr.130/1997 reglementează doar condiţiile de reprezentativitate necesare pentru încheierea contractului colectiv de muncă şi că în temeiul art.67 alin. (2) din Legea nr.188/1999 şi al art.5 alin.(3) din H.G. nr.1210/2003 în alcătuirea comisiei de disciplină intră un număr egal de reprezentanţi desemnaţi de conducătorul instituţiei publice şi de sindicatul reprezentant al funcţionarilor publici. În cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii urmează să fie desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din autoritatea publică. Reguli asemănătoare se aplică şi în cazul comisiilor paritare, potrivit art.62 alin.(1) din Legea nr.188/1999 precum şi în cazul comisiilor de concurs, conform art.13 din H.G. nr.1209/2003. În ceea ce priveşte acordul – cadru încheiat între Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Agenţia Funcţionarilor Publici, pe de o parte şi Uniunea Sindicatelor Funcţionarilor Publici din România, pe de altă parte intimata-pârâtă a arătat că nu a fost parte semnatară a acordului, astfel încât în sarcina sa nu pot fi stabilite obligaţii. Examinând cauza Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru motivele ce vor fi expuse în continuare. Potrivit art.61 alin.(1) din Legea nr.188/1999, republicată (în forma în vigoare la data acordului – cadru supus analizei în cauza de faţă), autorităţile şi instituţiile publice pot încheia anual, în condiţiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, care să cuprindă măsuri referitoare la:

61

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

a)constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă; b) sănătatea şi securitatea în muncă; c) programul zilnic de lucru; d) perfecţionarea profesională; e) alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale. În temeiul acestor prevederi legale, a fost încheiat acordul –cadru la nivel naţional privind raporturile de serviciu dintre Ministerul Administraţiei şi Internelor, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi Uniunea Sindicatelor Funcţionarilor Publici din România, înregistrat sub nr.2703/EMG/11.08.2004, la Ministerul Administraţiei şi Internelor, nr.359981/11.08.2004 la Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi nr.628/11.08.2004 la Uniunea Sindicatelor Funcţionarilor Publici din România. Conform art.9 din acord, acest act „face parte integrantă din legislaţia ce reglementează raporturile dintre funcţionarul public şi autorităţile şi instituţiile publice”, având deci caracter obligatoriu. În temeiul art.69 alin.(1) din acordul – cadru, autorităţile şi instituţiile publice vor asigura, în incinta lor, gratuit, pentru desfăşurarea activităţii organizaţiilor sindicale reprezentative, următoarele: spaţiul şi mobilierul necesar; accesul la echipamentul de birotică al unităţii, precum computer, telefon, fax, copiator şi altele, cu caracter administrativ; utilizarea mijloacelor de transport, panoul informativ (avizier) al Uniunii Sindicatelor Funcţionarilor Publici din România, care să fie destinat exclusiv comunicării informaţiilor sindicale. Din niciuna dintre prevederile legii sau din clauzele acordului-cadru nu rezultă că îndeplinirea acestor obligaţii generale şi minimale ale autorităţilor sau instituţiilor publice ar fi condiţionată de încheierea unor alte acorduri, de detaliu. Art.69 alin. (2) din acordul – cadru stipulează doar că prin acorduri la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice se vor stabili şi „alte prevederi” cu privire la obligaţiile părţilor, iar în temeiul art.76, instituţiile şi autorităţile publice „pot încheia” acorduri cu organizaţiile sindicale reprezentative, în conformitate cu prevederile legale şi ale acordului – cadru, dar nu există o obligaţie de încheiere a unor astfel de acorduri în vederea aducerii la îndeplinire a acordului – cadru. Sindicatul „PL” are reprezentativitate pentru funcţionarii publici la nivelul Autorităţii Naţionale a Vămilor conform sentinţei civile nr.22/03.08.2005 a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, al cărei dispozitiv a fost lămurit prin încheierea pronunţată la data de 14.09.2005 în dosarul nr.158/PJ/2005 al aceleiaşi instanţe. Din perspectiva celor arătate, refuzul autorităţii pârâte de a pune la dispoziţia organizaţiei sindicale reclamante un spaţiu cu dotările corespunzătoare desfăşurării activităţii şi de a-i acorda drepturile prevăzute la art.69 din acordul – cadru are caracter nejustificat în sensul art.2 alin.(1) lit.h) din Legea nr.554/2004. Nu se poate însă reţine refuzul nejustificat şi în ceea ce priveşte cererile referitoare la includerea membrilor sindicatului reclamant în comisia de disciplină, comisia paritare şi comisiile de concurs şi de soluţionare a contestaţiilor pentru concursurile organizate pentru ocuparea funcţiilor publice vacante. Sub acest aspect, apărările intimatei – pârâte, în sensul desemnării reprezentanţilor funcţionarilor publici în comisii prin votul majorităţii funcţionarilor publici sunt întemeiate, date fiind numărul membrilor fiecărora dintre organizaţiile sindicale constituite în cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor şi ponderea mare a funcţionarilor publici care nu sunt înscrişi în sindicate, conform actelor depuse la dosarul de fond. Aşa cum a reţinut şi prima instanţă efectele hotărârilor judecătoreşti de constatare a reprezentativităţii organizaţiilor sindicale, pronunţate în temeiul Legii nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă nu pot fi atinse automat şi în domeniul raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici, în exercitarea dreptului de apreciere urmând a se ţine seama de specificul acestor raporturi şi de limitele impuse de legea care le reglementează. Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte a admis recursul şi în

62

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

temeiul art.312 alin. (1), (2) şi (3) C.proc.civ. a modificat în parte sentinţa atacată, în sensul că a admis în parte acţiunea, obligând pârâta să pună la dispoziţia reclamantului, cu titlu gratuit, un spaţiu cu dotările necesare desfăşurării activităţii sindicatului şi să-i acorde drepturile prevăzute de art.69 alin. (1) din acordul – cadru, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei. III.2.7.4. Funcţionar public. Atacarea în instanţă a actului de eliberare din funcţia publică. Condiţia îndeplinirii procedurii prealabile (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 519 din 12 februarie 2008) Potrivit dispoziţiilor art. 89 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 251/2006, în cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările ulterioare. Este inadmisibilă astfel, acţiunea în anulare a actului de eliberare din funcţia publică, promovată fără exercitarea în prealabil a recursului administrativ, prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Detaliere: Prin acţiunea introdusă la data de 23 ianuarie 2007 CI a solicitat ca în contradictoriu cu Autoritatea Naţională a Vămilor, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Direcţia Regională Vamală A să se dispună anularea ordinelor nr. 10159 din 29 decembrie 2006 şi nr. 332 din 22 ianuarie 2007, emise de vicepreşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală – Autoritatea Naţională a Vămilor, ca nelegale. Prin aceste acte administrative de autoritate s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia publică de execuţie de inspector vamal I asistent 2, la Biroul vamal N cu începere de la 1 ianuarie 2007 şi respectiv, pe data încetării concediului pentru incapacitate temporară de muncă. De asemenea, reclamantul a cerut obligarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală –Autoritatea Naţională a Vămilor la reîncadrarea sa în funcţia publică de execuţie deţinută anterior, conform art. 89 alin. (2) din Legea nr. 188/1998, precum şi obligarea tuturor pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentinţa civilă nr. 88 din 30 martie 2007, Curtea de Apel Timişoara- Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia ridicată de pârâta Direcţia Regională Vamală T. şi, pe cale de consecinţă, a respins acţiunea ca inadmisibilă. Instanţa a reţinut că această soluţie se impune deoarece anterior sesizării sale, reclamantul nu a exercitat procedura administrativă prealabilă instituită prin dispoziţiile art. 89 din Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006. Totodată, a făcut referire la prevederile art. 7 alin. (1) a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 care stabilesc obligativitatea recursului administrativ. Reclamantul a declarat recurs, susţinând că în mod greşit prima instanţă a admis excepţia ridicată de una dintre pârâte şi a respins acţiunea ca inadmisibilă, ignorând normele Codului muncii care reglementează în astfel de cazuri „o acţiune directă în anulare, necondiţionată de îndeplinirea unei eventuale plângeri prealabile”. Pe de altă parte, soluţia recurată este echivocă, în sensul că nu precizează pentru care anume din cele două acte administrative contestate a admis excepţia, mai ales că faţă de ordinul nr. 332/2007, această apărare nu fusese ridicată de părţi, sau de instanţă din oficiu şi nici pusă în discuţia părţilor. Recursul este nefondat. Potrivit dispoziţiilor art. 89 alin.(1) din Legea n. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor

63

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

publici, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 251/2006, în cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public. Aplicaţiunea acestui text legal a fost făcută în mod corect de prima instanţă ca urmare a excepţiei ridicate de una dintre autorităţile publice pârâte. Excepţia era întemeiată de vreme ce s-a dovedit că anterior sesizării instanţei cu acţiunea în anulare a ordinelor de eliberare din funcţia publică de execuţie, reclamantul nu a exercitat recursul administrativ, prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ca o condiţie de admisibilitate a acţiunii. Cum deja s-a arătat, cauza are ca obiect raportul de serviciu al unui funcţionar public şi atrage competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ. Împrejurarea că în dispozitivul sentinţei nu a fost indicat şi ordinul nr. 332 din 22 ianuarie 2007, emis de vicepreşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, nu justifică reformarea soluţiei în sensul cerut, cât timp nu se contestă că nici împotriva acestui act administrativ procedura prealabilă nu a fost îndeplinită. Excepţia de inadmisibilitate a acţiunii a fost invocată de pârâta Direcţia Regională Vamală T. (care a dobândit calitate procesuală pasivă ca efect al desfiinţării Direcţiei Regionale Vamale A.) în cadrul întâmpinării formulate, aşa încât fără temei se susţine că instanţa a admis-o fără a o pune în discuţia prealabilă şi contradictorie a părţilor. În consecinţă, recursul a fost respins. III.2.7.5. Persoana vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Plângere prealabilă. Momentul de la care curge termenul în care poate fi introdusă (Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal -Decizia nr. 146 din 12 ianuarie 2007) Procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în contenciosul administrativ, a cărei neîndeplinire în termenele şi condiţiile prevăzute de lege atrage inadmisibilitatea acţiunii. Din dispoziţiile art. 7 alin. (3) al Legii nr. 554/2004, rezultă că este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept. Termenul de efectuare a plângerii prealabile este în limita celui prevăzut de art.7 alin. (7) din aceeaşi lege şi începe să curgă din momentul în care partea a luat cunoştinţă pe orice cale de existenţa acestuia. Detaliere: Prin acţiunea înregistrată la Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti sub nr. 12852/300/2005 din data de 06.12.2005, reclamanţii IE şi IMR au chemat în judecată pe pârâţii SC I SRL Slobozia şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, solicitând să se constate nulitatea absolută a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M 07 nr.0385/21.10.1998, emis de ministerul pârât. În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că, în calitate de succesori ai defunctei IE, le-a fost reconstituit dreptul de proprietate asupra suprafeţelor de 47 ha baltă şi 3 ha intravilan, conform hotărârii nr.37/I din 30 noiembrie 2000, a Prefecturii Judeţului Ialomiţa – Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, la data de 14.01.2001, fiind întocmit procesul-verbal de punere în posesie. Au mai arătat că, prin sentinţa civilă nr.727/23.06.2005 a Judecătoriei Urziceni, 64

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor a fost obligată să emită titlul de proprietate pentru suprafaţa de 3 ha, validată prin hotărârea nr.37/I/30 noiembrie 2000, dar în urma cererii de executare, instituţia Prefectului Judeţului Ialomiţa a transmis documentaţia Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Ialomiţa, care la data de 3.11.2005 le-a comunicat existenţa certificatului de atestare a dreptului de proprietate emis în favoarea societăţii pârâte. La termenul din 03.05.2006, instanţa a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie în interesul reclamanţilor formulată de Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Ialomiţa conform art.49 şi următoarele din Codul de procedură civilă. Prin sentinţa nr.975/03.05.2006, Curtea de Apel a respins ca inadmisibilă acţiunea reclamanţilor, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art.7 din Legea nr.554/2004. Totodată, a fost respinsă cererea de intervenţie accesorie în interesul reclamanţilor. În motivarea sentinţei, instanţa a reţinut, că reclamanţii nu au formulat plângere prealabilă în termenul de prescripţie de 6 luni de la data emiterii actului administrativ, prevăzut de art.7 alin. (7) din Legea nr.554/2004. Sentinţa menţionată a fost atacată cu recurs, în termenul legal, de către reclamanţi pentru motive pe care le-au încadrat în drept în prevederile art.304 pct.9 C.proc.civ. În motivarea cererii de recurs, recurenţii-reclamanţi au arătat că raţionamentul juridic pe care s-a întemeiat soluţia instanţei de fond este greşit, întrucât ipoteza prevăzută de legiuitor în art.7 alin.(7) din Legea nr.554/2004 are în vedere efectuarea procedurii prealabile cu depăşirea termenului de 30 de zile, în cadrul termenului de 6 luni, doar pentru situaţiile în care persoanei vătămate i s-a comunicat actul administrativ atacat, dar pentru motive temeinice efectuează procedura după expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de art.7 alin.(1). Recurenţii-reclamanţi au mai arătat că pentru terţii cărora actul administrativ unilateral nu le-a fost comunicat, termenul de 30 de zile pentru formularea procedurii prealabile curge de la momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă de existenţa actului. În cazul de faţă, potrivit susţinerilor lor, recurenţii-reclamanţi au luat cunoştinţă de existenţa certificatului de atestare a dreptului de proprietate emis de Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei în favoarea SC I SRL la data de 03.11.2005, când, prin adresa nr.4001, Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Ialomiţa le-a comunicat că nu le poate fi eliberat titlul de proprietate întrucât pe acelaşi amplasament este înscris certificatul de atestare menţionat. Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenţii-reclamanţi, ţinând seama şi de prevederile art.4031 Cod procedură civilă Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. Potrivit art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. În temeiul art.7 alin.(7) din aceeaşi lege, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alineatul (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului . Termenul de 6 luni a fost calificat expres de legiuitor ca fiind de prescripţie. Este adevărat că recurenţii-reclamanţi au calitatea de terţi în raport cu actul administrativ individual în discuţie, fiind îndreptăţiţi să introducă plângerea prealabilă din momentul în care au luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, potrivit art.7 alin.(3) din Legea nr.554/2004. Şi în această ipoteză operează însă limitele termenului de 6 luni de la emiterea actului, prevăzut de art.7 alin.(7), necesitatea instituirii unui astfel de termen de prescripţie izvorând din considerente legate de respectarea principiului securităţii şi stabilităţii raporturilor juridice.

65

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Înalta Curte reţine, de asemenea, că potrivit art.109 alin. (2) C.proc.civ. în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei competente se poate face numai după îndeplinirea procedurii prealabile, în condiţiile prevăzute de legea specială. Această prevedere legală, corelată cu dispoziţiile art.7 din Legea nr.554/2004, conduce la concluzia că procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în contenciosul administrativ, a cărei neîndeplinire în termenele şi condiţiile prevăzute de lege atinge inadmisibilitatea acţiunii. Constatând astfel că instanţa de fond a interpretat şi aplicat corect prevederile art.7 din Legea nr.554/2004, Înalta Curte a respins recursul ca nefondat, în temeiul art.312 alin. (1) C.proc.civ. III.2.7.6. Recurs graţios. Sesizarea instanţei anterior primirii răspunsului din partea autorităţii emitente. Procedura prealabilă îndeplinită (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 4452 din 20 noiembrie 2007)

Îndeplinirea procedurii prealabile constituie o condiţie esenţială a declanşării etapei judiciare de contestare actului administrativ nelegal, legiuitorul prin impunerea acestei cerinţe, intenţionând să-l protejeze pe cel care se consideră vătămat într-un drept recunoscut de lege, prin evitarea unui eventual proces în faţa instanţei de judecată, în cazul în care în cadrul procedurii prealabile autoritatea emitentă ar proceda la revocarea propriului act. Faptul că autoritatea emitentă a trimis răspunsul la contestaţia administrativă cu depăşirea termenului prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004, face ca cerinţa îndeplinirii procedurii prealabile să fie considerată îndeplinită şi în situaţia în care cel ce se considera vătămat prin actul administrativ contestat a înţeles să se adreseze instanţei de judecată înainte de a primi răspunsul autorităţii emitente la contestaţia sa.

Detaliere: Prin sentinţa civilă nr. 300 din 9 februarie 2006, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca tardiv formulată acţiunea reclamantului MV în contradictoriu cu Secretariatul de Stat pentru problemele Revoluţionarilor din Decembrie 1989, prin care s-a solicitat constatarea nulităţii absolute a Deciziei nr. 18/4336/25.06.2003 emisă de autoritatea pârâtă. Împotriva acestei prime sentinţe a declarat recurs reclamantul, iar prin decizia nr. 430 din 24.01.2007, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a dispus admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, reţinându-se că soluţia de respingere a acţiunii ca fiind tardiv formulată este greşită şi întrucât prima instanţă nu s-a pronunţat pe fondul cauzei. Cauza a fost reînregistrată la Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr.2093/2/2006. Prin întâmpinarea depusă la dosar în al 2-lea ciclu procesual autoritatea pârâtă a invocat excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, excepţie pe care instanţa de fond a analizat-o cu prioritate. Prin sentinţa civilă nr.1397 din 24 mai 2007, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIIIa contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile invocată de pârâtul Guvernul României – Secretariatul de Stat pentru problemele Revoluţionarilor din Decembrie 1989 şi a respins acţiunea formulată de reclamantul MV ca inadmisibilă.

66

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile potrivit dispoziţiilor art.7 alin. (1) din Legea nr.554/2004, deşi instanţa i-a solicitat administrarea unei probe în acest sens. Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, întrucât în fond după casare, instanţa în loc să analizeze fondul cauzei, a admis altă excepţie faţă de cea de tardivitate iniţial invocată şi anume neîndeplinirea procedurii administrative prealabile. Recurentul a arătat prin motivele de recurs că a formulat o plângere la organul emitent al actului administrativ contestat, de îndată ce a luat cunoştinţă de conţinutul acestuia, în condiţiile şi la termenele reţinute şi de către Înalta Curte, formulând apoi şi acţiune la instanţa de fond întrucât organul emitent pârât nu a rezolvat plângerea sa în termenul prevăzut de lege. S-a mai susţinut de către recurent că existenţa plângerii administrative prealabile cerută de lege este demonstrată implicit şi prin adresa nr.18/621/21.02.2005, anexată şi la cererea de recurs, prin care Guvernul României Secretariatul de Stat pentru problemele Revoluţionarilor din Decembrie 1989 a răspuns contestaţiei sale, transmise autorităţii, împotriva deciziei nr.18/4336/25.06.2003. Recursul este fondat. Decizia nr.18/4336 din 25 iunie 2003 emisă de intimatul – pârât, contestată de recurentul-reclamant prin acţiunea formulată la data de 07.12.2005, a anulat o serie de adeverinţe eliberate persoanelor care nu se încadrau în prevederile art.10 alin. (1) lit.n) din Legea nr-.42/1990, republicată, printre care se află şi reclamantul, adeverinţe pe baza cărora s-a obţinut scutirea de la plata taxei vamale în cazul procurării unui autoturism din afara ţării. Prin decizia de casare irevocabilă, cu nr.430/2007, obligatorie pentru judecătorii fondului în ceea ce priveşte problemele de drept dezlegate, conform art.315 C.proc.civ. Înalta Curte a stabilit că respingerea cererii reclamantului-recurent ca fiind tardiv formulată este greşită. Primind cauza spre rejudecare instanţa de fond a apreciat de astă dată că este întemeiată excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile invocată de pârâtul intimat, obligatorie potrivit art.7 alin.1 din Legea nr.554/2004. Înalta Curte apreciază, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că se impunea respingerea ca neîntemeiată a excepţiei invocate de intimatul-pârât şi drept urmare soluţionarea pe fond a cauzei, în condiţiile în care prin chiar întâmpinarea aceluiaşi pârât, depusă încă din primul ciclu procesual se critica faptul că reclamantul-recurent, deşi a înaintat autorităţii emitente a actului contestat o adresă (nr.9228/2005) nu a mai aşteptat răspuns şi a trecut direct la sesizarea instanţei de judecată. Această susţinere se coroborează cu probele administrate în cauză şi cu înscrisurile depuse în faţa instanţei de recurs, respectiv adresa Guvernului României, cu nr.18/621/21.02.2005, ce face o expresă şi neechivocă trimitere la contestaţia primită de la recurentul-reclamant, împotriva deciziei nr.18/433/25.06.2003, ca şi copia contestaţiei propriu-zise, chiar fără dovada expedierii sale la organul emitent. În materia contenciosului administrativ declanşarea procedurii judiciare este condiţionată de sesizarea pe cale administrativă a autorităţii emitente a actului a cărui anulare se cerere, intenţia legiuitorului fiind evident şi aceea de a-l proteja pe cel ce se consideră vătămat într-un drept recunoscut de lege, oferindu-i posibilitatea de a evita eventual un proces în faţa instanţei de judecată, în cazul în care în cadrul procedurii prealabile autoritatea emitentă ar proceda la revocarea propriului act. În măsura în care însă cel ce se consideră vătămat printr-un act administrativ înţelege să se adreseze instanţei de judecată chiar înainte de a primi răspunsul autorităţii emitente, după cum susţine această din urmă parte, că a procedat recurentul-reclamant, ar fi excesiv de formalist a se interpreta că procedura prealabilă nu a fost îndeplinită, aşa cum a stabilit instanţa de fond, cu atât mai mult cu cât prin textele de lege incidente, sus arătate, legiuitorul a urmărit prin normele edictate, să îi sprijine pe cei ce se consideră vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative şi în considerarea faptului că prima facie, în lipsa unor

67

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

dovezi suplimentare, rezultă că răspunsul trimis recurentului – reclamant faţă de contestaţia sa a fost expediat cu depăşirea termenului prevăzut de art.2 alin. (1) lit.g) din Legea nr.554/2004. În concluzie, în considerarea celor mai sus arătate, Înalta Curte a apreciat că în cauza de faţă a fost îndeplinită procedura prealabilă, şi admiţând recursul reclamantuluirecurent, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. III.2.7.7. Act administrativ. Acţiune în contencios administrativ. Termen de prescripţie (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal Decizia nr. 856 din 4 martie 2008) Potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, termenul de 6 luni de introducere a acţiunii în anularea unui act administrativ individual este unul de prescripţie şi se calculează de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă. Ca termen de prescripţie acest termen este susceptibil de întrerupere prin introducerea cererii de chemare în judecată, în condiţiile prevăzute de art. 16 din Decretul nr. 167/1958, însă sub condiţia ca cererea de chemare în judecată să aibă ca obiect chiar actul administrativ individual în legătură cu care s-a formulat plângerea prealabilă, iar nu un alt act administrativ. Detaliere: Prin cererea adresată Curţii de Apel Bacău MD a chemat în judecată Inspectoratul Şcolar al Judeţului Neamţ şi Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului pentru ca instanţa să dispună: anularea Ordinului 4156/1.06.2006 de eliberare din funcţie emis de Ministerul Educaţiei, obligarea Inspectoratului Şcolar Neamţ să solicite reintegrarea reclamantului în funcţia de director al Colegiului Naţional „ŞM", obligarea M.E.C. să emită ordinul de reintegrare în funcţie şi plata drepturilor salariale. In motivarea cererii, reclamantul a arătat că Inspectoratul Şcolar Judeţean Neamţ i-a acordat calificativul „nesatisfăcător" prin decizia nr.2833/23.12.2005, decizie pe care a atacat-o în instanţă, iar prin decizia nr.312 din 3.05.2007 a Curţii de Apei Bacău actul I.S.J. Neamţ a fost anulat. Reclamantul a precizat că, deşi cauza privind anularea calificativului acordat se afla încă pe rolul instanţei, Inspectoratul Şcolar Judeţean Neamţ a înaintat către M.E.C adresa nr.309/2006 în baza căreia s-a emis Ordinul 4156/1.06.2006 prin care a fost eliberat din funcţia de director, ordin care face obiectul dosarului de fată. Prin întâmpinarea formulată în dosar, Ministerul Educaţiei Cercetării şi Tineretului a invocat: excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, arătând că reclamantul nu s-a adresat autorităţii emitente, înainte de a se adresa instanţei, pentru revocarea actului administrativ atacat şi excepţia tardivităţii formulării acţiunii, acţiunea fiind formulată cu depăşirea termenului de un an, calculat de la data emiterii actului. Aceleaşi excepţii au fost invocate prin întâmpinare şi de către Inspectoratul Şcolar Judeţean Neamţ. Prin sentinţa civilă nr.123 din 1 octombrie 2007, a Curţii de Apel Bacău, au fost respinse excepţiile invocate şi a fost admisă în parte acţiunea, fiind respins capătul de cerere privind reintegrarea în funcţia de director. Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a avut în vedere că procedura prealabilă a fost îndeplinită de reclamant fiind depuse la dosar înscrisuri doveditoare în acest sens. Cu privire la excepţia de tardivitate invocată de pârâţi , s-a reţinut că în fapt a fost întrerupt cursul prescripţiei prin introducerea unei cereri de chemare în judecată, până la soluţionarea irevocabila a litigiului privind decizia nr. 2833/2005, de acordare a calificativului act ce a stat la baza emiterii ordinului de eliberare din funcţie, astfel încât acţiunea

68

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

reclamantului este exercitată înăuntrul termenului prevăzut de lege. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâtele. I. In motivarea recursului său, pârâtul Inspectoratul Şcolar Judeţean (IŞJ) Neamţ critică sentinţa ca netemeinică şi nelegală arătând că: Instanţa a respins în mod greşit excepţia tardivităţii acţiunii - invocată de pârât - şi a reţinut că termenul de prescripţie ar fi fost întrerupt pe perioada soluţionării acţiunii din dosarul nr.390/32/ 2007 al Curţii de Apel Bacău. Consideră recurentul că această concluzie este greşită întrucât în acel dosar reclamantul a solicitat anularea deciziei I.S.J. Neamţ de stabilire a punctajului reclamantului pentru anul şcolar 2004 - 2005, câtă vreme în cauza de fată el a solicitat anularea ordinului Ministerul Educaţiei şi Cercetării (M.E.C.) de eliberare din funcţie. Potrivit Legii nr.554/2004, cererea prin care se solicită anularea unui act se introduce într-un termen de 6 luni de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă, iar în speţă MEC a răspuns plângerii prealabile a reclamantului la 14 iunie 2006, iar acţiunea a fost formulată după un an, la 14 iunie 2007. II. Prin recursul său, pârâtul MEC reiterează excepţia tardivităţii acţiunii, cu aceleaşi argumentate invocate de primul pârât - I.S.J. Neamţ - în recursul său. Recursul se fondează. 1. Conform dispoziţiilor art.ll alin. (5) din Legea nr.554/2004, termenul de 6 luni de introducere a acţiunii în anularea unui act administrativ individual este unul de prescripţie, şi se calculează de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă. Fiind un termen de prescripţie, el este susceptibil de întrerupere în condiţiile prevăzute de dispoziţiile art.16 din Decretul nr.167/1058. În speţă, instanţa de fond a aplicat în mod greşit aceste dispoziţii fără a observa că, pentru a opera în cauză, întreruperea prescripţiei trebuia să fie cauzată de introducerea unei cereri de chemare în judecată având ca obiect chiar actul administrativ individual în legătură cu care s-a formulat plângerea prealabilă, iar nu un alt act administrativ. Situaţia de fapt că cele două acte administrative au fost emise succesiv şi sunt legate cauzal nu îndreptăţeşte instanţa să extindă cauzele de întrerupere a prescripţiei dincolo de cele menţionate restrictiv de către legiuitor. Nimic nu-1 împiedica pe reclamant ca, formulând acţiunea împotriva ordinului de eliberare din funcţie în termenul de 6 luni de la primirea răspunsului la plângerea prealabilă, să solicite apoi suspendarea judecăţii, în temeiul art.244 pct.l C. proc.civ. până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii de anulare a deciziei de stabilire a calificativului. 2. Chiar dacă s-ar admite ipoteza că, în speţă, trebuie aplicat termenul de 1 an prevăzut de dispoziţiile art.ll alin. (2) din Legea nr.554/2004, iar „motivele temeinice" despre care menţionează textul ar fi existenţa pe rolul instanţei a acţiunii în anularea deciziei nr.2833/23 decembrie 2005 a I.Ş.J. Neamţ, se constată că reclamantului i-a fost comunicat ordinul de eliberare din funcţie la 1 iunie 2006 iar acţiunea împotriva acestuia a fost depusă la Curtea de Apel Bucureşti la 14 iunie 2007”.. Aşadar, termenul de decădere de un an a fost şi el depăşit, iar spre deosebire de cel de prescripţie - de 6 luni - el nu este susceptibil de întrerupere ori suspendare. Ca urmare, Curtea, modificând în tot sentinţa, a respins acţiunea ca tardivă. III.2.7.8. Hotărâre de Guvern de atestare a domeniului public al unui judeţ. Acţiune în anulare. Tardivitate (Înalta Curte de Casație şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal- Decizia nr. 939 din 7 martie 2008) Hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public al unui judeţ are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actele administrative normative pot fi atacate oricând pe calea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an de la data emiterii hotărârii de guvern de atestare a domeniului public nu poate fi depăşit, sub sancţiunea

69

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

respingerii ca tardivă a acţiunii în contencios administrativ. Detaliere: Prin acţiunea înregistrată la 8 mai 2007, reclamanţii BM, NŞ ş.a. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Consiliul local al municipiului Alba Iulia să se dispună anularea poziţiei nr.749 din anexa 12 a H.G. nr.974/2002 emisă de Guvernul României, anularea poziţiei nr.749 din anexa 2 a HCL nr.267/5.11.1999 modificată prin HCL nr.165/22.06.2002 emise de Consiliul local al municipiului Alba Iulia, suspendarea executării acestor acte până la rămânerea irevocabilă a sentinţei şi obligarea pârâţilor la cheltuieli de judecată, arătând că în mod nelegal, pârâţii au inclus în domeniul public al municipiului drumul amenajat de reclamanţi pe terenul proprietatea lor. Pârâţii au invocat excepţia tardivităţii acţiunii. Curtea de Apel alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr.68 din 13 iulie 2007, a admis excepţia tardivităţii, a respins ca tardiv formulată acţiunea, a respins cererea de suspendare a executării actelor atacate. Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut că anexa cuprinzând inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al municipiului Alba Iulia a fost publicată în M. Of. nr.701 Bis din 25 septembrie 2002 şi, în plus, a fost adusă expres la cunoştinţa reclamanţilor prin adresa nr.5356/19 martie 2004, iar acţiunea a fost introdusă la 8 mai 2007, deci tardiv faţă de prevederile art.ll alin. (2) din Legea nr.554/2004. Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii, solicitând în principal casarea şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond în temeiul art.315 alin. (5) C. proc. civ. cu motivarea că actul administrativ atacat are caracter normativ şi drept urmare poate fi atacat oricând, acţiunea fiind imprescriptibilă conform art.ll alin. (4) din Legea nr.554/2004. Prin urmare, sesizarea instanţei de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect anularea parţială a hotărârii de Guvern nu este condiţionată de respectarea termenelor prevăzute de art.ll alin. (2) din legea contenciosului administrativ. Curtea a constatat următoarele: Recurenții-reclamanți au sesizat instanţa de fond cu acţiunea având ca obiect anularea parţială a H.G. nr.974/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Alba, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Alba, poziţia 749 din anexa 2 la hotărâre referitoare la domeniul public al municipiului Alba lulia, Anexa 2 cuprinzând inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al municipiului Alba Iulia a fost publicată în M.Of. nr.701 bis din 25 septembrie 2002 şi de asemenea cu ocazia judecării cauzei ce a format obiectul dosarului nr. 7/176/2003 pe rolul Tribunalului Alba, reclamanţilor li s-a adus la cunoştinţă de Primăria municipiului Alba Iulia cu adresa nr.5356/19.03.2004 că strada I din Alba Iulia face parte din domeniul public şi figurează la poziţia 749 din H.G. nr. 974/2002. În mod corect prima instanţă a reţinut că în raport de data publicării hotărârii de Guvern atacată, de data aducerii acesteia la cunoştinţă reclamanţilor respectiv la 10.03.2004, introducerea acţiunii la data de 08 mai 2007 s-a făcut cu depăşirea termenului de decădere prevăzut de art.ll alin. (5) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ. Nu poate fi reţinută critica, de altfel nemotivată, a recurenţilor, că actul atacat este un act administrativ unilateral cu caracter normativ. Actul administrativ atacat are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual, întrucât atesta bunurile care fac parte din domeniul public al judeţului Alba, respectiv se adresează anumitor persoane juridice din acest judeţ şi priveşte bunurile individualizate în anexe. Constatând că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a prevederilor imperative ale art.ll din legea contenciosului administrativ atât în privinţa termenului de formulare a acţiunii cât şi a naturii actului administrativ atacat, recursul declarat de reclamanţi a fost respins ca nefondat.

70

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

III.2.7.9. Refuz nejustificat de soluţionare a cererii. Acţiune în stabilirea vinovăţiei funcţionarului vinovat. Condiţii de admisibilitate (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 3084 din 15 iunie 2007) Potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cererile în justiţie prevăzute de această lege pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. Persoana care se încadrează în ipoteza prevăzută de art., 16 se află într-o situaţie specială, respectiv cea de funcţionar public, aflat în exercitarea atribuţiilor profesionale specifice, astfel că stabilirea răspunderii sale şi obligarea la plata despăgubirilor, în solidar cu autoritatea publică este strâns legată de examinarea legalităţii actului administrativ şi urmează aceeaşi procedură de judecată. Este inadmisibilă astfel acţiunea formulată în temeiul articolului 16 din Legea nr. 554/2004, îndreptată exclusiv împotriva funcţionarului, fără atacarea în instanţă a actului administrativ (sau a actului administrativ asimilat) pretins vătămător, cu chemarea în judecată a autorităţii publice emitente a acestuia. Detaliere: Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti - secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul SS a chemat în judecată pe pârâţii DL, în calitate de preşedinte al Curţii de Apel B, IG, în calitate de Preşedinte al CSM şi MT, inspector şef al inspecţiei judiciare, Serviciul de Inspecţie judiciară pentru judecători din cadrul CSM, solicitând obligarea pârâtului DL la plata unei penalităţi în favoarea bugetului de stat de 10.000 Ron pentru încălcarea cu rea-credinţă a obligaţiilor sale legale, în temeiul art. 96 alin. (2), art. 97 din Legea 303/2004 şi art.998 Cod civil, obligarea pârâtului IG să-i răspundă personal petiţiei sale nr. 46/21/24.08.2006 cu obligarea la plata de penalităţi în favoarea bugetului statului de 10.000 Ron pentru încălcarea cu rea-credinţă a obligaţiilor sale, să oblige pe toţi lucrătorii instituţiei cu drept de semnătură să treacă numele clar şi să dispună măsuri de înregistrare a tuturor documentelor care intră şi ies din instituţie, fără excepţie, la Registratura generală, în temeiul art. 4 şi 11 din OG 27/2002, art. 16 din Legea 554/2004, art. 71 lit. a) din Hotărârea CSM nr. 326/2005 şi art. 998 C.civ. şi obligarea pârâtei MT la plata de penalităţi în favoarea bugetului statului de 10.000 Ron pentru încălcarea cu reacredinţă a obligaţiilor sale, în temeiul art. 11 din O.G. 27/2002, art. 96 din Legea nr. 303/2004, republicată şi art. 998 C.civ. . De asemenea, reclamantul a mai solicitat obligarea pârâţilor la plata unei penalităţi în favoarea sa, de câte 1 Ron fiecare, în temeiul art. 998 C.civ. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că pârâtul DL, în calitate de Preşedinte al Curţi de Apel Bucureşti a deturnat cererea sa, prin care solicita să transmită către CSM – secţia pentru judecători materialul probator al incompetenţei profesionale a persoanei care a stabilit greşit cuantumul taxei de timbru. Referitor la pârâtul IG reclamantul a arătat că deşi prin răspunsul nr. 1.153/IJ/1.078/SIJ/21.08.2006, inspectorul şef al inspecţiei judiciare, recunoaşte că nu are competenţa legală de a soluţiona petiţia, acesta în loc să o prezinte Secţiei pentru judecători a C.S.M., emite un aşa-zis răspuns - nr.46/22/05.09.2006 arătând că a fost transmisă de către pârât exact persoanei a cărei activitate ilegală era incriminată, respectiv inspectorului şef al inspecţiei judiciare - Serviciul de inspecţie judiciară pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu încălcarea dispoziţiilor legale arătate. Privitor la inspectorul şef al inspecţiei judiciare, Serviciul de Inspecţie Judiciară pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, reclamantul a arătat că acesta a încălcat cu rea-credinţă legea, ştiind că nu ar fi putut să răspundă el unei petiţii în care era vizat critic.

71

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Prin întâmpinare, pârâtul CSM a invocat excepţia de inadmisibilitate arătând că reclamantul nu a îndeplinit procedura prealabilă iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată. Prin sentinţa civilă nr. 194 din 23 ianuarie 2007, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile şi totodată, a respins acţiunea formulată de reclamantul SS ca neîntemeiată. Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că reclamantul a făcut dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile prin scrisoarea din data de 05.09.2006 astfel încât excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile nu este întemeiată. . A mai reţinut că reclamantul a solicitat cu scrisoarea nr.46/13/12.07.2006 Curţii de Apel B să înainteze CSM - Secţia Judecători, materialul probator al incompetenţei profesionale a persoanei care a stabilit greşit cuantumul taxei judiciare de timbru, prin încheierea dată în camera de consiliu în data de 13.06.2006 în acelaşi dosar. Prima instanţă a constatat că prin adresa nr.7108/C/26.07.2006, Curtea de Apel B a comunicat reclamantului că materialul a fost transmis, cu adresa nr.7109/C/2006 Inspecţiei Judiciare a CSM spre a aprecia asupra măsurii ce se impune, conform legii. A apreciat că potrivit art. 43 lit. a) din Hotărârea nr. 326 din 24 august 2005, privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, inspectorii Serviciului de inspecţie judiciară pentru judecători au, printre altele, atribuţia de a efectua verificări la instanţele de judecată, în legătură cu respectarea normelor procedurale privind primirea cererilor, repartizarea aleatorie a dosarelor, stabilirea termenelor, continuitatea completului de judecată, pronunţarea, redactarea şi comunicarea hotărârilor, înaintarea dosarelor la instanţele competente, punerea în executare a hotărârilor penale şi civile şi informează conducerea Consiliului despre deficienţele constatate, formulând propuneri adecvate. În aceste condiţii a reţinut instanţa de fond că, în mod corect petiţia a fost înaintată Serviciului de Inspecţie Judiciară pentru judecători din cadrul CSM astfel încât primul capăt de cerere îndreptat împotriva pârâtului DL este neîntemeiat, neputându-se reţine o încălcare a obligaţiilor sale legale şi nici a condiţiilor răspunderii civile delictuale. În ceea ce priveşte capetele de cerere 2.1-2.4, formulate împotriva IG, în calitate de preşedinte al CSM, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că prin adresa nr. 1.153/IJ/1.078/SIJ/21.08.2006, Serviciul de inspecţie judiciară pentru Judecători din cadrul C.S.M. a răspuns petiţiei reclamantului adresată preşedintelui Curţii de Apel Bucureşti şi înaintată către C.S.M., prin aceeaşi adresă răspunzându-se şi scrisorii nr. 46/21/24.08.2006. A concluzionat instanţa de fond că reclamantul nu a făcut dovada că a fost vătămat în drepturile sau interesele sale urmare a aplicării Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, iar pe de altă parte, că adresele de răspuns la scrisorile formulate de reclamant purtau semnătura Inspectorului Şef Serviciului de inspecţie judiciară pentru Judecători, neexistând obligaţia legală ca semnătura să fie efectuată „în clar”. Împotriva acestei sentinţe reclamantul a declarat recurs. Recursul este nefondat. Conform art.16 din Legea nr.554/2004, a contenciosului administrativ, „cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul, ori după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere”. Prevederile legale invocate nu încalcă principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor şi nici principiul egalităţii în faţa legii şi a autorităţilor publice. Persoana care se încadrează în ipoteza prevăzută de art.16 se află într-o situaţie specială, respectiv cea de funcţionar public, se află în exercitarea atribuţiilor profesionale ale funcţionarului, astfel că stabilirea răspunderii sale şi obligarea la plata despăgubirilor, în solidar cu autoritatea publică, este strâns legată de examinarea legalităţii actului administrativ şi urmează aceeaşi procedură de judecată.

72

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Se constată astfel că din perspectiva legii contenciosului administrativ, acţiunea poate fi formulată împotriva autorităţii publice care nu i-a soluţionat reclamantului în termen ori a refuzat nejustificat soluţionarea unei cereri sau ipoteza atacării actului emis de autoritatea publică. În cauză, se constată că reclamantul sesizând instanţa de contencios administrativ a formulat cerere împotriva persoanelor fizice care a apreciat că se fac vinovate de refuzul de a rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege, solicitând şi plata de penalităţi în favoarea bugetului statului însă nu a înţeles să cheme în judecată şi CSM sau Curtea de Apel B. Din perspectiva acestor considerente, acţiunea reclamantului era inadmisibilă. Recursul a fost respins ca nefondat. III.2.7.10. Raport al inspecţiei judiciare. Lipsa caracterului unui act administrativ. Imposibilitatea atacării lui pe calea contenciosului administrativ (I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 341 din 30 ianuarie 2008) Raportul Serviciului de Inspecţie Judiciară din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care se constată ca nefondată cererea prin care o persoană solicită tragerea la răspundere a unui judecător, nu are caracterul unui act administrativ cu caracter jurisdicţional, fiind lipsit de elementele definitorii ale acestuia. El reprezintă un act premergător declanşării procedurii răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor pentru faptele prevăzute de legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, acţiunea în anularea unui astfel de act formulată pe calea contenciosului administrativ fiind aşadar inadmisibilă. Detaliere: Prin sentinţa civilă nr.1846/2007 pronunţată la data de 27 iunie 2007, Curtea de Apel Bucureşti- Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile, acţiunea formulată de reclamanta S.C.M SRL Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, având ca obiect anularea actului administrativ – rezoluţia nr.1858/IJ/SIJ/2006, prin care s-a hotărât respingerea sesizării formulată de reclamantă în contra magistratului PU, ca netemeinică şi nelegală. Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut ca fiind întemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât, întrucât nu au fost respectate dispoziţiile art.7 alin. (1) din Legea nr.554/2004, conform cărora, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competentă, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia”. Reclamanta a declarat recurs în termenul prevăzut de lege, susţinând motivul de casare sau modificare prevăzut de art.304 pct.5 C.proc. civ. respectiv „prin hotărârea dată, instanţa a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art.105 alin . (2) Cod procedură civilă”. Recurenta a invocat şi prevederile art.304¹ C.proc. civ., conform cărora cauza poate fi examinată sub toate aspectele, hotărârea atacată neputând fi atacată şi cu apel. În motivarea recursului se precizează că actul administrativ, prin care intimata a soluţionat petiţia şi a cărei anulare a solicitat-o este un act administrativ jurisdicţional şi nicidecum un act administrativ unilateral aşa cum în mod nelegal a reţinut instanţa fondului. În atare situaţie, susţine recurenta, plângerea prealabilă este facultativă şi gratuită, astfel că sunt aplicabile dispoziţiile art.6 alin. (2) din Legea nr.554/2004, conform cărora „actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă potrivit art.10, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac”.

73

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Recursul este nefondat. Obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea „actului administrativ” încheiat de Inspecţia judiciară – Serviciul de Inspecţie Judiciară pentru Judecători din cadrul CSM, prin care analizându-se memoriul adresat CSM de către recurentul-reclamant şi prin care se solicita tragerea la răspundere a judecătorului PU, s-a constatat că nu se poate reţine săvârşirea de către acest judecător a unor fapte de natură să atragă în sarcina sa răspunderea disciplinară. Deci, actul atacat este un răspuns la un memoriu formulat de recurentul-reclamant, urmare verificărilor făcute de către Inspecţia Judiciară din cadrul CSM şi nu o rezoluţie a Comisiei de Disciplină pentru judecători, aşa cum se prezintă în acţiune. Recurentul-reclamant susţine că acest act are caracteristicile unui act administrativ jurisdicţional, astfel încât plângerea prealabilă este facultativă şi gratuită şi deci el poate fi atacat direct la instanţa competentă de contencios administrativ, conform art.6 alin. (2) din Legea nr.554/2004. Susţinerea recurentului-reclamant este neîntemeiată. Art.2 alin. (1) lit.d) din Legea nr.554/2004, cu modificările ulterioare, defineşte actul administrativ jurisdicţional ca fiind „actul emis de o autoritate administrativă investită prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială”, iar la art.2 alin. (1) lit.e) este definită noţiunea de jurisdicţie administrativă specială în sensul „activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativjurisdicţionale”. Se constată deci că actul administrativ jurisdicţional trebuie să întrunească mai multe trăsături pentru a fi calificat ca atare şi anume: să fie un act juridic, adică să confere drepturi şi obligaţii subiectelor de drept între care se stabileşte raportul juridic; să fie emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale; să fie emis ca urmare a rezolvării unui conflict juridic născut între două sau mai multe persoane juridice sau fizice, între persoane private şi autorităţi publice; procedura de rezolvare a conflictului să întrunească în mod cumulativ două condiţii şi anume cea a contradictorialităţii şi cea a asigurării dreptului la apărare. Raportând aceste caracteristici la actul în speţă ce face obiectul cererii de anulare şi care reprezintă un răspuns la memoriul făcut de societatea reclamantă, dat de către Inspecţia Judiciară din cadrul CSM, în sensul că din verificările efectuate nu a rezultat săvârşirea de către judecătorul în cauză a unor fapte care să atragă răspunderea disciplinară a sa, constatăm că acesta nu întruneşte nici pe departe caracteristicile unui act administrativ-jurisdicţional. Nu poate fi caracterizat nici chiar ca act administrativ unilateral cu caracter individual, aşa cum greşit a considerat şi instanţa de fond, pornind de la definiţia dată în art.2 alin. (1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ pentru că în conţinutul său nu se găsesc caracteristicile acestui act cum ar fi; să fie emis de autorităţile publice; în regim de putere publică; scopul emiterii sale să fie executarea sau organizarea executării legii; să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice. Actul atacat este de fapt un act premergător declanşării procedurii răspunderii disciplinare a judecătorului în cauză pentru abateri disciplinare prevăzute de Legea nr.303/2004, fapte care nu s-au dovedit a fi comise de acesta conform verificărilor făcute de Inspecţia judiciară. Răspunderea disciplinară a magistraţilor este reglementată printr-o procedură specială, prevăzută de Legea nr.317/2004 a Consiliului Superior al Magistraturii, art.44 – 48; conform acestor dispoziţii acţiunea disciplinară se exercită pentru faptele prevăzute de Legea nr.303/2004, republicată, de către secţiile Consiliului Superior al Magistraturii şi numai după efectuare unor cercetări prealabile obligatorii. Or, din aceste cercetări prealabile nu a rezultat existenţa unor date care să ateste săvârşirea vreunei abateri disciplinare de către judecătorul UP, aşa cum pretinde

74

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

reclamanta-recurentă. Aşadar, este inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantă prin care este atacat raportul, de fapt răspunsul Inspecţiei judiciare în sensul că din verificări nu a rezultat săvârşirea de către judecător a unei fapte de natura a atrage răspunderea disciplinară, câtă vreme această adresă, luată separat, nu întruneşte elementele constitutive ale unui act administrativ unilateral cu caracter individual şi cu atât mai mult cele ale unui act administrativ – jurisdicţional. Pentru toate aceste considerente, recursul declarat de societatea reclamantă a fost respins ca nefondat, soluţia instanţei de fond fiind menţinută, cu menţiunea că motivarea dată acesteia de către instanţa de fond a fost înlocuită cu cea precizată în instanţa de recurs.

III.3. Acte administrative exceptate de la controlul contencios administrativ şi limitele acestui control

în

III.3.1. Acte administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ (excepţii absolute) Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul în contenciosul administrativ îşi are originea în jurisprudenţa administrativă franceză. Astfel, încă de la începutul activităţii sale, Consiliul de Stat francez, instanţa administrativă supremă, având şi atribuţii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existenţa unor categorii de acte administrative, care, pentru raţiuni superioare, nu puteau fi controlate şi implicit, anulate de instanţele contencios administrativ. În contextul implicaţiilor revizuirii Constituţiei asupra instituţiei contenciosului administrativ, poate cea mai spectaculoasă intervenţie o constituie completarea articolului 126 consacrat instanţelor judecătoreşti (fostul articol 125) cu un nou alineat potrivit căruia: controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. Preluând dispoziţiile constituţionale, Legea nr. 554/2004 dispune la art. 5 alin.1 că, nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul - având în vedere că legiuitorul nu a prevăzut în mod expres care sunt cazurile concrete care intră în această situaţie, judecătorul, în baza rolului său activ, va trebuie să analizeze de la caz la caz dacă actul atacat intră în sfera acestor acte exceptate; b) actele de comandament cu caracter militar, definite prin lege ca fiind actele administrative referitoare la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.

III.3.2. Limitele controlului în contencios administrativ (control limitat sau finele de neprimire) Instituirea limitelor în exercitarea controlului în contenciosul administrativ a fost determinată, printre altele, de noua organizare statală, politică şi social-economică actuală care consacră separaţia puterilor în stat şi pluralismul politic, trecerea la o economie de piaţă bazată, în principal, pe cerere şi ofertă În literatura juridică de specialitate limitele controlului în contencios administrativ sau finele

75

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

de neprimire au fost grupate în două categorii: A) limitele (finele de neprimire) determinate de existenţa unui recurs paralel; B) limitele (finele de neprimire) deduse din natura actului . A) În ce priveşte limitele determinate de existenţa unui recurs paralel, potrivit art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară. Limita reprezintă reflectarea în plan legislativ a teoriei recursului paralel, care susţine ideea conform căreia „calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosită doar atunci şi în măsura în care nu există o lege specială care să prevadă o altă procedură de urmat". În acest context, în literatura juridică de specialitate se structurează analiza legilor speciale care consacră acţiuni de contencios administrativ în: ● legi care consacră recursul paralel; menţionăm ca exemple de legi speciale care reglementează competenţa în mod derogator de la dreptul comun (care consacră recursul paralel): contestaţiile în materie electorală, soluţionate de judecătorii şi tribunale (Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, Legea nr. 373/2004 privind alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului); plângerea împotriva proceselor-verbale de contravenţie, în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001; competenţa de a judeca acţiunile întemeiate pe Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă - refuzul de a întocmi actul de stare civilă - revine judecătoriei în raza căreia domiciliază persoana nemulţumită , etc. ; ● legi care, deşi stabilesc o competenţă derogatorie de la dreptul comun, nu consacră un recurs paralel; exemplificativ: - potrivit art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, după efectuarea procedurii administrative prealabile, dacă propunerile expropriatorului sunt respinse, atât acesta cât şi proprietarii sau titularii altor drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii pot contesta hotărârea comisiei la curtea de apel în raza căreia se află situat imobilul, în termen de 15 zile de la comunicare, în condiţiile Legii contenciosului administrativ. Recursul aparţine Înaltei Curți de Casație și Justiție, secţia de contencios administrativ și fiscal; în acest caz este reglementată o derogare de la legea generală, care stabileşte competenţa în funcţie de organul emitent al actului - central sau local; ● legi care trimit explicit sau implicit la legea generală în materie; exemplificativ: - deşi potrivit dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 213/1998 ”Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeţelor, comunelor, oraşelor sau al municipiilor sunt de competenta instanţelor de contencios administrativ” iar potrivit dispoziţiilor art. 8 alin.1 şi 2 din acelaşi act normativ, hotărârea Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local privind trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora ”poate fi atacată, în condiţiile legii, la instanţa de contencios administrativ competenta în a cărei rază teritorială se afla bunul”, sesizăm că litigiile întemeiate pe art. 6 din lege sunt de competenţa instanţelor de drept comun; astfel, potrivit dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998, ”(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativteritoriale si bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, daca au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România

76

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

era parte si a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat. (2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, daca nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţie. (3) Instanţele judecătoreşti sunt competente sa stabilească valabilitatea titlului.” Dispoziţiile cuprinse în art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 referitoare la recursul paralel au făcut şi obiectul excepţiei de neconstituţionalitate respinsă însă de Curtea Constituţională legal sesizată cu soluţionarea acesteia. Autorul excepţiei a invocat în motivarea excepţiei considerentul că dispoziţiile art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 contravin prevederilor art. 21 şi ale art. 126 alin. 6 din Constituţie, precum şi ale art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În acest sens, a arătat că prin textul de lege criticat legiuitorul organic a instituit excepţia prin care nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, adăugând astfel o nouă excepţie la cele stabilite expres şi limitativ prin dispoziţiile art. 126 alin. 6 din Constituţie. Autorul excepţiei a apreciat de asemenea că unica formă de control judiciar al actelor administrative este instanţa de contencios administrativ, cu excepţiile expres şi limitativ prevăzute de legiuitorul constituant derivat, nefiind permisă nici o altă cale judiciară de atac pentru verificarea legalităţii actului administrativ. Argumentând decizia de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate în speţă, Curtea Constituţională a statuat că textul de lege criticat nu sustrage în mod absolut controlului judecătoresc actele administrative la care se referă, întrucât în mod evident actele administrative respective sunt supuse prin prevederile de lege criticate unei alte proceduri judiciare, deci controlul lor judecătoresc se realizează potrivit altei proceduri stabilite prin lege organică. Or, atât textul art. 21 din Constituţie, cât şi dispoziţiile art. 6 şi 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale stabilesc dreptul de acces al cetăţeanului la o instanţă judecătorească pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor sau intereselor sale legitime, fără a preciza sau a limita acest acces numai la calea contenciosului administrativ. Aşa fiind, nu se poate reţine critica de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 21 din Constituţie şi ale art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În ceea ce priveşte invocarea încălcării dispoziţiilor art. 126 alin. 6 din Constituţie, Curtea a constatat că textul constituţional nu este încălcat, deoarece acesta se limitează numai la reglementarea constituţională a garantării controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, de la care fac excepţie în mod absolut numai două categorii de acte, cele de comandament cu caracter militar şi cele care privesc raporturile cu Parlamentul, care prin natura lor nu sunt supuse sub nici o formă controlului judecătoresc. b) În ce priveşte limitele deduse din natura actului, potrivit art. 5 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, anumite acte administrative pot fi atacate numai pentru exces de putere; concret, acest acte administrative sunt: - actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, - actele administrative care privesc apărarea si securitatea naţională, - actele administrative emise pentru restabilirea ordinii publice, - actele administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor si epizootiilor. Ca urmare, actele emise în situaţiile prezentate la punctul b) pot fi atacate numai pentru exces de putere. Excesul de putere este definit la art. 2 alin. 1 lit.n din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată şi completată, ca reprezentând exercitarea dreptului de apreciere (dimensiunea de oportunitate a emiterii actului administrativ - nota autorului), al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

77

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Remarcăm că, spre deosebire de forma iniţială a Legii nr. 554/2004 care definea excesul de putere doar prin prisma încălcării drepturilor si libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege, în forma sa actuală astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007 excesul de putere dobândeşte o dublă dimensiune, respectiv exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin: încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Mai facem de asemenea precizarea că, pentru a fi în situaţia emiterii unui act administrativ prin exces de putere este suficientă exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice emitente în una din modalităţile precizate de lege, acestea netrebuind să fie întrunite cumulativ (spre exemplu, pentru ca un act administrativ să fie emis cu exces de putere este suficient să fie emis cu încălcarea limitelor de competenţă stabilite prin lege în sarcina autorităţii emitente; în egală măsură, pentru ca un act administrativ să fie emis cu exces de putere este suficient să fie emis cu încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor). Legea precizează însă că, spre deosebire de regimul juridic obişnuit al acţiunii întemeiate pe excesul de putere, în cazul excepţiilor relative nu se aplică dispoziţiile referitoare la suspendarea actului administrativ atacat (art. 14) şi cele referitoare la judecarea recursului în situaţii deosebite (art. 21). Un aspect esențial al aplicabilității limitelor controlului de contencios administrativ ce trebuie evidențiat are în vedere că sintagma "cele care privesc apărarea şi securitatea naţională" cuprinsă în acest art. 5 alineat 3 din Legea nr. 554/2004 a fost declarată neconstituțională de către Curtea Constituțională, Curtea apreciind că, pe fondul revizuirii Constituției în anul 2003 și introducerii unui nou alineat 6 la articolul 126 din Constituție, este firesc ca actele ce privesc apărarea și securitatea națională să poată fi pe deplin atacate în contencios administrativ. Astfel, art. 126 alineat 6 din Constituția revizuită stabileşte că instanţele judecătoreşti, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, control care este garantat şi de la care fac excepţie în mod absolut numai două categorii de acte - cele de comandament cu caracter militar şi cele care privesc raporturile cu Parlamentul - care, prin natura lor, nu sunt supuse sub nici o formă controlului judecătoresc. Pe de altă parte, articolul 52 din Legea fundamentală, cu titlu marginal "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", prevede la alin. 2 următoarele: "Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică". Curtea a reţinut că acest text priveşte alte situaţii decât cele la care se referă art. 126 alin. 6 din Constituţie şi, astfel cum s-a susţinut şi în doctrină, art. 126 alin. 6 reglementează finele de neprimire "de rang" constituţional, iar art. 52 alin. 2 vizează finele de neprimire "de rang" legal, însă în limitele acceptate de art. 53 din Constituţie. Din punct de vedere constituţional, art. 126 alin. 6 este singurul sediu al materiei cu privire la actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc, iar textul art. 5 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, chiar lege organică fiind, nu poate să prevadă şi alte excepţii, fără ca prin aceasta să încalce textul constituţional indicat, ale cărui dispoziţii sunt limitative şi imperative. Curtea a constatat că dispoziţiile constituţionale menţionate trebuie interpretate restrictiv în baza regulii exceptio est strictissimae interpretationis, orice altă excepţie de la controlul judecătoresc al actelor administrative reprezentând o adăugare la Constituţie, nepermisă de caracterul suprem al acesteia şi de preeminenţa sa în raport cu ansamblul legislaţiei constituţionale, aşa cum reiese din art. 1 alin. 5 din Legea fundamentală. Termenul "exces de putere", utilizat în cuprinsul textului de lege criticat, are drept semnificaţie, potrivit art. 2 alin. 1 lit. n din lege - "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor". Aşa fiind, întrucât actele administrative privind apărarea şi securitatea naţională, cu excepţia excesului de putere, la care se referă textul care face obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, nu se regăsesc printre excepţiile prevăzute în mod expres de art. 126

78

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

alin. 6 din Constituţie, rezultă că acestea trebuie să fie susceptibile de a fi supuse controlului judecătoresc.

III.4. Subiectele de sesizare a instanţei de contencios administrativ III.4.1. Consideraţii contenciosul obiectiv

generale.

Contenciosul

subiectiv

şi

În forma iniţială a Legii nr. 554/2004 subiectele acţiunii în contencios administrativ erau tratate ca fiind ”subiecte de sezină ”, ceea ce a determinat mai multe dispute în literatura de specialitate, sintagma „subiecte de sezină" apreciindu-se în anumite opinii ca fiind nefericit aleasă, pe considerentul că „sezină" este o instituţie a dreptului succesoral şi nu a dreptului administrativ. În contradictoriu cu opinia exprimată mai sus, un alt autor cunoscut ca fiind şi promotorul noii legi a contenciosului administrativ, susţinea că, deşi tradiţional „sezină" are sens în limba română prin raportare la dreptul succesoral, sintagma „subiecte de sezină" s-a impus în dreptul public, venind din limba franceză, fiind un neologism. Sensul în dreptul public al cuvântului „sezină" este altul, de data aceasta se evocă ideea de „sesizare", care nu o exclude pe cea tradiţională din dreptul privat (dreptul succesoral). Astfel, pentru prima dată când unul şi acelaşi cuvânt juridic are semnificaţii diferite într-o ramură de drept faţă de altă ramură de drept. De altfel, textul cuprins în art. 1 din Legea nr. 554/2004 a făcut sub aspectul subiectelor de sezină subiectul controverselor doctrinare şi jurisprudenţiale. Indiferent de explicitarea terminologică a conceptului de ”sezină” iniţial folosit în Legea nr. 554/2004, sesizăm că, prin Legea nr. 262/2007 legiuitorul a apreciat ca necesară înlocuirea acestui concept cu expresia ”subiectele de sesizare” a instanţei de contencios administrativ. Indiferent de terminologia folosită, subiectele acţiunii în contencios administrativ în sensul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 sunt expres menţionate în cuprinsul Legii nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007 şi în literatura de specialitate urmând a fi tratate succint în cele ce urmează. Concret, vom sesiza: → în primul rând posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ de către ceea ce se denumeşte în art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 ”orice persoană care se consideră vătămată” în apărarea unui drept sau interes legitim care poate fi atât privat (contenciosul subiectiv) cât şi public (contenciosul obiectiv), respectiv → în al doilea rând, având în vedere că interesul vătămat poate fi şi public, legea contenciosului administrativ acordă posibilitatea unor subiecte de drept public de a avea calitatea de reclamant, acestea desfăşurând exclusiv un contencios obiectiv, cu scopul ocrotirii intereselor publice, ceea ce, pentru unele dintre aceste autorităţi publice, nu exclude posibilitatea sprijinirii cetăţeanului pe calea acţiunii în contencios subiectiv. Astfel, sunt subiecte de sezină (posesor al dreptului la acţiune în contencios administrativ): a) Avocatul Poporului, b) Ministerul Public, c) prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi orice subiect de drept public, d) autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral nelegal.

79

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

III.4.2. Persoana vătămată Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, ”orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”. De asemenea, potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 litera a din lege, prin persoană vătămată se înţelege orice ”persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate”. Din analiza textelor de lege expuse mai sus, în actuala lor formulare, rezultă că persoana vătămată poate fi: 1. persoana fizică şi persoana juridică - având în vedere formularea cu caracter general „orice persoană" cuprinsă în dispoziţiile art. 1 alin. 1 din lege, concluzionăm că sunt avute în vedere, în egală măsură, persoana fizică şi persoana juridică. - după cum se menţionează în literatura de specialitate, dreptul care se dă persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instanţei rezultă din aceea că actele administrative privesc deopotrivă persoanele fizice şi/sau persoanele juridice, că ele se execută din oficiu şi că, în procesul acestei executări, cei vizaţi pot fi vătămaţi în drepturile lor prin greşelile sau abuzurile autorităţilor publice. - pot fi, de asemenea, vătămaţi şi funcţionarii autorităţilor publice cu privire la drepturile lor la promovare, pensie etc. 2. terţe persoane, prejudiciate în mod indirect printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altei persoane - o noutate în materia contenciosului administrativ român introdusă prin Legea nr. 554/2004 apare în privinţa posibilităţii introducerii acţiunilor de terţe persoane, prejudiciate în mod indirect printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altei persoane. Este de observat că legiuitorul a înţeles, printr-un artificiu juridic, să pună în relaţie juridică şi pe terţa persoană cu autoritatea emitentă şi, implicit, cu beneficiarul actului administrativ, fiind vorba, prin definiţie, numai de actul administrativ cu caracter individual; 3. grupuri de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, subiecţi asimilaţi persoanei vătămate; 4. organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate, care de asemenea sunt subiecţi asimilaţi persoanei vătămate; Cu privire la categoriile menţionate la punctele 3 şi 4 ca fiind subiecte ale acţiunii în contenciosul administrativ, facem următoarele precizări: Introducerea organismelor sociale interesate ca subiecte ale acţiunii în contencios administrativ reprezintă o inovaţie a Legii nr. 554/2004, iniţial fundamentul legal constituindu-l norma juridică cuprinsă în art.1 alin. 9 teza a II-a din lege astfel cum era redactată la intrarea în vigoare a legii, care reglementa posibilitatea introducerii la instanţa de contencios administrativ, din oficiu sau la cerere, a organismelor sociale cu personalitate juridică interesate în situaţia în care era sesizat de către Ministerul Public în temeiul art. 1 alin. 5 din lege, pentru exces de putere concretizat în emiterea unui act administrativ

80

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

normativ, ceea ce duce la vătămarea unui interes public. Sesizăm că legiuitorul prin Legea nr. 262/2007 a înţeles să confere şi organismelor sociale calitatea se subiect ”asimilat” persoanei vătămate, respectiv a conferit această calitate şi unor grupuri de persoane fizice, fără personalitate juridică, demers similar actelor administrative care pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ care, după cum am expus deja, sunt în accepţiunea legii contenciosului administrativ propriu-zise şi asimilate. Apreciem acest demers legislativ ca benefic din două considerente: → pe de o parte, organismele sociale interesate nu mai sunt limitate la a interveni într-un litigiu de contencios administrativ doar pentru exces de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ şi care vatămă un interes public, putând invoca în prezent vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate; → pe de altă parte, în forma iniţială a legii erau excluse structurile neguvernamentale fără personalitate juridică, chiar dacă aveau ca obiect de activitate apărarea drepturilor cetăţeneşti sau buna funcţionare a unor servicii publice (spre exemplu, Autoritatea Teritorială de Ordine Publică, organism cu rol consultativ, fără personalitate juridică, care se constituie şi funcţionează pe lângă Consiliul General al Municipiului Bucureşti, respectiv pe lângă fiecare consiliu judeţean). Or, în prezent, modificările aduse Legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 262/2007 conferă calitatea se subiect ”asimilat” persoanei vătămate şi unor grupuri de persoane fizice, fără personalitate juridică, însă doar dacă sunt titulare al unor drepturi subiective sau interese legitime private, de unde deducem că aceste grupuri, spre deosebire de organismele sociale cu personalitate juridică, grupurile nu pot introduce acţiuni în contencios administrativ cu invocarea vătămării prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public. În explicitarea conceptului de „organisme sociale interesate", prin art. 2 lit. s din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007 este definit acest concept care include: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate: ● protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, ● buna funcţionare a serviciilor publice administrative. Dispoziţiile art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 au fost criticate şi sub aspectul condiţionării formulării acţiunilor pe calea contenciosului administrativ doar de către persoana vătămată, Cutea Constituţionalitate fiind sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a textului de lege indicat din acest punct de vedere, autorul excepţiei exprimând opinia potrivit căreia "este absolut legitim" să atace în contencios administrativ, "în mod preventiv", "oricând şi orice act administrativ al unor autorităţi publice centrale sau locale, sau părţi din acestea, când descoperă în acele acte normative prevederi contradictorii sau suprapuse peste alte acte normative sau potrivnice unor prevederi din Constituţie", chiar dacă nu a fost vătămat de acestea, întrucât respectarea Constituţiei şi a legilor este obligatorie, inclusiv pentru autorităţile centrale şi locale, precum şi pentru autorităţile judiciare. Menţionăm însă ca în speţă Curtea Constituţională a respins ca inadmisibilă excepţia formulată, pe de o parte pe considerentul că excepţia nu are legătură cu soluţionarea cauzei iar, pe de altă parte, în opinia Curţii autorul excepţiei nu a formulat motive de neconstituţionalitate cu privire la art. 1 din legea criticată, ci doar a invocat în acest sens texte din Constituţie şi din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.

III.4.3. Avocatul Poporului Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, Avocatul Poporului în urma 81

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceasta calitate. Dacă petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anulează cererea. Acest text de lege comportă următoarele observaţii: 1. Sub un prim aspect, Avocatul Poporului poate sesiza instanţa de contencios administrativ în condiţiile articolului 1 alin.3 din lege atât pentru apărarea unei persoane fizice cât şi a unei persoane juridice şi numai dacă petiţionarul îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, sub sancţiunea anulării cererii de către instanţa de judecată. → sesizăm eliminarea prin Legea nr. 262/2007 a dublei condiţii a necesităţii existenţei unei sesizări prealabile a Avocatului Poporului exclusiv de către persoana fizică, ceea ce presupune, în opinia noastră, extinderea competenţelor Avocatului Poporului; → competenţa Avocatului Poporului de a sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului fără a fi sesizat în acest sens de către petiţionar este condiţionată de însuşirea de către acesta din urmă a acţiunii formulate de Avocatul Poporului la primul termen de judecată; 2. acţiunile în contenciosul administrativ ale Avocatului Poporului apar ca fiind mijlocul juridic la care această instituţie apelează, după ce a epuizat celelalte mijloace specifice activităţii sale (formula juridică ”în urma controlului realizat”); 3. contrar redactării iniţiale a Legii nr. 554/2004, urmare a modificărilor survenite prin Legea nr. 262/2007 Avocatul Poporului nu mai poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru exces de putere, ci doar pentru: → nelegalitatea actului, respectiv → refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale; 4. în actuala redactare a art. 1 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, petiţionarul persoană fizică sau juridică dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citată în această calitate, însă doar dacă îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată; → anterior modificărilor şi completărilor aduse de legiuitor prin Legea nr. 262/2007, în literatura de specialitate s-a exprimat şi opinia potrivi căreia articolul 1 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ este neconstituţional, printre altele pentru că prevede dobândirea de drept a calităţii de reclamant de către petiţionar, în procesul declanşat, pe baza sesizării sale, dar din iniţiativa exclusivă a Avocatului Poporului; apreciem că deficienţa textului legal, în opinia noastră, a fost corectată, în prezent petiţionarul având competenţa să dispună el însuşi asupra însuşirii sau nu a acţiunii formulate de Avocatul Poporului, în caz contrar instanţa de judecată urmând să anuleze cererea; 5. Avocatul Poporului este un garant al exercitării drepturilor fundamentale de către cetăţeni, dar nu şi un apărător al cetăţenilor în faţa justiţiei, ceea ce ar duce la o confuzie între instituţia Avocatului Poporului şi cea a avocaturii, care cuprinde avocaţii grupaţi în Barouri şi în Uniunea Naţională a Barourilor din România; prin urmare, în doctrină s-a exprimat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2004 opinia potrivit căreia nu se citează Avocatul Poporului, rolul său rezumându-se la sprijinirea celui în cauză pentru preluarea misiunii de protecţie a acestuia, faţă de autorităţile administraţiei publice, de către instanţele judecătoreşti, mai precis instanţele de contencios administrativ; apreciem că, odată cu modificările şi completările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 nu se mai poate împărtăşi decât parţial punctul de vedere exprimat anterior, fiind evident că, în lipsa unei sesizări exprese din partea petiţionarului, Avocatul poporului formulează cererea de sesizare a instanţei urmând a fi citat în această calitate, citându-se de asemenea şi

82

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

petiţionarul care la primul termen de judecată trebuie să îşi însuşească sau nu acţiunea; este evident că, chiar şi în cazul însuşirii cererii rolul Avocatului Poporului devine unul secundar, rezumându-se la sprijinirea celui în cauză potrivit competenţelor legale; 6. Este de la sine înţeles, trebuie să facem o distincţie între acţiunile de contencios subiectiv, când Avocatul Poporului sprijină cetăţeanul şi care sunt guvernate de principiul disponibilităţii şi acţiunile de contencios obiectiv, când Avocatul Poporului apără ordinea de drept, care protejează drepturile cetăţeanului. Aceste din urmă acţiuni sunt introduse de Avocatul Poporului în nume propriu în temeiul art. 1 alin. 8 din lege, iar potrivit art.28 alin.3 aceste acţiuni nu mai pot fi retrase.

III.4.4. Ministerul Public În ceea ce priveşte Ministerul Public, potrivit art. 1 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază ca încălcările drepturilor, libertăţilor si intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceasta calitate. Acest text de lege comportă următoarele observaţii: 1. în primul rând, este clar că legiuitorul îi oferă posibilitatea Ministerului Public, mai precis procurorilor constituiţi în Parchete, prin care acesta îşi exercită atribuţiile (art.131 alin.2 din Constituţie), ca să introducă şi acţiuni în contencios administrativ indiferent dacă faptele, adică conduita abuzivă a funcţionarilor autorităţii administrative emitente, au sau nu caracter penal; 2. pe de altă parte, spre deosebire de textul din lege care reglementează acţiunile introduse de Avocatul Poporului, în care se face vorbire numai despre ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţilor administrative, alin.4 face vorbire despre autorităţi publice în general, ceea ce, potrivit doctrinei, este justificat întrucât competenta Ministerului Public este generală; 3. în ceea ce priveşte calitatea de subiect al acţiunii în contenciosul administrativ a Ministerului Public, prin Legea nr. 554/2004 la alin. 5 se detailează competenţa acestuia de a sesiza instanţa competentă în cazul în care aprecierii de către Ministerul Public a excesului de putere concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, dacă se vatămă interesul public (contenciosul obiectiv), respectiv a actelor individuale, când Ministerul Public trebuie să fie sesizat, în prealabil, de o persoană fizică sau de o persoană juridică (contenciosul subiectiv); 4. Obiectul cererii îl constituie un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate publică, nu şi refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau tăcerea administrativă. Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ astfel cum a fost modificată şi completată, când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes legitim public, sesizează instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente. Această prevedere legală reprezintă fundamentul legal al legitimării procesuale active speciale a Ministerului Public (ca de altfel şi a altor subiecte de drept public: prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici) în litigiile prin care instanţa de contencios administrativ este sesizată în cazul aprecierii ca vătămat a interesului legitim public, fiind ceea ce s-a analizat în cuprinsul acestei lucrări ca fiind contenciosul administrativ obiectiv. Specificăm din nou că interesul legitim public în accepţiunea legiuitorului reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale

83

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice (art. 2 alin.1 lit. r din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007). Participarea Ministerului Public în litigiile de contencios administrativ Participarea Ministerului Public în litigiile de contencios administrativ cunoaşte, după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, trei etape consecutive: ► participarea obligatorie a Ministerului Public în litigiile de contencios administrativ odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004; ► eliminarea participării Ministerului Public în litigiile în contencios administrativ odată cu intrarea în vigoare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 190/2005; ► reintroducerea participării Ministerului Public în litigiile de contencios administrativ odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 262/2007, cu precizarea că în actuala redactare a legii Ministerul Public nu mai este obligat să participe în toate litigiile în contencios administrativ (astfel cum impunea Legea nr. 554/2004 în redactarea iniţială), legea lăsând la latitudinea Ministerului Public să participe în aceste litigii în cazurile în care apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. În detalierea etapelor prezentate mai sus, menţionăm în primul rând faptul că, în forma iniţială a Legii nr. 554/2004 participarea Ministerului Public în litigiile în contencios administrativ era obligatorie, fundamentul acestei dispoziţii legale constituindu-l prevederile constituţionale cuprinse în art. 131 aliniat 1 din Constituţia României care dispune că: ”In activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”. Cu toate acestea, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 190/2005 s-a modificat art. 1 alin. 9 din Legea nr. 554/2004 şi s-a eliminat participarea Ministerului Public în litigiile în contenciosul administrativ, ceea ce a determinat numeroase controverse în doctrina şi practica judiciară, care au culminat cu admiterea de către Curtea Constituţională a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. 9 teza întâi din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificat prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 190/2005. În motivarea deciziei, Curtea Constituţională a arătat că dispoziţia legală în cauză este cu un caracter prohibitiv, care nu lasă posibilitatea procurorului de a participa la soluţionarea cererilor în contencios administrativ nici dacă ar aprecia-o ca fiind necesară pentru a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. În lipsa posibilităţii procurorului de a participa la judecarea cererilor în contencios administrativ, se produce o nepermisă restrângere a rolului său constituţional, iar cum printr-o lege nu se poate restrânge sfera de aplicabilitate a unui text constituţional, este evidentă neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 1 alin. 9 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 190/2005. Prin Legea nr. 262/2007 s-a reintrodus participarea Ministerului Public în litigiile de contencios administrativ, astfel încât, în prezent, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor (art. 1 alin. 9 din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificat şi completat prin Legea nr. 262/2007). Apreciem ca salutară voinţa legiuitorului de a reintroduce Ministerul Public în litigiile în contencios administrativ, voinţă care, în opinia noastră, este determinată în mare măsură de Decizia Curţii Constituţionale nr. 65 din 25 ianuarie 2007 menţionată mai sus, atât Curtea cât şi legiuitorul luând totodată în considerare rolul primordial al Ministerului Public de a reprezenta interesele generale ale societăţii şi de a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor, rol statuat prin însăşi Constituţia României. De asemenea, apreciem ca salutară şi soluţia legiuitorului de a elimina obligativitatea participării Ministerului Public în toate litigiile de contencios administrativ, în actuala redactare a art. 1 alin. 9 din Legea nr. 554/2004 garantându-se Ministerului Public posibilitatea (iar nu obligaţia) de a-şi exercita în deplinătate rolul său constituţional în acele litigii de contencios administrativ în care raporturile juridice conflictuale ce fac obiectul acestora depăşesc interesul părţilor, intrând în sfera interesului public, a apărării ordinii de

84

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

drept, intereselor generale ale societăţii, cât şi a apărării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Ca urmare, dispoziţiile art. 1 alin. 9 ale Legii nr. 554-2004 în actuala sa redactare conţin norme dispozitive, care reglementează o prerogativă sau o posibilitate a Ministerului Public de a participa în aceste litigii, în orice fază a procesului, dacă natura cauzei o cere, în sensul că sunt puse în discuţie interese generale ale societăţii, ordinea de drept, precum şi drepturi sau libertăţi ale cetăţenilor, astfel încât să se impună participarea reprezentantului Ministerului Public, conform rolului său constituţional. O eventuală absenţă a procurorului la soluţionarea unei cereri în contencios administrativ dată de lipsa unor prevederi legale care să ceară în mod imperativ şi obligatoriu prezenţa acestuia în toate litigiile de contencios administrativ, nu poate fi privită ca o discriminare a persoanei vătămate atât timp cât criteriul după care reprezentantul Ministerului Public apreciază să participe la soluţionarea unei asemenea cereri este unul obiectiv, ce ţine de natura cauzei şi de implicarea interesului general al societăţii, al ordinii publice sau al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, şi nu unul subiectiv, aleatoriu, care să aibă vreo legătură cu persoana vătămată sau cu alte părţi din proces.

III.4.5. Prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici Distinct de situaţiile prezentate, în condiţiile Legii nr. 554/2004 (art. 1 alin. 8 din lege, astfel cum a fost modificat şi completat prin Legea nr. 554/2004), acţiunile în contencios administrativ pot fi introduse de Prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când sa vătămat un interes legitim. În literatura de specialitate s-a opinat în sensul că aceste autorităţi publice pot introduce exclusiv acţiuni în contenciosul obiectiv, întrucât realizarea competenţei unei persoane de drept public este o chestiune de ordine publică şi ca atare vătămarea în cazul lor poate surveni doar într-un drept sau interes legitim public. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 123 alin.5 din Constituţia României republicată, ”Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.” Totodată, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, poate ataca actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile legii contenciosului administrativ şi ale Legii privind Statutul Funcţionarilor Publici, republicată; şi în acest caz, actul atacat este suspendat de drept. Sesizăm că, prin Legea nr. 262/2007 s-a completat aliniatul 8 al art. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel încât prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi alte persoane de drept public pot introduce acţiuni în contencios administrativ nu doar în condiţiile Legii nr. 554/2004 ci şi ”ale legilor speciale”. Apreciem că, procedând în acest mod, legiuitorul a pus în concordanţă prevederile Legii contenciosului administrativ cu dispoziţiile constituţionale în materie. În legătură cu aspectele tratate mai sus, un aspect deosebit de important care trebuie analizat, cuprins într-o dispoziţie expresă situată în partea de finală a legii, este cel conform căruia ”Acţiunile introduse de persoanele de drept public şi de orice autoritate publică, în apărarea unui interes public, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepţia situaţiei în care sunt formulate şi pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat” (art. 28 alin.3). Acest text de lege a fost reformulat prin Legea nr. 262/2007, sesizându-se din nou voinţa legiuitorului de a aduce modificări şi completări acelor dispoziţii ale Legii nr. 554/2004 redactate lacunar în forma iniţială a acestui act normativ. Astfel, în redactarea iniţială, teza cuprinsă în prezent la aliniatul 3 al art. 28 era cuprinsă la alin. 2 al art. 28, având următorul conţinut: ”Acţiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum si cele introduse împotriva actelor

85

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

administrative normative nu mai pot fi retrase (art. 28 alin.3). După cum s-a menţionat în doctrină, dispoziţiile cuprinse în art. 28 alin.2 se refereau la contenciosul obiectiv, fiind vorba de acţiunile introduse de către Avocatul Poporului ca „orice persoană de drept public", şi nu de acţiunile pe care le introduce în numele cetăţeanului, care sunt supuse principiului disponibilităţii, sens în care s-a pronunţat şi Curtea Constituţională. Autorul citat punea la fel punea problema şi pentru acţiunile introduse de Ministerul Public ori de către prefect, care, este titularul tipic al acţiunilor în contenciosul administrativ obiectiv. Cât priveşte Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici trebuie, autorul citat preciza că, de asemenea, textul de lege trebuie interpretat că i în sensul că interdicţiile vizează, logic, tot acţiunile „de contencios obiectiv", adică acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes public şi nu acţiunile intentate pentru apărarea drepturilor sau a intereselor legitime ale unui funcţionar din sistem. Raportat la comentariile doctrinare expuse mai sus, apreciem că: → pe de o parte, punctele de vedere expuse mai sus sunt exprimate de promotorul Legii contenciosului administrativ în interpretarea legii, fiind evident faptul lipsa unei prevederi exprese în acest sens putea determina reale probleme de practică judiciară; → pe de altă parte, în redactarea iniţială a textului de lege în cauză legiuitorul nu a avut în vedere faptul că în practica judiciară pot fi întâlnite situaţii în care pe calea acţiunilor de contencios administrativ se poate invoca atât vătămarea interesului legitim public (contenciosul obiectiv) cât şi vătămarea unui interes legitim privat (contenciosul subiectiv), caz în care, din nou, se punea problema dacă există sau nu posibilitatea retragerii acestora. Or, în redactarea actuală a textului de lege cuprins în art. 28 alin. 3, aceste probleme, în opinia noastră, au fost eliminate, pe de o parte prin adăugarea sintagmei ”în apărarea unui interes public”, iar, pe de altă parte, prin adăugarea tezei care permit în mod expres retragerea acelor acţiuni care se întemeiază ŞI pe contenciosul subiectiv, care textual este redată astfel: ”...cu excepţia situaţiei în care sunt formulate şi pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat”. De asemenea, apreciem ca binevenită înlocuirea enumerării exprese a Avocatului Poporului, Ministerului Public, prefectului şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici prin sintagmele ”persoanele de drept public” şi ”orice autoritate publică”, ceea ce evident este în deplină concordanţă cu alte dispoziţii ale legii astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007, cum ar fi, exemplificativ, art. 1 alin. 8 din lege, care conferă tuturor subiecţilor de drept public posibilitatea de a introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile legii contenciosului administrativ şi ale legilor speciale. O inovaţie a Legii nr. 554/2004 este cea potrivit căreia nu numai controlul de legalitate exercitat de către prefect asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice intră în categoria tutelei administrative, ci şi controlul de legalitate exercitat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în ceea ce priveşte respectarea de către autorităţile administraţiei publice a normelor legale în materia funcţiei publice. Astfel, la noi în ţară, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a fost înfiinţată prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu scopul de a asigura managementul funcţiilor publice şi cel al funcţionarilor publici. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici funcţionează în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, misiunea acesteia constând în dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, bine pregătit, neutru din punct de vedere politic şi capabil să asimileze şi să îşi însuşească standardele de performanţă de la nivelul Uniunii Europene, în scopul eficientizării administraţiei publice şi îmbunătăţirii raporturilor dintre administraţie şi principalii săi beneficiari, cetăţenii. De altfel, introducerea prin Legea nr. 554/2004 a prerogativei Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici de a exercita tutela administrativă concretizată în controlul de legalitate exercitat cu privire la respectarea normelor legale în materia funcţiei publice apare ca un demers firesc în contextul în care, prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, se instituie instrumente specifice de control prin recunoaşterea calităţii 86

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

procesuale active a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici în materie. Astfel, în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (3) din legea nr. 188/1999, republicată, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă cu privire la: a) actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control; b) refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept. De asemenea, Preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici poate sesiza şi prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autorităţile sau instituţiile publice locale. III.4.6. Autoritatea publică emitentă a actului administrativ nelegal Un element de noutate în ceea ce priveşte subiectele de sezină îl constituie şi consacrarea expresă a posibilităţii ca acţiunea să fie introdusă chiar de autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral nelegal (art. 1 alin. 6 teza I din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare), care poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Este vorba despre problema revocării actului administrativ care a dat naştere la raporturi juridice civile, spre exemplu, autorizaţiile de construcţii emise cu încălcarea unor dispoziţii imperative ale legii. Sub un prim aspect, remarcăm faptul că, dacă în textul iniţial al Legii nr. 554/2004 autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral nelegal putea să solicite instanţei constatarea nulităţii actului administrativ, fiind deci în discuţie nulitatea absolută a acestuia, prin Legea nr. 262/2007 autoritatea publică emitentă poate solicita instanţei anularea actului, fiind deci în discuţie invocarea nulităţii relative a acestuia. Acest subiect, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007 a făcut subiectul unor reale dispute de ordin doctrinar şi jurisprudenţial, în principal pe considerentul încălcării, în anumite opinii, a prevederilor art. 21 alin. 2 şi 3 din Constituţie atât timp cât textul art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 avea în vedere acţiunea pentru constatarea nulităţii absolute a actului administrativ ilegal exercitată de autoritatea publică emitentă, în timp ce celelalte subiecte de drept puteau introduce numai acţiuni în constatarea nulităţii relative a actului administrativ ilegal. Aceasta însemna că pentru instituţia publică emitentă a actului acţiunea era imprescriptibilă, iar pentru alţi subiecţi de drept acţiunea era prescriptibilă în condiţiile art. 11 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. Deşi Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate invocată în speţa dată pe considerente de inadmisibilitate, sesizăm că prin Legea nr. 262/2007 dispoziţiile art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2007 s-au modificat, autoritatea publică emitentă a actului având dobândind egalitate de tratament în ceea ce priveşte posibilitatea de a solicita instanţei competente anularea actului administrativ în aceleaşi condiţii ca şi ceilalţi subiecţi de sesizare a instanţei menţionaţi la art. 1 din Legea nr. 554/2004. Pe de altă parte, după cum a dispus şi Curtea Constituţională, prin dispoziţiile art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 se reglementează un caz de contencios administrativ obiectiv, care se referă la analizarea în abstract a unei chestiuni de legalitate, având în vedere realizarea unui interes public, caracterizându-se prin generalitate şi impersonalitate. Justificarea constituţională a unui asemenea text apare cu claritate în prevederile art. 1 alin. 5 din Constituţie, potrivit cărora, "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie". Astfel, posibilitatea autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, este o expresie a textului art. 1 alin. 5 din Constituţie. În absenţa art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 s-ar putea ajunge la menţinerea în sistemul normativ a unor acte nelegale care, în lipsa unei

87

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

persoane interesate în mod direct şi personal sau vătămate, nu ar putea fi atacate în justiţie, rămânând definitive şi putând pe această cale să pericliteze anumite interese de ordin public. Totodată, ne raliem pe deplin opiniei exprimate în doctrină potrivit căreia, în asemenea situaţii, dacă administraţia emitentă nu introduce acţiunea, este de la sine înţeles că aceasta poate fi introdusă de persoanele vătămate, de organismele sociale interesate sau de către autorităţile publice competente, după caz, acţiuni care se judecă după celelalte reguli ale Legii contenciosului administrativ la care ne referim, neputându-se susţine că, odată ce actul a intrat „în circuitul civil", adică odată ce a început să producă efecte juridice civile, nu mai poate fi revocat decât printr-o acţiune a autorităţii emitente. Menţionăm totodată că, prin Legea nr. 262/2007 s-a completat art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 prin introducerea tezei a II-a care dispune că, în cazul acţiunilor în anularea actului administrativ unilateral nelegal acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.

III.5. Aspecte de competenţă şi procedură privind judecarea acţiunilor de contencios administrativ III.5.1. Instanţa competentă Instanţa de contencios administrativ este definită expres în Legea nr. 554/2004 (art. 2 alin.1 lit.g -în noua numerotare dată prin Legea nr. 262/2007) ca fiind: 1. Secția de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, 2. secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi 3. tribunalele administrativ-fiscale. Din punctul de vedere al competenţei materiale, instanţele competente să soluţioneze acţiunile în contenciosul administrativ sunt: a) pe fondul cauzei: ● tribunalele administrativ-fiscale, pentru litigiile privind: a. actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale si judeţene, precum si b. actele administrative care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de până la 1.000.000 lei; ● secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel (dacă prin lege specială nu se prevede altfel), pentru litigiile care privesc: c. actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum si d. actele administrative care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale si accesorii ale acestora, mai mari de 1.000.000 de lei. b) în recurs: ● secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, care sunt competente să judece recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale, ● Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care este competentă să judece recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. Din punctul de vedere al competenţei teritoriale, reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. De asemenea, este de reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. 3 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate

88

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

invoca excepţia necompetenţei teritoriale . În opinia noastră, prin raportare la prevederile art. 129 și 130 din Noul Cod de procedură civilă, în discuție este vorba despre o necompetență teritorială de ordine privată iar nu de ordine publică ceea ce înseamnă că, chiar dacă reclamantul optează pentru instanța de la domiciliul său, excepția de necompetență poate fi invocată doar de către pârât prin întâmpinare sau, dacă întâmpinarea nu este obligatorie, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe.

III.5.2. Demersuri procedurale prealabile judecării cererii După efectuarea procedurii prealabile, sesizarea instanţei de contencios administrativ se face de către subiectele de sesizare în termenele expres prevăzute de lege, aceste aspecte fiind tratate anterior în această lucrare ca fiind condiţii de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ.

III.5.2.1. Cererea de judecată şi documente necesare. Intervenţia terţilor în proces Cererea introductivă trebuie să cuprindă toate elementele unei cereri de chemare în judecată cerute de dreptul procesual civil. Ea va conţine, prin urmare, indicarea instanţei căreia îi este adresată, numele, prenumele, domiciliul sau reşedinţa părţilor ori, după caz, denumirea şi sediul lor, numele şi prenumele, domiciliul sau reşedinţa reprezentanţilor lor, dacă este cazul, obiectul, valoarea pretenţiei, dacă este cazul, motivele cererii, precum şi semnătura. De asemenea, cererea va cuprinde, dacă este cazul, şi adresa electronică sau coordonatele care au fost indicate în acest scop de părţi, precum numărul de telefon, numărul de fax ori altele asemenea. . Reclamantul va anexa la cerere: a) în cazul în care este atacat un act administrativ tipic (propriu-zis): - copia actului administrativ pe care îl atacă, b) în cazul în care este atacat un act administrativ atipic (refuzul expres şi nejustificat de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, tăcerea administraţiei): - răspunsul autorităţii publice prin care i se comunica refuzul rezolvării cererii sale, - copia cererii, certificată prin numărul si data înregistrării la autoritatea publică, precum si orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă depunerea plângerii prealabile era obligatorie; c) în situaţia în care reclamantul introduce acţiune împotriva autorităţii care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma soluţionării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar şi copia certificată după acest act. La primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi poate cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei (art. 13 alin.1 din lege). În situaţia în care reclamant este un terţ în sensul art. 1 alin. 2 din lege sau când acţiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanţa va cere autorităţii publice emitente să îi comunice de urgenţă actul atacat împreună cu documentaţia care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei (art. 13 alin.2 din lege). Modul de redactare al aliniatelor 1 şi 2 ale art. 13 comportă necesitatea efectuării următoarelor observaţii: ▪ sub un prim aspect, sesizăm că, dacă ca regulă generală instanţa de judecată nu este obligată să solicite actul atacat şi documentaţia de la autoritatea emitentă, atunci când acţiunea este introdusă de o terţă persoană (în sensul art. 1 alin.2 din lege) respectiv de către Avocatul

89

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Poporului ori de către Ministerul Public, solicitarea acestor documente devine obligatorie pentru instanţa de judecată; ▪ pe de altă parte, alin. l al art.13 precizează că autoritatea care este chemată în judecată şi căreia i s-au solicitat relaţii, adică documente şi lucrări, este obligată să le comunice „de urgenţă", ceea ce, potrivit doctrinei, reprezintă o expresie a caracterului urgent al soluţionării litigiului de contencios administrativ; ▪ în mod corespunzător situaţiilor prevăzute la alin. 1 şi 2, după caz, se procedează şi în cazul acţiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, sens în care sunt edificatoare dispoziţiile art. 13 alin. 3 din lege. Pe de altă parte, este evident că, având în vedere dispoziţiile art. 28 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ care reglementează completarea legii nr. 554/2004 cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte., compatibilitatea dispoziţiilor legii contenciosului administrativ cu dreptul comun procesual se stabileşte, potrivit textului de lege în cauză, de către instanţă, cu prilejul soluţionării excepţiilor, în măsura în care normele Codului de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată prin legea contenciosului administrativ. Ca atare, numai judecătorul, în calitate de suveran al actului de justiţie, poate decide asupra acestui aspect, inclusiv în ceea ce priveşte posibilitatea admiterii cererilor de intervenţie în interes propriu formulate de terţe persoane în litigiile de contencios administrativ.

III.5.2.2. Amenda judiciară Legea contenciosului administrativ prevede o procedură de înfrângere a rezistenţei autorităţii publice în privinţa comunicării documentaţiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are şanse de succes în practică, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. În acest sens, se prevede că, dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată (art. 13 alin.4 din lege). După cum arată doctrina, trebuie observat, însă, că legea acordă instanţei de contencios administrativ puterea discreţionară de a aprecia când întârzierea este nejustificată.

III.5.2.3. Suspendarea executării actului După cum s-a tratat la teoria actului administrativ, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţia juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora. Actul administrativ, cum se ştie, se bucură de: → prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe → prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se spune că emană) şi de → prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis organul emitent). De aici principiul executării din oficiu (executio ex officio), actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, întrun stat de drept şi o democraţie constituţională. Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept, când legea o prevede (spre exemplu art.123 alin. final din Constituţie) sau judecătorească, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.

90

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Legea nr. 554/2004 prevede două situaţii majore în care se poate solicita suspendarea executării actului administrativ în temeiul acestei legi, respectiv: 1. o dată cu sesizarea formulată către autoritatea publică care a emis actul: a) de către persoana vătămată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente; ca urmare: - pe de o parte, după cum a dispus şi Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă, din împrejurările cauzei, rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului; natura măsurii dispuse prin actul atacat nu constituie prin ea însăşi un caz bine justificat în sensul dispoziţiilor menţionate; - pe de altă parte, este vorba de situaţiile în care cel care se consideră vătămat solicită suspendarea executării actului întrucât există iminenţa producerii unor consecinţe ireparabile, dacă nu se întrerupe într-un timp foarte scurt producerea efectelor actului administrativ atacat; de altfel, Legea nr. 554/2004 defineşte paguba iminentă ca fiind ”prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public” (art. 2 alin.1 lit.ş din lege); - în al treilea rând, cazul bine justificat nu poate fi analizat singular, independent, ci în contextul în care a îndeplinit şi cea de-a doua condiţie prevenirea unei pagube iminente, ireparabile, de care persoana care se consideră vătămată prin actul respectiv să fie ameninţată prin executarea actului; - în al patrulea rând, teza a doua a art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, introdusă prin Legea nr. 262/2007, reglementează obligaţia persoanei care se consideră vătămată de actul administrativ unilateral de a introduce acţiune în anularea actului în termen de 60 de zile de la soluţionarea cererii de suspendare a executării acestuia, în caz contrar suspendarea încetând de drept şi fără nici o formalitate; aşadar, în eventualitatea soluţionării pe fond a litigiului, în care va fi cenzurată legalitatea actului administrativ contestat, părţile vor putea administra toate probele pe care le consideră necesare, în condiţiile unui proces care întruneşte toate garanţiile care condiţionează într-o societate democratică procesul echitabil; b) de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională; după cum se arată în doctrină, această reglementare soluţionează şi problema suspendării „pentru interes public", când titularul acţiunii este Ministerul Public, fiind o inovaţie a legii determinată de necesitatea constituţionalizării instituţiei contenciosului administrativ, de necesitatea punerii acestei legi în consonanţă şi cu art. 131 alin.l din Constituţie, referitor la rolul Ministerului Public. Totodată, remarcăm că, spre deosebire de forma iniţială a legii care condiţiona serviciul public de importanţa naţională a acestuia, conducând la ideea posibilităţii solicitării suspendării doar în cea ce priveşte actul administrativ normativ adoptat de autorităţile publice centrale (în redactarea iniţială a legii: ”serviciu public administrativ de importanţă naţională) sesizăm că prin Legea nr. 262/2007 această condiţie s-a eliminat, în prezent legea cerând să fie vorba de o perturbare gravă a funcţionării unui serviciu public administrativ prin eliminarea construcţiei gramaticale ”de importanţă naţională”, ceea ce, în opinia noastră lărgeşte competenţa Ministerului Public prin posibilitatea de a solicita suspendarea actelor administrative în general, dacă prin acestea se perturbă grav funcţionarea unui serviciu public administrativ. În ambele situaţii prezentate la literele a şi b, instanţa va rezolva cererea de

91

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

suspendare, de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor, fiind competentă să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea pe fondul cauzei. Hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare. Totodată, prin Legea nr. 262/2007 au fost introduse şi alte reguli în ceea ce priveşte cazurile de suspendare menţionate la literele a si b, respectiv: - în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept, în acest caz nefiind obligatorie plângerea prealabilă (art. 14 alin. 5); cu privire la acest aspect, după cum a reţinut şi Curtea Constituţională, este evident că suspendarea de drept prevăzută de textul de lege în discuţie este pe deplin justificată, de vreme ce actul administrativ a cărui suspendare se va constata ca fiind intervenită de drept are acelaşi conţinut ca şi cel a cărui executare a fost suspendată de instanţă după ce l-a examinat şi a conchis că măsura suspendării este impusă de îndeplinirea condiţiilor în care se poate dispune. O nouă analiză a actului administrativ identic cu cel deja suspendat nu ar face decât să prelungească în mod nejustificat soluţionarea acţiunii propriu-zise al cărei obiect îl constituie cererea de anulare a actului administrativ, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim vătămat ori repararea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal. De altfel, tocmai din acest motiv, legiuitorul a precizat, în fraza a doua a art. 14 alin. 5, că, pentru ipoteza vizată de textul de lege criticat, nu mai este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile. - nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleaşi motive; - suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării; 2. prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, caz în care suspendarea poate fi solicitată de către reclamant: → o data cu acţiunea principală sau → printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. Dacă în forma iniţială a Legii contenciosului administrativ situaţiile de la punctele 1 şi 2 erau tratate distinct sub aspectul motivelor, procedurii şi a competenţei Ministerului Public, sesizăm că, prin Legea nr. 262/2007 cele două situaţii (solicitarea suspendării executării actului administrativ o dată cu sesizarea formulată către autoritatea publică care a emis actul respectiv solicitarea suspendării executării actului administrativ prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat) au acelaşi regim juridic, prin urmare situaţiei prevăzute la punctul 2 se aplică toate regulile expuse la punctul 1 sub aspectul motivelor, procedurii urmate şi competenţei Ministerului Public. În plus, remarcăm că, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. 1. Din coroborarea art.10 alin.3 cu art. 15 alin. 1, ca şi din interpretarea sistematică a legii contenciosului administrativ, prin raportare şi la principiile din Codul de procedură civilă, care vizează regimul acţiunii principale şi al celei care are ca obiect măsuri vremelnice, dispuse prin ordonanţă preşedinţială, rezultă că nu este de conceput ca reclamantul să introducă acţiunea în anulare la instanţa competentă la domiciliul său, iar acţiunea în suspendare la instanţa competentă la domiciliul pârâtului sau invers. Acestea nu pot fi introduse decât la aceeaşi instanţă, stabilită după unul din criteriile prevăzute la art. 10 alin.3 din Legea nr. 554/2004. O altă observaţie are în vedere faptul că judecarea cererii de suspendare nu

92

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

presupune prejudecarea fondului litigiului, instanţa având doar posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenţei dreptului. Facem precizarea că, posibilitatea suspendării actelor administrative este consacrată şi în documente emise de organisme internaţionale în condiţii similare cu reglementarea cuprinsă în Legea nr. 554/2004. Astfel, Recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al C.E. privitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă prevede ca principiu, posibilitatea conferită celui ce se consideră vătămat de a solicita suspendarea executării unui act administrativ, suspendare pe care Instanţa o va acorda atunci când în raport de ansamblul circumstanţelor şi intereselor, se apreciază că executarea actului administrativ ar fi de natură a crea pagube semnificative, dificil de reparat şi când există şi argumente juridice valabile faţă de regularitatea actului emis. Cazuri în care nu se poate dispune suspendarea judecării cauzei de către instanţa de contencios administrativ 1. Sub un prim aspect, instanţa de contencios administrativ nu poate suspenda judecarea pricinii când s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvârşită în legătură cu actul administrativ atacat, dacă reclamantul - persoană vătămată - stăruie în continuarea judecării pricinii (art. 28 alin. 2 din Legea nr. 554/2004); 2. Pe de altă parte, după cum s-a pronunţat şi Secţia de Contencios Administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, un act administrativ nu poate fi suspendat pe calea ordonanţei preşedinţiale, o cerere de ordonanţă preşedinţială fiind inadmisibilă în materia contenciosului administrativ, cât timp, prin dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 a fost reglementată o procedură specială pentru suspendarea executării actului administrativ.

III.5.2.4. Introducerea în cauză a funcţionarului Potrivit dispoziţiilor art. 16 alin.1 din Legea nr. 554/2004, cererile in justiţie, prevăzute de prezenta lege, vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. Din logica textului reiese că introducerea în cauză şi a funcţionarului vinovat (funcţionar public sau personal contractual), presupune, mai întâi, identificarea persoanelor care au fost implicate, prin atribuţiile de serviciu, în procesul decizional referitor la actul administrativ atacat, apoi stabilirea legăturii de cauzalitate între acţiunea sau inacţiunea uneia sau unora dintre aceste persoane şi efectul păgubitor al actului administrativ atacat. După cum se arată în doctrină, simplul fapt al identificării de către reclamant a unei persoane nu atrage, automat, şi calitatea acesteia de persoană introdusă în cauză, întrucât acea persoană poate ridica excepţia lipsei unei atare calităţi, dovedind instanţei că reclamantul este în eroare asupra persoanei sale Remarcăm totodată că, folosirea verbelor a elabora, a emite şi a încheia nu este întâmplătoare. S-a urmărit, pe de o parte, evocarea ambelor categorii de acte administrative, adică atât a actului unilateral, cât şi a contractului, precum şi a fazelor procedurale, legate de emiterea actului unilateral sau, după caz, de încheierea celui bilateral (adică a contractului administrativ), pe de altă parte. În ceea ce priveşte formularea „dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere", în primul rând facem precizarea că introducerea în cauză a funcţionarului se poate cere doar dacă se solicită în subsidiar şi plata acestor despăgubiri, aceste despăgubiri putând fi solicitate atât pentru cauzarea unui prejudiciu material, cât şi a unui prejudiciu moral.

93

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

În cazul în care acţiunea se admite, funcţionarul poate fi obligat la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă (art. 16 alin. 1 teza a II-a din Legea nr. 554/2004) ceea ce apare ca o consecinţă firească a aplicării principiului răspunderii solidare în cadrul constatării prin hotărâre judecătorească a culpei persoanei fizice care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. Sesizăm însă că, dacă în forma iniţială a Legii nr. 554/2004 se menţiona că putea fi obligată la plata despăgubirilor funcţionarul solidar cu autoritatea publică ”respectivă”, prin Legea nr. 262/2007 termenul ”respectivă” a fost înlocuit cu cel de ”pârâtă”, ceea ce apreciem a fi o modificare deloc întâmplătoare şi care are menirea de a îmbunătăţi legea. Astfel, în forma iniţială a legii autoritatea publică angajatoare a persoanei fizice împotriva căreia s-a formulat cererea în justiţie era obligată la plata în solidar a acelor despăgubiri, fără ca ea să fie parte în proces. Ca urmare, autoritatea publică respectivă putea fi sancţionată fără a fi parte în proces şi fără a putea exercita în faţa instanţei dreptul său la apărare. În actuala redactare apreciem că această problemă a fost eliminată, fiind evident că posibilitatea obligării autorităţii publice la plata despăgubirilor este condiţionată de calitatea sa de pârâtă în litigiu. Potrivit dispoziţiilor alt. 16 alin.2 din Legea nr. 554/2004, persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul. Referitor la acest text de lege, reţinem faptul că superiorul ierarhic poate fi chemat în garanţie doar dacă a dat un ordin scris de a se elabora sau nu actul administrativ atacat pe calea contenciosului administrativ, fiind evident în discuţie ”un ordin vădit nelegal” în sensul dispoziţiilor Statutului funcţionarilor publici care în acest context trebuie aplicat prin coroborare.

III.5.3. Judecarea cererilor Potrivit dispoziţiilor art. 17 alin.1 din Legea nr. 554/2004, cererile adresate instanţei se judecă de urgenţă si cu precădere în şedinţă publică, în completul stabilit de lege. În primă instanță cererile se judecă în complet de un judecător. Analizând textul de lege cuprins în art. 17 alin.1 din Legea nr. 554/2004, sesizăm că acţiunile în contenciosul administrativ se judecă ”de urgenţă”, ceea ce nu constituie o noutate în materie, fiind consacrată şi prin fosta lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990, în prezent abrogată. Elementul de noutate introdus prin Legea nr. 554/2004 îl constituie faptul că aceste acţiuni se judecă nu numai ”de urgenţă” ci şi ”cu precădere”, ceea ce ne duce la concluzia că dintre cauzele care în general se judecă în procedură de urgenţă litigiile în contencios administrativ au prioritate. După cum se precizează în doctrină, este clar însă că acest termen este un termen de recomandare, din moment ce nu sunt legate de acest termen exercitarea altor acte de ordin procesual. Concret, procedura de urgenţă şi cu precădere impune, în primul rând urgenţă în procedura de citare, pe de altă parte, are repercusiuni asupra modului în care se acordă termenele de amânare, asupra modului în care de admit cererile în probaţiune (ex. depunerea de înscrisuri), obligând totodată instanţa să folosească instrumentul amenzii judiciare atunci când este vădită intenţia de tergiversare a soluţionării cauzei de către una din părţi. O altă consecinţă importantă a urgenţei este consacrată în dispoziţiile art. 17 alin. ultim din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care hotărârile vor fi redactate si motivate de urgenţă, în cel mult 30 zile de la pronunţare. În ceea ce priveşte constituirea componenţei completului de judecată în cazul litigiilor de contencios administrativ, facem precizarea că aceasta a suportat modificări succesive. Astfel, forma iniţială a Legii 554/2004 a contenciosului administrativ nu conţinea nici o referire la compunerea completului de judecată, ceea ce însemna că în primă instanţă completul era alcătuit potrivit art.54 alin. 1 din Legea 304/2004, adică dintr-un singur judecător; Legea 262/2007 a adăugat la sfârşitul alin.1 al art. 10 încă o teză: ”Completul de

94

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

judecată este format din 2 judecători”. Prin Legea nr. 97 din 2008 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2007 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul justiţiei, s-a revenit la componenţa completului de judecată alcătuit dintr-un singur judecător (în vigoare în prezent), ceea ce considerăm că are ca fundament eficientizarea actului de justiţie, în condiţiile in care pe rolul instanţelor numărul cauzelor de soluţionat este in creştere, iar nevoia de mărire a schemelor de personal nu este satisfăcută. Dublarea numărului de judecători in completul de prima instanţă înseamnă o dublare a numărului cauzelor de soluţionat pentru fiecare dintre aceştia, ceea ce ar conduce, inevitabil, la scăderea calităţii actului de justiţie. Sub aspectul timbrajului cererii, pentru cererile formulate în baza Legii nr. 554/2004 se percep taxele de timbru prevăzute de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. Soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ sunt următoarele: 1. dacă obiectul acţiunii judiciare îl constituie un act administrativ unilateral, instanţa poate, după caz: a) să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, b) să oblige autoritatea publică: - să emită un act administrativ ori - să elibereze un alt înscris, - să efectueze o anumită operaţiune administrativă (art. 18 alin.1); c) să se pronunţe si asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii (art. 18 alin. 2), cu excepţia situaţiei prevăzute la art. 1 alin. 6 din lege care conferă calitatea de subiect de sesizare a instanţei de contencios administrativ autorităţii publice emitente a unui act administrativ unilateral nelegal, aceasta având posibilitatea de a solicita instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice; Analiza excepţiei: exceptarea situaţiei autorităţii publice emitente ca subiect de sesizare a instanţei se justifică, în opinia noastră, prin dispoziţiile speciale cuprinse în art. 1 alin. 6 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care reglementează că, în cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea; pe o parte, sesizăm că, spre deosebire de textul de lege cuprins în art.18 alin. 2 care face referire la ”operaţiuni administrative”, excepţia vizează ”actele juridice” respectiv ”efectele juridice produse”; pe de altă parte, sesizăm că, în cazul excepţiei, instanţa se va pronunţa asupra actelor juridice şi efectelor juridice produse numai ”dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată”, de unde rezultă că instanţa se va pronunţa asupra acestor aspecte doar dacă autoritatea publică emitentă a solicitat expres acest demers; d) să hotărască si asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. Soluţiile prevăzute la punctul 1 litere a) şi b) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere. Menţionăm că, aceste soluţii sunt o expresie a art. 52 din Constituţia României intitulat ”Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”, care dispune la aliniatele 1 şi 2 că persoana vătămată într-un drept al său ori întrun interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi

95

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

repararea pagubei; condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. Aşa fiind, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 legea organică în materie - preia, la art. 1 alin. 1 criticat, dispoziţiile cuprinse la art. 52 alin. 1 din Constituţie, reglementând, ca modalitate de garantare şi realizare a dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, şi recunoaşterea dreptului pretins sau al interesului legitim. 2. dacă obiectul acţiunii în contenciosul administrativ îl constituie un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa: a) poate dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) poate obliga autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) poate impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) poate suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere; e) poate obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale si morale. Soluţiile prevăzute la punctul 1 şi punctul 2 lit. b) si c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere. Soluţiile pe care instanţa de judecată le poate dispune în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004 reprezintă, în totalitatea lor, modalităţi specifice, adaptate obiectului acţiunii judiciare formulat în temeiul art. 8 din aceeaşi lege, prin care se recunoaşte dreptul pretins sau interesul legitim al persoanei vătămate de o autoritate publică şi prin care se realizează efectiv dreptul garantat de art. 52 din Constituţie. Executarea oricărei soluţii dispuse în favoarea persoanei vătămate de instanţa de judecată, realizată prin forţa coercitivă a statului, nu ar fi posibilă fără recunoaşterea implicită a dreptului pretins sau a interesului legitim. De exemplu, obligarea, în temeiul art. 24 alin. 1 din lege, a autorităţii publice pârâte să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ constatat prin hotărârea judecătorească drept ilegal, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative reprezintă, fără putere de tăgadă, modalităţi concrete de recunoaştere şi realizare a dreptului reclamantului. Prin Legea nr. 262/2007 s-a completat art. 18 din Legea nr. 554/2004 printr-un nou alineat care dispune că, în toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda prevăzută la art. 24 alin. 2. Precizăm că, referitor la despăgubiri, în doctrină s-a arătat că autorităţile publice vor avea, în principiu, calitate de pârât în litigiile de contencios administrativ, ele fiind emitentele actelor administrative ilegale, însă numai alături de persoana de drept public atunci când se solicită şi despăgubiri (de pildă, comuna, oraşul, judeţul, ministerul, alte autorităţi centrale expres calificate ca atare). Legea nr. 554/2004 instituie şi reguli speciale în ceea ce priveşte termenul de prescripţie pentru despăgubiri, arătând că, în situaţia în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire este de cel mult un an şi curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, dispoziţii care se aplică în mod corespunzător şi contractelor administrative (art. 19 din Legea nr. 554/2004). Cererile pentru acordare de despăgubiri, în situaţia prevăzută de textul de lege menţionat anterior se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an de la data emiterii actului. Aceste cereri se supun normelor legale instituite prin Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte procedura de judecata si taxele de timbru . Termenul prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situaţii în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire. După soluţionarea acţiunii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie un termen de un an pentru formularea unei astfel de acţiuni.

96

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

III.5.4. Recursul Recursul este calea de atac extraordinară prin care partea interesată poate solicita, în condiţiile şi pentru motivele prevăzute de lege, desfiinţarea unei hotărâri date fără drept de apel sau de un organ cu activitate jurisdicţională, urmărindu-se, in principiu, să se dispună rejudecarea fondului.

III.5.4.1. Procedura în recurs Potrivit dispoziţiilor art. 20 alin.1 din Legea nr. 554/2004, hotărârea pronunţată în prima instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Remarcăm în primul rând faptul că, spre deosebire de dreptul comun unde, de regulă, hotărârile judecătoreşti pronunţate în primă instanţă sunt supuse atât căii de atac a apelului, cât şi a recursului, în contenciosul administrativ hotărârile judecătoreşti pronunţate în primă instanţă pot fi atacate doar cu calea de atac a recursului, ceea ce reprezintă încă o dată expresia caracterului urgent al acestei proceduri. În al doilea rând, remarcăm că termenul de recurs curge de la comunicare. Comunicarea hotărârilor judecătoreşti către părţi constituie una dintre garanţiile unui proces echitabil, făcându-se în scopul exercitării de către acestea a căii de atac a recursului, dacă apreciază că este necesar un asemenea demers. Numai cunoscând conţinutul hotărârii părţile pot decide dacă o contestă sau nu prin intermediul recursului şi ce argumente trebuie să formuleze pentru a învedera netemeinicia sau nelegalitatea acesteia. Legea impune ca recursul să fie judecat de urgenţă (art. 20 alin. 2 din Legea nr. 554/2004). Introducerea recursului suspendă executarea hotărârii atacate, cu excepţia hotărârii de suspendare a actului administrativ (art. 15 alin. 3). Termenul de recurs este de 15 zile de la comunicarea hotărârii judecătoreşti. Termenele prevăzute în legi speciale se vor aplica cu prioritate, modificările intervenite asupra legii generale fiind fără efect asupra lor. Competenţa de judecată aparţine curţii de apel, în cazul hotărârilor pronunţate în primă instanţă de tribunale, respectiv Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în cazul sentinţelor pronunţate de curţile de apel.

III.5.4.2. Soluţiile instanţei de recurs Potrivit dispoziţiilor art.20 alin.3 din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a modificat prin Legea nr. 76/2002 instanţa de recurs poate da următoarele soluţii: a) În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond; b) Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă; c) În cazul în care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond. Deşi legea nu prevede expres, potrivit doctrinei, instanţa de recurs va dispune casarea cu trimitere spre rejudecare la instanţa de fond şi în situaţia în care judecata s-a făcut în lipsa părţii care nu a fost regulat citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului. De asemenea se arată că, incidenţa unui motiv de casare cu trimitere, dincolo de cele nominalizate de art.20 alin.3, este o chestiune de apreciere de la caz la caz, astfel că, în timp, dacă textele vor rezista, se va ajunge la conturarea unor soluţii general acceptate de către instanţe, adică la o „stabilizare" a practicii. Ideea de bază, este de a nu se exagera, iar realitatea supraaglomerării instanţelor de recurs nu poate fi un criteriu ştiinţific de fundamentare a casărilor cu trimitere. 97

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Din practica instanţelor judecătoreşti relevantă şi în contextul noii legi a contenciosului administrativ, menţionăm: - recursul nu poate fi formulat de o persoană care nu a fost parte la instanţa de fond, iar prin „parte" se înţelege reclamantul, pârâtul şi intervenienţii ; - omisiunea de a cita autoritatea publică locală reprezentantă a persoanei juridice în justiţie constituie motiv de recurs ; - actul a cărui anulare se solicită trebuie să se afle la dosarul cauzei, prin urmare soluţionarea cauzei doar pe baza susţinerilor părţilor este motiv de casare. De menţionat este faptul că, Legea nr. 554/2004 în redactarea sa iniţială reglementa şi judecarea recursului în situaţii deosebite, textul de lege în cauză fiind înlocuit cu căile extraordinare de atac, care urmează a fi tratate în cuprinsul acestei lucrări.

III.5.4.3. Excepţie de la atacarea cu calea de atac a recursului în acţiunile de contencios administrativ Într-un capitol anterior al acestei lucrări am prezentat deja situaţia reglementată prin Legea nr. 215/2001, republicată, referitoare la ordinul prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului acestuia în cazurile expres prevăzute de lege, ordin care poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termenul special de 10 zile de la comunicare. Potrivit dispoziţiilor art. 69 alin. 5 din Legea nr. 215/2001, republicată, în această situaţie instanţa este obligată să se pronunţe de termen de 30 de zile, hotărârea primei instanţe fiind în acest caz definitivă, ca atare fiind eliminată posibilitatea exercitării căii de atac a recursului. Stabilirea de către legiuitor a acestei excepţii de la exercitarea căii de atac a recursului a generat dispute în practica judecătorească, fiind sesizată chiar Curtea Constituţională (sesizarea Curţii Constituţionale reprezintă, după cum se poate constata, o practică frecventă în materia contenciosului administrativ). Menţionăm în acest sens sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 69 alin. 5 din Legea nr. 215/2001 de către Instituţia Prefectului judeţului Vaslui, în Dosarul nr. 6.553/89/2006 al Curţii de Apel Târgu Mureş - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, într-o cauză având ca obiect soluţionarea unui recurs formulat de acesta împotriva unei sentinţe judecătoreşti prin care s-a hotărât anularea unui ordin al prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar al comunei Todireşti. De altfel, chiar şi Curtea de Apel Tîrgu Mureş – secţia contencios administrativ şi fiscal Curtea de Apel Târgu Mureş - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a opinat în sensul neconstituţionalităţii prevederilor textului de lege în cauză din perspectiva încălcării art. 129 şi, în subsidiar, a art. 21 alin. 1 din Constituţie. În principiu, în susţinerea excepţiei s-a arătat că: - textul constituţional invocat garantează existenţa unei căi de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, acest drept dând satisfacţie principiului procesual al controlului de jurisdicţie, dar şi dreptului de acces la dublul grad de jurisdicţie; - posibilitatea atacării unei hotărâri judecătoreşti este o facultate a părţii procesuale sau a altei părţi interesate, de care aceasta are libertatea de a dispune sau nu, dar pe care trebuie să o aibă garantată; - dreptul de acces la căile de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti este, în fapt, o "subspecie", o parte componentă şi integrată a dreptului de acces liber la justiţie, rezultă că şi art. 21 alin. 1 din Constituţie este încălcat. Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate invocată, pe următoarele considerente: - în contextul reglementat de prevederile legale criticate, şi anume modalitatea de contestare în justiţie a ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar, procedura specifică de contestare şi de soluţionare a acestor litigii este în mod firesc caracterizată prin celeritate, natura cauzelor supuse controlului judecătoresc impunând o rezolvare promptă şi definitivă pentru trecerea la etapa următoare, cea a declanşării

98

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor locale; aceasta este raţiunea pentru care termenele ce caracterizează această procedură specială sunt mai scurte decât cele întâlnite în procedura de drept comun (contestaţia - formulată în 10 zile de la comunicare şi soluţionată în 30 de zile de către instanţa de contencios administrativ) şi tot din aceleaşi considerente este admisă excepţia de la obligaţia parcurgerii procedurii prealabile, specifică, de altfel, contenciosului administrativ; - totodată, este de remarcat că pe parcursul soluţionării contestaţiei de către instanţa de contencios administrativ ambele părţi din litigiu - atât primarul, cât şi prefectul - îşi pot exercita neîngrădit drepturile şi garanţiile procesuale specifice procesului echitabil într-un stat democratic, astfel că nu se poate susţine încălcarea accesului liber la justiţie sub toate aspectele sale; - chiar dacă atât primarul, cât şi consilierii locali sau judeţeni fac parte, ca regulă, din aceeaşi categorie a aleşilor locali, aceştia se diferenţiază clar prin atribuţiile specifice exercitate în cadrul comunităţii ai cărei reprezentanţi sunt, încât este justificată diferenţa de procedură specifică înlocuirii unui consilier local sau judeţean faţă de cea specifică înlocuirii primarului al cărui mandat a încetat de drept. Astfel, dacă în caz de vacanţă a mandatului unui consilier local sau judeţean locul rămas liber se completează prin apelarea la lista de supleanţi ai aceluiaşi partid politic, alianţă politică sau alianţă electorală, în situaţia vacanţei funcţiei de primar, atribuţiile acestuia sunt exercitate temporar de viceprimar sau, după caz, de un consilier local, până la momentul alegerilor locale, care se organizează în condiţiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată.

III.5.5. Contestația în anulare și revizuirea Legea nr. 554/2004 nu excluse posibilitatea exercitării în acţiunile formulate pe calea contenciosului administrativ a altor căi extraordinare de atac decât recursul, și anume căile de atac prevăzute de Codul de procedură civilă: contestația în anulare și revizuirea. Pentru calea de atac extraordinară a revizuirii se introduc prin art. 21 alineat 2 din legea nr. 554/20014 norme speciale, în ceea ce priveşte: 1. motivele de revizuire – distinct de motivele de revizuire prevăzute de Codul de procedură civilă, aliniatul 2 al art. 21 din Legea nr. 554/2004 prevede că, constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu art. 20 alin. 2 din Constituţia României, republicată; 2. regulile procedurale în soluţionarea cererii de revizuire, după cum urmează: - cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, la cererea temeinic motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare; - caracterul urgent al acţiunii de contencios administrativ se evidenţiază şi în calea extraordinară de atac a revizuirii, astfel că cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare. Sesizăm că, art. 21 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 conţine norme de procedură prin care se instituie, în mod excepţional, un nou motiv de revizuire şi se stabilesc condiţiile şi termenele în care această cale extraordinară de atac poate fi exercitată. Apreciem că, prevederile art. 21 alineat 2 din Legea 554/2004 trebuie coroborate cu prevederile art. 28 alin. 1 din lege potrivit căruia dispoziţiile Legii nr. 554/2004 se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

99

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei. De altfel, prin Decizia nr. 1039 din 05.12.2012 Curtea Constituțională a decis că, prevederile art. 21 alin. 2 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de recurs, cu încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei. Ca urmare, la invocarea acestui motiv de revizuire, instanțele de contencios administrativ vor ține cont și de Decizia nr. 1039 din 05.12.2012 a Curții Constituționale. III.5.6. Jurisprudenţă (Practică judiciară)

III.5.6.1. Funcţionari publici cu statut special. Solicitarea în instanţă a unor drepturi de natură salarială. Instanţa competentă să judece litigiul (Înalta Curte e Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 4174 din 31 octombrie 2007)

Litigiile având ca obiect drepturi salariale ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul penitenciar intră în competenţa de soluţionare a instanţelor de contencios administrativ, iar nu în cea a instanţelor de dreptul muncii. Faptul că în urma modificărilor aduse Legii nr. 293/2004, privind Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, au fost eliminate normele de trimitere la Legea nr. 188/1999, menţinându-se numai cele privind completarea cu prevederile legislaţiei muncii, nu trebuie să conducă la concluzia că funcţionarilor din sistemul administraţiei penitenciare li s-ar aplica dispoziţiile celei din urmă. În lipsa unei reglementări speciale, acestora, ca funcţionari publici, chiar având un statut special, li se aplică prevederile art. 911 din Legea nr. 188/1999, potrivit cu care cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarilor publici sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe. Detaliere: Prin cerere adresată Tribunalului Bucureşti – Secţia a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ şi fiscal la data de 1 noiembrie 2006 reclamantul Sindicatul Naţional al Lucrătorilor din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în numele membrilor de sindicat din Penitenciarul cu Regim de Maximă Siguranţă Bucureşti – Jilava, în contradictoriu cu Penitenciarul cu Regim de Maximă Siguranţă Bucureşti – Jilava, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Ministerul Justiţiei a solicitat obligarea pârâţilor la plata către reclamanţi a sumelor de bani reprezentând prima de concediu, conform art. 304 lit.f) din Legea nr. 293/2004, pe perioada 2004, octombrie –decembrie 2005 şi 2006 integral, precum şi acordarea sumelor actualizate cu indicele de inflaţie. Prin sentinţa civilă nr. 772/31 februarie 2007, Tribunalul Bucureşti – Secţia a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – Secţia contencios administrativ şi fiscal. În motivarea soluţiei se arată că reclamanţii sunt funcţionari publici cu statut special, iar drepturile solicitate derivă din derularea raporturilor de serviciu ale acestora, iar potrivit art. 911 din Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 251/2006, cauzele ce au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarilor publici sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită

100

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

expres prin lege competenţa altor instanţe. Legea nr. 188/1999 nu distinge între funcţionarii publici şi funcţionarii publici cu statut special, iar Legea nr. 293/2004 nu stabileşte competenţa de soluţionare a litigiilor în care funcţionarii publici cu statut special figurează ca parte. Faptul că în art. 81 din Legea n. 293/2004 se precizează că dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile din legislaţia muncii nu duce la ideea că ar fi competente instanţele de dreptul muncii pentru că o asemenea prevedere este cuprinsă şi în art. 93 din Legea nr. 188/1999, dar nu duce la competenţa instanţei de drept comun în cazul litigiilor privind funcţionarii publici. Curtea de Apel Bucureşti prin sentinţa civilă nr. 1349/23 mai 2007 a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti- Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti – Secţia a VIII-a conflicte de muncă. Constatându-se ivit conflictul negativ de competenţă a fost înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea lui. În considerentele sentinţei s-a reţinut că obiectul cauzei îl constituie obligarea pârâţilor la plata către salariaţii acestora, membrii ai sindicatului reclamant, a drepturilor băneşti constând în prime de concediu pentru anul 2004, 2005 şi 2006, actualizate cu coeficientul de inflaţie. Acţiunea este întemeiată pe art.34 lit.f) din Legea nr.293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, iar litigiul vizează un conflict de muncă, în sensul Legii nr.168/1999, şi art.81, din Legea nr.293/2004 astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 47/2006, art.l pct.60, aprobată prin Legea nr.462/2006. Salariaţii pârâţilor, membrii ai sindicatului reclamant, sunt funcţionari publici cu statut special şi personal contractual civil, ale căror raporturi de muncă sunt reglementate de Codul muncii. Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.293/2004, sistemul penitenciar a fost demilitarizat, cadrelor militare acordându-li-se statut de funcţionar public cu statut special, iar până la intrarea în vigoare a Legii nr.293/2004, a fost salarizat potrivit Legii nr.138/1999 privind salarizarea cadrelor militare. Având în vedere că, Legea nr.293/2004 cu modificările aduse prin O.U.G. nr. 47/2006, este legea specială în raport de dreptul comun în materia funcţionarului public reprezentat de Legea nr. 188/1999 republicată cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţiile legii speciale prevalează dreptului comun. În Legea nr.293/2004 nu sunt prevăzute reguli speciale cu privire la jurisdicţia conflictelor de muncă ale acestei categorii de funcţionari publici cu statut special. Ca atare se aplică dispoziţiile art.81 din Legea nr.293/2004, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006, în sensul că „dispoziţiile prezentei legi se completează, după caz, cu prevederile cuprinse în legislaţia muncii". Regulile aplicabile cu privire la competenţa materială a acestor litigii sunt cele prevăzute de Codul muncii şi Legea nr. 168/1999 privind soluţionarea conflictelor de muncă şi nu cele ale Legii nr.188/1999 republicată cu modificările ulterioare, mai exact art.911. Faţă de această împrejurare competenţa de soluţionare a pricinii aparţine, potrivit art.2 pct.1 lit.c), Cod procedură civilă tribunalului, respectiv Tribunalul Bucureşti - Secţia specializată în litigii de muncă. Soluţionând conflictul de competenţă ivit, Înalta Curte, cu majoritate, va stabilit competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, având în vedere următoarele considerente: Legea nr. 293/2004 reglementează Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor. În conformitate cu art. 3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004 personalul din sistemul administraţiei penitenciare este constituit din funcţionari publici civili cu statut special şi din personal încadrat pe baza contractului individual de muncă. În alin.3 al aceluiaşi articol se precizează că personalul din sistemul administraţiei penitenciarelor, încadrat în funcţie pe baza contractului individual de muncă, are calitate de salariat, fiind supus legislaţiei muncii. Faţă de aceste precizări, din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 se poate deduce faptul că funcţionarilor publici, chiar dacă au statut special, li se aplică prevederile Legii nr. 188/1999, mai ales că Legea nr. 188/1999 dă

101

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

posibilitatea ca funcţionarii publici, care lucrează în anumite servicii publice, să aibă statute speciale. Este adevărat că art. 81 din Legea nr. 293/2004 a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006 şi au fost eliminate prevederile care completau Legea nr. 293/2004 cu prevederile Legii nr. 188/1999, menţionându-se numai completarea cu prevederile legislaţiei muncii, dar aceasta nu poate însemna că funcţionarilor publici din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor li s-ar aplica legislaţia muncii. Din interpretarea Legii nr. 293/2004 se poate observa că aceasta a preluat, în mare parte, dispoziţiile din Legea nr. 188/1999, iar faţă de precizarea din art.3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004 nici nu se mai impunea trimiterea la completarea acestei legi cu prevederile Legii nr. 188/1999. Fiind funcţionari publici – acestora li se aplică prevederile art. 911 din Legea nr. 188/1999, cu modificările ulterioare, prevederi potrivit cărora acţiunile care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarilor publici sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe. Având în vedere că în legea specială, Legea nr.293/2004 nu este prevăzută expres competenţa altei instanţe, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze toate litigiile izvorâte din raportul de serviciu al funcţionarilor publici, aşa cum este şi prezentul litigiu. Referirile la legislaţia muncii cuprinse în art. 81 din Legea nr. 293/2004, aşa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006, sunt identice cu cele cuprinse în art. 117 din Legea nr. 188/1999 şi ar trebui înţelese în sensul că, dispoziţiile legii se completează, din punctul de vedere al normelor de drept material, cu cele ale dispoziţiilor din legislaţia muncii pentru situaţii care nu au fost reglementate prin legea specială. Dacă s-ar ajunge la concluzia că instanţele de contencios administrativ nu ar fi competente să soluţioneze litigiile izvorâte din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor s-ar ajunge la situaţia în care litigiile să fie soluţionate de instanţa de dreptul muncii, dar numai cele care nu vizează contestaţii împotriva dispoziţiei de imputare emisă pentru recuperarea prejudiciilor cauzate de aceşti funcţionari, litigii care, potrivit art. 70 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, modificat de O.U.G. nr. 47/2006, sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii. Opinie separată Fără a nega în totalitate argumentele aduse în sprijinul soluţiei adoptate cu majoritate de voturi în sensul stabilirii competenţei de soluţionare a pricinii în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, considerăm că argumentele juridice aduse în sprijinul opiniei potrivit căreia competenţa soluţionării cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti – Secţia conflicte de muncă şi alte drepturi de asigurări sociale primează. Apreciem că în raport cu principiile statuate prin art. 1 alin. 5) din Constituţia României, cu legea specială care exprimă fără echivoc voinţa legiuitorului precum şi cu principiul de drept consacrat prin adagiul „specialia generalibus derogant” (normele speciale derogă de la cele generale), posibilităţile interpretului legii de a depăşi sfera literei acesteia sunt extrem de limitate. Astfel, conform dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004, legea specială privind Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, personalul din sistemul administraţiei penitenciarelor este constituit din funcţionari publici civili cu statut special şi din personal încadrat pe baza contractului individual de muncă. Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 79 alin. (1) din Legea nr. 293/2004, în forma nemodificată, „până la adoptarea legii privind salarizarea funcţionarilor publici din sistemul administraţiei penitenciare, rămân aplicabile în continuare dispoziţiile legale referitoare la

102

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională” iar conform art. 81 „dispoziţiile prezentei legi se completează, după caz, cu prevederile cuprinse în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată precum şi cu cele din legislaţia muncii” De asemenea, Legea nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare naţional, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii nu prevede pentru soluţionarea litigiilor alte căi decât cele prevăzute de Codul muncii, dimpotrivă, conform art. 57 drepturile neachitate personalului militar şi civil şi nereclamate în termen de 3 ani de la data când trebuiau plătite se prescriu, iar potrivit dispoziţiilor art. 60 alin. (2) Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor controlează, prin organe speciale, modul de aplicare a dispoziţiilor legale referitoare la salarizarea muncii. Mai mult, Legea nr. 293/2004 a fost modificată şi completată prin O.U.G. nr. 47/2006 (în vigoare la data înregistrării acţiunii) art. 79 având următorul cuprins: „până la intrarea în vigoare a legii privind salarizarea funcţionarilor publici din sistemul administraţiei penitenciare, rămân aplicabile, în continuare dispoziţiile legale referitoare la salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională. De asemenea, art. 81 prevede că dispoziţiile prezentei legi se completează, după caz, cu prevederile cuprinse în legislaţia muncii. În cauză este de necontestat că obiectul acţiunii îl constituie acordarea unor drepturi de natură salarială. Având în vedere şi dispoziţiile legale din actele normative prezentate în cele ce preced în succesiunea lor tocmai pentru a reliefa evoluţia raţiunii legiuitorului, constatăm că natura prezentului litigiu este în mod evident cea de litigiu de muncă, iar nu de contencios administrativ, în cauză fiind aplicabile dispoziţiile Codului muncii şi ale Legii nr. 138/1999, iar nu cele ale Legii nr. 554/2004 sau ale Legii nr. 188/1999. De altfel, ulterior, prin Legea nr. 55/2007 privind aprobarea O.U.G. nr. 47/2006 se menţine statutul special al funcţionarului public din cadrul sistemului administraţiei penitenciare în raport cu cel al funcţionarului public al cărui statut este reglementat de Legea nr. 188/1999. În opinia noastră, având în vedere cele expuse în cele ce preced, competenţa de soluţionare a pricinii aparţine, potrivit art. 2 pct. 1 lit. c) din C. proc. civ., tribunalului, respectiv Tribunalului Bucureşti – Secţia specializată în litigii de muncă. De altfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a mai pronunţat în acelaşi sens prin decizia nr. 1792 din 27 martie 2007. Pentru raţiunile expuse în cele ce preced nu am putut subscrie la opina majorităţii, considerând necesar să formulez prezenta opinie separată. III.5.6.2. Cerere de suspendare a unui act emis de o autoritate publică implicată în procesul de lichidare voluntară a unei societăţi comerciale. Caracterul litigiului. Instanţă competentă (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 3907 din 16 octombrie 2007) Este inadmisibilă acţiunea formulată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, de suspendare a procesului-verbal emis de AVAS în procedura organizată în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 137/2002, privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării, prin care a fost desemnat lichidatorul unei societăţi comerciale aflată în lichidare voluntară. Faptul că în emiterea actului în cauză AVAS a acţionat ca instituţie implicată în procesul de lichidare voluntară iar nu în calitate de putere publică, face ca litigiul să aibă natură comercială, fiind astfel, în temeiul dispoziţiilor art. 40 din Legea nr. 137/2002, în competenţa de soluţionare a secţiei comerciale a tribunalului de la sediul pârâtei. Detaliere: Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios

103

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

administrativ şi fiscal la data de 23 iulie 2007 reclamanta S.C. SQ SRL a formulat cerere de suspendare provizorie şi de urgenţă a procesului verbal de licitaţie nr. 6844 din 19 iulie 2007 emis de pârâta A.V.A.S. Bucureşti până la soluţionarea cererii de anulare în tot a respectivului proces verbal de licitaţie, care face obiectul altui dosar. În motivarea cererii reclamanta a arătat că Agenţia de Valorificare a Activelor Statului Bucureşti a organizat licitaţie în conformitate cu dispoziţiile O.U.G. nr. 88/1997 cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 137/2002 cu modificările şi completările ulterioare şi H.G. nr. 577/2002 privind Normele metodologice de aplicare a acestora, în vederea desemnării lichidatorului pentru S.C. M SA aflată în lichidare voluntară. Procedura de deschidere a ofertei finale a avut loc la data de 17 iulie 2007 care a fost consemnată în procesul verbal nr. 6762 din 17 iulie 2007, fiind admise să participe la licitaţie mai multe firme. Împotriva procesului verbal de licitaţie a formulat contestaţie reclamanta, care face obiectul altui dosar. În cauza de faţă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 reclamanta a solicitat suspendarea executării procesului verbal de licitaţie invocând îndeplinirea condiţiilor reglementate de art. 14 respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă. Prin întâmpinare pârâta A.V.A.S. a invocat următoarele excepţii: - Excepţia lipsei competenţei materiale a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal întrucât procesul verbal de licitaţie nu este un act administrativ ci unul comercial; - Excepţia lipsei competenţei teritoriale a Curţii de Apel Galaţi, având în vedere că potrivit art. 5 din Codul de procedură civilă, cererea se face de instanţa, unde se află sediul pârâtului, iar instanţa sediului A.V.A.S. este Curtea de Bucureşti. Prin sentinţa nr. 83/F pronunţată la aceeaşi dată, Curtea de Apel Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei competenţei materiale a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Galaţi, a lipsei competenţei teritoriale a Curţii de Apel Galaţi. A admis cererea de suspendare provizorie şi de urgenţă a procesului verbal de licitaţie nr. 6844 din 19 iulie 2007 emis de A.V.A.S. formulată de S.C. SQ SRL şi a dispus suspendarea executării actului administrativ – procesul verbal de licitaţie nr. 6844 din 19 iulie 2007 emis de A.V.A.S. până la soluţionarea cererii de anulare a acestui proces verbal. Pentru a hotărâri astfel, instanţa a reţinut următoarele: Cu privire la excepţia necompetenţei materiale a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Galaţi a reţinut că procesul verbal în litigiu este un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică în vederea executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice în sensul dispoziţiilor art. 2 lit. b) şi c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Cu privire la excepţia lipsei competenţei teritoriale a Curţii de Apel Galaţi a apreciat că în temeiul dispoziţiilor art. 10 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 reclamanta poate să opteze între instanţa de la domiciliul său şi cea de la domiciliul pârâtei. Referitor la excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare invocată de intervenient, această excepţie a fost respinsă tocmai în considerarea materiei contencioase a litigiului dedus judecăţii. Cererea de suspendare a executării procesului verbal de licitaţie nr. 6844 din 19 iulie 2007 a fost admisă apreciindu-se că reclamanta a făcut dovada existenţei cumulative a condiţiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă. Împotriva acestei hotărâri şi a încheierii de şedinţă din 2 august 2007 au declarat recurs Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului, arătând că hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei altei instanţe, iar instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale, întrucât completul de judecată nu a fost format din 2 judecători. Se mai susţin că instanţa nu s-a pronunţat asupra tuturor cererilor deduse judecăţii, hotărârea pronunţată fiind lipsită de temei legal şi necuprinzând motivele pe care se sprijină. Recursul este fondat. Potrivit art. 40 alin.(1) din Legea nr. 137/2002 „cererile prin care se atacă o

104

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

operaţiune sau un act prevăzut de prezenta lege, de O.U.G. nr. 88/1997, precum şi de celelalte legi speciale din domeniul privatizării ori se valorifică un drept conferit de acestea sunt de competenţa secţiilor comerciale ale tribunalelor şi se judecă de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor”. Întrucât reclamanta a atacat procesul-verbal prin care a fost desemnat lichidatorul S.C. M SA, societate în lichidare voluntară, ca urmare a lichidării care a fost organizată în temeiul O.U.G. nr. 88/1997 cu modificările şi completările ulterioare a Legii nr. 137/2002 cu modificările şi completările ulterioare şi a H.G. nr. 577/2002 privind Normele metodologice de aplicare a acestora, iar pârâta A.V.A.S. a avut calitatea de instituţie implicată în procesul verbal de lichidare voluntară, fiind organizatoarea licitaţiei şi nu de autoritate publică centrală, litigiul este de natură comercială. Având în vedere faptul că legea specială prevede competenţa materială exclusivă a secţiei comerciale a tribunalului, iar art. 5 C.proc.civ. stabileşte competenţa teritorială la sediul pârâtei, în speţă A.V.A.S. Bucureşti, instanţa competenţa să soluţioneze cauza este Tribunalul Bucureşti – Secţia comercială, căreia urmează să i se trimită dosarul spre competentă soluţionare.

III.5.6.3. Suspendarea executării actului administrativ. Hotărâre judecătorească. Motivare (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscalDecizia nr. 1571 din 10 aprilie 2008) Hotărârea judecătorească prin care se dispune suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie motivată atât cu privire la existenţa cazului bine justificat, cât şi cu privire la prevenirea unei pagube iminente În raport cu condiţiile prevăzute cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este insuficient motivată hotărârea judecătorească prin care s-a dispus măsura suspendării actului administrativ cu prezentarea doar a aspectelor referitoare la cazul bine justificat. Detaliere: Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara -Secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC R SRL a solicitat, în temeiul art.14 alin. (l) din Legea nr.554/2004, suspendarea executării deciziei de impunere fiscală nr.l5682/5.X.2007 şi a Raportului de Inspecţie fiscală nr.l5681/5.X.2007 emise de pârâtă, până la pronunţarea instanţei de fond. In motivare a arătat că prin decizia contestată a fost nelegal impusă la plata sumei de 926.181 lei reprezentând contribuţii suplimentare la Fondul pentru Mediu şi obligaţii accesorii, motiv pentru care a şi atacat-o pe calea contestaţiei. Prin sentinţa nr.321/4.12.2007, Curtea de Apel Timişoara a admis cererea formulată de reclamanta SC R SRL Arad, a dispus suspendarea executării deciziei de impunere nr.15682/5.X.2007 şi a Raportului de Inspecţie Fiscală nr.15681/5.1.2007 emise de pârâtă, până la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ. Pentru a hotărî astfel, a reţinut că nici în decizia de impunere şi nici în raportul de inspecţie nu este cuprins temeiul juridic al obligaţiilor stabilite suplimentar. Debitul semnificativ prin cuantumul său şi punerea în executare a acestuia, în condiţiile în care reclamanta a contestat în procedura prealabilă debitul, reţine Curtea de Apel Timişoara, sunt circumstanţe care dovedesc îndeplinirea condiţiilor legale prevăzute de art.14 din Legea nr.554/2004 privind iminenţa prejudiciului şi cazul bine justificat. Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Administraţia Fondului pentru Mediu Bucureşti criticând sentinţa ca neîntemeiată şi nelegală, arătând: Că suspendarea executării actului administrativ fiscal s-a făcut fără fixarea şi plata cauţiunii prevăzute obligatoriu de dispoziţiile art.215 alin. (2) din Codul de procedură fiscală.

105

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Că instanţa a acordat mai mult decât s-a cerut, întrucât reclamanta a solicitat suspendarea „până la pronunţarea instanţei de fond", iar dispozitivul menţionează: „până la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ", ceea ce ar avea semnificaţia suspendării până la soluţionarea irevocabilă a cererii. Că reclamanta nu a dovedit cele două condiţii necesare, cumulativ, pentru suspendarea executării, astfel încât hotărârea pronunţată e lipsită de temei legal. Recursul se fondează. Dispoziţiile art.14 din legea nr.554/2004 condiţionează admiterea cererii de suspendare a unui act administrativ de existenţa - şi implicit dovedirea unor „cazuri bine justificate" şi a unei „pagube iminente". Dispoziţiile art.2 alin.2 lit.t) definesc sintagma „cazuri bine justificate" ca acele împrejurări, legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. In speţă, instanţa de fond nu şi-a motivat soluţia cu privire la condiţia legală a „cazului bine justificat". Singura motivare a instanţei se referă la valoarea de titlu executoriu a deciziei de impunere şi la suma de bani foarte mare la care reclamanta a fost obligată prin titlu. Aceste argumente conturează însă doar condiţia pagubei iminente, nu şi pe cea a cazului bine justificat. Recursul a fost admis, iar sentinţa modificată în totalitate, cererea de suspendare fiind respinsă ca neîntemeiată, pentru motivul prevăzut de art.304 pct. 9 C.proc.civ. III.5.6.4. Suspendarea executării actului administrativ. Condiţii (Înalta Curte de Casație şi Justiţie , Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 1672 din 10 aprilie 2008) Sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune măsura provizorie a suspendării executării actului administrativ, referitoare la: existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, dacă actul administrativ fiscal a fost desfiinţat în cadrul procedurii administrative; iminenţa procedurii unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, în situaţia în care prin executarea actului administrativ posibilele consecinţe negative s-ar răsfrânge nu doar asupra patrimoniului reclamantului ci şi asupra terţilor . Detaliere: Prin cererea înregistrată la 10.08.2007, reclamanta S.C: „BG România” SA Bucureşti a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, să se dispună suspendarea executării deciziei de impunere privind obligaţiile suplimentare de plată stabilite de inspecţia fiscală nr.117/ 21.05.2007 până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii acestui act administrativ fiscal. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că există un caz bine justificat, în accepţiunea dispoziţiilor art.14 din Legea nr.554/ 2004, întrucât din debitul suplimentar în sumă de 1.570.697 lei stabilit în sarcina sa, a achitat obligaţia principală reprezentând TVA şi impozit pe profit, rămânând de plată numai accesoriile în sumă de 692.578 lei, pentru care a început executarea silită şi s-a emis somaţia nr.82969 din 31.07.2007. Reclamanta a susţinut că este îndeplinită şi condiţia producerii unei pagube iminente care necesită a fi prevenită şi că aceasta constă în imposibilitatea onorării obligaţiilor contractuale asumate faţă de clienţi şi furnizori, ceea ce poate determina o stare de insolvenţă şi consecinţe sociale pentru salariaţii săi, ca urmare a indisponibilizării conturilor bancare. Prin sentinţa civilă nr.2194 din 19.09.2007, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată.

106

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Hotărând astfel, instanţa de fond a reţinut că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art.14 din Legea nr.554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ unilateral. Cu privire la cazul bine justificat invocat de reclamantă, s-a considerat că nu a fost dovedită această primă condiţie de suspendare, cu motivarea că din dosar nu rezultă împrejurări care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, în sensul dispoziţiilor art.2 alin. (1) lit.t) din Legea nr.554/2004. S-a reţinut că nu a fost dovedită nici condiţia producerii unei pagube iminente şi ireversibile, în sensul că după executarea silită, nu s-ar putea restabili situaţia anterioară, în condiţiile în care suma de 692.578 lei rămasă de plată nu este egală sau mai mare decât suma deţinută de reclamantă în conturile sale bancare. Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta, solicitând casarea hotărârii ca nelegală şi netemeinică şi admiterea cererii de suspendare a executării astfel cum a fost formulată. Recurenta a susţinut că este greşită concluzia instanţei de fond privind neîndeplinirea cerinţelor impuse de art.14 din Legea nr.554/2004, dat fiind că a dovedit atât existenţa unui caz bine justificat prin îndoiala asupra legalităţii deciziei de impunere care rezultă din motivele contestaţiei formulate, cât şi iminenţa producerii unui prejudiciu, în condiţiile în care a început executarea silită prin comunicarea somaţiei. Recursul este fondat. Cererea recurentei-reclamante s-a întemeiat pe art.14 alin. (1) din Legea nr.554/2004, care prevede că în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art.7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. Măsura provizorie solicitată de recurenta-reclamantă se justifică prin existenţa în cauză a unor cazuri bine justificate, ca împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, astfel cum se prevede în art.2 alin.1 lit.t) din Legea nr.554/2004. Îndeplinirea acestei condiţii rezultă în cauză din motivele de nelegalitate invocate în procedura administrativă şi mai ales, din faptul că prin decizia nr.33/ 1.02.2008 Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul ANAF a desfiinţat parţial decizia de impunere nr.117/ 21.05.2007 pentru TVA în sumă de 122.749 lei şi majorări de întârziere aferente TVA în sumă de 95.454 lei, urmând ca organele de inspecţie fiscală, prin altă echipă, să emită un nou act administrativ fiscal. Recurenta-reclamantă a dovedit şi îndeplinirea celei de-a doua condiţii legale pentru măsura de suspendare solicitată, dat fiind că iminenţa producerii unei pagube în patrimoniul său rezultă din începerea procedurii de executare silită, prin comunicarea somaţiei nr.82969 din 31.07.2007. Noţiunea de pagubă iminentă a fost definită în art.2 alin. (1) lit.ş) din Legea nr.554/2004 ca prejudiciu material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau unui serviciu public. Raportat la această definiţie legală dată pagubei iminente şi la calitatea societăţii recurente de distribuitor de gaz petrolier lichefiat (GPL), instanţa de fond a apreciat greşit consecinţele executării silite anterior pronunţării pe fond. Astfel, instanţa de fond nu a avut în vedere că aceste consecinţe afectează nu numai activitatea societăţii recurente, dar poate perturba activitatea altor agenţi economici şi a populaţiei care se aprovizionează cu gaz petrolier lichefiat, mai ales în zonele în care nu există racordare la conducte de gaz metan. În consecinţă, instanţa de fond a apreciat greşit că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art.14 alin. (1) din Legea nr.554/ 2004 şi soluţia de respingere a cererii de suspendare va fi casată ca nelegală şi netemeinică. Pentru motivele expuse, Înalta Curte a admis recursul, a casat hotărârea atacată şi pe fond, a admis cererea formulată de recurenta-reclamantă, în sensul că a dispus suspendarea executării deciziei de impunere nr.117 din 21.05.2007 a Direcţiei Generale a

107

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Marilor Contribuabili până la soluţionarea în fond a acţiunii. III.5.6.5. (1) Funcţionar public. Modificarea raportului de serviciu. Mutarea definitivă dintr-o funcţie publică de conducere într-una de execuţie. (2) Violenţa – viciu de consimţământ. Dovedire. Mărturia. Aprecierea forţei probante ( Înalta Curte de Casație şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 4678 din 4 decembrie 2007)

1. Mutarea definitivă dintr-o funcţie publică de conducere într-una de execuţie reprezintă o modificare a raportului de serviciu astfel încât este greşită interpretarea potrivit căreia mutarea definitivă pe un post de execuţie ar implica o prealabilă demisie din funcţia de conducere. Aplicarea art. 84 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/1999 ar conduce la încetarea raporturilor de serviciu, cu consecinţa pierderii calităţii de funcţionar public, ce ar mai putea fi eventual redobândită numai prin examen, în conformitate cu art. 51 din aceeaşi lege. 2. Violenţa reglementată de Codul Civil prin art. 953, şi art. 955-958, ca fiind acel viciu de consimţământ ce rezultă din ameninţarea unei persoane cu un rău care îi produce o temere ce o determină să încheie un act juridic pe care altfel nu l-ar fi încheiat, poate fi demonstrată prin orice mijloc de probă admis de lege. Depoziţiile martorilor care au relatat împrejurări de fapt pe care le-au aflat de la reclamantă nu au însă forţa probantă necesară pentru a stabili exercitarea împotriva acesteia a unei constrângeri morale de natură a-i fi viciat consimţământul. Detaliere: Prin sentinţa nr.89 din 8 martie 2007, Curtea de Apel Craiova - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta FM, dispunând anularea Ordinului nr.1014 din 30 noiembrie 2006, emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin care s-a decis mutarea definitivă a acesteia din funcţia de şef administraţie la Agenţia Finanţelor Publice Craiova, pe o funcţie publică de execuţie în cadrul aceleiaşi direcţii generale şi reintegrarea reclamantei pe postul deţinut anterior emiterii acestuia. Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că reclamanta FM, care a deţinut până la data de 30.11.2006 funcţia de şef administraţie la Agenţia Finanţelor Publice a municipiului Craiova, din cadrul Direcţiei Finanţelor Publice Dolj, a fost mutată definitiv pe o funcţie publică de execuţie, în cadrul aceleiaşi direcţii generale, conform Ordinului 1014 din 30.11.2006 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în temeiul art.75 alin. (2) lit.d) şi art.79 alin. (1) şi (2) lit.b) din Legea nr.188/1999, avându-se în vedere cererea prin care reclamanta a solicitat la data de 30.11.2006, mutarea sa definitivă pe o funcţie publică de execuţie. A mai reţinut instanţa de fond că din probele administrate a rezultat că reclamanta a redactat cererea de mutare în altă funcţie, în prezenţa Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, fiind constrânsă moral, astfel că acordul pentru modificarea raportului de funcţie i-a fost smuls prin violenţă, fiind aşadar anulabil. Instanţa de fond a mai stabilit, pe baza interpretării prevederilor legale aplicabile în cauză, că în cazul reclamantei, în sensul art.75 lit.d) din Legea nr.188/1999, indicat ca temei legal al ordinului contestat, nu s-a realizat o mutare conform textului citat, ci o trecere dintr-o funcţie publică de conducere, pe care o deţinea reclamanta, într-o funcţie publică de execuţie, ceea ce implica însă, în prealabil, o cerere de demisie a reclamantei şi apoi trecerea sa într-o funcţie publică de execuţie, conform art.84 alin. (1) lit.e) din Legea nr.188/1999. Pe baza declaraţiilor martorilor audiaţi instanţa de fond a stabilit că, în realitate, cererea lapidară a reclamantei, nemotivată, priveşte numai demisia din funcţia publică de conducere, solicitată la momentul la care Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală a efectuat o vizită la sediul instituţiei, însă potrivit art.84 alin. (6) din Legea 108

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

nr.188/1999 nici procedura demisiei nu a fost respectată, ordinul fiind emis în aceeaşi zi. Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală. Prin motivele de recurs dezvoltate, aceasta a arătat că în mod greşit a reţinut instanţa de fond că trecerea reclamantei din funcţia publică de conducere în cea de execuţie ar fi implicat mai întâi o încetare a raporturilor de funcţie, prin demisie, conform art.84 alin. (1) lit.e) din Legea nr.188/1999 dispoziţiile reglementând această procedură nefiind însă respectate, în condiţiile în care ordinul de mutare a fost emis în aceeaşi zi. Recurenta a precizat că în cauză nu se impunea respectarea procedurii legale prevăzute în cazul demisiei câtă vreme ordinul emis, de mutare definitivă, s-a întemeiat pe prevederile art.75 alin. (2) lit.d) şi art.79 alin. (1) şi (2) lit.b) din Legea nr.188/1999, republicată, ca urmare a cererii exprese a reclamantei de mutare pe o funcţie de execuţie, şi nu de demisie, astfel că în cauză a operat o modificare a raporturilor de serviciu şi nu încetarea lor. În plus, recurenta-pârâtă a mai arătat că această trecere s-a făcut tocmai în considerarea principiului stabilităţii în exercitarea funcţiilor publice, fiind favorabilă reclamantei-intimate, faţă de demisie care conducea automat la încetarea calităţii de funcţionar public. În fine, recurenta-pârâtă a criticat hotărârea instanţei de fond şi pentru a fi reţinut vicierea consimţământului reclamantei la momentul la care a formulat cererea de mutare definitivă, respectiv în stare de constrângere morală, numai pe baza depoziţiilor a doi martori, care însă nu se aflau în biroul în care intimata-reclamantă a redactat cererea sa în prezenţa Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală. Recursul este fondat. Înalta Curte, examinând actele şi lucrările dosarului în raport de probele administrate, de prevederile legale incidente, dar şi prin prisma motivelor de recurs formulate, circumscrise prevederilor art.304 pct.9 C.proc.civ. şi a art.3041 C. proc. Civ., reţine că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu greşita aplicare şi interpretare a legii ce se impune a fi modificată în totalitate, în sensul respingerii acţiunii reclamantei, în considerarea celor în continuare arătate. Prin Ordinul nr.1014 emis la data de 30.11.2006 s-a dispus de către Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală - Ministerul Finanţelor Publice, cu începere de la aceeaşi dată, mutarea definitivă a doamnei MF, şef administraţie la Administraţia Finanţelor Publice a municipiului C, în temeiul prevederilor art.75 alin. (2) lit.d) şi a art.79 alin. (1) şi (2) lit.b) din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, pe o funcţie publică de execuţie în cadrul aceleiaşi direcţii generale. Din preambulul respectivului ordin, rezultă că a fost avută în vedere cererea doamnei MF, care a solicitat mutarea sa definitivă pe o funcţie publică de execuţie, cerere aprobată de conducerea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală. Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte, apreciind întemeiate criticile recurentei-pârâte, constată că mutarea definitivă a reclamantei pe un post de execuţie nu implica, în prealabil, cererea sa de demisie din funcţia de conducere, în condiţiile art.84 lit.e) din Legea nr.188/1999, republicată, acest text de lege nefiind incident în cauză şi drept urmare nefiind aplicabilă nici procedura stabilită de lege în cazul demisiei. În actul normativ indicat demisia este reglementată ca fiind una din situaţiile în care încetează raporturile juridice de serviciu ale funcţionarului public, cu consecinţa pierderii calităţii de funcţionar public (art.84 lit.e) din Legea nr.188/1999, republicată) ce ar mai putea fi eventual redobândită numai prin examen, conform art.51 din aceeaşi lege. De altfel, această interpretare dată de instanţa de fond prevederilor legale incidente, este infirmată pe de o parte de conţinutul şi temeiul ordinului contestat, ce face o neechivocă trimitere la prevederile din Legea nr.188/1999, republicată, ce reglementează modificarea raportului juridic de serviciu a funcţionarului public, iar pe de alta, de chiar conţinutul cererii olografe a reclamantei-intimate ce atestă solicitarea, chiar dacă nemotivată, de trecere pe o funcţie de execuţie, conform pregătirii profesionale. Potrivit Legii nr.188/1999, republicată, (art.75 alin.2) modificarea raportului de

109

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

serviciu, definită ca reprezentând trecerea funcţionarului public pe un alt post, în aceeaşi instituţie, sau în alta, în mod temporar sau definitiv, şi care are loc, printre altele, prin mutarea în cadrul altui compartiment, definitivă sau temporară, se raportează la calitatea de funcţionar public de execuţie şi/sau funcţionat public de conducere, nefiind reglementată o procedură diferită pentru funcţionarii publici ce deţin şi funcţii de conducere. Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că nu se poate reţine nelegalitatea ordinului contestat, motivat de cauze procedurale, respectiv de nerespectarea termenelor prevăzute în cazul demisiei, câtă vreme această instituţie nu este aplicabilă şi nici nu poate fi asimilată situaţiei reclamantei-intimate, faţă de care, de altfel, nici nu s-a urmărit încetarea raporturilor de serviciu. Înalta Curte apreciază că este întemeiată şi critica recurentei-pârâte vizând cele reţinute de instanţa de fond cu privire la vicierea consimţământului reclamantei la momentul la care a formulat cererea de mutare definitivă, sub forma violenţei morale. Reglementată în Codul civil (art.953,955-958) violenţa este acel viciu de consimţământ ce rezultă din ameninţarea unei persoane cu un rău care îi produce o temere ce o determină să încheie un act juridic, pe care altfel nu l-ar fi încheiat. Un astfel de viciu de consimţământ poate fi demonstrat prin orice mijloc de probă admis de lege. Instanţa de fond a stabilit exercitarea constrângerii morale asupra reclamanteiintimate pe baza depoziţiilor a doi martori, care au relatat împrejurări de fapt pe care le-au aflat de la reclamantă, ei neparticipând la întrevederea dintre reclamantă şi preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, multe din afirmaţiile lor fiind de altfel simple presupuneri. Înalta Curte apreciază că aceste depoziţii nu au forţa probantă necesară pentru a susţine concluzia instanţei de fond, în sensul că a fost viciat consimţământul reclamantei la momentul la care aceasta a solicitat mutarea sa într-o funcţie de execuţie, pe de o parte pentru că cele arătate de martori sunt relatări indirecte, cu un pronunţat caracter prezumtiv chiar speculativ, iar pe de alta pentru că din alte probe administrate în cauză rezultă cu certitudine că la discuţia purtată între reclamanta – intimată şi preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nu a mai participat nici o altă persoană În fine, Înalta Curte apreciază că nu s-a făcut în cauză dovada viciului de consimţământ sub forma violenţei morale, astfel cum greşit a reţinut instanţa de fond, în condiţiile în care nu s-a făcut referire expresă şi nu s-a explicat raţionamentul pe baza căruia s-a apreciat că au fost întrunite cumulativ cele două condiţii cerute pentru ca presupusa violenţă să fie apreciată ca viciu de consimţământ, respectiv caracterul său determinat dar şi caracterul injust, nelegitim, doctrina reţinând în mod constant că nu orice constrângere sau ameninţare, prin ea însăşi, constituie violenţă, ci numai cea nelegitimă, nefiind considerată violenţă ameninţare cu exercitarea unei căi legale sau teama de urmările legale ale exercitării unui drept. În considerarea tuturor celor arătate, în temeiul art.312 C. proc. civ. Înalta Curte, reţinând temeinicia criticilor recurentei-pârâte, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art.304 pct.9 C. proc. civ. a admis recursul respingând ca neîntemeiată acţiunea reclamanteiintimate.

III.6. Punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti III.6.1. Modalităţi de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti Legea nr. 554/2004, în actuala sa redactare astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 554/2004 dispune la art. 22 că hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate potrivit Legii nr. 554/2004 sunt titluri executorii, text de lege care suportă anumite observații pe care le vom expune în cele de mai jos. În primul rând, sesizăm că art. 22 din Legea nr. 554/2004 se raliază prevederilor Codului de procedură civilă prin eliminarea conceptului de hotărâre definitivă “și irevocabilă” anterior uzitat, în prezent hotărârile fiind “definitive”;

110

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

În al doilea rând, hotărârile judecătoreşti definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ nu trebuie învestite cu formulă executorie pentru a fi puse în executare, acestea constituind ele însele „titlu executoriu”; apreciem că și această prevedere legală raliază prevederile art. 22 din Legea nr. 554/2004 la dispozițiile art. 641 alineat 1 Cod procedură civilă care dispune următoarele: “Titlurile executorii, altele decât hotărârile judecătoreşti, pot fi puse în executare numai dacă sunt învestite cu formulă executorie.”, ceea ce distinge hotărârile judecătorești definitive de alte titluri executorii; În al treilea rând, art. 24 coroborat cu art. 25 alineat 4 din Legea nr. 554/2004 prevede o procedură SPECIALĂ de executare a hotărârilor judecătorești definitive pronunțate în contencios administrativ prin care autoritatea publică a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, respectiv pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative. În cazul acestor hotărâri judecătorești, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie de autoritatea publică în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. Dacă debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura specială prevăzută la art. 24 din Legea nr. 554/2004. Astfel, procedural, “la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii sus-menționat şi care nu a fost respectat, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă” (devenit în actuala formă de redactare a Codului de procedură civilă art. 906). Cererea se judecă în camera de consiliu, de urgenţă şi este scutită de taxa judiciară de timbru (art. 25 alineat 2 din Legea nr. 554/2004). Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili “în condiţiile art. 891 din Codul de procedură civilă” (devenit în actuala formă de redactare a Codului de procedură civilă art. 892), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei. Cererea se judecă în camera de consiliu, de urgenţă şi este scutită de taxa judiciară de timbru (art. 25 alineat 2 din Legea nr. 554/2004). Hotărârea pronunţată de instanța de contencios administrativ este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunţată de curtea de apel ea va fi supusă recursului, în acelaşi termen (art. 25 alineat 3 din Legea nr. 554/2004). În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului de 3 luni mai sus menționat, compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cu acţiune împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun. În cazul în care cei vinovaţi sunt demnitari sau funcţionari publici, se aplică reglementările speciale (art. 26 din Legea nr. 554/2004). Totodată, ne raliem punctului de vedere exprimat în doctrină potrivit căruia, atât timp cât însăşi hotărârea instanţei cuprinde termenul de executare a obligaţiei, autoritatea nu poate fi prezumată în culpa de neexecutare înăuntrul acestui termen. Un astfel de demers ar însemna să distorsionăm sensul legii, adică să prezumăm o culpă acolo unde ea nu s-a

111

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

născut şi să aplicăm amenzi numai pentru virtualitatea producerii unei încălcări, lucru care este inacceptabil. De remarcat este că art. 23 din Legea nr. 554/2004 conține anumite prevederi speciale și cu privire la executarea hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, astfel că aceste hotărâri „sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”. Acestea SE PUBLICĂ OBLIGATORIU după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare. Comentariu: ► şi acest text de lege se referă strict la hotărârile judecătoreşti definitive; ► este vorba de acele hotărâri judecătoreşti prin care s-au anulat în tot sau în parte acte administrative cu caracter normativ; ► faptul că se face referire doar la actele administrative cu caracter normativ, iar nu şi la cele individuale, determină şi caracterul general obligatoriu al hotărârilor judecătoreşti prin care acestea s-au anulat; ► caracterul general obligatoriu al hotărârilor judecătoreşti în cauză are ca principală consecinţă obligativitatea publicării acestora, după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti; cu privire la acest aspect, deşi legea nu prevede, este evident, în opinia noastră, că: - se vor publica în Monitorul oficial al României, Partea I, acele hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat în tot sau în parte acte administrative cu caracter normativ de importanţă naţională, - se vor publica în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti acele hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat în tot sau în parte acte administrative cu caracter normativ de importanţă locală; ► importanţa aducerii la cunoştinţă publică a acestor hotărâri judecătoreşti este redată şi prin scutirea de la plata taxelor de publicare. De la regula potrivit căreia suntem în prezenţa unui titlu executoriu doar în cazul hotărârilor care au caracter definitiv Legea nr. 554/2004 prevede şi anumite excepţii (exemplificativ, hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept, indiferent care este soarta recursului - art. 14 alin. 4 din lege).

III.6.2. Instanţa de executare Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. ţ din Legea nr. 554/2004 instanţa de executare este instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ. Ca urmare, indiferent care este instanţa a cărei hotărâri are calitate de titlu executor, punerea în executare a titlului respectiv se face de către instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, oricare ar fi soluţia dată de această instanţă.

III.7. Excepţia de nelegalitate Calificată de autorii de drept administrativ ca fiind în strânsă legătură cu controlul judecătoresc indirect, excepţia de nelegalitate este o noţiune tradiţională a dreptului administrativ, ea fiind analizată ca atare în cursurile de drept administrativ, în studii, etc., fără a

112

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

fi însă reglementată expres în vreo lege a contenciosului administrativ, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004. Potrivit dispoziţiilor art. 4 aliniatele 1 și 2 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate. Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. Ca urmare, excepţia de nelegalitate constituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înţelege să se prevaleze pentru a-şi demonstra pretenţiile sau pentru aşi apăra ori valorifica un drept. Astfel, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție a relevat excepția de nelegalitate ca fiind atât un mijloc de apărare, cât și o cale indirectă de control al legalității actului administrativ.

III.7.1. Trăsături şi condiţii de admisibilitate Din textul de lege prezentat se desprind următoarele trăsături şi condiţii de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate: 1.excepţia de nelegalitate este o excepţie de fond iar nu de procedură întrucât se referă la aspecte strâns legate de raportul juridic material dedus judecăţii, fiind o apărare propriu-zisă; ea se poate referi atât la conţinutul actului administrativ ilegal cât şi la condiţiile de formă ale acestuia şi prin a căror încălcare s-a vătămat un drept subiectiv; 2.excepţia de nelegalitate, fiind o excepţie de ordine publică, poate fi invocată oricând în cadrul procesului, sau în căile judiciare de atac, indiferent dacă cel care o invocă s-a adresat sau nu în prealabil organului administrativ cu plângere prealabilă pentru înlăturarea vătămării dreptului său subiectiv şi fără a fi necesară respectarea prevederilor Legii nr. 554/2004 cu privire la termenele de introduce a acţiunii directe cu privire la actul administrativ obiect al excepţiei; 3.excepţia de nelegalitate poate fi invocată de orice parte în proces, reclamant sau pârât, procuror dacă participă în cauză, o poate invoca şi instanţa din oficiu, în virtutea rolului ei activ în stabilirea adevărului obiectiv, spre a o pune în discuţia părţilor, orice terţă persoană participantă la proces (de exemplu funcţionarul public introdus în cauză); 4.excepţia de nelegalitate poate fi ridicată numai cu privire la actele care pot forma şi obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor de contencios administrativ; prin urmare, actele administrative exceptate de la acţiunile pe calea directă a contenciosului administrativ constituie excepţii şi în ceea ce priveşte posibilitatea de a fi atacate pe calea excepţiei de nelegalitate; 5.o altă condiţie de admisibilitate este aceea ca de ea să depindă soluţionarea litigiului în fond, presupusa ilegalitate a actului considerându-se determinantă în vătămarea dreptului subiectiv, astfel încât instanţa trebuie să hotărască în ce măsură acel act poate fi luat în considerare sau înlăturat în soluţionarea litigiului; 6.excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual. Astfel, prin forma actuală de redactare a art. 4 alin. 1 coroborat cu alin. 4 din Legea nr. 554/2004, se delimitează strict și expres, categoria de acte administrative care pot forma obiectul excepției de nelegalitate, doar la cele cu caracter individual, sens în care se dispun următoarele: “Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege” (art. 4 alineat 4 din Legea nr. 554/2004).

113

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

În plus, sesizăm că excepția de nelegalitate este admisibilă chiar dacă este invocată pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Aceste dispoziţii legale au generat numeroase controverse în special în practica judiciară, invocându-se mai multe excepţii de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepţii invocate chiar de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal respectiv Curtea de Apel Bucureşti - Secţia de contencios administrativ şi fiscal dar şi de Consiliul Local al Municipiului Oneşti. Apreciem că atât argumentele pro cât şi argumentele contra modificărilor recente aduse excepţiei de nelegalitate sunt cel mai bine expuse în deciziile pronunţate de Curtea Constituţională în speţele date, motiv pentru care în cele ce urmează le vom expune în mod detaliat . Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, care au invocat din oficiu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. 1 şi 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. II alin. 2 din Legea n. 262/2007, au formulat critici de neconstituţionalitate privind încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 15 alin. 2 şi art. 20 alin. 2, cu referire la art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, precum şi la art. 6 din Codul bunei administraţii, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Consiliului de Miniştri al Uniunii Europene. Detaliat, s-au susţinut următoarele: - textele de lege criticate fac posibilă cenzurarea legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, presupunând aplicarea retroactivă a prevederilor acestei legi în cazul unui raport juridic care s-a născut, şi-a produs efectele şi s-a consumat sub imperiul unei reglementări anterioare; astfel, este permisă "repunerea pe rolul instanţelor judecătoreşti, în mod repetitiv, fără limită în timp, a controlului de legalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, fie de către subiectul de drept determinat căruia i se adresează, fie de către terţe persoane, care însă au manifestat o atitudine pasivă prin neexercitarea în termenul legal, sub imperiul legii aplicabile, a acţiunii în anulare"; - totodată, prin posibilitatea atacării fără limită în timp a unui asemenea act, "se încalcă dreptul la un proces echitabil, cu componentele sale: dreptul la justiţie şi principiul securităţii raporturilor juridice"; în acest sens, s-a precizat că, în "cauzele tip Brumărescu contra României", Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut în mod constant că "prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acţiunea în anulare a unui act, se încalcă principiul securităţii raporturilor juridice, iar posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată, reprezintă o înfrângere a dreptului la justiţie"; - pentru aceleaşi motive textele de lege criticate contravin şi prevederilor art. 6 din Codul bunei administraţii, potrivit cărora administraţiile publice nu pot lua măsuri retroactive, în afara excepţiilor legal justificate, şi nu pot aduce atingere drepturilor câştigate şi situaţiilor juridice legal constituite, decât în împrejurări urgente de interes public; - în mod constant Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a reţinut, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate a actelor instituţiilor comunitare, că, "atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul-limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al actului respectiv nici chiar pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate"; - prin posibilitatea exercitării fără limită în timp a controlului de legalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi după împlinirea termenului în care partea putea exercita acţiunea în anulare, poate avea drept consecinţă crearea unui "climat general de incertitudine şi nesiguranţă juridică", aşa cum a reţinut Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Păduraru contra României, 2005, cu referire la o situaţie similară. Totodată, în susţinerile unora din autorii excepţiilor, prin promovarea unei excepţii de

114

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

nelegalitate, oricând, fără limită în timp şi indiferent de data emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea raporturilor juridice, deoarece poate fi desfiinţat chiar şi un act administrativ care a generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs şi, eventual, s-au consumat sub imperiul reglementărilor anterioare Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cu privire la aceste susţineri, Curtea a reţinut că principiul stabilităţii raporturilor juridice, deşi nu este în mod expres consacrat de Constituţia României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. 3, potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. Acest principiu al stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie. Potrivit aceloraşi susţineri ale Curţii Constituţionale, ideea pe care se întemeiază instituţia excepţiei de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic şi a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepţiei. Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilităţii raporturilor juridice, Curtea a constatat că prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuşi legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004. Referitor la susţinerile unora din autorii excepţiilor potrivit cărora textul de lege în cauză nesocoteşte şi dispoziţiile art. 16 alin. 1 şi 2 din Constituţie, arătând, în acest sens, că "cetăţenii care fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt privilegiaţi, întrucât, după ce au pierdut termenul de decădere de un an în care puteau cere anularea actului administrativ, pot oricând solicita constatarea nelegalităţii acestuia", Curtea a constatat că nu poate fi reţinută nici această critică. Interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii, ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii unui asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseşi exigenţele unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea este esenţială, termenele de soluţionare ale excepţiei de nelegalitate nu pot fi decât foarte scurte, aşa că nu se poate reproşa lungimea exagerată a procesului, cu consecinţa încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. 3 din Constituţie. În plus, textul de lege criticat este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. 6 din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se

115

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală. În ceea ce priveşte jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauzele de tip Brumărescu) şi a Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, invocată, Curtea constată că aceasta nu este pertinentă în cauză. Excepţia de nelegalitate priveşte un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis cu încălcarea dispoziţiilor imperative sau dispozitive ale legii, şi nu o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, constitutivă de drepturi. Principiul securităţii juridice este periclitat în situaţia repunerii în discuţie a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătoreşti emise în numele legii, şi nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii. Prin urmare, procedura invocării excepţiei de nelegalitate nu este contrară, ci vine chiar în ideea restabilirii echităţii, justiţiei şi legalităţii ce trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice dintr-un stat de drept, iar un astfel de mijloc procedural nu poate fi contrar exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul principiului securităţii raporturilor juridice şi al dreptului la justiţie. Pe aceste considerente, prin ambele decizii citate Curtea Constituţională s-a pronunţat prin a respinge excepţiile invocate.

III.7.2. Procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate Sesizăm că, prin modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, procedura de soluționare a excepției de nelegalitate reglementată în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012 a suferit modificări de esență, în prezent competența de soluționare a excepției de nelegalitate aparținând instanței de judecată în fața căreia se invocă excepția, competentă să judece litigiul pe fondul cauzei. În acest sens, potrivit prevederilor art. 4 alineat 2 teza I din Legea nr. 554/2004: „Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză.” Considerăm că prevederile legale sus-indicate privitoare la instanța competentă să judece excepția de nelegalitate, comportă de asemenea unele observații, pe care le vom prezenta în cele ce urmează. Sub un prim aspect, considerăm că textul de lege cuprins la art. 4 alineat 2 din Legea nr. 554/2004 nu comportă discuții deosebite dacă excepția de nelegalitate a fost ridicată chiar în fața unei instanțe de contencios administrativ. În acest caz, instanța de contencios administrativ competentă să judece fondul litigiului, sesizată cu excepția de nelegalitate a altui act administrativ, dacă va aprecia că de soluționarea excepției depinde însăşi soluţionarea litigiului pe fond, va proceda prioritar la soluţionarea excepţiei de nelegalitate cu care a fost sesizată, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. Ceea ce comportă discuții însă este situația în care excepția de nelegalitate a fost ridicată în fața unei alte instanțe decât instanța de contencios administrativ, acea instanță fiind competentă să judece ea însă și excepția de nelegalitate a actului administrativ. Considerăm că, prin prisma efectelor juridice pe care le produce admiterea excepţiei de ilegalitate și anume de înlăturare a actului administrativ care a făcut obiectul excepţiei, prin neluarea în considerare a acestuia la soluţionarea cauzei (ceea ce echivalează cu respingerea apărării ce se baza pe actul administrativ respectivă) soluția legislativă la care a recurs legiuitorul nu este cea mai fericită. Astfel, instanța de drept comun sau o altă instanță, nespecializată pe litigii în contencios administrativ, este practic pusă în situația de a aprecia, chiar și pe calea unei excepții care însă constituie însă o apărare de fond (iar nu o excepție procesuală de procedură sau de fond ), legalitatea unui act administrativ.

116

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Remarcăm că practic se revine la soluția utilizată prima dată în perioada interbelică, în care instanța, indiferent de natura cauzei supusă judecății, era competentă să judece excepția de nelegalitate ridicată în fața sa, sens în care doctrina de drept administrativ interbelică susținea că: „instanțele judecătorești ordinare nu se pot pronunța asupra ilegalității unui regulament pe cale de acțiune principală. Instanțele ordinare pot însă să se pronunțe asupra ilegalității unui act administrativ de autoritate și deci asupra unui regulament pe cale de excepție, adică ilegalitatea nu formează obiectul principal al procesului, ci ea se propune și se examinează în mod incidental." Totuși, nu se poate omite că actuala procedură de soluționare a excepției de nelegalitate de către instanța învestită cu judecarea litigiului pe fond este simplificată, ceea ce poate atrage accelerarea soluționării litigiului, cunoscut fiind că, deși prin soluția adoptată inițial de legiuitor s-a încercat stipularea unor termene foarte scurte, care să determine o accelerare a procesului de contencios administrativ, practica judecătorească a demonstrat prelungirea nejustificată a litigiilor în care s-a invocat excepția de nelegalitate a unui at administrativ. Un alt aspect necesar a fi clarificat este cel al participării emitentului actului administrativ în proces. Astfel, doctrina anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007 opina în sensul că, în litigiul care are ca obiect excepţia de nelegalitate nu este obligatorie participarea autorităţii care a emis actul atacat, această opinie fiind evident fundamentată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 în forma de redactare iniţială care prevedeau la art. 4 alin. 2 obligativitatea de a se cita în litigiile având ca obiect excepţia de nelegalitate doar părţile în proces. Practica judiciară s-a pronunţat însă chiar şi în acest context legislativ prin soluţii contrare opiniei expuse anterior iar prin Legea nr. 262/2007 s-a introdus în mod expres necesitatea citării părţilor şi a emitentului actului administrativ. Remarcăm însă că, în actuala formă de redactare după modificările survenite prin Legea nr. 76/2012, art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu face nici o referire la obligativitatea citării emitentului actului contestat pe calea excepției de nelegalitate. Considerăm însă că, prin prisma prevederilor art. 28 alineat 1 din Legea nr. 554/2004 devin aplicabile prevederile art. 153 alin. 1 din Codul de procedură civilă care dispune următoarele: “Instanţa poate hotărî asupra unei cereri numai dacă părţile au fost citate ori s-au prezentat, personal sau prin reprezentant, în afară de cazurile în care prin lege se dispune altfel.” Evident, instanțele vor decide dacă în cazul excepției de nelegalitate art. 153 alin. 1 din Codul de procedură civilă trebuie interpretat restrictiv în sensul că vor fi citate doar părțile în litigiul de fond, sau în sens larg, ceea ce ar impune și citarea emitentului actului contestat în procedura de soluționare a acestei excepții. Soluţia instanţei de contencios administrativ pronunțată pe calea excepției de nelegalitate poate fi atacată odată cu fondul, fie că instanța s-a pronunțat printr-o încheiere interlocutorie (art. 4 alineat 2 teza II din Legea nr. 554/2004), fie că s-a pronunțat prin însăși hotărârea prin care a judecat fondul cauzei (art. 4 alineat 2 teza I din Legea nr. 554/2004).

III.7.3. Efectele excepţiei de nelegalitate Conform prevederilor art. 4 alineat 3 din legea nr. 554/2004 și după cum se arată şi în doctrină, admiterea excepţiei de ilegalitate atrage înlăturarea actului invocat în şi care a făcut obiectul excepţiei, prin neluarea în considerare a acestuia la soluţionarea cauzei, ceea ce echivalează cu respingerea apărării ce se baza pe actul administrativ respectivă. În acest sens, art. 4 alineat 3 din lege prevede că, în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Pe de altă parte, fiind o formă procedurală incidentă, respectiv un mijloc de apărare, este de la sine înţeles că excepţia de nelegalitate nu poate avea efecte decât între părţile acelui litigiu, inter partes litigantes.

117

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

III.7.4. Jurisprudenţă (practică judecătorească) III.7.4.1. Excepţie de nelegalitate Ordinul M.T.C.T. nr. 1702/2005. Instituirea prin ordin al ministrului transporturilor, construcţiilor şi turismului a unui tarif pentru utilizarea spaţiului aerian aferent drumurilor naţionale. Nelegalitate (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 397 din 24 ianuarie 2007) În conformitate cu prevederile art. 47 alin. (4) din O.G. nr. 43/1997, privind regimul drumurilor, pentru ocuparea zonei drumurilor prin amplasarea supraterană sau subterană a unor construcţii, instalaţii sau panouri publicitare se aplică tarife de utilizare. În raport cu această dispoziţie, este nelegală prevederea din ordinul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului nr.1702/2005, ce extinde aplicarea acestor tarife şi cazului de traversare aeriană a drumurilor naţionale. Interpretarea potrivit căreia sintagma „suprateran” se referă nu numai la aplicarea directă pe sol ci şi la aplicarea mediată, cu ajutorul stâlpilor pe care sunt montate cablurile aeriene, nu are suport legal şi nu poate fundamenta soluţia de obligare a societăţilor de cablu la plata tarifului de utilizare a drumurilor, nefiind întrunite cerinţele art. 47 alin. (4) din O.G. nr. 43/1997. Detaliere: Prin acţiunea formulată la data de 21 decembrie 2005, reclamanta Asociaţia de Comunicaţii prin Cablu a chemat în judecată Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, solicitând anularea pct.9.1 de la litera C) din anexa 4 şi pct.13 de la Nota din Anexa 4 la Ordinul nr.1702/12 decembrie 2005, prevederi care încalcă dispoziţiile art.47 alin.(4) din O.G. nr.43/1997 privind regimul drumurilor, prin instituirea unui tarif pentru utilizarea spaţiului aerian. Astfel, reclamanta a arătat că pârâtul, în calitate de administrator al drumurilor, nu poate pretinde în baza actului normativ susmenţionat, o taxă pentru fiecare metru liniar de cablu TV care traversează spaţiul aerian al drumurilor, neputându-se susţine că aceste cabluri, suspendate în aer şi fixate pe stâlpii proprietatea S.C. „Electrica” sau „Romtelecom” – societăţi care percep chirie – ar utiliza zona drumului, aşa cum este ea definită de lege. Prin sentinţa civilă nr.992 din 8 mai 2006 Curtea de Apel Bucureşti – Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal a respins acţiunea ca nefondată. Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că dispoziţiile atacate sunt emise cu respectarea legii, instalaţiile de cablu TV traversând suprateran drumurile publice – stâlpii S.C. „Electrica” făcând medierea dintre drumuri şi cabluri – aceste reţele utilizând practic zona drumurilor. Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Asociaţia de Comunicaţii prin Cablu, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie. Astfel, reclamanta a arătat că potrivit O.G. nr.43/1997 „zona drumurilor, a podurilor, pasajelor, viaductelor, tunelurilor” cuprinde numai suprafeţe de teren, neincluzând şi spaţiul aerian, împrejurare în raport de care apare ca nelegală perceperea unui tarif de utilizare pentru cablurile TV. S-a mai menţionat că susţinerea instanţei în sensul că sintagma „suprateran” se referă nu numai la aplicarea directă pe sol ci şi la aplicarea mediată, cu ajutorul stâlpilor pe care sunt montate cablurile aeriene nu are suport legal, în raport de înţelesul real al noţiunii de „zonă a drumurilor”, astfel cum este definită prin O.G. nr.43/1997. Reclamanta a mai criticat încheierea şi sub aspectul respingerii celui de-al doilea capăt de cerere, neputându-se impune încheierea unui contract de utilizare a zonei drumului, în condiţiile în care prin amplasarea cablurilor TV pe stâlpii aparţinând S.C. „Electrica” sau „Romtelecom” se foloseşte spaţiul aerian şi nu zona drumurilor. Analizând actele şi lucrările dosarului în raport de motivele invocate şi de prevederile

118

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

art.304 şi 3041 C.proc.civ., Curtea a constatat că recursul este fondat, urmând a fi admis şi a se dispune admiterea acţiunii. Astfel, potrivit O.G. nr.43/1997 privind regimul drumurilor, art.14-17, zona drumului public cuprinde ampriza, zonele de siguranţă şi zonele de protecţie. Ampriza este definită ca suprafaţă de teren ocupată de elementele constructive şi anume: parte carosabilă, trotuar, piste pentru ciclişti, acostamente, şanţuri, rigole, talazuri, şanţuri de gardă, ziduri de sprijin şi alte lucrări de artă. Ordonanţa defineşte şi zonele de siguranţă ca fiind suprafeţele de teren situate de o parte şi de alta a amprizei drumului precum şi zonele de protecţie ca fiind suprafeţele de teren situate de o parte şi de alta a zonelor de siguranţă. Acelaşi act normativ prevede la art.47 alin. (4) că pentru ocuparea zonei drumurilor, prin amplasarea supraterană sau subterană a unor construcţii, instalaţii sau panouri publicitare se aplică tarife de utilizare. Prin Ordinul nr.1702/2005 al Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, emis în baza O.G.nr.43/1997, privind aprobarea unor tarife aplicate de Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România S.A. s-a prevăzut în anexa 4 lit.C) – amplasări de cabluri şi conducte – pct.9 – amplasări de cabluri electrice, telefonice, TV – perceperea unui tarif şi pentru cazul de traversare aeriană – pct.9.1. În raport de textele legale susmenţionate, Curtea constată că este întemeiată susţinerea reclamantei în sensul că prin amplasarea cablurilor de televiziune prinse de stâlpi nu se utilizează zona drumurilor, cablurile fiind suspendate în aer şi folosind spaţiul aerian, zonă ce nu se află în administrarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. Instanţa a reţinut greşit sensul termenului „suprateran”, această noţiune însemnând „care se află aşezat pe pământ”. Ordonanţa nr.43/1997, prevăzând aplicarea unor tarife de utilizare a zonei drumurilor, se referă exclusiv la amplasarea supraterană sau subterană a construcţiilor sau instalaţiilor, neputându-se extinde această taxă şi la zona spaţiului aerian unde sunt suspendate cablurile TV montate pe stâlpii S.C. „Electrica”sau „Romtelecom”, societăţi cărora de altfel, reclamanta le plăteşte chirie. Cât priveşte susţinerea instanţei privind „aplicarea mediată” prin intermediul stâlpilor, aceasta nu are suport legal şi nu poate fundamenta soluţia de obligare a societăţilor de cablu la plata tarifului de utilizare a drumurilor, nefiind întrunite cerinţele art.47 alin.(4) din O.G. nr.43/1997. În consecinţă, Curtea reţine ca fiind întemeiată cererea reclamantei de anulare a prevederilor pct.9.1 lit.C) din anexa 4 a Ordinului nr.1702/2005. În consecinţă, reclamanta nedatorând taxa pentru amplasarea reţelei aeriene de cablu TV, nu poate fi nici obligată să încheie un contract de utilizare a drumurilor, situaţie în care Curtea va admite şi cel de-al doilea capăt de cerere, în sensul anulării pct.13 din Nota anexei 4 a Ordinului nr.1702/2005. Pentru motivele arătate mai sus, Curtea, admiţând recursul, a casat sentinţa şi a admis acţiunea astfel cum a fost formulată.

III.8. Dispoziţii derogatorii de la prevederile Legii nr. 554/2004 cuprinse în legi speciale III.8.1. Dispoziţii derogatorii cuprinse în Codul vamal Codul vamal al României se aplică schimbului de mărfuri şi bunuri dintre România şi alte ţări, reglementările vamale cuprinse în acest cod aplicându-se în mod uniform pe întreg 119

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

teritoriul vamal al României, în măsura în care nu există dispoziţii contrare prevăzute în acordurile şi convenţiile internaţionale la care România este parte. Activitatea autorităţii vamale se exercită prin: a) Autoritatea Naţională a Vămilor; b) direcţiile regionale vamale; c) birourile vamale; în cadrul birourilor vamale se pot înfiinţa puncte vamale. Autoritatea vamală exercită, în cadrul politicii vamale a statului, atribuţiile conferite prin reglementările vamale pentru realizarea controlului vamal al mărfurilor introduse sau scoase din ţară. Controlul vamal se efectuează la birourile şi punctele vamale de către personalul autorităţii vamale, sub îndrumarea şi controlul direcţiilor regionale vamale şi ale Autorităţii Naţionale a Vămilor. Concret, autoritatea vamală are dreptul să efectueze controlul vamal al mijloacelor de transport şi al mărfurilor, precum şi al bunurilor şi valorilor aparţinând persoanelor fizice, prezentate la introducerea sau la scoaterea lor din ţară. În relaţia cu autorităţile vamale, persoanele interesate : - au dreptul de a-şi desemna un reprezentant pentru a întocmi actele şi a îndeplini formalităţile prevăzute în reglementările vamale ; - pot solicita autorităţii vamale să ia decizii privind aplicarea reglementărilor vamale, având şi obligaţia corelativă de a furniza toate informaţiile şi documentele necesare acestei autorităţi pentru a se pronunţa. Actul administrativ emis de către autorităţile vamale se numeşte decizie, care, astfel cum este definită de Codul vamal (art. 4 punct 9), reprezintă orice act oficial al autorităţii vamale privind reglementările vamale, referitor la un anumit caz, care produce efecte juridice asupra uneia sau mai multor persoane identificate ori identificabile, inclusiv informaţiile tarifare obligatorii şi informaţiile obligatorii în materie de origine. Aceasta se adoptă şi se comunică solicitantului în termenele prevăzute prin regulamentul vamal sau prin alte acte normative. Dacă decizia se emite ca urmare a unei solicitări scrise, aceasta se adoptă în cadrul termenului legal, calculat de la data la care cererea este primită de autoritatea vamală, şi se comunică în scris solicitantului. Termenul prevăzut poate fi depăşit când autoritatea vamală se află în imposibilitatea de a-l respecta. Într-o astfel de situaţie autoritatea vamală informează solicitantul, anterior expirării termenului, asupra motivelor care justifică depăşirea acestuia, precum şi cu privire la noul termen apreciat ca fiind necesar pentru adoptarea deciziei. Deciziile adoptate de autoritatea vamală în scris trebuie să menţioneze motivele pe care se întemeiază şi să facă trimitere la dreptul de introducere a unei acţiuni prevăzute în prezentul cod. Cu excepţia cazurilor prevăzute de lege, deciziile autorităţii vamale sunt puse în aplicare de la data adoptării. Codul vamal prevede o situaţie în care autorităţile vamale pot anula ele însele deciziile emise, respectiv când decizia a fost luată pe baza unor informaţii eronate sau incomplete, cu îndeplinirea următoarelor condiţii : a) dacă solicitantul a ştiut sau ar fi trebuit să ştie că informaţiile erau eronate sau incomplete, b) dacă decizia emisă nu ar fi fost luată în cazul în care informaţiile ar fi fost corecte şi complete, c) decizia să fi fost favorabilă persoanei interesate. Anularea se comunică de autoritatea vamală persoanei căreia i s-a adresat şi produce efecte de la data adoptării deciziei anulate. Potrivit dispoziţiilor art. 36 din Codul vamal, prin derogare de la prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, o decizie favorabilă persoanei interesate este revocată sau modificată, în alte cazuri decât cele anterior menţionate, în următoarele situaţii : 1. dacă nu au fost sau nu mai sunt îndeplinite una ori mai multe condiţii prevăzute pentru emiterea acesteia,

120

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

2.

când persoana căreia îi este adresată nu îndeplineşte o obligaţie ce îi revine prin această decizie. Revocarea sau modificarea deciziei se comunică persoanei căreia i se adresează şi produce efecte de la data aducerii la cunoştinţă. În cazuri excepţionale, când interesele legitime ale persoanei o cer, autoritatea vamală poate amâna data aplicării revocării sau modificării, aceste situaţii excepţionale fiind detaliate în regulamentul vamal. În opinia noastră este evident că, dispoziţiile Codului vamal cuprinse în art. 36 conţin dispoziţii derogatorii raportat la prevederile art. 1 aliniat 6 din Legea nr. 554/2004, care dispun în sensul că, dacă actul a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, acesta nu mai poate fi revocat de către autoritatea emitentă a actului, acesteia rămânându-i doar posibilitatea legală de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu o cerere de anulare a actului administrativ care nu mai poate fi revocat. Ca urmare, remarcăm că, în cazul deciziilor adoptate potrivit Codului vamal, legiuitorul a înţeles să instituie un regim derogatoriu de la prevederile Legii nr. 554/2004, prin enumerarea expresă a cazurilor în care autoritatea emitentă a actului poate să-şi revoce propriul act, fiind evident, în opinia noastră, că dispoziţiile speciale cuprinse în cod se completează în mod corespunzător cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004. La această concluzie, ne conduc, de altfel, şi dispoziţiile art. 266 şi următoarele din Codul vamal, care reglementează dreptul persoanei interesate de a formula acţiune pe calea contenciosului administrativ, formulată ca atare în temeiul Legii nr. 554/2004, împotriva : a) deciziilor care o privesc direct, luate de autoritatea vamală cu privire la aplicarea reglementărilor vamale, b) tăcerii autorităţilor vamale, concretizată în lipsa unui răspuns în termenul legal la solicitarea unei persoane de a i se emite o decizie cu privire la aplicarea reglementărilor vamale. Ca regulă, plângerea prealabilă nu suspendă executarea deciziei contestate. Cu titlu de excepţie, autoritatea vamală poate suspenda, total sau parţial, executarea deciziei contestate până la soluţionarea plângerii prealabile, în următoarele două situaţii: - când are motive întemeiate să considere că decizia contestată nu respectă reglementările vamale, - când poate fi produs persoanei interesate un prejudiciu irecuperabil.

III.8.2. Dispoziţii derogatorii cuprinse în Codul de procedură fiscală Codul de procedură fiscală reglementează : - drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale privind administrarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat şi bugetelor locale, prevăzute de Codul fiscal ; - administrarea drepturilor vamale, - administrarea creanţelor provenind din contribuţii, amenzi şi alte sume ce constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit legii, în măsura în care prin lege nu se prevede altfel. Prin administrarea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat se înţelege ansamblul activităţilor desfăşurate de organele fiscale în legătură cu: a) înregistrarea fiscală; b) declararea, stabilirea, verificarea şi colectarea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat; c) soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative fiscale. Soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative-fiscale precum şi posibilitatea de atacare a deciziilor emise în soluţionarea contestaţiilor la instanţa

121

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

judecătorească de contencios administrativ competentă alcătuiesc ceea ce se numeşte contenciosul administrativ-fiscal. Potrivit prevederilor art. 215 alineat 2 din Codul de procedură fiscală, contribuabilul are dreptul de a cere suspendarea executării actului administrativ fiscal, în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare. Având în vedere subiectul de analiză abordat, de remarcat sunt dispoziţiile cuprinse în teza a doua a art. 185 alin. 2 din Cod, care dispune, prin derogare de la dispoziţiile Legii nr. 554/2004, că instanţa competentă poate suspenda executarea, dacă se depune o cauţiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate, iar în cazul cererilor al căror obiect nu este evaluabil în bani, o cauţiune de până la 2.000 lei.

122

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Capitol IV RĂSPUNDEREA IN DREPTUL ADMINISTRATIV

IV.1. Considerente generale Răspunderea ca fenomen social are un caracter complex. Cuvântul “răspundere”, ce derivă din latinescul “respondere”, în jurisprudenţă e utilizat cu sensul de “a răspunde de faptele sale”, dar în acelaşi timp şi “a plăti la rândul său”. Răspunderea juridică este o instituţie a dreptului, alcătuită din ansamblul normelor care vizează exercitarea constrângerii de către stat prin aplicarea sancţiunilor juridice persoanelor care încalcă ordinea de drept. Răspunderea ca fenomen social-juridic, are ca finalitate atât autoreglarea sistemului social, cât şi condamnarea, dezaprobarea faptei dereglatoare, în scopul corijării atitudinii viitoare a autorului ei, formării spiritului său de responsabilitate. De asemenea, în doctrină răspunderea juridică se mai defineşte ca acea formă a răspunderii sociale apărută prin încălcarea normelor de drept printr-un fapt ilicit şi care determină suportarea consecinţelor corespunzătoare în persoana celui vinovat în vederea restabilirii ordinii de drept încălcate, inclusiv prin utilizarea forţei de constrângere a statului. După forma în care este stabilită răspunderea juridică poate fi: - judiciară (civilă, penală, administrativă, disciplinară); - administrativă (disciplinară, patrimonială, contravenţională); - de dreptul muncii, etc. Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care intervine, de regulă, prin încălcarea normelor dreptului administrativ, fiind o formă proprie şi distinctă de răspundere juridică specifică acestei ramuri de drept. Răspunderea administrativă, ca formă a răspunderii juridice, are un caracter complex, presupunând mai multe părţi şi elemente necesare şi obligatorii, în lipsa cărora nu putem vorbi de fenomenul răspunderii administrative. În doctrină se evidenţiază în structura răspunderii administrative următoarele elemente: • temeiul răspunderii administrative; • subiectele; • condiţiile aplicării; • măsurile de constrângere administrativă (sancţiunile); • procedura de aplicare a răspunderii administrative. Având în vedere elementele răspunderii administrative, în doctrină se defineşte constrângerea administrativă ca reprezentând totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei publice, în temeiul legii şi cu folosirea puterii publice, în scopul de a preveni săvârşirea de fapte antisociale, de a sancţiona comiterea unor asemenea fapte, de a apăra drepturile şi libertăţile cetăţenilor, de a asigura executarea obligaţiilor acestora şi de a pune în executare obligaţii dispuse de autorităţi publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere. Aceeaşi autoare accentuează asupra distincţiei între noţiunea de răspundere şi cea de constrângere, dintre care menţionăm următoarele: - dacă răspunderea este atrasă de săvârşirea unei fapte antisociale, constrângerea poate interveni şi în absenţa unei forme de ilicit; - din punctul de vedere al scopului, dacă răspunderea are ca obiective restabilirea ordinii de drept încălcate respectiv eliminarea posibilităţii de a se mai produce pe viitor fapta antisocială (prevenirea), constrângerea îşi propune fie menţinerea ordinii de drept fie restabilirea acesteia, rolul preventiv al oricărei măsuri de constrângere fiind subînţeles; - sub aspectul modului de acţiune, orice formă de răspundere se obiectivează prin

123

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

intermediul unei acţiuni de constrângere, reciproca nefiind adevărată. Mai mult, se distinge între: → subiectul activ al faptei care este autorul acesteia, persoană fizică sau juridică, respectiv făptuitorul şi care în procesul de tragere la răspundere juridică devine subiect pasiv al răspunderii; →subiectul activ al răspunderii care este autoritatea publică faţă de care se răsfrâng consecinţele faptei şi în a cărei competenţă intră tragerea la răspundere a făptuitorului şi care aplică în consecinţă sancţiunea; acesta prezintă, în raport cu fapta, subiectul pasiv al acesteia. În cele ce urmează vom trata cele trei forme ale răspunderii administrative, respectiv: • răspunderea administrativ-disciplinară; • răspunderea contravenţională; • răspunderea administrativă patrimonială (materială).

IV.2. Răspunderea administrativă administrativ/disciplinară)

tipică

(răspunderea

IV.2.1. Consideraţii generale privind răspunderea administrativdisciplinară. Abaterea disciplinară Raportul juridic în care apare răspunderea disciplinară a funcţionarului public este un raport juridic de drept public specific dreptului administrativ, reglementat de principiile şi normele dreptului administrativ, respectiv raportului juridic de subordonare ierarhică. Natura juridică a răspunderii disciplinare a funcţionarului public trebuie definită prin raportare la natura raportului juridic ce se naşte între Stat şi autoritatea administrativă pe de o parte şi funcţionarul public, pe de altă parte. Răspunderea administrativ-disciplinară reprezintă prima formă de răspundere specifică dreptului administrativ, ea intervenind pentru săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma abaterii disciplinare. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 65 din Statutul funcţionarilor publici aprobat prin Legea nr. 188/1999, republicată , ”încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora” (art. 77 alin. 1 din lege). Constituie abateri disciplinare următoarele fapte: a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;

124

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici.

IV.2.2. Sancţiunile disciplinare. Individualizare şi aplicare Potrivit dispoziţiilor art.77 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, sancţiunile disciplinare sunt: a) mustrare scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an; e) destituirea din funcţia publică. La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de: - cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile legii. Termenul de aplicare al sancţiunilor disciplinare este de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii acesteia. Cu excepţia sancţiunii disciplinară a mustrării scrise care se poate aplica direct de către persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică, toate celelalte sancţiunile disciplinare prevăzute de lege se aplică de persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică, la propunerea comisiei de disciplină, după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public, consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară şi ca infracţiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea clasării ori renunţării la urmărirea penală sau până la data la care instanţa judecătorească dispune achitarea, renunţarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei sau încetarea procesului penal (art. 77 alineat 6 din Legea nr. 188/1999, republicată).

IV.2.3. Comisiile de disciplină Potrivit dispoziţiilor art. 79 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicată, pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare şi propunerea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice se constituie comisii de disciplină. Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, precum şi componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura de lucru ale acestora sunt stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, cum modificările şi completările ulterioare. Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007, comisia de disciplină are în componenţă 3 membri titulari, funcţionari publici definitivi numiţi în funcţia publică pe perioadă nedeterminată, care sunt desemnaţi după cum urmează: - doi membri sunt desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, - al treilea membru este desemnat, după caz, de organizaţia sau organizaţiile sindicale reprezentative ori de majoritatea funcţionarilor publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt

125

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

organizaţi în sindicat. Alegerea reprezentanţilor funcţionarilor publici se face prin vot secret. Comisia de disciplină este coordonată de un preşedintele care se alege prin votul secret al membrilor titulari, dintre aceştia. Pentru fiecare membru titular al comisiei de disciplină se desemnează câte un membru supleant. Membrul supleant îşi desfăşoară activitatea în absenţa membrului titular corespunzător din comisia de disciplină, în cazul suspendării mandatului membrului titular corespunzător, respectiv în cazul în care mandatul acestuia a încetat înainte de termen, în condiţiile prezentei hotărâri. Membrii titulari şi membrii supleanţi ai comisiei de disciplină se numesc pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului. Comisia de disciplină are un secretar titular şi un secretar supleant, numiţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului. Secretarul titular al comisiei de disciplină şi secretarul supleant nu sunt membri ai comisiei de disciplină. Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5 înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului de resort. De asemenea, pentru analizarea şi propunerea modului de soluţionare a sesizării privitoare la faptele secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale sesizate ca abateri disciplinare sunt constituite prin lege comisii de disciplină într-o componenţă specială, derogatorie de la prevederile art. 4 alin. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007, după cum urmează: - pentru analizarea şi propunerea modului de soluţionare a sesizării privitoare la faptele secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale, comisia de disciplină se constituie prin ordin al prefectului şi este compusă din subprefectul care are atribuţii în domeniul verificării legalităţii, secretarul judeţului, respectiv secretarul municipiului Bucureşti şi un membru desemnat de majoritatea secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale din judeţul respectiv; - pentru analizarea şi propunerea modului de soluţionare a sesizării privitoare la faptele secretarilor judeţelor şi ale secretarului municipiului Bucureşti se constituie la nivel naţional, prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici , comisia de disciplină compusă din un funcţionar public din cadrul ministerului de resort, un funcţionar public din cadrul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi un secretar al judeţului, desemnat de majoritatea secretarilor judeţelor şi de secretarul municipiului Bucureşti. Potrivit dispoziţiilor art. 21 din Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007, atribuţiile comisiei de disciplină sunt: A. administrative a) alege preşedintele comisiei de disciplină, în condiţiile prezentei hotărâri; b) primeşte sesizările şi toate documentele care îi sunt adresate, după ce au fost înregistrate de secretarul comisiei de disciplină; c) întocmeşte procese-verbale, în condiţiile prezentei hotărâri; d) întocmeşte rapoarte, în condiţiile prezentei hotărâri; e) întocmeşte orice alte înscrisuri în condiţiile prezentei hotărâri; B. funcţionale a) efectuează procedura de cercetare administrativă a faptei sesizate ca abatere disciplinară; b) propune sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz, propune clasarea sesizării în condiţiile prezentei hotărâri, cu votul majorităţii membrilor comisiei; c) propune menţinerea sau anularea sancţiunii disciplinare a mustrării disciplinare, în cazul în care aceasta a fost contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. În termen de 10 zile calendaristice de la data primirii raportului comisiei de disciplină, persoana care are competenţa legală de a aplica sancţiunea disciplinară va emite actul administrativ de sancţionare (art. 50 alin. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007). În cazul în care persoana care are competenţa legală de a aplica sancţiunea disciplinară aplică

126

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

o altă sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină, are obligaţia de a motiva această decizie. Sub sancţiunea nulităţii absolute, actul administrativ de sancţionare va cuprinde în mod obligatoriu: a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară; b) temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară; c) motivul pentru care a fost aplicată o altă sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină; d) termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată; e) instanţa competentă la care poate fi contestat actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară. La actul administrativ de sancţionare se anexează raportul comisiei de disciplină, sub sancţiunea nulităţii absolute. Actul administrativ de sancţionare se comunică în termen de maximum 5 zile calendaristice de la expirarea termenului de 10 zile calendaristice prevăzut de lege a) compartimentelor cu atribuţii în domeniul resurselor umane din cadrul instituţiei sau autorităţii publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară; b) comisiei de disciplină care a elaborat şi transmis raportul; c) funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară; d) persoanei care a formulat sesizarea. Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare (art. 80 din Legea nr. 188/2999, republicată, art. 51 din Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007).

IV.2.4. Cazierul administrativ. Radierea sancţiunilor disciplinare Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează (art. 81 alin. 1 din Legea nr. 1888/1999, republicată), act care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii. Cazierul administrativ este necesar în următoarele cazuri: a) desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor publici; b) desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină; c) desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară; d) ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei funcţionarilor publici de conducere; e) în orice alte situaţii prevăzute de lege. Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea: a) funcţionarului public interesat; b) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; c) preşedintelui comisiei de disciplină; d) altor persoane prevăzute de lege. Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, după cum urmează: - mustrarea scrisă se radiază în termen de 6 luni de la aplicare; - sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 77 alin. 3 lit. b, c şi d se radiază în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate; - sancţiunea destituirii din funcţia publică se radiază în termen de 7 ani de la aplicare.

127

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

Cu excepţia sancţiunii destituirii din funcţia publică, radierea sancţiunilor disciplinare se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.

IV.3. Răspunderea contravenţională

IV.3.1. Considerente generale privind contravenţiile. Cadrul normativ în materie Răspunderea contravenţională este doar o formă a răspunderii administrative, „contravenţia fiind la ora actuală o formă de manifestare a ilicitului administrativ, forma cea mai gravă a acestuia, iar „regimul său juridic este în mod preponderent, un regim al dreptului administrativ". Răspunderea în discuţie este individuală şi personală, ca şi răspunderea penală sau cea disciplinară, de exemplu. Aceasta înseamnă că persoana care este subiect activ al contravenţiei răspunde în nume propriu - şi că această răspundere nu este transmisibilă. În timp evoluţia răspunderii administrativ-contravenţionale a fost privită şi reglementată în mod diferit. Astfel, iniţial, contravenţiile erau reglementate în cadrul materiei penale, ca o formă a ilicitului penal, care distingea: crime, delicte şi contravenţii (după Codul Penal francez de la 1810). Prin Decretul nr. 184/1954 contravenţiile au fost scoase din rândul infracţiunilor şi trecute în cel al abaterilor cu caracter administrativ. În prezent contravenţiile nu mai sunt fapte ce cad sub incidenţa Codului Penal, ci constituie o materie juridică aparte –„materia contravenţiilor”, care consideră abaterile de la anumite dispoziţii legale ca fiind contravenţii şi nu infracţiuni. Latura obiectivă a contravenţiei o formează acţiunea sau inacţiunea producătoare a urmărilor socialmente periculoase sau care ameninţă, pun în pericol, anumite valori şi care este prevăzută ca ilicită în actul normativ de stabilire a contravenţiei. Acţiunea ilicită constă în comiterea unei fapte prohibite de norma de drept, de exemplu, organizarea şi desfăşurarea de adunări publice nedeclarate. Subiectul contravenţiei este reprezentat de persoanele ce sunt părţi ale raportului juridic contravenţional de conflict, adică persoanele implicate în comiterea contravenţiei, prin săvârşirea acesteia sau prin suportarea consecinţelor sale. Răspunderea contravenţională, spre deosebire de alte forme de răspundere juridică (de pildă, cea disciplinară) prezintă particularitatea că pot fi sancţionate nu numai persoanele fizice, ci şi cele juridice. Actul normativ român în materie este Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede la art. 1 că, constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. De asemenea, în materia răspunderii contravenționale a funcționarilor publici, art. 83 din Legea nr. 188/1999, republicată, dispune că, această formă de răspundere a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat.

128

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

IV.3.2.Caracteristicile contravenţiei Din definiţia contravenţiei reiese că elementele sau trăsăturile ce caracterizează o contravenţie sunt următoarele: - este o faptă săvârşită cu vinovăţie; - această faptă lezează valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală (pericolul social al infracţiunii); - este o faptă stabilită prin actele normative emise de organele competente.

IV.3.2.1. Fapta săvârşită cu vinovăţie Conform dispoziţiilor art. 19 din Codul penal, există vinovăţie atunci când fapta care prezintă pericol social este săvârşită cu intenţie sau din culpă. Şi în materie contravenţională, prin vinovăţie se înţelege starea de conştiinţă a făptuitorului în momentul încălcării unei dispoziţii legale, a cărei nesocotire este considerată contravenţie. Ca şi în dreptul penal, vinovăţia constituie latura subiectivă a contravenţiei; „ea este un act de conştiinţă care implică în primul rând un factor intelectiv şi apoi unul volitiv, deci un proces de conştiinţă şi apoi unul de voinţă, conştiinţa fiind premisa voinţei".

IV.3.2.2. Fapta lezează valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală (fapta prezintă pericol social) Prin conţinutul ei, contravenţia exprimă un pericol social propriu, consecinţă a încălcării unei norme obligatorii de comportament. Ca urmare, ea nu are nici o legătură cu infracţiunea sau cu o altă faptă antisocială, de orice natură ar fi aceasta. Având autonomie legală, inclusiv de tratament sancţionator, contravenţia nu poate fi transformată, indiferent în ce condiţii ar fi săvârşită, într-o altă faptă antisocială cu o altă caracterizare juridică. Pericolul social reprezintă acea trăsătură esenţială care indică măsura în care fapta contravenţională aduce atingere uneia dintre valorile sau relaţiile sociale ocrotite printr-un act normativ şi pentru respectarea căruia legea prevede necesitatea aplicării unei forme de constrângere, respectiv cea a sancţiunii contravenţionale. Spre deosebire de infracţiune, totuşi, contravenţia prezintă un grad de pericol social mai redus. Acest grad de pericol se stabileşte de legiuitor, atunci când reglementează unele fapte ca fiind infracţiuni, iar altele ca fiind contravenţii.

IV.3.2.3. Contravenţia este prevăzută şi sancţionată prin acte normative emise de organele competente Existenţa unei contravenţii şi a răspunderii contravenţionale sunt excluse dacă fapta nu este calificată astfel şi nu este stabilită sancţiunea în ipoteza săvârşirii ei. Este ceea ce a fost denumită în literatura de specialitate ca reprezentând legalitatea stabilirii şi sancţionării contravenţiilor. Principiul legalităţii contravenţiei şi sancţiunilor contravenţionale este consacrat în art. 1 şi art. 3 din O.G. nr. 2/2001. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 1 din O.G. nr. 2/2001, contravenţia este stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a Consiliului Judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Domeniile de activitate în care se pot stabili şi sancţiona contravenţii sunt diferite în funcţie de organul emitent al actelor normative respective. În acest sens, prin art. 2 din O.G. nr. 2/2001 se prevede că prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate. Autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene pot stabili şi sancţiona contravenţii numai în domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului. Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona

129

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

contravenţii. Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii cu nesocotirea regulilor de mai sus, sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanţa de contencios administrativ competentă, la cererea oricărei persoane interesate.

IV.3.3. Cauze care înlătură caracterul ilicit al faptei contravenţionale Legea admite că în prezenţa unor stări, situaţii, cazuri, împrejurări etc., caracterul contravenţional obişnuit al unei fapte să fie în mod excepţional îndepărtat. Este vorba de cauzele care înlătură caracterul contravenţional al unor fapte ilicite. In acest sens, art. 11 din O.G. nr. 2/2001 prevede: caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită (alin. 1). Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional (alin. 2). Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de judecată (alin. 5). Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei sunt, în principiu, aceleaşi cu cele care înlătură caracterul penal al faptei, respectiv: legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică şi constrângerea morală, cazul fortuit, iresponsabilitatea, minoritatea făptuitorului, eroarea de fapt, precum şi beţia. Singura cauză care înlătură răspunderea contravenţională este prescripţia. Astfel, prin O.G. nr. 2/2001 se reglementează două categorii de prescripţii: prescripţia aplicării sancţiunii (art. 13) şi prescripţia executării sancţiunii (art. 14).

IV.3.4. Stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor Potrivit dispoziţiilor art. 2 din OG nr. 2/2001, contravenţiile pot fi stabilite şi sancţionate: 1. prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului, care pot stabili si sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate; 2. prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene care stabilesc şi sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în masura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului. Astfel, consiliile locale şi judeţene precum şi consiliile locale ale sectoarelor municipiului București pot stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spatiilor din jurul blocurilor de locuințe, precum si a terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere. Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori. Pot fi agenți constatatori: - primarii, 130

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

ofiţerii si subofiţerii din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, special abilitaţi (constată contravenţii privind apărarea ordinii publice, circulaţia pe drumurile publice, regulile generale de comerţ, vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentar şi nealimentar, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului); persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale. Primarii constată contravenţiile stabilite prin actele normative emise de organele locale pentru probleme de interes local, precum şi contravenţiile la dispoziţiile privind: - apărarea liniştii şi ordinii publice; - regulile generale de comerţ, circulaţia, vânzarea şi transportul; - alimentelor şi a produselor alimentare; - întreţinerea drumurilor naţionale; - executarea lucrărilor edilitare; - regimul construcţiilor; - regimul lucrărilor de îmbunătăţiri funciare; - folosirea fondului de stat; - prevenirea şi combaterea epidemiilor; - domeniul silvic; - domeniul vânătoresc sau cinegetic; - domeniul piscicol. Poliţiştii au dreptul să constate contravenţiile la dispoziţiile legale privind apărarea ordinii şi liniştii publice, la normele de convieţuire socială, în cazul contravenţiilor rutiere, (potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 195/ 2002), precum şi în celelalte domenii de activitate ce intră în atribuţiile poliţiei. În plus, la fel ca şi primarii, poliţiştii pot să constate contravenţiile din celelalte sectoare de activitate legate de regulile de comerţ, circulaţia mărfurilor, întreţinerea drumurilor, regimul construcţiilor, vânătoarea şi pescuitul etc. Această enumerare nu este însă limitativă. Prin acte normative emise de organele competente vor putea fi stabilite şi alte contravenţii, în alte domenii, pe care organele de poliţie au dreptul să le constate. După ce agentul constatator a luat cunoştinţă despre o încălcare a dispoziţiilor legale, el trebuie să procedeze la constatarea acesteia, stabilind în prealabil dacă fapta respectivă constituie contravenţie sau infracţiune, pe baza celor observate personal, a relatărilor autorului, victimei, martorilor, precum şi a altor probe. Apoi, va proceda la stabilirea identităţii contravenientului care este obligat să prezinte buletinul de identitate, iar pentru determinarea locului de muncă şi legitimaţia de serviciu, de student sau alte acte. Trebuie, de asemenea, să stabilească împrejurările în care s-a săvârşit contravenţia, actul normativ care o prevede, dacă s-au produs pagube materiale ori sunt lucruri supuse confiscării şi dacă nu există vreo cauză care să excludă caracterul contravenţional al faptei sau răspunderea făptuitorului. Activitatea de constatare a contravenţiei se realizează şi se materializează, în final, prin încheierea unui proces-verbal, pe care agentul constatator îl poate întocmi, atât în prezenţa, cât şi în lipsa făptuitorului, pe baza constatărilor personale şi a probelor administrate de el. Acest proces-verbal, este actul administrativ prin care se individualizează fapta ilicită şi contravenientul. Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator si de contravenient. In cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor. In acest caz procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. In lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod. Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate . Nulitatea constituie sancţiunea care loveşte, în general, actele de procedură încheiate fără respectarea unor condiţii de fond şi formă, prevăzute de lege. Art. 17 din Ordonanţă, -

131

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

prevede cinci cazuri de nulitate absolută a procesului-verbal de constatare a contravenţiei. Aceste cazuri se referă la omiterea consemnării menţiunilor privind: - numele, prenumele şi calitatea agentului constatator; - numele şi prenumele contravenientului; - fapta săvârşită; - data comiterii contravenţiei; - semnătura agentului constatator. Nulitatea se constată şi din oficiu.

IV.3.5. Sancţiunile contravenţionale Răspunderea contravenţională se realizează prin aplicarea măsurilor de constrângere administrativă, denumite sancţiuni contravenţionale. Sancţiunea contravenţională este o măsură de constrângere statală aplicată în cazul săvârşirii unei contravenţii de către o persoană fizică.

IV.3.5.1.Categorii de sancţiuni Sancţiunile contravenţionale sunt prevăzute de O.G. nr. 2/2001 cât şi în alte acte normative speciale care le reglementează. Potrivit art. 5 din Ordonanţă, sancţiunile contravenţionale principale sunt: - avertismentul; - amenda contravenţională; - obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, care se poate aplica doar contravenienților persoane fizice. Sancţiunile contravenţionale complementare sunt: - confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii; - suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; închiderea unităţii; blocarea contului bancar; suspendarea activităţii agentului economic; - retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv; desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare.

IV.3.5.2. Aplicarea sancţiunii Regula generală, stabilită de art. 21 din O.G. nr. 2/2001, este aceea că agentul constatator care constată săvârşirea contravenţiei este cel care aplică şi sancţiunea. Plin derogare de la regula sus-menționată, unele acte normative prevăd alte organe competente să aplice sancţiunea decât cele care au constatat contravenţia. De pildă, conform art. 27 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, contravenţiile prevăzute de această lege se constată de către: - compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, pentru faptele săvârşite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului Bucureşti, potrivit competenţelor de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare; - organele de control ale consiliului judeţean, pentru faptele săvârşite pe teritoriul judeţului respectiv, şi, după caz, de către cele ale municipiului Bucureşti. Procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, încheiate de organele de control ale administraţiei publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului unităţii administrativ-teritoriale

132

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

sau al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază s-a săvârşit contravenţia (art. 27 alin.5 din Legea nr. 50/1991, republicată). Prin urmare, indiferent dacă se aplică direct de agentul constatator sau de o altă persoană, prin rezoluţie, sancţiunea trebuie hotărâtă de un organ competent şi sub aspect teritorial. Ca urmare, o contravenţie, prevăzută, de exemplu, de Legea nr. 50/1991 nu ar putea fi constatată de organul de control şi sancţionată de conducătorul altei unităţi administrativ-teritoriale decât cea în care această faptă ilicită a fost săvârşită. Se ştie că emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent, ori persoană necompetentă face ca el să fie ilegal. Legiuitorul a lăsat posibilitatea organului competent să aprecieze asupra cuantumului sancţiunii, în limitele prevăzute de lege, ţinând însă seama de anumite criterii. In acest sens, conform art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001, sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinânduse seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal. In art. 5 din O.G. 2/2001 se mai prevede că: - sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite (alin. 5). - sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei (alin. 6). - pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare (alin. 7). Art. 16 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 dispune că procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde, în mod obligatoriu, între altele, posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate. - Potrivit art. 28 din acelaşi act normativ, contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal. în actul normativ de stabilire a contravenţiilor această posibilitate trebuie menţionată în mod expres. Prin urmare, conform O.G. nr. 2/2001, dreptul contravenientului de a achita în termen de 48 ore, jumătate din minimul special al amenzii contravenţionale, în scopul încetării urmăririi contravenţionale, există numai ca o excepţie, adică numai dacă actul normativ contravenţional special prevede expres această posibilitate. În tăcerea actului normativ contravenţional special, o asemenea posibilitate este exclusă.

IV.3.6. Plângerea contravenţională Prin art. 31 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 se prevede că împotriva sancţiunii se poate face plângere. Pot formula plângere nu numai contravenientul, ci şi persoana vătămată, dar numai în ceea ce priveşte despăgubirea, şi cel căruia îi aparţin lucrurile confiscate, altul decât contravenientul, doar în ceea ce priveşte măsura confiscării (art. 31 alin. 2). De asemenea, au legitimare procesuală activă şi alte persoane, de exemplu, moştenitorii persoanei indicate drept contravenient, iar excepţia nulităţii absolute poate fi invocată de orice persoană care justifică un interes. Plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, controlul aplicării şi executării sancţiunilor contravenţionale principale şi complementare fiind de competenţa exclusivă a instanţei (art.32 aliniatele 1 și 2 din O.G. nr. 2/2001, republicată). Plângerea va trebui să cuprindă: a) numele, domiciliul sau reşedinţa petiţionarului; b) indicarea procesului-verbal care se atacă şi cine l-a emis; c) locul unde s-a reţinut că a fost săvârşită contravenţia; d) motivele în fapt şi în drept pe care se întemeiază plângerea; e) dovezile invocate în susţinerea plângerii; f) semnătura petentului. Conform legii, plângerea suspendă executarea. În cazul plângerii persoanei vătămate sau a celei căreia îi aparţin lucrurile confiscate, suspendarea operează numai în privinţa despăgubirii sau a confiscării. Suspendarea executării are loc de drept, deci în temeiul legii, rară să fie nevoie de o solicitare în acest sens. Simpla înregistrare a plângerii în termenul 133

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

legal opreşte trecerea la executarea silită a amenzii aplicate, sau dacă aceasta a fost declanşată, ea va fi sistată pe calea contestaţiei la executare. Termenul în care trebuie depusă plângerea este de 15 zile, calculat pe zile libere; el începe să curgă de la data comunicării actului de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii (art. 31 alin. 1). Potrivit prevederilor art. 34 din O.G. nr. 2/2001, instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesuluiverbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel. Apelul se soluţionează de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului iar motivarea apelului nu este obligatorie, motivele de apel putând fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Apelul suspendă executarea hotărârii judecătorești atacate.

IV.3.7. Executarea sancţiunii contravenţionale O.G. nr. 2/2001 prevede regulile privind executarea sancţiunii generale avertismentul şi amenda (art. 38 şi 39). În ceea ce privește punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale, aceasta se face astfel: a) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei în termenul prevăzut de lege; b) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri. În vederea executării amenzii, organele prevăzute la alin. 1 vor comunica din oficiu procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, neatacat cu plângere în termenul legal, în termen de 30 de zile de la data expirării acestui termen, ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti definitive prin care s-a soluţionat plângerea, în termen de 30 de zile de la data la care hotărârea a devenit definitivă, astfel: a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale în a căror rază teritorială domiciliază contravenientul persoană fizică sau, după caz, îşi are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică; b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de specialitate ale unităţilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în a căror rază teritorială îşi are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică. Conform ordonanţei, procesul-verbal neatacat în termen, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă (definitivă în accepțiunea Noului Cod de procedura civilă) prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate (art. 37). Totodată, art. 14 din O.G. nr. 2/2001 prevede că executarea sancţiunii contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de cel mult două luni de la data aplicării sancţiunii. Împotriva actelor de executare a sancţiunilor contravenţionale se poate face contestaţie la executare. Acest mijloc procedural nu este reglementat de legislaţia contravenţională; el este prevăzut de art. 712-720 din Codul de procedură civilă. Dacă admite contestaţia la executare, instanţa, ţinând seama de obiectul acesteia, după caz, va îndrepta ori anula actul de executare contestat, va dispune anularea ori încetarea executării înseşi, va anula ori lămuri titlul executoriu.

134

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

IV.5. Răspunderea administrativ-patrimonială (materială) Apărută cu peste o sută de ani în urmă, în Franţa, sub formă de contencios administrativ, a fost preluată ulterior de majoritatea ţărilor democratice, fiind tratată la capitolul din această lucrare referitor la contenciosul administrativ şi având totodată un fundament constituţional. În acest sens, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede trei forme de acţiune în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale, respectiv : - o acţiune îndreptată numai împotriva autorităţii pârâte ; - o acţiune îndreptată exclusiv împotriva funcţionarului; - o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii şi funcţionarului. În ceea ce priveşte categoria de acte care legitimează o acţiune în reparaţii şi care să antreneze în consecinţă răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice, după cum se precizează în doctrină, nu poate fi vorba decât despre aceleaşi categorii de acte administrative care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, indiferent de obiectul acţiunii. Aceeaşi autoare arată că formele răspunderii administrativ-patrimoniale sunt: 1. forme ale răspunderii patrimoniale prevăzute de lege, care au deci o consacrare expresă în Constituţia României, republicată, respectiv în Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare; 2. forme ale răspunderii patrimoniale deduse în mod implicit din principiile doctrinei şi jurisprudenţei, precum şi din unele soluţii legislative generale, fără a se bucura însă de o reglementare cu caracter de lege-cadru. Totodată, se distinge: ► o răspundere obiectivă, care intervine indiferent de vinovăţia autorităţii publice chemate să răspundă, care cuprinde: - răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare; astfel, art. 52 alin. 3 din Constituţia României, republicată, statuează că ”Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă”; - răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public; această răspundere se deduce din principiile constituţionale prevăzute la art. 16 alin. 1 şi 2 din Constituţie (principiul egalităţii tuturor în faţa legii), art. 22 din Constituţie (principiul garantării dreptului la viaţă, precum şi la integritate fizică şi psihică), drepturi care pot fi lezate prin limitele unui serviciu public, date de unele carenţe de organizare şi funcţionare ale acestuia; ► o răspundere subiectivă, care este bazată pe culpa autorităţii publice răspunzătoare, care cuprinde răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor publice şi a funcţionarului pentru pagubele materiale cauzate prin acte administrative tipice sau asimilate, astfel cum aceste sunt definite în Legea nr. 554/2004. În acest sens, remarcăm în primul rând că Statutul funcţionarului public aprobat prin Legea nr. 188/1999 republicată conţine prevederi care antrenează răspunderea administrativ-patrimonială a funcţionarilor publici. Astfel, potrivit prevederilor art. 76 alin. 1 şi 2 din lege, ”Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim se poate adresa instanţei judecătoreşti, în condiţiile legii, împotriva autorităţii sau instituţiei publice care a emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. În cazul în care acţiunea se admite şi se constată vinovăţia funcţionarului public, persoana respectivă va fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituţia publică.” Având în vedere dispoziţiile alin. 3 ale aceluiaşi text de lege (art. 76 Legea nr. 188/1999) potrivit căruia ”Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta a respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea”, deducem că funcţionarul poate fi

135

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

angajat la forma de răspundere administrativ-patrimonială doar dacă şi-a exercitat atribuţiile de serviciu cu nerespectarea prevederilor legale şi a procedurilor administrative aplicabile autorităţii sau instituţiei în cauză. Potrivit prevederilor art. 16 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ”Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă.” Persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul (art.16 alin.2 din Legea nr. 554/2004), ceea ce reprezintă o altă expresie a răspunderii solidare a autorităţii publice şi funcţionarului pentru pagubele materiale cauzate prin acte administrative.

136

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ A. LITERATURĂ DE SPECIALITATE A.1. DOCTRINĂ: Alexandru, I., (coordonator), Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005 Apostol-Tofan, Dana, Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004 Bogasiu, Gabriela, Justiția actului administrativ, Editura Univerul Juridic, București, 2013 Bălan, E., Instituţii administrative, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2008 Bîrsan, G.V. , Georgescu,B., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată. Ediția a 2-a, Editura Hamangiu, București, 2008 Bîrsan G.V., Georgescu B., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată. Jurisprudenţă. Decizii ale Curţii Constituţionale. Doctrină, Editura Hamangiu, 2007 G.V. Bîrsan, B. Georgescu, Excepția de nelegalitate, Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție 2006, Editura Hamangiu, București, 2007 Dragoş, D.C, Legea contenciosului administrativ : comentarii şi explicaţii , Editura All Beck, Bucureşti, 2005 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, volumul II, ediţia a IV-a, Editura AII Beck, Bucureşti, 2005 Iorgovan, A., Noua lege a contenciosului administrativ, Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006 Petrescu, Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004 Santai, I., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, volumul II, Editura Risoprint, ClujNapoca , 2005 Tăbârcă, Mihaela, Drept procesual civil, ediția a 2-a, revizuită și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2008 Ţiclea, Al., Reglementarea contravenţiilor, ediţia a VI-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008 Vedinaș, Verginia, Drept administrativ, ediția a VIII-a, Editura Universul Juridic, București, 2014

B. LEGISLAŢIE B.1. Legislaţie europeană Parlamentul European şi Consiliul Uniunii Europene, Directiva nr. 18 din 31/03/2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. 134 din 30/04/2004 B.2. Legislaţie română 1. Constituţia României, republicată după revizuire în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 767 din 31 octombrie 2003 2. Codul de Procedură Civilă, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.

137

Emilia Lucia Cătană, Drept administrativ, partea specială

247 din 10 aprilie 2015 Codul vamal al României, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 350 din 19 aprilie 2006 4. Codul de procedură fiscală al României, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007, cu modificările și completările ulterioare 5. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul oficial al României nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare 6. Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr. 365 din 30 mai 2012 7. Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare 8. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 9. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 /08/ 2004, cu modificările și completările ulterioare 10. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările și completările ulterioare 11. Legea nr. 78/2014 privind reglementarea activităţii de voluntariat în România, publicată în Monitorul oficial al României, Partea I, nr. 469 din 26 iunie 2014 12. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare 13. Ordonanţa de urgenţă nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 29 iunie 2013 14. Ordonanţa Guvernului României nr. 2/2001, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 410/2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 268/22.04.2002, cu modificările și completările ulterioare 15. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 27/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată prin Legea nr. 486/2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 22 noiembrie 2003, cu modificările și completările ulterioare 3.

138