Politici administrativ-teritoriale in Romania moderna si contemporana [PDF]

Zitiervorschau

Lector univ. dr. Viorel STĂNICĂ

POLITICI ADMINISTRATIV-TERITORIALE ÎN ROMÂNIA MODERNĂ ŞI CONTEMPORANĂ

3

ISBN 978-606-561-026-2 © Editura Accent, 2010 Str. Dorobanţilor, nr. 98 Cluj-Napoca www.edituraaccent.ro

4

CUPRINS PREFAŢĂ ...........................................................................................................15 INTRODUCERE .................................................................................................19 I SOLUŢII LEGISLATIVE PRIVIND ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ. ASPECTE COMPARATIVE 1.1. STATELE UNITARE ....................................................................................22 1.1.1. Republica Franceză ................................................................................23 1.1.2. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord ................................23 1.2. STATELE FEDERALE..................................................................................25 1.2.1. Republica Federală Germania ................................................................25 1.2.2. Belgia ......................................................................................................27 1.3. STATELE CU STRUCTURI REGIONALE ŞI COMUNITARE PUTERNICE (STATELE REGIONALE).............................................................................28 1.3.1. Republica Italiană ..................................................................................28 1.3.2. Spania ....................................................................................................29 1.4. STATELE INTEGRATE ÎNTR-UN ANSAMBLU CU CARACTER CVASICONFEDERAL ......................................................31 1.4.1. Olanda ....................................................................................................31 1.4.2. Domeniile Coroanei Britanice................................................................32 1.5. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ A S.U.A....................33 1.6. ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ A JAPONIEI. SISTEMUL DE ADMINISTRAŢIE MINIMAL ŞI EFICIENT ......................35 1.6.1. Statul.......................................................................................................35 1.6.2. Structura autorităţilor ............................................................................35 1.6.3. Organizarea teritorială ...........................................................................36 II CONSECINŢELE POLITICILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE ÎN SECOLUL XIX 2.1. EVOLUŢIA ORGANIZĂRII ADMINISTRATIVE A TERITORIILOR ROMÂNEŞTI ................................................................38 2.1.1. Organizarea administrativă a principatelor Moldova şi Muntenia în cursul secolului al XIX-lea ................................................................38 5

2.1.2. Organizarea administrativă a Transilvaniei în secolul al XIX-lea ........44 2.1.3. Organizarea administrativ-teritorială a Basarabiei ...............................48 2.1.4. Organizarea administrativă a Bucovinei în secolul al XIX-lea .............49 2.2. POLITICI DE DEZVOLTARE A CĂILOR DE COMUNICAŢIE ÎN TERITORIILE ROMÂNEŞTI ÎN SECOLUL XIX ....................................49 2.2.1. Dezvoltarea reţelelor de drumuri ..........................................................49 2.2.2. Înfiinţarea şi dezvoltarea reţelei feroviare în teritoriile româneşti.......54 2.2.3. Navigaţia fluvială şi maritimă în secolul al XIX-lea. Dezvoltarea porturilor româneşti...........................................................56 2.3. POLITICI DE DEZVOLTARE ECONOMICĂ ..............................................58 III MODELE DE ORGANIZARE ADMINISTRATIVĂ A ROMÂNIEI ÎN PERIOADA INTERBELICĂ 3.1. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ A ROMÂNIEI DE LA MAREA UNIRE DIN 1918 PÂNĂ LA UNIFICAREA ADMINISTRATIVĂ DIN ANUL 1925 ...........................61 3.2. MODELE DE ORGANIZARE ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ, ELABORATE ÎN SPIRITUL CONSTITUŢIEI DIN 1923 .............................69 3.2.1. Unificarea administrativă a României ...................................................69 3.2.2. Modelul de organizare administrativă bazată pe principiile autonomiei locale şi descentralizării..............................74 3.2.3. Revenirea la modelul de organizare administrativă centralizată a României – Legea administrativă din 1936 ........................................79 3.3. DIVIZAREA TERITORIALĂ A ROMÂNIEI ÎN UNITĂŢI DE NIVEL REGIONAL, BAZATĂ PE PRINCIPIILE CONSTITUŢIEI DE LA 1938 .....81 3.3.1. Condiţiile politico-istorice .....................................................................81 3.3.2. Legea administrativă din 14 August 1938 .............................................81 3.4. PROBLEMA SISTEMATIZĂRII TERITORIULUI ÎN LEGISLAŢIA ADMINISTRATIVĂ INTERBELICĂ A ROMÂNIEI ....................................86 IV ADMINISTRAREA TERITORIULUI ÎN TIMPUL CELUI DE-AL II-LEA RĂZBOI MONDIAL 4.1. ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ A PROVINCIILOR BASARABIA ŞI BUCOVINA........................................93 4.2. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ A TRANSNISTRIEI .....................................................................................95 4.3. CREAREA INSPECTORATELOR ADMINISTRATIVE ŞI NOUA ÎMPĂRŢIRE A COMUNELOR RURALE ....................................97 6

V ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ ÎNTRE 1950 ŞI 1968 5.1. CREAREA A 28 DE REGIUNI ADMINISTRATIVE DUPĂ MODELUL SOVIETIC ...................................................................102 5.2. REDUCEREA NUMĂRULUI DE REGIUNI DE LA 28 LA 18 ...................109 5.3. NOI MODIFICĂRI – REDUCEREA NUMĂRULUI DE REGIUNI DE LA 18 LA 16 .......................................................................................115 5.4. SCHIMBAREA UNOR DENUMIRI DE REGIUNI ŞI ALTE MODIFICĂRI – 1960 ..................................................................122 VI TRANZIŢII PRECOOPERATISTE ŞI COLECTIVIZAREA AGRICULTURII. IMPACTUL ASUPRA ORGANIZĂRII SPAŢIULUI RURAL 6.1. REFORMA AGRARĂ DIN 1945 ...............................................................130 6.1.1. Creşterea rolului Statului în agricultură .............................................134 6.2. COLECTIVIZAREA AGRICULTURII........................................................137 6.2.1. Înfiinţarea Gospodăriilor Agricole Colective 1949-1953 ....................138 6.2.2. Scăderea ritmului campaniei de colectivizare1953-1956 ...................142 6.2.3. Reluarea şi finalizarea colectivizării 1957-1962 .................................144 VII ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ A ROMÂNIEI DUPĂ ANUL 1968 7.1. REORGANIZAREA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ PE JUDEŢE A R.S.R. – 1968 .....................................................................148 7.2. MODIFICĂRI ALE ORGANIZĂRII ADMINISTRATIV-TERITORIALE DUPĂ 1990 ........................................154 7.3. POLITICI DE DEZVOLTARE ECONOMICĂ ÎN PERIOADA SOCIALISTĂ ....................................................................156 7.3.1. Politica de electrificare. Evoluţia structurii Sistemului Energetic Naţional 1950-1990 ............156 7.3.2. Politica de repartizare a forţelor de producţie în profil teritorial .......160 7.3.3. Impactul politicilor şi modelelor de organizare administrativă asupra teritoriului României în perioada regimului comunist...........164 7

VIII PRIMUL DECENIU POSTREVOLUŢIONAR ŞI PERCEPŢIA SPAŢIALĂ A DEMOCRAŢIEI ÎN ROMÂNIA 8.1. TRANZIŢIA SPRE DEMOCRAŢIE ..........................................................170 8.2. RESTRUCTURAREA ECONOMIEI ROMÂNEŞTI ŞI EFECTELE ASUPRA ORGANIZĂRII SPAŢIULUI ...............................172 8.2.1. Restructurarea industrială ...................................................................176 8.2.2. Evoluţia sectorului terţiar ....................................................................185 8.2.3. Spaţiul rural şi agricultura în România postsocialistă........................188 IX ORGANIZĂRI SPAŢIAL-TERITORIALE ŞI INFRASTRUCTURI TEHNICE COMPATIBILE CU MODELE SIMILARE ALE ŢĂRILOR UNIUNII EUROPENE 9.1. FORME NOI DE ORGANIZARE ADMINISTRATIVĂ. REGIUNI DE DEZVOLTARE .....................................................................199 9.1.1. Politica de dezvoltare regională ...........................................................199 9.1.2. Structuri teritoriale pentru dezvoltarea regională ..............................203 9.1.3. Structuri naţionale pentru dezvoltarea regională ...............................205 9.2. RACORDAREA ROMÂNIEI LA CORIDOARELE REGIONALE DE TRANSPORT ................................208 9.2.1. Structura reţelei publice de infrastructuri de transport .....................209 9.2.2. Integrarea în reţelele europene de transport .......................................212 9.2.3. Proiecte de reabilitare a infrastructurilor de transport în curs de derulare ...............................................................................214 9.3. AMENAJĂRI SPORTIVE. STADIOANE ŞI BAZE SPORTIVE .................219 9.4. STAŢII DE DISTRIBUŢIE DE CARBURANŢI ..........................................221 9.5. SEDII DE INSTITUŢII BANCARE ............................................................225 9.6. ZONE METROPOLITANE ........................................................................226 9.6.1. Motivaţia constituirii zonei metropolitane .........................................228 9.6.2. Definirea zonei metropolitane .............................................................229 9.6.3. Suportul legal al constituirii zonei metropolitane ..............................229 9.7. NOI AMENAJĂRI INDUSTRIALE. PARCUL INDUSTRIAL ....................230 9.7.1. Parcurile industriale .............................................................................231 9.7.2. Parcurile ştiinţifice şi tehnologice .......................................................233 8

X INFLUENŢELE ORGANIZĂRII ADMINISTRATIVE ASUPRA DEZVOLTĂRII TERITORIULUI 10.1. EFECTELE TENDINŢEI DE DIVIZARE A UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE ACTUALE ASUPRA TERITORIULUI .......................................................................237 10.2. DISFUNCŢIONALITĂŢI ALE ACTUALULUI MODEL DE ORGANIZARE ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ ...........................239 10.3. CONCLUZII ............................................................................................242 BIBLIOGRAFIE ................................................................................................247 Monitoare oficiale, legi...................................................................................250 Articole, studii ................................................................................................252 Statistici, rapoarte, anuare, buletine informative..........................................254 Hărţi după care au fost realizate planşele .....................................................254 Surse internet .................................................................................................255

ROMANIAN TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE POLICIES IN MODERN AND CONTEMPORARY TIME (Abstract) ......................................................257

9

CONTENTS FORWARD .........................................................................................................15 INTRODUCTION ...............................................................................................19 I. POLITICAL CODES AND TERRITORIAL POLICIES 1.1. UNITARY STATES ......................................................................................22 1.1.1. French Republic ....................................................................................23 1.1.2. United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland ....................23 1.2. FEDERAL STATES ......................................................................................25 1.2.1. Federal Republic of Germany ...............................................................25 1.2.2. Kingdom of Belgium .............................................................................27 1.3. STATES WITH POWERFUL REGIONAL AND COMMUNITARY STRUCTURES (REGIONAL STATES)........................................................28 1.3.1. Italian Republic .....................................................................................28 1.3.2. Kingdom of Spain .................................................................................29 1.4. QUASI-CONFEDERAL STATES ................................................................25 1.4.1. Netherlands ...........................................................................................25 1.4.2. The Commonwealth..............................................................................32 1.5. TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE ORGANIZATION IN THE U.S.A. .....33 1.6.TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE ORGANIZATION IN JAPAN. A MINIMAL AND EFFICIENT SYSTEM OF ADMINISTRATION ............35 1.6.1. The state.................................................................................................35 1.6.2. The structure of the authorities ...........................................................35 1.6.3. Territorial organization .........................................................................36

10

II. THE CONSEQUENCES OF THE TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE POLICIES IN THE 20TH CENTURY 2.1. THE EVOLUTION OF THE TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE ORGANIZATION OF THE ROMANIAN TERRITORIES ...........................38 2.1.1. Administrative organization of the principalities of Moldovia and of Muntenia during the 20th century ............................................38 2.1.2. Administrative organization in Transylvania during the 20th century .................................................................................... 44 2.1.3. Administrative organization in Basarabia .......................................... 48 2.1.4. Administrative organization in Bucovina during the 20th century .....49 2.2. DEVELOPMENT POLICIES FOR THE TRANSPORT INFRASTRUCTURE OF THE ROMANIAN TERRITORIES DURING THE 20TH CENTURY....... 49 2.2.1. The development of the road network .................................................. 49 2.2.2. Setting up and developing the railway network within the Romanian territories ..................................................................... 54 2.2.3. Fluvial and sea navigation during the 20th century. Development of the Romanian harbours ...........................................56 2.3. ECONOMIC DEVELOPMENT POLICIES ..................................................58 III. ADMINISTRATIVE MODELS IN ROMANIA DURING THE INTER-WAR PERIOD 3.1. TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE ORGANIZATION IN ROMANIA BETWEEN 1918 (THE GREAT UNION) AND 1925 (LAW OF ADMINISTRATIVE UNIFICATION) ..........................................................61 3.2.ADMINISTRATIVE MODELS BASED ON THE CONSTITUTION FROM 1923 .................................................................................................69 3.2.1. Administrative unification in Romania...............................................69 3.2.2. Administrative model established on local autonomy and on descentralization principles .................................................................74 3.2.3. Law for administrative organization from 1936 – a revival of the Law for administrative unification from 1925 – a centralized administrative organization of Romania ............................................79 3.3. ADMINISTRATIVE ORGANIZATION OF ROMANIA ON REGIONS – FUNDAMENTED ON THE PROVISIONS OF THE CONSTITUTION FROM 1938 ................................................................................................81 11

3.3.1. Political and historical background .....................................................81 3.3.2. Law for administrative organization - August, 14, 1938 ....................81 3.4. THE ISSUE OF PLANNING IN THE ADMINISTRATIVE POLICIES FROM THE INTER-WAR PERIOD ..............................................................86 IV. TERRITORIAL ADMINISTRATION DURING WORLD WAR II 4.1. ADMINISTRATIVE ORGANIZATION IN BASARABIA AND BUCOVINA ........................................................................................93 4.2. ADMINISTRATIVE ORGANIZATION IN TRANSNISTRIA .....................95 4.3. ESTABLISHING THE ADMINISTRATIVE INSPECTORATES AND THE NEW ORGANIZATION OF THE RURAL COMMUNES .........97 V. TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE ORGANIZATION DURING 1950 AND 1968 5.1. ESTABLISHMENT OF 28 ADMINISTRATIVE REGIONS CONSISTENT WITH THE SOVIET MODEL ..........................................102 5.2. REDUCING THE NUMBER OF REGIONS FROM 28 TO 18 ..................109 5.3. NEW CHANGES – REDUCING THE NUMBER OF REGIONS FROM 18 TO 16 ..................................................................................................115 5.4. CHANGING THE NAMES AND OTHER ADMINISTRATIVE CHANGES – 1960 .....................................................................................122 VI. PRE-COOPERATIST TRANSITIONS AND THE COLECTIVIZATION OF AGRICULTURE. THE IMPACT ON RURAL AREAS 6.1. AGRICULTURAL REFORM -1945 ............................................................130 6.1.1. Increase of the role of the state in agriculture .................................134 6.2. COLECTIVIZATION OF AGRICULTURE ................................................137 6.2.1. Establishing the Collective Agricultural Households (1949-1953) ........................................................................................ 138 6.2.2. Decrease in the rhythm of the collectivization campaign (1953-1956) .........................................................................................142 6.2.3. Resuming the collectivization (1957-1962).......................................144

12

VII. TERRITORIAL - ADMINISTRATIVE ORGANIZATION IN ROMANIA DURING 1968-1989 7.1. SOCIALIST REPUBLIC OF ROMANIA - ADMINISTRATIVE REORGANIZATION ON COUNTIES – 1968 ...........................................148 7.2. CHANGES IN ADMINISTRATIVE ORGANIZATION AFTER 1990 .......154 7.3. ECONOMIC DEVELOPMENT POLICIES DURING THE SOCIALIST PERIOD ....................................................................................................156 7.3.1. Electricity policy. The evolution of the National Energetic System (1950-1990) ..........................................................................................156 7.3.2. The policy of distributing the workforce in the territory .............. 160 7.3.3. ________________________________________________________ _____________________________________________________..............164 VIII. THE FIRST POST-REVOLUTIONARY DECADE AND THE SPATIAL APPREHENSION OF DEMOCRACY IN ROMANIA 8.1. TRANSITION TOWARDS DEMOCRACY ................................................170 8.2. REORGANIZING THE ROMANIAN ECONOMY AND ITS EFFECTS ON SPACE ORGANIZATION ...................................................................172 8.2.1 Industrial reorganization .....................................................................176 8.2.2. Evolution of the tertiary sector ..........................................................185 8.2.3 Rural space and agriculture in Post-socialist Romania ....................188 IX. SPACE ORGANIZATIONS AND TECHNICAL INFRASTRUCTURES CONSISTENT WITH SIMILAR EUROPEAN MODELS 9.1. NEW FORMS OF ADMINISTRATIVE ORGANIZATION – THE DEVELOPMENT REGIONS … .........................................................199 9.1.1. Regional development policy .............................................................199 9.1.2. Territorial structures for regional development ...............................203 9.1.3. National structures for regional development ..................................205 9.2. CONNECTING ROMANIA TO REGIONAL TRANSPORTATION NETWORKS .............................................................................................208 9.2.1. Public transportation network – structure .......................................209 9.2.2. Integration within the European transportation networks .............212 13

9.2.3. Ongoing projects for the rehabilitation of the transportation infrastructure ......................................................................................214 9.3. SPORTS PLANNING. STADIUMS AND SPORTS FACILITIES .............219 9.4. GAS STATIONS ........................................................................................221 9.5. BANKS .....................................................................................................225 9.6. METROPOLITAN AREAS ........................................................................226 9.6.1. Setting up metropolitan areas - motivation ......................................228 9.6.2. Metropolitan area - definition ............................................................229 9.6.3. Legal framework for setting up metropolitan areas..........................229 9.7. NEW INDUSTRIAL PLANNING. INDUSTRIAL PARKS .........................230 9.7.1. Industrial parks ...................................................................................231 9.7.2. Technology and scientific parks ........................................................233 X. THE INFLUENCE THAT ADMINISTRATIVE ORGANIZATION HAD ON THE DEVELOPMENT OF THE TERRITORY

?

10.1. THE IMPACT OF THE TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE POLICIES ON ROMANIAN TERRITORY DURING THE COMMUNIST ERA ......237 10.2. THE EFFECTS ON THE TERRITORY OF THE TREND TOWARDS ADMINISTRATIVE DIVISION ..............................................................239 10.2. DIS-FUNCTIONALITIES OF THE PRESENT ADMINISTRATIVE MODEL....................................................................................................239 10.3. CONCLUSIONS ......................................................................................142 REFERENCES ..................................................................................................247 MAPS ..............................................................................................................254 ROMANIAN TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE POLICIES IN MODERN AND CONTEMPORARY TIME (Abstract) ......................................................257

14

PREFAŢĂ Lucrarea domnului Viorel Stănică abordează o temă de mare actualitate şi pronunţat impact asupra vieţii social-politice din ţara noastră. Divizarea teritoriului şi administrarea acestuia s-a realizat din cele mai vechi timpuri. Relaţia divizare-administrare este peste tot şi totdeauna o relaţie de subordonare logică. Divizările teritoriale au fost aproape pretutindeni opera unor acte volitive izvorâte din raţiuni de putere, indiferent că acestea s-au realizat pe cale paşnică ori pe cale violentă. Validitatea temporală a unor modele de divizare a teritoriului s-a tradus prin construcţia făptuită a bunăstării pentru populaţiile ce le ocupă, ori prin pauperizarea acestora. În prima parte a lucrării autorul precizează că „organizarea administrativă reprezintă sistemul instituţional prin care statul îşi exercită puterea asupra teritoriului şi populaţiei din unităţile administrative”. Apoi se prezintă modelele de organizare administrativ-teritorială a patru categorii de state, şi anume: state unitare, state federale, statele cu puternice structuri regionale şi comunitare, state integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal. Din prima categorie de state s-a selectat statul cel mai reprezentativ, analizându-se organizarea administrativ-teritorială a acestuia. Astfel, din prima categorie s-au selectat Franţa şi Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, din a doua Germania şi Belgia, din a treia Spania şi Italia, iar din a patra Olanda. Ca modele aparte se prezintă sistemul administrativ-teritorial al SUA şi cel al Japoniei. Din prezentarea succintă a tuturor modelelor, autorul reţine ideea corectă a rolului primordial al comunităţilor locale în politica de administrare şi gestiune a teritoriului în statele mai sus menţionate. Autorul stăruie în a demonstra din analiza modelelor prezentate că o bună ordine şi bune reguli sociale se traduc printr-o remarcabilă ordine şi disciplină teritorială, în termeni de ocupare şi modelare a teritoriului. În capitolul al doilea se prezintă consecinţele politicilor administrativ-teritoriale în secolul al XIX-lea pentru ţara noastră. Aici autorul surprinde, ca şi în celelalte cazuri, diferenţierile în politica de divizare şi administrare a teritoriului între „Vechiul Regat”, Transilvania şi Bucovina, şi Dobrogea, în funcţie de apartenenţa temporală a acestor din urmă teritorii la alte state, până la Marea Unire din anul 1918. La începutul secolului al XIX-lea judeţelor din Muntenia (17 la număr) le erau sinonime în Moldova ţinuturile (19), divizate la rândul lor în ocoale. 15

După unirea celor două principate la 24 ianuarie 1862, guvernul unitar condus de Barbu Catargiu proclama Bucureştiul capitală a ţării, iar ca formă generală de administrare judeţul. Judeţul era divizat în plase, iar plasele în comune. La 1880, după unirea Dobrogei cu România cele două sangeacuri se transformă în judeţele Tulcea şi Constanţa (inclusiv Delta Dunării şi Insula Şerpilor). Transilvania era divizată administrativ în acea perioadă în comitate, 11 la număr, care aveau în apartenenţa lor comunele. Basarabia era împărţită în 12 ţinuturi care la rândul lor erau divizate în ocoale. Bucovina, la începutul secolului al XIX-lea, era organizată în 15 scaune, provincia fiind ulterior divizată în 8 judeţe. După 1862, Bucovina devine ducat, cu administraţie proprie subordonată direct guvernului de la Viena. Caracteristică pentru întreg ansamblul administrativ-teritorial, este păstrarea comunelor rurale şi urbane ca forme de bază în organizarea şi administrarea teritoriului, fapt evidenţiat cu prisosinţă de către autor. Acesta surprinde şi politicile de dezvoltare a căilor de comunicaţie în teritoriile româneşti în secolul al XIX-lea, cu prezentarea traseului principalelor drumuri şi începutul construcţiei de căi ferate. La începutul secolului XX osatura principală de căi ferate şi drumuri pe teritoriul locuit de români a fost realizată, în vremurile ulterioare aducându-se mai degrabă lucrări de modernizare şi ameliorare. În paralel, au loc vaste lucrări de modernizare a porturilor dunărene şi a portului maritim Constanţa. Autorul corelează şi argumenteză în chip realist şi elegant relaţiile dintre deschiderea europeană a României, dezvoltarea economică şi divizarea administrativ-teritorială („prin decretarea libertăţii comerţului –Tratatul de la Adrianopol, 1829 – şi deschiderea navigaţiei pe Dunăre, apar în principate străinii, care aduc mărfuri şi cumpără produse româneşti... Mărfurile aduse au preţuri din ce in ce mai mici, iar ale celor autohtone sunt în creştere... Creşterea preţurilor la cereale a revoluţionat întreaga structură economică şi chiar socială a Principatelor, cu efecte benefice în amenajarea teritoriului” (desţeleniri în Câmpia Română, aratul sistematic al pământului etc.). Capitolul al treilea prezintă modelele de organizare administrativă a României în perioada interbelică. Autorul evidenţiază cu claritate dilemele şi zbaterile guvernului la Marea Unire de la 1918 când a fost pus în situaţia de a prelua sub control trei situaţii administrative distincte şi de a adopta soluţii unitare în timp scurt. Domnia sa menţionează că din punct de vedere operaţional statul român ca şi celelalte state europene, avea la îndemână două modalităţi de realizare a unificării legislative, şi anume: extinderea legislaţiei Regatului României asupra celorlalte provincii – abordarea dură; menţinerea în vigoare a reglementărilor existente pentru o anumită perioadă de timp, urmând ca unificarea să se realizeze de la sine printr-o osmoză originală, care să valorifice la maximum tradiţiile istorice viabile şi să degaje o sinteză nouă, adaptată noului stat (citat după A.R. Ionaşcu 1942) – abordarea delicată. 16

Procesul de unificare legislativă a acoperit întrega perioadă interbelică, cu prelungire şi în cea următoare, România adoptând modelul abordării delicate, ca şi alte state europene. Asupra modelului optim de divizare teritorial-administrativă au fost chemaţi a-şi spune opiniile o sumă de oameni de ştiinţă, printre care şi geograful Simion Mehedinţi. Comunităţilor din Transilvania li se opuneau căpităniile în Bucovina, guberniile în Basarabia şi judeţele cu plăşile în Vechiul Regat. Adoptarea noii constituţii la 1923 s-a realizat în concordaţă cu starea teritorilă de ansamblu a României Mari. În vederea adoptării unor decupaje teritorialadministrative pătrunse de rigoare ştiinţifică, se înfiinţează un Consiliu Legislativ. S-a menţinut şi s-a generalizat ca formă de bază administrativ-teritorială judeţul, cu specific de mărime pentru fiecare provincie istorică (Basarabia, Banat, Crişana, Dobrogea, Maramureş, Moldova, Muntenia, Oltenia, Transilvania), la o suprafaţă de 254.244 km2. Autorul prezintă sugestiv mărturii cartografice ale stărilor administrativteritoriale de la acea vreme, ce se constituie şi ele la rândul lor ca valoroase surse informative. În anul 1925 teritoriul de atunci al României era divizat în 71 de judeţe, destul de neuniforme sub raportul suprafeţelor ocupate. La nivelul de bază se situa comuna dar, ca şi astăzi, cu deosebirea că în Transilvania fiecare sat constituia o unitate administrativă, pe când în vechiul Regat, comuna se compunea din sate şi cătune. Autorul explorează şi cadrul politico-administrativ şi eficienţa actului de guvernare pe diferite nivele administrative, ca un rezultat remarcabil al experienţei directe a Domniei sale în munca de administraţie şi a cunoştinţelor dobândite în acest domeniu printr-un stagiu de pregătire în Franţa. În cadrul lucrării sunt prezentate şi alte modele de divizare administrativteritorială, ca rezultat al divergenţelor de opinii vizând noul ansamblu teritorial. Autorul nu omite să remarce că şi atunci, ca şi acum, intervenţionismul politic a avut un rol major în trasarea limitelor administrative. Legea Administrativă din 14 august 1938 stipula ca forme de administrare a teritoriului comuna, plasa, judeţul şi ţinutul, unele dintre acestea din urmă slab închegate infrastructural şi nepotrivite nominativ (bunăoară ţinutul Prut se extindea de la Soroca şi până pe crestele Carpaţilor Orientali, iar ţinutul Bucegi din secuime şi până la Dunăre). Autorul prezintă situaţia administrativ-teritorială a României după al Doilea Război Mondial când se preiau, după modelul sovietic, ca forme de divizare administrativă regiunea, oraşul, raionul şi comuna. La începutul anului 1950 din 28 de regiuni şi 177 de raioane s-a ajuns în 1956 la 16 regiuni ca urmare a decretului cu nr. 12. 17

Ca urmare a realizării unor obiective de infrastructură, de importanţă hidroenergetică ce au condus la strămutări de vetre, a dezvoltării unor centre rurale favorizate poziţional şi susţinute financiar în intervalul de timp 1956-1967 s-au petrecut ajustări teritorial-administrative, atât sub aspect al denumirilor, cât şi sub aspect cantitativ. Astfel, rămân în gestiune 16 regiuni cu amendamentul că Regiunea Autonomă Maghiară se transformă în Mureş-Autonomă Maghiară, la care se mai adaugă înfiinţarea de sate şi comune noi, în paralel cu desfiinţarea altora. Oraşul Bucureşti a fost divizat în opt raioane cu nume majoritare de inspiraţie sovietică. Schimbarea codurilor politice în anul 1967, pe fondul unor noutăţi economicoteritoriale substanţiale, a impus abordarea unei noi divizări administrativ-teritoriale (Legea nr. 1/1968). S-a revenit la divizarea administrativă în judeţe, oraşe şi comune cu amendamente succesive, până la stabilizarea la un număr de 41 de judeţe, procesul de înfiinţare a noi comune şi oraşe continuând şi în zilele noastre ca efect al modificărilor aduse Legii nr. 2/1968. Autorul corelează, cum de altfel este şi de aşteptat, principalele evenimente politice, economice şi sociale cu noile configuraţii adminstrativ-teritoriale, demonstrând caracterul dinamic al acestora, în calea anevoioasă a instaurării utopicelor echilibre teritoriale. Succesiunea capitolelor şi redactarea conţinutului trădează fără tăgadă un efort de informare şi de organizare a informaţiei în forma cea mai elevată a acesteia. Interpretarea actelor normative şi trimiterile la efectele teritoriale ale acestora se realizează de fiecare dată în moduri juste şi justificative. Rod al unei strădanii continue pe durata a aproape 6 ani, al împletirii muncii de informare şi cercetare cu experienţa personală a autorului în munca de administraţie la nivel înalt, lucrarea de faţă, care a constituit şi teza sa de doctorat, se prezintă ca un model de referinţă în literatura de specialitate din ţara noastră. Prof. univ. dr. Vasile SURD

18

INTRODUCERE Organizarea administrativ-teritorială a unei ţări, înfăptuită pe cale legislativă, reprezintă un element de suprastructură de mare importanţă, deoarece determină constituirea sistemului administraţiei statului şi subsistemelor lui locale, încadrează teritorial viaţa politică şi organizează viaţa economică şi socială a unei naţiuni. Modelele de organizare administrativă adoptate sunt întotdeauna impuse de condiţiile concrete istorice, geopolitice, economice şi sociale. România a cunoscut sub aspectul organizării administrativ-teritoriale experienţe cel puţin la fel de zbuciumate ca propria-i istorie, căutarea modelului optim oscilând între sisteme centralizate, descentralizate sau soluţii impuse, toate însă concepute, din momentul constituirii Statului, într-o structură de stat unitar. Lucrarea de faţă şi-a propus să descrie modelele de organizare administrativă, să analizeze cauzele care l-au determinat şi să arate impactul pe care organizarea administrativ-teritorială stabilită prin acte normative, l-a avut asupra teritoriului naţional. Prima parte este o expunere succintă a unor modele de organizare administrativteritorială pentru ţările din Uniunea Europeană, clasificate pe tipuri de structuri ale puterii de stat, precum şi o descriere a modelului de stabilitate american şi a modelului de administraţie minimal japonez. Evenimentele politico-istorice din sec al XIX-lea au marcat evoluţia organizării administartiv-teritoriale a provinciilor locuite de români. Este o etapă spectaculoasă care marchează la început o evoluţie separată a provinciilor, cu menţiunea că Moldova şi Muntenia au avut un parcurs asemănător. Aflate succesiv în sfera de influenţă a Imperiului Otoman şi a Rusiei, aceste teritorii adoptă Regulamentele Organice la 1830 şi 1832, veritabile constituţii care aduc o organizare administrativă modernă. Evenimente ca Revoluţia de la 1848 şi Unirea Principatelor de la 1859 au condus la formarea Statului Naţional. Organizările administrativ-teritoriale ale Transilvaniei, Bucovinei şi Basarabiei relevă de asemenea condiţiile particulare în care au evoluat aceste provincii. Politicile de dezvoltare a căilor de comunicaţie au reprezentat un element important în întărirea coeziunii teritoriului. În perioada interbelică, România întregită s-a confruntat cu problemele inerente ale tranziţiei determinate de necesitatea unificării legislative, pentru a asigura controlul statului asupra întregului teritoriu şi unificării administrative, care s-a dovedit a fi un proces dificil. Criza economică mondială din perioada 1929-1933, 19

instabilitatea politică a ţării, instaurarea regimului autoritar regal şi începutul celui de-al doilea război mondial, au fost evenimente complexe care au făcut ca în toată această perioadă, România să se afle într-o permanentă căutare a modelului potrivit de organizare administrativă. Înfăptuirea Statului naţional unitar a făcut necesară unificarea legislativă a ţării. Demersurile legislative de integrarea a provinciilor româneşti unite s-au confruntat cu diferitele modele de organizare administrativă, existente până la acea dată în fiecare dintre teritoriile româneşti. De asemenea, modul de înfăptuire a unificării administrative a întâmpinat dificultăţi, fiind necesare o serie de modificări legislative şi ajustări necesare. Legile de organizare administrativă din 1929 şi 1936, aflate sub influenţa Constituţiei de la 1923, au propus două modele diferite de organizare, unul bazat pe autonomie locală şi descentralizare şi celălalt pe principii mai centraliste. Modelul de organizare bazat pe nivelul regional, cu particularităţile lui, determinate de Constituţia de la 1938, care consfinţea regimul autoritar regal, impus de Carol al II-lea, aduce ca element de noutate ţinutul ca unitate administrativteritorială dar se remarcă şi prin reglementările minuţioase în materie de edilitate şi sistematizare. În timpul celui de-al II-lea Război Mondial, România a cunoscut, sub aspectul administrării teritoriului, modelul de criză, centralizat, instituit de guvernul Ion Antonescu. După 1944, codurile politice comuniste au avut un impact major asupra teritoriului reorganizat administrativ după modelul sovietic în regiuni şi raioane. Transformările din agricultură au condus la comasarea terenurilor şi organizarea exploatării colectiviste. Începând cu anul 1968, organizarea administrativă pe judeţe a teritoriului României şi politicile de dezvoltare economică din perioada socialistă, au condus la noi evoluţii în dezvoltarea teritoriului. În etapa postsocialistă România cunoaşte o transformare a sistemului politic şi mutaţii apărute în economie, cu influenţe majore asupra organizării spaţiului. Se remarcă noi forme de amenajare şi de infrastructuri tehnice, compatibile cu modele similare din Uniunea Europeană, de la formele noi de organizare administrativă, la infrastructuri tehnice de transport şi industriale. Lucrarea de faţă a constituit subiectul tezei de doctorat susţinută de autor, având tema “Impactul codurilor administrativ-teritoriale şi politice asupra organizării spaţiului geografic şi amenajării teritoriului naţional, în epoca modernă şi contemporană”. Realizarea ei a fost posibilă cu sprijinul şi susţinerea domnului prof. univ. dr. Vasile SURD de la Facultatea de Geografie a Universităţii Babeş-Bolyai, coordonatorul ştiinţific, căruia îi aduc cele mai calde mulţumiri.

20

I SOLUŢII LEGISLATIVE PRIVIND ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ. ASPECTE COMPARATIVE Modul de organizare spaţială a puterii statului este în strânsă corelaţie cu caracteristicile teritoriului dar şi ale populaţiei aferente. În Europa de pildă, unde statele până nu demult nu depindeau de voinţa populară, acestea erau şi au rămas foarte implicate în organizarea administrativă, în timp ce pentru englezi şi americani, statul reprezenta doar o concesiune comună. Organizarea administrativă reprezintă sistemul instituţional prin care statul îşi exercită puterea asupra teritoriului şi populaţiei din unităţile administrative. Împărţirea (sau divizarea) teritoriului înseamnă realizarea unui decupaj în unităţi administrative, la nivelul cărora, într-o logică a subsidiarităţii, sunt gestionate problemele locale, unităţi care în acelaşi timp constituie şi puncte de difuziune a autorităţii statului. Administraţia publică, fondată în prezent pe credinţa comună în legalitate, în reguli normative, a cunoscut trei etape în istoria legitimităţii sale, etape care au marcat evoluţia organizării administrative a statelor1: etapa statului-jandarm – în care legitimitatea era fondată pe natura puterii; această etapă care cuprinde întreg secolul al XIX-lea corespunde concepţiei liberale clasice despre stat. Puterea publică a statului se baza pe suveranitatea transferată de naţiune prin alegeri. Statul trebuia să-şi exercite prerogativele în domeniile poliţiei, justiţiei, diplomaţiei, fără să atingă libertăţile publice şi particulare în materie de drepturi de proprietate care guvernau economia; etapa statului providenţial – în care legitimitatea administraţiei se bazează pe natura finalităţilor urmărite, s-a impus odată cu nevoia de intervenţie a statului deopotrivă în viaţa economică şi socială, întrucât legea pieţei libere nu putea rezolva optimul social. În această etapă, a fost consacrat conceptul de serviciu public ca rezultat exclusiv al acţiunii administrative; etapa statului omniprezent – în care legitimitatea este fondată pe metodele utilizate, după al II-lea Război Mondial, diversitatea şi amploarea intervenţiilor statului au căpătat 1

R. Laufer, A. Burlaud (1980), Management public. Gestion et légitimité, Paris, Editura Dalloz, pp. 20-23.

21

dimensiuni noi (planificare, evoluţia fiscalităţii, politica industrială, urbanism), iar criteriile calitative de evaluare au început să prevaleze. Administraţia este nevoită să demonstreze pe de o parte eficacitatea metodelor de acţiune şi pe de altă parte să ţină seama de dorinţele cetăţenilor. În funcţie de caracteristicile sistemelor politico-administrative, de condiţiile istorice, de specificităţile culturale sau lingvistice, statele au dezvoltat modalităţi proprii de organizare în teritoriu. Modul de organizare a puterii de stat în raport cu teritoriul se numeşte structură de stat. Există clasificări care împart statele în funcţie de structura de stat în 3 categorii: state unitare, federale şi confederale. O clasificare a statelor Uniunii Europene care ţine cont de anumite particularităţi, este cea a lui Jacques Ziller2 care a identificat 4 categorii de state: 1. State unitare: Danemarca, Grecia, Finlanda, Irlanda, Luxemburg, Suedia precum şi partea metropolitană a Franţei, a Olandei, a Marii Britanii şi a Portugaliei; 2. State federale: Austria, Belgia, Germania; 3. State cu puternice structuri regionale şi comunitare: Spania şi Italia; 4. State integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal: Franţa, Olanda, Marea Britanie.

1.1. STATELE UNITARE În cazul statelor unitare, „puterea politică, în plenitudinea atribuţiilor şi funcţiilor sale, aparţine unui titular unic care este persoana juridică a statului. Toţi indivizii plasaţi sub suveranitatea statului sunt supuşi aceleiaşi autorităţi unice, trăiesc sub acelaşi regim constituţional şi sunt dirijaţi de aceleaşi legi”3. Statutul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea în favoarea colectivităţilor locale. Autonomia colectivităţilor locale este însă limitată, întrucât competenţa autorităţilor locale este stabilită de puterea centrală, care apoi controlează modul în care acestea o exercită. Potrivit constituţiilor actuale, calificativul de stat unitar se aplică la 22 dintre cele 27 state ale Uniunii Europene: Danemarca, Grecia, Finlanda, Franţa, Irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Portugalia, Suedia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia, Ungaria, Bulgaria şi România.

2

3

J. Ziller (1993), Administration comparées, Les Systèmes politico-administratifs de l’Europe des Douses, Paris, Editura Montcrestien. G. Burdeaux (1980), Droit Constitutionnel at institutions politiques, 19e editition, Paris, LGDJ, p. 54.

22

1.1.1. Republica Franceză Tradiţia de stat unitar a Franţei este consacrată de Constituţia Republicii Franceze din anul 1958, cunoscută sub numele de Constituţia celei de-a V-a Republici. Astfel, potrivit art. 2, alin. 1: „Franţa este o republică indivizibilă”. Sub aspectul organizării administrativ-teritoriale, Franţa, în zona sa metropolitană, are următoarea structură: a. nivelul de bază: 36.621 comune, cu statut de colectivităţi locale şi peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunală; b. nivel departamental: 96 departamente cu statut de colectivităţi locale, din care 1 oraş-departament, Parisul; c. nivel regional: 21 regiuni cu statut de colectivităţi locale. Constituţia franceză a definit trei tipuri de colectivităţi locale: comunele, departamentele şi teritoriile de peste mări, această clasificare însă nefiind exclusivistă. O lege din 2 martie 1982, a definit regiunea ca fiind o nouă colectiviate teritorială. Conform unei legi din 13 mai 1991, Corsica nu mai este o regiune, ci o colectivitate teritorială particulară stabilită prin lege. Instituţiile regionale şi departamentele din Franţa au la bază aceleaşi principii de organizare şi funcţionare. În cele două circumscripţii coexistă instituţiile colectivităţilor locale şi prefectul, în caliate de reprezentant al Statului şi coordonând majoritatea serviciilor deconcentrate. 1.1.2. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord Marea Britanie nu dispune de o Constituţie scrisă. Constituţia este formată dintr-un ansamblu de reguli şi principii cutumiare şi dintr-o serie de texte scrise, inaugurate de Magna Carta în 1215. Principiul constituţional fundamental este cel al suveranităţii Parlamentului, potrivit căruia acesta are puterea de a legifera pentru întreg teritoriul Marii Britanii (Anglia, Ţara Galilor, Irlanda de Nord şi Scoţia) şi în orice domeniu, ceea ce demonstrează caracterul unitar al statului. Dar, în virtutea aceleiaşi suveranităţi, Parlamentul poate legifera în mod diferit pentru anumite părţi ale teritoriului şi poate, de asemenea, să delege anumite atribuţii unor organe regionale, ceea ce conferă specificitate modelului britanic. Astfel, unitatea statului britanic, spre deosebire de alte state unitare, este însoţită de diversitatea dreptului, mai ales în ceea ce priveşte colectivităţile teritoriale locale (de exemplu, dreptul englez diferă în mod evident de cel scoţian). În ciuda acestor reglementări care ar induce ideea că Marea Britanie este un stat federal, ea rămâne totuşi un stat unitar, dar cu o configuraţie specifică, particulară, deoarece atribuţiile autorităţilor regionale sunt delegate de Parlament, în virtutea suveranităţii sale şi pot fi retrase oricând, cum s-a întâmplat şi cu Adunarea semiautonomă din Irlanda de Nord care a fost suspendată în perioada februarie – iunie 2000. De asemenea, Parlamentul Marii Britanii poate legifera oricând în domeniile delegate, legea sa având prioritate asupra oricărei alte reglementări. 23

Sub aspectul organizării administrativ–teritoriale, Marea Britanie are în componenţă următoarele regiuni istorice: Anglia, Scoţia, Irlanda de Nord şi Ţara Galilor. După reforma administrativă din 1997, Anglia este organizată astfel: a. nivelul de baza: 36 districte metropolitane şi 238 districte cu statut de colectivităţi locale; la nivel inframunicipal există peste 10.000 de comune (parishes); b. la nivel departamental: 34 comitate şi un oraş comitat (Londra), cu statut de colectivităţi locale; c. la nivel regional: Anglia nu are statut de comunitate regională. Au fost înfiinţate agenţii regionale de dezvoltare în ideea creării nivelului regional de administraţie publică locală. Înainte de această reformă, conform legii din 1972 existau două niveluri de administraţie locală: nivelul de bază – districte, la care funcţionau consilii de district şi nivelul intermediar – comitate, la care funcţionau consilii de comitat. Existau şi 6 consilii de comitate metrolpolitane: Manchester, Merseyde, West Midlands, West Yorkshire, South Yorkshire, Tyne and Wear. Legea guvernării locale din 1985 a desfiinţat aceste comitate metropolitane, în marile aglomeraţii urbane creând cele 36 de districte metropolitane existente şi în prezent. În Ţara Galilor reforma administrativă a substituit celor două niveluri, comitat (8) şi district (37) cu unul singur care cuprinde 22 de unităţi administrativ-teritoriale – circumscripţii, unde funcţionează consilii de autoritate unică. Ulterior, prin referendumul din septembrie 1997 s-a înfiinţat Adunarea Naţională Galeză, ca autoritate de nivel regional. Scoţia (partea continentală) era organizată înainte de reformă pe două niveluri, regional şi de district. Existau 9 consilii regionale şi 53 de consilii de district ca nivel de bază. La nivelul inframunicipal funcţionau şi s-au menţinut 1.350 de consilii ale comunităţilor, fară statut de autorităţi ale administraţiei publice, ci forme de participare cetăţenească la rezolvarea problemelor locale. După 1997 s-au instituit 32 de circumscripţii teritoriale cu consilii de autoritate unică, titulare ale autonomiei locale la nivelul de bază. Referendumul din 11 septembrie 1997 a impus şi nivelul regional de autoritate, Parlamentul Scoţian. Irlanda de Nord de asemenea este organizată, în urma procesului de reformă în 2 niveluri, district ca nivel administrativ de bază şi regional – Adunarea Semiautonomă, instituită în urma Acordului din 1988 privind reglementarea conflictului dintre catolici şi protestanţi, nivelul de bază deţinând competenţe foarte limitate. Structura de stat a Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord poate fi definită şi de o manieră contradictorie, prin urmatoarele idei: este un stat unitar fondat pe suveranitatea Parlamentului, autorităţile locale nu au puteri decât de la Parlament. A doua idee este că avem un regat compus din 4 naţiuni: Anglia, Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda, ale căror particularităţi sunt, în grade diferite, recunoscute şi dau naştere unor instituţii particulare, specifice. 24

1.2. STATELE FEDERALE Sistemul federal presupune existenţa unui stat care, cu toate că apare ca un singur subiect de drept internaţional public, este constituit din state membre (federate) ce îşi păstrează o parte a puterii legislative şi o serie de atribute ale suveranităţii interne. Statele federate spre deosebire de colectivităţile locale din cadrul sistemului unitar, deţin, prin constituţia federală, competenţe proprii în domeniile legislativ, executiv şi judecătoresc. În prezent în Uniunea Europeană există 3 state federale: Austria, Belgia şi Republica Federală Germania. 1.2.1. Republica Federală Germania Constituţia actuală a Germaniei datează din 1949 şi s-a aplicat iniţial landurilor aflate sub ocupaţie britanică, americană şi franceză, excepţie făcând landul Sarre care s-a aflat până în 1957 sub suveranitatea Franţei. După 1957 legea fundamentală s-a aplicat şi acestui din urmă land, iar de la căderea zidului Berlinului s-a aplicat şi fostei R.D.G., Berlinul reîntregit devenind capitala ţării. Caracterul federal al statului este garantat prin Legea fundamentală. În virtutea art. 20 alin. 1 al acestei Legi, Germania este un „Stat federal, democrat şi social”, iar conform art. 30 „Exercitarea puterilor publice şi îndeplinirea îndatoririlor statale cad în sarcina landurilor”, dar art. 31 stabileşte preeminenţa statului federal, în cazurile competenţei concurente, adică atunci când Legea fundamentală stabileşte o competenţă comună atât federaţiei cât şi landurilor. Germania a cunoscut o singură experienţă ca stat unitar între 1933 şi 1945, dar această organizare a făcut excepţie de la tradiţia germană. Conform art. 79 alin. din Legea fundamentală4, nu pot face obiectul revizuirii: principiul împărţirii federaţiei în landuri, participarea landurilor la elaborarea legislaţiei federale, conţinutul esenţial al drepturilor fundamentale. În concluzie, putem afirma că federalismul german prezintă puternice garanţii juridice şi este o structură unanim acceptată de clasa politică şi de populaţie. Mecanismul de funcţionare a federalismului german, reglementat prin Legea fundamentală art. 28, presupune ca în constituţiile celor 16 landuri să fie respectate principiile statului de drept republican, democratic şi social, precum şi libera administrare a comunelor. Landurile Germaniei în număr de 16, sunt state unitare. În timp ce competenţele legislative ale Landurilor s-au erodat considerabil în ultimele decenii, competenţele lor administrative sunt foarte consistente, ele având un rol capital în crearea instituţiilor. 4

Constituţia Republicii Federale Germania, 1998, Bucureşti, Editura All.

25

Organizarea administrativ-teritorială este competenţa exclusivă a Landurilor şi se realizează într-un cadru bine definit de legea fundamentală. Există comune şi arondismente care au consilii alese prin sufragiu direct şi se aplică principiul liberei administrări pe baza autonomiei financiare a acestor unităţi de bază. Astfel, în Germania sunt 14.865 comune cu statut de colectivităţi locale şi se întâlnesc numeroase organisme de cooperare intercomunală, al căror statut variază de la un land la altul şi 323 arondismente cu satut de colectivităţi locale, din care 112 „oraşearondisment”. La nivel de state federate sunt 16 landuri, din care 3 „oraşe-stat”. Referitor la nivelul regional, nici legea fundamentală nici constituţiile federale nu definesc regiunea în sens instituţional. Legea fundamentală face referire la noţiunea de regiune în sens economic – “ameliorarea structurii regionale a economiei reprezintă o misiune comună a federaţiei şi landurilor” (art. 9, alin. 1,3). Sub aspectul instituţional, noţiunea de regiune este folosită în Germania cu 3 sensuri diferite: a. Landurile ca regiuni în raporturile cu Comunitatea Europeană şi Consiliul Europei. Ele reprezintă interesele regionale la nivel european. b. Al doilea sens este cel consacrat de legea amenajării teritoriului. Landurile, unde se manifestă zonele de influenţă ale mai multor centre urbane superioare au rolul esenţial în realizarea planificării regionale. Majoritatea landurilor, sunt divizate în regiuni de planificare teritorială (sunt 113 regiuni în 12 landuri). Planificarea regională este încredinţată structurilor descentralizate: arondismentului în Basse-Saxe, în celelalte cazuri sindicatelor regionale de planificare formate de arondismente şi oraşe cu statut de arondisment şi conduse de un consiliu ales prin sufragiu direct. În celelalte, participarea colectivităţilor locale la planificarea regională merge până la numirea unor sindicate de comune pentru planificare regională conduse de un consiliu ales. Acestea au la bază identitatea istorică şi competenţe în domeniile culturii, sănătăţii şi serviciilor sociale. Un astfel de sindicat este Sindicatul Regional Palatinat din Landul Renania-Palatinat. c. În al treilea sens, colectivităţile locale, prin asociaţiile lor reprezentative, cer landurilor o regionalizare care să aibă la bază comuna şi contestă atribuţia landurilor de reprezentare a intereselor regionale la nivel european. Interesante sunt politicile fiscale utilizate de statul German pentru a asigura unitatea pieţei şi de a evita disparităţi ce ar ameninţa principiul constituiţional de asigurareare a unor condiţii de viaţă similare pe întreg teritoriul Federaţiei5. Acestea justifică lipsa puterii fiscale a landurilor, a căror fiscalitatea proprie reprezintă 5

La régionalisation en Europe. Document de travail (1999), Parlament Europeen, Direction Générale des Études, Luxembourg.

26

mai puţin de 9% din totalul resurselor. Cheltuielile totale ale bugetelor Landurilor sunt superioare celor ale Federaţiei (în anul 1996 de exemplu erau de 496 mld. DM pentru Landuri faţă de 493 DM la nivelul Federaţiei). Cheltuielile de investiţii reprezintă aprox. 16,3% din cheltuielile Landului. Un sfert corespund investiţiilor directe, restul reprezentând transferuri către alte administraţii sau sectoare ale adminstraţiilor. Resursele financiare ale Landurilor provin în cea mai mare parte prin redistribuire din participarea lor la impozitul comun al Federaţiei şi Landurilor, fapt prevăzut şi de Constituţie în art. 106. Landurile la rândul lor, sunt obligate să redistribuie colectivităţilor locale o parte din suma primită de la nivel federal, procentajul fiind variabil de la un land la altul. 1.2.2. Belgia Belgia este singurul stat din Uniunea Europeană care a trecut recent de la structura unitară la cea federală. Primul pas în acest sens l-a reprezentat revizuirea Constituţiei din 1970 prin care se renunţa la structura unitară a statului, deschizându-se procesul de federalizare. Drept urmare, în anul 1980 au fost instituite comunităţile şi regiunile, ca persoane juridice de drept public. O altă revizuire constituţională importantă este cea din 1988, în urma căreia Statul a transferat comunităţilor şi regiunilor atribuţii legislative semnificative. Al treilea pas, care a încheiat practic procesul de federalizare, este revizuirea Constituţiei din 1993. Aceasta prevedea la art. 1 că „Belgia este un Stat federal care se compune din comunităţi şi regiuni”. De asemenea Senatul a fost reformat, având atribuţii de reprezentare a comunităţilor şi regiunilor. Actuala Constituţie a Belgiei, adoptată în anul 1994 a înglobat toate aceste modificări. În Belgia, puterea de stat este reprezentată pe de o parte de statul federal cu organele sale, iar pe de altă parte, de comunităţi şi regiuni, fiecare având organe specifice statelor federate. Belgia este compusă din 3 comunităţi: franceză, flamandă şi germanofonă şi din 3 regiuni: Regiunea Valonă, Regiunea Flamandă şi Regiunea Bruxelles. Regionalizarea Belgiei are deci la bază diviziuni lingvistice. Dacă franceza era singura limbă oficială la momentul înfiinţării statului, Constituţia din 1932 a stabilit franceza ca limbă oficilă pentru Valonia şi olandeza în Regiunea Flamandă. Bilingvismul a fost stabilit doar la Bruxelles. Anumite drepturi lingvistice sunt recunoscute şi populaţiei de limbă germană ce aprţine statului belgian prin Tratatul de la Versailles. Situaţia este complicată şi de faptul că aria comunităţilor nu se suprapune perfect peste aria regiunilor. Astfel, apar 4 spaţii lingvistice: spaţiul de limbă franceză, de limbă olandeză, spaţiul bilingv Bruxelles şi cel de limbă germană. Există de asemenea 10 provincii, cu statut de colectivităţi locale, din care 5 în Regiunea Valonă şi 5 în regiunea Flamandă, iar la nivelul unităţilor de bază 589 comune, cu statut de colectivităţi locale, din care: 19 în regiunea Bruxelles, 262 în 27

regiunea Valonă şi 308 în Regiunea Flamandă; funcţionează şi o serie de organisme de cooperare intercomunală. Pornind de la toate aceste caracteristici, putem concluziona că Belgia este un stat federal atipic, întrucât nu există constituţii ale regiunilor şi comunităţilor şi nici organe jurisdicţionale ale acestora. În ultimii ani se pune problema din ce în ce mai mult a unei reforme a Statului, reformă care ar trebui să extindă competenţele comunităţilor şi regiunilor în cele mai sensibile domenii cum ar fi fiscalitatea şi securitatea socială. Resursele financiare ale comunităţilor şi regiunilor sunt reglemenate de Legea Specială din 16 ianuarie 1989, modificată şi completată în anul 1993. Constituţia defineşte principiul puterii fiscale a comunităţilor şi Regiunilor, acesta reducând considerabil influenţa pe care o are legislatorul federal în a determina excepţiile de la acest principiu şi de a interzice prin legea federală comunităţilor şi regiunilor stabilirea unui impozit pe o activitate deja impozitată de stat, putând doar să stabilească excepţiile de la această lege. Comunităţile nu exercită aproape nici o putere fiscală. Regiunile exercită atribuţii fiscale într-un cadru clar definit de legislatorul federal. Ele încasează diverse impozite transferate de Stat, cele mai importante fiind drepturile de succesiune şi un impozit funciar.

1.3. STATELE CU STRUCTURI REGIONALE ŞI COMUNITARE PUTERNICE (STATELE REGIONALE) Acest tip de organizare se regăseşte în Italia şi Spania şi este considerat o structură hibrid între statul unitar şi statul federal. Potrivit lui Phillipe Lauvaux „Distincţia dintre statul regional şi statul federal este în primul rând de natură juridică. În statul regional există o singură ordine constituţională, aceea a statului central originar şi constituţia este cea care determină statutul şi atribuţiile organelor regionale, dar, potrivit principiului federalist de repartizare a competenţelor legislative. Dimpotrivă, statul federal posedă o dualitate de ordini constituţionale: ordinea statului federal şi ordinile statelor federate”6. 1.3.1. Republica Italiană Italia a fost proclamată republică în anul 1946, iar în anul următor a fost adoptată actuala Constituţie care a intrat în vigoare la 01.01.1948. Sursa de inspiraţie pentru construcţia juridică a statului italian regional, care are ca elemente constitutive statul central şi regiunile cu grade diferite de autonomie, se regăseste în Constituţia spaniolă din 1931. Italia are o structură regională pe 3 niveluri, reglementată de 6

Ph. Lauvaux (1990), Les grandes democraties contemporaines, Paris, PUF, p. 134.

28

Constituţia din 27 Decembrie 1947. Conform art. 114, Republica se divizează în regiuni – 20, provincii – 103, 3 provincii cu statut special cu regim de colectivităţi locale şi comune 8.100, cu statut de colectivităţi locale. Art. 116 din Constituţie recunoaşte expres statutul de autonomie pentru 5 regiuni, în timp ce pentru celelate 15 regiuni art. 131 stabileşte doar un statut de descentralizare. Constituţia italiană dedică un spaţiu considerabil reglementării regimului regiunilor, provinciilor şi comunelor şi în acest cadru, acordă o deosebită atenţie problemei repartizării atribuţiilor între Stat şi regiuni, aceasta fiind una dintre cele mai importante şi complexe probleme ale statului regional. Dezvoltarea economică din Italia anilor ’60 a amplificat disparităţile şi totodată disensiunile dintre Nordul industrializat şi Sudul patriarhal, alimentând curentul federalist. Realizarea regiunilor a avut scopul de a reduce tendinţele separatiste din regiunile frontaliere francofone sau germanofone. Celelalte regiuni, cele cu statut ordinar, au fost create în cadrul regiunilor statistice de către Adunarea Constituantă, dar instituţiile lor nu au luat fiinţă decât în anul 1970. Regiunile se diferenţiază de colectiviăţile locale prin faptul că ele exercită o putere legislativă. Această competenţă legislativă are un statut special, fiind determinată de statutul specific, dat de legea constituţională. Regiunile ordinare au statut mai limitat. Statul exercită un control de constituţionalitate şi de legalitate asupra activităţii regiunilor, legile regionale fiind vizate de comisarii guvernamentali în regiune. Regiunile pot dezvolta acorduri pentru realizarea de programe comune cu alte colectivităţi şi administraţii. Toate aceste acorduri de programe, fie că sunt de competenţa primarului sau de cea a preşedintelui provinciei, trebuie să-şi producă efectul printr-un decret al preşedintelui provinciei, iar apoi execuţia lor este încredinţată unui colegiu regional prezidat de preşedintele regiunii. Prin referendumul din 7 octombrie 2001, Italia a făcut un pas important spre federalism. Astfel, pe de o parte regiunile cu statut obişnuit pot dobândi forme speciale de autonomie, dându-se astfel posibilitatea uniformizării regimului celor două tipuri de regiuni, iar pe de altă parte, regiunilor li s-a recunoscut competenţa legislativă generală şi autonomia financiară. 1.3.2. Spania Actuala Constituţie adoptată prin referendum în 1978 consacră monarhia constituţională ca formă de guvernământ şi principiul autonomiei comunităţilor regionale. Spania este un stat cu o structură regională eterogenă (datorită diverselor situaţii şi contexte istorice şi a diverselor modalităţi de formare a comunităţilor), format din 17 comunităţi autonome, constituite în baza prevederilor Constituţiei şi a regimurilor de „preautonomie” regională din 1977. Comunităţile autonome create, s-au suprapus celor 50 de provincii şi 8.082 comune deja existente. 29

Pentru aplicarea principiului autonomiei comunităţilor regionale, Constituţia spaniolă nu a instaurat o cartă a autonomiilor, nu a stabilit comunităţile autonome şi nu a prevăzut un partaj uniform al competenţei. Drept urmare provinciile limitrofe având caracteristici istorice, culturale şi economice comune, se pot reuni într-o comunitate autonomă. Instrumentul juridic fundamental al fiecărei comunităţi autonome este statutul, care cuprinde atribuţiile ce revin acesteia, din totalul de atribuţii constituţionale ce pot fi recunoscute comunităţilor autonome. Constituţia nu defineşte într-o manieră clară atribuţiile comunităţilor autonome, ci doar norme care stabilesc limitele maxime ale fiecărui statut. Rezultatul aplicării acestor prevederi constituţionale a fost crearea a 15 comunităţi autonome, care au competenţe diferite şi inegale. Cu toate acestea, comunităţile regionale dispun de competenţă legislativă şi au instituţii deliberative şi executive, comparabile cu cele ale unui stat federat. Comunităţile autonome care dispun de cele mai largi prerogative sunt: Catalonia, Galiţia, Ţara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navara şi Castilia. În pofida autonomiei de care se bucură comunităţile regionale, Spania s-a confruntat şi se confruntă în continuare cu violente mişcări centrifuge, separatiste. Existenţa şi autonomia provinciilor şi comunelor este garantată de Constituţie, iar legislaţia regională nu poate modifica organizarea teritorială, decât în condiţiile în care nu aduce atingere celei existente. Importanţa serviciilor oferite de Stat în comunităţile autonome depinde de întinderea competenţelor exercitate de acestea. Legea din 14 aprilie 1997 a reorganizat serviciile deconcentrate ale statului în concordanţă cu evoluţia regimului de autonomie şi întăreşte poziţia delegatului guvernului în comunităţile autonome, care are principala sarcină de a reprezenta Statul şi de a coordona administraţia Statului pe teritoriul comunităţilor autonome. El are rangul de subsecretar de stat, în timp ce guvernatorul civil al provinciei a fost înlocuit cu un subdelegat al Guvernului, plasat sub autoritatea sa. Provincia este administrată de o „deputation” al cărei organ suprem este consiliul provincial, ales dintre consilierii municipali. Preşedintele este organul executiv, ales de consiliul provincial. Acesta alege ulterior vicepreşedinţii şi o comisie permanentă căreia consiliul îi deleagă o parte din atribuţii. În cadrul comunităţilor autonome uniprovinciale, instituţiile acestora se substituie celor ale provinciei. Comuna este administrată de un consiliu municipal care alege un primar, adjuncţi şi o comisie permanentă. Câteva comune mai mici, funcţionează în acelaşi timp pe baza principiului consiliului deschis – reuniunea electorilor. Legislaţia regională poate institui şi alte colectivităţi locale.

30

1.4. STATELE INTEGRATE ÎNTR-UN ANSAMBLU CU CARACTER CVASICONFEDERAL O serie de ţări foste puteri coloniale care au şi astăzi interese importante faţă de teritoriile de peste mări care le-au aparţinut sau le mai aparţin încă, prezintă o situaţie particulară. Este cazul Franţei, Olandei şi Marii Britanii. Aceste state au o structură unitară. Dar între ele şi unele dintre fostele lor colonii s-au dezvoltat relaţii diferite de cele din statele compuse şi de cele din compunerile de state. Astfel, apare o categorie distinctă de state comunitare, care au o natură dublă: partea metropolitană este o structură unitară, iar pentru relaţiile cu unele dintre fostele colonii structura este cvasiconfederală. Jaques Ziller le-a denumit state integrate într-un ansamblu cvasiconfederal. 1.4.1. Olanda De la promulgarea „Statutului Regatului Ţărilor de Jos” din 1954, Regatul Ţărilor de Jos, în sens larg, este un ansamblu format din 3 componente cu drepturi egale: 1. Aruba, insulă de 193 km2 situată în sudul Mării Caraibilor, în dreptul coastei Venezuelei, cu o populaţie de cca 7.000 locuitori; 2. Antilele olandeze, cu o populaţie de cca 200.000 locuitori, cea mai mare insulă fiind Curaçao (444 km2); 3. Olanda, care face parte din Comunitatea Europeană. Olanda este un stat unitar descentralizat, cu 2 tipuri de colectivităţi locale, provincii – în număr de 12 şi comune – cu un total de 572. O particularitate a acestui stat o reprezintă forma de descentralizare funcţională, cuprinzând comisiile de control ale apei (waterschappen), în total 84. Aceasta se explică prin faptul că 25% din ţară şi aproximativ 60% din populaţie se găsesc sub nivelul mării. Constituţia din 1983 garantează existenţa acestor comisii, fixându-le cadrul legal de lucru şi stabilindu-le drept competenţe generale reglementarea afacerilor locale. Problema regionalizării în Olanda s-a pus în două contexte diferite: • raţionalizarea organizării administrative; la nivel infra-provincial pe baza legii din 1985, au fost definite 39 regiuni de cooperare, cu atribuţii în special în amenajare şi dezvoltare. Aceste regiuni cuprindeau comune din aceeaşi aglomeraţie, formând un consiliu de zone, care funcţiona pe baza principiului cooperării intercomunale multifuncţionale. Dar cooperarea putea îmbrăca şi forma cooperării între mai multe regiuni. • întărirea organizării marilor aglomerări; Astfel, cele mai mari aglomerări olandeze au definit un mod de organizare care să le asigure unitatea politică şi adminsitrativă, pentru a constitui regiuni urbane puternice, capabile să coordoneze o strategie de dezvoltare într-un cadru european. În acest sens, o lege din luna aprilie 1994, a prevăzut instituirea a 7 regiuni urbane având consilii alese prin sufragiu direct: Amsterdam, La Haye (Haga), 31

Utrech, Rotterdam, Eindhoven/Helmond, Arnhem/Nimègue, Enschede/ Hengelo. Această lege însă nu a fost aplicată în totalitate, întrucât locuitorii din Amsterdam şi Rotterdam s-au opus divizării comunei lor în mai multe comune mici în cadrul noii regiuni urbane. Consiliul comunal şi consiliul provincial sunt alese prin sufragiu direct. Consiliul provincial alege un consiliu executiv cu 6-8 membri; comisarul reginei prezidează consiliul provincial şi consiliul executiv, acesta fiind numit pe o perioadă de 6 ani de regină, după consultarea consiliului provincial. El exercită de asemenea şi anumite funcţii ca reprezentant al statului. La nivel infraprovincial, regiunile de cooperare pot îmbrăca forma unei autorităţi cu personalitate juridică, formată dintr-un comitet executiv şi preşedintele său. În acest cadru sunt definite apoi organe consultative şi de gestiune. Cea mai mare parte a competenţelor locale revine comunelor. Comunele reprezintă 93% din cheltuiala totală a colectivităţilor locale, faţă de 7% cât reprezintă provinciile7. Colectivităţile locale sunt însărcinate cu exercitarea funcţiilor colective definite de lege şi cofinanţate de stat. Majoritatea sectoarelor mari de acţiune publică, permit şi încurajează cooperarea dintre colectivităţile locale şi ministere, formând astfel un sistem de coadministrare. Aruba şi Antilele Olandeze au statutul de teritorii asociate de peste mări. Fiecare dintre componente are propria sa constituţie: Legea Fundamentală a Regatului Ţărilor de Jos din 1983, Regulamentul de Stat al Antilelor Olandeze din 1955 şi Regulamentul de Stat al Arubei din 19868. Cvasiconfederaţia are atribuţii comune pentru cele 3 componente: partea esenţială a relaţiilor externe (Olanda deţine o competenţă proprie) apărarea, cetăţenia şi parţial sistemul judiciar. Atribuţiile comune sunt exercitate prin organele puterii de stat a Olandei, după o procedură menită să garanteze luarea în considerare a punctelor de vedere exprimate de Aruba şi Antilele Olandeze, reprezentate de miniştrii lor. În toate celelalte domenii, cele 3 state dispun de autonomie legislativă comună. 1.4.2. Domeniile Coroanei Britanice Domeniile Coroanei Britanice constau din Insula Man situată în mijlocul Mării Irlandei şi Insulele Anglo-Normande din apropierea Peninsulei Cotentin. Acestea din urmă cuprind Insulele Jersey Guernesey şi Sark. 7

8

La régionalisation en Europe. Document de travail (1999), Parlament Europeen, Direction Générale des Études, Luxembourg. L. Coman-Kund (2003), Sisteme administrative europene, Sibiu, Casa de Presă şi Editura Tribuna.

32

Relaţiile de cvasiconfederaţie sunt relevate de pronunţata autonomie internă a acestor teritorii şi de faptul că Guvernul Marii Britanii şi-a rezervat doar competenţe privind apărarea şi relaţiile internaţionale. Legislaţia locală însă este supusă aprobării Guvernului Marii Britanii. În plus există şi anumite relaţii de subordonare pe linie executivă.

1.5. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ A S.U.A. Statele Unite ale Americii au dezvoltat un model administrativ-teritorial aparte determinat de evoluţia istorică şi politică, de desfăşurarea în timp şi spaţiu a colonizării teritoriilor de la Est la Vest şi mai ales de valorile consfinţite prin Constituţie. Cele 50 de state federate (la care se adaugă districtul semiautonom Columbia) au structuri administrativ-teritoriale diferite datorită evoluţiilor particulare şi libertăţii de a decide, conferite de cadrul constituţional. Statele sunt împărţite în counties (comitate, judeţe) ca unităţi cu personalitate juridică şi cu un statut reglementat, cu câteva excepţii: Alaska este împărţită în 16 boroughs care au funcţiuni asemănătoare cu comitatele din celelalte state. Acesta nu acoperă însă întreg teritoriul statului, zonele mai puţin populate fiind organizate în 11 aşanumite unorganized borough. Unele dinte acestea beneficiază parţial de servicii publice direct din partea statului federat. Patru dintre cele mai importante boroughs: Anchorage, Juneau, Sitka şi Yakutat, au calitatea de city-borough governments, care la conferă un statut mai înalt. Alte excepţii ar fi Connecticut şi Rode Island unde comitatele au doar atribuţii juridice şi statistice9. Statul Louisiana care a păstrat în parte modelul francez de administrare este împărţit în 64 de parishes (comune). Următorul nivel, care de asemenea nu reprezintă un sistem unitar ca la majoritatea statelor europene, este cel al oraşelor – towns sau municipalities – care sunt unităţi administrativ-teritoriale de bază. Ele sunt creaţii ale statului federat şi prezintă o interesantă diversitate, dată de zona geografică sau de reglementări specifice. Astfel, există townships, structuri anacronice caracteristice statelor din Midwest, New England şi în general coastei de Est, care reflectă modul cum s-a făcut colonizarea. Aceste mici aşezări fragmentează teritoriul, anexarea lor de către oraşe presupunând voinţa proprie şi acordul comitatului. De asemenea, în interiorul comitatelor pot exista aşa-numite unincorporated, jurisdicţii cu taxe foarte mici care nu intră în categoria oraşelor sau township-urilor. Acestea nu au structuri administrative proprii alese sau numite, iar serviciile publice şi utilităţile sunt asigurate de la nivelul comitatului şi nu doresc să renunţe la acest statut. Oraşele apropiate le 9

V. Bodocan (1997), Geografie Politică, Cluj-Napoca, Editura Presa Universitară Clujeană.

33

pot uneori şantaja pentru anexare, însă negocierile au succes numai dacă oraşul poate furniza utilităţi publice în condiţii mai bune decât comitatul. În privinţa reglementării statutului unităţilor de la nivelul de bază se deosebesc două situaţii10: 1. “home–rule states” – unde transferul prerogativelor din partea statului federat către nivelul de bază este maxim. Acest transfer se face prin “Zonning enabeling act”, stabilit, ca model de legiferare a statutului juridic al oraşelor de guvernul federal în 1929 (“Standard zonning enabeling act”); 2. “small box states” – caracteristic coastei de Est unde gradul de fragmentare în mici oraşe şi township-uri este foarte mare. În acest al doilea caz, nu se pot transfera prerogative la nivel local din cauza taliei mici a colectivităţilor, iar reglementările privitoare la eventuale forme de agregare, de cooperare se lovesc de autonomia locală pronunţată. Suburbiile, devenite mai bogate, nu doresc asocierea în zone metropolitane cu centrele oraşelor, marcate de probleme generate de sărăcie, cel puţin din două motive: transferul de autoritate politică şi modificarea sau egalizarea nivelului taxelor. Stabilitatea delimitărilor administrative ale teritoriului American şi rigiditatea decupajelor ale căror forme sunt preponderent rectangulare, trădează plasarea acestei probleme în afara sferei de preocupări administrative. Istoria politică americană a fost una a supravegherii legislative şi nu a dezvoltării administrative. Această rigiditate este compensată de multiple forme de cooperare în cadrul comunităţilor şi între acestea, pentru rezolvarea în comun a unor probleme punctuale. Eficienţa administrativă se bazează pe acţiuni în cooperarea dintre grupuri interesate şi mai puţin pe reglementări şi proceduri în exces. Astfel, peste decupajul teritorial se suprapun districte speciale (special districts) prevăzute cu organe alese odată la 4 ani şi cu executive. De exemplu într-un oraş pot exista mai multe districte şcolare pentru învăţământul public, cu areale clar delimitate, care pot prezenta disparităţi uriaşe datorită finanţării acestui sector din cote din impozitul pe proprietăţi şi inexistenţei mecanismelor de intervenţie a statului pentru egalizare (în Detroit există 4 districte şcolare, care asigură finanţări între 6.000 $/ elev în centrul oraşului şi 20.000$/ elev în suburbiile bogate). La nivelul statului nu există un plan privitor la modul de structurare a decupajului teritorial. În loc să impună o structură predeterminată, statele au preferat o abordare flexibilă, incrementală. Astfel, se permite nivelului local (oraş, township, village) să decidă care este cea mai bună structură care să răspundă problemelor şi nevoilor locale. În mare parte, sistemul este unul static sub aspectul modificărilor unităţilor administrative clasice (comitate, oraşe). În Louisiana, au dispărut prin reorganizare doar 5 parishes şi asta la puţin timp de la înfiinţarea lor în jurul anului 1803. 10

J.M. Levy (2003), Contemporaty Urban Planning, 6th edition, New Jersey, Prentice Hall.

34

În statul Michigan doar trei tipuri de unităţi au cunoscut variaţii numerice în ultimele decenii: districtele şcolare s-au redus în anii ’60 când legea le-a impus organizarea de cursuri complete grădiniţă – 12 clase, township-urile unde s-au înregistrat modificări odată la câteva zeci de ani şi districtele speciale organizate pentru administrarea unor servicii publice specifice care au cunoscut o creştere numerică. La nivel regional, în SUA se cunosc 3 modele de cooperare: 1. Agenţia de Planificare Regională (Regional Planning Agency) model dezvoltat puternic după cel de al II-lea Război Mondial, catalizatorul fiind banii de la guvernul federal pentru proiecte federale (în special de construcţii de autostrăzi), la care se puneau condiţii de parteneriat regional. Cel mai important exemplu este M.A.R.T.A., agenţie care funcţionează în Atlanta. 2. Autoritatea (authority) – de exemplu New York Port Authotity creată printr-un act legislativ adoptat succesiv de legislativele statelor New York şi New Jersey în 1921; 3. Consiliile de Guvernământ – formate din primari de oraşe, consilieri de comitate, reprezentanţi ai serviciilor de utilităţi. Cel mai cunoscut model de cooperare regională este “Minneapolis St. Paul” – Minnesota, unde 2 oraşe s-au unit într-o zonă metropolitană. Este singurul model de succes şi se datorează intervenţiei statului care a adoptat o lege specială ce prevedea fuzionarea celor două unităţi şi egalizarea fiscală (tax sharing).

1.6. ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ A JAPONIEI. SISTEMUL DE ADMINISTRAŢIE MINIMAL ŞI EFICIENT Conceptul de „funcţionar” are o accepţie foarte largă în Japonia, mult mai unitară decât în Franţa, de exemplu, pentru că merge de la Primul Ministru însuşi până la grădiniţa de copii din micile municipalităţi rurale. Particularitatea funcţiei publice japoneze este că aleşii sunt funcţionari: astfel, miniştrii şi parlamentarii sunt funcţionari ai statului, iar consilierii municipali sunt funcţionari locali. 1.6.1. Statul Japonia este un stat unitar condus în mod simbolic de un împărat şi guvernat democratic de un sistem parlamentar, caracterizat prin separarea clară a puterilor în stat. Împăratul este şeful statului, simbol al statului şi al unităţii poporului. Acesta nu este implicat în politică şi nu are putere faţă de Guvern. Tronul imperial este dinastic şi are o descendenţă din tată în fiu. 1.6.2. Structura autorităţilor a) Autoritatea juridică În Japonia procesele se desfăşoară la 3 niveluri. Reclamanţii expun cazurile lor la Curtea Districtului, după care pot să apeleze la Înalta Curte şi, în final, la 35

Curtea Supremă, dacă problema nu a fost rezolvată la nivelurile inferioare. Nu există Curte Administrativă, iar şeful Justiţiei, respectiv al Curţii Supreme, este numit de împărat, după ce a fost desemnat de către Cabinet. b) Autoritatea legislativă Singurul organ legiuitor este Parlamentul sau Dieta Naţională. Dieta este cel mai înalt organ prin care statul îşi exercită puterea. Parlamentul este compus din două camere: Camera Reprezentanţilor – 512 membri şi Camera Consilierilor – 252 membri În cazul unor diferende între cele două camere (în legătură cu desemnarea Primului Ministru, negocierile referitoare la buget, propuneri legislative), Camera Reprezentanţilor are prioritate în faţa Camerei Consilierilor. c) Autoritatea executivă Primul ministru este desemnat de Dietă dintre membrii acesteia şi este numit apoi de Împărat. De obicei, şeful partidului politic care asigură majoritatea în Dietă devine prim-ministru şi şef al cabinetului. Primul ministru are următoarele atribuţii: reprezintă cabinetul, exercită controlul şi supraveghează diferitele segmente ale administraţiei. Cabinetul constituit de primul ministru, care îl şi conduce, nu are mai mult de 20 de miniştri de stat, care reprezintă puterea executivă, aflându-se sub autoritatea şefului cabinetului care este responsabil şi în faţa Dietei. Există un număr de 12 ministere. Pe lângă Biroul Primului Ministru există 3 comisii şi 9 agenţii (considerate ca organe externe), întreprinderi guvernamentale, corporaţii publice şi diferite tipuri de organe ataşate pe lângă ministere şi agenţii. Cele mai multe dintre acestea sunt conduse de miniştri de stat, membri ai cabinetului. Aceştia sunt responsabili, împreună cu primul ministru pentru politica de planificare şi coordonare care implică ministerele şi agenţiile. 1.6.3. Organizarea teritorială Japonia este împărţită în 47 de prefecturi, care sunt gupate în 9 regiuni. Honshu, de departe cea mai mare şi mai populată insulă, este împărţită în 5 regiuni. Celelalte insule majore constituie câte o regiune fiecare. Prefecturile sunt divizate în municipii, oraşe şi sate. Municipiile mari sunt împărţite în cartiere (zona centrală din Tokyo este divizată în 23 de cartiere). La începutul secolului XX, în Japonia existau 70.000 de oraşe şi sate, dar, ca urmare a politicii Guvernului naţional de a restructura guvernele locale (1955), numărul acestora a fost redus semnificativ. În 1990 exista un număr total de 3.245 de oraşe şi sate cuprinzând: 656 Shi (mari oraşe, municipii), 2.003 Cho (oraşe) şi 586 Son (sate). Una din condiţiile pentru a încadra o localitate ca oraş, 36

este numărul de locuitori – minim 50.000. Municipiile au o populaţie de peste 500.000 de locuitori11. Guvernele la nivel prefectural Guvernele la nivel de prefecturi se situează între Guvernul Central şi cele locale, iar divizarea atribuţiilor între acestea este, deseori, un proces destul de dificil. Acestea sunt în număr de 47 şi sunt formate din: „To” pentru guvernul metropolitan din Tokyo; „Do” pentru prefecturile din insulele Hokkaido; „Fu”(2), pentru prefecturile din Osaka şi Kyoto; „Ken”(43) pentru prefecturile permanente, regulate. Populaţia din aceste prefecturi variază între 11 milioane de locuitori în Tokyo la 600.000 în Tottori. Aceste prefecturi sunt antrenate, în principal, în coordonarea serviciilor guvernelor municipale din subordinea lor şi administrarea acelor servicii care depăşesc sfera guvernelor municipale. Guvernele Locale Guvernele Locale sunt organizate potrivit Constituţiei şi Legii Autonomiei Locale, care stipulează în mod expres principiul autoguvernării locale. Fiecare Guvern local are propriul său corp legislativ şi executiv. Aceşti membri sunt direct aleşi de către locuitori, iar relaţiile cu şeful executiv funcţionează pe principiul sistemului prezidenţial. Cele două ramuri, executivă şi legislativă colaborează una cu cealaltă. Guvernele locale au două tipuri de funcţii în Japonia, funcţii proprii şi funcţii delegate, transmise de la Guvernul naţional. Sarcinile guvernelor locale se desprind din nevoile zilnice ale populaţiei şi se referă, în principal, la sistemul de învăţământ preuniversitar, distribuţia de apă, servicii sanitare şi salubritate, servicii de securitate locală şi servicii sociale. Pentru a-şi îmbunătăţi sistemele de management guvernele locale beneficiază de avize, recomandări şi direcţii de acţiune de la guvernele de la nivel de prefecturi.

11

Armenia Androniceanu (1999), Management public internaţional, Bucureşti, Editura Economică, p. 112.

37

II CONSECINŢELE POLITICILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE ÎN SECOLUL XIX 2.1. EVOLUŢIA ORGANIZĂRII ADMINISTRATIVE A TERITORIILOR ROMÂNEŞTI 2.1.1. Organizarea administrativă a principatelor Moldova şi Muntenia în cursul secolului al XIX-lea Debutul secolului XIX găseşte Principatele române divizate în unităţi administrativ-tradiţionale şi anume judeţele în Muntenia şi ţinuturile în Moldova. Acestea din urmă erau împărţite în ocoluri, formă de organizare de influenţă slavă ce putea fi întâlnită şi în Ungaria. Ocolul era o circumscripţie administrativă în jurul unui târg, formată din mai multe sate. În zonele de munte, unităţile administrative se numeau plaiuri şi erau conduse în Muntenia de vătafi de plai, iar în Moldova de căpitani de plăieşi. În zonele de câmpie subdiviziunile teritoriale se numeau plase şi erau conduse fiecare de un zapciu. Trebuie făcută menţiunea că oraşele Brăila, Giurgiu şi Turnu Măgurele, cu o parte a teritoriului de-a lungul Dunării, se aflau în administrarea Imperiului Otoman, organizate ca raiale. Ţinuturile şi judeţele erau conduse de ispravnici care cumulau atribuţiile administrative, fiscale, judecătoreşti şi de ordine publică. Unităţile administrative din mediul rural au fost satele. Termenul de „comună rurală”, de inspiraţie franceză, s-a folosit şi înainte de instituţionalizarea acesteia, chiar de către autorităţi, cu toate că nu era adecvată în acea perioadă, având o accepţiune generală „care semnifica conştiinţa necesităţii instituirii ei”12. Satele nu aveau personalitate juridică. Existau sate libere (moşneneşti sau răzeşeşti), asupra cărora domnitorul exercita o autoritate de drept public şi sate aservite (mănăstireşti, boiereşti şi domneşti), administrate de respectivii stăpâni prin dregătorii numiţi de aceştia: vornici sau vătămani în Moldova, pârcălabi în Muntenia.

12

I.S. Nistor (2000), Comuna şi judeţul. Evoluţia istorică, Cluj-Napoca, Editura Dacia, p. 31.

38

Ţinuturile din Moldova, după Condica liuzilor din 180313 1. Vaslui cu 5 ocoale 2. Putna cu 9 ocoale 3. Suceava cu 6 ocoale 4. Soroca cu 7 ocoale 5. Cârligătura cu 2 ocoale 6. Dorohoi cu 4 ocoale 7. Tecuci cu 6 ocoale 8. Neamţ cu 6 ocoale 9. Covurlui cu 4 ocoale 10. Botoşani cu 3 ocoale 11. Fălciu cu 4 ocoale 12. Greceni fără ocoale 13. Hârlău cu 5 ocoale 14. Orhei – Lăpuşna cu 12 ocoale 15. Tutova cu 4 ocoale 16. Codru fără ocoale 17. Iaşi cu 7 ocoale 18. Hotărniceni fără ocoale 19. Herţa fără ocoale

Judeţele din Muntenia la începutul sec. XIX: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.

Râmnicu-Sărat cu reşedinţa la Focşani Buzău cu reşedinţa la Buzău Săcuieni cu reşedinţa la Văleni Prahova cu reşedinţa la Ploieşti Dâmboviţa cu reşedinţa laTârgovişte Ialomiţa cu reşedinţa la Urziceni Ilfov cu reşedinţa la Bucureşti Argeş cu reşedinţa la Piteşti Teleorman cu reşedinţa la Roşiorii de Vede Olt cu reşedinţa la Slatina Muscel cu reşedinţa la Cîmpulung Vlaşca cu reşedinţa la Găieşti Dolj cu reşedinţa la Craiova Gorj cu reşedinţa la Tîrgu Jiu Mehedinţi cu reşedinţa la Cerneţi (Turnu Severin ) Romanaţi cu reşedinţa la Caracal Vâlcea cu reşedinţa la Râmnicu Vâlcea 13

Recensământul fiscal cunoscut sub numele de Condica liuzilor din 1803, relevă următoarea situaţie pentru Moldova: total 1.713 sate din care 1.167 Sate aservite (25 de sate domneşti, 215 sate mănăstireşti şi 927 sate boiereşti) şi 546 de Sate libere. Pentru a atrage populaţia din alte regiuni în zone de interes, autorităţile principatelor au oferit scutiri fiscale pe termen limitat (până la 10 ani), facilitând apariţia unei categorii aparte de sate, sloboziile, care deşi erau aşezate pe pământ domnesc, boieresc sau mănăstiresc, aveau un regim administrativ şi judecătoresc asemănător cu cel al satelor libere. Încă de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, influenţele ideilor Revoluţiei Franceze au afectat viaţa politică a principatelor. Ţăranii se ridicau împotriva vechililor şi chiar împotriva autorităţilor domneşti. Boierii de provincie se răzvrăteau împotriva ordinelor domneşti şi dădeau dovada de „cuget al nesupunerii franţuzeşti”. Boierii munteni prezintă delegaţiilor rusă şi austriacă de la Conferinţa de pace de la Şistov, un memoriu prin care solicită libertate politică, dar şi desfiinţarea raialelor şi fixarea graniţelor între Turcia şi Muntenia pe Dunăre, libertatea exporturilor de vite etc. Toate acestea au culminat cu Revoluţia lui Tudor Vladimirescu, care s-a simţit până la Constantinopol, atrăgând atenţia Rusiei şi Turciei asupra Principatelor 13

A. Macovei (1982), Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei între anii 1832-1862, în „Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie”, A.D. Xenopol, Iaşi, p. 361.

39

Române. În consecinţă, la 7 octombrie 1826 se semnează Convenţia de la Akkerman (Cetatea Albă), complementară Tratatului de la Bucureşti din 1812, care sporeşte influenţa Rusiei asupra Principatelor Române. Intrate în vigoare la 1/13 iulie 1830 în Muntenia şi la 1/13 ianuarie 1832 în Moldova, Regulamentele Organice, elaborate de o comisie de 8 boieri, sub supravegherea Rusiei, au adus transformări profunde în administraţia locală. Ele conţin prevederi de organizare modernă în conducerea Principatelor, între care separaţia puterilor în stat: executivă – exercitată de Domn; legislativă – Adunarea Obştească; judecătorească – exercitată de instanţele judecătoreşti. Se prevedea de asemenea înfiinţarea armatei naţionale sub denumirea de Miliţie pământeană, organizarea arhivelor etc. Diviziunile teritoriale au rămas cele vechi, dar judeţele, respectiv ţinuturile şi-au pierdut personalitatea juridică. Ispravnicii s-au numit în Muntenia cârmuitori, iar în Moldova ispravnici administratori şi erau numiţi pe 3 ani, având numai atribuţii administrative. În Muntenia, o comisie a lucrat până la 1844 la modificarea hotarelor judeţelor, începând de la Olt spre Est şi sporindu-le întinderea astfel încât judeţul Săcuienilor, care cuprindea câte o parte din teritoriul judeţelor Prahova şi Buzău, a dispărut. În Moldova s-au desfiinţat ţinuturile Hîrlău, Cârligătura şi Herţa. „ Înrotunjirea ţinuturilor” era reclamată şi de repetatele modificări ale graniţelor Moldovei, care au condus la disproporţii semnificative între ţinuturi. Documentele cartografice ale Moldovei din 1833 au înregistrat 10 ţinuturi, 55 de ocoale şi 1922 de sate. Ţinuturile erau următoarele: Bacău, Botoşani,Covurlui, Dorohoi, Iaşi, Putna, Roman, Suceava, Tutova şi Vaslui. În Muntenia numărul localităţilor variază de la o perioadă la alta: 1831 3560 de sate 1835 4094 de sate şi cătune 1838 3580 de sate 1844 3533 de sate Aceste variaţii se datorează subordonării unui număr semnificativ de mici aşezări (cătune, mahalale), faţă de unele mai mari – satele, dar şi sistematizării satelor – scoaterii la linie14. Epoca Regulamentară se remarcă prin numărul mare de cătune şi mahalale în componenţa satelor, unele dintre acestea fiind alcătuite exclusiv din câteva astfel de formaţiuni. Anularea personalităţii juridice a judeţelor şi ţinuturilor şi măsurile de concentrare a puterii de către domnitori, au stârnit în Principate, reacţii de contestare

14

C. Giurescu (1957), Principatele Române la începutul secolului XIX, Bucureşti, Editura Academiei, pp. 82-83.

40

a Regulamentelor Organice. La 13 noiembrie 1838, Partida Naţională redactează manifestul intitulat „act de unire şi independenţă”. Semnatarii textului contestă legalitatea Regulamentelor şi a Domniei şi se pronunţă pentru unirea Principatelor sub forma unui regat al Daciei. Proclamaţia de la Islaz din 1848 cerea la punctul 10 „dreptul pentru fiecare judeţ de a-şi alege dregătorii săi”. Mihail Kogălniceanu recunoştea dreptul fiecărui ţinut, oraş, comună, de a-şi controla administraţia şi interesele locale prin sfaturi ţinutale, municipale şi comunale. Se punea deci problema descentralizării administrative a ţării, ca imperativ al unei vieţi de stat moderne. Cu ocazia Congresului de pace de la Paris din 18 martie 1856, care pune capăt Războiului Crimeii, „problema românească”, a emancipării naţionale, devine „problemă europeană”. Congresul dispune consultarea românilor cu privire la viitoarea lor organizare. Se hotăra convocarea unor Adunări Ad-hoc (divanuri), care să se pronunţe asupra organizării viitoare a celor două ţări, potrivit dorinţei românilor. În şedinţa de la 15 noiembrie 1857 a Divanului Ad-hoc al Moldovei, Mihail Kogălniceanu susţinea crearea unor consilii generale ţinutale şi a unor consilii de ocoale şi săteşti, care să hotărască asupra intereselor locale. În şedinţa de la 13 decembrie s-a făcut apoi propunerea de recunoaştere a ţinuturilor ca persoane morale (juridice) şi de înfiinţare a unui consiliu ales în fiecare ţinut, consiliu însărcinat cu votarea bugetului, repartizarea contribuţiilor directe, stabilirea măsurilor de interes ţinutal. Propunerea a fost votată în unanimitate. Un an mai târziu, Conferinţa de la Paris a reprezentanţilor celor 7 mari puteri, privind organizarea Principatelor române, a stabilit printr-o „Convenţie” statutul internaţional şi principiile de organizare internă a acestora. Statul urma să se numească „Principatele Unite ale Moldovei şi Valahiei”. Convenţia stipula şi o serie de principii moderne de organizare a societăţii româneşti. Transpunerea în fapt a convenţiei s-a făcut prin dubla alegere a lui Alexandru Ioan Cuza ca Domn în cele două Principate, rezultatul fiind fondarea statului naţional român. La 24 ianuarie/5 februarie 1862 s-a format primul guvern unitar, condus de conservatorul Barbu Catargiu, iar Bucureştiul a fost proclamat capitala ţării. Legile administrative adoptate ulterior au condus la împărţirea ţării în judeţe şi comune, acestea din urmă putând fi rurale sau urbane (Planşa nr. 1). Legea pentru Consiliile Judeţene din 2 aprilie 1864, atribuie judeţului personalitate juridică. În fiecare judeţ se instituie un consiliu care reprezintă interesele locale, colective şi economice, fiind format din 18 membri aleşi. Consiliul judeţean alege dintre membrii săi Comitetul permanent, format din 3 membri, 3 supleanţi şi Preşedintele. Comisar al Guvernului pe lângă consiliu era Prefectul judeţului, care reprezenta atât interesele locale, cât şi pe cele generale. 41

42 Planşa nr. 1. Harta administrativă a României la 1875

Judeţul este împărţit în plase, conduse de câte un subprefect (numit de Prefect sau de Ministrul de Interne) şi având atribuţii de supraveghere şi control asupra activităţii organelor comunale rurale. Subprefecţii sunt consideraţi reprezentanţii Prefectului şi asigură aplicarea deciziilor consiliului judeţean. Principatele Unite Române cuprindeau la 1864 următoarele judeţe: 1. Argeş 2. Bacău 3. Bolgrad 4. Botoşani 5. Brăila 6. Buzău 7. Cahul 8. Covurlui 9. Dâmboviţa 10. Dolj 11. Dorohoi

12. Fălciu 13. Gorj 14. Ialomiţa 15. Iaşi 16. Ilfov 17. Ismail 18. Mehedinţi 19. Muscel 20. Neamţ 21. Olt 22. Prahova

23. Putna 24. Râmnicu-Sărat 25. Romanaţi 26. Roman 27. Suceava 28. Tecuci 29. Teleorman 30. Tutova 31. Vâlcea 32. Vaslui 33. Vlaşca

După unirea Dobrogei cu România, organizarea administrativ-teritorială a acestei provincii s-a făcut prin Legea pentru organizarea Dobrogei, din 21 martie 1880. Anterior compusă din două sangeacuri împărţite la rândul lor în unităţi de habitat numite cazale, Dobrogea, de acum împreună cu Delta Dunării şi Insula Şerpilor, este organizată în două judeţe, Constanţa şi Tulcea, care la rândul lor se împart în 5, respectiv 4 ocoale. Legea Comunală din 1 aprilie 1864, consacră personalitatea juridică a comunelor, investite ca instituţii de drept public. „Toate satele, oraşele şi orăşelele (târgurile) României vor forma pe viitor comune independente, supuse legii de faţă. Comunele se împart în comune rurale, compuse din mai multe sate, cătune etc., şi comune urbane, adică oraşe şi orăşele”15. Administraţia urbană este reglementată distinct de cea rurală. Legea Comunală prevedea ca o condiţie pentru înfiinţarea comunei, un minim de 500 de locuitori sau 100 de familii. Unităţile administrative aflate sub aceste limite se alipeau la comuna cea mai apropiată. Legea era totuşi permisivă cu satele care, având mai puţin de 100 de familii, declarau că pot susţine singure sarcinile comunale. În cazul în care întinderea prea mare sau numărul prea mare de familii ar fi produs greutăţi administraţiei, comuna se putea împărţi în mai multe secţiuni care, în interesele majore sau în raporturi exterioare vor înfăţişa o singură comună. Fiecare comună era reprezentată de un consiliu comunal, ales pe termen de 2 ani. Administrarea curentă a fost încredinţată unei persoane care s-a numit 15

Monitorul. Jurnal Oficial al Principatelor Unite Române (1864), nr. 75 din 1/13 apr., p. 341.

43

primarul comunei. Acesta cumula şi calitatea de agent al puterii centrale - şeful poliţiei, ofiţer de stare civilă, ş.a.16 Alături de pachetul de legi administrative, legile privind fondul funciar au avut o mare importanţă, întrucât au influenţat statutul social-economic al ţăranului şi condiţia lui politică. Reforma agrară a fost precedată de Legea secularizării averilor mănăstireşti din 17/29 decembrie 1863. Prin această lege erau trecute în patrimoniul naţional imensele averi mănăstireşti, care însumau 22,3% din suprafaţa Munteniei şi 27,9% din teritoriul Moldovei. Cunoscută sub denumirea de Reforma Agrară a lui Alexandru Ioan Cuza, Legea pentru regularea proprietăţii rurale din 14/26 august 1864, a desfiinţat claca, dijma şi toate celelalte obligaţii datorate de ţărani moşierilor, eliberând pe ţărani de toate sarcinile feudale. De asemenea legea a împroprietărit ţărănimea cu suprafeţe de pământ, în afară de terenul deţinut în vatra satului, în raport cu numărul de vite şi a stabilit preţul şi termenul de răscumpărare a clăcii şi a celorlalte sarcini. Astfel au fost împărţite 2.038.640 ha de teren la 511.896 de familii. Ca urmare, suprafaţa totală a României de cca. 11,5 milioane ha era stăpânită astfel: 10% statul; 30% ţărănimea; 60% moşierimea17. Reforma agrară a condus la schimbarea radicală a statutului social al ţăranului. Deveniţi producători individuali, ţăranii produc pentru nevoile proprii, dar şi pentru piaţă, intrând în raporturi de concurenţă unii cu alţii. Drept rezultat, apare o stratificare a acestei clase, ţărănimea înstărită devenind un factor economic şi social important, ceea ce a condus la schimbarea condiţiei ei politice, cel puţin în cadrul comunei rurale. Legislaţia ulterioară referitoare la organizarea administrativă a teritoriului României (legile din 9 aprilie 1874 şi 13 iulie 1894 care vizau organizarea comunelor urbane) nu au avut influenţe semnificative asupra administraţiei propriu-zise. Legea din 31 mai 1894 desfiinţează Comitetul permanent, trecând atribuţiile acestuia Prefectului. Modificări semnificative ale legislaţiei privitoare la judeţe nu au mai apărut până la sfârşitul secolului. 2.1.2. Organizarea administrativă a Transilvaniei în secolul al XIX-lea În perioada principatului, Transilvania era împărţită administrativ în comitate, scaune, districte, oraşe, târguri (opide) şi sate. La începutul secolului al XIX-lea, situaţia comitatelor, create încă din secolul precedent prin rescriptul de la 1784, era următoarea: 16

17

P. Negulescu (1903-1904), Tratat de Drept Administrativ Român, Bucureşti, Editura Tipografiile Române Unite, p. 247. N. Marcu (1979), Istoria economică, Bucureşti, Editura Didactică şi Pedagogică, pp. 33-34.

44

Tabelul 1. Împărţirea administrativ-teritorială a Transilvaniei la începutul sec. al XIX-lea Nr. crt. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Denumirea comitatului Hunedoara Sibiu Făgăraş Trei Scaune Odorhei Turda Solnocul interior Solnocul mijlociu Cluj Târnave Alba inferior

Reşedinţa Deva Sibiu Cincu-Mare Sfântu Gheorghe Odorheiu Secuiesc Reghin Dej Cehu Silvaniei Cluj Târnăveni (Tg. Mureş) Aiud

Comitatele aveau atribuţii restrânse datorită centralizării puterii de stat. Ele erau conduse de un comite suprem şi de un vicecomite. Fiecare comitat era împărţit în 2-3 cercuri, conduse de un vicecomite substituit. În afară de aceste jurisdicţii, mai existau şi 9 cetăţi libere, ca jurisdicţii de sine stătătoare: Alba Iulia, Bistriţa, Braşov, Cluj, Mediaş, Orăştie, Sibiu, Sighişoara şi Tg. Mureş, a căror magistratură (consiliu), se subordona direct guvernului. Cu toate că românii constituiau populaţia băştinaşă şi cea mai numeroasă, nu erau numiţi în slujbele administrative şi nu aveau recunoscute teritorii naţionale, spre deosebire de naţiunile privilegiate: maghiarii, saşii şi secuii. De aceea, în Manifestul din 1848 prin care reclamau drepturi egale, românii mai cereau: „o nouă împărţire şi rotunjire a ţinuturilor, cari pe viitoriu se vor numi cantoane. La împărţire se va observa poziţiunea topografică, numărul locuitorilor, câte 80 sau 100 de mii de suflete de un canton şi naţionalităţile genetice”. Se preconiza deci o administraţie cantonală independentă, pe criterii etnice18. După înăbuşirea revoluţiei, guvernul Transilvaniei a introdus o organizare administrativă provizorie, împărţind ţara în 6 districte civile şi militare: Alba, Cluj, Făgăraş, Odorhei, Reteag şi Sibiu, organizare intrată în vigoare la 21 septembrie 184919. Această măsură a fost sancţionată prin Rezoluţia imperială din 12 mai 1851, într-o formă modificată, Transilvania fiind împărţită în 5 districte, divizate în 36 18

19

Şt. Pascu (1977), Revoluţia de la 1848-1849 din Transilvania. Documente. Vol. I, Bucureşti, p. 230. H. Klima (1943), Guvernatorii Transilvaniei 1774-1867, Sibiu, Biblioteca Institutului de Istorie Naţională, XI, p. 66.

45

de căpitănate, astfel: Alba Iulia cu 10 căpitănate, Cluj cu 6 căpitănate, Odorhei cu 7 căpitănate, Reteag cu 7 căpitănate şi Sibiu cu 6 căpitănate. La 1852 se efectuează o nouă împărţire provizorie în 5 districte, subîmpărţite în 28 de cercuri şi 109 subcercuri. Aceste districte erau: Alba Iulia, Bistriţa, Cluj, Odorhei şi Sibiu. Nici această împărţire nu a fost agreată de Viena şi drept urmare, prin rezoluţia imperială din 17 februarie 1854, Transilvania a fost împărţită în 10 prefecturi, subîmpărţite în preturi şi magistrate orăşeneşti, astfel: Alba Bistriţa Braşov Cluj Dej Odorhei Orăştie Sălaj Sibiu Tg. Mureş

cu 6 preturi cu 10 preturi cu 10 preturi cu 6 preturi cu 8 preturi cu 6 preturi cu 9 preturi cu 6 preturi cu 11 preturi cu 6 preturi

Diploma imperială de la 20 octombrie 1860, prin care s-a redat vechea autonomie politică ţărilor componente ale imperiului, a determinat revenirea la vechea împărţire administrativă a Transilvaniei în comitate şi districte. Deosebirile au constat în instituirea districtului Năsăud (din teritoriul Regimentului II de grăniceri român) şi încorporarea la Ungaria a 4 jurisdicţii ardelene: Chioar, Crasna, Solnocul mijlociu şi Zarandul. Începând cu anul 1863, prezenţa românilor în viaţa politică a Principatului Transilvaniei a devenit foarte însemnată. S-a iniţiat un proiect de lege care prevedea divizarea în 9 comitate, care să graviteze în jurul unor municipii de prestigiu, comitate împărţite în cercuri. Dezbaterile acestui proiect au fost însă curmate la 1867 de Acordul Austro-Ungar de creare a imperiului dualist, care a avut ca efect anularea autonomiei Transilvaniei şi încorporarea ei la Ungaria. Ulterior, urmând o politică de deznaţionalizare, autorităţile ungare au desfiinţat o serie de comitate, preponderent româneşti, pentru a împiedica accesul românilor la viaţa publică. Aceste comitate, care au aparţinut din vechime Transilvaniei (Chioar, Crasna, Solnocul de mijloc şi Zarand), purtau denumirea de Partium (partes reaplicatae). Legea XXX din 1876, completată în 1877, desfiinţează orice urmă de autonomie pentru români şi saşi (districte, scaune). Această reglementare a instituit următoarele 25 de comitate:

46

Alba inferioară Arad Bichiş Bihor Bistriţa-Năsăud Braşov Caraş-Severin Cenad Ciuc Cojocna

Făgăraş Hunedoara Maramureş Mureş-Turda Odorhei Sălaj Sătmar Sibiu

Solnoc-Dăbâca Timiş Târnava Mare Târnava Mică Torontal Trei Scaune Turda-Arieş Ugocea

Comitatele erau împărţite în cercuri administrative20. Diviziunilor teritoriale cu gradul cel mai înalt, comitatelor şi municipiilor, li s-a conferit calitatea de „jurisdicţiuni”, prin Legea XXI din 1886. Cu toate că românii erau majoritari în 23 din cele 25 de comitate, nici un comite sau vicecomite nu a fost român. În ceea ce priveşte viaţa comunităţilor rurale din Transilvania, se remarcă o emancipare economică şi culturală, mai ales după 1848. Legea comunală provizorie din 1849, care s-a aplicat şi în Transilvania, însă sporadic, statua principiul autoguvernării săteşti. În fruntea comunităţii stătea adunarea satului. Judele era cel care media între autoritatea statului şi comună, era ales dintre ţăranii înstăriţi şi funcţia îi conferea o oarecare demnitate. În subordinea judelui erau notarul şi colectorul. Legea comunală XVIII din 1871 a împărţit comunele în: comune mari (categorie ce cuprindea şi târgurile), satele mari care nu erau dotate cu magistratură (consiliu), dar îşi puteau îndeplini obligaţiile impuse prin lege comunei şi comunele mici, care nu-şi puteau îndeplini obligaţiile, trebuind să se alieze cu alte comune. Comuna avea menirea de a-şi gestiona problemele proprii şi de a executa dispoziţiile legii şi ale jurisdicţiunii (comitat, municipiu). Completările ulterioare la această lege – Legea V: 1876, Legea XXXIV: 1881, Legea XXXIX: 1881 – au fost continuate şi dezvoltate de Legea XXII: 1886 care a rămas în vigoare până în 1918. Conform dispoziţiilor acestei legi, comunele erau de 3 categorii: comune mici, comune mari şi oraşe cu consiliu. Comunele mici care nu-şi puteau îndeplini obligaţiile şi nu puteau întreţine un notar, se asociau formând aşa-zisul cerc notarial. În concluzie, comuna organizată pe principiul autonomiei, îndeplinea totodată şi rolul de instituţie a administraţiei de stat şi a celei comitatense.

20

I.S. Nistor (2000), op.cit., p. 105.

47

2.1.3. Organizarea administrativ-teritorială a Basarabiei La începutul secolului al XIX-lea Basarabia era împărţită administrativ în 12 ţinuturi: Cetatea Albă, Chilia, Chişinău, Codru, Greceni, Hotărniceni, Hotin, Iaşi, Ismail, Lăpuşna, Orhei, Soroca – subîmpărţite în ocoale. După Pacea de la Bucureşti din 1812, Turcia cedează această provincie românească Rusiei. Noua autoritate a menţinut într-o primă etapă, organizarea administrativă românească. Conducerea provinciei (oblastie) a fost încredinţată unui guvern provizoriu cu două departamente: administrativ şi judiciar. Guvernatorul numea ispravnicii ţinuturilor. Sfatul obştesc era compus din boieri pământeni şi funcţiona întocmai ca Divanul domnesc de la Iaşi. Începând cu 1828, anul izbucnirii războiului ruso-turc, autonomia Basarabiei a fost desfiinţată. Provincia a fost reorganizată în 8 ţinuturi: Bălţi, Cetatea Albă, Cahul, Chişinău, Hotin, Orhei, Soroca, Tighina şi un ţinut urban – Ismail. În perioada 1856-1878, judeţele Cetatea Albă, Cahul şi Ismail (Sudul Basarabiei) au revenit României. În restul teritoriului, unităţile administrative erau: provincia (gubernia), judeţul (uiezdi), plasa şi comuna (volostea). Judeţele erau conduse de un ispravnic numit de guvernator. Prin Legea din 1 ianuarie 1864 au fost instituite zemstvele judeţene şi guberniale (consilii alese). Menite a gestiona treburile locale, acestea au fost introduse în Basarabia în 1869-1870. Hotărârile zemstvelor erau executate de către o direcţiune permanentă numită upravă şi condusă de un preşedinte. Organizarea administrativă a spaţiului rural în Basarabia poartă de asemenea amprenta regimurilor care s-au succedat în această perioadă. Sudul Basarabiei, alcătuit din judeţele Cetatea Albă, Cahul şi Ismail, în urma Tratatului de Pace de la Paris a revenit Moldovei până în 1878, când a fost din nou alipit imperiului ţarist. În această perioadă comunele celor 3 judeţe au funcţionat după legile româneşti. În restul teritoriului, comuna (volostea) era condusă de un organ reprezentativ, consiliul şi un organ executiv, vornicul sau starostele. Împroprietărirea ţăranilor în Basarabia s-a făcut la 1868, proprietatea funciară trecută asupra lor din pământul particular şi cel domenial şi al mănăstirilor, a fost de 60.528 deseatine (1 deseatină =1,07 ha). Legea de împroprietărire s-a înfăptuit pe principiul maximului, adică fiecare cap de familie a primit maximul de întindere pe care o putea cultiva o familie cu braţele proprii. Fiecare ţăran român a primit între 7¼ - 11 deseatine de pământ, pe când ţăranul rus a primit doar 1¼ deseatine de cap de familie. Această politică, practicată şi în teritoriile poloneze ocupate de ruşi, avea menirea de a propaga simpatia pentru Rusia dincolo de hotarele imperiului, printre popoarele român din Moldova şi Bucovina şi polon din Galiţia şi Silezia. Spre sfârşitul secolului al XIX-lea, ţarul Alexandru al III-lea impune o accentuată centralizare a vieţii politico-administrative. Astfel, Legea din 12 iunie 1890 a 48

determinat o diminuare considerabilă a competenţelor organelor administraţiilor locale. 2.1.4. Organizarea administrativă a Bucovinei în secolul al XIX-lea Începutul de secol XIX găseşte Bucovina sub administraţie civilă galiţiană, fiind organizată în 15 scaune: Cernăuţi, Câmpulung, Coţmani, Dorna, Gura-Humorului, Putila, Rădăuţi, Sadagura, Siret, Solca, Storojineţ, Suceava, Văşcăuţi, Vijniţa şi Zastavna. Ulterior, provincia a fost împărţită în 8 judeţe (Planşa nr. 2): Cernăuţi, Câmpulung, Coţmani, Rădăuţi, Siret, Storojineţ, Suceava şi Vijniţa, conduse de prepoziţi districtuali21. După 1862, Bucovina devine ducat, cu o administraţie proprie subordonată direct guvernului de la Viena, beneficiind de avantajele unei puternice autonomii locale. Importante posturi administrative au fost ocupate şi de români. Ducatul Bucovinei a fost împărţit în căpitănii, unităţi administrative lipsite de personalitate juridică şi de consilii alese, comparabile deci cu plasele din vechiul Regat al României. Cele 11 căpitănii au fost: Cernăuţi, Câmpulung, Coţmani, Gura-Humorului, Rădăuţi, Siret, Storojineţ, Suceava, Văşcăuţi, Vijniţa şi Zastavna (Planşa nr. 3). Până la 1868 ele au fost conduse de prepoziţi districtuali care aveau şi atribuţii judecătoreşti. După această dată, ei s-au numit căpitani districtuali, exercitând doar atribuţii administrative. Comunele rurale s-au bucurat de o largă autonomie în Bucovina. Organizarea administrativă comunală conferea comunei atribuţii de administraţie locală, dar şi de organ al statului. Comunele urbane şi rurale se administrau prin comitete comunale formate din 8-30 de membri aleşi de locuitori şi câte un primar (antiste, vornic).

2.2. POLITICI DE DEZVOLTARE A CĂILOR DE COMUNICAŢIE ÎN TERITORIILE ROMÂNEŞTI ÎN SECOLUL XIX 2.2.1. Dezvoltarea reţelelor de drumuri În perioada dinaintea Regulamentului Organic, amenajările de drumuri şi poduri aveau un caracter provizoriu, majoritatea drumurilor urmând trasee naturale, de-a lungul văilor, cu ocoluri, evitând lucrările de artă. Construcţia şi întreţinerea de poduri era lăsată pe seama iniţiativei particulare, în schimbul dreptului perceperii unei taxe de trecere. Amenajările de drumuri, ce se făceau de către Domnie, se limitau la liniile principale, populaţia fiind obligată să lucreze fără plată. 21

M. Ioacobescu (1993), Din istoria Bucovinei, vol. I, (1774-1862), Bucureşti, Editura Academiei, p. 125.

49

Planşa nr. 2. Harta administrativă a Bucovinei, 1873

50

Planşa nr. 3. Harta administrativă a Bucovinei, cu împărţirea în 11 căpitănii

51

Aceste „drumuri mari” erau în Muntenia: 1. Bucureşti – Piteşti – Curtea de Argeş – Câineni – Turnu Roşu 2. Bucureşti – Giurgiu 3. Bucureşti – Urziceni – Buzău – Rîmnicu Sărat – Focşani, iar în Moldova: 1. Iaşi – Vaslui – Bârlad – Tecuci – Galaţi 2. Focşani – Adjud – Bacău – Roman – Tg. Frumos – Botoşani – Mihăileni cu subramurile: – Târgu Frumos – Iaşi – Adjud – Tîrgu Ocna – Oituz – Bacău – Piatra – Prisecani – Roman – Fălticeni – Suceava 3. Iaşi – Dorohoi – Mamorniţa – Cernăuţi 4. Iaşi – Huşi – Folteşti – Galaţi În această epocă nu existau drumuri pietruite. Pentru amenajarea principalelor străzi din oraşe se foloseau bârne de lemn formând un pod continuu, prevăzut dedesubt cu un şanţ pentru colectarea apelor. Podurile se construiau din lemn, arareori din zidărie de piatră (Moldova). Regulamentul Organic cuprinde dispoziţii relative la drumuri şi la execuţia lor. De asemenea, stabileşte numărul zilelor de lucru ale populaţiei în interesul drumurilor şi suma de bani de prevăzut în bugetul statului pentru repararea drumurilor mari şi a podurilor. Efectele acestor reglementări nu au întârziat să apară. În Moldova, la 1836 se realiza o legătură mai sigură până la hotarul Bucovinei, construindu-se pe acest drum 36 de poduri. În 1843, sub domnia lui Mihail Sturza erau executaţi 100.000 de stânjeni (202 km) de şosea, cu 111 poduri. Se organizase un corp permanent de cantonieri şi se luaseră măsuri pentru crearea de rezerve de piatră de întreţinere. În 1849 s-a înfiinţat Departamentul Lucrărilor Publice, iar în 1850, o şcoală de aplicaţie pentru formarea de ingineri şi arhitecţi pentru „trebuinţele administraţiei”. Noi reglementări, care adaptează şi dispoziţiile Regulamentului Organic la posibilităţile reale de lucru, apar la 1851, când se schiţează şi un program de drumuri de executat. S-a instituit în acest scop taxa pe vitele de tracţiune folosite la transporturi în scop comercial pe drumurile respective. În Muntenia Regulamentul Organic a stabilit numărul zilelor de prestaţie de muncă a populaţiei şi plata acesteia, precum şi impozitele pentru drumurile mari. Pentru drumurile mici se prevedea prestaţia în natură şi anume 6 zile de muncă pe an. În 1851 s-au desfiinţat zilele de prestaţie şi s-au înlocuit cu o dare bănească la care au fost impuşi proprietarii de moşii, proporţional cu numărul de locuitori ai satelor din cuprinsul moşiei. 52

În 1853, la intervenţia lui Ştirbei Vodă pe lângă guvernul francez, inginerul Leon Lalanne organizează serviciul de poduri şi şosele şi se înfiinţează prima şcoală de poduri şi şosele. Se construieşte şoseaua naţională Comarnic–Predeal, pe traseul actual, cu poduri de piatră. În perioada de după 1850 sunt pietruite drumurile care făceau legătura cu Transilvania, străbătând Carpaţii prin pasurile şi trecătorile Oituz, Predeal şi Câineni. Din bugetul pe anul 1859 reiese că erau construiţi 262 km de şosea sistematică pentru care se prevedeau 111 cantonieri şi 2.201 stânjeni cubici (17.300 mc) pietriş de întreţinere. La 1861 erau şoseluiţi 309 km pe următoarele drumuri: 1. Turnu Severin–Focşani pe 145 km 2. Predeal–Giurgiu pe 70 km 3. Bucureşti–Olteniţa pe 8 km 4. Diferite sectoare în lucru pe 86 km După Unirea Principatelor, ministerele din cele două principate s-au contopit sub denumirea Ministerul Agriculturii, Industriei, Comerţului şi Lucrărilor Publice, administraţia drumurilor devenind unitară. S-au constituit prin decret domnesc 12 circumscripţii pentru construcţia şi întreţinerea podurilor şi şoselelor din ţară. În bugetul statului s-au alocat anual fonduri pentru cheltuielile de drumuri. Ca efect al politicilor care vizau reţeaua de drumuri şoseluite, situaţia a evoluat astfel: Tabelul 2. Lungimea drumurilor şoseluite în perioada 1863-1867 Nr. crt.

Anul

1 2 3 4 5

1863 1864 1865 1866 1867

Lungimea drumurilor şoseluite (km) 775 994 1.009 1.058 1.095

Tot în această perioadă s-a început executarea primelor poduri metalice din ţară. Dorind să stabilească poduri definitive pe şoseaua Bucureşti–Iaşi, Domnitorul Alexandru Ioan Cuza a contractat în 1865 cu firma engleză „Barkley & Stanifforth” construirea a 19 poduri metalice (care au fost în serviciu până în jurul anului 1929). În anul 1868 s-a întocmit prima lege specială pentru drumuri. În baza acestei legi drumurile mari urmau să se construiască şi să se întreţină din bugetul statului, printr-un serviciu tehnic judeţean, folosind şi prestaţii în natură. Drumurile comunale şi vicinale se construiau şi se întreţineau din veniturile comunale. Zilele de prestaţii judeţene au fost înlocuite cu dări băneşti, începând cu anul 1881. 53

Legea drumurilor din 1868 a fost perfecţionată la 1886 prin dispoziţii de selectare a personalului tehnic şi prin instituirea unei metodologii de control mai eficace a lucrărilor. Această lege, cu modificările sale ulterioare, a constituit un real progres în materie de drumuri şi de la ea datează de fapt stabilirea, în bună parte, a actualei reţele de drumuri. Acest progres se poate vedea şi din următoarea situaţie: Tabelul 3. Lungimea reţelei de drumuri în perioada 1870-1895 Nr. crt.

Anul

1 2 3 4 5

1870 1880 1887 1890 1895

Lungimea reţelei de drumuri (km) 1.800 7.844 12.931 24.823 26.426

În materie de poduri, este de remarcat în această perioadă apariţia cimentului şi folosirea betonului. În ţară se găseau toate materialele necesare, iar inginerii români au acordat toată atenţia acestei soluţii, realizând poduri boltite din beton, cu deschideri de până la 26 m. La sfârşitul secolului s-a început şi folosirea betonului armat. 2.2.2. Înfiinţarea şi dezvoltarea reţelei feroviare în teritoriile româneşti Discuţii pentru construirea de căi ferate au existat înainte de Unirea Principatelor. Totuşi, abia la 1 septembrie 1865, guvernul român a reuşit să dea în construcţie, prin concesiune, companiei engleze „John Trevor-Barkley”, linia Bucureşti-Giurgiu, terminată la 26 august 1869 şi dată în exploatare în luna octombrie a acelui an. Au urmat apoi liniile Vârciorova–Bucureşti–Buzău–Brăila–Galaţi–Tecuci– Roman şi Tecuci–Bârlad, în lungime totală de 915 km, a căror construcţie a fost concesionată prin lege la 1868 unui consorţiu german în frunte cu doctorul Strousberg. Tot în 1868 s-a început construirea Gării de Nord din Bucureşti şi s-a deschis parţial linia Bucureşti–Buzău–Brăila–Galaţi–Tecuci–Roman. Dar ploile din 1871 au distrus parţial această linie şi ca urmare guvernul a înlocuit compania germană cu „Noua Societate a Acţionarilor C.F.R.”. La 13 septembrie 1872 s-a deschis oficial linia Piteşti–Bucureşti–Buzău–Galaţi– Tecuci–Roman, iar la 9 mai 1878 linia Piteşti–Vârciorova. Liniile construite de companiile străine au fost costisitoare şi executate de o calitate îndoielnică. Deoarece preţul era forfetar, pentru a lungi traseul şi pe de altă parte pentru a ocoli lucrările de artă, liniile au fost construite cu ocoluri mari, cu rampe şi pante inutile. Nenumărate poduri nu au rezistat, fiind luate de apele mari. Evenimente nedorite au determinat o cotitură importantă în politica României privitoare la reţeaua de căi ferate. În decembrie 1879-ianuarie 1880, Parlamentul, sub presiunea Germaniei, care condiţiona de aceasta recunoaşterea independenţei 54

ţării, votează răscumpărarea liniilor construite şi administrate de consorţiul „Strousberg” şi apoi de „Noua Societate a Acţionarilor C.F.R.”. Astfel, ia fiinţă la 1 aprilie 1880 prima Direcţie a C.F.R. O experienţă similară a fost concesiunea Offenheim de la 1868 pentru liniile Roman–Iţcani, Paşcani–Iaşi, Vereşti–Botoşani, pe care statul le răscumpără la 1889. Între timp, în urma Războiului de Independenţă din 1877, Dobrogea redevine pământ românesc şi statul răscumpără, în 1882, linia Cernavodă–Constanţa, construită sub turci de aceeaşi companie „Barkley” care construise şi linia Bucureşti–Giurgiu şi pe care o exploata. Astfel, statul român devine proprietarul tuturor liniilor de cale ferată de pe teritoriul său, în lungime de 1.377 km, pe care le va exploata în regie, cu personalul şi sub controlul său. La finele anului 1896, lungimea totală a liniilor era de 2.826 km. Experienţa a fost cea care a condus la răscumpărarea liniilor de cale ferată şi la utilizarea ulterioară în construcţie şi exploatare, a inginerilor români. Prima încercare a fost linia Buzău–Mărăşeşti, proiectată şi construită în întregime între 1879 şi 1881de inginerul I.B. Cantacuzino. La 1880 s-a constituit „Direcţiunea Princiară a Căilor Ferate Române”, care a funcţionat până în 19 martie 1883, dată la care Parlamentul a votat Legea de exploatare a C.F.R. Conform acestei reglementări, administrarea căilor ferate în numele Ministerului Lucrărilor Publice, era încredinţată „Direcţiunii Generale C.F.R.”. Legea conferea căilor ferate o oarecare autonomie, prevăzându-i un Consiliu de Administraţie şi un buget propriu supus aprobării Parlamentului. În Transilvania şi Banat, prima linie construită a fost linia Oraviţa–Baziaş în 1856, în lungime de 62,5 km şi menirea de a facilita transportul cărbunelui de la Anina la Dunăre, spre a lua apoi drumul imperiului. În noiembrie 1857 a fost dată în folosinţă linia Jimbolia–Timişoara, iar în anul următor linia Timişoara–Stamora Moraviţa spre Jasenovo, deschizându-se drumul de la Baziaş până la Viena. Tot în acel an au fost date în folosinţă liniile Borş– Oradea şi Curtici–Arad. La sfârşitul deceniului al şaptelea au intrat în exploatare sectoarele: Vălcani– Periam (26 oct. 1870), Arad–Alba Iulia (22 dec. 1868), Simeria–Petroşani (28 aug. 1870), Oradea–Cluj (8 sept. 1870). Trebuie relevat faptul că până la 1870 reţeaua feroviară a Imperiului AustroUngar a pătruns dinspre Câmpia de Vest în Transilvania, pe Valea Mureşului şi pe Crişul Repede. Apariţia şi dezvoltarea reţelei feroviare au fost impuse de dezvoltarea industriei extractive şi a agriculturii. Prioritatea traseului Oradea– Cluj–Mediaş–Braşov faţă de traseul Arad–Sibiu–Turnu Roşu a fost viu disputată de grupuri de interese din marile centre ardelene. Între 1871 şi 1880 s-a continuat execuţia liniei Cluj–Braşov care a fost încheiată în anii 1871-1873. În aceeaşi perioadă s-a construit şi tronsonul Alba Iulia–Teiuş, 55

Războieni–Tg. Mureş, precum şi liniile Satu Mare–Carei, Satu Mare–Buteasa, Buteasa–Sighetul Marmaţiei, Copşa Mică–Sibiu ş.a. În Banat s-a realizat legătura Timişoara–Arad, apoi Timişoara–Caransebeş şi mai departe cu Orşova (1878). Legăturile feroviare dintre România şi Transilvania s-au realizat ceva mai târziu. Ele au fost rezultatul intereselor Imperiului Austro-Ungar de a-şi crea legături cu Rusia şi ale României de a realiza legătura cu Transilvania şi cu reţelele feroviare străine. Iniţial statul Austro-Ungar a insistat pe legătura pe valea Oltului, legătură care pentru România nu prezenta interes la acea dată. Astfel, prima linie de legătură a fost Braşov–Predeal, terminată în martie 1879, realizându-se joncţiunea necesară între economia complementară a regiunilor româneşti situate de o parte şi de alta a Carpaţilor22. După 1881 s-au mai construit următoarele linii mai importante: pe Valea Someşului tronsonul Apahida–Dej, Dej–Baia Mare–Satu Mare; pe Valea Someşului Mare, Beclean–Bistriţa; continuarea căii ferate pe Valea Mureşului, sectorul Tg. Mureş– Reghin. Legăturile dintre depresiunile intramontane Ciuc şi Giurgeu cu reţeaua feroviară din Transilvania s-a realizat în ultimul deceniu al secolului XIX. Linia ferată dintre Arad şi Brad pe Crişul Alb s-a construit într-un interval de 19 ani, între 1877 şi 1896, perioadă în care s-au construit şi liniile Jibou–Sărmăşag– Şimleul Silvaniei–Săcuieni şi Sărmăşag–Carei. Tot la sfârşitul secolului au început să apară căi ferate înguste în Transilvania, prima fiind cea de pe Valea Ampoiului (Alba Iulia–Zlatna ) la 1895. În Bucovina s-a dezvoltat de asemenea o reţea importantă de linii ferate. Acestea alimentau linia principală Lemberg–Cernăuţi–Suceava–Galaţi–Odessa, facilitând întărirea relaţiilor comerciale ale acestei provincii cu Moldova şi Basarabia. Basarabia a fost marcată de lipsa unei reţele feroviare puternice. Această provincie era străbătută de o singură linie care lega Unghenii de Odessa. Mai exista o linie ferată Bender–Reni, dar era puţin folosită datorită lipsei materialului rulant şi a construcţiei defectuoase, fiind construită în grabă în timpul războiului ruso-turc. 2.2.3. Navigaţia fluvială şi maritimă în secolul al XIX-lea. Dezvoltarea porturilor româneşti La începutul secolului al XIX-lea, cu toate că aveau graniţă pe Dunăre şi ieşire la Marea Neagră, Principatele Române nu desfăşurau practic transporturi şi comerţ pe apă. Această situaţie se datora unor tratate internaţionale mai vechi: Pacea de la Passarowitz din 1718, care asigura dreptul exclusiv de navigaţie Austriei pe 22

Gr. Pop (1984), România. Geografia Circulaţiei, Bucureşti, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, pp. 15-16.

56

Dunăre şi Pacea de la Cuciuc-Kainargi din 1774, care proclama pe ruşi singura naţiune creştină cu drept de navigaţie pe Marea Neagră. Reglementările de navigaţie fluvială stabilite la Congresul ţinut la Viena în anul 1815, precizau libertatea de navigaţie, regimul taxelor, controlul, însă ele au rămas fără aplicare. Prin tratatele încheiate mai târziu între Rusia şi Turcia, libertatea de navigaţie pe Dunăre era asigurată, dar numai în favoarea celor două puteri. Rusia, care devenise stăpână pe gurile Dunării, se dezinteresa complet de întreţinerea acestora, pentru ca Odessa să se poată dezvolta în detrimentul porturilor dunărene. În anul 1834, la insistenţele domnitorului Mihail Sturza, sultanul Mahmud II dă libertate şi pavilionului românesc pe Dunăre şi, mai târziu, în 1837 şi pe mare. Tot în 1837, domnitorul declară Galaţiul port liber (porto-franco). Se aduce în ţară primul vas cu aburi pentru remorcarea şlepurilor pe Dunăre, Prut şi Siret. La Brăila, domnitorul Munteniei, Gheorghe Bibescu, lansează corabia „Mariţa”. Începând cu această perioadă, porturile dunărene cunosc un avânt economic fără precedent. Dezvoltarea rapidă a comerţului cu cereale atrage atenţia Austriei şi Angliei asupra chestiunii Dunării. Tratatul de Pace de la Paris (care a pus capăt Războiului Crimeii), prevedea la Dispoziţiunile privitoare la România, art. 15, că aplicarea principiilor stabilite anterior de Congresul de la Viena, se vor aplica şi Dunării, precum şi gurilor sale. Puterile contractante au declarat această dispoziţie ca făcând parte, din acel moment, din dreptul public al Europei23. Circulaţia pe Dunăre este degrevată de orice taxă ori impozit pe mărfurile transportate. Se creează Comisia Riverană a Dunării (C.R.D.) şi Comisia Europeană a Dunării (C.E.D.). C.R.D. are în componenţă şi comisarii principatelor Dunărene, a căror numire trebuia confirmată de poartă. C.E.D. avea rolul de a propune şi de a executa lucrările necesare în vederea navigaţiei pe Dunăre şi menţinerea navigabilităţii gurilor sale. Iniţial o comisie de tehnicieni a optat pentru amenajarea braţului Sfîntu Gheorghe din motive tehnice şi politice, în detrimentul braţului Chilia. Din motive de oportunitate însă, s-a continuat ameliorarea provizorie a braţului Sulina, între 1858 şi 1861 construindu-se o serie de diguri provizorii. Comisia Europeană a Dunării a funcţionat până la începutul secolului XX, prelungindu-i-se mandatul în mai multe rânduri. Organizarea porturilor în România începe în 1863, odată cu legea din 18 noiembrie care stabilea că oraşele „de-a lungul Dunării” puteau încasa o taxă de 23

C. Hamangiu (1930), Codul General al României, vol. II, Bucureşti, Editura Universală Alcaly, p. 6.

57

0,5% asupra mărfurilor importate şi exportate prin ele. Veniturile astfel realizate aveau o destinaţie specială – amenajarea porturilor. Rezultatele au fost însă sub nivelul aşteptărilor deoarece comunele nu aveau personal tehnic pregătit pentru amenajarea porturilor şi pe de altă parte, uneori banii primeau altă destinaţie. Acest model de organizare, bazat pe principiile descentralizării şi autogestiunii economico-financiare, s-a dovedit neadecvat într-o societate ale cărei instituţii administrative erau în curs de consolidare. Legea din 27 martie 1874 impune controlul Ministerului Agriculturii, Industriei, Comerţului şi Lucrărilor Publice asupra folosirii veniturilor porturilor. S-a instituit un comitet format din Prefect, Primar şi Inginerul şef al circumscripţiei care să preia conducerea, exploatarea şi executarea lucrărilor portuare. Aceste comitete erau controlate şi conduse de un serviciu central din minister. Fiecare port avea bugetul său propriu, format din taxa de 0,5%, la care s-a adăugat mai târziu taxa de cheiaj. Comitetele s-au desfiinţat în 1887, atribuţiile lor trecând asupra unui consiliu de administraţie din Ministerul Lucrărilor Publice. Portul Constanţa se dezvoltă începând cu 1857, după terminarea războiului Crimeii, când statul turc a concesionat portul şi linia ferată Constanţa–Cernavodă unei companii conduse de Sir Barkley. În acea perioadă s-au făcut lucrări de mică anvergură: 500 m diguri şi cheiuri, silozuri, magazii etc. În 1878, Congresul de la Berlin stabileşte autoritatea Statului Român asupra Dobrogei. Din însărcinarea guvernului român, inginerul şef al Comisiei Europene a Dunării elaborează un studiu al portului Constanţa, începând cu 1881. Elaborarea planurilor definitive a început în 1888 de către un serviciu special al Ministerului Lucrărilor Publice, condus de inginerul I.B. Cantacuzino. Contribuţii importante au adus de asemenea Gh. Duca şi Anghel Saligny. Lucrările portului au început în 1896 prin întreprinderea Hallier, iar din1899 au fost continuate în regie. Portul Constanţa şi-a continuat dezvoltarea şi activitatea ca direcţie separată depinzând, ca şi comitetele locale ale porturilor dunărene, de Ministerul Lucrărilor Publice.

2.3. POLITICI DE DEZVOLTARE ECONOMICĂ Aflate sub suzeranitate otomană, Principatele Române erau principalul producător de cereale şi animale pentru Poarta otomană. În virtutea vechilor tratate şi capitulaţii, toată producţia românească era canalizată spre Constantinopol. Abia în 1826, după semnarea Convenţiei de la Akkerman, Principatele Române se bucură de libertatea comerţului, dar numai după aprovizionarea Porţii cu grâne. Această libertate era deci în mare măsură formală. Preţurile erau fixate de turci, după bunul lor plac. 58

În aceste condiţii, era normal ca viaţa economică a Munteniei şi Moldovei să nu poată evolua spre forme superioare în acelaşi ritm cu aceea a ţărilor din apusul Europei. Tratatul de la Adrianopol (1829) limitează amestecul Porţii în treburile interne la plata unui tribut anual şi conferă Principatelor libertatea comerţului, deschizând economiei naţionale perspective necunoscute până atunci. Prin decretarea libertăţii comerţului şi deschiderea navigaţiei pe Dunăre, apar în Principate străinii care aduc mărfuri şi cumpără produse româneşti. Efectele concurenţei dintre ei nu întârzie să apară. Mărfurile aduse au preţuri din ce în ce mai mici, pe când preţurile produselor cumpărate de ei din ţară cresc. Preţul grâului, principalul produs românesc, a crescut de 5 ori în 20 de ani, ajungând de la 27 lei/kg la 1827, la 142 lei/kg în 184724. Creşterea preţurilor la cereale a revoluţionat întreaga structură economică şi chiar socială a Principatelor, cu efecte benefice în amenajarea teritoriului. Terenurile necultivate încep să fie lucrate, se desţelenesc păşuni şi se cultivă, astfel încât producţia de grâu se dublează în Muntenia şi creşte cu 1/3 în Moldova, în ciuda secetei din 1833. Întinderea cultivată în 1840 era de 10 ori mai mare decât în 1830. Dezvoltarea agriculturii determină măsuri care să-i asigure buna funcţionare. Se modernizează drumurile spre Dunăre, porturile se amenajează mai temeinic, se dezvoltă învăţământul agricol. De asemenea, dezvoltarea agriculturii a impulsionat şi alte ramuri ale economiei. S-au înmulţit fabricile. Rachiul, postavul, sticla, farfuriile, uneltele agricole au început să se producă în ţară. În 1863 existau 12.867 stabilimente industriale, dintre care: • 2.986 înfiinţate în perioada 1830-1840 • 2.032 înfiinţate în perioada 1840-1850 • 7.849 înfiinţate în perioada 1850-1863 Cea mai mare parte – 2.486 – funcţionau la sate şi numai 1.038 în oraşe. Marea majoritatea acestor fabrici aveau capital românesc (12.171), celelalte fiind firme străine, austriece, ruseşti, engleze, franceze, otomane, greceşti ş.a.25. Începând cu anul 1877, datorită războiului şi ca urmare a funcţionării „Convenţiei comerciale româno–austro-ungare”, semnată la 1875, balanţa comercială a României devine deficitară. Convenţia prin care statele semnatare îşi acordau reciproc facilităţi vamale punea la discreţia Austro-Ungariei aproape întreg comerţul nostru exterior. Industria românească incipientă a fost total dezavantajată datorită concurenţei produselor austro-ungare. La sfârşitul secolului al XVIII-lea economia Transilvaniei este marcată încă de condiţiile fizico-geografice ale teritoriilor de la graniţa de vest – bariera mlaştinilor 24 25

D. Gusti (1939), Enciclopedia României, vol. IV, Bucureşti, p. 461. Ibidem, p. 466.

59

Tisei. Această barieră a împiedicat, în cursul istoriei, orice încadrare a Transilvaniei în comunitatea economică şi spirituală a ungurilor. Cadrul geografic a determinat o orientare a drumurilor către Carpaţi, spre Moldova şi Muntenia. Drumurile peste Tisa, la Szolnoc şi Szeged erau, datorită frecventelor inundaţii, cu totul impracticabile pentru un comerţ continuu. Realităţile fizico-geografice au impus o independenţă economică a Transilvaniei, această provincie având dreptul la administraţii vamale autonome şi la monedă proprie, care a avut un curs egal până în 1874. Vămile transilvane au dăinuit până la sfârşitul secolului al XIX-lea. Comerţul transilvan era orientat aproape în exclusivitate spre celelalte principate române. Acest lucru este dovedit de prosperitatea economică excepţională a unor oraşe aşezate în imediata apropiere a graniţelor comune (Sibiu, Braşov, Bistriţa). În aceste centre s-a dezvoltat o importantă industrie prelucrătoare. Produsele industriale ale meseriaşilor transilvăneni îşi aveau principalul debuşeu în Principate, de unde îşi procurau materiile prime necesare: piei crude, lână, ceară etc. Importurile din Ungaria şi celelalte provincii austriece, erau incomparabil mai mici faţă de cele din Principate şi Turcia. După 1867, anul înglobării Transilvaniei la Ungaria, principatul decade din situaţia sa economică înfloritoare. Interesul guvernanţilor se traducea doar prin renta pământurilor, industria şi meseriile nefăcând parte din politicile pentru această provincie. Urmând politica Ungariei de agrarizare a Transilvaniei, Viena impune prohibirea importului de produse agricole din Principate. Războiul vamal care a urmat (18861891) între Principatele Unite şi Austro-Ungaria, a desfiinţat aproape exportul Transilvaniei, ajungând să pauperizeze întreaga economie. Situaţia catastrofală a industriei a determinat un exod al forţei de muncă spre România, dar şi în America, unde meseriaşii îşi puteau valorifica experienţa industrială. În Bucovina, industria a căpătat un mare avânt, mai ales spre sfârşitul secolului. Pe lângă fabricile de spirt, fierăriile de la Iacobeni şi salinele de la Cacica, mai vechi, s-au înfiinţat berării, puţuri de petrol, gatere cu abur la Cernăuţi, Berhomet, Siret, ferăstraie acţionate de apa râurilor, mori. S-a construit o fabrică de chibrituri şi ciment la Straja şi alta de chimicale la Putna, fabrica de hârtie din Rădăuţi, fabrici de mobilă, sticlării, ş.a. În mediul rural, ţăranii continuau să-şi producă pentru uzul propriu pânză şi îmbrăcăminte, încălţăminte, precum şi unelte de lucru. Bucovina exporta materii prime, mai ales cereale şi lemn pentru construcţii şi importa produse industriale din apus. De remarcat legăturile comerciale foarte puternice cu Moldova şi Basarabia, facilitate de orientarea căilor de comunicaţie. O importantă reţea de căi ferate locale alimenta linia principală Lemberg–Cernăuţi– Suceava–Galaţi–Odessa, determinând orientarea comerţului spre aceste zone. 60

III MODELE DE ORGANIZARE ADMINISTRATIVĂ A ROMÂNIEI ÎN PERIOADA INTERBELICĂ

3.1. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ A ROMÂNIEI DE LA MAREA UNIRE DIN 1918 PÂNĂ LA UNIFICAREA ADMINISTRATIVĂ DIN ANUL 1925 La sfârşitul primului război mondial, Europa, străbătută de un nou curent politic – principiul naţionalităţilor – a dobândit o nouă configuraţie politică: o serie de teritorii s-au unit cu alte ţări (Franţa, Italia, Serbia, Grecia ş.a.), s-au constituit ţări noi (Cehoslovacia, Finlanda) şi altele s-au reunit după o perioadă de divizări şi stăpâniri străine. Acesta a fost contextul european în care, în cursul anului 1918 s-a realizat desăvârşirea unităţii Statului naţional român. Unirea Transilvaniei, Bucovinei şi Basarabiei cu Regatul României, provincii româneşti care au evoluat în sisteme politico-administrative diferite, a ridicat în faţa puterii de la Bucureşti sarcina foarte dificilă şi complexă a gestionării unitare a acestora, a articulării şi armonizării vieţii noului stat. Acest lucru reclama desigur o etapă tranzitorie, necesară unificării legislative şi unei reforme administrative adecvate. Ca urmare a evoluţiei politice separate, provinciile unite cu România aveau legi şi instituţii specifice, la construcţia cărora românii nu fuseseră chemaţi să participe. În consecinţă, ele „erau străine de spiritul, mentalitatea şi aspiraţiile româneşti”26. Consolidarea unităţii politice reclama unificarea legislaţiei printr-o contopire firească şi evolutivă, nu pripită şi insuficient pregătită. Unificare legislativă şi instituţională avea menirea, pe de o parte de a elimina particularităţile administrative şi instituţionale regionale şi pe de altă parte de a crea instrumentele de reconstrucţie economică a ţării, de modernizare a structurilor economice, politice şi culturale.

26

Gh. Iancu (1988), Unificarea legislativă. Sistemul administrativ al României (1919-1939), în Vese V., Puşcaş V. ş.a., Dezvoltare şi modernizare în România interbelică, Bucureşti, Editura Politică, 1988.

61

Din punct de vedere operaţional, statul român, ca şi celelalte state europene, avea la îndemână două modalităţi de realizare a unificării legislative: extinderea legislaţiei Regatului României asupra celorlalte provincii (abordarea dură) sau menţinerea în vigoare a reglementărilor existente pentru o anumită perioadă de timp, urmând ca unificarea să se realizeze de la sine printr-o sinteză originală, care să valorifice cât mai mult posibil toate tradiţiile istorice viabile şi să se degaje o sinteză nouă, adaptată noului stat27 (abordarea delicată). Cele două modalităţi de abordare a realizării unificării legislative, au fost subiect de dezbatere în cercurile ştiinţifice, reviste cu profil juridic, administrativ, politic şi economic, dar şi în dezbaterile parlamentare. Chiar dacă sub aspectul pur tehnic, prima abordare ar fi fost mai uşor de realizat în România, s-a considerat a fi mai adecvată a doua soluţie, care s-a impus dealtfel şi pe plan European (Franţa de pildă nu a extins imediat legile franceze peste Alsacia şi Lorena. Legislaţia nouă, comercială şi civilă a fost introdusă abia în 1924 prin 2 legi, care nu au înlocuit doar legile vechi, ci au reţinut din codurile germane lucrurile considerate pozitive. Legile elaborate astfel, urmau a se extinde asupra teritoriului întregii Franţe după un termen de tranziţie de 10 ani)28. Urmărirea în timp însă a procesului de unificare legislativă, relevă faptul că în practica vieţii constituţionale a României „s-a produs o împletire a principiilor şi a modalităţilor de înfăptuire a unificării”29. Menţinerea pe anumite perioade a unor reglementări specifice doar unor provincii, s-a interferat cu o extindere tacită şi cu cea expresă a unor legi din vechiul Regat, cu promulgarea legilor şi a codurilor de unificare, fără a se putea face o periodizare distinctă între aceste înfăptuiri30. Procesul de unificare legislativă a acoperit întreaga perioadă interbelică, cu prelungire şi în cea următoare. Însă exercitarea autorităţii guvernului României asupra tuturor provinciilor ţării, s-a realizat prin încetarea activităţii organismelor provinciale provizorii, la începutul lunii aprilie 1920. Odată cu sancţionarea actelor de Unire din 1918 de către autorităţile de la Bucureşti, asupra întregului teritoriu se extindea în mod tacit Constituţia României din 186631. 27

28

29

30 31

A.R. Ionaşcu (1942), Problema unificării legislaţiei civile în cugetarea juridică românească (1919-1941), în Pandectele române, partea a IV-a. Em. Dandea (1927), Verificarea legislativă în Alsacia şi Lorena, în Administraţia română, nr. 7, pp. 2-3. Gh. Iancu (1988), Unificarea legislativă. Sistemul administrativ al României (1919-1939), în Vese V., Puşcaş V. ş.a., Dezvoltare şi modernizare în România interbelică, Bucureşti, 1988. C. Negrea (1993), Evoluţia legislaţiei în Transilvania de la 1918 până astăzi, Sibiu, p. 27. Monitorul Oficial nr. 8 din 10 aprilie 1918, pentru Basarabia, Monitorul Oficial nr. 212 din 13 decembrie 1918, pentru Transilvania, Monitorul Oficial nr. 217 din decembrie 1918, pentru Bucovina.

62

Prin Decretele-lege din 9 aprilie,11/24 decembrie şi 18/31 decembrie 1918 cu privire la Organizarea Basarabiei, Transilvaniei şi Bucovinei32, în cadrul statului român, s-au menţinut în vigoare legile aflate în Basarabia şi Bucovina. În Transilvania, aceasta s-a realizat prin Decretul I al Consiliului Dirigent din 24 ianuarie 1919, singurul dintre organismele regionale care fuseseră investite cu putere legislativă. S-au menţinut astfel temporar în Basarabia legile ruseşti, în Bucovina cele austriece şi în Transilvania dreptul maghiar şi codul civil austriac. „Adoptarea acestor legi străine a însemnat naturalizarea lor”33. Prin aceleaşi acte, armata, politica externă, financiară, mijloacele de comunicaţie şi vămile au trecut sub autoritatea nemijlocită a guvernului, marcând începutul procesului de conducere unitară a ţării de către guvern. În perioada 1918–aprilie 1920, în care au funcţionat organisme regionale provizorii ale guvernului, procesul unificării legislativ-instituţionale a înregistrat două puncte de pornire, unul de la nivelul guvernului spre cele trecute în competenţa sa34, ceea ce a însemnat extinderea expresă a unor reglementări din vechea Românie asupra provinciilor unite şi celălalt de la organismele provinciale. Iniţial s-a urmărit abrogarea unor reglementări legale care contraveneau încadrării politice a acelor provincii în statul român. În cazul Basarabiei, care renunţase la autonomie la 27 noiembrie/10 decembrie 1918, s-au introdus, prin extindere, codurile comercial, penal şi de procedură penală româneşti35. În Transilvania, între 2 decembrie 1918 şi 20 aprilie 1920, a funcţionat Consiliul Dirigent, organism provincial cu atribuţii executive şi legislative limitate, stabilite de guvern. Acţiunea de legiferare a Consiliului Dirigent, concretizată în 24 Decrete, a încetat odată cu întrunirea Parlamentului ţării la 20 noiembrie 1919. Decretele Consiliului Dirigent s-au adăugat celorlalte legi menţinute în vigoare în Transilvania. Organele provizorii regionale şi-au încetat activitatea la începutul lunii aprilie192036. Operaţiunile de transfer de putere către autorităţile de la Bucureşti au fost coordonate de Comisia centrală pentru unificare şi descărcare, constituită pe lângă Preşedinţia Consiliului de Miniştri. La Cluj, Chişinău şi Cernăuţi au funcţionat 32 33

34 35 36

Ibidem. G.P. Docan, Interdependenţa legilor provinciale şi de unificare, în “Pandectele române”, 1943, 22, partea a IV-a, pag. 8. V. Onişor (1930), Tratat de drept administrativ român, ed. a II-a, Bucureşti, p. 21. G.P. Docan, op.cit. Monitorul Oficial nr. 4 din 4 aprilie 1920, referitor la Consiliul Dirigent, Basarabia şi Bucovina.

63

Comisii regionale de unificare şi descărcare. Secretariatele generale ale acestora au funcţionat până la 1 aprilie 1921 când au fost transformate în Directorate Generale cu servicii deconcentrate pentru fiecare minister. Aceste servicii au fost desfiinţate prin decizii ministeriale în perioada 1922-192437. După actul politic al Unirii de la 1918, încheierea procesului de formare a Statului naţional unitar român a fost marcată de promulgarea noii Constituţii, votată de Adunarea Deputaţilor la 26 martie 1923 şi de Senat la 27 martie 1923 şi promulgată prin decret regal la 28 martie 192338. Constituţia prevedea pe de o parte revizuirea legislaţiei din diferitele provincii pentru a se armoniza cu Legea fundamentală (art. 137) şi pe de altă parte, pentru a asigura o rigoare ştiinţifică tehnicilor de unificare, prevedea (art. 76) înfiinţarea Consiliului Legislativ. Consiliul Legislativ, ca organism consultativ de tehnică legislativă, s-a înfiinţat prin Legea de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ din 25 februarie 192539 şi era menit să avizeze proiectele de legi, exceptând pe acelea care priveau creditele bugetare, însă „nu atingea cu nimic prerogativele puterii legiuitoare şi nici libertatea iniţiativei legilor”40. Opera de elaborare a legilor de unificare a început înainte de Constituţia din 1923 şi s-a intensificat considerabil după martie 1923, când s-au elaborat un număr impresionant de legi unificatoare, atât în domeniul dreptului public cât şi în cel privat41. Procesul de elaborare a noilor coduri generale s-a prelungit până în anul 1943, când s-a considerat încheiat, cu toate că, repunerea în vigoare a codurilor româneşti în Nord-Vestul Transilvaniei, ruptă prin dictatul de la Viena, s-a făcut la 31 martie 1945. Constituţia din 1923 (ca şi Constituţia din 1866) a pus la baza organizării statale principiul separaţiei puterilor. Una din funcţiile cele mai importante ale puterii executive este cea administrativă. La 1918, în statul român întregit funcţionau legi administrative specifice diferitelor provincii. Conform principiului general adoptat şi aceste legi au fost menţinute temporar în vigoare42. 37 38 39 40

41

42

V. Onişor, op.cit., pp. 87-89. Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923. Monitorul Oficial nr. 45 din 26 februarie 1925. C. Rudesco (1935), Bref apercu sur l’activite’ de Conseil Legislativ Roumain, în Revista de Drept Public, nr. 1-2, pp. 127-144. O. Sachelarie şi V.Al. Georgescu (1968), Unirea din 1918 şi problema unificării legislaţiei, în Studii. Revistă de istorie, nr. 6, p. 1195. E.D. Tarangul (1944), Tratat de dreptadministrativ român, Cernăuţi, Editura Glasul Bucovinei, p. 146.

64

Astfel la 1918, situaţia organizării administrativ teritoriale a provinciilor unite era următoarea: • Transilvania era împărţită în 25 de comitate şi comune (mici, mari şi oraşe cu consiliu) împărţite în cercuri administrative prin Legea XXX: 1876 completată în 1877 şi 1886, Legea XXII: 1886, completată cu Decretele II şi III ale Consiliului Dirigent. • Bucovina – devenită din 1862 Ducat, era organizată în 11 căpitănii fără personalitate juridică (comparabile cu plasele din vechiul regat) conduse de căpitanii districtuali, comune locale, comune asociate, teritorii domeniale şi oraşe cu statut în conformitate cu Legea din 28 august 1908 privind emiterea unui nou regulament comunal. • În Basarabia, diviziunile administrative erau gubernia (provincia), uezdi (judeţul) şi volostea (comuna). Cele 8 judeţe ale Basarabiei erau divizate în ocoale (plase) care grupau mai multe comune. Vechiul Regat al României era divizat în 37 judeţe (33 după Legea privind înfiinţarea Consiliilor Judeţene din 2/14 aprilie 1864, 2 judeţe după alipirea şi reorganizarea Dobrogei prin Legea pentru organizarea Dobrogei din 21 martie 1880 şi 2 judeţe din partea de sud a Dobrogei (Cadrilater) alipite în urma Conferinţei de Pace de la Bucureşti din 16/29 iulie–28 iulie/10 august 1913, care punea capăt celui de-al II-lea Război balcanic. Judeţele erau divizate în plăşi, circumscripţii administrative fără personalitate juridică, ce grupau mai multe comune (după Legea din 31 iulie 1894, Legea pentru organizarea comunelor rurale şi administraţiunea plăşilor din 1 mai 1904, cu completările ulterioare). Comunele puteau fi rurale sau urbane. În perioada 1918-1925, ţara era organizată pe 76 de judeţe (vezi Planşa nr. 4). Situaţia acestora, repartizate pe provinciile istorice, era următoarea: Basarabia cu 9 judeţe, având o suprafaţă de 44.422 km2 Banatul cu 2 judeţe, având o suprafaţă de 17.980 km2 Crişana cu 3 judeţe, având o suprafaţă de 17.096 km2 Dobrogea cu 4 judeţe, având o suprafaţă de 23.262 km2 Maramureşul cu 2 judeţe, având o suprafaţă de 8.592 km2 Moldova cu 13 judeţe, având o suprafaţă de 38.058 km2 Muntenia cu 12 judeţe, având o suprafaţă de 52.505 km2 Oltenia cu 5 judeţe, având o suprafaţă de 24.078 km2 Transilvania cu 15 judeţe, (Planşa nr. 5) având o suprafaţă de 57.819 km2 43 Suprafaţa României era de 294.244 km2: 137.903 km2 suprafaţa vechiului regat şi 156.341 km2 cea a provinciilor unite. Populaţia, care se ridica la 7.897.311 locuitori în vechiul regat la 1913 şi a crescut la 16.267.199 locuitori în 1919. 43

I.S. Nistor (2000), Comuna şi judeţul, evoluţia istorică, Cluj-Napoca, Editura Dacia, p. 117.

65

66

Planşa nr. 4. Harta politică a României între anii 1921 şi 1925, împărţirea administrativă în 76 de judeţe

67

Planşa nr. 5. Harta administrativă a Transilvaniei şi Banatului, 1921

În vederea studierii unei divizări teritoriale unitare şi raţionale a ţării, în 1920 s-a instituit pe lângă Ministerul de Interne, Comisia pentru studiul unei noi arondări a judeţelor. Examinând situaţia la acea dată, Comisia a formulat următoarele concluzii: • Existau decalaje foarte mari de suprafaţă, nejustificate din punct de vedere economic sau administrativ. Exemple: judeţul Hotin cu suprafaţă de 8 ori mai mare decât a judeţului Zastavna, în Transilvania – judeţele Braşov ori Târnava Mică, cu suprafeţe în jur de 2.000 km2, de cca. 6 ori mai mici decât suprafaţa judeţului Hunedoara. • Diferenţe mari în ceea ce priveşte numărul de locuitori: judeţele din Bucovina (foste căpitănii) se situau mult sub media pe judeţ (215.000 locuitori), în timp ce judeţe ca Bihor şi Caraş-Severin aveau o populaţie de peste 450.000 locuitori. În general, aceste decalaje determină sarcini foarte diferite pentru autorităţile administrative. • Mari disparităţi în domeniul dotării cu mijloace de comunicaţie: şosele, căi ferate. Slaba reţea de căi de comunicaţie în multe judeţe influenţează negativ capacitatea de acţiune administrativă (exemplu Basarabia unde existau judeţe mari, însă cu puţine căi ferate şi şosele, în contrast cu Bucovina unde judeţe mici beneficiau de reţele de comunicaţie foarte dese). • Anomalii în privinţa formei, care pe de o parte afectează funcţionalitatea autorităţii administrative şi pe de altă parte îngreunează accesul populaţiei din extremităţile entităţii teritoriale la reşedinţa unde se concentrează instituţii importante, de exemplu judeţele Cojocna, Tecuci, Cahul ş.a., cu raportul lungime-lăţime de 4:1. • Excentricitatea reşedinţelor face ca accesul populaţiei din partea opusă a teritoriului la instituţiile publice concentrate în oraşul reşedinţă de judeţ, să fie dificil. Aceste nepotriviri şi diferenţe, cauzau disfuncţionalităţi atât în ceea ce priveşte acţiunea administrativă cât şi în celelalte sectoare ale vieţii sociale. Pe baza acestor concluzii şi a principiilor şi criteriilor stabilite, Comisia a sugerat guvernanţilor soluţia judeţelor mari, care să grupeze 300.000-400.000 de locuitori, ca o soluţie ce favorizează dezvoltarea vieţii publice şi descentralizarea administrativă. Propunerea de a împărţi teritoriul în 48 de judeţe, urmată de o alta care presupunea 62 de judeţe nu au fost bine primite din motive politicianiste. Noua Constituţie a României din 29 martie 192344, statua la art. 4, împărţirea teritoriului ţării în judeţe şi judeţele în comune. „Numărul, întinderea şi subdi44

Monitorul Oficial nr. 282 din 29 Martie 1923.

68

viziunile lor teritoriale se vor stabili după formele prevăzute în legile de organizare administrativă”. Judeţul era un organism politico-teritorial cu atribuţiuni de putere publică şi organ de administraţie şi gestiune patrimonială, înzestrat cu organe reprezentative45. Constituţia stabilea că interesele pur judeţene erau girate de Consiliile Judeţene (art. 41), ai căror membri erau aleşi prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu reprezentarea minorităţii. La aceştia se adăugau prin legi membri de drept şi cooptaţi; între membrii cooptaţi puteau fi şi femei majore. Alegerea pe bază de vot universal a Consiliului Judeţean a însemnat un progres notabil spre democratizarea vieţii publice, raportat spre exemplu în Transilvania dinainte de Unirea de la 1918, unde jumătate din membrii Congregaţiei comitatense erau membri aleşi şi jumătate recrutaţi din rândul celor care plăteau impozite directe mari (virilism). În vara anului 1925 s-a înfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al României cu scopul de a analiza critic reglementările Administrative şi modul lor de aplicare, de a organiza dezbateri menite să ofere soluţii pentru modernizarea administraţiei româneşti şi de a edita cărţi cu tematică administrativă. Institutul Român de organizare Ştiinţifică a Muncii a avut de asemenea printre preocupări şi probleme privind perfecţionarea serviciilor publice. Au apărut de asemenea reviste noi: Administraţia nouă, Ardealul administrativ sau Administraţia română. Toată această mişcare ideatică, urmărea în esenţă modernizarea activităţii administrative a României, atât în planul doctrinei, cât şi al vieţii practice46.

3.2. MODELE DE ORGANIZARE ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ, ELABORATE ÎN SPIRITUL CONSTITUŢIEI DIN 1923 3.2.1. Unificarea administrativă a României Legea pentru unificarea administrativă din 14 Iunie 192547 a constituit un moment important în viaţa administrativă din România întrucât, pe de o parte a avut la dispoziţie şi într-o oarecare măsură a valorificat concluziile, analizele, proiectele din acea perioadă, iar pe de altă parte a avut ca bază prevederile noii Constituţii. Teritoriul ţării a fost împărţit (art. 480) în 71 de judeţe, 498 de plăşi 8.879 de comune dintre care 71 urbane reşedinţe de judeţ între care 17 municipii, 94 comune urbane nereşedinţe, 10 comune suburbane şi 8.704 comune rurale (Planşa nr. 6). 45

46 47

G. Ursu (1935), Dicţionar Enciclopedic Administrativ, Cluj, Tipografia „Cartea Românească”, p. 351. Gh. Iancu, op.cit., p. 52. Monitorul Oficial nr. 128 din 14 Iunie 1925.

69

70

Planşa nr. 6 Harta politică şi administrativă a României, 1925, împărţirea administrativă în 71 de judeţe

În intervalul 7 octombrie 1925–5 februarie 1926 s-au publicat în Monitorul Oficial o serie de decrete-lege şi deciziuni ministeriale ale Ministerului de Interne48 vizând unificarea administrativă. Prin dispoziţiile noilor acte normative s-au schimbat şi denumirile unor judeţe ori reşedinţe de judeţ. Judeţul Bistriţa-Năsăud a fost redenumit Năsăud, judeţul Alba de Jos a devenit Alba, în loc de judeţul Solnoc-Dăbâca – judeţul Someş, în loc de Mureş-Turda – Mureş, judeţul Cojocna a devenit judeţul Cluj, Judeţul Chişinău – judeţul Lăpuşna. Judeţul Caraş-Severin s-a divizat în judeţele Caraş şi Severin. Alba-Iulia a devenit reşedinţa judeţului Alba în locul Aiudului, Baia-Mare reşedinţa judeţului Satu-Mare în locul Careiului, Blajul reşedinţa judeţului Târnava Mică în locul oraşului Târnăveni. S-au modificat de asemenea numeroase denumiri de localităţi în mediul rural. În total s-au schimbat denumirile la 446 de localităţi, majoritatea rurale49. Contrar sugestiilor specialiştilor s-a optat pentru o împărţire pe judeţe mici, menţinându-se disproporţiile dintre unităţi, lucru sesizat şi în epocă, multe voci pronunţându-se pentru desfiinţarea judeţelor mici, cu posibilităţi financiare reduse. Comuna, în dubla ei calitate de organ al puterii executive şi al colectivităţii locale, avea două tipuri de atribuţii: de interes general – punerea în aplicare a reglementărilor legale ale puterii centrale şi judeţene, şi de interes local – gestionarea problemelor obşteşti ale populaţiei. Legea din 1925 a unificat tipurile de comune pe întreg teritoriul statului după modelul din Vechiul Regat, prin stabilirea a două tipuri de comune: rurale şi urbane, cele urbane putând fi: reşedinţe de judeţ, nereşedinţe, suburbane sau municipii. La nivelul comunelor, urbane sau rurale, au funcţionat organe deliberative – consiliul comunal, şi executive – primarul, ajutorul de primar şi delegaţia consiliului comunal. Privitor la comunele rurale, textul Legii de unificare din 1925 prevedea: „Comuna rurală este alcătuită din unul sau mai multe sate. Reşedinţa comunei va fi într-unul din sate”. Plasa, ca unitate geografică şi administrativă de coordonare şi control (o circumscripţie de deconcentrare administrativă), grupa mai multe comune rurale, în medie 17 comune. Menţinută sub forma ei din legislaţia iniţială din Vechiul Regat, 48

49

Ministerul de Interne (1926), Împărţirea administrativă a României însoţită de Legea pentru unificarea administraţiunii comunale a oraşului Bucureşti, Bucureşti, p. 3. V. Meruţiu (1929), Judeţele din Ardeal şi Maramureş până în Banat. Evoluţia teritorială, Cluj, Tipografia Ardealului.

71

plasa era condusă de un pretor subordonat prefectului de judeţ, şi era lipsită de personalitate juridică50. Menţinerea acestei subdiviziuni administrative a stârnit vii dispute în epocă. Criticile aduse arătau lipsa de inovaţie a legiuitorului, care în baza unei experienţe îndelungate, ar fi trebuit să reorganizeze plasa sau să o suprime. Pretorul de plasă, ca şi administratorul de plasă din vechea legiuire avea atribuţii proprii de minimă importanţă şi atribuţii delegate de prefect, în măsura acestei delegări. La aceste imperfecţiuni de ordin organic se adăugau şi cele de ordin practic: de multe ori aceşti funcţionari erau incapabili şi numiţi pe criterii politice. Susţinătorii menţinerii plăşilor arătau că descentralizarea administrativă impunea menţinerea lor şi repartizarea unor atribuţii administrative supracomunale. În fapt însă, principiul descentralizării administrative în legea de unificare din 1925, a rămas mai mult în expunerea de motive, plasa realizând doar o apropiere a administraţiei centrale a statului de cetăţean. Marcând ea însăşi o veritabilă perioadă de tranziţie, Legea de unificare a provocat, pe parcursul aplicării ei, puternice critici din partea actorilor politici şi sociali implicaţi. Provinciile unite au intrat în concertul unificării cu tradiţiile lor administrative, cu obiceiurile şi mentalităţile lor şi era normal ca adaptarea la noua organizare să se facă treptat. Problemele de ordin tehnic şi social întâmpinate pe parcursul aplicării legii şi rezistenţa inerentă la schimbare au determinat la numai doi ani şi jumătate de la publicarea ei modificarea a 106 din cele 400 de articole ale sale. Modelul de organizare centralist şi birocratic prevăzut de lege, în pofida declaraţiilor politice şi expunerii de motive, a făcut ca aplicarea legii să întâmpine greutăţi în Transilvania şi Bucovina, provincii în care unităţile administrativteritoriale s-au bucurat în trecut de o mare autonomie locală şi nu puteau accepta norme de drept inferioare celor precedente. La nivelul rural, conceptul de comună era diferit în provinciile unite faţă de Vechiul Regat. În Transilvania, Basarabia şi Bucovina, fiecare sat constituia o comună, dotată cu patrimoniu propriu, organe deliberative şi executive, pe când în Vechiul Regat comuna era alcătuită din sate şi cătune51. Din graficul52 de mai jos reiese situaţia diferită în care se afla satul românesc din provinciile unite: 50

51

52

Monitorul Oficial nr. 128 din 14 Iunie 1925, Legea de unificare administrativă din 1925, art. 353 şi următoarele. Legea pentru organizarea comunelor rurale şi administraţiunea plăşilor din 1 Mai 1904, art. 1. P. Negulescu, R. Boilă, G. Alexianu (1930), Codul Administrativ Adnotat, Bucureşti, p. 311.

72

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 VECHIUL REGAT

TRANSILVANIA

BASARABIA

BUCOVINA

SATE SUB 600 LOC SATE PESTE 600 LOC

Fig. 1. Situaţia satelor pe provincii istorice

O situaţie diferită apare şi la nivelul comunelor, tabelul alăturat efectuându-se pe 5 trepte de venituri ale acestora53: Tabelul 4. ClasiÞcarea comunelor după venituri, pe provincii Comune cu venituri LEI PÂNĂ LA 50.000 PÂNĂ LA 200.000 PÂNĂ LA 500.000 PÂNĂ LA 1.000.000 PESTE 1.000.000

Vechiul Regat

Transilvania

Basarabia

Bucovina

NR

%

NR

%

NR

%

NR

%

682 2.497 423 63 30

18,5 67,5 11,5 1,7 0,8

473 2.089 931 337 193

11.5 52,5 23,0 8,0 5,0

22 296 266 99 37

3 41 37 14 5

22 180 87 27 10

6,5 55,5 27,0 8,0 3,0

Nesocotind aceste decalaje, considerăm că legiuitorul nu a ales soluţia optimă. Era necesar să se ţină seama de faptul că în Ardeal, Bucovina şi Basarabia fiecare centru natural de populaţie constituia o unitate administrativă. Pe de altă parte însă, la nivelul întregului teritoriu, nu se putea transforma fiecare sat într-o comună rurală, mai ales în Vechiul Regat şi Basarabia. La nivel de judeţ, în ciuda principiului de descentralizare administrativă prevăzut în Constituţia din 1923, art. 108, nu s-a realizat o reală descentralizare, prefectul având puteri sporite. Acest lucru a însemnat un regres pentru Ardeal, 53

Ibidem, p. 311.

73

Bucovina şi Basarabia, provincii în care unităţile administrativ-teritoriale s-au bucurat de o reală autonomie locală. 3.2.2. Modelul de organizare administrativă bazată pe principiile autonomiei locale şi descentralizării În spiritul aceleiaşi Constituţii de la 1923, dar sub un nou regim politic, cu viziuni diferite asupra vieţii administrative a ţării, România cunoaşte un model nou de organizare administrativă a teritoriului, instituit prin Legea pentru organizarea administraţiunii locale din 3 august 1929. Factorii care au condus la elaborarea unei noi legi de organizare a ţării, au fost pe de o parte interni, impuşi de dificultăţile întâmpinate în aplicarea Legii de unificare pe tot teritoriul şi de dorinţa de a materializa principiul descentralizării administrative. Pe de altă parte factori externi apar sub influenţa reformelor dintr-o serie de ţări europene şi modelelor de regionalizare oferite de acestea. Ideea de regionalizare s-a impus în România din raţiuni interne, legate de evoluţiile administrative aparte ale diferitelor provincii, şi externe, determinate de modul cum a fost privită problema regiunii, ca unitate administrativă în alte ţări europene. În Franţa, Vidal de la Blache şi Lucien Lefevre, în ţările germane Ratzel şi Haushoffen, în ţările anglo-saxone, Bryce, au susţinut necesitatea organizării administrative bazate pe nivelul regional54. La momentul promulgării acestei legi, precedentele europene în materie de regionalizare erau următoarele: Belgia era organizată în provincii, Polonia, după Constituţia din 1926 era împărţită în 16 regiuni administrative numite voievodate, Cehoslovacia, în urma legii din 14 iulie 1927 era organizată în 4 provincii administrative, Iugoslavia a înlocuit cele 33 de regiuni instituite în 1922 cu 9 regiuni mari, numite banovine, prin legea din 3 octombrie 192955. Franţa era organizată de o manieră mai centralizată în 91 de departamente. Soluţia creării regiunilor administrative care aminteau de vechile provincii, nu s-a putut materializa, dar departamentele se puteau asocia între ele în vederea gestionării unor proiecte comune. Ideea creării de regiuni administrative nu era nouă în România, însă diferitele proiecte de legi anterioare nu au putut fi promovate datorită limitelor impuse de Constituţie. Legea fundamentală prevedea ca unităţi administrativ-teritoriale comuna şi judeţul, astfel că o organizare bazată pe regiuni administrative ar fi fost neconstituţională. 54 55

Ibidem, p. 245. V. Vese, V. Puşcaş ş.a. (1988), Dezvoltare şi modernizare în România interbelică, Bucureşti, pp. 61-62.

74

De aceea, legiuitorul a recurs la o inovaţie prin crearea Directoratelor Ministeriale Locale, în număr de 7, ca centre de administraţie şi de inspecţie locală56. Ele erau în fapt organe deconcentrate ale autorităţii centrale. Directoratul Ministerial Local era compus din directorul ministerial local şi şefii serviciilor ministeriale locale ca organe executive ale Guvernului57. Cele 7 Directorate Ministeriale Locale s-au organizat în marile centre provinciale: Bucureşti, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi, Timişoara, de la data de 1 ianuarie 1930. Articolul 300 din lege statuează că judeţele din resortul unui Directorat se pot asocia într-o „asociaţiune generală” pe termen nelimitat, pentru execuţia, crearea sau întreţinerea de lucrări, instituţii de interes economic, sanitar sau servicii publice. În baza acestui articol s-au creat 7 Asociaţii Judeţene Generale, care reprezentau şi promovau interesele provinciei (Planşa nr. 7). Aceste Asociaţii au fost:58 1. Muntenia cu 17 judeţe 2. Transilvania cu 18 judeţe 3. Moldova cu 9 judeţe 4. Bucovina cu 7 judeţe 5. Basarabia cu 9 judeţe 6. Banat cu 5 judeţe 7. Oltenia cu 6 judeţe ------------------------------------total 71 judeţe Ideea de bază în crearea acestui model de organizare pe provincii, a fost aceea că numai o organizare adoptând particularităţile regionale poate să corespundă integral nevoilor economice şi sociale atât de variate şi dependente de împrejurările locale şi temporale. Criticile cu tentă naţionalistă aduse în epocă acestui model, arată confundarea ideii de unitate naţională cu aceea de uniformitate. În organizarea judeţeană descentralizată s-au întâlnit organe deliberative şi executive, respectiv Consiliul judeţean, prefectul şi Comisiunea administrativă. Statutul prefectului a fost însă schimbat în spiritul descentralizator al legii, acesta rămânând doar reprezentantul administraţiei centrale în judeţ, fără a mai fi şeful administraţiei judeţene. Conducătorul administraţiei judeţene devenea 56

57

58

Scurtu, V. şi I. (1983), Din viaţa politică a României (1926-1947) Studiu critic privind istoria Partidului Naţional-Ţărănesc, Bucureşti, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, pp. 150-151. Monitorul Oficial nr. 170 din 3 august 1929, Legea pentru organizarea administraţiunii locale. V. Onişor, op.cit., p. 94.

75

76

Planşa nr. 7. Harta administrativă a României în anul1930, organizarea directoratelor ministeriale locale

preşedintele delegaţiei permanente a consiliului judeţean, ales de consiliu pe o perioadă de 5 ani. Referitor la nivelul comunal (Titlul II din lege), Legea din 1929 păstrează clasificarea comunelor în urbane şi rurale. Comunele urbane puteau fi oraşe şi municipii. Oraşele erau definite drept comune urbane cu mai puţin de 50.000 de locuitori şi care nu erau declarate municipii. Comunele declarate staţiuni balneoclimaterice prin legi speciale puteau obţine recunoaşterea de comune urbane la iniţiativa consiliului local respectiv, cu aprobarea Comitetului Local de Revizuire şi prin confirmarea directorului ministerial. Comunele rurale, definite ca unităţi administrativ-teritoriale având peste 10.000 de locuitori, puteau fi formate din unul sau mai multe sate. În cazul în care nu se putea o comună cu acest număr de locuitori, ori anumite sate dispuneau de mijloace financiare suficiente pentru a întreţine o administraţie comunală, legea prevede că se puteau constitui comune cu un număr mai mic de locuitori dintr-un singur sat sau din mai multe sate. O altă inovaţie a acestei legi este că satele au fost dotate pentru prima oară cu personalitate juridică. La art. 6, este prevăzut că satele care fac parte dintr-o comună rurală sunt considerate din punct de vedere administrativ, ca sectoare ale acelei comune. Satele erau împărţite în două categorii: sate mici cu o populaţie sub 600 locuitori şi sate mari cu o populaţie de peste 600 de locuitori. În urma aplicării acestei legi, Situaţia unităţilor administrativ-teritoriale în mediul rural era următoarea: Comune – 1.500 Sate – 15.276, din care: sate mici – 7.289 Dacă pentru satele mari alegerea unui consiliu sătesc este obligatorie, pentru satele mici aceasta este facultativă. Primarul sătesc, ales în adunarea sătească fără prea multe formalităţi are o funcţie mai mult onorifică. Art. 285 din lege prevede că judeţele vor fi împărţite în mai multe circumscripţii teritoriale numite plăşi. Legea păstrează deci plasa ca circumscripţie teritorială condusă de un prim-pretor, ca reprezentant al prefectului, ofiţer de poliţie administrativă şi organ de supraveghere şi control în ce priveşte administraţia rurală. Păstrarea plăşilor, văzute ca nişte prelungiri ale puterii centrale în teritoriu, a fost criticată ca fiind în contradicţie cu intenţiile descentralizatoare ale legii. Larga autonomie locală realizată de legea din 1929, a necesitat desigur un mecanism de integrare care să contrabalanseze eventualele tendinţe centrifuge, dar şi să supravegheze legalitatea hotărârilor şi deciziilor. Pentru aceasta, a fost conceput un sistem de tutelă administrativă: • pentru sat şi comuna rurală: – în primă instanţă: Delegaţia judeţeană – în a doua instanţă: Comitetul local de revizuire (ataşat Directoratului) 77

• pentru comuna urbană şi judeţe: – în primă instanţă: Comitetul local de revizuire – în a doua instanţă: Comitetul central de revizuire. Se poate observa respectarea principiilor democratice prin crearea unui sistem în care filiera tutelară nu trece pe la Ministerul de Interne. Caracterul inovativ al acestei legi constă în realizarea unei veritabile regionalizări pe provincii istorice, fără ca aceste unităţi teritoriale să fie prevăzute de Constituţie. Proiectul Stere din acelaşi an, care propunea crearea regiunii administrative, fusese declarat neconstituţional prin avizul Consiliului Legislativ59. Cunoscută în literatura de specialitate ca „experiment” sau „experienţa” de la 1929, această lege a creat un aparat administrativ greoi, cu interpunerea între judeţe şi nivelul central a Directoratelor Ministeriale Locale ca organe deconcentrare, având în compunere servicii locale: interne, finanţe, instrucţie publică, culte, agricultură, domenii, lucrări publice şi comunicaţii, industrie şi comerţ, muncă, sănătate şi ocrotire socială. Această soluţie nu a confirmat speranţele puse în ea, pentru că administraţia s-a complicat, antrenând cheltuieli crescute. De asemenea, la nivel rural această organizare greoaie şi complicată a făcut ca în Vechiul Regat, cca 10.000 de sate mici să se grupeze în 700-800 de comune, ajungându-se ca o comună să fie compusă din 30-40 de sate, ceea ce făcea imposibilă buna funcţionare a administraţiei locale60. La această organizare, ca şi la Directoratele Ministeriale Locale s-a renunţat la 15 iulie 1931, după venirea la putere a Guvernului Iorga. Trebuie însă să recunoaştem meritul acestei legi de a fi realizat o reală descentralizare administrativă şi o mai mare autonomie în viaţa locală. Din motivele prezentate mai sus, dar şi datorită condiţiilor istorice, conjuncturii politice şi efectelor marii crize de supraproducţie din acea perioadă, acest model de organizare bazat pe autonomie locală, nu a rezistat mult timp. Prin legi de modificare succesive – 11 legi de modificare până în 1936 – s-a revenit la Legea din 1925. Aceste legi de modificare au fost: 1) legea din 31 Decembrie 1929, pentru modificarea art. 537, alin. 1 art. 367 al. II şi art. 368. 2) legea din 4 Ianuarie 1930 pentru modificarea art. 294, 297, 298, 299; 3) legea din 6 Iulie 1930, pentru completarea art. 247; 4) legea din 6 Iulie 1930 pentru modificarea art. 462; 5) legea din 29 Ianuarie 1931 pentru modificarea art. 44, 178, 429, 430, 437 453, 454; 6) legea din 15 Iulie 1931 pentru modificarea unor dispoziţiuni din legea pentru organizarea administraţiunii locale; 7) legea din 21 Septembrie 1932;

59 60

P. Negulescu (1934), Tratat de drept Administrativ, Bucureşti, p. 113. V. Vese, V. Puşcaş ş.a. (1988), Dezvoltare şi modernizare în România interbelică, Bucureşti, Editura Politică, p. 58. G. Ursu, op.cit., p. 158.

78

8) legea din 20 Aprilie 1933 pentru modificarea legii de organizare a Comitetelor de Revizuire; 9) legea din 14 Aprilie 1933 pentru organizarea finanţelor locale; 10) legea din 3 Mai 1933 pentru abrogarea unor dispoziţiuni din legea de organizare a administraţiunii locale; 11) legea din 18 Martie 1934 pentru modificarea unor articole din legea de organizare a administraţiunii locale61. 3.2.3. Revenirea la modelul de organizare administrativă centralizată a României – Legea administrativă din 1936 Experienţele prin care a trecut România în urma legilor administrative din 1925 şi 1929, numite astfel datorită instabilităţii lor în timp şi dificultăţilor în aplicare, precum şi preocuparea de a da administraţiei un rost activ în viaţa statului, au justificat votarea unei noi legi administrative. Legea administrativă din 27 Martie 193662 a prevăzut o împărţire a teritoriului, potrivit art. 4 din Constituţia de la 1923, în judeţe şi comune, investite cu personalitate juridică şi având patrimoniu propriu şi organe de conducere proprii. A fost menţinută de asemenea plasa, ca o simplă circumscripţie administrativă a judeţului, cu rol de control al activităţii autorităţilor comunelor rurale. Comunele au fost clasificate ca rurale, suburbane şi urbane (oraşe reşedinţă de judeţ şi oraşe nereşedinţă). Oraşele reşedinţă de judeţ importante din punct de vedere economic sau cultural puteau fi declarate prin lege municipii. Comunele erau administrate de un consiliu comunal, ca organ deliberativ, şi de către primar şi ajutor de primar, ca organe executive. Legea stabileşte pentru consiliile comunale numărul membrilor aleşi după cum urmează: 10 pentru comune rurale, 18 pentru oraşe nereşedinţă, 28 pentru oraşe reşedinţă şi 36 pentru municipii. O parte din membrii consiliilor comunale erau membri de drept, recrutaţi dintre cadrele diferitelor servicii publice sau organe cu atribuţii tehnice care să completeze competenţa consilierilor aleşi. Primarul era ales de către consiliul comunal, dintre consilierii aleşi. Existau însă două situaţii în care primarul putea fi numit. Conform art. 31 din lege, în comunele rurale şi oraşele nereşedinţă de judeţ, primarul putea fi numit de prefect, iar în oraşele reşedinţă de judeţ şi în municipii de către ministrul de interne, în următoarele situaţii: 1. dacă după două alegeri consecutive nici un candidat nu obţinea majoritatea absolută, prefectul numea primarul şi ajutorul de primar dintre candidaţii cu acelaşi număr de voturi;

61 62

Enciclopedia României (1938), vol. I, Bucureşti, Editura Imprimeriei Naţionale, p. 306. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 73 din 27 Martie 1936.

79

2. dacă în comunele urbane nici un candidat nu obţinea 2/3 din numărul de voturi exprimate, primarul era numit (de către prefect sau ministrul de interne, după caz), dintre candidaţii la primărie. Consiliul judeţean era de asemenea compus din membri aleşi şi membri de drept, cei din urmă împărţiţi în două categorii: unii cu vot deliberativ şi alţii cu vot consultativ. Membrii consiliului judeţean se constituiau prin alegere în 5 comisii de specialitate. Raportorii celor 5 comisii formau delegaţia permanentă, care înlocuia consiliul între sesiuni. Delegaţia permanentă avea, pe lângă atribuţiile delegate şi atribuţii proprii: era organ consultativ al prefectului şi exercita control şi îndrumare asupra comunelor rurale şi oraşelor nereşedinţă de judeţ. În accepţiunea acestei legi, prefectul este reprezentantul Guvernului în judeţ şi conducătorul administraţiei judeţene. Dacă în legea din 1929 conducător al administraţiei judeţene devenea preşedintele delegaţiei permanente a consiliului judeţean (ales), legea de faţă revine şi rezervă un rol important prefectului. Consiliul de prefectură, creat pentru prima oară de legea din 1925 ca un organ consultativ al prefectului, este transformat de această dată într-un veritabil organ administrativ, cu activitate continuă, format din şefii serviciilor publice deconcentrate. Se poate concluziona că acest model de organizare administrativă a teritoriului este unul centralizat. Centralizarea s-a realizat prin întărirea autorităţii prefectului în detrimentul autorităţilor judeţene alese, posibilitatea numirii primarilor şi reintroducerea membrilor de drept în consiliile locale. Cu toate acestea, legiuitorul a menţinut posibilitatea asocierii judeţelor în vederea rezolvării comune a unor lucrări publice care transcend nivelul judeţean. De asemenea, a stabilit un regim administrativ special comunelor balneo-climaterice, art. 171 dându-le posibilitatea de a se asocia între ele sau cu instituţii private, în scopul executării de lucrări, servicii sau întreprinderi de interes local. În Regulamentul de aplicare a legii, apărut la 18 februarie 1937, sunt prevăzute atribuţiile proprii ale fiecărui serviciu şi birou din cadrul administraţiei locale. Acest mod de sistematizare a activităţii reprezintă un real progres în eficientizarea administraţiei.

80

3.3. DIVIZAREA TERITORIALĂ A ROMÂNIEI ÎN UNITĂŢI DE NIVEL REGIONAL, BAZATĂ PE PRINCIPIILE CONSTITUŢIEI DE LA 1938 3.3.1. Condiţiile politico-istorice În perioada premergătoare celui de-al doilea Război Mondial, România cunoştea viaţă politică extrem de instabilă. La alegerile parlamentare din 20 decembrie 1937, la care au participat 13 partide şi 53 de grupări politice, niciun partid nu a obţinut procentajul necesar formării Guvernului. Ţinând cont de contextul politic şi istoric mondial, precum şi de destabilizarea politică internă Regele Carol al II-lea a dizolvat Parlamentul şi a încercat, fără succes, să impună formarea unui guvern Goga. Fără multe ezitări, la 10 februarie 1938 a decis instaurarea regimului monarhic autoritar, formând un guvern în frunte cu Patriarhul Miron Cristea. La 27 februarie 1938 s-a publicat o nouă Constituţie, care va pune bazele juridice ale noului regim instaurat. Organizarea politică dată statului prin Constituţie impunea reorganizarea administraţiei pe baze noi, cu totul diferite, după următoarele principii63: 1. primatul competenţei – arată preferinţa legiuitorului faţă de organele numite pe bază de competenţă, în raport cu cele alese; 2. desfiinţarea unităţilor administrative artificiale – legea pleacă de la principiul că sunt capabile să satisfacă interesele generale şi locale, numai acele unităţi care prin natura lor şi prin întinderea lor reprezintă unităţi legitime, culturale, economice şi financiare. În acest context, judeţul era considerat o diviziune parazitară, care îşi întreţinea serviciile prin contribuţia statului; 3. ordine în administraţie şi autoritate – conducerea unităţilor se încredinţează unor persoane numite, care eliberate de presiunea electoratului se vor putea dedica intereselor generale; 4. organizarea şi sistematizarea activităţii administrative – în scopul de a asigura continuitate şi eficienţă acţiunii administrative; 5. divizarea teritoriului statului în ţinuturi şi comune. 3.3.2. Legea administrativă din 14 august 193864 La Titlul I art. 1 din lege, se precizează că „administraţia locală se exercită prin următoarele circumscripţii teritoriale: comuna, plasa, judeţul şi ţinutul”. Comuna şi ţinutul, ca persoane juridice, exercită în acelaşi timp şi atribuţii de administraţie generală, conferite prin lege. 63 64

Enciclopedia României (1938), vol. I, p. 310a. Monitorul Oficial Partea I, nr. 187 din 14 august 1938.

81

Plasa şi judeţul sunt definite drept circumscripţii de control şi de deconcentrare administrativă. Comunele rurale, alcătuite din unul sau mai multe sate, trebuie să dispună de mijloace financiare suficiente acoperirii cheltuielilor administraţiei comunale. În privinţa municipiilor, legea le defineşte ca fiind „reşedinţele ţinuturilor şi oraşele care au populaţie de peste 50.000 de locuitori” şi declarate astfel prin lege. Primarul este un organ numit pe termen de 6 ani, pe criterii de competenţă, cerinţele de studii pentru nivelul de municipii sau staţiuni balneo-climaterice fiind titlul academic sau ofiţer cu gradul de cel puţin locotenent-colonel. El este în acelaşi timp şeful administraţiei comunale şi preşedinte al consiliului comunal. Consiliul comunal era compus din membri aleşi şi membri de drept. Legea stabileşte astfel numărul de membri aleşi: 3 în comunele rurale, 5 în comunele urbane nereşedinţă de judeţ, 7 în comunele urbane reşedinţă şi 12 în municipii. Desemnarea membrilor de drept era făcută pe 6 ani de către prefect sau rezidentul regal, după caz, din rândurile clerului, personalului didactic din conducerea şcolilor, medici, directori de instituţii culturale, ş.a. La nivel de judeţ funcţionau instituţiile deconcentrate ale statului şi un prefect devenit funcţionar public de carieră, în structura Ministerului de Interne recrutat dintre pretori, deţinând calitatea de reprezentant al Guvernului, precum şi pe aceea de şef al administraţiei judeţene. Atribuţiile lui sunt mai reduse, fiind mai mult un organ de îndrumare, control şi supraveghere. Legea nu mai consemnează existenţa Consiliului Judeţean, a Delegaţiei permanente şi nici a Consiliului de prefectură. Plasa, menţinută ca subdiviziune administrativă de control, cuprinde mai multe comune şi este condusă de un pretor de plasă numit prin decizie ministerială. Acesta este reprezentantul Guvernului şi şeful poliţiei în cuprinsul plăşii, şi numirea lui necesită studii juridice şi pregătire tehnică administrativă. Ţinutul. Conform Titlului III, Cap. 1, Art. 53 din lege, redăm mai jos tabloul celor 10 ţinuturi, cu circumscripţiile teritoriale şi reşedinţele lor (vezi şi Planşa nr. 8). Tabelul 5. Împărţirea administrativ-teritorială din 1938 1. ŢINUTUL OLT - reşedinţa Craiova - judeţe: 1. Dolj 2. Mehedinţi 3. Gorj 4. Vâlcea 5. Romanaţi 6. Olt

82

2. ŢINUTUL BUCEGI - reşedinţa Bucureşti - judeţe: 1. Ilfov 2. Teleorman 3. Argeş 4. Muscel 5. Dâmboviţa 6. Vlaşca 7. Prahova 8. Buzău 9. Braşov 10. Trei-Scaune

3. ŢINUTUL MĂRII - reşedinţa Constanţa - judeţe: 1. Constanţa 2. Ialomiţa 3. Durostor 4. Caliacra

6. ŢINUTUL PRUT 4. ŢINUTUL DUNĂREA DE JOS 5. ŢINUTUL NISTRU - reşedinţa Iaşi - reşedinţa Chişinău - reşedinţa Galaţi - judeţe: - judeţe: - judeţe: 1. Iaşi 1. Lăpuşna 1. Covurlui 2. Bacău 2. Orhei 2. Brăila 3. Neamţ 3. Tighina 3. Tulcea 4. Baia 4. Cetatea-Albă 4. Ismail 5. Botoşani 5. Cahul 6. Bălţi 6. Fălciu 7. Soroca 7. Tutova 8. Vaslui 8. Tecuci 9. Roman 9. Putna 10. Rîmnicu-Sărat 9. ŢINUTUL SOMEŞ 8. ŢINUTUL MUREŞ 7. ŢINUTUL SUCEAVA - reşedinţa Cluj - reşedinţa Constanţa - reşedinţa Cernăuţi vjudeţe: - judeţe: - judeţe: 1. Cluj 1. Alba 1. Cernăuţi 2. Bihor 2. Turda 2. Hotin 3. Someş 3. Mureş 3. Storojineţ 4. Sălaj 4. Ciuc 4. Rădăuţi 5. Satu-Mare 5. Odorhei 5. Câmpulung 6. Maramureş 6. Făgăraş 6. Suceava 7. Năsăud 7. Târmava-Mare 7. Dorohoi 8. Târnava-Mică 9. Sibiu 10. ŢINUTUL TIMIŞ - reşedinţa Timişoara - judeţe: 1. Timiş-Torontal 2. Arad 3. Caraş 4. Severin 5. Hunedoara

Deconcentrarea serviciilor ministeriale s-a făcut în circumscripţii care să corespundă ţinuturilor. Astfel, fiecare minister avea un serviciu exterior care funcţiona pe lângă rezidentul regal (excepţie făceau: justiţia, armata, afacerile străine, instituţii de învăţământ superior ş.a.). Reprezentantul guvernului în ţinut era denumit Rezident regal. Acesta era investit pe o perioadă de 6 ani prin decret regal, la propunerea Ministrului de interne şi avea rangul de secretar de stat şi titlul de excelenţă. Rezidentul regal avea două categorii de atribuţii. Ca reprezentant al guvernului, acesta era şef ierarhic al tuturor funcţionarilor din ţinut, convoca cel puţin lunar şefii serviciilor exterioare deconcentrate, avea în subordine prefecţii pe linie de ordine şi siguranţă publică şi prezenta anual un raport regelui, privitor la starea generală din ţinut. Ca administrator al ţinutului, rezidentul exercita funcţiile de 83

84

Planşa nr. 8. Harta administrativă a României în anul 1939, organizarea administrativă pe ţinuturi

şef al administraţiei ţinutului şi preşedinte al Consiliului de ţinut şi reprezenta ţinutul şi guvernul la ceremonii. Consiliul ţinutului era compus din membri aleşi de consiliile comunale din ţinut, camerele de agricultură, comerţ, industrie şi camerele de muncă din ţinut, pentru o perioadă de 6 ani, şi membri de drept dintre demnitarii ţinutului pe durata deţinerii funcţiei în baza căreia li s-a conferit calitatea de membru de drept, propuşi de rezidentul regal şi numiţi de Ministerul de Interne. Acest nou şi inovativ model de organizare administrativă prezintă o serie de particularităţi. În primul rând, se constată un grad foarte redus de descentralizare, la nivel de comună şi ţinut. Consiliile comunale şi de ţinut erau conduse de funcţionari numiţi, primarul şi rezidentul regal, iar componenţa lor cu număr foarte redus de membri aleşi trădează limitarea drastică a autonomiei locale. Primarul nu-şi pierdea însă cu totul calitatea de organ descentralizat, deoarece nu era inclus în ierarhia centrală. Puternicul aparat administrativ, bazat pe funcţionari de carieră din structura Ministerului de Interne, recrutaţi pe bază de competenţă, relevă intenţii centraliste. Nu putem să nu observăm însă că organizarea birocratică (bazată pe ierarhie, diviziunea muncii şi reguli impersonale) a fost potrivit aleasă ca un instrument de eliminare a factorului politic şi de profesionalizare a corpului de funcţionari publici de carieră. Relaţia politică-administraţie rezulta din însăşi existenţa statului de drept. Administraţia publică „trebuie să includă toate activităţile cu rol în materializare a politicilor... celor aleşi”65. Prin urmare, ne aflăm în prezenţa unui model de organizare administrativă centralizată, tipic perioadelor de criză sau regimurilor totalitare. Se constată o dualitate de organe administrative însărcinate cu administrarea intereselor locale şi în acelaşi timp cu administrarea intereselor de stat deconcentrate. În paralel cu separarea administraţiei de stat de administrarea locală (comună şi ţinut ca unităţi descentralizate), s-a căutat realizarea centralizării prin intermediul numirii la conducerea acestor două ramuri, a unor şefi de către administraţia centrală. O altă inovaţie a legii administraţiei din 1938 a fost desfiinţarea personalităţii juridice a judeţelor, considerate administraţii create artificial de lege şi inutile pentru comunitate. Toate atribuţiile judeţelor au fost transferate la nivelul ţinuturilor, judeţele rămânând circumscripţii de control. Crearea celor 10 ţinuturi a fost rezultatul unui proces foarte elaborat, pornind de la regiunile specializate, cum ar fi regiunile vamale, regiunile de căi ferate, 65

G. Starling (1986), Managing the Public Sector, ed. a III-a, Chicago, Dorsey Press.

85

inspectoratele de învăţământ, circumscripţiile camerelor de comerţ şi circumscripţiile camerelor de agricultură şi muncă. Se poate constata că anumite ţinuturi cum ar fi: Olt, Mării, Nistru, Mureş, Someş, chiar Dunărea de Jos, care au fost concepute pe arii naturale, au avut o premoniţie sistemică. Nu este cazul Ţinutului Bucegi care grupează părţi de unităţi geografice cu o diversitate care nu îi conferă coerenţă şi unitate. Evenimentele istorice legate de marea conflagraţie mondială au făcut ca aplicarea acestui model să fie de asemenea de scurtă durată. În urma arbitrajului de la Viena, teritoriul României era diminuat cu 33,8% (100.913 km2) şi populaţia cu 33,3% (6.777.000 locuitori). În aceste condiţii, noul guvern instalat la 4 septembrie 1940 a suspendat Constituţia din 1938. Acest lucru a condus la desfiinţarea ţinuturilor, reintroducându-se judeţul ca unitate administrativ-teritorială cu personalitate juridică, descentralizată (Legea nr. 67 din 21 septembrie 1940)66.

3.4. PROBLEMA SISTEMATIZĂRII TERITORIULUI ÎN LEGISLAŢIA ADMINISTRATIVĂ INTERBELICĂ A ROMÂNIEI Activitatea de sistematizare a fost întotdeauna strâns legată de organizarea administrativă a teritoriului. De aceea, legislaţia de profil din perioada interbelică a căutat să trateze şi această importantă problemă. Legea de unificare administrativă, afectează capitolul VIII art. 76, problemelor edilitare. Prin dispoziţiile acestei legi, comuna era obligată ca în termen de 4 ani să întocmească un plan general de sistematizare, „în vederea dezvoltării pe care ar putea să o ia comuna şi diferitele sale servicii în viitor” (art. 69). La art. 73 este reglementată autorizarea construcţiilor de către delegaţia permanentă, cu semnătura primarului, pe baza avizului serviciului tehnic. De asemenea, legea face referire la alinierea străzilor şi pieţelor, pentru aceasta dând dreptul Consiliilor comunale să declare utilitate publică. Legea din 192967 vădeşte preocupări sporite în acest domeniu. Se impune din nou comunelor (urbane, suburbane, rurale şi staţiuni balneo-climaterice) obligativitatea întocmirii planurilor „de aliniere, nivelment şi sistematizare” (art. 115). La reşedinţa fiecărui judeţ se constituia „Comisia pentru sistematizarea comunelor” condusă de preşedintele delegaţiei judeţene, cu subcomisii la nivelul fiecărei plăşi. 66 67

Colecţiunea de Legi şi regulamente (1940), Tom XVIII din 5-30 sept., pag. 1286-1289 Monitorul Oficial nr. 170 din 3 august 1929, Partea a VI-a, Secţia II, Edilitatea şi Poliţia Construcţiilor, art. 115-art. 125.

86

Întocmirea planurilor şi proiectelor de sistematizare sunt încredinţate „Consiliului tehnic superior din Ministerul Lucrărilor Publice”. Sunt prevăzute amenzi pentru deschiderea fără autorizaţie, de străzi, pasaje, înfundături şi se clarifică regimul construcţiilor neautorizate. Prevederile care vizează satul şi comuna rurală în materie de sistematizare sunt destul de vagi şi permisive, legiuitorul ţinând seama de posibilităţile financiare reduse la nivelul acestor unităţi. Legea administrativă din 1936 se ocupă mai pe larg de sistematizarea localităţilor, în următoarele capitole: Cap. III – Planuri de situaţie şi sistematizare, Cap. IV – Edilitate. Căutarea de soluţii pentru evitarea insucceselor anterioare privitor la întocmirea planurilor de situaţie au condus la obligarea comunelor lipsite de mijloace materiale de a consemna la Casa de Depuneri, la începutul fiecărui an bugetar, o cotă anuală fixată de organul tutelar. Planurile de situaţie urmând a se executa de către serviciile judeţene specializate. Sunt reglementate de asemenea amenzi pentru abaterile de la alinieri, regimul juridic al parcelărilor de terenuri şi exproprierea pentru cauză de utilitate publică. Consiliul local va putea, în baza art. 157, să oblige proprietarii de terenuri mlăştinoase să execute lucrări de asanare, desecare sau ridicarea nivelului apelor. În caz de neconformare, autorităţile locale pot executa lucrările, urmând ca proprietarii să suporte costurile. Legea impune de asemenea existenţa regulamentelor locale de întreţinere a trotuarelor şi rigolelor. Chiar dacă observăm o evoluţie în abordarea problemei sistematizării localităţilor de către legile de organizare administrativă, până la 1938, reglementările nu au fost suficient de serioase şi de complete, nu a existat o concepţie de ansamblu bine definită. Diversele legi administrative au luat unele măsuri cu caracter izolat. De aceea ele nu au produs efecte notabile asupra vieţii urbane care a continuat să se dezvolte întâmplător (excepţie face Legea Casei Lucrărilor Oraşului Bucureşti) Legea Administraţiei din 14 august 1938, stabileşte un început de reală organizare urbanistică. Principiul de bază în elaborarea acestor reglementări a fost acela că sistematizarea şi dezvoltarea vieţii urbane nu este numai o problemă de natură tehnică. Ea reprezintă o concepţie care cuprinde un ansamblu de măsuri de ordin tehnic, financiar, administrativ şi juridic, referitoare la condiţiile de organizare şi dezvoltare urbană. În ceea ce priveşte Planurile de situaţie şi sistematizare, spre deosebire de legile precedente, legea stabileşte care sunt planurile obligatorii ale comunelor şi ce trebuie să cuprindă acestea. Astfel la titlul VII Lucrări obligatorii, Cap. I art. 139, legea stabileşte ca obligatorii pentru toate comunele68 un plan general de aliniere şi nivelment şi un plan de sistematizare, înfrumuseţare şi extindere. 68

Monitorul Oficial 187 din 14 august 1938.

87

Planul general de aliniere şi nivelment priveşte situaţia existentă a comunei, cu traseul străzilor şi uliţelor; el cuprinde de asemenea planul de nivelment. Planul de sistematizare, înfrumuseţare şi extindere, este planul tehnic de dezvoltare a comunei şi programul administrativ de înfăptuire a lui, eşalonat în raport cu veniturile comunei. Acesta trebuia să prevadă: zone de extindere împrejurul limitelor localităţii, plan tehnic de dezvoltare a comunei (norme de sistematizare a extinderii), servituţi igienice, arheologice şi estetice, regimul de înălţime, reţea de apă şi canalizare, evacuarea deşeurilor, regulament de administraţie locală, program de executare a planurilor raportat la mijloacele financiare ale comunei. Pentru supravegherea tehnico-administrativă a întocmirii acestor planuri, legea constituie comisii formate din specialişti la nivel central şi la nivel de ţinut (art. 142, art. 143), stabilind pentru acestea atribuţii foarte clare (art. 144). Pornind de la realitatea că veniturile obişnuite ale comunelor sunt insuficiente cerinţelor de întocmire a planurilor de situaţie şi sistematizare, legea stabileşte mijloace financiare speciale. Programele de acţiune edilitară obligatorii prevăzute în textul legii (art. 139. alin. 3), trebuiau puse de acord cu cerinţele planului şi cu posibilităţile financiare ale unităţii administrativ-teritoriale. Consecinţele juridice produse de planurile de sistematizare, mai ales în raport cu proprietatea particulară, sunt de două categorii: reglementează exerciţiul dreptului de proprietate (parcelări, autorizări de construcţii) şi restrânge exerciţiul acestui drept (servituţi de neconstrucţie sau de reconstruire şi folosinţă). Cu toate că prevederile acestei legi administrative în materie de sistematizare şi lucrări edilitare se bazează şi valorifică experienţele precedente din România şi chiar din alte ţări europene, într-o concepţie nouă, sistemică, nu putem analiza efectele ei şi sub aspectul practic, asupra teritoriului, datorită perioadei scurte (2 ani) în care a acţionat această lege.

88

IV ADMINISTRAREA TERITORIULUI ÎN TIMPUL CELUI DE-AL II-LEA RĂZBOI MONDIAL Evoluţia evenimentelor din anii 1939-1940 a surprins România într-o situaţie critică în condiţiile în care Germania hitleristă se afla în plină expansiune teritorială, în detrimentul aliaţilor noştri tradiţionali. Tratatul asupra promovării raporturilor economice între Regatul României şi Reichul German din 2 iunie 193969 conducea România în sfera de interese economice a Germaniei. Tratatul prevedea, între altele, orientarea producţiei agricole şi a unor ramuri industriale către necesităţile de moment ale Germaniei, dezvoltarea unor căi de comunicaţie, exploatarea şi prelucrarea petrolului prin societăţi mixte. Sub aspect politic, ţara se afla sub regimul autoritar regal al lui Carol al II-lea. Exista un partid unic, Frontul Renaşterii Naţionale, devenit ulterior Partidul Naţiunii, sub conducerea supremă a regelui. Administraţia publică centrală şi locală a fost complet politizată prin Decretul-Lege pentru păstrarea ordinii politice unice şi totalitare a Statului Român din 22 iunie 194070. În aceste împrejurări istorice România a fost confruntată cu revendicări teritoriale semnificative, pe de o parte din partea URSS şi pe de altă parte din partea Ungariei şi Bulgariei, ţări aliate Germaniei. Astfel, la 25 iunie 1940, Moscova a dat un ultimatum ţării noastre pentru cedarea Basarabiei şi Bucovinei de Nord, ultimatum pe care România l-a acceptat, neavând nici un sprijin extern. În consecinţă, la 28 iunie a început evacuarea populaţiei româneşti din provinciile cedate. De asemenea, la 30 august 1940 prin Dictatul de la Viena, nordul Transilvaniei (43.500 km2) era cedat Ungariei sub presiunea Germaniei şi Italiei, iar la 7 septembrie 1940, prin Tratatul de la Craiova, Bulgaria lua sudul Dobrogei cu 7.695 km2 şi 350.000 locuitori. În 74 de zile România a pierdut 101.129 km2 şi 6.821.007 de locuitori.

69

70

Lege promulgată prin I.D.R. nr. 2252 din 1939, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 125 din 2 iunie 1939. Promulgat prin I.D.R. nr. 2057/940, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 142 din 22 iunie 1940.

89

La data de 5 septembrie generalul Ion Antonescu este numit preşedinte al Consiliului de Miniştri şi însărcinat cu formarea unui nou guvern71. În aceeaşi zi se emite Decretul Regal nr. 3052 pentru suspendarea Constituţiei de la 1938, care dizolvă şi corpurile legiuitoare72. Generalul Ion Antonescu este investit cu puteri depline în conducerea Statului Român, prin Decretul Regal pentru investirea cu depline puteri şi reducerea prerogativelor regale, nr. 3053 din 5 septembrie 194073. Abdicarea regelui Carol al II-lea şi succesiunea la tron a lui Mihai I, mare voievod de Alba Iulia, la 6 septembrie, au fost urmate de reinvestirea cu puteri depline în Stat a generalului. Ulterior Ion Antonescu a dizolvat Consiliul de Coroană, a modificat Legea de organizare a Consiliului Legislativ şi s-a autointitulat „Conducătorul Satului” desfiinţând calificativul de „excelenţă”, „pentru toţi şi pentru totdeauna”74. În acest fel, generalul a devenit titularul puterii legislative şi al aproape întregii puteri executive. Regele nu mai avea practic nici un control, puţinele acte pe care le putea emite necesitând contrasemnarea de către Conducătorul Statului. Regimul Antonescu, încadrat de istorici în categoria dictaturilor de dreapta a avut două etape: etapa statului naţional legionar, din 14 septembrie 1940 până la 23 ianuarie 1941, în care generalul a guvernat alături de legionari şi etapa dictaturii militare, în continuare până la 23 august 1944. La nivel guvernamental s-au luat o serie de decizii necesare reorganizării în noi locaţii a instituţiilor judecătoreşti evacuate din teritoriile cedate şi de strămutare a personalului judecătoresc împreună cu arhivele. Astfel tribunalele au fost strămutate provizoriu, după cum urmează: Bihor la Beiuş, Ciuc la Braşov, Cluj la Sibiu şi Turda, Maramureş la Caransebeş, Mureş la Târnava-Mare şi TârnavaMică, Năsăud la Alba, Odorhei la Făgăraş, Satu Mare la Timişoara, Sălaj la Lugoj şi Oraviţa, Trei-Scaune la Braşov. De asemenea, au fost strămutate provizoriu toate judecătoriile din teritoriile cedate, împreună cu personalul şi arhivele aferente75. O problemă administrativă extrem de serioasă a constituit-o rezolvarea problemelor economice, sociale, culturale şi juridice ale populaţiei refugiate din Nordul Transilvaniei. De aceea, prin Decretul-Lege nr. 312776 s-a înfiinţat Comisariatul General al refugiaţilor din Nordul Transilvaniei, cu sediul la Bucureşti, în cadrul Ministerului Afacerilor Străine şi un buget de 50 milioane lei. 71

72 73 74 75

76

Decret Regal nr. 3051 din 5 sept. 1940, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 205 din 5 septembrie 1940. Monitorul Oficial, p. I, nr. 205 din 5 septembrie 1940. Ibidem. Decizia nr. 4681 din 1940, Monitorul Oficial, p. I, nr. 210 din 10 septembrie 1940. Decizia nr. 124.463 şi 124.464 din 1940, publicate în Monitorul Oficial, p. I, nr. 213 din 13 septembrie 1940. Monitorul Oficial, p. I, nr. 215 din 16 septembrie 1940.

90

Ulterior acesta a fost contopit cu Comisariatul refugiaţilor din Basarabia şi Nordul Bucovinei, formând Comisariatul General al Refugiaţilor77. În general, actele normative emise în această perioadă, fie că se referă la chestiuni economice fie la viaţa socială, stau sub semnul unei centralizări excesive, care a determinat subordonarea întregii economii stării de război, întărirea disciplinei în administraţia publică şi în paralel îngrădirea libertăţilor publice până la dispariţia ultimelor elemente ale unei democraţii moderne. În această notă, Decretul-Lege din 1940 pentru completarea dispoziţiunilor art. 135 din Legea administrativă78 prevedea că primarii şi ajutorii de primari puteau fi înlocuiţi din funcţie pentru lipsa de control asupra organelor din subordine, gestiune necorespunzătoare, rea administrare, neexecutare de ordine ş.a., constatarea acestor fapte putându-se face prin anchete din oficiu, ordonate de organele superioare. Modificarea frontierelor a impus o nouă delimitare a circumscripţiilor judeţene Bihor, Cluj-Turda, Târnava-Mare, Târnava-Mică şi Braşov: • Judeţul Bihor, cu capitala la Beiuş, avea arondate comunele rămase României din vechiul judeţ Bihor; • judeţul Cluj-Turda, cu capitala la Turda, avea arondate comunele rămase din vechiul judeţ Cluj, circumscripţia teritorială a judeţului Turda şi comunele rămase de la judeţul Mureş; Căpuşul de Câmpie, Dileul Nou, Dileul Vechiu, Grebenişul de Câmpie, Iclandul Mare, Iclănzel, Lechinţa, Oarba de Mureş, Oroiu, Petea de Câmpie, Sânmărghita, Şăulia, Vaideiu, Săuşa, Delureni, Pogăceaua, Sîngeorgiu de Câmpie şi Ulieş; • judeţul Târnava-Mică cu capitala la Blaj, cu circumscripţia teritorială rămasă în urma cedării comunelor Bălăuşeri şi Chendul-Mare, precum şi comunele Cerghid şi Cerghizel de la judeţul Mureş; • judeţul Târnava-Mare cu capitala la Sighişoara, avea circumscripţia rămasă după cedarea comunei Drăuşeni, precum şi comunele Bodogaia, Eliseni, Feleag, Mureni, Dârjiu, Mujna, Petecu şi Iacodul de la judeţul Odorhei; • judeţul Braşov, cu capitala la Braşov, a preluat pe lângă circumscripţia arondată şi comunele Băcel, Doboli de Jos, Lunca Călnicului, Araci, Ariuşd, Arini, Iarăşi şi Hâghig de la judeţul Trei-Scaune. S-au făcut de asemenea unele schimbări în circumscripţiile teritoriale ale ţinuturilor Timiş, Marea, Dunărea de Jos, Prut şi Suceava: • judeţul Bihor a trecut în circumscripţia teritorială a ţinutului Timiş; 77

78

Decretul-Lege nr. 680 din 18 Martie 1941 publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 65 din 18 martie 1941. Promulgat prin I.D.R. nr. 2290 publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 203 din 3 septembrie 1940.

91

• judeţul Cluj-Turda, nou format, a trecut în circumscripţia teritorială a ţinutului Mureş; • judeţul Tulcea a trecut din circumscripţia teritorială a ţinutului Dunărea de Jos în circumscripţia teritorială a ţinutului Marea; • judeţul Baia a trecut din circumscripţia teritorială a ţinutului Prut, în circumscripţia teritorială a ţinutului Suceava79; După adoptarea unui nou decupaj teritorial determinat de modificarea frontierelor de stat, guvernul Antonescu a modificat Legea administrativă din 1938, trecând la un model administrativ de criză, organizat după principii birocratice, cu o structură piramidală şi cu dispozitive stricte de subordonare ierarhică. Ideile de autonomie locală sau de descentralizare administrativă nu şi-au găsit desigur locul, într-un regim dictatorial şi în perioada de război. Decretul-Lege pentru desfiinţarea Rezidenţelor Regale şi organizarea prefecturilor de judeţe, promulgat sub nr. 3219 din 21 septembrie 194080, a desfiinţat ţinuturile care erau unităţi administrativ-teritoriale descentralizate şi a redat judeţelor personalitate juridică, instituind o administraţie bazată pe principiul deconcentrării. Judeţele redeveneau însă doar circumscripţii administrative, fără organe deliberative (consilii judeţene) caracteristice descentralizării. Prefectul, singurul organ de putere al administraţiei publice judeţene, avea deplină iniţiativă în cadrul acţiunilor sale, conducând judeţul cu deplină libertate de organizare, pe răspundere proprie, cu respectarea legilor în vigoare. Prefectul a primit dreptul de tutelă administrativă şi atribuţiile de control asupra comunelor rurale şi urbane nereşedinţă de judeţ. El avea dreptul să dea ordonanţe, în limitele legii, care deveneau executorii după comunicarea la Ministerul Afacerilor Interne şi aducerea la cunoştinţă publică şi de asemenea putea crea venituri de orice natură, dispune impozite, taxe şi cotizaţii în limite legale. În cadrul atribuţiilor sale figurau întocmirea bugetului judeţului, ordonanţarea de credite, administrarea patrimoniului judeţului. Decretul-Lege de la 21 septembrie 1940 reînfiinţează funcţia de subprefect, desfiinţată anterior prin Legea administrativă din 1938. La fiecare judeţ funcţiona un subprefect – funcţionar de stat – care nu avea atribuţii proprii, ci efectua doar, în numele prefectului, controlul şi supravegherea tuturor serviciilor administrative judeţene şi alte servicii delegate de prefect. Pe lângă prefect mai funcţiona Consiliul de Prefectură, care putea lucra obligatoriu şi gratuit ca organ consultativ, la convocarea prefectului, în grupuri, pe specialităţi. Legea reglementa repartizarea arhivelor de la ţinut la judeţele respective (art. 17), termenul şi modul de repartizare 79

80

Decret-Lege nr. 2119 din 16 septembrie 1940 publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 215 din 16 septembrie 1940. Publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 221 din 22 septembrie 1940.

92

a funcţionarilor. Inspectoratele ministeriale de pe lângă ţinuturi deveneau servicii ale ministerelor respective. Veniturile ţinuturilor erau repartizate în felul următor: impozitul agricol cuvenit ţinutului se depunea la Casa de Economie într-un cont care alimenta fondul comun, destinat contractelor şi obligaţiilor care depăşeau posibilităţile de plată ale unui judeţ ori ajutorării judeţelor deficitare, iar celelalte venituri se încasau la nivel de judeţ. În expunerea de motive a legii, Ministrul Afacerilor Interne a invocat necesitatea simplificării aparatului de Stat, calificând Rezidenţele Regale drept „instituţii parazitare” care „deveniseră centre de concentrare administrativă şi monopolizare a unor funcţiuni ale Statului, interpunând nepotrivit între guvern şi cetăţeni, organe de suveranitate de valoare numai formală şi foarte costisitoare”81. În ceea ce priveşte organizarea pe servicii a prefecturilor, în conformitate cu Decretul-Lege menţionat, s-au emis două regulamente care prevedeau următoarele servicii: cabinetul prefectului, serviciul administrativ, serviciul financiar, serviciul tehnic al drumurilor şi construcţiilor, registratura şi arhiva generală. Organizarea acestor servicii însă, s-a reglementat diferenţiat, pe categorii de judeţe. Pentru prefecturile judeţelor considerate mai importante (Ilfov, Prahova, Timiş-Torontal, Arad, Braşov, Dolj, Hunedoara, Iaşi şi Cluj-Turda) serviciile erau în număr şi nivel administrativ mai ridicate şi cu atribuţii mai complexe82. Pentru celelalte judeţe ale ţării, Alba, Argeş, Bacău, Baia, Bihor, Botoşani, Brăila, Buzău, Caraş, Cîmpulung, Constanţa, Covurlui, Dâmboviţa, Dorohoi, Făgăraş, Fălciu, Gorj, Ialomiţa, Mehedinţi, Muscel, Neamţ, Olt, Putna, Rădăuţi, RîmnicuSărat, Roman, Romanaţi, Severin, Sibiu, Suceava, Târnava-Mare, Târnava-Mică, Tecuci, Teleorman, Tulcea, Tutova, Vaslui, Vâlcea şi Vlaşca, serviciile prefecturilor aveau o organizare ceva mai simplă şi atribuţii mai reduse83.

4.1. ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ A PROVINCIILOR BASARABIA ŞI BUCOVINA Politica de protecţie împotriva URSS, pe care România o considera agresor încă din 1940, l-a determinat pe generalul Ion Antonescu să semneze Pactul Tripartit din 23 noiembrie 1940, în ideea că Rusia n-ar ataca o aliată a Germaniei. Deşi respinsese propunerea Germaniei de a participa alături de ea contra Iugoslaviei 81

82

83

Decretul-Lege pentru desfiinţarea Rezidenţelor Regale şi organizarea prefecturilor de judeţe promulgat sub nr. 3219 din 21 septembrie 1940. Regulament din 18 octombrie 1940, sancţionat sub nr. 3510 din 1940, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 244 din 18 octombrie 1940. Regulament din 18 octombrie 1940, sancţionat sub nr. 3511 din 1940, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 244 din 18 octombrie 1940.

93

şi Greciei, la 22 iunie 1941, România intra în război alături de trupele germane împotriva U.R.S.S. pentru refacerea integrităţii teritoriale proprii. Armatele române au eliberat teritoriile sale până la Nistru, unde au ajuns la 26 iulie 1941 şi au continuat războiul şi dincolo de Nistru, fapt care a ridicat obiecţii din partea unor oameni politici importanţi, a unor generali şi chiar a regelui Mihai. În urma recuceririi Basarabiei şi Bucovinei, Regimul Antonescu a oferit acestor teritorii o organizare aparte, ţinând cont de împrejurările istorice, dar şi de noile tendinţe de organizare administrativă pe care dorea să la impună în România. Pe baza Decretului-Lege nr. 790 din septembrie 194184 aceste teritorii au constituit două provincii administrative, cu personalitate juridică şi bugete proprii. Acestea erau conduse de câte un guvernator care avea calitatea de administrator general şi era împuternicitul Conducătorului Statului în provincie. Celelalte organe administrative erau: • Directoratele (directoratul afacerilor administrative; finanţelor; agriculturii şi domeniilor; economiei naţionale; învăţământului şi cultelor; muncii şi asigurărilor sociale; lucrărilor publice şi al comunicaţiilor; sănătăţii; românizării; colonizării şi inventarului), cu serviciile administrative respective. Directoratele erau conduse de către directori numiţi de Conducătorul Statului la propunerea ministrului de resort (art. 5-10). • Consiliul provincial de coordonare şi îndrumare generală a activităţii administrative, organ consultativ al Guvernatorului, compus din şefii directoratelor (art. 11). Controlul Statului asupra celor două provincii se efectua prin Corpul de Comisari Generali pentru Basarabia şi Bucovina, înfiinţat pe lângă Preşedinţia Consiliului de Miniştri. În fiecare lună avea loc un Consiliu de Miniştri, care se ocupa special de Basarabia şi Bucovina, consiliu la care Guvernatorii respectivi luau parte obligatoriu (art. 37). Provincia Basarabia, cu capitala la Chişinău avea în componenţă 9 judeţe: Bălţi, Cetatea-Albă, Cahul, Chilia, Ismail, Lăpuşna, Orhei, Soroca şi Tighina. Provincia Bucovina, cu capitala la Cernăuţi, cuprindea 6 judeţe: Câmpulung, Cernăuţi, Hotin, Rădăuţi, Storojineţ şi Suceava, la care s-a adăugat şi Dorohoi, cuprinzând şi fostele comune aparţinătoare eliberate. Judeţele erau conduse de câte un Prefect numit de Conducătorul Statului la propunerea Guvernatorului şi reprezentau circumscripţii teritoriale şi organe de control şi îndrumare ale plăşilor şi comunelor. Acestea nu erau dotate cu personalitate juridică precum celelalte judeţe din ţară, considerându-se că privilegierea unor interese locale nu era potrivită contextului politico-militar. 84

Decretat cu I.D. nr. 2506 din 3 seprembrie 1941 publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 209 din 4 septembrie 1940.

94

Fiecare judeţ era împărţit în mai multe plăşi, circumscripţii fără personalitate juridică, conduse de către un prim-pretor ajutat de unul sau mai mulţi pretori numiţi de către Guvernator la propunerea directorului afacerilor administrative (art. 18-20). Comunele erau persoane juridice cu bugete proprii şi aveau organizarea prevăzută în legea administrativă din 1938, cu excepţia modificărilor privitoare la numirea primarilor. Primarii municipiilor erau numiţi prin decret de Conducătorul Statului la propunerea Guvernatorului din provincia respectivă. Primarii comunelor urbane reşedinţă de judeţ şi ai comunelor balneo-climaterice se numeau prin decizia Guvernatorului. Primarii celorlalte comune urbane şi notarii erau numiţi prin decizia directorului afacerilor administrative, iar primarii comunelor rurale de către Prefect la recomandarea prim-pretorului respectiv (art. 22). În esenţă, modelul administrativ instituit în Basarabia şi Bucovina a consacrat drept persoane juridice doar provincia şi comuna, judeţele şi plăşile rămânând circumscripţii de deconcentrare administrativă şi de control.

4.2. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ A TRANSNISTRIEI Campania militară de la Est de Nistru a determinat trecerea sub administraţia Statului Român a provinciei Transnistria, situată între râurile Nistru şi Bug, Marea Neagră la sud şi linia Moghilău–râul Bug la nord. Acest teritoriu de 44.000 km2 era locuit de 2.327.000 de locuitori85 dintre care 783.000 de români86. Ordonanţa nr. 8 din 12 septembrie 1941 a reglementat organizarea Transnistriei ca provincie cu personalitate juridică, condusă de un Guvernator, care avea calitate de împuternicit al Conducătorului Statului şi de administrator general al provinciei. Transnistria avea reşedinţa în oraşul Odessa şi era împărţită în 13 judeţe care purtau denumirea oraşului de reşedinţă, după cum urmează: Ananiev, Balta, Berezovca, Dubăsari, Golta, Jugastru, Moghilău, Oceacov, Odessa, Ovidiopol, Râbniţa, Tiraspol şi Tulcin. Fiecare judeţ era divizat în raioane – între 3 şi 8 raioane – şi era condus de un prefect secondat de doi subprefecţi dintre care unul transnistrean şi unul basarabean87. Judeţele nu aveau personalitate juridică, acestea constituind doar circumscripţii de îndrumare şi control pentru raioane – echivalente ale plăşilor – şi comunelor (vezi Planşa nr. 9). 85 86

87

I.S. Nistor (2000), Comuna şi judeţul, evoluţia istorică, Cluj-Napoca, Editura Dacia. V. Ureche (2000), Organizarea administrativ-teritorială a României 1918-2000, Editura Augusta, Timişoara. I.S. Nistor (2000), Comuna şi judeţul, evoluţia istorică, Cluj-Napoca, Editura Dacia, p. 128.

95

Planşa nr. 9. Harta cu organizarea administrativă a Transnistriei în anul 1941

96

4.3. CREAREA INSPECTORATELOR ADMINISTRATIVE ŞI NOUA ÎMPĂRŢIRE A COMUNELOR RURALE În ianuarie 1942 s-a modificat Legea pentru organizarea Ministerului Afacerilor Interne din 193688, creându-se o nouă circumscripţie de deconcentrare a administraţiei centrale, Inspectoratul General Administrativ89. Acesta era organ de îndrumare şi control al serviciilor exterioare şi al administraţiei locale şi efectua anchete, inspecţii şi însărcinări speciale ordonate de minister. Numărul judeţelor arondate, organizarea şi reşedinţele, precum şi atribuţiile inspectorilor generali administrativi, urmau să se stabilească prin decizii ministeriale. Ulterior, atribuţiile inspectorilor generali administrativi s-au completat cu dreptul de a numi membri de drept în consiliile de prefectură, ale municipiilor şi oraşelor reşedinţe. Începând cu februarie 1943, au putut exercita tutelă administrativă asupra anumitor acte ale organelor administraţiei publice locale. Poziţia lor a fost întărită prin Decretul-Lege din 22 martie 1943, când li s-a acordat dreptul de a aplica pedepse disciplinare primarilor din oraşele reşedinţe de judeţ şi ajutorilor acestora. S-au creat 11 Inspectorate Generale Administrative cu următoarele circumscripţii având reşedinţele în oraşele respective90: 1. Alba-Iulia cu judeţele: Alba, Bihor, Cluj-Turda şi Hunedoara; 2. Bacău cu judeţele: Bacău, Neamţ, Putna şi Roman; 3. Braşov cu judeţele: Braşov, Dâmboviţa, Făgăraş şi Prahova; 4. Bucureşti cu judeţele: Ilfov, Buzău, Rm. Sărat şi Vlaşca; 5. Constanţa cu judeţele: Constanţa, Brăila, Ialomiţa şi Tulcea; 6. Craiova cu judeţele: Dolj, Mehedinţi, Gorj şi Romanaţi; 7. Galaţi cu judeţele: Covurlui, Fălciu, Tecuci şi Tutova; 8. Iaşi cu judeţele: Iaşi, Baia, Botoşani şi Vaslui; 9. Piteşti cu judeţele: Argeş, Muscel, Olt şi Teleorman; 10. Sibiu cu judeţele: Sibiu, Târnava-Mare, Târnava-Mică şi Vâlcea; 11. Timişoara cu judeţele: Timiş-Torontal, Arad, Severin şi Caraş. Aceste circumscripţii au fost modificate prin Decizia nr. 3363 A din 27 aprilie 1945 a Departamentului Afacerilor Interne, pentru a cuprinde şi judeţele din Nord-Vestul Transilvaniei revenite de sub ocupaţie. Noile circumscripţii au fost: 88 89

90

Monitorul Oficial nr. 5 din 7 ianuarie 1936. Legea nr. 14 din 8 ianuarie 1942, Decret-Lege nr. 36 din 1942, publicat în Monitorul Oficial nr. 6 din 8 ianuarie 1942, p. 91. Decizia nr. 24.151 din 15 ianuarie 1942, Monitorul Oficial nr. 18 din 22 ianuarie 1942, Colecţia de Legi şi Regulamente tomul XX, 1-31 ianuarie, Bucureşti, 1942.

97

Braşov, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Craiova, Galaţi, Iaşi, Piteşti, Sibiu, Suceava şi Timişoara91. Organizarea administrativ-teritorială a ţării în perioada celui de-al II-lea Război Mondial a trecut printr-o serie de schimbări, care au condus la conturarea unui model specific, adaptat stării de război. Mai puţin orientat spre latura reformatoare, ci mai ales spre opera de organizare practică şi simplă, acest model era, în opinia doctrinarilor regimului, menită să asigure coeziunea naţională, producţia şi echilibrul social. Mihai Antonescu susţinea că s-a renunţat la transformarea legii într-un scop în sine, în favoarea metodei simple a îndrumărilor directe. Totuşi lipsa Parlamentului şi abuzul de decrete-legi ori decizii ministeriale şi modificările foarte frecvente ale legii administrative, nu au determinat crearea unei administraţii publice funcţionale, cum sperau guvernanţii. Principiile care au călăuzit organizarea administativ-teritorială în aceste perioade au fost: • promovarea administraţiei ca acţiune (şi nu ca deliberare); • principiul comandamentului unic – conducerea unitară a administraţiei publice; • coordonare şi cooperarea între organe – crearea de consilii de colaborare pe lângă administraţiile unipersonale locale; • simplificarea şi raţionalizarea formalităţilor birocratice; • deconcentrarea administrativă; • conformismul administrativ (corespondenţa pe verticală a serviciilor publice teritoriale la diferitele nivele, pentru a se realiza o bună coordonare administrativă); • descentralizarea administrativ-teritorială (principiu clamat, dar în realitate s-au eliminat unele elemente importante ale descentralizării administrative. Un aspect pozitiv totuşi l-a constituit depolitizarea administraţiei locale, în a doua etapă a regimului Antonescu). În cadrul acestei paradigme au avut loc importante modificări în împărţirea administrativ-teritorială a ţării, consacrate prin Legea nr. 62 din 23 ianuarie 1942 pentru modificarea art. 4 din Legea administrativă din 193892. Acestea au afectat mai ales nivelul comunal şi au vizat o nouă delimitare teritorială a comunelor rurale şi urbane. Legea prevedea o nouă împărţire administrativ-teritorială a ţării, exceptând Basarabia şi Bucovina. Necesitatea redelimitării acestor unităţi administrativ-teritoriale s-a bazat pe rapoartele primite de la prefecţi, care au 91

92

M. Guţan (2003), Istoria Administraţiei Publice Româneşti, Editura Univ. Lucian Blaga, Sibiu, p. 333. Decret-Lege nr. 228, publicat în Monitorul Oficial nr. 20 din 24 ianuarie 1942.

98

constatat ca există comune rurale cu venituri foarte reduse, chiar sub nivelul a 50 mii lei, care nu pot suporta minimul de cheltuieli necesare susţinerii administraţiei proprii. Ideea era să se creeze unităţi administrative viabile. Astfel, art. 4 reglementează comunele rurale ca fiind alcătuite din unul sau mai multe sate şi dispunând de venituri ordinare de minim 200 mii lei anual. Excepţie puteau face satele situate în condiţii geografice deosebite, la distanţe mari de alte sate, sau cele care aveau un trecut istoric ori tradiţie îndelungate, acestea putându-se constitui în comune indiferent de veniturile ordinare. Procedurile de declarare a unor aşezări gospodăreşti ca sat, a unui sat drept comună rurală, de contopire a două sau mai multe sate ori comune rurale, de trecere a unui sat de la o comună rurală la alta, de alcătuire de comune rurale din sate care aparţin la comune rurale diferite, de schimbare a reşedinţei unei comune dintr-un sat în altul erau simplificate: prefectul de judeţ emitea o decizie, luând avizul comunelor respective. Deciziile deveneau executorii după aprobarea Ministerului Afacerilor Interne şi se publicau în Monitorul Oficial. Dacă se ţine seama de relaţiile de subordonare ierarhică existente între prefecţi şi primari, avem imaginea clară a unui proces de legiferare simplu şi funcţional, care ignora însă orice regulă de democraţie. Această modificare a legii administrative, a permis înfiinţarea comunei suburbane, care păstra caracterul comunei rurale, dar se supunea regulilor comunei urbane de care depindea, în ceea ce priveşte calitatea, serviciul de salubritate şi de poliţie comunală. Declararea lor se făcea prin lege, luându-se avizul prefectului de judeţ şi al comunei respective, aceleaşi formalităţi fiind valabile şi pentru declararea comunei suburbane drept comună rurală. Rezultatul aplicării acestui act normativ a fost desfiinţarea a 341 de comune rurale şi înfiinţarea, prin contopirea cu alte comune, a 55 de comune suburbane şi 3 comune rurale. De asemenea, 16 sate s-au contopit cu alte sate. La nivelul unor judeţe, numărul de comune desfiinţate prin contopire cu alte comune este notabil: Alba – 33 de comune, Arad – 30 de comune, Bihor – 84 de comune, Gorj – 20 de comune, Rîmnicu Sărat – 22 de comune, Severin – 50 de comune, Vîlcea – 24 de comune93. Legislaţia din perioada următoare privitoare la administraţia publică, pune accent pe întărirea disciplinei administrative şi pe perfecţionare dispozitivelor de tutelă administrativă şi control. Numirea primarilor din comunele rurale şi oraşele nereşedinţe de judeţ, era prevăzută să se facă de către prefect, pe o perioadă de 6 ani, dintre membrii comunei. 93

V. Ureche (2000), Organizarea administrativ-teritorială a României 1918-2000, Editura Augusta, Timişoara.

99

Pentru comunele urbane reşedinţe de judeţ şi pentru staţiunile balneo-climaterice, numirea primarului se făcea prin decizia ministrului afacerilor interne, iar pentru numirea primarilor de municipii, prin decret, la propunerea ministrului afacerilor interne94. Din 1943 numirea primarilor în comunele urbane nereşedinţe de judeţ a fost delegată inspectorilor generali administrativi la propunerea prefecţilor judeţelor respective95. Din anul 1944, tutela administrativă asupra actelor juridice emise la nivel de judeţe, municipii, oraşe reşedinţe de judeţ şi staţiuni balneoclimaterice, privind încheierea de tranzacţii şi acceptarea de donaţii, a fost delegată inspectorilor generali administrativi, în circumscripţiile respective. Astfel, inspectorii administrativi, prefecţii de judeţe, pretorii de plăşi şi primarii lucrau într-un sistem de deconcentrare administrativă, ierarhic, structurat pe verticală, menit să funcţioneze într-o unitate de scop şi acţiune cu Ministerul Afacerilor Interne. Controlul administrativ, diferit de tutelă, se făcea după această schemă ierarhică, limitat fiind la cercetări şi constatări, dar nu şi la anularea actelor. Evenimentele politice şi militare care au urmat, au condus la eliberarea NordVestului Transilvaniei, marcată la 25 octombrie 1944, ultimele oraşe eliberate fiind Carei şi Satu-Mare. Instaurarea administraţiei româneşti în acest teritoriu, s-a putut face însă doar cu data de 9 martie 1945. După această dată, au fost menţinute unităţile administrativ-teritoriale anterioare ocupaţiei: judeţul, plasa, comuna şi satul. Judeţele readuse teritoriului naţional au fost: Bihor, Ciuc, Cluj, Maramureş, Mureş, Năsăud, Odorhei, Satu Mare, Sălaj, Someş şi Trei Scaune. Unele dintre acestea au revenit la delimitarea dinainte de 30 august 1940, întregindu-se astfel judeţele Bihor, Cluj şi Turda (Planşa nr. 10). Sfârşitul celui de-al II-lea Război Mondial, a însemnat totodată mari pierderi teritoriale pentru Statul Român. Prin tratatele încheiate, erau confirmate trecerea Basarabiei, Bucovinei de Nord şi a ţinutului Herţa la URSS, pierderea însumând 50.762 km2 şi 3.915.000 de locuitori. De asemenea era consfinţită cedarea Cadrilaterului cu două judeţe – Caliacra şi Durostor – în suprafaţă de 6.921 km2 cu 370.000 de locuitori, către Bulgaria.

94 95

Decretul-Lege nr. 2572 din 13 septembrie 1942. Legea nr. 844 din 22 decembrie 1943.

100

101

Planşa nr. 10. Harta administrativă a R.P.R., 1948

V ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ ÎNTRE 1950 ŞI 1968 5.1. CREAREA A 28 DE REGIUNI ADMINISTRATIVE DUPĂ MODELUL SOVIETIC După cel de-al doilea Război Mondial, România a intrat în sfera de influenţă sovietică, acest lucru reflectându-se puternic în viaţa politică, economică, socială, culturală. Desigur că şi în ceea ce priveşte împărţirea administrativ teritorială, ţării noastre i s-a impus un model străin de tradiţiile şi realităţile româneşti. Prin Legea nr. 5 din 1950 pentru raionarea administrativ-economică a teritoriului Republicii Populare Române96, teritoriul ţării a fost divizat în regiuni, oraşe, raioane şi comune. Bucureşti, capitala republicii, era subordonată direct organelor centrale ale Statului şi a fost împărţită în 8 raioane de oraş: 1 Mai, 23 August, Tudor Vladimirescu, Nicolae Bălcescu, Lenin, Gheorghiu-Dej, Griviţa Roşie şi Stalin, corespondente ale sectoarelor actuale, menite să înlesnească administrarea (Fig. 2). Oraşele republicane, de asemenea, puteau fi împărţite în astfel de raioane. Au luat fiinţă 28 de regiuni administrativ-economice, delimitate teritorial, cu subordonare directă faţă de organele centrale, care aveau rolul de a înfăptui politica partidului unic şi a Guvernului. Regiunile cuprindeau raioane şi oraşe de subordonare regională. Oraşul reşedinţă al Sfatului Popular de Regiune era şi centru regional (art. 4). S-au instituit 177 de raioane cu o suprafaţă medie de 1.342,7 km2 (Planşa nr. 11). Unei regiuni administrativ-economice cu suprafaţa medie calculată de 8.535 km2, îi revenea un număr mediu de 6,3 raioane97. Raionul era definit (art. 7) ca o unitate teritorială operativă din punct de vedere economic, politic şi administrativ şi era alcătuit din oraşe de subordonare raională şi comune. Centrul raionului era localitatea de reşedinţă a Sfatului Popular Raional.

96 97

Buletinul Oficial nr. 77 din 8 septembrie 1950. V. Surd, I. Bold, V. Zotic şi Carmen Chira, Amenajarea teritoriului şi infrastructuri tehnice, Cluj-Napoca, Editura Presa Universitară Clujeană, 2005.

102

Fig. 2. Municipiul Bucureşti, organizarea administrativă după Legea nr. 5 din 1950

Oraşele, în număr de 145, erau împărţite în 3 categorii, în funcţie de nivelul de subordonare: • 7 oraşe de subordonare republicană care prezentau o importanţă deosebită la nivel republican: Cluj, Constanţa, Galaţi, Iaşi, Ploieşti, Stalin (Braşov) şi Timişoara; • 34 oraşe de subordonare regională care din punct de vedere economic şi politic prezentau importanţă pentru întreaga regiune; • 104 oraşe de subordonare raională a căror importanţă era relevantă până la nivel raional. Comuna, subordonată direct raionului, era definită de lege ca unitate administrativ-economică delimitată teritorial şi alcătuită din unul sau mai multe sate apropiate. Centrul comunal era satul în care îşi avea reşedinţa Sfatul Popular Comunal. Este de remarcat faptul că Legea nr. 5 din 1950 stabileşte o delimitare teritorială doar pentru nivelele regional şi comunal. 103

104

Planşa nr. 11. Harta R.P.R., Organizarea administrativă în 28 regiuni şi în raioane, 1950

Tabelul alăturat prezintă împărţirea „administrativ-economică” a ţării până la nivel de raion, cu numărul de comune corespunzător: Tabelul 6. Organizarea administrativă a României după Legea nr. 5 din 1950 Nr. crt.

Regiunea

Reşedinţa

1 ARAD

Arad

2 ARGEŞ

Piteşti

3 BACĂU

Bacău

4 BAIA MARE

Baia Mare

5 BÎRLAD

Bîrlad

6 BIHOR

Oradea

Nr. comune 1. Arad 32 2. Criş 22 1. Arad 1. Lipova 3. Ineu 25 4. Gurahonţ 25 5. Lipova 23 1. Costeşti 28 2. Curtea de Argeş 21 1. Cîmpulung 3. Găieşti 29 2. Curtea de Argeş 4. Muscel 22 1. Piteşti 3. Găieşti 5. Topoloveni 20 4. Slatina 6. Vedea 27 7. Slatina 36 8. Piteşti 30 1. Bacău 34 1. Băile Slănic 2. Moineşti 20 2. Comăneşti 3. Tîrgu Ocna 17 1. Bacău 3. Moineşti 4. Roman 28 2. Piatra Neamţ 4. Tîrgu Ocna 5. Tîrgu Neamţ 15 3. Roman 5. Tîrgu Neamţ 6. Ceahlău 11 6. Ceahlău 7. Piatra Neamţ 25 8. Buhuşi 15 1.Lăpuş 16 2. Sighet 15 1. Baia Mare 1. Baia Sprie 3. Satu Mare 28 2. Satu Mare 2. Carei 4. Ţara Oaşului 13 3. Sighet 5. Cehul Silvaniei 20 6. Carei 25 7. Baia Mare 24 1. Bîrlad 35 2. Huşi 28 1. Huşi 1. Bîrlad 3. Vaslui 34 2. Vaslui 4. Zeletin 24 5. Mutgeni 18 1. Aleşd 19 2. Şimleul Silvaniei 21 1. Beiuş 3. Salonta 17 1. Oradea 2. Salonta 4. Marghita 19 3. Şimleul Silvaniei 5. Oradea 24 6. Beiuş 33 7. Săcuieni 15 Oraşe regionale

Oraşe raionale

Raioane

105

Nr. crt.

Regiunea

Reşedinţa

Oraşe regionale

Oraşe raionale

7 BOTOŞANI

Botoşani

1. Botoşani

1. Dorohoi

8 BUZĂU

Buzău

1. Buzău

1. Mizil 2. Rîmnicu Sărat

1. Turda

1. Abrud 2. Aiud 3. Dej 4. Gherla 5. Zalău

9 CLUJ

Cluj

1. Babadag 2. Cernavodă 3. Hîrşova 4. Mangalia 5. Medgidia 6. Techirghiol 7. Vasile Roaită

10 CONSTANŢA Constanţa

11 DOLJ

12 GALAŢI

106

Craiova

Galaţi

1. Craiova

1. Brăila

1. Băileşti 2. Calafat 3. Caracal 4. Corabia

1. Măcin 2. Tulcea 3. Sulina 4. Isaccea

Raioane 1. Botoşani 2. Truşeşti 3. Dorohoi 4. Darabani 5. Săveni 1.Buzău 2. Mizil 3. Cislău 4. Cărpiniştea 5. Rîmnicu Sărat 6. Pogoanele 1. Aiud 2. Cluj 3. Cîmpeni 4. Dej 5. Gherla 6. Huedin 7. Jibou 8. Turda

Nr. comune 20 17 18 13 13 33 23 28 22 34 15 22 30 20 27 21 25 23 33

1. Adamclisi 2. Hîrşova 3. Constanţa 4. Istria 5. Medgidia

20 14 21 17 18

1. Balş 2. Băileşti 3. Brabova 4. Caracal 5. Corabia 6. Calafat 7. Sadova 8. Pleniţa 9. Craiova 1. Galaţi 2. Bujoru 3. Brăila 4. Făurei 5. Călmăţui 6. Măcin 7. Tulcea

22 17 18 27 17 12 18 20 38 19 19 23 27 17 15 27

Nr. crt.

Regiunea

13 GORJ

Reşedinţa

Tîrgu Jiu

14 HUNEDOARA Deva

Oraşe regionale

Oraşe raionale

1. Tîrgu Jiu 1. Strehaia 2. Turnu Severin

1. Deva 2. Alba Iulia

1. Feteşti 2. Urziceni 3. Slobozia

15 IALOMIŢA

Călăraşi

16 IAŞI

Iaşi

1. Paşcani

Tîrgu Mureş

1. Blaj 2. Gheorgheni 3. Reghin 4. Tîrnăveni

17 MUREŞ

18 PRAHOVA

Ploeşti

1. Călăraşi

1. Brad 2. Haţeg 3. Hunedoara 4. Orăştie 5. Lupeni 6. Petrila 7. Petroşani

1. Tîrgu Mureş

1. Ploieşti 2. Târgovişte

1. Azuga 2. Băicoi 3. Buşteni 4. Cîmpina 5. Moreni 6. Pucioasa 7. Sinaia 8. Slănic 9. Urlaţi 10.Vălenii de Munte

Raioane 1. Baia de Aramă 2. Filiaşi 3. Gilort 4. Hurezani 5. Strehaia 6. Tîrgu Jiu 7. Turnu Severin 8. Vînju Mare 1. Alba 2. Brad 3. Deva 4. Haţeg 5. Hunedoara 6. Orăştie 7. Petroşani 1. Călăraşi 2. Feteşti 3. Lehliu 4. Slobozia 5. Urziceni 1. Codăieşti 2. Hîrlău 3. Iaşi 4. Negreşti 5. Paşcani 6. Tîrgu Frumos 1. Gheorgheni 2. Luduş 3. Reghin 4. Sângeorgiul de Pădure 5. Tîrnăveni 6. Tîrgu Mureş 1. Cîmpina 2. Cricov 3. Ploieşti 4. Pucioasa 5. Sinaia 6. Târgovişte 7. Teleajen

Nr. comune 22 28 27 21 27 35 24 24 20 11 21 18 15 19 4 17 21 19 25 14 13 11 35 24 14 15 15 30 44 25 25 50 29 27 44 17 6 37 34

107

Nr. crt.

Regiunea

Reşedinţa

Oraşe regionale

Oraşe raionale

19 PUTNA

Focşani

1. Focşani

1. Adjud 2. Mărăşeşti 3. Odobeşti 4. Panciu 5. Tecuci

20 RODNA

Bistriţa

1. Bistriţa

1. Năsăud

21 SEVERIN

Caransebeş

1. Caransebeş 2. Reşiţa

1. Oraviţa 2. Orşova

22 SIBIU

23 STALIN

24 SUCEAVA

1. Agnita 2. Cisnădie 1. Sibiu 3. Dumbrăveni Sibiu 2. Mediaş 4. Făgăraş 5. Sebeş 6. Sighişoara 1. Codlea 2. Covasna 1. Predeal 3. Miercurea Ciuc Stalin 2. Sfîntu 4. Odorhei Gheorghe 5. Tîrgu Secuesc 6. Zărneşti 1. Fălticeni 2. Gura Humorului Cîmpulung 1. Cîmpulung 3. Rădăuţi Muldovenesc Moldovenesc 4. Suceava 5. Solca 6. Vatra Dornei

25 TELEORMAN

Roşiorii de Vede

1. Roşiorii de Vede

1. Alexandria 2. Turnu Măgurele 3. Zimnicea

26 TIMIŞOARA

Timişoara

1. Lugoj

1. Jimbolia

108

Raioane 1. Adjud 2. Focşani 3. Măicăneşti 4. Panciu 5. Tecuci 6. Vrancea 1. Beclean 2. Bistriţa 3. Năsăud 4. Vişău 1. Caransebeş 2. Mehadia-Almaş 3. Moldova Nouă 4. Oraviţa 5. Reşiţa 1. Agnita 2. Făgăraş 3. Mediaş 4. Sebeş 5. Sibiu 6. Sighişoara 1. Ciuc 2. Odorhei 3. Racoş 4. Sfîntu Gheorghe 5. Stalin 6. Tîrgu Secuesc 1. Cîmpulung 2. Fălticeni 3. Gura Humorului 4. Rădăuţi 5. Suceava 6. Vatra Dornei 1. Alexandria 2. Drăgăneşti 3. Roşiorii de Vede 4. Turnu Măgurele 5. Videle 6. Zimnicea 7. Vârtoapele 1. Deta 2. Lugoj 3. Sânnicolaul Mare 4. Timişoara

Nr. comune 24 31 18 14 20 17 18 23 19 17 26 23 13 21 21 21 22 31 26 31 28 22 32 28 21 27 23 11 25 19 30 28 10 22 22 19 19 17 13 7 32 43 23 36

Nr. crt.

Regiunea

27 VÎLCEA

Reşedinţa

Rîmnicu Vîlcea

28 BUCUREŞTI Bucureşti

Oraşe regionale

Oraşe raionale

1. Rîmnicu Vîlcea

1. Băile Govora 2. Băile Olăneşti 3. Călimăneşti 4. Drăgăşani 5. Ocnele Mari

1. Giurgiu

1. Olteniţa

Raioane 1. Bălceşti 2. Drăgăşani 3. Horezu 4. Lădeşti 5. Loviştea 6. Rîmnicu Vîlcea 1. Brăneşti 2. Crevedia 3. Giurgiu 4. Mihăileşti 5. Olteniţa 6. Snagov 7. Răcari 8. Vidra

Nr. comune 23 36 15 16 10 29 16 20 23 24 18 20 36 22

5.2. REDUCEREA NUMĂRULUI DE REGIUNI DE LA 28 LA 18 Noile realităţi politice, economice şi sociale au determinat conducerea superioară să adopte, la 24 septembrie 1952, o nouă Constituţie a Republicii Populare Române98, înlocuind Constituţia din 13 aprilie 1948. Conform acestei forme a legii fundamentale, Marea Adunare Naţională a R.P.R., organul suprem al puterii de Stat şi unicul organ legiuitor, aleasă odată la 4 ani cu o reprezentare de un deputat la 40.000 de locuitori, avea în competenţă directă, între alte atribuţii, modificarea împărţirii pe regiuni, a teritoriului ţării. Art. 18 din Capitolul II, prevedea o nouă împărţire administrativ-teritorială în 18 regiuni, după cum urmează: Arad, Bacău, Baia Mare, Bîrlad, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Craiova, Galaţi, Hunedoara, Iaşi, Oradea, Piteşti, Ploieşti, Stalin, Suceava, Timişoara şi Regiunea Autonomă Maghiară. Se poate constata, pe lângă reducerea drastică a numărului de unităţi de nivel regional şi înfiinţarea Regiunii Autonome Maghiare, în conformitate cu principiul asigurării „autonomiei administrativ-teritoriale acordat populaţiei maghiare din raioanele secuieşti, unde ea formează o masă compactă”, principiu enunţat în capitolul introductiv al constituţiei. Sediul regiunii s-a stabilit în oraşul Tîrgu Mureş, iar raioanele componente erau următoarele: Ciuc, Gheorghieni, Odorhei, Reghin, Sângiorgiu de Pădure, Sfîntu Gheorghe, Tîrgu Mureş, Tîrgu Secuiesc şi Topliţa. Conducerea regiunii autonome – Sfatul Popular – urma să fie aleasă de 98

Buletinul Oficial al Marii Adunări Naţionale nr. 1 din 27 septembrie 1952.

109

populaţie şi la rândul ei trebuia să elaboreze Regulamentul regiunii, pentru a fi supus spre aprobare Marii Adunări Naţionale. Organele puterii de Stat în regiuni, raioane, oraşe şi comune erau Sfaturile Populare, compuse din deputaţi aleşi pe 2 ani de populaţia din unitatea respectivă (în realitate însă, impuşi de partid). Acestea aveau la dispoziţie un Comitet Executiv, alcătuit din preşedinte, vicepreşedinte şi secretar, aleşi de deputaţii Sfatului Popular respectiv. Această decupare a sarcinilor, necesita un mecanism de integrare, pentru a asigura funcţionarea unitară a structurilor administrative pe verticală. Astfel, organul executiv dădea socoteală de activitatea lui Sfatului Popular care l-a ales, dar şi Comitetului Executiv al Sfatului Popular imediat superior. Sfaturile erau organizare pe Secţiuni ale Comitetelor Executive. Secţiunile Comitetelor Executive ale Sfaturilor Populare se subordonau atât Sfatului Popular şi Comitetului Executiv pe lângă care funcţionau, cât şi Secţiunii corespunzătoare a Comitetului Executiv al Sfatului Popular imediat superior şi ministerelor respective. Decretul nr. 331 din 1952 privind modificarea Legii nr. 5 din 1950 pentru raionarea administrativ-economică a teritoriului R.P.R.99, a modificat legea corespunzător prevederilor noii constituţii, stabilind numărul, denumirea şi delimitarea unităţilor administrativ-teritoriale precum şi centrele raionale şi comunale. Tabelul 7. Organizarea administrativ-teritorială a României după modiÞcările din anul 1952 Nr. crt.

Regiunea

1 ARAD

2 BACĂU

99

Reşedinţa

Arad

Bacău

Oraşe regionale

1. Arad

Oraşe raionale

1. Lipova 2. Sânnicolaul Mare

1. Buhuşi 2. Comăneşti 1. Bacău 3. Moineşti 2. Piatra Neamţ 4. Băile Slănic 5. Tîrgu Neamţ 6. Tîrgu Ocna

Buletinul Oficial al R.P.R. nr. 50 din 27 septembrie 1952.

110

Raioane 1. Arad 2. Criş 3. Ineu 4. Lipova 5. Sânnicolaul Mare 6. Gurahonţ 1. Bacău 2. Buhuşi 3. Ceahlău 4. Moineşti 5. Piatra Neamţ 6. Tîrgu Neamţ 7. Tîrgu Ocna

Nr. comune 32 23 26 23 22 25 36 15 11 21 26 15 17

Nr. crt.

Regiunea

Reşedinţa

Oraşe regionale

3 BAIA MARE

Baia Mare

1. Baia Mare 2. Satu Mare

4 BÎRLAD

Bîrlad

1. Bîrlad

5 BUCUREŞTI Bucureşti

Nr. comune 1. Carei 25 2. Cehul Silvaniei 15 3. Lăpuş 16 1. Carei 4. Oaş 13 2. Sighet 5. Satu Mare 28 3. Baia Sprie 6. Sighet 15 7. Şomcuta Mare 24 8. Vişeu 18 1. Adjud 24 1. Adjud 2. Bîrlad 35 2. Focşani 3. Focşani 31 3. Panciu 4. Murgeni 18 4. Mărăşeşti 5. Panciu 15 5. Odobeşti 6. Tecuci 20 6. Tecuci 7. Vrancea 16 8. Zeletin 22 1. Alexandria 22 2. Brăneşti 19 3. Călăraşi 21 4. Crevedia 20 5. Drăgăneşti 22 1. Alexandria 6. Giurgiu 24 2. Călăraşi 7. Lehiu 19 3. Giurgiu 8. Mihăileşti 24 4. Olteniţa 9. Olteniţa 18 5. Roşiorii de Vede 10. Răcani 35 6. Slobozia 11. Roşiorii de Vede 22 7. Turnu Măgurele 12. Slobozia 27 8. Zimnicea 13. Snagov 18 14. Turnu Măgurele 18 15. Vârtoapele 21 16. Vida 17 17. Vidra 23 18. Zimnicea 12 Oraşe raionale

Raioane

111

Nr. crt.

Regiunea

6 CLUJ

Reşedinţa

Cluj

7 CONSTANŢA Constanţa

8 CRAIOVA

112

Craiova

Oraşe regionale

Oraşe raionale

1. Cluj 2. Turda

1. Aiud 2. Abrud 3. Bistriţa 4. Câmpia Turzii 5. Dej 6. Gherla 7. Năsăud 8. Ocna Mureş 9. Zalău

1. Constanţa

1. Babadag 2. Cernavodă 3. Feteşti 4. Hîrşova 5. Mangalia 6. Medgidia 7. Techirghiol 8. Vasile Roaită

1. Băileşti 2. Calafat 1. Craiova 3. Caracal 2. Turnu Severin 4. Corabia 5. Strehaia 6. Tîrgu Jiu

Raioane 1. Aiud 2. Beclean 3. Bistriţa 4. Cîmpeni 5. Cluj 6. Dej 7. Gherla 8. Huedin 9. Jibou 10. Luduş 11. Năsăud 12. Sărmaş 13. Turda 14. Zalău

Nr. comune 20 17 23 19 31 28 18 27 17 23 19 28 33 15

1. Adamclisi 2. Feteşti 3. Hîrşova 4. Istria 5. Medgidia 6. Negru Vodă

17 26 14 21 22 21

1. Amaradia 2. Baia de Aramă 3. Balş 4. Băileşti 5. Calafat 6. Caracal 7. Corabia 8. Craiova 9. Cujmir 10. Filiaşi 11. Gilort 12. Gura Jiului 13. Novaci 14. Olteţu 15. Pleniţa 16. Segarcea 17. Strehaia 18. Tîrgu Jiu 19. Turnu Severin 20. Vînju Mare

19 22 25 12 10 27 18 30 13 30 25 15 12 26 15 18 31 31 27 25

Nr. crt.

Regiunea

9 GALAŢI

Reşedinţa

Galaţi

10 HUNEDOARA Deva

Oraşe regionale

Oraşe raionale

1. Galaţi 2. Brăila

1. Măcin 2. Isaccea 3. Sulina 4. Tulcea

1. Deva 2. Hunedoara

1. Alba Iulia 2. Brad 3. Haţeg 4. Lupeni 5. Petrila 6. Petroşani 7. Orăştie 8. Simeria 9. Sebeş 10. Vulcan

11 IAŞI

Iaşi

1. Iaşi

1. Huşi 2. Paşcani 3. Roman 4. Vaslui

12 ORADEA

Oradea

1. Oradea

1. Beiuş 2. Salonta 3.Şimleul Silvaniei

Raioane 1. Brăila 2. Bujor 3. Călmăţui 4. Filimon Sârbu 5. Galaţi 6. Măcin 7. Măicăneşti 8. Tulcea

Nr. comune 25 19 20 27 20 15 18 23

1. Alba 2. Brad 3. Haţeg 4. Hunedoara 5. Ilia 6. Orăştie 7. Petroşani 8. Sebeş

20 11 18 14 21 19 8 25

1. Codăeşti 2. Hîrlău 3. Huşi 4. Iaşi 5. Negreşti 6. Paşcani 7. Roman 8. Tîrgu Frumos 9. Vaslui 1. Aleşd 2. Beiuş 3. Marghita 4. Oradea 5. Salonta 6. Săcueni 7. Şimleul Silvaniei

14 11 22 35 24 15 28 15 34 17 34 19 24 17 15 17

113

Nr. crt.

Regiunea

Reşedinţa

Oraşe regionale

13 PITEŞTI

Piteşti

1. Piteşti

14 PLOIEŞTI

Ploieşti

1. Ploieşti

15 STALIN

Stalin

1. Mediaş 2. Stalin 3. Sibiu

114

Nr. comune 1. Băbeni Bistriţa 23 2. Costeşti 28 1. Călimăneşti 3. Curtea de Argeş 21 2. Curtea de Argeş 4. Drăgăşani 35 3. Băile Govora 5. Găeşti 29 4. Băile Olăneşti 6. Horezu 18 5. Cîmpulung 7. Loviştea 10 6. Drăgăşani 8. Muscel 27 7. Rîmnicu Vîlcea 9. Piteşti 37 8. Găeşti 10. Rîmnicu Vîlcea 17 9. Slatina 11. Slatina 36 10. Ocnele Mari 12. Topoloveni 19 13. Vedea 23 1. Băicoi 1. Beceni 22 2. Azuga 2. Buzău 34 3. Buşteni 3. Cîmpina 27 4. Cîmpina 4. Cislău 29 5. Moreni 5. Cricov 27 6. Mizil 6. Mizil 23 7. Pucioasa 7. Ploieşti 44 8. Rîmnicu Sărat 8. Pogoanele 15 9. Sinaia 9. Pucioasa 17 10. Slănic 10. Rîmnicu Sărat 34 11. Buzău 11. Sinaia 5 12. Târgovişte 12. Târgovişte 38 13. Urlaţi 13. Teleajen 36 14. Urziceni 14. Urziceni 24 15. Vălenii de Munte 1. Blaj 2. Agnita 3. Codlea 1. Agnita 21 4. Cisnădie 2. Făgăraş 21 5. Dumbrăveni 3. Mediaş 31 6. Făgăraş 4. Rupea 22 7. Predeal 5. Sibiu 33 8. Săcele 6. Stalin 37 9. Sighişoara 7. Tîrnăveni 28 10. Tîrnăveni 8. Sighişoara 24 11. Roznov 12. Zărneşti Oraşe raionale

Raioane

Nr. crt.

Regiunea

Reşedinţa

Oraşe regionale

16 SUCEAVA

Suceava

1. Suceava

17 TIMIŞOARA

Timişoara

1. Timişoara 2. Lugoj 3. Reşiţa

18

AUTONOMĂ Tîrgu Mureş MAGHIARĂ

1. Tîrgu Mureş

Nr. comune 1. Botoşani 20 1. Botoşani 2. Cîmpulung 12 2. Cîmpulung 3. Darabani 13 Moldovenesc 4. Dorohoi 18 3. Dorohoi 5. Fălticeni 25 4. Fălticeni 6. Gura Humorului 20 5. Gura Humorului 7. Rădăuţi 30 6. Rădăuţi 8. Săveni 13 7. Solca 9. Suceava 28 8. Vatra Dornei 10. Truşeşti 17 11. Vatra Dornei 10 1. Almaş 21 2. Caransebeş 24 1. Anina 3. Deta 33 2. Băile Herculane 4. Făget 19 3. Caransebeş 5. Lugoj 31 4. Jimbolia 6. Moldova Nouă 13 5. Orşova 7. Oraviţa 19 6. Oraviţa 8. Reşiţa 21 9. Timişoara 38 1. Ciuc 22 1. Covasna 2. Gheorgheni 9 2. Miercurea Ciuc 3. Odorhei 37 3. Gheorgheni 4. Reghin 29 4. Odorhei 5. Sîngeorgiu 23 5. Reghin de Pădure 6. Sfîntu Gheorghe 6. Sfîntu Gheorghe 28 7. Tîrgu Secuesc 7. Tîrgu Mureş 37 8. Sovata 8. Tîrgu Secuesc 22 9. Topliţa 15 Oraşe raionale

Raioane

5.3. NOI MODIFICĂRI – REDUCEREA NUMĂRULUI DE REGIUNI DE LA 18 LA 16 Datorită tendinţei de concentrare a puterii politice a regimului comunist, în 1956 au fost aduse alte modificări la Legea nr. 5 din 1950. Pe baza Decretului nr. 12 din 4 ianuarie 1956100 numărul regiunilor s-a redus la 16, după cum urmează: Bacău, Baia-Mare, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Craiova, Galaţi, Hunedoara, Iaşi, Oradea, Piteşti, Ploieşti, Stalin, Suceava, Timişoara, Regiunea Autonomă Maghiară (Planşa nr. 12). 100

Buletinul Oficial nr. 1 din 10 ianuarie 1956.

115

116

Planşa nr. 12. Harta R.P.R., Organizarea administrativă în 16 regiuni şi în raioane, 1956

După desfiinţarea a două dintre ele, Arad şi Bîrlad, raioanele acestora au fost arondate regiunilor limitrofe astfel: de la Arad au trecut la regiunile vecine Oradea (raioanele Criş, Gurahonţ şi Ineu) şi Timişoara (raioanele Arad, Lipova şi Sînnicolau Mare), iar de la Bîrlad au fost trecute la regiunile Bacău (raioanele Adjud şi Zeletin), Galaţi (raioanele Focşani, Panciu, Tecuci şi Vrancea) şi Iaşi (raioanele Bîrlad şi Murgeni). Tabelul 8. Organizarea administrativ-teritorială a României după modiÞcările din anul 1956 Nr. crt

Regiunea

Reşedinţa

Oraşe regionale

Oraşe raionale

1. Adjud 2. Bacău 3. Buhuşi 4. Ceahlău 5. Moineşti 6. Piatra Neamţ 7. Roman 8. Tîrgu Neamţ 9. Tîrgu Ocna 10. Zeletin 1. Carei 2. Cehul Silvaniei 3. Lăpuş 1. Carei 4. Oaş 2. Sighet 5. Satu Mare 3. Baia Sprie 6. Sighet 4. Vişeul de Sus 7. Şomcuta Mare 8. Tăşnad 9. Vişeu 1. Alexandria 2. Brăneşti 3. Călăraşi 4. Domneşti 5. Drăgăneşti Vlaşca 1. Alexandria 6. Giurgiu 2. Călăraşi 7. Lehiu 3. Olteniţa 8. Olteni 4. Roşiorii de Vede 9. Olteniţa 5. Slobozia 10. Răcani 6. Turnu Măgurele 11. Roşiorii de Vede 7. Urziceni 12. Slobozia 8. Zimnicea 13. Snagov 14. Titu 15. Turnu Măgurele 16. Videle 17. Vidra 18. Urziceni 19. Zimnicea

1 BACĂU

Bacău

1. Adjud 2. Buhuşi 3. Comăneşti 1. Bacău 4. Moineşti 2. Piatra Neamţ 5. Tîrgu Neamţ 3. Roman 6. Băile Slănic 7. Tîrgu Ocna 8. Oneşti

2 BAIA MARE

Baia Mare

1. Baia Mare 2. Satu Mare

3 BUCUREŞTI Bucureşti

1. Giurgiu

Raioane

Nr. comune 20 41 14 8 22 26 31 15 18 22 17 16 18 15 27 17 23 15 18 20 21 21 22 18 24 21 20 21 19 22 30 23 24 20 22 25 25 14

117

Nr. crt

Regiunea

4 CLUJ

Reşedinţa

Cluj

5 CONSTANŢA Constanţa

6 CRAIOVA

118

Craiova

Oraşe regionale

1. Cluj 2. Turda

Oraşe raionale

1. Aiud 2. Abrud 3. Bistriţa 4. Câmpia Turzii 5. Dej 6. Gherla 7. Năsăud 8. Ocna Mureş 9. Zalău

1. Babadag 2. Cernavodă 3. Feteşti 1. Constanţa 4. Hîrşova 2. Techirghiol 5. Mangalia 3. Vasile Roaită 6. Medgidia 7. Isaccea 8. Sulina 9. Tulcea

1. Baia de Aramă 2. Balş 3. Băileşti 1. Craiova 4. Calafat 2. Turnu Severin 5. Caracal 6. Corabia 7. Strehaia 8. Tîrgu Jiu

Raioane 1. Aiud 2. Beclean 3. Bistriţa 4. Cîmpeni 5. Cluj 6. Dej 7. Gherla 8. Huedin 9. Jibou 10. Luduş 11. Năsăud 12. Sărmaş 13. Turda 14. Zalău

Nr. comune 21 18 21 18 33 27 19 29 20 23 22 24 34 17

1. Adamclisi 2. Feteşti 3. Hîrşova 4. Istria 5. Medgidia 6. Negru Vodă 7. Tulcea

19 29 18 22 24 26 25

1. Amaradia 2. Baia de Aramă 3. Balş 4. Băileşti 5. Calafat 6. Caracal 7. Corabia 8. Craiova 9. Cujmir 10. Filiaşi 11. Gilort 12. Gura Jiului 13. Novaci 14. Olteţu 15. Pleniţa 16. Segarcea 17. Strehaia 18. Tîrgu Jiu 19. Turnu Severin 20. Vînju Mare

19 22 25 14 10 28 19 29 13 29 23 15 16 27 17 18 32 36 28 25

Nr. crt

Regiunea

7 GALAŢI

Reşedinţa

Galaţi

8 HUNEDOARA Deva

Oraşe regionale

Oraşe raionale

1. Galaţi 2. Brăila 3. Focşani

1. Mărăşeşti 2. Măcin 3. Odobeşti 4. Panciu 5. Tecuci

1. Deva 2. Hunedoara

1. Alba Iulia 2. Brad 3. Haţeg 4. Lupeni 5. Petrila 6. Petroşani 7. Orăştie 8. Simeria 9. Sebeş 10. Vulcan

9 IAŞI

Iaşi

1. Iaşi 2. Bîrlad

10 ORADEA

Oradea

1. Oradea

Raioane 1. Bereşti 2. Brăila 3. Bujor 4. Călmăţui 5. Filimon Sârbu 6. Focşani 7. Galaţi 8. Lieşti 9. Măcin 10. Panciu 11. Tecuci 12. Vrancea 1. Alba 2. Brad 3. Haţeg 4. Hunedoara 5. Ilia 6. Orăştie 7. Petroşani 8. Sebeş

1. Bîrlad 2. Hîrlău 3. Huşi 4. Iaşi 1. Huşi 5. Murgeni 2. Paşcani 6. Negreşti 3. Vaslui 7. Paşcani 8. Tîrgu Frumos 9. Vaslui 10. Vlădeni 1. Aleşd 2. Beiuş 3. Criş 1. Beiuş 4. Gurahonţ 2. Nucet 5. Ineu 3. Stei 6. Lunca Vaşcăului 4. Salonta 7. Marghita 5. Şimleul Silvaniei 8. Oradea 6. Vaşcău 9. Salonta 10. Săcueni 11. Şimleul Silvaniei

Nr. comune 16 27 17 24 28 34 16 18 16 14 27 20 23 14 19 15 24 20 9 27 27 12 32 27 18 24 15 18 33 14 21 26 24 23 28 14 20 27 19 16 21

119

Nr. crt

Regiunea

Reşedinţa

Oraşe regionale

11 PITEŞTI

Piteşti

1. Piteşti

12 PLOIEŞTI

Ploieşti

1. Buzău 2. Ploieşti 3. Târgovişte

14 SUCEAVA

Suceava

1. Suceava 2. Botoşani

120

Nr. comune 1. Băbeni Bistriţa 23 2. Costeşti 31 1. Călimăneşti 3. Curtea de Argeş 27 2. Curtea de Argeş 4. Drăgăneşti Olt 21 3. Băile Govora 5. Drăgăşani 32 4. Băile Olăneşti 6. Găeşti 27 5. Cîmpulung 7. Horezu 23 6. Drăgăşani 8. Muscel 31 7. Rîmnicu Vîlcea 9. Piteşti 28 8. Găieşti 10. Potcoava 16 9. Slatina 11. Rîmnicu Vîlcea 27 10. Ocnele Mari 12. Slatina 25 13. Topoloveni 19 14. Vedea 26 1. Băicoi 1. Beceni 22 2. Azuga 2. Buzău 37 3. Buşteni 3. Cîmpina 32 4. Breaza 4. Cislău 29 5. Cîmpina 5. Cricov 27 6. Moreni 6. Mizil 26 7. Mizil 7. Ploieşti 46 8. Pucioasa 8. Pogoanele 13 9. Rîmnicu Sărat 9. Pucioasa 20 10. Sinaia 10. Rîmnicu Sărat 36 11. Slănic 11. Târgovişte 37 12. Urlaţi 12. Teleajen 37 13. Vălenii de Munte 1. Botoşani 24 2. Cîmpulung 14 1. Cîmpulung 3. Darabani 14 Moldovenesc 4. Dorohoi 17 2. Dorohoi 5. Fălticeni 27 3. Fălticeni 6. Gura Humorului 22 4. Gura Humorului 7. Rădăuţi 22 5. Rădăuţi 8. Săveni 13 6. Siret 9. Siret 12 7. Solca 10. Suceava 27 8. Vatra Dornei 11. Truşeşti 18 12. Vatra Dornei 13 Oraşe raionale

Raioane

Nr. crt

Regiunea

15 TIMIŞOARA

Reşedinţa

Timişoara

REGIUNEA 16 AUTONOMĂ Tîrgu Mureş MAGHIARĂ

Oraşe regionale

1. Timişoara 2. Lugoj 3. Reşiţa 4. Arad

1. Tîrgu Mureş

Nr. comune 1. Arad 24 2. Bozovici 12 3. Caransebeş 26 4. Ciacova 24 1. Anina 5. Făget 19 2. Băile Herculane 6. Gătaia 21 3. Buziaş 7. Jimbolia 14 4. Caransebeş 8. Lipova 28 5. Jimbolia 9. Lugoj 30 6. Lipova 10. Moldova Nouă 12 7. Moldova Nouă 11. Oraviţa 20 8. Orşova 12. Orşova 17 9. Oraviţa 13. Pecica 10 10.Sînnicolau Mare 14. Reşiţa 19 15. Sînnicolau 17 Mare 16. Timişoara 32 1. Covasna 1. Ciuc 24 2. Cristuru Secuesc 2. Cristuru Secuesc 11 3. Borsec 3. Gheorgheni 11 4. Miercurea Ciuc 4. Odorhei 28 5. Gheorgheni 5. Reghin 34 6. Odorhei 6. Sîngeorgiu 19 7. Reghin de Pădure 8. Sfîntu Gheorghe 7. Sfîntu Gheorghe 29 9. Tîrgu Secuesc 8. Tîrgu Mureş 37 10. Sovata 9. Tîrgu Secuesc 21 11. Topliţa 10. Topliţa 12 Oraşe raionale

Raioane

Capitala ţării, Bucureşti, era oraş de subordonare republicană şi cuprindea următoarele raioane: • Nicolae Bălcescu cu comunele Jilava (3 sate) şi Popeşti Leordeni; • Gheorghe Gheorghiu-Dej cu comunele Chiajna (2 sate) şi Dragomireşti (3 sate); • Griviţa Roşie cu comunele Chitila (3 sate) şi Mogoşoaia; • V.I. Lenin cu comunele Bragadiru (2 sate) şi Măgurele (3 sate); • V.I. Stalin cu comuna Otopeni (3 sate); • Tudor Vladimirescu cu comuna Căţelu (5 sate); • 1 Mai cu comuna Cetatea Voluntărească (2 sate); • 23 August cu comunele Fundeni Dobroeşti (2 sate) şi Pantelimon Nici această situaţie nu a rămas definitivă, deoarece au urmat noi modificări. Decretul nr. 548 din 9 octombrie 1956 pentru modificarea Decretului nr. 12/1956 desfiinţează raionul Vlădeni din regiunea Iaşi, iar comunele respective au fost 121

trecute în componenţa altor raioane: 9 comune la raionul Iaşi, 2 comune la raionul Hîrlău şi 3 la raionul Tîrgu Frumos. Ulterior prin decretele nr. 413 din 3 octombrie 1958, nr. 431 din 24 octombrie 1958, nr. 164 din 23 mai 1959, nr. 423 din 5 noiembrie 1959, nr. 431 din 7 noiembrie 1959, nr. 447 din 26 noiembrie 1959, s-au produs succesiv modificări care au constat în desfiinţarea unor raioane şi trecerea comunelor aferente lor la alte raioane, trecerea unor oraşe raionale în categoria superioară de oraşe regionale (Oneşti din raionul Tîrgu Ocna, Mangalia din raionul Negru Vodă), transferarea unor raioane de la o regiune la alta, desfiinţarea unei comune şi trecerea ca sat la altă comună.

5.4. SCHIMBAREA UNOR DENUMIRI DE REGIUNI ŞI ALTE MODIFICĂRI – 1960 Construirea Hidrocentralei de la Bicaz, care a necesitat desfiinţarea unor sate şi înfiinţarea altora unde au fost strămutaţi locuitorii afectaţi, au însemnat noi adaptări ale decupajului administrativ-teritorial de această dată la dezvoltarea unor amenajări hidroenergetice importante. Ca urmare, prin Decretul nr. 229 din 27 august 1960 s-au desfiinţat 14 sate, s-au înfiinţat 5 sate noi, s-a format prin reorganizări o nouă comună, iar oraşul Bicaz a trecut în categoria oraşelor de subordonare raională, având în componenţă 5 localităţi. Legea nr. 1 din 23 decembrie 1960101 pentru aprobarea bugetului de Stat pe anul 1961 prevedea 16 regiuni (Bacău, Baia-Mare, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Craiova, Galaţi, Hunedoara, Iaşi, Oradea, Piteşti, Ploieşti, Stalin, Suceava, Timişoara, Regiunea Autonomă Maghiară.) Legea nr. 2 din 24 decembrie 1960 pentru modificarea art. 18, 19 şi 39 din Constituţia R.P.R. stabilea ca împărţirea administrativă a teritoriului R.P.R. să se facă prin lege, luându-se în considerare „condiţiile economice, social-politice, geografice, istorice şi naţionale locale, în vederea asigurării dezvoltării multilaterale a societăţii socialiste...” (art. 18). O parte dintre regiuni au primit denumiri de provincii istorice, regiunea Stalin a devenit Braşov, Regiunea Autonomă Maghiară a devenit Mureş-Autonomă Maghiară; cele 16 regiuni erau: Argeş, Bacău, Banat, Braşov, Bucureşti, Cluj, Crişana, Dobrogea, Galaţi, Hunedoara, Iaşi, Maramureş, Mureş-Autonomă Maghiară, Oltenia, Ploieşti, Suceava. Legea nr. 3 din 24 decembrie 1960 pentru îmbunătăţirea împărţirii administrative a teritoriului R.P.R. a consfinţit modificările de denumiri la unele regiuni şi a reglementat în detaliu noile reorganizări, cum ar fi cele reglementate de Decretul

101

Buletinul Oficial nr. 27 din 27 decembrie 1960.

122

nr. 799 din 1964, care au constat în desfiinţarea unui număr însemnat de raioane (50), înfiinţarea a 3 noi raioane şi trecerea de la o regiune la alta a 7 raioane (vezi şi Planşa nr. 13). Această lege a abrogat Legea nr. 5/1950 pentru raionarea administrativ-economică a teritoriului R.P.R. După efectuarea acestor modificări, în 1967 decupajul administrativ-teritorial arăta ca în tabelul următor: Tabelul 9. Unităţile administrativ-teritoriale din R.S.R. la nivelul anului 1967 Nr. crt.

Regiunea

1 ARGEŞ

2 BACĂU

3 BANAT

Reşedinţa

Oraşe regionale

Oraşe raionale 1. Băile Govora 2. Băile Olăneşti 3. Călimăneşti 4. Curtea de Argeş 5. Drăgăşani 6. Găeşti 7. Ocnele Mari 8. Slatina

Piteşti

1. Piteşti 2. Cîmpulung 3. Rîmnicu Vîlcea

Bacău

1. Adjud 2. Băile Slănic 1. Bacău 3. Bicaz 2. Gh. Gh. Dej 4. Buhuşi 3. Piatra Neamţ 5. Comăneşti 4. Roman 6. Moineşti 7. Tîrgu Neamţ 8. Tîrgu Ocna

Timişoara

1. Timişoara 2. Arad 3. Lugoj 4. Reşiţa

Nr. comune 1. Costeşti 36 2. Curtea de Argeş 28 3. Drăgăneşti Olt 26 4. Drăgăşani 46 5. Găeşti 39 6. Horezu 28 7. Muscel 31 8. Piteşti 40 9. Rîmnicu–Vîlcea 39 10. Slatina 40 Raioane

1. Adjud 2. Bacău 3. Moineşti 4. Piatra Neamţ 5. Roman 6. Tîrgu Neamţ 7. Tîrgu Ocna

1. Arad 2. Bozovici 1. Băile Herculane 3. Caransebeş 2. Buziaş 4. Deta 3. Caransebeş 5. Făget 4. Jimbolia 6. Lipova 5. Moldova Nouă 7. Lugoj 6. Oraviţa 8. Moldova Nouă 7. Orşova 9. Oraviţa 8. Oţelul Roşu 10.Orşova 9. Sînnicolau Mare 11. Sînnicolaul Mare 12. Timişoara

39 42 22 30 35 33 19 31 12 26 32 18 28 35 12 23 17 26 38

123

124 Planşa nr. 13. Harta politico-administrativă a R.P.R, 1960

Nr. crt.

Regiunea

4 BRAŞOV

Reşedinţa

Braşov

5 BUCUREŞTI Bucureşti

6 CLUJ

Cluj

Oraşe regionale

1. Braşov 2. Făgăraş 3. Mediaş 4. Sibiu 5. Sighişoara

1. Călăraşi 2. Giurgiu

1. Cluj 2. Turda

Oraşe raionale

Raioane

Nr. comune

1. Agnita 2. Blaj 3. Cisnădie 4. Codlea 5. Copşa Mică 6. Covasna 7. Dumbrăveni 8. Predeal 9. Rîşnov 10. Rupea 11. Săcele 12. Sfîntu Gheorghe 13. Tîrgu Secuesc 14. Victoria 15. Zărneşti

1. Agnita 2. Făgăraş 3. Mediaş 4. Rupea 5. Sfîntu Gheorghe 6. Sibiu 7. Sighişoara 8. Tîrgu Secuesc

19 27 28 23 38 33 22 30

1. Alexandria 2. Călăraşi 3. Drăgăneşti Vlaşca 1. Alexandria 4. Feteşti 2. Feteşti 5. Giurgiu 3. Olteniţa 6. Lehliu 4. Roşiorii de Vede 7. Olteniţa 5. Slobozia 8. Răcani 6. Turnu Măgurele 9. Roşiorii de Vede 7. Urziceni 10. Slobozia 8. Zimnicea 11. Titu 12. Turnu Măgurele 13. Urziceni 14. Videle 15. Zimnicea 1. Aiud 2. Ocna-Mureş 1. Aiud 3. Bistriţa 2. Bistriţa 4. Abrud 3. Cîmpeni 5. Cîmpeni 4. Dej 6. Dej 5. Gherla 7. Gherla 6. Huedin 8. Huedin 7. Turda 9. Năsăud 8. Zalău 10. Sîngeorz - Băi 9. Năsăud 11. Zalău

26 17 25 24 32 28 35 28 26 31 34 20 36 33 14 21 31 20 40 33 23 35 29 23

125

Nr. crt.

Regiunea

7 CRIŞANA

Reşedinţa

Oradea

Oraşe regionale

1. Oradea

8 DOBROGEA Tulcea

1. Tulcea

9 GALAŢI

1. Galaţi 2. Brăila 3. Focşani

Galaţi

10 HUNEDOARA Deva

11 IAŞI

Iaşi

12 MARAMUREŞ Baia Mare

126

Oraşe raionale

Raioane

1. Aleşd 2. Beiuş 1. Beiuş 3. Criş 2. Petru Groza 4. Gurahonţ 3. Nucet 5. Ineu 4. Vaşcău 6. Marghita 5. Salonta 7. Oradea 6. Şimleul Silvaniei 8. Salonta 9. Şimleu 1. Adamclisi 1. Hîrşova 2. Hîrşova 2. Babadag 3. Istria 3. Măcin 4. Măcin 4. Medgidia 5. Medgidia 5. Cernavodă 6. Negru Vodă 6. Isaccea 7. Tulcea 7. Sulina 1. Brăila 2. Bujor 1. Odobeşti 3. Făurei 2. Mărăşeşti 4. Focşani 3. Panciu 5. Galaţi 4. Tecuci 6. Panciu 7. Tecuci 1. Alba 2. Brad 3. Haţeg 4. Ilia 5. Orăştie 6. Sebeş

1. Deva 2. Simeria 3. Hunedoara

1. Iaşi 2. Bîrlad

1. Huşi 2. Paşcani 3. Vaslui

1. Baia Mare 2. Satu Mare 3.Sighetul Marmaţiei

1. Baia Sprie 2. Carei 3. Negreşti 4. Vişeul de Sus

1. Bîrlad 2. Hîrlău 3. Huşi 4. Paşcani 5. Iaşi 6. Vaslui 7. Negreşti 1. Carei 2. Cehul Silvaniei 3. Oaş 4. Lăpuş 5. Satu Mare 6. Şomcuta Mare 7. Sighet 8. Vişeu

Nr. comune 23 31 24 23 28 31 30 22 21 19 18 22 18 22 23 25 39 30 38 47 27 16 28 23 14 19 23 19 27 39 19 35 26 33 34 24 30 15 14 18 30 17 17 18

Nr. crt.

Regiunea

Reşedinţa

MUREŞ13 AUTONOMĂ Tîrgu Mureş MAGHIARĂ

14 OLTENIA

15 PLOIEŞTI

16 SUCEAVA

Craiova

Ploieşti

Suceava

Oraşe regionale

1. Tîrgu Mureş

Oraşe raionale 1. Miercurea Ciuc 2. Gheorgheni 3. Luduş 4. Cristuru-Secuesc 5. Odorhei 6. Reghin 7. Sovata 8. Tîrnăveni 9. Borsec 10.Topliţa

1. Balş 2. Băileşti 1. Craiova 3. Calafat 2. Tîrgu Jiu 4. Caracal 3. Turnu Severin 5. Corabia 6. Strehaia

1. Ploieşti 2. Buzău 3. Cîmpina 4. Târgovişte

1. Suceava 2. Botoşani

Raioane

Nr. comune

1. Ciuc 2. Gheorgheni 3. Luduş 4. Odorhei 5. Reghin 6. Tîrgu Mureş 7. Tîrnăveni 8. Topliţa

24 11 35 39 36 45 27 12

1. Balş 2. Băileşti 3. Calafat 4. Caracal 5. Corabia 6. Craiova 7. Filiaşi 8. Gilort 9. Gorj 10. Olteţu 11. Strehaia 12. Turnu Severin 13. Vâju Mare

26 29 27 33 25 38 33 42 42 34 38 35 32

1. Azuga 2. Băicoi 3. Breaza 1. Buzău 4. Buşteni 2. Cîmpina 5. Moreni 3. Cislău 6. Sinaia 4. Mizil 7. Mizil 5. Ploieşti 8. Urlaţi 6. Rîmnicu Sărat 9. Rîmnicu Sărat 7. Teleajen 10. Vălenii de Munte 8. Târgovişte 11. Slănic 12. Pucioasa 1. Cîmpulung1. Botoşani Moldovenesc 2. Cîmpulung 2. Dorohoi 3. Dorohoi 3. Fălticeni 4. Fălticeni 4. Gura Humorului 5. Gura Humorului 5. Solca 6. Rădăuţi 6. Rădăuţi 7. Săveni 7. Siret 8. Vatra Dornei 8. Vatra Dornei

49 35 30 41 47 44 43 48

34 14 30 33 26 30 23 13

127

Oraşul republican Bucureşti era împărţit în 8 raioane urbane, care cuprindeau la rândul lor comune suburbane: • raionul Nicolae Bălcescu cu 5 comune suburbane; • raionul Griviţa Roşie cu 2 comune suburbane; • raionul V.I. Lenin cu 7 comune suburbane; • raionul Tudor Vladimirescu cu o comună suburbană; • raionul 16 Februarie cu 3 comune suburbane; • raionul 1 Mai cu 4 comune suburbane; • raionul 23 August cu 5 comune suburbane; • raionul 30 Decembrie cu o comună suburbană. Constanţa avea de asemenea statutul de oraş republican şi i se subordonau 3 oraşe (Eforie, Mangalia şi Techirghiol) şi 5 comune (Agigea, 23 August, Năvodari, Ovidiu şi Tuzla). Centrele de putere erau deci, centrul comunal, centrul raional şi centrul regional, sate, respectiv oraşe în care îşi aveau reşedinţa Sfaturile Populare respective. Cu toate că modelul sovietic nu a fost copiat întru totul, datorită mărimii teritoriului României şi condiţiilor specifice, putem vorbi de un caz de divizare administrativă imitativă, care bineînţeles nu a putut conduce la rezultate pozitive în plan economico-social. Se pot remarca disparităţi inter-regionale, datorate specializării în regiuni preponderent industriale şi regiuni agrare şi intraregionale, între centrele comunale şi raionale pe de o parte şi centrele regionale. Centrul de putere regional a polarizat o suprafaţă mare, de cca. 3 ori mai mare decât centrele de putere din prezent, înregistrând creşteri economice. Cele 16 centre regionale au monopolizat într-o foarte mare măsură fondurile de investiţii, în dezavantajul centrelor de nivel inferior. În schimb, centrele raionale au rămas cu funcţii administrativ-judecătoreşti, centre de învăţământ, de sănătate, târguri. În contextul geopolitic de atunci, acestui sistem administrativ-teritorial, urma să i se suprapună o specializare economică teritorială, parte a unui plan mai amplu, cunoscut sub denumirea de „Planul Valev”. Geograful Emil Borisevici Valev de la Universitatea Lomonosov, a conceput (sau a validat din punct de vedere ştiinţific) aşa-numitul Complex Interstatal al Dunării de Jos, care cuprindea Moldova împreună cu Moldova de peste Prut, Sudul Ucrainei, zona Braşov, sudestul ţării şi fostele judeţe din Cadrilater – Bulgaria. Acest teritoriu, care cuprindea peste un sfert din suprafaţa României, urma să primească o specializare economică în cadrul C.A.E.R. şi să i se stabilească planul de producţie şi destinaţia economică agrară a acesteia. În cadrul acestui complex, care cuprindea regiuni cu economii preponderent agrare, era cel puţin nepotrivită includerea zonei Braşov, centru industrial de tradiţie, cu toate că acesta trecuse la aşa-numita industrie de pace, fabrica de 128

avioane fiind înlocuită cu o fabrică de tractoare. Această iniţiativă era deci departe de a se baza pe raţiuni pur economice. Planul Valev a întâmpinat o puternică opoziţie din partea autorităţilor de la Bucureşti, pe motivul că nu corespundea cu principiul suveranităţii statelor şi ca urmare nu a mai fost pus în practică. Declaraţia din aprilie 1964, prin care conducerea politică de la Bucureşti a luat atitudine publică împotriva dominaţiei excesive a Partidului Comunist al Uniunii Sovietice (P.C.U.S.), a fost, după unii autori, semnalul de emancipare politică a comuniştilor români.

129

VI TRANZIŢII PRECOOPERATISTE ŞI COLECTIVIZAREA AGRICULTURII. IMPACTUL ASUPRA ORGANIZĂRII SPAŢIULUI RURAL La încheierea celui de-al doilea Război Mondial România era un stat cu o economie preponderent agrară, circa 80% din populaţie trăia în mediul rural unde valorile naţionale şi tradiţiile au fost păstrate în cel mai înalt grad. Ţărănimea cunoştea modelul de colectivizare brutală a agriculturii din U.R.S.S., bazat pe desfiinţarea proprietăţii private şi constituirea de colhozuri. De aceea, colectivizarea agriculturii din România, componentă determinantă a comunizării ţării, a putut avea loc doar treptat, în etape. Datorită rezistenţei opuse de ţărani, „comuniştii români au propus o abordare moderată şi populistă a problemelor ţărăneşti”102. La data de 6 martie 1945, în urma demisiei forţate a guvernului Gheorghe Rădescu, a fost instaurat cu sprijinul armatei sovietice guvernul Petru Groza, fapt care marchează începutul transformării României în stat comunist.

6.1. REFORMA AGRARĂ DIN 1945 Odată cu căderea guvernului Rădescu, proiectul de reformă agrară conceput de P.N.Ţ. şi publicat la 10 februarie 1945 a devenit caduc şi comuniştii au căutat să-şi impună propria viziune asupra problemei agriculturii. Astfel, la scurt timp de la instalarea la putere a guvernului Groza s-a trecut la punerea în practică a acestei politici, pe baza Decretului-Lege nr. 187 din 23 martie 1945. Reforma a avut ca priorităţi împroprietărirea ţăranilor fără pământ şi a celor cu suprafeţe mici în proprietate pentru a crea o puternică susţinere a partidului în mediul sătesc în perspectiva alegerilor care urmau şi pe termen lung. 102

Gh. Iancu, Gh. V. Ţârău, O. Traşcă (2000), Colectivizarea Agriculturii, Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca, p. V.

130

Au fost expropriate (conform art. 3 din decretul-lege) următoarele tipuri de proprietăţi: 1. „prisosul” proprietăţilor cu suprafeţe mai mari de 50 ha; 2. proprietăţile agricole ale persoanelor socotite criminali de război; 3. suprafeţele de teren aparţinând persoanelor care în ultimii şapte ani nu le-au exploatat în regie proprie; 4. pământurile şi proprietăţile agrare ale cetăţenilor care au colaborat cu Germania hitleristă; 5. pământurile persoanelor refugiate în ţările cu care România se afla în stare de război sau refugiate în străinătate după 23 august 1944; 6. bunurile agricole de orice fel ale cetăţenilor care au luptat ca voluntari împotriva Naţiunilor Unite; 7. terenurile şi toate bunurile agricole ale absenteiştilor. Articolul 6 prevedea că întreg inventarul de maşini agricole şi utilaje care fac obiectul exproprierii „trec asupra Statului care va crea centre judeţene de maşini agricole la dispoziţia agricultorilor”, celelalte unelte agricole şi animale de tracţiune urmând să treacă asupra Statului proporţional cu suprafaţa de teren agricol expropriat şi date apoi ţăranilor împroprietăriţi. În conformitate cu art. 8 au fost exceptate de la exproprieri: orezăriile, bunurile agricole aparţinând instituţiilor ecleziastice, Academiei Române, eforiilor şi aşezămintelor spitaliceşti, composesoratelor, urbariatelor, obştilor şi cooperativelor săteşti, fâneţele şi păşunile aparţinând comunelor şi „în general toate bunurile făcând parte din patrimoniul Statului”. Un fapt important de relevat este că art. 20 din lege restricţionează circulaţia terenurilor din gospodăriile nou create, vânzarea, divizarea, arendarea sau ipotecarea fiind permisă doar cu avizul Ministerului Agriculturii. În urma înfăptuirii reformei agrare din 1945 au fost expropriate 1.468.000 ha de teren103 . Marea proprietate a fost desfiinţată prin limitarea proprietăţii funciare la 50 ha, rezultând o fărâmiţare accentuată a proprietăţii şi o predominanţă în agricultura românească a micii proprietăţi ţărăneşti sub 5 ha. Legea a ignorat aproape în totalitate aspectul economic al producţiei agricole, prin confiscarea tractoarelor şi maşinilor agricole în directă proporţionalitate cu suprafaţa expropriată, punând proprietarii în imposibilitatea cultivării şi exploatării minimale a terenurilor rămase. Textul legii nu face referire la transformarea comunistă a agriculturii după modelul sovietic. Cu toate acestea, comuniştii nu au obţinut adeziunea ţărănimii, ci dimpotrivă au determinat accentuarea sentimentului de proprietate. 103

C. Murgescu (1956), Reforma Agrară din 1945, Bucureşti, Editura Politică, p. 139.

131

O altă etapă în procesul comunizării agriculturii a fost marcată de Legea nr. 68 din 16 februarie 1946 pentru organizarea colectării de produse agricole, vegetale şi animale şi distribuirii de produse industriale în comunele rurale104. Această lege impunea ţărănimii un sistem de cote de produse agricole sub îndrumarea şi controlul unui Oficiu Economic Judeţean care se ocupa în acelaşi timp de distribuirea de produse industriale şi alimentare în comunele rurale. Pentru colectare şi distribuire au fost autorizate prin mandate speciale unităţile cooperatiste ale Institutului Naţional al Cooperaţiei, cooperativele locale, asociaţiile de comercianţi constituite după normele prevăzute în codul de comerţ şi centrele de exploatare teritoriale ale Armatei. Produsele industriale destinate consumatorilor din mediul rural erau (conform art. 3): pielărie şi încălţăminte, produse textile, lemn şi cherestea, materiale de construcţie, hârtie, geamuri şi sticlărie, produse chimice, produse finite de metalurgie uşoară, produse alimentare, precum şi produse petrolifere, chibrituri ş.a. În virtutea art. 6 din lege, distribuirea acestor produse se putea face raţionalizat, doar „către locuitorii din comunele rurale care au vândut şi predat produse agricole sau alimentare unităţilor de colectare şi distribuire judeţene” care puteau face dovada pe baza adeverinţelor de primire. Această reglementare îi obliga practic pe toţi locuitorii să predea cotele. Această măsură a condus la agravarea situaţiei economice în mediul rural şi la sărăcirea agricultorilor, pe fondul secetei din 1946 şi al situaţiei economice generale. O mare parte din terenurile agricole expropriate în 1945 şi nerepartizate ţăranilor a fost trecută în proprietatea publică a Statului. Cultivarea şi exploatarea acestor suprafeţe s-a făcut prin Regia Exploataţiilor Agricole, Zootehnice, Industriale şi de Maşini Agricole, cu maşinile agricole confiscate. În cadrul acestei regii, în teritoriu s-au constituit Gospodăriile Agricole de Stat (G.A.S.) La începutul anului 1946 inventarul agricol era insuficient în toate regiunile ţării. În România existau 9.286 de tractoare din care doar 6.618 în stare de funcţionare, 2.239 neacceptabile pentru a fi reparate şi 429 scoase complet din uz. Din acestea, Statul dispunea de 3.130 care fuseseră confiscate de la moşieri. Ca urmare, Ministerul Agriculturii şi Domeniilor a contractat cu I.M.S. Braşov 5.000 de tractoare şi 2.000 de semănători, contract eşalonat pe 5 ani. Însă datorită problemelor în asigurarea cu materii prime, contractul a fost redus la 1.600 de tractoare, primele fiind furnizate abia în 1947. De aceea, pentru intensificarea lucrărilor agricole prin Decizia nr. 819 din 17 aprilie 1946 maşinile agricole mari care nu fuseseră preluate conform art. 6 din Legea din 23 martie 1945 au fost lăsate până la noi dispoziţii în custodia foştilor proprietari105. 104 105

Decretul nr. 480 din 15 februarie 1946, Monitorul Oficial nr. 40 din 16 februarie 1946. D. Şandru (2000), Reforma Agrară din 1945 în România, Institutul Naţional pentru Studiul Totalitarismului, Bucureşti, p. 297.

132

Pe măsura consolidării noului regim politic au fost emise şi aplicate noi acte normative care au vizat întărirea rolului Statului în industrie şi în comerţ. Legea nr. 203 din 23 iunie 1947 privind reglementarea circulaţiei şi stabilirea regimului juridic al imobilelor agricole106 se înscrie în această tendinţă de întărire a proprietăţii statului. Astfel, legea aduce noi restricţii referitoare la circulaţia terenurilor agricole extravilane. Imobilele agricole nu se puteau dobândi decât cu autorizaţie emisă de Ministerul Agriculturii şi Domeniilor şi cu respectarea dreptului de preempţiune al Statului. Dobânditorul trebuia să fie cetăţean român, să aibă ca singură ocupaţie agricultura, sau să fie mic funcţionar rural în localitatea respectivă şi să nu posede împreună cu familia mai mult de 15 ha de teren, inclusiv suprafaţa care se cumpără. Iată deci că legea limitează la 15 ha dimensiunea proprietăţii private dobândite prin cumpărare şi restricţionează dreptul cetăţenilor de a dobândi terenuri agricole. Aceleaşi criterii trebuiau să le îndeplinească şi Cooperativele Agricole de Producţie ca dobânditori, cu menţiunea că imobilele agricole dobândite nu se puteau împărţi între membri decât în condiţiile obţinerii unei autorizaţii din partea Ministerul Agriculturii şi Domeniilor şi numai dacă în urma divizării ar reveni fiecărui membru cooperator o întindere de minimum 2 ha la şes şi 1 ha la munte. Înstrăinarea de terenuri agricole prin vânzare era permisă în condiţiile acestei legi în suprafeţe de până la 5 ha pentru dezvoltări industriale, lucrări de irigaţii, drenaje, pepiniere, drumuri şi căi ferate. Pentru suprafeţe mai mari de 5 ha înstrăinarea era supusă dreptului de preemţiune al Statului, exercitat de către Ministerul Agriculturii şi Domeniilor, la preţul şi condiţiile de înstrăinare comunicate. Legea nr. 251 din 1947 pentru regimul circulaţiei produselor agricole107 întăreşte sistemul de cote impus anterior prin Legea nr. 68 din 16 februarie 1946. Această nouă reglementare a impus sub sancţiuni dure cote de produse agricole pe care producătorii agricoli individuali sau constituiţi în asociaţii de orice tip erau obligaţi să le vândă Statului prin mandatarii săi. De asemenea, Statul intervine prin Ministerul Industriei şi Comerţului atât în reglementarea treierişului recoltei şi a modului de folosire a maşinilor şi batozelor, cât şi în reglementarea activităţii morilor, râşniţelor, preselor şi teascurilor din ţară, stabilind cantităţile de produse pe care acestea trebuiau să le predea. Sistemul de cote obligatorii era menit să conducă la atingerea a trei obiective: politic – înlăturarea chiaburilor consideraţi duşmani de clasă, economic – Statul obţinea cantităţi importante de produse agricole gratuit, înlesnindu-şi investiţiile în industria grea considerată prioritară, dar şi exportul în U.R.S.S. şi în general în C.A.E.R., şi social – asigurarea cu alimente la preţuri mici a muncitorilor şi populaţiei de la oraşe ceea ce a permis menţinerea salariilor la niveluri scăzute. 106 107

Decretul nr. 1255 din 21 iunie 1947, Monitorul Oficial nr. 149 din 23 iunie 1947. Decretul nr. 1454 di 12 iulie 1947, Monitorul Oficial nr. 159 din 15 iulie 1947.

133

Anul 1947 a însemnat un început de redresare a bazei tehnice a agriculturii. Statul a realizat o serie de utilaje şi maşini agricole şi primele tractoare prin 23 de intreprinderi industriale. Au fost furnizate sectorului agricol 5.020 de pluguri, 246 de semănătoare de porumb, 100 semănătoare pentru păioase, 1.326 de prăşitoare, 1.703 batoze, 1.064 tocătoare de nutreţ manuale, 8.207 grape şi diferite unelte mici. Nici una dintre categorii însă nu a acoperit nevoile minimale ale agriculturii româneşti108. După înlăturarea monarhiei şi naţionalizarea componentelor industrial-bancare, de asigurări şi de transport ale economiei româneşti109, regimul comunist a decis că a sosit momentul integrării spaţiului rural în tipul de societate care urma să se instituie. 6.1.1. Creşterea rolului Statului în agricultură Anul 1948 este unul de cotitură în ceea ce priveşte politica Statului de intervenţie în agricultură. După cum consideră unii autori, acesta este anul aplicării modelului sovietic în agricultura României. Dacă în perioada anterioară, Statul exercita controlul în circulaţia, desfacerea şi consumul unor produse, de acum el adaugă o nouă dimensiune şi anume planificarea, ceea ce a condus la centralizarea politicii agricole. Din punct de vedere legislativ acest lucru se reflectă în actele normative emise de la nivel central şi anume Decretul nr. 13 din 29 aprilie 1948110, Decretul nr. 112 din 29 iunie 1948111 şi Decizia nr. 1028 din 16 iulie 1948112. Aceste acte normative stabilesc noua organizare a Ministerului Agriculturii care avea ca atribuţii conducerea şi realizarea politicii agricole a guvernului în privinţa producţiei agrare, întocmirea şi realizarea planurilor de producţie, îndrumarea şi controlul circulaţiei bunurilor agricole şi folosirea raţională a braţelor de muncă şi a mijloacelor de producţie din agricultură. Structura ministerului cuprindea organe tehnice şi administrative centrale, cuprindea organe tehnice şi administrative exterioare, institute de cercetare specifice şi Regia Exploataţiilor Agricole, Zootehnice, Industriale şi de Maşini Agricole. Se stabilesc de asemenea atribuţii clare pentru inspectoratele regionale ale Ministerului Agriculturii. Pentru întocmirea planului de colectare a cerealelor, planurilor de transport şi depozitare, de repartizare a cerealelor provenite din cote de predare, s-a înfiinţat 108 109

110 111 112

D. Şandru, op.cit., p. 300. Monitorul Oficial nr. 133 bis/11 iunie 1948, Legea nr. 119 din 11 iunie 1948 pentru naţionalizarea intreprinderilor industriale, bancare, de asigurări, miniere şi de transporturi. Monitorul Oficial nr. 100 din 29 aprilie 1948. Monitorul Oficial nr. 147 din 29 iunie 1948. Monitorul Oficial nr. 168 din 23 iulie 1948.

134

Comisia de Stat pentru Colectarea Cerealelor care avea reprezentanţi în teritoriu până la nivel de plasă. Cotele excesiv de mari impuse proprietarilor care au condus la compromiterea rentabilităţii agricole a loturilor şi desfiinţarea arendei şi dijmei, i-au determinat pe mulţi dintre ei să se dispenseze de pământ declarând că îl donează Statului. Această măsură nu a afectat numai proprietarii privaţi, ci şi bisericile şi Cavalerii Ordinului „Mihai Viteazu”113. Toate acestea se înscriau într-o altă componentă a politicii agrare a partidului de guvernământ de a mări proprietatea funciară a Statului prin intermediul exproprierilor, în vederea pregătirii procesului de colectivizare114. În acest context, au trecut în proprietatea Statului prin decretul nr. 38 din 27 mai 1948115 proprietăţile regelui Mihai I şi ale familiei regale, care cuprindeau 140.518 ha administrate astfel: 76.240 ha Domeniile Coroanei, 21.228 ha Domeniile Casei Regale, 43.050 ha proprietăţile membrilor Casei Regale, 11.222 ha alte proprietăţi necuprinse în inventarul anterior comunicat, în total 151.740 ha. Au urmat alte exproprieri reglementate de Decretul nr. 176 din 3 august 1948 pentru trecerea în proprietatea Statului a bunurilor bisericilor, congregaţiilor, comunităţilor sau particularilor care au servit pentru funcţionarea şi întreţinerea instituţiilor de învăţământ general, tehnic sau profesional. Apoi prin Decretul nr. 302 din 3 noiembrie 1948 privind naţionalizarea instituţiilor sanitare particulare, bunurilor rurale ale acestora au trecut în proprietatea Statului. La 2 decembrie 1948 a fost desfiinţată Biserica Greco-Catolică, biserica Şcolii Ardelene şi a României Mari, prin Decretul nr. 358116, toate bunurile mobile şi imobile fiind trecute în patrimoniul Ministerului Agriculturii şi Domeniilor spre administrare. Cea mai mare parte a pământului a fost predată ministerului în cursul lunii ianuarie, iar bisericile şi terenurile din jurul lor, parohiilor ortodoxe. În privinţa inventarului agricol, în baza Ordinului nr. 617885 emis de Direcţia Circulaţiei Bunurilor Imobile Agricole, la 24 iunie 1948 serviciile agricole judeţene erau însărcinate să preia inventarul expropriat şi lăsat în custodie foştilor proprietari printr-o decizie anterioară117. Inventarul a fost preluat şi a intrat în patrimoniul 113

114 115 116 117

D. Dobrincu, C. Iordachi (2005), Ţărănimea şi puterea. Procesul de colectivizare a agriculturii în România (1949-1962), Polirom, Iaşi, p. 52. Gh. Iancu, şi colab., op.cit., p. XVII. Monitorul Oficial nr. 121 din 27 mai 1948. Monitorul Oficial nr. 281 din 2 decembrie 1948. Decizia nr. 819 din 17 aprilie 1946 a Ministerului Agriculturii şi Domeniilor, prin care proprietarii erau îndemnaţi să-şi completeze inventarul mort şi animalele de tracţiune necesare exploatării raţionale a cotei neexpropriabile, cu asigurarea că uneltele şi animalele astfel procurate nu vor mai face obiectul unei noi exproprieri.

135

Administraţiei Fermelor de Stat şi de Maşini (A.F.S.M.) şi ulterior al Staţiunilor de Maşini şi Tractoare (S.M.T.) înfiinţate prin Decretul nr. 273 din 7 octombrie 1948118. Din datele furnizate de recensământul din 1948 reiese că dintre cei 16.000 locuitori cât număra populaţia Republicii Populare Române, circa 25% trăiau la oraşe şi 75% la sate. 90% din populaţia de la sate are ca ocupaţie agricultura. Suprafaţa totală a terenurilor agrosilvice era de circa 22.088.000 ha repartizată astfel pe categorii de folosinţă (date extrase din Raportul Biroului Politic al C.C. al P.M.R. prezentat în şedinţa plenară a C.C. al P.M.R. din 3-5 martie 1949 şi provenite din datele recensământului din 1948): Teren arabil Fâneţe Păşuni Vii Livezi Păduri Curţi

9.751.000 ha 1.696.000 ha 2.820.000 ha 277.000 ha 221.000 ha 6.705.000 ha 618.000 ha

În timp ce pădurile erau repartizate în proporţie de 76,6% instituţiilor statului sau instituţiilor locale (composesorate, comune, sate) şi doar 23,4% gospodăriilor individuale, terenul arabil aparţinea în proporţie de 95,7% gospodăriilor individuale şi abia 4,3% instituţiilor. Cam aceeaşi proporţie exista şi la celelalte categorii, cu excepţia păşunilor, unde 68,9% aparţinea instituţiilor (în cea mai mare parte comunelor) şi 31,1% gospodăriilor individuale119. Tabelul nr. 10 completează imaginea despre starea agriculturii120. Iată deci că agricultura era caracterizată de o fărâmiţare accentuată a proprietăţii, cu predominanţa proprietăţilor mici şi foarte mici, între 0,5 şi 3 ha, care reprezentau 53,2% din totalul gospodăriilor individuale. Tabelul 10. ClasiÞcarea gospodăriilor ţărăneşti după reforma agrară din 1945121

Gospodării care deţin mai puţin de 0,5 ha 0,5-1 ha 1-3 ha 3-5 ha 5-10 ha121

118 119

Număr

%

232.000 295.000 1.103.000 704.000 546.000

7,6 9,6 36,0 22,9 17,8

Monitorul Oficial nr. 233 din 7 octombrie 1948. Ibidem.

120

După D. Dobrincu, C. Iordachi, op.cit. şi completat.

121

Această categorie de gospodării a fost omisă din raportul politic din care s-a inspirat sursa citată, datele fiind calculate prin diferenţă.

136

Gospodării care deţin 10-20 ha 20-30 ha Peste 50 ha Total

Număr

%

150.000 32.000 5.000 3.067.000

4,9 1,0 0,2 100,0

6.2. COLECTIVIZAREA AGRICULTURII Planul general economic al R.P.R. pe anul 1949 reglementat de Legea nr. 1 din 1949, prevede la Cap. II măsuri de orientare a sectorului agricol spre socialism prin înzestrarea agriculturii cu maşini şi tractoare, întărirea fermelor de Stat şi S.M.T şi prin „dezvoltarea diferitelor tipuri de cooperative”122. A urmat organizarea Ministerului Agriculturii al R.P.R. prin Decretul nr. 50 din 9 februarie 1949123 şi pe 2 martie a fost emis Decretul nr. 83 pentru completarea unor dispoziţii din Legea nr. 87 din 23 martie 1945124 în temeiul căruia (art. 2) toate exploatările agricole moşiereşti şi fermele model exceptate anterior, cu întreg inventarul, instalaţiile agricole, produsele ş.a. erau lichidate şi trecute în proprietatea Statului. Legea prevedea pedepse de 3-15 ani muncă silnică pentru persoanele care împiedicau exproprierea sau tăinuiau bunurile expropriate. Datele prezentate la Plenara Comitetului Central (C.C.) al P.M.R. din 3-5 martie 1949125 arătau o deteriorare a stării sociale la sate faţa de cele oferite la recensământul anterior din 6 aprilie 1941. În intervalul 1941-1948 suprafaţa ocupată de gospodăriile foarte mici (sub 1 ha) a sporit de la 1,9% la 7,1%, iar a celor cuprinse între 1 şi 5 ha a crescut de la 30,9% la 47,4 %. În schimb, la aproape toate celelalte categorii de proprietăţi s-au înregistrat scăderi după cum urmează: la exploatările cuprinse între 5 şi 10 ha diminuarea a fost de 7,1%, la cele cu 10-20 ha diminuarea a fost de 4% , iar la cele cuprinse între 20 şi 50 ha a fost de 1,2%. Rezoluţia plenarei arată că gospodăriile cu suprafeţe mai mici de 5 ha erau nerentabile, fiind şi fărâmiţate în parcele situate la distanţe relativ mari de locuinţa proprietarului. Proprietarii acestor gospodării erau consideraţi „săraci”. Ţăranii cu proprietăţi cuprinse între 5 şi 10 ha erau consideraţi „mijlocaşi”, iar exploatările lor urmau să constituie baza pentru noile gospodării colective. Ţăranii cu proprietăţi mai mari de 10 ha erau consideraţi „chiaburi” şi împotriva lor s-a declanşat o luptă fără cruţare: violenţe, arestări, deportarea în alte localităţi din ţară. 122 123 124 125

Monitorul Oficial nr. 1 din 1 ianuarie 1949. Monitorul Oficial nr. 33 din 9 februarie 1949. Monitorul Oficial nr. 233 din 7 octombrie 1948. D. Dobrincu, C. Iordachi, op.cit., p. 53.

137

La Plenara C.C. al P.M.R. din 3-5 martie 1949 liderii comunişti şi-au pronunţat clar opţiunea pentru transformarea socialistă a agriculturii după modelul colhozurilor sovietice, prin unirea gospodăriilor mici şi mijlocii în mari gospodării colective. S-a stabilit ca pentru început să se înfiinţeze un număr restrâns de gospodării colective în funcţie de condiţiile tehnice şi de voinţa de asociere a ţăranilor. Dezvoltarea acestora urma să se facă gradual pe măsura creşterii capacităţii industriei de a asigura înzestrarea tehnică a agriculturii, pe măsura formării de specialişti agronomi şi pe măsura „creşterii conştiinţei maselor largi ale ţărănimii muncitoare”126. În acelaşi timp, comuniştii au stabilit că Gospodăriile Agricole de Stat (G.A.S.) trebuie sa constituie ferme model şi să pună la dispoziţia ţăranilor soiuri de seminţe de calitate, iar S.M.T. să devină mijlocul de introducere a tehnicii avansate în agricultură. Odată stabilită linia politică, a urmat instituirea cadrului legislativ pentru transformarea agriculturii. Astfel, s-a instituit regimul supravegherii muncii agricole în cursul anului 1949127. La 30 aprilie 1949 a fost emis Decretul nr. 183128 privind sancţionarea infracţiunilor economice care prevedea pedepse grele pentru nerespectarea Planului de Stat sau pentru distrugerea, dosirea sau denaturarea mărfurilor. A urmat Legea impozitului agricol nr. 18 din 14 iulie 1949129 care acorda un regim preferenţial de impozitare pentru Gospodăriile Agricole Colective (G.A.C.) favorizându-le faţă de gospodăriile agricole individuale. La 21 iulie s-a stabilit regimul colectării cerealelor pe baza Decretului nr. 306 din 21 iulie 1949130 care impunea un sistem de cote în funcţie de suprafaţa de teren arabil şi de producţia medie la ha din regiunea respectivă. Nici un producător nu putea treiera înainte de a primi procesul verbal în care se menţionau cantităţile de cereale care trebuiau predate. Planul general de colectare stabilit de Comisia de Stat pentru Colectare era defalcat la nivel de judeţe, plăşi şi comune unde existau comitete provizorii. 6.2.1. Înfiinţarea Gospodăriilor Agricole Colective 1949-1953 G.A.C. au fost considerate, din punct de vedere politic, elementul esenţial în procesul de transformare a agriculturii într-o ramură economică de tip socialist. Pe lângă principiile politice de creare şi funcţionare (asocierea liber-consimţită, 126

127 128 129 130

Raportul Biroului Politic al C.C. al P.M.R. prezentat în şedinţa plenară a C.C. al P.M.R. din 3-5 martie 1949. Buletinul Oficial nr. 16 din 6 aprilie 1949, Decizia Ministerială nr. 547. Buletinul Oficial nr. 25 din 30 aprilie 1949. Buletinul Oficial nr. 45 din 14 iulie 1949. Buletinul Oficial nr. 47 din 21 iulie 1949.

138

selecţia membrilor, organizarea graduală, obligativitatea intrării cu întreg pământul şi inventarul agricol, distribuirea produselor după munca depusă ş.a.) Comisia agrară însărcinată cu îndrumarea activităţii de înfiinţare a G.A.C. a stabilit la rândul ei criterii de ordin tehnic pentru uzul activiştilor care lucrau pe teren: • comasarea terenurilor pentru a rezulta o suprafaţă compactă care să se preteze la munca mecanizată; • constituirea unei suprafeţe de teren arabil de 100-200 ha pentru a asigura eficienţa economică; • o medie de minimum 3 ha de membru şi • completarea suprafeţelor deţinute de G.A.C. cu teren de la Stat dacă era cazul. La 24 iulie 1949 erau înfiinţate primele G.A.C. purtând denumiri „revoluţionare”: „Tractorul Roşu” Lunca de Jos jud. Cluj, „Victoria Socialismului” din Răşcani jud. Vaslui, „Drumul Nou” din Zăbrani jud. Arad, „Ogorul Roşu” din Leslea jud. Târnava Mare, „Zorile” din Turnişor jud. Sibiu. Impunerea sistemului de cote, modul de colectare a cerealelor şi zelul activiştilor de partid au determinat o serie de revolte ale ţăranilor dintre care cele mai însemnate au fost cele din Bihor (29 iulie) şi cele din Arad (1-2 august) din cursul anului 1949. Ţăranii au recurs la diferite forme de protest (demonstraţii anticolectivizare, atacarea activiştilor sau comitetelor provizorii) care au căpătat chiar forma resentimentelor naţionale (în comuna Moacşa jud. Trei Scaune ţăranii au adoptat o declaraţie de „republică independentă” faţă de Stat, cu care urma sa aibă doar relaţii comerciale131). Iniţial, înfiinţarea G.A.C. necesita un proces greoi ce presupunea aprobări succesive până la Consiliul de Miniştri, fapt care relevă prudenţa cu care era abordată problema în această etapă. Ulterior, pentru a uşura acest proces s-a creat o bază propagandistică importantă, formată din numeroşi activişti special instruiţi, menită să iniţieze formarea de G.A.C. şi să evite astfel etapele pregătitoare pe care le presupunea libera asociere din iniţiativa ţăranilor132. În urma comasărilor, G.A.C. deţineau terenuri foarte bune şi în plus, pe baza Legii nr. 18 asupra impozitului agricol, beneficiau de o scutire de 20% la cotele obligatorii către Stat, 10% la tarifele S.M.T. şi scutire de impozit pe venitul agricol pe timp de 2 ani de la înfiinţare133. Cu toate acestea, după cum reiese din documente ale C.C. din noiembrie 1949, G.A.C. nu au arătat eficienţă economică, 131

132 133

D. Cătănuş, O. Roske (2000), Colectivizarea agriculturii în România. Dimensiunea politică, Vol. I (1949-1953), Bucureşti, Institutul Naţional pentru Studiul Totalitarismului, p. 25. Idem, p. 18-19. Buletinul Oficial nr. 45 din 14 iulie 1949.

139

„nu au influenţă economică şi politică asupra gospodăriilor ţărăneşti”, datorită dezorganizării din interior, calităţii slabe a lucrărilor efectuate de S.M.T. ş.a.134. În 1950 au fost adoptate acte normative menite să intensifice ritmul procesului de colectivizare. Astfel, prin Hotărârea nr. 42 din 13 ianuarie 1950135 se aproba trecerea unor bunuri (terenuri, clădiri, animale) din patrimoniul Statului în folosinţa unor G.A.C. S-a înfiinţat Direcţia Administrativă a G.A.C. în cadrul Ministerului Agriculturii prin Decretul nr. 8 din 17 ianuarie 1950136. G.A.C. au beneficiat de noi facilităţi la plata lucrărilor agricole către S.M.T., reducerile fiind de 20%137. În aceste condiţii, în cursul anului 1950 s-au emis hotărâri de înfiinţare pentru încă 950 de G.A.C. Cadrul normativ care a urmat s-a referit la regimul circulaţiei unor produse agricole138 în sensul reglementării vânzării produselor doar după predarea cotelor obligatorii şi la regimul colectării produselor agricole vegetale139 stabilind criteriile stabilirii cotelor, planul de colectări şi pedepsele pentru abateri. La sfârşitul anului 1950, erau înfiinţate 1.027 de G.A.C. cumulând suprafaţa de 277.719 ha şi un număr de 67.719 familii. La recomandările politice de a încetini ritmul colectivizării şi de a pune accentul pe consolidarea gospodăriilor deja înfiinţate, în anul 1951 guvernul a adus în plan legislativ norme care să consolideze din punct de vedere organizatoric G.A.C., dar şi acte normative care impuneau condiţii draconice de predare a cotelor la produse animale (lapte) şi vegetale, cea mai afectată categorie fiind micii proprietari cu exploatări de 3-6 ha. Pe parcursul anului 1951 numărul de hotărâri de înfiinţare a G.A.C. a scăzut la doar 54140, înregistrându-se chiar tendinţe de destrămare a gospodăriilor existente. Cu prilejul şedinţei C.C. al P.M.R. din 18 septembrie 1951, se recunoşteau anumite insuccese şi s-a dat împuternicire Comitetelor Regionale ale partidului de a aproba constituirea de G.A.C. în satele unde grupurile de ţărani vor să se asocieze de bunăvoie, precum şi recomandarea de a se constitui Întovărăşiri Agricole, după modelul Întovărăşirilor Agricole din Uniunea Sovietică (prescurtat T.O.Z.). Anul următor 1952, se remarcă în planul legislaţiei privind agricultura, prin decrete şi hotărâri care vizau impozitul agricol, acte care loveau din nou micii proprietari particulari, chiaburii şi pe cei ieşiţi din colective şi avantajau G.A.C. 134 135 136 137 138 139 140

D. Cătănuş, O. Roske, op.cit., p. 18-19. Buletinul Oficial nr. 5 din 19 ianuarie 1950. Buletinul Oficial nr. 4 din 17 ianuarie 1950. Buletinul Oficial nr. 6 din 23 ianuarie 1950, Hotărârea nr. 68 din 13 ianuarie 1950. Buletinul Oficial nr. 7 din 26 ianuarie 1950, Hotărârea nr. 71 din 25 ianuarie 1950. Buletinul Oficial nr. 46 din 26 mai 1950, Decretul nr. 143 din 26 mai 1950. D. Cătănuş, O. Roske, op.cit., p. 25.

140

şi noile întovărăşiri. Membrilor G.A.C. li s-au stabilit reduceri de impozit pentru gospodăriile personale cu 50%, celor din întovărăşiri cu 20%, iar chiaburilor li s-a majorat impozitul cu 50%. De asemenea, s-a legiferat executarea silită pentru nepredarea cotelor. Toate acestea au culminat cu consacrarea preeminenţei formaţiunii social-economice socialiste (compusă din proprietatea de Stat şi proprietatea cooperatist colectivistă) în Constituţia din septembrie 1952141. Art. 8 din Constituţie statuează că „pământul din R.P.R. este proprietatea celor ce-l muncesc”. Modelul întovărăşirilor agricole Lansat la Plenara din 3-5 martie 1949, acest model de asociere a fost oarecum neglijat, fiind reconsiderat prin Hotărârea C.C. al P.M.R. din 18 septembrie 1951 cu privire la munca pe tărâmul construirii gospodăriilor agricole colective şi a întovărăşirilor. Iniţial, întovărăşirea era considerată o formă incipientă de cooperativă agricolă, creată pe principiul liberei asocieri, în care pământul, animalele şi celelalte mijloace de producţie rămâneau în proprietatea ţăranilor. Pământurile se comasau cu desfiinţarea haturilor pentru a putea fi lucrat în comun, fiecare membru participând cu cât teren dorea şi nu cu tot pământul deţinut. Nefiind obligaţi să semneze un statut, ţăranii înfiinţau întovărăşiri temporare, pentru a închiria tractoarele S.M.T. în sezonul de arat. Ulterior însă, Gheorghiu-Dej a susţinut crearea unui tip intermediar situat între întovărăşire (T.O.Z.) şi colhoz, întovărăşiri care urmau să evolueze în cooperative permanente. Hotărârea Consiliului de Miniştri nr. 99 din 18 ianuarie 1952142 a aprobat Statutul model al întovărăşirilor de „ţărani muncitori” pentru cultivarea laolaltă a pământului. Semănatul plantelor agricole pe terenul întovărăşirii trebuia să se facă ţinând seama de Planul de Stat. Toate lucrările agricole, aratul, semănatul, strângerea recoltei, treieratul erau prevăzute să se facă în comun. După efectuarea plăţii în natură către S.M.T. a lucrărilor executate şi după achitarea cotelor, proporţional cu suprafaţa de teren cu care au intrat în întovărăşire, ţăranii puteau beneficia de recolta rămasă. Pe baza planului de producţie anual, întovărăşirea putea încheia contract de lucrări cu S.M.T. Organele de conducere alese ale întovărăşirii erau Adunarea generală, Comitetul de conducere şi preşedintele. Dacă la început ţăranii puteau să se retragă liber din întovărăşire, după adoptarea statutului, întovărăşirea devenea o formă de cooperaţie de producţie agricolă care nu se mai putea desfiinţa ci doar evolua şi dezvolta continuu. Ţăranii care doreau 141 142

Buletinul Oficial nr. 1 din 27 septembrie 1952. Buletinul Oficial nr. 6 din 25 ianuarie 1952.

141

să se retragă puteau primi la marginea perimetrului comasat o suprafaţă de teren echivalentă cu cea cu care a intrat în întovărăşire. Sub aspect politic, la Bucureşti existau două facţiuni rivale în conducerea P.M.R. şi anume cea a „comuniştilor naţionalişti” grupaţi în jurul lui GheorghiuDej şi cea a comuniştilor care urmau îndeaproape linia Moscovei – Ana Pauker, Vasile Luca şi Teohari Georgescu. Divergenţele în problema ritmului şi metodelor folosite în procesul de colectivizare a agriculturii au fost tranşate în cursul anului 1952, grupul Anei Pauker fiind acuzat de „deviaţionism de dreapta” şi înlăturat la Plenara din 26-27 mai 1952. 6.2.2. Scăderea ritmului campaniei de colectivizare 1953-1956 Noi exproprieri au vizat terenurile care aparţineau muncitorilor şi funcţionarilor din mediul urban, care nu puteau să cultive aceste terenuri şi să-şi îndeplinească obligaţiile către Stat, încurajând forme de exploatare neacceptate ideologic (arenda, darea în parte). Exproprierea acestor terenuri s-a făcut prin Hotărârea nr. 308 din 1 februarie 1953, pe baza dreptului de preemţiune al Statului. În martie 1953, după moartea lui Stalin, la Moscova s-a constituit o conducere colectivă care a adoptat o politică mai permisivă în problema ţărănimii. Efectele acestei schimbări s-au resimţit şi în politica promovată de conducerea de la Bucureşti, ritmul campaniei de colectivizare fiind din nou încetinit. Consacrată la Plenara lărgită a C.C. al P.M.R. din 19-20 august 1953, această nouă abordare va fixa cadrul politic în care vor fi adoptate actele normative în domeniu, până în 1956. Comuniştii recunoşteau că impozitele exagerate, cotele şi alte obligaţii au condus la scăderea producţiei agricole şi la compromiterea colectivelor şi au indus probleme în aprovizionarea cu alimente a muncitorilor şi a industriei alimentare. Ca urmare, actele normative care au apărut au acordat o serie de scutiri şi reduceri de impozite şi taxe gospodăriilor agricole colective dar şi celor individuale (Hotărârea Consiliului de Miniştri – H.C.M. nr. 3007 din 10 septembrie 1953)143. Pentru realizarea unei mai bune coordonări a activităţilor din agricultură a fost înfiinţat Ministerul Agriculturii şi Silviculturii, prin contopirea ministerelor Agriculturii, Silviculturii şi al G.A.C. În luna iunie a fost adoptat un nou statut model al G.A.C.144. Acest model statua că gospodăria colectivă este „o mare gospodărie agricolă socialistă” (art. 2) şi că suprafaţa comasată nu poate fi micşorată, ci doar mărită (art. 6). Cu alte cuvinte, ţăranii care doreau să se retragă din gospodăria colectivă nu puteau să o facă cu terenul cu care au intrat.

143 144

Colecţia de Hotărâri şi Dispoziţii (C.H.D.) nr. 57, 10 septembrie 1953. C.H.D. ale C.M. al R.P.R. nr. 39 din 18 iunie 1953.

142

La şedinţa Consiliului de Miniştri din 17 octombrie 1953145 s-a hotărât atribuirea din rezerva de Stat, în „folosinţă veşnică” respectiv proprietate, o suprafaţă cumulată de 488.000 ha constituită din loturi mici şi răzleţe. Beneficiarii au fost gospodăriile colective mai slabe din punct de vedere economic dar cu disponibilităţi de lucru, comunele pentru extinderea izlazurilor, ţăranii întovărăşiţi care aveau pământ puţin, ţăranii cu pământ puţin şi cu braţe de muncă disponibile. Viile şi livezile din respectiva rezervă s-au dat în folosinţă G.A.C. cu condiţia să le poată lucra. Alte măsuri legislative adoptate în perioada 1954-1956 au vizat ajustarea sistemului de impozitare însă în continuare au fost avantajate prin reduceri sau scutiri instituţiile agricole colective. În aceeaşi notă s-a dezvoltat şi completat cadrul normativ privind achiziţiile de produse vegetale şi animale, încurajându-se sistemul de contractări în detrimentul cotelor obligatorii. La finele anului 1955 se constată o dinamica slabă în ceea ce priveşte înfiinţarea de noi G.A.C. (doar 82 mai multe faţă de anul precedent). Însă, ca urmare a reducerilor de cote şi impozite acordate ţăranilor din întovărăşiri, numărul acestor forme de asociere a înregistrat o creştere spectaculoasă (vezi tabelul de mai jos146). Tabelul 11. Dinamica înÞinţării de structuri asociative în agricultură în perioada 1949-1962 Anul

G.A.C.

Întovărăşiri (T.O.Z.)

Suprafaţa (Ha)

1949 1950 1951

56 1027 1089

-

14.692 277.719 301.690

1952

1795

1834

924.088

1953 1954 1955 1956 1958

1997 2070 2152 2564 -

2026 2833 4471 8130 -

1959

-

-

1962

-

-

1.061.807 1.199.313 1.324.632 1.855.002 1.760.000 8.400.000 împreună cu sectorul de stat 10.231.000

Nr. familii 4.085 65.974 75.379 171.445 plus TOZ 83.990

2.000 împreună cu cele din întovărăşiri

Începând cu luna mai 1956, când preocuparea de căpătâi era sporirea producţiei agricole, planificarea în domeniul agricol s-a efectuat după noi criterii147. S-a 145 146 147

C.H.D. ale C.M. al R.P.R. nr. 66 din 29 octombrie 1953. După Gh. Iancu, V. Ţârău, O. Traşcă, op.cit., şi completat. C.H.D. ale C.M. al R.P.R. nr. 22 din 11 mai 1956, H.C.M. nr. 663 din 11 mai 1956 privind modificarea practicii de planificare a agriculturii.

143

renunţat astfel la planificarea centralizată, de sus în jos, privilegiind după principiul subsidiarităţii, planificarea pe verticală de jos în sus. Traseul ascendent al planului pornea de la structurile productive locale (în cooperare cu structurile administrative şi de partid) spre nivelul sfaturilor populare raionale, apoi la cele regionale de unde erau preluate la ministerele de resort care le puneau la dispoziţia Comitetului de Stat al Planificării. Planurile de producţie vizau desigur atât gospodăriile colective, cât şi producătorii particulari care trebuiau „să-şi armonizeze producţia cu nevoile Statului”. Evoluţiile externe determinate de evenimentele din 1956 care au avut loc în Ungaria au impus prudenţă autorităţilor care au amânat finalizarea colectivizării pentru a nu risca manifestări ostile împotriva regimului comunist148. 6.2.3. Reluarea şi finalizarea colectivizării 1957-1962 Cu ocazia Plenarei C.C. al P.M.R. din 27-29 decembrie 1957 partidul a stabilit înlocuirea sistemului de cote obligatorii cu sistemul bazat pe schimbul dintre producătorii agricoli şi Stat, prin contracte şi achiziţii. Acest lucru a fost legiferat renunţându-se la cotele pentru cereale149 şi lapte150, iar în locul Ministerului Colectărilor s-a înfiinţat Comitetul de Stat pentru Valorificarea Produselor Agricole (C.S.V.P.A.)151. La 7 iulie 1957 Comitetul Regional de Partid Dobrogea a raportat că pământul din această regiune a trecut în totalitate în proprietate socialistă. Datele de la sfârşitul anului arată că ponderea asocierii ţăranilor era în medie de 17,4 – 20%, proporţii mai ridicate înregistrându-se în regiunile Galaţi – 45,6% şi Timişoara – 29,9%152. În perioada care a urmat, centralizarea în domeniul producţiei agricole, circulaţiei mărfurilor şi în sectorul financiar s-a accentuat. Autorităţile politice au cerut o nouă intensificare a ritmului colectivizării. Ca urmare s-au adoptat sisteme de creditare pe termen lung pentru unităţile de producţie agricolă, diferenţierile fiind concepute în favoarea gospodăriilor colective şi întovărăşirilor. Pe parcursul anului 1958 un număr însemnat de întovărăşiri s-au transformat în G.A.C.. Pentru a înlesni acest proces s-a simplificat maniera de instituire a G.A.C. fără a mai fi necesar acordul Consiliului de Miniştri. Aceste structuri urmau să fie recunoscute doar la nivel local de către Comitetele executive ale Sfaturilor populare Regionale sau de către cele ale oraşelor de subordonare republicană153. 148 149 150 151 152 153

D. Dobrincu, C. Iordachi, op.cit., p. 89. Buletinul Oficial nr. 3 din 21 ianuarie 1957, Decretul nr. 728 din 21 ianuarie 1957. Buletinul Oficial nr. 6 din 19 februarie 1957, Decretul nr. 49 din 19 februarie 1957. Buletinul Oficial nr. 6 din 19 februarie 1957, Decretul nr. 50 din 19 februarie 1957. D. Dobrincu, C. Iordachi, op.cit., p. 57. Buletinul Oficial nr. 1 din 14 ianuarie 1959, Decretul nr. 3 din 14 ianuarie 1959.

144

Propaganda comunistă şi abuzurile au determinat transformarea întovărăşirilor agricole în G.A.C., iar ţăranii întovărăşiţi au fost nevoiţi prin statut să predea gospodăriei inventarul agricol pe care îl deţineau. Comitetul Central al P.M.R. a hotărât la Plenara din 26-28 noiembrie 1958, realizarea unui ritm mai rapid al transformării socialiste a agriculturii. Organul de presă al Partidului, Scânteia, din 30 iulie 1959 releva că la acel moment sectorul socialist deţinea 5,87 milioane ha de teren arabil care reprezentau 68,5% din totalul suprafeţei arabile; sporul faţă de 1957 fiind de 17,5%. Acest spor se datora Decretului nr. 115 din 30 martie 1959 care stabilea exproprierea terenurilor ce nu erau cultivate direct de familia proprietarului şi transmiterea lor în folosinţă G.A.C. sau altor organizaţii agricole socialiste fără nici un fel de obligaţii (art. 3)154. În anul 1960 sectorul socialist avea o pondere de 81,9% din suprafaţa agricolă totală a ţării (vezi Planşa nr. 14). Rămăseseră necolectivizate în special terenurile din zona de munte, însumând 1,8 milioane ha care aparţineau la 680.000 de familii (Cuvântarea lui Gheorghiu-Dej la Congresul al III-lea al P.M.R. din 20-25 iunie 1960). Etapa finală a colectivizării s-a caracterizat prin propaganda accentuată şi represiunea la care au fost supuşi ţăranii care rămăseseră în afara sectorului colectivist. La 23-25 aprilie Plenara C.C. al P.M.R. a anunţat oficial încheierea procesului de colectivizare a agriculturii.

154

Buletinul Oficial nr. 10 din 30 martie 1959.

145

146

Planşa nr. 14. Harta politico-economică a României, stadiul colectivizării agriculturii, 1960

147

Planşa nr. 15. Harta administarativă a R.S.R.,1967, propunere

VII ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ A ROMÂNIEI DUPĂ ANUL 1968 7.1. REORGANIZAREA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ PE JUDEŢE A R.S.R. – 1968 Una din măsurile legislative importante întreprinse în perioada care a urmat, a fost abandonarea sistemului administrativ de inspiraţie sovietică şi revenirea la sistemul tradiţional românesc al judeţelor. Soluţia adoptată a fost aceea a judeţelor mari, care să asigure o întindere raţională pentru nevoile de dezvoltare a colectivităţilor locale. S-a evitat crearea de judeţe mici, cu resurse insuficiente, care îşi îndeplinesc din această cauză în mod deficitar misiunea. Noua organizare realiza totodată folosirea mai raţională a aparatului de stat, simplificarea acestuia şi reducerea personalului administrativ. De asemenea, noua concepţie era menită să asigure o dezvoltare echilibrată şi armonioasă a teritoriului printr-o mai mare dispersie a centrelor de putere. Propunerea iniţială a fost de 35 de judeţe: Alba, Arad, Argeş, Bacău, BistriţaNăsăud, Botoşani, Braşov, Buzău, Caraş-Severin, Cluj, Constanţa, Crişana, Dâmboviţa, Dolj, Galaţi, Gorj, Harghita, Hunedoara, Ialomiţa, Iaşi, Ilfov, Maramureş, Mureş, Neamţ, Olt, Prahova, Satu Mare, Sibiu, Suceava, Teleorman, Timiş, Tulcea, Vaslui, Vîlcea şi Vrancea (vezi Planşa nr. 15). S-a optat însă pentru o formulă cu 39 de judeţe, prin constituirea a încă 4: Brăila, Covasna, Mehedinţi şi Sălaj. Legea nr. 2 din 16 februarie 1968, instituie ca unităţi administrativ-teritoriale judeţul, oraşul şi comuna. Stabilirea decupajului a avut în vedere condiţiile geografice, tradiţiile istorice, înzestrările economice şi social-culturale, dar şi raţiuni politice. Noua organizare a stabilit 39 de judeţe, 47 de municipii, 189 de oraşe şi 2.706 de comune. Suprafaţa unui judeţ măsoară în medie 6.074 km2, iar populaţia medie a unui judeţ era de 457.000 de locuitori. Numărul de comune s-a redus de la 4.257 în vechea organizare la 2.706 de comune, dintre care 145 suburbane. Astfel, unui judeţ îi revin în medie 69 de comune, număr care oscilează între 33 de comune în judeţul Covasna şi 125 de comune în judeţul Ilfov. Fiecare comună cuprindea în medie 5 sate, iar media populaţiei pe o comună la 1 iulie 1968, era de 4.649 de locuitori, faţă de 3.027 locuitori în organizarea administrativ-teritorială precedentă. 148

Această lege a fost posibil de adoptat în urma modificării unor articole din Constituţia R.S.R. prin Legea nr. 1 din 1968, publicată în Buletinul Oficial nr. 16 din 16 februarie 1968. După doctrina politică de atunci, judeţele au fost concepute ca unităţi administrativ-teritoriale complexe, capabile să asigure valorificarea la nivel superior a resurselor materiale şi umane ale ţării, ca zone viabile cu posibilităţi de progres (Planşa nr. 16). Factorii care au fost luaţi în considerare la constituirea judeţelor au fost155: • suprafaţa – cca. 74% din numărul judeţelor au o suprafaţă în jurul mediei de 5.800 km2; • populaţia – cca. 50% din numărul judeţelor au o populaţie în jurul mediei naţionale; • factori economici – fiecare judeţ trebuia să dispună de condiţii de dezvoltare economică (resurse materiale şi umane), de obiective industriale; • terenurile agricole – 70% dispuneau de terenuri agricole în jurul mediei naţionale şi 50% apropiate acestei medii; • căile de comunicaţie – reţea care să permită legături directe, facile şi rapide între localităţile componente şi reşedinţa de judeţ; • oraşul reşedinţă – să aibă o poziţie cât mai centrală în judeţ şi • factorii sociali – să se asigure condiţii pentru dezvoltarea activităţilor sociale şi culturale. Tabelul 12. Judeţele şi oraşele de reşedinţă – 1968 Nr. crt. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

155

Municipiul de reşedinţă ALBA Alba Iulia ARAD Arad ARGEŞ Piteşti BACĂU Bacău BIHOR Oradea BISTRIŢA-NĂSĂUD Bistriţa BOTOŞANI Botoşani BRAŞOV Braşov BRĂILA Brăila BUZĂU Buzău CARAŞ-SEVERIN Reşiţa CLUJ Cluj CONSTANŢA Constanţa Judeţul

Gh. Popescu (1994), Dezvoltarea economică în profil teritorial a României 1900-1985, Editura Sincron.

149

Nr. crt. 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Judeţul COVASNA DÂMBOVIŢA DOLJ GALAŢI GORJ HARGHITA HUNEDOARA IALOMIŢA IAŞI ILFOV MARAMUREŞ MEHEDINŢI MUREŞ NEAMŢ OLT PRAHOVA SATU MARE SĂLAJ SIBIU SUCEAVA TELEORMAN TIMIŞ TULCEA VASLUI VÎLCEA VRANCEA

Municipiul de reşedinţă Sfîntu Gheorghe Târgovişte Craiova Galaţi Tîrgu Jiu Miercurea Ciuc Deva Slobozia Iaşi Bucureşti Baia Mare Drobeta Turnu-Severin Tîrgu Mureş Piatra Neamţ Slatina Ploieşti Satu Mare Zalău Sibiu Suceava Alexandria Timişoara Tulcea Vaslui Rîmnicu Vîlcea Focşani

Organizarea administrativ-teritorială din 1968 a cunoscut o mai mare stabilitate faţă de situaţia precedentă. O primă modificare are loc în anul 1981, când prin Decretul Consiliului de Stat nr. 15 din 1981 rectificat prin Legea nr. 8 din 1981156 se reorganizează judeţele Ilfov şi Ialomiţa, rezultând judeţele Giurgiu, Ialomiţa, Călăraşi şi Sectorul Agricol Ilfov (S.A.I.) în subordinea municipiului Bucureşti (Planşa nr. 17). Reşedinţa S.A.I. s-a stabilit să fie la Bucureşti şi ulterior s-a mutat la Buftea. Astfel în anul respectiv existau 236 de oraşe din care 56 municipii, 2.705 comune şi 13.124 de sate157. În anul 1985 erau 237 de oraşe, din care 56 municipii, 2.705 comune, 13.123 de sate158. 156 157 158

Buletinul Oficial nr. 3 din 23 iunie 1981 şi nr. 49 din 9 iulie 1981. Buletinul Oficial nr. 54-55 din 23 iulie 1981, p. 173. Anuarul Statistic al R.S.R., 1986, p. 10.

150

151

Planşa nr. 16. Harta administarativă a R.S.R., 1968

152 Planşa nr. 17. Harta administrativă a R.S.R., 1981

Tabelul 13. Judeţele şi oraşele de reşedinţă – 1981 Nr. crt. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41.

Judeţul ALBA ARAD ARGEŞ BACĂU BIHOR BISTRIŢA-NĂSĂUD BOTOŞANI BRAŞOV BRĂILA BUZĂU CARAŞ-SEVERIN CĂLĂRAŞI CLUJ CONSTANŢA COVASNA DÂMBOVIŢA DOLJ GALAŢI GIURGIU GORJ HARGHITA HUNEDOARA IALOMIŢA IAŞI S.A. ILFOV MARAMUREŞ MEHEDINŢI MUREŞ NEAMŢ OLT PRAHOVA SATU MARE SĂLAJ SIBIU SUCEAVA TELEORMAN TIMIŞ TULCEA VASLUI VÎLCEA VRANCEA

Municipiul de reşedinţă Alba Iulia Arad Piteşti Bacău Oradea Bistriţa Botoşani Braşov Brăila Buzău Reşiţa Călăraşi Cluj-Napoca Constanţa Sfîntu Gheorghe Târgovişte Craiova Galaţi Giurgiu Tîrgu Jiu Miercurea Ciuc Deva Slobozia Iaşi Bucureşti Baia Mare Drobeta Turnu-Severin Tîrgu Mureş Piatra Neamţ Slatina Ploieşti Satu Mare Zalău Sibiu Suceava Alexandria Timişoara Tulcea Vaslui Rîmnicu Vîlcea Focşani

153

Municipiul Bucureşti a fost reorganizat în 8 sectoare numerotate de la 1 la 8, ulterior numărul sectoarelor s-a redus la 6. După republicarea legii în 1981, la cele 6 sectoare ale capitalei s-a adăugat Sectorul Agricol Ilfov compus din oraşul Buftea cu 1 sat şi 26 de comune cu satele componente. Din 1997 prin Legea nr. 50/1997 pentru modificarea art. 126 din Legea 69/1991 republicată159 Sectorul Agricol Ilfov a primit statutul de judeţ cu denumirea Ilfov şi reşedinţa în municipiul Bucureşti. Însă cea mai notabilă modificare a fost adusă de Legea nr. 2 din 18 aprilie 1989160 şi a constat în reducerea numărului comunelor cu 380 şi a unui număr mare de sate, în cadrul politicii de sistematizare rurală. După evenimentele din decembrie 1989, Decretul-Lege nr. 38 din 22 ianuarie 1990 privind abrogarea Legii nr. 2/1989, referitoare la organizarea administrativă a teritoriului ţării, emis de Frontul Salvării Naţionale (F.S.N.)161, abrogă această lege şi repune în vigoare Legea nr. 2 din 1968, cu unele excepţii. Prin efectul acestei legi, comunele suburbane au devenit comune autonome162.

7.2. MODIFICĂRI ALE ORGANIZĂRII ADMINISTRATIV-TERITORIALE DUPĂ 1990 Modificări ale Legii nr. 2 din 1968 operate între 1992 şi 2005 arată tendinţa de înfiinţare de noi comune, de transformare a unor centre de comune mai dezvoltate ca infrastructură în oraşe, transferuri şi înfiinţări de localităţi, fenomen cu amploare diferită, variind de la lipsa totală a modificărilor – judeţul Caraş-Severin, la înfiinţarea de numeroase noi comune – jud. Dolj – 12, jud. Ialomiţa – 12, jud. Olt –11, jud. Suceava – 15, jud. Timiş – 13, jud. Vaslui – 11. În total, în această perioadă au fost înfiinţate 161 de noi comune (2.865 de comune la recensămîntul din 1992, faţă de 2.846 la sfârşitul anului 2004), iar o serie de comune au devenit oraşe. Acestea din urmă însă, sunt „departe de a atinge parametrii calitativi impuşi de rigorile urbanismului contemporan”163 şi nu reprezintă produsul unor abordări sistemice, criteriul politic, sau mai bine-zis politicianist, fiind cel determinant. În ceea ce priveşte decretarea de noi oraşe, următoarele date sunt relevante. Astfel, la recensământul din 1992 existau 260 de oraşe. Între 1992 şi 2002 au apărut alte 5 oraşe (Făget, Teiuş, Baia de Arieş, Geoagiu, Otopeni), rezultând 265 de oraşe. După 18 martie 2002 până la 6 decembrie 2004 inclusiv, au apărut încă 49 de oraşe, în total 314 oraşe. 159 160 161 162 163

Monitorul Oficial nr. 61 din 10 aprilie 1997. Monitorul Oficial nr. 15 din 25 aprilie 1989. Monitorul Oficial nr. 14 din 23 ianuarie 1990. Prin abrogarea art. 6 (2) din Legea nr. 2/1968. V. Surd, I. Bold, V. Zotic, Carmen Chira, op.cit., p. 368.

154

Acest curent general, promovat şi încurajat la nivel naţional mai ales în perioada 2000-2004, când s-a înregistrat înfiinţarea a numeroase noi comune, a avut la bază orgolii ori nostalgii locale sau raţiuni politice unde miza era influenţarea formală şi mai ales informală a rezultatelor alegerilor locale şi legislative. Fragmentarea unităţilor administrative de bază pot însă să slăbească din punct de vedere bugetar, instituţional şi al legitimităţii, una sau ambele comune care în trecut au format un tot. Problemele se multiplică dacă în plus se pune problema partajării unor bunuri imobiliare care s-au încetăţenit ca patrimoniu comunal (cămine culturale, păşuni comunale). La nivelul judeţului Cluj, spre exemplu, nu au apărut schimbări importante în structura administrativ-teritorială statuată în 1968. Este de menţionat însă înfiinţarea comunei Negreni prin desprinderea a trei sate din comuna Ciucea. Comuna Negreni cu satele Negreni, Bucea şi Prelucele, cu o populaţie de 2.706 locuitori a preluat pe teritoriul său principalele unităţi economice generatoare de venit: Fabrica de scaune Bucea, Târgul tradiţional de la Negreni, terenurile situate de-a lungul DN1 pe care sunt amplasate moteluri şi restaurante. Înfiinţarea comunei a necesitat însă eforturi financiare substanţiale dacă ar fi să luăm în calcul numai crearea de noi instituţii specifice: post de poliţie, dispensar uman şi veterinar, bibliotecă, ori angajarea de personal la Primărie – 13 angajaţi şi un agent de dezvoltare locală. Comuna Ciucea în schimb, cu două sate în componenţă – Ciucea şi Vânători – şi o populaţie de 1.751 de locuitori, a moştenit doar problemele: surse de venit foarte limitate, mulţi cetăţeni scutiţi de impozite pe baza legislaţiei privind strămutările, dificultăţi în susţinerea financiară a aparatului administrativ local. O analiză a veniturilor proprii realizate în anul 2003, primul an după despărţirea celor două unităţi, indică 301.070 lei venituri proprii pe cap de locuitor pentru comuna Ciucea şi 400.279 lei venituri proprii pe cap de locuitor pentru comuna nou înfiinţată Negreni (după date furnizate de Direcţia Economică a Consiliului Judeţean Cluj, în ROL). Până în prezent la Negreni s-a construit o nouă Casă de Cultură şi se lucrează la dotarea edilitară a comunei, pe când la Ciucea primăria aşteaptă repartizarea de sume de la Consiliul Judeţean pe baza Ordonanţei Guvernului nr. 45 din 2001, iar angajarea unui agent agricol la primărie reprezintă o problemă de câţiva ani. Iată deci că intervenţiile iraţionale privind organizarea administrativă a teritoriului, pot produce dezechilibre importante în spaţiul rural. Bazate pe privilegierea unor interese politice locale, aceste tendinţe centrifuge contravin principiului echilibrului teritoriului şi mai mult, necesităţii de sindicalizare, de asociere a comunelor pentru gestionarea în comun a problemelor care exced capacitatea lor administrativă.

155

7.3. POLITICI DE DEZVOLTARE ECONOMICĂ ÎN PERIOADA SOCIALISTĂ 7.3.1. Politica de electrificare. Evoluţia structurii Sistemului Energetic Naţional 1950-1990 Dezvoltarea instalaţiilor de producere, transport, distribuţie şi consum de energie electrică în ţara noastră a urmat îndeaproape dezvoltarea aceloraşi domenii pe plan mondial. În anul 1945 puterea totală instalată în centralele electrice din România era de 720 MW. Producţia totală de energie pe cap de locuitor a fost de 72,4 KW în 1938 şi de 80 KW în 1945, cu mult sub media mondială şi cu mult sub media consumatorilor din Europa, care în acea perioadă se situa la 400 KW/locuitor164. Politicile de electrificare a ţării au fost puse în practică de regimul comunist prin intermediul Planurilor de electrificare concepute pe perioade de 10 ani. În anul 1950 a fost adoptat Planul de electrificare de 10 ani (1951-1960) care avea menirea să pună bazele unui sistem energetic capabil să sprijine dezvoltarea economică a întregii ţări. Decretul nr. 76 din 23 martie 1950 pentru producerea, transportul, distribuţia şi vânzarea energiei electrice165 consfinţeşte dreptul exclusiv al Statului asupra producerii, transportului, distribuţiei şi vânzării de energie electrică (cu cazul particular al dreptului Sovrompetrol de a produce, transporta şi distribui energie electrică, art. 34). Statul exercita acest drept prin intermediul Ministerului Energiei Electrice, iar pentru distribuţia şi vânzarea electricităţii produse de uzinele Sfaturilor Populare, precum şi energiei procurate de acestea pentru nevoile locale, prin intermediul sfaturilor respective. Principiile consacrate de acest decret au fost următoarele: • valorificarea la maximum şi în condiţii optime a energiei hidraulice şi a cărbunilor inferiori; • restrângerea folosirii gazului natural, cărbunilor superiori şi a combustiilor lichizi sau lemnelor de foc pentru producerea energiei electrice; • dezvoltarea instalaţiilor electrice şi construirea de uzine cu puteri mari şi randament ridicat pe principiul concentrării producerii de energie electrică; • dezvoltarea instalaţiilor de transport şi distribuţie; • coordonarea construcţiei de uzine electrice cu celelalte probleme de amenajare integrală a cursurilor de apă; • înlăturarea risipei de combustibili, energie electrică şi de orice fel de energie, a cheltuielilor de exploatare. 164

165

C. Diţescu, I. Ilie, Evoluţia structurii Sistemului Energetic Naţional, Conferinţa Naţională a Energiei, Neptun, 13-17 iunie 2004. Buletinul Oficial nr. 31/31 martie 1950.

156

Ministerul Energiei Electrice putea solicita producătorilor şi transportatorilor să întreţină şi să exploateze instalaţiile respective „în scopul utilizării întregului disponibil de putere şi energie electrică, în cadrul Planului de Stat” (art. 7). Au fost construite termocentrale care să ţină pasul cu creşterea consumului de energie electrică. Primele centrale termoelectrice noi, cu abur, au avut parametri reduşi la abur şi puteri unitare de 12-20 MW (Ovidiu – 36 MW, Doiceşti – 120 MW, Comăneşti – 24 MW, Borzeşti, Paroşeni, Fântânele). Paralel cu ele s-au instalat şi o serie de grupuri electrogene cu motoare diesel. Ulterior s-a acordat prioritate instalării unor grupuri mai mari (25 şi 50 MW), cu parametri mai ridicaţi, la nivelul avansat al acelor ani (98 bar, 5100 C). În acea perioadă au intrat în funcţiune centralele Sîngeorgiu de Pădure (150 MW) şi Paroşeni (150 MW). Totodată, a avut loc elaborarea bazei tehnice şi economice pentru introducerea termoficării la noii consumatori industriali şi urbani şi s-a pus în funcţiune centrala de termoficare Borzeşti. În ceea ce priveşte amenajările hidrotehnice, conform Planului de electrificare pe perioada 1951-1960 au fost realizate următoarele centrale hidroelectrice: Văliug pe Bârzava, Moroieni pe râul Ialomiţa, Sadu Vest pe Valea Sadului, Aştileu pe Crişul Repede, Gura Râului pe Valea Cibinului ş.a. O atenţie aparte s-a acordat amenajării hidroelectrice de pe râul Bistriţa. Acest complex de lucrări a făcut obiectul H.C.M. nr. 1182 din 15 noiembrie 1950 care reglementa: construirea barajului de la Bicaz, capabil să reţină o acumulare de 1,2 mld. m3 de apă, construirea hidrocentralei Stejarul şi a altor uzine hidroelectrice, amenajarea pentru irigaţii în lunca Siretului şi în nordul Bărăganului a unei suprafeţe de 300.000 ha, realizarea unei căi navigabile pe Siret, construirea de linii de transport a energiei electrice în vederea asigurării energiei electrice pentru Moldova şi interconectării acestei zone cu Muntenia şi Transilvania. Efectele acestui complex de amenajări au fost între altele166: • strămutarea populaţiei din perimetrul amenajării (cca. 12.000 de locuitori care trăiau în 20 de sate şi cca 3.000 de gospodării); • dezvoltarea unui nou oraş – Bicaz; • construirea şoselei de contur a lacului, şosea prin care s-a realizat legătura cu Transilvania prin Cheile Bicazului – Lacu Roşu, şi Gheorghieni şi pe Valea Bistricioarei prin Borsec-Topliţa, cu Depresiunea Dornelor şi Valea Bistriţei, cu Depresiunea Neamţului prin Pasul Petru Vodă şi cu Depresiunea Cracău – Bistriţa pe Valea Bistriţei; • modificări în reţeaua de aşezări. 166

Gr. Pop (1996), România Geografia Hidroenergetică, Editura Presa Universitară Clujeană, pp. 50, 56, 57.

157

La finele anului 1960 puterea instalată era de 1.779 MW, cu o utilizare de circa 4.250 ore pe an. Ritmul mediu de creştere a puterii în perioada 1951-1960 a fost de 13,7%. În acel an s-a putut considera prima etapă încheiată, respectiv crearea unui sistem energetic naţional unic, obţinut prin dezvoltarea şi interconectarea mai multor sisteme energetice regionale. Ca urmare, în anul 1960, România dispunea de o reţea de bază de 110 KV sub forma unei bucle cu mai multe diagonale, ce cuprindea practic toate marile noduri consumatoare şi producătoare de energie electrică de pe teritoriul ţării. Dezvoltarea în ritm deosebit de intens a întregii economii naţionale a necesitat creşteri importante a cantităţilor de energie electrică, care nu au mai putut fi vehiculate economic prin reţeaua de 110 KV. Ca urmare, în anii următori s-a adăugat tensiunea de 220 KV şi ulterior cea de 400 KV. În anul 1961 se pune în funcţiune prima linie de 220 KV din ţară între Bicaz şi Fântânele iar în anul 1963 prima linie de 400 KV pe traseul Luduş–Mukacevo (URSS)–Lemesanz (RSC). Perioada 1960-1970 este marcată prin folosirea în termocentrale a unităţilor de putere mare (100–315 MW în centralele cu condensaţie cu supraîncălzire intermediară), în centralele termoelectrice Luduş, Craiova, extindere Borzeşti, Deva, extindere Paroşeni, Oradea, Bucureşti-Sud. Încă la începutul acestei perioade intră în funcţiune centralele de termoficare Brazi (200 MW) care deschid seria de unităţi cu treaptă de parametri superiori (137 bar şi 5700 C). Termoficarea se dezvoltă în continuare prin centrale electrice de termoficare (CET) cu unităţi de 25, 50, 100 MW. În perioada 1960-1966 au fost date în funcţiune 12 uzine hidroelectrice pe Valea Bistriţei, în aval de Stejarul: Pângăraţi, Vaduri, Piatra Neamţ, Roznov I şi II, Zărneşti, Costişa, Buhuşi, Racova, Gârleni, Bacău I şi II. Pe parcursul acestui deceniu s-au proiectat şi executat lucrări hidroenergetice de amploare, cum ar fi: • amenajarea de pe râul Argeş-barajul Vidraru, hidrocentrala de pe Argeş, barajul Topolog; lacul Vidraru măsoară 15 km lungime şi are o capacitate de 465 mil. m3. Această complexă amenajare a determinat modificarea funcţiilor de transport şi turistică a întregii zone. Reţeaua rutieră a Lacului Vidraru complementară traseului Transfăgărăşan a reuşit să pună în valoare totodată, potenţialul turistic natural al Munţilor Făgăraş; • cascada de 15 hidrocentrale din aval de hidrocentrala de pe Argeş: Oeşti, Albeşti, Cerbureni, Valea Iaşilor, Curtea de Argeş, Noapteş, Zigoneni, Băiculeşti, Mâniceşti, Vâlcelele, Merişani, Budeasa, Bascov, Piteşti, Goleşti cu o putere instalată totală de aproape 187 MW; • Barajul Teliuc şi lacul de acumulare Cinciş pe râul Cerna; şi • Amenajările hidroenergetice Firiza şi Baia Mare. 158

Pentru perioada 1960-1970, creşterea medie de producţie a fost de 16,8% pe an. Sistemul energetic naţional era alimentat în principal de centrale termoelectrice care reprezentau la sfârşitul anului 1969, 80% din puterea instalată şi produceau 88% din energie. În această etapă, se întăresc legăturile sistemului energetic naţional prin introducerea tensiunii de transport de energie electrică de 400 KV, realizându-se interconexiunea cu sistemele energetice vecine. Dezvoltarea ramurii energiei pentru deceniul 1971-1980 este marcată de faptul că în această perioadă balanţa de energie devine deficitară. În plus hidrocarburile şi gazul metan îşi găsesc cu precădere folosirea mai eficientă, ca materie primă, în industria chimică. Obiectivele termoenergetice principale au fost formate din mari centrale electrice de condensaţie, folosind ligniţi din Oltenia (Rovinari, Turceni). S-au construit ori au sporit capacităţile la termocentrale precum Bucureşti Vest, Govora, Iaşi, Palas Constanţa, Galaţi, Brăila. Perioada 1970-1980 reprezintă o puternică sporire a potenţialului hidroenergetic al ţării. Încă din 1972 a intrat în funcţiune cu întreaga capacitate de 1.068 MW centrala hidroelectrică de la Porţile de Fier I (2.150 MW), urmată de amenajările de pe Lotru– Vidra–Ciunget, Brădişor, Mălaia cu o putere instalată însumată de 643 MW. În continuare au fost construite amenajări de mare anvergură pe marile râuri interioare precum şi pe Dunăre: amenajarea Paltinu pe valea Doftanei, Hidrocentralele de pe Olt (Rîmnicu Vîlcea, Govora, Dăeşti, Râureni, Băbeni, Ioneşti, Zăvideni, Strejeşti, Arceşti), amenajările de la Fântânele-Mărişel şi Tarniţa pe Someşu Mic, amenajarea Stânca-Costeşti, sistemul hidrotehnic Cerna–Motru–Tismana. După 1980 au fost date în folosinţă alte hidrocentrale pe Olt, în amonte şi în aval, rezultând astfel un sistem de 27 de hidrocentrale cu o putere totală de 1.103,9 MW putere instalată. După criza petrolului din 1973, balanţa consumului de energie primară se orientează astfel încât să acopere prin resurse interne o cotă maximă de nevoi, limitând apelul la combustibilul din import. Cantitatea de energie electrică produsă în hidrocentrale în perioada 1950-1978 a crescut de 62 de ori. În anul 1981, s-a realizat o producţie de energie electrică de peste 70 miliarde de KWh, mai mare cu peste 2,5 miliarde KWh decât realizările din anul 1980. Evoluţia sistemului energetic în următoarea perioadă a dus la mărirea capacităţilor de producţie ţinându-se seama de reducerea consumurilor de combustibili naturali, punându-se accent pe construirea de unităţi hidrotehnice şi construirea la Cernavoda a unei centrale nuclearo-electrice cu grupuri de 700 MW. Sunt de remarcat amenajările hidroenergetice de pe râurile Sebeş (barajul Oaşa şi amenajările din aval), Crişul Repede, Dunărea cu Porţile de Fier II, Râul Mare Retezat, Timiş–Bistra, Someşu Mare, Dâmboviţa, Teleajen, Buzău şi Siret, dar şi 159

microhidrocentralele – uzine cu puterea instalată mai mică de 1 MW, amenajate de pe râuri mai mici. În anul1993 puterea instalată deţinută de sistemul hidroenergetic era de cca. 5.862 MW, ceea ce reprezintă un grad de valorificare a potenţialului hidroenergetic de 40%, în condiţiile în care potenţialul hidroenergetic total este considerat a fi de 14.900 MW167. Astfel s-au pus bazele politicii energetice din România, ceea ce a condus la crearea unui sistem energetic naţional unic cu folosirea raţionala a bazei de energie primară, dând prioritate combustibilului inferior (lignit) şi energiei hidraulice. 7.3.2. Politica de repartizare a forţelor de producţie în profil teritorial În urma încheierii proceselor de naţionalizare a principalelor mijloace de producţie în 1948 şi de cooperativizare a agriculturii în 1962, Statul socialist a devenit proprietar al aproape întregii economii naţionale şi a practicat până în 1989 o economie planificată şi de comandă, care trebuia să conducă la îndeplinirea dezideratelor politice ale Partidului Comunist care conduceau România spre comunism, considerat atunci ca forma supremă de organizare politică a unui stat. Politica de armonizare a dezvoltării teritoriale, se baza, în doctrina Partidului Comunist, pe repartiţia echilibrată şi armonioasă a forţelor de producţie în profil teritorial. Uniformizarea distribuirii forţelor de producţie avea menirea de a stopa migraţia populaţiei spre zonele mai dinamice din punct de vedere economic şi de a asigura dezvoltarea armonioasă a tuturor localităţilor ţării. În perioada 1950-1965 s-a realizat doar un început de repartizare mai raţională a forţelor productive în teritoriu. Regiunile rămase în urmă din punct de vedere economic au înregistrat dinamici superioare mediei pe ţară. S-au pus bazele industrializării unor regiuni lipsite în trecut de o tradiţie industrială, dar cu toate acestea „decalajele s-au adâncit atât relativ, cât şi absolut”168. Regiunile care au beneficiat cu prioritate de industrializare au fost Maramureş, Oltenia, Dobrogea, Iaşi şi Regiunea Autonomă Maghiară. În aceste regiuni s-a înregistrat o creştere relativă mare a volumului de investiţii comparativ cu regiunile mai dezvoltate, însă în mărime absolută creşterile cele mai mari au fost înregistrate de centrele mai dezvoltate care ofereau condiţii superioare de creştere a eficienţei. Regiunile mai dezvoltate: Braşov, Banat, Bucureşti, au înregistrat în această perioadă o dinamică peste medie, de unde rezultă că a continuat procesul de concentrare a producţiei în centrele puternice. Comparativ cu Oltenia, Dobrogea şi Moldova care dădeau la un loc doar 19,6% în 1955 şi 21,6% în 1965 din producţia industrială a ţării, regiunile Bucureşti, Banat, Braşov, Hunedoara şi Prahova deţineau 62% şi respectiv 60,5% din total, ceea ce denotă că situaţia era aceeaşi cu cea din 1938. 167 168

Gr. Pop, op.cit., p. 219. Gh. Popescu, op.cit., p. 127.

160

Unele regiuni, cum ar fi Iaşi şi Suceava, nu au beneficiat de industrializare aproape deloc în această perioadă. În regiunile Mureş, Regiunea Autonomă Maghiară, Maramureş, Oltenia şi Suceava efortul investiţional a constat în realizarea unor obiective de comunicaţii feroviare şi rutiere practic inexistente în trecut169. Centrele industriale consolidate în perioada 1945-1965 pot fi grupate astfel170: • Bucureşti care concentra cca. 20% din producţia ţării; • Grupa subcarpatică cu platformele: Ploieşti–Cîmpina–Târgovişte, Comarnic– Sinaia–Buşteni–Azuga, Piteşti–Colibaşi, Rîmnicu-Vîlcea–Govora–Ocnele Mari; • Grupa sud-vestică cu platformele: Valea Jiului, Hunedoara, Reşiţa–Ocna de Fier–Doman–Secu–Bocşa Română; • Grupa din centrul ţării cu platformele: Braşov, Sibiu, Mediaş–Tîrnăveni– Copşa Mică, Cluj–Turda–Câmpia Turzii–Ocna Mureş, Tîrgu Mureş–Topliţa– Reghin–Gălăuţaşi; şi • Grupa de est cu platformele: Oneşti–Comăneşti–Moineşti, Roznov–Săvineşti– Piatra Neamţ–Bicaz, Bacău–Buhuşi–Roman. Totodată erau în formare la sfârşitul perioadei 1961-1965 următoarele platforme: • În nord-est: Vatra Dornei–Cîmpulung; Gura Humorului–Suceava; • În nord-vest: Baia Mare–Baia Sprie–Ferneziu–Băiuţ–Baia Borşa; • În sud-est: Constanţa–Cernavodă–Medgidia–Năvodari; • În Oltenia: Tîrgu Jiu–Ţicleni–Bâlteni–Craiova; • şi platformele: Galaţi–Brăila, Timişoara–Arad. În agricultură, în urma politicii de zonare a producţiei, s-au conturat până în 1965 următoarele zone: 1. Cultura cerealelor şi creşterea animalelor: Câmpia Română–Câmpia Tisei– Podişul Moldovei–Podişul Dobrogei; 2. Creşterea animalelor şi cultura plantelor: Podişul Transilvaniei–Platourile Vestice–Dealurile Getice–Carpaţii Orientali; 3. Viticultura: Odobeşti–Panciu–Dealu Mare–Podişul Getic–Podişul Târnavelor; 4 Creşterea animalelor şi pomicultură: Dealurile înalte ale Carpaţilor Sudici– Dealurile Lipovei–Culoarul Caransebeş–Mehadia–Depresiunea Almajului ş.a.; 5. Creşterea animalelor: Carpaţii Orientali, Meridionali, Apuseni – Delta şi Lunca Dunării; 6. Zone complexe preorăşeneşti171. 169 170 171

Ibidem. Ibidem. Academia RPR, Dezvoltarea economică a României 1944-1964, Bucureşti Editura Academiei R.P.R., 1964, p. 543.

161

Dezvoltarea transporturilor în perioada 1945-1965 a determinat eficientizarea legăturilor economice în teritoriu. S-au construit linii feroviare noi, de mare importanţă, după cum urmează: • Salva–Vişeu (45 km) construită pentru a realiza legătura Maramureşului cu centrul ţării; • Bumbeşti–Livezeni (31 km cu 39 tunele) care a realizat legătura directă între bazinul carbonifer Valea Jiului (Hunedoara) şi regiunile din sudul ţării, care anterior presupunea un ocol mare, de circa 200 km. S-a realizat astfel, pentru prima dată, legătura dintre regiunile vecine Oltenia şi Hunedoara. Cele două regiuni au fost legate rutier din anul 1971, când s-a finalizat şoseaua modernizată pe defileul Jiului. • Bucureşti–Roşiorii de Vede–Craiova (209 km) care a scurtat cu 49 km distanţa dintre capitală şi Craiova şi a descongestionat linia Bucureşti–Piteşti–Craiova; • Făurei–Tecuci (90 km); • Piatra Neamţ–Pângăraţi–Bicaz; şi • Constanţa–Dorobanţ. S-au mai construit liniile ferate: Tîrgu Jiu–Rovinari (15 km); Strehaia–Ploştina; Piatra Neamţ–Bicaz; Mintia–Crăciuneşti; Lupeni–Uricani. În acelaşi interval au fost modernizate importante drumuri naţionale: Cernavodă–Medgidia–Constanţa; Constanţa–Hîrşova; Constanţa–Cobadin; Bucureşti– Urziceni–Vadu Oii; Urziceni–Buzău; Roşiorii de Vede–Caracal–Craiova–Turnu Severin; Bucureşti–Ştefăneşti–Lehliu; Tîrgu Jiu–Tîrgu Cărbuneşti–Rîmnicu-Vîlcea ş.a. Cu toate că s-au realizat obiective de investiţii numeroase şi infrastructuri tehnice importante pentru industrie şi agricultură şi în pofida faptului că preocuparea pentru repartizarea mai raţională în profil teritorial a forţelor productive a fost o coordonată importantă a politicii economice, s-au menţinut decalaje mari între regiuni şi în cadrul acestora, între zone şi localităţi. În 1965 circa 40% din producţia industrială a ţării se obţinea în reşedinţele de regiuni. Chiar dacă soluţiile de amplasare a forţelor productive au fost superioare, comparativ cu cele oferite anterior şi s-au multiplicat legăturile economice raţionale în profil teritorial, procesul de omogenizare a producţiei sociale era în stadiu incipient. Crearea structurilor de tip industrial, a determinat deplasări masive ale populaţiei de la sate spre centrele urbane din judeţ şi chiar între judeţe, populaţia rurală constituind principala sursă de muncă pentru industrie şi servicii. Ulterior, pe măsura formării structurilor industriale, mişcarea forţei de muncă s-a redus treptat, populaţia ocupată crescând şi pe seama sporului natural. În anul 1985, 12,8% din populaţia urbană a României trăia în oraşe de până la 20.000 locuitori, 44,6% în oraşe cu 20.001–200.000 locuitori şi 42,6% în oraşe 162

cu peste 200.000 locuitori (17,4% în Bucureşti)172. Populaţia medie a unui oraş, exceptând Bucureştiul, a crescut de la 24.497 locuitori în 1968, la 39.806 în 1985. Pentru dezvoltarea armonioasă a complexului economico-social naţional atât în ansamblu, cât şi în teritoriu, regimul comunist a conceput o politică de repartizare teritorială a investiţiilor. Volumul investiţiilor în perioada 1981-1985 a fost de cca. 20 de ori mai mare decât în intervalul 1951-1955. În judeţele mai dezvoltate dinamica a fost sub media naţională (Bacău, Braşov, Hunedoara, Neamţ, Prahova şi municipiul Bucureşti), în timp ce în judeţele rămase în urmă efortul investiţional a crescut foarte rapid (Bistriţa-Năsăud de 51 de ori, Botoşani de 58 de ori, Călăraşi de 44 de ori, Covasna de 106 de ori, Harghita de 92 de ori, Mehedinţi de 149 de ori, Olt de 135 de ori, Satu Mare de 42 de ori, Sălaj de 41 de ori, Teleorman de 57 de ori, Vîlcea de 67 de ori, Vrancea de 47 de ori etc.)173. În valoare absolută însă, volumul investiţiilor a fost orientat preponderent spre centrele mai dezvoltate. Argumentele au fost că în acele zone erau întrunite în mai mare măsură condiţii de creştere a eficienţei noilor obiective, iar pe de altă parte investiţiile masive în zonele mai dezvoltate erau impuse şi de necesităţile extinderii ori retehnologizării obiectivelor existente. În perioada 1966-1985, ritmul mediu anual de creştere a volumului investiţiilor industriale a fost de 8%, dinamici superioare înregistrând judeţele: Alba 11,8%, Arad 13,7%, Bihor 8,9%, Bistriţa-Năsăud 16,1%, Botoşani 9,1%, Braşov 11,8%, Buzău 10,1%, Caraş-Severin 10,3%, Constanţa 18,6%, Covasna 16,6%, Dâmboviţa 11,3%, Gorj 12,9%, Harghita 9,2%, Iaşi 11,6%, Mehedinţi 17,3%, Satu-Mare 13,0%, Sălaj 14,3%, Suceava 9,5%, Timiş 12,9%, Tulcea 12,9%, Vaslui 17,8%, Vîlcea 16,8% etc., centre care în marea lor majoritate erau slab industrializate în 1965174. Producţia industrială a sporit pe ansamblul ţării, în acelaşi interval, de aproape 7 ori, într-un ritm mediu anual de 10,2%. Dinamici superioare au înregistrat 26 de judeţe între care: Argeş 12,5%, Bistriţa-Năsăud 14,5%, Botoşani 11,6%, Buzău 13,5%, Călăraşi 11,7%, Constanţa 10,4%, Covasna 11,7%, Dâmboviţa 11,2%, Dolj 11,0%, Galaţi 14,5%, Gorj 11,6%, Harghita 10,1%, Ialomiţa 1,9%, Iaşi 12,7%, Mehedinţi 10,7%, Olt 15,1%, Satu Mare 10,9%, Sălaj 16,6%, Teleorman 11,7%, Tulcea 12,8%, Vaslui 13,6%, Vîlcea 12,7%, Vrancea 11,8% etc.175. Proiectul de Directive al Congresului al XI-lea al P.C.R. cu privire la planul cincinal 1976-1980 sublinia că „în cadrul viitorului cincinal se va accentua procesul de dezvoltare echilibrată a tuturor judeţelor şi de sistematizare a teritoriului”. Proiectul prevedea ca la nivelul anului 1980, să se realizeze o producţie industrială de 10 miliarde de lei pe judeţ. 172 173 174 175

Anuarul statistic al R.S.R., 1986, p. 19. Gh. Popescu, op.cit., p. 151. Anuarul statistic al R.S.R., 1969, p. 468-472, 1986, p. 234. Anuarul statistic al R.S.R., 1986, p. 95.

163

La sfârşitul perioadei regimului comunist, România avea o industrie supradimensionată şi ineficientă, cu productivitate scăzută şi extrem de energofagă. Acest sector se baza pe o forţă de muncă numeroasă, slab calificată, provenită preponderent din mediul rural. Multe ramuri ale industriei se bazau pe resurse minerale autohtone, caracterizate de varietate mare, dar conţinuturi modeste pe care tehnologiile rămase în urmă nu le puteau valorifica eficient. După anul 1980 în special, această industrie de tip extensiv s-a confruntat în plus cu deficitul de energie. Politica de mascare a şomajului prin producţia pe stoc, de acceptare tacită a ineficienţei, ascunsă în spatele unor raportări statistice false, au făcut din industrie o ramură nefuncţională şi inadaptabilă. Eşecurile înregistrate în plan economic s-au reflectat şi în domeniile social şi politic şi au determinat căderea regimului comunist. 7.3.3. Impactul politicilor şi modelelor de organizare administrativă asupra teritoriului României în perioada regimului comunist Până la sfârşitul celui de-al II-lea război mondial divizările administrative nu au avut influenţe marcante, dezvoltarea teritoriului urmând un curs firesc, natural. Astfel, localităţile s-au dezvoltat în cea mai mare parte bazându-se pe valorificarea de moment a potenţialului local, neluându-se în calcul interesele regionale sau naţionale. Acest fapt a determinat, mai ales în cazul localităţilor rurale, apariţia de structuri, texturi şi forme nedefinite, care mai târziu au generat probleme complexe de sistematizare, în conformitate cu legislaţia nou adoptată. Perioada următoare se caracterizează prin intervenţii determinante ale statului comunist, organizarea administrativă fiind corelată cu politicile economice active impuse de sus în jos, cu puternic impact asupra dezvoltării teritoriale. În această perioadă se pot distinge trei momente de prag. Primul prag este împărţirea administrativ-teritorială din 1950, în 28 de regiuni cuprinzând raioane, oraşe şi comune, după un model „de import”. Această împărţire a presupus apariţia unor centre mici de regiune, cu dificultăţi în a-şi exercita funcţiile administrative şi economico-sociale. Unele dintre aceste centre aveau dotări administrative precare şi un grad redus de industrializare (de exemplu Bistriţa – regiunea Rodna, Bîrlad – regiunea Bîrlad, Roşiorii de Vede – regiunea Teleorman). Al doilea prag este reducerea la 16 a numărului de regiuni. După etapa din 1952 de reducere a numărului acestora de la 28 la 18, prin desfiinţarea regiunilor Arad şi Bîrlad s-a ajuns la o soluţie de împărţire în regiuni mai mari, cu centre mijlocii şi mari (peste 50.000 şi respectiv peste 100.000 de locuitori). S-au produs importante mutaţii, în sensul consolidării economice şi sociale a reşedinţelor de regiuni şi a unor centre raionale care şi-au dezvoltat infrastructuri tehnice şi instituţii proprii. Unele centre urbane mari au rămas în umbra reşedinţelor de regiune. Este cazul oraşului Arad care a decăzut faţă de Timişoara cu toate că anterior avea o industrie 164

mai dezvoltată. Rangul de reşedinţă de regiune a fost valorificat de Timişoara, decalajul creat, care a condus şi la anumite rivalităţi, păstrându-se şi astăzi chiar dacă după 1968 ambele oraşe au dobândit acelaşi rang de reşedinţe de judeţe. Anumite reşedinţe regionale nu au fost stabilite în oraşele cele mai dezvoltate economic; spre exemplu regiunea Hunedoara a primit reşedinţa la Deva şi nu la Hunedoara care avea o poziţie economică superioară. Cu toate acestea Deva nu a devansat ulterior Hunedoara, în ciuda unui oarecare efort de industrializare rămânând axat pe funcţii administrative şi de servicii, în timp ce Hunedoara şi-a continuat şi chiar accentuat funcţia industrială. Complementaritatea funcţiilor celor două oraşe se datorează în mare măsură faptului că după 1968 au evoluat în cadrul aceluiaşi judeţ. Alt exemplu îl constituie situaţia oraşelor Galaţi şi Brăila, care înainte de război au îndeplinit rolul de reşedinţe ale judeţelor Covurlui şi Brăila. Între 1950 şi 1968 Galaţiul a funcţionat ca reşedinţă de regiune spre deosebire de Brăila care a avut doar rangul de reşedinţă raională subordonată acestuia. Ascendentul în plan administrativ a însemnat pentru Galaţi concentrarea unui număr mare de instituţii administrative, avantajul execuţiei planurilor economice, industrializarea mai pronunţată şi un avantaj semnificativ sub aspectul funcţiei culturale. Aceste decalaje s-au menţinut chiar dacă, după 1968 fiecare dintre cele două oraşe au devenit reşedinţe de judeţ. Modificările succesive, trecerea de la 28 de regiuni la 18 şi apoi la 16 precum şi modificările graniţelor din interiorul regiunilor şi raioanelor, relevă un model nepotrivit tradiţiilor şi realităţilor teritoriului României. Argumentele prezentate în notele de fundamentare ale legii de organizare administrativă din 1950, s-au bazat pe nevoia eliminării discrepanţelor existente între unităţile administrativ-teritoriale anterioare. Aceleaşi argumente, bazate pe disparităţile inter şi intraregionale, au fundamentat şi legea din 1968 care a desfiinţat acest model, ceea ce denotă că el nu a rezolvat decalajele teritoriale. Al treilea prag este reprezentat de împărţire administrativă a teritoriului pe unităţi mai mici, tradiţionalele judeţe, prin Legea nr. 2/1968 (iniţial 39 de judeţe, apoi, după modificările din 1981, 41 de judeţe). Această etapă a însemnat coborârea procesului de industrializare din urbanul mare la nivelul urbanului mijlociu şi mic. O serie de noi reşedinţe de judeţ, care anterior nu au avut o industrie semnificativă, au cunoscut dezvoltări importante (Vaslui, Slobozia, Alexandria, Zalău, Bistriţa, Sf. Gheorghe, Miercurea Ciuc ş.a.). Unele oraşe care înainte de război au funcţionat ca reşedinţe de judeţ şi au pierdut acest rang administrativ în favoarea altora, au înregistrat stagnări, cu toate că la un anumit moment prezentau situaţii comparabile (Năsăud şi Bistriţa, Rădăuţi şi Suceava) şi chiar involuţii din punct de vedere demografic şi economic (Huşi, Oraviţa, Sighetu Marmaţiei). 165

Tabelul 14. Dinamica numerică a populaţiei unor localităţi urbane din Transilvania

Tîrgu Mureş Alba Iulia Turda Reghin

1850

1857

1930

1941

1956

1992

2002

7.671 4.972 7.691 4.227

9.418 5.683 7.867 4.721

38.517 12.282 18.934 9.290

44.933 15.489 28.717 13.595

65.194 14.776 33.614 18.091

164.445 71.168 61.200 39.240

150.041 66.406 55.887 36.126

Oraşul Tîrgu Mureş care a constituit pe o perioadă foarte îndelungată reşedinţa unităţilor administrative de prim nivel (comitat, judeţ, ţinut, regiune) a avut o evoluţie constantă şi pozitivă. Un salt important datorat poziţiei în ierarhia administrativă l-a cunoscut Alba Iulia, dinamica populaţiei din tabelul alăturat şi saltul spectaculos în comparaţie cu Turda care după 1950 nu a mai fost reşedinţă de judeţ fiind relevante. Se poate obseva că în 1956 Turda avea populaţie de peste 2 ori mai mare, dar în 1992 Alba Iulia o devansează semnificativ. 180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000

Târgu Mure!

Alba Iulia

Turda

2002

1992

1956

1941

1930

1857

1850

0

Reghin

Fig. 3. Dinamica numerică a populaţiei unor localităţi urbane din Transilvania

Dezvoltarea economică a condus la amplificarea procesului de urbanizare. În 1975 populaţia urbană înregistra o creştere de 335% faţă de 1930, în raport cu creşterea de 51% a totalului populaţiei. Ca urmare a industrializării, procesul de urbanizare s-a amplificat prin creşterea oraşelor existente datorită migraţiei dinspre rural spre urban. Astfel, în perioada 1956-1975 unele centre industriale şi-au sporit populaţia considerabil: Hunedoara 166

de 10 ori, Baia Mare de peste 3 ori, Reşiţa de 2,6 ori. Următoarele oraşe şi-au dublat populaţia: Bacău, Constanţa, Craiova, Galaţi, Piatra Neamţ, Piteşti, Deva, Alba Iulia, Piteşti, Vaslui, Rm. Vîlcea, Baia Sprie, Gherla, Eforie, Haţeg176. De asemenea, industrializarea a determinat apariţia a noi oraşe: Dr. Petru Groza, Gh. Gheorghiu-Dej, Moldova Veche, Motru, Orşova, Victoria. Alte oraşe au rezultat din transformarea unor localităţi rurale care s-au dezvoltat economic: Bicaz, Călan, Cîmpeni, Comarnic, Covasna, Cugir, Luduş, Olăneşti, Tuşnad, Uricani177. O mare parte dintre comunele care au evoluat în urban îşi datorează evoluţia şi poziţiei lor administrative deţinute anterior: Ianca (jud. Brăila), Tăşnad (jud. Satu Mare), Vaşcău (jud. Bihor), Luduş (jud. Mureş), sunt doar câteva exemple de comune reşedinţe de plăşi, care ulterior au devenit oraşe. Alte comune reşedinţe de plăşi (Borşa şi Mociu – jud. Cluj, Ighiu – jud. Alba) au înregistrat stagnări în dezvoltare, rămânând centre de comune, sau chiar involuţii (Călata – fostă reşedinţă de plasă, actualmente sat în comuna Călăţele, jud. Cluj, Vlaha – reşedinţă de plasă, în prezent sat în comuna Săvădisla, jud. Cluj). Organizarea administrativ-teritorială şi-a pus amprenta asupra procesului de urbanizare. Fiind avantajate de poziţia administrativă, oraşele reşedinţă de judeţ au cunoscut evoluţiile cele mai importante. De exemplu, înainte de război oraşele Galaţi şi Brăila au îndeplinit rolul de reşedinţe ale judeţelor Covurlui şi Brăila. Între 1950 şi 1968 Galaţiul a funcţionat ca reşedinţă de regiune spre deosebire de Brăila care a avut doar rangul de reşedinţă raională subordonată acestuia. Ascendentul în plan administrativ a însemnat pentru Galaţi concentrarea unui număr mare de instituţii administrative, avantajul execuţiei planurilor economice, industrializarea mai pronunţată şi un avantaj semnificativ sub aspectul funcţiei culturale. Aceste decalaje s-au menţinut chiar dacă, după 1968 cele două oraşe au dobândit acelaşi rang administrativ. Organizarea administrativ-teritorială marchează evoluţia pe termen lung a aşezărilor şi determină constituirea sistemelor de aşezări. Desfiinţarea în 1950 a judeţului Turda spre exemplu, care avea o formă alungită pe direcţia Est-Vest mulând bazinul Arieşului şi preluarea funcţiilor administrative de către Cluj ca reşedinţă de regiune şi apoi de judeţ, au condus la mutaţii importante. Relaţiile de sistem între localităţi s-au centrat pe municipiul Cluj spre care s-au orientat preferenţial investiţiile. Oraşul Turda a fost relativ neglijat nemaiavând funcţia administrativă de reşedinţă, direcţiile de aprovizionare s-au schimbat, iar localităţile de pe Valea Arieşului au cunoscut o stagnare în dezvoltarea lor, cu toate că drumul pe această vale s-a amenajat ca drum naţional (Turda–Cîmpeni–Ştei–pasul Vârtop). 176 177

C. Lăzărescu (1977), Urbanismul în România, Editura Tehnică, Bucureşti, p. 13. G. Gusti (1974), Forme noi de aşezare, Editura Tehnică, Bucureşti, p. 158.

167

Sistemul de aşezări reprezintă asocierea unor localităţi urbane şi rurale învecinate, cooperarea lor multilaterală în vederea realizării unei înzestrări comune complexe, a complementarităţii şi interdependenţei socio-economice între polul sistemului şi localităţile care converg către el. Sistemul de aşezări mai este definit ca „o asociere liberă a unor aşezări învecinate, indiferent că aparţin urbanului sau ruralului, între care s-au stabilit relaţii de cooperare strânse, ca urmare a plasării teritoriale diferenţiate şi inegale dimensional şi calitativ a funcţiilor, respectiv a dotărilor cu rol central”178. Decretarea comunelor suburbane, modul în care acestea au fost subordonate administrativ oraşelor, au determinat consolidarea relaţiilor dintre aceste unităţi şi localităţile urbane polarizatoare, până la contopirea ariilor periurbane cu oraşele. Comunele suburbane, desfiinţate ca şi categorie prin Decretul-Lege nr. 38 din 1990, au avut evoluţii diferite. Cele situate în imediata apropiere a oraşelor au valorificat din plin avantajele proximităţii şi s-au urbanizat sau chiar au devenit cartiere ale oraşelor. Unele comune suburbane situate la distanţe mai mari de oraşe au înregistrat stagnări sau involuţii în dezvoltare, suferind depopulări masive. Conturarea sistemelor urbane Braşov–Codlea–Rîşnov–Zărneşti–Săcele, Deva– Hunedoara, Alba Iulia–Sebeş, Constanţa–Năvodari–Eforie–Mangalia, are la bază cooperarea oraşelor componente pe perioade de timp relativ îndelungate, în cadrul aceloraşi unităţi administrativ-teritoriale de nivel regional sau judeţean. Alte sisteme de aşezări au fost determinate de axe de comunicaţie mai importante, care la rândul lor au luat naştere în urma unor decizii marcate de contextul administrativteritorial (drumurile naţionale unesc oraşele reşedinţă de judeţ). Un exemplu ar fi sistemul urban Sibiu-Rm. Vîlcea care mai cuprinde Ocna Sibiului şi oraşele Cisnădie, Brezoi, Călimăneşti, Olăneşti şi Băile Govora. Este de menţionat că stabilirea a noi reşedinţe de judeţe şi decretarea de oraşe noi sau înfiinţarea de comune, au impus, potrivit legislaţiei în domeniu, reclasificarea drumurilor publice. Astfel drumurile care unesc reşedinţele de judeţ trec în categoria de drumuri naţionale, legăturile între reşedinţă şi oraşele sau comunele din judeţ se fac pe drumuri judeţene, iar centrele de comună sunt legate de satele componente prin drumuri comunale. Singurul sistem de aşezări care ar putea evolua într-o adevărată conurbaţie, sistemul Galaţi–Brăila, are şanse minime de reuşită datorită împărţirii administrative. Situarea în judeţe diferite şi cultivarea unei vechi rivalităţi administrative, fac aproape imposibilă cooperarea în situaţia actuală. În contextul actual al dezvoltării regionale acest demers este lipsit de şanse, aşa încât singura soluţie rămâne o eventuală reorganizare care să cuprindă cele două oraşe într-un singur judeţ. 178

V. Surd (2004), Geografia Aşezărilor, Editura Presa Universitară Clujeană, p. 174.

168

Cu toate că politicile economice şi regionale din perioada regimului comunist au cauzat multe dezechilibre în dezvoltare, nu tot ce a rezultat din sistemul economiei planificate şi de comandă a fost inadecvat şi ineficient. Reforma agrară din 1945, urmată de colectivizarea agriculturii, au făcut posibilă, cu preţul multor vieţi omeneşti şi cu cel al distrugerii tradiţiilor rurale, o comasare fără precedent a terenurilor agricole, care prin distribuţia şi mărimea exploataţiilor agricole a permis, în principiu, o eficientizare a producţiei. Electrificarea ţării şi realizarea sistemului energetic naţional au stat la baza dezvoltării ulterioare a economiei. În acestă perioadă, datorită apariţiei de noi aşezări urbane s-a realizat o relativă echilibrare a sistemului naţional de aşezări, proces care nici astăzi nu este finalizat. Sistemele de transport public au fost eficiente şi benefice, ponderea diferitelor tipuri de transport de mărfuri şi persoane a fost favorabilă atât din punct de vedere al eficienţei economice, cât şi al protecţiei mediului. Nu putem trece cu vederea investiţiile în infrastructura pentru educaţie şi învăţământ, infrastructură pe care statul se bazează şi în prezent.

169

VIII PRIMUL DECENIU POSTREVOLUŢIONAR ŞI PERCEPŢIA SPAŢIALĂ A DEMOCRAŢIEI ÎN ROMÂNIA 8.1. TRANZIŢIA SPRE DEMOCRAŢIE Evenimentele din decembrie 1989 au avut ca principale obiective înlăturarea dictaturii comuniste, edificarea unui regim politic democratic şi revenirea la un sistem pluripartidist. Pentru edificarea unui regim politic democratic, pluripartidismul şi economia de piaţă reprezintă condiţii necesare, dar nu şi suficiente. Consolidarea democraţiei necesită timp şi instituţii specifice a căror funcţionare să se bazeze pe valori şi principii care să le întărească legitimitatea. O perspectivă istorică asupra condiţiilor în care a apărut democraţia în România, arată că fazele dezvoltării istorice s-au precipitat şi redus la intervale foarte scurte. În mai puţin de un secol, ţările române au trecut de la un capitalism primar, la unul comercial, pentru ca la sfârşitul sec. XIX, să cunoască unul industrial. În ţările occidentale, fenomenele istorice au avut o dezvoltare mai îndelungată, care a permis maturizarea şi consolidarea unor relaţii economice capitaliste şi a unei democraţii politice funcţionale. În România, „precipitarea fazelor istorice n-a lăsat timp pentru astfel de sedimentări”179. Cei 45 de ani de regim politic dictatorial au însemnat o rupere a tradiţiei democratice, un hiatus care a condamnat democraţia românească la un nou început. Democraţia a fost identificată iniţial cu alegerile libere şi pluripartidismul. Pe de altă parte, trecerea de la socialism la capitalism, revenirea de la proprietatea de stat la proprietatea privată, a însemnat o premieră istorică. Revenirea la sistemul pluripartid a fost reglementată de Decretul lege nr. 8/1989 privind înfiinţarea partidelor politice. Datorită facilităţilor oferite de noul cadru legal, dar şi ca o reacţie la interdicţiile anterioare privind asocierea politică, în scurt timp s-au înfiinţat numeroase partide politice. 179

I. Bulei (2001), Democraţia în centrul şi estul Europei, între aspiraţie şi realitate, Editura Muzeului Sătmărean, p. 34.

170

Au apărut astfel mai multe categorii de partide politice şi anume: a) partidele politice care s-au constituit în timpul evenimentelor din decembrie 1989 şi care şi-au construit o nouă identitate doctrinară: Frontul Salvării Naţionale şi Partidul Republican. Frontul Salvării Naţionale a fost susţinut încă de la început, de o largă bază socială întrunind trăsăturile caracteristice ale partidelor de masă. b) partidele istorice, revenite pe scena politică a României după o jumătate de secol: Partidul Naţional Ţărănesc Creştin şi Democrat, Partidul Naţional Liberal, Uniunea Liberală Brătianu, Partidul Liberal Democrat şi Partidul Social Democrat, s-au conturat în jurul unor personalităţi mai mult sau mai puţin carismatice, întrunind în mare măsură trăsăturile caracteristice ale partidelor de cadre. c) partidele cu tentă naţionalistă, întemeiate pe criterii etnice: Partidul Unităţii Naţionale Române, Partidul România Mare, Uniunea Democratică a Maghiarilor din România d) partide noi de inspiraţie vest-europeană: Partidul Ecologist Român, Mişcarea Ecologistă din România şi Federaţia Ecologică. e) partide socialiste: Partidul Socialist al Muncii, care agreau economia de piaţă şi sistemul pluripartid, dar optau pentru o economie mixtă, bazată pe coexistenţa proprietăţii private cu cea publică. Primele alegeri au avut loc în mai 1990 şi au fost câştigate de Frontul Salvării Naţionale cu un procentaj de cca. 67%. PNL obţinuse 6,7%, UDMR – 7%, iar celelalte formaţiuni sub la 3% fiecare. A rezultat astfel un sistem multipartid dezechilibrat şi puternic polarizat, care a avut totuşi meritul de a elimina de pe scena politică o parte din partidele mici şi necompetitive. Alegerile următoare din anul 1992, au condus spre o echilibrare a scenei politice. S-a format un guvern de coaliţie specific democraţiei consensualiste, iar sistemul multipartid pur sau integral a luat locul sistemului multipartid dezechilibrat. Scrutinul din 1996 a adus o stare de normalitate în viaţa politică, pe de o parte realizând alternanţa la putere, iar pe de altă parte simplificând scena politică. Alegerile au fost adjudecate de către Convenţia Democratică din România (C.D.R.) în alianţă cu Uniunea Social Democrată (PSD şi PD) şi UDMR. S-a format un guvern de coaliţie care includea fostele partide de opoziţie de dreapta sau centru dreapta. Rezultatul alegerilor din toamna anului 2000 au schimbat din nou structura sistemului de partide, fără să-i afecteze stabilitatea. PDSR a câştigat cu peste 46% din voturile exprimate, aşa încât s-a ajuns la un sistem multipartid cu un partid dominant şi o repartizare mai echilibrată a voturilor în cadrul opoziţiei. Alegerile din 2004 au însemnat o nouă alternanţă la putere, aducând în primplan o coaliţie de dreapta, formată din Alianţa Dreptate şi Adevăr (P.N.L. – P.D), U.D.M.R. şi Partidul Conservator, cu o majoritate destul de fragilă, continuându-se tendinţele de echilibrare şi simplificare a scenei politice. 171

În ceea ce priveşte rezolvarea trecerii la economia de piaţă, s-au conturat două curente: un curent maximalist (partidele de dreapta) care susţinea o terapie şoc bazată pe privatizare rapidă, înlăturarea sistemului subvenţiilor de stat, liberalizarea preţurilor şi unul minimalist (partidele de stânga), care propunea o tranziţie lentă care să ofere posibilitatea de a controla costurile sociale ale tranziţiei. În privinţa politicilor sociale elaborate şi aplicate de către guvernele care s-au succedat în România după 1989, se constată că în anumite domenii, politicile partidelor de stânga s-au dovedit mai liberale decât politicile partidelor de dreapta. De asemenea, din motive politicianiste, guvernele au luat numeroase decizii sub presiunea străzii, sub presiunea sindicatelor sau a altor grupuri de presiune, care aveau percepţii eronate asupra libertăţii şi democraţiei (de exemplu ameninţarea cu blocarea drumurilor naţionale până la satisfacerea revendicărilor). Libertatea este confundată cu liberul arbitru şi democraţia cu lipsa coordonării şi controlului. Acest lucru explică tendinţa accentuată spre anarhie şi generalizarea fenomenului de corupţie.

8.2. RESTRUCTURAREA ECONOMIEI ROMÂNEŞTI ŞI EFECTELE ASUPRA ORGANIZĂRII SPAŢIULUI Restructurarea reprezintă procesul de modificare a unei structuri, în vederea obţinerii unor performanţe superioare sau în încercarea de prevenire a riscului unei destructurări. Procesul de trecere de la o economie de comandă, centralizată, la cea de piaţă în România, denumit “tranziţie” este un proces complex, multidimensional, marcat de incoerenţe, fiind o trecere de la modul de producţie socialist la cel capitalist. Tranziţia de la economia centralizată de stat la economia de piaţă a fost caracterizată prin numeroase căutări sau încercări de adaptare la condiţiile interne specifice, a modelelor aplicate cu succes în ţările dezvoltate. În complementaritate cu acordurile de împrumut stand-by semnate cu Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare au acordat asistenţă tehnică şi financiară pentru restructurarea economiei româneşti, utilizând ca instrumente de lucru programele ASAL şi PSAL. • Programul ASAL – Agricultural Sector Adjustment Loan (Împrumutul destinat Redresării Sectorului Agricol) Aflat sub coordonarea Ministerului Agriculturii şi Alimentaţiei, proiectul a fost aprobat la 3 iulie 1997 şi s-a încheiat la 31 decembrie 2000. Costul proiectului s-a ridicat la 350 milioane dolari SUA, care s-au acordat sub forma unui împrumut de la Banca Mondială. 172

Principalul obiectiv al proiectului îl reprezenta susţinerea reformei în agricultură, acesta fiind un sector foarte important al economiei româneşti. Preocuparea principală era legată de nevoia de eficienţă în acest domeniu, precum şi îmbunătăţirea performanţelor. Reformele susţineau eforturile de stabilizare a sectorului prin reducerea rolului economic al întreprinderilor agricole care generau pierderi180 . Proiectul avea în vedere: • sprijinirea tranziţiei la economia de piaţă; privatizarea unei mari părţi a capacităţilor de producţie din România; liberalizarea pieţei şi crearea posibilităţilor de investiţii, producţie şi comerţ în sectorul privat care să conducă la creşterea nivelului competitiv al ţării noastre. • creşterea competitivităţii prin desfiinţarea şi privatizarea întreprinderilor de stat; folosirea eficientă a resurselor; dezvoltarea comerţului cu cereale şi cu seminţe; îmbunătăţirea serviciilor de mecanizare a agriculturii; dezvoltarea instalaţiilor de prelucrare a cerealelor. • liberalizarea pieţei şi dezvoltarea instituţională pentru a crea o piaţă liberă, a încuraja investiţiile şi a dezvolta comerţul. • eliminarea subvenţiilor şi a controlului asupra preţurilor; îmbunătăţirea sistemului de credite pentru agricultură; crearea cooperativelor prestatoare de servicii agricole181. Programul ASAL a încercat să rezolve unele probleme precum: • implementarea unui sistem de credite diversificat în care să existe mai multe forme de creditare pentru diferite tipuri de exploataţii agricole (fermieri, asociaţii familiale, asociaţii juridice, societăţi comerciale sau fostele Întreprinderi Agricole de Stat – I.A.S.). • formarea unui sistem de credite concurenţial în care pe pieţele financiare să nu existe beneficiari privilegiaţi, în care expertiza bancară să fie focalizată pe evaluarea riscului proiectelor de împrumut şi nu pe verificarea eligibilităţii clienţilor (bazată pe preferinţe). • încurajarea un sistem în care riscul creditului să aparţină băncii comerciale sau creditorului, în general, astfel încât statul nu trebuia să intervină prin acordarea de garanţii guvernamentale. • faptul că micii fermieri nu beneficiaseră de credite subvenţionate în trecut; au existat multe credite, dar care nu vizau micii fermieri. Programul ASAL elaborat de Banca Mondială avea în vedere şi subvenţionarea cheltuielilor iniţiale de instalare a băncilor în mediul rural. De asemenea, Banca 180 181

www.worldbank.org Ibidem.

173

Mondială a dorit să sprijine Guvernul în definirea unui sistem de bonuri de valoare pentru fermierii mici şi mijlocii, pentru a stimula cererea de input-uri. Acordul ASAL, a fost confundat cu programul de lichidare „accelerată” a fermelor de porci şi de păsări din România. El prevedea drept clauză, printre altele, privatizarea sau introducerea în procedura de lichidare a cel puţin 35 de ferme de porci şi păsări, conform unei liste stabilite de Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei şi acceptată de Banca Mondială. Totodată, se avea în vedere pregătirea unei liste de 50 de foste IAS-uri care dispuneau de cel puţin 150.000 hectare de teren, care urmau să fie introduse în procedura de lichidare, precum şi clarificarea structurii de proprietate a pământului ocupat de fostele IAS-uri astfel încât ele să poată fi privatizate. Responsabilii forurilor monetare internaţionale au cerut, cu insistenţă, eliminarea tuturor subvenţiilor către agricultori şi compensarea, din bugetul de stat, a pierderilor fostului ROMCEREAL preluate de Agenţia Naţională pentru Produse Agricole (ANPA), până la maximum 200 miliarde lei. • Programul PSAL – Private Sector Adjustement Loan În luna iunie 1999, Guvernul României a încheiat acordul de împrumut cu Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BIRD) pentru Programul de ajustare a sectorului privat (PSAL), dublat de un acord de finanţare, numit Program de dezvoltare instituţională a sectorului privat (PIBL). Principalul obiectiv al programului PSAL a fost susţinerea reformelor în privatizarea marilor întreprinderi de stat, reforma sistemului bancar, dezvoltarea mediului de afaceri. Împrumuturile susţineau, de asemenea, nevoile financiare ale României de la acea vreme182. Principalele condiţii puse de către Banca Mondială pentru ca România să primească tranşele de împrumut vizau183: • Privatizarea întreprinderilor de stat – progres satisfăcător în procesul de privatizare a întreprinderilor de stat, bazat pe un program prestabilit pentru privatizările de anvergură. Alte ţinte adiţionale includeau privatizarea unui număr semnificativ de întreprinderi mici şi mijlocii până la un anumit termen. De asemenea guvernul trebuia sa renunţe la un procent semnificativ de întreprinderi de stat care creau pierderi bugetului de stat. PSAL a rectificat şi principalele impedimente legale care au obstrucţionat în trecut aceste privatizări. • Reforma bancară avea 3 condiţionalităţi. În primul rând erau necesare corecţii fiscale imediate, precum şi pe termen lung privind sănătatea fiscală a 182

183

Autoritatea pentru Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului, Finalizarea marilor privatizări, raport 1992-2004. www.worldbank.org

174

Bancorex şi a altor bănci ameninţate de faliment. În al doilea rând un plan coerent de privatizare şi lichidare trebuia stabilit, pentru a evita eventuale deficite fiscale în sectorul financiar. În al treilea rând trebuia înregistrat un progres în ceea ce priveşte capacitatea de monitorizare şi supervizare a Băncii Naţionale. • Dezvoltarea mediului de afaceri. Această componentă avea drept scop îmbunătăţirea mediului în care sectorul privat putea să se dezvolte şi să prospere. Condiţionalităţile în acest domeniu erau legate de codul fiscal, eliminarea obstacolelor întâmpinate de către sectorul privat în dezvoltarea afacerilor, precum şi crearea unui cadru legal cu scopul de a promova investiţiile private. PSAL I a susţinut guvernul în realizarea contractelor de privatizare pentru 62 mari întreprinderi de Stat şi pentru mai mult de 1.500 de întreprinderi mici şi mijlocii. Prin acest program, Banca Mondială a sprijinit de asemenea şi procesul de reducere a pierderilor înregistrate în întreprinderile de Stat şi asigurarea unor programe de protecţie socială mai eficiente184. Împrumutul PSAL în valoare totală de 300 de milioane $ a devenit efectiv pe 25 august 1999, data la care a fost eliberată prima tranşă de 150 de milioane de dolari. A doua tranşă de 150 de milioane de dolari a fost deblocată în luna iulie a anului 2000. Programul PSAL II a fost continuatorul PSAL I, fiind axat pe patru domenii: reforma sistemului financiar, inclusiv nonbancar, privatizarea întreprinderilor de Stat, continuarea reformei în sectorul social şi continuarea reformelor pentru ameliorarea mediului de afaceri. În septembrie 2002 s-a semnat al doilea acord de Împrumut pentru Ajustarea Structurală a Sectorului Privat (PSAL II) şi împrumutul asociat acestuia, destinat consolidării capacităţii instituţionale în sectoarele public şi privat (PPIBL). Programul PSAL II conţinea în proporţie de 17% măsuri adresate privatizării sectorului bancar şi 27% măsuri adresate privatizării/restructurării/ lichidării din sectorul întreprinderilor185. În sectorul întreprinderilor, alături de condiţionalităţile referitoare la finalizarea procesului de privatizare/restructurare a societăţilor din PSAL I, în matricea PSAL II a fost introdus un nou lot de 20 de societăţi comerciale aflate în portofoliul Autorităţii pentru Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului, structurate în pachete, care să fie trecute în sectorul privat.

184 185

Ibidem. Autoritatea pentru Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului, op.cit.

175

8.2.1. Restructurarea industrială Cadrul legislativ de după anul 1990 referitor la formele de organizare juridică a întreprinderilor a favorizat ramurile considerate strategice al industriei: industria energetică, industria extractivă şi industria de armament, care au fost organizate ca regii autonome (R.A.). Acestea au beneficiat de alocarea de subvenţii din partea statului, precum şi de garanţii guvernamentale în contractarea de credite. A. Evoluţia Industriei miniere În perioada 1991-1997, forţa de muncă ocupată în industria minieră a înregistrat pierderi minore. În schimb, producţia principalelor minerale solide a scăzut cu o treime la cărbune şi zinc, sau chiar la jumătate pentru plumb şi cupru. Cele 7 regii autonome (3 pentru cărbune, 2 pentru minereuri şi 1 pentru produse radioactive) şi 8 societăţi comerciale miniere, erau foarte vulnerabile din punct de vedere al eficienţei economice. Pierderile acumulate în perioada 1990-1996 s-au datorat unor cauze structurale şi nu conjuncturale. De asemenea, din punct de vedere tehnologic, tehnicile învechite de exploatare şi prelucrare au făcut ca şansele de restructurare să fie considerate minime. La sfârşitul anului 1997, noul guvern a promovat măsuri radicale, considerate inevitabile. Au avut loc disponibilizări colective masive. Dar problema a fost că acest sector de activitate nu a fost integrat într-o strategie de dezvoltare care să atenueze impactul social. Procesul de restructurare nu a ţinut cont de anumite particularităţi locale, de anumite diferenţieri. Unele comunităţi locale (exemplu: Petrila, Lonea, Cozla) erau dependente exclusiv de activitatea de extracţie, altele beneficiau de surse alternative de venituri – activităţi economice agricole sau terţiare. În plus, măsurile pasive care prevedeau alocarea de plăţi compensatorii din Fondul General pentru Şomaj pentru personalul disponibilizat (O.G. nr. 9/1997 cu privire la unele măsuri de protecţie pentru persoanele ale căror contracte individuale de muncă vor fi desfăcute ca urmare a concedierilor colective prin aplicarea programelor de restructurare, privatizare, lichidare186 şi O.G. nr. 22/1997 privind unele măsuri de protecţie ce se acordă personalului din industria minieră şi din activităţile de prospecţiuni şi explorări geologice187) au avut ca efect disponibilizări masive: 96.860 de salariaţi în perioada 1997-1999. În paralel s-a înfiinţat Agenţia Naţională pentru Dezvoltarea şi Implementarea Programelor de Reconstrucţie a Zonelor Miniere, în subordinea Ministerului Economiei şi Comerţului, cu 14 filiale teritoriale. Subvenţiile bugetare s-au diminuat, însă nu au fost stopate188: 186 187 188

Monitorul Oficial nr. 64 din 15 aprilie 1997, Partea I. Monitorul Oficial nr. 200 din 20 august 1997, Partea I. C. Popescu, coord. şi colab., Zonele miniere defavorizate din România. Abordare geografică, Editura ASE Bucureşti, 2003, p. 54.

176

Tabelul 15. Subvenţiile alocate industriei miniere Anul 1990 1999

subvenţii anuale (mil. $) 528,4 100,7

pierderi din exploatare (mil. $) 263,6 43,9

Compania Naţională a Lignitului Oltenia – Tîrgu Jiu a fost singura care a devenit rentabilă, celelalte fiind subvenţionate în continuare. Evoluţia industriei extractive a arătat că în condiţii de schimbări structurale profunde monospecializarea minieră constituie un handicap pentru declanşarea dezvoltării endogene datorită lipsei flexibilităţii structurilor sociale şi economice locale. Începând cu anul 1998, un număr de 26 de zone miniere cuprinzând 137 de localităţi au fost declarate defavorizate pe baza criteriilor prevăzute de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 24/1998 privind regimul zonelor defavorizate189. Cele mai multe localităţi incluse în această categorie se situau în zonele miniere Rodna, Motru–Rovinari, Moldova Nouă–Anina, Bucovina, Brad, Apuseni ş.a. Ca număr de salariaţi primau Valea Jiului cu 37.577 salariaţi şi Motru–Rovinari şi Baia Mare cu peste 10.000 de salariaţi. Normele metodologice ale O.U.G. nr. 24/1998 s-au aprobat prin H.G. 525190 abia în 29 ianuarie 1999. Cu toate că zonelor miniere defavorizate le-au fost aplicate facilităţi fiscale, au beneficiat de programe de pietruiri de drumuri prin programul SAPARD şi anumite fonduri au lucrat în anumite perioade exclusiv pentru ele (exemplu FRDS), zonele miniere au rămas marcate de probleme grave precum: rata şomajului foarte ridicată, infrastructura slab dezvoltată, nivel educaţional modest datorat caracteristicilor ofertei de muncă stabile în timp, venituri reduse ale populaţiei, lipsa capitalului local şi inexistenţa unei culturi antreprenoriale, imagine nefavorabilă. Industria extractivă din ţara noastră prezintă tendinţe contradictorii: în timp ce rezerve sigure nu mai sunt interesante din punct de vedere al exploatării economice, fiind abandonate, închise, conservate, anumite rezerve probabile suscită un enorm interes. La efortul financiar uriaş pe care îl presupune închiderea unei exploatări se adaugă cel care vizează prospectarea, explorarea şi deschiderea altora. Un exemplu recent este Roşia Montană Gold Corporation – CRMGC, un investitor controversat în industria de exploatare a aurului interesat de zona Roşia Montana, unde deschiderea exploatării ar însemna despăduriri masive, înfiinţarea de halde, iazuri de decantare cu încărcături toxice, poluarea râurilor– efecte care contravin conceptului de dezvoltare durabilă la care ne raportăm astăzi. 189 190

Monitorul Oficial nr. 378 din 2 octombrie 1998, Partea I. Monitorul Oficial nr. 325 din 8 iulie 1999, Partea I.

177

B. Evoluţia industriei prelucrătoare Dacă industriile considerate strategice au beneficiat de o atenţie specială din partea statului, industria prelucrătoare în schimb, a fost organizată în societăţi comerciale pe acţiuni sau societăţi cu răspundere limitată (S.A. sau S.R.L.) fiind destinate privatizării şi nu au beneficiat de asistenţa financiară din partea statului, deci obligate să reziste prin forţe proprii. Trecerea efectivă a capitalului social deţinut de stat în capital privat, a fost determinată de Legea nr. 15 din 7 august 1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale191, ponderea capitalului social deţinut de stat la societăţile comerciale fiind de 44,3% din întregul capital deţinut la unităţile economice, diferenţa de 55,7% reprezentând capitalul social deţinut de stat la regiile autonome. Procesul efectiv de privatizare şi restructurare a societăţilor comerciale a demarat în 1992 în conformitate cu prevederile Legii nr. 58/14.08.1991 privind privatizarea societăţilor comerciale192 completată cu prevederile unor acorduri încheiate de guvernul României cu organisme internaţionale (exemplu programele FESAL (acordul cu privire la Împrumutul de ajustare a sectorului financiar şi al întreprinderilor), PSAL, ASAL) sau a unor protocoale încheiate de Fondul Proprietăţii de Stat (FPS) devenit ulterior APAPS, cu agenţii şi ministere coordonatoare a unor sectoare de activitate (exemplu pentru societăţile din cercetare, sănătate, turism). Sistemul instituţional şi funcţional al procesului de privatizare, creat în baza prevederilor Legii nr. 58/1991, includea: • Agenţia Naţională pentru Privatizare (ANP) – responsabilă cu vânzarea acţiunilor societăţilor comerciale înainte de organizarea FPS şi Fondul Proprietăţii Private (FPP), precum şi cu controlul procesului de privatizare; • Fondul Proprietăţii de Stat – instituţie publică cu personalitate juridică în subordinea Parlamentului, cu caracter comercial şi financiar, care deţinea iniţial 70% din capitalul social al societăţilor comerciale, responsabilă cu pregătirea şi realizarea privatizării treptate a societăţilor comerciale; • Fondul Proprietăţii Private – constituit în 5 societăţi comerciale pe acţiuni, care deţineau iniţial 30% din capitalul social al societăţilor comerciale, responsabile cu distribuirea cu titlu gratuit a acţiunilor corespunzătoare, pe calea distribuirii de certificate de proprietate. Veritabilul monopol asupra procesului de privatizare a durat până în anul 1999 când prin Legea nr. 99 s-a modificat esenţial sistemul instituţional al privatizării, prin introducerea noţiunii de „instituţie publică implicată”, aceasta însemnând 191 192

Monitorul Oficial nr. 98 din 8 august 1990, Partea I. Monitorul Oficial nr. 169 din 16 august 1991, Partea I.

178

vânzătorul acţiunilor statului, respectiv FPS, ministerele economice sau instituţiile administraţiei publice locale. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 296/30.12.2000193 înfiinţează Autoritatea pentru Privatizarea şi Administrarea Participaţiilor Statului (APAPS) care preia toate atribuţiile şi competenţele FPS, suplimentate cu noi competenţe referitoare la controlul respectării clauzelor contractuale de către cumpărători. Evoluţia procesului de privatizare a societăţilor comerciale a fost marcată semnificativ de influenţele unor factori externi, generaţi de conjuncturile naţionale şi internaţionale şi ale unor factori interni, legaţi de gestionarea procesului, cum ar fi: • modificarea pe parcurs şi la intervale scurte a cadrului legislativ specific, apariţia şi persistenţa unor lacune sau necorelări atât în cadrul legislaţiei privatizării, cât şi în relaţia cu sistemul legislativ nespecific; • absenţa unor legi care să canalizeze derularea în bune condiţii a privatizării, în special cele legate de patrimoniu, retrocedarea proprietăţilor şi de protecţia mediului. • scăderea interesului investitorilor faţă de oferta de privatizare, în principal datorită suspendării, în unele perioade, a facilităţilor acordate de cadrul legislativ în domeniu; • aplicarea tardivă sau ignorarea prevederilor legale referitoare la posibilitatea acordării de înlesniri la plata obligaţiilor bugetare către unii creditori bugetari pentru societăţile în curs de privatizare; • gradul scăzut de atractivitate al societăţilor comerciale, generat de amploarea blocajului financiar, precum şi de nivelul ridicat al fiscalităţii; • întârzierea elaborării de către ministerele economice a strategiilor de dezvoltare şi restructurare sectorială şi a strategiilor de restructurare a regiilor autonome; • precaritatea capitalului autohton, dimensiunea şi structura incipientă a pieţei de capital; • existenţa unor litigii privind dreptul de proprietate asupra unor imobile aparţinând societăţilor comerciale cu capital de stat, între acestea şi persoane fizice sau administraţii locale; • existenţa la unele societăţi comerciale în special din turism şi comerţ, a unor societăţi mixte înfiinţate pe structura unor active din patrimoniul acestora, precum şi a unor contracte de închiriere, locaţie de gestiune, asocieri în participaţiune, care au influenţat decizia de privatizare; • existenţa unor disfuncţii în relaţia de parteneriat dintre societăţile comerciale şi sindicate sau dintre sindicate şi investitorul privat. 193

Monitorul Oficial nr. 707 din 30 decembrie 2000, Partea I.

179

În faza de început a procesului de privatizare (sfârşitul anului 1992) numărul total al societăţilor comerciale a fost de 5.937, având un capital gestionat de FPS de 45.212 mld. lei în preţuri curente. La 31.12.2000 numărul societăţilor comerciale înregistrate în portofoliul FPS a fost de 8.479 şi le corespundea un capital gestionat de FPS de 51.872 mld. lei în preţuri curente. La data de 30.04.2004 portofoliul APAPS cuprindea: • 133 societăţi comerciale privatizabile; • 358 societăţi comerciale cu pachete minoritare provenite din majorările de capital social al societăţilor comerciale deja privatizate, datorită conversiei dotărilor în acţiuni, includerea valorilor terenurilor pentru care s-au obţinut certificate de proprietate; • 589 societăţi comerciale neprivatizabile (în faze de lichidare, fără activitate, cu litigii patrimoniale, propuse pentru compensare la Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989194, în curs de transferare la alte instituţii publice. Ca urmare a negocierilor purtate de Guvernul României cu organizaţiile financiare internaţionale, prin aplicarea H.G. nr. 866/30.08.2001 pentru aprobarea listei cuprinzând agenţii economici prevăzuţi la art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 79/2001 privind întărirea disciplinei economicofinanciare şi alte dispoziţii cu caracter financiar195, au fost selectate 86 de regii autonome, companii naţionale şi societăţi comerciale cu capital majoritar de stat pentru care a fost instituită o monitorizare specială, deoarece aceşti agenţi economici acumulau cele mai mari arierate, creanţe şi pierderi. Dintre acestea, 20 erau societăţi comerciale aflate în portofoliul APAPS şi cumulau la 31.12.2000 80,12% din pierderi şi 22,94% din totalul plăţilor restante ale societăţii comerciale cu capital majoritar de stat din portofoliul APAPS la acea dată. În 2004 o parte dintre aceste societăţi comerciale sunt privatizate, altele sunt în curs de privatizare (ARO Cîmpulung, BRAFOR Braşov, CAROM Oneşti, CONTEC Tecuci, CORAPET Corabia, CMB Bocşa, CUG Cluj-Napoca, FAUR Bucureşti, LETEA Bacău, NITRAMONIA Făgăraş, RAFO Oneşti, REPUBLICA Bucureşti, ROCAR Bucureşti, RULMENTI Slatina, SIDERURGICA Hunedoara, TRACTORUL Braşov, ş.a.) Pe ansamblu, în perioada decembrie 1992 - aprilie 2004 au fost încheiate 10.702 contracte de vânzare-cumpărare de acţiuni, cu un capital social vândut 194 195

Monitorul Oficial nr. 75 din 14 februarie 2001. Monitorul Oficial nr. 582 din 17 septembrie 2001.

180

de 55.578,55 mld. lei din care capitalul social aferent societăţilor comerciale mari şi foarte mari este de 41.336,39 mld. lei (Raport de activitate al APAPS 2004). Dintre sectoarele de activitate cu grad ridicat de privatizare se remarcă: • industria celulozei, hârtiei şi cartonului; • industria de prelucrare a ţiţeiului; • industria pielăriei şi încălţămintei; • edituri, poligrafii; • producţia de mobilier; • recuperarea deşeurilor şi resturilor de materiale reciclabile; • industria construcţiilor metalice şi a produselor metalice; • industria de maşini şi aparate electrice; • industria confecţiilor textile, blănuri, piele; • industria de prelucrare a cauciucului şi maselor plastice. O îmbunătăţire calitativă şi cantitativă a procesului de privatizare se constată în perioada 1997-2004 datorită vânzării acţiunilor prin metode specifice pieţei de capital, vânzările de acţiuni făcându-se la un procentaj mediu de 79,13% din valoarea nominală. De asemenea, măsura de descentralizare către direcţiile teritoriale (sucursale) ale FPS, a procesului de privatizare şi restructurare întreprinsă în 1998 a condus la accelerarea procesului. Raportul Comisiei Europene 2004 releva următoarele aspecte ale acestui proces: • Nu s-a înregistrat nici un progres în ceea ce priveşte strategia industrială, dar pe ansamblu toate măsurile întreprinse au contribuit la punerea în operă a planului de acţiune pentru politica industrială. • Investiţiile străine directe au crescut puternic, totalizând 1.509 mil. Euro în anul 2003. Ele au depăşit previziunile guvernului, reprezentând o creştere de 39% în raport cu anul 2002, tendinţa menţinându-se pozitivă şi în primul semestru al anului 2004. • În luna aprilie 2004, APAPS s-a desfiinţat oficial, funcţiile acesteia fiind transferate Agenţiei pentru Valorificarea Activelor Bancare (AVAB). • S-a înfiinţat AVAS ca autoritate de recuperare a bunurilor statului. • Marile privatizări care subzistă încă sunt în responsabilitatea OPSPI (Oficiul Participaţiunilor Statului şi Privatizării Industriale) care acţionează în cadrul Ministerului Economiei şi Comerţului. Acest organism este însărcinat cu privatizarea următoarelor sectoare: exploatări miniere, petrol, gaze, electricitate şi energie termică, industria de armament. • Până în anul 2006 au fost privatizate numai 6 întreprinderi din aceste domenii de activitate. În timp ce industria extractivă s-a caracterizat prin evoluţia uşor descendentă a locurilor de muncă în perioada 1990-1997, iar cea energetică printr-o evoluţie 181

ascendentă, industria prelucrătoare a înregistrat un declin pronunţat, cu pierderi de peste 1,3 mil. locuri de muncă196. În timp, au început să beneficieze de subvenţii publice şi marii giganţi din industria prelucrătoare, siderurgie, petrochimie şi construcţii de maşini, din dorinţa guvernelor de a reduce riscurile sociale. Din această cauză, ramurile protejate s-au caracterizat prin stabilitate, în timp ce industriile „libere” au căutat modalităţi de adaptare la noile conjuncturi, cum ar fi divizarea, invocând principiul descentralizării productive pentru a se crea unităţi de talie mică, mai uşor de gestionat. Deschiderea spre exterior şi reconfigurarea cadrului competiţional au determinat, din contră, fuziuni de mari întreprinderi, pentru a crea trusturi sau holdinguri care să reziste pe piaţa externă. Există cazuri de mari întreprinderi din industria prelucrătoare care au experimentat ambele procese (exemplu CUG Cluj-Napoca), ezitările de început conducând la pierderea pieţelor externe. Subvenţionarea ramurilor strategice a condus în timp la dezechilibre financiare cumulative, care au determinat promulgarea Legii nr. 64/22.06.1995 privind lichidarea şi reorganizarea judiciară a întreprinderilor şi elaborarea procedurilor de lichidare, închidere sau conservare a întreprinderilor nerentabile197. Dacă procesului de privatizare i s-a acordat o atenţie semnificativă din partea forurilor legiuitoare, restructurarea industriei româneşti a fost mai mult proclamată şi nu reglementată prin lege. Restructurarea industriei româneşti a eşuat din cauza lipsei resurselor financiare interne ale întreprinderilor pe de o parte şi pe de altă parte din cauza „subiectivismului” care a caracterizat procesul decizional. S-a menţinut o confuzie cu privire la conţinutul şi desfăşurarea temporală a celor două procese, de restructurare şi de privatizare. Restructurarea a rămas în seama noilor proprietari privaţi, fiind o sarcină greu de suportat pentru stat. Pierderea pieţelor externe tradiţionale şi desfiinţarea CAER au marcat profund industria română. La aceste elemente conjuncturale s-a adăugat reducerea cererii pe piaţa internă. Dezagregarea vechiului context economic, coroborată cu modul de organizare a industriei româneşti a declanşat reacţii în lanţ, cel mai bun exemplu în acest sens fiind industria constructoare de maşini. Toate acestea au condus la reducerea drastică a gradului de utilizare a capacităţilor de producţie care în anul 1995 era pe total de 50,3%198. Ca urmare a mutaţiilor care au avut loc în industria românească, dictate de adaptarea la 196

197 198

C. Popescu, Industria României în secolul XX: analiză geografică, 2000, Bucureşti, Editura Oscar Print, p. 147. Monitorul Oficial nr. 130 din 29 iunie 1995, Partea I. C. Popescu, op.cit., p. 51.

182

noul context economic, social şi politic, s-au reconfigurat structurile spaţiale prin abandonul vechilor localizări industriale şi apariţia unor locaţii noi, de regulă în zona periurbană, de-a lungul unor importante căi de comunicaţie. De asemenea, vechea infrastructură industrială a fost integrată selectiv, în funcţie de noile conjuncturi economice. Analiza la nivel naţional a ponderii salariaţilor industriali din numărul total de salariaţi, relevă faptul că pierderile sunt localizate în spaţiul rural. În anul 1998, 622 de comune nu înregistrau nici un salariat industrial faţă de 150 de comune în anul 1990. Aceste pierderi sunt frecvente ca incidenţă dar minime ca pierderi199. Un număr de 2.708 localităţi (91,92% din numărul total de localităţi) deţineau doar 8,72% din totalul forţei de muncă industrială existente la nivelul ţării. De asemenea, în perioada 1990-1998 a scăzut numărul centrelor industriale cu peste 10.000 de salariaţi (de la 81 la 48) şi al celor cu peste 50.000 de salariaţi (de la 14 la 6). În aceste cazuri pierderile acţionează în sens invers, adică au ponderi importante, dar o frecvenţă minimă. În concluzie, gradul de concentrare a industriei pare neschimbat faţă de 1990. Se poate sesiza însă o accentuare a decalajelor de localizare spaţială, dacă se compară ponderea localităţilor cu şi fără pondere industrială. Astfel, ponderea comunelor cu mai puţin de 10 salariaţi industriali a crescut de la 30,52% în 1990 la 47,52% în 1998, semnificând intensificarea concentrării spaţiale a industriei. Marile centre de concentrare industrială sunt bine echilibrate spaţial: Braşov, Cluj-Napoca, Galaţi, Iaşi, Timişoara şi au între 50.000 şi 100.000 de salariaţi industriali fiecare, Bucureştiul apărând hipertrofiat cu 246.971 salariaţi industriali. În general, se remarcă generalizarea declinului industrial la toate nivelele de aşezări. Concentrările spaţiale ale declinului industrial sunt mai accentuate în Nordul Moldovei, Câmpia Română, Centrul Transilvaniei, Subcarpaţii Sudici şi Câmpia de Vest. Se poate remarca însă şi o mare eterogenitate a dinamicii industriale care „combină în acelaşi spaţiu tendinţe de evoluţie opuse”. De exemplu, în Subcarpaţi sau în centrul Transilvaniei se observă o mare diversitate evolutivă care „pune în evidenţă rolul potenţialului local asupra dezvoltării generale”200. *** Industrializarea forţată a constituit o politică de stat cu rol primordial în construirea societăţii socialiste şi a avut ca efect încurajarea migraţiei populaţiei din mediul rural spre marile centre industriale, rezultând serioase dezechilibre teritoriale. Căderea regimului comunist din decembrie 1989 a găsit România într-o situaţie economică dificilă. În plus, înlăturarea dirijismului etatist din economie s-a făcut 199 200

Ibidem, p. 159. Ibidem, p. 162.

183

fără înlocuirea lui cu un mecanism eficient de supervizare, cu un sistem planificat (nu de comandă sau centralizat) care să preia şi să gestioneze disfuncţiile şi dezechilibrele inerente schimbării regimului politic. Acest lucru a avut o influenţă nefastă asupra tinerelor centre industriale. În contextul actual, când elementele economiei de piaţă sunt extrem de fragile, în condiţiile autonomiei economico-financiare, aceste noi centre dau grave semne de declin faţă de cele care au avut tradiţie şi o dezvoltare naturală, firească. Ele se confruntă cu o scădere dramatică a producţiei industriale, până la închiderea unităţilor economice, şi nivelele cele mai ridicate ale ratei şomajului. Se constată chiar o relocare a forţei de muncă în agricultură, o remigrare în mediul rural, ceea ce denotă o restabilire a echilibrului prin involuţie. Restabilirea echilibrului prin evoluţie presupune o infuzie de capital spre aceste zone. La capătul acestei perioade de bulversare prelungită, de căutare a unui nou echilibru, se speră într-o restabilizare la nivel regional. Fiecare colectivitate teritorială depinde de puterea de a găsi sprijin sau forţe proprii. C. Impactul industriei asupra mediului Industria este cel mai important poluator al mediului, atât prin cantitatea cât şi prin varietatea de substanţe poluante. Nivelul poluării industriale era în anul 1990 comparabil cu media ţărilor europene, unele areale, depăşind cu mult limitele critice. După anul 1990 s-a realizat un progres important odată la nivel legislativ prin promulgarea Legii Mediului nr. 137 din 29.12.1995201 şi apoi instituţional prin înfiinţarea Ministerului Mediului şi a Agenţiilor de Protecţie a Mediului ca unităţi deconcentrate. Diminuarea producţiei industriale în perioada următoare a condus la ameliorarea stării mediului. Delimitarea zonelor critice (14 zone: Copşa Mică, Baia Mare, Zlatna, Ploieşti, Turnu Măgurele, Govora, ş.a.), semnificând recunoaşterea fenomenului, precum şi redimensionarea capacităţilor de producţie impusă desigur de criterii economice, au avut efecte benefice asupra mediului. De asemenea, s-au modernizat fluxurile tehnologice ale industriilor poluante prin alocarea de fonduri orientate spre zonele critice. În ultimii ani criteriul ecologic face parte din politica de restructurare a industriei, atitudine generată de alinierea la standardele mondiale de aderarea la noul concept de dezvoltare durabilă. Prevederile Protocolului de la Kyoto referitoare la posibilitatea „exportului de noxe” plasează România într-o situaţie relativ favorabilă.

201

Monitorul Oficial nr. 304 din 30.12.1995, Partea I.

184

8.2.2. Evoluţia sectorului terţiar Importanţa serviciilor în etapa de tranziţie a economiei româneşti spre o economie de piaţă, are la bază capacitatea acestora de a acţiona ca un veritabil tampon, capabil să atenueze tensiunile care apar pe piaţa muncii. Prin diversitatea lor, serviciile pot prelua segmente eterogene ale pieţei forţei de muncă. Problema care se pune în cadrul sectorului terţiar este dacă dezvoltarea acestuia reprezintă un motor al creşterii economice. La începutul perioadei de tranziţie, dezvoltarea serviciilor a fost generată de nevoia compensării unei ponderi exagerate a sectorului secundar în dezvoltarea urbană înainte de 1990. Ulterior, tendinţa de descentralizare a activităţilor economice a indus creşterea ponderii populaţiei ocupate în sectorul serviciilor. Au apărut modificări în structura populaţiei ocupate în servicii. Astfel a crescut numărul de salariaţi în învăţământ, cultură şi artă, culte, sănătate şi administraţie. Au apărut noi locuri de muncă în sectorul telecomunicaţiilor ca urmare a apariţiei serviciilor de telefonie mobilă, reţelelor de comunicare prin cablu ş.a. S-au creat noi locuri de muncă în cadrul serviciilor financiar bancare: la nivelul anului 2000 existau 40 de societăţi bancare acreditate de Banca Naţională a României, cuprinzând 1580 de bănci, cele mai multe fiind localizate în regiunile NV şi SE. A crescut numărul populaţiei ocupate în comerţ. Activităţile comerciale s-au dezvoltat în principal în marile centre urbane ale ţării. S-au format veritabile reţele comerciale care au susţinut într-o oarecare măsură activitatea industriilor producătoare de bunuri (industrie uşoară, industrie alimentară), unităţi care s-au dezvoltat atât în mediul urban cât şi în mediul rural (exemplu EUROPEAN DRINKS, Rieni, jud. Bihor). Legătura dintre activităţile industriale şi cele comerciale a condus la mutaţii în dimensionarea zonelor de influenţă locală şi regională a oraşelor. Generalizarea noilor tehnologii ale informaticii a dus la crearea de servicii specifice. În domeniul învăţământului superior au avut loc evoluţii interesante. Pe de o parte rata generală a înregistrării în învăţământul superior a crescut de la 12,5% în 1991 la 28% în anul 2000. Pe de altă parte, numărul celor înscrişi în învăţământul preuniversitar a scăzut considerabil, pe fondul scăderii generale a populaţiei şcolare. Se constată însă o diversificare a sistemului educaţional datorată nevoii de a răspunde unei economii în continuă schimbare şi unui context social dinamic. Reţeaua tradiţională de centre universitare a fost completată cu oraşe mijlocii (Lugoj, Blaj) şi mici (Cîmpina, Vălenii de Munte) şi chiar cu delocalizări în mediul rural (comuna Vadu Crişului, jud. Bihor). 185

a. Turismul în perioada de după 1989 În cadrul sectorului terţiar, turismul comportă o tratare aparte datorită locului important pe care îl ocupă în dezvoltarea economico-socială. Până în anul 1990 unităţile turistice aparţineau statului fiind administrate de instituţii specializate în turism (Oficiul Naţional de Turism, Oficiile Judeţene de Turism, Birourile de Turism pentru Tineret, ministere sau consilii populare), sindicate (UGSR – Uniunea Generală a Sindicatelor din România) sau sistemului cooperatist (UCECOM – Uniunea Naţională a Cooperaţiei Meşteşugăreşti). Procesul de privatizare declanşat prin instituirea FPS şi FPP a diversificat „paleta proprietarilor… prin apariţia unora noi, care au erodat continuu structura unitară anterioară”202. S-a introdus sistemul occidental de clasificare a unităţilor hoteliere, cu 5 stele203, aceste unităţi fiind reclasificate după criterii noi. Modernizarea vechilor hoteluri şi construirea altora noi, trebuie să răspundă unor exigente legate de diversificarea agrementului, de necesitatea existenţei unor spaţii pentru simpozioane, conferinţe sau congrese, conectate la reţele de comunicare moderne. Casele de odihnă şi tratament – vilele – reprezintă „cel mai dramatic exemplu de ieşire din circuitul turistic, de la peste 1.900 de unităţi în anul 1990 la circa 900 în prezent”204. De asemenea, s-a constatat o diminuare a interesului pentru cabanele turistice, o gestionare necorespunzătoare a acestora în noul context economic, cabana rămânând totuşi o unitate tradiţională pentru zona montană înaltă. Campingurile au suferit o scădere dramatică la nivelul numărului de unităţi, de la 191 la 82 între anii 1990 şi 1998 şi o reducere cu 43% a numărului de locuri de cazare. Se constată însă o tendinţă de revigorare a unor astfel de unităţi turistice şi o relocalizare de-a lungul marilor artere de circulaţie rutieră, în apropierea unor centre urbane cu potenţial turistic ridicat sau a staţiunilor, inclusiv în zona litorală. Se remarcă după anul 1990 pensiunile rurale apărute ca urmare a unor iniţiative private (stimulate legislativ şi instituţional) prin proliferare şi extensiune spaţială în cadrul localităţilor rurale, dar şi al unităţilor naturale aparţinând predominant spaţiului carpatic. Dezvoltarea amenajărilor turistice depinde de varietatea, densitatea, dar mai ales de gradul de modernizare a căilor de comunicaţie, elemente de infrastructură care 202

203

204

N. Cianga (2002), România. Geografia Turismului, Partea I, Presa Universitară Clujeana, p. 52. Ordin nr. 56 din 27 iunie 1995, pentru aprobarea Normelor metodologice şi a criteriilor privind clasificarea pe stele şi categorii a structurilor de primire turistice publicat în Monitorul Oficial nr. 220 din 25 septembrie 1995. N. Cianga, op.cit., p. 54.

186

trebuie să preceadă amenajarea turistică propriu-zisă. Potenţialul de comunicaţie a manifestat tendinţe contradictorii. În prima parte a intervalului, 1990-1992 s-a constatat o degradare a infrastructurii de comunicaţie rutieră şi feroviară. După anul 1994 apar tendinţe pozitive mai ales în transportul feroviar (producţia de vagoane de călători moderne, introducerea trenurilor Inter City), dar şi în cel rutier, prin modernizarea drumurilor europene şi naţionale. Schimbările de cadru legislativ în ceea ce priveşte dreptul de proprietate, a avut ca efect apariţia unor noi forme de turism – casele de vacanţă sau reşedinţele secundare – percepute ca un fenomen pozitiv în pofida unor probleme privind nerespectarea prevederilor dispoziţiilor legale legate de planurile de amenajare zonală sau locală. b. Nevoia de politici urbane Perioada de după 1990 se caracterizează printr-o dezvoltare spaţială extensivă a centrelor urbane. Extinderea necontrolată a intravilanelor a condus la apariţia explozivă a unor cartiere de vile, adevărate zone rezidenţiale, apărute din nevoia de locuinţe individuale cu spaţiu verde şi curte. Creşterea gradului de confort în zona rezidenţială relevă un proces de segregare pe bază de venituri, a populaţiei urbane. Se constată renunţarea la conceptul de cartier dormitor ai cărui locuitori se deplasează zilnic la locurile de muncă în altă zonă a oraşului, cele existente suferind transformări graduale prin apariţia în interiorul lor a unor spaţii de producţie şi apariţia de locuri de muncă în sectorul terţiar (de exemplu cartierul Mănăştur din Cluj-Napoca). Lipsa unor politici urbane clare şi forţarea intravilanelor prin rezolvări punctuale au condus la extinderea explozivă a acestora, cu consecinţe nefaste pe termen mediu şi lung. Lipsa de cooperare cu unităţile administrative învecinate împiedică instituirea unor structuri urbane multipolare. În ciuda încetăţenirii termenului de dezvoltare durabilă şi utilizării lui în procesele de planificare strategică la nivel local, se constată o creştere îngrijorătoare a presiunii antropice asupra spaţiilor verzi şi în general asupra mediului natural. Pădurile din apropierea oraşelor, revendicate şi dobândite de persoane fizice sau juridice, sunt privite ca oportunităţi pentru dezvoltarea construcţiilor pentru locuit şi nu sunt percepute în complexitatea funcţiunilor lor (de mediu, de agrement, socială, economică). Dificultăţile întocmirii şi punerii în operă a unor politici urbane raţionale sunt determinate de caracterul preponderent reactiv al administraţiei locale al cărei ritm în reglementare şi în plan operaţional, de aplicare şi control, este devansat de ritmul rapid de dezvoltare a investiţiilor imobiliare din sectorul privat şi de anomia caracteristică societăţii în această perioadă. 187

8.2.3. Spaţiul rural şi agricultura în România postsocialistă În primii ani ai perioadei de tranziţie politica de dezvoltare rurală s-a confundat practic cu politica agrară, punându-se în mod greşit semnul de egalitate între sprijinirea agriculturii şi dezvoltarea rurală. Multe din măsurile de politică agrară din această perioadă s-au concentrat pe salvarea fostei agriculturi de stat, sector total inadaptat pentru funcţionarea pe principiile pieţei. Din păcate, aceste încercări au risipit importante resurse bugetare, au condus la deteriorarea performanţelor macroeconomice şi au întârziat dezvoltarea rurală. Până în 1997 preocupările pentru sprijinirea agricultorilor privaţi, cel mai important segment de dezvoltare rurală, erau încă în faza de definire. Anul 1989 a marcat renunţarea la mecanismele centralizat-planificate în favoarea economiei de piaţă. România intra în perioada de tranziţie către economia de piaţă, perioadă de căutări şi încercări în plan economic, cu un puternic impact social, pe care o parcurgem şi astăzi. În mediul rural, cea mai importantă schimbare structurală cu care a debutat tranziţia a fost reforma funciară. În 1989 şi 1990 cooperativele agricole de producţie au fost desfiinţate în mod spontan de către foştii proprietari. Ulterior, Decretul-Lege nr. 42 din 29 ianuarie 1990 privind unele măsuri pentru stimularea ţărănimii, emis de CFSN, publicat în Monitorul Oficial nr. 17 din 30.01.1990, stabilea atribuirea în folosinţă îndelungată a terenurilor fostelor CAP-uri astfel: Tabelul 16. Atribuirea terenurilor fostelor C.A.P. după Decretul – Lege nr. 42 din 29 ianuarie 1990

Zona

Autoritatea împuternicită să atribuie în folosinţă

Suprafaţa mp

Categoria de teren

1. Deal-munte

Adunarea Generala a CAP

Deţinută în folosinţă

Arabil, fâneţe, vii, livezi

2. Celelalte zone

Adunarea Generală a CAP

5.000

3. Toate zonele

Adunarea Generală a CAP

2.500

188

BeneÞciari

Condiţii

Membri cooperatori cu Exploatarea terenului domiciliul în comunefără a angaja altă forle respective ţă de muncă -membri cooperatori -pensionari CAP Să efectueze în cooArabil -mecanizatori şi alţi perativă volumul de sau lucrători SMA muncă şi respectiv echivalent -persoane care doresc lucrările mecanizate arabil să se întoarcă în sat şi să stabilite devină membri CAP - cultivarea în bune Alte categorii de per-soacondiţii; ne care locuiesc în comu- achitarea unei taxe Arabil nă, satele şi oraşele înveanuale stabilite de cinate şi nu sunt membri Adunarea Generală cooperatori a CAP

Zona

4. Toate zonele

Autoritatea împuternicită să atribuie în folosinţă Unităţile Agricole de Stat

Suprafaţa mp

Categoria de teren

5.000

Arabil

BeneÞciari

Lucrătorii permanenţi

Condiţii Realizarea sarcinilor proprii de lucru stabilite

Reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi forestiere s-a făcut însă pe baza Legii fondului funciar nr. 18/19.02.1991205 care stabilea: 1) principiul restituţiei în natură, în limita a maxim 10 hectare de familie, în echivalent arabil; 2) posibilitatea împroprietăririi foştilor membrii cooperatori ce nu au adus pământ în cooperativă, funcţionarilor publici din comună sau a familiilor ce doreau să se stabilească pe raza comunei ca agricultori, în cazul în care comunele dispuneau de excedent de terenuri agricole. Cea mai mare parte a terenurilor agricole au fost restituite foştilor proprietari, care fuseseră obligaţi să intre în cooperativele agricole de producţie între 1948 şi 1962, sau urmaşilor acestora. Ulterior, cadrul normativ a fost completat cu Legea nr. 169/27.10.1997206 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi Legea nr. 1/11.01.2000207 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, legi care au introdus posibilitatea retrocedării în limita a maxim 50 ha de familie şi pe vechile amplasamente în cazul în care acestea erau libere. Reforma funciară a transferat două treimi din terenurile agricole agricultorilor în vârstă şi doar o mică parte familiilor tinere din mediul rural. De asemenea, ea restabilea structura fragmentată a proprietăţilor funciare din 1948, ba chiar mai mult, majoritatea proprietarilor funciari decedaţi au avut mai mulţi copii, fapt care a condus la adâncirea fragmentării proprietăţii funciare, în special în cazul proprietarilor mai tineri. La încheierea reformei, structura proprietăţii funciare era mai fărâmiţată decât fusese în 1948, la începutul procesului de colectivizare în România, situaţie ilustrată în următorul tabel208:

205 206 207 208

Monitorul Oficial nr. 37 din 20 februarie 1991, Partea I. Monitorul Oficial nr. 299 din 4 noiembrie 1997, Partea I. Monitorul Oficial nr. 8 din 12 ianuarie 2000, Partea I. I. Bold, Gh. Rus (2003), Strategii pentru agricultura românească, p. 479.

189

Tabelul 17. Structura proprietăţii funciare în România, la începutul procesului de colectivizare şi comparativ în 1999 (I. Bold, Gh. Rus) Grupa de mărime Sub 0,5 ha 0,5-1 ha 1-3 ha Total 0-3 ha 3-5 ha 5-10 Peste 10 ha Societăţi şi asociaţii private TOTAL

1948 Număr 901.016 1.100.852 2.311.071 4.312.939 697.318 363.678 126.203

% 10,4 20,0 42,0 78,4 12,7 6,6 2,3

-

-

5.500.138

100,0

1999 (31.12.1999) Număr % 504.353 12,2 1.115.119 27,0 1.350.775 32,7 2.970.247 71,9 686.696 16,6 448.047 10,9 14.621 0,4 9.837

0,2

4.129.448

100,0

În 1992, în locul celor circa 5 mii de cooperative de producţie au apărut mai bine de patru milioane de proprietari deţinând în medie două hectare de teren agricol, împărţite la rândul lor în mai multe parcele. Sectorul micilor agricultori privaţi, care administra 8 milioane de hectare de teren agricol, devenise principalul sector din mediul rural din punct de vedere al proprietăţii funciare, ocupării, contribuţiei la formarea veniturilor gospodăriilor şi la formarea produsului intern brut. În ceea ce priveşte celelalte active ale cooperativelor agricole – animale, clădiri şi utilaje – acestea au fost fie transferate asociaţiilor agricole succesoare cooperativelor, fie vândute la licitaţie sau în alt mod. O parte din clădiri au fost pur şi simplu distruse, iar materialele de construcţie împărţite membrilor. Noii proprietari au moştenit foarte puţine echipamente agricole de la cooperativele agricole de producţie. Înainte de 1989 majoritatea echipamentelor mecanizate, precum tractoarele şi combinele, au aparţinut unor unităţi specializate (SMA), întâlnite acum sub denumirea de Agromec sau Servagromec, create pentru a presta servicii cooperativelor. Noua clasă de proprietari funciari continuă să depindă de serviciile mecanice prestate de aceste întreprinderi. În 1999, după aproape 10 ani de la reforma funciară, agricultorii privaţi continuă să aibă un nivel extrem de redus al dotării cu utilaje agricole mecanizate. Reforma funciară a schimbat radical modul de organizare a agriculturii. Vechile forme de achiziţie a materiilor prime agricole, de desfacere a producţiei şi mecanismele de creditare – concepute pentru marile întreprinderi de stat – nu mai corespundeau noii situaţii. Ele erau incapabile să servească numărul mare de agricultori privaţi dispersaţi. Drept urmare, s-a înregistrat o reducere accentuată a utilizării materiilor prime, serviciilor mecanizate şi creditului de către noua clasă a proprietarilor funciari (agricultori). 190

Noua clasă de producători agricoli a trecut de la utilizarea unor tehnologii relativ moderne, la metodele tradiţionale, reducându-şi drastic participarea pe piaţă în favoarea unui sistem autarhic de producţie. S-a ajuns la crearea unei agriculturi duale, în care fermele de stat şi unele asociaţii particulare produc pentru piaţă, iar micii agricultori privaţi produc pentru autoconsum. Şocul destructurării agriculturii, împreună cu o secetă puternică, a făcut din anul 1992 un an record al scăderii producţiei agricole vegetale. În domeniul politicii agricole au continuat să predomine vechile mentalităţi etatiste. Scăderea producţiei în 1992 a fost interpretată ca un semnal că mecanismele pieţei nu acţionează în agricultură. În consecinţă, statul şi-a continuat politica de mână forte lăsând la o parte reformele, liberalizarea pieţei produselor. Sectorul micilor fermieri privaţi a fost ignorat, în favoarea unor organizaţii parastatale cu rol de monopol în achiziţionarea materiilor prime şi de monopson209 în colectarea producţiei agricole. Dacă în alte sectoare ale economiei preţurile erau determinate liber, prin jocul cererii şi al ofertei, circulaţia principalelor produse agricole – carne, lapte şi grâu – era supusă unor reglementări prin care preţurile erau fixate la acelaşi nivel în întreaga ţară (pan-teritorial) şi întreţinute aşa în timp (pan-sezonal)210. Politica de fixare a preţurilor avantaja marii producători, care în cazul conformării puteau încasa subvenţii sub forma „primelor” şi dezavantaja producătorii din afara sistemului, în special pe cei privaţi. Chiar dacă reglementările permiteau accesul tuturor la acest sistem, integratorii, au preferat tranzacţiile cu volum mare şi costuri mai scăzute şi au marginalizat segmentul micilor producători. A fost creat astfel un sistem lipsit de concurenţă şi deci ineficient, dependent de subvenţii. Politicile agricole etatiste au reprimat nu numai pieţele produselor agricole, ci piaţa funciară, afectând în mod special mediul rural. Între 1991 şi 1998, vânzarea terenurilor restituite a fost interzisă „de facto”, împiedicând consolidarea exploataţiilor de teren prin vânzare-cumpărare. Alternativa creării unei agenţii de stat care să cumpere pământul, să îl consolideze în parcele mai mari şi să îl vândă în loturi compacte, trădează neîncrederea guvernanţilor în forţele pieţei. Frânarea dezvoltării pieţei funciare a menţinut în mod artificial diferenţele existente între gospodăriile vârstnice cu mai mult pământ şi cele tinere, cu mai multă forţă de muncă, dar cu puţin pământ şi a împiedicat infuzia de forţă de muncă tânără în agricultură. Arendarea a rămas un fenomen marginal datorită reglementărilor prea complicate, o oarecare simplificare a normelor de arendare apărând abia în 1998. 209

210

Firmă cumpărătoare unică a unor bunuri sau servicii oferite de un număr mare de producători, lipsită de concurenţă din partea altor cumpărători străini sau naţionali. C. Chirca et al. (1999), De la sărăcie la dezvoltare rurală, Banca Mondiala, Comisia Natională de Statistică, Bucureşti.

191

Creditul agricol sau creditul rural a făcut obiectul unor politici necorespunzătoare, concepute în beneficiul fermelor mari, majoritatea acestora fiind întreprinderi de stat. Acestea au beneficiat de credit preferenţial, subvenţionat prin mecanisme fiscale şi cvasi-fiscale, cu costuri foarte mari pentru contribuabili şi consumatori. Întreprinderile neagricole din mediul rural puteau obţine credit comercial numai cu dobânda pieţei. Această politică s-a făcut în defavoarea micilor agricultori privaţi şi a întreprinderilor neagricole din mediul rural. În plan macroeconomic, politicile de credit agricol preferenţial au avut consecinţe negative majore. Creditele preferenţiale acordate agricultorilor de stat au fost susţinute de subvenţii importante al căror cost l-au plătit milioane de contribuabili. Acordarea de credite întreprinderilor de stat, ineficiente şi cu un management inadecvat, care în plus nu se încadrau în criteriile de bonitate ale băncilor comerciale, nu a dat rezultatele dorite. În ciuda faptului că acest credit era extrem de ieftin, el a fost consumat de către beneficiari fără a obţine acel plus de producţie din care să se obţină profit şi să se ramburseze creditele. Pierderile înregistrate de marile întreprinderi agricole de stat, precum şi cele ale băncilor de stat au trebuit să fie acoperite, în ultima instanţă de contribuabili. Pe lângă greşelile de politică agricolă, economia rurală a avut de pierdut şi de pe urma politicilor macroeconomice ezitante, inconsistente. De exemplu, politica menţinerii unui curs de schimb supraapreciat (menită să stabilizeze inflaţia) a afectat ramurile producătoare de bunuri comercializabile, deci şi agricultura, conducând la scăderea preţurilor produselor din import pe piaţa internă, simultan cu scăderea cursului de revenire la exportul produselor agricole. Pachetul de reforme iniţiate în agricultură în 1997 a fost sprijinit de Banca Mondială printr-un împrumut de ajustare a sectorului agricol (ASAL). Un prim element al pachetului de reformă era crearea unor condiţii egale pentru toţi producătorii agricoli din România, printr-un set de măsuri transpuse în practică în prima jumătate a anului 1997. Astfel au fost eliminate subvenţiile acordate sub forma primelor, s-au liberalizat preţurile produselor agricole, protecţia comerţului a fost treptat redusă de la niveluri protecţioniste la unul moderat, s-a simplificat procedura de import a seminţelor certificate, iar exporturile au fost liberalizate. Procedura subvenţiilor care distorsionau producţia şi preţurile, a fost înlocuită, începând din toamna anului 1997 cu un sistem de cupoane agricole. Volumul creditelor preferenţiale a fost redus, modificându-se mecanismul de rambursare a acestor credite, astfel încât să stimuleze plata integrală şi la timp. Al doilea element de bază al reformei l-a constituit liberalizarea tranzacţiilor funciare. În 1998, interdicţia de vânzare a terenurilor a fost ridicată şi reglementările privind arenda au fost simplificate. Al treilea element esenţial al reformei l-a constituit privatizarea, restructurarea sau lichidarea fermelor de stat şi a întreprinderilor de stat din aval (depozitarea 192

cerealelor) sau din amonte (servicii mecanizate, producţia de seminţe certificate) de agricultură. Prevăzută a fi realizată pâna în iunie 1999, componenta privatizării era încă rămasă în urmă la jumătatea acelui an. Majoritatea reformelor din agricultură începute în 1997 au avut ca punct de pornire preocuparea legată de dezechilibrele macroeconomice create de sectorul agricol de stat. Reforma a pus accentul pe crearea unor condiţii concurenţiale egale şi pe privatizarea întreprinderilor de stat din agricultură. Ţinând cont de efectele negative ale politicilor agrare aplicate până atunci, un astfel de accent era perfect legitim. Măsurile de dezvoltare rurală sau de sprijinire a micilor întreprinzători însă au avut un rol secundar în pachetul de reformă agricolă din 1997. Totuşi unele din măsurile de reformă au fost concepute în folosul direct al micilor producători agricoli. Dintre acestea, cele mai importante au fost: a. desfiinţarea interdicţiei tranzacţiilor cu pământ; b. redirecţionarea subvenţiilor către sectorul de stat prin intermediul cupoanelor agricole; c. schimbarea rolului Ministerului Agriculturii faţă de sectorul privat. Liberalizarea tranzacţiilor funciare a facilitat transferul de terenuri, deschizând calea măririi suprafeţelor agricole pe baza principiilor pieţei. Sistemul cupoanelor agricole a avut trei obiective: • creşterea cererii de materii prime a micilor producători, revigorând o piaţă anemică din mediul rural; • o componentă de combatere a sărăciei, care a depăşit preocupările pur agricole; • redistribuirea resurselor bugetare şi redicţionarea lor de la câteva întreprinderi de stat spre micii producători. Importanţa agriculturii în economia României este relevată de contribuţia de 12,6% din PIB în anul 2004, o pondere mai ridicată comparativ cu media Uniunii Europene de 1,7%. Rata de ocupare a populaţiei în agricultură (40,8% în 2001) face ca acest sector să deţină principalul loc în ceea ce priveşte ocuparea populaţiei. Acest fapt indică o structurare diferită a economiei româneşti faţă de cele ale ţărilor dezvoltate, unde ponderea populaţiei active în agricultură este de 2-5%. Creşterea ponderii agriculturii în populaţia activă ocupată (cu 9,3%) şi în valoare adăugată brută (cu 4,9%) conferă tranziţiei economiei româneşti trăsătura unui început de reagrarizare cu implicaţii nefavorabile asupra trendului productivităţii sociale a muncii (Programul Naţional pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală PNADR 2002-2006). Încă nu s-a ajuns la o formulă eficientă în ce priveşte exploatarea terenurilor agricole. Deşi ar fi mai eficiente prin gradul mare de responsabilitate pe care l-ar avea proprietarii asupra terenurilor agricole, fermele individuale se confruntă cu probleme datorate gradului scăzut de dotare cu utilaje şi echipamente agricole, 193

talia redusă şi îmbătrânirea populaţiei active. Insuccesul formelor asociative se datorează fenomenului de anomie, lipsei unei culturi antreprenoriale şi proastei reputaţii a gestionării colectiviste din anii socialismului. Programul SAPARD (Programul Special de Preaderare pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală) este instrumentul prin care Uniunea Europeană sprijină ţările candidate la aderare, în domeniul infrastructurii şi dezvoltării rurale. Programul SAPARD pentru România adoptat de către Comisia Europeană în 12 decembrie 2000 pe baza PNADR versiunea 22 noiembrie 2000 prevede acordarea unei asistenţe financiare nerambursabile în valoare de 1 miliard de euro pentru o perioadă de 6 ani (2000-2006) pentru 11 categorii de măsuri. Suma anuală alocată României este de 150 mil. euro, la care se adaugă contribuţia Guvernului României de 50 mil. euro şi partea de cofinanţare privată, astfel că suma anuală investită ajunge la 300 mil. euro. În elaborarea principiilor şi a strategiilor pentru dezvoltarea agriculturii s-a urmărit: • corelarea între priorităţi în vederea obţinerii unor rezultate cumulate care să asigure o dezvoltare a lanţului de producţie; • stabilizarea pieţei agroalimentare şi implicit o dezvoltare integrată a spaţiului rural; • promovarea prealabilă a anumitor priorităţi care să asigure dezvoltarea unor resurse în zonele cu potenţial. Experienţa de până acum în implementarea programului a relevat mari dificultăţi în procesul de depunere a proiectelor şi de obţinere a finanţărilor. Pe de o parte, acestea se datorează lipsei de experienţă în domeniul întocmirii şi managementului proiectelor din partea solicitanţilor şi pe de altă parte necesităţii cofinanţării, care favorizează pe cei care au mai investit în agricultură sau în alte domenii economice. În prezent, agricultura românească are de surmontat următoarele probleme: • dificultăţi financiare întâmpinate de producătorii agricoli pentru achiziţia de maşini agricole şi îngrăşăminte chimice, ceea ce conduce la practicarea unei agriculturi arhaice, lipsite de mijloacele agrotehnice adecvate; • suprafeţe reduse de teren, cu grad ridicat de fragmentare; • nivel scăzut de educaţie a celor care lucrează în agricultură; • slaba implicare a specialiştilor; • sectorul privat este slab mecanizat, predomină forţa fizică umană şi animală; • forţă de muncă îmbătrânită excesiv şi feminizată, necalificată în meseria de agricultor, dar mai cu seamă ca antreprenor, ca şef de exploataţie privată; • comportamentul şi mentalitatea populaţiei de automulţumire cu actualul nivel de trai pe fondul gradului ridicat de îmbătrânire: peste 20% din populaţie având peste 65 de ani; 194

• depopularea spaţiului rural; legături mai slabe cu mediul urban datorită colapsului navetismului şi reducerii „navetismului invers” de la urban la rural (profesori, medici, ingineri, specialişti); • lipsa unui sistem complex de asigurare pentru producătorii agricoli, datorită: lipsei de informare, lipsei mijloacelor financiare, mentalităţilor existente, comportamentului paternalist al statului (acordarea de despăgubiri în caz de calamităţi); • infrastructură subdezvoltată care determină accesul redus pe piaţa de desfacere; • poziţia periferică a unor localităţi rurale faţă de marile centre urbane determină inexistenţa unei pieţe care să absoarbă produsele agricole; • lipsa unei infrastructuri moderne de preluare, depozitare şi prelucrare finită a produselor agricole. Sistemele cooperatiste şi de stat care achiziţionau produse agricole au dispărut după 1990 datorită neadaptării la noul context; • deficienţe în privinţa serviciilor de informare şi consultanţă agricolă. Cadrul legislativ actual nu prevede o implicare mai activă a agronomilor de la Direcţiile Agricole sau de la Camerele Agricole de la nivelul consiliilor locale; • gospodăria ţărănească actuală nu are o specializare strictă, orientată spre nevoile pieţei, are un caracter universalist. Producţia este destinată în special pentru satisfacerea nevoilor familiale; • creşterea frecvenţei unor calamităţi naturale ca urmare a defrişărilor excesive în zonele deluroase şi montane şi a perdelelor de protecţie în zonele de câmpie211. Iată cum este descris tabloul involuţiei agriculturii româneşti în perioada de după 1989: „Aproximativ 6 milioane de proprietari din care aproape jumătate cu domiciliul în oraşe, deţin cca. 70 milioane brazde de pământ, mărimea medie a unei proprietăţi funciare fiind de 2,4 ha. Revenirea la sistemele agricole tradiţionale, cu dominanţa muncii fizice, pe fondul înrăutăţirii generale a condiţiilor de trai şi a insecurităţii alimentare la nivel naţional, constituie un serios semnal de alarmă pentru societatea românească în general şi pentru decidenţii politici în special. O ţară incapabilă de a-şi satisface propriile nevoi alimentare este o ţară controlată, o ţară care şi-a pierdut independenţa în sensul cel mai larg al noţiunii”212. Analiza SWOT asupra habitatului rural din România213 relevă că o bună parte a acestuia se plasează într-un domeniu cu dezvoltare imprevizibilă. Conjugând atuurile cu oportunităţile, un număr redus de aşezări rurale vor cunoaşte o 211

212 213

C. Popescu et al. (2003), Disparităţi Regionale în Dezvoltarea Economico-Socială a României, Meteor Press, Bucureşti. V. Surd (2004), Anale, Universitatea Hyperion Bucureşti, Tomul I, p. 26. Ibidem.

195

dezvoltare susţinută, urmând a îndeplini rolul de centre de polarizare de rang supracomunal. Un număr foarte redus de aşezări, în special cele care dispun de resurse minerale de largă solicitare sau de un important potenţial turistic, sunt plasate fie într-un câmp cu potenţial mare de dezvoltare într-un mediu riscant, fie într-unul cu potenţial slab de dezvoltare, dar într-un mediu favorabil. Starea actuală a spaţiului rural din ţara noastră este departe de standardele ţărilor din Uniunea Europeană. Pentru a ajunge la nivelul ţărilor civilizate din centrul şi apusul Europei există următoarele alternative214: • a lua totul de la început, ceea ce ar însemna a „radia” aproape integral structurile rurale actuale; • a clădi pe ceea ce există durabil, în paralel cu eliminarea structurilor discordante, cea de-a doua cale, care presupune o tranziţie îndelungată şi are ca efect dezafectarea rapidă, pe cale naturală, a multor sate, trebuind acceptată ca o „fatalitate”.

214

Ibidem, p. 27.

196

IX ORGANIZĂRI SPAŢIAL-TERITORIALE ŞI INFRASTRUCTURI TEHNICE COMPATIBILE CU MODELE SIMILARE ALE ŢĂRILOR UNIUNII EUROPENE Uniunea Europeană este, cu siguranţă, cel mai ambiţios proiect demarat vreodată în această zonă geografică. Armonizarea politicilor publice ale multor state europene în ultima jumătate a secolului trecut, a eliminat practic riscul unui conflict armat în vestul Europei şi a crescut standardul de viaţă a milioane de oameni. Obiectivele Uniunii Europene prevăzute în Tratatul de la Maastricht sunt următoarele: • Promovarea progresului economic şi social, scopul final fiind realizarea pieţei unice, a uniunii economice şi monetare şi introducerea monedei unice; • Afirmarea identităţii Uniunii în plan internaţional prin politicile de securitate externă comune; • Apărarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor europeni, prin instituirea cetăţeniei europene; • Dezvoltarea Uniunii ca spaţiu de libertate, securitate şi justiţie, prin cooperarea în domeniul justiţiei şi afacerilor interne; • Dezvoltarea acquis-ului comunitar. Schimbările politice, economice, sociale şi culturale pe care le implică realizarea acestui grandios obiectiv sunt radicale. Nu mai puţin radicale sunt însă schimbările prin care trece România în procesul de integrare europeană. Consiliul European de la Copenhaga din decembrie 1993 a stabilit 3 criterii de aderare, respectiv criteriul politic, criteriul economic şi cel al adoptării acquis-ului comunitar. Acquis-ul comunitar conţine o listă de 30 de capitole, care detaliază domeniile de legislaţie care trebuie adaptate. Consiliul European de la Madrid din decembrie 1995 a adăugat un alt criteriu de aderare, acela al adaptării structurilor administrative, în vederea aplicării armonioase a politicilor comunitare începând din momentul aderării. Consiliul European de la Helsinki din 1999 a iniţiat conferinţe bilaterale cu ţările din cel de-al doilea val – între care şi România – în vederea deschiderii negocierilor de aderare. Lansarea oficială a negocierilor de aderare a avut loc la Bruxelles la 28 martie 2000. 197

România a încheiat negocierile de aderare în cadrul summitului UE de iarnă de la Bruxelles din 17 decembrie 2004. Tratatul de aderare a fost semnat pe 25 aprilie 2005 în Luxemburg, urmând să adere împreună cu Bulgaria la 1 ianuarie 2007, cu excepţia cazului activării unor clauze de salvgardare. După semnarea Tratatului de aderare la 25 aprilie 2005, România a devenit stat în curs de aderare, dobândind statutul de observator activ la nivelul tuturor instituţiilor comunitare215. Statutul de observator activ a permis Românei să îşi exprime punctul de vedere, fără drept de vot, în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar, putând astfel influenţa aceste decizii şi promovându-şi interesele naţionale. România a participat ca observator activ în următoarele instituţii ale Uniunii Europene: Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul Uniunii Europene, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi – COREPER I şi II, Grupurile de lucru ale Consiliului, Comitetele şi grupurile de lucru ale Comisiei Europene şi Comitetului Regiunilor şi Consiliului Economic şi Social. Romania şi Bulgaria au devenit membre ale Uniunii Europene în ianuarie 2007. După aderare România a trecut de la statutul de observator activ la cel de membru cu drepturi depline, devenind astfel a şaptea ţară din UE după numărul de locuitori. Ţara desemnează 35 de deputaţi pentru Parlamentul European, dar numărul acestora va scădea printr-o reorganizare a locurilor din Parlament stipulată în Tratatul de la Nisa. Limba română a devenit una dintre limbile oficiale ale Uniunii ca oricare cetăţean al UE să se poată adresa instituţiilor în această limbă. Amplasarea geopolitică a României va influenţa politica UE cu privire la relaţiile cu Europa de Est, Orientul Mijlociu, Turcia şi Asia. Prin Iniţiativa de Cooperare în Sud-Estul Europei (SECI), România are o oportunitate de a-şi demonstra supremaţia în regiune. Oficialii consideră că ţara face parte atât din Europa Centrală, cât şi din Balcani. Acest lucru reflectă ambiţiile dualiste ale guvernului român, care doreşte îmbunătăţirea integrării euro-atlantice a ţării, concomitent cu crearea unei zone de stabilitate la Marea Neagră. În condiţiile menţinerii actualelor ritmuri de creştere economică în ţările membre, lărgirea Uniunii de la 15 la 28 de membri va determina cea mai puternică scădere a nivelului de trai din istoria sa. Deşi suprafaţa va creşte cu 58.37% şi populaţia cu 45,06%, PIB-ul total la nivelul Uniunii va creşte doar cu 6,66%, ceea ce va însemna o scădere a PIB/locuitor cu 26,49%216. Acceptarea acestor prognoze demonstrează voinţa politică a responsabililor comunitari, care anticipează că totuşi, Europa unită va reuşi să reprezinte o forţă, un model care să răspundă sfidării fenomenului globalizării economiei mondiale. 215 216

Date la nivelul anului 2006. M.S. Bota (2003), România în drumul spre Uniunea Europeană, Bucureşti, Editura I&a.

198

România este membră a numeroase grupări şi iniţiative regionale care s-au structurat în deceniul trecut în zona geografică din care face parte, iniţiative care nu s-au manifestat constant prin realizări concrete, benefice părţilor: Cooperarea interbalcanică, Iniţiativă de Cooperare în Europa de Sud-Vest, Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Vest, Acordul Central European de Liber Schimb ş.a. Este deci evident că după căderea comunismului, ţările din Centrul şi Estul Europei nu au avut alte opţiuni de politică externă mai favorabile decât cele de aderare la Uniunea Europeană şi la structurile NATO. Între structurile macroregionale care s-au dezvoltat până în prezent pe mapamond, Uniunea Europeană este considerată modelul economic şi politic al lumii viitorului, unde deviza „unitate în diversitate” este pusă cu adevărat în valoare pentru prima dată în istorie, prin amplul proces de extindere a organizaţiei.

9.1. FORME NOI DE ORGANIZARE ADMINISTRATIVĂ. REGIUNI DE DEZVOLTARE Transformările complexe şi profunde care au loc în România în procesul de aderare la Uniunea Europeană îşi pun desigur amprenta asupra organizării şi amenajării teritoriale. Capitolul de faţă prezintă succinct câteva forme noi de amenajare din diferite segmente ale vieţii economice şi sociale, pentru a releva impactul codurilor administrativ-teritoriale şi politice asupra teritoriului. 9.1.1. Politica de dezvoltare regională Existenţa dezechilibrelor regionale în România reprezintă o moştenire a perioadei interbelice când, în contextul unei dezvoltări economice generale reduse, activitatea industrială a fost concentrată într-un număr mic de zone, dependente de accesul la resursele minerale şi energetice, cu o localizare favorabilă din perspectiva căilor importante de transport (Bucureşti, Valea Prahovei, Braşov, Hunedoara, Valea Jiului, Reşita, Brăila, Galaţi, Constanţa)217. Menţinute în perioada regiunilor administrative create după model sovietic, disparităţile regionale s-au mai atenuat ca urmare a politicilor economice de dezvoltare echilibrată a teritoriului, aplicate după 1968. Politica regională reprezintă utilizarea de către autorităţile publice, a unei combinaţii de instrumente de politică economică în scopul stimulării investiţiilor, creării de noi locuri de muncă şi al îmbunătăţirii condiţiilor de viaţă, într-o regiune/teritoriu anume218. 217

218

G. Pascariu, (coord.) (2002), Impactul politicii de coeziune socială asupra dezvoltării economico-sociale la nivel regional în România, Studii de impact privind pre-aderarea - studiul 9, Bucureşti, Institutul European din România, p. 26. G. Drăgan, I. Atanasiu (2003), Compatibilităţi între cadrul românesc al politicii regionale şi reglementările UE privind ajutorul de stat. Studii de impact privind pre-aderarea - studiul 8, Bucureşti, Institutul European din România, p. 7.

199

Politica de dezvoltare regională reprezintă ansamblul politicilor elaborate de Guvern, prin organele administraţiei publice centrale, de autorităţile administraţiei publice locale şi organismele regionale specializate, cu consultarea partenerilor socioeconomici implicaţi, în scopul asigurării creşterii economice şi dezvoltării sociale echilibrate şi durabile ale unor arii geografice constituite în regiuni de dezvoltare, al îmbunătăţirii competitivităţii internaţionale a României şi al reducerii decalajelor economice şi sociale existente între România şi statele membre ale Uniunii Europene219. În România, politica de dezvoltare regională a început să se contureze odată cu funcţionarea programului Phare, în 1996. Doi ani mai târziu, în 1998, a fost stabilit cadrul legal de dezvoltare a acesteia, prin Legea 151/1998 care stabilea obiectivele politicii naţionale în domeniu, instituţiile implicate, competenţele şi instrumentele specifice promovării politicii de dezvoltare regională. Aceasta a fost completată ulterior de o serie de alte legi, ordonanţe şi hotărâri de guvern, prin care sunt create sau reglementate mecanismele de implementare a politicii regionale. În 1998, pe baza Legii nr. 151 privind politica de dezvoltare regională au fost înfiinţate 8 regiuni. Aceste regiuni au devenit subiectul programelor de dezvoltare regională şi a analizelor statistice din ultimii ani. Cu toate că aceste regiuni nu se suprapun perfect regiunilor istorice, ele continuă într-o anumită măsură modelul tradiţional al distribuţiei policentrice a centrelor provinciale (regiunile istorice sunt considerate: Moldova, Muntenia, Oltenia, Transilvania, Banatul, Crişana, Maramureş, Bucovina şi Dobrogea). Legea nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională în România220 a abrogat Legea nr. 151/1998, stabilind noul cadru al dezvoltării regionale. Politica regională românească îşi are începuturile în cele 2 studii („Carta verde – politica de dezvoltare regională în România” şi „Disparităţi regionale în România”) care stau la baza elaborării Legii 151/1998, cea care stabileşte cadrul regionalizării româneşti. Prin această lege s-au înfiinţat opt regiuni de dezvoltare care cuprind tot teritoriul României. Dezvoltarea regională este un concept nou ce urmăreşte impulsionarea şi diversificarea activităţilor economice, stimularea investiţiilor în sectorul privat, contribuţia la reducerea şomajului şi nu în cele din urmă să conducă la o îmbunatăţire a nivelului de trai221. În România au fost create, prin asociere voluntară, opt regiuni de dezvoltare, entităţi teritoriale specifice, fară statut administrativ şi fară personalitate juridică, 219

220 221

Monitorul Oficial nr. 577 din 29 iunie 2004, Legea nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională în România. Idem. www.mie.ro

200

regiuni care urmăresc sistemul european privind Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale Statistice (NUTS) şi corespund nivelului NUTS II. Ele reprezintă cadrul de concepere, implementare şi evaluare a politicii de dezvoltare regională şi a programelor de coeziune economică şi socială, constituind totodată şi cadrul de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu reglementările europene emise de EUROSTAT222 pentru nivelul de clasificare teritorială NUTS II. Regiunile de dezvoltare sunt zone care cuprind teritoriile judeţelor în cauză, respectiv ale municipiului Bucureşti, constituite în baza unor convenţii încheiate între reprezentanţii consiliilor judeţene şi, după caz, ai Consiliului General al Municipiului Bucureşti223 (Planşa nr. 18). Actele normative cu privire la împărţirea teritorială a României, definesc structura teritorială în vigoare, asimilabilă NUTS, după cum urmează224: • Nivelul NUTS I: România; • Nivelul NUTS II: 8 regiuni de dezvoltare, cu o populaţie medie de 2,8 milioane locuitori; • Nivelul NUTS III: 42 judeţe, care reflectă structura administrativ teritoriala a României; • Nivelul NUTS IV: asociaţii de dezvoltare intercomunitară înfiinţate conform legii nr. 215/2001; • Nivelul NUTS V: 268 oraşe din care 97 municipii, 2.698 comune, cu 13.089 sate, care reflectă structura administrativ-teritorială a României (date la nivelul anului 2002). Tabelul 18. Regiunile de dezvoltare şi judeţele componente Regiunea de dezvoltare 1. Nord-Est 2. Sud-Est 3. Sud-Muntenia 4. Sud-Vest 5. Vest 6. Nord-Vest 7. Centru 8. Bucureşti-Ilfov

222 223

224

Judeţele componente Botoşani, Suceava, Iaşi, Neamţ, Bacău, Vaslui Vrancea, Galaţi, Buzău, Brăila, Tulcea, Constanţa Argeş, Prahova, Dâmboviţa, Ialomiţa, Călăraşi, Giurgiu, Teleorman Gorj, Vîlcea, Olt, Dolj, Mehedinţi Timiş, Arad, Caraş - Severin, Hunedoara Cluj, Bihor, Satu Mare, Maramureş, Bistriţa-Năsăud, Sălaj Braşov, Sibiu, Covasna, Harghita, Mureş, Alba Municipiul Bucureşti, Ilfov Bucureşti

EUROSTAT – Biroul central pentru statistica al Uniunii Europene. Legea nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională în România, publicată în Monitorul Oficial nr. 577, Partea I din 29 iunie 2004. www.mie.ro, Document de Poziţie a României, Cap. 21 – Politică Regională şi Coordonarea Instrumentelor Structurale, 2004.

201

202 Planşa nr. 18. Harta regiunilor de dezvoltare din România

Obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională în România sunt următoarele225: • diminuarea dezechilibrelor regionale existente, prin stimularea dezvoltării echilibrate, recuperarea accelerată a întârzierilor în domeniul economic şi social ale zonelor mai puţin dezvoltate ca urmare a unor condiţii istorice, geografice, economice, sociale, politice, precum şi preîntâmpinarea producerii de noi dezechilibre; • corelarea politicilor sectoriale guvernamentale la nivelul regiunilor prin stimularea iniţiativelor şi prin valorificarea resurselor locale şi regionale, în scopul dezvoltării economico-sociale durabile şi al dezvoltării culturale a acestora; • stimularea cooperării interregionale, interne şi internaţionale, transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor, precum şi participarea regiunilor de dezvoltare la structurile şi organizaţiile europene care promovează dezvoltarea economico-socială şi instituţională a acestora, în scopul realizării unor proiecte de interes comun, în conformitate cu acordurile internaţionale la care România este parte. 9.1.2. Structuri teritoriale pentru dezvoltarea regională Consiliul pentru Dezvoltare Regională (CDR) este organismul regional deliberativ, fără personalitate juridică, organism care este constituit şi funcţionează pe principii parteneriale la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, în scopul coordonării activităţilor de elaborare şi monitorizare ce decurg din politicile de dezvoltare regională. Atribuţiile principale ale C.D.R. sunt următoarele226: • analizează şi aprobă strategia şi programele de dezvoltare regională; • sprijină elaborarea în parteneriat a Planului Naţional de Dezvoltare; • aprobă proiectele de dezvoltare regională, selecţionate la nivel regional, împreună cu organismele regionale; • transmite CNDR, spre aprobarea finanţării, portofoliul de proiecte propus; • aprobă criteriile, priorităţile, alocarea şi destinaţiile resurselor Fondului pentru Dezvoltare Regională; • propune Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională cuantumul contribuţiilor anuale, alocate pentru Fondul pentru Dezvoltare Regională, pentru finanţarea obiectivelor politicilor regionale; • atrage alte contribuţii financiare, în vederea realizării obiectivelor regionale; • aprobă rapoartele de activitate întocmite de agenţiile pentru dezvoltare regională; 225 226

Legea nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională în România. Ibidem.

203

• coordonează şi sprijină dezvoltarea parteneriatelor regionale; • avizează contractele, convenţiile, acordurile, protocoalele, precum şi alte documente similare, încheiate de către Agenţia pentru Dezvoltare Regională; • aprobă statutul de organizare şi funcţionare a Agenţiei pentru Dezvoltare Regională, precum şi organigrama acesteia; • coordonează activităţile de mediatizare la nivel regional a politicilor şi obiectivelor de dezvoltare regională, a programelor regionale finanţate de Uniunea Europeană; În fiecare regiune de dezvoltare funcţionează câte o Agenţie pentru Dezvoltare Regională (ADR), organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, organism care funcţionează în domeniul dezvoltării regionale. Dintre cele mai importante atribuţii amintim următoarele227: • elaborează şi propune Consiliului pentru Dezvoltare Regională, spre aprobare, strategia, planul şi programele de dezvoltare regională, precum şi planurile de gestionare a fondurilor; • asigură realizarea programelor de dezvoltare regională şi a planurilor de gestionare a fondurilor; • solicită instituţiei naţionale cu atribuţii în domeniul dezvoltării regionale, sume din Fondul Naţional pentru Dezvoltare Regională, pentru finanţarea proiectelor de dezvoltare aprobate; • acţionează, împreună cu Consiliul pentru Dezvoltare Regională, pentru atragerea de resurse, în scopul îndeplinirii atribuţiilor sale; • asigură managementul tehnic şi financiar al Fondului pentru Dezvoltare Regională, în scopul realizării obiectivelor prevăzute în programele de dezvoltare regională; • transmite, spre aprobare, Consiliului pentru Dezvoltare Regională proiectele selectate în cadrul programelor de dezvoltare regională în baza priorităţilor, criteriilor şi a metodologiei elaborate de instituţia naţională responsabilă pentru dezvoltarea regională, împreună cu organismele regionale specializate; • asigură şi răspunde, pe baza contractelor încheiate cu instituţiile naţionale, de implementarea, monitorizarea tehnică şi financiară şi controlul execuţiei proiectelor finanţate de Uniunea Europeană în cadrul programelor de dezvoltare regională şi/sau, după caz, a proiectelor din cadrul programelor naţionale; • întocmeşte rapoarte semestriale, precum şi raportul anual de implementare referitor la activităţile derulate conform contractelor cu instituţia naţională cu atribuţii în domeniul dezvoltării regionale; 227

Ibidem.

204

• evidenţiază stadiul, dificultăţile de implementare, precum şi impactul programelor/proiectelor de dezvoltare regională şi propune măsuri de îmbunătăţire; • realizează şi asigură, în baza contractelor, mediatizarea/publicitatea la nivel regional a programelor şi proiectelor de dezvoltare regională; • organizează şi dezvoltă, cu sprijinul şi sub coordonarea Consiliului pentru Dezvoltare Regională, parteneriatele regionale; • identifică şi promovează, în parteneriat, proiecte de interes regional şi local, precum şi proiecte de cooperare intraregională; promovează regiunea şi atragerea de investiţii străine, cu sprijinul Consiliului pentru Dezvoltare Regională; dezvoltă colaborări cu organisme şi instituţii similare din Uniunea Europeană şi participă la implementarea proiectelor internaţionale de interes regional şi local; • încheie şi supune spre avizare Consiliului pentru Dezvoltare Regională contracte, convenţii, acorduri şi protocoale, precum şi alte documente similare încheiate cu terţii în domeniul specific de activitate, inclusiv cu instituţii similare din cadrul Uniunii Europene; • asigură, prin personal specializat, secretariatul Consiliului pentru Dezvoltare Regională; • participă în structurile parteneriale stabilite la nivel naţional, în comitetele şi subcomitetele naţionale, precum şi în grupurile de lucru organizate de instituţiile naţionale responsabile pentru managementul şi gestionarea programelor finanţate de Uniunea Europeană; • îndeplineşte atribuţiile privind elaborarea în parteneriat a Planului Naţional de Dezvoltare; • asigură, împreună cu organismele regionale specializate, colectarea şi centralizarea datelor la nivel regional, cu privire la utilizarea fondurilor nerambursabile alocate regiunii, în scopul implementării programelor de dezvoltare regională. 9.1.3. Structuri naţionale pentru dezvoltare regională Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională (CNDR) este structura naţională de tip partenerial, fără personalitate juridică, cu rol decizional în elaborarea şi implementarea obiectivelor politicii naţionale de dezvoltare regională228. • avizează politicile şi strategia naţională pentru dezvoltare regională, precum şi Planul naţional de dezvoltare, care conţine priorităţile şi măsurile multianuale de finanţare a obiectivelor naţionale ale coeziunii economice şi sociale; 228

Monitorul Oficial nr. 671 din 27 iulie 2005, Hotărâre nr. 772 din 14 iulie 2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională.

205

• aprobă criteriile şi priorităţile privind utilizarea Fondului naţional pentru dezvoltare regională; • prezintă Guvernului, spre aprobare, programele prioritare finanţate din Fondul naţional pentru dezvoltare regională; • analizează utilizarea fondurilor alocate Agenţiilor pentru Dezvoltare Regională din Fondul naţional pentru dezvoltare regională, pe baza rapoartelor de monitorizare elaborate şi transmise de către Consiliile pentru Dezvoltare Regională; • propune modul de utilizare a fondurilor de preaderare pentru dezvoltarea regională alocate României de către Uniunea Europeană în perioada de preaderare; • urmăreşte realizarea obiectivelor dezvoltării regionale, inclusiv în cadrul activităţilor de cooperare externă a regiunilor de dezvoltare, de tip transfrontalier, interregional, la nivelul euroregiunilor; • avizează proiectele propuse de Agenţiile pentru Dezvoltare Regională şi aprobate de Consiliul pentru Dezvoltare Regională pentru finanţarea acestora din programele de dezvoltare regională, în cazul licitaţiilor de proiecte organizate la nivel regional; • aprobă proiectele propuse de Agenţiile pentru Dezvoltare Regională şi aprobate de Consiliul pentru Dezvoltare Regională, pentru finanţarea acestora din programele de dezvoltare regională, în cazul licitaţiilor de proiecte organizate la nivel naţional. Ministerul Integrării Europene, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, aflat în subordinea Guvernului, este instituţia care exercită, la nivel naţional, atribuţiile şi responsabilitatea elaborării, promovării, coordonării, gestionării, implementării şi monitorizării politicilor şi strategiilor de dezvoltare regională din România, precum şi a programelor de coeziune economică şi socială. Ministerul Integrării Europene a asigurat secretariatul Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională până la data de 4 aprilie 2007, când a fost desfiinţat, succesorul acestuia fiind Departamentul Afacerilor Europene. Planul Naţional de Dezvoltare Documentele de programare ale politicii regionale naţionale în perspectiva aderării la UE au ca document principal Planul Naţional de Dezvoltare (PND), ce conţine priorităţile strategice de dezvoltare, regionale şi sectoriale, pentru o perioadă dată229. 229

V. Cojanu, A. Dima, R. Muşetescu, D. Pâslaru, M. Stănculescu (2004), Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor structurale şi implicaţiile pentru România, Studii de impact privind pre-aderarea - studiul 6, Bucureşti, Institutul European din România, p. 58.

206

Până în prezent, România a elaborat trei planuri naţionale de dezvoltare (PND 2000-2002; PND 2002-2005 şi PND 2004-2006). PND este atât un document programare care permite accesul României la asistenţă financiară oferită de UE, cât şi un instrument prin intermediul căruia resurse de la bugetul de stat sunt orientate spre finanţarea dezvoltării regionale. PND a căutat să fie rezultatul unui parteneriat stabilit la nivel naţional şi regional; el a reprezentat şi primul exerciţiu de programare de acest gen realizat în ţară, care a îmbinat abordarea de sus în jos, pornind de la strategiile şi planurile naţionale sectoriale, cu abordarea de jos în sus, prin folosirea informaţiilor care proveneau din Planurile de dezvoltare regională, redactate de Agenţiile de Dezvoltare Regională. În consecinţă, cele mai multe din propunerile incluse în acest document s-au născut din acest dialog politic între instituţii plasate la nivel local, regional şi central, pe tema realizării coeziunii economice şi sociale230. Instrumentele finanţării dezvoltării regionale În România, finanţarea politicii de dezvoltare regională se face la nivel naţional prin Fondul Naţional pentru Dezvoltare Regională (FNDR). La nivel local finanţarea se face prin intermediul Fondurilor de Dezvoltare Regională (FDR) care se află la dispoziţia Consiliilor de Dezvoltare Regională. Dezvoltarea regională – ca politică publică – a apărut în perioada tranziţiei în România, cel puţin formal, în întâmpinarea asistenţei financiare europene, cadrul legal, arhitectura instituţională ca şi abilităţile tehnice ale funcţionarilor publici fiind în mod esenţial construite cu sprijin comunitar. Există mai mulţi factori care pot concura la explicarea acestei lipse: faptul că subdezvoltarea era şi încă mai este „egal distribuită” pe teritoriul României, de unde şi lipsa nevoii de transferuri geografice, dar şi tradiţia centristă a statului naţional român are un cuvânt de spus. Nu în ultimul rând, lipsa resurselor bugetare în condiţiile unei tranziţii anevoioase nu a permis „luxul” unei politici regionale, singurele măsuri – evident modeste – de politică publică cu iz regional fiind cea a promovării unor facilităţi fiscale şi de altă natură orientate zonal (zone libere, porturi libere, zone defavorizate etc.)231. Desigur, stabilirea celor 8 regiuni de dezvoltare nu a pus capăt dezbaterilor care opun două puncte de vedere opuse: unul pragmatic care prezintă regiunea de dezvoltare ca fiind orice grupare mai mult sau mai puţin convenţională de localităţi 230

231

G. Drăgan, I. Atanasiu (2003), Compatibilităţi între cadrul românesc al politicii regionale şi reglementările UE privind ajutorul de stat. Studii de impact privind pre-aderarea studiul 8, Bucureşti, Institutul European din România, p. 32. V. Cojanu, A. Dima, R. Muşetescu, D. Pâslaru, M. Stănculescu (2004), Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor structurale şi implicaţiile pentru România, Studii de impact privind pre-aderarea - studiul 6, Bucureşti, Institutul European din România, p. 56.

207

sau judeţe, care serveşte ideea de înfăptuire a unor obiective de dezvoltare. Punctul de vedere opus susţine că regiunile de dezvoltare trebuie să fie grupări „naturale” constituite istoric. Dialogul se desfăşoară fără a se prezenta argumente, ci doar opinii, problema fiind intens politizată şi neavând la bază un temei ştiinţific, bazat pe o analiză regională.

9.2. RACORDAREA ROMÂNIEI LA CORIDOARELE REGIONALE DE TRANSPORT232 Prin poziţia sa geografică, România este situată pe coridorul de tranzit dintre Europa de Vest şi Orientul Mijlociu. Potenţialul oferit de avantajele naturale – ţară riverană la Marea Neagră şi ţară dunăreană străbătută pe o lungime de 1.075 km de cea mai importantă cale navigabilă din Europa, fluviul Dunărea – a conferit României o poziţie strategică favorabilă, în zona de confluenţă a polilor generatori de transporturi din Europa, Balcani şi Orientul Mijlociu. Port la Marea Neagră şi punct terminus al legăturii cu Marea Nordului, Constanţa reprezintă principala placă turnantă a fluxurilor de trafic din bazinul Mării Negre. Prin utilizarea Portului Constanţa, rutele navigabile dintre Canalul Suez, zona de est a Mării Mediterane şi Europa Centrală se scurtează cu cca. 300 km. Totodată, prin sistemele RO–RO şi ferry–boat dezvoltate în Portul Constanţa se realizează conectarea dintre spaţiul european şi cel din Orientul Mijlociu, zona caucaziană şi zona caspică, pe trasee cu mare potenţial de resurse energetice şi de trafic de mărfuri. Prin dezvoltarea infrastructurilor terestre de transport, România a devenit o punte de legătură între spaţiul geografic al ţărilor baltice şi nordice şi spaţiul geografic al ţărilor riverane Mării Negre. Modificările produse în spaţiul fostei Iugoslavii şi al fostei URSS, au generat o restructurare totală a schemei tradiţionale de transport din zonă şi au condus la punerea în valoare a infrastructurilor de transport şi a poziţiei geografice favorabile pe care România o deţine. Totodată, în vederea măririi gradului de atractivitate în porturile maritime şi fluviale şi în apropierea punctelor de trecere a frontierei au fost înfiinţate zone libere (în prezent funcţionează zonele libere Constanţa Sud şi Basarabi, Sulina, Galaţi, Brăila, Giurgiu, Curtici–Arad) care pun la dispoziţia investitorilor străini toate facilităţile specifice acestora. Deşi este recunoscut că, din motive obiective, starea tehnică a infrastructurii româneşti nu corespunde în totalitate standardelor europene, trebuie meţionată 232

Datele privind infrastructura de transport, conţinute în acest subcapitol sunt la nivelul anului 2006.

208

o realitate de cea mai mare importanţă: România are o reţea de infrastructuri (drumuri, căi ferate, căi navigabile, canale navigabile, porturi maritime şi fluviale, aeroporturi, căi aeriene) care asigură realizarea conectării tuturor localităţilor la reţeaua naţională de transport şi la sistemele internaţionale de transport. Prin poziţia geografică şi prin reţeaua de infrastructuri, România îndeplineşte indiscutabil rolul de placă turnantă a transporturilor continentale şi intercontinentale pe principalele traiecte geografice Vest-Est şi Nord-Sud. 9.2.1. Structura reţelei publice de infrastructuri de transport Reţeaua feroviară publică acoperă, aproape întreg teritoriul ţării, cu o densitate a liniilor de exploatare de 46,1 km/1.000 km2, asigurând legătura cu toate reţelele feroviare ale ţărilor vecine; lungimea reţelei este de 10.981 km din care 2.965 km (27,0%) linie dublă, 3.942 km (35,9%) linie electrificată; reţeaua este deservită în teritoriu de 1.051 staţii şi halte feroviare, 50 depouri şi remize de locomotive, 120 revizii de vagoane şi ateliere de zonă şi 106 secţii de întreţinere a liniilor, lucrărilor de artă şi instalaţiilor de centralizare şi telecomunicaţii. În prezent, întreaga reţea feroviară este în curs de reabilitare şi modernizare pentru a permite trenurilor de călători să circule cu viteza de 160 km/h. Pe termen lung, se vor realiza viteze maxime de 200 km/h pentru trenurile de călători şi 120 km/h pentru trenurile de marfă. Reţeaua rutieră publică asigură accesul motorizat în majoritatea localităţilor ţării, densitatea reţelei fiind de 0,64 km/km2; lungimea reţelei este de 73.435 km (exclusiv stradală) din care 14.685 km (20%) drumuri naţionale (4.672 km drumuri europene din care 113 km autostrăzi) şi 58.750 km drumuri judeţene şi comunale. Din punct de vedere al gradului de modernizare reţeaua rutieră publică deţine 24,6% (18.084 km) drumuri modernizate, 28,4% (20.836 km) drumuri cu îmbrăcăminţi uşoare rutiere şi 47% (34.515 km) drumuri pietruite şi de pământ. Drumurile naţionale constituie reţeaua majoritară a ţării, pe ele desfăşurându-se cca. 70% din traficul rutier. Din reţeaua de drumuri naţionale 91% au îmbrăcăminţi moderne, 8% îmbrăcăminţi asfaltice uşoare şi 1% sunt pietruite. Tabelul 19. Lungimea drumurilor publice pe caregorii, Sursa: date MTCT SpeciÞcaţie Lungimea drumurilor publice (km) din care: - autostrăzi - drumuri europene - lungimea drumurilor modernizate (km) - lungimea drumurilor cu îmbrăcăminţi rutiere uşoare(km) - lungimea drumurilor pietruite (km) - lungimea drumurilor de pământ (km)

2002

2003

78.896 113 5.568 19.958 19.993 26.593 12.352

79.001 113 5.827 20.368 19.748 26.582 12.303

209

În anul 1991 a fost lansat un program de reabilitare şi modernizare a drumurilor naţionale în 15 etape. Programul vizează aducerea drumurilor naţionale la parametrii prevăzuţi în AGR – Acordul european privind principalele artere internaţionale de trafic rutier. Pentru a face faţă traficului în general şi pentru a preveni accesul traficului greu în localităţi, Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei a prevăzut un program de construcţie a unor variante de ocolire a oraşelor Craiova, Timişoara, Piteşti şi Sibiu. Ca urmare a finalizării unor proiecte de reabilitare şi efectuării lucrărilor de reparaţii capitale la drumurile naţionale s-au îmbunătăţit parametrii tehnici ai drumurilor respective, reducându-se lungimea drumurilor cu durata de exploatare expirată şi obţinându-se o creştere a capacităţii de circulaţie şi a siguranţei traversării liniilor de cale ferată prin construirea de pasaje denivelate. Drumurile judeţene au o lungime de 28.128 km, din care 3.770 km modernizate, 15.276 km cu îmbrăcăminţi asfaltice uşoare, 7.585 km pietruite şi 1.497 km de pământ. Drumurile comunale au o lungime de 30.622 km, din care 938 km modernizate, 4.440 km cu îmbrăcăminţi rutiere uşoare, 18.022 km pietruite şi 7.222 km de pământ. În cadrul programului de pietruire a drumurilor comunale, în ultima perioadă s-au pietruit cca. 1.480 km. Reţeaua de căi navigabile se situează în întregime în partea de sud şi sud-est a României cu o densitate de 6,5 km/1.000 km2; lungimea reţelei este de 1.779 km din care 1.075 km Dunărea navigabilă internaţională, 524 km braţele navigabile ale Dunării şi 91 km căi navigabile artificiale (canalele Dunăre–Marea Neagră şi Poarta Albă–Năvodari); în reţeaua de căi navigabile interioare şi Marea Neagră sunt integrate 35 porturi din care 3 porturi maritime, 6 porturi fluvio-maritime şi 26 porturi fluviale. Porturile româneşti dispun de cca. 49.000 m construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor, din care 18,1% cu o vechime mai mare de 50 ani, care necesită urgente lucrări de reconstrucţie. Reţeaua aeriană este constituită din spaţiul aerian al României în care se definesc rute aeriene în funcţie de fluxurile de trafic coordonate la nivel european de către EUROCONTROL. Spaţiul aerian al României, respectiv căile aeriene, sunt folosite atât pentru survol în condiţiile asigurării serviciului de control şi dirijare a traficului aerian, cât şi pentru decolarea şi aterizarea pe aeroporturile româneşti, acestea fiind astfel conectate cu aeroporturile din întreaga lume. Sistemul de aeroporturi din România este format din 17 aeroporturi, din care 4 sunt deschise traficului intern şi internaţional de călători şi mărfuri şi 13 sunt cu specific deosebit, de interes local. Aeroportul Internaţional Bucureşti-Otopeni este aeroportul principal al României prin care se desfăşoară 75% din traficul internaţional de călători şi marfă al ţării noastre. 210

Aeroporturile au fost construite în perioada 1921-1972 şi reamenajate/reechipate gradual în perioada 1962-1980, fiind în mare măsură necorespunzătoare cerinţelor impuse de zborul anumitor tipuri de aeronave. În ultima perioadă, atât în sectorul aeroportuar cât şi în cel de dirijare a traficului aerian (inclusiv de informare aeronautică şi meteorologică) s-a realizat un număr important de lucrări de reparaţii capitale (piste şi echipamente de balizaj), modernizări servicii trafic (centre de control aerian în Arad, Bucureşti, Constanţa) şi s-a achiziţionat o serie de mijloace şi echipamente pentru întreţinerea pistei şi servicii conexe. Sectorul aeroportuar Pentru a face faţă exigenţelor impuse de adoptarea normelor europene şi fenomenului de globalizare, aeroporturile româneşti trec printr-o perioadă de transformări radicale, favorizate de noul cadrul instituţional impus de descentralizarea administrativă (aeroporturile au trecut sub autoritatea Consiliilor Judeţene). Dincolo de numeroasele diferenţe existente, aeroporturile româneşti trebuie să facă faţă unor provocări datorate: • diversificării tipurilor de aeronave utilizate cu implicaţiile aferente legate de operare, intreţinere, asistenţă tehnică; • lărgirii gamei, a volumului, a complexităţii activităţilor şi serviciilor aeroportuare; • introducerii de noi tehnologii, sisteme, instalaţii, cu implicaţii de ordin tehnic, economic şi de resurse umane; • privatizării unor activităţi şi servicii; • amplificării regimului concurenţial; • armonizării prevederilor reglementărilor aeronautice şi ale legislaţiilor naţionale, în scopul optimizării traficului aerian; • uniformizării şi integrării practicilor specifice. Conceptul de aeroport – o componentă vitală a transporturilor aeriene – nu se poate sustrage acestui proces dinamic şi complex. Acesta a evoluat de la aerodrom la aeroport, de la o utilitate publică la o entitate comercială, de la administrarea unei funcţii simple la managementul unei întreprinderi complexe, de la o facilitate primară la un centru de transport intermodal orientat spre dezvoltare, o platformă pentru numeroase activităţi comerciale şi un important actor local şi regional în dezvoltarea economică. S-au extins suprafeţele aerogărilor concomitent cu reorganizarea lor în vederea realizării separării fluxurilor de pasageri intrare/ieşire, noi săli de plecare şi de sosire pentru traficul intern şi internaţional şi asigurarea unor servicii cum ar fi: control vamal, control al poliţiei de frontieră, control sanitar de frontieră, control pentru securitate aeroportuară, birou de informaţii, duty free shop, schimb valutar şi restaurant. 211

Creşterea traficului aerian, probleme legate de noile aeronave de dimensiuni foarte mari care vor fi introduse, induc noi cerinţe privind siguranţa şi securitatea operaţiunilor aeroportuare şi asigurarea de noi facilităţi. Astfel, aeroporturile din România au acţionat pentru prelungirea pistelor, înfiinţarea platformelor multimodale cargo, modernizarea balizajelor (iluminarea zonei de impact, iluminarea axului pistei, flash pentru apropiere), amenajarea de hangare pentru marfă cu platforme de staţionare şi căi de rulare complementare, asigurarea de drumuri de acces şi servicii complete de deservire pentru traficul de marfă intern şi internaţional, achiziţionarea de mijloace suplimentare de deservire a aeronavelor la sol, mijloace pentru întreţinerea pistei pe timp de iarnă. Cu toate că aeroporturile din ţara noastră se confruntă în acelaşi timp cu aceeaşi problematică, trebuie să se conformeze unui set identic de cerinţe, fiecare caută să selecteze şi să dezvolte trafic şi activităţi care se pot realiza în condiţiile specifice impuse de poziţionarea aeroportului. Am prezentat ca exemplu în figura 4, o schemă a dezvoltării Aeroportului Internaţional Băneasa în perioada 2001-2010, care ilustrează cele 9 direcţii de dezvoltare urmărite. 9.2.2. Integrarea în reţelele europene de transport Integrarea infrastructurii româneşti în reţelele europene de transport are în vedere promovarea interconectării şi interoperativităţii reţelelor existente prin concentrarea atenţiei asupra unor „artere de infrastructuri specifice” localizate pe traseul celor 10 coridoare paneuropene de transport care străbat zone geografice ale mai multor ţări şi leagă principalele centre economice şi sociale ale acestora. Construcţia şi modernizarea reţelelor de infrastructură situate pe coridoarele paneuropene de transport contribuie la integrarea graduală a ţării noastre în familia ţărilor continentului european şi punerea în valoare a resurselor economice şi turistice de care dispunem, reţelele de infrastructuri devenind astfel adevărate artere hrănitoare ale pieţei europene. Totodată, prin dezvoltarea reţelei paneuropene de infrastructuri de transport se creează premisele unor noi oportunităţi pentru populaţie, agenţii economici şi colectivităţile regionale şi locale şi se realizează legături eficiente între centre şi regiunile periferice. Instrumentele care au stat la baza definirii coridoarelor paneuropene de transport care includ şi România sunt acordurile europene dezvoltate în cadrul CEE-ONU, rezultate din cele trei conferinţe Paneuropene ale Transporturilor de la Praga (1991), Creta (1994) şi Helsinki (1997) şi Decizia Parlamentului European şi a Consiliului nr. 1 692/96/EC din 23 iulie 1996 privind liniile directoare pentru dezvoltarea reţelei transeuropene de transport, amendată prin Decizia Parlamentului European şi a Consiliului nr. 1 346/2001/EC din 22 mai 2001. România este traversată de coridoarele IV (Berlin–Nurenberg–Praga–Budapesta–Arad–Bucureşti–Constanţa–Istanbul–Salonic), VII (Dunărea, cu braţul Sulina 212

1. Aeroport pentru zboruri regulate şi charter (interne şi externe)

9. Aeroport pentru zboruri speciale (M.I. şi M.Ap.N.)

8. Aeroport pentru zboruri cargo, curierat rapid şi poştă

2. Aeroport pentru aviaţia de afaceri

AEROPORTUL INTERNAŢIONAL BUCUREŞTI BĂNEASA

7. Aeroport pentru zboruri ambulanţă (Aviaţia Utilitară şi Ministerul Sănătăţii)

6. Aeroport pentru zboruri şcoală (Academia Română de Aviaţie)

3. Aeroport de rezervă

4. Aeroport pentru zboruri oÞciale

5. Aeroport tehnic (S.C. ROMAERO S.A.)

Fig. 4. Dezvoltarea Aeroportului Internaţional Băneasa în perioada 2001-2010. Sursa: Asociaţia aeroporturilor din România, Buletin Informativ, nr. 5.

şi Canalul Dunăre–Marea Neagră) şi IX (Helsinki–St. Petersburg–Moscova–Pskov– Kiev–Ljubasevka–Chişinău–Bucureşti–Dimitrovgrad–Alexandroupolis). Plecând de la definirea coridoarelor paneuropene de transport a fost definită reţeaua paneuropeană de transport de pe teritoriul ţărilor asociate în cadrul proiectului TINA (Evaluarea Necesităţilor de Infrastructură de Transport). Prin această reţea se va asigura interconectarea şi interoperabilitatea între reţeaua de transport (rutieră, feroviară, căi navigabile interioare) la nivel naţional şi cea europeană. Prin intermediul Planului de amenajare a teritoriului naţional aprobat prin Legea nr. 71/1996233 au fost definite direcţiile de dezvoltare ale reţelelor naţionale 233

Monitorul Oficial nr. 166 din 29.06.1996, Partea I.

213

de infrastructuri, traseele şi etapele de construcţie a infrastructurilor de transport, urmând să se stabilească pe baza studiilor de fezabilitate şi a priorităţilor definite în strategiile sectoriale. În prezent este în curs de promovare un proiect de lege care preia integral prevederile Deciziei Parlamentului European şi a Consiliului nr. 1 692/1996/EC din 23 iulie 1996 privind liniile directoare comunitare pentru dezvoltarea reţelei transeuropene de transport. Prin această lege se defineşte reţeaua paneuropeană de transport pe teritoriul României şi dezvoltarea acesteia până în anul 2015.

Fig. 5. Coridoarele paneuropene de transport (Sursa: www.mt.ro)

9.2.3. Proiecte de reabilitare a infrastructurilor de transport în curs de derulare Programele de modernizare în curs de derulare constau în proiecte care vizează cu prioritate reabilitarea/modernizarea secţiunilor de infrastructuri situate pe coridoarele paneuropene de transport IV, VII şi IX. 214

Guvernul României a asigurat componenta bugetară iar principalii finanţatori externi ai proiectelor au fost: Banca Internaţionala pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BIRD), Banca Europeană de Investiţii (BEI), Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD) şi Banca Japoneză pentru Cooperare Internaţională (JBIC), Comisia Europeană prin Programul PHARE şi Facilitatea ISPA. Pe sectoare, principalele Proiecte de reabilitare/modernizare a infrastructurilor aflate în curs de derulare sunt (sursa: date MTCT): •

•

•

•

• •

Sectorul rutier Proiectul de reabilitare a drumurilor naţionale etapa a II-a, început în anul 1996 şi aflat în curs de finalizare, vizează reabilitarea unor tronsoane de drumuri naţionale de interes european şi anume: DN 6 Bucureşti–Alexandria; DN 2 Urziceni–Buzău–Rîmnicu Sărat; DN 65 Craiova–Slatina–Piteşti; DN 1 Cîmpina– Comarnic; DN 13 Braşov– Sighişoara–Tîrgu Mureş; DN 15 Turda–Cuci–Tîrgu Mureş; DN 1F Cluj–Zalău; DN 19A Zalău–Satu Mare. Acest proiect este finanţat din împrumuturi de la BIRD, BERD, BEI şi Guvernul României. Proiectul de reabilitare a drumurilor naţionale etapa a III-a, demarat în anul 1998 şi aflat în curs de derulare, vizează reabilitarea următoarelor secţiuni de drumuri: DN 1 Cluj–Huedin; DN 2 Rm. Sărat–Mărăşeşti–Săbăoani; DN 24 Tişita–Galaţi; Iaşi–Sculeni; DN 28 Săbăoani–Tg. Frumos–Podul Iloaiei–Iaşi; DN 1 Veştem–Miercurea Sibiului. Acest proiect este finanţat din împrumut de la BEI, Comisia Europeană prin Programul PHARE şi Guvernul României. Proiectul de reabilitare a drumurilor naţionale etapa a IV-a, aflat în derulare, vizează reabilitarea următoarelor secţiuni de drumuri: E 576 Cluj-Napoca– Dej–Bistriţa–Suceava; E 79 Petroşani–Simeria; E 70 Lugoj–Caransebeş–Turnu Severin–Craiova. Acest proiect este finanţat de către BEI, Facilitatea ISPA şi Guvernul României. Proiectul de reabilitare a drumurilor naţionale DN 6 Lugoj–Timişoara şi construcţie by-pass-uri Timişoara şi Craiova, constă în construcţia rutei ocolitoare a oraşului Timişoara, îmbunătăţirea DN 6 Timişoara–Lugoj, construcţia rutei ocolitoare a oraşului Craiova şi servicii de consultanţă. Proiectul este finanţat de către JBIC şi Guvernul României. Proiectul de lărgire la 4 benzi a drumului naţional DN5 Bucureşti–Giurgiu, aflat în curs de derulare, este finanţat prin Facilitatea ISPA şi Guvernul României. Proiectul de construcţie a autostrăzii Bucureşti–Constanţa (tronsonul Bucureşti– Cernavodă), aflat în curs de derulare, cuprinde: finalizarea/construirea secţiunilor Bucureşti–Fundulea, Fundulea–Lehliu, Lehliu–Drajna, Drajna–Feteşti şi reabilitarea secţiunii existente Feteşti–Cernavodă. Proiectul este finanţat de către BEI, Facilitatea ISPA şi Guvernul României. 215

• Proiectul Autostrada Transilvania, Borş–Cluj-Napoca–Braşov–Bucureşti, finanţat de Guvernul României şi din credite externe şi executat de firma americană Bechtel. Sectorul feroviar • Proiectul de reabilitare şi restructurare a CFR, lansat în anul 1997 şi aflat în curs de derulare, vizează achiziţia de maşini şi instalaţii de intreţinere cale, achiziţia de material de cale (şină, prinderi etc.), reabilitarea vagoanelor călători şi marfă, reabilitarea materialului de tracţiune, modernizarea sistemului de telecomunicaţii şi dezvoltarea sistemului informatic IRIS, modernizarea tipografiei Filaret, asistenţa tehnică pentru restructurare. Proiectul este cofinanţat de către BIRD, BERD, Guvernul României şi Comisia Europeană prin Programul PHARE. • Proiectul de reabilitare a liniei de cale ferată Bucureşti–Braşov, lansat în 1999 şi aflat în curs de derulare, vizează lucrări de terasamente (lărgirea platformelor, corectarea pungilor de balast, rectificarea nivelelor şi corectarea curbelor), lucrări de protecţie a râurilor (ziduri de întărire, gabioane, pereţi de piatră şi lucrări de drenaj), reabilitarea şi înlocuirea a 11 poduri, reabilitarea şi înlocuirea a 21 de podeţe tubulare etc. Proiectul este cofinanţat de către BEI şi Guvernul României. • Proiectul de reabilitare Bucureşti–Constanţa: secţiunile de cale ferată BucureştiBăneasa şi Feteşti-Constanţa. Proiectul este cofinanţat de către JBIC, Facilitatea ISPA şi Guvernul României. Sectorul naval • Proiectul de dezvoltare a Portului Constanţa Sud, terminal de containere pe molul II S, aflat în derulare este cofinanţat de JBIC şi Guvernul României. • Proiectul de reabilitare a digurilor de larg în Portul Constanţa, aflat în derulare, vizează repararea şi completarea digurilor de adăpostire a Portului Constanţa Sud, şi a celorlalte tronsoane de dig (de nord şi sud) ale Portului Constanţa. Proiectul este finanţat de către BEI, Comisia Europeană prin Programul PHARE şi Guvernul României. • Proiect privind mediul şi infrastructura în Portul Constanţa, aflat în derulare, constă în întocmirea studiilor pregătitoare, construcţia, achiziţia de bunuri şi servicii pentru punerea în funcţiune şi operarea facilităţilor de management al deşeurilor în Portul Constanţa, împreună cu modernizarea furnizării energiei electrice pentru port. Proiectul include toate lucrările de construcţii necesare, sistemele auxiliare, sistemele de siguranţă, protecţia împotriva incendiului, electrice, control şi monitorizare. Toate facilităţile vor fi proiectate în concordanţă cu directivele respective ale Uniunii Europene. Proiectul este finanţat de către BEI şi Guvernul României. 216

Sectorul aerian • Proiectul de dezvoltare şi modernizare a Aeroportului Internaţional Bucureşti– Otopeni, faza a II-a, lansat în anul 1998, vizează lucrări de reabilitare a terminalului de pasageri–plecare, construirea unei noi platforme de parcare, construirea unui terminal cargo, reabilitarea şi modernizarea drumurilor interne, extinderea şi modernizarea parcului de vehicule, dotarea cu echipamente şi instalaţii moderne pentru operarea pe aeroport, modificări ale terminalelor de pasageri pentru cursele interne. Proiectul este cofinanţat de către Midland Bank Londra şi Guvernul României. • Proiectul de modernizare a serviciilor de trafic aerian, lansat în anul 1993, vizează proiectarea, achiziţionarea, implementarea şi operarea instalaţiilor şi echipamentului în scopul de a creşte eficienţa, capacitatea şi siguranţa traficului aerian. Proiectul este cofinanţat de BEI şi fonduri proprii ale Administraţiei Române a Serviciilor de Trafic Aerian (ROMATSA). Situaţia reţelei de transport rutier pe coridoarele paneuropene de transport în 2004 era următoarea234: Tabelul 20. Situaţia reţelei de transport rutier pe coridoarele paneuropene de transport în 2004 Legătura

Situaţia

Finanţare

Creşterea capacităţii traÞcului

CORIDOR IV: Nădlac-Bucureşti-Constanţa Nădlac-Arad-Deva- Reabilitarea drumului naţional Program de reabilitare limitată Sibiu- Piteşti existent drumuri (PRD) (etapele 1 şi 2) (fără lărgire) Program de reabilitare şi dezvollimitată Reabilitarea şi modernizarea tare autostrada Bucureşti-Piteşti Piteşti-Bucureşti (fără lărgire) autostrăzii existente (PDRABP) PRD (etapa 1): BucureştiReabilitarea drumului naţional carosabilul a fost Urziceni-Slobozia-Giurgeni lărgit la 10 m pentru Bucureşti-Constanţa existent (prin Urziceni şi Slobozia) (pod peste Dunăre) Bucureşti-Urziceni Autostradă în construcţie Program autostrăzi PA Ramura sudică: Arad-Timişoara-Caransebeş-Craiova-Calafat Reabilitarea drumului naţional PRD limitată Arad-Timişoara existent (etapa 1) (fără lărgire) limitată Reabilitarea drumului naţional PRD (FCEI) (fără lărgire) Timişoara-Lugoj existent şi construirea de drum (etapele 3 şi 4) construc. noua ocolitor la Timişoara (2x1 benzi) Carosabil lărgit la 4 Reabilitarea drumului naţional benzi pe secţiunea PRD (FCEI) Lugoj-Caransebeş- existent Craiova-Filiaşi (etapele 3 şi 4) Craiova-Calafat Construirea de drum ocolitor construcţie nouă la Craiova (2x1 benzi)

234

http.www.mt.ro

217

CORIDOR IX: Albiţa-Mărăşeşti-Bucureşti-Giurgiu limita judeţului Galaţi-Mărăşeşti-Urziceni-Bucureşti Reabilitarea drumului PRD carosabilul a fost lărgit la 10 m national existent (etapele 1,2 şi 3) Reabilitarea drumului naţional Carosabil lărgit existent PRD la 4 benzi 2x2 Bucureşti-Giurgiu (etapele 2 şi 3) construc. nouă Construirea de drum ocolitor (2x1 benzi) la Adunaţii Copăceni LEGĂTURI ADIŢIONALE Reabilitarea drumului naţional PRD Timişoara-Moraviţa existent (etapa 1) Reabilitarea drumului naţional PRD existent Craiova-Piteşti (etapa 2) Craiova-Bucureşti Reabilitarea şi dezvoltarea autoPDRABP strazii existente Bucureşti-Piteşti Borş-Oradea-Cluj- Reabilitarea drumului naţional PRD Turda-Sebeş existent (etapele 1 şi 3) Siret-Suceava-Săbă- Reabilitarea drumului naţional RPR (etapa 3) oani-Bacău-Mărăşeşti existent Săbăoani-Mărăşeşti Reabilitarea drumului naţional RPR (etapa 2) Halmeu-Zalău existent

limitată (fără lărgire) limitată (fără lărgire) limitată (fără lărgire) Lărgirea drumului la 10 m limitată (fără lărgire)

Opţiuni strategice Opţiunile strategice în domeniul infrastructurilor de transport au în vedere dezvoltarea unor reţele de infrastructuri fizice specializate şi eficiente, compatibile cu infrastructurile europene şi internaţionale care să susţină dezvoltarea durabilă a teritoriului naţional şi care să asigure: • afirmarea poziţiei României ca principală placă turnantă a transporturilor continentale şi intercontinentale pe principalele rute geografice Vest–Est şi Nord–Sud; • organizarea reţelelor naţionale pentru toate modurile de transport, astfel încât să se asigure o mai bună acoperire a teritoriului; • eliminarea zonelor deficitare din punct de vedere al volumului şi al calităţii transportului şi satisfacerea mai bună a nevoilor de deplasare a cetăţenilor; • dezvoltarea transportului intermodal, atât în trafic, cât şi în zonele de impact cu principalele coridoare europene; • asigurarea unei cât mai mari securităţi în transport şi a protecţiei mediului înconjurător.

218

9.3. AMENAJĂRI SPORTIVE. STADIOANE ŞI BAZE SPORTIVE Cu toate că interesul pentru practicarea sportului în general este în creştere în mediul urban, în România nu s-a construit nici un stadion în ultimii 20 de ani, datorită costurilor foarte ridicate. În schimb există proiecte de modernizare pentru o parte din stadioanele existente în Bucureşti, Baia Mare, Braşov, Ploieşti ş.a. (Planşa nr. 19), iar la Cluj-Napoca a început construcţia unui stadion nou. Se remarcă însă amenajarea de baze sportive de dimensiuni mai mici, multifuncţionale, adaptabile în funcţie de sezon, acoperite, cu terenuri de tenis şi de minifotbal, prevăzute cu gazon artificial, instalaţie de iluminare pentru nocturnă, tribune cu un grad ridicat de confort, spaţii de alimentaţie publică. Uneori intră în această combinaţie de amenajări piste pentru role sau patinoar artificial. Acestea fac de regulă obiectul unor iniţiative private şi sunt amplasate pe locul unor baze sportive municipale sau de întreprindere, sau pe locaţii noi. Trebuie menţionate sălile de sport construite în cadrul unităţilor şcolare prin programul guvernamental, reglementat de Hotărârea Guvernului nr. 177/2002235, care în ciuda controverselor suscitate de tipul proiectelor de execuţie, oferă unui număr important de elevi şi în general de sportivi, posibilitatea de a practica sporturi de sală. Condiţiile de calitate necesare încadrării în normele FIFA–UEFA a stadioanelor vizează următoarele aspecte: • participanţii la meciurile care au loc în întreaga Europă să aibă acces la instalaţii de calitate similară; • spectatorul de fotbal să fie găzduit în condiţii de mediu sigur, confortabil, prietenos; • reprezentanţii mass-media să-şi poată desfăşura activitatea într-o manieră corespunzătoare şi corectă; • jucătorii de club să aibă la dispoziţie instalaţii de pregătire corespunzătoare; • amplasarea stadionului şi orientarea terenului de joc, compatibilitatea cu ambientul şi participarea comunităţii la decizie au o importanţă deosebită. Există 4 categorii de criterii: A,B,C,D în sistemul de licenţiere (A – obligatoriu, B – obligatoriu cu alternative, C – obligatoriu cu avertismente sau amendă, D – practică). Aceste criterii se referă la: Terenul de joc trebuie să îndeplinească următoarele criterii: • suprafaţa de joc dimensionată corect; • să existe banda de gazon; 235

Monitorul Oficial nr. 657 din 4 noiembrie 2002, Partea I.

219

Planşa nr. 19. Stadionul Municipal “Dealul Florilor” din Baia Mare, vedere 1964 şi plan de perspectivă 2004

220

• • • • • •

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

gazonul prevăzut cu sistem de drenaj; calitatea terenului de joc; instalaţie de iluminare; pista de atletism iluminată şi cu instalaţie de urmărire; spaţii de siguranţă corespunzătoare; terenul de joc şi vecinătăţile imediate nu trebuie să comporte nici un fel de pericol pentru jucători sau persoanele active din zonă. Stadionul trebuie prevăzut cu: tribune acoperite; acces sigur la vestiare pentru jucători şi oficiali; terenuri de antrenament, vestiare, sala de antrenament, vestiare, cabinet medical; local pentru examenul medical; spaţiu pentru control anti-doping; tabelă electronică de afişaj şi ecrane video; zonele rezervate spectatorilor: gradene de minim 0.8m; scaune cu spătar, plase de separare şi sectorizare a acceselor; bufete pentru răcoritoare, spaţii de închiriat pentru alimentaţie publică; 5 locuri la 1.000 pentru persoane cu nevoi speciale; iluminat şi iluminat în caz de avarie; vestiare, toalete, duşuri pentru jucători şi pentru arbitri; acces pentru vehicule de pompieri, ambulanţă, întreţinere; grupuri sanitare dimensionate la capacitatea stadionului, cu pardoseli antiderapante, hidrofuge; facilităţi pentru arbitri; facilităţi pentru mass-media, tribuna presei, comentatori radio-tv: instalaţii de telefonie şi internet; instalaţii de monitorizare a spectatorilor; studiou de televiziune; sală de conferinţă de presă, spaţii pentru interviuri; birouri, depozite; căi de acces exterior; număr adecvat de telefoane publice; parcări, heliport.

9.4. STAŢII DE DISTRIBUŢIE DE CARBURANŢI Intrarea pe piaţa românească, pe lângă PETROM, a unor operatori importanţi în cadrul Uniunii Europene – SHELL, OMV, LUKOIL, MOL – aflaţi într-o acerbă concurenţă, a condus la crearea unei reţele dense de benzinării, construite după standarde occidentale. Dacă staţiile marilor firme sunt amplasate în general pe 221

drumurile naţionale, cele ale firmelor care nu dezvoltă reţele de anvergură sunt amplasate de regulă în oraşe şi pe drumuri de importanţă secundară. Pe lângă funcţia principală de distribuire de combustibili fluizi (benzine, motorină, gaz), staţiile de benzină furnizează o serie de servicii de întreţinere a autovehiculelor (spălătorie, curăţenie, aer pentru pneuri), parcări, dar şi spaţii comerciale (magazin universal cu raioane de alimente, piese auto, diverse) şi spaţii de alimentaţie publică (bar, restaurant). Se remarcă în ultimul timp amenajarea duală, staţie de distribuţie a carburanţilor – hotel, mai ales de-a lungul marilor artere de circulaţie, completând gama de servicii necesare unui trafic rutier de persoane şi de mărfuri în creştere. Necesitatea serviciilor de cazare este determinată şi de legislaţia care impune perioada zilnică de conducere şi timpii de odihnă pentru conducătorii auto care efectuează transporturi naţionale (Ordonanţa nr. 17 din 24.01.2002236), a cărei respectare este verificată cu aparate de control omologate (tahografe) montate la bordul autovehiculelor. Iată descrierea detaliată a unei staţii de distribuţie carburanţi OMV, situată pe str. Calea Turzii, Cluj-Napoca (vezi Fig. 6). Staţia cuprinde următoarele componente principale (vezi anexa nr. 9): • clădire staţie – Sc = 304 m2, Su = 295 m2, Volum exterio r = 1.260 m3; • copertina pompe – S = 489 m2, din care 312 m2 peste pompe şi 177 m2 partea de legătură; • pompe multiprodus pentru alimentarea autoturismelor; • pompa debit mărit pentru alimentare camioane; • rezervoare pentru produse petroliere cu capac carosabil; • cămin guri descărcare, guri aerisire; • insule servicii auto, boxe spălare auto manual autoservire, 2 locuri; • spălătorie roll–over automată cu perii, S = 67 m2 construcţie uşoară termoizolată; • platformă carosabilă şi parcare pentru autoturisme şi autocamioane; • separator produse petroliere; • semnal „totem”, împrejmuire, zonă verde. Suprafaţa ocupată de benzinărie este de 7.600 mp. Clădirea staţiei formează împreună cu copertina ce acoperă pompele de distribuire a produselor petroliere un ansamblu amplasat în axul incintei obiectivului.

236

Monitorul Oficial nr. 94 din 2 februarie 2002, Partea I.

222

223

SPRE TURDA

Teren arabil

CALEA TURZII

Fig. 6.

SPRE CLUJ

1. CLĂDIRE STAŢIE 2. COPERTINĂ POMPE 3. POMPE MULTIPRODUS 4. POMPA CU DEBIT MĂRIT 5. REZERVOARE PRODUSE PETROLIERE 6. CĂMIN GURI DESCĂRCARE 7. GURI AERISIRE 8. LOC STAŢIONARE AUTOCISTERNĂ 9. STAŢIE SPĂLARE AUTO 10. INSULE SERVICII AUTO 11. BOXE SPĂLARE MANUALĂ 12. PLATFORMA CAROSABILĂ 13. PARCARE AUTOTURISME 14. PARCARE AUTOCAMIOANE 15. SEPARATOR PRODUSE 16. SEMNAL TOTEM 17. ÎMPREJMUIRE 18. SPAŢII VERZI

LEGENDA

STAŢIE DE DISTRIBUŢIE CARBURANŢI - OMV

Pompele de alimentare auto sunt orientate paralel cu drumul de acces, astfel încât să permită accesul direct al autoturismelor, cu minim de manevre, pompa cu debit mărit fiind situată în apropierea drumului de acces, pentru a permite accesul lesnicios al autovehicolelor cu gabarit mare. Platforma carosabilă a staţiei este astfel organizată încât să asigure acces şi ieşire comodă a autovehiculelor în incinta şi la pompele de alimentare. Sunt prevăzute locuri de parcare pentru autoturisme şi pentru autocamioane, precum şi spaţii special amenajate pentru boxe de spălare manuală şi servicii auto. Clădirea staţiei îndeplineşte următoarele funcţiuni: • vânzare şi depozitare de produse specifice (uleiuri, cauciucuri, cosmetică şi accesorii auto) şi complementare (ziare, jucării, detergenţi, cosmetică) precum şi produse alimentare preambalate; • alimentaţie publică; • funcţiuni auxiliare ce permit funcţionarea obiectivului. În vederea satisfacerii acestor funcţiuni, clădirea este compartimentată în următoarele încăperi: magazin (shop) – 100 m2, bufet cu sală de mese cu 6 locuri la bar şi 25 locuri la mese – 60 m2, bucătărie – 13 m2, birou – 14 m2, casă – 13 m2, vestiar personal 6 m2, grup sanitar – 5 m2, depozit alimente – 5,5 m2, depozit uleiuri – 4 m2, depozit magazin – 16 m2, cameră frigorifică – 11 m2, grupuri sanitare pentru public cu cabină duş – 15 m2, spaţii pentu circulaţie (anticameră) – 21 m2, încăpere rezervor apă – 6 m2, încăpere centrală termică – 6 m2. Magazinul şi bufetul, care prezintă interes pentru public sunt astfel dispuse încât să fie vizibile de pe platforma carosabilă a obiectivului, unde autovehiculele vin la alimentare şi din drumul de acces în staţie. Accesul clienţilor în magazin se face printr-o uşă glisantă cu 2 foi, cu deschidere automată, situată în dreptul zonei de legătură a copertinei cu clădirea staţiei. Accesul în sala de mese a bufetului este posibil atât din magazin cât şi din exterior. Instalaţia de ventilare a sălii de vânzare pentru a asigura condiţii superioare de confort este realizată cu agregate de tip ventilconvector, care asigură răcirea aerului vara şi încălzirea aerului iarna. Încălzirea şi răcirea incintelor este comandată de o instalaţie de automatizare. Terenul a fost astfel sistematizat încât să asigure funcţionarea tehnologică a staţiei, preluarea, la suprafaţă, a apelor curate din precipitaţii şi evacuarea lor la instalaţiile existente în zonă, preluarea, epurarea şi evacuarea apelor potenţial infestate cu produse petroliere, racordarea la drumul public adiacent şi la terenul înconjurător. Capacitatea de depozitare de 200 m3 a staţiei este formată din 4 rezervoare cu manta dublă, prevăzute cu sisteme automate de control al scurgerilor, în construcţie antiexplozivă şi cu sistem automatizat de măsurare a nivelului lichidului. 224

Livrarea produselor petroliere se realizează prin 3 pompe multiprodus bifrontale (8 furtunuri – 4 produse) pentru benzine şi motorină şi o pompă de debit mărit pentru motorină. Comanda pompelor se face la pupitrul de comandă din interiorul clădirii, cantităţile şi costul fiind afişate local şi transmise la calculatorul staţiei, care le imprimă pe chitanţa fiscală. Pentru aceasta se utilizează un sistem managerial de gestiune în magazinul staţiei, cu 2 posturi de vânzare şi un post manager. Fluxul tehnologic este identic cu cel al unor instalaţii construite în majoritatea ţărilor Comunităţii Europene. Fluxul tehnologic într-o staţie constă în următoarele faze generale: aprovizionarea staţiei de distribuţie cu produse petroliere cu autocisterne; descărcarea autocisternelor prin cădere liberă în rezervoarele de depozitare, montate îngropat, prin intermediul gurilor de descărcare amplasate în cămin; aspirarea produselor din rezervoare cu ajutorul pompelor; refularea produselor în rezervoarele autovehiculelor.

9.5. SEDII DE INSTITUŢII BANCARE Modificarea legislaţiei în domeniul transferurilor financiare din România după 1990 a condus la înfiinţarea, pe lângă băncile tradiţionale, a numeroase bănci comerciale, autohtone sau delocalizări ale unor bănci străine. S-a constituit astfel o reţea de 40 de instituţii bancare acreditate de Banca Naţională a României, cuprinzând 1.580 de bănci (date la nivelul anului 2000), care să răspundă nevoilor create de noul context economic. Noile sedii de bănci se deosebesc ca şi concepţie de sediile vechi, prin oferirea de spaţii generoase ca suprafeţe, cu amenajări moderne – ghişee adecvate, mobilier specific, instalaţii de iluminat moderne, instalaţii de aer condiţionat, sisteme de securitate, reţele electronice de transfer – care trădează un principiu al pieţei – orientarea spre client. Majoritatea acestor clădiri se încadrează în categoria „clădiri inteligente” datorită posibilităţii de a fi gestionate în bună parte computerizat (încălzire, iluminat, securitate ş.a.) şi de a-şi externaliza anumite servicii (ex: curăţenie exterioară şi chiar interioară). De asemenea, ele contrastează puternic cu arhitectura urbană. Sediile sunt construite din beton, oţel şi sticlă sau ceramică, valorificând intensiv terenuri amplasate central sau ultracentral. Tendinţa de a delocaliza serviciile mai aproape de utilizatori, manifestată prin multiplicarea în filiale de cartier şi chiar rurale, este tot mai pregnantă.

225

9.6. ZONE METROPOLITANE În perioada actuală se constată apariţia unor activităţi economice moderne care se dezvoltă pe scena internaţională. Informatica, aviaţia civilă, biotehnologia şi telecomunicaţiile, în felul în care arată în zilele noastre, nu mai sunt legate de o anumită localizare geografică237. Liniile de producţie, descompuse din ce în ce mai mult în subactivităţi separate, caută rutele cele mai eficiente în ceea ce privesc costurile, atât din punct de vedere funcţional, cât şi geografic238. Segmentarea producţiei conduce la o creştere fără precedent a fluxurilor de transport, implicând operaţii logistice complexe. Ca rezultat al globalizării economiei, interdependenţa între locuri creşte. În contextul internaţional, se pare că oraşele nu mai pot fi privite fără zona lor înconjurătoare. Globalizarea şi regionalizarea se completează reciproc. Oraşele, fără sprijinul zonei de care sunt legate funcţional, spaţial şi economic, în care să îşi propage influenţa, nu mai pot face faţă competiţiei în mediul economic actual. Scopul competiţiei este acela de a fi recunoscute ca locuri-cheie pentru amplasarea activităţilor economice de vârf şi ca noduri logistice pentru reţelele internaţionale de transport, de a fi atractive pentru populaţie ca spaţiu de reşedinţă şi pentru vizitatori, de a obţine şi menţine un avantaj competitiv faţă de altă zonă urbană. Iar cele aflate în competiţie acum sunt regiunile, dezvoltate în jurul zonelor metropolitane. Tipul de dezvoltare urbană, sub forma extinderii oraşului în spaţiul înconjurător şi al evoluţiei sale integrate cu aşezările din aria sa de influenţă (zona metropolitană), valorifică în modul cel mai profitabil potenţialul material şi uman din zonă. El duce la diminuarea actualelor dezechilibre dintre centru şi aria limitrofă provocate de dispersarea resurselor, finanţarea necorespunzătoare a infrastructurii şi investiţiilor. Această nouă structură administrativă răspunde şi actualelor tendinţe ce se manifestă pe plan mondial în gestionarea unor zone economice complexe239. Dezvoltarea urbană şi rurală sub forma zonelor metropolitane este cunoscută mai ales în ţările dezvoltate. Ea este caracteristică unei noi faze a dezvoltării urbane, ulterioară etapelor de concentrare a populaţiei în oraşul actual şi de formare a suburbiilor. 237

238

239

L. Thurrow (1992), Head to Head, The comming economic battle among Japan, Europe and America, William Morrow, New York, p. 45. J.E. Andriessen., R.F. van Esch (1993), Globalization discussion note 9301, Ministerie van Economische Zaken den Haag. I. Pop (2005), Zona metropolitană Bucureşti – un proiect prea ademenitor, Adevărul Economic, nr. 36 (699), 14-20 septembrie 2005 – articol secţiunea Afaceri.

226

În Europa, problematica amenajării şi dezvoltării integrate, la nivel metropolitan, a devenit o preocupare sistematică doar din anii ’90, cu mult în urma Statelor Unite, care, la acea vreme, dispunea de 250 asemenea structuri administrative240. Abia la începutul anilor ’90, europenii şi-au pus explicit problema adoptării unei strategii integrate de dezvoltare a zonelor metropolitane pentru ca „marea Europă“ să poată face faţă concurenţei economice mondiale. La nivel european există astăzi 119 regiuni sau zone metropolitane recunoscute. Dintre acestea, 33 sunt membre ale Reţelei Regiunilor şi Zonelor Metropolitane din Europa (METREX). În Marea Britanie, abordarea dezvoltării spaţiale a zonelor metropolitane are ca punct central noţiunea de „metropolitan counties”, care se traduce prin Comitat metropolitan. Zona metropolitană este astfel definită ca un teritoriu administrativ comparabil ca suprafaţă cu un judeţ, dar care este polarizată şi a cărei dezvoltare este influenţată de existenţa unui puternic centru urban (în Marea Britanie există 7 astfel de „judeţe metropolitane”). Modelul britanic acceptă existenţa în paralel a două tipuri de unităţi administrativteritoriale din clasa judeţelor, unele aşa-zis „normale” şi cele metropolitane, cu caracteristici influenţate net de existenţa metropolei, cu o populaţie în general de peste un milion de locuitori. În România există şapte zone metropolitane constituite în jurul oraşelor Bucureşti, Iaşi, Braşov, Cluj-Napoca, Constanţa, Oradea, Bacău precum şi alte proiecte ale unor viitoare zone metropolitane. În cazul municipiului Oradea, s-a pornit de la studii urbanistice care au stat la baza unui protocol de colaborare între municipiu şi comunele limitrofe. Constituirea zonei metropolitane a avut ca obiective îmbunătăţirea condiţiilor de viaţa ale locuitorilor, ridicarea nivelului de dezvoltare a regiunii, creşterea atractivităţii şi accesibilităţii zonei. Aflată încă în stadiu incipient, zona metropolitană Arad se extinde şi ea, pentru a atrage fonduri europene. Realizarea zonei metropolitane Iaşi a pornit tot de la realizarea unor studii. Zona Iaşi are un organism executiv permanent – Biroul de Dezvoltare – care se ocupă de redactarea de proiecte, căutarea de finanţări, colaborarea cu sectorul privat, de serviciile publice etc. Fiecare localitate participă, prin specialiştii proprii, la detalierea strategiilor şi proiectelor. Bucureştiul propune un proiect de anvergură. Modelul de dezvoltare a zonei metropolitane a Capitalei a fost aprobat în luna august 2005 de Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi are la bază un studiu coordonat de Centrul de Planificare Urbană şi Metropolitană Bucureşti. Studiul se bazează pe date statistice şi cercetări 240

Peste 93% din populaţia SUA trăieşte în interiorul unor zone metropolitane.

227

de lungă durată. Zona metropolitană ar urma să fie constituită din 94 de unităţi administrativ-teritoriale din Bucureşti şi din judeţele Călăraşi, Dâmboviţa, Ialomiţa şi Ilfov. Studiul propune dezvoltarea echilibrată a zonei metropolitane prin stoparea urbanizării necontrolate241. 9.6.1. Motivaţia constituirii zonei metropolitane Gruparea localităţilor împreună cu oraşul polarizator în jurul căruia s-au dezvoltat, constituindu-se într-o zonă metropolitană, urmăreşte creşterea atractivităţii locului prin furnizarea de factori locaţionali relevanţi. Zonele se află în competiţie pentru atragerea unor funcţiuni, de exemplu funcţiunea de centru financiar. Fiecare funcţiune necesită existenţa unor factori locaţionali relevanţi cum ar fi: forţa de muncă specializată, spaţii pentru birouri, infrastructură. Competitivitatea unei zone în atragerea unei anumite funcţiuni depinde de existenţa şi gradul de acces la factorii locaţionali relevanţi pentru acea funcţiune. Între factorii locaţionali relevanţi subliniem creşterea ofertei de bunuri/servicii publice (din punct de vedere calitativ şi cantitativ) bazată pe242: competiţia regională; coordonarea investiţiilor de capital având la bază planificarea fizică şi economică a teritoriului; producerea de bunuri şi servicii publice; distribuţia spaţială a funcţiunilor şi a grupurilor de locuitori; externalităţile unor servicii dincolo de limita unei unităţi administrative locale. Pe de altă parte, administrarea separată a localităţilor care compun o posibilă zonă metropolitană cu structură urban-rurală, conduce la dezechilibre cum ar fi: poluarea, consumul de spaţiu şi de resurse naturale în defavoarea comunelor şi ineficienţa (în termeni de costuri) în furnizarea de bunuri şi servicii publice (infrastructură, desecări şi asanări de zone situate parţial pe teritoriul administrativ al oraşului şi parţial pe teritoriul administrativ al comunei). Asocierea localităţilor într-o zonă metropolitană face posibilă colaborarea în proiecte care implică, pe termen lung, mai multe unităţi administrativ-teritoriale, atragerea de finanţări pentru proiectele ample, care rezolvă şi problemele locale. De asemenea, asocierea localităţilor asigură dezvoltarea în ansamblu şi, corelată la întregul teritoriu, măreşte accesibilitatea zonei, crescând şansele obţinerii unor avantaje comparative în competiţia regională.

241

242

R. Daniciuc, C. Popa, C. Boiangiu (2006), Dezvoltarea zonelor metropolitane – cheia atragerii fondurilor europene, Romania Liberă, 23.05.2006. D. Plăcintescu, Ş. Nădejde, A. Bădilă (2005), Zona Metropolitană Bucureşti – Ghid de informare pentru autorităţile publice locale, Bucureşti.

228

9.6.2. Definirea zonei metropolitane O zonă metropolitană se referă la un teritoriu care conţine un număr de unităţi administrativ-teritoriale autonome, punându-se accent deopotrivă pe independenţa metropolitană şi pe coordonarea afacerilor metropolitane243. În legislaţia românească apar mai multe definiri ale conceptului, numit „teritoriu metropolitan” în Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi „zonă metropolitană” în Legea nr. 351/2001 privind Planul de Amenajare a Teritoriului Naţional – Secţiunea IV. Reţeaua de localităţi. Definiţia oferită de Legea nr. 350/2001 teritoriului metropolitan este următoarea: „suprafaţa situată în jurul marilor aglomerări urbane, delimitată prin studii de specialitate, în cadrul căreia se crează relaţii reciproce de influenţă în domeniul căilor de comunicaţie, economic, social, cultural şi al infrastructurii edilitare. De regulă, limita teritoriului metropolitan depăşeşte limita administrativă a localităţii şi poate depăşi limita judeţului din care face parte”. Ca urmare, zona/teritoriul metropolitan se referă la suprafaţa definită prin planurile de amenajare a teritoriului ca fiind urbană sau rurală, formată din unităţi administrativ-teritoriale legal constituite, cu planuri urbanistice generale proprii, aprobate, şi în interiorul căreia există sau se stabilesc, în anumite împrejurări, relaţii vizând atingerea unor obiective comune de interes public, în domenii ca infrastructura, serviciile publice şi protecţia mediului244. În Legea nr. 351/2001, zona metropolitană este definită ca „zona constituită prin asociere, pe bază de parteneriat voluntar, între marile centre urbane şi localităţile urbane şi rurale aflate în zona imediată, la distanţă de până la 30 km, între care s-au dezvoltat relaţii de cooperare pe multiple planuri”. 9.6.3. Suportul legal al constituirii zonei metropolitane Suportul legal al organizării şi administrării zonelor metropolitane, prin forme de organizare asociativă sau prin agenţii economice create în acest scop, este constituit de următoarele acte normative: 1. Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România, modificată prin Decretul nr. 281/1979 pentru organizarea ca municipii a oraşelor reşedinţă de judeţ; 2. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia; 3. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale; 4. Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul; 5. Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Naţional – Secţiunea a IV-a Reţeaua de localităţi; 243

The World Conference, Tokyo, 1993.

244

D. Plăcintescu, Ş. Nădejde, A. Bădilă, op.cit.

229

6. OG nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat; 7. OG nr. 53/2002 privind statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale; 8. OG nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local; 9. OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale; 10. Legea nr. 3/2003 pentru aprobarea O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local; 11. Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală; 12. Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România.

9.7. NOI AMENAJĂRI INDUSTRIALE. PARCUL INDUSTRIAL Perioada de tranziţie la economia de piaţă, marcată de căutări, ezitări în ceea ce priveşte transferul proprietăţii, abordarea superficială a procesului de restructurare, dar şi necesitatea de renunţare la conceptual de „industrie a coşului de fum”, excesiv de energofagă şi poluantă şi uneori neeficientă, datorită tehnologiilor depăşite, au determinat închiderea parţială sau totală a numeroase întreprinderi industriale. O parte din vechea infrastructură industrială a fost integrată selectiv, în funcţie de noile conjuncturi economice. Ca urmare a mutaţiilor care au avut loc în industria românească, dictate de adaptarea la actualul context economic, social şi politic s-au reconfigurat structurile spaţiale prin abandonul vechilor localizări industriale şi apariţia unor locaţii noi. Acestea sunt situate de regulă în zone periurbane, anterior lipsite de activităţi industriale. Expresie a procesului de dezintegrare industrială, aceste întreprinderi nepoluante au fluxuri tehnologice moderne (cu o adâncă divizare a procesului tehnologic), iar accentul cade asupra calităţii producţiei şi a previzibilităţii în ceea ce priveşte locul şi termenul de livrare, ceea ce obligă la localizarea în imediata vecinătate a unor importante căi de comunicaţie. Mutaţiile apărute în industria românească au condus la modificarea relaţiilor interindustriale. Noile hale industriale de dimensiuni mai reduse, viu colorate, construite după soluţii tehnice moderne, în contrast cu vechile uzine combinate, arată schimbarea modului în care societatea înţelege să producă bunuri industriale. Noua industrie este fundamentată, pe lângă criteriile economice, pe cele sociale şi ecologice. Decizia de implantare a unor unităţi industriale se bazează deci, pe lângă criteriul eficienţei economice, pe acelea de rezolvare a unor probleme sociale (valorificarea potenţialului de resurse umane şi materiale, scăderea ratei şomajului, dezvoltarea locală) şi de dezvoltare durabilă. 230

Parcurile industriale reprezintă materializarea acestui mod de gândire. Ele sunt perimetre delimitate în care se desfăşoară activităţi economice, de cercetare ştiinţifică şi de dezvoltare tehnologică în vederea valorificării potenţialului uman şi material al unei zone. Administrat de o societate comercială care deţine titlul de parc industrial, funcţionarea acestuia are la bază asocierea şi/sau colaborarea dintre autorităţile publice de la nivel central şi local, agenţi economici, institute de cercetare, unităţi de învăţământ superior şi beneficiază de anumite facilităţi fiscale. 9.7.1. Parcurile industriale Parcul Industrial reprezintă o parcelă de teren dezvoltată special în loturi pentru activităţi industriale245, o arie zonată şi planificată în scopul dezvoltării industriale, de obicei localizată în afara zonei rezidenţiale a unei localităţi şi care, în mod normal oferă facilităţi de transport rutier şi pe cale ferată246. Ideea dezvoltării unui parc industrial se bazează pe următoarele concepte247: • concentrarea infrastructurii specifice într-o arie delimitată pentru a putea reduce costurile acesteia; • atragerea de noi companii prin oferirea unei infrastructuri integrate într-o anumită locaţie; • reducerea impactului social al activităţii industriale, precum şi reducerea impactului asupra mediului. Potrivit legislaţiei în vigoare, parcul industrial reprezintă o zonă delimitată în care se desfăşoară activităţi economice, de cercetare stiinţifică, de producţie industrială şi servicii, de valorificare a cercetării stiinţifice şi/sau de dezvoltare tehnologică, într-un regim de facilităţi specifice, în vederea valorificării potenţialului uman şi material al zonei. Parcul industrial se bazează pe asocierea în participaţiune dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, agenţii economici, institutele de cercetare – dezvoltare şi/sau parteneri interesaţi. Ministerul Administraţiei şi Internelor este organul de specialitate al administraţiei publice centrale, care acordă titlul de parc industrial la cererea solicitantului, pe o perioadă de mimimum 15 ani. Titlul de parc industrial poate fi obţinut de asociere, persoana juridică română, şi administrat de o societate comercială denumită societate administrator. 245

www.pensacola-beach.net/dictionary/I.html

246

www.yourwebassistant.net/glossary/i3.htm

247

M. Forman, J. Mooney (1999), Learning to Lead – A Primer on Economic Development Strategies, Washington State Community, Trade and Economic Development, Dubuque, Iowa: Kendall/Hunt.

231

Legea nr. 490/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 65/2001 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor industriale prevede facilităţi importante pentru anumite tipuri de investiţii.

Fig. 7. Parc Industrial, sursa: http://www.stulzphoto.com

Condiţii de îndeplinit Terenul aferent parcului industrial împreună cu clădirile şi infrastructura privind utilităţile existente la momentul constituirii, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii248: • terenul să aibă acces la un drum naţional sau european şi să fie racordat la infrastructura utilităţilor publice; • terenul să aibă o suprafaţă de cel puţin 10 ha; • terenul să fie în proprietatea sau folosinţa, pe cel puţin 30 ani, a asocierii care solicită titlul de parc industrial; • să fie liber de orice sarcină; • să nu facă obiectul unor litigii în curs de soluţionare la instanţele judecătoreşti cu privire la situaţia juridică; • să îndeplinească condiţiile tehnice privind protecţia mediului. Facilităţi Pentru constituirea şi dezvoltarea unui parc industrial se acordă următoarele facilităţi249: 248

249

Monitorul Oficial nr. 533 din 22 iulie 2002, Legea nr. 490/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 65/2001 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor industriale. Ibidem.

232

• scutirea de la plata taxelor percepute pentru modificarea destinaţiei sau scoaterea din circuitul agricol a terenului aferent parcului industrial, pentru asocierea care deţine titlul de parc industrial; • deducerea din profitul impozabil a unei cote de 20% din valoarea investiţiilor realizate în parcul industrial, până la 31 decembrie 2006, pentru investiţii în construcţii sau reabilitări de construcţii şi în infrastructura internă şi de conexiune la reţeaua publică privind utilităţile; • exceptarea de la plata taxelor pentru terenurile şi clădirile din parcurile industriale; • reducerea de impozite acordate de administraţia publică locală pe baza de hotărâri ale consiliilor locale sau judeţene în a căror rază administrativ teritorială se află parcul industrial respectiv, pentru bunurile imobile şi terenurile transmise în folosinţa parcului industrial; • alte facilităţi ce pot fi acordate, potrivit legii, de administraţia publică locală. 9.7.2. Parcurile ştiinţifice şi tehnologice250 Parcul tehnologic reprezintă un parc industrial care se axează pe sectorul înaltei tehnologii şi care presupune un înalt nivel de conectivitate electronică, cercetare, tehnologii avansate etc. În plus, scopul unui parc tehnologic este de a facilita transferul cercetărilor şi a invenţiilor în produse şi servicii de piaţă. În multe cazuri, scopul parcului tehnologic este de a facilita comunicaţiile, decât de a oferi spaţiu251. Scopul comunităţii locale în promovarea unui parc tehnologic ar fi: diversificarea şi dezvoltarea bazei sale economice, scăderea şomajului în zonă, creşterea nivelului salariilor, stimularea serviciilor, stimulare parteneriatelor între autorităţi şi universităţi care vor aduce beneficii viitoare, crearea unei legături între mediul de afaceri şi mediul universitar. Ordonanţa nr. 14/2002 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor ştiinţifice şi tehnologice prevede facilităţi importante pentru investiţii, din care marea majoritate sunt oferite de autorităţile locale. Conform legislaţiei în vigoare parcul stiinţific şi tehnologic reprezintă o zonă în cadrul căreia se desfăşoară activităţi de învăţământ, de cercetare, de transfer tehnologic al rezultatelor cercetării şi valorificarea acestora prin activităţi economice. Parcul ştiinţific şi tehnologic se constituie printr-un contract de asociere în participaţiune încheiat între o instituţie de învăţământ superior acreditată şi/ sau o unitate de cercetare-dezvoltare, pe de o parte, şi regii autonome, companii naţionale, societăţi comerciale, administraţia publică locală, asociaţii patronale 250 251

Date la nivelul anului 2006. T.S. Lyons and R.E. Hamlin (1991), Creating an Economic Development Action Plan – A Guide for Development Professionals, Praeger – Westport, Connecticut London.

233

sau profesionale, persoane fizice, investitori români şi străini, pe de altă parte; asociere denumită consorţiu. Toate aceste forme de cooperare, ca parte a economiei bazate pe cunoaştere, se încadrează într-o politică a „noului regionalism” în care actorii îşi datorează avântul economic, creşterii importanţei formelor cooperative de inovaţie şi învăţare. Acest tip de politică regională se axează pe inovaţie şi pe standarde ridicate ale resursei umane252. Teritoriul nu mai este perceput ca un cadru natural, cu o anumită moştenire istorică şi cu un anumit nivel de dotare edilitară şi de infrastructuri tehnice, ci ca o construcţie a actorilor. Parcul este administrat de o societate comercială denumită administrator, desemnată de către consorţiu şi a cărei activitate exclusivă este administrarea parcului ştiinţific şi tehnologic. Pentru constituire şi dezvoltare parcul ştiinţific şi tehnologic poate beneficia de următoarele facilităţi253: • reduceri de impozite acordate de administraţia publică locală pentru bunurile imobile şi terenurile transmise în folosinţa parcului, precum şi alte facilităţi ce pot fi acordate, potrivit legii, de către administraţia publică locală; • scutirea de la plata taxelor percepute pentru modificarea destinaţiei sau pentru scoaterea din circuitul agricol a terenului aferent parcului; • amânarea pe perioada de realizare a investiţiei respective, până la punerea în funcţiune a parcului ştiinţific şi tehnologic, a taxei pe valoarea adăugată pentru materiale, echipamente şi conexiuni la reţelele de utilităţi; • programe de dezvoltare pentru realizarea infrastructurii, investiţii şi dotări cu echipamente, din partea administraţiei publice centrale şi locale, a societăţilor private şi din asistenţă financiară externă; • donaţii, concesionări şi fonduri structurale pentru dezvoltare. Agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea în parcul ştiinţific şi tehnologic beneficiază de condiţii avantajoase de locaţie şi folosire a infrastructurii şi a comunicaţiilor, cu eşalonarea plăţilor, asigurate sau facilitate de administrator pe o perioadă determinată de funcţionare, precum şi de reduceri de tarife sau gratuităţi pentru unele servicii oferite de administrator. Până la 31 martie 2006 erau acordate titluri de parc industrial după cum urmează254: 252

253

254

I. Benedek (2004), Amenajarea teritoriului şi dezvoltarea regională, Editura Presa Universitară Clujeană, p. 17. Monitorul Oficial nr. 82 din 1 februarie 2002, Ordonanţa nr. 14/2002 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor ştiintifice şi tehnologice. www.mai.gov.ro

234

• • • • • • • • • • • • • • • • •

• • • • • • • • • • • • • • •

Parcul Industrial Bolintin, jud. Giurgiu (143 ha – în curs de amenajare); Parcul Industrial Moreni, jud. Dâmboviţa (14 ha – operaţional); Parcul Industrial Mija, jud. Dâmboviţa (82,62 ha – operaţional); Parcul Industrial Tetarom 1 Cluj-Napoca, jud. Cluj (26 ha – operaţional); Parcul Industrial Jibou, jud. Sălaj (22 ha – operaţional); Parcul Industrial Vălenii de Munte, jud. Prahova (23,47 ha – operaţional); Parcul Industrial Şura Mică, jud. Sibiu (98,045 ha – din care 8,6% arie în curs de amenajare); Parcul Industrial Feteşti, jud. Ialomiţa (20 ha – în curs de amenajare); Parcul Industrial Metav Bucureşti, loc. Bucureşti (16,58 ha – operaţional); Parcul Industrial Şelimbăr, jud. Sibiu (95,4 ha – operaţional); Parcul Industrial Hunedoara, jud. Hunedoara (19,32 ha – operaţional); Parcul Industrial Botoşani, jud. Botoşani (12,95 ha – operaţional); Parcul Industrial Crângul lui Bot, Ploieşti, jud. Prahova (146,27 ha – operaţional); Parcul Industrial Corabia, jud. Olt (10,46 ha – green field); Parcul Industrial Piteşti, jud. Argeş (14,08 ha – în curs de amenajare); Parcul Industrial Giurgiu, jud. Giurgiu (13,4 ha – operaţional); Parcul Industrial Sebeş, jud. Alba (Notificat în vederea anulării titlului de parc industrial cu adresa nr. 1578/MNT/14.02.2006, conform art. 10 din O.G. nr. 65/2001); Parcul Industrial Vidrasău, jud. Mureş (40,9 ha – din care 8 ha arie în curs de amenajare); Parcul Industrial Ceahlău Piatra Neamţ, jud. Neamţ (10,43 ha – operaţional); Parcul Industrial Sema Bucureşti, loc. Bucureşti (16,52 ha – operaţional); Parcul Industrial Zărneşti, jud. Braşov (46,156 ha – operaţional); Parcul Industrial Pro-Roman, jud. Braşov (TITLU ANULAT); Parcul Industrial Zona Liberă Galaţi, jud. Galaţi (21,8 ha – green field); Parcul Industrial Cugir, jud. Alba (11,17 ha – operaţional); Parcul Industrial Euro Land Vlădeni, jud. Braşov (47,19 ha – green field); Parcul Industrial Rompetrol Năvodari, jud. Constanţa (50 ha – operaţional); Parcul Industrial Dej, jud. Cluj (40,185 ha – în curs de amenajare); Parcul Industrial Mangalia, jud. Constanţa (13,1 ha – în curs de amenajare); Parcul Industrial Tetarom 2 Cluj-Napoca , jud. Cluj (12 ha – green field); Parcul Industrial Sadu Bumbeşti – Jiu, jud. Gorj (13,91 ha – operaţional); Parcul Industrial Craiova, jud. Dolj (10,03 ha – operaţional); Parcul Industrial Prejmer, jud. Braşov (50,38 ha – green field).

Sunt declarate parcuri industriale prin Hotărâri ale Guvernului: • Parcul Industrial Plopeni, jud. Prahova (36,47 ha – operaţional); • Parcul Industrial Metrom Braşov, jud. Braşov (6,37 ha – operaţional); • Parcul Industrial Carfil Braşov, jud. Braşov (1,87 ha – operaţional); 235

• Parcul Industrial Făgăraş, jud. Braşov (10,017 ha – operaţional); • Parcul Turistic şi de Agrement Snagov, jud. Ilfov (Notificat în vederea anulării titlului de parc industrial cu adresa nr. 2120/MNT/27.03.2006, conform art. 10 din O.G. nr. 65/2001); • Parcul Industrial Victoria, jud. Braşov (5,50 ha – green field). Se află în analiză cererea de acordare a titlului de parc industrial, pentru: • Parcul Industrial Brazi, judeţul Prahova.

236

X INFLUENŢELE ORGANIZĂRII ADMINISTRATIVE ASUPRA DEZVOLTĂRII TERITORIULUI 10.1. EFECTELE TENDINŢEI DE DIVIZARE A UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE ACTUALE ASUPRA TERITORIULUI După 1990 se constată o creştere a numărului cazuri de decretare de noi comune. Înfiinţarea de noi comune prin divizarea comunelor existente are la bază aproape în toate cazurile raţiuni politice. Faptul că persoane provenind din satele care doresc desprinderea de vechea comună au acaparat puterea politică locală, produce frustrări în rândurile celor din comuna de bază şi asigură astfel succesul procedurii legale de referendum. Noua comună ce se desprinde poate avea populaţie, dotări edilitare şi potenţial economic superioare, spre deosebire de comuna mamă care moşteneşte „problemele”. Astfel, dintr-o unitate administrativ-teritorială viabilă rezultă prin divizare două unităţi dintre care, în cel mai bun caz una are un oarecare potenţial economic care să-i asigure subzistenţa. Comunele rămase, uneori subdimensionate şi cu venituri reduse la buget, necesită asistenţă din fondurile de echilibrare ale consiliilor judeţene respective. Divizarea unităţilor administrative de bază pe motivul distanţelor relativ mari şi accesului dificil la centrul de comună reprezintă în multe cazuri o falsă problemă. Rezolvarea accesului se face prin modernizarea drumului comunal sau judeţean respectiv, lucru care devine mult mai dificil în contextul fragmentării comunelor, datorită slăbirii capacităţii tehnice şi economice a acestora de a accesa fonduri. Comuna Dersca situată în Nord-Vestul judeţului Botoşani, comună mică, avea în componenţă 3 sate: Dersca, Lozna şi Străteni. În 17 iulie 2003 s-a reorganizat în 2 comune foarte mici, Lozna cu satele Lozna şi Străteni, satul Dersca constituind singur o comună. Cele două comune au cca. 2.400 ha fiecare şi în jur de 2.180 de locuitori Lozna, respectiv 3.800 locuitori Dersca. Rezolvarea problemei clădirilor administrative în noua comună Lozna s-a făcut prin transformarea unui cămin cultural în sediu de poliţie şi a unui spaţiu comercial (cârciuma) în sediu de primărie. 237

Zăcământul de turbă şi lacul rezultat din exploatarea parţială a acestuia au fost împărţite între cele 2 comune. Suprafaţa agricolă a noii comune Lozna este de 1.797,7 ha, din care 1.491,97 teren arabil. Drumurile din comună sunt nemodernizate (29,6 km din care pietruite 14,6, iar restul de pământ), iar cale ferată nu există. Nu există nici reţea de alimentare cu apă şi de canalizare. Din cei 7 agenţi economici 5 sunt agenţi comerciali şi 2 asociaţii agricole. Comuna rămasă, Dersca subzistă de pe urma faptului că în prezent majoritatea forţei de muncă tinere lucrează în Italia, investind în comună o parte din capitalul acumulat. Această tendinţă de divizare administrativă a ruralului se manifestă pe fondul unui declin al populaţiei rurale care în 1998 faţă de 1966 a atins cote alarmante: scăderi cu 30-50% în 26,2% din numărul total de comune şi scăderi de peste 50% în 5% din numărul total de comune255. Abuzul promovării de noi oraşe este rezultanta compunerii ambiţiilor politice locale cu dorinţa nivelului central de a îmbunătăţi statistica actuală, ponderea mare a populaţiei care trăieşte în mediul rural situând România alături de Albania, pe ultimele locuri din Europa. Între 2002 şi 2004 o serie de comune cu un oarecare nivel de dezvoltare economică şi de dotări edilitare au fost transformate în oraşe. Majoritatea acestora însă sunt departe de standardele impuse de lege pentru mediul urban. Au devenit astfel oraşe unele localităţi precum: Pecica şi Sântana – jud. Arad, Ştefăneşti, Bucecea, Flămînzi – jud Botoşani, Bechet şi Dăbuleni – jud. Dolj, Popeşti-Leordeni, Voluntari – jud. Ilfov, Şomcuta Mare, Tăuţii Măgheruş, Ulmeni – jud. Maramureş, Sărmaşu, Ungheni şi Sîngeorgiu de Pădure – jud. Mureş, Ardud – jud. Satu Mare, Broşteni şi Frasin – jud. Suceava, Gătaia şi Recaş – jud. Timiş, Bălceşti, Berbeşti şi Băbeni – jud. Vîlcea, dacă ar fi să dăm numai câteva exemple. Există de asemenea solicitări de reînfiinţare a unor judeţe desfiinţate de regimul comunist (Bîrlad, Tutova, Muscel, Turda, Someş, Tecuci). O structură asociativă, Liga judeţelor abuziv desfiinţate, revendică reînfiinţarea unora dintre cele 19 foste judeţe. Considerăm că această problemă trebuie privită cu multă rezervă cel puţin din trei puncte de vedere. Întâi din punct de vedere bugetar, fragmentarea unora dintre judeţele actuale ar reprezenta un demers costisitor. Reorganizările teritoriale se fac de obicei în perioade de avânt economic pentru ca problemele complexe care apar să poată fi susţinute financiar. În al doilea rând se pune problema cât de funcţionale ar fi unităţile nou create. Anumite orgolii locale sunt mascate de argumente care nu mai sunt actuale, deoarece relativa stabilitate a actualei împărţiri administrative, a condus la modificarea 255

Conform Legii nr. 351/2001 privind aprobarea P.A.T.N.

238

în timp a relaţiilor dintre unităţile administrative, aşa încât este discutabil dacă revenirea la divizări teritoriale mai vechi ar oferi soluţii mai raţionale de organizare administrativă. În al treilea rând, contextul actual privilegiază dezbaterile legate de nivelul superior de împărţire teritorială (NUTS II), acela al regiunilor, fragmentarea actualelor judeţe, fiind un subiect discordant. Pe de altă parte, abordările punctuale situate în afara unui plan strategic pe termen lung, riscă să genereze unităţi administrativ-teritoriale efemere şi neviabile.

10.2. DISFUNCŢIONALITĂŢI ALE ACTUALULUI MODEL DE ORGANIZARE ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ Legat de configuraţia judeţelor, o serie de disfuncţionalităţi apărute în timp relevă faptul că actualul decupaj administrativ este departe de perfecţiune. Aceste disfuncţionalităţi sugerează necesitatea studierii avantajelor unei divizări în cazul unor judeţe sau a unor contopiri în cazul altora, ţinându-se seama de ariile de polarizare ale unor centre locale. În prima categorie intră judeţele Maramureş şi Alba. În judeţul Maramureş zona montană reprezintă 43% din teritoriul judeţului. Între munţii Rodnei, munţii Maramureşului pe de o parte şi munţii Gutâi şi Ţibleş pe de alta, se găseşte Depresiunea Maramureşului, una dintre cele mai mari din România (75 km lungime şi 20 km lăţime). Accesul populaţiei din localităţile situate în această depresiune la reşedinţa de judeţ – Baia Mare, care necesită un ocol uneori de peste 150 de km datorită barierei orografice, pune în discuţie preluarea funcţiilor administrative pentru această zonă de către municipiul Sighetul Marmaţiei. O situaţie asemănătoare există în judeţul Alba, unde localităţile din partea muntoasă de NV (constituită din Munţii Trascău, Bihorului cu masivul Găina, Muntele Mare versantul sudic şi o parte din munţii Metaliferi) au un acces greoi spre Alba Iulia, reşedinţă de judeţ potrivită mai mult pe celelalte unităţi: podişul Târnavelor şi culoarul depresionar al Mureşului. Această zonă cu probleme specifice civilizaţiei montane, sugerează o abordare separată, eventual în contextul unui judeţ care să cuprindă bazinul Arieşului. În cea de-a doua categorie s-ar situa judeţele Botoşani, Tulcea, Galaţi şi Brăila. Judeţul Botoşani, marcat de o subdezvoltare accentuată, se dovedeşte neviabil din punct de vedere economic, o eventuală împărţire a acestuia între judeţele limitrofe Suceava şi Iaşi constituind un subiect de studiu. De asemenea, judeţul Tulcea ar putea constitui împreună cu judeţul Constanţa o unitate funcţională, în care cel dintâi ar putea beneficia mai mult de proximitatea litoralului, eliminându-se decalajul dintre cele două judeţe. Contopirea judeţelor Galaţi şi Brăila ar oferi şansa punerii în funcţiune a conurbaţiei Brăila-Galaţi în beneficiul ambelor judeţe. 239

Având în vedere faptul că actuala organizare administrativă a României este una perfectibilă, aducerea în discuţie a acestei probleme şi aplicarea eventualelor măsuri, după părerea noastră nu trebuie să urmărească strict criteriul politic. În acest sens s-ar impune definirea unui model chorematic optim de judeţ, configurat pe baza realităţilor geografice, politice şi economice ale ţării, care să servească mai departe ca model privind acţiunile de „corecţie” a organizării administrativ-teritoriale (Planşa nr. 20). Astfel modelul chorematic al judeţului optim ar avea următoarele caracteristici: • Suprafaţa – 5.700 km2 • Populaţia: – 500.000 locuitori • Reţea de localităţi (respectând principiul corelaţiei dintre populaţie şi rangul oraşelor): Municipii – 3 (150.000, 75.000 respectiv 50.000 locuitori), Oraşe – 5 (25.000, 13.000, 10.000, 7.000 şi 5.000 locuitori), Comune – 69 (cu o medie de 2.390 locuitori), Sate – 330 • Repartiţie unităţi majore de relief: 1/3 munte, 1/3 podiş, 1/3 câmpie, sau 1/3 munte şi 2/3 podiş sau câmpie. • Să fi racordat la un culoar major de transport care se suprapune peste un culoar hidrografic major • Prezenţa echilibrată a resurselor majore de dezvoltare • Forma spaţială geometrizată, fără apendice • Distribuţia spaţială echilibrată a oraşelor, cu amplasarea centrală a reşedinţei de judeţ • Istoric, tradiţie, legitimitate • Forţă de muncă cu o calificare superioară • Dotări la nivelul reşedinţei de judeţ, municipiilor şi oraşelor: – servicii deconcentrate ale ministerelor – curte de apel, tribunal, judecătorii, parchete – sedii ale instituţiilor politice, sindicale, O.N.G. – universităţi, centre de cercetare – muzee, teatru, sală polivalentă – clinici universitare, spitale – centre de afaceri, cameră de comerţ, industrie şi agricultură – edituri, agenţii de presă, televiziuni – centre ale cultelor religioase recunoscute – aeroport internaţional, gări, servicii de poştă cu acoperire internaţională – stadioane, complexe sportive, patinoar – bază turistică şi de agrement – sedii de bănci, sedii de firme străine

240

Planşa nr. 20. Modelul chorematic al judeţului idealizat

241

Faţă de acest model, sub aspectul suprafeţei se remarcă o serie de judeţe comparabile: Bistriţa-Năsăud, Braşov, Giurgiu, Iaşi, Neamţ, Olt, Teleorman şi Vîlcea. Altele au suprafeţe mult mai mari (cu cca. 50%) Timiş, Tulcea, Suceava şi Caraş-Severin sau mai mici Covasna, Sălaj şi Ilfov. În ce priveşte distribuţia unităţilor majore de relief pe teritoriul judeţelor, se constată o diversitate mare faţă de modelul chorematic. Judeţele cele mai apropiate sunt cele situate la contactul dintre munţi sau dealuri cu câmpii sau dintre munte şi Subcarpaţii Getici (Arad, Bihor, Gorj, Vîlcea, Argeş, Dâmboviţa, Prahova, Buzău, Vrancea, Bacău şi Neamţ). Numeroase judeţe sunt caracterizate de preponderenţa unei singure unităţi de relief, câmpie (Dolj, Teleorman, Giurgiu, Ilfov, Călăraşi, Ialomiţa, Brăila şi Botoşani) sau munte (Covasna, Harghita, Braşov, Bistriţa-Năsăud, Hunedoara). Câteva judeţe (Bacău, Caraş-Severin, Maramureş şi Suceava) au o reţea de aşezări relativ apropiată de modelul imaginat, dar există judeţe cu un număr mult mai mare (Prahova, Hunedoara şi Vîlcea) sau mai mic (Ilfov, Giurgiu şi BistriţaNăsăud) de oraşe şi municipii. Faţă de numărul de 69 de comune imaginat, unele judeţe se remarcă printr-un număr de comune mult mai mare: Olt (104), Dolj (104), Suceava (97), sau mult mai mic: Brăila (40), Covasna (39), Ilfov (36), Tulcea (45), judeţe comparabile fiind Caraş-Severin şi Botoşani. Sub aspectul formei spaţiale judeţele Sibiu, Teleorman, Prahova, Botoşani şi Gorj prezintă cu o formă regulată, fără protuberanţe sau apendice care să pună probleme de funcţionalitate, spre deosebire de judeţele Maramureş, Mehedinţi, Alba sau Mureş care au o formă mai neregulată. În funcţie de populaţie, judeţele Hunedoara, Maramureş şi Olt se situează foarte aproape de modelul chorematic (500.000 locuitori), în timp ce unele prezintă valori mult mai mari Prahova (cu 66%), Iaşi, Timiş şi Suceava, sau mult mai mici: Ialomiţa, Ilfov, Mehedinţi, Sălaj şi Tulcea.

10.3. CONCLUZII Spectaculos din punct de vedere al evoluţiei istorice a provinciilor româneşti, secolul al XIX-lea a marcat formarea Statului naţional român, ca nucleu de bază al Statului naţional unitar de mai târziu. În această etapă s-a instituit pe baze moderne o administraţie a Statului Român, valorificând organizarea tradiţională. Evoluţii importante au cunoscut şi provinciile încă nealipite. Influenţate de existenţa marilor imperii şi situate în zone de confluenţă a intereselor acestora, România şi provinciile româneşti ocupate, nu au avut o dezvoltare economică comparabilă cu cea a ţărilor din apus. Cu toate acestea, progresele făcute în plan social, reformele agrare şi dezvoltarea învăţământului românesc au condus la afirmarea în plan politic a naţiunii române. 242

Apariţia şi dezvoltarea industriei, modernizarea căilor de comunicaţie, amenajarea porturilor dunărene şi la Marea Neagră, au conferit o mai mare coeziune teritoriilor româneşti şi totodată o mai mare legitimitate teritorială. Analiza soluţiilor, propuse sau aplicate în practică de către diferitele regimuri politice din România anilor 1919-1939 cu privire la o mai bună organizare administrativă a teritoriului, ne conduce spre următoarele concluzii: • Nici un model de organizare administrativă din perioada interbelică nu a fost rupt de contextul european. • Toate proiectele propuse au fost puternic influenţate de evoluţia politicii interne, multe schimbări survenind din dorinţa unor partide de a demonstra că au soluţii politice. • Toate legiuirile au recunoscut satul ca celulă de bază în organizarea teritorială, singura reglementare care a „atentat” la legitimitatea acestei unităţi naturale de concentrare a populaţiei fiind Legea din 1929, care le denumea sectoare ale comunei. • Comuna a fost menţinută în toate modelele, modul de formare (compunere) arătând permanente căutări de soluţii care să concilieze diferitele particularităţi provinciale. • Judeţul, o unitate administrativă de tradiţie în vechiul Regat, s-a extins ca nomenclatură asupra unităţilor de nivel similar din provinciile unite ( comitatele din Transilvania, uezdi din Basarabia, capităniile din Bucovina). Nivelul judeţului şi-a consolidat importanţa în cadrul organizării administrative a ţării; singura perioadă în care a funcţionat fară personalitate juridică fiind 1938-1940, când atribuţiile i-au fost transferate la nivel de ţinut. • Nivelul regional a suscitat căutări permanente, în perioada interbelică, politicienii recunoşteau că o reformă administrativă cu excluderea nivelului regional în organizarea descentralizării, este o reformă moartă. Odată implinit idealul unirii, discuţiile despre regionalizare au constituit totdeauna un subiect delicat. • Constatăm legiferarea şi transpunerea în practică a două modele total diferite de regionalizare: 1. Modelul 1929 bazat pe o reală descentralizare şi pe o largă autonomie locală care propunea provincii cu o legitimitate istorică; 2. Modelul 1938 bazat pe o puternică centralizare, pe restrângerea considerabilă a autonomiei locale şi cu accent pe profesionalizarea funcţionarilor publici apolitici. Cu toate că primul model a fost bine elaborat şi a oferit soluţii de gestionare a teritoriului acceptabile de către toate provinciile ţării (a valorificat experienţa aplicării Legii de unificare administrativă din 1925), acesta nu a rezistat în timp datorită contextului economic, perioadele de criză necesitând sisteme administrative centralizate, ierarhizate piramidal, birocratic. 243

Modelul de organizare administrativă din 1938, solid, bazat pe constituţie, cu adecvare la contextul istoric, s-a remarcat prin măsurile de profesionalizare şi depolitizare a aparatului funcţionarilor publici, dar mai ales a creat pentru prima oară, într-o abordare sistemică, unităţi de ordin regional cu personalitate juridică, ţinuturile. Legile de organizare administrativă sunt legi cu caracter fundamental de organizare a unui stat. Efectele lor se observă după perioade mai lungi de timp şi de aceea ele nu trebuie modificate cu uşurinţa cu care se modifică alte legi. În perioada interbelică încercările de desăvârşire a unificării administrative în România nu au reuşit pe deplin din două motive: instabilitatea legislativă datorată ingerinţelor continue ale politicului în detrimentul şi uneori cu sacrificarea vieţii administrative şi diversitatea organizărilor administrative preexistente în diferitele regiuni ale ţării, greu de integrat într-o lege unitară, care să promoveze şi alte organisme şi reguli inexistente anterior în aceste regiuni. Legile administrative din perioada interbelică conţin dispoziţii privitoare la sistematizarea localităţilor şi edilitate. Studiind aceste reglementări se poate constata o evoluţie în timp a acestora, atât sub aspectul tehnic, juridic, cât şi în privinţa măsurilor administrative de ordin operaţional. Dacă legile administrative din 1925, 1929 şi 1936 vădesc o abordare simplistă, propunând măsuri cu caracter izolat, transpuse în mică măsură în viaţa localităţilor, Legea din 1938 a abordat această problemă într-o concepţie sistemică, dar a rămas la stadiul de experiment, pentru că nu a avut timp să îşi arate efectele, fiind înlocuită de regimul Antonescu. În timpul celui de-al II-lea război mondial, România a cunoscut un model de organizare administrativ-teritorială în condiţii de regim dictatorial, organizare influenţată pe de o parte de starea de război, de pierderea şi aportul de teritorii şi pe de altă parte de nevoia unei conduceri unitare bazate pe o centralizare excesivă, care a avut drept consecinţă înlăturarea oricăror elemente ale democraţiei. Pe de altă parte, organizările operaţionale conjuncturale ale administraţiei, de tipul Inspectoratelor generale administrative, care grupau mai multe judeţe, nu pot inspira astăzi abordări de nivel regional. Unele inspectorate cuprindeau judeţe cu caracteristici teritoriale diferite (de exemplu Inspectoratul Sibiu cu judeţele: Sibiu, Târnava-Mare, Târnava-Mică şi Vîlcea) sau grupau judeţe nelimitrofe (Inspectoratul Bucureşti cu judeţele: Ilfov, Buzău, Rm. Sărat şi Vlaşca) ceea ce sugerează un model unicriterial bazat doar pe raţiuni militare. În perioada 1950-1968 s-au experimentat fară prea mare success modele de regionalizare a ţării, importate din Uniunea Sovietică. Acestea nu şi-au dovedit viabilitatea în timp, dovadă frecventele modificări şi nu şi-au îndeplinit menirea de a reduce decalajele dintre diferitele zone ale ţării. O mai mare stabilitate a cunoscut organizarea administrativă pe judeţe din 1968, care cu câteva modificări este in vigoare şi în prezent. 244

Aşadar, în epoca modernă şi contemporană România nu a beneficiat de o împărţire administrativ-teritorială stabilă, care să-şi dovedească în timp viabilitatea şi funcţionalitatea. Permanenta căutare a modelului administrativ-teritorial care să servească interesele de moment ale puterii politice interne sau din exterior, precum şi condiţiile istorice, nu au facilitat asumarea unui decupaj stabil şi durabil necesar pentru a se constitui un sistem propriu de administraţie publică locală, care să se potrivească întru totul specificului social şi cultural, tradiţiilor administrative şi politice specifice. Într-o logică a privilegierii stabilităţii, necesare planificării strategice pe termen lung, este necesar să se valorifice experienţa divizării administrative actuale pe judeţe, care durează deja de peste 40 de ani, schimbând doar ceea ce nu s-a dovedit eficient. Fragmentarea excesivă a decupajului teritoriului care are ca rezultat unităţi administrativ-teritoriale nefuncţionale, conduce la eforturi bugetare nejustificate şi care nu conduc neapărat la bunăstarea locuitorilor. Necesitatea înfiinţării regiunilor de dezvoltare în vederea compatibilizării decupajului teritorial al ţării cu cel al întregului spaţiu european, a condus la conturarea artificială a celor 8 regiuni statistice, ca unităţi optimale pentru implementarea politicilor de dezvoltare regională şi a finanţărilor acestora pe programe şi proiecte. Acestea grupează judeţe aflate în relaţii de complementaritate funcţională, însă nu prezintă omogenitate şi nici legitimitate bazată pe o experienţă istorică asociativă comună (cu 2 excepţii, Regiunile Vest şi Sud-Vest). Validarea acestor unităţi ca persoane juridice de drept public în configuraţia actuală, ar fi cu siguranţă o eroare datorită disfuncţionalităţilor care se prefigurează: graniţele dintre regiunile de dezvoltare separă bazine hidrografice care necesită o abordare unitară (exemplu bazinul Arieşului) sau judeţe între care s-au dezvoltat în timp puternice relaţii economice. Pe de altă parte, discuţiile asupra înfiinţării nivelului regional, în termeni de decupaj teritorial a cărui legitimare ar putea induce forţe centrifuge şi astfel ar atenta la prevederile constituţionale, completează imaginea unui cadru de dezbatere axat pe „marcarea teritoriului”. Considerăm că problema divizării administrativ-teritoriale trebuie să depăşească acest registru şi să aibă în vedere crearea de unităţi administrative funcţionale de reunire a resurselor strategice, în contextul unui sistem normativ bazat pe o descentralizare reală, pe întărirea capacităţii administrative la nivelul instituţiilor administraţiei unităţilor de bază. Bazat pe un Cod Administrativ coerent, acest sistem trebuie să permită multiple forme de cooperare între colectivităţile teritoriale şi între diferite grupuri umane din cadrul acestora. Graniţele interne nu trebuie să mai constituie bariere în dezvoltarea teritoriului României.

245

246

BIBLIOGRAFIE 1. Asheim, B.T. (2000), Industrial Districts: The Contributions of Marshall and Beyond în G. L. Klark, M. P. Feldmann, M. S. Gertler (ed.): The Oxford Handbook of Economic Geography. Oxford University Press 2. Beaujeu-Garnier, J. Chabot, G. (1971), Geografia urbană, Editura Ştiiţifică, Bucureşti 3. Benedek, J. (2001), Introducere în planning teritorial, Editura Risoprint, ClujNapoca 4. Benedek, J. (2004), Amenajarea teritoriului şi dezvoltarea rurală, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca 5. Bodocan, V. (1997), Geografie Politica, Editura Presa Universitara Clujeană, Cluj-Napoca 6. Bold, I., Drăghici, M. (2004), Două secole de economie rurală şi agrară. Portrete şi semnificaţii, Editura Mirton, Timişoara 7. Bold, I., Matei, M. Săbădeanu, P. (1974), Sistemetizarea Rurală, Editura Tehnică, Bucureşti 8. Bold, I., Predilă, Gh. (2003), Organizarea teritoriului agricol, Editura Profitul Agricol, Bucureşti 9. Bold, I., Rus, Gh. (2003), Strategii pentru agricultura românească, Editura Profitul Agricol, Bucureşti 10. Bota, M.S. (2003), România, în drumul spre Uniunea Europeană: politica în domeniul transporturilor, „Vasile Goldiş” University Press, Arad 11. Bulei, I. (2001), Democraţia în centrul şi estul Europei, între aspiraţie şi realitate, Editura Muzeului Sătmărean, Satu Mare 12. Cătănuş, D., Roske, O. (2000), Colectivizarea agriculturii în România. Dimensiunea politică, Vol. I (1949-1953), Institutul Naţional pentru Studiul Totalitarismului, Bucureşti 13. Cătănuş, D., Roske, O. (2004), Colectivizarea agriculturii în România. Represiunea, Vol. I (1949-1953), Institutul Naţional pentru Studiul Totalitarismului, Bucureşti 14. Chirca, C. et al. (1999), De la sărăcie la dezvoltare rurală, Banca Mondială, Comisia Naţională de Statistică, Bucureşti 15. Ciangă, N. (2002), România. Geografia Turismului, Partea I, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca 247

16. Cocean, P. (2002), Geografie regională, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca 17. Dăianu, D., Vrânceanu, R. (2000), România şi Uniunea Europeană, Editura Polirom, Bucureşti 18. Defour, D., Baucher, I. (1977), Sistematizarea localităţilor rurale, Editura Ceres, Bucureşti 19. Diaconovici, C. (1898), Enciclopedia Română, Tom. I, Sibiu 20. Docan, G.P. (1943), Interdependenţa legilor provinciale şi de unificare în Pandectele române, partea a IV-a 21. Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene (2003), Editura Polirom, Bucureşti 22. Enciclopedia României (1938), vol. I, I, III, IV, Editura Imprimeriile Statului, Bucureşti 23. Forman, M., Mooney, J. (1999), Learning to Lead – A Primer on Economic Development Strategies, Washington State Community, Trade and Economic Development Dubuque, Kendall/Hunt 24. Giurescu, C. (1957), Principatele Române la începutul secolului XIX, Bucureşti 25. Glavanu, V. (2000), Turismul în România, Editura Economică, Bucureşti 26. Grover, S. (1986), Managing the Public Sector, Fort Worth, Texas, Harcourt Brace 27. Gusti, D. (1939), Enciclopedia României, Bucureşti 28. Guţan, M. (2003), Istoria Administraţiei Publice Româneşti, Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu 29. Iacobescu, M. (1993), Din istoria Bucovinei, vol. I, (1774-1862), Bucureşti 30. Iancu, Gh. (1988), Unificarea legislativă. Sistemul administrativ al României (1919-1939), în Vese, V. et al., Dezvoltare şi modernizare în România interbelică, Editura Politică, Bucureşti 31. Iancu, A. (2003), Reprezentare şi reprezentativitate în spaţiul urban comunitar, Editura U.T. Press, Cluj-Napoca 32. Ianoş, I. (1987), Oraşele şi organizarea spaţiului geografic, Editura Academiei, Bucureşti 33. Ianoş, I. (2000), Sisteme Teritoriale, Editura Tehnică, Bucureşti 34. Ianoş, I., Humeanu, J.B. (2002), Teoria sistemelor de aşezări umane, Editura Tehnică, Bucureşti 35. Ionaşcu, A.R. (1942), Problema unificării legislaţiei civile în cugetarea juridică românească (1919-1941), în Pandectele române 36. Klima, H. (1943), Guvernatorii Transilvaniei 1774-1867, Sibiu 37. Laufer, R., Burlaud, A. (1980), Management public. Gestion et légitimité, Editura Dalloz, Paris 248

38. Lazăr, D.T., Inceu A.M. (2003), Finanţe şi bugete publice, Editura Accent, Cluj-Napoca 39. Lăzărescu, C. (1977), Urbanismul în România, Editura Tehnică, Bucureşti 40. Lyons, T.S., Hamlin, R.E. (1991), Creating an Economic Development Action Plan – A Guide for Development Professionals, Praeger Publishers, New York 41. Macovei, A. (1982), Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei între anii 1832-1862, în „Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie, A.D. Xenopol Iaşi” 42. Meruţiu, V. (1929), Judeţele din Ardeal şi Maramureş până în Banat. Evoluţia teritorială, Cluj 43. Mihuţ, L. (1995), Dilemele ştiinţei politice, Editura Enciclopedică, Bucureşti 44. Negrea, C. (1943), Evoluţia legislaţiei în Transilvania de la 1918 până astăzi, Sibiu 45. Negulescu, P. (1903-1904), Tratat de Drept Administrativ Român, Bucureşti 46. Negulescu, P., Boilă, R., Alexianu, G. (1930), Codul Administrativ Adnotat, Bucureşti 47. Nistor, I.S. (2000), Comuna şi judeţul. Evoluţia istorică, Editura Dacia, ClujNapoca 48. Novac, C., Balogh, M., (coord.) (2006), Agent de Dezvoltare Locală, Editura Artpress, Timişoara 49. Oancea, D.I. (1973), Gruparea urbană Galaţi-Brăila, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti 50. Onişor, V. (1925), Istoria dreptului român, Cluj 51. Onişor, V. (1930), Tratat de drept administrativ român, ed. a II-a, Bucureşti 52. Pascu, Şt. (1977), Revoluţia de la 1848-1849 din Transilvania. Documente. Vol. I, Bucureşti 53. Pop, G. (1984), România. Geografia Circulaţiei, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 54. Pop, L. (1980), Regimul juridic al terenurilor destinate localităţilor, Editura Dacia, Cluj-Napoca 55. Popescu, C. et al. (2003), Disparităţi regionale în dezvoltarea economicosocială a României, Meteor Press, Bucureşti 56. Popescu, C. et al. (2003), Zonele miniere defavorizate din România. Abordare geografică, Editura ASE, Bucureşti 57. Popescu, C. (2000), Industria României în secolul XX, Editura Oscar Print, Bucureşti 58. Popescu, Gh. (1994), Dezvoltarea economică în profil teritorial a României 1900-1985, Editura Sincron, Cluj-Napoca 59. Profiroiu, M. (1988), Managementul strategic al comunităţilor locale, Editura Economică, Bucureşti 249

60. Starling, G. (1986), Managing the Public Sector, ed. a III-a, Chicago, Dorsey Press 61. Scurtu, V. şi I. (1983), Din viaţa politică a României (1926-1947). Studiu critic privind istoria Partidului Naţional-Ţărănesc, Bucureşti, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, p. 150-151. 62. Surd, V. (1997), Geografia dezvoltării şi a decalajelor economice contemporane, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca 63. Surd, V. (2001), Geodemografie, Editura Presa Universitară Clujeană, ClujNapoca 64. Surd, V. (2002), Introducere în geografia spaţiului rural, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca 65. Surd, V. (2003), Geografia aşezărilor, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca 66. Surd, V., coord., Bold, I., Zotic, V., Chira, Carmen (2005), Amenajarea teritoriului şi dezvoltare rurală, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca 67. Surd, V., Puiu, V., Zotic, V. (2004), Conceptul de reţea integrală în organizarea teritoriului, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca 68. Tarangul, E.D. (1944), Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi 69. Thurrow, I. (1992), Head to Head; The comming economic battle among Japan, Europe and America, William Morrow, New York 70. Timariu, Gh. (1993), Organizarea teritoriului, şi introducerea asolamentelor în exploataţiile agricole, Editura Tehnică Agricolă, Bucureşti 71. Ureche, V. (2000), Organizarea administrativ-teritorială a României 19182000, Editura Augusta, Timişoara 72. Ursu, G. (1935), Dicţionar Enciclopedic Administrativ, Cluj 73. Vântu, I.G. (1939), Începuturi de legislaţie urbanistică în România, Institutul de Arte Grafice „Marvan” SAR, Bucureşti 74. Vădan, I. (1998), Energetica generală şi conversia energiei, Editura Mediamira, Cluj-Napoca 75. Vese, V., Puşcaş, V. ş.a. (1988), Dezvoltare şi modernizare în România interbelică, Editura Politică, Bucureşti 76. Vincze, M. (2000), Dezvoltarea regională şi rurală. Idei şi Practici, Editura Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca Monitoare oficiale, legi 1. Colecţiunea de Legi şi regulamente, Tom XVIII din 5-30 sept.1940 2. Constituţiunea României, Bucureşti, 1866 3. Decretul-Lege nr. 42 din 29 ian. 1990 privind unele măsuri pentru stimularea ţărănimii, emis de CFSN, publicat în Monitorul Oficial nr. 17 din 30.01.1990 4. Hamangiu, C., Codul General al României, Bucureşti 250

5. Hotărâre nr. 772 din 14 iulie 2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională, Monitorul Oficial nr. 671 din 27 iulie 2005 6. Legea nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională în România, Monitorul Oficial nr. 577 din 29 iunie 2004 7. Legea nr. 351 din 14 mai 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional – Secţiunea a IV-a – Reţeaua de localităţi, Monitorul Oficial nr. 408 din 24 iulie, Bucureşti 8. Legea nr. 575 din 22 octombrie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional – Secţiunea a V-a – Zone de risc natural, Monitorul Oficial nr. 726 din 14 noiembrie, Bucureşti 9. Ministerul de Interne, Împărţirea administrativă a României însoţită de Legea pentru unificarea administraţiunii comunale a oraşului Bucureşti, Bucureşti, 1926 10. Monitorul Oficial nr. 128 din 14 iunie 1925 11. Monitorul Oficial nr. 128 din 14 iunie 1925 12. Monitorul Oficial nr. 130 din 29 iunie 1995, Partea I 13. Monitorul Oficial nr. 166 din 29 iunie 1996, Partea I 14. Monitorul Oficial nr. 169 din 16 august 1991, Partea I 15. Monitorul Oficial nr. 170 din 3 august 1929 16. Monitorul Oficial nr. 18 din 22 ianuarie 1942, Colecţia de Legi şi Regulamente tomul XX, 1-31 ianuarie, Bucureşti, 1942 17. Monitorul Oficial nr. 20 din 24 ianuarie 1942 18. Monitorul Oficial nr. 200 din 20 august 1997, Partea I 19. Monitorul Oficial nr. 212 din 13 decembrie 1918 20. Monitorul Oficial nr. 217 din 19 decembrie 1918 21. Monitorul Oficial nr. 220 din 25 septembrie 1995 22. Monitorul Oficial nr. 265 din 16 iulie 1998, Partea I 23. Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923 24. Monitorul Oficial nr. 299 din 4 noiembrie 1997, Partea I 25. Monitorul Oficial nr. 304 din 30 decembrie 1995, Partea I 26. Monitorul Oficial nr. 325 din 8 iulie 1999, Partea I. 27. Monitorul Oficial nr. 37 din 20 februarie 1991, Partea I 28. Monitorul Oficial nr. 378 din 2 octombrie 1998, Partea I 29. Monitorul Oficial nr. 4 din 4 aprilie 1920 30. Monitorul Oficial nr. 45 din 26 februarie 1925 31. Monitorul Oficial nr. 5 din 7 ianuarie 1936 32. Monitorul Oficial nr. 528 din 31 decembrie 1998, Partea I 33. Monitorul Oficial nr. 533 din 22 iulie 2002 34. Monitorul Oficial nr. 582 din 17 septembrie 2001, Partea I 251

35. Monitorul Oficial nr. 6 din 8 ianuarie 1942 36. Monitorul Oficial nr. 64 din 15 aprilie 1997, Partea I 37. Monitorul Oficial nr. 657 din 04 noiembrie 2002, Partea I 38. Monitorul Oficial nr. 707 din 30 decembrie 2000, Partea I 39. Monitorul Oficial nr. 8 din 10 aprilie 1918 40. Monitorul Oficial nr. 8 din 12 ianuarie 2000, Partea I 41. Monitorul Oficial nr. 82 din 1 februarie 2002 42. Monitorul Oficial nr. 94 din 02 februarie 2002, Partea I 43. Monitorul Oficial nr. 98 din 8 august 1990, Partea I 44. Monitorul Oficial Partea I, nr. 187 din 14 august 1938 45. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 142 din 22 iunie 1940 46. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 203 din 3 septembrie 1940 47. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 205 din 5 septembrie 1940 48. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 209 din 4 septembrie 1940 49. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 210 din 10 septembrie 1940 50. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 213 din 13 septembrie 1940 51. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 215 din 16 septembrie 1940 52. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 221 din 22 septembrie 1940 53. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 244 din 18 octombrie 1940 54. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 65 din 18 martie 1941 55. Monitorul Oficial, Partea I, nr. 73 din 27 martie 1936 56. Monitorul. Jurnal Oficial al Principatelor Unite Române, 1864, nr. 75 din 1/13 aprilie 57. Monitorul Oficial nr. 133 bis din11 iunie 1948 Articole, studii 1. Andriessen, J.E., van Esch, R.F. (1993), Globalization discussion note 9301, Ministerie van Economische Zaken den Haag 2. Baskin, D. (1971), American Pluralist Democracy: A Critique, Van Nostrand Reinhold Co., New York 3. Benedek, J. (1995), Teorii de localizare şi dinamizarea lor, în Studia UBB, Geographia, 1-2 4. V. Cojanu, A. Dima, R. Muşetescu, D. Pâslaru, M. Stănculescu (2004), Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor structurale şi implicaţiile pentru România, Studii de impact privind pre-aderarea - studiul 6, Bucureşti, Institutul European din România 5. Dandea, Em. (1927), Verificarea legislativă în Alsacia şi Lorena, în Administraţia română, nr. 7 6. Daniciuc, R., Popa, C., Boiangiu, C. (2006), articol – Dezvoltarea zonelor metropolitane – cheia atragerii fondurilor europene, România Liberă, 23 mai 252

7. Darcy, G. (1982), Le systeme administratif francais, Centre de formation des personnels comunaux, Paris 8. Drăgan, G., Atanasiu, I. (2003), studiul 9 – Compatibilitatea cadrului românesc al politicii de dezvoltare regională cu reglementările UE în privinţa Ajutorului de Stat, Institutul European din România 9. Gavrilescu, D. (1996), Restructurarea agriculturii şi tranziţia rurală în România, Agris-Redacţia Revistelor Agricole, Bucureşti 10. Gilles, P. (1994), New Patterns of Governance, Kenneth Press, Ottawa 11. Goodnow, F. (1905), The Principles of the Administrative Law of the United States, G.P. Putnam’s Sons, New York 12. Gulick, L. (1987), Papers on the Science of Administration, Institute of Public Administration, New York 13. Irving, J. (1987), Decision Making: Psychological Analysis of Conflict, Choice and Commitment, Free Press, New York 14. Shafritz, J.M. (1988), The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The Dorssey Press, Chicago 15. Johnonson, A. (1993), What is Public Management? An Autobiographical View, Broadview Press, Toronto 16. Klima, H. (1943), Guvernatorii Transilvaniei 1774-1867, Anuarul Institutului de Istorie Naţională din Cluj 17. Mosher, F. (1984), American Public Administration: Past, Present and Future, Alabama University Press, Tuscaloosa Alabama 18. Negulescu, P. (1943), Studiu juridico-politic asupra Regulamentelor Organice, în Revista de drept public, nr. 3-4 19. G. Pascariu, (coord.) (2002), Impactul politicii de coeziune socială asupra dezvoltării economico-sociale la nivel regional în România, Studii de impact privind pre-aderarea - studiul 9, Bucureşti, Institutul European din România 20. Plăcintescu, D., Nădejde, Ş., Bădilă, A. (2005), Zona Metropolitană Bucureşti – Ghid de informare pentru autorităţile publice locale, Asociaţia Alma-Ro, Bucureşti 21. Pop, I. (2005), Zona metropolitană Bucureşti – un proiect prea ademenitor, Adevărul Economic, nr. 36 (699), 14-20 septembrie – secţiunea Afaceri 22. Popescu, C., Contribuţii teoretice privind relaţia dintre industrie şi organizarea spaţiului, Studia Universitatis Babeş-Bolyai, Geographia, 1-2 23. Rudesco, C. (1935), Bref apercu sur l’activite’ de Conseil Legislativ Roumain, în Revista de Drept Public, nr. 1-2 24. Sachelarie, O., Georgescu, V.Al. (1968), Unirea din 1918 şi problema unificării legislaţiei, în „Studii. Revistă de istorie”, nr. 6 25. Săgeată, R. (2004), Soluţii de optimizare a organizării administrativ-teritoriale a României în perspectiva aderării la Uniunea Europeană, Raport de cercetare, Academia Română, Institutul de Geografie, Bucureşti 253

26. Simon, H.A. (1976), Administrative Behavior, 3rd edition, Free Press, New York 27. Strihan, P. (1942), Concepţia administrativă a Domnului Mareşal Antonescu, Monitorul Oficial şi Imprimeriile Statului, Imprimeria Centrală, Bucureşti 28. Settle, K. (1985), American Public Administration. Concepts and Cases, Prentice Hall, Enflewood, New Jersey 29. Veress, E. (1999), De/re-ţărănizare în România după 1989, Sociologie Românească, nr. 3, Bucureşti 30. Zănoagă, L. (2000), Evoluţia teritorială şi demografică a oraşului Cluj-Napoca după al II-lea război mondial, lucrare metodico-ştiinţifică pentru obţinerea gradului didactic I Statistici, rapoarte, anuare, buletine informative 1. Asociaţia Aeroporturilor din România, Buletin Informativ, nr. 4, 5 2. Anuarul Statistic al României (2000), Bucureşti 3. Autoritatea pentru Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului – Finalizarea marilor privatizări – Raport 1992-2004 4. Carta Verde (1997), Politica de Dezvoltare Regională în România, Bucureşti 5. Comisia Europeană, Rapport régulier 2004 sur les progrès réalisés par la Roumanie sur la voie de l’adhésion 6. Consiliul Naţional pentru Statistică, Statistica teritorială 2000 7. Dezvoltarea economică a României 1944-1964 (1964), Editura Academiei R.P.R., Bucureşti 8. Document de Poziţie a României, Capitolul 21 – Politică Regională şi Coordonarea Instrumentelor Structurale 9. F.I.F.A. în colaborare cu U.E.F.A., Recomandările şi exigenţele tehnice pentru construcţia sau modernizarea stadioanelor de fotbal 10. Institutul Naţional de Statistică, Anuarul Statistic al României 2000, Bucureşti 11. Ministerul Dezvoltării şi Prognozei (2002), Planul Naţional de Dezvoltare, 2002-2005, Bucureşti 12. Ministerul de Interne (1926), Împărţirea administrativă a României însoţită de Legea pentru unificarea administraţiunii comunale a oraşului Bucureşti, Bucureşti Hărţi după care au fost realizate planşele 1. Decretul nr. 12 din 1956, Harta administrativă a R.P.R. 2. Institutului Cartografic Unirea Braşov (1924), România Mare, harta fisică şi politică, scara 1:900.000 3. Institutul Cartografic Unirea Braşov (1926), România pe judeţe după noua împărţire administrativă din 1925, scara 1:900.000 254

4. Institutul de Geografie, Atlas (1974), Harta administrativă, scara 1:1000.000 5. Legea nr. 5 din 1950, anexa Harta municipiului Bucureşti, scara 1:50.000 6. Martinovici, C. (1921), Harta administrativă a Transilvaniei, Banatului şi celorlalte ţinuturi alipite, scara 1:750.000 7. Massaloup I.V. (1875), România şi ţerile vecine Danubiene de la Peşta până la Odessa. 8. Miculicz, A. (1873), Harta administrativă a Bucovinei scara 1:296.000 9. Ministerul Agriculturii (1950), Republica Populară Română, Harta administrativă 10. Ministerul Informaţiilor, O.N.T. (1948), Republica Populară Română, Harta 1:1 000.000 11. Moldoveanu, M.D. (1939), România cu noua organizare administrativă, scara 1:1500.000 12. Popescu, C.D. (1942), Transnistria cu drumurile pentru automobilişti şi turişti după campania bravelor armate româno-germane din vara anului 1941, scara 1:750.000 13. R.P.R., Ministerul Agriculturii (1960), Harta politico-administrativă 14. R.S.R, Propunerile Comisiei Centrale de Partid şi de Stat cu Privire la Organizarea Judeţelor şi Municipiilor (1968), Harta administarativă 15. Stotz, A. (1930), Harta României. Noua împărţire administrativă. Noile delimitări ale directoratelor, scara 1: 900.000 Surse internet 1. 2. 3. 4. 5.

http://www.mt.ro www.eurometrex.org http://www.mai.gov.ro http://www.mie.ro http://www.worldbank.org

255

256

ROMANIAN TERRITORIAL-ADMINISTRATIVE POLICIES IN MODERN AND CONTEMPORARY TIME (Abstract) Introduction Territorial-administrative organization of a country – put in practice through legal means - represents an important element of upper-structure as it determines the setting up of the state administration and of all the administrative sub-systems, it frames the political life and it organizes the economic and the social life of a nation. The administrative models adopted are always imposed by the historical, geo-political, economic and social conditions within the territory. Romania has experienced territorial-administrative organizations at least as tumultuous as its history, the search for the optimal model oscillating between centralized systems and decentralized ones, or imposed models – all of them conceived once the state was united within the framework of a unitary state. The present study aims to describe the administrative models, to analyze the cases that determined them and to emphasize the impact the administrative organization – ensured through political codes – had on the national territory. Chapter I is organized as a short presentation of some administrative models from the European Union, classified according to the way the power of the state is structured in the territory, as well as a description of the American administrative model – a stable model, and of the minimal Japanese administrative model. Chapter II analyzes the evolution of the territorial-administrative organization of the Romanian provinces in the context of the political and historical events during the 19th century. It is a spectacular period which, at the beginning, marks a separate evolution of the Romanian provinces – Moldavia and Muntenia having a similar path. Being successively under the rule of the Ottoman Empire and of Russia, these territories adopt Organic Rules in 1830 and in 1832, respectively – true constitutions which brought forward a modern administrative organization. Events as the Revolution from 1848 and the Unification of the Romanian provinces (Moldavia and Muntenia) in 1859 resulted in the formation of a national state. The administrative organization within the other provinces: Transylvania, Bucovina and Basarabia show specific conditions of evolution. 257

The second part of this chapter deals with the development policies of the transport infrastructure – an important element in the consolidation of the cohesion of the territory. During the Inter-war period, Great Romania confronted itself with problems specific for a transitory phase determined by the necessity of a legislative unification in order to ensure the control of the state over the entire territory and over the administrative organization – which proved to be a difficult process. The global economic crisis during 1929 and 1933, the political instability of the country, the setting up of the royal dictatorship and the beginning of the World War II represented complex events which determined a continuous struggle for Romania to find the right administrative model. Chapter III deals with the administrative issues during 1918-1925 – the period of the legislative unification of the country. The chapter analyzes the legislative measures taken in order to integrate the provinces united with Romania and it also presents the administrative models in force in each of the provinces before unification. Then, the chapter analyzes the precise way of administrative unification, the difficulties met and the legislative changes. The administrative laws from 1929 and 1936 are discussed, each of them introducing two different models of administrative organization: one of them focusing on local autonomy and decentralization and the other on centrality – both of them within the framework of the Constitution from 1923. The last part of the chapter deals with the administrative model introduced by the Constitution from 1938 – which set up the royal dictatorship imposed by Carol II. The chapter also discusses the evolution of the regulations on town and country planning – included in the administrative laws of the inter-war period. The following chapter discusses the centralized – crisis administrative model in force during the World War II. Chapters V and VI emphasize the major impact the Communist administrative policies had on the territory, the transformations in agriculture which led to the amalgamation of the agriculture lands, the organization of the collective agriculture, the administrative organization of the Romanian territory in regions and districts that divided them in so-called “raion” – sg., “raioane” – pl. – following the Russian administrative model. Chapter VII describes and analyzes the administrative organization on counties after 1968 and the policies on economic development during the Socialist period – which had a great impact on the territory. Chapters VIII and IX deal with the administrative evolution after the Socialist era emphasizing the transformations of the political system and the changes within economy which had a great impact on the territorial organization. The last part presents some examples of spatial planning and technical infrastructure consistent with similar models existing in the European Union – from 258

new forms of administrative organization to technical transport infrastructures and to industrial technical infrastructures. I. Observations on the administrative models in Romania during the 19th and the 20th century A spectacular century from the point of view of the historical evolution of the Romanian provinces, 19th century marked the establishment of the Romanian national state – the nucleus of the later national unitary state (Map 1, p. 42). This is the period of setting up a modern administration of the Romanian state also by involving the old, traditional administrative organization. The Romanian provinces not yet united with Romania had also experienced important evolutions. Being influenced by the closeness of the great empires and situated in an area of crossroads among the great empires, Romania and the Romanian provinces did not have an economic development similar to the Western countries. Yet, they made progresses on the social, agricultural, educational fields thus becoming known on a political level. The development of industry, the modernization of the transport infrastructure, the establishment of the harbours (inland and at sea) determined a great cohesion of the Romanian territories and also a greater territorial legitimacy. Analyzing the solutions different political regimes found and put in practice in Romania during 1919–1939 in order to foster a better administrative organization of the territory, we can draw the following conclusions: • no administrative model during the inter-war period was cut off from the European context; • all the administrative projects put forward were strongly influenced by the evolution of the internal politics, many changes appearing just out of the wish of some political party to demonstrate it had political solutions; • all policies put the village in the center – as the fundamental nucleus of the territorial organization, with one exception: the Law for Administrative Organization from 1929 which called the villages “sectors of the communes”; • the commune was preserved in all models, the differences that appeared showed the permanent search for solutions to mitigate the specificities in each of the provinces; • the county – a traditional administrative unit for the Early Romanian Kingdom – extended also to the similar administrative units existing in the provinces that ware united to form the Great Romania – the county extended as a nomenclature to the similar districts existing in Transylvania, called “comitate”, to the ones called “uezdi” in Basarabia, and also to those districts called “căpitănii” in Bucovina (Map 2, p. 50, and Map 3, p. 51). The administrative level of the county consolidated its position and importance 259

within the administrative hierarchy, with the exception of a short period of time (between 1938 and 1940) when it did not have a legal status, as the districts called “ţinuturi” – geographical and economic provinces were invested with legal status; • a regional type of organization was always sought, during the inter-war period and the politicians confessed that an administrative reform that aims decentralization must not leave out the regional level. Once the union of all Romanian provinces was established, the issue of an administrative reform based on regionalization was a very delicate matter; • we can observe that there have been two different models of regionalization that have been put in practice: 1. The model adopted in 1929 which put forward a real decentralization and an extensive local autonomy by introducing provinces which were historically legitimate (Map 7, p. 76); 2. The model adopted in 1938 which emphasized centralization, a restrictive local autonomy, focusing on professionalizing the apolitical civil servants (Map 8, p. 84). Though the first model was better drawn up and it offered acceptable solutions for the management of the territory (as it applied the experience of the Law for Administrative Organization from 1925), it did not last because of the economic background – as the crisis periods needed a centralized administrative system which to be in a pyramid hierarchy. The administrative model introduced in 1938 – a solid one, supported by the Constitution from the same year and consistent with the historical context, distinguished itself through the measures of professionalization of the civil servants wich meant not to include political members, but specialists in administration. By using a systemic approach, this model created for the first time regional administrative units with legal status – the districts called “ţinuturi” The administrative laws are fundamental for a state. Their effects are seen only after long periods of time, that is why these kinds of laws should not been changed as easy as other types of laws. The efforts to perfect the administrative unification during the Inter-war period did not succeed completely because of two reasons: • the legislative instability due to continuous interferences of the politicians, which hindered administrative development; • the variety of administrative organizations existing within the provinces – difficult to integrate within a unitary law which to promote other types of organisms and regulations non-existent in those provinces. The administrative laws from the Inter-war period included also provisions referring to town planning. By analyzing all the provisions, one can draw the 260

conclusions that they developed in time – technically, legally as well as regarding the functional administrative measures. If the administrative laws from 1925, 1929 and 1936 show a simple approach to the issue of town planning by advancing measures for specific isolated cases put in practice at a small scale, the administrative law from 1938 approaches this matter in a systemic way. This law employed also the example in the field of some European countries (Great Britain, Austria, Germany, France, Italy etc.) as well as the previous Romanian experience. The law established regulations for town planning, among them: a compulsory ratio among area, population and economic importance; establishing a compulsory area around the town for future extension; structuring the town, establishing sectors in the town etc. There are also regulations referring to hygiene, concerning the sewerage system and waste management. The law also included sanctions for the breaking of the town planning provisions, various ways of fundraising for this planning at different levels, committees for the planning studies and plans that are inter-correlated, solutions for the litigations related to property that might appear. All these provisions did not have the proper time to be put into action so the effects could not be seen as the law was abrogated and replaced by another administrative law during Antonescu’s regime. During the Word War II, Romania experienced a dictatorship territorialadministrative model – a type of administrative organization influenced on one hand by war, by losing and gaining territories and, on the other, by the need of a unitary control focused on an excessive centrality, which resulted in removing any trace of democracy. On the other hand, the functional administrative units of circumstance – of the type of the General Administrative Inspectorates – which grouped several counties are not a proper example of regional organization. Some of the Inspectorates grouped counties which had different territorial characteristics (for example: Sibiu grouping the counties: Sibiu, Târnava-Mare, Târnava-Mică and Vâlcea) or they grouped counties that were not adjacent (Bucureşti with the counties: Ilfov, Buzău, Râmnicu Sărat and Vlaşca) which can lead us to the conclusion that this administrative model was centered on military criteria. II. The impact the administrative policies and models had on the Romanian territory during the Communist regime Until the end of the World War II, the administrative divisions imposed did not have a major influence, the territory developing in a normal, natural manner. In this way, the settlements developed by valorizing their momentary local potential, without keeping into account the regional or national benefits. Consequently, this course of action resulted in indefinite structures, patterns and forms – especially in the rural areas – which generated complex problems of planning once the new legislation was adopted. 261

The next period is characterized by determinant interventions of the Communist state, the administrative organization being correlated to the active up-bottom economic policies having a major impact on territorial development. There are three key moments – thresholds during this period: The first key-moment (threshold) is represented by the territorial-administrative organization from 1950 in 28 regions which included districts similar to the soviet ones existing at that time in U.R.S.S. called „raioane” – administrative sub-divisions of the regions, towns and communes – the administrative model was imported from U.R.S.S. (Map 11, p. 104). This territorial-administrative organization involved the development of small regional centers which encountered difficulties in performing the administrative and socio-economic functions. Some of these centers had precarious administrative endowments and they were characterized by a low degree of industrialization – for example: Bistriţa – Rodna region; Bârlad – Bârlad region, Roşiorii de Vede – Teleorman region). The next key moment is the decreasing of the number of regions to 16. After the stage from 1952 when the number of the regions decreased from 28 to 18 – Arad and Bârlad regions being dissolved – an administrative solution was found to organize bigger regions with small and intermediary centers (above 50 000 and 100 000 inhabitants, respectively). Important changes took place in the sense of the economic and social consolidation of the regional seats and of some seats of the districts called “raioane” which developed own technical infrastructure and institutions (Map 12, p. 116). Some of the big urban centers remained in the shadow of the regional seats. It is the case of Arad which experienced a period of under-development in comparison with Timişoara – even though before it had a more developed industry. Timişoara knew how to benefit from its status of regional seat, thus creating a gap, their rivalry being present also today, even though after 1968 both Timişoara and Arad had the same rank: county seats. Certain regional seats were not established in the most economically developed towns; for example in Hunedoara region, Deva was established as regional capital and not Hunedoara which was characterized by a more developed economical status. All these considered that Deva did not occupy the first place within Hunedoara regional hierarchy, even though efforts for industrialization have been made there. Deva remained focused on administrative and services functions, while Hunedoara developed further and even stressed the industrial development. The functional complementarity of the two towns mentioned is due especially to the fact that after 1968 they became part of the same county. Another example would be the situation of other two towns: Galaţi and Brăila which before the World War II were both county seats – for Covurlui county and for Brăila county, respectively. The successive changes, decreasing the number of the regions from 28 to 18, then to 16, as well as all the inner changes, within the regions and the districts 262

highlight the fact that this administrative model was not appropriate for the Romanian administrative framework. The arguments presented in the notes that constitute the foundation of the law from 1950 emphasized the need to eradicate the differences that existed among the administrative units. The same arguments – focusing on the inter- and intra- regional disparities – were the focal points for the approval of the administrative law from 1968 which dissolved this model – another proof that it did not solve the territorial disparities. The third key moment is represented by Law no. 2 from 1968 which divided Romanian territory in smaller unites – the traditional counties, at the beginning 39 (Map 16, p. 151), then 41 (Law for administrative organization from 1981) (Map 17, p. 152). This stage determined the extension of the process of industrialization from large urban centers towards intermediate and small ones. Several new county seats developed – which did not have a significant industry before (Vaslui, Slobozia, Alexandria, Zalău, Bistriţa, Sfântu Gheorghe, Miercurea Ciuc etc.). Some of the towns that functioned as county seats before the war lost this status and thus experienced a process of lagging behind in comparison with the new county seats, even though there have been periods in time when one could compare them (Năsăud and Bistriţa, Rădăuţi and Suceava) or even involutions from a demographic and economic point of view (Huşi, Oraviţa, Sighetu Marmaţiei). Table 1: Demographic dynamics of the population for several towns from Transylvania Târgu Mureş Alba Iulia Turda Reghin

1850 7671 4972 7691 4227

1857 9418 5683 7867 4721

1930 38517 12282 18934 9290

1941 44933 15489 28717 13595

1956 65194 14776 33614 18091

1992 164445 71168 61200 39240

2002 150041 66406 55887 36126

Târgu Mureş which was for a very long period of time an administrative seat for various administrative units of first rank (district called “comitat”, county, district called “ţinut”, region) had a constant and positive evolution. Alba Iulia experienced a major evolution, because of the position it had within the administrative hierarchy, the dynamics of the population shown in the table below highlights the degree of this evolution especially in comparison with Turda which did not occupy the position of county seat after 1950. One can find that in 1956, Turda had a population twice as numerous as Alba Iulia, while in 1992, Alba Iulia is more advanced, demographically speaking. Economic development resulted in the extension of the urbanization process. In 1975, urban population was characterized by an increase of 335% as compared with the value from 1930, and compared with the 51% increase of the total population.

263

180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000

Târgu Mure!

Alba Iulia

Turda

2002

1992

1956

1941

1930

1857

1850

0

Reghin

Figure 1. Demographic dynamics of the population for several towns from Transylvania

As a consequence of the urbanization process, the process of urbanization extended itself by the development of the towns through a rural-urban migration. Thus, during 1956 and 1975, some industrial centers experienced an increase in population: Hunedoara – ten times; Baia Mare – three times; Reşiţa – 2.6 times. The following towns doubled their population: Bacău, Constanţa, Craiova, Galaţi, Piatra Neamţ, Piteşti, Deva, Alba Iulia, Vaslui, Râmnicu Vâlcea, Baia Sprie, Gherla, Eforie and Haţeg1. The process of industrialization also determined the setting up of new towns Dr. Petru Groza, Gh. Gheorghiu-Dej, Moldova Veche, Motru, Orşova and other towns were established once some rural settlements developed: Bicaz, Călan, Câmpeni, Comarnic, Covasna, Cugir, Luduş, Olăneşti, Tuşnad, Uricani2. Territorial administrative organization had an impact on the urbanization process. County seats developed the most precisely because of their administrative function. For example, Galaţi and Brăila were both county seats for Covurlui and Brăila counties, respectively. During 1950 and 1968, Galaţi functioned as a regional seat as compared to Brăila which was only a district seat (seat for the administrative sub-division of the region called „raion”) and it was subordinated to Galaţi. This administrative advancement Galaţi had determined the development of numerous

1 Lăzărescu, C., (1977) Urbanismul în România, Ed. Tehnică, Bucureşti, p. 13. 2 Gusti, G, (1974), Forme noi de aşezare, Ed. Tehnică, Bucureşti, p. 158.

264

administrative institutions, the advantage of carrying out the economic plan, an advanced process of industrialization and a major cultural advancement. This gap created between the two towns maintained even though, after 1968, both of the towns became county seats. Territorial-administrative organization marks the long-term evolution of the settlements and determines the establishment of the system of settlements. For example, the dissolving of Turda county in 1950 – with a prolonged shape towards East-West including and following the shape of Arieş water basin – and the setting up of Cluj as a regional seat and then as a county seat determined important changes. Thus, the system relationships among the settlements centered on Cluj municipality and the investments had the same course. In this way, Turda was neglected as it did not have the function of an administrative seat, the courses of supply changed and the settlements on the Arieş Valley lagged behind, even though the valley was overlapping a national road (Turda – Câmpeni – Ştei –Vârtop mountain pass). The system of settlements represents the association of neighboring urban and rural settlements, their multiple cooperation for common development, the complementarity and the socio-economic inter-dependence among the nucleus of the system and the settlements that are polarized by it. The system of settlements is also defined as “a free association of neighboring settlements – no matter of the type of area: urban or rural – within which relationships of cooperation are established, as a consequence of a differentiated and unequal (as dimension and quality is concerned) territorial location of the functions and of the central endowments, respectively”3. The establishment of the following urban systems: Braşov–Codlea–Râşnov– Zărneşti–Săcele, Deva–Hunedoara, Alba Iulia–Sebeş, Constanţa –Năvodari–Eforie– Mangalia is focused on the cooperation of the towns that form them on relatively long periods of time, as being part of the same regional or county administrative units. Other systems of settlements had been determined by important transport infrastructures which, at their turn, had been established precisely because of administrative decisions (national roads connect county seats). One such example would be Sibiu-Râmnicu Vâlcea urban system which includes also Ocna Sibiului and the towns: Cisnădie, Brezoi, Călimăneşti, Olăneşti şi Băile Govora. It is important to highlight the fact that the establishment of new county seats and new towns or communes necessitated, in accordance with the laws in force, a process of re-classification of the public roads. In this way, those roads that unite county seats are national roads, the connection among the county seats and the communes and towns included in that county is made through county roads 3 Surd, V., (2004), Geografia Aşezărilor, Ed. Presa Universitară Clujeană, p. 174.

265

and the commune centers are connected to the villages that form the communes through commune roads. The only system of settlements that can evolve to form a conurbation is Galaţi – Brăila, wich not succeed this attempt due to the administrative organization. The two towns are situated in different counties and have a history in rivalry thus making cooperation impossible. In the present framework of regional development, such an attempt has no chance, but a solution still exists in a re-organization in such a way as to include both of the towns in the same county. Even though the economic and regional policies from the Communist regime caused many unbalances in the process of development, not all the results of the system of planned economy were inadequate and inefficient. The Agricultural Reform from 1945, followed by the process of colectivization made – by sacrificing human lives and rural traditions – the amalgamation of agricultural lands possible, thus giving way to a more efficient production – through the distribution and the extension of the agricultural exploitations. Extending the electricity throughout the country and setting up the National Energetic System represented the foundation of the future development of economy. During this period, because new urban settlements developed, the national system of settlements was relatively in balance – a process that still needs adjustments even nowadays. The public transport systems have been efficient and benefic, the degree of predominance of one type or another of transport (for goods or for persons) was a favourable one – both from the point of view of the economic efficiency and of the environmental protection. The investments in education have to be also noted, the educational infrastructure developed then is now the foundation of the modern one. III. The effects the present administrative organization have on the territory After 1990, there is an increased prevalence of the process of establishing new communes. Establishing new communes by dividing the existing ones is almost always determined out of political reasons. The fact that the persons coming from the villages that are for the split represent some local authority induces frustrations for the inhabitants of the root commune, thus ensuring the success of a legal course of action by the organization of a referendum. The newly-formed commune that splits from the other one can be endowed with a superior number of population, endowments and economic potential as compared to the root commune that will “inherit” all the problems. In this way, out of a viable administrative unit, there will result, after the process of division, two units, out of which the best case presents one of them with at least some economic potential which to ensure its subsistence. The communes that remain (the root ones) – are sometimes under the minimum 266

dimensions and have low incomes, in this way needing assistance from the County Councils of those counties – from the special funds for a balanced development. The division of the root administrative units having as reason the relatively big distances and the difficult access to the center of commune represents, in many cases, a false problem. To solve the problem of access a solution would be to modernize the commune road or the county road – an aspect more and more difficult to be put in practice taking into account the degree of fragmentation of the communes, due to their low technical and economic capacity to access funds. This trend of administrative division of the rural areas takes place in the general context of a decrease in population, which in 1998 as compared to 1996 reached alarming values: it decreased with 30-50% in 26.2% communes out of the total number of communes and with over 50% in 5% of all communes4. The abuse of the establishment of new towns is the result of the merging of local political ambitions with the desire of the central level to improve present statistics, the ratio of rural population placing Romania next to Albania – on the last places in Europe. During 2002 and 2004, several communes characterized by a certain level of economic development and endowments have been declared towns. Most of these are still far from the provisions concerning the urban areas included in the law. There are also requests for reestablishing some of the counties that have been dissolved during the Communist regime (Bârlad, Tutova, Muscel, Turda, Someş, Tecuci etc.). The League Representing the Counties Abusively Dissolved claims the reestablishment of 19 of the former counties. We think that this issue must be carefully considered, at least having in mind three aspects: – Firstly, the budget should be considered – it would mean a lot of money to divide some of the present counties. Territorial reorganizations are usually initiated during periods of advanced development so that the complex problems that appear can be financially supported. – Secondly, one should also discuss on the functional aspect of such an issue. Local pride is hidden behind arguments that are no longer valid, as the relative stability of the present administrative organization determined, in time, changes within the relationships among administrative units, thus a revival of old administrative units must be considered carefully because they might not offer practical solutions for administrative organization. – Thirdly, the present context favours the debates related to a superior level of organization in NUTS II (Map 18, p. 202) – dividing the present counties being an opposite action.

4 In accordance with Law no. 351/2001 for the approval of the Plan for Spatial Planning of National Territory

267

On the other hand, advancing just some cases without a strategic plan for a longer period of time risks to generate administrative units that are ephemeral and non-practical. IV. Dis-functionalities of the present administrative model Concerning the divisions of the counties within the present administrative model, there were several dis-functionalities that appeared in time, demonstrating the fact that the present administrative model is far from being perfect. These dis-functionalities suggest the necessity of a study of the advantages of dividing some of the counties and uniting others – by considering the areas of polarization of some local centers. Maramureş and Alba counties are examples from the first category. In Maramureş county, the mountainous area represents 43% of the county. Maramureş Depression – one of the largest ones in Romania – lies between Rodna Mountains and Maramureş Mountains – on one side and Gutâi Mountains and Ţibleş Mountains – on the other side. The access of the population to the county seat – Baia Mare is very difficult as it implies a detour of about 150 km because of the orographic barrier, thus appearing the issue of investing Sighetu Marmaţiei with administrative functions to represent this area. A similar situation is to be found in Alba county, where all the settlements from the mountainous area – the North-Western part of the county – have a difficult access to the county seat – Alba Iulia which serves better the other relief units – Târnave Plateau and Mureş Valley. This mountainous area experiencing problems characteristics for a mountainous population suggests a different approach, maybe by setting up a county which to include the Arieş water basin. Botoşani, Tulcea, Galaţi and Brăila counties would form the other category. Botoşani county, marked by a process of under-development, proves not to be valid from an economic point of view, a suggestion being to divide it between the neighboring counties: Suceava and Iaşi. Tulcea county could represent together with Constanţa county a functional unit – the former county could benefit more from the proximity of the seaside, thus eliminating the disparity between the two counties. Uniting Galaţi and Brăila counties would represent a chance for a functional Galaţi-Brăila conurbation with benefits for both of the counties. Considering the fact that the present administrative organization is a perfectible one, discussing these issues and considering the possible measures that can be taken should not overlode the political criteria, in our opinion. Consequently, a choremic model for an optimal county would be appropriate, structured on geographic, political and economic relations, which to serve further as a model for certain changes of the territorial-administrative organization (Map 20, p. 241). 268

The choremic model for an optimal county would have the following characteristics: – area: 5,700 km2; – population: 500,000 inhabitants; – network of settlements (observing the principle of correlation between the total number of population and the rank of the towns): municipalities – 3 (150,000; 75,000; 50,000 inhabitants, respectively), towns – 5 (25,000; 13,00; 10,000; 7,000 and 5,000 inhabitants), communes – 69 (2,390 inhabitants at average), villages – 330; – allocation of major relief forms: 1/3 mountain, 1/3 plateau, 1/3 plain or 1/3 mountain and 2/3 plateau or plain; – to be connected to a major transport infrastructure which to overlap a major waterway; – an equilibrium in the presence of the major development resources; – a geometrical form, without protuberances; – a balanced distribution of the towns having the county seat in the center of the county; – history, tradition, legitimacy; – qualified workforce; – endowments within the county seat, the municipalities and the towns: – county institutions which to represent the ministries; Court of Appeal, Law Court, Trial Court, Prosecutor’s Office; – county institutions which to represent political institutions, trade unions, NGOs; – universities, research centers; – museums, theatres, a polyvalent hall; – clinics and hospitals; – business centers, commerce, industry and agriculture center, publishing houses, press agencies, TV stations; – religious centers (for the religions recognized by the state); – international airport, stations, postal offices having international coverage; – stadiums, sports centers, skating rink, tourist and recreational complex; – banks and international companies. Considering this model, one can notice several present counties that are similar in area: Bistriţa-Năsăud, Braşov, Giurgiu, Iaşi, Neamţ, Olt, Teleorman and Vâlcea. Other counties have larger areas (with approximately 50%): Timiş, Tulcea, Suceava and Caraş Severin or smaller: Covasna, Sălaj and Ilfov. Concerning the allocation of major relief forms, one can notice a great diversity in the counties as compared to the choremic model. The counties that are similar to the optimal county are situated at the limit between the mountains or the hills with the plains or between the mountains with Subcarpaţii Getici (Arad, Bihor, 269

Gorj, Vâlcea, Argeş, Dâmboviţa, Prahova, Buzău, Vrancea, Bacău and Neamţ). Many counties are characterized by the existence of just one type of relief: plain in Dolj, Teleorman, Giurgiu, Ilfov, Călăraşi, Ialomiţa, Brăila and Botoşani counties, or mountain in Covasna, Harghita, Braşov, Bistriţa Năsăud and Hunedoara counties. Some counties (Bacău, Caraş Severin, Maramureş and Suceava) have a network of settlements similar to the model presented, yet there are also counties (Prahova, Hunedoara and Vâlcea) with a larger number of towns and municipalities or a smaller one (Ilfov, Giurgiu and Bistriţa Năsăud). As compared to the 69 communes considered optimal, some of the counties have a larger number of communes: Olt (104), Dolj (104) and Suceava (97) or a smaller one: Brăila (40), Covasna (39), Ilfov (36) and Tulcea (45). A similar situation can be found in Caraş-Severin and Botoşani counties. Considering the shape, Sibiu, Teleorman, Prahova, Botoşani and Gorj present a regular shape, without protuberances or prolongations which to result in problems of function, as compared to Maramureş, Mehedinţi, Alba and Mureş counties that have an irregular shape. Related to the population, Hunedoara, Maramureş and Olt counties are very close to the threshold suggested by the choremic model (500,000 inhabitants), while other counties have bigger values: Prahova (with 66%), Iaşi, Timiş and Suceava, or much smaller: Ialomiţa, Ilfov, Mehedinţi, Sălaj and Tulcea counties. V. Conclusions During the modern and the contemporary period, Romania did not have a stable administrative organization which to prove its validity and effectiveness in time. The permanent search for the territorial-administrative model that would serve the momentary benefits of the internal and external political power, as well as the historic conditions did not facilitate a stable and lasting administrative model which to represent a suitable local administrative organization that would suit perfectly the social and cultural specificities, the specific administrative and political traditions. Having the stability factor in focus – so necessary for a long-term strategic planning, it is a must to benefit from the experience of the present administrative organization on counties – which has a history of over 38 years – changing only those elements that proved inefficient. The excessive fragmentation of the administrative organization, which resulted in administrative units that do not function, leads to expenditures from the state budget that are not justified and do not necessarily result in the welfare of the inhabitants. The imperative of establishing the development regions in order to make the Romanian administrative organization compatible with the European one led to 270

an artificial organization of the eight statistical regions as optimal regions for implementing regional development policies and their financing on programs and projects. The development regions group counties that are in a relation of functional complementarity, yet they are characterized by homogeneity not legitimacy supported by common historical experience (with two exceptions: West Regions and South-West Region). Making the present regional units valid as legal persons would surely be an error because of the dis-functionalities which foreshadow: the borders among the development regions divide water basins which need a unitary approach (for example Arieş water basin) or counties that developed, with time, powerful economic relationships. On the other hand, all the debates on the issue of introducing a regional level within the administrative organization that might have a debatable legitimacy as it will introduce centrifugal forces – thus infringing the provisions of the Constitution, completes the image of a framework of debates on the issue of “marking the territory”. We are of the opinion that the issue of administrative organization must go over these debates and it must consider the setting up of functional administrative units which to reunite strategic resources within the framework of a normative system focused on a real decentralization, on the strengthening of the administrative capacities at the level of major administrative units. Having at its core a coherent administrative code, this system must allow multiple forms of cooperation among the territorial communities and among various human communities within its framework. The internal borders should not represent barriers in the development of the Romanian territory – “an insufficiently exploited deposit”.

271