Le Management. [PDF]

Zitiervorschau

Le management territorial, entre innovation et controverse(s) UNIVERSITE DE DROIT, D'ECONOMIE ET DES SCIENCES D'AIX MARSEILLE

INSTITUT D'ADMINISTRATION DES ENTREPRISES CENTRE D’ETUDES ET DE RECHERCHE SUR LES ORGANISATIONS ET LA GESTION

LE MANAGEMENT TERRITORIAL ENTRE INNOVATION ET CONTROVERSE (S)

Solange HERNANDEZ* W.P. n° 671

Novembre 2003

* Etudiante en Doctorat en Sciences de Gestion , rattachée au CEROG-IAE d’Aix-enProvence , Université Aix-Marseille III, Clos Guiot, Boulevard des Camus, 13540 Puyricard Toute reproduction interdite L'institut n'entend donner aucune approbation, ni improbation aux opinions émises dans ces publications : ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s)

Résumé : Le management territorial est une notion relativement récente. Ses apparitions dans la littérature ou sa mise en avant par les gestionnaires territoriaux sont assez fréquentes. Néanmoins, elle reste imprécise pour le plus grand nombre. L’objectif de ce document consiste à apporter un éclairage supplémentaire à cette notion. Pour cela nous proposons d’en sonder les origines et de la comparer à d’autres, telles que l’aménagement du territoire. Nous constaterons que le management territorial témoigne de l’évolution des mentalités et des pratiques en terme de gestion des territoires, bien qu’elle corresponde plutôt à un management territorialisé dans les faits.

Mots-clé : management territorial, management territorialisé, aménagement du territoire, Nouveau Management Public, stratégie territoriale.

Abstract : The territorial managment is a relatively recent notion. Its mentions in publications are frequent. But most of the people have a vague idea of what it means. The main object of this paper is to clarify it. In this way, we studied its origins and compared territorial managment to others notions, like territory’s planning. As a result, we concluded that territorial managment gives a summary of evolutions of mentalities and practices in managment.

Key words: territorial managment, territory’s planning, New Public Managment, territorial strategy.

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L’association des termes « management » et « territorial » est relativement récente, elle date tout au plus d’une décennie. Pour certains, le management territorial fait référence à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique territoriale1. Pour d’autres, il renvoie aux partenariats susceptibles d’être établis entre les citoyens, les élus et les fonctionnaires (LAMRZELLE, 1997). Quelquefois encore, il représente un terme parmi d’autres servant à désigner l’ensemble des politiques, actions, démarches et projets multiples de la puissance publique, applicables sur ses territoires (HUTEAU, 2002). Dans cette perspective, la politique territoriale, la gestion publique territoriale, ou encore l’action publique territoriale sont employées de façon indifférente, car jugées équivalentes. Ces notions, bien que distinctes pour certains, se révèlent suffisamment proches pour être confondues. Progressivement, nous sommes passés de la gestion publique à la gestion des territoires, cette dernière devenant à son tour une gestion territoriale, puis un management territorial. Ce glissement sémantique est-il un « effet de mode » ? Remarquons que l’expression « effet de mode » peut prendre deux sens. Le premier, le plus courant, signifierait que le management territorial appartient à une catégorie de notions pour lesquelles un vif engouement provoque la banalisation, avant qu’elles ne sombrent dans la désuétude. Le second « effet de mode » que peuvent révéler l’apparition et la diffusion du management territorial, concerne l’évolution des modes d’intervention des autorités publiques, centrales ou locales. De ce point de vue, la plupart des auteurs s’accordent pour constater un changement effectif des modalités d’action de la puissance publique, notamment à l’échelle de ses territoires. L’école suisse du management territorial2 s’inscrit dans ce courant, notamment depuis 1996 et la parution de l’ouvrage collectif « Le management territorial. Pour une prise en compte des territoires dans la nouvelle gestion publique ». Ces travaux constitueront notre point de départ pour cette étude. Ils contribueront à déterminer quels sont les apports de la notion de management territorial au domaine du management public. Nous verrons également les liens existant entre management territorial, courant du New Public Management et la doctrine de l’aménagement du territoire. Nous essaierons pour finir d’établir dans quelle mesure le management territorial peut-il être assimilé à un nouveau concept, dans le domaine du management public. L’ensemble de ces réflexions devrait nous permettre de clarifier la notion de management territorial, encore obscure, et dont l’usage accorde de nombreux sens différents.

LE MANAGEMENT TERRITORIAL, OU LA PRISE EN TERRITOIRES DANS LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE

COMPTE

DES

Avant d’entreprendre toute réflexion approfondie sur le management territorial, étudions le point de vue de ses concepteurs. Bien que l’école suisse ne considère pas encore le management territorial comme un « concept clair et établi », ses membres tentent de définir précisément cette notion et ses implications, notamment en matière de gestion publique. Ils avancent des explications à son émergence, puis indiquent ses principales caractéristiques, ses finalités et pour finir ses modalités. Il est possible de définir la notion de management territorial en précisant ce qu’elle est, mais aussi ce qu’elle n’est pas.

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Cf. site www.personnel-territorial.weka.fr, et des revues telles que la Gazette des communes. Nous la nommerons ainsi par commodité, car les laboratoires de recherche de certains de ses contributeurs sont basés en Suisse, et que l’ouvrage sur lequel nous nous basons est publié aux Presses polytechniques et universitaires romandes. 2

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Le management territorial concerne la régulation des relations territoriales, c'est-àdire le « management de l’ensemble des interrelations humaines contribuant à la production de territoires ». L’utilisation du terme management plutôt que celui de gestion est délibéré, car le premier sous-tend l’idée de dynamique, de développement, de progression. Ces éléments marquent une différence fondamentale avec la gestion publique, dans son acception classique. La gestion courante, quotidienne s’efface au profit de la construction de projet, adapté au territoire. L’efficacité est recherchée par la proximité et l’implication des acteurs publics. Par ailleurs, s’il est parfois possible de rapprocher les structures du monde de l’entreprise à celles du secteur public3, le management territorial ne s’apparente pas au management de l’entreprise. Son champ s’avère en effet beaucoup plus vaste que celui du management de l’entreprise, il inclut la société civile, la population au sens large, et pas seulement les individus constituant une demande solvable sur le marché. Ainsi, les biens publics entrent dans le champ du management territorial. En résumé, le management territorial constitue une « modalité particulière d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques ». Elle a pour objectif de favoriser une production de territoire autonome et créateur de sens partagé, adaptée aux exigences des mutations environnementales et contextuelles. Après avoir précisé le sens donné à la notion de management territorial, selon l’école suisse, voyons se qui a motivé son émergence. Le management territorial est l’aboutissement d’une démarche inductive. Il permettrait de formaliser les efforts effectués par certaines collectivités publiques pour adapter, d’une part, leurs modes de gestion et, d’autre part, le fonctionnement de leurs institutions, aux multiples transformations de leur environnement et de leur contexte territorial. En premier lieu, l’évolution de l’environnement pousse au changement des pratiques de gestion publique traditionnelles. En effet, la crise des finances publiques (y compris locales, notamment du fait de la recentralisation financière dénoncée par beaucoup), la globalisation des échanges (accroissement de la concurrence entre territoires), mais aussi les risques de dégradations de cohésion sociale (atomisation de la société) entraînent une adaptation nécessaire de la gestion de l’Etat et des collectivités territoriales. Dans ce contexte, il est impossible pour les acteurs publics de se contenter de décréter unilatéralement des mesures, sans concertation, ou de se limiter à l’application de règlements existants. Deuxièmement, toute action publique a un impact territorial (plus ou moins direct). Cet impact peut être physique (répartition des activités, P.O.S. et règle d’appropriation du sol) ou relationnel (mise en place ou extension de réseaux de transport). Enfin, l’action publique ne peut plus se limiter au domaine strictement économique ou de gestion technique. Elle doit dorénavant intégrer notamment des préoccupations d’équité ou encore de durabilité, et cela dans une logique de préservation (ou de réhabilitation) des équilibres sociaux. Dans ce nouveau contexte, les pratiques managériales, tout comme leurs finalités, sont appelées à évoluer. Dans cette logique, l’école suisse distingue deux finalités principales au management territorial. La première est d’ordre stratégique, car il s’agit, pour une collectivité publique, d’orienter, dans la mesure du possible et grâce aux politiques dont elle a la responsabilité ou l’initiative, la production des territoires. L’objectif est d’en assurer le développement multidimensionnel, en l’inscrivant dans la durabilité. 3

« Le management territorial est donc bien dans la ligne actuelle où l’on imagine que le monde de l’entreprise devrait servir de source d’inspiration pour restructurer le secteur public » (DECOUTERE, JOYE, RUEGG, 1996).

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) La seconde finalité est d’ordre opérationnelle. Le management territorial a notamment pour ambition de renforcer la capacité d’une collectivité publique et de ses acteurs, à prendre en compte les évolutions territoriales4, les menaces et opportunités qu’elles engendrent, et cela par des processus de management, de collaboration, de concertation et d’information. Ces modifications structurelles, en termes d’environnement et de contexte territorial, fixent donc de nouveaux objectifs aux collectivités territoriales. Tout cela influence directement les caractéristiques du management territorial. Les principales caractéristiques du management territorial concernent sa logique pluridimensionnelle, l’omniprésence de l’idée de partenariat et d’adhésion, mais aussi la prise en compte du territoire et de ses acteurs. De plus, le management territorial reconnaît à l’Etat le rôle de régulateur. Tout d’abord, le management territorial couvre plusieurs disciplines. En effet, celui-ci possède à la fois les dimensions environnementale, sociale, économique, temporelle et culturelle. De plus, il a des « liens privilégiés » avec le développement durable et l’écologie humaine. Ensuite, la notion de partenariat et l’idée d’adhésion sont primordiales lorsqu’on évoque le management territorial. Ceci découle du fait que le champ du management territorial recouvre l’ensemble de la société civile (la population toute entière). Si, dans le cadre du management privé, le marché permet à l’entreprise de jouer l’option de l’exclusion, cela s’avère impossible pour le secteur public. Dans ses relations avec la société civile, l’Etat (au sens de la puissance, de l’autorité publique) doit au contraire privilégier l’adhésion, pour s’assurer du concours de la population. Dans ce cas, comme tout projet comporte un risque de rejet, le management territorial préférera les démarches incitatives plutôt que réglementaires, tout en cherchant à rassembler autour de son action le plus grand nombre possible de partisans parmi la multiplicité des acteurs territoriaux. Il est donc primordial de veiller à l’adhésion d’un projet et plus encore, à la qualité de cette adhésion. Tout ceci prend d’autant plus d’importance dans un contexte de crise financière (crise des finances, notamment locales). Quand les moyens de la puissance publique sont limités, l’incitation et le partenariat deviennent des moyens d’actions incontournables. Les auteurs abordent ces éléments à de nombreuses reprises. Ils reviennent sur la nécessité d’intégrer la multiplicité des acteurs aux logiques différentes impliquées dans la production des territoires, car les collectivités territoriales ne sont qu’un acteur parmi d’autres. Donc, les projets qu’elles peuvent proposer ne vont pas de soi pour tous, en particulier dans le contexte actuel. Les relations entre les acteurs déterminent en partie le résultat potentiellement positif de toute politique. Le management territorial se caractérise donc par l’attention vouée à la qualité de la concertation sur le territoire. Par ailleurs, le management territorial, comme son nom l’indique est intimement lié au territoire. Toutefois, il n’est pas le résultat de l’addition « management + territoire », mais le résultat de son produit (management * territoire). Il dépasse le simple management d’un « espace support » tel qu’une région, une ville, un quartier, puisqu’il est le management des relations qui concourent à la production du territoire. Celles-ci concernent les acteurs publics, les entreprises, les financiers, les citoyens, les habitants, les usagers, les électeurs, etc.). Ainsi, ce sont les acteurs qui territorialisent l’espace. Enfin, la dernière caractéristique retenue du management territorial est la reconnaissance du rôle régulateur de l’Etat (y compris à travers l’action de ses organes décentralisés). Si un territoire peut se reproduire selon des mécanismes autorégulateurs, ceux-ci sont généralement insuffisants pour assurer la cohésion sociale et le bien-être pour tous. L’Etat et 4

« La baisse des moyens financiers, la mondialisation et la compétition économique, les problèmes de cohésion sociale et d’appropriation par les citoyens des mesures publiques » (DECOUTERE, JOYE, RUEGG, 1996).

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) les collectivités territoriales peuvent alors intervenir par le biais de politiques territoriales régulatrices. Comment mettre en œuvre, dans le contexte actuel, les politiques publiques territoriales ? L’application des variables qui composent le management territorial exige, selon les auteurs de l’école suisse, le respect d’un certain nombre de règles. Si les l’Etat et les collectivités territoriales souhaitent mener des politiques dans le cadre du management territorial, ils doivent respecter quatre grands principes, qui constituent des lignes de conduite. Il s’agit tout d’abord de rechercher l’efficacité territoriale (création de richesses, d’emplois, et de bien-être), l’équité territoriale (cohésion sociale), la durabilité territoriale (solidarité inter–générationnelle, aspects environnementaux, culturels et sociaux), et la créativité territoriale (cohérence entre les différentes politiques notamment). Le deuxième grand principe correspond à l’idée de partenariat et à celle de l’adhésion déjà abordées, par la prise en compte de l’ensemble des acteurs susceptibles d’influencer les résultats de la politique. Les détenteurs de la puissance publique doivent en outre veiller à coordonner leur politique sur plusieurs échelles spatiales (nouveaux types d’organisation par projet ou en réseau). Enfin, ils doivent s’efforcer de suivre de façon permanente l’évolution du contexte territorial et les effets des politiques publiques (capacités d’apprentissage, capacité d’anticipation ou prospective). Essayons de résumer dans un tableau les éléments principaux qui caractérisent cette notion de management territorial. Régulation des relations territoriales, appréhendées comme l’ensemble des interrelations humaines contribuant à la production de territoires. Modalité particulière d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques, prenant explicitement en compte leur dimension territoriale (spécificité territoriale). L’évolution du contexte global nécessite : Justifications La prise en compte des impacts territoriaux concomitants à toute action publique, L’intégration d’éléments non strictement économiques ou financiers (équité, durabilité). Caractéristiques Logique pluridimensionnelle et complexité Concertation, partenariat et adhésion Territorialisation Rôle régulateur de l’Etat Stratégique (développement global et partagé du territoire) Finalités Opérationnelle (amélioration des modalités générales de gestion publique) Efficacité, équité, durabilité et créativité territoriales Modalités Coordination spatiale et multi-échelles Veille, prospective, apprentissage cognitif Définition

Figure 1 : Le management territorial selon l’école suisse (récapitulatif)

Le management territorial, tel qu’il est envisagé ici, a le mérite de formaliser et de préciser certaines caractéristiques nouvelles des pratiques territoriales. Ces dernières ont semble-t-il effectivement changé dans le but de s’adapter au contexte mouvant dans lequel l’Etat et les collectivités territoriales évoluent dorénavant. Quelques uns des éléments mis en avant par l’école suisse, à l’exemple de la place accordée à la participation, sont devenus récurrents dans la littérature.

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Toutefois, il est possible de s’interroger sur la capacité de l’Etat et des collectivités territoriales à effectivement mettre en œuvre l’ensemble de ces principes. A présent, intéressons-nous aux liens (dévoilés par le titre de l’ouvrage collectif qui nous préoccupe) entre le management territorial et la nouvelle gestion publique (ou New Public Management). Ce rapprochement devrait nous permettre d’éclaircir d’avantage la notion de management territorial.

LIENS ENTRE NEW PUBLIC MANAGEMENT ET MANAGEMENT TERRITORIAL L’apparition et la diffusion de la notion de management territorial, selon l’école suisse, sont indissociables de celle de la nouvelle gestion publique (New Public Management), dont elle doit globalement permettre l’application sur les territoires, pour contribuer à leur prospérité économique, tout en assurant leur cohésion sociale, et cela dans le respect de l’environnement. Après un bref rappel sur le NPM et ses limites, nous déterminerons dans quelle mesure il est possible de rapprocher cette notion du management territorial, afin d’en élargir notre compréhension. Dans les années 1970, est apparu un mouvement consistant à promouvoir l’application d’outils de gestion financière et des ressources humaines dans le secteur public (SANTO, VERRIER, 1993). A la suite, d’autres « innovations » ont été plébiscitées (et quelquefois appliquées) dans une logique de « réforme » ou de « modernisation » de l’administration et des services publics, logique toujours d’actualité. Parmi ces propositions, nous trouvons la gestion de la qualité, le contrôle post-bureaucratique (ou controlling), ou encore les mécanismes de feed-back (indicateurs). Toutes tendent à mettre l’accent sur la performance (output) plutôt que sur les ressources (input), à encourager une orientation client, marché et qualité, donc une conscience et une maîtrise des coûts, à favoriser une réorganisation interne par le biais de l’aplatissement des hiérarchies, et à mener une réflexion sur les processus (FINGER, RUCHAT, 1997). Toutefois, ces différents éléments s’inscrivaient la plupart du temps de façon relativement isolée dans les tentatives de réformes. Aujourd’hui, si le cadre de réflexion du New Public Management (NPM) les intègre, il ne s’y limite pas. En effet, contrairement à l’approche des années 1970, le NPM ne s’inscrit pas dans une approche purement instrumentale. Il constitue une philosophie administrative (KERAUDEN, 1999) et vise une transformation profonde de l’administration, voire, pour certains, un changement de paradigme5. Un tel objectif nécessite donc une évolution profonde et globale, ne pouvant être réduite à l’introduction d’outils de gestion privée dans le secteur public. Le NPM se veut ainsi une approche cohérente, globale et logique de la mutation des pratiques de gestion publique. L’avènement du NPM s’explique principalement par la globalisation économique et financière, ses conséquences sur l’Etat (l’administration) et dans ses rapports avec la société et les citoyens6. La crise des finances publiques entraîne notamment une perte de réactivité, de flexibilité et de compétitivité économique face à une économie globalisée. Les

5

P. INGRAHAM, B. ROMZEK, New paradigms for government. Issues for the changing public service, Jossey-Bass, San Francisco, 1994, cité par FINGER, RUCHAT (1997). Nous reviendrons sur cette idée de changement de paradigme en fin de paragraphe. 6 A ce sujet, cf. notamment M. CROZIER, Etat modeste, Etat moderne. Stratégie pour un autre changement, Fayard, 1987.

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) comportements citoyens évoluent, ces derniers se muent, aux yeux de certains observateurs, en consommateurs7. Ces éléments exercent une pression sur l’Etat, et le contraignent à s’adapter en permanence à un environnement dont l’instabilité est croissante. Ainsi, le NPM trouve des échos dans de nombreux pays, tels que ceux du Commonwealth, de la Scandinavie ou la France, où l’on évoque la « nouvelle gestion publique ». Aux Etats-Unis, il s’agit de « réinventer le gouvernement » (Reinventing government8), et en Allemagne, le NPM prend l’appellation de « conduite de l’administration et de l’Etat orientée vers les résultats et les effets9 ». L’approche du NPM se veut essentiellement pratique. En cela, il constitue avant tout un outil ayant pour vocation d’optimiser le fonctionnement et surtout les résultats de l’action des organisations publiques. Il correspond ainsi à une volonté de modernisation de l’appareil de la gestion publique, sans porter atteinte aux principes fondamentaux des services publics. De cette façon, le NPM rejette les deux formes extrêmes de la gestion publique, à savoir la privatisation et la gestion administrative traditionnelle et bureaucratique (au sens de Weber). En effet, il condamne l’immobilisme, les pesanteurs et le coût de cette dernière, jugée obsolète. De même, il affirme se distinguer de la logique de privatisation, car une organisation privatisée peut être tentée d’abandonner ses activités à vocation de service public pour se concentrer à des objectifs lucratifs et des actions rentables. Pourtant, l’objectif du NPM consiste à transformer les organisations publiques en des organisations entrepreneuriales, fonctionnant comme si elles étaient en situation de concurrence et de marché, pour permettre l’émergence de gains d’efficacité et d’efficience10 (FINGER, RUCHAT, 1997). Nous comprenons donc la confusion avec la privatisation que cela peut entraîner chez certains observateurs. Concrètement, le NPM se met en œuvre au travers de trois processus que nous allons développer. L’un d’entre eux correspond à un mouvement d’autonomisation de l’organisation vis-à-vis de l’autorité publique de tutelle. Ce nouveau rapport entre l’administration et cette dernière se définit par deux éléments clés : le contrat de prestations et les conditions de fonctionnement (FINGER, RUCHAT, 1997). Le premier désigne un accord conclu pour une durée donnée entre les deux parties, l’administration s’engageant en termes de prestations (quantité, qualité, définition d’indicateurs de satisfaction et de performance, etc.) en échange d’une enveloppe budgétaire (et parfois la possibilité de s’autofinancer en partie). Cette contractualisation équivaut à un accord de type « prestations contre autonomie de gestion ». Les conditions de fonctionnement quant à elles relèvent souvent d’une loi cadre, précisant les rôles et responsabilités de chacun. Le deuxième processus concerne le rapprochement entre l’organisation et ses « clients11 ». En ce sens, l’administration doit, à la fois, se donner les moyens pour identifier, connaître et répondre aux besoins manifestés par ses « clients », mais aussi se doter d’outils de suivi des « clients » (à l’exemple des tableaux de bord de gestion et des indicateurs de satisfaction). Enfin, le troisième processus détermine la transformation de l’administration en tant qu’organisation. Pour quelques uns, le NPM se résume à la préconisation de cette évolution interne, car elle est la conséquence logique des deux processus précédents (pas toujours identifiés en tant que tels). Nous retrouvons l’ensemble du processus dans le schéma suivant. 7

Cf. B. DeQUATREBARBE, Usagers ou clients ? Ecoute, marketing et qualité dans les services publics, Editions d’Organisation, 1998 8 D. OSBORNE, T. GAEBLER, Reinventing government. How the entrepreunarial spirit is transforming the public sector, Plume/ Penguin, New York, 1993. Cité par FINGER, RUCHAT, 1997. 9 Soit Wirkungsorientierte Verwaltungs (oder Staats-)führung (DECOUTERE, 1997). 10 En ce sens, le NPM semble davantage adapté aux organisations, certes de service public, mais ayant la possibilité de financer une partie de leurs prestations directement par leurs usagers, devenus des clients. 11 Terme retenu dans le cadre de l’approche du NPM.

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Identification des prestations

Recherche d’une gestion plus efficace et plus efficiente

Réorganisation/ Restructuration

Gestion de Gestion des l’information ressources (tableaux de humaines bord, indicateurs de performance/ satisfaction

Identification des « clients »

Gestion financière des produits et des processus

Gestion de la production des prestations

(c'est-à-dire passage d’une administration préoccupée uniquement par le traitement égalitaire de ses administrés à une administration opérant selon les principes du NPM)

Elaboration de stratégie, de culture d’innovation et d’apprentissage

Dynamisation du service administratif. Passage d’une organisation weberienne (bureaucratique, structure fonctionnelle) à une organisation de type entrepreneuriale (fondée sur le management, organisation par prestations).

Figure 2 : Processus de transformation de l’administration selon l’approche du NPM 12

La mise en œuvre des trois processus que nous venons d’évoquer (mouvement d’autonomisation de l’organisation, rapprochement entre l’organisation et ses « clients », transformation et dynamisation de l’administration), ne peut qu’avoir des conséquences sur le statut, la place et la légitimité de l’Etat. Toutes les doctrines du NPM trouvent une forte justification économique, qui est la marque cognitive distincte de cette approche et l’objet de tensions avec les principes hérités de l’Etat-Providence. La plupart des démarches se réclamant du NPM se sont soldées généralement par une diminution du rôle de l’Etat, en particulier par le biais des privatisations dans les pays anglosaxons13. Nous avons présenté une rapide et succincte approche des thèses du NPM. Celle-ci ne peut bien entendu prétendre à l’exhaustivité au regard de la littérature abondante sur ce thème, en particulier dans les pays anglo-saxons. 12

Source : M. FINGER, B. RUCHAT, Le New Public Management : Etat, administration et politique, in « Pour une nouvelle approche du management public. Réflexion autour de Michel Crozier », M. FINGER, B. RUCHAT, Ed. Séli Arslam, 1997, p.32-55. 13 A ce propos, cf. les articles suivants : E. FERLIE, Public Management in the UK : Efficiency and Accountability, Politique et Management public, vol 19, n°3, septembre 2001, p. 121-138, et P. KERAUDEN, Entre nouveau management public et gouvernance : les spécificités de la réforme de l’administration centrale en Grande-Bretagne, Politique et Management public, vol 17, n°1, mars 1999, p. 59-92

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Néanmoins, à partir de là, nous pouvons déjà observer les liens existant entre NPM et management territorial. Mais avant de les exposer, nous tenons à préciser quelques unes des limites inhérentes à l’approche du NPM. Nous en avons retenu trois. En premier lieu, les raisonnements du NPM se veulent universalistes (CROZIER, 1997). Ainsi, alors qu’ils se présentent comme l’instrument de la nécessaire adaptation du secteur public au contexte global et incertain, eux-mêmes ne semblent guère prendre en considération le contexte à l’intérieur duquel ils seront employés. Les principes du NPM forment un modèle proche de l’optimisation, avec un cadre et des objectifs fixés relativement rigides. L’application d’un tel modèle est concevable dans des sociétés industrielles, prévisibles et hiérarchisées, où les activités (dont publiques) sont mesurables et segmentables. En revanche, dans le contexte actuel, ce schéma d’optimisation paraît moins pertinent, car il sous-tend une vision à court terme et un cadre stable. Aujourd’hui, il semble nécessaire de réfléchir en terme de complexité et de systèmes, et de prendre en considération les effets de long terme de nos choix. Le NPM se base en partie sur la globalisation économique et financière, mais ignore un pan de mutations profondes qui caractérisent la période actuelle. Cette logique universaliste est également à remettre en cause pour une autre raison. A l’origine du NPM, se trouve généralement une réflexion globale sur l’administration et la gestion publique. Mais par qui est-elle menée ? Dans la plupart des cas, ce sont les élites politiques qui s’y consacrent. A ce propos, nous pouvons émettre deux réserves. Tout d’abord, celles-ci semblent avoir perdu une partie de leur crédibilité auprès d’une proportion non négligeable de la population. Quelle légitimité les citoyens accordent-ils alors à leurs réflexions et aux propositions de réformes qui peuvent en découler ? Par ailleurs, le NPM ne semble pas envisager que le lancement d’un débat sur la question de la gestion publique puisse provenir d’autres groupes sociaux, tels les citoyens rassemblés en associations. Pourtant, la place occupée par la société civile ne cesse de croître. Dans cette perspective, en fonction de la spécificité de l’acteur qui initie la réflexion sur le NPM, celui-ci peut prendre différentes formes, car il poursuit des objectifs sensiblement différents. Pour ces différentes raisons, le caractère universaliste du NPM est remis en question. Ensuite, il est possible de reprocher au NPM de trop se limiter aux seules questions organisationnelles, et ainsi de négliger la dimension politique de la transformation du secteur public. Un des objectifs de l’approche du NPM, nous ne l’oublions pas, est effectivement de permettre l’opérationnalité de ses principes, et en cela, elle se révèle très pragmatique. Pour autant, est-il possible de mener une réflexion globale et cohérente sur la mutation de la gestion publique et de l’administration sans s’intéresser au caractère politique d’une telle évolution. Peut-on envisager la question du NPM sans reconsidérer le rôle des partis politiques, des citoyens et de leurs représentants, sans y intégrer la question du statut des fonctionnaires et du cadre juridique administratif ? Or pour l’instant, cette approche se limite aux outils d’intervention et d’action des organisations publiques. En outre, comment repenser la gestion et l’administration publique sans s’interroger sur la formation de ceux qui sont appelés à remplacer les « bureaucrates » traditionnels. Or, selon CROZIER (1997, op. cit.), un effort considérable est nécessaire en la matière, en particulier dans un pays tel que la France, qui a perdu confiance dans ses élites politicoadministratives. En effet, celles-ci seraient trop peu nombreuses, trop homogènes (« issues du même moule traditionnel ») et, en conséquent, coupées du reste de la population. Dans ce domaine, l’auteur préconise l’ouverture plus large des classes dirigeantes. Leur formation doit comporter une part empirique plus étendue, et l’accès aux postes de responsabilité ne devrait s’effectuer qu’après une expérience de terrain suffisamment longue (comportant un travail de réflexion et d’évaluation sur les problèmes rencontrés).

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Enfin, le NPM tend à accentuer le phénomène de décentralisation dans certains des Etats où il est mis en œuvre14. En effet, parmi les organisations publiques appliquant les principes de cette doctrine, certaines se révèlent plus dynamiques et davantage performantes. Cela leur permet de devenir compétitives, voire compétitrices pour l’obtention de certains marchés. En cas de succès, leur influence, ainsi que leur pouvoir s’accroît. Dans un tel cas de figure, le principe d’égalité est malmené, et les fondements du service public peuvent être menacés. Malgré ses limites, l’approche du NPM comporte un certain nombre d’éléments favorables à l’évolution de la gestion et des administrations publiques. Ce point de vue, que partagent certains membres du Groupe européen de recherches sur les milieux innovateurs (GREMI), les a conduit à déterminer dans quelle mesure le NPM permettait de répondre aux enjeux territoriaux15 qu’ils ont identifiés. Ces chercheurs souhaitaient ainsi établir le lien entre un NPM fonctionnel et un management territorial effectif. Dans ce processus, la notion de « milieu innovateur » est centrale. Celle-ci s’applique initialement aux entreprises privées. Elle désigne un système productif donné16, se caractérisant par un certain milieu (ensemble des savoir-faire, « conventions », capital relationnel, connaissance de l’environnement et de son évolution) et par des réseaux de relations (entretenus par les acteurs du système en dehors de lui). L’évolution d’un système productif en milieu innovateur dépend de ses capacités d’interaction (de collaboration et de travail en équipe) et d’apprentissage (adaptation des comportements au contexte). De sorte qu’un milieu est considéré comme innovateur lorsque son ouverture vers l’extérieur lui permet de recueillir des informations et des ressources susceptibles d’être employées à « la transformation du système techno-productif territorial » (MAILLAT, 1994). Dans le cadre du management territorial, la notion de milieu innovateur est appliquée à l’administration, cette dernière étant envisagée comme un système productif parmi d’autres sur un territoire donné (ses actions pouvant effectivement en modifier le développement), évoluant dans un milieu et doté de réseaux. Or, si des expériences de NPM mises en œuvre par les organisations administratives ont des conséquences d’un point de vue fonctionnel, les chercheurs du GREMI supposent qu’elles peuvent aussi être envisagées selon une logique territoriale. Ainsi, le management territorial procède de la volonté de ces chercheurs de « reconceptualiser » ces efforts d’innovation, issus notamment de l’approche du NPM. Ainsi, certains éléments clés du NPM se retrouvent dans le management territorial, qui vise une application de cette approche sur les territoires. Ces deux doctrines se veulent pragmatiques, afin d’aider les manageurs à penser et à reformer leurs activités à l’échelle de l’organisation. En cela, elles concernent davantage les processus, que les contenus des politiques (territoriales) des organisations publiques. On retrouve ici l’idée de dynamisation de l’organisation (cf. Figure 2 : Processus de transformation de l’administration selon l’approche du NPM ). A l’échelle des territoires, ce dynamisme doit se mettre au service d’un management territorial, l’objectif de ce dernier consistant « à augmenter les chances » d’un territoire dans le contexte donné (DECOUTERE, 1997). Cela renvoie à la préoccupation de l’optimisation, déjà présentée comme centrale de la doctrine du NPM. Toutefois, cet objectif commun de réforme des pratiques managériales prend des formes différentes : dans le cadre du NPM, l’accent est mis sur les transformations internes, alors que le management territorial insiste sur les modifications des relations avec l’environnement de l’organisation. 14

Cette constatation est valable notamment pour la Suisse (FINGER, RUCHAT, 1997 ; DECOUTERE, 1997). 15 Ces enjeux concernent la « crise des finances publiques, les problèmes de développement régional dans un contexte de compétitivité internationale accrue, et l’urbanisation et l’atomisation de nos modes de vie et sociétés, rendant problématique l’appropriation de l’action publiques par les citoyens et habitants d’une collectivité territoriale » (DECOUTERE, 1997, p. 78). 16 Soit une branche économique, les entreprises et acteurs de chaque filière composant cette branche, ainsi que les entreprises et institutions avec lesquelles elles ont en relation (CAMAGNI, 1996, cité par DECOUTERE, 1997).

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Les deux approches présentent également d’autres similitudes. Elles accordent une place importante à la notion de contrat et aux relations avec les autres acteurs. De même, toutes deux préconisent la réduction du rôle de l’Etat (sans aller jusqu’à sa disparition néanmoins). Malgré leur proximité, NPM et management territorial affichent aussi des divergences. Par exemple, le NPM privilégie une logique financière (comment réduire les coûts) dans l’analyse de l’évolution de la gestion des administrations publiques, alors que celle-ci est beaucoup moins présente dans la logique du management territorial. De plus, dans le cadre du NPM, les administrations publiques sont considérées comme des organisations et non pas comme un système (territorialisé) de production parmi d’autres. Le développement d’un territoire résulte de la juxtaposition d’actions sectorielles, alors que pour le management territorial, il est la conséquence de l’interaction concertée entre des acteurs aux logiques et intérêts multiples et souvent divergents. En conclusion, les points de convergence existant entre ces deux notions projètent un éclairage supplémentaire sur la notion de management territorial, qu’ils nous permettent de mieux appréhender. Toutes deux partagent la promotion d’une volonté de changement des logiques qui sous-tendent l’activité des organisations publiques, et elles accordent de l’importance au processus et au dynamisme de l’action publique (ses modalités). A présent, toujours dans l’espoir de mieux appréhender la notion de management territorial, confrontons-la avec celle d’aménagement du territoire. A priori, elles présenteraient peu de similitudes et leur tentative de rapprochement peut sembler artificielle. C’est cela que nous allons tenter de déterminer.

LIENS ENTRE TERRITOIRE

MANAGEMENT

TERRITORIAL

ET

AMENAGEMENT

DU

Avant d’envisager un éventuel rapprochement entre management territorial et aménagement du territoire, précisons le sens de cette notion. Aménager consiste à disposer avec ordre (MONOD, CASTELBAJAC, 1996). Et au cours des siècles, ceux disposant d’un pouvoir suffisant ont essayé de modeler le territoire sur lequel ils exerçaient leur autorité selon leurs desseins. Au-delà de l’aménagement que DUMONT (1994) qualifie de « fait du prince17 », nous en distinguons trois types. Le premier désigne l’aménagement volontariste, procédant d’une forte volonté politique. Il se traduit par la mise en œuvre de projets spécifiques et limités (réalisation d’infrastructures, de villes nouvelles, travaux d’urbanisme, etc.). Ici, le choix d’aménagement limite ou supplante l’évolution de l’espace due aux initiatives individuelles et privées. L’aménagement d’accompagnement quant à lui, se contente de suivre (en les modérant, les encourageant, ou les modifiant à la marge) les changements structurels (géographiques, démographiques ou encore économiques) qui affectent la société. L’espace est donc parfois partiellement réorganisé pour correspondre à ces évolutions endogènes et exogènes. Mais à partir du 20ème siècle, l’aménagement du territoire évoque surtout la volonté publique d’organiser la géographie humaine et économique de l’espace, considéré selon un ordre équilibré. Le principe d’égalité, le concept d’équilibre sont déterminants dans cette logique. Sa mise en œuvre doit théoriquement prendre en considération les données pré-existantes et les contraintes spécifiques aux lieux. A ce titre, l’aménagement du territoire constitue une composante de la politique économique en désignant un ensemble d’actions volontaristes dirigées vers des objectifs précis. Elle englobe ainsi les programmes de réalisation 17

Cette pratique se révèle en effet ancienne. A titre d’exemple, DUMONT (1994, p. 9-10) cite l’Empire romain et ses choix concernant la réalisation d’infrastructures de communication ou d’aqueducs, les dirigeants français, rois et leurs ministres (Saint-Louis et le port d’Aigues-Mortes, Richelieu et la ville qui porte son nom, Louis XIV et Versailles), ou président (De Gaulle et les villes nouvelles).

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) d’infrastructures diverses, de décentralisation industrielle, de politique urbaine et de rénovation rurale. Elle s’appuie sur une planification financière et met en relation des partenaires privés et publics (BŒUF, 1995). Les objectifs de l’aménagement du territoire, d’après cette dernière définition, marquent des différences essentielles avec les principes du management territorial. En effet, l’aménagement du territoire vise une répartition plus équilibrée des activités sur l’ensemble de l’espace national18, alors que le management territorial s’intéresse davantage à la capacité propre des territoires à engendrer ces activités ou à stimuler leur implantation selon des critères économiques, sociaux ou environnementaux qui déterminent sa compétitivité. L’une de ces notions s’intéresse à la redistribution des richesses, l’autre aux conditions favorisant leur création et leur développement. De plus, la notion même de territoire n’a pas le même sens pour l’une ou pour l’autre. Dans le cadre de l’aménagement du territoire, le point de vue dominant est spatial plutôt que réellement territorial. Le territoire est envisagé comme un « simple » support d’activité. Le management territorial le considère davantage comme un élément dynamique de la problématique de la gestion des territoires. Il intervient donc comme une variable essentielle du processus de développement. Ensuite, l’aménagement du territoire privilégie encore une approche de type descendante (top down)19, tandis que les principes de concertation, négociation et participation sont présentés, dans le cadre du management territorial, comme des éléments fondamentaux. Enfin, les politiques d’aménagement du territoire, en affichant leur objectif de rééquilibrage du territoire national, arbitrent et tempèrent (en théorie) les concurrences entre entités administratives territoriales. Les principes du management territorial ne s’en préoccupent pas. Ils s’appliquent sur des territoires d’échelle inférieure et admettent entre eux des relations de type concurrentiel, car ceux-ci se doivent d’être compétitifs s’ils veulent atteindre un niveau de développement économique suffisant. L’aménagement du territoire, tel que nous l’avons envisagé jusqu’ici, présente peu de similitude avec le management territorial. Toutefois, cette approche est devenue aujourd’hui obsolète. En effet, la vision de l’aménagement du territoire, qualifiée de moderne durant son âge d’or dans les années soixante20, est dorénavant considérée comme classique. Un rapide rappel historique permet de mieux saisir cette évolution. Au cours des années soixante-dix, les changements en majorité structurels se succèdent, entraînant l’obsolescence et l’inadaptation de fait des politiques d’aménagement du territoire. Dans ce contexte, subsiste la « vieille idée que l’industrialisation se bâtit sur les productions de base (sidérurgie et pétrochimie) et qu’en découle presque automatiquement l’essor des activités de transformation, des services exigés par les entreprises et des commerces attendus par la main d’œuvre » (RONCAYOLO, 1989). Cependant ce cercle vertueux est entravé par une série de crises qui égrènent la décennie et dont les effets se poursuivent au-delà. Plusieurs processus, parfois qualifiés de « crises » y concourent (DUMONT, 1994). Nous en retiendrons cinq. 18

Ainsi, cette logique de partage des richesses a donné lieu aux transferts d’activités publiques sur l’ensemble des régions. La politique de délocalisation des organismes publics a notamment conduit l’Etat à transférer à Rennes l’école de la santé publique, celles de la magistrature à Bordeaux et de la marine marchande au Havre, ou à Lyon l’école normale, pour ne citer qu’elles. 19 Dans l’étude « Aménager la France de 2020. Mettre les territoires en mouvement » (La Documentation française, Paris, 2000), la DATAR affirme se situer dans une perspective ascendante (bottom up). Toutefois, ceci doit être relativisé car l’étude ne résulte ni d’une demande, ni d’une mobilisation collective et citoyenne. Elle est le fruit du travail des techniciens de la DATAR, appuyés d’un conseil scientifique. La société civile, prise dans son acception moderne, n’intervient à aucun moment du processus, même si la délégation à l’aménagement du territoire souhaite qu’elle soit associée au débat public prévu ensuite. 20 M. RONCAYOLO, L’aménagement du territoire. 18e-20e siècle, in « Histoire de la France », A. BURGUIERE, J. REVEL (dir.), tome 1, L’espace français, Seuil, 1989, pp. 604-615.

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) La première est d’ordre idéologique. Les thèses néo-libérales, exigeant la réduction du rôle des collectivités publiques et rejetant toute politique interventionniste, trouvent un écho croissant. Dans l’intérêt de chacun, le fonctionnement du marché doit se substituer au volontarisme public et l’idée de concurrence évince celle de solidarité. Cette crise idéologique enclenche un travail de sape des fondements de l’aménagement du territoire. Ensuite, avec la crise industrielle, les cassures territoriales s’accentuent. La répartition spatiale des activités industrielles étant très inégale et localisée, les régions les plus touchées sont aisément identifiables et profondément sinistrées. Le troisième point qui affaiblit la logique d’aménagement du territoire tient à l’émergence d’une politique concurrente : la politique de la ville, dont l’essor se confirme dès les années quatre-vingts. En effet, la crise urbaine a révélé de nouveaux territoires soupçonnés d’échapper à la loi républicaine. La dangerosité de cette évolution et le phénomène des « banlieues » condamnent la politique urbaine, qui jusqu’alors faisait partie de celle de l’aménagement du territoire, au même titre que la politique industrielle. La décentralisation est l’avant dernier processus que nous aborderons. Elle a contribué à multiplier le nombre des acteurs appelés à intervenir dans l’aménagement du territoire, dans un contexte, où l’Etat, soumis à la pression libérale, se replie et se désengage. Et si les lois de décentralisation n’ont théoriquement pas porté atteinte à la compétence de l’Etat en matière d’aménagement du territoire, son rôle financier a diminué. En effet, ce reflux est lié aux transferts de compétences, compensés par des transferts de charges, et à la globalisation des subventions d’équipement21. La réduction du rôle financier de l’Etat central est également accentuée par l’essor de la politique régionale de l’Union européenne. Enfin, la mondialisation de l’économie conduit à l’ouverture du territoire. La notion même de territoire se modifie : il n’est plus un sanctuaire, mais un espace ouvert (Livre blanc sur le bilan et les perspectives de la décentralisation, 1994), et le développement des nouvelles techniques de communication (informatique et télécommunications) réduisent les distances et rétrécissent les territoires. Face à cette évolution structurelle, la politique d’aménagement du territoire à la française devient obsolète. En outre, la faiblesse de la croissance économique ne permet pas d’en distraire une partie à des fins d’équilibre territorial (DUMONT, 1994). Au contraire, la concurrence internationale encourage la stimulation des régions les plus compétitives au détriment du souci d’équilibre du territoire. La politique d’aménagement du territoire est délaissée au profit d’une « politique économique du développement global du pays22 ». En définitive, les évolutions structurelles que nous venons d’évoquer, ont durablement affecté la société française et sa politique d’aménagement du territoire, progressivement abandonnée23. Une gestion nouvelle des espaces territoriaux doit être envisagée. Les années quatre-vingt-dix marquent le retour de l’aménagement du territoire mais sous une forme « rénovée », dont certains points rappellent les principes du management territorial. Ainsi, l’aménagement du territoire, dans un sens « post-moderne », ne se définirait plus seulement comme la volonté publique d’organiser une géographie volontaire, mais comme les procédés et moyens mis en œuvre par les pouvoirs publics afin de rendre compétitif, dans une économie de plus en plus mondialisée, le territoire national (DUMONT, 1994). Pour se renouveler, l’aménagement du territoire a su diversifier ses approches et définir des objectifs plus larges, en vue de répondre à des besoins qui s’inscrivent dans un contexte à la fois local et mondial, très différent de celui de son origine. 21

Livre blanc sur le bilan et les perspectives de la décentralisation, Poursuivre la décentralisation, Editions Pouvoirs locaux, Institut de la décentralisation, 1994, pp. 236-237 (repris par BŒUF, 1995). 22 J. LECANUET, La nouvelle donne de l’aménagement du territoire, Le Monde, 27-28 février 1977. 23 « De 1980 à 1990, la France a abandonné toute politique d’aménagement du territoire », selon le directeur de la DATAR en 1991 (conférence du 13-11-91 à l’Institut d’Urbanisme et d’Aménagement de la Sorbonne, cité par DUMONT, 1994).

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Ainsi, selon DURAN (2002), l’aménagement du territoire est devenu le « laboratoire de la gestion publique ». Il constitue un enjeu transversal, nécessairement adapté aux contextes, et supporté par de nouvelles logiques. Tout d’abord, les objets et moyens de l’aménagement du territoire sont devenus transversaux. Ils dépassent les découpages institutionnels du système politico-administratif, en exigeant la coordination et même la coopération des intervenants. La prise en considération des interconnexions entre phénomènes économiques, sociaux et environnementaux entraîne la désegmentation des approches gestionnaires. Nous rejoignons donc la logique pluridisciplinaire et participative mise en avant dans la perspective du management territorial. L’exigence de contextualisation quant à elle, semble incontournable. Sans elle, l’aménagement du territoire qui est le problème de tous, risque d’être celui de personne (DURAN, 2002). Dans ce cas, pour intéresser les décideurs locaux et la société civile à cette problématique, il est nécessaire d’élaborer une multiplicité de politiques spécifiques ou de programmes d’actions cohérents. La politique nationale « classique » de l’aménagement du territoire laisse la place à des politiques territorialisées, c'est-à-dire appropriées aux caractéristiques d’un espace spécifique. Enfin, de nouvelles logiques sous-tendent les démarches d’aménagement du territoire, telles que les précise la Figure 3.

Logique de réalisation

Logique de résultat

Logique d’équipement

Logique de développement

Causalité linéaire

Causalité systémique

Vision classique de l’aménagement du territoire

Vision post-moderne de l’aménagement du territoire

Figure 3 : Evolution progressive de logiques inhérentes à l’aménagement du territoire

Ainsi, l’aménagement du territoire intègre dorénavant la prise en considération des effets produits par les activités publiques et privées sur un espace commun. Par ailleurs, la logique de développement prédomine. Elle est basée sur la mobilisation d’acteurs autour de projets spécifiques. Il est toujours important de savoir construire un pont ou une autoroute, mais il est également nécessaire d’en mesurer l’impact environnemental et socio-économique (croisement des compétences et dialogue inter-disciplinaire). Et pour permettre cela, la causalité systémique est privilégiée, car elle procède de la représentation de l’espace où les décisions des acteurs sont fortement interdépendantes. Le tableau suivant résume les points essentiels concernant l’aménagement du territoire et son évolution. Solange HERNANDEZ

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Aménagement du territoire Classique Post-moderne Rééquilibrage harmonieux du territoire Développement économique et social du national (principe d’égalité) territoire (lutte contre le chômage) Logique d’équipement Logique de développement Logique de réalisation Logique de résultat Politique économique nationale sectorielle Politique territorialisée (démarches (industrielle, urbaine et rurale) transversales) Etat acteur dominant Etat régulateur et/ ou animateur Démarches top down Coordination et coopération Actions volontaristes, objectifs précis Tous procédés et moyens utilisés par les pouvoirs publics pour rendre le territoire plus compétitif dans une économie mondialisée Planification financière Contractualisation Causalité linéaire Causalité systémique Figure 4 : Récapitulatif des éléments principaux de la notion d’aménagement du territoire et de son évolution

L’élargissement des préoccupations, des intérêts et des objectifs de l’aménagement du territoire à des problématiques d’actualité lui a permis de retrouver un second souffle au cours de la décennie quatre-vingt-dix. L’importance de l’idée de développement, l’intérêt accordé à la transversalité et à la complexité, les idées de partenariat et de contractualisation, voilà quelques similitudes entre deux notions relativement étrangères. Cette vision post-moderne de l’aménagement du territoire se révèle donc en définitive assez proche de la notion de management territorial, d’autant que l’Etat conserve pour l’une comme pour l’autre un rôle de régulateur et d’animateur des territoires. En effet, comme nous l’avons indiqué précédemment dans le cadre du management territorial (cf. Figure 1, page 6), l’Etat doit intervenir pour orienter le développement d’un territoire. Si son évolution se fait sans auteur, la multiplicité des initiatives qui convergent sur ce même territoire sont susceptibles d’aboutir à des conséquences que personne ne souhaitait (DURAN, 2002). Cette ressemblance, nouvelle, entre aménagement du territoire et management territorial fait émerger un certain nombre de questions. Toutes deux intègrent des éléments en vogue, des mots-clés affichés avec ostentation, et qui renvoient à une littérature abondante et récente. Le contenu de ces notions se résume-til alors en un condensé de termes frappant, car très présent dans l’univers des universitaires, voire des consultants ? Ont-ils été utilisés pour remettre au goût du jour une ancienne doctrine, l’aménagement du territoire, quelque peu oubliée ? Ou bien, ces termes clés sont-ils omniprésents car ils représentent l’avenir de la gestion publique, y compris à l’échelle des territoires ? En somme, interrogeons-nous sur le degré d’artificialité du management territorial24. Pour apporter un début de réponse, voyons si le management territorial peut être qualifié de concept.

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Si les interrogations portent aussi sur la notion d’aménagement du territoire, dans sa version postmoderne, nous nous concentrons sur le management territorial, qui représente l’objet central de cette étude.

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UNE APPROCHE CONCEPTUELLE DU MANAGEMENT TERRITORIAL Le concept est une représentation abstraite qui permet de regrouper les objets sur la base de leurs différents attributs et simplifie ainsi notre représentation du monde. Ainsi, le concept est une forme de connaissance. Il désigne un élément de la pensée, une représentation mentale et abstraite d'êtres ou d’objets, de qualités, d'actions, de localisations, de situations, de rapports, etc., le plus souvent exprimés par un terme (HUDON 1994). Cette entité cognitive de base permet d’associer un sens aux mots que nous utilisons. Il réunit les caractères communs à une classe d'objets et peut s'appliquer à chaque élément de cette classe (SCHIFRES, 1894). Selon ces premiers éléments de réflexion, le management territorial peut être qualifié de concept. En effet, si l’on envisage un certain nombre de démarches ou d’expériences en matière de gestion des territoires, quelques unes présenteront les caractères précédemment retenus pour définir le management territorial (page 6). Pour autant, peut-on parler de concept ? Si chacune de ces actions présentent un nombre déterminé d’éléments essentiels communs, qu’en est-il des points divergents ? Et dans quelle mesure les ressemblances deviennent t-elles un « caractère commun » (au sens de SCHIFFRES, 1894) ? Envisager le management territorial comme un concept, signifierait en outre que sa définition est stabilisée, claire, établie pour tous ceux l’employant, ce qui, au dire même de ses principaux partisans n’est pas le cas (DECOUTERE, JOYE, RUEGG, 1996). Dans cette perspective, parler du concept de management territorial ne revient-il pas à galvauder un terme très usité et souvent employé comme synonyme d'idée, de notion ? Le concept est toutefois plus “objectif”: chacun peut avoir sa notion, son idée de la justice, par exemple, tandis que le concept devrait se présenter comme indépendant de l'esprit de celui qui les énonce (LEGENDRE, 1988, p. 111). KANT insiste sur la propriété du concept d'être forgé par l'entendement humain (par opposition à la réceptivité sensorielle), soit a priori, indépendamment de toute expérience (il est alors universel et nécessaire), soit a posteriori, et il a alors le statut d'une généralité extraite par induction à partir de multiples expériences sensibles. Ainsi, dans le sens de KANT, le management territorial peut devenir un concept a posteriori, par induction. Or, d’après l’école suisse, l’élaboration du management territorial s'opère effectivement par induction à partir de démarches identifiées de gestion des territoires. Malgré cela, il semble difficile de parler du management territorial comme d’une généralité (toujours au sens de KANT). En effet, la confusion avec d’autres notions similaires que nous avons évoquées au cours de cette étude persiste. De plus, des controverses demeurent quant aux termes choisis pour désigner cette notion. En effet, certains s’interrogent sur la pertinence de l’appellation « management territorial », alors qu’il semblerait que ses principaux initiateurs évoquent en fait un management « territorialisé ». De cette façon, presque paradoxalement, le management territorial correspond à une approche managériale de l’action publique territorialisée. Cet aspect de la question a déjà été brièvement évoqué précédemment (page 15). De cette façon, si le management territorial a vocation d’être un concept il ne peut être que généralisé (sens kantien), or un management « territorial » correspond à une politique, action ou démarche, déterminée dans la logique spécifique d’un territoire25 (issue de). Toute tentative de généralisation s’avère donc improbable. En revanche, un management « territorialisé » évoque une politique produite dans un territoire donné, mais dont la logique n’est pas spécifique à ce territoire (applicable sur). Ainsi, des démarches de gestion territorialisée peuvent permettre, par induction, d’élaborer un concept de management territorialisé.

CONCLUSION 25

D’après HASSENTEUFEL (1998), AUTES (1991) et ION (1990).

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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Pour l’ensemble des raisons que nous avons examinées, aujourd’hui le management territorial peut difficilement être considéré comme un concept clair et établi, ce qui constitue une des limites à sa diffusion. Peut-être devrions-nous utilisés les termes de management territorialisé, qui correspondent plus à la logique du management territorial tel qu’il a été développé par l’école suisse. Nos interrogations sur le sujet renvoient en définitive à la question des référentiels locaux de la gestion publique, qui pourrait être abordée par le biais de l’éventail lexical des décideurs et manageurs territoriaux. De cette façon, par une étude de terrain, il serait possible de mesurer la correspondance entre les pratiques effectives et la notion de management territorialisé. En effet, une observation empirique semble nécessaire, car jusqu’à présent, nous nous sommes limités au seul l’aspect théorique du management territorial (selon l’école suisse) et des autres notions que nous avons explorées. Il existe donc un risque de décalage entre ces réflexions et la réalité du terrain. L’essor et la multiplication de termes appartenant à la rhétorique de la gestion des territoires sont tels, que ces notions constituent nécessairement une représentation imparfaite d’une réalité plus complexe et moins consensuelle, où la question de la capacité des acteurs territoriaux, publics et privés, à mener à bien des démarches de management territorialisé (c'est-à-dire suivies d’effets désirés et positifs pour le territoire) se pose. Nous conclurons avec une mise en garde et une question. Il s’agit d’être prudent avec la glorification actuelle des territoires. En effet, la segmentation de l’action par territoire peut être aussi néfaste que celle plus traditionnelle par domaine d’activité. La mode du tout territorial présente aussi ses écueils. Enfin, pour agir ainsi, il faut être capable de déterminer un territoire d’action. Or, aujourd’hui encore, cela s’avère très complexe et source de controverses.

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