Dreptul la o buna administrare si impactul sau asupra procedurilor administratiei publice 9789737112811 [PDF]

Zitiervorschau

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 1

Dreptul la o bunã administrare ºi impactul sãu asupra procedurilor administraþiei publice

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 2

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 3

Coordonatori Emil BÃLAN Gabriela VARIA Cristi IFTENE Dragoº TROANÞÃ Marius VÃCÃRELU

Dreptul la o bunã administrare ºi impactul sãu asupra procedurilor administraþiei publice

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 4

Redactor: Lucian Pricop Tehnoredactor: Cristian Lupeanu

Toate drepturile asupra acestei versiuni aparþin Editurii Comunicare.ro, 2010 SNSPA, Facultatea de Comunicare ºi Relaþii Publice Strada Povernei 6, Bucureºti Tel./fax: (021) 310 0718 E-mail: [email protected] www.editura.comunicare.ro

*Acest volum a apãrut cu sprijinul Consiliului Naþional al Cercetãrii ªtiinþifice din Învãþãmântul Superior (CNCSIS) în cadrul proiectului IDEI 698.

Autorii îºi asumã rãspunderea în ceea ce priveºte conþinutul comunicãrilor trimise spre publicare.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naþionale a României Dreptul la o bunã administrare ºi impactul sãu asupra procedurilor administraþiei publice/ Bãlan Emil, Varia Gabriela, Iftene Cristi, Troanþã Dragoº, Vãcãrelu Marius. – Bucureºti: Comunicare.ro, 2010 ISBN 978-973-711-281-1 I. Varia, Gabriela II. Iftene, Cristi III. Troanþã, Dragoº IV. Vãcãrelu, Marius 35(075.8)

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 5

Cuprins

Capitolul 1 ADMINISTRAÞIA PUBLICÃ ªI PUTEREA PROCEDURILOR / 9 Capitolul 2 NOÞIUNI, CONCEPTE, CONVENÞII ªI TEORII PRIVIND ADMINISTRAÞIA LA NIVELUL UNIUNII EUROPENE / 17 2.1. Consideraþii teoretice asupra Spaþiului Administrativ European (SAE) componentã a Spaþiului Public European (SPE) / 17 2.2. Europenizarea / 21 2.3. Convergenþa administrativã ºi factorii de convergenþã / 23 2.4. Clarificãri iniþiale privind conceptele de administrare defectuoasã, administrare corectã ºi bunã administrare / 26 2.4.1. Administrarea defectuoasã (maladministration) / 26 2.4.2. Administrarea corectã (sound administration) / 27 2.4.3. Buna administrare (good administration) / 29 Capitolul 3 PRINCIPII ALE ADMINISTRAÞIEI PUBLICE FORMULATE LA NIVELUL UNIUNII EUROPENE / 31 3.1. Importanþa Curþii de Justiþie a Uniunii Europene în stabilirea principiilor bunei administrãri / 31 3.1.1. Consideraþii introductive privind Curtea de Justiþie a Uniunii Europene ºi principiile administraþiei publice / 31 3.1.2. Jurisprudenþa Curþii de Justiþie în raport cu dreptul la o bunã administrare / 33 3.1.2.1. Clarificãri privind metodologia cercetãrii / 33 3.1.2.2. Tratament imparþial ºi echitabil / 35

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 6

3.1.2.3. Termen rezonabil / 36 3.1.2.4. Dreptul de a fi ascultat / 38 3.1.2.5. Dreptul de acces al persoanei la dosarul propriu / 39 3.1.2.6. Obligaþia administraþiei de a-ºi motiva deciziile / 40 3.1.2.7. Dreptul la reparaþie pentru prejudiciile produse / 42 3.2. Jurisprudenþa Curþii de Justiþie a Uniunii Europene ºi principiile generale ale administraþiei publice / 43 3.2.1. Încredere ºi previzibilitate / 44 3.2.2. Deschidere ºi transparenþã / 47 3.2.3. Responsabilitate / 51 3.2.4. Eficienþã ºi eficacitate / 52 Capitolul 4 DREPTUL LA O BUNÃ ADMINISTRARE ªI CARTA DREPTURILOR FUNDAMENTALE A UNIUNII EUROPENE / 55 4.1. Procesul de adoptare al Cartei Drepturilor Fundamentale / 55 4.1.1. Consiliul European din Koln / 55 4.1.2. Evoluþia ulterioarã ºi Consiliul European din Biaritz / 57 4.1.3. Tratatul de la Nisa / 58 4.1.4. Tratatul instituind o Constituþie pentru Europa / 59 4.1.5. Tratatul de la Lisabona / 60 4.2. Carta ºi dreptul la o bunã administrare / 62 4.2.1. Prezentare generalã a Cartei Drepturilor Fundamentale / 62 4.2.2. Prezentare generalã a art. 41 – Dreptul la o bunã administrare / 64 4.2.3. Principiul unei administrãri corecte, precursor al bunei administrãri / 67 4.2.3.1. Clarificãri introductive / 67 4.2.3.2. Doctrinã ºi principii ale administrãrii corecte / 68 4.2.3.3. Obligaþia instituþiilor de a rãspunde scrisorilor primite / 69

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 7

4.2.3.4. Obligaþia instituþiilor de a publica diferite informaþii / 69 4.2.3.5. Obligaþia instituþiilor de a conduce investigaþiile necesare / 70 Capitolul 5 IMPORTANÞA INSTITUÞIEI OMBUDSMANULUI EUROPEAN ÎN AFIRMAREA PRINCIPIILOR ADMINISTRAÞIEI PUBLICE / 71 5.1. Instituþia Ombudsmanului European – istoric ºi evoluþie / 72 5.1.1. Importanþa Raportului Walker-Smith / 73 5.1.2. Contribuþiile Statelor Membre ºi Tratatul de la Maastricht / 75 5.1.3. Evoluþia ulterioarã a instituþiei / 78 5.2. Tratatul de la Lisabona ºi Instituþia Ombudsmanului European / 81 5.3. Ombudsmanul European ºi stabilirea conceptului de „administrare defectuoasã (maladministration)“ / 85 5.4. Importanþa Ombudsmanului European în dezvoltarea unui „cod al bunei conduite administrative“ / 88 5.4.1. Paºi importanþi în dezvoltarea Codului bunei conduite administrative / 88 5.4.2. Consideraþii asupra codului bunei conduite administrative / 92 Capitolul 6 BUNA ADMINISTRARE ÎN ROMÂNIA / 97 6.1. Introducere / 97 6.2. Instrumente de apãrare a dreptului la o bunã administrare. Instituþia Avocatului Poporului în România / 102 6.3. Transparenþã decizionalã ºi eticã publicã / 105 6.3.1. Cetãþeanul – client al administraþiei publice / 129 6.3.2. Obligaþiile cetãþenilor ºi participarea activã la buna guvernare / 135 6.3.3. Avertizorii de integritate / 143 6.4. Conduita cetãþenilor / 150

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 8

6.5. Consultarea publicã / 153 6.6. Bunã practicã în aplicarea principiului bunei administrãri / 156 6.7. Tehnici ºi instrumente utilizate în procesul de participare cetãþeneascã / 166 6.7.1. Centrele de informare cetãþeni / 166 6.7.2. Internetul – sursã de informare a cetãþenilor / 167 6.7.3. Mass-media / 168 6.7.4. Spaþiile de afiºaj din cadrul instituþiei / 168 6.8. Concluzii / 169 Capitolul 7 SPRE O CODIFICARE A REGLEMENTÃRILOR PRIVIND ADMINISTRAÞIA PUBLICÃ ºI PROCEDURA ACESTEIA ÎN ROMÂNIA / 173 7.1. Situaþia actualã / 173 7.2. Codificarea – soluþie posibilã pentru simplificarea ºi clarificarea reglementãrilor / 174 7.3. Instrumente utilizate în procesul de simplificare a legislaþiei administrative la nivelul Uniunii Europene / 176 7.4. Proiectul Codului de procedurã administrativã al României / 179 Anexe DOCUMENTE INTERNAÞIONALE REFERITOARE LA DREPTUL LA O BUNÃ ADMINISTRARE / 183

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 9

CAPITOLUL 1

Administraþia publicã ºi puterea procedurilor

Administraþia publicã reprezintã una dintre cele mai importante noþiuni folosite în limbajul politico – juridic contemporan, în jurul cãreia graviteazã mai multe aspecte ale discursului public. În limbajul cotidian întâlnim, tot mai des, exprimarea ideii cã imaginea unei þãri este datã de administraþia acesteia, un autor considerând cã istoria omenirii, este, de altfel, istoria guvernãrii ºi administrãrii popoarelor1. Studierea sistematicã a fenomenului administrativ trebuie începutã cu analizarea legãturii complexe a acestuia cu problematica puterii ºi a guvernãrii. Societatea politicã se diferenþiazã de formele istorice, prestatale, de convieþuire socialã, prin desprinderea din interiorul comunitãþii a unor structuri de autoritate învestite cu anumite prerogative de comandã, faþã de care membrii societãþii se aflã în relaþie de subordonare. Autoritãþile constituite astfel, ca putere „instituþionalizatã“, exercitã constant acelaºi tip de activitãþi de comandã, comunitatea în ansamblul ei fiind conºtientã de legitimitatea asumãrii exercitãrii acestor prerogative, precum ºi de îndatorirea de a respecta deciziile conducerii, sub sancþiunea unor pedepse sociale. Oricât de simple ar fi relaþiile de putere care trebuie ordonate ºi reglementate într-un sistem în cadrul societãþii, oricât de puþin numeroasã ar fi o comunitate umanã, procesul de guvernare nu poate fi realizat nemijlocit, nici de un singur individ, nici de un unic organism titular al puterii politice, deoarece limitele fizice sunt imposibil de depãºit în condiþiile tehnice actuale. 1

A. Iorgovan: Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Hercules, Bucureºti, 1993, p. 16. Administraþia publicã ºi puterea procedurilor

9

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 10

În orice formaþiune statalã puterea politicã trebuie sã aibã un caracter unitar, în sensul cã este deþinutã de un singur individ sau de un grup restrâns – în statele arhaice sau nedemocratice – fie de un corp politic larg, structurat dupã criterii democratice – în statele moderne ºi postmoderne2. Din aceastã raþiune se spune cã într-un stat nu existã decât o putere unicã, acesteia neopunându-i-se alte puteri de aceeaºi naturã. În virtutea puterii publice deþinute, statul este îndreptãþit sã nu recunoascã pe teritoriul sãu o altã putere venitã din afarã. Pentru a înþelege noþiunea de administraþie publicã este necesarã o scurtã incursiune în istorie, aceastã ºtiinþã fiind, conform unei definiþii unanim cunoscute ºi acceptate magistra vitae, iar lecþiile sale nestudiate suficient se transformã în adevãruri amare la puþin timp dupã ce sunt ignorate. În acest sens, vom sublinia faptul cã administraþia publicã este una dintre cele mai vechi instituþii juridice care existã, deoarece prin însãºi existenþa ºi rolul sãu ea a trebuit sã fie creatã încã din momentul în care un om sau un grup a putut sã îºi impunã dominaþia sa asupra unui alt grup de oameni. Pentru o explicaþie mai simplã, trebuie sã precizãm mai întâi cã din punct de vedere etimologic, sintagma administraþie publicã are la bazã cuvintele latine ad ºi minister, acestea însemnând la, de, spre, în (spre) – pentru particula ad ºi servitor, slujitor, pentru cuvântul minister. De aceea, alãturarea acestor douã cuvinte a nãscut cuvântul administraþie, dupã cum ºi cuvintele res ºi publicum au dat prin juxtapunere cuvântul respublica, transformat astãzi în republicã. Având la bazã acest înþeles etimologic, vom învedera faptul cã administraþia publicã existã, în opinia noastrã, încã din primul moment în care într-o colectivitate, oricât de micã a fost aceasta, o persoanã a preluat conducerea grupului, impunând anumite reguli. Pentru ca acestea sã poatã fi respectate, s-a impus constituirea unui nucleu de punere în practicã a deciziilor de putere. 2

Asupra conceptului de stat postmodern ºi consecinþele sale asupra calificãrii statelor a se vedea pe larg R. Cooper: Destrãmarea naþiunilor, ed. Univers Enciclopedic, Bucureºti, 2006. 10

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 11

În acest sens, nu vom fi de acord cu opinia – extremã, în opinia noastrã, susþinutã de un doctrinar francez3, conform cãreia comuna primitivã a fost lipsitã de „spaþiu administrativ“, argumentându-se aceastã poziþie pe considerentul cã o activitate administrativã, ca activitate socialã specializatã, existã doar atunci când apare necesitatea forþei publice care sã garanteze executarea ordinelor unor autoritãþi superioare ale organizãrii sociale. Pentru aceasta, considerãm cã cel mai bun argument poate fi cel al reducerii la absurd. Concret, în situaþia în care omenirea nu ar fi evoluat deloc, ºi ar fi rãmas la starea primitivã, oare nu ar fi fost posibile grupuri – familii mai mari, sub autoritatea unei singure persoane? Este de remarcat organizarea piramidalã, în care o persoanã este conducãtorul unui grup, iar ceilalþi membri se raporteazã la acesta, fie executând sarcinile specifice trasate de lider, fie numai pe cele stabilite la nivel general. Faptul migraþiei a pus comunitãþile umane în faþa unei provocãri care nu le-a dat alternativã: fie se organizau mai bine pentru a respinge agresiunile de pe teritoriul din care acestea îºi colectau hrana, fie acceptau sã fie dominaþi de noii veniþi, care, la rândul lor, prin faptul cã izbuteau sã îºi impunã dominaþia asupra bãºtinaºilor, realizau ºi o nouã ierarhizare în cadrul societãþilor în cauzã, hrana fiind aici singurul element care atrãgea noi actori pe mica scenã politicã primitivã4. Dezvoltarea societãþii a dus dupã sine la creºterea întinderii statelor, acestea fiind din ce în ce mai greu de condus de la nivelul central în lipsa unor norme juridice cu aplicabilitate pe întregul spaþiu aflat sub conducerea suveranilor, ºi, mai ales în lipsa unor oameni care erau purtãtori ai autoritãþii de stat. Se dezvoltã astfel un grup aristocratic compus din reprezentanþii conducãtorilor de stat în teritoriu, aceºtia fiind numiþi ºi demiºi direct de acesta; mai mult, mandatul politic încredinþat lor cuprindea integral ºi atribuþiile pe care trebuiau sã le îndeplineascã din punct de 3 J. Chevallier: Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986, p. 125. 4 În acest sens vezi ºi P. Roberts: Sfârºitul hranei: pericolul înfometãrii în era hipermarketurilor, ed. Litera Internaþional, Bucureºti, 2009, p. 36-40.

Administraþia publicã ºi puterea procedurilor

11

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 12

vedere administrativ, sancþiunile nerespectãrii acestora fiind de multe ori echivalente cu degradarea civilã. Secole la rând situaþia politico – administrativã a statelor se prezenta într-o singurã perspectivã: o continuã dorinþã de centralizare din partea celui învestit cu putere la nivelul întregii societãþi, ºi o continuã dorinþã de evadare de sub controlul total al centrului din partea colectivitãþilor locale. De aici apãreau mai multe momente tensionate, deoarece mai întotdeauna fruntaºii politici ºi administrativi din provincii au considerat abuzivã tendinþa centrului de a se impune în orice ramurã de activitate socialã. Douã momente au trasat rezultatele acestui conflict. Primul a fost absolutismul monarhic, specific secolelor XVII ºi mai ales XVIII, care a contribuit nemijlocit la consolidarea statului centralizat, fiind aproape de a elimina orice formã de autonomie localã, ºi apoi momentul în care aceastã formã de conducere a statului a sucombat din punct de vedere economic, atrãgând dupã sine anii revoluþionari 1848–1849, care au contribuit la definitiva schimbare a unui sistem ce sufoca orice dorinþã de apropiere de cetãþean. Doar dupã ce absolutismul monarhic devine o fazã depãºitã a istoriei se poate vorbi de o adevãratã dezvoltare a conceptului de administraþie publicã localã, din perspectivã funcþionalã, ºi, mai târziu, ºi din perspectiva teoreticã. Astfel, în timp, administraþia publicã se va divide în douã componente, cu roluri diferite. Astfel, administraþia publicã centralã reprezintã expresia existenþei statului-naþiune, iar administraþia publicã localã va fi rezultat al victoriei obþinute cu trudã de elitele locale în faþa celor de la centru – va exista doar din momentul în care cei de pe urmã izbutesc sã convingã centrul cã vor avea o mai mare loialitate faþã de conducerea centralã a statului (acest lucru fiind însoþit ºi de o reuºitã economicã la nivel local) dacã vor avea un grad mai mare de autonomie în adoptarea de decizii pentru propria comunitate. Astfel, elementul principal va fi distanþa redusã faþã de cei administraþi, dar nu va fi ºi aspectul fundamental, doar reuºita avutã în ceea ce conteazã demonstrarea loialitãþii ºi a succesului economic înclinând balanþa. Este vorba în fapt de o partajare a puterii, iar disputa între cele douã componente ale administraþiei publice nu s-a finalizat nici 12

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 13

acum, statele adoptând diferite dimensiuni ale celor douã sectoare. Fundamental este totuºi faptul cã ele sunt acum recunoscute ca fiind sine qua non pentru existenþa unui stat democratic, în spiritul respectãrii ºi promovãrii drepturilor ºi obligaþiilor cetãþenilor. Pentru o înþelegere la un grad mai înalt a conceptului de administraþie publicã, este necesarã prezentarea din perspectiva juridicã a unui concept fundamental pentru sfera dreptului public, din care face parte aceastã mare instituþie: puterea. În sens clasic, noþiunii de putere i se atribuie sensul de forþã organizatã aparþinând unui individ sau grup, concretizatã în capacitatea sa de a defini ºi înfãptui interesele generale ale grupului, impunând tuturor membrilor acestuia voinþa sa, la nevoie utilizând în mod legitim forþa de constrângere sau de represiune. Din punct de vedere instituþional, puterea se obiectiveazã în diverse organisme cãrora le sunt transferate atribuþii sau funcþii de putere. Puterea astfel instituþionalizatã apare sub forma puterii de stat ºi este exercitatã de acesta în întregul sãu ºi în mod specializat ºi distinct de diverse organe ale sale. Statul apare, deci, ca titular exclusiv al forþei de comandã ºi dominaþie. Pentru administrarea „treburilor“ publice, statul dispune de puterea (dreptul) de a comanda tuturor ºi de a întrebuinþa constrângerea împotriva celor care nu se supun. Puterea de comandã poate fi înþeleasã ºi ca puterea de a administra, fãrã a se reduce la aceasta. Fiind o putere instituþionalizatã ºi având ca scop ordonarea raporturilor sociale ºi guvernarea, puterea statalã este înzestratã cu instrumente de dominaþie ºi forþã de constrângere, care, la rândul lor, trebuie sã fie legitime. Se poate face, din acest punct de vedere, o distincþie netã între putere ºi autoritate. Administraþia publicã s-a dezvoltat ca o anexã a puterii executive, pe mãsura extinderii sarcinilor pe care guvernarea ºi le-a asumat sau a celor care i-au fost impuse într-un fel sau altul de cãtre societate. Categoria de administraþie publicã are valoare fundamentalã pentru dreptul administrativ, normele acestei ramuri de drept fiind cele care reglementeazã principalele relaþii sociale din sfera administraþiei publice. Administraþia publicã ºi puterea procedurilor

13

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 14

Administraþia publicã este sprijinitã în demersurile sale ºi de studiile realizate în cadrul unei ºtiinþe care îi este dedicatã: ºtiinþa administraþiei. Pentru înþelegerea complexitãþii fenomenului cercetat, aceasta nu se mãrgineºte numai la studierea aspectelor juridice ale administraþiei, ci examineazã interferenþele subsistemului administraþiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global. Ca orice activitate umanã, atât administraþia publicã, cât ºi administraþia particularã urmãresc un scop, utilizând anumite mijloace. Dar, sub raportul finalitãþii ºi al resurselor folosite, existã diferenþe esenþiale între ele. Spre deosebire de administraþia privatã, administraþia publicã urmãreºte satisfacerea interesului public, a utilitãþii publice, în mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Mobilul activitãþii administraþiei publice este satisfacerea, în mod regulat ºi continuu, a unor cerinþe esenþiale, comune întregii colectivitãþi umane, care exced prin amploarea lor, sunt nerentabile ºi nimeni nu s-ar oferi sã le asigure. Relevãm faptul cã noþiunea de interes public, în general, are un conþinut istoric, determinat de voinþa politicã dominantã. Noþiunea de administraþie publicã este susceptibilã a cãpãta douã sensuri: unul material ºi altul formal. În sens material, administraþia publicã reprezintã o activitate de organizare a executãrii sau de executare în concret a legii, realizatã prin acþiuni cu caracter de dispoziþie sau acþiuni cu caracter de prestaþie. Prin activitãþile executive cu caracter de dispoziþie se organizeazã executarea legii, stabilindu-se reguli de conduitã pentru terþi. Aceste activitãþi se realizeazã prin acte juridice, operaþiuni administrative, fapte materiale înfãptuite de titularii funcþiilor publice din sistemul organelor administraþiei publice. Administraþia publicã în sens material nu se poate reduce la activitãþile executive de dispoziþie, de prescripþie, ci ea constã ºi în diferite prestaþii realizate pe baza ºi în executarea legii, pentru îndeplinirea interesului general, prin asigurarea de servicii publice. În sens formal, administraþia publicã poate fi înþeleasã ca un sistem de organe sau de instituþii, cuprinzând diverse structuri 14

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 15

administrative care realizeazã activitatea de organizare a executãrii ºi de executare în concret a legii. În limbajul comun ºi, uneori, chiar în literatura de specialitate, termenii de administraþie ºi administraþie publicã se confundã cu termenul de birocraþie, fiind adevãrat faptul cã în anumite privinþe, termenii se suprapun, chiar dacã luãm în considerare doar faptul ca toþi se referã la administraþie în general, fie ea publicã sau particularã. Pe de altã parte însã, în limbajul comun, de cele mai multe ori termenului de birocraþie îi este atribuit un sens peiorativ, desemnând un fenomen care se abate de la normalul vieþii. Aceastã anormalitate a birocraþiei se datoreazã unor trãsãturi percepute de cãtre simþul comun ca fiind negative ºi contraproductive. Într-o definiþie modernã, birocraþia reprezintã un corp de oficiali administrativi, ca ºi procedurile ºi sarcinile implicate într-un anumit sistem de administraþie, de exemplu într-o organizaþie de stat. Max Weber este universal recunoscut ca realizând contribuþia cea mai originalã la studiul fenomenului, fiind aproape singurul care n-a utilizat conceptul într-un mod peiorativ. Deºi conceptul este înþeles de obicei ca unul din tipurile ideale ale lui Weber, care priveºte organizarea raþionalã ºi eficientã, comportând atribute specifice atât pentru poziþiile din aparatul administrativ, cât ºi pentru persoanele care le ocupã, este mai mult decât atât. Valoarea lui deplinã nu poate fi înþeleasã decât privind birocraþia nu doar ca pe un rezultat al procesului mai larg de „raþionalizare“ dar, ºi în termenii lucrãrilor lui Max Weber asupra „democraþiei ºi dominaþiei“. Dominaþia, sau exerciþiul legitim instituþionalizat al puterii, cere un anumit tip de administraþie, prin urmare un rol pentru funcþionarul interpus între lider ºi electorat în cadrul unui sistem democratic. Tipul de organizaþie rezultat depinde de natura legitimitãþii elaborate atunci când cel puternic îºi justificã puterea în faþa subordonaþilor. Birocraþia se dezvoltã atunci când legitimitatea este de tip raþional-legal, accentuând pe exercitarea impersonalã a puterii, potrivit regulilor raþionale. Caracteristicile birocraþiei sunt: o ierarhie de birouri ºi deci canalizarea comunicãrii între nivelurile ierarhice; dosare ºi pãstrarea secretului; sfere de autoritate clar definite, determinate de reguli Administraþia publicã ºi puterea procedurilor

15

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 16

generale ºi guvernate de regulamente, separarea administrativã a activitãþilor oficiale de treburile private. Oficialii birocratici, potrivit lui Max Weber, sunt numiþi de sus (nu sunt aleºi); se bucurã de o slujbã pe viaþã ºi de statut înalt; au salarii ºi pensii fixe; au o vocaþie ºi un simþ de loialitate faþã de cariera ºi biroul lor. Birocraþia se exprimã ºi prin existenþa procedurilor administrative, elemente percepute de cetãþeni ca fiind rutine uºor de îndeplinit, funcþionarii publici fiind o categorie socialã protejatã pentru orice aspect negativ al activitãþii zilnice. Viaþa cotidianã ilustreazã curentul rãspândit în opinia publicã de utilizare a termenului de „birocraþie“ preponderent cu conotaþii negative, iar procedurile administrative sunt primele acuzate pentru toate relele care sunt atribuite funcþionãrimii. Într-adevãr, încetineala cu care sunt duse la bun sfârºit anumite sarcini, obtuzitatea, rezistenþa la schimbare ºi nu în ultimul rând risipa de resurse pot fi toate legate, într-un fel sau altul, de existenþa acestor rutine.

16

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 17

CAPITOLUL 2

Noþiuni, concepte, convenþii ºi teorii privind administraþia la nivelul Uniunii Europene

2.1. Consideraþii teoretice asupra Spaþiului Administrativ European (SAE) componentã a Spaþiului Public European (SPE) Întregul proces de construcþie ºi integrare europeanã a condus atât la împãmântenirea, cât ºi la manifestarea unei dorinþe comune de creare a unui spaþiu public transnaþional care sã permitã legitimarea instituþiilor europene ºi formarea unei identitãþi colective europene5, astfel încât spaþiul public european sã devinã un spaþiu de manifestare liberã, democraticã a drepturilor ºi libertãþilor fundamentale ale cetãþeanului. Spaþiul public european poate fi vãzut ca un concept ce înglobeazã ºi descrie mecanismele, procesele ºi fenomenele ce guverneazã dezvoltarea sistemelor publice ºi a administraþiilor europene, evidenþiind conexiunile ºi determinãrile de naturã administrativã, economicã, socialã sau politicã. Pentru Françoise Guizot6, spaþiul public înseamnã existenþa unor interese generale ºi a unor idei publice, iar civilizaþia europeanã este caracterizatã de câteva trãsãturi care o disting net de celelalte – dreptate, legalitate, spaþiu public ºi libertate. Analizând spaþiul public european acesta poate fi vãzut ca un concept ce înglobeazã ºi descrie mecanismele, procesele ºi feno5 Ioan Alexandru, Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureºti, 2005, p. 96. 6 Françoise Guizot, Istoria civilizaþiei în Europa. De la cãderea Imperiului roman pânã la Revoluþia francezã, Ed. Humanitas, Bucureºti, 2000, p. 38.

Noþiuni, concepte, convenþii ºi teorii privind administraþia la nivelul UE

17

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 18

menele care guverneazã dezvoltarea sistemelor publice ºi a administraþiilor europene, evidenþiind conexiunile ºi determinãrile de naturã administrativã, economicã, socialã sau politicã. Parte a acestui spaþiu public este ºi Spaþiul Administrativ European (SAE) apãrut ca efect al procesului de creºtere a convergenþei administrative, care alãturi de spaþiul public social sau economic european reprezintã creaþii ale doctrinei fundamentate pe existenþa unor principii dezvoltate de legislaþia ºi jurisprudenþa europeanã. Conceptul de spaþiu administrativ european (SAE), privit ca element component al spaþiului public european, a fost dezbãtut îndelung ºi suscitã interesul specialiºtilor în administraþie publicã ºi comunitãþilor academice de profil încã de la apariþia sa din 1992. Cercetarea asupra spaþiului administrativ european a fost în principal condusã în baza programului SIGMA – Suport pentru Îmbunãtãþirea Managementului ºi Guvernãrii în þãrile din Europa Centralã ºi de Est (Support for Improvement in Governence and Management in Central and Eastern Europe), o iniþiativã comunã a OECD – Organizaþia pentru Cooperare ºi Dezvoltare (Organization for Economic Co-operation and Development) ºi Uniunea Europeanã, iniþiativã care avea ca scop sprijinirea celor 13 þãri aflate în proces de tranziþie ºi susþinerea reformei administraþiei publice. Spaþiul administrativ european, în sensul cel mai general, poate fi înþeles ca spaþiu al administraþiei publice europene având douã componente, ºi anume, administraþia europeanã în sensul de administraþia Uniunii Europene ºi administraþiile statelor membre, precum ºi ansamblul relaþiilor dintre acestea. În sens restrâns, prin spaþiu administrativ european se înþelege doar administraþia propriu-zisã a Uniunii Europene. Spaþiul administrativ european definit pentru întâia oarã de SIGMA în 1999 ca efect al „procesului de creºtere a convergenþei dintre ordinea legalã administrativã naþionalã ºi practicile statelor membre7“, a dat naºtere la numeroase dezbateri ºtiinþifice. Specialiºtii care au lucrat la proiectul SIGMA, dintre care îi amintim pe Francisco Cardona (principalul autor), Denis Galligan, 7

Sigma Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, Paris, 1999. 18

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 19

Jacques Ziller, Jurgen Schwarze, promotori ai conceptului de spaþiu administrativ european, analizeazã între altele, în special în lucrarea SIGMA PAPER 27, apartenenþa spaþiului administrativ european la spaþiul public european, elementele principale care au condus la apariþia acestui spaþiu distinct, precum ºi principalele forþe de convergenþã, care conduc spre crearea acestui spaþiu. Noþiunea de spaþiu administrativ european poate fi gânditã dupã modelul spaþiului economic ºi social european, fiind în legãturã cu vastul sistem al cooperãrii juridice, dupã cum menþiona ºi profesorul Ioan Alexandru8. Atât spaþiul administrativ cât ºi cel social sau economic european sunt componente ale spaþiului public european. Toate aceste concepte sunt creaþia doctrinei ºi se fundamenteazã pe unele principii relevate de legislaþia primarã ºi secundarã precum ºi pe jurisprudenþa Uniunii Europene. Spaþiul administrativ european este o parte a spaþiului public european ºi se distinge prin câteva trãsãturi caracteristice, de altfel esenþiale pentru a putea afirma cã ne aflãm în prezenþa unui spaþiu administrativ european distinct: existenþa unei administraþii comunitare fondate pe un drept administrativ european, existenþa unor instituþii administrative comunitare care sã funcþioneze respectând regulile democraþiei, existenþa unui cadru organizat de dezbateri în viaþa publicã bazat pe existenþa mijloacelor care sã permitã tuturor cetãþenilor din Uniunea Europeanã sã se exprime liber, existenþa cadrului care sã permitã conceptelor conturate în urma dezbaterilor din viaþa publicã sã fie legiferate prin intermediul dreptului public. SIGMA defineºte spaþiul administrativ european ca fiind „un proces evolutiv al convergenþei dintre legile administrative naþionale ºi practicile administrative ale statelor membre. Aceastã convergenþã este influenþatã de o serie de forþe conductoare, cum ar fi presiunile economice din partea indivizilor sau a societãþilor economice, contactele regulate ºi continue cu oficiali ai statelor membre ºi mai ales cu jurisprudenþa Curþii Europene de Justiþie9“. 8

Ioan Alexandru, Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureºti, 2005, p. 100. 9 Sigma Paper nr. 27, op. cit., Paris 1999, p. 6. Noþiuni, concepte, convenþii ºi teorii privind administraþia la nivelul UE

19

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 20

Elementele de arhitecturã juridicã a spaþiului administrativ european se regãsesc în legislaþia primarã ºi secundarã a U. E.: premisele cooperãrii în domeniul administraþiei, apropierea legislaþiilor administrative, eliminarea barierelor administrative, dreptul la o bunã administrare, sedentaritatea funcþionarilor publici, egalitatea de tratament a cetãþenilor în relaþia cu administraþia, dreptul de petiþionare etc. Din momentul în care a fost definitã de SIGMA, noþiunea de spaþiu administrativ european a fost dezbãtutã de specialiºti, mulþi dintre aceºtia criticând net ideea cã avem de-a face cu o creºtere clarã a nivelului de convergenþã a sistemelor administrative. În acest sens, specialiºtii în administraþie publicã, membri ai Institutului European de Administraþie (European Institute for Public Administration) din Maastricht, ca de exemplu Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet, analizând diferite aspecte ale modalitãþilor în care este privitã activitatea desfãºuratã de funcþionarii publici în interesul cetãþenilor din diferite þãri ale Uniunii Europene, au remarcat diferenþe majore, create în principal de particularitãþile specifice sistemelor din diferitele þãri. Acestea sunt în principal motivele pentru care echipa de cercetãtori respinge conceptul unui spaþiu administrativ european. Opinii contrare în schimb sunt numeroase în literatura de specialitate, în acest sens enunþând opinia lui Francisco Cardona, conform cãruia, þinând cont de dezvoltarea aquis-ului comunitar în domeniul administrativ (se face aici referire la setul de principii cu caracter administrativ promovate de jurisprudenþa Curþii de Justiþie) ºi „în mãsura în care aceste principii sunt regãsite la nivelul statelor membre, atunci putem vorbi despre un Spaþiu Administrativ European comun10“. Dupã cum notau Siedentoph ºi Speer, este dificil sã susþinem o tezã finalã în ceea ce priveºte conceptul de spaþiu administrativ european, „fiind greu de crezut cã se va ajunge la un progres rapid 10

Francisco Cardona, Integrating National Administrations into the European Administrative Space, Sigma Confference on Public Administration Reform and European Integration, Muntenegru, 26-27 martie 2009, p. 4. 20

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 21

sau la rezultate clare datoritã, în principal, problemelor întâlnite în trecut în ceea ce priveºte cerinþele multiple ºi efectelor integrãrii europene asupra administraþiei publice11“. Împãrtãºim opinia conform cãreia Spaþiul Administrativ European implicã un set comun de standarde aplicabile administraþiei publice atât la nivel european cât ºi la nivelul Statelor membre, standarde definite atât de legislaþia europeanã cât ºi cea naþionalã. Reglementarea la ambele nivele a criteriilor ce þin de legalitate, aºteptãri legitime, deschidere ºi transparenþã, responsabilitate, eficienþã în utilizarea resurselor publice ºi eficacitate în atingerea obiectivelor propuse, relevã aplicarea unor standarde comune la nivelul administraþiilor publice din interiorul Uniunii Europene ºi creeazã premisele existenþei ºi dezvoltãrii unui Spaþiu Administrativ European comun.

2.2. Europenizarea Un concept utilizat în relaþie cu spaþiului public european este europenizarea, concept definit de A. Stevens ca reprezentând „dezvoltarea sau extinderea competenþelor la nivel european ºi impactul acþiunii Comunitãþii asupra statelor membre12“. Discuþiile academice în legãturã cu europenizarea administraþiei publice ºi posibila dezvoltare a unui spaþiu administrativ sunt concentrate pe aspecte ce þin de convergenþele sau divergenþele dintre sistemele administrative ale statelor membre UE, dupã cum remarcau Henrich Siedentopf ºi Benedikt Speer în lucrarea „The 11

Heinrich Siedentopf ºi Benedict Speer, The European Administrative Space from a German Administrative Science Perspective, International Review of Administrative Sciences, Vol. 69, nr. 1, martie 2003, p. 2. 12 Anne Stevens, Europenization and the Administration of the EU: a Comparative Perspective, Queens Paper on Europenization p. 26, Queens Univ. of Belfast, 2002. Noþiuni, concepte, convenþii ºi teorii privind administraþia la nivelul UE

21

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 22

European Administrative Space from a German Administrative Science Perspective13“. Dezbaterile asupra influenþei europenizãrii asupra administraþiei publice în statele membre au început încã din anii ’90; de exemplu, Edward C. Paige ºi Linda Wouters, în lucrarea „Europenizarea birocraþiilor naþionale“ („The Europenization of the National Bureaucracies14“), încã din 1995 nu considerau cã influenþele europenizãrii sunt atât de puternice încât sã creeze un model uniform de administraþie publicã în Uniunea Europeanã, motivele interne ºi tradiþiile fiind în principal decisive pentru a implementa o reformã a administraþiei publice în statele membre. Colectivul condus de T. Risse, defineºte europenizarea ca „emergenþa ºi dezvoltarea unui sistem politic distinct, unui set de instituþii politice care formalizeazã interacþiunile dintre actori ºi creºterea reþelelor politice specializate în crearea normelor autoritare la nivel european15“. C. M. Radaelli în lucrarea „Whither Europenization: Concept Stretching and Substantive Change“16 identificã 3 elemente importante specifice acestui proces – construcþie, difuzare, instituþionalizare – a normelor, reglementãrilor, practicilor utilizate la nivelul Uniunii Europene ºi încorporarea acestora în logica internã a statelor membre. Paolo Graziano defineºte în sens larg europenizarea ca un set a douã procese care se împletesc17: – primul este un proces prin care forþele naþionale politice, sociale ºi economice dau naºtere unui nou aranjament supranaþional european, atât politic cât ºi economic; 13 International Review of Administrative Science, Vol. 69, Nr. 1, Sage Publications, March 2003 IIAS. 14 The Europenization of the National Bureaucracies, publicatã în lucrarea „Bureaucracy in the Modern State“. 15 T. Risse, J. Carporaso, G. Cowles, Transforming Europe, Ithaca, NZ, Cornell Univ. Press, 2001. 16 C. M. Radaelli, „Whither Europenization: Concept Stretching and Substantive Change“, aparutã European Integration Online Paper, vol. 4, 2000, nr. 8, p. 4. 17 Paolo Graziano, Europenization or Globalization, Global Social Policy, SAGE publications, vol. 3(2), 2003, p. 177.

22

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 23

– al doilea este un proces prin care dinamica politicã, socialã ºi economicã europeanã devin o parte importantã a sistemului politic naþional. Împãrtãºim opinia autorului conform cãreia putem asocia europenizãrii cele douã procese, de construcþie ºi de difuzare a politicilor ºi instituþiilor europene în þãrile membre. În studiul „The Europenization of National Administrative Law“18, profesorul Jurgen Schwarze, analizând aspecte privind spaþiul public din 12 state ale Uniunii Europene, releva diferenþele între sistemele de drept administrativ, apreciind cã diferitele structuri administrative manifestã rezistenþe la influenþa europeanã. Un alt concept identificat în doctrinã este cel al „convergenþei prin europenizare“, europenizarea reprezentând un proces specific integrãrii europene.

2.3. Convergenþa administrativã ºi factorii de convergenþã Dupã cum remarca Johan P. Olsen în lucrarea „Towards a European Administrative Space“ (Arena Working Papers, WP 02-26, Centre for European Studies), un aspect important în aceastã problematicã este jucat de convergenþa administrativã, în opinia sa, convergenþa implicând reducerea variantelor ºi disparitãþilor între sistemele administrative, urmãrindu-se astfel identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administraþii europene. Noþiunea de convergenþã administrativã este analizatã de C. Pollit în lucrarea „Clarifying Convergence. Striking Similarities and Durable Differences în Public Management Reform19“, autorul notând importanþa acestui aspect în formarea unui model comun, 18

Jurgen Schwarze, „Administrative Law under European Influence. On the Convergence of the Administrative Laws of the EU member States“, 1996. 19 Publicatã în revista „Public Management Review“, 2002, 4 (1). Noþiuni, concepte, convenþii ºi teorii privind administraþia la nivelul UE

23

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 24

prin reducerea variabilitãþilor ºi disparitãþilor în acordurile administrative, datoritã, în principal, convergenþei administrative. Factorii care conduc spre convergenþã Lucrarea SIGMA – Sigma Paper 27 – citatã anterior analizeazã factorii principali care conduc spre convergenþã, identificând: – legislaþia europeanã (atât tratatele cât ºi legislaþia secundarã); – contactul dintre reprezentanþii statelor membre; – deciziile Curþii de Justiþie; – pãtrunderea legislaþiei comunitare în sistemele naþionale, fenomen identificat de profesorul Jurgen Schwarze. Cu privire la primul aspect subliniat, legislaþia europeanã, este evident – dupã cum se noteazã ºi în lucrare – cã principalele texte constituþionale nu exemplificã vreun model de administraþie publicã pentru statele membre, formal acestea având autonomie deplinã în ceea ce priveºte administraþia. Tratatul de la Roma stipuleazã principii legale administrative, ca de exemplu – dreptul la verificare juridicã a deciziilor administrative care apare în hotãrârile Comisiei Europene (art. 173) sau, în cazul art. 190, obligaþia motivãrii deciziilor administrative. Legislaþia administrativã a Uniunii Europene are un pronunþat caracter sectorial, vizând diferite domenii: libera competiþie pe piaþa internã, mediul, agricultura, ºtiinþa ºi cercetarea, etc., constituindu-se în Aquis-ul comunitar, acesta fiind impus þãrilor candidate în cadrul proceselor de aderare. Contactul constant dintre oficialii statelor membre cu oficialii europeni sau între ei în cadrul relaþiilor interguvernamentale, contribuie la crearea unei viziuni comune, asigurând cooperarea ºi schimbul de experienþã în diferite domenii. Tratatul de la Maastricht stipula ºi promova prin art. 209 A cooperarea inter-administrativã; de asemenea, prin Rezoluþia din 16 iunie 1994, Consiliul European recomanda statelor membre ºi Comisiei Europene sã dezvolte cooperarea administrativã. Un alt fenomen care conduce spre convergenþã este cel reliefat de profesorul Schwarze20 ºi constã în pãtrunderea legislaþiei 20

Ed. J. Schwarze, Administrative law under European Influence: On the convergence of the administrative Laws of the EU member States, Sweet and Maxwell, London. 24

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 25

europene în sistemele naþionale, în principal datoritã dificultãþii întâmpinate de statele membre în încercarea de a impune respectarea atât a legislaþiei naþionale cât ºi a celei comunitare, tratându-le separat. Acest fenomen de „contaminare“ legislativã a condus la aplicarea ºi utilizarea unor standarde ºi practici comune la nivelul statelor membre ducând la ideea unei legi a administraþiei publice comune dezvoltatã la nivelul statelor membre. Un ultim element ºi poate cel mai important, este reprezentat de deciziile Curþii Europene de Justiþie, deciziile acesteia transformându-se în legi generale, non-sectoriale, contribuind, dupã cum nota profesorul Ioan Alexandru, la construcþia legislaþiei comunitare, „umplând golurile de reglementare ºi venind în ajutorul interpretãrii legislaþiei comunitare“. Analizând activitatea Curþii Europene de Justiþie este evident cã prin diferitele soluþii enunþate, pornind de la principiile administrative generale, create ºi definite de Curþile Administrative Naþionale ale statelor membre, Curtea enunþã principii administrative generale, aplicabile tuturor Statelor membre, „putându-se vorbi despre existenþa unui acquis comun format din principii legale administrative dezvoltat de Curte21“, dupã cum remarca Francisco Cardona. Având rolul de a sugera un anumit model de organizare, de comportament ºi de îndeplinire a atribuþiilor, principiile administrative formulate de Curtea Europeanã de Justiþie fixeazã standarde care privesc organizarea ºi managementul administraþiei publice precum ºi funcþionarea relaþiilor dintre administraþii ºi cetãþeni.

21

Francico Cardona Pereto, „Asessing Approximation of Administrative Principles and Practices among EU Member States“, Public Administratian Reform and European Integration, Ankara, 2005. Noþiuni, concepte, convenþii ºi teorii privind administraþia la nivelul UE

25

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 26

2.4. Clarificãri iniþiale privind conceptele de administrare defectuoasã, administrare corectã ºi bunã administrare Raþiunea pentru care am considerat necesar sã clarificãm înþelesul acestor termeni rezidã, în principal, din dorinþa de a evita eventuale confuzii ºi de a exprima într-un mod cât mai fidel opiniile exprimate de Curtea de Justiþie a Uniunii Europene ºi Tribunalul de Primã Instanþã. De asemenea, am considerat oportun sã tratãm pe scurt ºi conceptul de administrare defectuoasã (maladministration), plecând de la premisa cã atât conceptul de administrare corectã, cât ºi buna administrare pot fi definite în raport cu acest concept. Facem menþiunea cã cele trei concepte vor fi tratate pe larg dupã cum urmeazã: – administrarea defectuoasã – în analiza realizatã asupra instituþiei Ombudsmanului European; – administrarea corectã (sound administration) – în secþiunea specialã dedicatã acestui concept; – buna administrare (good administration) – în secþiunea care trateazã pe larg dreptul la o bunã administrare. 2.4.1. Administrarea defectuoasã (maladministration)

Rolul principal în definirea conceptului de administrare defectuoasã a fost jucat de instituþia Ombudsmanului European. În fapt, definirea conceptului ºi atingerea unui acord privind semnificaþia lui a cãzut în sarcina acestei instituþii, încã de la înfiinþarea sa. Rolul principal al instituþiei Ombudsmanului European, conform art. 138e al Tratatului de la Maastricht, era de a primi plângeri din partea oricãrui cetãþean al Uniunii sau a oricãrei persoane fizice sau juridice rezidentã sau care are sediul înregistrat într-un stat membru, referitor la cazuri de administrare defectuoasã în activitãþile instituþiilor sau organismelor comunitare. 26

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 27

Astfel a fost necesar ca pentru a-ºi putea exercita atribuþiile conferite de Tratat, Ombudsmanul sã defineascã conceptul de administrare defectuoasã. Conform definiþiei propusã de Ombudsmanul European ºi acceptatã de Parlamentul European prin Rezoluþia C4-0270/9822: „Administrare defectuoasã apare atunci când un organism public nu acþioneazã în conformitate cu o regulã sau un principiu care este obligatoriu pentru acesta23“. Administrare defectuoasã poate reprezenta: nerespectarea drepturilor fundamentale; nereguli administrative; omisiuni administrative; abuzul de putere; neglijenþa; proceduri ilegale, nedrepte; nefuncþionare sau incompetenþã; discriminare; întârziere ce poate fi evitatã, refuzul sau lipsa informãrii, etc. 2.4.2. Administrarea corectã (Sound administration)

Ca precursor al principiului bunei administrãri (good administration) – identificãm principiul unei administrãri corecte sau bun management (sound administration). Conceptul de administrare corectã apare formulat în numeroase decizii ale Curþii de Justiþie sau ale Tribunalului de Primã Instanþã. Analizând jurisprudenþa europeanã putem observa definirea conceptului de administrare corectã ca un principiu general, principiu ce înglobeazã numeroase principii de ordin administrativ formulate de cele douã instanþe. În acest sens, aducem în discuþie hotãrârea Tribunalului de Primã Instanþã în cazul Sytravel contra Comisiei, în care Tribunalul de Primã Instanþã statueazã: „… Comisia este obligatã, în interesul unei administrãri corecte … sã conducã în mod diligent ºi imparþial o investigaþie asupra plângerii, investigaþie care poate necesita examinarea unor 22 Parlamentul European, Rezoluþia C4-0270/98, Jurnalul Oficial al Comunitãþilor Europene, C 292, Vol. 4, 21 septembrie 1998, p. 169. 23 Ombudsmanul European, Raport Anual – 1997, Strasbourg, 20 aprilie 1998, p. 23.

Noþiuni, concepte, convenþii ºi teorii privind administraþia la nivelul UE

27

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 28

materii care este posibil sã nu fi fost propuse în mod expres de cãtre reclamant24“. De asemenea jurisprudenþa alãturã acestui principiu general ºi alte principii, precum proporþionalitatea, publicitatea, accesul la propriul dosar, termenul rezonabil, etc. În opinia noastrã, în viziunea celor douã Curþi, conceptul de administrare corectã are aceeaºi reprezentativitate ºi întindere precum conceptul de bunã administrare, fapt ce ne îndeamnã sã considerãm cã termenii sunt identici în ceea ce priveºte conþinutul ºi însemnãtatea lor. Decizia Tribunalului de Primã Instanþã în cazul max. Mobil Telekommunikation Service contra Comisia Comunitãþilor Europene, primul caz care face referire directã la noul drept garantat de art. 41 al Cartei – dreptul la o bunã administrare noteazã: „Din moment ce prezenta acþiune este direcþionatã împotriva unei mãsuri de respingere a unei plângeri, trebuie subliniat de la bun început cã tratarea cu diligenþã ºi în mod imparþial a unei plângeri sunt asociate dreptului la o administrare corectã (sound administration), care este unul dintre principiile generale ce pot fi observate într-un stat de drept ºi comun tradiþiilor constituþionale ale Statelor membre. Articolul 41 (1) al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene proclamate la Nisa în 7 decembrie 2000 (OJ 2000 C 364, p. 1, denumitã în continuare Carta Drepturilor Fundamentale) confirmã: Orice persoanã are dreptul de a beneficia, în ce priveºte problemele sale, de un tratament imparþial, echitabil ºi într-un termen rezonabil din partea instituþiilor, organelor, oficiilor ºi agenþiilor Uniunii… 25“.

24

Tribunalul de Primã Instanþã, caz C-367/95, Commission contra Sytraval, 2 aprilie 1998, art. 62. 25 Tribunalul de Primã Instanþã, caz T 54/99, 30 ianuarie 2002, art. 48. 28

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 29

2.4.3. Buna administrare (good administration)

În jurisprudenþa Curþii de Justiþie ºi a Tribunalului de Primã Instanþã conceptul de bunã administrare apare formulat sub forma principiului bunei administrãri sau sub forma dreptului la o bunã administrare. Buna administrare în viziunea celor douã instanþe comunitare, reprezintã în fapt un concept general care înglobeazã o serie de principii cu caracter administrativ, principii de ordin substanþial cât ºi procedural. La fel ca principiul unei administrãri corecte, buna administrare presupune un tratament imparþial, echitabil ºi într-un termen rezonabil, obligaþia de motivare a deciziilor, obligaþia de transparenþa a instituþiilor comunitare, etc. Articolul 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale, asociazã în patru secþiuni distincte obligaþiile instituþiilor comunitare ºi drepturile fundamentale ale persoanelor care intrã în contact cu ele: obligaþia de imparþialitate; tratament echitabil; respectarea termenului rezonabil; motivarea actelor adoptate; obligaþia de a rãspunde solicitãrilor primite în limba în care s-au efectuat; dreptul fiecãrei persoane de a fi ascultatã înainte de luarea oricãrei mãsuri individuale; dreptul de acces la dosarul propriu; dreptul de a se adresa în scris în una dintre limbile oficiale ale Uniunii, precum ºi dreptul de a primi reparaþii pentru prejudiciile cauzate de cãtre instituþiile, organismele sau agenþii Uniunii, aflaþi în exercitarea funcþiilor lor, potrivit principiilor comune generale de drept din statele membre. Obligaþiile ºi drepturile prevãzute în art. 41 formeazã principiul unei bune administrãri, principiu care, dupã cum am anunþat anterior, este în opinia noastrã identic cu principiul unei administrãri corecte.

Noþiuni, concepte, convenþii ºi teorii privind administraþia la nivelul UE

29

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 30

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 31

CAPITOLUL 3

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

3.1. Importanþa Curþii de Justiþie în stabilirea principiilor bunei administrãri 3.1.1. Consideraþii introductive privind Curtea de Justiþie a Uniunii Europene ºi principiile administraþiei publice

Dupã cum nota profesorul Ion Alexandru, Curtea de Justiþie a Uniunii Europene a jucat un rol deosebit de important în construcþia legislaþiei comunitare, „umplând golurile de reglementare ºi venind în ajutorul interpretãrii legislaþiei comunitare26“. La data de 19 octombrie 2007, Consiliul informal de la Lisabona a adoptat textul final al Tratatului, formulat în cadrul Conferinþei Interguvernamentale, ºefii de stat ºi guvern ai celor 27 de state membre semnând Tratatul de la Lisabona la 13 decembrie 2007. Tratatul de la Lisabona a introdus un nou articol – 9 F cu urmãtorul text: „Curtea de Justiþie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justiþie, Tribunalul ºi tribunalele specializate. Aceasta asigurã respectarea dreptului în interpretarea ºi aplicarea tratatelor27“. Dreptul la o bunã administrare – din câte se observã pânã la acest moment – este în principal format dintr-o serie de principii 26 Ioan Aleaxandru, „Drept administrativ european“, Ed. Lumina Lex, Bucureºti 2005, p. 148. 27 Tratatul de la Lisabona de Modificare a Tratatului privind Uniunea Europeanã ºi a Tratatului de Instituire a Comunitãþii Europene, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, 2007/C 306/01, 17 dec. 2007, art. 9F, p. 21.

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

31

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 32

cu caracter administrativ, principii de bazã care trebuie sã guverneze administraþia publicã. Principiile administraþiei publice au rolul sã fixeze standarde ºi sã sugereze un model de organizare, de comportament ºi de îndeplinire a atribuþiilor. La nivel european, majoritatea principiilor au fost elaborate de Curtea de Justiþie a Uniunii Europene, care însã nu a definit conceptul de principiu în general ºi nici principiile specifice administraþiei publice. Sunt folosite o varietate de terminologii atât în literatura de specialitate cât ºi în jurisprudenþa Curþii Europene de Justiþie pentru a exprima noþiunea de principiu general de drept: regulã general acceptatã, principiu general acceptat, principiu fundamental etc. Principiile administrative urmãresc sã fixeze standarde care privesc organizarea ºi managementul administraþiei publice, precum ºi funcþionarea relaþiilor dintre administraþii ºi cetãþeni. Jurisprudenþa Curþii de Justiþie în materia bunei administrãri considerãm cã este una vastã, de-a lungul timpului Curtea reuºind, prin hotãrârile adoptate, sã stabileascã buna administrare ca principiu fundamental al Uniunii. Realizând o cercetare asupra documentului oficial realizat de Curtea de Justiþie privind Tabla de Materii a hotãrârilor formulate de cãtre Curtea de Justiþie, Curtea Generalã ºi Avocaþii Generali pentru perioada 1985 – 2009, a fost identificat un numãr vast de cazuri care privesc principiul ºi dreptul la o bunã administrare. Analizând documentul putem sublinia cã: Principiul bunei administrãri apare încadrat în secþiunile: – Concurenþã – p. 246-247; – Funcþionari – p. 551 ºi 557; – Drepturi fundamentale – p. 970 ºi 971-972, alãturat principiului diligenþei.

32

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 33

3.1.2. Jurisprudenþa Curþii de Justiþie în raport cu dreptul la o bunã administrare 3.1.2.1. Clarificãri privind metodologia cercetãrii

În cele ce urmeazã vom dezvolta aspecte ce þin de principiile consacrate de Curtea de Justiþie a Uniunii Europene (înþelegând prin aceastã formulare atât Curtea – fosta Curte de Justiþie cât ºi Tribunalul – fostul Tribunal de Primã Instanþã) în raport cu art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale – dreptul la o bunã administrare. Importanþa cercetãrii efectuate rezidã în crearea unei imagini cât mai clare a semnificaþiei dreptului la o bunã administrare ºi a principiilor care îl formeazã, precum ºi de înþelegere a viziunii generale a instanþelor europene privind principiile ce trebuie sã guverneze instituþiile ºi organele comunitare. Astfel, cercetarea întreprinsã pentru aceastã etapã a urmãrit douã obiective principale: 1. Analizarea dreptului la o bunã administrare (art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale) ºi a principiilor care îi dau substanþã prin intermediul jurisprudenþei Curþii de Justiþie ºi a Tribunalului de Primã Instanþã. 2. Analizarea jurisprudenþei instanþelor europene ºi identificarea grupelor de principii formulate de acestea aplicabile administraþiei publice. A fost ales ca punct de plecare pentru cercetare documentul oficial privind Tabla de Materii a hotãrârilor formulate de cãtre Curtea de Justiþie, Curtea Generalã ºi Avocaþii Generali pentru perioada 1985 – 2009. În acest fel s-a reuºit identificarea cazurilor care fac trimitere directã la dreptul la o bunã administrare. Astfel, dreptul la o bunã administrare apare încadrat în secþiunea – Drepturi fundamentale – pagina 381. Cazurile care au legãturã directã cu dreptul la o bunã administrare sunt în numãr de 15: – T-54/99 – T-198/01 – T-378/02 – T-256/02 – T-389/02 – T-242/02 – F-1/05 – T-135/05 Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

33

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 34

– F-99/06 – T-276/04 – T-48/05 – C-270/99 – C-224/00 – C-186/04 – C-147/06. Cercetarea a presupus identificarea cazurilor cu privire la elementele specifice ale dreptului la o bunã administrare, oprindu-ne atenþia asupra primelor trei secþiuni ale textului art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale. Articolul 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale este împãrþit în patru secþiuni, dupã cum urmeazã: „(1) Orice persoanã are dreptul de a beneficia, în ce priveºte problemele sale, de un tratament imparþial, echitabil ºi într-un termen rezonabil din partea instituþiilor, organelor, oficiilor ºi agenþiilor Uniunii. (2) Acest drept include în principal: (a) dreptul oricãrei persoane de a fi ascultatã înainte de luarea oricãrei mãsuri individuale care ar putea sã îi aducã atingere; (b) dreptul oricãrei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenþialitate ºi de secretul profesional ºi comercial; (c) obligaþia administraþiei de a-ºi motiva deciziile. (3) Orice persoanã are dreptul la repararea de cãtre Uniune a prejudiciilor cauzate de cãtre instituþiile sau agenþii acesteia în exercitarea funcþiilor lor, în conformitate cu principiile generale comune legislaþiilor statelor membre. (4) Orice persoanã se poate adresa în scris instituþiilor Uniunii într-una din limbile tratatelor ºi trebuie sã primeascã rãspuns în aceeaºi limbã 28“. Prima secþiune noteazã apariþia a trei principii fundamentale: imparþialitatea, tratamentul echitabil ºi respectarea termenului rezonabil, principii aplicabile instituþiilor, organelor, oficiilor ºi agenþiilor Uniunii. 28

Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, versiunea în limba românã, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,2007/ C 303/1, 14. 12. 2007, art. 41, pp. 10-11. 34

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 35

3.1.2.2. Tratament imparþial ºi echitabil

Tratamentul imparþial, stipulat în prima tezã a art. 41, priveºte instituirea unui climat de profesionalism ºi integritate la nivelul instituþiilor comunitare. Þinând cont de profilul activitãþii administraþiei publice ºi de importanþa creºterii gradului de încredere al cetãþenilor în organismele sale, este necesarã eliminarea oricãrei forme de dublu standard în activitatea sa, care ar putea conduce la lezarea drepturilor pãrþilor interesate sau interesului general. Prevederile legale instituite la nivelul organismelor europene sunt menite sã împiedice funcþionarii sã fie parte în decizii sau domenii în care pot avea un interes propriu ºi de evitare a deciziilor dictate de preferinþe personale. Cele douã principii, al tratamentului imparþial ºi echitabil, sunt analizate în strânsã legãturã cu principiul fundamental al egalitãþii, principiu de maximã importanþã în ordinea juridicã comunitarã. Curtea de Justiþie a statuat principiul egalitãþii ca principiu fundamental al dreptului comunitar prin decizia comunã din 19 octombrie 1977 în cazurile Albert Ruckdeschel & Co. ºi Hansa-Lagerhaus Ströh&Co. contra Hauptzollamt Hamburg-St. Annen ºi cazul Diamalt AG contra Hauptzollamt Itzehoe. În opinia Curþii, principiul egalitãþii obligã ca situaþiile similare sã nu fie tratate diferit decât în cazul în care diferenþele sunt justificate obiectiv29. Din jurisprudenþa Curþii de Justiþie reþinem decizia din 21 noiembrie 1991 în cauza Hauptzollant Munchen Mitte contra Technische Universitat Munchen. Þinând cont de specificul cauzei, Curtea reþine în primul rând necesitatea Comisiei Europene de a avea capacitatea de apreciere în cauze ce implicã evaluãri tehnice complexe, notând în art. 14 al deciziei: „atunci când instituþiile comunitare au o astfel putere de apreciere, respectarea drepturilor garantate de ordinea juridicã comunitarã în procedurile administrative este de o importanþã ºi mai mare. Acele garanþii includ în particular obligaþia instituþiei competente de a examina în mod echitabil ºi imparþial toate aspectele relevante cazului specific, dreptul fiecãrei persoane afectate de a 29

Curtea de Justiþie, cazurile C 117/76 ºi C16/77, 1977.

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

35

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 36

face cunoscute punctele de vedere ºi de a primi o decizie motivatã în mod corespunzãtor“. Decizia datã în cazul Technische Universitat este reiteratã ºi în deciziile subsecvente ale Curþii de Justiþie ºi Tribunalului de Primã Instanþã, spre ex. decizia Tribunalului în cazul T-44/90, Le Cinq SA contra Comisie sau T 13/99 Pfizer Animal Health SA contra Consiliu din septembrie 2002, etc. Hotãrârea Tribunalului de Primã Instanþã în cazul La Cinq SA contra Comisia Comunitãþilor Europene din 24 ianuarie 1992, reia la punctul 86 principiile statuate în decizia Technische Universitate: „Mai mult, dupã cum recent Curtea de Justiþie a statuat în cazul C-269/90 Hauptzollamt Muenchen-Mitte contra Technische Universitaet Muenchen, în cazurile în care instituþiile comunitare au putere de interpretare, pentru a-ºi putea îndeplini obligaþiile, respectul pentru drepturile garantate de ordinea juridicã comunitarã în procedurile administrative este de o importanþã fundamentalã. Aceste garanþii includ în particular – obligaþiile instituþiilor competente sã examineze echitabil ºi imparþial toate aspectele relevante ale cazului30“. Precizãm cã în partea a doua a cercetãrii dedicate studiului asupra Curþii de Justiþie au fost fãcute precizãri detaliate în ceea ce priveºte principiul imparþialitãþii. 3.1.2.3. Termen rezonabil

Principiul aplicabil duratei de timp necesare pentru efectuarea anumitor proceduri presupune, ca normã generalã, adoptarea deciziilor de cãtre organismele comunitare într-un termen rezonabil. Jurisprudenþa Curþii în materie a stabilit cã este imposibil sã stabileascã o anumitã perioadã de timp maximã ºi cã analiza trebuie realizatã plecând de la specificul fiecãrei speþe în parte. Astfel, decizia Curþii din 2001 în cazul Limburgse Vinyl Maatschappij contra Comisiei (C 238/99) stabileºte noi date în materia 30

Tribunalul de Primã Instanþã, Caz T-44/90, Le Cinq SA contra Comisie,

1992. 36

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 37

principiului termenului rezonabil. Curtea a considerat în acest caz cã durata de timp excepþionalã dintre momentul începerii procedurii administrative ºi obþinerea hotãrârii nu a adus totuºi atingere principiului conform cãruia deciziile trebuie adoptate într-un timp rezonabil. Tot în articolul 230 Curtea noteazã necesitatea examinãrii în mod individual a aspectelor ce þin de fiecare stagiu procedural, dar ºi într-o manierã comprehensivã, privind ca un tot atât procedurile administrative cât ºi procedurile judiciare asociate. Dificultatea speþei în cauzã ºi noile probleme juridice pe care le-a ridicat au condus Curtea sã considere cã scopul urmãrit de necesitatea asigurãrii unui termen rezonabil nu trebuie sã afecteze negativ eforturile realizate de instituþii în materia stabilirii corecte a problemelor în cauzã; oferirii posibilitãþii pãrþilor în cauzã sã îºi prezinte observaþiile ºi sã aducã probe; ºi, nu în ultimul rând, emiterii unei decizii doar dupã constatarea existenþei unor lezãri produse sau pedepse prevãzute31. Drept concluzie relevatã ºi pentru alte cauze aduse în faþa Curþii de Justiþie sau a Tribunalului de Primã Instanþã, putem considera cã principiul termenului rezonabil este un principiu general acceptat ce pleacã de la premisa rezolvãrii eficiente ºi rapide a cauzelor, dar condiþionat de specificul fiecãrei cauze în parte. Este astfel poate de înþeles cum o cauzã soluþionatã într-un termen procedural total de 46 luni ºi atacatã în faþa Tribunalului a fost respinsã. Tribunalul de Primã Instanþã noteazã în decizia sa importanþa aprecierii duratei unei proceduri administrative în perspectiva circumstanþelor particulare specifice fiecãrui caz în parte ºi în particular contextului sãu, diferitele stagii procedurale urmate, comportamentul fiecãrei pãrþi pe durata procedurii, complexitatea ºi importanþa cauzei pentru diferitele pãrþi implicate32. A doua secþiune a dreptului la o bunã administrare descrie detaliat în trei paragrafe distincte drepturile fiecãrei persoane: de a fi ascultatã înainte de luarea oricãrei mãsuri individuale, drep31 Curtea de Justiþie, C 238/99 Limburgse Vinyl Maatschppij contra Comisie, 2001, articol 234. 32 Tribunalul de Primã Instanþã, T 213/95 Certificatie Kraanverhuurbedrijv contra Comisie 1997, articol 57.

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

37

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 38

tul de acces la dosarul propriu, obligaþia administraþiei de a-ºi motiva deciziile. 3.1.2.4. Dreptul de a fi ascultat

Poate cel mai important principiu al procedurii administrative, dreptul de a fi ascultat, poate fi regãsit în jurisprudenþa Curþii de Justiþie încã din 1962, în cauza M. Maurice Alvis contra Consiliului Comunitãþii Economice Europene33. Acest principiu se bazeazã pe influenþele sistemelor de drept francez ºi englez, care au influenþat major dezvoltarea juridicã comunitarã în materie, având ca punct de plecare principiul francez „droits de la defence“ sau „audi et alteram partem“, principiu specific dreptului englez. Reclamantul, dl. Maurice Alvis, a reclamat destituirea sa fãrã sã i se acorde posibilitatea de a se apãra, nefiind informat în legãtura cu incidentul care a condus la destituire. Curtea, în decizia din 4 iulie 1963, noteazã obligaþia administraþiei de a oferi posibilitatea funcþionarilor de a rãspunde acuzaþiilor aduse înaintea adoptãrii oricãrei decizii disciplinare care ar putea sã îi afecteze, aceastã obligaþie reprezentând un principiu general al dreptului administrativ în statele membre ale Comunitãþii Economice Europene. Curtea claseazã aceastã regulã ca îndeplinind cerinþele necesare unei justiþii clare ºi bunei administrãri, fiind obligatorie ºi pentru instituþiile comunitare. Curtea subliniazã importanþa dreptului de a fi ascultat ºi în decizia datã în cazul Moli contra Comisiei, apreciind: „în cazurile în care un organism administrativ adoptã o mãsurã de naturã sã aducã atingere gravã intereselor unui individ – principiu general – este obligaþia organismului de a-l pune în poziþia de a-ºi exprima punctul de vedere34“. Cel mai important caz în materie, dupã cum noteazã Jurgen Schwarze35, este Transocean Marine Paint Association contra Co33

Curtea de Justiþie, Caz 36/62 Alvis contra Consiliului, 1963. Curtea de Justiþie, Caz 121/76 Moli contra Comisie, 1977. 35 Jurgen Schwarze, Judicial Review of European Administrative Procedure, Law and Contemporary Problems, nr. 1 2004. 34

38

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 39

misiei36, caz ce a permis introducerea anumitor principii specifice dreptului englez în dreptul comunitar la scurt timp dupã aderarea Marii Britanii. Avocatul general J. P. Warner a introdus conceptul „audi et alteram partem“. Expresia latinã, unul dintre cele trei principii fundamentale ale dreptului natural (jus naturale), se regãseºte fundamentat încã din primele decizii adoptate de curþile de justiþie britanice, reclamând obligaþia de a asculta o persoanã înainte de luarea unei decizii chiar dacã nu existã o astfel de obligaþie formulatã. Curtea a acceptat opinia conform cãreia dreptul de a fi ascultat este un principiu fundamental regãsit în ordinea juridicã a Statelor membre, notând la punctul 15 al deciziei: „Este clar (…) cã se aplicã regula generalã conform cãreia unei persoane ale cãrei interese sunt afectate de cãtre o decizie luatã de o autoritate publicã trebuie sã i se ofere posibilitatea de a-ºi face cunoscut punctul de vedere…“. Principiul este formulat ºi în hotãrârea Gunther Arning contra Comisiei Comunitãþilor Europene din 29 octombrie 1981. De interes este ºi asocierea realizatã între acest principiu procedural ºi principiul bunei administrãri. Hotãrârea Curþii noteazã la art. 16 unul dintre punctele de vedere exprimate de Comisie, dupã cum urmeazã: „… facem referire la principiul general al bunei administrãri, conform cãruia o administraþie care trebuie sã ia o decizie, chiar legalã, care cauzeazã prejudicii grave unor persoane vizate, trebuie sa permitã celor în cauzã sã îºi facã cunoscute punctele de vedere… 37“. 3.1.2.5. Dreptul de acces al fiecãrei persoane la dosarul propriu

Conform acestui principiu fundamental, pãrþile interesate pot examina documentele utilizate de administraþie în timpul procedurii. Dupã cum este stipulat în articolul 41, dreptul de acces la 36

Curtea de Justiþie, Caz 17/74 Transocean Marine Paint Association contra Comisie, 1974. 37 Curtea de Justiþie, Caz 125/80, Gunther Arning contra Comisie, 1981. Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

39

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 40

propriul dosar va fi condiþionat de respectarea intereselor legitime legale de confidenþialitate ºi de secretul profesional ºi de afaceri. Un caz de interes pentru acest principiu este reprezentat de Cazul 228/83 din 29 ianuarie 1985. În reclamaþie, F., fost oficial al Comisiei Comunitãþilor Europene, solicitã anularea unei decizii a Comisiei prin care i-a fost respinsã cererea împotriva deciziei de concediere din 7 aprilie 1983. Curtea noteazã în hotãrâre: „… principiul aplicabil în proceduri precum cele în faþa unei Comisii de disciplinã, reclamã ca un funcþionar acuzat de abateri disciplinare sã aibã cunoºtinþã de toate datele pe care se bazeazã opinia formulatã de Comisia în cauzã – într-un timp suficient pentru a putea formula propriile observaþii38“. Dreptul la apãrare, principiu fundamental al dreptului comunitar, include ca derivat ºi dreptul persoanei de a accesa documentele utilizate de administraþie pentru a prezenta propriul punct de vedere. Acest punct de vedere este statuat ºi prin decizia Curþii de Justiþie în cazul 328/81, punctul 7 în cazul N. V. Nederlandsche Baanden-Industrie Michelin contra Comisiei, decizie din 9 noiembrie 1983. 3.1.2.6. Obligaþia administraþiei de a-ºi motiva deciziile

De interes în materie este decizia datã în 1981 în cazul 108/81, una dintre cerinþele aplicantului cãtre Curte fiind aceea de a stabili lipsa unei motivaþii suficiente din partea Consiliului în cazul unei mãsuri adoptate (în speþã decizia Consiliului din 21 aprilie 1970). Curtea noteazã la paragraful 19: „potrivit jurisprudenþei Curþii, declararea motivelor pe care o mãsurã se bazeazã, trebuie sã fie adaptatã naturii specifice mãsurii în cauzã. Trebuie sã permitã ca raþionamentul instituþiei comunitare responsabilã sã aparã clar ºi neechivoc astfel încât sã permitã celor interesaþi sã recunoascã motivele mãsurii luate ºi Curþii sã îºi exercite puterea de revizuire39“. 38 39

40

Curtea de Justiþie, Caz 228/83, F contra Comisie, 1983. Curtea de Justiþie, Caz 108/81 Amylum contra Consiliu, 1982. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 41

În decizia din 1990 (Cazul 350/88), Curtea de Justiþie aduce în discuþie la pct. 15 obligaþia autoritãþilor comunitare de a comunica într-o manierã clarã ºi fãrã echivoc motivaþia care a condus la adoptarea unei anumite mãsuri, stipulând clar principiul motivãrii actelor cu caracter administrativ în ordinea juridicã comunitarã. Principiul motivãrii are un dublu rol, în primul rând permiþând unei persoane afectate sã cunoascã motivele care au stat la baza formulãrii deciziei, fãcând astfel posibilã apãrarea drepturilor sale ºi dând posibilitatea Curþii sã îºi exercite competenþele de supraveghere. Jurisprudenþa Curþii face de asemenea referire ºi la modalitatea în care motivarea poate fi fãcutã sau cât de largã trebuie sã fie aceastã motivaþie. Opinia Curþii din 197540 acceptã posibilitatea ca în situaþia în care existã un caz similar cu altele, soluþia oferitã (aceeaºi) din decizie sã poatã fi motivatã într-o manierã sumarã, de exemplu prin simpla referire la deciziile anteriore. Cu toate acestea, în cazul în care speþa ºi decizia în cauzã depãºeºte apreciabil cadrul stabilit atunci este obligaþia autoritãþii comunitare în cauzã sã ofere explicaþii clare asupra raþionamentului sãu. Întinderea obligaþiei de a motiva deciziile adoptate trebuie analizatã þinând cont de contextul cazului în speþã, þinând cont inclusiv de elemente precum timpul ºi facilitãþile tehnice disponibile pentru a lua decizia41 ºi de totalitatea regulilor aplicabile subiectului în cauzã, dupã cum este enunþat în decizia Curþii din 14 februarie 1990, observaþie menþinutã ºi în decizia Tribunalului de Primã Instanþã în cazul Sgaravatti Mediterranea din 26 seprtembrie 2002. A treia secþiune noteazã un alt drept specific ºi anume dreptul la reparaþie pentru prejudiciile cauzate.

40 Curtea de Justiþie, Caz 73/74 Groupement des fabricants de papiers peints and Others contra Comisiei,1975. 41 Curtea de Justiþie, Caz C 350/88 Societe francaise des Biscuits Delacre contra Comisie, 1975, articol 16.

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

41

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 42

3.1.2.7. Dreptul la reparaþie pentru prejudiciile produse

Acest principiu fundamental prevede dreptul persoanelor afectate de cãtre o decizie a unei instituþii sau organ comunitar de a obþine reparaþii în cazul în care decizia în cauzã este nedreaptã. Principiul este clar definit de jurisprudenþa europeanã, existând în acest sens hotãrâri care indicã modalitatea de reparaþie, precum: – dreptul de a formula o cerere de despãgubiri; – reducerea sancþiunii; – decizia ca instituþia care a greºit sã plãteascã costul procedurilor în faþa instanþei. Dreptul de a formula o cerere de despãgubiri a fost statuat spre exemplu prin hotãrârea Curþii din 14 iulie 1977, în cazul JeanJacques Geist contra Comisiei. În cererea formulatã de reclamant acesta a solicitat anularea mãsurii administrative luate împotriva sa ºi stabilirea de cãtre Curte a mãsurilor reparatorii materiale cât ºi non-materiale care i se cuvin ca urmare a acestei mãsuri. De interes pentru subiectul nostru îl constituie art. 43-49 ale hotãrârii. Conform hotãrârii: „… în concordanþã cu art. 43 al Regulamentului Funcþionarilor, un raport privind calitatea exercitãrii atribuþiilor, eficienþa ºi comportamentul în serviciul public trebuie întocmit la fiecare maxim doi ani de activitate. Acest document trebuie realizat în scopul unei bune administrãri, pentru raþionalizarea serviciilor comunitare ºi pentru a proteja interesele funcþionarilor… 42“. Curtea identificând nerespectarea de cãtre Comisie a obligaþiilor prevãzute în Statut – Comisia neformulând rapoarte privind activitatea acestuia pentru anii 1971, 1973 ºi 1975 – noteazã în hotãrâre: „Cu toate cã reclamantul nu poate dovedi cã a suferit pagube materiale, nu se poate discuta cã acesta a suferit daune non-mate42

Curtea de Justiþie, Caz 61-76, J. J. Geist contra Comisie, 1977, art. 43, 44. 42

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 43

riale rezultând din faptul cã acesta a primit evaluãri în mod neregulat ºi incomplete, când rapoartele periodice obligatorii reprezintã garanþia funcþionarului privind progresul carierei sale. Absenþa rapoartelor periodice i-au creat acestuia o stare de spirit incertã în privinþa viitorului sãu profesional. Curtea considerã cã trebuie sã fixeze valoarea acestui prejudiciu la 10. 000 de franci43“. Reducerea unei sancþiuni a fost formulatã de Curtea de Justiþie prin decizia în cazul Estel NV contra Comisia Comunitãþilor Europene din 29 februarie 1984. Curtea a fost sesizatã de reclamant, compania Estel NV, pentru a anula decizia Comisiei din august 1982 prin care i s-a aplicat o amendã. Deºi a respins solicitarea formulatã de reclamant, Curtea a decis reducerea amenzii impusã de Comisie. Cu privire la a treia mãsurã de reparaþie, în cazul Gunther Arning contra Comisiei Comunitãþilor Europene din 29 octombrie 1981, în hotãrâre, Curtea a obligat Comisia la plata cheltuielilor efectuate de reclamant44.

3.2. Jurisprudenþa Curþii de Justiþie a Uniunii Europene ºi principiile administraþiei publice Doctrina a sistematizat principiile consacrate de Curtea de Justiþie ºi Tribunalul de Primã Instanþã în patru grupe principale: încredere ºi predictibilitate, deschidere ºi transparenþã, responsabilitate, eficienþã ºi eficacitate. 43 Curtea de Justiþie, Caz 61-76, J. J. Geist contra Comisie, 1977, art. 48, 49, 50. 44 Curtea de Justiþie, Caz 125/80, Gunther Arning contra Comisie, 1981, final.

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

43

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 44

3.2.1. Încredere ºi predictibilitate

Sunt principii ce vizeazã eradicarea arbitrariului din afacerile publice ºi pot fi identificate prin certitudine ºi securitate juridicã în acþiunile administrative. Sub aceastã titulaturã sunt reunite de fapt o serie de principii, acestea formând ºi dând naºtere acestui principiu general, precum ºi alte reguli enunþate ºi statuate prin deciziile Curþii de Justiþie. Astfel, când enunþãm acest principiu general trebuie sã avem în vedere: – principiul legalitãþii; – competenþa legalã; – principiul proporþionalitãþii; – corectitudinea proceduralã; – termenul limitã; – profesionalismul ºi integritatea în serviciul public; – imparþialitatea ºi independenþa profesionalã. Principiul administraþiei prin lege presupune ca administraþia publicã sã îºi desfãºoare responsabilitãþile conform legislaþiei în vigoare, respectând regulile ºi principiile generale ºi în conformitate cu criteriile interpretative produse de curþile de justiþie. Pentru a putea decide asupra unei anumite probleme autoritatea publicã trebuie sã respecte fãrã echivoc principiul competenþei legale. Autoritatea publicã poate rãspunde asupra unei probleme de interes public, în limitele competenþei legale, fiind obligatã sã rãspundã în cazul în care are competenþã, asumându-ºi totodatã responsabilitatea pentru decizia luatã. În unele cazuri autoritãþile publice au o anumitã libertate de decizie, aceste situaþii conducând cãtre atribuirea statutului de putere discreþionarã administraþiei publice. Puterea discreþionarã apare în principal ca substituent al lipsei prevederilor legislative în anumite cazuri date, dar chiar dacã nu existã reglementãri clare asupra puterii discreþionare a administraþiei, curþile judecãtoreºti au elaborat o doctrinã specificã care conþine diferite principii, cu scopul de a constrânge executarea puterii discreþionare. 44

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 45

Hotãrârea datã de Curtea de Justiþie în cazul Hauptzollant Munchen Mitte contra Technische Universitat Munchen45, la 21 noiembrie 1991, stipula diferite obligaþii care trebuiau îndeplinite de Comisia Europeanã. Astfel, „pentru a fi capabilã sã îºi îndeplineascã atribuþiile, Comisia trebuie sã aibã puterea de a aprecia respectând drepturile garantate de ordinea legalã a Comunitãþii în cazul procedurilor administrative de importanþã fundamentalã“. Plecând de la aceastã decizie, autoritãþile publice trebuie sã acþioneze numai cu bunã credinþã, urmãrind interesul public într-o manierã rezonabilã, urmând proceduri corecte, respectând cerinþele nediscriminãrii ºi urmãrind noþiunea proporþionalitãþii. Principul proporþionalitãþii are ca efect direct evitarea abuzului de putere publicã, utilizarea în exces a puterii discreþionare. Dupã cum nota N. Emiliou46, principiul proporþionalitãþii, principiu fundamental specific dreptului public german, îºi regãseºte un loc important în jurisprudenþa Curþii pânã în 1994, acesta putând fi regãsit în mai mult de 500 de cazuri. Dupã cum preciza Francis G. Jacobs47, deºi principiul proporþionalitãþii poate fi regãsit în deciziile de început ale Curþii, el a primit statutul de principiu general de drept odatã cu decizia adoptatã în cazul Internationale Hadelgesellsehaft din 1970. De remarcat cã aceastã decizie face referire ºi la principiul respectãrii drepturilor fundamentale, acordându-i un statut similar. Jurisprudenþa Curþii în materie conþine decizii adoptate în cazuri ce privesc mãsuri luate la nivelul Comunitãþii europene sau la nivelul statelor membre determinând limitele intervenþiei comunitare. Doctrina identificã trei elemente specifice care sunt asociate proporþionalitãþii, elemente ce pot fi regãsite ºi în deciziile formu45

Hauptyollamt Munchen-Mitte contra Technische Universitat Munchen, Caz C-269/90, 1991. 46 N. Emilioo, The Principle of Proportionality in European Law, Deventer, 1996. 47 Evelyn Ellis Editor, The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, Hart Publishing, 1999. Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

45

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 46

late de curte, ºi care alcãtuiesc o formulã standard de apreciere a mãsurilor adoptate de diferitele instituþii. – Mãsura adecvatã – o decizie trebuie sã fie adecvatã, în sensul adoptãrii acesteia pentru protejarea unui interes legitim; – Necesitatea mãsurii – principiul proporþionalitãþii implicã lipsa unei mãsuri mai puþin restrictive care ar putea fi adoptate, subliniind astfel importanþa elementului de necesitate al soluþiei; – Sensul strict al proporþionalitãþii – acesta priveºte analiza anumitor elemente asociate mãsurii adoptate per ansamblu ºi rãspunde unor întrebãri precum: mãsura adoptatã este adecvatã, este necesarã ºi este proporþionalã cu scopul urmãrit? În acest sens principiul este analizat în funcþie de mãsura adoptatã, aceasta fiind disproporþionatã atunci când restricþiile cauzate de exercitarea puterilor nu sunt proporþionale cu obiectivul urmãrit. Cea mai importantã decizie în materia principiului proporþionalitãþii considerãm cã este în continuare reprezentatã de cazul Federa48, care subliniazã cele trei elemente. Decizia Curþii noteazã: „În virtutea principiului proporþionalitãþii, legalitatea interzicerii unei activitãþi economice este sub condiþia ca aceastã mãsurã sã fie adecvatã ºi necesarã pentru a atinge obiectivele legitime urmãrite de legislaþia în cauzã; atunci când se poate alege între mai multe mãsuri adecvate se va alege cea mai puþin constrângãtoare, iar dezavantajele create nu trebuie sã fie disproporþionate cu scopul urmãrit.“ Un alt principiu este cel al corectitudinii procedurale, procedurile trebuind sã aplice legea în mod clar ºi imparþial, respectându-se valorile sociale. Termenul rezonabil în cadrul procedurilor este de asemenea subliniat, întârzierile în luarea deciziilor sau în finalizarea procedurilor administrative putând afecta negativ atât interesul public cât ºi cel privat. De aceste întârzieri pot fi acuzate atât procedurile greoaie, cât ºi slaba pregãtire ºi ineficienþa funcþionarilor. 48

Curtea de Justiþie, Caz C-331/88-Fedesa and Others, 13 noiembrie

1990. 46

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 47

În cazul „Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothndel op Elektrotechnisch Gebied et Technische Unie contra Comisiei“ – 16 decembrie 2003 – s-a statuat cã drepturile fundamentale garantate de Convenþia Europeanã a Drepturilor Omului sunt protejate ca fiind principii generale ale Comunitãþii ºi cã art. 6 (1) al Convenþiei – acesta fiind sediul materiei pentru termenul rezonabil – este automat principiu al Uniunii. Profesionalismul ºi integritatea profesionalã în serviciul public creeazã premizele pentru o mai mare încredere în administraþia publicã ºi în activitatea desfãºuratã de aceasta. Profesionalismul ºi integritatea în serviciul sunt fundamentate de cele douã principii generale – imparþialitate (ex. absenþa preferinþelor personale) ºi independenþã (lipsa presiunilor, ambiþiilor politice sau profesionale necontrolate). 3.2.2. Deschidere ºi transparenþã

Deschiderea ºi transparenþa sugereazã faptul cã administraþia este dispusã sã accepte un punct de vedere din afara ei, în timp ce transparenþa semnificã gradul de deschidere în cazul unui scrutin sau al unei verificãri49. Tratatul asupra Uniunii Europene consacrã noþiunea de transparenþã în art. 1, alin. 2, arãtând cã „acest tratat marcheazã o nouã etapã în procesul de creare a unei uniuni tot mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate cu cel mai mare respect posibil faþã de principiile deschiderii ºi apropierii faþã de cetãþeni“. Cele douã caracteristici permit urmãrirea derulãrii procedurilor administrative de cãtre orice cetãþean implicat, dar ºi o mai bunã evaluare a administraþiei din partea instituþiilor autorizate. Doctrina asociazã acestui principiu o serie de valori, cel puþin cinci putând fi identificate: accesul la documente; cunoaºterea de cãtre public a factorilor de decizie ºi modalitatea în care aceste decizii au fost atinse; transparenþa cadrului general ce reuneºte structura ºi procedurile procesului de luare a deciziilor; deschiderea 49

A se vedea Sigma Paper, nr. 27.

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

47

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 48

în materia consultãrilor ºi, nu în ultimul rând, obligaþia de motivare a deciziilor adoptate. Deschiderea ºi transparenþa în administraþia publicã se realizeazã ºi prin obligaþia la care sunt supuse autoritãþile publice de a face cunoscute motivele deciziilor adoptate. Motivarea deciziilor luate de instituþiile europene trebuie fãcutã în fapt ºi în drept, cuprinzând prevederile juridice care îndreptãþesc instituþia sã ia mãsuri, cât ºi raþiunile ce motiveazã instituþia sã emitã actul. Curtea Europeanã de Justiþie a arãtat cã motivaþia trebuie sã transmitã elementele de bazã ale procedurii administrative aplicabile ºi sã aibã un grad de justificare suficient pentru a i se permite unei pãrþi interesate sã solicite un recurs. Transparenþa procesului decizional din instituþiile europene este garantatã de prevederile Regulamentului nr. 1049/2001 al Parlamentului European ºi Consiliului din 30 mai 2001, Regulamentul instituind ca principiu general accesul cât mai larg al publicului la documentele deþinute de Comisie ºi Consiliu. În preambul este menþionatã importanþa principiului transparenþei, ca element asigurator al participãrii cetãþenilor la procesul decizional, precum ºi ca element al de garantare a legitimitãþii, eficacitãþii ºi responsabilitãþii administraþiei în relaþii cu cetãþenii într-un stat democratic. La nivelul Uniunii Europene, mãsurile adoptate în vederea creºterii gradului de transparenþã ºi deschidere, subliniazã clar importanþa acestor douã principii, Uniunea Europeanã încercând sã promoveze aceste aspecte dupã cum reiese ºi din acþiunile întreprinse de Comisia Europeanã în acest sens. Putem afirma cã pânã la apariþia Regulamentului, atât Tribunalul în Primã Instanþã cât ºi Curtea de Justiþie au reuºit sã facã paºi importanþi în realizarea unei jurisprudenþe în materia transparenþei. Enunþãm aici cazul Carvel contra Consiliului50, primul caz în materia accesului la documente, dar care prin hotãrârea datã de Tri50

Tribunalul de Primã Instanþã, Caz T-194/95 Carvel ºi Guardian contra Consiliului, 1995. 48

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 49

bunalul de Primã Instanþã nu a adus schimbãri majore în materie. Importanþa principiului transparenþei nu a fost subliniatã clar nici în cazul Netherlands v Council51, prima decizie adoptatã de Curtea de Justiþie în materie, Curtea fãcând doar o scurtã referire la importanþa dreptului publicului de a accesa documentele deþinute de autoritãþile publice. Recunoaºterea dreptului de acces la informaþii ca principiu executoriu fundamental al ordinii juridice comunitare a fost realizat odatã cu deciziile adoptate mai întâi de Tribunalul de Primã Instanþã în 1999 ºi, mai apoi, în apel de Curtea de Justiþie în 200152. Iniþiativa Europeanã cu Privire la Transparenþã (ETI) a Comisiei Europene lansatã la 3 martie 2005 subliniazã clar aceste aspecte, instituþiile europene în baza actului trebuind sã promoveze ºi sã integreze principiul transparenþei în totalitatea politicilor adoptate. De asemenea, odatã cu lansarea Iniþiativei a fost subliniat faptul ca noþiunea de transparenþã a trecut de la stadiul de subiect al dezbaterilor publice, pe agenda prioritarã a politicienilor europeni, atingerea unui grad cât mai ridicat de deschidere ºi transparenþã fiind unul din obiectivele de bazã ale Comisiei. Tratatul privind funcþionarea Uniunii Europene, noteazã încã din titlul I Dispoziþii comune, principiul fundamental al transparenþei: „Prezentul tratat marcheazã o nouã etapã în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în cadrul cãreia deciziile se iau cu respectarea deplinã a principiului transparenþei ºi cât mai aproape cu putinþã de cetãþeni“. Deschiderea ºi transparenþa instituþiilor europene apare formulatã pe larg în cuprinsul art. 11 al Tratatului: Articolul 11 „(1) Instituþiile acordã cetãþenilor ºi asociaþiilor reprezentative, prin mijloace corespunzãtoare, posibilitatea de a-ºi face cunoscute opiniile ºi de a face schimb de opinii în mod public, în toate domeniile de acþiune ale Uniunii. 51

Curtea de Justiþie, Caz C-58/94 Netherlands contra Consiliului 1996. Tribunalul de Primã Instanþã, Caz T-14/98 Hautala contra Consiliului 1999; Caz C-353/99 Council contra Hautala 2001. 52

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

49

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 50

(2) Instituþiile Uniunii menþin un dialog deschis, transparent ºi constant cu asociaþiile reprezentative ºi cu societatea civilã. (3) În vederea asigurãrii coerenþei ºi a transparenþei acþiunilor Uniunii, Comisia Europeanã procedeazã la ample consultãri ale pãrþilor interesate. (4) La iniþiativa a cel puþin un milion de cetãþeni ai Uniunii, resortisanþi ai unui numãr semnificativ de state membre, Comisia Europeanã poate fi invitatã sã prezinte, în limitele atribuþiilor sale, o propunere corespunzãtoare în materii în care aceºti cetãþeni considerã cã este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicãrii tratatelor53“. Tratatul de la Lisabona a marcat o nouã etapã în crearea unei Uniuni mai democratice, oferind posibilitatea cetãþenilor de a interveni direct în procesul de luare a deciziilor. Tratatul a introdus conceptul de iniþiativã a cetãþenilor europeni, prin articolul enunþat anterior, instituind o obligaþie formalã Comisiei, instituþia responsabilã cu elaborarea propunerilor legislative – de a lua în considerare propunerile formulate de cetãþenii europeni, atunci când iniþiativa reuneºte peste un milion de propuneri. Tratatul privind Funcþionarea Uniunii Europene, alãturã principiul deschiderii ºi transparenþei principiului bunei guvernãri: Art. 15 „(1) În scopul promovãrii unei bune guvernãri ºi asigurãrii participãrii societãþii civile, instituþiile, organele, oficiile ºi agenþiile Uniunii acþioneazã respectând în cel mai înalt grad principiul transparenþei. (2) Parlamentul European se întruneºte în ºedinþe publice, de asemenea ºi Consiliul în cazul în care dezbate ºi voteazã un proiect de act legislativ. (3) Orice cetãþean al Uniunii ºi orice persoanã fizicã sau juridicã, care are reºedinþa sau sediul statutar într-un stat membru, are drept de acces la documentele instituþiilor, organelor, oficiilor ºi agenþiilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se aflã aceste do53

Versiunea consolidatã a Tratatului Uniunii Europene, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 83/13, 30. 03. 2010, p. 21. 50

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 51

cumente, sub rezerva principiilor ºi condiþiilor care vor fi stabilite în conformitate cu prezentul alineat…“. Fiecare instituþie, organ, oficiu sau agenþie asigurã transparenþa lucrãrilor lor ºi elaboreazã, în regulamentul lor de procedurã, dispoziþii speciale privind accesul la propriile documente, în conformitate cu regulamentele menþionate la al doilea paragraf. Dispoziþiile prezentului alineat se aplicã Curþii de Justiþie a Uniunii Europene, Bãncii Centrale Europene ºi Bãncii Europene de Investiþii numai în cazul în care exercitã funcþii administrative. De asemenea, art. 17, alin. (3), recunoaºte identitatea ºi contribuþia bisericilor, asociaþiilor sau comunitãþilor religioase din statelor membre, urmând a menþine un dialog constant, deschis ºi transparent cu aceste organizaþii. Articolul 298 al Tratatului privind funcþionarea Uniunii Europene statueazã drept principiu fundamental de îndeplinire a misiunilor organismelor europene principiul transparenþei, alãturi de principiul eficienþei ºi independenþei54. 3.2.3. Responsabilitate

Responsabilitatea – În dreptul administrativ rãspunderea presupune ca orice organism reprezentativ sã rãspundã de actele sale în faþa unei alte autoritãþi administrative, legislative sau judiciare (cât ºi faptul cã nici o autoritate nu este scutitã de verificãri din partea altor autoritãþi). Aceasta se poate realiza prin mai multe mecanisme55: prin curþi de justiþie, prin apeluri la corpuri administrative superioare, de cãtre un funcþionar însãrcinat cu sondarea opiniei publice, inspecþiile comisiilor speciale sau scrutinul unei comisii parlamentare. Procedurile principale prin care se verificã gradul de responsabilitate urmãresc în primul rând modalitatea în care se respectã 54 Versiunea consolidatã a Tratatului privind funcþionarea Uniunii Europene, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 83/13, 30. 03. 2010, art. 298, paragraf 1, p. 176. 55 Pierre Mathijsen, Compendiu de drept european, Ediþia a-7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 35.

Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

51

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 52

principiile europene impuse administraþiei publice de cãtre funcþionarii publici ºi autoritãþile publice ºi de asemenea cât de strict sunt urmate procedurile legale specifice administraþiei. Rãspunderea este instrumentul prin intermediul cãruia se verificã dacã principii precum respectarea legii, deschiderea, transparenþa, imparþialitatea ºi egalitatea în faþa legii sunt respectate. De asemenea, controlul vizeazã respectarea prevederilor legale specifice administraþiei. Procesul de supraveghere apare ca parte a principiului administrãrii prin lege, fiind esenþial pentru a se respecta interesul public cât ºi cel individual. Tratatul de la Lisabona face referire la principiul responsabilitãþii, asociind termenului de responsabilitate dimensiunea „democraticã“ ºi cea „politicã“. Conform art. 10 alin. 2 din Tratatul de la Lisabona: „Cetãþenii sunt reprezentaþi direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European. Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de ºefii lor de stat sau de guvern ºi în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor rãspund în mod democratic fie în faþa parlamentelor naþionale, fie în faþa cetãþenilor lor56“. De asemenea art. 300 alin. 3, noteazã: „Comitetul Regiunilor este format din reprezentanþi ai colectivitãþilor regionale ºi locale care sunt fie titularii unui mandat electoral în cadrul unei autoritãþi regionale sau locale, fie rãspund din punct de vedere politic în faþa unei adunãri alese57“. 3.2.4. Eficienþã ºi eficacitate

Eficienþa ºi eficacitatea sunt strâns legate de managementul serviciului public. Eficienþa reprezintã raportul dintre rezultatul obþinut ºi mijloacele angajate. Eficacitatea se referã la raportul din56 Versiunea consolidatã a Tratatului privind Uniunea Europeanã, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 83/13, 30. 03. 2010, p. 20. 57 Versiunea consolidatã a Tratatului privind funcþionarea Uniunii Europene, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 83/13, 30. 03. 2010, p. 177.

52

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 53

tre rezultatul obþinut ºi obiectivul care trebuie atins58. Acest concept presupune, mai întâi stabilirea unui obiectiv ºi, apoi, mãsurarea, estimarea rezultatului obþinut59. Conform tendinþelor actuale, referindu-ne aici la impactul managementului asupra administraþiei, administraþia publicã trebuie sã aibã în vedere ca principii respectarea legii ºi ansamblul celor „trei e – economicitate, eficienþã ºi eficacitate“. Eficacitatea presupune performanþe ale administraþiei publice în vederea atingerii scopurilor propuse respectându-se dispoziþiile legale. Aplicarea eficacitãþii în administraþia publicã constã în analizarea ºi evaluarea politicilor publice, precum ºi asigurarea cã acestea sunt corect implementate atât de cãtre administraþie cât ºi de cãtre funcþionarii publici. În jurul acestor principii, în special în cazul eficienþei existã dezbateri, dat fiind faptul cã eficienþa, ca valoare managerialã, poate apãrea în conflict cu legea ºi procedurile, managerii publici considerând uneori procedurile legale ca inamici ai eficienþei. Curtea de Justiþie prevede necesitatea unei administraþii eficiente, una dintre deciziile date în acest sens fiind Comisia contra Belgia, Cazul 68-81 din 1982. Versiunea consolidatã a Tratatului privind Uniunea Europeanã, face referire la principiul eficacitãþii încã din Preambul. Astfel Tratatul statueazã: „… HOTÃRÂÞI sã consolideze caracterul democratic ºi eficacitatea funcþionãrii instituþiilor, pentru a le permite acestora sã-ºi îndeplineascã mai bine, într-un cadru instituþional unic, misiunile care le sunt încredinþate“. În Titlul III al versiunii consolidate a Tratatului privind Uniunea Europeanã, titlul special dedicat prevederilor privind instituþiile europene, conform art. 13-1: „Uniunea dispune de un cadru instituþional care vizeazã promovarea valorilor sale, urmãrirea obiectivelor sale, susþinerea intereselor sale, ale cetãþenilor sãi ºi ale statelor membre, precum 58

Ioan Alexandru, Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureºti, 2005, p. 175. 59 Matei Lucica, Management public, Ed. Economicã, 2001, p. 195. Principii ale administraþiei publice formulate la nivelul Uniunii Europene

53

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 54

ºi asigurarea coerenþei, a eficacitãþii ºi a continuitãþii politicilor ºi a acþiunilor sale“. De asemenea, în acelaºi act, dispoziþiile referitoare la Preºedintele Comisiei îi atribuie acestuia puterea decizionalã în materia organizãrii interne a Comisiei, cu scopul de a „asigura coerenþa, eficacitatea ºi colegialitatea acþiunilor acesteia60“. Versiunea consolidatã a Tratatului privind funcþionarea Uniunii Europene, statueazã referitor la cele douã principii – în domeniul controlului frontierelor, azilului ºi imigraþiei: Art. 77, alin. 1, b: Uniunea dezvoltã o politicã care „sã asigure controlul persoanelor ºi supravegherea eficace la trecerea frontierelor externe“. Art. 79, alin. 1: „Uniunea dezvoltã o politicã comunã de imigrare, al cãrei scop este de a asigura, în toate etapele, gestionarea eficientã a fluxurilor de migrare, tratamentul echitabil al resortisanþilor þãrilor terþe aflaþi în situaþie de ºedere legalã în statele membre, precum ºi prevenirea imigrãrii ilegale ºi a traficului de persoane ºi combaterea susþinutã a acestora“. – în domeniul protecþiei civile (art. 196 paragraf 1 ºi art. 196 paragraf 1, litera b): „Uniunea încurajeazã cooperarea între statele membre pentru a spori eficacitatea sistemelor de prevenire a catastrofelor naturale sau provocate de om ºi de protecþie împotriva acestora… Acþiunea Uniunii urmãreºte sã promoveze o cooperare operaþionalã rapidã ºi eficientã, în cadrul Uniunii, între serviciile naþionale de protecþie civilã“ . Alte menþiuni privesc: domeniul politicii de securitate ºi apãrare comunã, domeniul energiei, domeniul acþiunilor de ajutor umanitar. Art. 298 statueazã drept principiu fundamental de îndeplinire a misiunilor organismelor principiul eficienþei, alãturi de principiul transparenþei ºi independenþei61. 60 Versiunea consolidatã a Tratatului privind Uniunea Europeanã, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 83/13, 30. 03. 2010, art. 17, p. 25. 61 Versiunea consolidatã a Tratatului privind funcþionarea Uniunii Europene, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 83/13, 30. 03. 2010, art. 298, paragraf 1, p. 176.

54

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 55

CAPITOLUL 4

Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

4.1. Procesul de adoptare a Cartei Drepturilor Fundamentale Proiectul Cartei Drepturilor Fundamentale a fost pregãtit în perioada decembrie 1999 – octombrie 2000 de cãtre un organism special, denumit generic „Convenþie“, compus din 62 de membri, fiind apoi înaintat Parlamentului European ºi Consiliului European la Nisa în anul 2000. Carta a fost proclamatã oficial la data de 7 decembrie 2000 în timpul întâlnirii Consiliului European desfãºuratã la Nisa, fiind publicatã apoi în secþiunea C a Jurnalului Oficial în 18. 12. 2000 (Jurnalul Oficial nr. 364). 4.1.1. Consiliul European din Koln

Primul pas important a fost fãcut la întâlnirea Consiliului din Koln între 3 ºi 4 iunie 1999, cu scopul principal de a fi luate în considerare problemele importante legate de viitoarea intrare în vigoare a Tratatului de la Amsterdam. Dupã cum reiese din Anexa 6 a Concluziilor Preºedinþiei intitulatã „Documente supuse Consiliului European în Koln“, unul dintre punctele supuse dezbaterilor a fost „Nota Preºedinþiei asupra drepturilor omului nr. 8727/99“. Concluziile Preºedinþiei prevãd la capitolul IV. „Further Development of the European Union“ punctul cu privire la Carta Europeanã a Drepturilor Omului. În concluzii se noteazã: „Consiliul European are în vedere cã în prezentul stadiu de dezvoltare al Uniunii Europene drepturile fundamentale aplicabile la Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a UE

55

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 56

nivelul Uniunii trebuie sã fie consolidate printr-o Cartã ºi astfel evidenþiate“. Urmãtorul articol noteazã „În acest stadiu a fost adoptatã Decizia ataºatã în Anexa IV. Viitoarea Preºedinþie trebuie sã stabileascã condiþiile de implementare ale acestei decizii pânã în momentul întâlnirii extraordinare a Consiliului European în Tampere din 15 ºi 16 octombrie 1999“. În Anexa IV este prevãzutã „Decizia Consiliului European de a elabora o Carta a Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene“ (European Council Decision on the Drawing Up of a Charter of Fundamental Rights of the European Union) adoptatã la Koln. Dupã cum noteazã documentul oficial, „protecþia drepturilor fundamentale reprezintã un principiu fundamental al Uniunii ºi reprezintã o condiþie indispensabilã a legitimitãþii sale“, obligaþia Uniunii de a respecta drepturile fundamentale fiind confirmatã ºi definitã de jurisprudenþa Curþii de Justiþie Europene. Documentul Consiliului prefigureazã ce ar trebui sã conþinã Carta, subliniind importanþa includerii drepturilor ºi libertãþilor fundamentale precum ºi drepturilor procedurale de bazã garantate de Convenþia pentru Protecþia Drepturilor Omului ºi Libertãþilor Fundamentale (Convenþia Europeanã a Drepturilor Omului din 4. 11. 1950) ºi derivate din tradiþiile constituþionale comune statelor membre – ca principii generale ale dreptului comunitar. De asemenea, Carta trebuie sã includã drepturile fundamentale recunoscute numai cetãþenilor Uniunii, fiind luate în considerare drepturile economice ºi sociale incluse în Carta Socialã Europeanã (European Social Charter62) precum ºi în Carta Comunitarã a Drepturilor Fundamentale Sociale ale Muncitorilor (Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers63). 62

European Social Charter – a Consiliului Europei, care garanteazã drepturile sociale ºi economice a fost adoptatã în 1961 ºi revizuitã în 1996. Carta Socialã Europeanã revizuitã a intrat în vigoare cu data de 1 februarie 2007. 63 Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers – adoptatã la data de 9 decembrie 1989 de cãtre statelor membre ale UE (cu excepþia Marii Britanii) la Summitul de la Strasbourg. 56

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 57

În vederea elaborãrii ºi prezentãrii unui proiect al Cartei înaintea Consiliului European din decembrie 2000, Consiliul propune crearea unui grup de lucru format din: reprezentanþii ºefilor de stat ºi guverne; Preºedintele Comisiei precum ºi membrii ai Parlamentului european ºi ai parlamentelor statelor membre, la ale cãror întâlniri reprezentanþii Curþii Europene de Justiþie sã participe ca observatori; iar ca experþi, reprezentanþi ai Comitetului Economic ºi Social, precum ºi ai Comitetului Regiunilor, care sã îºi exprime opiniile. În final, Anexa IV noteazã cã alãturi de Parlamentul European ºi Comisie, Consiliul urmeazã sã proclame solemn în baza proiectului Cartei – Carta Europeanã a Drepturilor Fundamentale, urmând dupã sã se decidã cum va fi aceasta integratã în tratate. 4.1.2. Evoluþia ulterioarã ºi Consiliul European din Biaritz

În discursul susþinut în 15 octombrie 1999, cu ocazia Întâlnirii Speciale a Consiliului European în Tampere, preºedintele Parlamentului European, dna Nicole Fontaine64 subliniazã importanþa realizãrii unei Carte a Drepturilor Fundamentale, care „sã fie mai mult decât un exerciþiu retoric … care trebuie sã întruchipeze dimensiunea pozitivã a acestui mãreþ proiect (Uniunea Europeanã)“. În continuarea discursului sãu, Fontaine creeazã o reprezentare a ceea ce poate reprezenta ºi susþine Carta pentru Europa cât ºi pentru restul umanitãþii: „În faþa tendinþelor ridicate de xenofobia extremistã ºi în faþa întregii lumi, care ne priveºte cu invidie, va asigura, mai mult decât datoria de a garanta securitate cetãþenilor sãi, cã Europa rãmâne ce a fost dintotdeauna – un pãmânt primitor, al integrãrii ºi azilului pentru cei care suferã opresiuni în alte pãrþi ale globului“ . Concluziile Consiliului prevãd, în anexã, compoziþia ºi aranjamentele practice ale organismului responsabil cu elaborarea proiectului Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale, ale cãrui întâlniri urmau a se þine în Bruxelles. Componenþa a fost urmãtoarea: 15 64

Nicole Fontaine a fost aleasã ca Preºedintã a Parlamentului European la data de 20 iulie 1999. Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a UE

57

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 58

reprezentanþi ai ºefilor de stat sau guvern ai statelor membre, un reprezentant al Preºedintelui Comisiei Europene, 16 reprezentanþi desemnaþi de Parlamentul European ºi treizeci reprezentanþi desemnaþi de parlamentele naþionale ale statelor membre (câte 2 pentru fiecare stat membru, în acel moment fiind 15 state membre ale UE), prezidaþi de un reprezentant ales din rândul membrilor. În calitate de observatori vor participa 2 reprezentanþi ai Curþii de Justiþie ºi 2 reprezentanþi ai Consiliului Europei, unul dintre aceºtia fiind desemnat de Curtea Europeanã a Drepturilor Omului. În decembrie 1999 a avut loc întâlnirea constitutivã, întâlnire prezidatã de cãtre Roman Herzog (fost Preºedinte al Republicii Federale Germania ºi al Curþii Constituþionale din Germania), proiectul Cartei fiind adoptat la 2 octombrie 2000. În timpul Consiliului European din Biaritz – 13-14 oct. 2000, Consiliul a aprobat în unanimitate proiectul Cartei înaintându-l Parlamentului ºi Comisiei Europene. La 14 noiembrie 2000 Parlamentul European ºi-a dat acceptul cu privire la Cartã, în timp ce Comisia la 6 decembrie 2000. 4.1.3. Tratatul de la Nisa

Cea mai importantã etapã a Cartei a fost înregistratã în zilele de 7-8 ºi 9 decembrie 2000, zi de referinþã în istoria Uniunii Europene, în timpul Consiliului European de la Nisa, Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene fiind proclamatã oficial. În deschiderea lucrãrilor, Nicole Fontaine, Preºedinte al Parlamentului European declara: „O semnãturã reprezintã un angajament…Am încredere cã toþi cetãþenii Uniunii vor înþelege cã de acum înainte…Carta va fi legea care va ghida acþiunile Adunãrii…De acum înainte va fi punctual de referinþã pentru toate actele Parlamentului care au efect direct sau indirect asupra vieþii cetãþenilor din Europa65“. În concluziile Preºedinþiei Consiliului European, la punctul I este notat: „Consiliul European salutã proclamarea comunã de 65

58

Nicole Fontaine – discurs oficial þinut în ziua de 7 decembrie 2000. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 59

cãtre Consiliu, Parlamentul European ºi Comisie a Cartei Drepturilor Fundamentale, care combinã într-un singur text drepturile civile, politice, sociale ºi cetãþeneºti stipulate într-o varietate de surse internaþionale, europene ºi naþionale“. În ceea ce priveºte statutul juridic al Cartei ºi aici putem observa o evoluþie interesantã. În momentul lansãrii proiectului, statele membre nu au fixat un statut specific Cartei, acesta urmând a fi stabilit în urma atingerii unui acord ºi adoptãrii unui text definitiv al Cartei. Momentul istoric din timpul Consiliului de la Nisa a adus proclamarea oficialã a Cartei, dar totodatã ºi decizia de a nu încorpora Carta în tratate. Examinarea statutului juridic al Cartei ºi integrarea sa în tratate – ceea ce i-ar fi conferit valoare juridicã de constrângere pentru statele membre ºi organismele comunitare – a fost decis sã se realizeze în cadrul discuþiilor ulterioare privind viitorul Europei. 4.1.4. Tratatul instituind o Constituþie pentru Europa

Tratatul constituþional, documentul semnat la 29 octombrie 2004, este rezultatul unui lung proces care a început cu Declaraþia de la Laeken, din decembrie 2001, a continuat în cadrul Convenþiei privind viitorul Europei (28 februarie 2002 – 10 iulie 2003) ºi a fost finalizat de cãtre Conferinþa interguvernamentalã a statelor membre UE (4 octombrie 2003 – 18 iunie 2004). La 29 octombrie 2004 a fost semnat, la Roma, «Tratatul instituind o Constituþie pentru Europa», adoptat de cãtre Consiliul European la Bruxelles, la 17-18 iunie 2004. Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene a fost introdusã în Tratat, în partea a II-a, primind forþã juridicã în cazul în care documentul ar fi fost ratificat. De interes este pentru studiul nostru, Titlul II al textului Tratatului, intitulat – Drepturile fundamentale ºi cetãþenia Uniunii, articolul I-9 aducând douã reglementãri noi, deosebit de importante în ceea ce semnificã, poate cel mai important aspect al unei societãþi democratice ºi anume – afirmarea, promovarea ºi respectarea drepturilor fundamentale. Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a UE

59

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 60

Astfel articolul I-9 al Tratatului instituind o Constituþie pentru Europa: – adoptã textul Cartei enunþând în paragraful 1 cã „Uniunea recunoaºte drepturile, libertãþile ºi principiile enunþate în Carta Drepturilor Fundamentale care constituie partea II-a66“; – anunþã prin paragraful 2 aderarea Uniunii la Convenþia europeanã pentru apãrarea drepturilor omului ºi a libertãþilor fundamentale; – introduce prin paragraful 3 ca principii generale de drept ale Uniunii drepturile omului ºi libertãþile fundamentale care rezultã din tradiþiile constituþionale comune statelor membre ºi care sunt garantate de Convenþia europeanã. 4.1.5. Tratatul de la Lisabona

Urmare a respingerii Constituþiei de cãtre Franþa ºi Olanda în anul 2005, liderii europeni au decis crearea unei Conferinþe Interguvernamentale care a condus la apariþia Tratatului de la Lisabona, semnat la 13 decembrie 2007. La momentul adoptãrii Tratatului de la Lisabona, la textul Tratatului semnat la 13 decembrie 2007 au fost anexate o serie de declaraþii, aspect de interes din punctul nostru de vedere. Astfel la Secþiunea A – DECLARAÞII CU PRIVIRE LA DISPOZIÞIILE TRATATELOR –, regãsim o primã declaraþie care face referire la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Aceastã declaraþie, reia principiile formulate în articolul I-9 al Tratatului instituind o Constituþie pentru Europa, notând: „Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care are forþã juridicã obligatorie, confirmã drepturile fundamentale garantate prin Convenþia europeanã pentru apãrarea drepturilor omului ºi a libertãþilor fundamentale ºi astfel cum rezultã acestea din tradiþiile constituþionale comune statelor membre. Prezenta Cartã nu extinde domeniul de aplicare a dreptului Uniunii în afara competenþelor Uniunii, nici nu creeazã vreo com66

Tratatul de instituire a unei Constituþii pentru Europa, varianta în limba românã, Institutul European din România, decembrie 2004. 60

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 61

petenþã sau sarcinã nouã pentru Uniune ºi nu modificã competenþele ºi sarcinile stabilite de tratate67“. Formularea dispoziþiilor în versiunea consolidatã a Tratatului privind Uniunea Europeanã referitoare la Cartã se bazeazã de asemenea pe principiile formulate în Tratatul Constituþional. Astfel, dispoziþii cu privire la Cartã ca urmare a intrãrii în vigoare a Tratatului de la Lisabona, altele decât textul formal al Cartei, se regãsesc la: – art. 6, paragraful 1 al Tratatului privind Uniunea Europeanã: Articolul 6 „(1) Uniunea recunoaºte drepturile, libertãþile ºi principiile prevãzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptatã la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeaºi valoare juridicã cu cea a tratatelor. Dispoziþiile cuprinse în Cartã nu extind în niciun fel competenþele Uniunii astfel cum sunt definite în tratate. Drepturile, libertãþile ºi principiile prevãzute în Cartã se interpreteazã în conformitate cu dispoziþiile generale din titlul VII al Cartei privind interpretarea ºi punerea sa în aplicare ºi cu luarea în considerare în mod corespunzãtor a explicaþiilor menþionate în Cartã, care prevãd izvoarele acestor dispoziþii68“. Începând cu 1 decembrie 2009, data intrãrii în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene dobândeºte forþã juridicã primarã, având aceeaºi valoare juridicã cu cea a tratatelor69. Dincolo de dispariþia Comunitãþii ºi de modificãrile instituþionale majore care au avut loc prin acest tratat, pe care nu le comentãm aici, menþionãm ca urmare a aderãrii 67

Tratatul privind Funcþionarea Uniunii Europene, versiunea consolidatã, limba românã, 6655/2/08 REV 2, Bruxelles, 28 mai 2010, Declaraþii anexate, p. 428. 68 Tratatul de la Lisabona, Versiunea consolidatã a Tratatului Uniunii Europene ºi a Tratatului privind Funcþionarea Uniunii Europene, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, C 83/15, 30. 03. 2010, art. 6, p. 24. 69 Articolul 6 alin. 1 UE, versiune consolidatã în urma modificãrilor aduse de Tratatul de Modificare a Tratatului privind Uniunea Europeanã ºi a Tratatului de Instituire a Comunitãþii Europene (Tratatul de la Lisabona). Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a UE

61

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 62

Uniunii la Convenþia Europeanã pentru apãrarea drepturilor omului ºi a libertãþilor fundamentale, posibilitatea de preluare de cãtre CEDO a unor prerogative de autoritate finalã în materia drepturilor ºi libertãþilor fundamentale.

4.2. Carta ºi dreptul la o bunã administrare 4.2.1. Prezentare generalã a Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene

Facem menþiunea cã analiza noastrã ia în considerare textul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene proclamatã de cãtre Parlamentul European, Consiliu ºi Comisie la Strasbourg la 12 decembrie 200770, text ce a reluat ºi adaptat Carta proclamatã la 7 decembrie 2000. Preambulul Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene noteazã cã „Popoarele Europei, stabilind între ele o uniune tot mai strânsã au hotãrât sã aibã un viitor paºnic bazat pe valori comune“. Importanþa Cartei este deosebitã, prevederile sale „întãrind protecþia drepturilor fundamentale în spiritul evoluþiei societãþii, a progresului social ºi a dezvoltãrilor ºtiinþifice ºi tehnologice71“. Pentru întâia oarã în istoria Uniunii, Carta Drepturilor Fundamentale stipuleazã într-un singur document toate categoriile de drepturi – civile, politice, economice ºi sociale – de care se bucurã toþi cetãþenii ºi toate persoanele rezidente ale Uniunii Europene. Fãrã precedent în istoria Uniunii Europene, demersurile ºi procedurile care au dus la apariþia Cartei au subliniat importanþa realizãrii unei uniuni tot mai strânse în interiorul spaþiului european, precum ºi importanþa ºi atenþia acordatã atât de cãtre instituþiile 70

Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, versiunea în limba românã, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,2007/ C 303/1, 14.12.2007. 71 Preambulul Cartei, alin. 4. 62

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 63

europene cât ºi de cãtre statele membre ale Uniunii Europene drepturilor ºi libertãþilor fundamentale. Preambulul Cartei face cunoscut faptul cã: „Uniunea se fondeazã pe valorile indivizibile universale ale demnitãþii umane, libertãþii, egalitãþii ºi solidaritãþii; ea se sprijinã pe principiul democraþiei ºi principiul statului de drept. Ea plaseazã individul în centrul acþiunii sale, instituind cetãþenia Uniunii Europene ºi creând principiul libertãþii, securitãþii ºi justiþiei“. Realizând o analizã a Cartei putem observa cã drepturile stipulate sunt clasate în jurul a 6 valori fundamentale: – Demnitate – art. 1-5; – Libertãþi – art. 6-19; – Egalitate – art. 20-26; – Solidaritate – art. 27-38; – Drepturile cetãþenilor – art. 39-46; – Justiþie – art. 47-50. Capitolul 7 conþine definiþii asupra dispoziþiilor generale. Continuând analiza acestui act ne vom opri atenþia asupra drepturilor plasate în Capitolul V – Cetãþenia, mai exact asupra articolului 41 al Cartei – dreptul la o bunã administrare, acesta fiind de maxim interes pentru demersul nostru ºtiinþific. Pe lângã aceste dispoziþii, s-au identificat prevederi exprese în interiorul Cartei, prevederi ce statueazã ºi dezvoltã drepturi fundamentale ale cetãþenilor în raport cu administraþia europeanã. Facem referire la art. 2072, care reglementeazã egalitatea în faþa legii; art. 2173, care interzice discriminarea de orice fel; art. 2374, 72

Toate persoanele sunt egale în faþa legii. (1) Se interzice discriminarea de orice fel, bazatã pe motive precum sexul, rasa, culoarea, originea etnicã sau socialã, caracteristicile genetice, limba, religia sau convingerile, opiniile politice sau de orice altã naturã, apartenenþa la o minoritate naþionalã, averea, naºterea, un handicap, vârsta sau orientarea sexualã. (2) În domeniul de aplicare a tratatelor ºi fãrã a aduce atingere dispoziþiilor speciale ale acestora, se interzice orice discriminare pe motiv de cetãþenie. 74 Egalitatea între femei ºi bãrbaþi trebuie asiguratã în toate domeniile, inclusiv în ceea ce priveºte încadrarea în muncã, munca ºi remunerarea. Principiul egalitãþii nu exclude menþinerea sau adoptarea de mãsuri care sã prevadã avantaje specifice în favoarea sexului sub-reprezentat. 73

Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a UE

63

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 64

prin care Uniunea instituie egalitatea între femei ºi bãrbaþi; art. 4275, care instituie dreptul cetãþenilor de acces la documente; art. 4376, prin care cetãþenii pot depune sesizãri Ombudsmanului European în cazuri de administrare defectuoasã; art. 4477 – dreptul de petiþionare cãtre Parlamentul European ºi art. 4778, care statueazã o seamã de principii, precum dreptul la o cale de atac eficientã împotriva unei decizii luate împotriva sa, dreptul la un proces echitabil ºi într-un termen rezonabil în faþa unei instanþe imparþiale ºi independente ºi dreptul de acces efectiv la justiþie. 4.2.2. Prezentare generalã a art. 41 – Dreptul la o bunã administrare

În raport cu articolul 6 al Tratatului Uniunii Europene, Uniunea respectã drepturile fundamentale stipulate în Convenþia Europeanã 75 Orice cetãþean al Uniunii ºi orice persoanã fizicã sau juridicã care are reºedinþa sau sediul social într-un stat membru are dreptul de acces la documentele instituþiilor, organelor, oficiilor ºi agenþiilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se aflã aceste documente. 76 Orice cetãþean al Uniunii, precum ºi orice persoanã fizicã sau juridicã care are reºedinþa sau sediul social într-un stat membru au dreptul de a sesiza Ombudsmanul European cu privire la cazurile de administrare defectuoasã în activitatea instituþiilor, organelor, oficiilor sau agenþiilor Uniunii, cu excepþia Curþii de Justiþie a Uniunii Europene în exercitarea funcþiei sale jurisdicþionale. 77 Orice cetãþean al Uniunii ºi orice persoanã fizicã sau juridicã care are reºedinþa sau sediul social într-un stat membru are dreptul de a adresa petiþii Parlamentului European. 78 Orice persoanã ale cãrei drepturi ºi libertãþi garantate de dreptul Uniunii sunt încãlcate are dreptul la o cale de atac eficientã în faþa unei instanþe judecãtoreºti, în conformitate cu condiþiile stabilite de prezentul articol. Orice persoanã are dreptul la un proces echitabil, public ºi într-un termen rezonabil, în faþa unei instanþe judecãtoreºti independente ºi imparþiale, constituitã în prealabil prin lege. Orice persoanã are posibilitatea de a fi consiliatã, apãratã ºi reprezentatã. Asistenþa juridicã gratuitã se acordã celor care nu dispun de resurse suficiente, în mãsura în care aceasta este necesarã pentru a-i asigura accesul efectiv la justiþie.

64

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 65

pentru Protecþia Drepturilor Omului ºi Libertãþilor Fundamentale, semnatã la 4 noiembrie 1950 la Roma, precum ºi drepturile tradiþionale comune statelor membre, care reprezintã principii generale ale dreptului comunitar. Dreptul la o bunã administrare este definit în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale, fiind instituit ca un nou drept fundamental, fiind aplicat cetãþenilor ºi recunoscut „oricãrei persoane“ care intrã în contact cu instituþiile ºi organele Uniunii. Începând cu 1960, drepturile fundamentale au fost protejate de Curtea de Justiþie a Uniunii Europene care putea verifica dacã reglementãrile interne ale statelor membre respectã drepturile fundamentale. Art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale precizeazã: „(1) Orice persoanã are dreptul de a beneficia, în ce priveºte problemele sale, de un tratament imparþial, echitabil ºi într-un termen rezonabil din partea instituþiilor, organelor, oficiilor ºi agenþiilor Uniunii. (2) Acest drept include în principal: (a) dreptul oricãrei persoane de a fi ascultatã înainte de luarea oricãrei mãsuri individuale care ar putea sã îi aducã atingere; (b) dreptul oricãrei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenþialitate ºi de secretul profesional ºi comercial; (c) obligaþia administraþiei de a-ºi motiva deciziile. (3) Orice persoanã are dreptul la repararea de cãtre Uniune a prejudiciilor cauzate de cãtre instituþiile sau agenþii acesteia în exercitarea funcþiilor lor, în conformitate cu principiile generale comune legislaþiilor statelor membre. (4) Orice persoanã se poate adresa în scris instituþiilor Uniunii într-una din limbile tratatelor ºi trebuie sã primeascã rãspuns în aceeaºi limbã 79“. Dreptul la o bunã administrare a fost dezvoltat în principal prin jurisprudenþa Curþii de Justiþie ºi Tribunalului de Primã In79

Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, versiunea în limba românã, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, 2007/ C 303/1, 14.12.2007, art. 41, pp. 10-11. Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a UE

65

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 66

stanþã, bazându-se pe pilonul de bazã al Comunitãþii, anume existenþa unei Comunitãþi supuse principiului legalitãþii. De asemenea, reamintim rolul deosebit de important în dezvoltarea art. 41 ºi introducerea acestuia în Carta Drepturilor Fundamentale jucat de instituþia Ombudsmanului European. Articolul 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, este în fapt produsul unei propuneri a primului Ombudsman European, Jacob Soderman, stabilirea dreptului la o bunã administrare în Cartã la nivel de principiu urmând o propunere formulatã de acesta la 2 februarie 2000, cu ocazia sesiunii de lucru din Bruxelles a Convenþiei pentru realizarea proiectului Cartei80. Ca urmare a decizie din iunie 1999 din timpul Consiliului European, Ombudsmanul European a fost invitat sã participe în calitate de observator la lucrãrile Comisiei însãrcinate cu redactarea proiectului Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene. În timpul audierii în faþa Convenþiei, Ombudsmanul European a subliniat importanþa includerii unui drept al cetãþenilor la o bunã administrare între drepturile fundamentale clasice ºi, folosind ca exemplu administraþia finlandezã, a precizat cã „adevãratul test al unui bun Guvern este aptitudinea ºi tendinþa de a produce o bunã administrare81“. De asemenea a menþionat dreptul cetãþenilor ca problemele lor sã fie tratate în mod corespunzãtor, corect ºi prompt de cãtre o administraþie deschisã, responsabilã ºi serviabilã, atrãgând atenþia cã aceste drepturi nu reprezintã nimic în lipsa unor cãi de atac efective, atât juridice cât ºi non-juridice. În timpul urmãtoarei Convenþii necesitatea de a încuraja ºi codifica un drept la o bunã administrare a fost accentuatã ºi astfel, ca urmare a propunerii lui Jacob Soderman, dreptul la o bunã administrare a fost inclus în Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene. 80 Jacob Soderman, The Early Years of the European Ombudsman, în lucrarea – The European Ombudsman – Origins, Establishment, Evolution, Office for Official Publications of the European Communities, 2005, Luxembourg, p. 91. 81 Jacob Soderman, discurs, Bruxelles, februarie 2000.

66

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 67

4.2.3. Principiul unei administrãri corecte, precursor al bunei administrãri 4.2.3.1. Clarificãri introductive

Ca precursor al principiului bunei administrãri (good administration) identificãm principiul unei administrãri corecte sau bun management (sound administration). Astfel, analizând jurisprudenþa europeanã (atât deciziile Curþii de Justiþie, cât ºi cele ale Tribunalului de Primã Instanþã), putem observa o încercare clarã de definire ºi integrare a unei largi serii de principii, cu caracter diferit (fie substanþial sau procedural) într-un singur concept. O concluzie pe care dorim sã o exprimãm este cã în fapt cele douã concepte reprezintã o singurã viziune. Astfel, din punctul nostru de vedere, deºi în hotãrârile exprimate atât de cãtre Curtea de Justiþie cât ºi de Tribunalul de Primã Instanþã gãsim formulate ambele concepte – „sound administration“ – „good administration“ – considerãm cã în mod concret în opinia curþilor nu existã diferenþe între cele douã concepte. Pentru a evita confuziile ºi pentru a exprima corect opinia instanþelor europene, alegem pentru aceastã parte a studiului nostru o convenþie ºi anume utilizarea termenului de „sound administration“ sub forma de „administrare corectã“ ºi a termenului de „good administration“ sub forma de „bunã administrare“. Pentru a exemplifica, vom face referire la decizia Tribunalului de Primã Instanþã din 30 ianuarie 2002 în cazul Max. Mobil Telekommunikation Service contra Comisia Comunitãþilor Europene, în fapt primul caz unde apare o referire directã la noul drept garantat de art. 41 al Cartei – dreptul la o bunã administrare. Hotãrârea Tribunalului noteazã la articolul 48: „Din moment ce prezenta acþiune este direcþionatã împotriva unei mãsuri de respingere a unei plângeri, trebuie subliniat de la bun început cã tratarea cu diligenþã ºi în mod imparþial a unei plângeri sunt asociate dreptului la o administrare corectã (sound administration), care este unul dintre principiile generale ce pot fi identificate într-un stat de drept ºi comun tradiþiilor constituþionale ale Statelor membre. Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a UE

67

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 68

Articolul 41 (1) al Cartei drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene proclamate la Nisa în 7 decembrie 2000 (OJ 2000 C 364, p. 1, denumitã în continuare Carta Drepturilor Fundamentale) confirmã – Orice persoanã are dreptul de a beneficia, în ce priveºte problemele sale, de un tratament imparþial, echitabil ºi într-un termen rezonabil din partea instituþiilor, organelor, oficiilor ºi agenþiilor Uniunii…82“. 4.2.3.2. Doctrinã ºi principii ale administrãrii corecte

Formularea principiului unei corecte administrãri a permis instanþelor comunitare sã impunã cele mai variate obligaþii instituþiilor comunitare, dupã cum observau Schermers ºi Waelbrouck în ediþia a ºasea a lucrãrii Judicial Protection in the European Union. Lucrarea prezintã o secþiune dedicatã conceptului de administrare corectã (sound administration) în interiorul capitolului I intitulat – The Community Legal Order. Deºi secþiunea K dedicatã acestui principiu conþine un subcapitol intitulat Concept, autorii nu fac nici o referire sau delimitare conceptualã între conceptul de sound administration ºi good administration. Autorii noteazã: „Principiul administraþiei eficiente îi reclamã Comisiei sã rãspundã scrisorilor primite sau sã publice diferite informaþii în avans; atunci când organizeazã o expertizã sã îi permitã persoanei în cauzã sã fie prezentã“, ori sã se asigure cã normele comunitare sunt aplicate corect. Principiul necesitã ca o instituþie sã se comporte cu grijã ºi total imparþial … Necesitã de asemenea ca în cazurile în care acuzaþii serioase sunt formulate împotriva unui funcþionar privind integritatea profesionalã în timpul exercitãrii atribuþiilor, iar acestea sunt investigate de superiorii sãi, administraþia sã facã toþi paºii necesari în a se asigura cã acuzaþiile sunt justificate. În cazul în care nu sunt, atunci cade în sarcina administraþiei sã respingã acuzaþiile ºi sã restabileascã bunul nume (reputaþia) funcþionarului în cauzã. 82

68

Tribunalul de Primã Instanþã, caz T 54/99, 30. 1. 2002. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 69

Conform principiului îi este solicitat Comisiei – asemenea cazurilor în care o parte introduce o plângere serioasã privind încãlcarea normelor privind concurenþa de cãtre o terþã parte – sã rãspundã în mod adecvat ºi într-un termen rezonabil, iar atunci când este necesar, sã facã toate investigaþiile pentru o justã soluþionare a cauzelor83“. 4.2.3.3. Obligaþia instituþiilor sã rãspundã scrisorilor primite

Dintre principiile identificate de autori, dorim sã dezvoltãm obligaþia instituþiilor de a rãspunde scrisorilor primite, obligaþia instituþiilor sã publice diferite informaþii, obligaþia instituþiilor de a conduce investigaþiile necesare atunci când se impune. Menþionãm cã o parte din principiile formulate netratate în aceastã etapã vor fi luate în considerare pe larg în cuprinsul lucrãrii. Decizia Curþii de Justiþie din 19 octombrie 1983 în cazul Lucchini Siderurgica SpA contra Comisia Comunitãþilor Europene aduce în discuþie o altã obligaþie asociatã principiului bunei administrãri. Astfel, reclamantul – societatea Lucchini Siderurgica SpA – susþine în aplicaþia cãtre Curte cã a trimis un mesaj telex Comisiei, mesaj la care nu a primit niciun rãspuns. Punctul 27 al hotãrârii datã de Curte noteazã: „Din moment ce Comisia nu a rãspuns mesajului telex, în mod regretabil neglijând regulile bunei administrãri, l-a lãsat pe aplicant în dubiu privind acceptarea sau neacceptarea propunerii formulate…84“. 4.2.3.4. Obligaþia instituþiilor de a publica diferite informaþii

Decizia Curþii de Justiþie din 15 martie 1984 în cazul Tradax Graanhandel BV contra Comisia Comunitãþilor Europene, aduce în discuþie obligaþia instituþiilor europene de a publica periodic date ºi informaþii de interes general. De asemenea, decizia indicã prin83

H. G. Schermers, D. E. Waelbrouck, Judicial Protection in the European Union, ediþia a ºasea, Kluwer Law International, 2001, p. 121. 84 Curtea de Justiþie, Caz Lucchini Siderurgica SpA contra Comisie, 1983. Dreptul la o bunã administrare ºi Carta Drepturilor Fundamentale a UE

69

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 70

cipiul fundamental al bunei administrãri ºi numeºte principiul publicitãþii periodice a documentelor de interes ca parte componentã a principiului general al bunei administrãri. Articolul 22 al hotãrârii noteazã: „… este esenþial pentru o bunã administrare ca periodic Comisia sa publice documente esenþiale cu scopul de a informa pe cei interesaþi asupra datelor luate în considerare…85“. 4.2.3.5. Obligaþia instituþiilor de a conduce investigaþiile necesare

Decizia Tribunalului de Primã Instanþã din 2 aprilie 1998 în cazul Sytravel contra Comisia Comunitãþilor Europene introduce obligaþia Comisiei de a face investigaþiile necesare în cazul unor acuzaþii grave, aceastã activitate reprezentând aplicarea principiului administraþiei corecte. Tribunalul de Primã Instanþã noteazã în decizia sa la art. 62: „… nu înseamnã cã nu existã obligaþia Comisiei, atunci când este necesar, sã extindã investigaþia unei plângeri ºi asupra altor elemente decât cele ce þin de datele ºi articolele de lege supuse atenþiei de cãtre reclamant. Comisia este obligatã, în interesul unei administrãri corecte … sã conducã în mod diligent ºi imparþial o investigaþie asupra plângerii, investigaþie care poate necesitã examinarea unor materii care este posibil sã nu fi fost ridicate în mod expres de cãtre reclamant86“.

85

Curtea de Justiþie, Caz Tradax Graanhandel BV contra Comisie, 1984. Tribunalul de Primã Instanþã, Caz C-367/95, Commission contra Sytraval, 2 aprilie 1998, punctul 62. 86

70

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 71

CAPITOLUL 5

Importanþa instituþiei Ombudsmanului European în afirmarea principiilor administraþiei publice

Instituþia Ombudsmanului European reprezintã în opinia noastrã poate cea mai importantã instituþie de pe scena europeanã în ceea ce a reprezentat dezvoltarea, afirmarea ºi protejarea drepturilor ºi intereselor cetãþenilor europeni. Motivul pentru care a fost necesar sã tratãm pe larg aceastã instituþie este reprezentat de contribuþiile majore aduse de ea în materii fundamentale ce aparþin ideii de administraþie europeanã. Contribuþiile aduse în stabilirea conceptului de administrare defectuoasã, în promovarea unei administraþii deschise ºi transparente, în stabilirea ºi afirmarea concretã a dreptului la o bunã administrare în arena drepturilor fundamentale recunoscute persoanelor care intrã în contact cu administraþia europeanã, în dezvoltarea principiilor de lucru ale administraþiei publice ºi definitivarea unui cod unic de conduitã administrativã la nivel european, transformã aceastã instituþie într-un adevãrat etalon al conceptului de bunã administrare. În discursul solemn susþinut la 27 septembrie 2005 – în faþa Curþii de Justiþie a Comunitãþilor Europene cu ocazia depunerii jurãmântului, Jacob Soderman – primul Ombudsman European – a declarat: „… activitatea Ombudsmanului trebuie sã se orienteze asupra sprijinirii cetãþenilor europeni ºi a celor îndrituiþi sã apeleze Ombudsmanul, sã îºi exercite drepturile în totalitate ºi astfel sã dea administraþiei europene o faþã mai umanã87“. 87

Discurs Jacob Soderman, cu ocazia depunerii jurãmântului în faþa Curþii de Justiþie a Comunitãþilor Europene, 27 septembrie 1995. Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

71

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 72

5.1. Instituþia Ombudsmanului European – istoric ºi evoluþie Instituþiile de tip Ombudsman, care astãzi cunosc o largã rãspândire la nivel global, îºi regãsesc originea în prima instituþie de acest gen, instituþie creatã în Suedia în anul 1809. Realizând o analizã istoricã asupra evoluþiei ºi dezvoltãrii conceptului, notãm apariþia sa în Suedia (1809), Finlanda în anul 1919 ºi mai apoi adoptarea unei instituþii similare în 1954 în Danemarca. Punctul de plecare cu adevãrat important pentru adoptarea unor instituþii similare la nivel global, este momentul anilor 1960, odatã cu apariþia în Danemarca, urmând mai apoi Norvegia, Noua Zeelandã ºi Norvegia în acelaºi an (1962), Marea Britanie ºi þãri membre ale Commenwealth spre sfârºitul anilor 70, Franþa în 1973, sfârºitul anilor 1990 notând apariþia instituþiilor similare pe toate continentele. Dupã cum noteazã Raportul Walker-Smith, la sfârºitul anilor 1970 instituþii de tipul ombudsman au fost stabilite în þãri precum Marea Britanie – Comisarul Parlamentar pentru administraþie; în Franþa – Mediatorul; în Republica Federalã Germania – un Ombudsman pentru forþele armate la nivel federal ºi unul la nivel local; în Italia – doi Ombudsmani regionali, în Liguria ºi regiunea Toscanã, existând propuneri ºi discuþii la nivelul Belgiei, Irlandei ºi Luxemburgului. Încercând sã realizãm o incursiune în istoricul evoluþiei europene, putem reþine trei date importante pentru ceea ce a însemnat evoluþia ºi crearea instituþiei Ombudsmanului la nivel european: – mai 1979 – prima propunere privind instituirea unui organism de tip Ombudsman; – 7 februarie 1992 – conceperea ºi statuarea instituþiei prin semnarea Tratatului de la Maastricht; – 27 septembrie 1995 – depunerea jurãmântului de cãtre primul Ombudsman European. Apariþia instituþiei la nivelul Uniunii Europene, trebuie analizatã þinând cont de dezvoltarea Uniunii Europene ºi a diferite72

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 73

lor valuri de aderare, precum ºi a climatului politic. Astfel, de la prima propunere formalã din 1979 ºi pânã la apariþia sa, realizatã formal prin semnarea Tratatului de la Maastricht, se poate observa dezvoltarea unui climat favorabil pentru atingerea unei înþelegeri între statele membre ale Uniunii privind necesitatea existenþei unei astfel de instituþii pe plan european. De la semnarea la 25 martie 1957 a tratatelor de la Roma care instituie Comunitatea Europeanã a Energiei Atomice (EURATOM) ºi Comunitatea Economica Europeanã (CEE) de cãtre cele ºase þãri fondatoare – Belgia, Franþa, Germania, Italia, Luxemburg ºi Olanda ºi pânã la semnarea Tratatului de la Maastricht, Uniunea a cunoscut douã valuri de extindere. Odatã cu aderarea Danemarcei, Irlandei ºi a Regatului Unit (1 ianuarie 1973) ºi aderarea Spaniei ºi Portugaliei (1 ianuarie 1986), statele membre ale Uniunii au ajuns la un numãr de 12, 9 dintre acestea prezentând instituþii de tip Ombudsman spre sfârºitul anilor 1990, spre deosebire de perioada anilor 1970, când imediat dupã primul val de aderare instituþii similare existau doar în trei din cele nouã state membre. Imediat dupã aderare parlamentarii danezi ºi britanici au introdus la nivel european ideea stabilirii unei instituþii a Ombudsmanului European, idee ce nu s-a bucurat de mare susþinere din partea instituþiilor europene. 5.1.1. Importanþa Raportului Walker-Smith

Un moment important îl reprezintã Raportul Walker-Smith, raport publicat la data de 6 aprilie 1979, care a conþinut prevederi specifice privind stabilirea unei instituþii de tip Ombudsman la nivel european. În urma propunerii venite din partea Grupului Conservatorilor Europeni, din data de 16 martie 1978, privind numirea de cãtre Parlamentul European a unui Ombudsman European, Comitetul Afacerilor Juridice al Parlamentului European a numit un raportor general, în persoana lui Derek Walter Smith pentru a realiza un raport pe aceastã temã. Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

73

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 74

Declaraþia explicativã a Raportului noteazã88: „… în decursul ultimilor 20 de ani numãrul ombudsmanilor europeni (federali, naþionali ºi regionali) – pe tot cuprinsul lumii a crescut semnificativ. La momentul semnãrii Tratatului de la Roma erau numai o mânã; acum sunt aproape 50… … dezvoltarea pe scarã largã ºi creºterea rapidã a numãrului de ombudsmani în ultimii 20 de ani reflectã o creºtere a gradului de recunoaºtere a necesitãþii de a proteja indivizii de proasta administrare ºi de acþiunile nejustificate ale autoritãþilor publice… … Nu este necesar sã fie asiguratã protecþia drepturilor fundamentale; este de asemenea necesarã existenþa unor garanþii suplimentare de protecþie împotriva interferenþelor nejustificate ºi dãunãtoare ale executivului… … Pentru a asista individul este nevoie de un sistem de control care sã fie rapid, flexibil ºi simplu“. Raportul structurat în cinci pãrþi conþine: – în prima parte declaraþia introductivã; – partea a doua este dedicatã expunerii motivelor care solicitã necesitatea existenþei unui ombudsman la nivel comunitar; – partea a treia este consacratã rolului ºi funcþiilor ombudsmanului comunitar, precum ºi indicarea a douã modele; – partea a patra, identificând baza legalã pentru crearea unei astfel de instituþii ºi – partea a cincea, care conþine paºii necesari pentru pregãtirea numirii unui ombudsman. Raportul Walker-Smith a reuºit sã indice motive pertinente care reclamau crearea unei astfel de instituþii, oferind o propunere concretã pentru stabilirea unei instituþii de tip ombudsman, recomandând totodatã Parlamentului European sã adopte o rezoluþie în acest sens. Urmare a prezentãrii Raportului, Parlamentul European a adoptat la data de 11 mai 1979 Rezoluþia privind numirea unui Ombudsman European de cãtre Parlamentul European. 88

Raportul Walker-Smith, Document 29/79, Explanatory Statement, 6 aprilie 1979. 74

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 75

Prin Rezoluþia adoptatã, Parlamentul European recunoaºte efectul sporit al legislaþiei comunitare asupra cetãþenilor Comunitãþii ºi lipsa formelor adecvate de protecþie a cetãþenilor împotriva acþiunilor efectuate de autoritãþile publice comunitare. Luând în considerare opinia formulatã de Comitetul Afacerilor Politice conform cãreia stabilirea unei astfel de instituþii reclamã amendarea tratatelor Comunitãþii, rezoluþia militeazã pentru stabilirea unui Ombudsman European sub forma un Comisar Parlamentar a cãrui responsabilitate sã fie examinarea plângerilor formulate de cetãþeni ºi indicarea mijloacelor de reparaþie existente. Cu toate acestea, declaraþia este una la nivel principial, dupã cum este relevat din primul articol al rezoluþiei: „Parlamentul European decide ca pe o chestiune de principiu cã este de dorit sã fie instituit un Comisar Parlamentar cu sarcina de a examina plângeri în numele cetãþeanului Comunitãþii ºi sã îl consilieze cu privire la cãile de atac existente89“. 5.1.2. Contribuþiile statelor membre ºi Tratatul de la Maastricht

Evoluþia ulterioarã în materie pânã la adoptarea Tratatului de la Maastricht a cunoscut atât opinii favorabile privind crearea unei astfel de instituþii (în special propunerile formulate de guvernul danez) neagreate însã, cât ºi opinii nefavorabile. Dorim sã evidenþiem ca opinii contrare recomandarea Comitetului de Petiþii cãtre Parlamentul European, prin care respingea ideea înfiinþãrii unei astfel de instituþii, recomandare preluatã de Parlamentul European la 11 iunie 1985 sau publicarea Raportului Chanterie. Adoptarea Actului Unic European ºi dezvoltarea noilor agenþii europene a permis legitimarea unui obiectiv concret necesar existenþei unei astfel de instituþii. Dupã cum menþiona Peter Biering, „instituþia ombudsmanului nu a reuºit sã serveascã unui scop autentic în perioada anilor 1980, din moment ce nu exista nici o func89

Rezoluþia privind numirea unui Ombudsman European de cãtre Parlamentul European, Jurnalul Oficial al Comunitãþilor Europene, Nr. C 140/153, articolul 1. Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

75

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 76

þie administrativã europeanã asupra cãreia o astfel de instituþie sã vegheze cu adevãrat90“. De interes pentru dezvoltarea conceptului la nivelul Uniunii sunt ºi cele douã contribuþii aduse de Spania ºi Danemarca în timpul Conferinþei Interguvernamentale asupra Uniunii Politice din 20 februarie 1991, contribuþii ce au condus la crearea instituþiei Ombudsmanului European în tratatul Uniunii Europene (Maastricht). Contribuþia guvernului spaniol în materie s-a manifestat prin dezvoltarea a douã documente importante: nota asupra cetãþeniei, depusã la 24 septembrie 1990, intitulatã „Drumul cãtre cetãþenia europeanã“ ºi propunerea formulatã asupra unui text al cetãþeniei europene, prezentatã în anul 200591. Prima propunere a guvernului spaniol – nota asupra cetãþeniei – cuprindea menþiunea conform cãreia un nou mecanism specific de garantare a noului concept de cetãþenie europeanã ar trebui introdus, ºi anume plângerile cãtre Ombudsmanul European, propunerea nefiind însã acceptatã. Propunerea Spaniei formulatã cu ocazia Conferinþei Interguvernamentale asupra Uniunii Politice din 20 februarie 1991 cuprindea detalii legale ºi operaþionale ale unei instituþii de tip Ombudsman ºi de asemenea trei modele pentru o astfel de instituþie: – numirea în fiecare Stat Membru a unui Mediator, rãspunzãtori politic în faþa Parlamentului European, care sã aibã rolul de a monitoriza respectarea dreptului comunitar la nivel intern – în mod alternativ crearea unui Ombudsman European, organism independent al Uniunii rãspunzãtor în faþa Parlamentului European sau – crearea unui Ombudsman European, care sã consolideze acþiunile Mediatorilor naþionali. 90 Peter Biering, The Danish Proposal to the Intergovernmental Conference on Political Union, în lucrarea – The European ombudsman-Origins, Establishment, Evolution, Office for Official Publications of the European Communities, 2005, Luxembourg, p. 42. 91 Carlos Moreiro Gonzalez, The Spanish Proposel to the Intergovernmental Confference on Political Union,, în lucrarea – The European ombudsman-Origins, Establishment, Evolution, Office for Official Publications of the European Communities, 2005, Luxembourg, p. 31.

76

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 77

Lipsa de acurateþe ºi insuficienta definire a caracteristicilor instituþionale au fãcut ca propunerea guvernului spaniol sã nu fie luatã în considerare. Cu toate acestea, dupã cum concluziona Carlos Moreiro Gonzalez, „propunerea are importantul merit de a lansa dezbaterea privind necesitatea creãrii acestui nou organism… în timp ce lipsa referinþelor privind statutul, modalitatea de numire sau alegere, autonomia funcþionalã ºi modul de operare ca instituþie … au reprezentat catalizatorul necesar care a condus la includerea în textul Tratatului a modelului ºi formei specifice adoptate, în baza propunerii formulate mai târziu de cãtre guvernul danez92“. Rolul important jucat de Danemarca în construcþia ºi dezvoltarea instituþiei Ombudsmanului European s-a manifestat în primã fazã prin transmiterea Memorandumului Danemarcei din 4 octombrie 1990, care conþinea o propunere concretã de realizare a instituþiei. Cu ocazia dezbaterilor privind conþinutul textului Tratatului de la Maastricht, delegaþia Danemarcei la Conferinþa Interguvernamentalã asupra Uniunii Politice a transmis punctele sale de vedere privind amendamente la textul propus. Documentul 1777/91 conþine un numãr de 33 propuneri de modificare a textului tratatului propus, de interes pentru studiul nostru fiind paginile 25 ºi 26 din document, care conþin propunerile de modificare ale articolului 140, alineatele A-E, ce corespund instituþiei Ombudsmanului European. Documentul trimis de Ambasadorul Riberholdt, reprezentantul delegaþiei Danemarcei la Conferinþa Interministerialã, a fost introdus la 20 martie 1991, propunerile privind instituþia Ombudsmanului European rãmânând neschimbate în textul general al tratatului de la Maastricht. Tratatul de la Maastricht – tratatul de creare a Uniunii Europene, a reprezentat un important pas înainte în domeniul construcþiei europene punând bazele cetãþeniei europene ºi integrãri politice. 92 Carlos Moreiro Gonzalez, The Spanish Proposel to the Intergovernmental Confference on Political Union,, în lucrarea – The European ombudsman-Origins, Establishment, Evolution, Office for Official Publications of the European Communities, 2005, Luxembourg, p. 37.

Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

77

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 78

Semnat la 7 februarie 1992 dar intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, în principal datoritã controverselor din timpul procesului de ratificare, Tratatul de la Maastricht instituie prin articolul 138e – instituþia Ombudsmanului European, condusã de un Ombudsman numit de Parlamentul European, „complet independentã în performarea obligaþiilor sale93“. Conform primului punct al articolului 138e, Ombudsmanul European este împuternicit sã primeascã plângeri din partea oricãrui cetãþean al Uniunii sau a oricãrei persoane fizice sau juridice rezidentã sau care are sediul înregistrat într-un Stat Membru – privind – cazuri de administrare defectuoasã în activitãþile instituþiilor sau organismelor Comunitare. Încã de la încheierea negocierilor Tratatului de la Maastricht, intrat în vigoare pe 1 noiembrie 1993, a fost convenit asupra efectuãrii unei revizuiri pânã la sfârºitul deceniului, Tratatul conþinând la articolul N convocarea unei conferinþe în 1996. 5.1.3. Evoluþia ulterioarã a instituþiei

La data de 12 iulie 1995, Parlamentul European a numit pe Jacob Soderman drept prim Ombudsman European, acesta depunând jurãmântul in faþa Curþii de Justiþie a Comunitãþilor Europene la 27 septembrie 1995. În concordanþã cu articolul 138e (1) al Tratatului de la Maastricht ºi cu Statutul instituþiei (decizia Parlamentului European 94/26294 din 9 martie 1994 privind regulamentele ºi condiþiile generale care guverneazã performarea atribuþiilor Ombudsmanului), Ombudsmanul European ºi-a început activitatea. Dupã cum este notat în Primul Raport Anual din 22 aprilie 1996, pânã la nivelul lunii noiembrie 1995 existau instituþii de tip Ombudsman la nivelul a 75 de state, inclusiv în 27 state europene. 93 Tratatul de la Maastricht, varianta în limba englezã, Jurnalul Oficial al Comunitãþilor Europene, 92/C 191/01, Volumul 35, 29 iulie 1992, articolul 138e, punctul 3. 94 Jurnalul Oficial L 113 din 1994.

78

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 79

Analiza în spaþiul comunitar identificã „puternica implantare a instituþiei Ombudsmanului în statele membre … zece state având oficii ombudsman naþionale, în Germania, Grecia ºi Luxemburg existând comitete de petiþii parlamentare operând la nivel naþional cu un rol similar… în Italia existând Ombudsman la nivel regional ºi municipal, în Belgia existând un Ombudsman în regiunea flamandã95“. Încercând o analizã a activitãþii depusã de Ombudsmanul European în prima perioadã de activitate (perioada 1995, 1996, 1997), a fost identificatã ca sursã primarã de informaþie – Rapoartele anuale – asupra activitãþii. Rezultatele cercetãrii noastre au identificat un numãr de 2321 plângeri efectuate din momentul începerii activitãþii – 298 plângeri pentru anul 1995, 842 plângeri pentru anul 1996, 1181 plângeri pentru 1997. Creºterea continuã a numãrului de plângeri depuse în primii trei ani de activitate, precum ºi þara de origine a celor care le-au formulat (existând plângeri formulate din majoritatea Statelor membre) relevã o realã afirmare a instituþiei Ombudsmanului European în spaþiul european. Plângerile au vizat în special Comisia Europeanã, un procent de 80% din plângeri fiind îndreptate împotriva principalului organ executiv al Uniunii, majoritatea privind noþiunile de transparenþã, discriminare, drepturi procedurale, abuzul de putere, etc. Tratatul de la Amsterdam, semnat pe 2 octombrie 1997 ºi intrat în vigoare la 1 mai 1999, aduce o simplificarea tratatelor de instituire a celor trei Comunitãþi Europene, eliminând prevederile care nu mai erau actuale ºi abrogând Convenþia (privind o serie de instituþii comune) din 25 martie 1957, ºi Tratatul de fuziune, semnat pe 8 aprilie 1965. De asemenea, Tratatul conþine un nou sistem de numerotare a articolelor – indexarea fiind fãcutã pe bazã de cifre, spre deosebire de Tratatul de la Maastricht unde au fost utilizate litere. Astfel fostul articol 138e al Tratatului de la Maastricht ce conþinea prevederi asupra instituþiei Ombudsmanului European a 95

Ombudsmanul European, Raport anual – 1995, 22 aprilie 1996, p. 4.

Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

79

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 80

devenit articolul 195, pãstrând elementele definitorii prevãzute în Tratatul de la Maastricht. Urmare a activitãþii desfãºurate de Ombudsmanul European ºi a continuei recunoaºteri a eforturilor depuse de cãtre acesta, factorii de decizie au considerat oportun sã introducã în textul Tratatului instituind o Constituþie pentru Europa96 un numãr de modificãri privind instituþia. Astfel a fost de interes introducerea în textul Tratatului a dispoziþiilor privind Ombudsmanul European, în Titlul VI, intitulat Viaþa Democraticã în Uniune, alãturi de prevederile referitoare la: – Principiul egalitãþii democratice (art. I-45); – Principiul democraþiei reprezentative (art. I-46); – Principiul democraþiei participative (art. I-47) – introdus pentru întâia datã la nivelul Uniunii; – Principiul transparenþei (art. I-50) privind procedurile la nivelul instituþiilor Uniunii. Privind cu atenþie formularea aleasã, se pot observa diferenþele existente între modalitatea de reglementare a instituþiei prin intermediul celor douã tratate – Maastricht vs. proiectul Constituþiei. Articolul I-49 al Tratatului instituind o Constituþie pentru Europa, noteazã: „Un Ombudsman European ales de Parlamentul European va primi, examina ºi raporta asupra plângerilor privind activitatea defectuoasã în activitãþile instituþiilor, organelor ºi oficiilor Uniunii, etc. Ombudsmanul European va fi complet independent în îndeplinirea atribuþiilor sale“97. Diferenþa majorã o constituie definirea ºi instituirea instituþiei prin intermediul unui articol solitar ºi nu ca parte integrantã a unui articol ce conþine prevederi privind o altã instituþie98, integrarea 96

Tratatul instituind o Constituþie pentru Europa, semnat la Roma la 29 octombrie 2009. 97 Tratatul instituind o Constituþie pentru Europa, varianta în limba englezã, Jurnalul Oficial al Comunitãþilor Europene, C 110/11, 16.12.2004, articolul I-49. 98 În speþã prevederile din Tratatul de la Maastricht, unde instituþia este menþionatã în articolele privind Parlamentul European. 80

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 81

articolului în aceastã temã importantã – Viaþa Democraticã în Uniune – fiind salutarã, deoarece Ombudsmanul European este singura instituþie menþionatã în aceastã secþiune. Nu în ultimul rând, notãm diferenþa formulatã chiar de la începutul textului ºi anume aceea a alegerii, iar nu a numirii Ombudsmanul European de cãtre Parlamentul European.

5.2. Tratatul de la Lisabona ºi Instituþia Ombudsmanului European Urmare a respingerii Constituþiei de cãtre Franþa ºi Olanda în anul 2005 ºi dupã o perioadã de reflecþie de 2 ani, liderii europeni au decis la 23 iunie 2007 crearea unei Conferinþe Interguvernamentale al cãrei scop sã fie trasarea unui Tratat de reformã pânã la sfârºitul anului 2007. La data de 19 octombrie 2007, Consiliul informal de la Lisabona a adoptat textul final al Tratatului, formulat în cadrul Conferinþei Interguvernamentale, ºefii de stat ºi de guvern ai celor 27 state membre semnând Tratatul de la Lisabona la 13 decembrie 2007. Intrarea în vigoare a Tratatului la 1 decembrie 2009, dupã ratificarea favorabilã în toate statele membre, a însemnat un pas decisiv în definitivarea construcþiei europene, marcând o nouã etapã în procesul de creare a unei uniuni mai strânse între popoarele Europei99. Tratatul de la Lisabona a adus modificãri în ceea ce priveºte baza legalã de funcþionare a instituþiei ºi de asemenea a lãrgit mandatul acestuia. Astfel articolul 24 al Tratatului de Funcþionare a Uniunii Europene, modificã fostul articol 21 al Tratatului asupra Uniunii Euro99

Tratatul de la Lisabona, Versiunea consolidatã a Tratatului Uniunii Europene ºi a Tratatului privind Funcþionarea Uniunii Europene, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, C 83/15, 30. 03. 2010,art. 1, paragraf 2. Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

81

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 82

pene, oferind cetãþenilor dreptul de a depune plângeri Ombudsmanului European ca unul din drepturile derivate din cetãþenia europeanã. De asemenea, articolul 41 al Tratatului – dreptul la o bunã administrare – include aceastã prevedere. Instituþia Ombudsmanului European este reglementatã prin articolul 228 al Tratatului privind Funcþionarea Uniunii Europene100, dupã cum urmeazã: Articolul 228 (ex-articolul 195 TCE) (1) Ombudsmanul European, ales de Parlamentul European, este împuternicit sã primeascã plângeri din partea oricãrui cetãþean al Uniunii sau a oricãrei persoane fizice sau juridice cu reºedinþa sau sediul social într-un stat membru, care privesc cazuri de administrare defectuoasã în activitatea instituþiilor, organelor, oficiilor sau agenþiilor Uniunii, cu excepþia Curþii de Justiþie a Uniunii Europene în exercitarea funcþiilor jurisdicþionale ale acesteia. Acesta investigheazã aceste plângeri ºi întocmeºte un raport cu privire la acestea. Potrivit misiunii sale, Ombudsmanul efectueazã investigaþiile pe care le considerã justificate, din proprie iniþiativã sau pe baza plângerilor care i-au fost adresate direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului European, cu excepþia cazului în care pretinsele fapte fac sau au fãcut obiectul unei proceduri judiciare. În cazul în care Ombudsmanul constatã un caz de administrare defectuoasã, acesta sesizeazã instituþia, organul, oficiul sau agenþia în cauzã, care dispune de un termen de trei luni pentru a-i comunica punctul sãu de vedere. Ombudsmanul transmite apoi un raport Parlamentului European ºi instituþiei în cauzã. Persoana care a formulat plângerea este informatã cu privire la rezultatul acestor investigaþii. În fiecare an, Ombudsmanul prezintã un raport Parlamentului European cu privire la rezultatele investigaþiilor sale. (2) Ombudsmanul este ales, dupã fiecare alegere a Parlamentului European, pe durata legislaturii. Mandatul acestuia poate fi reînnoit. 100

Tratatul privind Funcþionarea Uniunii Europene, versiunea consolidatã, limba românã, 6655/2/08 REV 2, Bruxelles, 28 mai 2010. 82

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 83

Ombudsmanul poate fi destituit de Curtea de Justiþie, la plângerea Parlamentului European, în cazul în care nu mai îndeplineºte condiþiile necesare exercitãrii funcþiilor sale sau a comis o abatere gravã. (3) Ombudsmanul îºi exercitã funcþiile în deplinã independenþã. În îndeplinirea îndatoririlor sale, acesta nu solicitã ºi nici nu acceptã instrucþiuni din partea vreunui guvern, instituþie, organ, oficiu sau agenþie. Pe durata exercitãrii funcþiilor sale, Ombudsmanul nu poate exercita nici o altã activitate profesionalã, remuneratã sau nu. (4) Parlamentul European, hotãrând prin regulamente din proprie iniþiativã, în conformitate cu o procedurã legislativã specialã, stabileºte statutul ºi condiþiile generale de exercitare a funcþiilor Ombudsmanului, dupã avizul Comisiei ºi cu aprobarea Consiliului. Modificãrile produse articolului 195 la nivelul textului sunt urmãtoarele: – la alineatul (1), teza întâi a primului paragraf, fragmentul de tezã introductiv „Parlamentul European numeºte un Ombudsman, împuternicit sã primeascã plângeri… „ se înlocuieºte cu „Ombudsmanul European, ales de Parlamentul European, este împuternicit sã primeascã plângeri… „, iar la finalul tezei, sintagma „ºi a Tribunalului de Primã Instanþã în exercitarea funcþiilor lor“ se înlocuieºte cu expresia „în exercitarea funcþiilor acesteia“. De asemenea, se adaugã urmãtoarea tezã finalã: „Acesta investigheazã aceste plângeri ºi întocmeºte un raport cu privire la acestea.“; – la alineatul (2) primul paragraf, cuvântul „numit“ se înlocuieºte cu „ales“; – la alineatul (3), cuvintele „vreunui organism“ se înlocuiesc cu „vreunui guvern, instituþie, organ, oficiu sau agenþie“; – la alineatul (4), dupã „Parlamentul European…“ se introduc cuvintele „… hotãrând prin regulamente din proprie iniþiativã, în conformitate cu o procedurã legislativã specialã…“. Analizând aceste dispoziþii, putem observa preluarea în textul Tratatului de la Lisabona a modificãrilor propuse în textul Tratatului instituind o Constituþie pentru Europa ºi anume: a) Ombudsmanul European nu mai este numit de Parlament, ci ales (alineatul 1); Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

83

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 84

b) O altã modificare, prevãzutã în alineatul 4, priveºte obligaþia Parlamentului European de a hotãrî prin regulament statutul ºi condiþiile generale de exercitare a funcþiilor Ombudsmanului ºi nu prin intermediul unei decizii. Modificãrile cu adevãrat important privesc lãrgirea mandatului Ombudsmanului European, acesta primind plângeri „care privesc cazuri de administrare defectuoasã în activitatea instituþiilor, organelor, oficiilor sau agenþiilor Uniunii“ spre deosebire de vechea formulare – instituþiile sau organele comunitare. Din moment ce Tratatul de la Lisabona abrogã cel de-al doilea pilon structural al Uniunii – Politicã Externã ºi de Securitate – rezultã cã ºi acesta este inclus în mandatul Ombudsmanului. În prezent, instituþiile de tip Ombudsman existente la nivel naþional, au evoluat de la conceptul clasic promovat în Suedia ºi anume un organism al Parlamentului care monitorizeazã administraþia publicã în numele sãu, varietatea instituþiilor de acest tip transformându-se ºi cãpãtând profilul diferitelor sisteme administrative care l-au adoptat, diferenþe fiind prezente „în privinþa modului de numire, puterilor instituþiei, scopului investigaþiilor ºi sancþiunilor ombudsmanului101“. Activitatea principalã a Ombudsmanului European a urmãrit în principal atingerea unui acord privind noþiunea de „administraþie defectuoasã (maladministration)“, „promovarea transparenþei ºi deschiderii“, stabilirea conceptului de „bunã administrare (good administration)“ ºi, nu în ultimul rând, redactarea ºi promovarea unui „Cod al bunei conduite administrative“, aspecte pe care le vom analiza pe larg în secþiunile special dedicate.

101 Hans Gammeltoft-Hansen, Trends leading to the establishment of a European Ombudsman, în lucrarea – The European ombudsman-Origins, Establishment, Evolution, Office for Official Publications of the European Communities, 2005, Luxembourg, pp. 14-15.

84

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 85

5.3. Ombudsmanul European ºi stabilirea conceptului de „administrare defectuoasã (maladministration)“ Conform primului punct al articolului 138e Tratatul de la Maastricht, scopul principal al Ombudsmanului European era de a primi plângeri din partea oricãrui cetãþean al Uniunii sau a oricãrei persoane fizice sau juridice rezidentã sau care are sediul înregistrat într-un stat membru, privind cazuri de administrare defectuoasã în activitãþile instituþiilor sau organismelor Comunitare. Astfel, rolul vital al Ombudsmanului este de a face faþã diferitelor cazuri de administrare defectuoasã, oferind mãsuri efective de reparare cetãþenilor care au fost privaþi de drepturile lor sau care nu au primit un tratament corespunzãtor din partea instituþiilor sau organelor comunitare. Atât Tratatul de la Maastricht cât ºi Statutul instituþiei privind regulamentele ºi condiþiile generale care guverneazã performanþa atribuþiilor Ombudsmanului nu au definit termenul de administrare defectuoasã (maladministration), lãsând astfel acest demers în sarcina instituþiei. Astfel, definirea ºi obþinerea unui acord asupra termenului de administrare defectuoasã a devenit prima problemã serioasã cu care Ombudsmanul European s-a confruntat. Încã de la începutul activitãþii sale Ombudsmanul European a încercat sã rezolve aceastã problemã, o primã etapã fiind reprezentatã de includerea în primul Raport Anual a consideraþiilor proprii privind conceptul de administrare defectuoasã. Raportul dat publicitãþii la 22 aprilie 1995 noteazã: „În mod clar este administraþie defectuoasã dacã o instituþie sau un organ al Comunitãþii nu acþioneazã în conformitate cu tratatele ºi cu actele comunitare care sunt obligatorii pentru aceasta, sau dacã nu reuºeºte sã respecte regulile ºi principiile de drept stabilite de Curtea de Justiþie ºi Tribunalul de Primã Instanþã102“. 102

Ombudsmanul European, Raport Annual – 1995, Strasbourg, 22 aprilie 1995, p. 8. Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

85

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 86

În raport Ombudsmanul European identificã elemente care pot reprezenta administrare defectuoasã: – nerespectarea drepturilor fundamentale; – iregularitãþi administrative; – omisiuni administrative; – abuzul de putere; – neglijenþa; – proceduri ilegale; – nedreptate; – nefuncþionare sau incompetenþã; – discriminare; – întârzieri ce pot fi evitate; – refuzul sau lipsa informãrii. Dupã cum noteazã raportul, lista nu este una finalã, experienþa instituþiilor de tip ombudsman la nivel naþional relevând cã este dificil sã realizezi o definiþie rigidã a termenului, în primul rând datoritã naturii sale ºi a limitelor acþiunilor instituþiei (Ombudsmanul nu poate investiga cazurile de naturã politicã). Ca urmare a activitãþii sporite în cel de-al doilea an de existenþã ºi datoritã discuþiilor continue pe tema înþelesului administrãrii defectuoase, Parlamentul European în Rezoluþia sa asupra Raportului Anual al Ombudsmanului pentru 1996, a încurajat Ombudsmanul sã defineascã în mod clar termenul în urmãtorul raport anual103. O etapã importantã în definirea termenului a reprezentat-o publicarea celui de-al treilea Raport Anual de activitate, raport care include o definiþie clarã asupra termenului de administrare defectuoasã, explicaþii în legãturã cu definirea, precum ºi consideraþii asupra unor principii importante precum legalitatea. Încercarea de definire a termenului a avut ca punct de plecare colaborarea ºi o strânsã legãturã cu Ombudsmanii naþionali ºi insti103 Jacob Soderman, The Early Years of the European Ombudsman, în lucrarea – The European Ombudsman-Origins, Establishment, Evolution, Office for Official Publications of the European Communities, 2005, Luxembourg, p. 87.

86

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 87

tuþiile similare din statele membre, cãrora li s-a cerut sã dea explicaþii în legãturã cu semnificaþia termenului în statele lor. În baza rãspunsurilor primite, noþiunea fundamentalã asupra înþelesului conceptului de administrare defectuoasã la nivelul Statelor membre a fost urmãtoarea: „Administrare defectuoasã apare atunci când un organism public nu acþioneazã în conformitate cu o regulã sau un principiu care este obligatoriu pentru ea104“. Încercând sã finalizeze o definiþie, Ombudsmanul European a luat în considerare ºi elemente ce privesc legalitatea sau regulile ºi principiile unei bune conduite administrative. Raportul menþioneazã pe larg importanþa principiului legalitãþii care trebuie sã guverneze relaþiile contractuale dezvoltate la nivel european, fiind astfel o chestiune de bunã administrare pentru o instituþie europeanã angajatã într-o disputã contractualã „sã poatã sã ofere Ombudsmanului explicaþii coerente asupra bazei legale a acþiunilor sale…105“. Prin rezoluþia C4-0270/98, Parlamentul European acceptã definiþia realizatã în privinþa termenului de administrare defectuoasã ºi „considerã cã definiþia ºi exemplele menþionate în Raportul anual pentru 1997 oferã o imagine clarã cu privire la ceea ce se aflã în cadrul mandatului Ombudsmanului106“, rezolvând în acest fel disputele create în jurul definirii termenului.

104

Ombudsmanul European, Raport Anual – 1997, Strasbourg, 20 aprilie 1998, p. 23. 105 Ombudsmanul European, Raport Annual – 1997, Strasbourg, 20 aprilie 1998, p. 25. 106 Parlamentul European, Rezoluþia C4-0270/98, Jurnalul Oficial al Comunitãþilor Europene, C 292, Vol. 4, 21 septembrie 1998, p. 169. Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

87

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 88

5.4. Importanþa Ombudsmanului European în dezvoltarea unui „cod al bunei conduite administrative“ 5.4.1. Paºi importanþi în dezvoltarea codului bunei conduite administrative

Iniþiativa de creare a unui cod general care sã stabileascã „standarde clare în relaþia cu cetãþenii aplicabile instituþiilor ºi organelor comunitare107“, îi aparþine raportorului Comitetului de Petiþii al Parlamentului European, Roy Perry. Dupã cum nota Jacob Soderman, „existã douã modalitãþi prin care îi poþi informa pe cetãþeni ºi pe funcþionarii publici asupra a ceea ce buna sau proasta administrare înseamnã cu adevãrat în practicã108“. Variantele identificate sunt: – deciziile Ombudsmanului luate în cursul investigaþiilor ºi publicarea rezultatelor; – adoptarea ºi publicarea unui cod al bunei conduite administrative. În baza rapoartelor de activitate ale Instituþiei Mediatorului European pentru anii 1997 ºi 1998, Parlamentul European a adoptat rezoluþii care au scos în evidenþã necesitatea creãrii unui cod al bunei conduite administrative, cod care, în cea mai mare parte sã poatã fi aplicat tuturor instituþiilor ºi organismelor europene. Prin rezoluþia C4-0270/98 asupra Raportului Anual pentru 1997 prezentat de Ombudsmanul European, Parlamentul European noteazã importanþa iniþiativei Ombudsmanului European în privinþa realizãrii unui cod al bunei conduite administrative pentru instituþiile ºi organele europene ºi „subliniazã importanþa existenþei unui astfel de cod din motive ce þin de existenþa unor motivaþii cât 107

Raport Comitetul de Petiþii 1996-1997, A4-0190, 24 mai 1997. Jacob Soderman, The Early Years of the European Ombudsman, în lucrarea – The European Ombudsman-Origins, Establishment, Evolution, Office for Official Publications of the European Communities, 2005, Luxembourg, p. 88. 108

88

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 89

mai identice posibil pentru toate instituþiile ºi organele europene109“ în relaþia cu publicul. La data de 11 noiembrie 1998 Ombudsmanul European a început o analizã proprie la nivelul instituþiilor ºi organismelor Uniunii, pentru a stabili dacã la nivelul acestora existã norme clar sistematizate care sã reglementeze relaþiile oficialilor ºi funcþionarilor cu cetãþenii. În baza comunicãrii cu diferitele instituþii, organe ºi agenþii descentralizate ale Uniunii, concluzia Ombudsmanului a fost cã deºi au fost efectuaþi paºi în acest sens, nici una nu adoptase încã un astfel de cod. Conform raportului: – Comisia a elaborat un model de Cod de conduitã pentru staff-ul Comisiei Europene în martie 1999, secþiunea 5-a din proiect reglementând relaþia cu publicul. Cu toate acestea codul nu a fost adoptat. – Parlamentul, Consiliul, Curtea de Conturi Europeanã, Comitetul Economic ºi Social, Comitetul Regiunilor ºi Banca Centralã Europeanã erau de acord cu un astfel de cod dar nu îl adoptaserã încã. – Banca Europeanã de Investiþii adoptase încã din 1997 un Cod de conduitã complementar regulamentului aplicabil personalului, dar acesta reglementa în parte relaþiile personalului cu instituþia. – Nouã din zece agenþii descentralizate erau de acord cu adoptarea unui cod de bunã conduitã administrativã, dar aºteptau definitivarea codului formulat de Comisia Europeanã, pentru a adopta coduri similare. Realizând o analizã asupra propriei activitãþi, Ombudsmanul European a concluzionat cã „în timpul mandatului sãu a identificat diferite cazuri de administrare defectuoasã în cadrul diferitelor instituþii ºi organe comunitare. Unul dintre aceste motive era cã la acel moment nu existau reguli clare în privinþa principiului bunei conduite administrative pe care funcþionarii comunitari ar 109

Parlamentul European, Rezoluþia C4-0270/98, Jurnalul Oficial al Comunitãþilor Europene, C 292, Vol. 41, 21 septembrie 1998, p. 169. Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

89

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 90

trebui sã le respecte în relaþia cu publicul110“. Concluzia Ombudsmanului ca urmare a celor descoperite a fost necesitatea urgentã de adoptare a unui Cod de bunã conduitã administrativã la nivelul instituþiilor ºi organelor comunitare care sã reglementeze relaþia funcþionarilor cu publicul, în felul acesta putând fi prevenite cazurile de administrare defectuoasã. Ca rezultat al anchetelor precum ºi al colaborãrii cu diversele instituþii Ombudsmanul European a propus 3 recomandãri ºi un model de Cod al bunei conduite administrative, cod care reuneºte principii de ordin material cât ºi procedural care sã guverneze acþiunile întreprinse la nivelul instituþiilor ºi organismelor europene. Cele trei recomandãri efectuate Comisiei la 28 iulie 1999, Parlamentului ºi Consiliului la 29 iulie 1999 ºi celorlalte organisme la 13 septembrie 1999, urmãreau: 1. Instituþia trebuie sã adopte reguli ce guverneazã bunul comportament administrativ al funcþionarilor în relaþia cu publicul. Pentru adoptarea acestor reguli, instituþia s-ar putea inspira din prevederile modelului de Cod elaborat de Ombudsman. 2. Pentru a se asigura cã cetãþenii înþeleg cât mai uºor aceste reguli, instituþia ar trebui sã adopte numai reguli ce privesc relaþia funcþionar-cetãþean, oricare alt fel de reguli, privind relaþia funcþionar-instituþie, putând fi fãcute separat, printr-un document public. 3. Pentru a fi eficiente ºi accesibile, regulile ar trebui adoptate în forma unei decizii ºi publicate în Jurnalul Oficial. Ombudsmanul European a anexat recomandãrilor efectuate ºi un proiect de Cod al bunei conduite administrative, proiect ce conþinea un numãr de 28 articole de naturã substanþialã ºi proceduralã, dar ºi norme ce priveau buna funcþionare a instituþiei. În raportul special din data de 11 aprilie 2000 Ombudsmanul European Jacob Soderman noteazã ca ºi concluzie: „Pentru a reuºi sã atingem reguli ale bunei conduite administrative care sã se aplice uniform tuturor instituþiilor ºi organis110 Ombudsmanul European, Raport Special pentru Parlamentul European privind propria anchetã asupra existenþei ºi accesibilitãþii în cadrul diferitelor instituþii ºi organe comunitare a unui cod al bunei conduite administrative, OI/1/98/OV, 11 aprilie 2000, capitolul The Draft Recomandations.

90

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 91

melor Comunitãþii în relaþiile lor cu publicul, Ombudsmanul recomandã adoptarea unei legi administrative europene aplicabilã tuturor instituþiilor ºi organismelor. Aceastã lege poate avea forma unui Regulament111“. Proiectul Codului bunei conduite a fost inspirat atât din legislaþiile adoptate la nivelul statelor membre cât ºi din regulamentele diferitelor organizaþii internaþionale, viziunea Ombudsmanului european fiind ca standardele aplicabile instituþiilor Uniunii sã fie compatibile cu cele mai bune standarde aplicate în instituþiile statelor membre cât ºi la nivelul organizaþiilor. În vederea realizãrii Codului, Ombudsmanul European a luat în considerare elemente relevante din materiale precum: codul de procedurã administrativã din Portugalia din 1991, proiectul de lege francez privind relaþia dintre administraþie ºi public, elemente din Carta Cetãþeanului din Marea Britanie, elemente desemnate de Ombudsmanul irlandez ºi cel din Hong Kong privind aspecte ale bunului comportament administrativ. Un pas important l-a constituit Rezoluþia112 datã de Parlamentul European asupra Raportului Special din aprilie 2000, prin care Parlamentul a aprobat Codul realizat cu anumite amendamente ºi a îndemnat Comisia sã realizeze un proiect de reglementare în acest sens. Rezoluþia datã de Parlamentul European asupra Raportului Anual de activitate al Ombudsmanului European pentru anul 2000, îndeamnã Ombudsmanul European sã aplice principiile Codului în demersurile sale, cu scopul declarat „de a institui dreptul cetãþenilor la o bunã administrare prevãzut în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene113“. 111 Raportul Special al Ombudsmanului European cãtre Parlamentul European, din aprilie 2000, OI/1/98/OV 112 Parlamentul European, Rezoluþia asupra Raportului Special al Ombudsmanului din 11 aprilie 2000, C5-0438/2000-2000/2212 (COS), 6 septembrie 2001. 113 Parlamentul European, Rezoluþia asupra raportului Anual al Ombudsmanului European pentru anul 2000, C5-0302/2001-2001/2043 (COS), 6 septembrie 2001.

Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

91

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 92

Codul european al bunei conduite administrative (The European Code of Good administrative Behaviour), document oficial al Uniunii, creat de cãtre Ombudsmanul Jacob Sodermann, a primit recunoaºtere oficialã prin rezoluþia Parlamentului European de aprobare a Codului (6 septembrie 2001), prevederile sale fiind obligatorii pentru instituþiile europene în relaþiile cu cetãþenii. Bazându-se pe Raportul Special al Ombudsmanului (C50438/2000) – „propunerea de aprobare a Codului European al Bunei Conduite Administrative“, rezoluþia A5-0245/2001 a Parlamentului European, „invitã Ombudsmanul sã aplice acest cod în momentele în care examineazã plângeri de rea-administraþie (maladministration) dând astfel efect dreptului cetãþenilor la o bunã administraþie stipulat în art. 41 al Cartei114“. De asemenea în rezoluþie Parlamentul solicitã Comisiei Europene sã formuleze o propunere legislativã care sã garanteze natura obligatorie a regulilor ºi principiilor prevãzute în cod. Principalul scop al codului care cuprinde 27 articole este explicarea detaliatã a ceea ce ar trebui sã însemne în practicã art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale. Codul reglementeazã comportamentul administraþiei europene ºi a oficialilor, dezvoltând conceptul de bunã conduitã administrativã. Codul a fost adoptat pentru a dezvolta prevederile articolului 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene (proclamate la Nisa în decembrie 2000). 5.4.2. Consideraþii asupra codului bunei conduite administrative

În cele ce urmeazã vom face o scurtã trecere în revistã a prevederilor în spiritul în care au fost enunþate în Codul bunei conduite administrative. Articolul 1 al Codului, intitulat Prevederi Generale, numeºte materia de aplicare a prevederilor Codului ºi anume relaþiile dintre instituþii ºi funcþionari cu publicul. 114

92

Parlamentul European, Raport A5- 0245 Final, 27 iunie 2001. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 93

Articolul 2 – Domeniul specific de aplicare – defineºte termenul generic de funcþionar, acesta fiind reprezentat atât de funcþionarii comunitari cât ºi de oricare alt fel de angajaþi contractuali ai instituþiilor europene, în timp ce termenul generic publicul, desemneazã orice persoanã fizicã sau juridicã, indiferent dacã domiciliazã sau îºi are sediul social într-un stat membru. Articolul 3 conþine principiile generale de conduitã administrativã, care se aplicã relaþiilor dintre administraþia europeanã ºi public, acest articol desemnând domeniul relevant de aplicare. Codul conþine principiile fundamentale care trebuiesc respectate de oficialii europene ca: – legalitatea – art. 4 – legalitatea trebuie sã guverneze atât activitatea funcþionarului cât ºi fundamentarea ºi conþinutul deciziilor adoptate de cãtre acesta. – absenþa discriminãrii – art. 5 – egalitatea de tratament este esenþa acestui articol, egalitate indiferent de naþionalitate, sex, culoare, origine, limbã, religie, etc. – proporþionalitatea – art. 6 – balanþa dintre interesele generale ºi interesele persoanelor trebuie respectatã, funcþionarul urmãrind ca „mãsurile adoptate sã fie proporþionale cu scopul urmãrit“. – lipsa abuzului de putere – art. 7 – abuzul de putere în acest caz presupune adoptarea unor decizii în lipsa prevederilor legale sau în absenþa unui interes public bine determinat. – imparþialitatea ºi independenþa – art. 8 – scopurile principale urmãrite sunt de eliminare a tratamentelor preferenþiale ºi de evitare a deciziilor dictate de preferinþe personale sau de presiuni politice. – obiectivitatea – art. 9 – obiectivitatea funcþionarului presupune în principal ca acesta sã adopte deciziile în baza factorilor concreþi ºi relevanþi, ignorând elementele irelevante. – aºteptãri legitime, consecvenþã ºi avizare – art. 10 – instituie obligaþia funcþionarului de a fi consecvent în activitatea sa ºi obligaþia de a respecta aºteptãrile legitime ºi rezonabile ale publicului. De asemenea obligã funcþionarul sã dea detalii privind modalitatea de rezolvare a solicitãrilor primite. – corectitudinea – art. 11 – acest principiu presupune o acþiune corectã, rezonabilã cât ºi imparþialã a funcþionarului. Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

93

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 94

– amabilitatea – art. 12 – face referire la raporturile dintre funcþionar ºi cetãþeni, mai exact la obligativitatea acestuia de a pãstra o anumitã conduitã indiferent de tipul de comunicare – oralã, în scris. – rãspunsul oficial în limba în care a fost formulatã cererea – art. 13 – presupune ca solicitãrile venite din partea cetãþenilor ori societãþilor sau ONG-urilor sã primeascã rãspunsuri din partea funcþionarilor în limba în care acestea au fost redactate, cu cerinþa ca aceastã limbã sã fie o limbã oficialã a Uniunii. – confirmarea de primire ºi indicarea funcþionarului competent-art. 14 – solicitãrile depuse instituþiilor creeazã obligativitatea pentru funcþionari ca în termen de maxim 2 sãptãmâni sã trimitã deponenþilor confirmarea de primire, care sã indice în mod clar funcþionarul responsabil cu soluþionarea respectivei solicitãri. – transferarea cãtre serviciul competent – art. 15 – criteriul competenþei este deosebit de important, în acest sens funcþionarii care au primit o solicitare fiind obligaþi sã trimitã spre soluþionare solicitarea serviciului competent, cât ºi sã informeze cu privire la funcþionarul care a primit solicitarea. – dreptul de a fi audiat ºi a da declaraþii – art. 16 – dreptul la apãrare este apãrat ºi garantat prin aceastã prevedere, orice persoanã având posibilitatea de a-ºi susþine cauza pe parcursul fiecãrei etape de adoptare a deciziilor. – respectarea termenului rezonabil de adoptare a deciziilor – art. 17 – prin aceastã prevedere este stabilit termenul de maxim 2 luni pentru a se rãspunde la solicitãri, iar în cazul în care nu este posibilã respectarea acestui termen, este instituitã obligaþia funcþionarului de a anunþa persoana care a depus respectiva cerere. – obligaþia de a argumenta deciziile – art. 18 – deciziile adoptate trebuie sã fie motivate atât în drept cât ºi în fapt, temeiurile care au stat la baza deciziei fiind menþionate în aceasta. – indicarea posibilitãþilor de atac – art. 19 – în deciziile adoptate trebuie prevãzute posibilitãþile de contestare a acesteia precum ºi termenele de efectuare a posibilelor contestaþii. – notificarea deciziilor – art. 20 – în urma adoptãrii unei decizii funcþionarul este obligat sã notifice persoana care a efectuat solicitarea, aceastã notificare fiind fãcutã în scris. 94

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 95

– protecþia datelor cu caracter privat – art. 21 – intimitatea ºi integritatea cetãþenilor trebuie respectate de cãtre funcþionari, datele cu caracter personal fiind protejate de cãtre instituþiile ºi organismele Uniunii. – articolul 22 – reglementeazã materia solicitãrii de informaþii de cãtre public, instituind obligaþia funcþionarului de a comunica informaþiile solicitate, stabilind limitele acestei obligaþii ºi impunând obligaþia funcþionarului de a indica serviciul competent sau autorizat în cazul în care solicitarea nu intrã sau depãºeºte sfera sa de atribuþii. – posibilitatea solicitãrii accesului la informaþii – art. 23 – dreptul de acces la informaþii este subliniat, funcþionarul fiind obligat sã le punã la dispoziþia solicitantului în cazul în care este competent pentru a îndeplini asemenea acþiuni iar informaþiile solicitate nu sunt confidenþiale. – pãstrarea unei arhive adecvate – art. 24 – articolul 25 – priveºte publicitatea Codului, instituind obligaþia instituþiei de a informa publicul cu privire la drepturile garantate de adoptarea Codului. – dreptul de a adresa reclamaþii Ombudsmanului European – Art. 26 – în conformitate cu prevederile Tratatului de la Lisabona, cât ºi cu prevederile statutului Ombudsmanului European, în cazul în care principiile prevãzute în Cod nu sunt respectate, orice persoanã poate sã adreseze reclamaþii acestei instituþii. – articolul 27 – ultimul articol al Codului prevede obligaþia instituþiilor ca în termen de doi ani de la adoptare sã facã o analiza la nivel instituþional asupra implementãrii ºi sã informeze instituþia Ombudsmanului European asupra rezultatelor.

Importanþa instituþiei Ombudsmanului European

95

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 96

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 97

CAPITOLUL 6

Buna administrare în România

6.1. Introducere Una din realitãþile zilelor noastre este faptul cã cetãþenii din multe þãri europene îºi pierd încrederea în autoritãþile publice centrale ori locale. Fãrã îndoialã cã amploarea, dinamica ºi cauzele acestui fenomen variazã de la o þarã la alta, în funcþie de situaþiile specifice. Astfel se poate observa un fenomen prin care opinia publicã se opune din ce în ce mai mult acceptãrii practicilor de guvernare localã rigide, care adesea sunt asociate cu sistemele de putere. În plus, confruntaþi cu suspiciunea votanþilor, cu critica acerbã din mass media, cu înãsprirea procedurilor ºi vigilenþa instanþelor, reprezentanþii aleºi hotãrãsc adesea sã nu mai candideze la alegeri deoarece sunt foarte obosiþi ºi nu au o motivaþie. Fãrã îndoialã cã existã multiple modalitãþi de abordare a acestor fenomene diferite, dar primul pas pentru a reda cetãþeanului încrederea în instituþiile care îl reprezintã trebuie sã fie întoarcerea la standardele unei conduite impecabile din punct de vedere moral din partea reprezentanþilor ºi a oficialilor aleºi. Adoptarea de norme clare, proceduri transparente ºi sancþiuni eficace este singurul mod de a eradica acel comportament care este condamnat pe faþã de cãtre public, fiind considerat inacceptabil din raþiuni morale. Nu se poate concepe un stat modern fãrã un sistem bine articulat al instituþiilor administrative ºi un bun management al serviciilor publice, toate construite în jurul interesului general115. Principiul unei bunei administrãri este unul introdus de Codul European al Bunei Conduite Administrative dar prezent ºi în Carta 115

Elena Mihaela Fodor, Drept administrativ, Editura Albastrã, Bucureºti, 2009, pp. 127-128. Buna administrare în România

97

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 98

Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene116 (articolul 41). Conform art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, dreptul la o bunã administrare realizatã de cãtre instituþiile ºi organele UE este un drept fundamental. O bunã administrare înseamnã o bunã conducere, o bunã gospodãrire a resurselor materiale ºi financiare a comunitãþii respective realizate de cãtre primar ºi consiliile locale alese în mod democratic, prin vot universal, egal, direct ºi liber exprimat. O bunã administrare semnificã în acelaºi timp ºi exercitarea atribuþiilor specifice funcþiei de cãtre funcþionarul public cu respectarea cetãþeanului, a celui care beneficiazã de serviciile administraþiei, o bunã conducere, o bunã gospodãrire a resurselor materiale ºi financiare a comunitãþii respective realizate de cãtre organele alese în mod democratic, prin vot universal, egal, direct ºi liber exprimat. Puterea administraþiei publice îºi gãseºte legitimitatea în lege, care îi recunoaºte acesteia caracterul discreþionar, adecvat intereselor publice pe care administraþia trebuie sã le îndeplineascã. Iatã de ce putem observa cã în societatea contemporanã se impune realizarea unui nou echilibru între dominaþia administraþiei ºi principiile democratice117. Administraþia publicã trebuie sã se întoarcã la rosturile sale fundamentale – acelea de a sluji interesele cetãþenilor – ºi de a nu exacerba caracterul dominant al acesteia. Activitatea administraþiei publice se desfãºoarã într-o anumitã ordine ºi în forme procedurale strict determinate de normativitatea juridicã. Fundamentarea legalã a activitãþii administraþiei publice reprezintã o condiþie necesarã dar nu ºi suficientã pentru o bunã administrare. Este necesar sã se recurgã la principii complementare care sã asigure transparenþa gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor într-un mod adecvat a persoanelor ale cãror drepturi ºi interese sunt în joc, motivarea deciziilor, ascultarea persoanei implicate, comunicarea criteriilor de apreciere, etc. Astfel, potrivit Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene cuprinsã în partea a doua a Tratatului pentru instituirea 116

Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, articolul 41. Principii care dealtfel sunt în schimbare, date fiind realitãþile socialeconomice ºi politice contemporane. 117

98

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 99

unei Constituþii europene, art. II-101, dreptul la buna administrare are urmãtorul conþinut118: 1) Orice persoanã are dreptul de a beneficia, în ceea ce priveºte problemele sale, de un tratament imparþial, echitabil ºi într-un termen rezonabil din partea instituþiilor, organelor, oficiilor ºi agenþiilor Uniunii. 2) Acest drept include în principal: a) dreptul oricãrei persoane de a fi ascultatã înainte de luarea oricãrei mãsuri individuale care ar putea sã îi aducã atingere; b) dreptul oricãrei persoane de acces la dosarul propriu cu respectarea intereselor legitime legate de confidenþialitate ºi de secretul profesional ºi comercial; c) obligaþia administraþiei de a-ºi motiva deciziile. 3) Orice persoanã are dreptul la repararea de cãtre Uniune a prejudiciilor cauzate de cãtre instituþiile sau agenþii acesteia în exercitarea funcþiilor lor, în conformitate cu principiile generale comune legislaþiilor statelor membre. 4) Orice persoanã se poate adresa în scris instituþiilor Uniunii într-una din limbile Constituþiei ºi trebuie sã primeascã rãspuns în aceeaºi limbã. Este necesar ca principiul bunei administrãri sã îºi gãseascã consacrarea în dreptul administrativ ºi procedurile de aplicare a acestuia. Astfel în domeniul dreptului administrativ vom putea face distincþie între un drept substanþial ºi unul procedural, cu toate cã graniþele dintre cele douã categorii de norme nu sunt întotdeauna marcate în mod precis. Printre multele roluri avute de procedurile administrative considerãm cã douã sunt de importanþã majorã: unul este acela de a asista instituþiile administrative în realizarea sarcinilor din competenþa lor. Un al doilea rol este acela de a se asigura cã persoana afectatã de deciziile ºi acþiunile instituþiilor administrative sunt tratate corect. Construirea unui cadru normativ sãnãtos ºi a instituþiilor juridice adecvate – chestiune fundamentalã într-o democraþie – nu sunt suficiente dacã nu se realizeazã ºi o implementare corectã a drep118

Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene cuprinsã în partea a doua a Tratatului pentru instituirea unei Constituþii europene, art. II-101. Buna administrare în România

99

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 100

tului. În majoritatea cazurilor – relevã un studiu elaborat la finele secolului XX – deciziile administrative luate în primã instanþã nu ajung sã fie recurate, rãmânând definitive. Mecanismele de control, chiar ºi atunci când sunt uºor accesibile, se dovedesc prea puþin eficace pentru a remedia greºelile ºi abuzurile comise în primã instanþã. Astfel, pentru cea mai mare parte a persoanelor vizate de o mãsurã administrativã, primul act sau prima decizie sunt definitive. De aceea, este fundamental pentru buna guvernare ºi pentru asigurarea justiþiei administrative ca aceste acte ºi decizii sã fie corecte, legale. Pentru acest motiv existenþa normelor ºi instituþiilor juridice care consacrã sarcinile administraþiei publice trebuie sã fie însoþitã de precizarea formelor concrete prin care aceste sarcini se aduc la îndeplinire, forme precizate prin regulile procedurale119. Buna administrare nu este posibilã fãrã democraþie ºi participare publicã, iar primul semn al democratizãrii ar trebui sã fie intrarea în normalitate, ceea ce înseamnã mai întâi respectarea legii, apoi depolitizarea administraþiei ºi înlãturarea centralismului administrativ120. Societatea este un mod organizat de existenþã în sfera fenomenelor vieþii. Societatea presupune existenþa comunitarã a unor indivizi articulaþi în ansambluri mai mult ori mai puþin consistente. O societate democraticã are la bazã respectarea principiilor ºi valorilor pluralismului, întâietatea legii, respectarea demnitãþii umane ºi a diversitãþii culturale. Nucleul unei societãþi este ordinea normativã comportamentalã prin care viaþa unei populaþii este organizatã în mod colectiv. Ca ordine, ea conþine valori ºi norme atât diferenþiate cât ºi particularizate, toate cerând referinþe culturale pentru a fi semnificative ºi legitime. Societatea este constituitã atât dintr-un sistem norma119

Emil Bãlan, Principiile ºi normativitatea bunei administrãri, articol la Conferinþa „Administraþia Publicã la începutul celui de-al III-lea mileniu. Diseminarea celor mai bune practice japoneze în România“, 21-22 noiembrie 2005. 120 Sorin Bucur, Ioan Alexandru, Drept administrativ, Ediþia a III-a, revizuitã ºi adãugitã, Editura Universul Juridic, Bucureºti, 2009, p. 130. 100

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 101

tiv de ordine, cât ºi din statusuri,drepturi ºi obligaþii aparþinând membrilor. Pentru a supravieþui ºi a se dezvolta, comunitatea socialã trebuie sã menþinã integritatea unei orientãri culturale comun împãrtãºite de membrii sãi. Toþi aceºti factori sunt în mod complex interdependenþi, totuºi fiecare este un focar pentru cristalizarea unui tip distinctiv de mecanism social. În ceea ce priveºte buna guvernare, aceasta, ca de altfel democraþia, ca proces politic în general, nu este un scop în sine, nu este menitã sã producã satisfacþie ºi sã aducã recompense guvernanþilor. Buna guvernare este subsumatã unui scop final: dezvoltarea umanã, creºterea bunãstãrii cetãþenilor ºi a colectivitãþilor. Tocmai de aceea actul de guvernare depãºeºte sfera statalitãþii – responsabilã pentru eficienþa ºi costurile guvernãrii – cuprinzând într-un tot unitar statul, societatea civilã ºi sectorul privat care, într-o economie de piaþã, este principalul furnizor de venituri pentru bugetul de stat121. Nu trebuie trasã de aici concluzia cã buna guvernare s-ar confunda cu democraþia, întrucât achiesãm la opinia lui Platon, care afirma cã a guverna înseamnã a exersa arta conducerii, ori arta presupune, în acest context, procedee, tehnici, instrumente, metode politice, sociologice, economice, administrative ºi, în primul rând, juridice, la care recurge orice guvernant. Iatã de ce achiesãm la concepþia potrivit cãreia buna guvernare reprezintã gestiunea efectivã a afacerilor publice prin generarea unui set de reguli, în scopul de a promova ºi întãri valorile societãþii cãutate de indivizi ºi grupuri.122 Un stat democratic se creeazã prin intermediul cetãþenilor sãi. Educaþia pentru cetãþenie democraticã înseamnã învãþarea comportamentului democratic printr-o diversitate de experienþe ºi practici sociale123. Pentru Consiliul Europei, termenul „democraticã“ subliniazã faptul cã, conceptele de participare, democraþie sau cetã121

Cristian Ionescu, Regimuri politice parlamentare, editura All Beck, Bucureºti, 2004, pp. 382-386. 122 ªtefan Deaconu, Buna guvernare ºi descentralizarea, în Revista de drept public, nr. 3/2003, p. 21. 123 Cezar Bârzea, Politicile ºi instituþiile Uniunii Europene, Editura Corint, Bucureºti, 2001, p. 45. Buna administrare în România

101

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 102

þenie participativã par sã fie tot mai mult recunoscute ca fiind vitale pentru viitor. Se pune problema ca fiecare sã aibã un loc în societate ºi sã contribuie la dezvoltarea ei la orice nivel, dincolo de actul politic de a vota. Se pune problema ca fiecare sã aibã control asupra mediului în care trãieºte. Reducerea obstacolelor la participare, în special a obstacolelor socio-economice, reprezintã o parte integrantã a oricãrei strategii menite sã întãreascã cetãþenia într-o societate democraticã.124 Exerciþiul democraþiei presupune în egalã mãsurã drepturi ºi obligaþii atât din partea celor guvernaþi cât ºi al guvernanþilor.

6.2. Instrumente de apãrare a dreptului la buna administrare. Instituþia Avocatului Poporului în România S-a afirmat de multe ori cã aparatul guvernamental este instituit pentru a proteja drepturile guvernanþilor asupra celor guvernaþi ºi nu invers125 ºi cã pentru limitarea puterii guvernanþilor s-au impus constituþionalismul, statul de drept, controlul constituþionalitãþii legilor ºi autonomia localã. Toate acestea au fost constituite pentru respectarea drepturilor cetãþenilor. Instituþia Ombudsmanului corespunde tocmai acestei idei, atribuþia sa principalã fiind protecþia drepturilor cetãþenilor care se confruntã cu administraþia publicã. Avocatul Poporului este denumirea sub care instituþia Ombudsmanului este cunoscutã la noi în þarã. În accepþiunea actualã, cuvân124

Ion Panea, Rolul ºi funcþiile administraþiei publice într-o societate democraticã, Conferinþa Internaþionalã „Administraþia Publicã la începutul celui de-al III-lea mileniu. Diseminarea celor mai bune practice japoneze în România“, 21-22 noiembrie 2005. 125 Gerald Caiden, The International Handbook of the Ombudsman, Ed. Greenwood Press, London, 1983, capitolul The Institution of Ombudsman, p. 11. 102

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 103

tul Ombudsman ºi instituþia propriu-zisã semnificã ideea asigurãrii unui control independent asupra administraþiei, realizat, în principal, prin examinarea plângerilor formulate de cetãþenii lezaþi în drepturi. Avocatul Poporului este un împuternicit al Parlamentului, cu autoritate deplinã, însãrcinat de legislativ cu controlul executivului în probleme referitoare exclusiv la administraþia publicã, fãrã a putea sã le înlocuiascã imediat sau sã le modifice direct acþiunile. Spre deosebire de cele trei puteri publice clasice: legislativã, executivã ºi judecãtoreascã, Avocatul Poporului nu are putere de decizie. Puterea lui realã se bazeazã pe autoritatea sa moralã, aceasta din urmã fiind o caracteristicã fundamentalã a instituþiei126. Un alt lucru important îl constituie faptul cã Avocatul Poporului nu este un organ care sã se substituie altora ci, alãturi de alte autoritãþi publice, sprijinã respectarea drepturilor ºi libertãþilor cetãþenilor, fiind astfel un protector al tuturor. În toate sistemele de drept instituþia Ombudsmanului existã în paralel cu alte mijloace de control la nivelul statului precum recursul ierarhic, tribunalele administrative, tribunalele ordinare etc. În exercitarea atribuþiilor sale, Avocatul Poporului este independent faþã de orice autoritate publicã. Independenþa Avocatului Poporului nu trebuie înþeleasã într-o manierã rigidã. În îndeplinirea atribuþiilor sale, el trebuie sã colaboreze cu celelalte autoritãþi publice. O altã caracteristicã a instituþiei constã în faptul cã, spre deosebire de instanþele de judecatã, el nu are nici o împuternicire legalã de a lua hotãrâri cu forþã executorie. Influenþa sa asupra administraþiei se sprijinã pe autoritatea sa, iar autoritatea derivã din lege. Activitatea Avocatului Poporului este determinatã de douã principii de bazã ale sale, ºi anume, cã este un mecanism extrajudiciar ºi nu se substituie autoritãþilor publice. În consecinþã, acestuia îi rãmân mijloacele pledoariei, ale convingerii pãrþilor, pe de o parte cetãþeanul ºi pe de altã parte organele statului. Succesul pledoariei nu constã în forþa mijloacelor folosite, ci în capacitatea de a face cunoscute celor douã pãrþi, administraþia ºi cetãþenii, noþiunile cu privire la drepturile omului ºi importanþa respectãrii lor. 126

http://www. avp. ro, accesat la data de 19. 04. 2010.

Buna administrare în România

103

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 104

Misiunea esenþialã a Avocatului Poporului o constituie controlul respectãrii drepturilor ºi libertãþilor cetãþenilor de cãtre administraþia publicã fiind un eficient instrument de limitare a excesului de putere venit din partea autoritãþilor publice127. Avocatul Poporului prezintã celor douã Camere ale Parlamentului atât raportul anual cât ºi rapoarte speciale. Rapoartele speciale se referã la lacunele din legislaþie, la cazurile de corupþie cât ºi la nerespectarea legilor þãrii. Raportul anual nu conþine numai constatãri rezultate din examinarea plângerilor cetãþenilor, ale cãror drepturi au fost încãlcate de autoritãþile administraþiei publice, ci ºi concluzii privitoare la atitudinea autoritãþilor publice faþã de aceste plângeri, precum ºi propuneri cu privire la reexaminarea materialului legislative privitor la reglementarea relaþiilor dintre autoritãþi ºi cetãþeni, insistându-se pe latura respectãrii drepturilor omului.128 Activitatea instituþiei Avocatul Poporului în anul 2009 s-a reflectat prin: – un numãr de 16561 audienþe, activitatea în acest domeniu menþinându-se la un nivel apropiat faþã de cel înregistrat în anul 2008, dar în scãdere (17783, în anul 2008); – au fost înregistrate 8295 petiþii, faþã de 8030, în anul 2008, cu 3,3% mai multe; – un numãr de 5978 apeluri telefonice, faþã de 5820, în anul 2008, un spor de 2%. – au fost efectuate 30 anchete referitoare la respectarea dreptului de proprietate privatã, respectarea dreptului de proprietate ºi a dreptului persoanei vãtãmate de o autoritate publicã, respectarea dreptului la un nivel de trai decent, dreptului de petiþionare ºi a dreptului persoanei vãtãmate de o autoritate publicã – au fost formulate 6 Recomandãri, prin care Avocatul Poporului a sesizat autoritãþile administraþiei publice asupra ilegalitãþilor actelor sau faptelor administrative: În trimestrul întâi al anului 2010, la sediul central ºi la birourile teritoriale ale instituþiei Avocatul Poporului au fost acordate 4339 127

http://www. avp. ro, accesat la data de 15. 04. 2010. Gina Scutelnicu, Controlul exercitat de Instituþia Avocatul Poporului asupra administraþiei publice româneºti, în Revista Transilvanã de ªtiinþe Administrative nr. 2(5)/2000, p. 130. 128

104

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 105

audienþe, dintre care 762, la sediul central ºi 3577, la birourile teritoriale. Totodatã au fost soluþionate, potrivit competenþei legale, 2487 petiþii. Dintre acestea, 964 petiþii au fost soluþionate de cãtre birourile teritoriale ale instituþiei Avocatul Poporului din Alba-Iulia, Bacãu, Braºov, Constanþa, Craiova, Cluj-Napoca, Galaþi, Iaºi, Suceava, Oradea, Piteºti, Ploieºti, Târgu-Mureº ºi Timiºoara, restul de 1523 fiind soluþionate la sediul central. A fost efectuatã o anchetã la Casa Naþionalã de Pensii ºi Alte Drepturi de Asigurãri Sociale, având ca obiect dreptul la un nivel de trai ºi dreptul persoanei vãtãmate de o autoritate publicã, prevãzute de art. 47 ºi art. 52 din Constituþie. A fost emisã o recomandare cãtre Ministrul Sãnãtãþii, pentru încãlcarea dreptului de petiþionare ºi dreptului la ocrotirea sãnãtãþii, prevãzute de art. 51 ºi art. 34 din Constituþia României ºi au fost formulate la solicitarea Curþii Constituþionale 161 puncte de vedere privind excepþiile de neconstituþionalitate. Analiza comparativã asupra ponderii petiþiilor în domeniile de specializare relevã cã un numãr de 1855 din numãrul de petiþii se referã la proprietate, muncã, protecþie socialã, impozite ºi taxe; 1591 petiþii în domeniul cu privire la armatã, justiþie, poliþie ºi penitenciare; 1107 petiþii în domeniul referitor la drepturile copilului, ale familiei, tinerilor, pensionarilor, persoanelor cu handicap; 675 petiþii în domeniul drepturilor omului, egalitãþii de ºanse între bãrbaþi ºi femei, cultelor religioase ºi minoritãþilor naþionale129;

6.3. Transparenþã decizionalã ºi eticã publicã Administraþia publicã este un serviciu orientat cãtre cetãþean, acesta fiind aspectul central al fiecãrei instituþii administrative. Au fost realizate progrese semnificative privind îmbunãtãþirea acce129

Conform datelor raportate de Instituþia Avocatului Poporului din Ro-

mânia. Buna administrare în România

105

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 106

sului cetãþenilor la servicii, creºterea transparenþei operaþiunilor procesului decizional, acordarea unor compensaþii pentru tratament incorect ºi reducerea birocraþiei. Cetãþenii trebuie sã aibã posibilitatea de a interveni în procesul luãrii deciziilor, de a fi jucãtori, nu spectatori pe scena democraþiei, exprimându-ºi punctul de vedere cu privire la actele normative ºi deciziile care se vor lua la nivel administrativ. Lipsa transparenþei decizionale, alãturi de alte carenþe ale activitãþii de reglementare, conduce la încrederea scãzutã a societãþii în forþa ºi importanþa actelor normative. Absenþa consultãrilor face ca normele sã fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determinã o accentuatã instabilitate legislativã ºi nu oferã siguranþa necesarã cadrului legal existent în România. Aplicarea realã a principiului transparenþei ar duce la o mai mare încredere în legi ºi reglementãri, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesaþi. Încrederea în cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu consecinþe pozitive asupra dezvoltãrii economice ºi a menþinerii unor relaþii de cooperare între aparatul guvernamental ºi societate. Lipsa transparenþei în viaþa politicã ºi în actul de guvernare reprezintã unul dintre obstacolele cel mai greu de depãºit cãtre o societate democraticã, în care cetãþenii sã aibã încredere în oamenii politici ºi în guvernanþi. Dar informaþia nu reprezintã numai o necesitate pentru cetãþeni, ea este ºi un element esenþial al unei bune conduceri. Istoria mai veche sau mai recentã ne aratã cã o guvernare proastã are nevoie de secrete pentru a putea rezista, dar ºi realitatea cã secretomania ºi autoritarismul guvernãrilor duce, în mod inevitabil, la proliferarea abuzului, corupþiei ºi ineficienþei ºi, în final, la falimentul regimurilor de acest tip. Cu toate acestea, majoritatea guvernelor preferã sã-ºi administreze afacerile în secret. Chiar ºi guvernele democratice preferã sã-ºi administreze majoritatea afacerilor la adãpost de ochii publicului. ªi guvernele pot gãsi oricând motive pentru a pãstra secrete – interesele privind securitatea naþionalã, ordinea publicã ºi interesul mai larg al publicului sunt câteva exemple în acest sens. Prea adesea guvernele trateazã informaþia oficialã drept proprietatea lor în loc de a o privi drept un bun pe care îl deþin ºi îl pãstreazã în numele poporului. 106

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 107

De aceea, accesul neîngrãdit al cetãþenilor la informaþia de interes public ºi participarea lor la luarea deciziilor sunt considerate douã dintre premisele cele mai importante ale unei guvernãri democratice ºi responsabile. Informaþia le permite cetãþenilor, pe de o parte, sã aprecieze în cunoºtinþã de cauzã acþiunile administraþiei, iar pe de altã parte, sã participe în mod avizat la dezbaterile ºi la luarea deciziilor care îi privesc. Transparenþa decizionalã îºi are originile în câteva principii de bazã ale codului etic al funcþionarului public, în Constituþia României ºi în legile elaborate întocmai pentru consolidarea transparenþei decizionale: Legea 571/2004, Legea 544/2001, Legea 161/2003, Legea 52/2003 ºi Legea 144/2007. Potrivit Constituþiei, dreptul persoanei de a avea acces la orice informaþie de interes public nu poate fi îngrãdit130. Autoritãþile publice, potrivit competenþelor ce le revin, sunt obligate sã asigure informarea corectã a cetãþenilor asupra treburilor publice ºi asupra problemelor de interes personal. În conformitate cu prevederile articolului 7 aliniatul 1 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaþiile de interes public, autoritãþile ºi instituþiile publice au obligaþia sã rãspundã în scris la solicitarea informaþiilor de interes public în termen de 10 zile sau, dupã caz, în cel mult 30 de zile de la înregistrarea solicitãrii, în funcþie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrãrilor documentare ºi de urgenþa solicitãrii131. Legea transparenþei nu trebuie confundatã cu legea privind accesul la informaþiile de interes public ºi nici cu democraþia directã. Spre deosebire de legea accesului la informaþiile de interes public, care permite accesul cetãþeanului la informaþiile publice gestionate de diverse entitãþi publice, legea transparenþei oferã posibilitatea cetãþenilor de a participa activ la procesul de elaborare de reglementãri prin sugestii adresate autoritãþilor administraþiei publice.132 130

Constitutuþia României (2003), articolul 31 – Dreptul la informaþii. Legea numãrul 544/2001 referitoare la Liberul acces la informaþiile de interes public, articolul 7, aliniatul 1. 132 Iuliana Coºpãnaru, Alina Lungu, Ctibor Kostal ºi Sergej Muravjov, Ghid de integritate în execuþia contractelor derulate cu fonduri europene, Transparency International România, 2005, pp. 43-45. 131

Buna administrare în România

107

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 108

Transparenþa decizionalã presupune existenþa a douã pãrþi: instituþiile administraþiei publice ºi cetãþeanul, beneficiarul serviciilor acestor instituþii. Calitatea serviciilor publice trebuie îmbunãtãþitã permanent în funcþie de contextul social, economic ºi politic. Pentru a maximiza eficienþa ºi eficacitatea acestor servicii gradul de mulþumire al cetãþeanului este un bun indicator de performanþã. Obiectivul transparenþei decizionale este acela de a obliga autoritãþile administraþiei publice centrale cât ºi locale sã facã publice proiectele de reglementãri înainte ca acestea sã fie adoptate. Destinatarii reglementãrilor, persoane fizice sau juridice, au posibilitatea de a formula sugestii ºi recomandãri cu privire la reglementãrile care le-au fost prezentate în stadiu de proiect. Sugestiile astfel formulate vor fi analizate de cãtre autoritãþile iniþiatoare care vor decide asupra necesitãþii includerii în textul final al reglementãrilor. Beneficiile transparenþei decizionale sunt atât pentru administraþie cât ºi pentru cetãþean133. Astfel, administraþia publicã obþine gratuit informaþii suplimentare cu privire la sectoarele de activitate vizate de reglementãrile propuse ºi înlãturã anumite probleme de implementare, iar cetãþenii îºi pot adapta din timp activitatea la cerinþele ce urmeazã a fi impuse. Unul dintre drepturile fundamentale ale cetãþenilor României garantat prin intermediul Constituþiei este dreptul de a avea acces la informaþii (articolul 31)134. Utilitatea unei asemenea legi este, mai mult decât o simplã sincronizare cu instrumentele legislative din statele continentelor european ºi american, doveditã ºi de cercetãri academice la nivel naþional. Legea accesului la informaþii publice vine pe fondul funcþionãrii defectuoase sau chiar a inexistenþei sistemelor de relaþii cu publicul, respectiv a birourilor de relaþii publice, a secretomaniei ridicate la nivel de politicã a instituþiilor publice, dar în acelaºi timp 133 Iuliana Coºpãnaru, Alina Lungu, Ctibor Kostal ºi Sergej Muravjov, Ghid de integritate în execuþia contractelor derulate cu fonduri europene, Transparency International România, 2005, p. 25. 134 Legea nr. 544/2001 privind accesul liber la informaþiile de interes public, publicatã în Monitorul Oficial nr. 663 din 26 februarie 2002.

108

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 109

ºi pe fondul lipsei de informaþii sau/ºi ignoranþei principalului beneficiar, cetãþeanul. Astfel, Legea 544/2001 este instrumentul care permite generalizarea proprietãþii informaþiei publice la întreg publicul, nu doar la cei privilegiaþi, care dispun de reþele de informatori sau au averea necesarã pentru a obþine ceea ce reprezintã în mod normal un bun public ºi este prin definiþie gratuit. Autoritãþile publice au obligaþia de a informa publicul cu privire la activitatea pe care o desfãºoarã în urmãtoarele moduri135: – afiºare la sediul în care funcþioneazã; – publicare în Monitorul Oficial; – publicare în mijloacele de informare în masã; – prin publicaþii proprii; – prin intermediul paginii de internet proprii; – prin asigurarea posibilitãþilor de consultare la sediu. În încercarea de a evalua modul în care este reglementatã participarea publicã la procesul de luare a deciziilor, trebuie avute în vedere cel puþin douã tipuri de reglementãri136: acelea care oferã autoritãþilor ºi instituþiilor publice cadrul legal pentru a putea consulta cetãþenii atunci când iau decizii sau chiar a le permite acestora participarea la elaborarea deciziilor ºi acelea care fac din consultarea ºi participarea cetãþeneascã o obligativitate pe care respectivele autoritãþi ºi instituþii trebuie sã o respecte în activitatea lor. Dacã în privinþa actelor normative care fac posibilã participarea publicã, putem marca apariþia acestora la începutul anilor ’90, cea de a doua categorie de reglementãri a apãrut cu precãdere dupã anul 2000, odatã cu demersurile României de aderare la NATO ºi, mai apoi, la Uniunea Europeanã ºi în legãturã directã cu aceste demersuri. Înainte de a analiza aceste douã categorii de reglementãri, meritã sã menþionãm faptul cã, imediat dupã 1990, 135 Iuliana Coºpãnaru, Alina Lungu, Ctibor Kostal ºi Sergej Muravjov, Ghid de integritate în execuþia contractelor derulate cu fonduri europene, Transparency International România, 2005, p. 45. 136 Corneliu Manda, Doina Banciu, Administraþia publicã ºi cetãþeanul, Editura ASE, Bucureºti, 2003, pp. 8-9.

Buna administrare în România

109

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 110

în legislaþia româneascã, începând cu textul Constituþiei chiar, au fost incluse prevederi prin care dezbaterile din instituþiile în care cetãþenii îºi aleg reprezentanþii – Parlamentul, consiliile judeþene ºi consiliile locale – au fost deschise publicului larg, nu numai prin intermediul presei, ci prin faptul cã se permite cetãþenilor accesul în sãlile în care se desfãºoarã dezbaterile respective. Bineînþeles cã posibilitatea de a asista la lucrãrile Parlamentului sau ale consiliului local nu înseamnã, în mod automat, participare la procesul decizional, însã poate sã însemne asigurarea premiselor pentru participare prin faptul cã se oferã cetãþeanului posibilitatea de a urmãri în mod direct dezbaterile pe problema care îl intereseazã, precum ºi de a observa atitudinea pe care o adoptã reprezentanþii aleºi cu privire la problema respectivã. Astfel, în Constituþia adoptatã în 1991 s-a prevãzut un lucru care a fost menþinut ºi dupã modificarea din 2003 – faptul cã „ºedinþele celor douã Camere sunt publice“137. Ce-i drept, în primii ani, acest principiu a fost unul mai de grabã teoretic, întrucât, în practicã, accesul cetãþenilor la lucrãrile în plen ale celor douã Camere a fost, pentru multã vreme, destul de greoi. În timp însã, lucrurile au evoluat, în acest moment accesul cetãþenilor la lucrãrile în plen ale Camerei Deputaþilor putându-se realiza prin intermediul Biroului de Informare Publicã ºi Relaþii cu Societatea Civilã, iar la lucrãrile Senatului prin intermediul Biroului de Informare Directã a Persoanelor. La fel ca ºi în cazul Parlamentului, de la bun început s-a stabilit prin lege faptul cã ºedinþele consiliilor locale, ca ºi cele ale consiliilor judeþene, sunt publice. De atunci, legea a fost modificatã de mai multe ori, acest principiu fiind însã pãstrat, în acest moment el regãsindu-se în Legea 215/2001 privind administraþia publicã localã, unde se prevede cã138 „ºedinþele consiliului local sunt publice, cu excepþia cazurilor în care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca aces137 Constituþia României (2003), articolul nr. 68, alin. 1, referitor la caracterul public al ºedinþelor. 138 Legea administraþiei publice locale nr. 215/2001, articolul 43, alin. 1, referitor la ºedinþele consiliului local.

110

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 111

tea sã se desfãºoare cu uºile închise“ ºi cã, în privinþa consiliilor judeþene, „dispoziþiile art. 43 […] se aplicã în mod corespunzãtor“. Se evidenþiazã, în primul rând, acele reglementãri care dau posibilitatea autoritãþilor ºi instituþiilor publice sã îi implice pe cetãþeni în actul decizional, dupã care intervin actele normative care cuprind prevederi referitoare la demersuri obligatorii pentru autoritãþile ºi instituþiile publice în ceea ce priveºte asigurarea transparenþei ºi a accesului cetãþenilor la procesul decizional. Actele normative care fac referire la implicarea cetãþenilor în actul decizional sunt, în ordinea cronologicã a adoptãrii lor139: – Constituþia României; – Legea 189/1998 privind finanþele publice locale; – Legea 215/2001 privind administraþia publicã localã; – Legea 544/2001 privind liberul acces la informaþia de interes public; – Legea 52/2003 privind transparenþa actului decizional în administraþia publicã; – Legea 141/2004 privind modificarea Legii 215/2001 privind administraþia publicã; – H. G. 775/2005 care cuprinde Regulamentul privind procedurile de elaborare, monitorizare ºi evaluare a politicilor publice la nivel central. Prin informaþie de interes public se înþelege orice informaþie care priveºte activitãþile sau rezultã din activitãþile unei autoritãþi publice sau instituþii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informaþiei. Prin informaþie cu privire la datele personale se înþelege orice informaþie privind o persoanã fizicã identificatã sau identificabilã. În ceea ce priveºte solicitarea unor informaþii publice, orice persoanã are dreptul sã solicite ºi sã obþinã de la autoritãþile ºi instituþiile publice, informaþiile de interes public. Autoritãþile ºi instituþiile publice sunt obligate sã asigure persoanelor, la cererea acestora, informaþiile de interes public solicitate în scris sau verbal. 139

Adrian Sorescu, Carmen Rãduþ, Reglementarea participãrii publice în România ºi Uniunea Europeanã, Centrul de resurse pentru participare publicã – CeRe, Bucureºti, 2006, pp. 5-6. Buna administrare în România

111

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 112

Solicitarea în scris a informaþiilor de interes public cuprinde urmãtoarele elemente: 1. autoritatea sau instituþia publicã la care se adreseazã cererea; 2. informaþia solicitatã, astfel încât sã permitã autoritãþii sau instituþiei publice identificarea informaþiei de interes public; 3. numele, prenumele ºi semnãtura solicitantului, precum ºi adresa la care se solicitã primirea rãspunsului. Informaþiile de interes public solicitate în scris, în format electronic, pot fi comunicate prin e-mail sau înregistrate pe dischetã140. Libertatea de informare reprezintã un drept fundamental într-o democraþie. Importanþa accesibilitãþii administraþiei faþã de public ºi transparenþa de care trebuie sã dea dovadã sunt universal recunoscute. Ele reprezintã o dimensiune a calitãþii. Chiar dacã, în unele þãri, libertatea de informare este înrãdãcinatã deja de secole în cadrul legislaþiei (Suedia – 1766, SUA – 1966), cea mai mare parte a legilor privind accesibilitatea publicului faþã de administraþie nu au apãrut decât în cursul ultimilor douã decenii sub impulsul unor evenimente importante precum: democratizarea þãrilor în tranziþie, scandalurile, modernizarea autoritãþilor publice, dezvoltarea societãþilor cunoaºterii ºi presiunea internaþionalã. În Europa Centralã ºi de Est, cãderea regimurilor comuniste a permis înscrierea în constituþie a principiului libertãþii de informare. Accesul la informaþiile administraþiei publice este reglementat într-o serie de legi141. Legea nr. 544/2001 a liberului acces la informaþiile de interes public îºi propune scopul generos de a asigura creºterea gradului de transparenþã ºi responsabilitate al autoritãþilor ºi instituþiilor publice. Cu ajutorul acestui instrument, orice persoanã poate „deschide“ uºile autoritãþilor ºi instituþiilor publice, poate accesa toate informaþiile care privesc sau rezultã din activitatea lor, exercitând astfel un control asupra modului în care acestea rãspund manda140

http://www. birouldeconsiliere. ro, accesat la data de 20. 03. 2010. Alina Profiroiu, Reforma administraþiei publice în contextual Agendei de la Lisabona, în Revista de administraþie ºi management public, nr. 4, 2004, p. 56. 141

112

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 113

tului pe care îl au. O primã condiþie pentru ca scopul legii sã fie atins este ca cei cãrora li se adreseazã sã o cunoascã ºi sã o foloseascã. A doua condiþie presupune ca cei chemaþi sã o aplice – pe de o parte persoanele însãrcinate cu astfel de atribuþii din cadrul autoritãþilor ºi instituþiilor publice, pe de altã parte judecãtorii care intervin în cazul unor conflicte între solicitanþii de informaþii ºi instituþiile vizate – sã respecte principiul general al maximei transparenþe. Dacã oricare dintre cele douã condiþii nu este îndeplinitã, Legea nr. 544/2001 rãmâne doar un ornament legislativ fãrã finalitate142. Referitor la aplicabilitatea practicã a acestei legi iatã mai jos câteva date143 care apreciazã cantitativ ºi calitativ eficienþa acestui instrument precum ºi evoluþia utilizãrii sale în ultimii ani: În anul 2009 s-au înregistrat 615 780 solicitãri de informaþii de interes public la nivelul întregii þãri, în scãdere faþã de 2007 ºi 2008, când s-au înregistrat 684 472, respective 681 696 solicitãri. Figura 1. Evoluþia numãrului solicitãrilor.

142 Accesul la informatiile de interes public în România, Asociatia pentru Apãrarea Drepturilor Omului în România – Comitetul Helsinki, vol. II, Bucureºti, 2006, p. 7. 143 Se utilizeazã datele raportate Direcþiei pentru Strategii guvernamentale de instituþiile publice pentru anul 2009.

Buna administrare în România

113

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 114

Figura 2. Dinamica în funcþie de solicitant.

Se poate observa cã structura solicitanþilor de informaþii publice este similarã celei din 2008, persoanele fizice continuând sã fie principalii beneficiari ai legii, într-o proporþie mai mult decât dublã faþã de cea a persoanelor juridice în ceea ce priveºte solicitãrile de informaþii de interes public. Figura 3. Reclamaþiile administrative.

Una din modalitãþile de presiune asupra autoritãþii publice care refuzã sã dea o informaþie publicã este reclamaþia administrativã. ªi în acest context se poate observa cã dupã ce în 2008 numãrul reclamaþiilor administrative rezolvate în favoarea reclamantului a scãzut semnificativ (de la 79% în 2007 la 45% în 2008), în 2009 se înregistreazã din nou o creºtere pânã la aproape 60%. A scãzut, 114

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 115

în schimb, numãrul reclamaþiilor respinse (de la 39% în 2008, la 22. 65% în 2009). În ceea ce priveºte solicitãrile respinse de autoritãþile administraþiei publice din numãrul total de solicitãri se poate observa un trend descrescãtor: Figura 4. Solicitãri respinse.

Figura 5. Plângeri în instanþã.

Buna administrare în România

115

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 116

Figura 6. Numãrul instituþiilor care au elaborat ºi publicat informaþiile de interes public, din oficiu.

Figura 7. Modalitatea de publicare a listei informaþiilor de interes public.

Se poate observa cã afiºarea la sediul instituþiei rãmâne în continuare modalitatea predilectã de informare publicã din oficiu. Folosirea paginilor proprii de web de cãtre instituþiile centrale depã116

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 117

ºeºte pentru prima datã 50%, semnificativ mai mult decât la nivelul administraþiei locale, unde atinge valoarea de 33%. Cu toate acestea, chiar ºi la nivel local se poate constata o creºtere a utilizãrii paginilor de internet de la 25% în 2008, la 33% în acest an. Figura 8. Solicitãri în funcþie de tipul solicitantului/instituþiei.

Figura 9. Solicitãri dupã modalitatea de adresare.

Se impune sã menþionãm cã existã o pãrere aproape unanim împãrtãºitã la nivelul societãþii conform cãreia, dacã participarea cetãþeneascã este un fenomen încã izolat în România, acest lucru Buna administrare în România

117

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 118

nu se datoreazã lipsurilor din legislaþie, oricare ar fi acelea, ci în primul rând faptului cã oamenii nu îºi cunosc drepturile pe care le au în relaþia cu instituþiile statului. Nu este mai puþin adevãrat cã nici personalul din instituþii, în marea lui parte, nu este conºtient de obligaþiile ce îi revin pentru a asigura implicarea cetãþeanului în actul decizional. Participarea cetãþeneascã este un concept care ar trebui pus în practicã în orice democraþie, fãrã a avea nevoie de vreo reglementare, ci doar, poate, de reguli de bunã practicã. Totuºi, pentru ca dreptul cetãþenilor de a participa la adoptarea deciziilor publice care îi privesc sã nu depindã, într-o prea mare mãsurã, de bunãvoinþa unuia sau altuia dintre factorii de decizie aleºi sau de disponibilitatea vreunui funcþionat public, actele normative care stabilesc reguli foarte clare în ceea ce priveºte obligaþiile autoritãþilor ºi instituþiilor publice în a-i implica pe cetãþeni în activitatea lor decizionalã, sunt binevenite144. Problemele transparenþei ºi accesului cetãþenilor la informaþiile de interes public se datoreazã atât unor proceduri legislative interpretate abuziv de cãtre funcþionarii însãrcinaþi cu aplicarea legii (adesea cu acordul ºefilor instituþiilor) dar mai ales unor deficienþe de ordin practic. Potrivit Legii nr. 52/2003 privind transparenþa decizionalã în administraþia publicã145 instituþiile ºi autoritãþile publice sunt obligate: sã facã publice proiectele de acte normative, din oficiu ºi la cerere, cu minim 30 de zile înainte de începerea procedurii de avizare ºi adoptare; sã organizeze dezbateri publice în cazul în care acest lucru a fost solicitat de cãtre o asociaþie legal constituitã sau de cãtre o altã autoritate publicã; sã analizeze toate recomandãrile primite ºi sã þinã cont de acestea în forma finalã a proiectului de act normativ. 144 Adrian Sorescu, Carmen Rãduþ, Reglementarea participãrii publice în România ºi Uniunea Europeanã, Centrul de resurse pentru participare publicã – CeRe, Bucureºti, 2006, p. 23. 145 A fost adoptatã de Parlament în data de 21 ianuarie 2003 ºi publicatã în M. O. nr. 70 din 3 februarie 2003.

118

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 119

În procesul de luare a deciziilor, autoritãþile publice sunt obligate: sã anunþe în avans agenda ºedinþelor publice; sã permitã accesul cetãþenilor ºi al mass media la acestea; sã publice minutele ºedinþelor. Totodatã acestea trebuie sã întocmeascã ºi sã facã public un raport anual privind transparenþa decizionalã. Iatã mai jos o evaluare cantitativã ºi calitativã, atât în ceea ce priveºte dinamica implementãrii legii în cei ºapte ani de la intrarea ei în vigoare, cât ºi privind aspectele perfectibile în procesul de consolidare a funcþionãrii transparente a administraþiei publice. Peste 70% din proiectele de acte normative adoptate în 2008 (226 000) ºi 2009 (209 000) au fost anunþate public la nivelul administraþiei locale. În administraþia publicã centralã se înregistreazã o scãdere importantã de la 51,1% în 2007 ºi 33,5% în 2008 la 31,2% în 2009. Afiºarea la sediul instituþiei rãmâne mijlocul cel mai utilizat pentru anunþarea proiectelor de acte normative elaborate de autoritãþile publice locale. În schimb, administraþia centralã preferã utilizarea propriilor pagini de web. La nivel central se înregistreazã un procent aproape dublu de ºedinþe publice desfãºurate în prezenþa mass-media, faþã de nivelul local. Cu toate acestea, dacã la nivel central procentul este mai mic decât în 2008, la nivel local se constatã o uºoarã creºtere în acest sens. Participarea cetãþenilor în procesul decizional atinge un nivel mai mic decât în 2008. Chiar dacã la nivel central numãrul estimativ al persoanelor care au participat la ºedinþele publice este similar celui din anul precedent, la nivel local numãrul acestora înregistreazã o scãdere faþã de 2008. Numãrul mediu privind participarea cetãþenilor la procesul decizional în 2009 este la fel ca în 2008 – 7 participanþi/ºedinþã.

Buna administrare în România

119

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 120

Figura 10. Proiecte de acte normative adoptate.

Figura 11. Procentul recomandãrilor incluse din totalul de recomandãri.

Dupã creºterea din 2008, în anul 2009 procentul recomandãrilor incluse din totalul recomandãrilor a scãzut la 55%, atingând astfel cel mai mic nivel din 2003 pânã în prezent (o dovadã indiscutabilã a utilitãþii modificãrii recente a legii privind recomandãrile primite).

120

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 121

Figura 12. Procentul ºedinþelor publice desfãºurate în massmedia din totalul ºedinþelor publice.

Figura 13. Proiecte de acte normative anunþate public din totalul proiectelor adoptate în 2008 ºi 2009.

Peste 70% din proiectele de acte normative adoptate în 2008 ºi 2009 au fost anunþate public la nivelul administraþiei locale, în timp ce la nivelul administraþiei publice centrale se înregistreazã o scãdere importantã de la 51,1% în 2007 ºi 33,5% în 2008, la 31,2 în 2009.

Buna administrare în România

121

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 122

Figura 14. Mijloace de publicitate a proiectelor de acte normative ale administraþiei publice locale.

Figura 15. Mijloace de publicitate a proiectelor de acte normative ale administraþiei publice centrale.

Din compararea datelor statistice din ultimele douã planºe se poate desprinde cu claritate cã afiºarea la sediul instituþiei rãmâne mijlocul cel mai utilizat pentru anunþarea proiectelor de acte nor122

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 123

mative elaborate de autoritãþile publice locale. În schimb, administraþia centralã preferã utilizarea propriilor pagini de web. Figura 16. Recomandãri de modificare a proiectelor de acte normative incluse, din totalul celor primite.

Putem observa o scãdere a numãrului de recomandãri incluse la nivel local ceea ce ridicã semne de întrebare privind receptivitatea mai micã decât la nivel central, dar ºi pertinenþa sugestiilor primite de la cetãþeni. Totodatã se poate pune în discuþie oportunitatea propunerilor fãcute. Figura 17. Numãrul ºedinþelor publice.

Buna administrare în România

123

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 124

Luând în calcul cele descrise mai sus putem afirma cã interesul cetãþenilor pentru informaþiile publice rãmâne, constant, la cote înalte, fapt ce confirmã utilitatea practicã a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaþiile de interes public. Cu toate cã la marea majoritate a solicitãrilor de informaþii de interes public se rãspunde în termenul legal, calitatea rãspunsurilor ºi, mai ales, afiºarea informaþiilor din oficiu indicã diferenþe mari de abordare între autoritãþile ºi instituþiile publice. Principalele probleme sunt legate de folosirea insuficientã a oportunitãþilor oferite de Internet, respectiv paginile oficiale ale autoritãþilor ºi instituþiilor publice nu sunt elaborate întotdeauna în conformitate cu prevederile Legii nr. 544/2001 ºi ale Legii nr. 52/2003 privind transparenþa decizionalã. Sectorul administraþiei publice continuã sã înregistreze deficienþe importante în asigurarea la standarde optime a liberului acces la informaþiile de interes public ºi a transparenþei proceselor decizionale. Problemele sunt deja cunoscute: lipsa sporadicã a rãspunsurilor la cererile de informaþie formulate conform Legii 544/2001; rãspunsuri incomplete; depãºirea termenelor de rãspuns la cereri de informaþie; lipsa de instruire ºi supra-încãrcarea funcþionarilor publici însãrcinaþi cu aplicarea Legilor 544/2001 ºi 52/2003; existenþa unui numãr mare de proiecte de acte legislative adoptate fãrã a fi anunþate public în prealabil; nivelul foarte scãzut de participare civicã la procesul decizional din instituþiile publice.146 Totuºi, în enunþarea acestei probleme ar trebui luate în considerare ºi lipsa de culturã civicã. În ceea ce priveºte asigurarea infrastructurii instituþionale pentru aplicarea legilor 544/2001 ºi 52/2003, în majoritatea oraºelor s-a constat existenþa unor departamente specializate funcþionale, dar insuficient echipate din punct de vedere logistic sau greu accesibile pentru cetãþeni. În aplicarea Legii 52/2003 autoritãþile locale respectã, în general, criteriile formale legate de conþinutul ºi termenele de afiºare 146

Conform Transparency International, Raportul Naþional asupra corupþiei 2008, site: www. transparency. org. ro /politici_si_studii/studii/nation al_corup tie/2008/index. html accesat la data de 09. 02. 2010. 124

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 125

ale anunþurilor privind desfãºurarea ºedinþelor publice. Dar anunþurile privind elaborarea de acte normative nu sunt însã afiºate întotdeauna cu 30 zile înainte de ºedinþa de adoptare ºi, în cele mai multe cazuri, nu conþin toate informaþiile cerute prin lege, care sã permitã analizarea în cunoºtinþã de cauzã a respectivelor proiecte normative (deseori lipsesc nota de fundamentare, referatul de aprobare privind necesitatea proiectului ºi termenul limitã pânã la care cetãþenii pot trimite sugestii, propuneri etc.).147 Deºi existã prevederi clare referitoare la modul prin care cetãþenii ºi organizaþiile constituite de aceºtia îºi pot exprima opiniile ºi interesele în legãturã cu elaborarea de acte normative ºi în legãturã cu luarea unor decizii administrative, nu existã o mediatizare a acesora din partea instituþiilor publice.148 Simpla afiºare la avizierul autoritãþilor publice sau pe site-urile oficiale a informaþiilor privitoare la proiectele de act normative nu constituie o ipotezã valabilã a participãrii cetãþenilor în luarea actului decizional. În cazul în care se doreºte o participare realã a comunitãþii, instituþiile au la dispoziþie instrumente de tipul: posturi de televiziune locale, ziare locale. Totodatã se poate distribui o publicaþie lunarã a instituþiilor în care sã se prezinte activitatea internã. În ceea ce priveºte ultima soluþie propusã, administraþiile motiveazã lipsa de fonduri ºi de resurse umane pentru realizarea unui astfel de publicaþii, dar din pãcate acestea nu iau în calcul eventuale parteneriate cu organizaþiile non-guvernamentale de tipul Asociaþia Pro Democraþia, Transparency International, cu mass-media localã. Este normal ca organizaþiile ce apãrã drepturile cetãþenilor în relaþiile cu autoritãþile statului, implicit vegheazã la asigurarea unui sistem de integritate, sã fie interesate de dezvoltarea unor parteneriate cu instituþiile principale: primãrii, consilii judeþene, prefecturi în scopul de a transparentiza activitatea decizionalã, de a 147 Transparency International, Ghid Prin transparenþã spre integritate, 2007 site: www. apd. ro /files/publicatii/ghid_integritate_2007-prin%20transp arenta_spre_integritate. pdf accesat la data de 09. 02. 2010. 148 Legea 52/2003 privind transparenþa decizionalã în administraþia publicã publicatã în Monitorul Oficial Nr. 70 din 3 februarie ºi Legea 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, publicatã în Monitorul Oficial nr. 663 din 23 octombrie 2001 fixeazã cadrul legal al noþiunii.

Buna administrare în România

125

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 126

mediatiza procesul de adoptare a deciziei, dar ºi de a conºtientiza cetãþeanul de rolul important pe care îl deþine în societate. Trebuie sã menþionãm cã o parte din vinã o poartã cetãþeanul, sub aspectul neimplicãrii sale în sedinþele publice, în procesul de adoptare a actelor normative. Lipsa unei educaþii civice, precum ºi ideea cã oricum nu va fi bãgat în seamã de autoritãþi (autoritãþi corupte în viziunea lui) reprezintã cauzele acestui comportament. Dacã analizãm companii internaþionale private vom constata cã în planurile de dezvoltare se regãsesc conceptele de marketing, management al imaginii organizaþiei. De aceea o campanie puternicã de mediatizare a imaginii unei instituþii, prin transparentizarea activitãþilor ar avea ca imediatã consecinþã câºtigarea încrederii opiniei publice. Lipsa de transparenþã în probleme de administrare a banului public poate ascunde practici neintegre ºi impiedicã participarea comunitãþii la luarea deciziei publice în acest domeniu. Pentru facilitarea accesului presei, a comunitãþii locale, ºi a tuturor cetãþenilor interesaþi, în sensul asigurãrii exercitãrii controlului societãþii civile asupra administrãrii banului public, instituþia în cauzã, în baza prevederilor Legii 544/2001 privind liberul acces la informaþiile de interes public149, are obligaþia sã publice în fiecare an ºi sã posteze în arhiva sa electronicã ºi pe pagina proprie de Internet urmãtoarele documente: proiectul de buget pe anul viitor; bugetul pe anul în curs; execuþia bugetarã a anilor precedenþi; planurile anuale de achiziþii publice; rapoartele trimestriale privind achiziþiile publice. Nerespectarea opþiunilor comunitãþii, ca un rezultat al nerespectãrii principiului consultãrii cetãþeneºti, conduce la irosirea resurselor publice în direcþii ce nu constituie prioritãþi. Legea nr. 273/2006 privind finanþele publice locale150 stipuleazã în art. 8 cã procesul bugetar este deschis ºi transparent, acesta realizându-se prin: 149 Legea 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, publicatã în Monitorul Oficial nr. 663 din 23 octombrie 2001, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 627 din 20 iulie 2006. 150 Legea nr. 273/2006 privind finanþele publice locale publicatã în Monitorul Oficial nr. 618/18 iulie 2006, cu modificãrile ºi completãrile ulterioare.

126

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 127

a) publicarea în presa localã, pe pagina de internet a instituþiei publice, sau afiºarea la sediul autoritãþii administraþiei publice locale respective a proiectului de buget local ºi a contului anual de execuþie a acestuia; b) dezbaterea publicã a proiectului de buget local, cu prilejul aprobãrii acestuia; c) prezentarea contului anual de execuþie a bugetului local în ºedinþã publicã. Problema cetãþenilor se concretizeazã în ineficienþa dezbaterilor publice privind bugetul local datoritã utilizãrii unui limbaj prea tehnic în proiectul supus dezbaterii.151 Acest fapt pune în imposibilitate cetãþenii de a participa, în cunoºtinþã de cauzã, la dezbaterile pe marginea bugetului local. Proiectul de buget supus dezbaterii publice trebuie sã fie însoþit de un document narativ pe înþelesul cetãþenilor care sã conþinã: grafice explicative, analize pe domenii ºi justificãri conform notelor de fundamentare. Unul dintre cele mai frecvente avertismente acordate României de cãtre Uniunea Europeanã, în rapoartele de monitorizare de pânã în 2007, era legat de numãrul ridicat de nereguli care caracterizau procesul de cheltuire al fondurilor europene. În mod constant era reclamatã necesitatea îmbunãtãþirii acestui proces în perspectiva implementãrii cât mai eficiente a fondurilor structurale. Dintre neregulile menþionate de oficialii europeni cele mai frecvente erau cazurile de corupþie.152 O soluþie la problema lipsei de transparenþã în utilizarea banilor publici constã în realizarea semestrialã a unor activitãþi de audit ºi publicarea rezultatelor acestora. Auditul este o examinare profesionalã a unei informaþii în vederea exprimãrii unei opinii responsabile ºi independente, prin raportarea la un standard de calitate.153 151 Transparency International, Ghid Prin transparenþã spre integritate, 2007 site: www.transparency.org.ro/publicatii/publicatiiti/2007/Gintegritat e2007.pdf, accesat la data de 09. 03. 2010. 152 Dan Bãrbulescu, Costel Popa, Asociaþia Pro Democraþia, Transparenþa Fondurilor Europene în România Raport de monitorizare ºi analizã a finanþãrilor europene, proiect finanþat de Open Society Institute prin Local Government and Public Service Reform Initiative, 2008, p. 5. 153 Norme Naþionale de Audit, CECCAR, Bucureºti, 2000.

Buna administrare în România

127

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 128

Trebuie reþinut cã auditul intern este o funcþie a managementului, este o profesie care nu improvizeazã ºi, ca atare, trebuie sã fie realizatã de cãtre specialiºti. Auditul situaþiilor financiare154 este îndreptat spre cunoaºterea generalã a informaþiilor cuprinse în situaþiile financiare, se realizeazã de experþi contabili. Cetãþenii se aºteaptã ca autoritãþile publice sã fie rãspunzãtoare pentru acþiunile pe care le desfãºoarã. Atunci când se vorbeºte despre responsabilitatea instituþiilor publice, considerãm cã aceasta poate fi analizatã pornindu-se de la examinarea responsabilitãþilor ºi competenþelor funcþionarilor publici. Sunt astfel identificate trei tipuri de bazã ale acestor competenþe ºi responsabilitãþi: responsabilitate obiectivã, responsabilitate subiectivã ºi responsabilitate profesionalã. Prin responsabilitate obiectivã se înþelege faptul cã o autoritate publicã este rãspunzãtoare în mod legal, oficial, în virtutea unei legi, pentru acþiunile sale. Responsabilitatea sau rãspunderea subiectivã se referã la sentimentul personal al unei obligaþii morale: un birocrat trebuie sã îºi asume un comportament legal, iar responsabilitatea profesionalã are în vedere abilitãþile ºi cunoºtinþele profesionale a celor care deþin funcþii publice.155 Responsabilitatea subiectivã a unui funcþionar public se transpune în obligaþia lui de a asigura un serviciu public de calitate în beneficiul cetãþenilor, prin participarea activã la luarea deciziilor ºi la transpunerea lor în practicã, în scopul realizãrii competenþelor autoritãþilor ºi ale instituþiilor publice.156 Prin Legea 7/2004 privind codul de conduitã a funcþionarilor publici s-au întãrit prevederile statutului funcþionarilor publici la capitolul drepturi ºi îndatoriri ale funcþionarului public. Scopul declarat al codului de conduitã constã în asigurarea creºterii calitãþii serviciului public, o bunã administrare în realizarea interesu154

Alberta G. Chiþu, Corina Ioanaº, Auditul în instituþiile publice, Editura CECCAR, Bucureºti, 2005, p. 23. 155 Cosmin Marian, Percepþia responsivitãþii guvernamentale în România, Revista Transilvanã de ªtiinþe Administrative, Nr 1, 2002, p. 167. 156 Legea 7/2004 privind codul de conduitã a funcþionarilor publici republicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 194 din 21 martie 2007. 128

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 129

lui public, precum ºi o diminuare sau eliminare a birocraþiei ºi a faptelor de corupþie. Contextul apariþiei acestui cod a fost, desigur, cel al integrãrii europene, dar în ceea ce priveºte respectarea lui observãm printr-un raport al Agenþiei Naþionale a Funcþionarilor Publici cã dupã aproximativ doi ani de la publicarea codului de conduitã, gradul de cunoaºtere al legii de cãtre funcþionarii publici era scãzut. S-a constatat cã prevederile Legii nr. 7/2004 ºi regimul conflictului de interese ºi incompatibilitãþilor nu erau îndeajuns cunoscute, în principal datoritã mediatizãrii insuficiente la nivelul autoritãþilor ºi instituþiilor publice.157 Ca ºi efect imediat al raportului, în cursul anului 2006, A.N.F.P. a organizat acþiuni de dezbatere publicã, informare ºi conºtientizare cu privire la riscurile încãlcãrii normelor de conduitã. Întrebarea legitimã este de ce au nevoie funcþionarii de o mediatizare a legii, când obligaþia lor principalã este de a cunoaºte legea. Concluzia pe care o deducem este cã nu cadrul legislativ conþine lacune, ci aplicarea acestuia în cadrul instituþiilor publice se face într-un mod defectuos. În ceea ce priveºte funcþionarii publici de execuþie, remunerarea slabã poate fi una dintre cauzele neimplicãrii lor active în asigurarea unui serviciu public de calitate, pe când în cazul înalþilor funcþionari publici, dependenþa lor faþã de structurile politic creeazã mediul prielnic pentru traficul de influenþã, abuz în serviciu, abuz în serviciu contra intereselor publice. 6.3.1. Cetãþeanul – client al administraþiei publice

Cetãþeanul/clientul, reprezintã în momentul de faþã una dintre cele mai importante prioritãþi a Statelor Membre ale Uniunii Europene. Acest lucru a fost ilustrat prin rezultatele anchetei realizatã în 2007 în rândul statelor membre din timpul preºedinþiei portugheze. În aproximativ douã treimi dintre state, aspectul refe157

Agenþia Naþionalã a Funcþionarilor Publici, Raport Principiile etice ºi normele de conduitã în funcþia publicã, 2006, p. 45, site: www.anfp.gov.r o/pls/p ortal/url/page/anfp_2/studii_cursuri accesat la data de 09. 02. 2010. Buna administrare în România

129

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 130

ritor la „percepþia clientului“ reprezintã o prioritate importantã, pe agenda administraþiei publice.158 Guvernele trebuie sã fie mai sensibile, faþã de nevoile ºi necesitãþile societãþii. Organizaþiile din sectorul public sunt supuse procesului de reformã, pentru a oferi servicii mai bune, mai rapide ºi mai numeroase. Totuºi, calitatea, cantitatea ºi viteza nu sunt singurele competenþe de care societatea are nevoie din partea guvernului. Întrucât viteza cu care societatea se transformã este din ce în ce mai mare, guvernul ar trebui sã poatã rãspunde necesitãþilor de schimbare prin oferirea unor noi soluþii. În al doilea rând, reforma guvernelor are ca scop restabilirea încrederii în guverne.159 Guvernele trebuie sã ofere mai mult spaþiu de alegere, un nivel sporit de democraþie ºi transparenþã, prin interacþiunea cu cetãþenii / clienþii, pe parcursul tuturor etapelor de elaborare a politicilor ºi de furnizare a serviciilor. Mãsurarea satisfacþiei clienþilor reprezintã aºadar un element indispensabil pentru organizaþiile publice, pentru ca acestea sã verifice dacã fac ce trebuie. Poziþia de instituþie publicã nu este întotdeauna uºoarã, din cauza naturii „clientului“ pe de o parte ºi a publicului, pe de altã parte. Cetãþenii/clienþii au diferite feþe ºi diferite roluri. Câteodatã, aceºtia sunt clienþi de servicii ºi alteori se comportã ca ºi cetãþeni, mai ales în momentul în care trebuie sã plãteascã taxele sau sã respecte niºte reguli. Acest lucru se reflectã ºi în diferenþele dintre furnizarea unor servicii în domeniul public ºi furnizarea unor servicii, în domeniul privat.160 În plus, majoritatea organizaþiilor din sectorul public furnizeazã servicii. Serviciile au o serie de caracteristici clare care le fac sã fie speciale ºi diferite ca produse. Provocarea pentru sectorul public o reprezintã echilibrarea celor douã aspecte esenþiale ale servicii158 EIPA (2007), Raport asupra chestionarului privind înþelegerea clienþilor, Pregãtit în numele Preºedinþiei Portugheze pentru întâlnirea IPSG din perioada 15-16 noiembrie 2007, Lisabona, p. 39. 159 Jack Rabin, Encyclopedia of Public Administration, Performanece measurement, Volume II, Marcel Dekker, NewYork, 2008, p. 910. 160 Reþeaua Administraþiilor Publice Europene (EUPAN), Îndreptar European asupra Managmentului satisfacþiei clienþilor, 2008, p. 13, site: www.an fp.gov.ro/pls/portal/url/page/anfp_2/ghiduri accesat la data de 27.03.2009.

130

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 131

lor, ºi anume preþul relativ scãzut ºi calitatea, respectiv accesibilitatea acestora. În domeniul public, spre deosebire de sectorul productiv, calitatea produsului trebuie privitã în funcþie de gradul de percepere a ei de cãtre cetãþeanul – client ºi definitã în funcþie de aºteptãrile acestuia. Ca urmare, calitatea produsului public reprezintã diferenþa între aºteptãrile cetãþeanului faþã de serviciul public ºi modul cum este perceputã calitatea dupã utilizarea serviciului.161 În diagnoza Percepþia cetãþenilor cu privire la dreptul la buna administrare162 apar urmãtoarele rezultate în domeniul satisfacþiei clientului ce denotã cã mai mult de douã treimi din cetãþeni sunt dezamãgiþi de prestaþiile serviciilor oferite de instituþiile publice: Figura 18. Serviciile publice oferite de cãtre instituþiile publice sunt de o calitate satisfãcãtoare?

Orice serviciu cuprinde douã aspecte ale calitãþii: aspectul tehnic (ce primeºte clientul) ºi aspectul funcþional (cum se desfãºoarã interacþiunea client – furnizor. ) 161 Alexandru Nedelea, Marketing în administraþia publicã, Editura Didacticã ºi Pedeagogicã, 2006, pag 134. 162 Emil Bãlan, Cristi Iftene, Dragoº Troanþã, Gabriela Varia, Marius Vãcãrelu, Percepþia cetãþenilor cu privire la dreptul la buna administrare, Ed. Irecson, Bucureºti, 2008, pag 34.

Buna administrare în România

131

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 132

Acestea evidenþiazã satisfacþia clientului cu privire la legãtura ce se stabileºte între el ºi funcþionarul public.163 O administraþie publicã care oferã servicii de calitate ºi este în acelaºi timp apropiatã cetãþeanului contribuie decisiv la un bun climat în comunitate. Iar acesta îmbunãtãþeºte hotãrâtor bucuria de a munci a funcþionarilor publici ºi, astfel, motivaþia muncii. Experienþa þãrilor nordice a dovedit cât de importantã poate fi ºi ce finalitate de succes are îmbunãtãþirea relaþiilor ºi a tipurilor de relaþii dintre administraþia publicã ºi cetãþeni. Funcþionarii publici, angajaþii oraºelor ºi comunelor aduc prin munca lor o contribuþie importantã la funcþionarea administraþiei publice precum ºi la relaþia acesteia cu cetãþeanul. În România încã nu a avut loc o dezvoltare completã a administraþiilor orãºeneºti ºi comunale, iar transformarea lor în instituþii de servicii din ce în ce mai moderne ºi mai eficiente în cadrul cãrora cetãþenii sã se afle în centrul acþiunii, va fi mult mai greoaie din moment ce guvernanþii ºi-au atins scopul politic imediat pe care îl aveau (integrarea europeanã). În orice caz, cetãþenii sunt în acelaºi timp alegãtori ºi beneficiari ai serviciilor administraþiei, deci sunt clienþii administraþiei. Dacã în trecut erau mai degrabã „petiþionari“ sau „solicitanþi“, ba chiar mai mult, „destinatari ai unor ordine“, astãzi ei se considerã mai mult decât clienþi, devin parteneri cu drepturi egale ai administraþiei, ºi tocmai din acest motiv trebuie sã acþioneze în cunoºtinþã de cauzã.164 Deºi normele privind consultarea ºi participarea publicã nu fac parte din acquis-ul comunitar, la nivelul Uniunii Europene existã o preocupare pentru creºterea calitãþii interacþiunii dintre instituþiile publice ºi cetãþeni.165 Instituþiile publice, la fel ca ºi cele pri163 Alina Profiroiu, Marius Profiroiu, Pilotajul serviciilor publice, Ed. Economicã, Bucureºti, 2001, pag 79. 164 Organisation for Economic Co-operation and Development, Citizens as Partners – OECD Handbook on Information, Consultation and public participation in policy-making, France, 2001, site: www.soros.org.mn/files/pb lsh/pbls h_citizensaspartners. pdf accesat la data de 27.03.2010. 165 D. Woodhouse, In Pursuit of Good Administration: Ministers, Civil Servants and Judges, Oxford Clarendon Press 1997.

132

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 133

vate sunt dependente de calitatea relaþiei cu cetãþeanul, pentru a acþiona în mod eficient ºi eficace. Unul dintre rezultatele acestei preocupãri este Cartea albã a Bunei guvernãri166, care enumerã cinci principii de bazã, care nu pot fi aplicate de instituþiile publice separat, ci doar împreunã: – Deschidere – implicã o comunicare activã asupra activitãþii proprii ºi asupra deciziilor luate, folosirea unui limbaj accesibil. Aceasta este o componentã de bazã pentru creºterea încrederii în autoritatea publicã. – Participare – asiguratã în toate etapele unei politici publice, de la iniþiere pânã la implementare ºi evaluare. – Rãspundere – clarificarea rolurilor diverselor instituþii ºi asumarea responsabilitãþii de cãtre fiecare instituþie în parte. – Eficienþã – politicile publice au nevoie de obiective clare, de o evaluare a impactului viitor ºi de folosirea experienþei anterioare pentru a furniza ceea ce este necesar la momentul potrivit. – Coerenþã – politicile publice trebuie sã fie coerente, uºor de înþeles ºi consecvente. Este o nevoie cu atât mai mare cu cât contextul intervenþiilor politice este tot mai complex. Participarea publicului în procesul de politicã publicã este, prin urmare, una dintre recomandãrile europene. O comunicare a Comisiei Europene intitulatã „Spre o culturã întãritã a consultãrii ºi dialogului – propunere cu privire la principii generale ºi norme minimale aplicabile consultãrilor angajate de Comisie cu pãrþile interesate“167 stabileºte urmãtorii termeni de referinþã care transpun principiile Cãrþii albe: – Pentru a asigura deschiderea ºi responsabilitatea, este nevoie sã fie în mod clar fãcute cunoscute: care sunt problemele exami166

Commission of the European Communities (2001), European Governance – A White Book, Brussels, 25. 7. 2001 COM(2001) 428 final, site: ec.eur opa.eu/governance/index_en. htm accesat la data de 27.03.2010. 167 Commission des Communautés Européennes (2002), Communication de la Commission: Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue – Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées, Bruxelles, le 11. 12. 2002, COM(2002) 704 final, site: www. fndc. ro/resurse/bibliografie. htm accesat la data de 27.03.2010. Buna administrare în România

133

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 134

nate, care sunt mecanismele de consultare utilizate, care sunt pãrþile consultate ºi pentru care motiv au fost ele alese, care sunt factorii care influenþeazã formularea politicii publice. – Referitor la pãrþile consultate ºi la factorii interesaþi implicaþi în proiect, este nevoie sã fie clar cunosute ºi fãcute publice: care sunt interesele pe care le reprezintã, care este gradul de reprezentare pe care îl au ºi în ce mãsurã acestea sunt fidel reprezentate. – Pentru a fi eficace, consultarea trebuie iniþiatã cât mai devreme posibil. Participarea pãrþilor interesate la elaborarea unei politici publice trebuie sã înceapã încã din momentul în care opinia lor mai poate fi luatã în considerare în vederea definirii principalelor obiective, a metodelor de acþiune ºi a indicatorilor de performanþã.168 Pentru a combate corupþia, organizaþiile non-guvernamentale au iniþiat o campanie intensã de responsabilizare, pentru a informa publicul despre standardele de calitate, normele ºi valorile care trebuie aplicate în relaþia cu agenþiile publice ºi cu instituþiile publice. Funcþionarii publici ºi administraþia publicã nu existã independent de climatul social în care se manifestã. Ei fac parte dintr-un cadru social. Atingerea standardelor integritãþii nu se realizeazã doar prin intermediul funcþionarului public sau al administraþiei publice, ci doar printr-o abordare dualã. Codurile de bunã conduitã nu îºi gãsesc rostul atât timp cât nimeni nu verificã aplicabilitatea acestora. Aºadar, dacã nu existã o transformare ºi în mediul social, în zona societãþii civile este forte posibil sã nu se înregistreze nici un progres. Mediul social este necesar sã fie mobilizat, conºtientizat de necesitatea integritãþii, sã fie dornic sã coopereze, sã monitorizeze critic, sã-ºi exprime criticile ºi sã cearã întreprinderea acþiunilor potrivite. În prezent cetãþenii reacþioneazã lent la procesul de mobilizare, având o atitudine pasivã faþã de serviciile publice oferite de cãtre instituþii.169 168

Oana Preda, Sînziana Olteanu, Existã participare publicã în România?, Participarea publicã între legislaþie ºi eficienþã, Centrul de Resurse pentru participare publicã, Tipogrup Press, Buzãu, 2008, p. 12. 169 Emil Bãlan, Cristi Iftene, Dragoº Troanþã, Gabriela Varia, Marius Vãcãrelu, Percepþia cetãþenilor cu privire la dreptul la buna administrare, Ed. Irecson, Bucureºti, 2008, p. 47. 134

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 135

Figura 19. În ultimul an am depus sesizãri/reclamaþii faþã de calitatea serviciilor publice oferite de instituþiile publice.

6.3.2. Obligaþiile cetãþenilor ºi participarea activã la buna guvernare

În ceea ce priveºte raporturile cetãþenilor cu autoritãþile sau instituþiile publice ori cu funcþionarii publici, acestea trebuie sã fie caracterizate prin integritate. Considerãm cã principala obligaþie a cetãþenilor în raport cu administraþia publicã este de a se implica cât mai activ în ceea ce priveºte apãrarea ºi respectarea interesului public. Aceastã obligaþie de a fi cât mai activ implicat în treburile de interes public presupune mai întâi ideea de a se informa ºi apoi de a-ºi exprima opinia legatã de un aspect sau altul. Astfel, conform Legii 544/2001 privind liberul acces la informaþiile de interes public170, cetãþeanul are posibilitatea de: a depune o reclamaþie în situaþia în care considerã cã i-a fost încãlcat dreptul de liber acces la informaþie; a se adresa justiþiei dacã i-a fost lezat dreptul de liber acces la informaþie. Actele normative referitoare la funcþiile ºi funcþionarii publici (Legea privind Statutul funcþionarilor publici, Hotãrârile de Guvern privind comisiile paritare ºi comisiile de disciplinã, Codul de conduitã a funcþionarilor publici, Legea administraþiei publice), amintesc de obligaþia cetãþeanului de a sesiza Agenþia Naþionalã a Funcþionarilor Publici sau comisia 170

Legea 544/2001 privind liberul acces la informaþiile de interes public, publicatã în Monitorul Oficial nr. 663 din 23 octombrie 2001. Buna administrare în România

135

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 136

de disciplinã în situaþia în care au fost încãlcate normele aplicabile funcþionarilor publici. Prin urmare, toate obligaþiile decurg aproape întru-totul din prima obligaþie pe care o avem cu toþii ca cetãþeni, de a ne implica activ în treburile de interes public, întrucât acestea se rãsfrâng asupra noastrã, pentru cã administraþia publicã nu poate exista fãrã principalii ei clienþi – cetãþenii. Premisele unei implicãri active a cetãþenilor în acele domenii de interes public, constau în schimbarea mentalitãþilor, asigurarea respectului instituþiilor sau autoritãþilor publice, prin proprii funcþionari publici, faþã de cetãþean ºi participarea cetãþenilor, din proprie iniþiativã, la procesul decizional. Aceste metode prin care cetãþenii îºi fac cunoscutã opinia ºi îºi fac simþitã prezenþa în ariile interesului public, interesul comunitãþii, sunt enunþate ºi de norme ale Uniunii Europene, Organizaþia pentru Cooperare ºi Dezvoltare Economicã, Consiliului Europei, fiind chiar aplicate în statele democrate, în special cele care sunt de inspiraþie anglo-saxonã.171 Participarea cetãþenilor se poate realiza prin mai multe metode, dintre care: Informarea

Aceasta reprezintã primul nivel al implicãrii cetãþenilor, pentru cã fãrã a fi informaþi, aceºtia nu pot participa activ. Informarea presupune eforturi atât din partea cetãþenilor, cât ºi din partea administraþiei publice.172 Administraþia publicã este datoare sã difuzeze informaþii cãtre cetãþeni privind activitatea ºi planurile sale ºi poate sã permitã accesul liber al cetãþenilor la diverse documente: planurile de urbanism, procesele verbale ale ºedinþelor Consiliului. Cetãþenii pot recurge la mijloacele de informare oferite de massmedia: ziare, emisiuni la radio ºi televiziune, anunþuri publice sau 171

Monica N. Dimitriu, Luminiþa Dumitru, Manualul de proceduri pentru implementarea Codului de Conduitã Agenþia Naþionalã a Funcþionarilor Publici, 2006, p. 35. 172 David Rosenbloom, Robert Kravchuk, Public Administration, Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Mc Graw Hill, 2003, p. 467. 136

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 137

pot obþine informaþii despre activitatea sau planurile administraþiei locale observând ºedinþele Consiliului Local sau obþinând informaþiile necesare de la secretariatul respectivei autoritãþi, instituþii publice. Consultarea

Aceasta este o metodã care presupune o iniþiativã din partea autoritãþilor sau instituþiilor publice în vederea identificãrii necesitãþilor ºi nemulþumirilor cetãþenilor, pentru evaluarea prioritãþilor unor acþiuni sau pentru a culege idei ºi sugestii privind o anumitã problemã.173 Consultarea cetãþenilor nu pune sub semnul întrebãrii capacitatea de decizie a respectivei autoritãþi sau instituþii publice, aceasta din urmã având puterea ultimã de decizie ºi libertatea de a þine sau nu seama de sugestiile propuse de cetãþenii consultaþi. Consultarea este una dintre cele mai importante metode întrucât aceasta implicã un dialog real cu cetãþenii, presupune renunþarea la atitudinea directivã ºi dogmaticã a autoritãþii publice, eliminarea jargonului profesional ºi folosirea unui limbaj comun, clar ºi simplu. De asemenea, pentru creºterea eficienþei consultãrii este necesarã o atmosferã de toleranþã a opiniilor, de încurajare a exprimãrii tuturor, care este mult mai importantã decât oferirea de explicaþii.174 În procesul de consultare, cetãþenii trebuie sã fie deschiºi atunci când autoritãþile le solicitã pãrerea sau informaþii ºi sã contribuie în mod constructiv la întâlnirile cu reprezentanþii autoritãþilor sau la celelalte forme de consultare. Cu toate acestea, simpla consultare a cetãþenilor nu este suficientã, fiind nevoie de o implicare mai mare a acestora în treburile comunitãþii. Unul dintre reproºurile cel mai des întâlnite în rândurile cetãþenilor este acela cã autoritãþile locale îi consultã pe cei dintâi numai în privinþa problemelor asupra cãrora deja s-a decis. Aceastã credinþã a cetãþenilor îi determinã pe aceºtia sã fie suspicioºi sau cinici privind rolul participãrii lor în problemele comunitãþii (crezând cã practic autoritãþile locale 173 Jack Rabin, Encyclopedia of Public Administration, Citizen Participation in the budget process, Volume I, Marcel Dekker, NewYork, 2008, pp. 173-188. 174 Ibidem, p. 181.

Buna administrare în România

137

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 138

îºi asigurã în acest mod legitimitatea acþiunilor ºi deciziilor pe care le iau). În scopul implicãrii eficiente a cetãþenilor prin consultarea acestora ºi în scopul stimulãrii participãrii lor la astfel de activitãþi, autoritãþile sau instituþiile publice trebuie sã organizeze cât mai des asemenea evenimente ºi sã le demonstreze cetãþenilor cã pãrerea lor conteazã ºi se þine seama de aceasta. Întâlnirea ºi audierea publicã

Întâlnirea publicã este o metodã care presupune un interes din partea ambelor pãrþi, la care participã atât cetãþenii, cât ºi reprezentanþii cu putere de decizie ai administraþiei publice locale.175 Reprezentanþii administraþiei pot oferi informaþii în cursul întâlnirilor cu diverse organizaþii sau asociaþii ale cetãþenilor, însã într-un cadru informal. Pentru ca aceastã relaþie sã existe în realitate, trebuie sã se bazeze ºi sã se construiascã pe respect reciproc ºi nu în ultimul rând, autoritãþile sau instituþiile publice trebuie sã facã proba buneicredinþe, pentru a-i determina pe cetãþeni sã se implice realmente în mod activ ºi nu doar în spiritul contestatar ºi de permanentã respingere a iniþiativelor ce vin de la autoritatea publicã. Audierea publicã este o metodã mult mai formalizatã decât întâlnirea publicã. În timpul audierilor publice, autoritãþile ascultã expunerile ºi opiniile cetãþenilor care se confruntã cu anumite probleme la nivelul comnitãþii.176 Aceste audieri publice sunt organizate de cãtre reprezentanþii autoritãþilor sau instituþiilor publice în momentul în care acestea au anumite obiective de îndeplinit, înscrise pe agenda lor, ºi care trebuie realizate, însã dupã o expunere de argumente pro ºi contra oferite de cetãþeni, ONG-uri sau alte organizaþii sau organisme cu interese în domeniul respectiv. O audiere publicã este de obicei organizatã atunci când administraþia are un plan, se ocupã de campania de informare publicã ºi intenþioneazã sã facã un angajament. Caracteristica esenþialã a unei audieri 175 Oana Almãºan, Z. Reindhart, The negative impact of legislation pitfalls on meaningful public participation, efficient policy-making and effective governance, Revista de Studii Transilvane, 2009, p. 9. 176 Thomas Achelis, Relaþiile publice: coduri, practici, interferenþe, Ed. Mirton, Timiºoara, 2004, p. 9.

138

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 139

publice este posibilitatea oferitã reprezentanþilor administraþiei locale de a asculta ºi de a lua în considerare pãrerile cetãþenilor înainte sã fie luatã decizia finalã.177 Câteva exemple de teme de audieri publice: proiectul de buget al Primãriei, planuri pentru programe de dezvoltare economicã, planuri strategice pentru reamenajarea centrului oraºului, planul multi-anual pentru dezvoltarea de capital, un plan pentru managementul de mediu pe domeniul public. Concluzia este cã numai prin comunicare, perfecþionare ºi o permanentã îmbunãtãþire a serviciilor publice se poate asigura realizarea reformei administraþiei publice ºi crearea unui corp al funcþionarilor publici, profesionist ºi neutru din punct de vedere politic. Numai prin existenþa unui asemenea corp de profesioniºti se pot asigura servicii de calitate, care sã ducã la schimbarea atitudinii cetãþenilor faþã de administraþia publicã în general, ºi faþã de categoria funcþionarilor publici, în particular. Dar toate acestea nu se pot realiza decât dacã existã o implicare activã a cetãþenilor la problemele de interes general, iar acestã implicare se aflã la nivel incipient în România, fapt demonstrat ºi de raportul ce atestã numãrul scãzut al persoanelor interesate de problemele comunitãþilor în care locuiesc. Prin urmare este nevoie de o implicare cât mai activã a societãþii civile, fie cã este vorba despre organizaþii neguvernamentale fie cã este vorba de cetãþeni ca simple persoane fizice sau organizaþi în diverse asociaþii. Încã de la început, trebuie sã menþionãm cã reacþia cetãþenilor în privinþa intereselor pe care funcþionarii le urmãresc în exercitarea atribuþiilor de serviciu este categoric negativã, mai mult de jumãtate considerând ca angajaþii din instituþiile publice se preocupã de propriile interese.178

177

Oana Preda, Sînziana Olteanu, Existã participare publicã în România?, Participarea publicã între legislaþie ºi eficienþã, Centrul de Resurse pentru participare publicã, Tipogrup Press, Buzãu, 2008, p. 14 178 Emil Bãlan, Cristi Iftene, Dragoº Troanþã, Gabriela Varia, Marius Vãcãrelu, Percepþia cetãþenilor cu privire la dreptul la buna administrare, Ed. Irecson, Bucureºti, 2008, pag 25. Buna administrare în România

139

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 140

Figura 20. În general, consideraþi cã funcþionarii publici se preocupã mai mult sã rezolve interesele cetãþenilor sau îºi urmãresc interesele proprii?

Conceptul de interes public vizeazã asigurarea ordinii de drept ºi democraþiei constituþionale, garantarea drepturilor, libertãþilor ºi îndatoririlor fundamentale ale cetãþenilor, dar înseamnã ºi satisfacerea nevoilor comunitare ºi realizarea competenþei autoritãþilor publice (ceea ce conduce la existenþa unui sistem de integritate). Pe de altã parte, interesul legitim privat reprezintã posibilitatea unei persoane de a pretinde o anumitã conduitã, în considerarea realizãrii unui drept subiectiv viitor ºi previzibil, prefigurat. Altfel spus, existenþa unui interes privat este legatã de un drept recunoscut de lege unei persoane pe care aceasta intenþioneazã sã îl exercite într-un viitor apropiat ca modalitate de satisfacere a unei nevoi. Supremaþia interesului public trebuie, deci, înþeleasã cã fiind prioritatea acordatã interesului public faþã de cel privat, nu în detrimentul celui din urmã ci ca o sumã a intereselor private comune ºi ca o garanþie a respectãrii tuturor intereselor private care ar putea veni în contradicþie asupra cãrora trebuie sã prevaleze interesul comun.179 Un serviciu public de calitate presupune raporturi de calitate între pãrþile care interacþioneazã, iar toate acestea presupun ca persoanele implicate sã aibã o conduitã corespunzãtoare, mai ales în ceea ce priveºte categoria funcþionarilor publici. Dar conduita pro179

Anton Parlagi, Cristian Iftimoaie, Serviciile public locale, Editura Economicã, 2001, p. 32. 140

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 141

fesionistã a unui funcþionar public înceteazã în clipa în care factorul politic interfereazã cu atribuþiile de serviciu. Una dintre principalele probleme ale administraþiei locale este tendinþa de politizare. Fãrã o administraþie depolitizatã, profesionistã, stabilã ºi motivatã, progresul nu este posibil.180 Acolo unde gradul de politizare este ridicat, corupþia îºi face apariþia începând de la nivelul ghiºeelor funcþionarilor publici ºi pânã la cabinetele miniºtrilor. Chiar în cazul sistemelor relativ necorupte, existã modalitãþi prin care partidul finanþator are tendinþa de a accepta corupþia. Politicienii pot atrage firme din sectorul public pentru finanþarea propriilor cheltuieli organizaþionale sau electorale. ªi invers, funcþionarii publici vor accepta aceastã situaþie ca pe o ocazie de a obþine o promovare sau de a-ºi pãstra serviciul. De asemenea, politizarea are un puternic impact negativ asupra procedeelor de selecþie ºi promovare, favorizând persoanele care nu au aptitudinile adecvate pentru anumite funcþii, ceea ce conduce la lipsa de profesionalism a întregului sistem administrativ. Este evident cã fiecare funcþionar public care a fost selecþionat prin intervenþia unui partid politic va ajunge sã „plãteascã“ într-un fel sau altul favorul fãcut. În raportul Agenþiei Naþionale a Funcþionarilor Publici181 jumãtate dintre cetãþenii chestionaþi cred cã funcþionarii publici sunt înrolaþi în partide politice ºi mai mult de jumãtate considerã cã politicienii au posibilitãþi mari de a influenþa deciziile funcþionarilor.

180 Ioan Alexandru, Criza administraþiei, Teorii ºi realitãþi, Ed. All Beck, Bucureºti, 2001, pag 191. 181 Agenþia Naþionalã a Funcþionarilor Publici, Raportul 2007 Cât de neutrã este funcþia publicã?, sondaj realizat de IRSOP Market Research & Consulting în cadrul proiectului „Observatorul Instituþiei Prefectului“, proiect finanþat de Uniunea Europeanã prin Programul Phare 2004 – Consolidarea societãþii civile în România, p. 9.

Buna administrare în România

141

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 142

Figura 21. Ce cred cetãþenii despre funcþionarii publici? Sunt înrolaþi în partidele politice?

Statutul funcþionarului public stipuleazã clar cã înalþilor funcþionari publici le este interzis sã facã parte din partide politice, iar grav este faptul cã ºefii instituþiilor deconcentrate, descentralizate, cei ai agenþiilor guvernamentale sunt neoficial membri de partid. Cum este posibil ca un candidat al unui partid important sã candideze ca primar într-o localitate ºi peste câteva luni sã fie numit prefect al acelui judeþ (cunoscând faptul cã prefectul este prin lege apolitic)? Situaþia juridicã a Instituþiei Prefectului între politician ºi înalt funcþionar public nu este pe deplin lãmuritã. Recentele încercãri de a repolitiza excesiv aceastã funcþie publicã ar întoarce România la perioada de dinainte de integrare.182 Deºi tratativele de aderare ºi apoi integrarea României în Uniunea Europeanã trebuiau sã profesionalizeze aparatul administrativ românesc ºi sã-l scoatã de sub tutela politicului, acest lucru nu s-a întâmplat. Politizarea administraþiei publice se dovedeºte o ispitã dãunãtoare pentru societatea româneascã de care clasa politicã nu reu182

OUG nr. 37/2009 privind unele mãsuri de imbunatãþire a activitãþii administraþiei publice, publicatã în Monitorul Oficial, Partea I nr. 264 din 22 aprilie 2009. 142

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 143

ºeºte sã se vindece. Repolitizarea administraþiei publice va contribui ºi mai mult la pierderea credibilitãþii instituþiilor statului român în faþa cetãþenilor faptul demonstrat prin sondaje. Credibilitatea ºi durabilitatea democraþiei româneºti în cadrul Uniunii Europene trec neapãrat prin depolitizarea administraþiei locale ºi prin menþinerea statutului apolitic al înalþilor funcþionari publici. 6.3.3. Avertizorii de integritate

O condiþie esenþialã pentru o bunã ºi corectã activitate a administraþiei publice este cea privitoare la integritatea personalului care lucreazã în acest sistem. În general, ne gândim la integritatea publicã ca ºi opusul corupþiei. Integritatea, în principal, presupune conformarea faþã de dispoziþiile legale, ºi nu numai, cu caracter imperativ, atât faþã de cele prohibitive (ce impun abþinerea de la sãvârºirea unei acþiuni de cãtre funcþionarii publici), cât ºi faþã de cele cu caracter oneros (ce obligã pe funcþionar sã realizeze o acþiune)183. Legea avertizorului de integritate, denumirea operaþionalã a Legii nr. 571/2003, a apãrut ca o nevoie de instrumente pentru autoreglarea sistemului de integritate în cadrul administraþiei publice ºi a serviciilor publice. Legea în sine creeazã instrumentul de siguranþã pentru situaþiile în care un funcþionar public sau angajat contractul intenþioneazã sã refuze executarea unui ordin pe care îl considerã ilegal. Deºi aceastã prevedere este inclusã teoretic în legislaþie, orice angajat care refuza îndeplinirea unui ordin în afara legalitãþii era supus la o serie de persecuþii care aveau ca rezultat eliminarea sau retragerea din sistem. Prin Legea 571/2004 s-a creat posibilitatea sustragerii de la aceste represalii ºi chiar a eliminãrii persoanei care a dat ordinul ilegal sau a încurajat practici care afecteazã integritatea publicã. Un alt rol al legii este acela de a crea premisele apãrãrii imaginii corpurilor profesionale din sectorul public prin posibilitatea 183

Iuliana Coºpãnaru, Alina Lungu, Ctibor Kostal ºi Sergej Muravjov, Ghid de integritate în execuþia contractelor derulate cu fonduri europene, Transparency International România, 2005, pp. 88-90. Buna administrare în România

143

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 144

luãrii de atitudine. Expresii de genul „toþi sunt la fel“ pot fi evitate doar prin delimitarea de cazurile de „dalmaþieni“ din interiorul sistemului ºi chiar determinarea retragerii sau excluderii lor. Avertizarea de integritate vine sã „ridice capacul de pe oalã“ ºi sã facã o deschidere a sistemului faþã de public prin înfrângerea „legii tãcerii“. Regulamentele disciplinare la unison prevãd cã dacã un funcþionar are ceva de semnalat la nivelul încãlcãrii principiilor legalitãþii ºi/sau bunei administrãri atunci singurele alternative sunt comisia de disciplinã sau seful ierarhic sau în cel mai grav caz procurorul, orice altã variantã putând fi lesne sancþionatã ca daune aduse instituþiei. S-a dovedit cã aceste mecanisme nu sunt des folosite de administraþia româneascã, cã devierile de la legalitate ºi bunã administrare nu au fost sancþionate fãrã presiunea opiniei publice. Din punct de vedere juridic, legea este construitã pe principiile prevãzute ºi de Constituþia României privind libertatea conºtiinþei (art. 29), libertatea de exprimare (art. 30) ºi dreptul la informaþie (art. 31), precum ºi pe principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale privind libertatea de gândire, conºtiinþã ºi religie (art. 10 al. 2), libertatea de exprimare ºi de informare (art. 11), dreptul la protecþie împotriva demiterii ºi a desfacerii abuzive a contractului de muncã (art. 30) ºi dreptul la o bunã administrare (art. 41). Legea avertizorilor completeazã în mod firesc, sistemul reglementãrilor din domeniu, alãturi de Legea Nr. 682/2002 privind protecþia martorilor, extinzând prevederile ºi în afara cadrului judiciar ºi adaptând protecþia la specificul administraþiei publice. Legea vine sã aducã elemente de noutate pentru apãrarea integritãþii publice: 1. Aplicabilitatea legii tuturor autoritãþilor ºi instituþiilor publice, precum ºi regiilor ºi societãþilor naþionale cu capital de stat; 2. Încurajarea apãrãrii interesului public; 3. Principiul nesancþionãrii abuzive; 4. Principiul bunei administrãri; 5. Principiul potrivit cãruia sesizarea privind încãlcarea legii se poate face cãtre una sau mai multe entitãþi publice sau private, în funcþie de aprecierea avertizorului de integritate; 144

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 145

6. Principiul bunei-credinþe potrivit cãruia în sesizarea fãcutã avertizorul de integritate este dator sã acþioneze cu bunã-credinþã; tot în conformitate cu acest principiu, acesta este dator sã dovedeascã numai buna sa credinþã, dovada existenþei sau inexistenþei încãlcãrii rãmânând în sarcina celui care sesizeazã comisia de disciplina vizând judecarea unui act de avertizare. 7. Publicitatea ºedinþelor comisiei de disciplinã vizând cercetarea avertizorului de integritate pentru abuzarea dreptului la avertizare. Legea acoperã nevoia de dezvoltarea a integritãþii publice în administraþie într-un cadru profesionist prin cointeresarea personalului administraþiei publice în lupta contra corupþiei prin: 1. încurajarea atitudinii civice ºi îndreptarea acesteia cãtre respectarea legii, precum ºi îngrãdirea comportamentului personalizat în cadrul autoritãþilor ºi instituþiilor publice; 2. eficientizarea luptei împotriva corupþiei; 3. creºterea integritãþii instituþiilor ºi autoritãþilor publice. Un alt efect al legii este acela cã obligaþia de a acþiona, în baza prevederilor deontologice ºi disciplinare care cer funcþionarul public sã reacþioneze la abuzurile pe care le observã, nu mai poate fi eludatã pe baza temerilor de represalii. Sunt primii paºi pentru sancþionarea disciplinarã a complicitãþii ºi tãinuirii. Legea 571/2004 este structuratã pe patru componente: 1. Principiile legii; 2. Definirea legalã a avertizorului; 3. Definirea legalã a avertizãrii; 4. Modalitãþile legale de protecþie. Principiile legii sunt cheia dezlegãrii legii prin acoperirea întregii varietãþi de situaþii pe care legea le reglementeazã dar ºi prin fixarea cadrului în care opereazã individualizarea avertizãrii de integritate atunci când se invocã mecanismele de protecþie. Principiile acoperã ºi situaþiile nereglementate expres în textul legii dar care au acoperire în realitatea juridicã pe care legea o reglementeazã. Un alt rol important al componentei de reglementare a principiilor ce guverneazã legea este acoperirea posibilului vid legislativ datorat prevederilor finale care statueazã fãrã echivoc cã Legea Buna administrare în România

145

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 146

571/2004 derogã de la Codul Muncii ºi Statutul funcþionarilor publici ºi de la orice alte norme subsecvente aplicabile categoriilor de angajaþi din sectorul public. În acest sens s-au transferat prevederi care apãrã supremaþia interesului public ºi obligã la respectarea principiului bunei credinþe. Definirea legalã a avertizorului are rolul de a stabili în cadrul legii cui se adreseazã ºi în ce condiþii o persoanã se poate considera avertizor. Modul de definire obligã la analiza complexã a situaþiei de fapt pentru a stabili relaþia intre calitatea persoanei de angajat în sectorul public, fapta semnalatã, locul sãvârºirii faptei ºi modul de semnalare a acesteia. Avertizarea se defineºte prin modul de semnalare a faptelor în relaþie cu tipul faptelor ce pot constitui obiectul avertizãrii. În concepþia legii avertizarea nu este definitã prin calitatea avertizorului ci invers. Trebuie reþinut cã în rândul faptelor care sunt considerate obiect al avertizãrii legiuitorul a introdus fapte cu sancþiuni diferite, penale, civile ºi disciplinar administrative. Aceastã suprapunere are rolul de a proteja în sfera administrativ-disciplinarã pe funcþionar indiferent de locul sau categoria de fapte reclamate. Includerea mai multor categorii de fapte are ca scop tocmai apãrarea drepturilor profesionale ºi atingerea scopurilor legii. Modalitãþile legale de protecþie sunt stabilite pe douã paliere procedurale ºi pe douã realitãþi juridice ale garantãrii împotriva persecuþiilor. Palierul administrativ are ca elemente de bazã imposibilitatea cercetãrii disciplinare a avertizorului pentru fapta de avertizare de integritate, pornind de la urmãtoarele ipoteze de lucru: – În cazul în care se începe procedura disciplinarã avertizorul trebuie sã îºi declare calitatea, deoarece legea nu impune drepturi pe care persoana nu le invocã ºi pentru cã dreptul trebuie opus autoritãþii, ca legea sã poatã acþiona. – În cazul în care Comisia de disciplinã persistã, considerând cã s-au folosit fãrã drept unele privilegii, atunci legea impune ca procedura sã fie deschisã ºi transparentã, rãsturnând sarcina probei prin prezumþia oferitã avertizorului de a fi de bunã credinþã. 146

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 147

Palierul judiciar (instanþa de contencios sau litigii de muncã) are ca elemente de bazã urmãtoarele ipoteze de lucru: – Sarcina probei privind reaua credinþã rãmâne a instituþiei ºi nu a avertizorului. – În cazul în care se constatã cã avertizorul a fost sancþionat pentru actul de avertizare, instanþa va constata nulitatea absolutã a sancþiunii numai pe baza constatãrii calitãþii de avertizor de integritate, fãrã a intra pe dezbaterea fondului faptei sesizate, care poate face obiectul unui alt litigiu. – În cazul în care instanþa constatã cã persoana sancþionatã este avertizor de integritate va verifica din oficiu practica sancþionatorie în cazul în care persoana a fost sancþionatã pentru altã faptã ulterioarã avertizãrii, pentru a se asigura cã nu este cazul unei sancþionãri indirecte ºi disproporþionate. Integritatea publicã presupune îndeplinirea cumulativã a trei condiþii184: – incoruptibilitatea deciziei indiferent de beneficiarul acesteia; – respectarea principiilor transparenþei ºi al competitivitãþii; – bunã administrare în sensul economicitãþii, eficacitãþii ºi eficienþei. Definirea legalã a avertizorului are rolul de a stabili în cadrul legii cui se adreseazã ºi în ce condiþii o persoanã se poate considera avertizor. Modul de definire obligã la analiza complexã a situaþiei de fapt pentru a stabili relaþia între calitatea persoanei de angajat în sectorul public, fapta semnalatã, locul sãvârºirii faptei ºi modul de semnalare a acesteia185. Exemplul 1: O persoanã angajatã dintr-un spital este avertizor de integritate dacã semnaleazã acordarea de asistenþã medicalã preferenþial sau fãrã înscrierea pacientului în registre. Un pacient din acelaºi spital nu este avertizor de integritate chiar dacã semnaleazã acelaºi lucru. Exemplul 2: O persoanã membrã în comisa de disciplinã care relateazã ce s-a discutat ºi descrie public abaterea unui funcþionar 185

Victor Alistar, Iuliana Stãnescu, Gabriel Moinescu, Ghid privind protecþia avertizorului de integritate, Transparency International România, 2006, p. 15. Buna administrare în România

147

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 148

cercetat ºi sancþionat corect de comisia de disciplinã nu este avertizor de integritate. Un membru al unei comisii de licitaþii care semnaleazã un tratament preferenþial este însã un avertizor de integritate. În exemplele de mai sus s-a fãcut legãtura între toate elementele avertizorului de integritate pentru a se putea stabili dacã legea are sau nu incidenþã. Legea prezumã existenþa avertizorului de integritate urmând a fi verificatã îndeplinirea condiþiilor. De asemenea, legea prezumã buna credinþã în procedura disciplinarã, iar în cea contencioasã sarcina probei revine pãrþii care contestã calitatea avertizorului. Avertizarea se defineºte prin modul de semnalare a faptelor în relaþie cu tipul faptelor ce pot constitui obiectul avertizãrii. În concepþia legii, avertizarea nu este definitã prin calitatea avertizorului ci invers. Legea avertizorului de integritate, denumirea operaþionalã a Legii nr. 571/2003, a apãrut ca o nevoie de instrumente pentru autoreglarea sistemului de integritate în cadrul administraþiei publice ºi a serviciilor publice. Legea acoperã nevoie de dezvoltare a integritãþii publice în administraþie într-un cadru profesionist prin cointeresarea personalului administraþiei publice în lupta contra corupþiei186. Principiile pe care se fundamenteazã aceastã lege reprezintã cheia interpretãrii ºi aplicãrii ei la întreaga varietate de situaþii pe care le reglementeazã ºi contribuie la fixarea cadrului în care opereazã individualizarea avertizãrii de integritate atunci când se invocã mecanismele de protecþie. Astfel, se identificã câteva principii generale (A)187: – principiul legalitãþii: autoritãþile ºi instituþiile publice au obligaþia de a respecta drepturile ºi libertãþile cetãþenilor, normele procedurale, libera concurenþã ºi tratamentul egal acordat beneficiarilor serviciilor publice; 186

Iulia Copºãnaru, Andreea Nãstase, Lucian Mircescu, Avertizarea în interes public – Implementarea dispoziþiilor privind protecþia avertizorilor de integritate, Transparency International România, 2006, pp. 17-19. 187 Iulia Copºãnaru, Andreea Nãstase, Lucian Mircescu, Avertizarea în interes public – Implementarea dispoziþiilor privind protecþia avertizorilor de integritate, Transparency International România, 2006, p. 21. 148

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 149

– principiul supremaþiei interesului public: ordinea de drept, integritatea, imparþialitatea ºi eficienþa autoritãþilor ºi instituþiilor publice sunt ocrotite ºi promovate de lege; – principiul bunei administrãri: autoritãþile ºi instituþiile publice sunt datoare sã îºi desfãºoare activitatea în realizarea interesului general, cu un grad ridicat de profesionalism, în condiþii de eficienþã, eficacitate ºi economicitate a folosirii resurselor. B) Principii specifice188 – principiul bunei conduite: este ocrotit ºi încurajat actul de avertizare în interes public cu scopul de a spori capacitatea administrativã ºi prestigiul autoritãþilor ºi instituþiilor publice; – principiul bunei credinþe: este ocrotitã persoana încadratã într-o autoritate publicã, care a fãcut o sesizare, convinsã fiind de realitatea stãrii de fapt sau cã fapta constituie o încãlcare a legii; – principiul responsabilitãþii: orice persoanã care semnaleazã încãlcãri ale legii este datoare sã susþinã reclamaþia cu date sau indicii privind fapta sãvârºitã; – principiul nesancþionãrii abuzive: nu pot fi sancþionate persoanele care sesizeazã încãlcãri ale legii prin aplicarea unei sancþiuni inechitabile ºi mai severe pentru alte abateri disciplinare. În cazul avertizãrii în interes public, nu sunt aplicabile normele deontologice sau profesionale de naturã sã împiedice avertizarea în interes public; – principiul echilibrului: nici o persoanã nu se poate prevala de prevederile Legii avertizorilor de integritate pentru a diminua sancþiunea administrativã sau disciplinarã pentru o faptã a sa mai gravã.189 Categoriile de personal care intrã sub incidenþa Legii nr. 571/2004 sunt urmãtoarele: 1. Funcþionari publici – care sunt persoane învestite, prin numire într-o funcþie publicã din structura unei autoritãþi sau instituþii publice, cu prerogative în realizarea competenþei acestora, în regim de putere publicã, având ca scop realizarea unui interes public. 188 189

http://www. avertizori. ro, accesat la data de 12.02.2010. http://www. avertizori. ro, accesat la data de 06.05.2010.

Buna administrare în România

149

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 150

2. Personal contractual – persoane care au încheiat un contract de muncã cu o instituþie publicã, regulile acestuia fiind stabilite în acord cu dispoziþiile Codului Muncii 3. Personal care îºi desfãºoarã activitatea în baza unor statute speciale – medicii, profesorii, poliþiºtii, preoþii, etc. În doctrina româneascã funcþionarul public este privit ca fiind acea persoanã fizicã care, cu respectarea condiþiilor cerute de lege, a fost investitã prin numirea într-o funcþie publicã, pentru a desfãºura contra unui salariu, o activitate continuã ºi ritmicã. Pe timpul cât deþine funcþia publicã, persoana fizicã are anumite drepturi ºi îi revin anumite obligaþii190. Legea în sine creeazã instrumental de siguranþã pentru situaþiile în care un funcþionar public sau angajat contractual intenþioneazã sã refuze executarea unui ordin pe care îl considerã ilegal datoritã posibilelor represalii.

6.4. Conduita cetãþenilor Misiunea fundamentalã a guvernelor ºi a instituþiilor publice este aceea de a servi interesul public. Cetãþenii doresc ca funcþionarii publici sã-ºi facã datoria în mod cinstit, corect ºi imparþial. Din ce în ce mai mult se cere ca guvernele sã ia masuri pentru ca funcþionarii publici sã nu permitã compromiterea procesului de luare a deciziilor oficiale ºi de administraþie publicã din cauza intereselor ºi relaþiilor lor personale. În condiþiile în care pretenþiile societãþii sunt din ce în ce mai mari, conflictul de interese tratat 190

Valentin Prisãcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generalã, ediþia a III-a revãzutã ºi adãugitã, Editura Lumina Lex, 2002, Bucureºti, p. 521. 191 Aurelian Nebel, Lucian Veresciaghin, Conflictul de interese – analiza comparativa a reglementãrilor din 12 þãri membre ale Uniunii Europene –, ANFP, Bucureºti, 2007, p. 2. 150

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 151

în mod necorespunzãtor de cãtre funcþionarii publici poate slabi încrederea cetãþenilor în instituþiile publice191. Principala problemã pe care o ridicã administraþia atunci când iniþiazã procese consultative este legatã de lipsa de interes a comunitãþii. Pe bunã dreptate, reprezentanþii primãriilor se plâng cã cetãþenii nu sunt dispuºi sã participe la guvernarea comunitãþii lor. Pe de o parte, administraþia aºteaptã de la cetãþeni sã se implice ºi sã le pese de mersul comunitãþii, pe de altã parte cetãþenii, neavând obiºnuinþa participãrii ºi neînþelegând prea bine ce rol pot avea, aºteaptã ca administraþia sã vinã cãtre ei. Un alt motiv pentru care oamenii „nu participã“ este faptul cã nu au încredere în autoritãþi, în utilitatea întâlnirilor ºi în faptul cã opinia lor va conta. Prin urmare, o persoanã implicatã într-un proces consultativ, dacã s-a simþit utilã ºi respectatã, va veni, cu siguranþã, ºi a doua oarã. Dacã administraþia doreºte implicarea cetãþenilor, ar trebui sã þinã cont de unele recomandãri192: 1. Buna selecþie a factorilor interesaþi. Participarea este cu atât mai crescutã cu cât subiectul dezbãtut este de mai mare interes pentru cetãþeni. Acest lucru înseamnã cã pentru dezbaterea publicã a unui subiect trebuie identificate ºi atrase acele persoane care au un interes clar pentru subiectul dezbãtut sau care sunt afectate în mod direct de problema respectivã. 2. Invitaþia directã. Câteva afiºe adresate, în mod general comunitãþii, o invitaþie generalã transmisã prin mass-media (de exemplu) sunt rareori eficiente, mai ales dacã subiectul este unul specific. Mult mai eficientã este invitarea directã – printr-o invitaþie scrisã, de preferat personalizatã – a factorilor interesaþi. Pe lângã faptul cã aceasta este o metodã foarte þintitã, îi face pe invitaþi sã se simtã importanþi pentru proces. În aceeaºi mãsurã, o invitaþie scrisã semnatã de primar dã mai multã legitimitate procesului decât un afiº sau un anunþ în ziar. 3. Invitaþia directã la ºedinþele consiliului local sau la ºedinþele comisiilor de specialitate. Dacã participarea cetãþenilor este doritã la aceste întruniri, atunci se poate realiza o listã a persoanelor care 192

Oana Preda, Sînziana Olteanu, Implicarea cetãþenilor, CeRe – Centrul de Resurse pentru participare publicã, Bucureºti, 2008, pp. 24-26. Buna administrare în România

151

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 152

au un interes sau care sunt în mod direct afectate de problemele care se aflã pe ordinea de zi, cãrora li se va transmite o invitaþie directã la respectiva ºedinþã. Desigur, pentru ca respectiva persoanã sã poatã avea ceva de spus, este util sã transmiteþi ºi o copie a proiectului/proiectelor de hotãrâre despre care vreþi ca oamenii sã-ºi spunã opinia. 4. Pentru a fi dispuºi sã participe, oamenii trebuie sã ºtie ce se aºteaptã de la ei, de ce este important subiectul dezbaterii, ce se va întâmpla cu rezultatele discuþiei ºi sã poatã formula opinii fundamentate. Pentru ca aceastã cerinþã sã poatã fi îndeplinitã, invitaþiile trebuie sã fie foarte clar concepute ºi sã ofere suficient de multe informaþii. Dacã este cazul, administraþia poate sã transmitã participanþilor, înainte de întâlnire, materiale pregãtitoare referitoare la subiectul discuþiei. 5. Adaptarea mesajelor ºi a metodelor folosite la caracteristicile grupului vizat. 6. „Folosirea“ unor actori din comunitate. În fiecare comunitate existã instituþii sau structuri care pot intermedia transmiterea mesajului cãtre cetãþeni: ºcoala, biserica, asociaþiile de proprietari, organizaþii neguvernamentale, etc. La nivelul acestora pot exista diverse structuri – comitete de pãrinþi, asociaþii de elevi, prin intermediul cãrora puteþi ajunge la comunitate. Dacã vorbim despre un oraº mai mare, atunci asociaþiile profesionale, sindicatele, patronatele pot sã fie parteneri de dialog importanþi. Pentru a avea participare publicã este nevoie de patru componente: spiritul civic al populaþiei, voinþa politicã a autoritãþilor, un cadru legislativ care sã încurajeze participarea ºi un bun management al proceselor de consultare. Practica aratã cã deºi stãm destul de bine la capitolul de legislaþie ºi la nivel de declaraþii ale autoritãþilor publice, cetãþenii ºi organizaþiile neguvernamentale reclamã formalismul instituþiilor: uneori vin cu deciziile deja luate, alteori nu ºtiu sã organizeze o consultare publicã. Chiar dacã existã o intenþie sincerã de a afla opiniile celor interesaþi, autoritãþile ar trebui sã ia mãsuri pentru a creºte încrederea în demersul lor. Aºadar, conduita cetãþenilor este rezultatul implicãrii autoritãþilor în comunitatea pe care o reprezintã ºi ale cãrei interese le apãrã. 152

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 153

6.5. Consultarea publicã În România, consultarea reprezintã un element nou în practica administrativã, rezultând astfel o serie de dificultãþi sau/ºi incoerenþe în aplicarea acestui proces. Pe fondul logicii juridice dominante în administraþia publicã din România, consultarea este privitã în mod limitat ca aplicare a literei Legii 52/2003 ºi, aºa cum a reieºit din analiza interviurilor aprofundate, managementului eficient al procesului de consultare i se acordã doar o foarte micã atenþie. Se indicã faptul cã la nivelul administraþiei publice din România ne aflãm într-un stadiu incipient al implementãrii legislaþiei – din punct de vedere formal ea se face, însã se evidenþiazã faptul cã existã mecanisme formale ºi aplicate distorsionat. În cele mai multe cazuri consultarea este perceputã eronat de cãtre cetãþeni ºi chiar de cãtre administraþia publicã de la nivel central ºi în special de cea de la nivel local. Interesul cetãþenilor ºi implicarea acestora este uneori asociatã cu o revoltã pe care managerii trebuie s-o gestioneze ºi de care instituþiile publice se tem. Administraþia publicã din România este o administraþie de gestiune ºi nu una de dezvoltare ºi, din acest motiv, nu are obiective ºi strategii clar definite. Ca trãsãturi definitorii, administraþia de gestiune prezintã: – inexistenþa culturii participãrii; – inexistenþa mecanismelor de participare publicã; – lipsa de transparenþã; – lipsa de încredere a cetãþenilor în instituþiile publice. Trebuie remarcat aspectul de proces al consultãrii publice. Consultarea publicã nu se prezintã sub forma unui eveniment singular, ci un proces care trebuie gestionat în consecinþã. O societate democraticã implicã participarea nemijlocitã a celor cãrora li se adreseazã decizia, la adoptarea acesteia. Participarea cetãþenilor se poate realiza fie în mod izolat, de cãtre diferiþi cetãþeni interesaþi sau care cunosc domeniul în care se va lua decizia, fie prin exponenþii diferitelor organizaþii obºteºti ale cetãþenilor. De asemenea, se evidenþiazã cã participarea poate fi spontanã, dar poate sã fie ºi organizatã. Participarea cetãþenilor la luarea deciziiBuna administrare în România

153

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 154

lor diferitelor organe ale administraþiei publice poate avea un caracter permanent sau ocazional. Inter-comunicarea dintre stat ºi societate determinã ca membrii puternici ai societãþii, în mod normal organizaþi în grupuri, sã participe sau sã influenþeze decizia sau deciziile societãþii193. Sectorul public a fost considerat, o perioadã îndelungatã, ca unul al non-pieþei, fapt ce a exclus concurenþa cu repercusiuni negative asupra calitãþii bunurilor ºi serviciilor publice ºi asupra gestionãrii resurselor utilizate în acest sector. Nivelul tot mai ridicat al nevoilor publice ca ºi dificultãþile frecvente, câteodatã de netrecut, de acoperire a acestora au impus transformãri esenþiale atât în modalitatea de asigurare a bunurilor ºi serviciilor publice, cât ºi în finanþarea organizaþiilor ºi a instituþiilor care le realizeazã. Un prim pas în implementarea schimbãrii – în sensul urmãririi eficienþei în sectorul public – a constat în renunþarea statului la monopolul asupra activitãþilor din acest sector. Admiterea agenþilor economici privaþi ca furnizori de bunuri ºi servicii de interes public a deschis calea competiþiei, a performanþei în sectorul public. Analiza performanþei unei organizaþii presupune stabilirea unei relaþii între rezultate, mijloace ºi obiective, mai precis este necesarã o abordare din punct de vedere al eficacitãþii, eficienþei ºi al bugetãrii194. Aºadar, cetãþenii trebuie sã determine instituþiile publice sã îºi doreascã sã fie eficiente ºi sã furnizeze servicii publice de calitate. Serviciile publice au un rol central în dezvoltarea economicã ºi socialã ce pot deveni vectorul dezvoltãrii societãþii. Ele existã atât timp cât existã nevoia publicã pentru serviciu, opþiunea clientului în prestarea unui anumit serviciu, dimensionând relaþia prin apropierea administraþiei publice de cetãþean. Astfel, existã o tipologie de rãspunsuri la nevoia publicã, de la programele educaþionale, unde clientul este elevul (probabil reprezentat de pãrinþi) 193 Mãdãlina Tomescu, Participarea cetãþenilor la decizia administrativã, în Revista electronic AEPADO, nr. 7, 2008. 194 Marius Profiroiu, Managementul organizaþiilor publice, Editura Economicã, Bucureºti, 2001, p. 8.

154

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 155

sau piaþa de muncã (reprezentatã de angajatori), sau „societatea“ (interesul public) sau poate toate acestea la programele guvernamentale de reglementare, în care clientul este „interesul public“ (care desigur nu reprezintã o voce distinctã, identificabilã, decât prin intermediul guvernului) sau organizaþiile ºi indivizii care trebuie sã se supunã regulilor sunt tot clienþi, adicã au anumite drepturi privind felul în care ar trebui sã fie trataþi în cadrul programului. Rolul cetãþenilor este acela de a trage un semnal de alarmã în ceea ce priveºte deciziile publice care îi afecteazã pe termen scurt, însã mai ales pe termen mediu ºi lung. Un exemplu elocvent în acest sens îl constituie atitudinea protestatarã a unor cetãþeni ºi organizaþii neguvernamentale din Bucureºti, referitoare la Dâmboviþa Center – unul din viitoarele proiecte ale municipalitãþii. Mesaje precum „Vrem oraºul înapoi“ sau „Parlamentul vrea sã îngroape dreptul tãu constituþional la un mediu sãnãtos, spaþii verzi ºi aer curat“, reprezintã o adevãratã atitudine civicã ºi o campanie de conºtientizare a cetãþenilor care sunt afectaþi de unele decizii publice. La Constanþa au existat de asemenea astfel de campanii195 referitor la construcþia în Parcul Tãbãcãrie a unui mall. Protejarea spaþiilor verzi este într-adevãr o mare problemã în România, întrucât construirea mall-urilor în centrul oraºelor înseamnã neglijarea unor aspecte deosebit de importante pentru comunitate. Cazul Dâmboviþa Center nu este unul izolat, dimpotrivã – City Park Constanþa a însemnat o renunþare la spaþii verzi, aºadar poluare, trafic îngreunat ºi multe alte implicaþii.

195

E adevãrat, eºuate din punctul de vedere al finalitãþii dar care pot fi apreciate din punctul de vedere al implicãrii cetãþenilor. Buna administrare în România

155

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 156

6.6. Bunã practicã în aplicarea principiului bunei administrãri Iatã mai jos câteva exemple de bunã practicã ce se pot multiplica ºi la nivelul altor entitãþi administrative. Ele pot fi analizate rãspunzând la urmatoarele întrebãri: 1. Ce resurse s-au utilizat? 2. Care sunt actorii implicaþi în derularea unei astfel de idei? 3. De care factori depinde implementarea proiectului în alte comunitãþi ºi multiplicarea rezultatelor pozitive? 4. Ce elemente ale bunei administrãri s-au îmbunãtãþit? Care sunt principalele efecte ale implementãrii unor astfel de idei? 5. Ce puncte tari ºi puncte slabe identificaþi? 6. Cum ar putea fi îmbunãtãþite aceste idei? Totul despre sectorul 4 va putea fi aflat pe internet196

Primãria Sectorului 4 ºi Biblioteca Metropolitanã Bucureºti – Filiala George Coºbuc au semnat un acord de parteneriat pentru implementarea unui sistem informatic eficient care sã permitã accesul liber al cetãþenilor la informaþiile de interes public privind administraþia localã. În toate filialele Bibliotecii Metropolitane Bucureºti va fi introdus modulul „Totul despre Sectorul 4“, care va cuprinde informaþii, pe suport de hârtie ºi electronic, actualizate periodic, referitoare la istoricul ºi activitatea celor douã instituþii. Taxele ºi impozitele locale, plãtite prin card în sectorul 4 al Capitalei 197

Contribuabilii din sectorul 4 al Capitalei îºi vor putea achita taxele ºi impozitele locale prin intermediul cardului bancar, fãrã a mai fi nevoiþi sã se deplaseze la casieriile Direcþiei Generale de Impozite ºi Taxe Locale Sector 4. 196 197

156

AGERPRES 26 Martie 2010. AGERPRES 25 Martie 2010. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 157

Plata taxelor ºi impozitelor poate fi realizatã prin intermediul oricãrui tip de card, pentru acest tip de tranzacþie nefiind percepute comisioane198. Sistem informatic pentru plata taxelor în Ilfov 199

Locuitorii judeþului Ilfov vor avea, începând cu luna august, sistem on-line de platã a taxelor ºi impozitelor, de informare, petiþii 198

Cu toate acestea plata on-line a impozitelor nu este atractiva pentru locuitorii municipiului Zalãu. La mai bine de trei ani de la punerea în funcþiune a unui sistem de platã prin Internet a impozitelor ºi taxelor locale, prin intermediul unui proiect European în valoare de 25. 000 de euro, nici un contribuabil din Zalãu nu s-a aratat interesat de plata on-line a datoriilor cãtre municipalitate. Dat fiind eºecul iniþiativei, primãria vrea sã regândeascã sistemul, astfel încat plata on – line a impozitelor ºi taxelor locale sã se poatã face de cãtre orice deþinãtor al unui card bancar. Primãria Zalãu demara, încã din 2005, implementarea proiectului „Modernizarea managementului fondurilor publice la nivelul administraþiilor locale din judeþul Sãlaj“, cu sprijin financiar în valoare de 20. 000 euro din partea Programului PHARE 2002 Fondul pentru Modernizarea Administraþiei Publice Locale ºi 5. 000 de euro contribuþie localã. Împreunã cu partenerul proiectului, Consiliul Judeþean Sãlaj, Primãria urma sã asigure dezvoltarea unui serviciu modern ºi rapid de achitare a taxelor ºi impozitelor locale prin Internet. Beneficiile preconizate pentru contribuabili, în raporturile acestora cu administraþia publicã în domeniul plãþii obligaþiilor cãtre bugetul local, trebuiau sa fie, printre altele, accesul rapid la informaþiile relevante despre taxele ºi impozitele datorate, reducerea timpului de efectuare a plãþii pentru evitarea cozilor la ghiºee ºi nu în ultimul rând condiþii civilizate de interacþiune între cetãþeni ºi administraþie, spre beneficiul ambelor parti. Funcþional din 2006, sistemul de plãþi on-line, supranumit în mod nefericit Impotax, nu a atras, pânã în acest moment, nici un plãtitor. Pentru a-l putea utiliza, contribuabilul trebuie sa îndeplineasca, cumulativ, mai multe condiþii. Mai exact, dupa inregistrarea, la primãrie, ca utilizator, solicitantul era introdus în lista de utilizatori ai sistemului, generându-se pentru el elemente unice de identificare. Solicitantul mai trebuia sã aiba un cont la singura instituþie bancarã cu care municipalitatea colaboreazã în acest proiect, cont din care sã se poatã face eventualele plãþi. (AGERPRES 20 Ianuarie 2010). 199 AGERPRES 03 Martie 2010. Buna administrare în România

157

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 158

ºi Asistenþã Socialã. Consiliul Judeþean a obþinut, prin aplicarea la Programul Operaþional Sectorial – Creºterea Competitivitãþii Economice – axa Tehnologia Informaþiei ºi comunicaþiilor pentru sectoarele privat ºi public, o finanþare nerambursabilã de 98% din valoarea proiectului (5. 549. 997,79 lei). Prin implementarea acestui proiect, CJ Ilfov îºi propune ca obiectiv general dezvoltarea ºi creºterea eficienþei serviciilor publice adresate cetãþenilor ºi mediului de afaceri din judeþ. Se vor implementa aplicaþii informatice, care sã contribuie la sporirea interoperabilitãþii autoritãþilor locale. Principalele obiectivele ale proiectului sunt dezvoltarea serviciilor on-line ca instrument principal de management al relaþiei instituþiilor participante la proiect cu cetãþenii precum ºi eficientizarea activitãþii aparatului de lucru al CJ Ilfov ºi cel al aparatelor primãriilor partenere prin automatizarea fluxurilor de lucru interne. Centru de Internet pentru Public la Cernavodã 200

La Primãria Cernavodã funcþioneazã Centrul de Internet pentru Public – Biblionet, care are sediul în incinta Bibliotecii orãºeneºti. Cernavodã se numãrã printre cele 16 localitãþi din judeþ care au fost selecþionate sã participe la acest program. Programul „Biblionet – lumea în biblioteca mea“ este finanþat de Fundaþia Bill ºi Melinda Gates ºi are ca scop dezvoltarea unui sistem modern de biblioteci publice în România. Astfel, centrul din Cernavodã a fost dotat cu ºase calculatoare cu softuri performante de cãutare, conectate la Internet, o imprimantã ºi un scanner. Obiectivul programului Biblionet este de a facilita accesul populaþiei la mijloacele tehnologiei informaþionale, pornind de la faptul cã o mare parte din populaþie nu are acces la Internet. Prin participarea Primãriei Cernavodã la acest program, cetãþenii din Cernavodã care nu au acasã Internet pot utiliza calculatoarele ºi reþeaua din cadrul bibliotecii orãºeneºti pentru obþinerea de informaþii privind locuri de muncã, servicii medicale, servicii bancare ºi de administraþie online a afacerilor sau comunicarea cu rudele din strãinãtate. 200

158

AGERPRES 23 Martie 2010. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 159

Primãria Iaºi a lansat un portal de informaþii ºi organizare a cãlãtoriilor 201

Municipiul Iaºi a lansat, în cadrul proiectului Civitas-Archimedes, un portal de informaþii ºi servicii on-line pentru organizarea cãlãtoriilor cu mijloacele de transport. Ca un planificator de transport public, portalul www.transport iasi.ro oferã fiecãrui cãlãtor posibilitatea de a obþine informaþii integrate ºi complete despre traseele tramvaielor ºi autobuzelor din oraº, despre programul autogãrilor din Iaºi, despre sosirile ºi plecãrile din Gara Iaºi, despre decolãrile ºi aterizãrile de pe Aeroportul Internaþional Iaºi, despre companiile de taxi ºi cele de închirieri de autovehicule din municipiul Iaºi. Un link separat face conexiunea cu site-ul www.turism-iasi.ro, pentru a oferi informaþii suplimentare ºi detaliate celor care vor sã vizite Iaºul ºi împrejurimile sale. Meniul principal al portalului permite vizualizarea, în fereastrã separatã, a unei hãrþi de ansamblu cu toate trasele ºi staþiile RATP, iar secþiunea de „Cãutare Traseu“ oferã cele mai detaliate informaþii, în funcþie de dorinþa utilizatorului. Astfel, dupã selectarea „Punctului Start“ ºi a „Punctului Destinaþie“, utilizatorul va beneficia, într-o fereastrã separatã, de urmãtoarele informaþii: o variantã narativã a traseului, cu specificaþiile de parcurs, o variantã detaliatã a traseului, cu nodurile eventuale, desfãºurarea liniarã a traseului ºi desfãºurarea traseului pe harta oraºului. Aceastã secþiune poate genera peste 13.500 de variante de traseu. Primaria Roman îºi va moderniza propriul site web 202

Romaºcanii ar putea avea, în curând, acces rapid la informaþiile privind activitatea administraþiei locale, ca urmare a implementãrii unui proiect cu finanþare europeanã. Proiectul presupune realizarea unui nou site pentru Primãria Roman, dar ºi înfiinþarea unor infochioºcuri în diverse zone ale oraºului.

201 202

AGERPRES 23 Martie 2010. AGERPRES 23 Martie 2010.

Buna administrare în România

159

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 160

Proiectul „Îmbunãtãþirea ºi creºterea transparenþei serviciilor Primãriei cãtre cetãþeni, prin intermediul unui sistem informatic de furnizare de servicii publice online bi-directionale“ face parte din Programul Operaþional Sectorial „Creºterea Competivitãþii Economice“ ºi urmãreºte modernizarea website-ului Primãriei ºi implementarea unui sistem informatic de tip infochioºc în Roman. Cetãþenii vor putea utiliza aceste servicii publice atât prin intermediul internetului, cât ºi prin intermediul unor terminale specializate, cinci astfel de terminale urmând a fi amplasate în locuri publice din oras, iar altele douã – în sediul Primariei. Un astfel de infochioºc este deja amplasat la Biroul Unic din Primãria Roman, investiþia fiind realizatã în urmã cu câþiva ani. De asemenea, proiectul presupune ca documentele interne din cadrul administraþiei locale sã fie gestionate prin intermediul unui sistem informatic. Proiect pentru furnizarea de servicii publice online la Prefectura Alba203

Instituþia Prefectului judeþul Alba ar putea deveni furnizoare de servicii publice online, prin perfecþionarea managementului documentelor ºi utilizarea noilor tehnologii ale informaþiei ºi comunicaþiilor, dacã proiectul depus în cadrul Programului Operaþional Sectorial Creºterea Competitivitãþii Economice ar fi declarat eligibil. Prin implementarea proiectului „Instituþia Prefectului Judeþul Alba, furnizoare de servicii publice online“ s-ar pune la dispoziþia beneficiarilor servicii administrative prin mijloace electronice. Unul din obiectivele specifice ale proiectului vizeazã automatizarea procedurilor administrative care au loc între Prefecturã ºi administraþia publicã localã, mediul de afaceri ºi cetãþeni. Aceºtia vor avea posibilitatea sã efectueze online majoritatea procedurilor administrative specifice: verificarea legalitãþii hotãrârilor emise de administraþiile locale, raportãrile serviciilor deconcentrate, autorizaþii colectare deºeuri, depunere petiþii etc. Sistemul va permite beneficiarilor sã obþinã online informaþii actualizate privind stadiul procedural al serviciilor sociale. 203

160

AGERPRES 03 Martie 2010. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 161

Un alt obiectiv specific este eficientizarea ºi rentabilizarea activitãþii din cadrul Instituþiei Prefectului, cât ºi pentru beneficiarii serviciilor, prin reducerea costurilor în urma generalizãrii furnizãrii de servicii procedurale, de comunicare ºi de informare online. Eficientizarea ºi creºterea transparenþei în comunicare cu beneficiarii serviciilor publice desfãºurate de Instituþia Prefectului prin implementarea de sisteme electronice de registre ºi publicaþii oficiale, anunþuri de ºedinþe publice, bazã de date pentru informare, forumuri de discuþii reprezintã un alt obiectiv. Asigurarea de echipament hardware ºi aplicaþii software adecvate pentru digitizare, evidenþã, stocarea ºi consultarea online a documentelor, instruirea utilizatorilor sistemului informatic din Instituþie ºi promovarea proiectului ºi a serviciilor publice oferite sunt celelalte obiective specifice ale acestui proiect. Prin realizarea acestui proiect se vor putea furniza servicii publice de informare ºi instruire online cãtre cetãþeni, instituþii ale administraþiei publice ºi cãtre mediul de afaceri. Totodatã se va realiza ºi eficientizarea activitãþilor interne ale Instituþiei Prefectului prin utilizarea mijloacelor specifice TIC– sistemul informatic integrat. Bucurestenii din sectorul 6 vor putea face plata impozitelor ºi taxelor locale la infochioºcuri204

Programul „Infochioºcuri cu plata prin card“ cuprinde soluþii inovatoare pentru plata impozitelor ºi a taxelor locale. Aplicaþia informaticã reprezintã o noutate pentru sistemul de platã a taxelor ºi impozitelor locale, dând posibilitatea fiecãrui locuitor al sectorului ca, pe baza cardului bancar ºi a cãrþii de identitate, sã-ºi achite de la acest tip de aparat obligaþiile cãtre stat. Infochioºcurile se adreseazã atât persoanelor fizice, cât ºi persoanelore juridice cu domiciliul pe raza sectorului 6. Cetãþenii pot plãti taxele ºi impozitele pentru autoturism, maºinã, teren, parcare, dar ºi amenzi. Procedura de platã presupune autentificarea utilizatorului prin scanarea electronicã a cãrþii de identitate, afiºarea sumelor de platã pe categorii de taxe ºi impozite, interconectarea 204

AGERPRES 23 Noiembrie 2009.

Buna administrare în România

161

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 162

cu aplicaþia de calcul ºi plata acestora, parþial sau total. Pentru tranzacþiile efectuate de cetãþeni nu se percepe niciun comision. Conceptul sistemului informatic ºi platforma tehnicã a infochioºcurilor, realizate de autoritatea localã în colaborare cu companii din Elveþia, Olanda, Germania ºi SUA, cuprinde soluþii inovatoare ºi asigurã o utilizare interactivã ºi intuitivã a sistemului. Sunt asigurate douã funcþionalitãþi de bazã: facilitarea plãþii cu orice card bancar a taxelor, impozitelor ºi amenzilor datorate bugetului local ºi informarea cetãþenilor sectorului 6 asupra obiectivelor culturale, evenimentelor ce se deruleazã la nivelul Capitalei, programul ºi activitatea instituþiilor administraþiei publice locale, ºtiri utilitare, etc. Într-o primã etapã, sistemul informaþional cuprinde opt aparate de tip infochioºc amplasate în marile centre comerciale ale sectorului: Plaza România, Cotroceni Parc, Selgros – Drumul Taberei, Cora – Lujerului, Carrefour Orhideea ºi Militari, Metro ºi Auchan. În perioada urmãtoare, funcþionari ai Serviciului Public pentru Finanþe Publice Locale vor fi prezenþi în zonele în care sunt amplasate aparatele pentru a acorda cetãþenilor asistenþã în efectuarea tranzacþiilor. Programul Infochioºcuri cu plata prin card bancar, primul de acest fel din Europa de Est, a fost realizat de Primãria sectorului 6 în parteneriat cu Piraeus Bank. Programarea cãsãtoriei online, de la Oradea în þarã205

Programul informatic de programare a cãsãtoriei online, aplicat în premierã naþionalã de Direcþia de Evidenþã a Persoanelor (DEP) a municipiului Oradea, ar putea fi implementat ºi în alte judeþe, în scopul facilitãrii ºi optimizãrii programãrilor, care se pot efectua inclusiv din alte þãri. Programul informatic este unul securizat permiþând înscrierea datelor din CNP.

205

162

AGERPRES 18 Februarie 2010. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 163

ªedinþa Consiliului Local Oradea a fost transmisã joi online206

ªedinþa Consiliului Local Oradea a fost transmisã în premierã, online, printr-o camerã video instalatã în sala „Traian Moºoiu“ a Primãriei de informaticienii instituþiei. Conducerea municipalitãþii a hotãrât ca dezbaterile sã fie transmise live pe portalul Primãriei, astfel încât doritorii sã poatã urmãri lucrãrile Consiliului Local. Orãdenii pot intra pe portalul municipalitãþii ºi sã acceseze linkul aferent pentru a urmãri de acasã, din faþa calculatorului, cum decurg ºedinþele aleºilor locali. Momentan însã, accesul la imaginile live este limitat la un numãr redus de vizitatori în acelaºi timp. La Bistriþa, taxa de parcare va fi platitã ºi prin SMS207

Taxa de parcare din zona centralã a municipiului Bistriþa va putea fi platitã ºi prin SMS cu suprataxã, dupã ce primãria a achiziþionat patru aparate de taxare care vor funcþiona ºi în baza acestei facilitãþi. Primãria a achiziþionat aceste aparate pentru aproximativ 50.000 lei, iar opþiunea prin SMS va deveni operaþionalã imediat dupã ce municipalitatea va încheia contracte în acest sens cu firmele de telefonie mobilã. Sistem electronic de gestionare a fluxurilor de contribuabili la DGFP Mures208

Direcþia Generalã a Finanþelor Publice (DGFP) Mureº a implementat, pentru îmbunãtãþirea activitãþii de relaþii cu publicul, un sistem electronic de gestionare a fluxurilor de contribuabili. Sistemul elibereazã contribuabililor bonuri de ordine, prin tehnologia touch-screen, ºi este operaþional la sediul DGFP Mureº, unde funcþioneazã Administraþia Finanþelor Publice a municipiului Târgu Mureº ºi la sediul Administraþiei Finanþelor Publice a municipiului Sighiºoara. 206

AGERPRES Vineri, 29 Ianuarie 2010. AGERPRES 07 Ianuarie 2010. 208 AGERPRES 03 Noiembrie 2009. 207

Buna administrare în România

163

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 164

Prin acest sistem se elibereazã un bon de ordine cu informaþii succinte despre serviciul solicitat, facilitarea identificãrii serviciului sau ghiºeului solicitat, iar astfel se asigurã condiþii de aºteptare mai bune prin eliminarea cozilor de la ghiºee. De asemenea, sistemul asigurã un grad ridicat de confidenþialitate a serviciilor, reducerea presiunii la ghiºee ºi crearea unor condiþii mai bune pentru activitatea personalului. Evaluarea gradului de satisfacþie al clienþilor. Primãria Deva

Primãria Deva a avut iniþiativa de evalua gradul de satisfacþie al clienþilor, proiect ai cãrui beneficiari sunt aparatul de specialitate al primarului (beneficiar intermediar) ºi cetãþenii (beneficiari finali). Proiectul, început în 24 noiembrie 2006, are caracter permanent ºi a pornit de la nevoia de a evalua eficienþa aparatului de specialitate al Primarului în rezolvarea problemelor cetãþeanului ºi de a gãsi metode de îmbunãtãþire a activitãþii. La baza realizãrii acestui proiect stã Sistemul de Management al Calitãþii. Au fost concepute chestionare care cuprind întrebãri privind modul de rezolvare a celor mai importante probleme ale municipiului, chestionare înmânate cetãþenilor veniþi cu probleme la Primãrie prin intermediul Biroului Centrului de Informare a Cetãþeanului. Acestea sunt apoi centralizate pentru o perioadã de timp ºi analizate de cãtre conducere pentru a sesiza unde se înregistreazã probleme ºi dificultãþi. În baza acestor constatãri conducerea poate lua diferite mãsuri pentru îmbunãtãþirea activitãþii. S-au constatat domeniile în care sunt problemele cele mai mari, s-au identificat compartimentele care rãspund de rezolvarea acestora ºi s-au identificat mãsuri pentru eficientizarea acþiunii aparatului propriu al primarului în rezolvarea celor sesizate. În acest mod, de exemplu, s-a putut scurta timpul de reacþie al Primarului prin aparatul propriu la unele sesizãri privind, de exemplu, aspecte ce þin de salubritate. Cel mai bun barometru al activitãþii functionarului public este nivelul de satisfacþie al cetãþeanului. Riscul este ca grupul de cetãþeni care completeazã chestionarele sã nu fie reprezentativ. 164

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 165

Aceastã practicã, prin rezultatele ei a determinat sporirea atenþiei în privinþa rezolvãrii problemelor ce þin în principal de drumuri ºi curãþenie, în prima parte a anului – primãvara. Pe termen lung, rezultatele chestionarelor dau o imagine a capacitãþii de rezolvare a problemelor cetãþenilor ºi a gradului de profesionalizare a funcþionarilor publici. Ziarul „ZIMI DAVA“ – sursã de informare ºi dialog cu cetãþenii. Consiliul Local Zimnicea209

Acest proiect iniþiat de Consiliul Local, vine sã asigure informarea cetãþenilor cu privire la activitate Consiliului Local ºi a insituþiilor publice din oraº prin înfiinþarea unui ziar local cu finanþare de la bugetul local. Beneficiarii acestuia sunt în primul rând cetãþenii care vor fi þinuþi la curent cu activitatea unor instituþii publice locale ºi agenþii publicitari care vor avea spaþiu de vânzare a publicitãþii în paginile ziarului. Ziarului ,,Zimi Dava“ a fost înfiinþat conform Hotãrârii Consiliului Local al oraºului din 15. 11. 2007 pe duratã nelimitatã. Ziarul are un caracter informativ, apare lunar ºi conþine 4 pagini. Apare într-un tiraj de 1000 exemplare ºi este distribuit gratuit. Ziarul conþine însemnele oraºului Zimnicea ºi este tiparit în 4 pagini cu urmãtoarele caracteristici: serie, numãr, an de apariþie ºi datã. Finanþarea acestei publicaþii se face din bugetul local, precum ºi din alte surse atrase conform legii. Toate materialele publicate sunt semnate de persoanele sau de conducãtorii instituþiilor care le-au realizat, rãspunderea pentru conþinutul articolelor ºi al materialelor fotografice revenind semnatarilor acestora. O datã cu apariþia publicaþiei locale ,,Zimi Dava“ cetãþenii oraºului sunt informaþi lunar cu privire la: 1. cele mai importante evenimente care au loc în oraº; 2. ordinea de zi a ºedinþelor Consiliului Local; 3. evenimentele sportive în care sunt implicate echipele din oraºul Zimnicea; 209

AGERPRES 03 Martie 2009.

Buna administrare în România

165

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 166

4. prezentarea proiectelor transfrontaliere pe care primãria Zimnicea le deruleazã în parteneriat cu primãria Sviºtov – Bulgaria; 5. activitãþile instituþiilor de interes local; 6. prezentarea investiþiilor în derulare în oraºul Zimnicea. Ziarul apare într-un tiraj de 1000 exemplare ºi este distribuit gratuit cãtre toate instituþiile publice din oraº, centrele de distribuþie a presei ºi cãtre cetãþeni prin 3 cutii de corespondenþã.

6.7. Tehnici ºi instrumente utilizate în procesul de participare cetãþeneascã Localitãþile urbane medii se confruntã în general cu lipsa activitãþilor economice locale, lipsa bazei de taxare, dependenþa fondurilor faþã de nivelul judeþean, toate acestea având ca efect limitarea participãrii cetãþeneºti. În acest context, se impune nevoia de a regândi procesul de elaborare a politicilor publice la nivel local, respectiv nevoia de a identifica ºi aplica metode inovative care sã rãspundã în mod adecvat ºi diferenþiat fiecãrei comunitãþi în parte. Deseori apar problemele de comunicare între autoritãþi ºi cetãþeni, mai ales grupuri etnice marginalizate – în multe þãri existând discriminãri împotriva diferitelor categorii de persoane. Metodele prin care cetãþenii pot fi încurajaþi sã participe la problemele comunitãþii din care fac parte sunt diverse: 6.7.1. Centrele de informare cetãþeni (CIC)210

Centrul de informare cetãþeni reprezintã o interfaþã între administraþia localã ºi cetãþeni, fiind preocupat în mod direct de a rãspunde la întrebãrile cetãþenilor, ca ºi nevoilor acestora cu privire la serviciile publice. 210

166

http://www. ancic. ro, accesat la data de 30.03.2010. Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 167

Un Centru de informare cetãþeni poate fi o resursã bogatã pentru o instituþie publicã ºi o legãturã interactivã cu publicul. Oricum, pentru ca liderii administraþiei sã aibã sprijinul cetãþenilor, este necesarã înfiinþarea unui CIC ca un instrument activ ºi eficient al guvernãrii ºi al participãrii cetãþeneºti. CIC-urile trebuie sã facã parte integrantã din activitãþile administraþiei ºi sã fie dotate cu echipamente, personal suficient ºi alte resurse care sã le facã viabile ºi funcþionale. 6.7.2. Internetul – sursã de informare a cetãþenilor

Multe administraþii – locale ºi naþionale – folosesc Internetul ca o modalitate utilã de informare ºi colectare de informaþii prin intermediul site-urilor proprii. Aceste site-uri ale organismelor administrative, includ, în general, urmãtoarele tipuri de informaþii: – Descriere a organizaþiei ºi a misiunii ei. – Planul strategic, incluzând obiectivele pe termen lung ºi scopurile anuale. – Organigrama. – Informaþii de contact pentru toate oficiile: numele persoanei de contact, adresa de e-mail, telefon, fax, numerele de mesagerie vocalã. – Un ghid de telefon cu nume, locaþii ºi numerele de telefon ale angajaþilor. – Informaþii despre buget, incluzând circuitul bugetar ºi oportunitãþile de participare a publicului. – Achiziþionarea ºi contractarea de informaþii (pentru agenþii economici care doresc sã lucreze cu agenþia). – Oportunitãþi curente de angajare. – Oportunitãþi curente de voluntariat, incluzând comitetele consultative cetãþeneºti. – Apariþiile recente ºi publicaþiile. – „FAQ“ (Întrebãri adresate frecvent). Cu toate cã numãrul de utilizatori de Internet din România nu a ajuns încã la jumãtate din totalul populaþiei, multe administraþii Buna administrare în România

167

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 168

locale din România au pagini web pe care le folosesc pentru a furniza informaþii importante. 6.7.3. Mass-media

Majoritatea administraþiilor publice locale au deja o colaborare bunã cu mass-media – radio, posturile TV ºi presa. Unele au chiar propriile lor publicaþii, posturi de radio ºi TV sau programe la unele mijloace de informare locale. În relaþia cu mass-media trebuie avute în vedere douã aspecte esenþiale: – Mass-media reprezintã un instrument de control public asupra acþiunilor administraþiei publice; – Mass-media este un instrument cu ajutorul cãruia administraþia poate informa cetãþenii cu privire la acþiunile sale. Orice administraþie poate încuraja mass-media sã dezvolte un demers constructiv ºi obiectiv, în sprijinul reciproc al puterii publice ºi a celor administraþi. Acest lucru se poate realiza prin intermediul biroului de relaþii cu presa sau al purtãtorului de cuvânt. Administraþiile pot ajuta mass-media, furnizând informaþii concrete, reale care se pot constitui în evenimente de presã. Comunicatele de presã ºi Conferinþele de presã sunt douã modalitãþi de a ajuta mass-media sã informeze un spirit imparþial ºi conform eticii profesiei. 6.7.4. Spaþiile de afiºaj din cadrul instituþiei

Informaþiile pe care administraþia doreºte sã le transmitã pot fi afiºate în locul cel mai frecventat de cãtre public din cadrul instituþiei. Poate fi vorba de anunþuri sau informaþii despre structura instituþiei, serviciile pe care le oferã, proiecte de hotãrâri, bugete, rapoarte etc. Dacã nu existã necesar pentru afiºarea materialelor de dimensiuni mari, se poate afiºa doar anunþul cã acestea existã ºi locul din care pot fi obþinute. Deºi avizierul este cea mai simplã ºi ieftinã metodã de informare, în realitate este ineficient folosit: conþine informaþii vechi, într-o formã neatractivã, uneori foarte greu de citit (calitatea proastã a copiei, foi suprapuse, scris mic), 168

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 169

uneori sunt plasate în spaþii slab luminate. Pentru a fi eficiente, avizierele trebuie sã conþinã puþinã informaþie, actualizatã, frumos aranjatã, care sã atragã atenþia vizitatorilor211.

6.8. Concluzii Principiul bunei guvernãri este absolut necesar unui sistem care încearcã sã depãºeascã etapa lui Weber, în care funcþionarul public nu poate sã adopte decizii care sã exceadã legea ºi în care birocraþia este prezentã. Preluatã la nivel naþional, buna guvernare devine prin urmare impulsul schimbãrii în sectorul public, reformând structurile a cãror organizare nu este compatibilã cu rigorile noilor provocãri politico-administrative. Decidenþii români ar trebui sã analizeze cu atenþie ºi anumite principii de organizare a administraþiei publice introduse de doctrinarii occidentali. Introducerea indicatorilor de performanþã ºi a standardelor de calitate pentru organizarea serviciilor publice este absolut necesarã ºi reclamatã ºi de Uniunea Europeanã. Ombudsmanul European examineazã plângeri cu privire la administrarea defectuoasã în instituþiile ºi organismele Uniunii Europene, iar în România existã ºi Instituþia Avocatului Poporului care se aflã în sprijinul cetãþeanului. Aºadar, centrarea pe rezultate ºi un nou sistem public bazat pe schimbare, inovare ºi mobilitate, reprezintã cadrul în care se pot aplica principiile bunei guvernãri. România trebuie sã fie în mãsurã sã adopte ºi alte principii moderne de organizare a administraþiei publice ºi sã renunþe la proceduri administrative greoaie, la birocraþia excesivã, sã fluidizeze actul decizional. Introducerea indicatorilor ºi standardelor de per211

Oana Preda, Sânziana Olteanu, Implicarea cetãþenilor, Centrul de resurse pentru participare publicã – CeRe, Bucureºti, 2008, p. 16. Buna administrare în România

169

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 170

formanþã pentru organizarea serviciilor publice este absolut necesarã ºi reclamatã de Uniunea Europeanã. Aºadar, centrarea pe rezultate ºi un nou sistem public bazat pe schimbare, inovare ºi mobilitate, reprezintã cadrul în care se pot aplica principiile unei bune guvernãri. Reforma serviciilor publice trebuie abordatã în contextul creºterii gradului de implicare a cetãþeanului în decizia publicã, astfel încât cetãþeanul depãºeºte stadiului „supusului“ cãruia nu i se cere pãrerea. Una dintre responsabilitãþile autoritãþilor administraþiei publice locale este sã permitã membrilor comunitãþilor sã fie actori importanþi în procesul de luare a deciziilor, iar acest lucru presupune deschidere din partea autoritãþii, prin informarea constantã a celor pe care îi guverneazã astfel încât aceºtia sã fie capabili în a-ºi expune ideile, pro sau contra. Democraþia este un exerciþiu continuu. Managementul proceselor de consultare este în general slab, cu aproape nici un fel de respect pentru regulile unei conduceri eficiente. Pe de altã parte, grupurile interesate contestã prea puþin managementul slab al consultãrii sau nu monitorizeazã suficient procesul. Lipsa de încredere a grupurilor interesate în capacitatea lor de a influenþa politicile publice este strâns legatã de asta. Cetãþenii români nu sunt consultaþi în politicile publice, ci pe proiecte de decizii sau acte normative (într-o singurã etapã din cele cinci ale procesului de elaborare a politicilor publice). Aceasta este într-o strânsã legãturã cu modul de operare a administraþiei, guvernatã de o logicã a voinþei supraordonate a puterii publice excesivã. Principiul bunei administrãri face referire ºi la integritatea personalului ce lucreazã în administraþia publicã. Lipsa integritãþii nu este o problemã care se regãseºte doar în aparatul administrativ ºi nici una cu care doar România se confruntã. În general, problemele legate de integritate apar atunci când interesele personale ale unui funcþionar sau ales local riscã sã compromitã interesele autoritãþii publice. Unul dintre cei mai importanþi paºi ce pot fi fãcuþi în sensul prevenirii unei astfel de situaþii de cãtre o instituþie, este sã permitã accesul cetãþenilor, mass-mediei ºi al altor instituþii la sistemul administrativ (prin deschidere ºi transparenþã). 170

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 171

Mentalitatea funcþionarului ºi comunicarea sa încã defectuoasã cu cetãþeanul sunt identificate ca probleme majore. Deficienþa este greu de remediat pe termen scurt, însã este rezolvabilã în timp, mentalitatea fiind un element care se schimbã greu. Calitatea guvernãrii este aºadar rezultanta integritãþii publice ºi a capacitãþii administrative. Capacitatea administrativã presupune îndeplinirea corectã, eficientã ºi eficace a sarcinilor de serviciu de cãtre personalul (ales sau numit) din administraþia publicã localã212. Din integritatea publicã localã ºi din (în)capacitatea administrativã rezultã buna/proasta guvernare localã. Dupã cum ne-am exprimat în studiile anterioare213, cerinþele bunei administrãri nu sunt puse în aplicare în totalitate în administraþia publicã ºi astfel este interesant sã aflãm ce soluþii gãsesc cetãþenii/funcþionarii la fenomenele existente. Deºi un numãr destul de mare de funcþionari au dat rãspunsuri generale, unii dintre aceºtia au oferit mãsuri concrete de rezolvare a unor situaþii sau de îmbunãtãþire a procedurilor administrative existente în prezent. Referiri la comunicare au existat în rãspunsurile ambelor categorii (la întrebãrile deschise). Dacã funcþionarii fac referire în special la comunicarea internã (între diverse departamente), cetãþenii se rezumã strict la comunicarea de la ghiºeul unde doresc sã rezolve o problemã sau sã achite o taxã. Îmbunãtãþirea activitãþii în administraþie presupune o analizã amãnunþitã ºi evidenþierea punctelor slabe ale sistemului. Cetãþenii fac referire în special la corupþie, cãreia majoritatea îi oferã ºi o soluþie – majorarea salariilor, în timp ce funcþionarii amintesc despre ergonomia spaþiului de lucru, schimbarea managerilor actuali. De aici rezultã percepþia diferitã a celor douã categorii. 212 Lipsa capacitãþii administrative este echivalentã cu îndeplinirea defectuoasã a acestor atribuþii din raþiuni de incompetenþã, neprofesionalism, lipsã de instruire, proceduri inadecvate. 213 Emil Bãlan et alii Diagnozã privind percepþia funcþionarilor publici din România cu privire la dreptul la o bunã administrare, Editura Irecson, Bucureºti, 2008, Emil Bãlan et alii, Diagnozã privind percepþia cetãþenilor din România cu privire la dreptul la o bunã administrare, Editura Irecson, Bucureºti, 2008.

Buna administrare în România

171

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 172

Referitor la principiul legalitãþii, 90% din funcþionari considerã cã acesta se aplicã, în timp ce doar 30% din cetãþeni au aprobat acest aspect. Diferenþa de percepþie este evidentã ºi se identificã astfel un alt viciu al administraþiei – rezolvarea diferitelor tipuri de solicitãri nu se face numai în temeiul legii, ci sunt luat în considerare ºi alte aspecte (favoruri personale, obligaþii, cadouri). În acest caz este evident cã transparenþa nu îºi are locul ºi cã în acest mod nu se respectã principiile bunei guvernãri. Ca atare, nu putem decât sã ne raliem opiniei profesorului Paul Negulescu ºi sã spunem cã o bunã administraþiune cere colaborarea unei elite. Evoluþia ºi progresul nu sunt opera unui singur om sau a unei clase sociale, ele sunt rezultatul colaborãrii tuturor.

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 173

CAPITOLUL 7

Spre o codificare a reglementãrilor privind administraþia publicã ºi procedura acesteia în România

7.1. Situaþia actualã Doctrina ºi practica juridicã din România au fost preocupate în mod constant de sistematizarea ºi simplificarea legislaþiei privind administraþia publicã, în contextul unei fluiditãþi normative caracterizate prin abundenþa textelor normative ºi instabilitatea reglementãrilor. Demersurile de simplificare urmãresc asigurarea unei mai mari securitãþi juridice ºi a unei mai bune accesibilitãþi a dreptului, în acord cu exigenþele constituþionale legate de garantarea drepturilor substanþiale. Din practica existentã, din cercetãrile realizate de diferite universitãþi din România, precum ºi din doctrina dreptului administrativ, în ultima perioadã se observã urmãtoarele: – lipsa coerenþei legislative în domeniu, determinatã de multitudinea actelor normative existente; – lipsa claritãþii actelor normative în domeniu ºi limitarea accesibilitãþii, determinatã de modificãrile succesive ale legislaþiei specifice; – lipsa sistematizãrii regulilor, care sã guverneze activitatea autoritãþilor administraþiei publice, în aºa fel încât sistemul normativ sã fie înþeles de toþi ºi, sã fie uºor controlabil; – lipsa unei terminologii unitare. Paradigma legiferãrii necesitã schimbãri majore, legate de locul ºi rolul reglementãrilor primare ºi a celor secundare în conºtiinþa celor care iniþiazã reglementãri, dar ºi a celor care aplicã aceste reglementãri. Se constatã în România o tendinþã generalizatã de supra-reglementare a aspectelor privind domeniul administraþiei publice ºi Spre o codificare a reglementãrilor privind administraþia publicã

173

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 174

incapacitatea celor care aplicã legile de a-ºi exercita cu bunã credinþã libertatea de apreciere atunci când aceasta este acordatã prin lege. Normele metodologice prolifereazã, ºi de cele mai multe ori condiþioneazã, în conºtiinþa publicã, aplicarea legilor pentru a cãror detaliere sunt emise. Poate cã abordarea reglementãrii domeniului ar trebui orientatã înspre legi simplificate, însoþite de ghiduri de bunã practicã sau de ghiduri de implementare. O astfel de schimbare de orientare ar duce, în timp, la întãrirea responsabilitãþii celor care aplicã legea concomitent cu facilitarea înþelegerii reglementãrilor intrate în vigoare.

7.2. Codificarea – soluþie posibilã pentru simplificarea ºi clarificarea reglementãrilor Dreptul administrativ modern este un domeniu evolutiv, iar influenþele exercitate de dreptul european asupra sistemelor de drept naþionale, precum ºi procesul invers de influenþare sunt evidente. La nivel european existã iniþiative de codificare a regulilor juridice (spre exemplu iniþiativa Comisiei Europene „Actualizarea ºi simplificarea acquisului comunitar“), prin urmare este normal ca acest demers sã fie promovat ºi în plan intern, în cadrul sistemelor juridice naþionale. Prin Cod se înþelege un corp coerent de texte normative, înglobând, conform unui plan sistematic, ansamblul regulilor referitoare la o materie. Imperativul coerenþei legislaþiei presupune ca un domeniu de activitate sã fie reglementat în ansamblul sãu de un singur act normativ. De asemenea, claritatea legislaþiei, un alt aspect indispensabil unei administraþii moderne, nu poate fi asiguratã doar prin calitatea redacþionalã a actelor normative, ci presupune ºi accesibilitatea acestor acte, în pofida modificãrilor care le sunt aduse. Pe de altã parte, principiul legalitãþii – un adevãrat postulat constituþional – presupune la rândul sãu reguli sistematizate, clare ºi coerente, care sã guverneze activitatea autoritãþilor 174

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 175

administraþiei, în aºa fel încât sistemul normativ sã fie înþeles de toþi ºi, prin urmare, în mod facil controlabil. Destinatarii legii trebuie sã poatã cunoaºte fãrã ambiguitate drepturile ºi obligaþiile care le sunt conferite, respectiv impuse prin lege, iar legea trebuie sã fie previzibilã. Nu poate fi negatã, dificultatea acestui demers legislativ datoratã anvergurii sale covârºitoare. În acest context, limitele practice ale procesului de codificare sunt date de faptul cã nu pot fi codificate absolut toate dispoziþiile legale sau reglementare dintr-un anumit domeniu de activitatea. Excepþiile se justificã prin aceea cã specificitatea unor reguli nu fundamenteazã soluþia codificãrii lor. Cu toate acestea, codificarea este un aspect indispensabil al îmbunãtãþirii cunoaºterii directe a materiilor ºi textelor administrative, fiind aºadar o necesitate tehnicã, pentru utilizatorii dreptului administrativ. Din perspectiva reformei administrative, codificarea are o importanþã deosebitã. Aceasta furnizeazã autorilor proiectelor de reformã o bazã clarã ºi ordonatã de texte aflate în vigoare (dreptul constant), pregãtind astfel reforma ºi simplificarea ulterioarã a actelor normative. Mai mult, codificarea poate fi folositã ca o oportunitate de îmbunãtãþire a reglementãrilor dintr-un domeniu. Trebuie arãtat faptul cã, în domeniul administraþiei publice, adoptarea Codului de procedurã administrativã ºi a Codului administrativ ar facilita folosirea unor terminologii unitare pentru aceleaºi realitãþi juridice, instituþii, principii ºi concepte juridice, reducându-se astfel riscul interpretãrii lor diferenþiate ºi contradictorii. Nu trebuie omis nici faptul cã adoptarea unor coduri stabile în timp, cu toate piedicile inerente de aºezare a instituþiilor statale, ar spori încrederea cetãþenilor în continuitatea ºi durabilitatea reglementãrilor legale.

Spre o codificare a reglementãrilor privind administraþia publicã

175

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 176

7.3. Instrumente utilizate în procesul de simplificare a legislaþiei administrative la nivelul Uniunii Europene Necesitatea codificãrii normelor administrative la nivelul Uniunii Europene reprezintã una dintre problemele frecvent abordate atât din perspectiva activitãþii administraþiei publice, cât ºi a nevoilor cetãþeanului, a modului în care acestea sunt satisfãcute de administraþie.214 Ca o consecinþã a aderãrii la Uniunea Europeanã, administraþiile naþionale au pãtruns în structurile decizionale ale U. E., fiind prezente în toate domeniile Uniunii, determinând astfel modul de funcþionare a instituþiilor acesteia. Influenþa dreptului comunitar asupra sistemelor juridice ale statelor membre s-a manifestat cu intensitate crescândã, începând cu momentul extinderii principiului aplicabilitãþii directe a actelor comunitare. Aceastã evoluþie a culminat cu afirmarea explicitã a primatului dreptului comunitar asupra dreptului naþional, atribut specific ordinii juridice a statelor federale. Codificarea administrativã, dacã este realizatã într-o manierã optimã, reprezintã una dintre cele mai puternice ºi eficiente metode de simplificare administrativã. Aceasta poate fi realizatã într-o manierã limitatã (cazul codificãrii din Spania ºi într-o anumitã mãsurã codificarea realizatã în Austria în prima parte a secolului XX) sau poate fi îndreptatã spre dezvoltarea drepturilor ºi libertãþilor fundamentale ale cetãþenilor, ca în situaþii mai recente. Relevãm în continuare câteva repere naþionale ale codificãrii administrative în state membre U. E.215: – Austria: Legea federalã privind procedura administrativã (General Administrative Procedure Act) – 1991 214 E. Roma – Semnificaþia codificãrii normelor de procedurã administrativã din perspectiva integrãrii în Uniunea Europeanã, în Revista de Drept Public nr. 3/2005, pp. 101-104. 215 Javier Barnes – La transformacion del Procedimiento Administrativo, Ed. Editorial Derecho Global-Global Law Press, Sevilla, 2008, p. 79.

176

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 177

– Spania: Legea privind procedura administrativã (Law on Administrative Procedure) – 1958, revizuitã în anul 1992; – Germania – Legea privind procedura administrativã (Administrative Procedure Act) – 1976, revizuitã în anul 2008; – Danemarca – Legea privind administraþia publicã – 1986; – Portugalia – Lege privind administraþia publicã – 1991; – Italia – Legea privind administraþia publicã – 1990; – Franþa – Legea privind relaþiile dintre cetãþeni ºi administraþie – 2000. Unul dintre scopurile principale ale codificãrii este ºi acela al depãºirii complexitãþii ºi divergenþei generate de numeroasele legi speciale ºi reglementãri care pot fi uneori contradictorii sau creatoare de confuzie. Nu existã un model standard pentru codurile administrative. Conþinutul lor poate varia de la un stat la altul în funcþie de structura, organizarea ºi cultura administraþiei publice, dar ºi în funcþie de cerinþele cetãþenilor ºi viziunea politicienilor. Codul bunei conduite administrative, conceput de Mediatorul European, este frecvent folosit ca bazã a discuþiilor privind existenþa unui cod de procedurã administrativã care sã se aplice tuturor statelor membre U. E. Codurile de procedurã administrativã cuantificã paºii pe care trebuie sã îi urmeze administraþia publicã în luarea ºi implementarea deciziilor. Uneori, aceste etape diferã în funcþie de sectoarele cãrora li se aplicã, motiv pentru care legea generalã poate identifica doar principiile generale.216 Paralel, sau, uneori, în locul legilor generale de procedurã administrativã, în ultimele decenii, s-au dezvoltat o serie de coduri – coduri de eticã, coduri de bunã conduitã administrativã, etc. – cu scopul de a completa regulile de procedurã administrativã. Aceastã completare poate fi consideratã un substitut temporar al codificãrii administrative. Un mod specific de dezvoltare, care face parte din tendinþa spre codificare administrativã, îl reprezintã consacrarea dreptului la o bunã administrare în Carta Europeanã a Drepturilor Fundamen216

Michel Fromont – Droit administratif des etats etats europeens, Presses Universitaires de France, 2006, p. 89. Spre o codificare a reglementãrilor privind administraþia publicã

177

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 178

tale. Cu toate cã dreptul la o bunã administrare nu include în mod formal simplificarea administrativã, totuºi, aceasta ar trebui vãzutã ca un fundament solid pentru simplificarea reglementãrilor în beneficiul cetãþenilor. O procedurã administrativã formalizatã poate asigura cetãþenilor transparenþa procesului decizional administrativ, contribuind într-o manierã determinantã la asigurarea protecþiei drepturilor individului, libertãþii ºi egalitãþii.217 Dintre instrumentele utilizate la nivelul Uniunii Europene în procesul de simplificare a legislaþiei administrative enumerãm: – consolidarea legislaþiei comunitare, care constã în regruparea mecanicã, fãrã vreo modificare, a dispoziþiilor unui act de bazã, care reglementeazã un domeniu specific, precum ºi a tuturor modificãrilor intervenite. Aceastã operaþiune revine Oficiului Publicaþiilor Oficiale al Uniunii Europene de la Louxemburg (OPOCE). – codificarea reprezintã procedura prin care o serie de acte comunitare care au suferit mai multe modificãri sunt abrogate ºi înlocuite printr-un act unic; codificarea intervine dupã consolidarea textelor respective ºi cuprinde eliminarea tuturor dispoziþiilor depãºite, armonizarea terminologiei utilizate ºi reformularea considerentelor din partea introductivã a actului. Aceastã procedurã permite reducerea volumului legislaþiei comunitare, pãstrându-se în acelaºi timp substanþa acesteia. – refacerea legislaþiei comunitare care urmeazã procesului de codificare ºi are în vedere obþinerea unui nou act juridic care integreazã într-un text unic atât modificãrile de fond aduse unei reglementãri cât ºi dispoziþiile respectivei reglementãri care rãmân neschimbate. Aceastã procedurã permite efectuarea unor modificãri care nu sunt posibile în procesul de codificare; – abrogarea care constã în suprimarea validitãþii unui act juridic printr-un nou act juridic distinct, ceea ce conduce la eliminarea acestuia din corpusul legislativ în vigoare; – declaraþia de caducitate care nu implicã suprimarea actului juridic, ci se traduce priuntr-o declaraþie potrivit cãreia respectivul act pierde orice efect juridic, nemaifiind aplicabil pentru un 217

Emil Bãlan – Procedura administrativã, Ed. Universitarã, Bucureºti, 2005, p. 56. 178

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 179

motiv sau altul (o asemenea menþiune figureazã, de regulã, în baza de date legislativã CELEX). Necesitatea simplificãrii acquisului comunitar este conºtientizatã nu doar la nivelul instituþiilor comunitare, dar ºi la cel al cetãþenilor ºi al administraþiei publice ale statelor membre ale UE, care solicitã în mod constant abordarea corespunzãtoare a acestei chestiuni.

7.4. Proiectul Codului de procedura administrativã al României Proiectul codului de procedurã administrativã al României, ale cãrui teze prealabile au fost aprobate prin H. G. nr 1360/2008217 îºi propune sã reglementeze, într-o formã unitarã ºi sistematicã procedura administrativã, astfel încât sã înlãture deficienþele generate de fragmentare, lipsa de claritate, lipsa de accesibilitate a legislaþiei actuale. De asemenea, sistemul propus are în vedere înlãturarea, pe cât posibil, a incompatibilitãþilor sau conflictelor generate de diferitele prevederi normative aplicabile aceleiaºi materii. În prezent, legislaþia din România abundã în reglementãri cu privire la aspecte care vizeazã definirea ºi modul de funcþionare a instituþiilor ºi autoritãþilor administraþiei publice, definirea ºi modul de organizare ºi funcþionare a serviciilor publice, emiterea de acte administrative de cãtre autoritãþile publice, mecanismele de rezolvare a petiþiilor adresate autoritãþilor de cãtre cetãþeni, mecanismele de asigurare a transparenþei administraþiei. Aceastã multitudine de reglementãri prevede o serie de proceduri speciale ºi derogãri de la dreptul comun în materie, conþinând deseori ºi contradicþii între prevederi, fapt care duce la o aplicare greoaie ºi neunitarã a lor de cãtre beneficiari – atât autoritãþi publice, instanþe judecãtoreºti, cât ºi cetãþeni. De asemenea, aspecte importante ale procedurii administrative nu sunt reglementate de actualele texte legislative. Este vorba Spre o codificare a reglementãrilor privind administraþia publicã

179

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 180

despre inexistenþa unuor instituþii indispensabile dreptului administrativ modern, cum ar fi audierea celor interesaþi, în cazul deciziilor defavorabile, motivarea completã a actelor administrative, revocarea actelor administrative, etc. Proiectul codului de procedurã administrativã are în vedere îndeplinirea urmãtoarelor obiective: – uniformizarea soluþiilor legale disparate existente în legislaþia actualã, precum ºi reglementarea, pentru prima datã, a unor situaþii juridice semnalate de practica administrativã; – simplificarea mijloacelor de acþiune a administraþiei publice prin coerenþa ºi predictibilitatea procedurilor; – asigurarea stabilitãþii procedurilor administrative ºi indirect predictibilitatea actului de administraþie publicã. Codul de procedurã administrativã urmãreºte sã clarifice principiile, conceptele, etapele procedurii administrative, cãile de atac ºi regimul juridic al actelor, operaþiunilor ºi contractelor administrative. În acest sens, elementele de noutate ºi soluþiile legislative pe care le consacrã proiectul codului de procedurã administrativã pot fi sintetizate astfel: a) reglementarea coerentã a principiilor care guverneazã procedura administrativã (legalitatea), eficienþa, interesul public, buna credinþã, egalitatea de tratament, motivarea activitãþii administrative, recursul administrativ ºi accesul la justiþie, transparenþa, colaborare ºi cooperare, responsabilitate ºi rãspundere; b) clarificarea unor concepte, termeni ºi instituþii în cadrul procedurii administrative: activitatea administrativã, autoritãþi publice, serviciu public, regim de putere publicã, act administrativ, contract administrativ, operaþiuni administrative ºi fapte administrative, drept de apreciere, drept vãtãmat, interes legitim, interes public; c) clarificarea regimului juridic al competenþei – reglementarea ºi clarificarea aspectelor privind limitele competenþei, stabilirea competenþei, soluþionarea conflictelor de competenþã, delegarea acesteia; aceste soluþii legislative sunt elemente fundamentale în desfãºurarea procedurii administrative, care pânã în prezent nu au prins un contur instituþional juridic unitar; 180

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 181

d) clarificarea aspectelor incidente procedurii administrative, de la iniþierea procedurii ºi pânã la finalizarea acesteia: pãrþile procedurii administrative, mijloacele de petiþionare ºi înregistrarea petiþiilor incidente ºi drepturi procedurale, tipurile de probe admise în cadrul acestei proceduri ºi modalitãþile de administrare ºi prezentare a acestora în faþa autoritãþilor publice (investigaþii, procedura de citare, martorii, experþii, declaraþia pãrþii, audierea, cercetarea la faþa locului), comunicarea în cadrul procedurii administrative, costurile procedurii, modalitãþi de finalizare a procedurii administrative (acordul de mediere, minute, soluþionarea petiþiilor, refuzul în cadrul procedurii administrative, rãspunderea autoritãþilor publice; e) raþionalizarea regimului juridic aplicabil actelor administrative – reglementarea formalitãþilor procedurale necesare emiterii/adoptãrii actelor administrative (tipuri de avize ºi majoritãþi), regulilor privind adoptarea/emiterea actelor administrative; efectelor juridice ale actelor administrative, executarea actelor administrative, modificarea ºi încetarea efectelor juridice ale actelor administrative; f) raþionalizarea regimului juridic aplicabil operaþiunilor administrative – reglementarea categoriilor de operaþiuni administrative, a actelor/înscrisurilor constatatoare ale acestora, forma operaþiunilor administrative; g) clarificarea regimului juridic aplicabil contractelor administrative – precizarea criteriilor de calificare a unui contract ca fiind administrativ ºi efectelor juridice ale acesteia; h) reglementarea controlului administrativ în corelaþie cu dreptul de apreciere ºi a cãilor de atac administrative prin consacrarea regulilor ºi procedurii aplicabile recursului administrativ graþios ºi ierarhic ºi recursului administrativ în cazul contractelor administrative. Structura codului de procedurã administrativã este conceputã astfel încât sã rãspundã nevoii de reglementare unitarã a unor aspecte esenþiale în funcþionarea administraþiei publice în corelaþie cu soluþiile legislative enumerate anterior: – Partea I cuprinde dispoziþii generale, cum ar fi obiectul de reglementare, înþelesul unor termeni; Spre o codificare a reglementãrilor privind administraþia publicã

181

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 182

– Partea a II-a urmeazã sã detalieze procedura administrativã prin reglementarea mijloacelor alternative de soluþionare a disputelor administrative, procedurile prealabile sesizãrii instanþei de judecatã având un rol important în responsabilizarea autoritãþilor publice pentru apãrarea drepturilor ºi intereselor persoanelor ºi a interesului public, cât ºi în evitarea litigiilor de contencios administrativ. Primul titlu al acestei pãrþi trateazã principiile generale, pãrþile procedurii, regimul juridic al competenþei, termenele, iar Titlul II este dedicat etapelor necesare a fi parcurse în cadrul procedurii administrative. Urmãtoarele titluri se referã la actul administrativ, operaþiunile administrative, regimul general aplicabil contractelor administrative, controlul administrativ, cãile de atac pe cale administrativã a actelor administrative. Proiectul Codului de procedurã administrativã al României reflectã concepþia generalã, principiile ºi orientãrile administraþiei centrale ºi cuprinde principalele soluþii ale reglementãrilor preconizate de iniþiator. Demersul de codificare a normelor administrative trebuie desãvârºit prin realizarea acestei operaþiuni ºi în legãturã cu regulile materiale privind administraþia publicã, ºi adoptarea în acest sens a unui Cod administrativ al României.

182

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

ANEXE

Page 183

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 184

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 185

Documente internaþionale referitoare la dreptul la o bunã administrare

1. Recommendation CM/Rec. (2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration (Adopted by the Committee of Ministers on 20 June 2007 at the 999bis meeting of the Ministers’ Deputies) 2. Recommendation CM/Rec(2010)6 of the Committee of Ministers to member states on good governance in health systems (Adopted by the Committee of Ministers on 31 March 2010 at the 1081st meeting of the Ministers’ Deputies) 3. Recommendation CM/Rec(2010)3 of the Committee of Ministers to member states on effective remedies for excessive length of proceedings (Adopted by the Committee of Ministers on 24 February 2010 at the 1077th meeting of the Ministers’ Deputies) 4. Recommendation No. R (87) 16 of the Committee of Ministers to Member States on administrative procedures affecting a large number of persons (Adopted by the Committee of Ministers on 17 September 1987). 5. Recommendation Rec(2004)5 of the Committee of Ministers to member states on the verification of the compatibility of draft laws, existing laws and administrative practice with the standards laid down in the European Convention on Human Rights (adopted by the Committee of Ministers on 12 May 2004 at its 114th Session) 6. Recommendation Rec(2003)16 of the Committee of Ministers to member states on the execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law (adopted by the Committee of Ministers on 9 September 2003 at the 851st meeting of the Ministers’ Deputies) 7. Recommendation No. R (80) 2 of the Committee of Ministers to Member States concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities adopted by the Committee of Ministers on 11 March 1980) 8. Recommendation No. R (85) 13 of the Committee of Ministers to Member States on the institution of the Ombudsman (Adopted by the Committee of Ministers on 23 September 1985)

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 186

9. Recommendation Rec(2005)8 of the Committee of Ministers to member states on the principles of good governance in sport (Adopted by the Committee of ministers on 20 April 2005 at the 924th meeting of the Ministers’ Deputies) 10. Recommendation 115 (2002)1 on the participation of foreign residents in local public life: consultative bodies (Debated and approved by the Chamber of Local Authorities on 5 June 2002 and adopted by the Standing Committee of the Congress on 6 June 2002) 11. The European Code of Good Administrative Behavior, adopted by the European Parliament Resolution C5-0302/2001-2001/2043 (COS), the 6th of September 2001.

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 187

Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration (Adopted by the Committee of Ministers on 20 June 2007 at the 999bis meeting of the Ministers’ Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Having regard to Recommendation 1615 (2003) of the Parliamentary Assembly, which calls on the Committee of Ministers to draft a model text for a basic individual right to good administration and a single, comprehensive, consolidated model code of good administration, based in particular on Committee of Ministers’ Recommendation No. R (80) 2 and Resolution (77) 31 and the European Code of Good Administrative Behaviour (2001), in order to define the basic right to good administration, and therefore facilitate its effective implementation in practice; Having regard to Resolution (77) 31 of the Committee of Ministers on the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities; Having regard to Recommendation No. R (80) 2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities; Having regard to Recommendation No. R (81) 19 of the Committee of Ministers on the access to information held by public authorities; Having regard to Recommendation No. R (84) 15 of the Committee of Ministers relating to public liability; Having regard to Recommendation No. R (87) 16 of the Committee of Ministers on administrative procedures affecting a large number of persons; Having regard to Recommendation No. R (91) 10 of the Committee of Ministers on the communication to third parties of personal data held by public bodies; Having regard to Recommendation No. R (2000) 6 of the Committee of Ministers on the status of public officials in Europe; Having regard to Recommendation No. R (2000) 10 of the Committee of Ministers on codes of conduct for public officials; Having regard to Recommendation Rec(2002)2 of the Committee of Ministers on access to official documents; Having regard to Recommendation Rec(2003)16 of the Committee of Ministers on the execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law; Recommendation CM/Rec. (2007)7 of the Committee of Ministers

187

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 188

Having regard to Recommendation Rec(2004)20 of the Committee of Ministers on judicial review of administrative acts; Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members; Considering that public authorities play a key role in democratic societies; that they are active in numerous spheres; that their activities affect private persons’ rights and interests; that national legislation and various international instruments, particularly those of the Council of Europe, offer these persons certain rights with regard to the administration; and that the European Court of Human Rights has applied the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms to the protection of private persons in their relations with the administration; Considering that public authorities must provide private persons with a certain number of services and issue certain instructions and rulings, and that when the public authorities are required to take action, they must do so within a reasonable period; Considering that cases of maladministration, whether as a result of official inaction, delays in taking action or taking action in breach of official obligations, must be subject to sanctions through appropriate procedures, which may include judicial procedures; Considering that good administration must be ensured by the quality of legislation, which must be appropriate and consistent, clear, easily understood and accessible; Considering that good administration implies that services must meet the basic needs of society; Considering that good administration in many situations involves striking an appropriate balance between the rights and interests of those directly affected by state action on the one hand, and the protection of the interests of the community at large, in particular those of the weak or vulnerable, on the other, and recognising that procedures intended to protect the interests of individuals in their relations with the state should in certain circumstances protect the interests of others or the wider community; Considering that good administration is an aspect of good governance; that it is not just concerned with legal arrangements; that it depends on the quality of organisation and management; that it must meet the requirements of effectiveness, efficiency and relevance to the needs of society; that it must maintain, uphold and safeguard public property and other public interests; that it must comply with budgetary requirements; and that it must preclude all forms of corruption; Considering that good administration is dependent on adequate human resources available to the public authorities and on the qualities and appropriate training of public officials; 188

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 189

Considering that the administration exercises its prerogative of public power to carry out the tasks required of it; that these powers might however, if used in an inappropriate or excessive manner, infringe the rights of private persons; Considering that it is desirable to combine the various recognised rights with regard to the public authorities into a right to good administration and to clarify its content, following the example of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (2000); Considering that the requirements of a right to good administration may be reinforced by a general legal instrument; that these requirements stem from the fundamental principles of the rule of law, such as those of lawfulness, equality, impartiality, proportionality, legal certainty, taking action within a reasonable time limit, participation, respect for privacy and transparency; and that they provide for procedures to protect the rights and interests of private persons, inform them and enable them to participate in the adoption of administrative decisions, Recommends that the governments of member states: – promote good administration within the framework of the principles of the rule of law and democracy; – promote good administration through the organisation and functioning of public authorities ensuring efficiency, effectiveness and value for money. These principles require that member states: – ensure that objectives are set and performance indicators are devised in order to monitor and measure, on a regular basis, the achievement of these objectives by the administration and its public officials; – compel public authorities to regularly check, within the remit of the law, whether their services are provided at an appropriate cost and whether they shall be replaced or withdrawn; – compel the administration to seek the best means to obtain the best results; – conduct appropriate internal and external monitoring of the administration and the action of its public officials; – promote the right to good administration in the interests of all, by adopting, as appropriate, the standards set out in the model code appended to this recommendation, assuring their effective implementation by the officials of member states and doing whatever may be permissible within the constitutional and legal structure of the state to ensure that regional and local governments adopt the same standards.

Recommendation CM/Rec. (2007)7 of the Committee of Ministers

189

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 190

Appendix to Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration Code of good administration Article 1 – Scope

1. This code lays down principles and rules which should be applied by public authorities in their relations with private persons, in order to achieve good administration. 2. For the purposes of this code, „public authorities“ shall be taken to mean: a. any public law entity of any kind or at any level, including state, local and autonomous authorities, providing a public service or acting in the public interest; b. any private law entity exercising the prerogatives of a public authority responsible for providing a public service or acting in the public interest. 3. For the purposes of this code, „private persons“ shall be taken to mean individuals and legal persons under private law who are the subject of activities by public authorities. Section I Principles of good administration Article 2 – Principle of lawfulness

1. Public authorities shall act in accordance with the law. They shall not take arbitrary measures, even when exercising their discretion. 2. They shall comply with domestic law, international law and the general principles of law governing their organisation, functioning and activities. 3. They shall act in accordance with rules defining their powers and procedures laid down in their governing rules. 4. They shall exercise their powers only if the established facts and the applicable law entitle them to do so and solely for the purpose for which they have been conferred. Article 3 – Principle of equality

1. Public authorities shall act in accordance with the principle of equality. 2. They shall treat private persons who are in the same situation in the same way. They shall not discriminate between private persons on 190

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 191

grounds such as sex, ethnic origin, religious belief or other conviction. Any difference in treatment shall be objectively justified. Article 4 – Principle of impartiality

1. Public authorities shall act in accordance with the principle of impartiality. 2. They shall act objectively, having regard to relevant matters only. 3. They shall not act in a biased manner. 4. They shall ensure that their public officials carry out their duties in an impartial manner, irrespective of their personal beliefs and interests. Article 5 – Principle of proportionality

1. Public authorities shall act in accordance with the principle of proportionality. 2. They shall impose measures affecting the rights or interests of private persons only where necessary and to the extent required to achieve the aim pursued. 3. When exercising their discretion, they shall maintain a proper balance between any adverse effects which their decision has on the rights or interests of private persons and the purpose they pursue. Any measures taken by them shall not be excessive. Article 6 – Principle of legal certainty

1. Public authorities shall act in accordance with the principle of legal certainty. 2. They may not take any retroactive measures except in legally justified circumstances. 3. They shall not interfere with vested rights and final legal situations except where it is imperatively necessary in the public interest. 4. It may be necessary in certain cases, in particular where new obligations are imposed, to provide for transitional provisions or to allow a reasonable time for the entry into force of these obligations. Article 7 – Principle of taking action within a reasonable time limit

Public authorities shall act and perform their duties within a reasonable time. Article 8 – Principle of participation

Unless action needs to be taken urgently, public authorities shall provide private persons with the opportunity through appropriate means to participate in the preparation and implementation of administrative decisions which affect their rights or interests. Recommendation CM/Rec. (2007)7 of the Committee of Ministers

191

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 192

Article 9 – Principle of respect for privacy

1. Public authorities shall have respect for privacy, particularly when processing personal data. 2. When public authorities are authorised to process personal data or files, particularly by electronic means, they shall take all necessary measures to guarantee privacy. 3. The rules relating to personal data protection, notably as regards the right to have access to personal data and secure the rectification or removal of any data that is inaccurate or shall not have been recorded, shall apply to personal data processed by public authorities. Article 10 – Principle of transparency

1. Public authorities shall act in accordance with the principle of transparency. 2. They shall ensure that private persons are informed, by appropriate means, of their actions and decisions which may include the publication of official documents. 3. They shall respect the rights of access to official documents according to the rules relating to personal data protection. 4. The principle of transparency does not prejudice secrets protected by law. Section II Rules governing administrative decisions Article 11 – Definitions

1. For the purposes of this code, „administrative decisions“ shall mean regulatory or non-regulatory decisions taken by public authorities when exercising the prerogatives of public power. 2. Regulatory decisions consist of generally applicable rules. 3. Non-regulatory decisions may be individual or otherwise. Individual decisions are those addressed solely to one or more individuals. Article 12 – Initiation of administrative decisions

Administrative decisions can be taken by public authorities either on their own initiative or upon request from private persons. Article 13 – Requests from private persons

1. Private persons have the right to request public authorities to take individual decisions which lie within their competence. 2. Decisions in response to requests to public authorities shall be taken within a reasonable time which can be defined by law. Remedies for cases where no such decision has been taken should be foreseen. 192

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 193

3. When such a request is made to an authority lacking the relevant competence, the recipient shall forward it to the competent authority where possible and advise the applicant that it has done so. 4. All requests for individual decisions made to public authorities shall be acknowledged with an indication of the expected time within which the decision will be taken, and of the legal remedies that exist if the decision is not taken. An acknowledgement in writing may be dispensed with where public authorities respond promptly with a decision. Article 14 – Right of private persons to be heard with regard to individual decisions

If a public authority intends to take an individual decision that will directly and adversely affect the rights of private persons, and provided that an opportunity to express their views has not been given, such persons shall, unless this is manifestly unnecessary, have an opportunity to express their views within a reasonable time and in the manner provided for by national law, and if necessary with the assistance of a person of their choice. Article 15 – Right of private persons to be involved in certain non-regulatory decisions

1. If a public authority proposes to take a non-regulatory decision that may affect an indeterminate number of people, it shall set out procedures allowing for their participation in the decision-making process, such as written observations, hearings, representation in an advisory body of the competent authority, consultations and public enquiries. 2. Those concerned in these procedures shall be clearly informed of the proposals in question and given the opportunity to express their views fully. The proceedings shall take place within a reasonable time. Article 16 – Contribution of private persons to costs for administrative decisions

Costs, if payable by private persons to public authorities in respect of administrative decisions, shall be fair and reasonable. Article 17 – Form of administrative decisions

1. Administrative decisions shall be phrased in a simple, clear and understandable manner. 2. Appropriate reasons shall be given for any individual decision taken, stating the legal and factual grounds on which the decision was taken, at least in cases where they affect individual rights.

Recommendation CM/Rec. (2007)7 of the Committee of Ministers

193

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 194

Article 18 – Publication of administrative decisions

1. Administrative decisions shall be published in order to allow those concerned by these decisions to have an exact and comprehensive knowledge of them. Publication may be through personal notification or it may be general in nature. 2. Those concerned by individual decisions shall be personally notified except in exceptional circumstances where only general publication methods are possible. In all cases, appeal procedures including time limits shall be indicated. Article 19 – Entry into force of administrative decisions

1. Administrative decisions shall not take effect retroactively with regard to a date prior to their adoption or publication, except in legally justified circumstances. 2. Except in urgent cases, administrative decisions shall not be operative until they have been appropriately published. Article 20 – Execution of administrative decisions

1. Public authorities shall be responsible for the execution of administrative decisions falling within their competence. 2. An appropriate system of administrative or criminal penalties shall, in principle, be established to ensure that private persons comply with the decisions of the public authorities. 3. Public authorities shall allow private persons a reasonable time to perform the obligations imposed on them, except in urgent cases where they shall duly state the reasons for this. 4. Enforced execution by public authorities shall be expressly prescribed by law. Private persons subject to the execution of a decision are informed of the procedure and of the reasons for it. Enforced execution measures shall be proportionate. Article 21 – Changes to individual administrative decisions

Public authorities can amend or withdraw individual administrative decisions in the public interest if necessary, but, in doing so, they should have regard to the rights and interests of private persons. Section III Appeals Article 22 – Appeals against administrative decisions

1. Private persons shall be entitled to seek, directly or by way of exception, a judicial review of an administrative decision which directly affects their rights and interests. 194

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 195

2. Administrative appeals, prior to a judicial review, shall, in principle, be possible. They may, in certain cases, be compulsory. They may concern an appeal on merits or an appeal on the legality of an administrative decision. 3. Private persons shall not suffer any prejudice from public authorities for appealing against an administrative decision. Article 23 – Compensation

1. Public authorities shall provide a remedy to private persons who suffer damages through unlawful administrative decisions or negligence on the part of the administration or its officials. 2. Before bringing actions for compensation against public authorities in the courts, private persons may first be required to submit their case to the authorities concerned. 3. Court orders against public authorities to provide compensation for damages suffered shall be executed within a reasonable time. 4. It shall be possible, where appropriate, for public authorities or private persons adversely affected to issue legal proceedings against public officials in their personal capacity.

Recommendation CM/Rec. (2007)7 of the Committee of Ministers

195

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 196

Recommendation CM/Rec(2010)6 of the Committee of Ministers to member states on good governance in health systems (Adopted by the Committee of Ministers on 31 March 2010 at the 1081st meeting of the Ministers’ Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Recalling the Warsaw Declaration (2005) wherein it is stated that: „effective democracy and good governance at all levels are essential for preventing conflicts, promoting stability, facilitating economic and social progress“; Having regard to its Recommendation CM/Rec(2007)7 to member states on good administration, its Recommendation No. R (2000) 10 on codes of conduct for public officials, and its Recommendation No. R (97) 17 on the development and implementation of quality improvement systems (QIS) in health care, wherein member states are encouraged to create, where appropriate, policies and structures that support the development and implementation of such systems; Building on the achievements of the Council of Europe in fighting corruption, notably by the Group of States against Corruption (GRECO), and promoting good administration; Bearing in mind the contributions brought to the field of good governance in health systems by, in particular, the European Healthcare Fraud and Corruption Network (EHFCN) and Transparency International; Noting the relevance of the World Health Organisation’s resolutions and decisions, in particular the Ljubljana Charter on reforming health care (1996), the Health for All Policy Framework (2005) and the Tallinn Charter: Health Systems for Health and Wealth (2008); Recognising that good governance should be driven by the fundamental values of human rights, the rule of law and democracy; Recalling Part I of the European Social Charter (revised) (ETS No. 163) which provides that the Parties thereto accept as the aim of their policy, to be pursued by all appropriate means both national and international in character, the attainment of conditions in which the right of everyone to benefit from any measures enabling him to enjoy the highest possible standard of health attainable may be effectively realised; Recalling the Convention on the Protection of Human Rights and Dignity of the Human Being with regard to the Application of Biology and Medicine: Convention on Human Rights and Biomedicine (ETS No. 164), in particular: 196

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 197

– Article 1 on the protection of the dignity and identity of all human beings and on guaranteeing everyone, without discrimination, respect for their integrity and other rights and fundamental freedoms; – Article 2 on the primacy of the interests and welfare of the human being over the sole interest of society; – Article 3 on the equitable access to health care of appropriate quality; – Article 4 stating that any intervention in the health field must be carried out in accordance with relevant professional obligations and standards; – Article 28 stipulating that the fundamental questions raised by the developments of biology and medicine are the subject of appropriate public discussion and that their possible application is made the subject of appropriate consultation; and – Chapter V on scientific research; Considering that there are values of good governance which are particularly important in the context of health systems, namely universality, solidarity and equity; Recognising that the key principles of good governance in public services have a special relevance for health systems, in particular transparency, participation, accountability, effectiveness, efficiency and quality; Recognising that good governance in health systems cannot be achieved without a long-term strategy and a commitment to achieving political legitimacy, social cohesion and sustainability; Bearing in mind that decision-making processes should be participatory and transparent to all stakeholders, in particular for citizens; Recognising the importance of promoting a culture of good governance, as well as developing capacities for policy analysis, advocacy and intersectorial action for health; Considering that policy making and planning should be informed by the best knowledge available on the issues at hand, including contributions from all relevant disciplines and experiences; Recognising that a good governance system should contain built-in mechanisms for monitoring and evaluation, as well as performance assessment of the health system based on clear objectives; Considering that policy making for health systems, like other public governance, should incorporate health impact assessments applied both within health services and in relation to the determinants of health in other policies which can influence health; Considering that ethical aspects play a particularly important role in achieving good governance in health systems by fostering a culture of Recommendation CM/Rec. (2010)6 of the Committee of Ministers

197

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 198

integrity and finding appropriate ways of framing codes of conduct, monitoring good governance, managing conflicts of interest and taking measures to prevent and counter fraud and corruption; Considering that the good governance principles mentioned above apply to the public and private sectors of the health system and to all levels of governance (national, regional and local) following the principle of subsidiarity by focusing on an optimal division of tasks between the relevant levels, A. Recommends that governments of member states, having due regard to their specific national, regional or local structures and respective responsibilities: i. take appropriate steps to ensure good governance of health systems that is based on: – fundamental values of human rights, the rule of law and democracy; – principles underpinning health systems such as universality, solidarity and equity; – good governance principles for public services: transparency, accountability, effectiveness, efficiency, and quality; – ensuring that these values and principles should guide practical action taken at all levels and dimensions of the health system including education, training and monitoring; ii. respond rapidly and effectively to the changing medical, economic and social environment by ensuring the planning and development of institutional and human good governance capacities; iii. develop and adopt a set of ethical principles for health system governance, with special emphasis on the structural determinants, legislative guidelines and codes of conduct in health systems, which aim to prevent and counter corruption, manage conflicts of interest and monitor good governance; iv. support an active dissemination of this recommendation and its explanatory report, targeting in particular policy makers, public administration staff and organisations involved in decision making within the health system; v. take necessary steps to implement the guidelines contained in the appendix to this recommendation. B. Entrusts the European Health Committee (CDSP) to monitor and evaluate the implementation of the recommendation in member states.

198

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 199

Appendix to Recommendation CM/Rec(2010)6 GUIDELINES These guidelines contain: – a general framework for codes of conduct in the health sector (attachment I); – a general framework for monitoring governance in the health sector (attachment II); and – an example of a good governance assessment matrix. I. Laws and regulations for the good governance of a health system based on fundamental values and principles

1. In all member states, the legislative framework of any given health system should be based on the three fundamental values of the Council of Europe: human rights and human dignity, the rule of law and democracy. To this should be added the right to health protection built on the principles of universality, equity and solidarity. 2. Each member state, taking into account the recommendations of the Council of Europe’s High-Level Task Force on Social Cohesion in the 21st century, should develop a value-based good governance framework for its health system, which should: – be based on the key principles of accountability, transparency, sustainability and respect for patients’ rights; – target the prevention of corruption and foster a culture of countering it; – concentrate efforts on improving the management of conflicts of interest; – appeal to the shared responsibility of all stakeholders in society. 3. Member states are encouraged to put into place a monitoring system to systematically assess the contribution and adequacy of governance mechanisms, such as legislation, policies and regulatory activities aimed at achieving the goals of good governance. II. Promoting codes of conduct for good governance of a health system

4. Considering the complexity and the professional nature of health services, health legislation in all member states should be complemented by clear and explicit codes of conduct and other self-regulatory tools. 5. Codes of conduct should be developed for different stakeholders in the health sector, such as administrators, managers, policy makers, professionals and their organisations, as well as for all health-related industries, including the media. Recommendation CM/Rec. (2010)6 of the Committee of Ministers

199

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 200

6. Codes of conduct should include effective mechanisms for their implementation, monitoring and enforcement. 7. Codes of conduct for health professionals should include specific clauses on conflicts of interest. 8. Governments of member states should promote, subject to national law and the principles of good public policy, the adoption of codes of conduct for good governance in health systems based on the framework presented in attachment I to this appendix. III. Monitoring good governance of a health systems

9. Explicit values and principles of good governance should become an integral part of a health system, and a shared vision for all stakeholders should be developed in order to enable their implementation and assessment. 10. Member states are encouraged to develop assessment tools to monitor good governance in health systems. The overall objectives for monitoring good governance should be threefold: i. to measure governance in health systems at a national as well as organisational level; ii. to monitor the impact of governance from the perspectives of all stakeholders; iii. to raise awareness and promote a common understanding of governance in health systems. 11. Assessment frameworks should be based on the premise that improved governance influences all other health system functions, which in turn results in improved performance of the health system and ultimately leads to better health outcomes. Therefore the framework could consist of the following components: – values: human rights, rule of law and democracy; – principles: universality, equity and solidarity; – governance mechanisms: planning, decision making, regulation, control and evaluation; – outcomes: transparency, accountability, access, participation, effectiveness and efficiency. An example for a possible general framework for monitoring governance in the health sector is presented in attachment II to this appendix. IV. Managing conflicts of interest in health systems

12. Member states should proactively attempt to identify areas where conflicts of interest in relation to the health system may arise, and to prevent and counter such conflicts, whether caused by public officials or by non-public agents (private sector), by ensuring that private interests do not interfere with the performance of public or private health-related duties. 200

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 201

13. Special attention should be paid to conflicts of interest of those holding public responsibilities. Appropriate legislation should therefore be developed and a culture in public administration fostered requiring public officials to be accountable and personally responsible. Public officials should: – be alert to any actual or potential conflict of interest, including nepotism; – take steps to avoid such conflict; – disclose any conflict of interests as soon as he or she becomes aware of its existence; – comply with any final decisions to withdraw from the situation or to divest him/or herself of the advantage causing the conflict; – declare whether or not he or she has a conflict of interest. 14. All candidates applying for employment in the public service sector should be required to declare any possible conflict of interest, and provision should be made to resolve any such conflict in due time before the appointment is decided. 15. At all levels of the health system there should be adequate regulatory and specific organisational measures making it possible to detect conflicts of interest and to take legal or other actions. This should be managed at individual, institutional and national levels. 16. Any potential conflict of interests related to clinical research activities should be registered and monitored by an independent authority. Information should include all relevant financial and non-financial benefits. Clinical research should be monitored by research ethics committees. 17. Scientific and vocational activities, including continuous medical education intended for health professionals should be organised in such a way as to guarantee their integrity and avoid influence from commercial interests. 18. There should be legal provisions for compulsory financial disclosure of expenditures made by commercial healthcare insurers, healthcare providers or health-related industries for marketing their products and services. Such data should be publicly available with the same level of detail as that requested for research and development. V. A good governance framework against fraud and corruption

19. Fraud and corruption should be explicitly defined and tackled in all relevant regulatory frameworks at every level of the health system, making it an integral part of all health regulations. 20. Member states should consider establishing an independent anticorruption body, covering all sectors of activities, at national level. Such a body should be able to take legal and other actions should the need arise. Recommendation CM/Rec. (2010)6 of the Committee of Ministers

201

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 202

21. To foster a culture of integrity and thus to prevent corruption, fraud and nepotism, a comprehensive and systemic strategy should be in place. This strategy should include: – specific guidelines for transparency and enforcing mechanisms at every level of the health system, from national to individual institutional level; – a high level of political priority and public visibility for the fight against corruption and fraud; – provisions for professional investigation and public reporting of all cases of detected or alleged health system fraud and corruption; – arrangements for the possible enforcement of multiple sanctions, such as civil, criminal and/or disciplinary processes, should health system fraud and corruption be proved; – a system of compensation for the resources lost to fraud and corruption, and the return of the recovered losses; – a national reporting system with periodic reports on the progress made against fraud and corruption. VI. Preparing health-related professionals for good governance: the education and training of health professionals, administrators, managers and policy makers in value-based good governance in health systems

22. Governments of member states should promote the idea of establishing a framework for the education and training of health-related professionals to include the acquisition of adequate competences for good governance and efficient management of health institutions and programmes. 23. Member states should ensure that a competent post-graduate training institution is available at national level, as well as in large regions, with links to both academic and health administrations. Such an institution should contribute to the dissemination of developments in public health and health-service research, as well as serving as a resource for the development, reform and evaluation of health systems. * * *

202

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 203

Attachment I to the GUIDELINES General framework for codes of conduct in the health sector (as referred to in paragraph 8 of the Guidelines) 1. Introduction 2. Values and ethical references 3. Legal framework of reference 4. Example of areas to be regulated by a code of conduct in the health sector NB. Not all areas are applicable to all situations. The order of the items does not reflect priority ranking. The list is non-exhaustive and the items are for illustrative purposes only. a. Good professional practice

i. Respect for the dignity of people (employees, patients, customers) ii. Honesty and confidentiality iii. Keeping up-to-date professional competence iv. Use of the best scientific evidence v. Compliance with accepted standards vi. Compliance with regulations and legislation vii. Awareness of the needs, demands and expectations of the population, patients and customers viii. Co-operation with colleagues ix. Spirit of moderation, reconciliation, tolerance and appeasement b. Use of resources of the service/system

i. Cost-effectiveness practice in the use of resources ii. Avoiding using public resources for private gain iii. Prevention of fraud and corruption c. Handling of conflict of interests in the best interest of patients and population, whether

i. Economic, or ii. Non-economic d. Proper access, sharing and use of information

i. Research of any information necessary for decision making ii. Duty to disclose all relevant information to the public and authorities iii. Duty to provide information to patients with respect to their needs and preferences Recommendation CM/Rec. (2010)6 of the Committee of Ministers

203

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:58 PM

Page 204

e. Handling of gifts and benefits

i. Existence of an explicit policy concerning gifts ii. Transparency regarding gifts received from interested parties f. Research-related topics

i. Clinical trials (Helsinki Declaration) ii. Truthful claims of research potential iii. Patient consent with full disclosure of risks g. Relationships with other actors in the health sector

i. Colleagues and other health professionals ii. Patients and their families iii. Insurers, third-party payers iv. Health-related industries (pharmaceutical, food, advertisement, cosmetic, medical devices, etc.), and other interest groups v. Government officers of health and other sectors (police) vi. Patients and self-help organisations, NGOs, etc. vii. Media h. Good corporate governance of health institutions/services/centres i. Issues of multiculturalism, tolerance and respect

5. Enforcement of the code of conduct a. Recognition of violations b. Composition of the body responsible for dealing with enforcement c. Transparency of procedures and public scrutiny d. Complaints system 6. Updating, monitoring and development of the code of conduct a. Process of development of codes of conducts: initiative, ownership, legitimacy b. Comprehensiveness c. Limitations of codes of conduct d. Codes of conduct and legislation * * *

204

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 205

Attachment II to the GUIDELINES General framework for monitoring governance in the health sector (as referred to in paragraph 12 of the Guidelines) 1. Introduction: a conceptual framework to define, promote and monitor accountability in the field of health policy as both a means of ensuring good governance and as a preventive measure against corruption and other negative issues. 2. Values and principles underpinning the framework: human dignity, equity, solidarity and professional ethics as articulated in the Ljubljana Charter on Reforming Health Care (World Health Organisation, 1996) and the World Bank governance indicators. 3. Scope of the conceptual framework: organisational, regional, national and international monitoring. 4. Objectives of monitoring: – to serve as a reference framework that can become a common instrument for measuring governance in health systems at international, national and organisational level; – to observe the impact of governance from the perspectives of all stakeholders; – to raise awareness, build public confidence, facilitate learning and promote a common understanding of good governance in health systems. 5. Governance mechanisms: recent work carried out, for example, by the WHO and in Canada (Cirano project), demonstrates that a number of mechanisms can be used in exercising political, economic and administrative authority in the management of health systems. This includes mechanisms for planning, resource management, decision making, providing incentives, control, monitoring and evaluation. 6. Examples of areas to be covered by the assessment matrix (see table below): a. control of corruption – measuring the ability of state institutions and agencies to tackle fraud and prevent corruption; b. transparent and participatory decision making processes – measuring the level and quality of the equal involvement of all stakeholders in decision-making processes; c. accountability – measuring the impact of existing arrangements established to achieve accountability for performance; d. rule of law – measuring the effective compliance with rules and laws; e. open reporting – measuring the openness and willingness of governing bodies to present and share information publicly. Recommendation CM/Rec. (2010)6 of the Committee of Ministers

205

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 206

7. Assessment process: a. establish an expert group/observatory for governance monitoring; b. data collection, using a variety of sources, including existing databases and information such as the World Bank governance indicators and the European Observatory on Health Systems and Policies, or WHO Regional Office for Europe; c. self-assessment, including performance indicators and surveying key stakeholders using questionnaires; d. reporting and dissemination of findings, through interactive web portals. 8. Enforcement of the framework: – composition of a body responsible for dealing with enforcement; – transparency of process; and – public reporting. An example of a good governance assessment matrix

206

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 207

Recommendation CM/Rec(2010)3 of the Committee of Ministers to member states on effective remedies for excessive length of proceedings (Adopted by the Committee of Ministers on 24 February 2010 at the 1077th meeting of the Ministers’ Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Recalling that the Heads of State and Government of the Council of Europe member states, meeting at the Third Summit in Warsaw on 16 and 17 May 2005, expressed their determination to ensure that effective domestic remedies exist for anyone with an arguable complaint of a violation of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ETS No. 5 – hereafter referred to as „the Convention“); Recalling Recommendation Rec(2004)6 of the Committee of Ministers to member states on the improvement of domestic remedies and intending to build upon this by giving practical guidance to member states in the specific context of excessive length of proceedings; Recalling also the Declaration of the Committee of Ministers on sustained action to ensure the effectiveness of the implementation of the European Convention on Human Rights at national and European levels (adopted on 19 May 2006 at its 116th Session); Welcoming the work of other Council of Europe bodies, notably the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and the European Commission for the Efficiency of Justice; Emphasising the High Contracting Parties’ obligations under the Convention to secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms protected thereby, including the right to trial within a reasonable time contained in Article 6.1 and that to an effective remedy contained in Article 13; Recalling that the case law of the European Court of Human Rights (hereinafter „the Court“), notably its pilot judgments, provides important guidance and instruction to member states in this respect; Reiterating that excessive delays in the administration of justice constitute a grave danger, in particular for respect for the rule of law and access to justice; Concerned that excessive length of proceedings, often caused by systemic problems, is by far the most common issue raised in applications to the Court and that it thereby represents an immediate threat to the effecRecommendation CM/Rec. (2010)3 of the Committee of Ministers

207

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 208

tiveness of the Court and hence the human rights protection system based upon the Convention; Convinced that the introduction of measures to address the excessive length of proceedings will contribute, in accordance with the principle of subsidiarity, to enhancing the protection of human rights in member states and to preserving the effectiveness of the Convention system, including by helping to reduce the number of applications to the Court, Recommends that the governments of the member states: 1. take all necessary steps to ensure that all stages of domestic proceedings, irrespective of their domestic characterisation, in which there may be determination of civil rights and obligations or of any criminal charge, are determined within a reasonable time; 2. to this end, ensure that mechanisms exist to identify proceedings that risk becoming excessively lengthy as well as the underlying causes, with a view also to preventing future violations of Article 6; 3. recognise that when an underlying systemic problem is causing excessive length of proceedings, measures are required to address this problem, as well as its effects in individual cases; 4. ensure that there are means to expedite proceedings that risk becoming excessively lengthy in order to prevent them from becoming so; 5. take all necessary steps to ensure that effective remedies before national authorities exist for all arguable claims of violation of the right to trial within a reasonable time; 6. ascertain that such remedies exist in respect of all stages of proceedings in which there may be determination of civil rights and obligations or of any criminal charge; 7. to this end, where proceedings have become excessively lengthy, ensure that the violation is acknowledged either expressly or in substance and that: a. the proceedings are expedited, where possible; or b. redress is afforded to the victims for any disadvantage they have suffered; or, preferably, c. allowance is made for a combination of the two measures; 8. ensure that requests for expediting proceedings or affording redress will be dealt with rapidly by the competent authority and that they represent an effective, adequate and accessible remedy; 9. ensure that amounts of compensation that may be awarded are reasonable and compatible with the case law of the Court and recognise, in this context, a strong but rebuttable presumption that excessively long proceedings will occasion non-pecuniary damage; 10. consider providing for specific forms of non-monetary redress, such as reduction of sanctions or discontinuance of proceedings, as appro208

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 209

priate, in criminal or administrative proceedings that have been excessively lengthy; 11. where appropriate, provide for the retroactivity of new measures taken to address the problem of excessive length of proceedings, so that applications pending before the Court may be resolved at national level; 12. take inspiration and guidance from the Guide to Good Practice accompanying this recommendation when implementing its provisions and, to this end, ensure that the text of this recommendation and of the Guide to Good Practice, where necessary in the language(s) of the country, is published and disseminated in such a manner that it can be effectively known and that the national authorities can take account of it.

Recommendation CM/Rec. (2010)3 of the Committee of Ministers

209

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 210

Recommendation no. R (87) 16 of the Committee of Ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons (Adopted by the Committee of Ministers on 17 September 1987 at the 410th meeting of the Ministers' Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members; Considering that, in an increasing number of fields, administrative authorities are called upon to take decisions which affect in varying ways a large number of persons, especially in the fields of major installations, industrial plant and spatial planning; Considering that it is desirable that common principles be laid down in respect of such decisions in all member states so as to ensure compatibility between the protection of a large number of persons and the requirements of efficient administration; Considering, in addition, that some of these administrative decisions may also affect persons residing or having interests in the territories of neighbouring states; Bearing in mind in this respect recent trends in international environmental law concerning the transborder effects of activities carried out within the jurisdiction or under the control of a state; Considering that it is desirable that administrative authorities also take into consideration observations from such persons concerned relating to potential effects of proposed decisions in the territory of neighbouring states; Having regard to the general principles laid down in Resolution (77) 31 on the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities as well as to the relevant principles included in Recommendation No. R (80) 2 concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities; Considering that these principles should be adapted and supplemented in order to ensure in a fair and effective manner the protection of a large number of persons, including, where appropriate, persons concerned by international effects of decisions, Recommends the governments of member states to be guided in their law and administrative practice as well as in their mutual relations by the principles set out in the appendix to this Recommendation; 210

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 211

Instructs the Secretary General of the Council of Europe to bring the terms of this Recommendation to the notice of the Government of Finland.

Appendix to Recommendation No. R (87) 16 Scope and definitions The present Recommendation applies to the protection of the rights, liberties and interests of persons in relation to non-normative administrative decisions (administrative acts) which concern a large number of persons, more specifically: a. a large number of persons to whom the administrative act is addressed, hereafter referred to as persons of the first category; b. a large number of persons whose individual rights, liberties or interests are liable to be affected by the administrative act even though it is not addressed to them, hereafter referred to as persons of the second category; c. a large number of persons who, according to national law, have the right to claim a specific collective interest that is liable to be affected by the administrative act, hereafter referred to as persons of the third category. Persons of the three categories are hereafter referred to as persons concerned. Section I below sets out the principles applicable to the making of the above-mentioned administrative acts and to the control thereof. Section II states additional principles designed to protect the persons concerned when an administrative act is liable to have effects in the territory of a neighbouring state. In the implementation of these principles, due regard should be had to the requirements of sound, efficient administration as well as to major public interests and the interests of third parties, in particular with respect to the protection of personal data and of industrial or commercial secrecy. When the above requirements or interests make it necessary, one or more of these principles may be derogated from or excluded in specific areas of public administration or in duly justified circumstances. The aims of this Recommendation can be achieved: – either through a single set of rules covering the whole subject, – or through rules or practices specific to particular categories of decisions or particular fields.

Recommendation No. R (87) 16 of the Committee of Ministers

211

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 212

Section I Administrative procedure and control The administrative act which concerns a large number of persons should be taken on completion of a participation procedure conforming to the principles set forth below. I

When a competent authority proposes to take such an administrative act, the persons concerned should be informed in such manner as may be appropriate and be provided with such factors as will enable them to judge its possible effects on their rights, liberties and interests. II

Having regard to the object and effects of the proposed administrative act, the interests at stake, the status or number of the persons concerned or the need to ensure efficient administration, the competent authority may decide that at all or some stages of the procedure: a. persons of the second category with common interests shall nominate one or more common representatives; b. persons of the third category shall be represented by associations or organisations. Ill

At their request, persons of the first category and, subject to such representation arrangements as may be imposed on them in conformity with Principle II, persons of the other categories should have access in such manner as may be appropriate to all the available factors relevant to the taking of the act. IV

Having regard to the object and effects of the proposed administrative act, the interests at stake, the status or number of the persons concerned or the need to ensure efficient administration, the competent authority should decide that the participation procedure continue under one or more of the following forms: a. written observations; b. private or public hearing; c. representation in an advisory body of the competent authority. Where the procedure chosen is that of representation of the persons concerned in an advisory body, persons of the first category and, subject to such representation arrangements as may be imposed on them in conformity with Principle II, persons of the second category should also have 212

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 213

the right to put forward facts and arguments and, in appropriate cases, present evidence. V

The competent authority should take into account facts, arguments and evidence submitted by the persons concerned during the participation procedure. VI

The administrative act should be notified to the public. Without prejudice to any other way of communication, a public notification should specify, to the extent that it does not itself contain the information, how the persons concerned may gain access to the following: – the main conclusions emerging from the procedure; – the reasons on which the administrative act is based; – information on normal remedies against the administrative act and the time-limit within which they must be utilised. Persons of the first category should be personally informed of the administrative act and of the reasons on which it is based. The reasons may be included in the act itself or be communicated to these persons in writing, at their request, within a reasonable time. An indication of the normal remedies against the act, as well as of the time-limit for their utilisation should also be given to the said persons. VII

The administrative act should be subject to control by a court or other independent body. Such control does not exclude the possibility of a preliminary control by an administrative authority. When the control procedure involves a large number of individuals, the court or other control body may, in accordance with fundamental principles and having due regard to the rights and interests of the parties, take various steps to rationalise the procedure, such as requiring participants with common interests to choose one or more common representatives, hearing and deciding test appeals and making notification by public announcement. Section II International aspects VIII

When the administrative act is likely to affect rights, liberties or interests in the territory of a neighbouring state, the administrative participation procedure referred to in Section I should be accessible to the persons conRecommendation No. R (87) 16 of the Committee of Ministers

213

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 214

cerned in that state, on a non-discriminatory basis, according to the following indications: a. The competent authority should provide these persons with the information mentioned in Principle I, at the same time as it informs the persons concerned on its territory. Such notification may be made either directly, by any appropriate means, provided the rules or practices governing relations between the states concerned so allow, or through the authorities of the neighbouring state. b. Such representation arrangements as may be laid down by the competent authority should apply to the representation of these persons. c. These persons may submit their observations either directly, in accordance with the procedure in the territory of the state where the act is being proposed, or through the authorities of the neighbouring state when these authorities have declared their readiness to perform such functions in their residents' interest. d. The competent authority should inform these persons of the administrative act following the methods of communication mentioned in paragraph a. e. The competent authority can provide the information mentioned in paragraphs a and d in its own language. It shall not be bound to take into account observations submitted in other languages. IX

Access to the control procedure should be secured without discrimination on grounds of nationality or residence. X

Access to the administrative participation procedure and to the control procedure may be subject to reciprocity. XI

The application of the principles contained in this section may be subordinated to conventions concluded between the states concerned. With due regard to the jurisdictions provided for by the internal law of each state as well as to the existing international agreements, the states and territorial communities or authorities concerned should further maintain liaison with one another with a view to ensuring an effective participation by all persons concerned. They should endeavour to facilitate exchanges of information between the competent authority and the persons concerned. They may conclude either general or specific agreements or arrangements on a basis of reciprocity and equivalence for such purposes as: 214

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 215

a. designating the authorities of the neighbouring state which should be approached according to the kind of administrative act proposed; b. enabling the factors relevant to the taking of the administrative act to be made available to the persons concerned in the neighbouring state; c. enabling an authority of the neighbouring State to obtain the observations of the persons concerned residing in its territory and to forward them to the competent authority; d. stating the languages to be used.

Recommendation No. R (87) 16 of the Committee of Ministers

215

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 216

Recommendation Rec(2004)5 of the Committee of Ministers to member states on the verification of the compatibility of draft laws, existing laws and administrative practice with the standards laid down in the European Convention on Human Rights (Adopted by the Committee of Ministers on 12 May 2004 at its 114th Session) The Committee of Ministers, in accordance with Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Considering that the aim of the Council of Europe is the achievement of greater unity among its members, and that one of the most important methods by which that aim is to be pursued is the maintenance and further realisation of human rights and fundamental freedoms; Reiterating its conviction that the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter referred to as „the Convention“) must remain the essential reference point for the protection of human rights in Europe, and recalling its commitment to take measures in order to guarantee the long-term effectiveness of the control system instituted by the Convention; Recalling the subsidiary character of the supervision mechanism set up by the Convention, which implies, in accordance with its Article 1, that the rights and freedoms guaranteed by the Convention be protected in the first place at national level and applied by national authorities; Welcoming in this context that the Convention has now become an integral part of the domestic legal order of all states parties and noting in this respect the important role played by national courts; Recalling that, according to Article 46, paragraph 1, of the Convention, the high contracting parties undertake to abide by the final judgments of the European Court of Human Rights (hereinafter referred to as „the Court“) in any case to which they are parties; Considering however, that further efforts should be made by member states to give full effect to the Convention, in particular through a continuous adaptation of national standards in accordance with those of the Convention, in the light of the case-law of the Court; Convinced that verifying the compatibility of draft laws, existing laws and administrative practice with the Convention is necessary to contribute towards preventing human rights violations and limiting the number of applications to the Court; 216

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 217

Stressing the importance of consulting different competent and independent bodies, including national institutions for the promotion and protection of human rights and non-governmental organisations; Taking into account the diversity of practices in member states as regards the verification of compatibility; Recommends that member states, taking into account the examples of good practice appearing in the appendix: I. ensure that there are appropriate and effective mechanisms for systematically verifying the compatibility of draft laws with the Convention in the light of the case-law of the Court; II. ensure that there are such mechanisms for verifying, whenever necessary, the compatibility of existing laws and administrative practice, including as expressed in regulations, orders and circulars; III. ensure the adaptation, as quickly as possible, of laws and administrative practice in order to prevent violations of the Convention; Instructs the Secretary General of the Council of Europe to ensure that the necessary resources are made available for proper assistance to member states which request help in the implementation of this recommendation.

Appendix to Recommendation Rec(2004)5 Introduction 1. Notwithstanding the reform, resulting from Protocol No. 11, of the control system established under the European Convention on Human Rights (hereinafter referred to as „the Convention“), the number of applications submitted to the European Court of Human Rights (hereinafter referred to as „the Court“) is increasing steadily, giving rise to considerable delays in the processing of cases. 2. This development reflects a greater ease of access to the European Court, as well as the constantly improving human rights protection in Europe, but it should not be forgotten that it is the parties to the Convention, which, in accordance with the principle of subsidiarity, remain the prime guarantors of the rights laid down in the Convention. According to Article 1 of the Convention, „The High Contracting Parties shall secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in Section I of this Convention“. It is thus at national level that the most effective and direct protection of the rights and freedoms guaranteed in the Convention should be ensured. This requirement concerns all state authorities, in particular the courts, the administration and the legislature. Recommendation Rec(2004)5 of the Committee of Ministers

217

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 218

3. The prerequisite for the Convention to protect human rights in Europe effectively is that states give effect to the Convention in their legal order, in the light of the case-law of the Court. This implies, notably, that they should ensure that laws and administrative practice conform to it. 4. This recommendation encourages states to set up mechanisms allowing for the verification of compatibility with the Convention of both draft laws and existing legislation, as well as administrative practice. Examples of good practice are set out below. The implementation of the recommendation should thus contribute to the prevention of human rights violations in member states, and consequently help to contain the influx of cases reaching the Court. Verification of the compatibility of draft laws 5. It is recommended that member states establish systematic verification of the compatibility with the Convention of draft laws, especially those which may affect the rights and freedoms protected by it. It is a crucial point: by adopting a law verified as being in conformity with the Convention, the state reduces the risk that a violation of the Convention has its origin in that law and that the Court will find such a violation. Moreover, the state thus imposes on its administration a framework in line with the Convention for the actions it undertakes vis-à-vis everyone within its jurisdiction. 6. Council of Europe assistance in carrying out this verification may be envisaged in certain cases. Such assistance is already available, particularly in respect of draft laws on freedom of religion, conscientious objection, freedom of information, freedom of association, etc. It is none the less for each state to decide whether or not to take into account the conclusions reached within this framework. Verification of the compatibility of laws in force 7. Verification of compatibility should also be carried out, where appropriate, with respect to laws in force. The evolving case-law of the Court may indeed have repercussions for a law which was initially compatible with the Convention or which had not been the subject of a compatibility check prior to adoption. 8. Such verification proves particularly important in respect of laws touching upon areas where experience shows that there is a particular risk of human rights violations, such as police activities, criminal proceedings, conditions of detention, rights of aliens, etc. 218

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 219

Verification of the compatibility of administrative practice 9. This recommendation also covers, wherever necessary, the compatibility of administrative regulations with the Convention, and therefore aims to ensure that human rights are respected in daily practice. It is indeed essential that bodies, notably those with powers enabling them to restrict the exercise of human rights, have all the necessary resources to ensure that their activity is compatible with the Convention. 10. It has to be made clear that the recommendation also covers administrative practice which is not attached to the text of a regulation. It is of utmost importance that states ensure verification of their compatibility with the Convention. Procedures allowing follow-up of the verification undertaken 11. In order for verification to have practical effects and not merely lead to the statement that the provision concerned is incompatible with the Convention, it is vital that member states ensure follow-up to this kind of verification. 12. The recommendation emphasises the need for member states to act to achieve the objectives it sets down. Thus, after verification, member states should, when necessary, promptly take the steps required to modify their laws and administrative practice in order to make them compatible with the Convention. In order to do so, and where this proves necessary, they should improve or set up appropriate revision mechanisms which should systematically and promptly be used when a national provision is found to be incompatible. However, it should be pointed out that often it is enough to proceed to changes in case-law and practice in order to ensure this compatibility. In certain member states compatibility may be ensured through the non-application of the offending legislative measures. 13. This capacity for adaptation should be facilitated and encouraged, particularly through the rapid and efficient dissemination of the judgments of the Court to all the authorities concerned with the violation in question, and appropriate training of the decision makers. The Committee of Ministers has devoted two specific recommendations to these important aspects: one on the publication and the dissemination in member states of text of the Convention and the case-law of the Court (Rec(2002)13) and the other on the Convention in university education and professional training (Rec(2004)4). Recommendation Rec(2004)5 of the Committee of Ministers

219

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 220

14. When a court finds that it does not have the power to ensure the necessary adaptation because of the wording of the law at stake, certain states provide for an accelerated legislative procedure. 15. Within the framework of the above, the following possibilities could be considered. Examples of good practice 16. Each member state is invited to give information as to its practice and its evolution, notably by informing the General Secretariat of the Council of Europe. The latter will, in turn, periodically inform all member states of existing good practice. I. Publication, translation and dissemination of, and training in, the human rights protection system

17. As a preliminary remark, one should recall that effective verification first demands appropriate publication and dissemination at national level of the Convention and the relevant case-law of the Court, in particular through electronic means and in the language(s) of the country concerned, and the development of university education and professional training programmes in human rights. II. Verification of draft laws

18. Systematic supervision of draft laws is generally carried out both at the executive and at the parliamentary level, and independent bodies are also consulted. By the executive 19. In general, verification of conformity with the Convention and its protocols starts within the ministry which initiated the draft law. In addition, in some member states, special responsibility is entrusted to certain ministries or departments, for example, the Chancellery, the Ministry of Justice and/or the Ministry of Foreign Affairs, to verify such conformity. Some member states entrust the agent of the government to the Court in Strasbourg, among other functions, with seeking to ensure that national laws are compatible with the provisions of the Convention. The agent is therefore empowered, on this basis, to submit proposals for the amendment of existing laws or of any new legislation which is envisaged. 20. The national law of numerous member states provides that when a draft text is forwarded to parliament, it should be accompanied by an extensive explanatory memorandum, which must also indicate and set out possible questions under the constitution and/or the Convention. In some member states, it should be accompanied by a formal statement of compatibility with the Convention. In one member state, the minister respon220

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 221

sible for the draft text has to certify that, in his or her view, the provisions of the bill are compatible with the Convention, or to state that he or she is not in a position to make such a statement, but that he or she nevertheless wishes parliament to proceed with the bill. By the parliament 21. In addition to verification by the executive, examination is also undertaken by the legal services of the parliament and/or its different parliamentary committees. Other consultations 22. Other consultations to ensure compatibility with human rights standards can be envisaged at various stages of the legislative process. In some cases, consultation is optional. In others, notably if the draft law is likely to affect fundamental rights, consultation of a specific institution, for example the Conseil d’Etat in some member states, is compulsory as established by law. If the government has not consulted as required, the text will be tainted by procedural irregularity. If, after having consulted, it decides not to follow the opinion received, it accepts responsibility for the political and legal consequences that may result from such a decision. 23. Optional or compulsory consultation of non-judicial bodies competent in the field of human rights is also often foreseen. In particular these may be independent national institutions for the promotion and protection of human rights, the ombudspersons, or local or international nongovernmental organisations, institutes or centres for human rights, or the Bar, etc. 24. Council of Europe experts or bodies, notably the European Commission for Democracy through Law („the Venice Commission“), may be asked to give an opinion on the compatibility with the Convention of draft laws relating to human rights. This request for an opinion does not replace an internal examination of compatibility with the Convention. III. Verification of existing laws and administrative practice

25. While member states cannot be asked to verify systematically all their existing laws, regulations and administrative practice, it may be necessary to engage in such an exercise, for example as a result of national experience in applying a law or regulation or following a new judgment by the Court against another member state. In the case of a judgment that concerns it directly, by virtue of Article 46, the state is under obligation to take the measures necessary to abide by it. By the executive 26. In some member states, the ministry that initiates legislation is also responsible for verifying existing regulations and practices, which Recommendation Rec(2004)5 of the Committee of Ministers

221

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 222

implies knowledge of the latest developments in the case-law of the Court. In other member states, governmental agencies draw the attention of independent bodies, and particularly courts, to certain developments in the case-law. This aspect highlights the importance of initial education and continuous training with regard to the Convention system. The competent organs of the state have to ensure that those responsible in local and central authorities take into account the Convention and the case-law of the Court in order to avoid violations. By the parliament 27. Requests for verification of compatibility may be made within the framework of parliamentary debates. By judicial institutions 28. Verification may also take place within the framework of court proceedings brought by individuals with legal standing to act or even by state organs, persons or bodies not directly affected (for example before the Constitutional Court). By independent non-judicial institutions 29. In addition to their other roles when seized by the government or the parliament, independent non-judicial institutions, and particularly national institutions for the promotion and protection of human rights, as well as ombudspersons, play an important role in the verification of how laws are applied and, notably, the Convention which is part of national law. In some countries, these institutions may also, under certain conditions, consider individual complaints and initiate enquiries on their own initiative. They strive to ensure that deficiencies in existing legislation are corrected, and may for this purpose send formal communications to the parliament or the government.

222

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 223

Recommendation Rec(2003)16 of the Committee of Ministers to member states on the execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law (Adopted by the Committee of Ministers on 9 September 2003 at the 851st meeting of the Ministers’ Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity among its members; Considering that it is necessary to maintain the trust of private persons in the administrative and judicial system and that, for this reason, both decisions by administrative authorities entailing obligations for private persons and judicial decisions in the field of administrative law recognising rights for private persons should be executed; Considering that the action of the administrative authorities presumes that their decisions are efficiently implemented by private persons; Considering that the execution of administrative decisions should have regard to the rights and interests of private persons; Recalling in this respect the general principles governing the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities as set out in Resolution (77) 31 and the principles concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities set out in Recommendation No. R (80) 2; Recalling also Recommendation No. R (89) 8 on provisional court protection in administrative matters, requiring the competent judicial authority, if the execution of an administrative decision may cause severe damage to the private persons to whom it is addressed, to take appropriate measures of provisional protection; Considering that the efficiency of justice requires that judicial decisions in the field of administrative law be executed, in particular when they are addressed to administrative authorities; Recalling in this respect the rights protected by the European Convention on Human Rights, of which the execution of court decisions within a reasonable time must be regarded as an integral part; Recalling also Recommendation No. R (84) 15 relating to public liability, recommending that member states set up appropriate machinery to ensure that a lack of funds does not prevent obligations of public authorities in the field of public liability from being satisfied; Recommendation Rec(2003)16 of the Committee of Ministers

223

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 224

Recalling, finally, Resolution No. 3 of the 24th Conference of European Ministers of Justice, held in Moscow from 4 to 5 October 2001 on a „general approach and means of achieving effective enforcement of judicial decisions“, inviting the Council of Europe to „identify common standards and principles at a European level for the enforcement of court decisions“, Recommends that the governments of member states ensure the effective execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law by following, in their legislation and their practice, the principles of good practice contained in the appendix to this recommendation.

Appendix to Recommendation Rec(2003)16 I. Execution of administrative decisions regarding private persons Scope of application: the principles contained in this part apply to any individual measure or decision which is taken in the exercise of public authority and which is of such nature as directly to affect the rights, liberties or interests of persons, either physically or legally. 1. Implementation

a. Member states should provide an appropriate legal framework to ensure that private persons comply with administrative decisions that have been brought to their knowledge in accordance with the law, notwithstanding the protection by judicial authorities of their rights and interests. b. Where it is not provided for by law that the introduction of an appeal against a decision entails automatic suspension, private persons should be able to request an administrative or judicial authority to suspend the implementation of the contested decision in order to ensure the protection of their rights and interests. c. This possibility should be exercised within reasonable time limits in order to avoid unnecessarily blocking the action of the administrative authorities and to ensure legal certainty. d. In deciding on the request for suspension, the public interest and the rights and interests of third persons should be taken into account by the administrative authority and, unless it is excluded by law, by the judicial authority. 2. Enforcement

a. The use of enforcement by administrative authorities should be subject to the following guarantees: i. enforcement is to be expressly provided for by law; 224

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 225

ii. private persons against whom the decision is to be enforced are to be given the possibility to comply with the administrative decision within reasonable time except in urgent duly justified cases; iii. the use of and the justification for enforcement are to be brought to the attention of the private persons against whom the decision is to be enforced; iv. the enforcement measures used including any accompanying monetary sanctions are to respect the principle of proportionality. b. In urgent cases, the extent of the enforcement procedure should be proportionate to the urgency of the case. c. Private persons should be able to lodge an appeal before a judicial authority against the enforcement procedure in order to ensure the protection of their rights and interests. d. If the administrative authority does not use an enforcement procedure, those whose rights and interests are protected by the non-implemented decision should be able to apply to a judicial authority. II. Execution of judicial decisions regarding administrative authorities 1. General provisions

a. Member states should ensure that administrative authorities implement judicial decisions within a reasonable period of time. In order to give full effect to these decisions, they should take all necessary measures in accordance with the law. b. In cases of non-implementation by an administrative authority of a judicial decision, an appropriate procedure should be provided to seek execution of that decision, in particular through an injunction or a coercive fine. c. Member states should ensure that administrative authorities will be held liable where they refuse or neglect to implement judicial decisions. Public officials in charge of the implementation of judicial decisions may also be held individually liable in disciplinary, civil or criminal proceedings if they fail to implement them. 2. Execution of judicial decisions entailing an obligation to pay a sum of money

a. Member states should ensure that where administrative authorities are obliged to pay a sum of money, they comply with this obligation within a reasonable period of time. b. Interest payable by an administrative authority, due to non-implementation of judicial decisions entailing an obligation to pay a sum of Recommendation Rec(2003)16 of the Committee of Ministers

225

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 226

money, should be no less than interest payable by a private person to an administrative authority in a similar situation. c. It should be ensured that the administrative authority has appropriate provision to avoid a situation whereby a lack of funds would prevent it meeting its obligation to pay a sum of money. d. In the case of non-implementation by administrative authorities of judicial decisions entailing an obligation to pay a sum of money, member states should also consider opening up the possibility to seize the property of the administrative authorities within the limits prescribed by law.

226

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 227

Recommendation no. R (80) 2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities (Adopted by the Committee of Ministers on 11 March 1980 at the 316th meeting of the Ministers’ Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity between its members; Considering that administrative authorities are acting in an increasing number of fields, and, in the process, are frequently called upon to exercise discretionary powers; Considering it is desirable that common principles be laid down in all member states to promote the protection of the rights, liberties and interests of persons whether physical or legal against arbitrariness or any other improper use of a discretionary power, without at the same time impeding achievement by the administrative authorities of the purpose for which the power has been conferred; Recalling the general principles governing the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities as set out in Resolution (77) 31; Considering that it is desirable that the said Resolution be supplemented when applied to acts taken in the exercise of discretionary powers, Recommends the governments of member states: a. to be guided in their law and administrative practice by the principles annexed to this recommendation, b. to inform the Secretary General of the Council of Europe, in due course, of any significant developments relating to the matters referred to in the present recommendation; Instructs the Secretary General of the Council of Europe to bring the contents of this recommendation to the notice of the Government of Finland.

Recommendation No. R (80) 2 of the Committee of Ministers

227

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 228

Appendix to Recommendation No. R (80) 2 Principles applicable to the exercise discretionary powers by administrative authorities I. Scope and definitions

The following principles apply to the protection of the rights, liberties and interests of persons with regard to administrative acts taken in the exercise of discretionary powers. The term „administrative act“ means, in accordance with Resolution (77) 31, any individual measure or decision which is taken in the exercise of public authority and which is of such nature as directly to affect the rights, liberties or interests of persons whether physical or legal. The term „discretionary power“ means a power which leaves an administrative authority some degree of latitude as regards the decision to be taken, enabling it to choose from among several legally admissible decisions the one which it finds to be the most appropriate. In the implementation of these principles the requirements of good and efficient administration, as well as the interests of third parties and major public interests should be duly taken into account. Where these requirements or interests make it necessary to modify or exclude one or more of these principles, either in particular cases or in specific areas of public administration, every endeavour should nevertheless be made to observe the spirit of this recommendation. II. Basic principles

An administrative authority, when exercising a discretionary power: 1. does not pursue a purpose other than that for which the power has been conferred; 2. observes objectivity and impartiality, taking into account only the factors relevant to the particular case; 3. observes the principle of equality before the law by avoiding unfair discrimination; 4. maintains a proper balance between any adverse effects which its decision may have on the rights, liberties or interests of persons and the purpose which it pursues; 5. takes its decision within a time which is reasonable having regard to the matter at stake; 6. applies any general administrative guidelines in a consistent manner while at the same time taking account of the particular circumstances of each case.

228

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 229

III. Procedure

In addition to the principles of fair administrative procedure governing administrative acts in general as set out in Resolution (77) 31, the following principles apply specifically to the taking of administrative acts in the exercise of a discretionary power. 7. Any general administrative guidelines which govern the exercise of a discretionary power are: i. made public, or ii. communicated in an appropriate manner and to the extent that is necessary to the person concerned, at his request, be it before or after the taking of the act concerning him. 8. Where an administrative authority, in exercising a discretionary power, departs from a general administrative guideline in such a manner as to affect adversely the rights, liberties orinterests of a person concerned, the latter is informed of the reasons for this decision. This is done either by stating the reasons in the act or by communicating them, at his request, to the person concerned in writing within a reasonable time. IV. Control

9. An act taken in the exercise of a discretionary power is subject to control of legality by a court or other independent body. This control does not exclude the possibility of a preliminary control by an administrative authority empowered to decide both on legality and on the merits. 10. Where no time-limit for the taking of a decision in the exercise of a discretionary power has been set by law and the administrative authority does not take its decision within a reasonable time, its failure to do so may be submitted to control by an authority competent for the purpose. 11. A court or other independent body which controls the exercise of a discretionary power has such powers of obtaining information as are necessary for the exercise of its function.

Recommendation No. R (80) 2 of the Committee of Ministers

229

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 230

Recommendation no. R (85) 13 of the Committee of Ministers to member states on the institution of the ombudsman (Adopted by the Committee of Ministers on 23 September 1985 at the 388th meeting of the Ministers’ Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity between its members, in particular through the maintenance and further realisation of human rights and fundamental freedoms; Bearing in mind Assembly Recommendation 757 (1975) on the conclusions of the meeting of the Assembly’s Legal Affairs Committee with the Ombudsmen and parliamentary commissioners in Council of Europe member states, held in April 1974; Having regard to Resolution No. 2 of the European Ministerial Conference on Human Rights on the role of the Council of Europe in the further realisation of human rights (Vienna, 19-20 March 1985); Welcoming the remarkable development of the institution of the Ombudsman in recent years at national, regional and local level in Council of Europe member states; Considering that, having regard to the complexities of modern administration, it is desirable to supplement the usual procedures of judicial control; Recalling the functions of the Ombudsman involving, inter alia, consideration of individual complaints concerning contended errors or other shortcomings on the part of the administrative authorities with a view to enhancing the protection of the individual in his dealings with those authorities; Considering that through these functions the institution of the Ombudsman can, bearing in mind the specific situation in each country, contribute towards the strengthening of parliamentary control; Considering, furthermore, that the opinions of the Ombudsman may constitute a major factor in the evolution of general principles and rules governing the functioning of the administration and the conduct of public employees, Recommends the governments of member states:

a. to consider the possibility of appointing an Ombudsman at national, regional or local level or for specific areas of public administration; 230

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 231

b. to consider empowering the Ombudsman, where this is not already the case, to give particular consideration, within his general competence, to the human rights matters under his scrutiny and, if not incompatible with national legislation, to initiate investigations and to give opinions when questions of human rights are involved; 1. The term Ombudsman in this recommendation relates to Ombudsmen, parliamentary commissioners, mediators and persons discharging similar functions. 2. When this recommendation was adopted, the Representative of the Federal Republic of Germany, in application of Article 10.2.c of the Rules of Procedure for the meetings of the Ministers’ Deputies, reserved the right of his Government to comply with it or not. c. to consider extending and strengthening the powers of the Ombudsman in other ways so as to encourage the effective observance of human rights and fundamental freedoms in the functioning of the administration.

Recommendation No. R (85) 13 of the Committee of Ministers

231

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 232

Recommendation Rec(2005)8 of the Committee of Ministers to member states on the principles of good governance in sport (Adopted by the Committee of Ministers on 20 April 2005 at the 924th meeting of the Ministers' Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity between its members for the purpose of safeguarding and realising the ideals and principles which are their common heritage, and of facilitating their economic and social progress; Bearing in mind the Committee of Ministers' Declaration on compliance with commitments accepted by member states of the Council of Europe (Strasbourg, 10 November 1994); Also bearing in mind the Final Declaration of the Second Summit of Heads of State and Government of the Council of Europe (Strasbourg, 10-11 October 1997) which underlines the standard setting role of the Council of Europe, in particular, to seek common responses to the challenges posed by the growth in corruption; Bearing in mind the European Convention on the Recognition of the Legal Personality of International Non-Governmental Organisations (ETS No. 124); Bearing in mind “The Fundamental Principles on the Status of NonGovernmental Organisations in Europe” of 13 November 2002, which provide a sound basis for governing the status of non-governmental organisations in Europe; Bearing in mind the opinion of the Council of Europe Group of States against Corruption (GRECO) on corruption in sport (2004); Bearing in mind the European Non-Governmental Sports Organisation's (ENGSO) Recommendation on transparency and credibility in sports organisations; Aware of the need to identify the underlying principles which should be incorporated into a comprehensive policy for sport and good governance; Taking into account in this respect Resolution No. 1 on the principles of good governance in sport adopted at the 10th Conference of European Ministers responsible for sport in Budapest in October 2004; Considering that good governance in sport is a complex network of policy measures and private regulations used to promote integrity in the management of the core values of sport such as democratic, ethical, effi232

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 233

cient and accountable sports activities; and that these measures apply equally to the public administration sector of sport and to the non-governmental sports sector; Reaffirming that the nature of sport itself, based on fair play and equal competition, requires that all unethical practices and behaviours in sport should be forcefully and effectively countered; Stressing their belief that the consistent application of the principles of good governance in sport would be a significant factor in helping to eradicate corruption and other malpractices in sport; Agreeing that the implementation of the principles of good governance in sport is a key to widening popularity of sport and strengthening the position of non-governmental sports organisations in civil society; to the encouragement of sport as a vehicle for participatory, active, healthy citizens and for social and ethnic integration; and to the promotion of gender mainstreaming in sport; Considering that non-governmental sports organisations are an essential basis for the development and continued survival of democratic sport, and also make a unique contribution to the realisation of societies based on the rule of law, pluralist democracy and respect for human rights – which are the guiding principles of the Council of Europe; Convinced that the successful implementation by sports non-governmental organisations of effective good governance policies in their organisations would help to strengthen their self-governance and autonomy in matters concerning sport and would further strengthen their position in relation to public authorities based on mutual respect and trust, Recommends that the governments of member states:

1. adopt effective policies and measures of good governance in sport, which include as a minimum requirement: – democratic structures for non-governmental sports organisations based on clear and regular electoral procedures open to the whole membership; – organisation and management of a professional standard, with an appropriate code of ethics and procedures for dealing with conflicts of interest; – accountability and transparency in decision-making and financial operations, including the open publication of yearly financial accounts duly audited; – fairness in dealing with membership, including gender equality and solidarity. Recommendation Rec(2005)8 of the Committee of Ministers

233

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 234

2. ensure that these principles of good governance are integrated into sports policies and practices at national level, both in governmental and in non-governmental structures; 3. use these principles as the basis for setting an equitable partnership between the public authorities and the sports movement; 4. call upon all national institutions, non-governmental organisations and other groups concerned in sport to devise, implement, strengthen and support initiatives based on the principles of good governance in sport; 5. invite all sectors – non-governmental sports organisations, civil society groups and voluntary institutions – to cooperate closely with the national authorities in order to achieve and implement the principles of this Recommendation; 6. set up mechanisms to monitor the implementation of good governance in sport principles, and put in place mechanisms to deal with inappropriate or unethical behaviours in sport, including prosecution where necessary.

234

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 235

Recommendation 115 (2002)* on the participation of foreign residents in local public life: consultative bodies The Congress, bearing in mind the proposal of the Chamber of Local Authorities, 1. Recalling in particular: a. the Council of Europe Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level, which was opened for signature in 1992 and has been signed to date by 9 and ratified by 6 of the 44 member countries; b. its Resolution 92 (2000) adopted following the conference on the subject jointly organised in Strasbourg on 5 and 6 November 1999 by the CLRAE, the city of Strasbourg and its Consultative Council for Foreigners; c. the conclusions of the hearing on 14 December 2001 organised by the CLRAE at the invitation of the mayor of Stuttgart, the main focus of which was exchange of European experiences in the field of consultative councils for foreign residents; 2. Also recalling the principles of the European Urban Charter with regard to effective participation by immigrants in local political life; 3. Recalling in addition the recent work of the Parliamentary Assembly, particularly Recommendation 1500 (2001) on participation of immigrants and foreign residents in political life in the Council of Europe member states and Recommendation Rec (2001) 19 of the Committee of Ministers to member states on the participation of citizens in local public life – and specifically paragraph 5 of section D of Appendix III – concerning foreigners and asking states to be guided by the mechanisms referred to in the 1992 Council of Europe Convention, even when its provisions are not legally binding on states; 4. Thanking the mayor of Stuttgart for having hosted the recent CLRAE hearing in his city, and for the readiness which he has already expressed to host a further and larger-scale conference on this theme in 2003; 5. Taking note of Mrs V. Dirksen and Mr W. Schuster’s report (CPL (9) 5 Part II), CLRAE Resolution 141 (2002) on the same subject, and the synopsis of discussions at the Stuttgart hearing; * Debated and approved by the Chamber of Local Authorities on 5 June 2002 and adopted by the Standing Committee of the Congress on 6 June 2002 (see Doc. CPL (9) 5, draft recommendation presented by Mrs V. Dirksen and Mr W. Schuster, rapporteurs).

Recommendation 115(2002) on the participation of foreign residents

235

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 236

6. Convinced that there can be no true local democracy without participation by all residents of the community, and that consequently foreign residents who are legally and lastingly settled in the territory of European states ought not to be excluded from local public life, whatever their country of origin; 7. Observing that many towns already face situations where a very large proportion of the population, though not nationals, contribute significantly to the cultural, social, and economic life of the community; 8. Convinced that these foreign residents who are lastingly and legally settled in the territory of a state should be granted rights, including political rights, in return for their acceptance of duties towards the host community; 9. Observing that many towns across Europe have already taken initiatives at their own level to remedy this democratic deficit, especially by setting up consultative councils for foreigners; 10. Convinced that the presence of immigrants and foreign residents is a source of human as well as cultural and economic value for our societies; 11. Regretting the inadequacy of information about the position in the various European states, the lack of exchange of experiences at European level between the towns concerned, and the sparseness of public debate on these issues; 12. Believing that this question is of crucial concern for democratic societies, which will inevitably have to contend with increasing population movements whether in the near or the remote future, and that it raises a fundamental issue of human rights and democracy; 13. Noting that the Treaty of Maastricht paves the way for recognition of a residence-based citizenship clearly distinguished from the concept of nationality, but that it unfortunately restricts such citizenship to nationals of European Union member countries alone, thereby creating a form of discrimination between residents of foreign origin, contrary to the principles upheld by the Council of Europe and set forth in the European Convention on Human Rights; 14. Recalling the approach used in the 1992 Council of Europe convention, with its firm stance of non-discrimination between foreigners whatever their country of origin, and its definition of three principal categories of measures for progressively conferring on foreigners political rights tied to residence criteria: a. measures to keep foreigners fully informed of their civic rights and duties and to guarantee their freedom of expression, peaceful assembly and association on the same terms as for nationals, together with mea236

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 237

sures that strive to involve them in consultation processes and referenda on local matters; b. setting-up of consultative committees or other institutional mechanisms enabling foreign residents to assert their point of view before the local authorities; c. conferment of the right to vote and stand in local elections, subject to specified residence criteria; 15. Gratified that one of the two integrated projects launched by the Secretary General of the Council of Europe for 2002-2004 addresses this range of issues within the broader project area Making Democratic Institutions Work under one of the designated objectives, promotion of participation, and noting with satisfaction that it also proposes to support relevant CLRAE proposals and projects, 16. Invites those member states which have not yet done so to sign and ratify the 1992 Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level as soon as possible, to be guided in the meantime by the measures which the convention advocates in the three essential fields mentioned above, and to encourage active implementation of the first two categories of measures by local and regional authorities; 17. Invites the Committee of Ministers to ask the Secretary General to initiate an in-depth enquiry into the fulfilment of the principles of this convention in the Council of Europe member states, being aware that several countries apply certain of its provisions at least to a certain extent without having signed or ratified it; a. suggests to the Committee of Ministers that the Directorate General of Legal Affairs and specifically its Directorate of Co-operation for Local and Regional Democracy, together with the Directorate General for Social Cohesion, assist with the conduct of this enquiry which will make it possible to fill the serious information gaps in this respect and also to supplement the data which the CLRAE may gather in its sphere by contacting its privileged partners, namely the local and regional authorities of Europe and their associations; b. proposes that the Directorate General of Human Rights and in particular the European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) contribute to the efforts of the other Directorates General and the Congress to gather this information, promote exchange of experience, identify good practices and predict their likely evolution in the local, national and European contexts, as set out in CLRAE Resolution 141 (2002) on participation of foreign residents in local public life: consultative councils; 18. Invites the Parliamentary Assembly and especially its Committee on Migration, Refugees and Demography as well as its Committee on the Environment and Agriculture to associate itself with this work in Recommendation 115(2002) on the participation of foreign residents

237

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 238

order to give it the proper impact at all levels of government and stimulate a major Europe-wide public debate founded on objective documentation which politicians may subsequently use as a basis for developing the relevant procedures and practices; 19. Welcomes the fact that the Parliamentary Assembly Committee on Migration, Refugees and Demography, in conjunction with the Directorate of Youth and Sport, already organised a hearing on the specific situation of young migrants in Budapest on 15 and 16 November 2001, and expresses its readiness to co-operate with the committee in exploring the question, being convinced that special attention should be paid to the participation and integration of young first and second generation migrants in view of the implications for social and democratic cohesion in our present societies and in the years ahead; 20. Invites the European Union to follow the non-discriminatory approach recommended by the Council of Europe and its conventions, and accordingly to re-examine its current policies on the participation of foreign residents in public life at local level so as to secure residencebased citizenship for all foreigners whatever their country of origin and grant them the same political rights on the basis of common criteria of residence.

238

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 239

The European Code of Good Administrative Behaviour Article 1 – General provision

In their relations with the public, the Institutions and their officials shall respect the principles which are laid down in this Code of good administrative behaviour, hereafter referred to as „the Code“. Article 2 – Personal scope of application

1. The Code shall apply to all officials and other servants to whom the Staff Regulations and the Conditions of employment of other servants apply, in their relations with the public. Hereafter the term official refers to both the officials and the other servants. 2. The Institutions and their administrations will take the necessary measures to ensure that the provisions set out in this Code also apply to other persons working for them, such as persons employed under private law contracts, experts on secondment from national civil services and trainees. 3. The public refers to natural and legal persons, whether they reside or have their registered office in a Member State or not. 4. For the purpose of this Code: (a) the term „Institution“ shall mean a Community institution or body; (b) „Official“ shall mean an official or other servant of the European Communities. Article 3 – Material scope of application

1. This Code contains the general principles of good administrative behaviour which apply to all relations of the Institutions and their administrations with the public, unless they are governed by specific provisions. 2. The principles set out in this Code do not apply to the relations between the Institution and its officials. Those relations are governed by the Staff Regulations. Article 4 – Lawfulness

The official shall act according to law and apply the rules and procedures laid down in Community legislation. The official shall in particular take care that decisions which affect the rights or interests of individuals have a basis in law and that their content complies with the law. Article 5 – Absence of discrimination

1. In dealing with requests from the public and in taking decisions, the official shall ensure that the principle of equality of treatment is respected. Members of the public who are in the same situation shall be treated in a similar manner. The European Code of Good Administrative Behaviour

239

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 240

2. If any difference in treatment is made, the official shall ensure that it is justified by the objective relevant features of the particular case. 3. The official shall in particular avoid any unjustified discrimination between members of the public based on nationality, sex, race, colour, ethnic or social origin, genetic features, language, religion or belief, political or any other opinion, membership of a national minority, property, birth, disability, age, or sexual orientation. Article 6 – Proportionality

1. When taking decisions, the official shall ensure that the measures taken are proportional to the aim pursued. The official shall in particular avoid restricting the rights of the citizens or imposing charges on them, when those restrictions or charges are not in a reasonable relation with the purpose of the action pursued. 2. When taking decisions, the official shall respect the fair balance between the interests of private persons and the general public interest. Article 7 – Absence of abuse of power

Powers shall be exercised solely for the purposes for which they have been conferred by the relevant provisions. The official shall in particular avoid using those powers for purposes which have no basis in the law or which are not motivated by any public interest. Article 8 – Impartiality and independence

1. The official shall be impartial and independent. The official shall abstain from any arbitrary action adversely affecting members of the public, as well as from any preferential treatment on any grounds whatsoever. 2. The conduct of the official shall never be guided by personal, family or national interest or by political pressure. The official shall not take part in a decision in which he or she, or any close member of his or her family, has a financial interest. Article 9 – Objectivity

When taking decisions, the official shall take into consideration the relevant factors and give each of them its proper weight in the decision, whilst excluding any irrelevant element from consideration. Article 10 – Legitimate expectations, consistency and advice

1. The official shall be consistent in his own administrative behaviour as well as with the administrative action of the Institution. The official shall follow the Institution’s normal administrative practices, unless there are legitimate grounds for departing from those practices in an individual case; these grounds shall be recorded in writing. 240

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 241

2. The official shall respect the legitimate and reasonable expectations that members of the public have in the light of how the Institution has acted in the past. 3. The official shall, where necessary, advise the public on how a matter which comes within his or her remit is to be pursued and how to proceed in dealing with the matter. Article 11 – Fairness

The official shall act impartially, fairly and reasonably. Article 12 – Courtesy

1. The official shall be service-minded, correct, courteous and accessible in relations with the public. When answering correspondence, telephone calls and e-mails, the official shall try to be as helpful as possible and shall reply as completely and accurately as possible to questions which are asked. 2. If the official is not responsible for the matter concerned, he shall direct the citizen to the appropriate official. 3. If an error occurs which negatively affects the rights or interests of a member of the public, the official shall apologise for it and endeavour to correct the negative effects resulting from his or her error in the most expedient way and inform the member of the public of any rights of appeal in accordance with Article 19 of the Code. Article 13 – Reply to letters in the language of the citizen

The official shall ensure that every citizen of the Union or any member of the public who writes to the Institution in one of the Treaty languages receives an answer in the same language. The same shall apply as far as possible to legal persons such as associations (NGOs) and companies. Article 14 – Acknowledgement of receipt and indication of the competent official

1. Every letter or complaint to the Institution shall receive an acknowledgement of receipt within a period of two weeks, except if a substantive reply can be sent within that period. 2. The reply or acknowledgement of receipt shall indicate the name and the telephone number of the official who is dealing with the matter, as well as the service to which he or she belongs. 3. No acknowledgement of receipt and no reply need be sent in cases where letters or complaints are abusive because of their excessive number or because of their repetitive or pointless character. The European Code of Good Administrative Behaviour

241

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 242

Article 15 – Obligation to transfer to the competent service of the Institution

1. If a letter or a complaint to the Institution is addressed or transmitted to a Directorate General, Directorate or Unit which has no competence to deal with it, its services shall ensure that the file is transferred without delay to the competent service of the Institution. 2. The service which originally received the letter or complaint shall notify the author of this transfer and shall indicate the name and the telephone number of the official to whom the file has been passed. 3. The official shall alert the member of the public or organisation to any errors or omissions in documents and provide an opportunity to rectify them. Article 16 – Right to be heard and to make statements

1. In cases where the rights or interests of individuals are involved, the official shall ensure that, at every stage in the decision making procedure, the rights of defence are respected. 2. Every member of the public shall have the right, in cases where a decision affecting his rights or interests has to be taken, to submit written comments and, when needed, to present oral observations before the decision is taken. Article 17 – Reasonable time-limit for taking decisions

1. The official shall ensure that a decision on every request or complaint to the Institution is taken within a reasonable time-limit, without delay, and in any case no later than two months from the date of receipt. The same rule shall apply for answering letters from members of the public and for answers to administrative notes which the official has sent to his superiors requesting instructions regarding the decisions to be taken. 2. If a request or a complaint to the Institution cannot, because of the complexity of the matters which it raises, be decided upon within the above mentioned time-limit, the official shall inform the author thereof as soon as possible. In that case, a definitive decision should be notified to the author in the shortest time. Article 18 – Duty to state the grounds of decisions

1. Every decision of the Institution which may adversely affect the rights or interests of a private person shall state the grounds on which it is based by indicating clearly the relevant facts and the legal basis of the decision. 2. The official shall avoid making decisions which are based on brief or vague grounds or which do not contain individual reasoning. 3. If it is not possible, because of the large number of persons concerned by similar decisions, to communicate in detail the grounds of the 242

Dreptul la o bunã administrare

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 243

decision and where standard replies are therefore made, the official shall guarantee that he subsequently provides the citizen who expressly requests it with an individual reasoning. Article 19 – Indication of the possibilities of appeal

1. A decision of the Institution which may adversely affect the rights or interests of a private person shall contain an indication of the appeal possibilities available for challenging the decision. It shall in particular indicate the nature of the remedies, the bodies before which they can be exercised, as well as the time-limits for exercising them. 2. Decisions shall in particular refer to the possibility of judicial proceedings and complaints to the Ombudsman under the conditions specified in, respectively, Articles 230 and 195 of the Treaty establishing the European Community. Article 20 – Notification of the decision

1. The official shall ensure that decisions which affect the rights or interests of individual persons are notified in writing, as soon as the decision has been taken, to the person or persons concerned. 2. The official shall abstain from communicating the decision to other sources until the person or persons concerned have been informed. Article 21 – Data protection

1. The official who deals with personal data concerning a citizen shall respect the privacy and the integrity of the individual in accordance with the provisions of Regulation (EC) No 45/2001 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data. 2. The official shall in particular avoid processing personal data for non-legitimate purposes or the transmission of such data to non authorised persons. Article 22 – Requests for information

1. The official shall, when he has responsibility for the matter concerned, provide members of the public with the information that they request. When appropriate, the official shall give advice on how to initiate an administrative procedure within his field of competence. The official shall take care that the information communicated is clear and understandable. 2. If an oral request for information is too complicated or too comprehensive to be dealt with, the official shall advise the person concerned to formulate his demand in writing. The European Code of Good Administrative Behaviour

243

Dreptul_buna_guvernare.qxd

11/8/2010

4:45 PM

Page 244

3. If, because of its confidentiality, an official may not disclose the information requested, he or she shall, in accordance with Article 18 of this Code, indicate to the person concerned the reasons why he cannot communicate the information. 4. Further to requests for information on matters for which he has no responsibility, the official shall direct the requester to the competent person and indicate his name and telephone number. Further to requests for information concerning another Community institution or body, the official shall direct the requester to that institution or body. 5. Where appropriate, the official shall, depending on the subject of the request, direct the person seeking information to the service of the Institution responsible for providing information to the public. Article 23 – Requests for public access to documents

1. The official shall deal with requests for access to documents in accordance with the rules adopted by the Institution and in accordance with the general principles and limits laid down in Regulation (EC) No 1049/2001. 2. If the official cannot comply with an oral request for access to documents, the citizen shall be advised to formulate it in writing. Article 24 – Keeping of adequate records

The Institution’s departments shall keep adequate records of their incoming and outgoing mail, of the documents they receive, and of the measures they take. Article 25 – Publicity for the Code

1. The Institution shall take effective measures to inform the public of the rights they enjoy under this Code. If possible, it shall make the text available in electronic form on its website. 2. The Commission shall, on behalf of all institutions, publish and distribute the Code to citizens in the form of a brochure. Article 26 – Right to complain to the European Ombudsman

Any failure of an Institution or official to comply with the principles set out in this Code may be the subject of a complaint to the European Ombudsman in accordance with Article 195 of the Treaty establishing the European Community and the Statute of the European Ombudsman. Article 27 – Review of operation

Each Institution shall review its implementation of the Code after two years of operation and shall inform the European Ombudsman of the results of its review. 244

Dreptul la o bunã administrare