Drept Constitutional Garlesteanu [PDF]

Zitiervorschau

George GÎRLEŞTEANU

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Autorul este cadru didactic în cadrul Universităţii din Craiova, Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative şi membru fondator al Centrului de Cercetări Juridice Fundamentale, centru ce îşi desfăşoară activitatea începând cu anul 2007 sub egida Academiei Române. Prezenta lucrare este realizată având în vedere modificările legislative şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale române intervenite până la data de 29 iulie 2012.

George GÎRLEŞTEANU

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Universul Juridic Bucureşti -2012-

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L. Copyright © 2012, S.C. Universul Juridic S.R.L. Toate drepturile asupra prezentei ediţii aparţin S.C. Universul Juridic S.R.L. Nicio parte din acest volum nu poate fi copiată fără acordul scris al S.C. Universul Juridic S.R.L. NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI COMERCIALIZAT DECÂT ÎNSOŢIT DE SEMNĂTURA ŞI ŞTAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE. Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României GÎRLEŞTEANU, GEORGE Drept constituţional şi instituţii politice / George Gîrleşteanu. - Bucureşti : Universul Juridic, 2012 Bibliogr. ISBN 978-973-127-604-5 342 342.4

REDACŢIE:

DEPARTAMENTUL DISTRIBUŢIE:

tel./fax: tel.: e-mail:

021.314.93.13 0732.320.666 [email protected]

tel.: fax: e-mail:

021.314.93.15; 0726.990.184 021.314.93.16 [email protected]

www.universuljuridic.ro COMENZI ON-LINE, CU REDUCERI DE PÂNĂ LA 15%

Partea I. Teoria generală a statului

5

PARTEA I 

Teoria generală a statului 

6

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

7

Partea I. Teoria generală a statului

Titlul I Teritoriul CAPITOLUL 1 NOŢIUNEA DE TERITORIU Elucidarea noţiunii de teritoriu, ca element constitutiv al statului, deşi la prima vedere pare o chestiune simplă, în realitate presupune o analiză complexă cu implicaţii multiple, atât de natură juridică, cât şi de natură meta-juridică. În dreptul constituţional şi domeniul ştiinţelor politice, de-a lungul timpului, doctrina a încercat o definire a conceptului de teritoriu, enunţând mai multe teorii cu privire la acesta, precum teoria teritoriului-obiect, teoria teritoriului-subiect, teoria teritoriuluilimită şi teoria competenţei1. Cel mai adesea au fost reţinute prin opoziţie, pe de o parte, teoria teritoriului-subiect, teritoriul apărând ca element constitutiv al personalităţii statului şi o condiţie a existenţei sale ca persoană juridică, statul având asupra teritoriului un drept de imperium, ce reclamă noţiunea de suveranitate, şi nu de dominium, ce presupune proprietatea acestuia, iar pe de altă parte, teoria teritoriului-obiect, în lumina căreia teritoriul constituie un obiect real al asupra căruia statul îşi exercită puterea, acesta având asupra teritoriului un drept real de drept public, un dominium, şi comportându-se ca un proprietar2. Depăşirea acestei opoziţii dintre cele două teorii avansate a fost realizată prin enunţarea teoriei teritoriului-limită, potrivit căreia teritoriul este limita acţiunii etatice, un cadru de exercitare exclusivă a competenţelor, şi a teoriei competenţei, conform căreia teritoriul este o simplă sferă de dominaţie spaţială, un domeniu de validitate teritorială a unei ordini juridice etatice3. Fără a intra într-o dezbatere ale cărei coordonate trebuie în mod obligatoriu să fie cele amintite anterior, ne vom rezuma la acest moment în a distinge noţiunea de teritoriu într-o manieră generală, ca un spaţiu geografic în interiorul căruia statul îşi exercită suveranitatea. Importanţa teritoriului ca element constitutiv al statului nu poate fi negată, acesta fiind în fapt unul dintre elementele fundamentale în procesul de formare a statelor moderne ca rezultat al sedentarizării populaţiilor4. Constituţia României, în art. 3, intitulat generic „Teritoriul”, normează aspectele importante în legătură cu teritoriul statului român. 1

A se vedea pe larg cu privire la aceste teorii cu privire la obiect F. Fournié, Recherches sur la décentralisation dans l'æuvre de Maurice Hauriou, Ed. L.G.D.J, Paris, 2005, pp. 106-114; D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 24-27; Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 365-366. 2 F. Fournié, op. cit., p. 106. 3 H. Kelsen, Théorie pure du droit, Ed. L.G.D.J, Paris, 1999, p. 283; D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 26-27. 4 F. Fournié, op. cit., pp. 156-170; D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 24.

8

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL 2 DELIMITAREA TERITORIULUI Delimitarea teritoriului unui stat se realizează prin intermediul frontierelor, linii de demarcaţie reală sau imaginară între diferite puncte ale globului1. Frontierele pot fi grupate în trei categorii: terestre, maritime şi aeriene2. Frontierele terestre la rândul lor pot fi frontiere naturale, delimitarea făcându-se prin raportare la elemente naturale concrete, sau frontiere artificiale, linii imaginare de separaţie inter-statală consimţite de regulă prin acorduri internaţionale. Frontierele maritime presupun determinarea drepturilor pe care un stat riveran le are asupra unor părţi din mare. Se disting astfel trei zone maritime: marea teritorială, la nivelul căreia statul este suveran în acelaşi mod ca şi pe teritoriul terestru şi care cuprinde inclusiv teritoriile submarine3, marea patrimonială sau zona economică exclusivă, zonă în interiorul căreia drepturile statului sunt limitate la exclusivitatea exploatării economice a acesteia şi care se stabileşte de regulă prin acorduri internaţionale, şi marea liberă, acea parte din mare ce poate fi utilizată de orice stat în limitele reglementărilor de drept internaţional. Frontierele aeriene determină spaţiul aerian de deasupra teritoriului terestru sau maritim în care statul îşi exercită suveranitatea, limita superioară maximă a acestui spaţiu fiind dată de limita atmosferică. Art. 3 alin. (2) din Constituţia României se normează faptul că frontierele ţării sunt consfinţite prin lege organică, cu respectarea principiilor şi a celorlalte norme general admise ale dreptului internaţional. Utilizarea de către constituantul român a sintagmei „sunt consfinţite prin lege organică” nu trebuie interpretată în sensul posibilităţii legiuitorului de a modifica limitele teritoriale ale statului român deoarece astfel s-ar proceda la o alienare a teritoriului, fapt prohibit prin art. 3 alin. (1) din actul fundamental, ci doar ca având un sens strict, de constatare a unei realităţi care în principiu nu poate fi schimbată, în speţă a cadrului geografic în care statul român este competent să exercite suveranitatea. Într-o exprimare neclară, constituantul raportează consfinţirea frontierelor statului român la „respectarea principiilor şi a celorlalte norme general admise ale dreptului internaţional”, dificultatea de înţelegere a sintagmei provenind din faptul că aceste concepte nu pot fi încadrate nici în sursele de drept reglementate de către Statutul Curţii Internaţionale de Justiţie, nici în principiile dreptului internaţional rezultate din cutumele internaţionale şi convenţiile încheiate între state4. 1 B. Selejan-Guţan, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a 2-a, revăzută şi adăugită, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008, p. 91. 2 A se vedea pe larg D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 27-28; B. Selejan-Guţan, op. cit., pp. 91-92; I. Deleanu, op. cit., pp. 166-168. 3 A se vedea pe larg L.M. Trocan, Regimul juridic al teritoriilor submarine, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008. 4 D.C. Dănişor, Constituţia României comentată. Titlul I. Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, pp. 138-140.

Partea I. Teoria generală a statului

9

În fapt, acţiunea legiuitorului organic în materia frontierelor statului român presupune reglementarea regimului juridic al frontierei de stat, adică edictarea normelor juridice privind zona frontierei de stat, terestră, maritimă sau aeriană. În sistemul român de drept actual această reglementare este cuprinsă în Ordonanţa de urgenţă nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, dispoziţiile normative privind aspecte precum tipologia frontierei de stat a României, efectuarea controlului pentru trecerea frontierei de stat, sau accesul, circulaţia şi alte activităţi ce se desfăşoară în zona de frontieră şi în punctele de trecere a frontierei de stat. Potrivit art. 2 alin. (1) din această reglementare frontiera de stat a României delimitează teritoriul statului român de teritoriul fiecăruia dintre statele vecine şi marea teritorială a României de zona contiguă. În plan vertical frontiera de stat delimitează spaţiul aerian şi subsolul statului român de spaţiul aerian şi subsolul fiecăruia dintre statele vecine.

10

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL 3 INDIVIZIBILITATEA TERITORIULUI Principiul indivizibilităţii teritoriului, normat la noi la nivel constituţional în art. 1 alin. (3), creează două consecinţe normative majore, inalienabilitatea teritoriului şi uniformitatea dreptului aplicabil, şi presupune în statele unitare unicitatea ordinii juridice şi aplicabilitatea dreptului creat de către stat pe întreg teritoriul său fără o diferenţiere în raport cu situarea teritorială a destinatarului normei juridice1.

Secţiunea 1 Inalienabilitatea teritoriului Inalienabilitatea teritoriului, principiu cu valoare constituţională la noi potrivit art. 3 alin. (1), presupune imposibilitatea de trecere a teritoriului statului, total sau parţial, sub suveranitatea unui alt stat2. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale evocă conţinutul normativ al principiului sub forma unei incompatibilităţi a principiului cu practicile „de abandonare de teritorii, de pierdere a acestora prin prescripţie, precum şi înstrăinările de teritorii” – Decizia nr. 73 din 16 aprilie 19973. Astfel, Curtea introduce trei interdicţii în prezervarea principiului inalienabilităţii teritoriului4. Interdicţia de abandonare de teritorii vizează o acţiune etatică de abandonare a teritoriului sau a unor părţi din acesta determinată doar de simple presiuni şi ameninţări externe. Interdicţia se referă deci doar la un comportament etatic în afara unui conflict armat, neputând viza situaţiile în care statul ar pierde un astfel de conflict şi ar încheia un acord de cedare a unei părţi din teritoriu în calitatea sa de stat învins. Interdicţia de pierdere de teritorii prin prescripţie împrumută o noţiune din dreptul privat, prescripţia, şi presupune imposibilitatea pierderii unei părţi a teritoriului ca efect al neexercitării de către stat a suveranităţii, în fapt acest exerciţiu constituindu-se într-o obligaţie constituţională pentru stat pe întreg teritoriul său. Interdicţia de a înstrăina părţi din teritoriu se referă la imposibilitatea de alienare prin voinţa statului a unor părţi din teritoriul său în sensul exercitării suveranităţii unui alt stat în aceste zone. Interdicţia se referă la teritoriu ca element al statului în limitele căruia acesta exercită suveranitatea, şi nu la regimul juridic al transferului terenurilor, astfel încât ea nu impietează asupra dobândirii în proprietate a unor terenuri de către cetăţenii străini. De altfel, aceasta este şi poziţia Curţii care afirmă că „Teritoriul fiind un element constitutiv al statului, inalienabilitatea sa, prevăzută la art. 3 alin. (1) din Constituţie, ţine de exerciţiul suveranităţii naţionale în anumite limite geografice (…). Aşa fiind, calitatea 1

D. C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 30. D. C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 28. 3 Publicată în M. Of. nr. 75 din 29 aprilie 1997. 4 A se vedea, pe larg, D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 28-30. 2

Partea I. Teoria generală a statului

11

de proprietar funciar a persoanelor fizice şi a celor juridice nu priveşte noţiunea de teritoriu, deoarece, evident, indiferent cui ar aparţine, terenurile din fondul funciar nu încetează niciun moment să existe ca parte a teritoriului, asupra căruia se exercită, neştirbite şi neîngrădite, independenţa statului român, păstrându-se neatins caracterul său naţional, unitar şi indivizibil”. În plus, deşi Curtea nu precizează acest aspect în mod expres, doctrina juridică1 mai reţine o interdicţie ca o consecinţă normativă a principiului inalienabilităţii teritoriului, şi anume interzicerea secesiunii. Astfel, este interzisă orice practică a cetăţenilor români care ar avea drept rezultat desprinderea unor părţi din teritoriul statal şi constituirea unui nou stat ori alipirea la alt stat, Curtea părând a învedera acest aspect când afirmă că „Rezultă că nu poate fi reţinută opinia potrivit căreia «inalienabilitatea teritoriului este un regim constituţional specific numai faţă de străini şi apatrizi, iar nu şi faţă de cetăţenii români»”.

Secţiunea a 2-a Uniformitatea dreptului aplicabil Acest principiu de uniformitate a dreptului creat şi aplicabil pe întreg teritoriul statului presupune în statele unitare, cum este şi statul român conform art. 1 alin. (1) din actul fundamental, unicitatea ordinii juridice, acest lucru neexcluzând decât coexistenţa mai multor ordini juridice pe acelaşi teritoriu, cum se întâmplă în statele unitare, nu şi o anumită practică limitată de teritorializare a dreptului2. Aplicarea unor acte normative doar pe o parte a teritoriului României este posibilă, dar numai prin voinţa legiuitorului, nu prin voinţa colectivităţilor locale, Curtea reţinând acest aspect prin Decizia nr. 176 din 16 noiembrie 19993: „Existenţa unor acte normative diferite pentru anumite zone ale ţării nu este de natură să afecteze caracterul unitar al statului, ci pune numai problema aplicării în spaţiu a respectivelor acte. (…) Esenţial în această materie este faptul că, în ceea ce priveşte coexistenţa în spaţiu a două ori chiar a mai multor reglementări legale, există o singură autoritate legiuitoare de la care emană aceste reglementări, nefiind vorba despre un conflict de suveranitate – care priveşte dreptul internaţional public – şi nici despre existenţa unor reglementări multiple într-un stat federal – care ar conduce la domeniul dreptului interprovincial”. De asemenea, prin teritorializarea dreptului nu pot fi introduse diferenţieri de tratament juridic între cetăţeni raportat la situarea lor teritorială deoarece o astfel de practică este contrară principiului egalităţii, Curtea reţinând cu ocazia Deciziei nr. 2 din 30 iunie 19924, că norma juridică controlată era neconstituţională deoarece „introduce o limitare nouă a dreptului la grevă, care se fondează pe un criteriu teritorial (regional), criteriu ce vine în evidentă contradicţie cu art. 49 din Constituţie şi chiar cu Legea nr. 15/1991. Această restrângere vine în contradicţie şi cu art. 16 din Constituţie, care garantează egalitatea cetăţenilor în faţa legii, deoarece condiţionează această egalitate de porţiunea de teritoriu pe care un cetăţean s-ar afla”. 1

D. C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 29. D.C. Dănişor, op. cit., 2009, pp. 134-135. 3 Publicată în M. Of. nr. 63 din 4 februarie 2000. 4 Publicată în M. Of. nr. 182 din 3 iulie 1992. 2

12

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL 4 ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ A TERITORIULUI ROMÂNIEI Secţiunea 1 Formele de amenajare administrativă a teritoriului României Conform Curţii Constituţionale, Decizia nr. 1177 din 12 decembrie 20071, organizarea administrativă a teritoriului2 presupune delimitarea acestuia, potrivit unor criterii economice, sociale, culturale, de mediu, populaţie etc., în unităţi administrativ-teritoriale, în scopul organizării şi funcţionării administraţiei publice locale în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, precum şi al eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Prevederile art. 3 alin. (3) din Constituţia României3 instituie o enumerare limitativă a modalităţilor concrete, a formelor de amenajare administrativă a teritoriului României, şi anume – comuna, oraşul şi judeţul. În acelaşi timp, dispoziţia constituţională instituie un anumit caracter al acestei organizări teritoriale, aceasta putând privi doar raporturi juridice de natură administrativă. Colectivităţile locale, dotate cu personalitate juridică proprie de drept public şi create în aceste forme concrete, dispun de o autonomie relativă în raport cu centrul etatic, competenţa proprie de reglementare a acestora constând doar în posibilitatea de a organiza aplicarea legii la nivel local4. Astfel, singurele modalităţi concrete posibile de amenajare administrativ-teritorială în România sunt cele stabilite de către constituant prin art. 3 alin. (3): comuna, oraşul şi judeţul. Acestea sunt create în concret prin voinţa legiuitorului care poate, în condiţiile legii, să le desfiinţeze sau să creeze alte asemenea forme de întinderi diferite. Cadrul constituţional român în privinţa formelor de amenajare administrativă a teritoriului României este detaliat printr-o reglementare legală, reminiscenţă a vechiului regim de dinainte de anul 1989, dar menţinută în vigoare, şi anume Legea nr. 2/19685 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România. Potrivit art. 3 din lege, judeţul este alcătuit din oraşe şi comune – unităţi de bază ale organizării administrativ-teritoriale a ţării – în funcţie de condiţiile geografice, economice 1

Publicată în M. Of. nr. 871 din 20 decembrie 2007. A se vedea pentru mai multe detalii C.D. Munteanu, Administraţia publică teritorială, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2010. 3 Art. 3 alin. (3) din Constituţie: „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii”. 4 Pentru mai multe detalii cu privire la partajul competenţelor dintre centru şi colectivităţile locale în statul unitar a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 103-110; M. Nica, Timpul sau timpii liberei administrări – drept fundamental à la roumanie?, în volumul Democraţia participativă locală şi informarea cetăţenilor, coord. D.C. Dănişor, G. Gîrleşteanu, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 54-77; M. Nica, Drept electoral, Ed. Sitech, Craiova, 2010. 5 Republicată în B. Of. nr. 54-55 din 27 iulie 1981. 2

Partea I. Teoria generală a statului

13

şi social-politice, etnice şi de legăturile culturale şi tradiţionale ale populaţiei. Oraşul este centrul de populaţie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social-cultural şi edilitar-gospodăresc. Oraşele care au un număr mai mare de locuitori, o însemnătate deosebită în viaţa economică, social-politică şi cultural-ştiinţifică a ţării sau care au condiţii de dezvoltare în aceste direcţii pot fi organizate ca municipii (art. 4). Conform art. 5 din lege, comuna este unitatea administrativ-teritorială care cuprinde populaţia rurală unită prin comunitate de interese şi tradiţii, fiind alcătuită din unu sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale, geografice şi demografice. Deşi nominalizat la nivelul legii, satul nu poate fi considerat o formă de organizare administrativă a teritoriului în sensul art. 3 alin. (3), el fiind doar o subdiviziune a comunei. Consecinţa directă a neintroducerii de către constituant a satului ca formă de organizare administrativă a teritoriului rezidă în faptul că o comună poate fi împărţită sau nu în mai multe sate, deci nefiind un aspect obligatoriu ci doar rezultatul realităţilor concrete din teritoriu (suprafaţa comunei, ponderea demografică de la nivelul acesteia etc.).

Secţiunea a 2-a Formele juridice ale reorganizării administrative a teritoriului Din punct de vedere juridic, o reorganizare administrativă a României poate cuprinde mai multe forme. Pe de o parte, în cazul în care se doreşte schimbarea formelor constituţionale de organizare a teritoriului României (comuna, oraşul sau judeţul) şi introducerea altora noi (precum regiunile), această modificare nu poate fi operată decât prin revizuirea Constituţiei, în speţă a art. 3 alin. (3). Pe de altă parte, o reorganizare administrativă fără schimbarea formelor stabilite constituţional poate privi modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, dar nu poate fi făcută decât în condiţiile legii.

§1. Reorganizarea constituţională Singura modalitate constituţională posibilă de introducere de noi forme de organizare a teritoriului României sau de eliminarea a actualelor forme constă într-o revizuire constituţională a art. 3 alin. (3). Actul fundamental nu poate fi revizuit însă decât cu respectarea unei proceduri stricte prevăzute de art. 150-151 din Constituţie, ce presupune parcurgerea obligatorie a mai multor etape. În condiţiile iniţierii acestei proceduri de către autorităţile abilitate, Parlamentul va trebui să adopte o lege de revizuire cu o majoritate calificată, fapt ce trebuie dublat ulterior printr-un vot favorabil din partea corpului electoral consultat în mod obligatoriu prin referendum. Astfel, orice modificare a Constituţiei în scopul reorganizării administrative a teritoriului României din punct de vedere al formelor concrete de organizare nu poate fi realizată decât dacă implică consultarea cetăţenilor printr-un referendum naţional şi dacă întruneşte majoritatea stabilită constituţional. Eludarea procedurilor constituţionale de revizuire a Constituţiei şi adoptarea unor acte de natură legislativă, utilizând diferite tehnici constituţionale (adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, asumarea răspunderii Guvernului, adoptarea unei legi organice), în domeniul schimbării formelor de organizare

14

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

a teritoriului nu poate echivala decât cu o încălcare a prevederilor actului fundamental şi va fi judecată ca neconstituţională.

§2. Reorganizarea legală Modificarea limitelor teritoriale ale diferitelor forme de organizare administrativă a teritoriului României (comuna, oraşul, municipiul sau judeţul) poate fi efectuată numai „prin lege” şi după „consultarea prealabilă a cetăţenilor (…) prin referendum”, cum normează art. 22 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale. Potrivit sintagmei utilizate de legiuitor, „prin lege”, considerăm că numai Parlamentul, organul abilitat de către Constituţie prin art. 73 alin. (1) să adopte acest tip de acte normative poate realiza o astfel de modificare. Chiar dacă Guvernul, care potrivit art. 115 din Constituţiei României, poate în anumite situaţii să exercite funcţia legislativă prin adoptarea de ordonanţe, acte normative cu valoare juridică egală cu a legii, nu putem achiesa ideii că acest organ ar avea competenţa de a interveni printr-o asemenea modificare a limitelor teritoriale ale colectivităţilor locale. În acest sens evocăm dispoziţiile clare ale art. 13 alin. (3) din Legea nr. 3/2000 care normează că „Proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor se înaintează Parlamentului spre adoptare numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin referendum”, acest articol utilizând doar sintagmele de „proiect de lege” sau „propunere legislativă”. Organul legislativ abilitat să procedeze la o astfel de modificare nu poate realiza acest lucru cu de la sine putere, decizia adoptată trebuind să aibă drept fundament obligatoriu exprimarea voinţei electoratului local prin referendum local în acest sens şi regăsirea acesteia într-un proiect sau propunere legislativă. Organizarea şi desfăşurarea unui referendum local care va avea drept obiect modificarea limitelor teritoriale este obligatorie iar rezultatele referendumului sunt şi ele obligatorii. Modificarea limitelor teritoriale presupune deci două etape obligatorii şi succesive: exprimarea prin vot a electoratului local în acest sens printr-un referendum local şi adoptarea unui proiect sau propuneri legislative care să înglobeze această voinţă exprimată. Rezultatele obligatorii ale acestui tip de referendum local creează o obligaţie în sarcina organelor statului competente să exercite o iniţiativă legislativă, adică, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituţie, Guvernul, deputaţii, senatorii sau un număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot1.

1

Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.

15

Partea I. Teoria generală a statului

Titlul II Populaţia Populaţia, ca element constitutiv al statului, reprezintă un ansamblu de indivizi aflat teritoriul de stat şi asupra căruia statul îşi exercită suveranitatea, acţiunea etatică fiind legitimată de către acest grup uman. Populaţia este o sumă de indivizi şi nu un grup uman calificat prin anumite trăsături de ordin subiectiv sau obiectiv cum este naţiunea1. Populaţia unui stat se distinge prin raportare la instituţia juridică a cetăţeniei, astfel, componentele acesteia fiind cetăţenii, străinii şi apatrizii.

CAPITOLUL 1 CETĂŢENII Secţiunea 1 Noţiunea de cetăţenie şi coordonatele juridice ale acesteia Cetăţenia2 reprezintă o legătură juridico-politică a unui individ, persoană fizică, cu statul pe al cărui teritoriu trăieşte. Din punct de vedere juridic, conceptul de cetăţenie apare ca având două accepţiuni: pe de o parte, cetăţenia este o instituţie juridică, ce presupune un ansamblu de reguli juridice privind modul de dobândire şi pierdere a acesteia, iar pe de altă parte, cetăţenia reprezintă un statut juridic, o condiţie juridică a individului persoană fizică ce derivă din legătura juridică a acestuia cu un stat determinat3. 1

Pentru distingerea populaţiei de naţiune a se vedea D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 34-39; B. Selejan-Guţan, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a 2-a, revăzută şi adăugită, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008, p. 94; Ş. Deaconu, Drept constituţional, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2011, pp. 148-150. 2 A se vedea pe larg, cu privire la instituţia cetăţeniei, D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 187-195; D.C. Dănişor, Constituţia României comentată. Titlul I. Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, pp. 198-213; B. Selejan-Guţan, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a 2-a, revăzută şi adăugită, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008, pp. 106-117; G. Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, pp. 129-160; Ş. Deaconu, Comentariul art. 5 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 47-58; Ş. Deaconu, Drept constituţional, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2011, pp. 146-180; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. I, ed. a 14-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2011, pp. 113-135; B.B. Berceanu, Cetăţenia: monografie juridică, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999; L. Dragne, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. I, ed. a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 59-73. 3 B. Selejan-Guţan, op. cit, p. 104; Ş. Deaconu, op. cit., p. 147; G. Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 131.

16

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Definiţiile enunţate la nivelul doctrinei juridice sunt multiple şi diverse, reţinând în cadrul acestui demers următoarea definiţie din dreptul român edificatoare în trasarea coordonatelor juridice ale cetăţeniei: „acea calitate a persoanei fizice ce exprimă relaţiile permanente social-economice, politice şi juridice dintre persoana fizică şi stat, dovedind apartenenţa sa la statul român şi atribuind persoanei fizice posibilitatea de a fi titularul tuturor drepturilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţia şi de legile României”1. Legea nr. 21/19912 a cetăţeniei române defineşte în mod simplu cetăţenia română ca „legătura şi apartenenţa unei persoane fizice la statul român”. În ceea ce priveşte coordonatele juridice ale cetăţeniei se impun, odată cu edificarea acestora, o serie de precizări importante3. În primul rând, cetăţenia reprezintă o calitate a persoanei fizice, neputând privi persoana juridică. Astfel, cetăţenia are în vedere individul şi nu grupul din care face parte, ceea ce implică erijarea acestuia din punct de vedere juridic într-un subiect autonom, care depăşeşte orice legătură de apartenenţă la un grup primar de identificare, singura legătură având-o cu statul care îi conferă această identitate în mod egal cu ceilalţi cetăţeni şi care îi permite să exerciţiul plenar al drepturilor şi libertăţilor. În al doilea rând, cetăţenia exprimă un anumit tip de relaţii sociale, fiind un rezultat al evoluţiei sociale şi care integrează un anumit tip de societate, societatea liberală. Acest tip de societate este determinant pentru crearea unei reale relaţii a individului cu statul şi pentru erijarea acestuia în „cetăţean” al statului, deoarece presupune o structurare a raporturilor sociale dintre indivizi fundamentată pe asigurarea egalităţii de şanse a fiecăruia, independent de criteriile obiective ce ar diviza indivizii, şi permite realizarea complementară atât a interesului privat, cât şi a interesul general. În al treilea rând, cetăţenia exprimă un anumit tip de relaţii economice, legătura dintre cetăţean şi stat garantându-i primului un anumit tip de societate economică liberală aptă să îi asigure satisfacerea nevoilor elementare şi la a cărei construcţie este cooptat. În al patrulea rând, cetăţenia exprimă un anumit tip de relaţii politice, cetăţeanul având în acelaşi timp un drept şi o obligaţie de participare la viaţa politică a statului şi la construcţia corpului politic în condiţii de egalitate. Cetăţeanul, ca membru al corpului electoral participă la exerciţiul suveranităţii, iar această participare trebuie să fie liberă şi garantată de către stat, astfel încât „cetăţenia se defineşte prin participare”4. Participarea poate fi directă, distingând în acest caz o formă de guvernământ direct în care corpul electoral legiferează şi statuează fără intermediar instituţional, sau indirectă, fiind în prezenţa unui guvernământ semi-direct, în care poporul beneficiază de iniţiativă care îi permite să declanşeze procedura de decizie sau să propună el însuşi legi. În al cincilea rând, cetăţenia exprimă un anumit tip de relaţii juridice, dreptul fiind cel care face trecerea de la simplul individ la subiectul de drept al unei ordini juridice etatice la a cărei construcţie acesta participă alături de ceilalţi în condiţii de egalitate. În al şaselea rând, cetăţenia exprimă un anumit tip de relaţie a individului cu statul, în baza căreia individul dobândeşte posibilitatea abstractă de a fi titularul ansamblului general de drepturi şi obligaţii create la nivelul ordinii juridice etatice. 1

I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, ed. a 14-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2011, p. 115. 2 Republicată în M. Of. nr. 576 din 13 august 2010. 3 A se vedea pe larg D.C. Dănişor, op. cit., 2009, pp. 198-203. 4 M. Raséra, La démocracie locale, Ed. L.G.D.J, Paris, 2002, p. 133.

Partea I. Teoria generală a statului

17

Secţiunea a 2-a Sisteme şi modalităţi de dobândire a cetăţeniei Dobândirea cetăţeniei unui stat poate interveni, pe de o parte, de drept (cetăţenia originală), depinzând de opţiunea statului exprimată la nivelul sistemului juridic de adoptare a unui anumit sistem de atribuire a cetăţeniei fundamentat fie pe o legătură de sânge, fie pe o legătură teritorială, iar pe de altă parte, prin naturalizare (cetăţenia derivată), în contextul îndeplinirii anumitor condiţii stabilite la nivelul legislaţiilor naţionale1. În ceea ce priveşte cetăţenia originală, există două sisteme prin care cetăţenia este acordată de drept, sistemul jus sangvinus şi sistemul jus loci sau jus soli. Primul sistem de atribuire de drept a cetăţeniei presupune faptul că prin naştere copilul dobândeşte cetăţenia părinţilor săi, sistemul fiind astfel centrat pe legătura de sânge. Al doilea sistem de atribuire de drept a cetăţeniei implică dobândirea cetăţeniei statului pe al cărui teritoriu este născut copilul, independent de cetăţenia părinţilor săi, dar acest din urmă sistem prezintă serioase neajunsuri: atribuirea nou-născutului a unei cetăţenii asupra căreia nu îşi poate exprima opţiunea sau dificultăţile evidente în cazul naşterilor pe teritorii asupra cărora nu se exercită suveranitatea niciunui stat sau la bordul navelor ori aeronavelor. De regulă, la nivelul ordinilor juridice naţionale, cele două sisteme apar combinat, cu exprimarea însă opţiunii principale în ceea ce priveşte unul dintre acestea. Cât priveşte cetăţenia derivată, intervenită la cerere sau prin adopţie, aceasta presupune îndeplinirea anumitor condiţii stipulate la nivelul reglementărilor naţionale, precum petrecerea unei anumite perioade de timp pe teritoriul statului a cărui cetăţenie se doreşte, cunoaşterea limbii statului respectiv etc.

Secţiunea a 3-a Reglementarea juridică a cetăţeniei române Constituţia României normează în art. 5, intitulat generic „Cetăţenia”, faptul că: „(1) Cetăţenia română se dobândeşte, se păstrează sau se pierde în condiţiile prevăzute de legea organică. (2) Cetăţenia română nu poate fi retrasă aceluia care a dobândit-o prin naştere”. Constituantul român reglementează astfel atât instituţia cetăţeniei originale, sub forma sistemului jus sangvinis, astfel încât cetăţenia română se dobândeşte în primul rând prin faptul naşterii, cât şi instituţia cetăţeniei derivate, afirmând că modul de dobândire, de păstrare sau de pierdere se stabileşte de către legiuitorul organic. Constituantul normează astfel libertatea legiuitorului organic în ceea ce priveşte reglementarea modului de dobândire, păstrare sau pierdere a cetăţeniei române, impunând totuşi o limită generală: odată dobândită prin naştere, cetăţenia română nu poate fi retrasă. În plus, având în vedere conţinutul normativ al art. 3 alin. (4) din Constituţie, care stipulează faptul că pe teritoriul statului român nu pot fi strămutate sau colonizate populaţii străine, se mai impune o limită constituţională legiuitorului în materia reglementării acordării cetăţeniei române: imposibilitatea instituirii unei proceduri de acordare colectivă a cetăţeniei române2. 1 2

D.C. Dănişor, op. cit., 2009, pp. 105-206. D.C. Dănişor, op. cit., 2009, p. 208.

18

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Cadrul legal actual general în materia cetăţeniei este constituit din prevederile Legii nr. 21/1991 a cetăţeniei române şi Legii nr. 396/2002 pentru ratificarea Convenţiei europene asupra cetăţeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997.

§1. Principiile cetăţeniei române Dispoziţiile constituţionale şi legale române în materia cetăţeniei permit erijarea anumitor principii fundamentale ale cetăţeniei române1. În primul rând, cetăţenii români sunt egali în drepturi şi îndatoriri, aceia care au dobândit cetăţenia română beneficiind în mod egal de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi având obligaţiile prevăzute de aceste acte normative (art. 15 din Constituţie). Se impun două precizări. Mai întâi, trebuie precizat că acest principiu vizează cetăţenii care au cetăţenia română, indiferent de modul de dobândire al acesteia. Apoi, trebuie remarcat că doar cetăţenii români beneficiază în mod egal de exclusivitatea anumitor drepturi, precum dreptul de a ocupa funcţii şi demnităţi publice, civile sau militare, dreptul de a nu fi extrădat sau expulzat din ţară, dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales, cu anumite nuanţări dictate de instituţia cetăţeniei europene, sau dreptul la protecţia statului român în străinătate. În al doilea rând, cetăţenii români sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări (art. 16 din Constituţie). În al treilea rând, căsătoria nu produce efecte juridice asupra cetăţeniei, art. 3 din Legea nr. 21/1991 normând în acest sens că încheierea, declararea nulităţii, anularea sau desfacerea căsătoriei între un cetăţean român şi un străin nu produce efecte asupra cetăţeniei soţilor. În al patrulea rând, cetăţenia română nu poate fi retrasă aceluia care a dobândit-o prin naştere, în contextul limitării introduse în acest sens de către constituant prin art. 5 alin. (2) şi al dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 396/20022 pentru ratificarea Convenţiei europene asupra cetăţeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997, potrivit cărora fiecare persoana are dreptul la o cetăţenie, iar apatridia trebuie evitată. În al cincilea rând, cetăţenia reprezintă un aspect ce ţine de suveranitatea statului, acesta fiind singurul competent să normeze condiţiile acordării sau pierderii cetăţeniei şi să decidă prin organele sale în acest sens, evident, cu respectarea limitelor de normare stabilite constituţional.

§2. Dovada cetăţeniei române Legea nr. 21/1991 normează modalităţile de dovedire a cetăţeniei române3 prin intermediul dispoziţiilor art. 22 şi art. 23. Pe teritoriul statului român, dovada cetăţeniei române se face cu cartea de identitate sau, după caz, cu buletinul de identitate, paşaportul ori cu certificatul de cetăţenie română 1

A se vedea pe larg Ştefan Deaconu, op. cit., pp. 158-161; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. cit., pp. 119-122. 2 Publicată în M. Of. nr. 490 din 9 iulie 2002. 3 A se vedea în acelaşi sens B. Selejan-Guţan, op. cit, p. 114; G. Iancu, op. cit., p. 148; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. cit., pp. 130-131.

Partea I. Teoria generală a statului

19

emis de către Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie. În afara graniţelor României, această dovadă se face în principiu cu paşaportul sau cu dovezile de cetăţenie eliberate în caz de nevoie şi la cerere de către misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale României pentru cetăţenii români aflaţi în străinătate. Cetăţenia copilului până la vârsta de 14 ani se dovedeşte cu certificatul său de naştere, însoţit de buletinul ori cartea de identitate, după caz, sau paşaportul oricăruia dintre părinţi. În cazul în care copilul este înscris în paşaportul unuia dintre părinţi sau, după caz, în buletinul de identitate, dovada cetăţeniei se face cu oricare dintre aceste acte.

§3. Cetăţenia de onoare Acordarea cetăţeniei române cu titlu de „cetăţenie de onoare” se poate realiza de către Parlamentul României fără nicio altă formalitate în condiţiile art. 36 din Legea-cadru nr. 21/1991. Propunerea aparţine Guvernului şi nu poate viza decât o anumită categorie de cetăţeni străini, şi anume acelora care au adus servicii deosebite ţării şi naţiunii române. Persoanele care au dobândit cetăţenia de onoare se bucură de toate drepturile civile şi politice recunoscute cetăţenilor români, cu excepţia dreptului de a alege şi de a fi ales şi de a ocupa o funcţie publică.

§4. Multipla cetăţenie Sistemul român de drept admite cetăţenia multiplă în ceea ce priveşte cetăţenii români, astfel cum rezultă din prevederile Legii nr. 396/2002. Art. 14 din lege normează următoarele cazuri de pluralitate de cetăţenie de plin drept: a) copiii care au dobândit automat la naştere cetăţenii diferite; b) cetăţenii români care dobândesc automat o altă cetăţenie prin căsătorie.

Secţiunea a 4-a Modurile de dobândire a cetăţeniei române §1. Dobândirea cetăţeniei române prin naştere Art. 5 din Legea nr. 21/1991 face aplicaţia sistemului de atribuire a cetăţeniei jus sangvinis, prevăzând că sunt cetăţeni români copiii născuţi pe teritoriul României, din părinţi cetăţeni români. Sunt, de asemenea, potrivit alin. (2), cetăţeni români cei care: a) s-au născut pe teritoriul statului român, chiar dacă numai unul dintre părinţi este cetăţean român; b) s-au născut în străinătate şi ambii părinţi sau numai unul dintre ei are cetăţenia română. În ceea ce priveşte copilul găsit pe teritoriul statului român, opţiunea legiuitorului român exprimată prin alin. (3) este în sensul aplicării principiului fundamental al sistemului jus loci, acest copil fiind considerat cetăţean român, până la proba contrarie, dacă niciunul dintre părinţi nu este cunoscut.

20

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

§2. Dobândirea cetăţeniei române prin adopţie O altă modalitate de dobândire a cetăţeniei române este adopţia, Legea nr. 21/1991 reglementând coordonatele generale ale acestei proceduri în cuprinsul art. 6 şi art. 7. Se impun astfel mai multe precizări. În primul rând, cetăţenia română se dobândeşte de către copilul cetăţean străin sau fără cetăţenie cu vârsta sub 14 ani prin adopţie, în situaţia în care adoptatorii sunt cetăţeni români, în cazul în care adoptatul este major, fiind necesar consimţământul acestuia. În al doilea rând, în cazul în care numai unul dintre adoptatori este cetăţean român, cetăţenia adoptatului minor va fi hotărâtă, de comun acord, de către adoptatori. În cazul imposibilităţii obţinerii unui astfel de acord, instanţa judecătorească competentă să încuviinţeze adopţia va decide asupra cetăţeniei minorului, ţinând seama de interesele acestuia. Şi în această situaţie, în cazul în care copilul a împlinit vârsta de 14 ani este necesar consimţământul acestuia. În al treilea rând, dacă adopţia se face de către o singură persoană, iar aceasta este cetăţean român, minorul dobândeşte cetăţenia adoptatorului. În al patrulea rând, în cazul declarării nulităţii sau anulării adopţiei, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani este considerat că nu a fost niciodată cetăţean român, dacă domiciliază în străinătate sau dacă părăseşte ţara pentru a domicilia în străinătate. În al cincilea rând, în cazul desfacerii adopţiei copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani pierde cetăţenia română pe data desfacerii adopţiei, dacă acesta domiciliază în străinătate sau dacă părăseşte ţara pentru a domicilia în străinătate.

§3. Dobândirea cetăţeniei române la cerere A. Condiţiile necesare acordării cetăţeniei române la cerere În conformitate cu art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1991, cetăţenia română se poate acorda, la cerere1, persoanei fără cetăţenie sau cetăţeanului străin, dacă acesta îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: a) s-a născut şi domiciliază, la data cererii, pe teritoriul României sau, deşi nu s-a născut pe acest teritoriu, domiciliază în condiţiile legii pe teritoriul statului român de cel puţin 8 ani sau, în cazul în care este căsătorit şi convieţuieşte cu un cetăţean român, de cel puţin 5 ani de la data căsătoriei; b) dovedeşte, prin comportament, acţiuni şi atitudine, loialitate faţă de statul român, nu întreprinde sau sprijină acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale şi declară că nici în trecut nu a întreprins asemenea acţiuni; c) a împlinit vârsta de 18 ani; d) are asigurate în România mijloace legale pentru o existenţă decentă, în condiţiile stabilite de legislaţia privind regimul străinilor; e) este cunoscut cu o bună comportare şi nu a fost condamnat în ţară sau în străinătate pentru o infracţiune care îl face nedemn de a fi cetăţean român; f) cunoaşte limba română şi posedă noţiuni elementare de cultură şi civilizaţie românească, în măsură suficientă pentru a se integra în viaţa socială; g) cunoaşte prevederile Constituţiei României şi imnul naţional. În ceea ce priveşte prima condiţie trebuie subliniat că legiuitorul operează o distincţie între, pe de o parte, persoanele care s-a născut şi domiciliază, la data cererii, pe teritoriul 1

A se vedea în acelaşi sens B. Selejan-Guţan, op. cit, pp. 109-111; G. Iancu, op. cit., pp. 142-144; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. cit., pp. 125-126; Ş. Deaconu, op. cit., pp. 163-167.

Partea I. Teoria generală a statului

21

României, faţă de acestea nefiind necesară îndeplinirea unei condiţii complementare de perioadă de domiciliere pe teritoriul statului român, iar pe de altă parte, persoanele care, deşi nu s-au născut pe acest teritoriu, domiciliază în condiţiile legii pe teritoriul României o anumită perioadă de timp. În cazul celei de-a doua categorii de persoane, potrivit alin. (2) din art. 8, durata termenelor stipulate poate fi redusă până la jumătate în următoarele situaţii: a) solicitantul este o personalitate recunoscută pe plan internaţional; b) solicitantul este cetăţeanul unui stat membru al Uniunii Europene; c) solicitantul a dobândit statut de refugiat potrivit prevederilor legale în vigoare; d) solicitantul a investit în România sume care depăşesc 1.000.000 de euro. De asemenea, dacă cetăţeanul străin sau persoana fără cetăţenie care a solicitat să i se acorde cetăţenia română se află în afara teritoriului statului român o perioadă mai mare de 6 luni în cursul unui an, anul respectiv nu se ia în calcul la stabilirea perioadei prevăzute legal. B. Situaţia copilului născut din părinţi cetăţeni străini sau fără cetăţenie care au cerut acordarea cetăţeniei române Art. 9 din Legea nr. 21/1991 enunţă principiile ce guvernează situaţia copilului născut din părinţi cetăţeni străini sau fără cetăţenie care au cerut acordarea cetăţeniei române. Astfel, copilul născut din părinţi cetăţeni străini sau fără cetăţenie şi care nu a împlinit vârsta de 18 ani dobândeşte cetăţenia română odată cu părinţii săi. În cazul în care numai unul dintre părinţi dobândeşte cetăţenia română, părinţii vor hotărî, de comun acord, cu privire la cetăţenia copilului. În situaţia în care părinţii nu cad de acord, tribunalul de la domiciliul minorului va decide, ţinând seama de interesele acestuia. În cazul copilului care a împlinit vârsta de 14 ani este necesar consimţământul acestuia. Copilul dobândeşte cetăţenia română pe aceeaşi dată cu părintele său. În cazul în care minorul a dobândit cetăţenia română în aceste condiţii şi nu a fost inclus în certificatul de cetăţenie al părintelui sau nu i s-a eliberat certificat de cetăţenie, părinţii sau, după caz, părintele, cetăţeni români, pot solicita transcrierea ori înscrierea în registrele de stare civilă române a certificatelor sau extraselor de stare civilă eliberate de autorităţile străine. Copilul care a împlinit vârsta de 14 ani poate formula în nume propriu cererea de transcriere sau înscriere a certificatului ori extrasului de naştere. În acest caz, dovada cetăţeniei minorului se face cu cartea de identitate sau paşaportul emisă/emis de autorităţile române părintelui ori cu certificatul de cetăţenie română.

§4. Redobândirea cetăţeniei române În conformitate cu art. 10 din Legea nr. 21/1991, cetăţenia română se poate acorda şi persoanelor care au pierdut această cetăţenie, precum şi descendenţilor acestora până la gradul II inclusiv şi care cer redobândirea ei, cu păstrarea cetăţeniei străine şi stabilirea domiciliului în ţară sau cu menţinerea acestuia în străinătate, dacă îndeplinesc în mod corespunzător următoarele condiţii: a) dovedeşte, prin comportament, acţiuni şi atitudine, loialitate faţă de statul român, nu întreprinde sau sprijină acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale şi declară că nici în trecut nu a întreprins asemenea acţiuni; b) a împlinit vârsta de 18 ani; c) are asigurate în România mijloace legale pentru o existenţă decentă, în condiţiile stabilite de legislaţia privind regimul străinilor; d) este

22

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

cunoscut cu o bună comportare şi nu a fost condamnat în ţară sau în străinătate pentru o infracţiune care îl face nedemn de a fi cetăţean român. Aceste condiţii se aplică şi apatrizilor foşti cetăţeni români şi descendenţilor acestora până la gradul II inclusiv. Redobândirea cetăţeniei de către unul dintre soţi nu creează însă nicio consecinţă asupra cetăţeniei celuilalt soţ, acesta putând cere acordarea cetăţeniei române în condiţiile legii. De asemenea, potrivit art. 11 din Legea-cadru, persoanele care au dobândit cetăţenia română prin naştere sau prin adopţie şi care au pierdut-o din motive neimputabile lor sau această cetăţenie le-a fost ridicată fără voia lor, precum şi descendenţii acestora până la gradul III, la cerere, pot redobândi sau li se poate acorda cetăţenia română, cu posibilitatea păstrării cetăţeniei străine şi stabilirea domiciliului în ţară sau cu menţinerea acestuia în străinătate, dacă îndeplinesc condiţiile următoare:a) dovedesc, prin comportament, acţiuni şi atitudine, loialitate faţă de statul român, nu întreprind sau sprijină acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale şi declară că nici în trecut nu a întreprins asemenea acţiuni; b) au împlinit vârsta de 18 ani; c) sunt cunoscute cu o bună comportare şi nu au fost condamnate în ţară sau în străinătate pentru o infracţiune care îi face nedemn de a fi cetăţeni români.

§5. Procedura de acordare a cetăţeniei române Procedura de acordare a cetăţeniei române1 presupune două etape principale, una tehnică de verificare a îndeplinirii condiţiilor legale şi alta solemnă ce priveşte depunerea jurământului de credinţă, fiind detaliată în cuprinsul art. 12-21 din Legea nr. 21/1991. A. Procedura tehnică Aprobarea cererilor de acordare ori de redobândire a cetăţeniei române se face prin ordin al preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, pe baza propunerilor Comisiei pentru cetăţenie (Comisia). Cererea de acordare sau, după caz, de redobândire a cetăţeniei române se formulează în limba română, se adresează Comisiei pentru cetăţenie şi se depune personal sau, în cazuri temeinic justificate, prin mandatar cu procură specială şi autentică la sediul Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, fiind însoţită de acte care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de prezenta lege. Cererile de redobândire sau de acordare a cetăţeniei române pot fi depuse şi la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare ale României, în acest caz acestea fiind trimise de îndată Comisiei pentru cetăţenie din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie. Comisia pentru cetăţenie este o entitate fără personalitate juridică din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie care verifică îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea, redobândirea, retragerea sau renunţarea la cetăţenia română. Cererea de acordare sau de redobândire a cetăţeniei este înregistrată la secretariatul tehnic al Comisiei, iar în cazul în care constată lipsa unor documente necesare soluţionării cererii, preşedintele Comisiei solicită, prin rezoluţie, completarea dosarului. Dacă, în 1

A se vedea în acelaşi sens G. Iancu, op. cit., pp. 148-153; Ş. Deaconu, op. cit., pp. 165-167.

Partea I. Teoria generală a statului

23

termen de cel mult 6 luni de la primirea solicitării, nu sunt transmise actele necesare, cererea se va respinge ca nesusţinută. Preşedintele Comisiei, prin rezoluţie, stabileşte termenul la care se va dezbate cererea de acordare sau redobândire a cetăţeniei, dispunând totodată solicitarea de relaţii de la orice autorităţi cu privire la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege. Îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea ori redobândirea cetăţeniei române se constată printr-un raport motivat, care se adoptă de Comisie cu votul majorităţii celor prezenţi, în caz de paritate, votul preşedintelui Comisiei sau al înlocuitorului acestuia fiind decisiv. În cazul în care sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru acordarea ori redobândirea cetăţeniei şi dacă solicitantul este declarat admis la interviu, Comisia va întocmi un raport în care va menţiona întrunirea condiţiilor legale pentru acordarea sau, după caz, redobândirea cetăţeniei care, însoţit de cererea de acordare ori de redobândire a cetăţeniei, va fi înaintat preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie. Acesta va emite ordinul de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române. În cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru acordarea ori redobândirea cetăţeniei, precum şi în cazul nepromovării interviului ori al neprezentării, în mod nejustificat, la susţinerea acestuia, Comisia, printr-un raport motivat, propune preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie respingerea cererii. Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române, respectiv ordinul de respingere a cererii de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române se comunică, de îndată, solicitantului, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire şi poate fi atacat, în termen de 15 zile de la data comunicării, la Curtea de Apel Bucureşti, Secţia contencios administrativ. Hotărârea curţii de apel este definitivă şi poate fi supusă recursului la Secţia de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. B. Procedura solemnă Cetăţenia română se acordă sau se redobândeşte la data depunerii jurământului de credinţă. Legea instituie un termen de 3 luni de la data comunicării ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie de acordare sau redobândire a cetăţeniei române, în care persoanele cărora li s-a acordat sau care au redobândit cetăţenia română vor depune jurământul de credinţă faţă de România. Jurământul de credinţă se depune în şedinţă solemnă în faţa ministrului justiţiei şi a preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie sau a unuia dintre cei 2 vicepreşedinţi ai autorităţii delegaţi în acest sens şi are următorul conţinut: „Jur să fiu devotat patriei şi poporului român, să apăr drepturile şi interesele naţionale, să respect Constituţia şi legile României”. După depunerea jurământului, Comisia eliberează certificatul de cetăţenie română, care va fi întocmit în două exemplare, semnate de preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, dintre care un exemplar va fi înmânat titularului. Ambele exemplare ale certificatului conţin elemente de siguranţă şi au aplicate fotografii ale titularului. În situaţia în care copiii minori dobândesc cetăţenia română odată cu părinţii sau cu unul dintre ei, aceştia vor fi înscrişi în certificatul de cetăţenie al părinţilor şi nu depun jurământul.

24

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

În cazul nedepunerii, din motive imputabile persoanei care a obţinut cetăţenia română, a jurământului de credinţă, în termenul prevăzut de 3 luni, efectele ordinului de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române faţă de persoana în cauză încetează. Constatarea încetării efectelor ordinului de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române faţă de persoanele care nu au depus jurământul în condiţiile legii se face de către preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, la sesizarea direcţiei de specialitate din cadrul autorităţii, sau, după caz, de şeful misiunii diplomatice ori al oficiului consular. Persoana care decedează înaintea depunerii jurământului de credinţă faţă de România este recunoscută ca fiind cetăţean român, la cererea succesorilor săi legali, de la data emiterii ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române, urmând a fi eliberat certificatul de cetăţenie de către Comisie. Cererea poate fi depusă în termen de un an de la data decesului titularului cererii de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române. Persoana care nu poate depune jurământul de credinţă faţă de România din cauza unui handicap permanent sau a unei boli cronice obţine cetăţenia română de la data emiterii ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie de acordare sau, după caz, de redobândire a cetăţeniei române, pe baza cererii şi a înscrisurilor medicale, transmise în acest sens, personal sau prin reprezentantul legal ori convenţional cu mandat special, până la data finalizării procedurii de acordare sau, după caz, de redobândire a cetăţeniei. Cererea adresată Comisiei privind eliberarea certificatului de cetăţenie poate fi formulată în termen de un an de la data luării la cunoştinţă a termenului de depunere a jurământului de credinţă. Nedepunerea cererii în termenul de un an atrage încetarea efectelor ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române.

Secţiunea a 5-a Modurile de pierdere a cetăţeniei române Legea nr. 21/1991, în art. 24, distinge modurile în care se poate pierde cetăţenia română1, după cum urmează: a) retragerea cetăţeniei române; b) aprobarea renunţării la cetăţenia română; c) în alte cazuri prevăzute de lege.

§1. Retragerea cetăţeniei române A. Cazurile retragerii cetăţeniei române În conformitate cu art. 25 din lege, retragerea cetăţeniei române a unei persoane poate interveni atunci când: a) aflată în străinătate, săvârşeşte fapte deosebit de grave prin care vatămă interesele statului român sau lezează prestigiul României; b) aflată în străinătate, se înrolează în forţele armate ale unui stat cu care România a rupt relaţiile diplomatice sau cu care este în stare de război; c) a obţinut cetăţenia română prin mijloace frauduloase; d) este cunoscută ca având legături cu grupări teroriste sau le-a sprijinit, sub orice formă, ori a săvârşit alte fapte care pun în pericol siguranţa naţională. 1

A se vedea în acelaşi sens B. Selejan-Guţan, op. cit, pp. 111-114; G. Iancu, op. cit., pp. 146-154; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. cit., pp. 128-130; Ş. Deaconu, op. cit., pp. 168-172.

Partea I. Teoria generală a statului

25

Acest mod de pierdere a cetăţeniei române nu poate fi aplicat persoanei care a dobândit-o prin naştere. De asemenea, retragerea cetăţeniei române nu produce efecte asupra cetăţeniei soţului sau copiilor persoanei căreia i s-a retras cetăţenia. B. Procedura retragerii cetăţeniei române În conformitate cu art. 32 din Legea nr. 21/1991, orice autoritate sau persoană care are cunoştinţă de existenţa unui motiv pentru retragerea cetăţeniei române poate sesiza, în scris, Comisia, având obligaţia să prezinte dovezile de care dispune. Preşedintele Comisiei este cel care stabileşte, prin rezoluţie, termenul la care se va dezbate sesizarea de retragere, şi dispune în acelaşi timp: a) solicitarea punctului de vedere al autorităţilor competente cu privire la îndeplinirea condiţiilor legale privind retragerea cetăţeniei; b) invitarea persoanei care a formulat sesizarea, precum şi a oricărei persoane care ar putea da informaţii utile soluţionării cererii; c) citarea persoanei în cauză la domiciliul cunoscut sau, dacă acesta nu se cunoaşte, prin publicarea citaţiei în Monitorul Oficial al României, Partea a III-a. Citarea persoanei are loc cu cel puţin 6 luni înainte de termenul fixat pentru dezbaterea sesizării. La termenul stabilit pentru dezbaterea sesizării, Comisia verifică îndeplinirea condiţiilor necesare retragerii cetăţeniei române şi audiază persoanele citate, precum şi persoana în cauză. Lipsa persoanei legal citate nu împiedică desfăşurarea procedurilor de retragere a cetăţeniei române. În cazul în care se constată îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea condiţiilor legale de retragere a cetăţeniei române, Comisia va propune preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, printr-un raport motivat, aprobarea retragerii cetăţeniei române sau, după caz, respingerea sesizării. Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, emite ordinul de retragere a cetăţeniei române, respectiv de respingere a sesizării de retragere a cetăţeniei, în cazul în care constată neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege. Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie de admitere sau de respingere a sesizării de retragere a cetăţeniei se comunică persoanei în cauză, precum şi persoanei care a făcut sesizarea, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, putând fi atacat, în termen de 15 zile de la data comunicării, la secţia de contencios administrativ a curţii de apel de la domiciliul sau, după caz, reşedinţa solicitantului. Dacă solicitantul nu are domiciliul sau reşedinţa în România, ordinul poate fi atacat, în acelaşi termen, la Secţia de contencios administrativ a Curţii de Apel Bucureşti. Hotărârea curţii de apel este definitivă şi irevocabilă. Pierderea cetăţeniei române prin retragere are loc la data emiterii ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie de aprobare a retragerii cetăţeniei române.

§2. Renunţarea la cetăţenia română A. Cazurile renunţării la cetăţenia română Renunţarea la cetăţenia română este supusă aprobării de către autorităţile competente, neputând interveni decât pentru motive temeinice şi dacă această persoană

26

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

întruneşte următoarele condiţii: a) are împlinită vârsta de 18 ani; b) nu este învinuită sau inculpată într-o cauză penală ori nu are de executat o pedeapsă penală; c) nu este urmărită pentru debite către stat, persoane fizice sau juridice din ţară sau, având astfel de debite, le achită ori prezintă garanţii corespunzătoare pentru achitarea lor; d) a dobândit ori a solicitat şi are asigurarea că va dobândi o altă cetăţenie. Pierderea cetăţeniei române prin aprobarea renunţării nu produce niciun efect asupra cetăţeniei soţului sau copiilor minori. Cu toate acestea, în cazul în care ambii părinţi obţin aprobarea renunţării la cetăţenia română, iar copilul minor se află împreună cu ei în străinătate ori părăseşte împreună cu ei ţara, minorul pierde cetăţenia română odată cu părinţii săi, iar dacă aceştia au pierdut cetăţenia română la date diferite, pe ultima dintre aceste date. Copilul minor care, pentru a domicilia în străinătate, părăseşte ţara după ce ambii părinţi au pierdut cetăţenia română pierde cetăţenia română pe data plecării sale din ţară. Aceste principii se aplică în mod corespunzător şi în cazul în care numai unul dintre părinţi este cunoscut sau este în viaţă. Copilul minor, încredinţat prin hotărâre judecătorească părintelui care are domiciliul în străinătate şi care renunţă la cetăţenie, pierde cetăţenia română pe aceeaşi dată cu părintele căruia i-a fost încredinţat şi la care locuieşte, cu condiţia obţinerii acordului celuilalt părinte, cetăţean român. În aceste două din urmă situaţii, copilului care a împlinit vârsta de 14 ani i se cere consimţământul. B. Procedura aprobării renunţării la cetăţenia română Potrivit art. 31 din Legea nr. 21/1991, cererea de renunţare la cetăţenia română, însoţită de actele doveditoare, se depune la secretariatul tehnic al Comisiei sau la misiunile diplomatice ori oficiile consulare ale României din ţara în care solicitantul îşi are domiciliul sau reşedinţa. În cazul în care constată lipsa documentelor necesare soluţionării cererii, preşedintele Comisiei solicită, prin rezoluţie, completarea dosarului. În cazul în care, în termen de cel mult 6 luni de la comunicare, nu sunt transmise actele necesare, cererea va fi respinsă ca nesusţinută. În cazul în care dosarul cuprinde toate documentele necesare soluţionării cererii de renunţare la cetăţenia română, preşedintele Comisiei, prin rezoluţie, dispune solicitarea de relaţii de la orice autorităţi cu privire la îndeplinirea condiţiei prevăzute, după caz, la art. 27 lit. a) şi b). Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie dispune, prin ordin, aprobarea sau, după caz, respingerea cererii de renunţare la cetăţenia română, pe baza raportului Comisiei, prin care aceasta constată îndeplinirea sau neîndeplinirea condiţiilor legale. Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie de aprobare sau, după caz, de respingere a cererii de renunţare la cetăţenia română se comunică solicitantului, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire şi poate fi atacat, în termen de 15 zile de la data comunicării, la Curtea de Apel Bucureşti. Hotărârea curţii de apel este definitivă şi este supusă recursului la Secţia de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Pierderea cetăţeniei române prin renunţare are loc la data eliberării adeverinţei de renunţare la cetăţenia română, iar dovada renunţării la cetăţenia română se face cu adeverinţă eliberată de secretariatul Comisiei, pentru persoanele cu domiciliul în

Partea I. Teoria generală a statului

27

România, ori de misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale României, pentru persoanele cu domiciliul sau reşedinţa în străinătate, în baza ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie.

§3. Alte cazuri de pierdere a cetăţeniei române Legea nr. 21/1991 normează în cuprinsul art. 29-30 alte două cazuri în care intervine pierderea cetăţeniei române ce privesc pe de o parte copilul minor, cetăţean român, adoptat de un cetăţean străin, iar pe de altă parte, copilul găsit pe teritoriul statului român fără ca vreunul dintre părinţi să fie cunoscut. A. Copilul minor, cetăţean român, adoptat de un cetăţean străin Art. 29 din lege prevede că în această situaţie copilul pierde cetăţenia română, dacă, la cererea adoptatorului sau, după caz, a adoptatorilor, dobândeşte cetăţenia acestora în condiţiile prevăzute de legea străină. Minorului care a împlinit vârsta de 14 ani i se cere consimţământul. Data pierderii cetăţeniei române este data dobândirii de către minor a cetăţeniei adoptatorului. În cazul declarării nulităţii sau anulării adopţiei, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani este considerat că nu a pierdut niciodată cetăţenia română. B. Copilul găsit pe teritoriul statului român fără ca vreunul dintre părinţi să fie cunoscut În această situaţie, conform art. 30 din lege, copilul găsit pierde cetăţenia română, dacă până la împlinirea vârstei de 18 ani i s-a stabilit filiaţia faţă de ambii părinţi, iar aceştia sunt cetăţeni străini. De asemenea, cetăţenia română se pierde şi în cazul în care filiaţia s-a stabilit numai faţă de un părinte cetăţean străin, celălalt părinte rămânând necunoscut. Data pierderii cetăţeniei române este data stabilirii filiaţiei copilului.

Secţiunea a 6-a Cetăţenii români în străinătate În ceea ce priveşte situaţia cetăţenilor români aflaţi la un moment dat în străinătate, art. 17 din Constituţie normează faptul că aceştia se bucură în afara graniţelor României de protecţia statului român şi trebuie să-şi îndeplinească obligaţiile, cu excepţia acelora ce nu sunt compatibile cu absenţa lor din ţară. Dispoziţia constituţională creează mai multe consecinţe normative importante. Mai întâi, reglementarea constituţională vizează persoanele fizice care au cetăţenia română, fără a distinge a distinge între simpla şi multipla cetăţenie, astfel încât rezultă că se aplică acelora care au cel puţin cetăţenia română. Apoi, dispoziţia constituţională, prin utilizarea sintagmei „din străinătate”, califică spaţial categoria cetăţenilor români cărora aceasta le este aplicabilă, şi anume, cetăţenilor români care se află temporar în afara graniţelor statului român. De asemenea, prin art. 17 din actul fundamental pe de o parte, se normează un drept individual la protecţia statului român de care beneficiază cetăţenii români aflaţi în afara graniţelor României, iar pe de altă parte, iar pe de altă parte se reiterează îndatoririle

28

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

fundamentale ce revin cetăţenilor români conform art. 54-57 din Constituţie (fidelitatea faţă de ţară, apărarea ţării, contribuţiile financiare, exercitarea drepturilor şi a libertăţilor cu bună-credinţă, fără încălcarea drepturilor şi libertăţilor celorlalţi), indiferent de cadrul spaţial în care s-ar afla, cu excepţia acelora ce nu sunt compatibile cu absenţa lor din ţară. Dreptul individual la protecţia statului român al cetăţenilor aflaţi în străinătate atrage o obligaţie corelativă pentru stat în sensul asigurării atât a cadrului normativ al acestei protecţii juridice, cât şi a unei protecţii juridice efective ce ţine de puterea diplomatică a statului1 (protecţie diplomatică la nivelul ambasadelor sau misiunilor diplomatice, consiliere în probleme diverse, de o importanţă majoră pentru individ şi care necesită o rezolvare rapidă, sprijin în evacuarea cetăţenilor români de pe teritoriul statelor în cazul unor conflicte armate care le pun în pericol viaţa etc.).

1

A se vedea în acest sens M. Floroiu, Elemente de drept internaţional public şi privat, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011.

Partea I. Teoria generală a statului

29

CAPITOLUL 2 STRĂINII ŞI APATRIZII În afara cetăţenilor, pe teritoriul unui stat mai întâlnim străinii, persoane fizice care au cetăţenia altui stat, şi apatrizii, persoane fizice care nu au cetăţenia niciunui stat, aceştia alături de primii intrând în componenţa populaţiei statului1.

Secţiunea 1 Regimul juridic al străinilor §1. Formele regimului juridic aplicabil străinilor Statul este cel care în baza suveranităţii normează la nivelul ordinii juridice diferite forme de regim juridic aplicabil străinilor aflaţi pe teritoriul acestuia. În practică au fost identificate cinci astfel de forme sau sisteme: regimul naţional, regimul special, regimul clauzei naţiunii celei mai favorizate, regimul minim reciproc şi regimul mixt2. Regimul naţional, ca formă de regim juridic aplicabil străinilor, presupune faptul că statul acordă străinilor aceleaşi drepturi ca şi propriilor cetăţeni, fără îndoială, cu excepţia celor care derivă din calitatea de cetăţean, de regulă drepturile politice, şi fără a le fi aplicabil regimul juridic al îndatoririlor fundamentale faţă de stat al cetăţenilor (apărarea ţării, fidelitatea faţă de ţară etc.). Consacrarea la nivelul actelor fundamentale ale statelor a principiului universalităţii drepturilor omului3 constituie un fundament al unei astfel de forme de regim aplicabil străinilor şi o limită a acţiunii statului de restrângere excesivă a exerciţiului drepturilor şi libertăţilor acestora. Regimul special presupune acordarea unui regim juridic privilegiat anumitor categorii de străini, fundamentul juridic şi coordonatele normative ale acestui tip de regim, derogatoriu în raport cu celelalte categorii de străini, fiind constituit din diferitele convenţii şi tratate internaţionale încheiate de către state. În fapt, acest sistem constituie o reminiscenţă istorică a raporturilor juridice consacrate prin tratatele internaţionale inegale încheiate între statele învinse şi statele câştigătoarele în cazul conflictelor armate. 1 A se vedea pe larg în ceea ce priveşte străinii şi apatrizii, a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 195-199; G. Iancu, op. cit., pp. 156-157; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. cit., p. 131; P. Catrinciuc, Regimul juridic al străinilor, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008; D. Lupaşcu, G. Mihuţ-Gÿongÿ, Regimul străinilor în România, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2006; A.C. Tatar, Străinul rezident în România, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008; M.-V. Antonescu, Regimul juridic al străinilor în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001; A.T. Moldovan, Expulzarea, extrădarea şi readmisia în dreptul internaţional, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004; G. Iancu, Dreptul de azil – Privire comparativă cu statutul juridic al refugiatului, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002; R. Miga-Beşteliu, Drept internaţional. Introducere în dreptul internaţional public, ed. a 3-a, revăzută şi adăugită, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003; E. Aubin, Droit des Étrangers, Ed. Gualino, Paris, 2009; Thierry Di Manno, M.-P. Élie, L’étranger: Sujet du droit et sujet de droits, Ed. Bruylant, Paris, 2008. 2 D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 195-196; A.C. Tatar, Străinul rezident în România, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 18-22; A.T. Moldovan, op. cit., Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 71; I. Chelaru, G. Gheorghiu, Drept internaţional privat, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 129. 3 Pentru mai multe detalii a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., 2009, p. 211-212.

30

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Regimul clauzei naţiunii celei mai favorizate presupune faptul că străinii care sunt cetăţeni ai unui anumit stat beneficiază de un regim juridic al drepturilor de nivel cel puţin egal cu acela acordat cetăţenilor străini ai oricărui stat terţ, regimul cel mai favorabil1.Efectul instituirii unui astfel de regim, alături de alte regimuri, constă într-o ierarhizare la nivel statal a acestor regimuri juridice acordate străinilor şi derivă din raporturile instituţionale inter-statale. Regimul minim reciproc constă în acordarea şi garantarea de către stat a unui minim de drepturi străinilor care se găsesc pe teritoriul său şi este rezultatul încheierii unor acorduri internaţionale, scopul său fiind acela de a institui un standard minim internaţional. Regimul mixt presupune o combinare a elementelor principale ale formelor de regim juridic aplicabil străinilor distinse anterior.

§2. Regimul juridic al străinilor din România Regimul juridic al străinilor în România rezultă din prevederile constituţionale ale art. 18-19, precum şi din reglementările prevăzute în Ordonanţa de urgenţă nr. 194/20022 privind regimul străinilor în România, Legea nr. 122/20063 privind azilul în România, Legea nr. 296/20014 privind extrădarea şi Legea nr. 302/20045 privind cooperarea judiciară internaţională în materie penală. Potrivit art. 18 alin. (2) din Constituţie, cetăţenii străini şi apatrizii care locuiesc în România se bucură de protecţia generală a persoanelor şi a averilor, garantată de Constituţie şi de alte legi, dispoziţia constituţională normând conformaţia regimului juridic aplicat străinilor, regimul naţional. Alin. (2) reglementează un drept constituţional ce este garantat străinilor, dreptul de azil, drept ce se acordă şi se retrage în condiţiile legii, cu respectarea tratatelor şi a convenţiilor internaţionale la care România este parte. Art. 19 din actul fundamental instituie anumite modalităţi extraordinare de părăsire a teritoriului României de către cetăţenii străini şi apatrizi: extrădarea şi expulzarea. Cele două măsuri extraordinare comportă anumite limite instituite constituţional, pe de o parte, acestea neputând fi dispuse decât de o instanţă de judecată, cu excluderea competenţei oricărui alt organ al statului, iar pe de altă parte, în ceea ce priveşte extrădarea, aceasta nu poate fi dispusă decât în baza unei convenţii internaţionale sau în condiţii de reciprocitate. Cetăţenii români nu pot fi în principiu extrădaţi sau expulzaţi din România către un alt stat, cu o singură excepţie: cetăţenii români pot fi extrădaţi în baza convenţiilor internaţionale la care România este parte, în condiţiile legii şi pe bază de reciprocitate. A. Intrarea străinilor de pe teritoriul statului român Intrarea pe teritoriul statului român a străinilor este în principiu condiţionată de prezentarea anumitor documente oficiale pe care este aplicată o viză ce le permite tranzitul sau şederea temporară pentru o perioadă determinată, cu excepţia cazului în care prin acorduri internaţionale la care aderă statul român se exclud aceste condiţionări. 1

D. Lupaşcu, G. Mihuţ-Gÿongÿ, op. cit., p. 8; A.C. Tatar, op. cit., p. 20. Publicată în M. Of. nr. 955 din 27 decembrie 2002. 3 Publicată în M. Of. nr. 428 din 18 mai 2006. 4 Publicată în M. Of. nr. 326 din 18 iunie 2001. 5 Republicată în M. Of. nr. 377 din 31 mai 2011. 2

Partea I. Teoria generală a statului

31

În contextul art. 6 din Ordonanţa de urgenţă nr. 194/2002, intrarea pe teritoriul statului român este supusă următoarelor condiţii pe care trebuie să le îndeplinească străinii: a) posedă un document valabil de trecere a frontierei de stat, care este acceptat de statul roman; b) posedă viză română sau, după caz, posedă permis de şedere valabil; c) prezintă documente care justifică scopul şi condiţiile şederii lor şi care fac dovada existenţei unor mijloace corespunzătoare atât pentru întreţinere pe perioada şederii, cât şi pentru întoarcerea în ţara de origine sau pentru tranzitul către alt stat în care există siguranţa că li se va permite intrarea; d) prezintă garanţii că li se va permite intrarea pe teritoriul statului de destinaţie sau că vor părăsi teritoriul României, în cazul străinilor aflaţi în tranzit; e) nu sunt incluşi în categoria străinilor împotriva cărora s-a instituit măsura interzicerii intrării în România sau care au fost declaraţi indezirabili; f) nu au încălcat anterior, în mod nejustificat, scopul declarat la obţinerea vizei sau, după caz, la intrarea pe teritoriul României ori nu au încercat să treacă frontiera României cu documente false; g) pe numele lor nu au fost introduse alerte în Sistemul Informatic Schengen în scopul refuzării intrării; h) nu prezintă un pericol pentru apărarea şi siguranţa naţională, ordinea, sănătatea ori morala publică. Intrarea străinilor pe teritoriul României se poate face prin orice punct de trecere a frontierei de stat deschis traficului internaţional de persoane şi prin alte locuri, în condiţiile stabilite prin acorduri şi înţelegeri între România şi alte state. Străinilor li se poate refuza intrarea pe teritoriul statului român,în contextul art. 8, dacă: a) nu îndeplinesc condiţiile de intrare pe teritoriul României; b) sunt semnalaţi de organizaţii internaţionale la care România este parte, precum şi de instituţii specializate în combaterea terorismului că finanţează, pregătesc, sprijină în orice mod sau comit acte de terorism; c) există indicii că fac parte din grupuri infracţionale organizate cu caracter transnaţional sau că sprijină în orice mod activitatea acestor grupuri; d) există motive serioase să se considere că au săvârşit sau au participat la săvârşirea unor infracţiuni contra păcii şi omenirii ori a unor crime de război sau crime contra umanităţii, prevăzute în convenţiile internaţionale la care România este parte; e) au săvârşit infracţiuni pe perioada altor şederi în România ori în străinătate împotriva statului sau a unui cetăţean român; f) au introdus sau au încercat să introducă ilegal în România alţi străini; g) suferă de maladii care pot pune în pericol grav sănătatea publică, stabilite prin ordin al ministrului sănătăţii publice. Măsura nepermiterii intrării în România se ia şi se motivează de organele poliţiei de frontieră şi se comunică imediat persoanei în cauză şi Direcţiei generale afaceri consulare din cadrul Ministerului Afacerilor Externe. B. Sejurul străinilor pe teritoriul statului român Potrivit art. 11 din Ordonanţa de urgenţă nr. 194/2002, străinii aflaţi temporar în mod legal în România pot rămâne pe teritoriul statului român numai până la data la care încetează dreptul de şedere stabilit prin viză sau, după caz, prin permisul de şedere. Străinilor care nu au obligaţia obţinerii vizei pentru a intra în România li se permite accesul pe teritoriul statului român şi pot să rămână până la 90 de zile, în decurs de 6 luni, începând cu ziua primei intrări în ţară. Străinul care a intrat legal pe teritoriul României are obligaţia să anunţe acest fapt organului de poliţie competent teritorial, în termen de 3 zile de la data intrării, cu excepţia

32

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene, precum şi ale Spaţiului Economic European. În situaţia cazării în hoteluri sau în alte amenajări turistice, străinul îndeplineşte formalităţile de luare în evidenţă la administraţia locului respectiv care, în termen de 24 de ore, va comunica datele necesare organului de poliţie competent teritorial. Pe durata şederii în România străinii sunt obligaţi să declare la formaţiunea teritorială a Oficiului Român pentru Imigrări, care le-a acordat dreptul de şedere, mai multe aspecte dacă acestea intervin: a) orice modificare intervenită în situaţia personală, în special schimbarea cetăţeniei, încheierea, desfacerea sau anularea căsătoriei, naşterea unui copil, decesul unui membru de familie aflat pe teritoriul României; b) orice modificare intervenită în legătură cu angajarea sa în muncă; c) pierderea, prelungirea valabilităţii sau schimbarea documentului de trecere a frontierei de stat. C. Ieşirea voluntară a străinilor de pe teritoriul statului român Ieşirea străinilor de pe teritoriul României se realizează prin punctele de frontieră utilizând documentele oficiale în baza cărora s-a permis intrarea în ţară. În cazul în care străinul nu mai este în posesia documentului de trecere a frontierei de stat în baza căruia a intrat în ţară, acesta trebuie să prezinte la ieşirea din România un nou document valabil de trecere a frontierei de stat. În anumite situaţii, conform art. 15 din Ordonanţa de urgenţă-cadru, străinului nu i se permite ieşirea din ţară, şi anume când: a) este învinuit sau inculpat într-o cauză penală şi magistratul dispune instituirea măsurii interdicţiei de părăsire a localităţii sau a ţării; b) a fost condamnat prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi are de executat o pedeapsă privativă de libertate. În aceste situaţii, măsura de a nu permite ieşirea de pe teritoriul României va fi luată de organul competent din cadrul Ministerului de interne numai în baza solicitării scrise a procurorului, a instanţelor judecătoreşti şi a organelor prevăzute de lege care au atribuţii de punere în executare a pedepsei închisorii, în toate situaţiile precizându-se motivele pentru care se solicită măsura şi, după caz, vor fi prezentate documentele doveditoare. D. Expulzarea Expulzarea constituie o măsură juridică de îndepărtare de pe teritoriul statului român a străinului care a săvârşit o infracţiune pe teritoriul României, indiferent dacă acesta a intrat legal sau nu în ţară. Dreptul de şedere al străinului încetează de drept la data la care a fost dispusă măsura expulzării. Instanţa de judecată poate dispune ca străinul să fie luat în custodie publică, până la efectuarea expulzării, fără ca perioada acestei măsuri să depăşească 2 ani. În cazul în care măsura expulzării nu poate fi pusă în executare în termen de 24 de ore, străinul va fi luat în custodie publică, potrivit prevederilor art. 97 alin. (11). Un cetăţean străin nu poate fi expulzat într-un stat în care există temeri justificate că viaţa îi este pusă în pericol ori că va fi supus la torturi, tratamente inumane sau degradante. De asemenea, măsura expulzării nu se dispune, iar în cazul în care a fost dispusă, nu poate fi executată, dacă străinul este învinuit sau inculpat într-o cauză penală şi magistratul dispune instituirea măsurii interdicţiei de părăsire a localităţii sau a ţării sau dacă a fost condamnat prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi are de executat o

Partea I. Teoria generală a statului

33

pedeapsă privativă de libertate, interdicţia de expulzare durând până la dispariţia motivelor pe care a fost întemeiată. Competenţa dispunerii acestei măsuri aparţine instanţei de judecată, în urma comunicării efectuate de către Oficiul Roman pentru Imigrări. E. Extrădarea Extrădarea constituie o altă modalitate prin care străinii pot fi obligaţi să părăsească teritoriul României, diferenţa fundamentală faţă de expulzare constând în faptul că în acest caz măsura intervine ca efect al cererii introduse de către un alt stat. În contextul Legii nr. 302/2004 pot fi extrădate din România, la cererea unui stat străin, persoanele aflate pe teritoriul de stat care sunt urmărite penal sau sunt trimise în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni ori sunt căutate în vederea executării unei pedepse sau a unei măsuri de siguranţă în statul solicitant. Reglementarea legală stabileşte categoriile de persoane exceptate de la extrădare, după cum urmează: a) cetăţenii români, decât în baza convenţiilor internaţionale multilaterale la care statul român este parte şi pe bază de reciprocitate; b) persoanele cărora li s-a acordat dreptul de azil în România; c) persoanele străine care se bucură în România de imunitate de jurisdicţie, în condiţiile şi în limitele stabilite prin convenţii sau prin alte înţelegeri internaţionale; d) persoanele străine citate din străinătate în vederea audierii ca părţi, martori sau experţi în faţa unei autorităţi judiciare române solicitante, în limitele imunităţilor conferite prin convenţie internaţională. F. Îndepărtarea sub escortă a străinilor Îndepărtarea sub escortă constituie o măsură de obligare a străinilor la părăsirea teritoriului de stat şi care se realizează de către personalul specializat al Oficiului Român pentru Imigrări, pentru următoarele categorii de străini: a) care nu au părăsit voluntar teritoriul României la expirarea termenului deciziei de returnare; b) care au trecut ilegal frontiera de stat; c) care au fost declaraţi indezirabili; d) împotriva cărora a fost dispusă expulzarea. Îndepărtarea sub escortă se poate efectua şi în cazul străinilor care prezintă dizabilităţi fizice sau mentale ori constituie un pericol pentru sănătatea publică.

Secţiunea a 2-a Regimul juridic al apatrizilor Regimul juridic aplicabil apatrizilor este de regulă identic cu cel acordat străinilor dar, în considerarea situaţiei de vulnerabilitate prezumată în care se află aceste persoane, legislaţiile naţionale pot prevedea un regim mai favorabil.

34

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Titlul III Suveranitatea şi raporturile statului cu dreptul CAPITOLUL I SUVERANITATEA Apariţia conceptului de suveranitate la nivelul teoriei politice şi doctrinei juridice se produce de dată relativ recentă, prin intermediul operei lui Jean Bodin, Les Six livres de la République (1576), într-un context istoric zbuciumat, dominat de conflictul religios dintre hughenoţi şi liga catolică şi de pretenţiile de supunere faţă de divinitate clamate de către papalitate. Bodin, a cărui gândire politică era una de natură monarhică1, operează o distincţie necesară între suveranitate şi guvernământ. Distincţia rezultă din concepţia sa potrivit căreia „Autoritatea suveranului ultim” trebuie să fie indivizibilă, indiferent dacă rezidă în puterea poporului în democraţie, într-o minoritate în aristocraţie sau un singur individ în monarhie, astfel încât suveranitatea trebuie să aibă un caracter absolut, perpetuu şi indivizibil2. Astfel, suveranitatea este o voinţă, iar această voinţă suverană are competenţa competenţei sale şi îşi determină singură modul propriu de acţiune3. Statul este singurul competent să îşi determine propriile reguli fundamentale, care devin fundament obligatoriu al oricărei normări în interiorul statului. Suveranitatea devine astfel o putere de drept, originală şi supremă4. Pentru înţelegerea unei astfel de puteri formidabile pe care o implică noţiunea de suveranitate trebuie să distingem fundamentul acesteia, subiectul îndreptăţit să o exercite şi modalităţile concrete de exercitare a acesteia.

1

Astfel, utilizarea conceptului de republică, formă de guvernământ opusă monarhiei, în denumirea marginală a operei lui Jean Bodin nu are sensul propriu al termenului, ci se referă la orice construcţie politică etatică. 2 E. Andrew, Jean Bodin on Sovereignty, Republics of Letters: A Journal for the Study of Knowledge, Politics, and the Arts 2, no. 2 (June 1, 2011), p. 76-84, http://rofl.stanford.edu/node/90. 3 Léon Duguit, Souveraineté et liberté, Ed. Librarie Félix Alcan, Paris, 1922, pp. 75-76. 4 A se vedea pe larg D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 65-67; B. Aurescu, Noua suveranitate, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003.

Partea I. Teoria generală a statului

35

Secţiunea 1 Teoriile juridice privind suveranitatea În ceea ce priveşte fundamentul sau sursa suveranităţii se disting două teorii ce apar în opoziţie, teoria suveranităţii naţionale şi teoria suveranităţii populare, şi care concretizează forme de guvernământ opuse, guvernământul reprezentativ şi guvernământul semi-direct1.

§1. Teoria suveranităţii naţionale şi guvernământul reprezentativ Teoria suveranităţii naţionale enunţă faptul că cetăţenii individual nu sunt deţinători ai unor părţi din suveranitate, aceasta rezidând în persoana colectivă, în Naţiune2. Astfel, titularul acestei puteri de comandă este unul determinat generic, Naţiunea, aceasta apărând ca indivizibilă şi ca un subiect distinct cu voinţă proprie ce nu se identifică cu ansamblul cetăţenilor ce intră în componenţa ei. Statul apare astfel ca „naţiunea juridic organizată”3. Voinţa suverană a Naţiunii nu se poate exprima decât în cadrul statului şi prin intermediul statului, mai exact al elementelor concrete ale acestuia al căror conţinut uman este constituit din reprezentanţii cetăţenilor. Astfel, cetăţenii nu sunt cooptaţi la exerciţiul puterii suverane a Naţiunii din care fac parte, rolul acestora rezumându-se în a alege reprezentanţii care vor exercita suveranitatea nu în nume propriu sau al acestora, ci în numele titularului său, Naţiunea. Guvernământul este în logica acestei teorii cu necesitate reprezentativ. Guvernământul reprezentativ apare astfel ca un regim politic ce exclude posibilitatea de participare a poporului la exerciţiul suveranităţii, doar reprezentanţii acestuia instituiţi prin intermediul alegerilor fiind competenţi în acest sens. Acest regim politic pleacă de la premiza absolută că atunci când reprezentanţii decid prin adoptarea unor acte normative, ei decid în numele Naţiunii şi exprimă voinţa acesteia, astfel încât controlul constituţionalităţii voinţei legislative exprimată normativ este exclus deoarece ar însemna un control al voinţei suverane a Naţiunii, care este absolută şi incontrolabilă. În fapt, din punct de vedere teoretic, guvernământul reprezentativ înglobează un transfer al teoriei reprezentării din dreptul privat la nivelul dreptului public, mandatarul neexprimând o voinţă proprie prin actele juridice pe care le încheie, ci voinţa mandantului. Cu toate acestea, există diferenţe majore între mandatul de drept public şi mandatul din dreptul privat, în dreptul public neoperând decât un transfer de putere, nu şi de voinţă, prin alegerea reprezentanţilor.

§2. Teoria suveranităţii populare şi guvernământul semi-direct Teoria suveranităţii populare este opusă celei din urmă şi presupune o egalitatea absolută a indivizilor, o egalitate în suveranitate, aceştia deţinând ca un fapt inerent propriei persoane o parte din suveranitate4. Suveranitatea populară este astfel a poporului, 1

Pe larg în D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 68-73. I. Muraru, S. Tănăsescu, Constituţia României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 23. 3 D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 69. 4 I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., p. 22. 2

36

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

dar nu ca un ansamblu de indivizi amorfi, ci ca o „rezultantă a voinţelor individuale”, fapt ce impune ca exprimarea voinţei suverane să se realizeze potrivit principiului majorităţii. Această teorie fundamentează suveranitatea prin intermediul poporului înţeles în maniera anterioară şi exclude orice formă de reprezentare a voinţei populare. Chiar dacă există reprezentanţi, desemnaţi prin alegere de către corpul electoral, aceştia nu primesc suveranitatea de la popor, ci doar exerciţiul unor competenţe ce ţin de suveranitate1. Suveranitatea rămâne plasată la nivelul poporului care transmite doar puterea, nu şi voinţa sa, instituindu-se astfel o prezumţie relativă de conformitate a actelor juridice edictate de către reprezentanţi cu voinţa populară. Admiterea posibilităţii unui dezacord între voinţa legislativă şi voinţa populară legitimează instituţia controlului constituţionalităţii legilor ca mijloc de control popular indirect al reprezentanţilor de către cetăţeni. Guvernământul semi-direct este acea formă de guvernământ ce se fundamentează pe ambele teorii cu privire la suveranitate, presupunând de principiu reprezentarea, dar admiţând şi diferite modalităţi de cooptare şi participare a individului la procesul decizional în cadrul statului. Art. 1 alin. (3) din Constituţia noastră normează faptul că „România este stat (...) democratic (...)”, iar această dispoziţie nu poate fi considerată ca necreând consecinţe în plan juridic. Înţelegerea caracterului democratic al statului român presupune o descifrare a raportului presupus de cuvântul „democraţie” prin îmbinarea celor doi termeni de origine greacă, demos (popor) şi kratos (putere). Ce consecinţe produce normarea acestei „puteri a poporului” ca fundament al statului în contextul în care „drepturile şi libertăţile cetăţenilor” reprezintă „valori supreme”, după cum dispune în continuare acelaşi art. 1 alin. (3) din Constituţie? Răspunsul gravitează în jurul raportului dintre libertatea individuală şi modalitatea supunerii faţă de demos2. Astfel, libertatea individuală trebuie să fie în primul rând cu necesitate limitată pentru a nu depăşi graniţa care desparte democraţia de anarhie. Acest gen de libertate garantată fiecăruia trebuie deci înţeleasă nu ca o libertate negativă în sensul absolut de absenţă a oricărei constrângeri din partea autorităţii, ci ca o libertate văzută prin prisma ordinii sociale, o libertate doar politică, „o libertate ca autonomie”3. Democraţia implică un grad cât mai mare de autodeterminare însă niciodată cel mai înalt nivel. În al doilea rând, centrarea democraţiei pe libertate presupune4 ca aceia care se supun ordinii să participe la crearea acesteia. Libertatea-autonomie va trebui astfel, pentru a fi 1

D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 70-71. Pentru mai multe detalii în ceea ce priveşte conceptul de „democraţie” şi consecinţele sale juridice a se vedea D.C. Dănişor, Democraţia, în volumul „Democraţia participativă locală şi informarea cetăţenilor”, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 7-24; R.A. Dahl, Democraţia şi criticii ei, Ed. Institutul European, Iaşi, 2002; G. Sartori, Teoria democraţiei reinterpretată, Ed. Polirom, Iaşi, 1999, p. 46; I. Alexandru, Democraţia constituţională – utopie şi/sau realitate, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2012. 3 D.C. Dănişor, op. cit., pp. 7-24. 4 Pentru mai multe detalii cu privire la democraţia participativă locală a se vedea Michel Raséra, La démocracie locale, Ed. L.G.D.J, Paris, 2002; Marion Paoletti, Déscentraliser d'accord, démocratiser d'abord, Ed. La Découverte, Paris, 2007; Marie-Hélène Bacqué, Yves Sintomer, La démocracie participative, Ed. La Découverte, Paris, 2011; Anca Gherghe, Democraţia participativǎ localǎ şi principiul consultǎrii cetǎţenilor, în volumul „Democraţia participativă locală şi informarea cetăţenilor”, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 175-191; I. Lazăr, Democraţia participativă, o nouă paradigmă a acţiunii publice?, în volumul „Democraţia participativă locală şi informarea cetăţenilor”, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 151-174. 2

Partea I. Teoria generală a statului

37

reală, să fie completată de o „libertate-participare”1. Acest gen de libertate-participare, văzută ca o cooptare a indivizilor la exercitarea, instaurarea şi menţinerea puterii publice, se concretizează în guvernământul semi-direct prin procedeele specifice acestuia: referendumul, veto-ul popular, iniţiativa populară şi revocarea populară2. De asemenea, reala participare a individului implică, pe de o parte întrunirea mai multor condiţii, printre care aceea de a avea capacitatea să participe, iar pe de altă parte anumite obligaţii ce incumbă puterii publice în acest sens: asigurarea unor proceduri prin care să fie facilitată atitudinea participativă a cetăţenilor, informarea şi consultarea cetăţenilor3 etc. „Participarea pare a fi remediul miracol capabil, nu doar să facă să dispară tensiunile sociale şi disfuncţionalităţile organizaţionale, ci în plus prin care se obţine un nou consens ce permite surmontarea crizei de legitimitate a sistemelor politice occidentale”4. A. Referendumul Noţiunea generică de „referendum” provine din expresia latină ad referendum (pentru a-şi exprima părerea) şi se referea la o etapă în procesul de încheiere a unui tratat internaţional, etapă în care reprezentatul-negociator al unui stat avea capacitatea de a semna respectivul tratat, însă dobândirea de valoare juridică şi aplicarea acestuia depindeau de confirmarea sa de către propriul guvern5. Referendumul diferă însă de procedura ad referendum cunoscând alte semnificaţii şi având ca arie de aplicabilitate raporturile de drept internaţional public. Doctrina juridică este neunitară în ceea ce priveşte instituţia referendumului, atât în ceea ce priveşte sfera sa de aplicabilitate, cât şi cu privire la efectele juridice ale acestuia, desprinzându-se mai multe accepţiuni. În sens larg, referendumul desemnează intervenţia populară în activitatea decizională desfăşurată de organele statului şi acoperă toate procedeele guvernământului semi-direct. În sens restrâns, prin referendum se înţelege doar una dintre formele de intervenţie populară, acestea fiind: referendumul, veto-ul popular, iniţiativa populară şi revocarea populară6. În această accepţiune restrânsă, referendumul7 apare generic ca o modalitate de asociere a poporului la puterea de decizie, în forma sa clasică reprezentând o participare directă a membrilor corpului electoral la procesul de legiferare. Această intervenţie populară poate apărea atât înainte de adoptarea unei legi, în acest caz electoratul fiind chemat să se pronunţe asupra principiilor ce se vor a se regăsi la nivelul legii ce urmează a fi adoptată (referendum legislativ anterior8), cât şi ulterior adoptării unei legi, când 1 Pentru mai multe lămuriri cu privire la conceptele de libertate-autonomie şi libertate-participare a se vedea S. Răduleţu, Libertăţi fundamentale, Ed. Didactică şi Pedagogică R.A, Bucureşti, 2006, pp. 7-9; I. Dogaru, D.C. Dănişor, Drepturile omului şi libertăţile publice, Ed. Zamolxe, Chişinău, 1998, pp. 24-25; J. Robert, Droits de l’homme et libertes fondamentales, Ed. Montchrestien, Paris, 1993, pp. 16-17. 2 I. Dogaru, D.C. Dănişor, op. cit., p. 21. 3 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Sitech, Craiova, 2006, p. 99. 4 J. Chevallier, La participation dans l'administration française, Bulletin de l'IIAP, 1976, p. 85, citat de Michel Raséra, La démocracie locale, Ed. L.G.D.J, Paris, 2002, p. 115. 5 L. Săuleanu, S. Răduleţu, Dicţionar de expresii juridice latine, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 29-30. 6 D.C. Dănişor, op. cit., 2006, p. 115; L. Săuleanu, S. Răduleţu, op. cit., p. 280. 7 A se vedea pe larg L.F. Uşvat, Referendumul, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2012. 8 T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 243.

38

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

intrarea în vigoare a legii şi astfel perfectarea din punct de vedere juridic a legii depinde de confirmarea sa populară prin referendum (referendum legislativ posterior1). Putem distinge, de asemenea2, între referendumul obligatoriu3 şi referendumul facultativ4. Prima modalitate priveşte anumite materii de o importanţă deosebită şi stabilite de regulă de către constituant (revizuirea Constituţiei, care nu este definitivată şi perfectată juridic decât prin aprobarea sa prin referendum), iar cea de-a doua modalitate se referă la o facultate decizională, de regulă din partea anumitor autorităţi ale statului (adunarea legiuitoare, preşedintele sau chiar un anumit număr de electori), în ceea ce priveşte necesitatea consultării electoratului asupra anumitor probleme. Cât priveşte efectele referendumului, acestea pot fi obligatorii sau facultative pentru organele statului, distingând astfel între referendum cu rezultate obligatorii şi referendum cu rezultate facultative. La nivelul Constituţiei României referendumul, ca modalitate de exercitare a suveranităţii de către popor, apare normat generic în art. 2 alin. (1): „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative (...) şi prin referendum”. Prin introducerea de către constituant a acestei proceduri, consecinţa normativă directă ce rezultă este instituirea unei democraţii semi-directe şi a unui un drept constituţional al poporului de a exercita suveranitatea naţională prin referendum5. Actul fundamental român reglementează trei cazuri în care poate interveni un referendum naţional6. Primul caz este normat de art. 90 din Constituţie care dispune: „Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional”. Acest referendum este un referendum facultativ, declanşarea, desfăşurarea şi obiectul acestuia depinzând numai de „judecăţile de valoare ale Preşedintelui”7 şi, de asemenea, un referendum cu rezultate facultative, care nu atrage o obligaţie directă pentru organele statului. Al doilea caz îl regăsim în cadrul art. 95 alin. (3) care normează: „Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui”. Referendumul pentru demiterea din funcţie a Preşedintelui este un referendum obligatoriu ca urmare a suspendării din funcţie a acestuia, constituind ultima etapă din cadrul procedurii de demitere din funcţie a şefului statului şi, în acelaşi timp, un referendum cu rezultate obligatorii pentru toate organele statului. Al treilea caz are drept fundament dispoziţiile art. 151 alin. (3) prin care se reglementează că „Revizuirea este definitivă după aprobarea ei prin referendum, 1

Idem. Pentru o altfel de distincţie a tipurilor de referendum a se vedea I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, ed. a XII-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2006, pp. 135-139; C. Debbasch, J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 4e édition, Ed. Economica, Paris, 2001, pp. 54-55; D. Turpin, Droit constitutionnel, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1992, pp. 261-271. 3 Pentru T. Drăganu, op. cit., p. 244, „referendumul obligatoriu” presupune faptul că o măsură adoptată de către legiuitor nu dobândeşte valabilitate şi caracter obligatoriu decât după aprobarea sa de către electorat. 4 Acelaşi autor citat, prin referirea că în cadrul referendumului facultativ „un număr de cetăţeni pot cere (...) într-un termen dinainte prevăzut, ca o lege votată de parlament să fie supusă votului popular”, confundă această modalitate a referendumului cu un alt procedeu al guvernământului semi-direct, veto-ul popular. 5 D.C. Dănişor, G. Gîrleşteanu, Procedura referendumului,comentariul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 147/2007, Revista Curierul Judiciar nr. 4/2007, p. 21. 6 În acest sens a se vedea şi I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. cit., 2006, pp. 139-142. 7 I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 580. 2

Partea I. Teoria generală a statului

39

organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire”. Acest tip de referendum este un referendum obligatoriu, constituind etapa finală în cadrul procedurii de revizuire a Constituţiei, şi, de altfel, un referendum cu rezultate obligatorii, revizuirea nefiind perfectată juridic decât prin adoptarea sa de către electoratul consultat. Practic, actul fundamental normează două forme de referendum obligatoriu (sau referendum decizional) – cu privire la demiterea Preşedintelui României şi revizuirea Constituţiei – şi o formă de referendum facultativ (sau referendum consultativ1) – cu privire la problemele de interes naţional2. B. Veto-ul popular Veto-ul popular constituie un procedeu de intervenţie a corpului electoral în procesul de legiferare asemănător referendumului legislativ posterior, constând în faptul că un anumit număr de electori pot cere într-un anumit termen supunerea unei legi adoptate de către Parlament deciziei întregului corp electoral, iniţierea acestui demers blocând doar aplicarea legii în vigoare, nu şi formarea acesteia precum în cazul referendumului3. Dacă decizia corpului electorat este dezaprobatoare în ceea ce priveşte aplicarea legii adoptate de către organul legiuitor, efectul juridic mediat al veto-ului popular constă în abrogarea totală sau parţială a legii sau prevederilor legale obiect al consultării populare. C. Iniţiativa populară Iniţiativa populară constituie un mijloc de participare a cetăţeanului la exerciţiul suveranităţii care permite unui anumit număr de alegători fie să declanşeze procedura de adoptare directă de către corpul electoral a unei legi, fie să propună organului legislativ adoptarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative. Dacă se propune Parlamentului un proiect de lege sau o propunere legislativă complet redactată potrivit normelor de tehnică legislativă, iniţiativa populară este formulată, iar în situaţia în care organului legislativ îi este cerut să adopte un act normativ care să cuprindă un principiu sau o serie de principii erijate de la nivelul iniţiativei populare, aceasta este non-formulată. În sistemul român de drept, iniţiativa populară apare sub două forme, iniţiativa legislativă şi constituţională, ce poate interveni în contextul dispoziţiilor constituţionale în 1

Într-o opinie relativ recentă – Florin Coman-Kund, Consideraţii privind referendumul local în România, Revista de Drept Public nr. 3/2004 – s-a considerat în mod eronat că sintagma „referendum consultativ” ar fi inadecvată deoarece implică numai exprimarea unei simple opinii din partea electoratului care nu obligă în nici un fel organele statului. Această opinie pleacă de la premiză greşită, autorul exprimându-se în mai multe rânduri cu privire la obligativitatea efectelor referendumului în toate cazurile ca trăsătură de bază a acestei instituţii: „(…) referendum, procedeu prin intermediul căruia se adoptă o decizie care se impune guvernanţilor”, p. 43; „(…) exercitarea suveranităţii de către popor nu poate avea semnificaţia unei simple opinii, ci a unei decizii obligatorii pentru guvernanţi”, p. 42; „(…) din punct de vedere al efectelor, manifestarea de voinţă care se degajă în urma organizării referendumului nu poate avea decât semnificaţia unei decizii obligatorii pentru guvernanţi (…)”, p. 40. 2 I. Deleanu, op. cit., p. 577. 3 D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 100-101; M. Nica, Drept electoral, Ed. Sitech, Craiova, 2009, pp. 30-31; Giovanni Sartori, Ingineria constituţională comparată, Ed. Institutul European, Iaşi, 2008, pp. 221-224.

40

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

domeniul legilor ordinare, legilor organice sau a legilor constituţionale, şi iniţiativa cetăţenească, ce poate apărea în conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale în domeniul proiectelor de acte normative cu aplicabilitate locală. În ceea ce priveşte dreptul de iniţiativă legislativă, actul fundamental, prin art. 74 alin. (1), stabileşte că acesta poate fi exercitat de un număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot, cu respectarea anumitor condiţii. Mai întâi este vorba de o condiţie formală de reprezentativitate: cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Apoi, prin alin. (2) al art. 74 se introduce şi o condiţie materială a dreptului de iniţiativă legislativă populară sub forma unei interdicţii cu caracter absolut: nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea. Interdicţia se aplică numai acestei categorii de titulari ai dreptului la iniţiativă legislativă, nu şi celorlalţi. Cât priveşte iniţiativa constituţională, art. 150 din Constituţie stabileşte că cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot, provenind din cel puţin jumătate din judeţele ţării, în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuind să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative, putând iniţia revizuirea actului fundamental. Potrivit art. 109 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, cetăţenii pot propune consiliilor locale şi consiliilor judeţene pe a căror rază teritorială domiciliază, spre dezbatere şi adoptare, proiecte de hotărâri. Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau de mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă acesta este susţinut prin semnături de cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot a unităţii administrativ-teritoriale respective [alin. (2)]. Iniţiatorii trebuie să depună, conform art. 110 alin. (1), la secretarul unităţii administrativ-teritoriale forma propusă pentru proiectul de hotărâre iar proiectul va fi afişat spre informare publică prin intermediul secretarului unităţii administrativ-teritoriale. Întocmirea listelor de susţinători va reveni iniţiatorilor proiectului şi va avea o formă specifică, fiind vorba de formulare puse la dispoziţie de secretarul unităţii administrativteritoriale [alin. (2)]. Listele de susţinători trebuie în mod obligatoriu să cuprindă numele, prenumele şi domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnăturile susţinătorilor [alin. (3)]. De asemenea, listele de susţinători pot fi semnate numai de cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul pe raza teritorială a unităţii administrativ-teritoriale respective, al cărei consiliu local sau judeţean urmează să dezbată proiectul de hotărâre în cauză [alin. (4)]. După depunerea documentaţiei şi verificarea acesteia de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre va urma procedurile regulamentare de lucru ale consiliului local sau judeţean, după caz (art. 111). D. Revocarea populară Revocarea populară nu intervine în procesul decizional normativ, ci are în vedere şi poate produce drept efect normativ încetarea mandatului reprezentanţilor înainte de termen. Revocarea populară poate fi individuală, când intervine în ceea ce priveşte mandatul unui singur ales, sau colectivă, când vizează încetarea mandatului unui organ

Partea I. Teoria generală a statului

41

reprezentativ constituit prin alegeri în ansamblu. De asemenea, procedeul poate interveni atât la nivel naţional, privind mandatul parlamentar, cât şi la nivel local, cu privire la mandatul aleşilor locali. În sistemul român de drept, revocarea populară nu poate interveni decât la nivelul colectivităţilor locale în contextul Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale care reglementează instituţia referendumului local pentru dizolvarea Consiliului local (art. 55 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală), referendumului local pentru încetarea mandatului primarului şi al preşedintelui Consiliului judeţean (art. 70 şi art. 1021 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală) şi a referendumului pentru dizolvarea Consiliului judeţean (art. 99 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală). a) Încetarea mandatului primarului şi preşedintelui Consiliului judeţean prin referendum local Mandatul unui primar sau al unui preşedinte de Consiliu judeţean ales poate înceta înainte de termen ca urmare a rezultatului unui referendum local al cărui obiect îl reprezintă demiterea acestuia potrivit art. 70 alin. (1) din Legea nr. 215/20011. Procedura prealabilă desfăşurării acestui tip de referendum local presupune întrunirea mai multor condiţii şi existenţa unei cauze, motiv, de demitere înainte de termen din funcţie. Astfel, iniţiativa declanşării acestei proceduri aparţine electoratului local, minim 25% din numărul total al electorilor locali trebuind să ceară în scris acest lucru [art. 70 alin. (4)]. Procentul trebuie să fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale comunei, oraşului sau municipiului respectiv. Motivul cererii de supunere a demiterii primarului sau preşedintelui Consiliului judeţean unui referendum local este circumscris: nesocotirea de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau neexercitarea atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului [art. 70 alin. (2)]. Cererea trebuie în mod obligatoriu să fie adresată prefectului şi să cuprindă motivele care au stat la baza acesteia precum şi datele de identificare şi semnătura olografă a electorilor ce au solicitat organizarea unui asemenea referendum [art. 70 alin. (2) şi (3)]. Organizarea referendumului local revine unei comisii numite prin ordin al prefectului, compusă dintr-un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la judecătoria în a cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială în cauză [art. 55 alin. (5)]. Condiţiile cumulative de valabilitate a referendumului şi de majoritate necesară demiterii sunt condiţiile generale legale cu privire la orice referendum local: prezenţa la vot a cel puţin jumătate plus unu din numărul total al electorilor locali şi exprimarea pozitivă a minim 50% din numărul celor prezenţi. Deci, rezultatele acestui tip de referendum local sunt obligatorii, întrunirea majorităţii cerute conducând la încetarea mandatului primarului sau preşedintelui Consiliului judeţean, momentul exact al demiterii din funcţie fiind dat de rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a constatat acest fapt.

1

Art. 1021 din lege prevede că „Preşedintelui consiliului judeţean i se aplică în mod corespunzător prevederile art. 69, 70, art. 71 alin. (1), (2) şi (3) şi ale art. 72”.

42

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

b) Dizolvarea Consiliului local şi Consiliului judeţean prin referendum local Procedura prin care se poate dizolva prin intermediul unui referendum local Consiliul local (art. 55 din Legea nr. 215/2001) sau Consiliul judeţean (art. 99) este asemănătoare şi păstrează în mare măsură aceleaşi coordonate ca în cazul anterior analizat, al demiterii primarului. În acest sens vom proceda doar la evidenţierea elementelor de diferenţă pe care le presupune acest tip de referendum cu privire la aceste două organe reprezentative locale. Un prim aspect vizează faptul că în aceste două cazuri, spre deosebire de demiterea primarului, nu mai este necesar şi obligatoriu să existe un motiv determinat şi circumscris de lege. Cererea de dizolvare a acestor organe, care se adresează din nou prefectului, poate conţine anumite motive sau poate în acelaşi timp să nu conţină nici unul. Un al doilea aspect se referă la procentul celor care cer dizolvarea. Dacă în privinţa Consiliului local acest procent este identic cu cel necesar pentru demiterea primarului, de 25% din numărul total al alegătorilor locali, în ceea ce priveşte Consiliul judeţean, acesta este mai scăzut, fiind de doar 20%.

Secţiunea a 2-a Titularul şi exerciţiul suveranităţii Titularul suveranităţii este statul, iar exercitarea suveranităţii se face de principiu prin intermediul organelor acestuia, fiecare dintre acestea acţionând în sfera de competenţă specifică (Parlamentul în ordinea legislativă, Guvernul şi şeful statului în ordinea aplicării legii, instanţele judecătoreşti în ordinea soluţionării conflictelor de natură juridică). O astfel de viziune formală cu privire la exerciţiul suveranităţii ar conduce la concluzia că exerciţiul suveranităţii depinde de titularul formal al unei competenţe şi că structurile societăţii civile care participă indirect la conturarea voinţei statului (corpul electoral, partidele politice, grupurile de presiune etc.) ar fi excluse participării la acest exerciţiu. Deoarece nu se poate face abstracţie de aceste structuri ale societăţii civile viziunea formală trebuie în mod necesar completată cu o viziune materială asupra exerciţiului suveranităţii, acesta depinzând practic de funcţionarea globală a sistemul social, adică de „structura raporturilor interindividuale şi dintre grupuri şi raporturile acestora cu statul”1. Astfel, „prin stat suveran se înţelege atunci mai degrabă un sistem global decât o sumă de instituţii”, formal suveranitatea fiind exercitată de către stat, însă practic acest exerciţiu realizându-se prin şi după modul în care structura socială o impune. Constituţia României statuează mai întâi în art. 1 alin. (1) că „România este stat (…) suveran (…)”, iar apoi normează în art. 2, a cărui denumire marginală este chiar „Suveranitatea”, că „(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. (2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu”. 1

D.C. Dănişor, op. cit., 2006, p. 87.

Partea I. Teoria generală a statului

43

Pe marginea acestor dispoziţii constituţionale privind suveranitatea se impun mai multe precizări importante1. În primul rând, actul fundamental pare a distinge cele trei planuri de analiză ale conceptului de suveranitate: titularul (statul este suveran), sursa (suveranitatea naţională aparţine poporului român) şi modalităţile de exercitare (organele reprezentative şi corpul electoral prin referendum). În al doilea rând, actul fundamental amalgamează cele două teorii juridice privind sursa suveranităţii, teoria suveranităţii naţionale şi teoria suveranităţii naţionale, afirmând că „suveranitatea naţională aparţine poporului român”. Opţiunea majoră constituantului pare a fi în sensul suveranităţii populare din mai multe considerente. Mai întâi pentru că suveranitatea, chiar fiind naţională, aparţine poporului, modul original de exercitare a acesteia rezidând în puterea poporului exprimată prin intermediul puterii de vot a cetăţenilor. Astfel, puterea de vot este instituită constituţional nu doar ca modalitate de desemnare a reprezentanţilor, ci ca „primă putere care exercită suveranitatea”2.Apoi, deoarece prin art. 4 se instituie unitatea poporului, şi nu a naţiunii, ca fundament al statului român şi, de asemenea, se interzice fragmentarea juridică a acestuia pe baza unor criterii de natura celor enumerate în alin. (2), rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau origine socială, astfel încât demosul, poporul, nu poate apărea decât ca o funcţie exercitată de majoritatea care rezultă din puterea de vot. De asemenea, pentru că art. 61 alin. (1) prevede că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român”, iar art. 69 alin. (1) dispune că „în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului”. În plus, referirea la instituţia referendumului din teza finală a art. 2 alin. (1) din actul fundamental implică participarea şi cooptarea corpului electoral la procesul decizional. În al treilea rând, exercitarea suveranităţii naţionale se realizează, pe de o parte, prin intermediul organelor reprezentative ale poporului, constituantul stabilind modul de constituire al acestora ca rezidând în puterea de vot, iar pe de altă parte, prin intermediul corpului electoral, referirea la referendum fiind una generică şi presupunând toate formele de intervenţie populară reglementate la nivelul ordinii juridice. Astfel, doar organele reprezentative exercită în mod original suveranitatea naţională în numele poporului, acest lucru neavând însă semnificaţia exclusivităţii în exercitarea competenţelor ce ţin de suveranitate, şi alte organe ale statului, în speţă cele numite, având exercitând astfel de competenţe în numele statului şi a suveranităţii statale în sfera lor de competenţă. În al patrulea rând, instituirea interdicţiei constituţionale prin alin. (2) al art. 2 implică un sens noţiunii de suveranitate ce gravitează în jurul a trei principii fundamentale: principiul inalienabilităţii suveranităţii, principiul indivizibilităţii suveranităţii şi principiul instituţionalizării puterii. Inalienabilitatea suveranităţii presupune imposibilitatea transmiterii acesteia, organele reprezentative ale poporului exercitând doar competenţe ce ţin de suveranitate, nefiindu-le transmisă o parte din suveranitate. Indivizibilitatea suveranităţii presupune imposibilitatea exercitării acesteia de către grupuri sau persoane în nume propriu deoarece ea rezidă în „colectivitatea statală privită global”3, cu excluderea 1 A se vedea, pe larg, D.C. Dănişor, Constituţia României comentată. Titlul I. Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, pp. 112-132. 2 D.C. Dănişor, op. cit., 2009, p. 120. 3 D.C. Dănişor, op. cit., 2009, p. 128.

44

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

oricărui interes personal sau de grup. Instituţionalizarea puterii presupune o separaţie a funcţiei de titularul acesteia, astfel încât exercitarea suveranităţii priveşte funcţia, şi nu titularul acesteia care nu este competent să determine competenţele şi limitele acestei funcţii, doar statul putând face acest lucru.

Secţiunea a 3-a Conţinutul suveranităţii Suveranitatea se prezintă ca un atribut al esenţial al puterii statului în baza căreia acesta este competent să decidă fără concurenţă în toate chestiunile sale interne sau externe, respectarea suveranităţii celorlalte entităţi statele şi a principiilor dreptului internaţional1. Astfel, suveranitatea comportă două aspecte, suveranitatea internă, care se referă la raporturile statului cu structurile sale, şi suveranitatea externă sau independenţa, care priveşte relaţiile internaţionale ale statului cu alte entităţi statale sau non-statale. Acestea două forme ale suveranităţii nu presupun o divizarea a acesteia deoarece caracteristica ei fundamentală rezidă tocmai în indivizibilitatea.

§1. Suveranitatea internă Suveranitatea internă a statului presupune faptul că acesta, în interiorul graniţelor sale,are anumite competenţe exclusive ce ţin de exerciţiul suveranităţii, fără a exista vreun concurent în acest sens, atribute precum dreptul de normare, dreptul de aplicare a legii, dreptul de a împărţi dreptatea, dreptul de a întreţine organisme pentru apărarea ordinii publice şi a securităţii naţionale, dreptul de a emite monedă, dreptul de a aplica constrângerea fizică sau fiscală etc. Practic, suveranitatea internă semnifică faptul că statul dispune de „monopolul constrângerii organizate”2, adică este singurul competent să creeze norme juridice şi să le facă să fie respectate, într-o manieră oficială atât în interior, cât şi în exterior. Fără menţinerea acestui monopol statul nu mai are exclusivitatea suveranităţii, deci încetează practic să mai existe.

§2. Suveranitatea externă În concepţia tradiţională, tributară lui Jean Bodin şi având ca fundament reminiscenţele romane ale lui imperium şi summa potestas, suveranitatea semnifică independenţa totală a statului faţă de orice entitatea exterioară acestuia. Această viziune specifică epocii feudale devine desuetă şi chiar iluzorie în contextul actual, având în vedere procesul de globalizare galopant ce marchează existenţa tuturor statelor în majoritatea domeniilor lor (social, economic, juridic etc.). Astfel, actualmente, statul este independent faţă de alte state doar privit ca o ordine juridică globală, dar este supus dreptului internaţional, la a cărui creaţie participă. Deci, 1 2

I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 376. D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 75.

Partea I. Teoria generală a statului

45

suveranitatea externă devine „o competenţă generală de a produce şi executa dreptul internaţional şi nu o anume competenţă determinată în sine şi pentru totdeauna”1, iar suveranitatea statelor pe plan internaţional apare ca o „independenţă în interdependenţă”, integrată unui sistem global de suveranităţi2. Constituţia României, ca multe alte acte fundamentale ale statelor lumii, consacră această noua viziune de relativizare a „absolutismului” suveranităţii externe a statului prin prisma mai multor dispoziţii3, fapt ce impune o precizare importantă: competenţa externă a statului este reglată şi determinată de suveranitatea internă. Astfel, suveranitatea îşi păstrează caracterul de indivizibilitate, iar statul rămâne suveran chiar şi în contextul cedării sau partajării anumitor competenţe ce ţin de suveranitatea internă cu entităţi externe din moment ce delegarea este un fapt voinţei sale care se poate manifesta în orice moment şi în sens invers. De altfel, actul fundamental român normează în chiar art. 1 alin. (1) faptul că „România este stat (…) suveran şi independent (…)”, operând o distincţie care la prima vedere apare ca o repetiţie deoarece termenul „suveran” presupune atât suveranitatea internă, cât şi independenţa. Constituantul de fapt subliniază elementul de „independenţă” a statului, fapt reluat şi prin dispoziţiile art. 152 cu privire la limitele revizuirii, caracterul independent al statului, şi nu cel suveran, fiind interzis a fi eludat printr-o revizuire constituţională. Curtea Constituţională observă şi ea acest aspect şi reţine cu ocazia Deciziei nr. 148 din 16 aprilie 20034 că suveranitatea statului, „trăsătură peremptorie a acestuia”, „nu intră sub incidenţa art. 148 din Constituţie, care stabileşte limitele revizuirii Constituţiei, în schimb intră sub această incidenţă caracterul independent al statului român. Independenţa este o dimensiune intrinsecă a suveranităţii naţionale, chiar dacă este consacrată de sine stătător în Constituţie. În esenţă, independenţa are în vedere dimensiunea exterioară a suveranităţii naţionale, conferind statului deplina libertate de manifestare în relaţiile internaţionale. Sub acest aspect este evident că aderarea la structurile euroatlantice se va face în temeiul exprimării independente a voinţei statului român, nefiind vorba de o manifestare de voinţă impusă de o entitate exterioară României”. Astfel, cedarea sau partajarea de competenţe ce ţin de suveranitatea internă către o entitate externă statului este compatibilă cu principiul suveranităţii statului şi autorizată prin actul fundamental român, dar nu fără limite. Limita absolută a acestor cedări rezidă în păstrarea caracterului independent al statului, astfel încât ele nu pot privi nici puterea constituantă ce abilitează acest transfer, nici puterea de reglementare generală a statului5. De asemenea, conţinutul acestor cedări nu poate privi decât competenţe ce ţin de suveranitatea internă, nu suveranitatea statului,şi, după cum remarcă şi Curtea Constituţională, „prin actele de transfer al unor atribuţii către structurile Uniunii Europene, acestea nu dobândesc, prin înzestrare, o «supracompetenţă», o suveranitate proprie”.

1

D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 76. I. Deleanu, op. cit., p. 376. 3 Art. 11 privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20 privind tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 148 privind integrarea în Uniunea Europeană. 4 Publicată în M. Of. nr. 317 din 12 mai 2003. 5 D.C. Dănişor, op. cit., 2009, pp. 27-29. 2

46

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL II RELAŢIILE STATULUI CU DREPTUL – STATUL DE DREPT Statul întreţine cu dreptul raporturi complexe având în vedere faptul că mai întâi, organele statului sunt cele care creează dreptul, iar apoi pentru că întreaga acţiune etatică trebuie să fie încadrată de drept astfel încât să nu devină arbitrară1. Doctrina statului de drept (Rechtsstaat), doctrină de sorginte germană enunţată în prima jumătate a secolului al XIX-lea, pune accent pe două aspecte majore. În primul rând, statul de drept are calitatea de Stat, „antrepriză politică cu caracter instituţional”2, dispunând de monopolul edictării prescripţiilor cu caracter obligatoriu pentru subiecţii de drept şi de monopolul constrângerii legitime3, în caz de nerespectare a dispoziţiilor legii. În al doilea rând, Rechtsstaat-ul este un Stat de drept, adică un stat care îşi autolimitează acţiunea prin ordinea juridică pe care o creează asigurând astfel prezervarea libertăţii individuale4. Statul de drept presupune deci un anumit conţinut al dreptului, dar şi anumite proceduri de protecţie a drepturilor şi libertăţilor fundamentale5.

Secţiunea 1 Trăsăturile statului de drept Principiul constituţional al statului de drept (Rechtsstaat), normat în Constituţia României la nivelul art. 1 alin. (3), impune ca Dreptul să încadreze şi să limiteze acţiunea statului în sensul asigurării securităţii juridice a persoanelor. Astfel, dreptul statului de drept trebuie în mod obligatoriu să aibă o anumită consistenţă normativă din punct de vedere formal, adică să fie public, să fie clar edictat şi fără lacune, să nu retroactiveze, într-un cuvânt să fie cert. Aceste consecinţe normative ale principiului constituţional al statului de drept se impun în primul rând legiuitorului, care va trebui astfel să evite reglementările paralele şi să caute o unificare a reglementărilor în materie.

§1. Caracterul public al normelor juridice O normă pentru a dobândi caracter juridic, obligatoriu, trebuie în primul rând să fie accesibilă destinatarilor săi, adică să fie publică, fapt ce impune mai multe precizări 1

A se vedea, pe larg, D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 149-185; D.C. Dănişor, I. Dogaru, G. Dănişor, Teoria generală a dreptului, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 97-107. 2 M. Weber, Économie et Societé, Ed. Plon, Paris, 1971, p. 57. 3 M. Troper, La théorie du droit, le droit, l’État, Ed. Presses Universitaires de France, 2001, pp. 251-253. 4 J.F. Kervégan, Souveraineté, état de droit, supra-nationalité: un rapport contradictoire?, în volumul L’architecture du droit, coord. Denys de Béchillon, Pierre Brunet, Véronique Champeil-Desplats, Éric Millard, Ed. Economica, Paris, 2006, pp. 563-564. 5 D.C. Dănişor, Mic ghid de sesizare a Curţii Constituţionale, Revista Pandectele Române nr. 1/2011, p. 80.

Partea I. Teoria generală a statului

47

importante. Astfel, mai întâi norma juridică trebuie să fie creată obligatoriu în spaţiul public, nu în spaţiul grupurilor de cetăţeni. Apoi, norma juridică trebuie să fie accesibilă destinatarilor săi în sensul că trebuie să fie adusă la cunoştinţa publicului prin publicarea în monitoarele sau jurnalele oficiale ale statului.

§2. Claritatea dreptului Dreptul statului de drept trebuie, de asemenea, să fie clar şi precis exprimat. Astfel, toate noţiunile utilizate şi toate prescripţiile edictate la nivelul normei trebuie să poată fi înţelese de către destinatarii normei în vederea conformării conduitei acestora în sensul prescris normativ. Dacă sunt utilizaţi, termenii indeterminaţi sau nedefiniţi vor fi interpretaţi în sensul limbajului comun.

§3. Completitudinea dreptului Completitudinea dreptului presupune faptul că acesta nu poate fi lacunar. Chiar dacă legile conţin lacune acest fapt nu înseamnă că dreptul nu este complet, lacunele de natură legislativă putând fi completate cu principiile generale de drept pentru acoperirea oricărei situaţii sociale nereglementată juridic, un rol important în acest proces de interpretare şi asigurarea a completitudinii dreptului revenind judecătorului, obligat să judece chiar şi când nu există drept scris.

§4. Neretroactivitatea normelor juridice Neretroactivitatea normelor juridice impune în primul rând principiul securităţii juridice, fiind consacrat expres la nivelul actului fundamental român prin art. 15 alin. (2) care dispune că „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”. Astfel legea nu poate dispune asupra unui fapt împlinit, nu poate afecta situaţiile juridice născute înainte de intrarea sa în vigoare şi nu poate aduce atingere drepturilor câştigate sub imperiul unei legi anterioare. Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra caracterului normativ al dispoziţiei constituţionale prin Decizia nr. 9 din 7 martie 19941, statuând că „După intrarea în vigoare a Constituţiei din anul 1991, neretroactivitatea a devenit un principiu constituţional şi deci nici legiuitorul nu poate adopta acte cu încălcarea lui. Suntem în prezenţa unei reguli imperative de la care nu se poate deroga în materie civilă, ce interesează cauza de faţă, indiferent dacă este vorba de legi materiale sau legi procesuale. Deci, chiar şi în ipoteza în care legiuitorul ar dori în mod justificat să înlăture sau să atenueze unele situaţii nedrepte, nu poate realiza acest lucru prin intermediul unei legi care să aibă caracter retroactiv, ci trebuie să caute mijloacele adecvate care să nu vină în contradicţie cu acest principiu constituţional. Consecinţele înscrierii principiului neretroactivităţii în Constituţie sunt foarte severe şi probabil, tocmai de aceea, soluţia aceasta nu se întâlneşte în foarte multe ţări, dar în acelaşi timp ridicarea la rangul de principiu constituţional se justifică prin faptul că asigură în condiţii mai bune securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, precum şi datorită faptului că blochează nesocotirea 1

Publicată în M. Of. nr. 326 din 25 noiembrie 2011.

48

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

separaţiei dintre puterea legislativă, pe de o parte, şi puterea judecătorească sau cea executivă, pe de altă parte, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept”.

§5. Caracterul previzibil al normelor juridice Dreptul trebuie să aibă un caracter previzibil pentru destinatarii săi astfel încât aceştia să fie capabili să îşi adapteze conduita la prescripţiile edictate, dar principiul statului de drept impune o anumită stabilitate a acestuia în scopul arătat, o limitare a activităţii legislative a statului într-un anumit domeniu, succesiunea galopantă de reglementări, uneori chiar în contradicţie cu cele anterioare, punând subiectul de drept în dificultate în ceea ce priveşte conformarea la conţinutul normativ al legii.

Secţiunea a 2-a Mecanismele fundamentale ale statului de drept §1. Principiul separaţiei puterilor în stat Ca şi principiu de organizare a puterii în stat această teorie presupune ca diferitele funcţii ale statului să fie atribuite unor organe distincte şi independente în acelaşi timp unele faţă de altele astfel încât, prin această diviziune, să se poată aspira la realizarea scopului urmărit, asigurarea libertăţii individuale în faţa puterilor publice. Principiul separaţiei puterilor în stat este în zilele noastre receptat în tot mai multe state democratice fie la nivelul actului fundamental beneficiind de o constituţionalizare expresă, fie ca principiu general de natură constituţională inclus în blocul constituţionalităţii prin opera judecătorului constituţional. În România, înainte de revizuirea constituţională din 2003, acest principiu nu era consacrat expres la nivelul Constituţiei adoptate în 1991, însă era recunoscut de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 209 din 30 noiembrie 19991 ca principiu cu valoare constituţională: „deşi Constituţia nu consacră în nici un text al său, expressis verbis, principiul separaţiei puterilor, acest principiu rezultă din modul în care legea fundamentală reglementează autorităţile publice şi competenţele ce revin acestora”. Actualmente, principiul dobândeşte o consacrare constituţională expresă prin intermediul art. 1 alin. (4) din Constituţie, care prevede că „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”. Această consacrare expresă determină importante consecinţe normative ce ţin de esenţa principiului separaţiei puterilor în stat2. A. Cantonarea organelor statului într-o singură funcţie Prima consecinţă a constituţionalizării principiului separaţiei puterilor în stat este cantonarea organelor statului în exerciţiul unei singure funcţii, legislativă, executivă sau judecătorească, fiind deci interzis cumulul acestora. 1 2

Publicată în M. Of. nr. 76 din 21 februarie 2000. A se vedea pe larg D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 392-395.

Partea I. Teoria generală a statului

49

Această consecinţă normativă impune în primul rând existenţa unei autorităţi independente şi a unei proceduri specifice prin care să fie soluţionate eventualele conflicte de natură constituţională dintre autorităţile publice, fapt recunoscut de către Constituţia noastră în vigoare care prin art. 146 lit. e) prevede că instanţa constituţională „soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice (...)”. În al doilea rând, cantonarea organelor statului în exerciţiul unei singure funcţii implică în principiu că parlamentul poate doar să legifereze, guvernul şi administraţiile doar să organizeze aplicarea legii şi să aplice în concret legea, iar judecătorul numai să soluţioneze conflictele de natură jurisdicţională. Parlamentul, potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, este ţinut să realizeze funcţia sa specifică, legiferarea, incumbându-i o obligaţie negativă de abţinere în ceea ce priveşte pe de o parte, punerea în aplicare a legilor prin adoptarea unor acte administrative, iar, pe de altă parte, soluţionarea de conflicte juridice apărute între subiectele de drept. Deci acest organ nu va putea adopta decât acte de reglementare primară a unui domeniu sau de modificare a unor asemenea acte deja adoptate. Termenul de „lege”, ca act principal adoptat de către parlament, dobândeşte astfel un sens precis, nedesemnând orice act emis de către acest organ cu respectarea procedurii constituţionale prevăzute la art. 73-76, ci în plus, trebuind ca respectiva reglementare să nu încalce pe de o parte, competenţa executivului transformându-se într-un act de organizare a executării legii, iar, pe de altă parte, competenţa instanţelor jurisdicţionale prin crearea de instanţe extraordinare, adoptarea de legi retroactive sau prin împiedicarea efectelor unei decizii judiciare. De altfel, interdicţia parlamentului de creare a unor instanţe extraordinare sau de adoptare a unor legi retroactive sunt prohibiţii de natură constituţională consacrate expres în actul fundamental român prin art. 126 alin. (5) –„Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare (...)” şi art. 15 alin. (2) –„Legea dispune numai pentru viitor (...)”. Guvernul şi administraţia au posibilitatea, potrivit principiului, doar de a organiza aplicarea legii şi de a o aplica în concret, incumbându-le obligaţiile negative generale de a nu legifera şi a nu tranşa conflicte de natură juridică. Cât priveşte prima obligaţie negativă ar părea că aceasta este încălcată prin posibilitatea delegării funcţiei legislative către guvern [art. 115 alin. (1), (2) şi (3)] şi de instituţia ordonanţelor de urgenţă [art. 115 alin. (4), (5) şi (6)], care sunt acte de natură legislativă expresie a voinţei acestui organ. Se poate considera că nu este vorba de o depăşire a competenţelor atât timp cât însăşi Constituţia prevede această posibilitate de exercitare de către un organ executiv a unei funcţii nespecifice, funcţia legislativă. Este însă evidentă o încălcare a logicii principiului normativ al separaţiei puterilor în stat prin dispoziţii tot de natură constituţională ce permit cumulul a două funcţii, executivă şi legislativă, la nivelul guvernului. Această logică a constituantului român poate fi susţinută prin faptul că normele cu valoare constituţională nu cunosc ierarhizarea, cu excepţia probabil a acelor norme ce nu pot forma obiectul unei revizuiri, dar trebuie reţinut că eventualele derogări de la principiile generale nu trebuie să conducă la o afectare a esenţei principiului în cauză. În ceea ce priveşte cea de a doua obligaţie negativă, aceasta implică imposibilitatea pentru guvern şi administraţii de exercita funcţii jurisdicţionale care le-ar permite astfel să soluţioneze definitiv conflicte juridice, fapt confirmat de prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (4) care normează că „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative”, şi ale art. 140 care reglementând instituţia Curţii de Conturi nu îi acordă acesteia atribuţii de natură jurisdicţională.

50

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Judecătorul, în optica principiului separaţiei puterilor în stat, nu poate decât să soluţioneze conflictele de natură juridică izvorâte între subiectele de drept, fiindu-i interzis a legifera sau a aplica legea. Principiul cunoaşte un câmp de aplicare diferit în funcţie de sistemul de drept în care este utilizat: anglo-saxon, în care precedentul judiciar este obligatoriu sau romano-germanic, în care este exclusă această valoare a precedentului ce l-ar transforma într-un veritabil act cu putere de lege. Această din urmă situaţie este reglementată distinct în dreptul român la nivelul Codului civil de la 1864, care în art. 4 prevede că „Este oprit judecătorului de a se pronunţa în hotărârile ce dă, prin cale de dispoziţii generale şi reglementare, asupra cauzelor ce-i sunt supuse”, şi de asemenea, dobândeşte valoare constituţională prin consacrarea principiului separaţiei puterilor în stat prin art. 1 alin. (4). Consecinţele acestei interdicţii constituţionale impuse judecătorului sunt: el nu se va putea pronunţa dacă nu există litigiu concret în stare de judecată şi nu va putea adopta decizii de îndrumare prin care să formuleze o regulă generală şi obligatorie pentru instanţele ordinare, precedentul judiciar în sistemul român nefiind obligatoriu. Codul civil, care prin art. 3 dispune că „Judecătorul, care va refuza să judece, sub cuvânt că legea nu prevede, sau că este întunecată sau neîndestulătoare, va fi urmărit ca culpabil de denegare de dreptate”, conturează un alt aspect important ce ţine de esenţa principiului: judecătorul va fi obligat să judece orice litigiu dedus judecăţii neputând refuza acest lucru pe motiv că legea ar fi lacunară sau neclară, adoptând în acest sens decizii de principiu tocmai în scopul completării scăpărilor legii, dar fără ca acestea să aibă valoare de precedent obligatoriu. Aceste interdicţii constituţionale impuse judecătorului impun în mod paralel interdicţii corelative legiuitorului, care nu va putea adopta acte normative prin care să îl dispenseze pe judecător de aceste obligaţii sau să acorde unei hotărâri judecătoreşti valoare de precedent obligatoriu. De asemenea, judecătorul va putea să efectueze cu ocazia unui proces doar un control de legalitate al actelor emise de administraţie, nu însă şi de oportunitate, şi nu va putea eventual decât să oblige administraţia să adopte un anumit act administrativ, nu şi să emită el însuşi un asemenea act. B. Controlul reciproc între puteri A doua consecinţă a constituţionalizării principiului separaţie puterilor în stat este impunerea unor proceduri de control reciproc între puteri. Poziţia celor trei puteri în stat este în principiu una de egalitate juridică sau, potrivit art. 1 alin. (4) din Constituţie, de „echilibru”, în vederea colaborării şi imposibilităţii vreuneia dintre ele de a scăpa controlului celorlalte două. Centrul de greutate clasic al controlului dintre legislativ şi executiv, realizat prin diferite procedee constituţionale devenite ineficiente în condiţiile transformării într-un control mai degrabă între majoritatea şi opoziţia politică rezultate ca urmare a alegerilor politice, cunoaşte actualmente o deplasare reală către instituţia judecătorului, care are competenţa controlării atât a actelor legislative, cât şi a celor de natură administrativă prin efectuarea unui control de constituţionalitate, de convenţionalitate şi de legalitate. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 594 din 20 mai 20081, subliniază această consecinţă normativă a principiului afirmând că „separaţia puterilor în stat nu înseamnă lipsa unui mecanism de control între puterile statului, dimpotrivă presupune existenţa 1

Publicată în M. Of. nr. 455 din 18 iunie 2008.

Partea I. Teoria generală a statului

51

unui control reciproc, precum şi realizarea unui echilibru de forţe între acestea. Actele puterii executive sunt cenzurate pe calea contenciosului administrativ, iar aceasta presupune, printre altele, şi posibilitatea instanţei de judecată de a suspenda executarea actului pretins nelegal, chiar cât timp autoritatea publică emitentă a actului atacat are încă facultatea de a dispune revocarea sau anularea acestuia, mai ales că în acest interval de timp actul în cauză îşi produce efectele. Această măsură reprezintă o garanţie pentru respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, precum şi a valorilor constituţionale”.

§2. Principiul ierarhiei normative Principiul ierarhiei normative1, principiu cu valoare constituţională, rezultă şi este consacrat prin dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie: „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Principiul în esenţă desemnează modalitatea concretă de structurare pe verticală a normelor existente la un moment dat într-un sistem de juridic, între care se stabilesc anumite tipuri de raporturi şi care, toate, se raportează într-o anumită manieră la individ. Astfel, rezultă că noţiunea de ierarhie normativă comportă în mod necesar două aspecte. În primul rând, orice normă juridică are caracter obligatoriu pentru indivizi, indiferent de izvorul acesteia, şi, în caz de nerespectare a conduitei prescrise, poate fi adusă la îndeplinire prin exercitarea de către stat a uneia din competenţele sale exclusive ce ţin de suveranitatea internă, constrângerea. „Aşadar nu gradul de subordonare a indivizilor faţă de norme duce la ierarhizarea acestora”2, ele fiind obligatorii pentru aceştia în aceeaşi măsură şi formând „blocul legalităţii”3. În al doilea rând, în eventualitatea relevării unei contradicţii între două sau mai multe norme existente în sistem trebuie văzut care dintre acestea se va aplica în detrimentul celorlalte. Acest lucru „se stabileşte raportând normele unele la altele şi nu la individ”, ierarhia normativă constituind „sistemul acestor relaţii de prioritate între normele juridice”4 şi presupunând astfel trei tipuri de rapoarte ce trebuie să se stabilească între normele din această ierarhie: de validitate, de conformitate şi de derogare. Deci, în sistemul de drept diferitele norme existente se pliază pe paliere ascendente iar raporturile dintre aceste paliere se configurează în baza celor trei criterii precizate anterior. A. Validitatea normelor juridice Validitatea unei norme îi conferă acesteia caracter juridic şi, deci, obligatoriu. Se pune astfel problema de a şti în ce mod o normă este creată în mod valid, sau, altfel spus, care este motivul valabilităţii sale: „(...) motivul valabilităţii unei norme poate fi doar 1

Pentru mai multe detalii cu privire la principul ierarhiei normative a se vedea D.C. Dănişor, Drept Constituţional şi instituţii politice. Teoria Generală, vol. I, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 166-178; M. Constantinescu, Supremaţia legii – principiu fundamental de drept, Revista de Drept Public nr. 2/1996; I. Deleanu, Sancţiunea supremaţiei Constituţiei, Revista Dreptul nr. 7-8/1991; M. Eremia, Ierarhia actelor juridice cu putere normativă în sistemul de drept din România, Revista de Drept Public nr. 2/2001. 2 D.C. Dănişor, op. cit.,2007, p. 166. 3 P. Pescatore, Introduction a la science du droit, Centre Universitaire de l’Etat, Office des imprimés de l'État, Luxembourg, 1978, p. 180, citat în D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 166. 4 D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 166.

52

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

valabilitatea altei norme. O normă care reprezintă motivul de valabilitate a unei alte norme este descrisă figurativ ca norma superioară în raport cu o normă inferioară”1. Rezultă deci că validitatea se referă la modalitatea concretă de producere a normei juridice: dacă o normă juridică va fi produsă în baza autorizării şi respectând formele impuse de norma superioară, ea va fi validă. În mod automat, nesocotirea raportului de validitate în momentul producerii unei norme juridice are drept efect imediat nedobândirea de către aceasta de caracter juridic, şi deci lipsa obligativităţii pentru destinatarii săi. B. Conformitatea normelor juridice Conformitatea unei norme juridice aflată în ierarhia normativă pe un palier inferior în raport cu norma juridică superioară presupune ca dispoziţiile edictate în cuprinsul acesteia să nu fie contrare cu cele ale normei superioare. Trebuie precizat că verificarea acestui criteriu precede întotdeauna raportul de validitate: mai întâi, norma trebuie să fie produsă respectând procedura impusă prin norma juridică superioară, dobândind astfel elementul de juridicitate care o face obligatorie2, iar mai apoi, aplicarea în concret a acesteia devine posibilă numai prin prisma conformităţii cuprinsului său cu al normei juridice superioare. Diferenţa dintre cele două tipuri de rapoarte evocate anterior constă în efectul specific al nerespectării acestora în procesul de formare a normei juridice. Astfel, raportat la eşalonul normativ superior, lipsa validităţii unei norme atrage inexistenţa juridică a acesteia, pe când lipsa conformităţii conduce la imposibilitatea de aplicare a normei, deşi are caracter juridic. C. Forţa abrogativă şi derogatorie a normelor juridice Dacă primele două aspecte prezentate se concretizează ca şi reguli juridice ce trebuie avute în vedere în momentul producerii normelor, dreptul normează şi modalităţile de retragere a validităţii normelor juridice. Acestea sunt guvernate de două principii: principiul paralelismului formelor şi competenţelor şi principiul puterii abrogative a normei superioare3. Principiul paralelismului formelor şi competenţelor presupune faptul că o normă juridică poate fi abrogată numai de către acel organ care a edictat-o şi numai în forma folosită în momentul edictării sale. Principiul puterii abrogative a normei superioare impune ca abrogarea unei norme juridice să poată fi făcută în principiu de o normă juridică aflată pe o treaptă superioară faţă de aceasta în ierarhia normativă. Există însă şi posibilitatea ca în anumite cazuri o normă juridică să poată fi abrogată chiar printr-o altă normă aflată pe acelaşi palier normativ cu aceasta. Această posibilitate este guvernată la rândul ei de un alt principiu de drept: regula specială derogă de la regula generală, dar regula generală nu derogă de la regula specială (specialia generalibus derogant, generalia specialibus non derogant). 1

H. Kelsen, Doctrina pură a dreptului, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2000, p. 234. Pentru mai multe detalii a se vedea D.C. Dănişor, Juridicizarea conceptelor, în Dreptul nr. 3/2011. 3 Pentru mai multe detalii privind principiul paralelismului formelor şi competenţelor, relevat în doctrină şi jurisprudenţă şi sub denumirea de „principiul simetriei”, a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 167; D.C. Dănişor, I. Dogaru, G. Dănişor, Teoria Generală a Dreptului, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 179; D.C. Dănişor, G. Gîrleşteanu, Procedura referendumului – comentariul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 147/2007, Revista Curierul Judiciar nr. 4/2007, pp. 26-28. 2

Partea I. Teoria generală a statului

53

D. Supremaţia Constituţiei Supremaţia Constituţiei, impusă la noi normativ prin art. 1 alin. (5), presupune că aceasta „are o valoare juridică superioară tuturor celorlalte acte normative, în sensul că ea este situată deasupra acestora în ierarhia normativă”1. Supremaţia Constituţiei poate cunoaşte mai multe forme, în accepţiunea de act normativ a acesteia, distingând supremaţia materială şi supremaţia formală. a) Supremaţia materială Pentru a putea distinge sensul supremaţiei materiale a Constituţiei trebuie să plecăm de la definiţia materială a acesteia ca act normativ. Definiţia materială a Constituţiei implică utilizarea a două criterii: obiectul şi voinţa care stă la bază2. Plecând de la criteriul obiectului constituţiei, definiţia materială pe care o reţinem este una normativistă, care priveşte Constituţia ca „ansamblul normelor care determină modul de producere a celorlalte norme generale şi abstracte”. Din acest punct de vedere, în conţinutul constituţiei intră atât regulile cu privire la modul de desemnare, la competenţele organelor angrenate în producţia normativă şi la raporturile concrete dintre acestea, cât şi principiile de organizare a teritoriului. Drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie de asemenea să-şi găsească locul în constituţie deoarece reglementează indirect modul de producere a celorlalte norme generale şi abstracte creând obligaţii specifice pentru putere publică. Astfel, supremaţia materială a constituţiei presupune că nicio lege sau act normativ nu poate crea norme secundare, doar aceasta putând să abiliteze o delegare de competenţe3 (delegata potestats non delegatur). Plecând de la voinţa care stă la baza constituţiei, prin vom fi în prezenţa unei Constituţii materiale, ca sursă materială a dreptului, dacă există putere constituantă, adică o voinţă originară, necondiţionată şi suverană care să se exprime liber în sensul auto-organizării. Această voinţă superioară care transcende tuturor celorlalte voinţe este în democraţie reprezentată prin voinţa poporului. În acest sens, „Constituţia este material supremă pentru că voinţa poporului este supremă”, orice normă juridică edictată de către stat trebuind să respecte actul normativ al poporului4. b) Supremaţia formală Uzând de criteriul formal, constituţia este definită ca un ansamblu de norme juridice a căror adoptare şi modificare se realizează după o procedură specială şi mai îngreunată decât aceea folosită în mod curent la adoptarea şi modificarea legilor, şi, de regulă, de către un organ specializat. Supremaţia formală a constituţiei rezidă astfel în forma specială de instituire, ce presupune intervenţia puterii constituante, sau de revizuire, ce implică existenţa unui organ special abilitat în acest sens, o procedură specială şi un cvorum de adoptare superior5. 1

D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 171. Pentru mai multe detalii, a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 137-141. 3 D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 174. 4 Idem, p. 174. 5 Idem., p. 176. 2

54

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Titlul IV Structuri asociative de la nivelul societăţii civile CAPITOLUL I PARTIDELE POLITICE Secţiunea 1 Apariţia şi definiţia partidelor politice Apariţia instituţiei partidelor politice1 se produce propriu-zis odată cu apariţia parlamentelor şi a fenomenului reprezentativ într-un context în care limitarea puterilor suveranului în vederea prezervării libertăţii individuale devenise o necesitate la nivel social. În acest context, partidele politice apar mai degrabă sub forma unor grupuri de presiune cu un scop destul de neclar, fără o structurare complexă şi cu un caracter provizoriu. Revoluţia franceză aduce în prim plan cluburile, organizaţii partizane constituite pe criterii teritoriale şi ideologice (clubul deputaţilor bretoni, clubul girondinilor sau clubul iacobinilor), dar consacrarea partidelor politice ca fenomen partizan se produce în sistemul englez, prin două elemente fundamentale de structură: comitetele electorale britanice şi grupurile parlamentare. Comitetele asigurau substratul electoral necesar alegerii deputaţilor şi selecţia candidaţilor pentru organul legislativ. Factorii care au stat la baza constituirii grupurilor parlamentare sunt diverşi: aria geografică, ideologia. Locul desfăşurării activităţii etc. Crearea şi menţinerea legăturii dintre aceste două elemente centrale permite apariţia şi structurarea partidului politic2. Activitatea parlamentară şi fenomenul reprezentativ nu constituie însă singurele premise ale apariţiei partidelor politice, de-a lungul timpului existând numeroase exemple care certifică şi o origine exterioară a acestora, având un substrat iniţial extra-politic: partidele muncitoreşti, grupurile profesionale agricole, asociaţiile studenţilor, grupurile universitare, cenaclurile intelectuale, asociaţiile foştilor combatanţi şi chiar francmasoneria3. 1

Pentru o analiză completă cu privire la partidele politice a se vedea M. Duverger, Les partis politiques, Ed. Seuil, Paris, 1992; D. Andolfatto, F. Greffet, L. Olivier, Les partis politiques. Quelles perspectives?, Ed. L’Harmattan, Paris, 2002; D.-L. Seiler, Les partis politiques, 2e édition, Ed. Armand Colin, Paris, 2000; M. Offerlé, Les partis politiques, 6e édition, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2008; R. Michels, Les partis politiques – Essais sur les tendances oligarchiques des démocraties, Ed. Université de Bruxelles, Bruxelles, 2009; J. La Palombara, M. Weiner, Political parties and political development, Princeton University Press, 1966. 2 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 211. 3 A se vedea pe larg D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 212-214.

Partea I. Teoria generală a statului

55

Doctrina juridică şi a ştiinţelor politice începe să fie preocupată de analiza instituţiei partidelor politice de dată relativ recentă, începând cu a doua jumătate a secolului al XX-lea prin opera lui Maurice Duverger1, şi oferă definiţii diverse noţiunii pornind de la mai multe elemente considerate fundamentale instituţiei în sine precum ideologia, funcţiile, organizarea, clivajele politice2. Vom reţine analizei noastre o definire generală a instituţiei centrată pe mai multe coordonate3, partidul politic apărând ca organizaţie durabilă (a), instituţionalizarea acestora permiţându-se să nu devină un simplu fenomen efemer şi conjunctural pe scena politică, cu o organizare vizibilă şi completă (b), structurile instituţionale ale partidului regăsindu-se în relaţie continuă la nivelul eşaloanelor naţional şi local, organizaţie ce tine spre cucerirea şi exercitarea puterii (c), vizând exprimarea interesului general spre deosebire de grupurile de presiune care îşi doresc o monopolizarea a puterii în scopul satisfacerii unor interese private şi conjuncturale, şi care are nevoie de un substrat popular(d), câştigarea voturilor electorilor constituind un scop continuu al organizaţiei.

Secţiunea a 2-a Tipologia partidelor politice Tipologizarea partidelor politice se prezintă ca un demers dificil datorită fundamentelor diverse, elementelor structurale şi modului propriu de acţiune în plan politic al acestora4. Cadrul clasic al distincţiei între două mari categorii de partide politice este operat de către Duverger în partide de masă, pe de o parte, şi partide de cadre, pe de altă parte, criteriul utilizat fiind unul de natură structurală, şi nu unul ce ţine de dimensiunea acestora5. Partidul de masă se caracterizează prin trei coordonate majore. Mai întâi, acest tip de partid se află într-o continuă expansiune în sensul integrării de cât mai muţi aderenţi care să se constituie într-o resursă umană şi financiară a acestuia capabilă să îi susţină activitatea politică. Apoi, din punct de vedere structural, partidul de masă comportă diferite nivele structurale de tip piramidal ce asigură coeziunea acestuia. De asemenea, în cadrul acestui gen de partid se pune un accent deosibit pe ideologie sau pe apartenenţa la o anumită clasă socială ori un anumit grup ce reuneşte indivizi cu interese conexe. Partidul de cadre nu îşi propune drept scop o gruparea a unui număr cât mai mare de aderenţi, ci se bazează pe un grup restrâns de notabili, persoane cu o reală putere financiară, carismatice şi cu putere mare de persuasiune asupra indivizilor, şi pe un corp de tehnicieni, membrii sau ne-membrii de partid, specializaţi în probleme electorale şi care acţionează în momentul alegerilor. Astfel, acest tip de partid are o structură suplă, 1

M. Duverger, Les partis politiques, Ed. Armand Colin, Paris, 1951; M. Duverger, Les partis politiques, Ed. Seuil, Paris, 1992. 2 A se vedea pe larg cu privire la aceste definiţii ale partidelor politice D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 201-204. 3 J. La Palombara, Myron Weiner, Political parties and political development, Princeton University Press, 1966. 4 A se vedea, de asemenea, G. Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, pp. 327-333. 5 D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 215-217.

56

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

fără o disciplină de partid strictă, fără o ideologie politică prea precisă, bazată pe elemente generale care să intereseze cât mai multe elemente de la nivelul electoratului, şi, de asemenea, necesită un nivel important de finanţare, poate doar în momentul alegerilor pe a cărui activitate se centrează. Depăşirea cadrul clasic impus de Duverger se produce la nivelul doctrinei prin apariţia unor noi concepte în ceea ce priveşte tipologia partidelor politice1. „Catch-all party”, sau partidul „atrage-tot” presupune următoarele esenţiale: nu se bazează pe o ideologie propriu-zisă şi îşi propune extinderea suportului electoral prin cooptarea cât mai multor grupuri, chiar cu interese diverse, iar activitatea partidului se centrează pe creşterea rolului elementelor de conducere a acestuia şi pe diminuarea rolului membrilor simpli de partid. Partidul cartel apare ca o consecinţă directă a modului de finanţare publică şi de reglementare complexă a partidelor politice din partea statului, creşterea acestor două nivele determinând o conformaţie a partidelor politice mai degrabă de agenţii ale statului decât de organisme private cu scop politic, efectul direct constând în tehnicizarea acestora şi centralizarea puternică. Partidul antrepriză reprezintă acel tip de partid care, în condiţiile unui sistem de finanţare al partidelor caracterizat printr-un liberalism accentuat, este susţinut financiar puternic de o antrepriză privată şi ajunge să se confunde cu aceasta din punct de vedere al intereselor urmărite, astfel încât se depărtează de la rolul clasic de expresie a interesului general, nu particular. Partidul „maşină”, specific sistemului american, se caracterizează printr-o construcţie instituţională piramidală, dar în cadrul căruia diferitele nivele de stratificare se autonomizează şi dobândesc o competenţă proprie de organizare, acest tip fiind opusul partidelor de sorginte europeană. Partidul pivot constituie acel gen de partid de dimensiuni reduse care, datorită fragmentării sistemului de partide datorită caracteristicilor sistemului electoral practicat, reuşeşte să devină un element esenţial în formarea majorităţii parlamentare. O altă tipologizare posibilă a partidelor poate fi împărţirea acestora în partide de notabili, care pun accent pe o reţea de notabili capabilă să atragă electoratul, partide de alegători, în care rolul membrilor este unul secundar în raport cu cel principal constituit din câştigarea voturilor electorilor, şi partide de militanţi, care, chiar dacă au un număr restrâns de aderenţi sunt orientate către aceştia.

Secţiunea a 3-a Partidele politice din România §1. Consacrarea constituţională a partidelor politice Art. 8 din Constituţia României normează faptul că „(1) Pluralismul în societatea românească este o condiţie şi o garanţie a democraţiei constituţionale. (2) Partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând suveranitatea naţio1

D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 217-220.

Partea I. Teoria generală a statului

57

nală, integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei”. Astfel, dispoziţia constituţională vizează două aspecte importate, pe de o parte principiul pluralismului, iar pe de altă parte, instituţia partidelor politice1. A. Pluralismul în societatea românească: forme şi rol Dispoziţia constituţională normează în primul rând principiul pluralismului în societatea românească ca şi condiţie şi o garanţie a democraţiei constituţionale. Astfel, principala consecinţă normativă ce se impune rezidă într-o pluralitate a structurilor societăţii civile româneşti la toate nivelele, atât la nivel categorial, cât şi la nivel intra-categorial. Acest pluralism normat constituţional nu este unul tipizat, chiar dacă alin. (2) al art. 8 se referă la pluralismul politic, ci are o accepţiune generală vizând toate sferele societăţii civile, politică, economică, culturală, informaţională2. a) Pluralismul categorial şi pluralismul intra-categorial Pluralismul normat constituţional3 prin art. 8 alin. (1) este în primul rând un pluralism categorial, ceea ce impune o structurare plurală a societăţii româneşti la orice nivel sau ansamblu de relaţii sociale. Acest tip de structurare a societăţii româneşti se impune statului care nu poate restrânge sau înfrânge iniţiativa privată în ceea ce priveşte constituirea de structuri juridice în scopul desfăşurării de activităţi diverse decât ca excepţie şi doar în contextul art. 53 din actul fundamental. Astfel, statul nu poate monopoliza sferele societăţii civile, principiul impunând un pluralism politic, economic, media, sindical, patronal, cultural, religios etc. Pluralismul categorial impune două consecinţe normative majore: pe de o parte, independenţa structurilor asociative unele faţă de altele, acestea fiind specializate din punct de vedere al scopurilor pentru care sunt create şi având o organizare internă de sine stătătoare, iar pe de altă parte, independenţa structurilor asociative faţă de stat, ce presupune libertatea înfiinţării şi organizării interne a acestora, actul fundamental stipulând că partidele politice se înfiinţează în condiţiile legii, nu prin lege, fapt ce impune corelativ libertatea organizării interne şi a formei de organizare a acestora, şi imposibilitatea desfiinţării acestora prin voinţa statului decât în limitele cadrului constituţional şi legal. Această libertate de înfiinţare a asociaţiilor, ca orice drept fundamental, nu are însă un caracter absolut, exerciţiul acesteia putând fi restrâns de către stat în baza art. 53 din Constituţie, fapt ce implică existenţa unor anumite cauze determinate, precum apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei penale sau pentru prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav, şi respectul unor condiţii strict precizate – orice restrângere trebuie să fie făcută numai prin lege şi doar dacă este necesară în contextul unei societăţi de tip democratic, fără a avea un caracter discriminatoriu raportat la subiecţii de drept şi fără a afecta esenţa dreptului sau a libertăţii. În plus, art. 40 din actul fundamental dispune că partidele sau organizaţiile care, 1 Pentru o analiză complexă şi completă a se vedea D.C. Dănişor, Constituţia României comentată. Titlul I. Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, pp. 256-288. 2 D.C. Dănişor, op. cit., 2009, p. 259. 3 D.C. Dănişor, op. cit., 2009, pp. 262-267.

58

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranităţii, a integrităţii sau a independenţei României sunt neconstituţionale, iar asociaţiile cu caracter secret sunt interzise. Pluralismul intra-categorial normat, de asemenea, prin art. 8 alin. (1) presupune ca în cadrul fiecărei categorii asociative să fie posibilă crearea mai multe asociaţii. Acest pluralism impune la rândul său două consecinţe normative: mai întâi, imposibilitatea creării sau autorizării de către stat a unei asociaţii unice într-un anumit domeniu, iar apoi, interdicţia încadrării obligatorii a subiecţilor de drept în această asociaţie unică. De altfel, în ceea ce priveşte primul aspect, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 333 din 3 decembrie 20021, reţinea neconstituţionalitatea reglementării deoarece „agenţii imobiliari, persoane fizice sau societăţi comerciale, constituiţi în Asociaţia Română a Agenţiilor Imobiliare în temeiul unei hotărâri judecătoreşti, sunt obligaţi să alcătuiască o uniune unică, cu caracter de monopol, prin reorganizarea Asociaţiei, şi să-şi desfăşoare activitatea potrivit acestor dispoziţii, deşi astfel de uniuni pot fi constituite în exclusivitate pe baze contractuale şi nu prin acte de putere”. b) Pluralismul – „condiţie” şi „garanţie” a democraţiei constituţionale Textul art. 8 alin. (1) din Constituţie normează mai întâi un pluralism-condiţie a democraţiei constituţionale, astfel încât, având în vedere că principiul statului democratic este consacrat constituţional prin art. 1 alin. (3), rezultă că asigurarea acestui pluralism este obligatorie, în sens contrar caracterul democratic al statului fiind negat. De asemenea, dispoziţia constituţională normează un pluralism-garanţie a democraţiei constituţionale ceea ce implică un drept constituţional acordat cetăţenilor de a pretinde statului pluralismul, dreptul la pluralism. B. Pluralismul partizan şi libertatea de înfiinţare a partidelor politice Alin. (2) al art. 8 din Constituţie normează pluralismul partizan, adică necesitatea existenţei mai multor partide politice independente, atât faţă de stat, cât şi unele faţă de altele. Înfiinţarea partidelor politice, ca a oricărei asociaţii, trebuie să fie liberă, ceea ce impune imposibilitatea introducerii unui regim de autorizare prealabilă a partidelor politice. Statul nu poate reglementa situaţii care să conducă la interzicerea a priori a partidelor politice, ci doar să stabilească un anumit set de condiţii minimale procedurale ce trebuie îndeplinite pentru obţinerea personalităţii juridice de către acestea. Astfel, interzicerea înfiinţării unei anumite categorii de partide politice este prohibită. Intervenţia statului în sensul desfiinţării partidelor politice nu poate avea loc decât a posteriori creării acestora în contextul art. 40 alin. (2) din Constituţie, în cazul în care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranităţii, a integrităţii sau a independenţei României, competenţa desfiinţării acestora revenind numai Curţii Constituţionale conform art. 146 lit. k). Libertatea de înfiinţare a partidelor politice, subliniată constituţional prin sintagma „în condiţiile legii”, şi nu direct prin lege, impune corelativ pe de o parte, libertatea organizării interne a partidelor, ce presupune libertatea de a adopta statutul şi libertatea de alegere a formei de organizare, iar pe de altă parte, libertatea ideologiei. 1

Publicată în M. Of. nr. 95 din 17 februarie 2003.

Partea I. Teoria generală a statului

59

Astfel, legiuitorul nu poate impune prin lege partidelor adoptarea unui anumit statut sau program politic, determinarea acestora revenind partidelor, ci doar poate condiţiona înfiinţarea lor de existenţa acestor elemente. De asemenea, o reglementare strictă a modului de structurare internă a partidelor politice este prohibită. În plus, legiuitorul nu poate impune nici un anumit set de ideologii care să încadreze activitatea politică a partidelor, acestea fiind libere să o aleagă cu condiţia ca în baza acesteia să nu militeze împotriva valorilor protejate prin art. 40 alin. (2) din actul fundamental, în caz contrar fiind declarate neconstituţionale. C. Rolul constituţional al partidelor politice Rolul partidelor politice în România este circumscris constituţional prin art. 8 alin. (2) la „definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor”. Se impun câteva precizări importante. Voinţa politică aparţine cetăţenilor, şi nu partidelor, acestea din urmă doar formulând şi exprimând acest tip de voinţă, având „numai rolul de mediatori între corpul electoral şi parlament pentru constituirea acestuia prin votul alegătorilor”1, deci un rol contributiv, nu constitutiv2. Fiind structuri asociative, în spaţiul public partidele politice nu au drepturi deoarece acestea nu pot avea ca titular decât cetăţenii, individual sau printr-o exercitare în colectiv, astfel că orice competenţe atribuite constituţional sau legal partidelor efectivizează în fapt drepturile cetăţenilor3. Art. 1 din Legea nr. 14/2003 a partidelor politice ataşează rolului constituţional general al partidelor şi o „misiune publică” garantată de actul fundamental pe care acestea o îndeplinesc, această misiune netrebuind a fi înţeleasă decât în sensul exprimării voinţei politice a cetăţenilor, nu şi ca desemnând competenţe de putere publică ataşate acestor structuri asociative şi drepturi proprii. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 35 din 2 aprilie 19964, sublinia acest aspect reţinând că „definirea şi exprimarea acestei voinţe reprezintă o misiune care, întrucât se referă la cetăţeni în general, nu poate fi decât publică. În sesizare se susţine că singurul înţeles al noţiunii de misiune publică ar fi acela al unei sarcini date de «o autoritate publică», deci că misiunea publică ar fi sinonimă cu misiunea statală. Incontestabil că misiunea statală este publică şi nu privată, dar aceasta nu înseamnă că numai o asemenea misiune este publică şi că oricare alta, prin opoziţie, ar fi privată. Partidul fiind o persoană juridică de drept public – ceea ce autorii sesizării nu au contestat – misiunea sa nu poate fi decât publică, întrucât priveşte un interes public şi urmăreşte formarea unei voinţe politice generale de care depinde reprezentativitatea şi legitimitatea necesară îndeplinirii programului său politic”. Neexercitarea rolului constituţional stabilit partidelor politice poate atrage încetarea existenţei acestora în condiţiile legii, actul fundamental normând practic o obligaţie constituţională de formulare şi exprimare a voinţei politice a cetăţenilor, obligaţie ce

1

Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994. D.C. Dănişor, op. cit., 2009, p. 282. 3 T. Drăganu, Sunt partidele politice persoane morale de drept public?, Revista de Drept Public nr. 2/1998, pp. 4-6. 4 Publicată în M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996. 2

60

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

trebuie îndeplinită în mod continuu de către structurile asociative ce revendică statutul de partide politice.

§2. Consacrarea legală a partidelor politice Legea nr. 14/2003 a partidelor politice reprezintă cadrul legal de desfăşurarea a activităţii specifice a acestor structuri asociative în vederea realizării rolului lor constituţional. A. Coordonatele normative generale privind partidele politice Art. 1 din Legea-cadru nr. 14/2003 consacră rolul constituţional al partidelor, dispunând în plus că acestea sunt pe de o parte, asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, iar pe de altă parte, că sunt persoane juridice de drept public. Coordonatele normative ale activităţii desfăşurate de către partidele politice rezidă în faptul că acestea promovează valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri. În ceea ce priveşte ultima coordonată, a contrario, o practică de descurajare a cetăţenilor de a participa la orice fel de scrutin ar fi nelegală şi ar constitui o abatere de la rolul constituţional al partidelor politice. Legiuitorul interzice partidele politice care, prin statutul, programele, propaganda de idei ori prin alte activităţi pe care le organizează, încalcă prevederile art. 30 alin. (7), art. 40 alin. (2) sau (4) din Constituţie, şi de asemenea afilierea partidelor politice la organizaţii din străinătate, dacă această afiliere încalcă valorile prevăzute la nivelul dispoziţiilor constituţionale indicate. În considerarea faptului că doar statul deţine monopolul constrângerii, partidele politice nu pot organiza activităţi militare sau paramilitare şi nici alte activităţi interzise de lege. În ceea ce priveşte coordonatele organizatorice ale partidelor politice, art. 4 din Legea-cadru nr. 14/2003 prevede că partidele politice se organizează şi funcţionează după criteriul administrativ-teritorial, fiind interzise constituirea de structuri ale acestora după criteriul locului de muncă, precum şi desfăşurarea de activităţi politice la nivelul agenţilor economici sau al instituţiilor publice. Desfăşurarea de activităţi politice la nivelul agenţilor economici sau al instituţiilor publice este permisă, cu acordul acestora, numai în campania electorală. În cadrul organizaţiilor teritoriale partidele politice îşi pot organiza structuri care se vor ocupa de problemele specifice unei anumite categorii sociale sau profesionale. Cât priveşte denumirea partidelor sau alianţelor politice, art. 5 dispune că fiecare structură asociativă politică trebuie să aibă denumire integrală, denumire prescurtată şi semn permanent proprii. Aceste elemente distinctive trebuie să se deosebească clar de cele ale partidelor anterior înregistrate, fiind interzisă utilizarea aceloraşi simboluri grafice, oricare ar fi figura geometrică în care sunt încadrate. De asemenea, aceste elemente nu pot reproduce sau combina simbolurile naţionale ale statului român, ale altor state, ale organismelor internaţionale ori ale cultelor religioase, cu excepţia partidelor politice care sunt membre ale unor organizaţii politice internaţionale, acestea putând utiliza însemnul organizaţiei respective ca atare sau într-o combinaţie specifică.

Partea I. Teoria generală a statului

61

B. Membrii partidelor politice Conform art. 6 din Legea-cadru nr. 14/2003 pot fi membri ai partidelor politice cetăţenii care, potrivit Constituţiei, au drept de vot, din partidele politice neputând face parte persoanele cărora le este interzisă prin lege asocierea politică. În ceea ce priveşte apartenenţa la structura partizană, un cetăţean român nu poate face parte în acelaşi timp din două sau mai multe partide politice. Înscrierea unei persoane într-un alt partid politic constituie de drept demisie din partidul al cărui membru a fost anterior, la înscrierea într-un partid politic orice persoană fiind obligată să declare în scris, pe propria răspundere, dacă are sau nu calitatea de membru al unui alt partid politic. Membrii organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care înscriu candidaţi în alegeri pot face parte şi dintr-un partid politic, având dreptul de a candida în condiţiile legii. Apartenenţa la un anumit partid politic este liberă, nici o persoană neputând fi constrânsă să facă parte sau să nu facă parte dintr-un partid politic, şi în plus nu creează privilegii sau restrângeri în exercitarea drepturilor cetăţeneşti. C. Organizarea partidelor politice Art. 9 din Legea-cadru nr. 14/2003 normează că fiecare partid politic trebuie să aibă statut şi program politic proprii. Statutul partidului politic cuprinde în mod obligatoriu: a) denumirea integrală şi denumirea prescurtată; b) descrierea semnului permanent; c) semnul permanent sub formă grafică alb-negru şi color, în anexă; d) sediul central; e) menţiunea expresă că urmăreşte numai obiective politice; f) drepturile şi îndatoririle membrilor; g) sancţiunile disciplinare şi procedurile prin care acestea pot fi aplicate membrilor; h) procedura de alegere a organelor executive şi competenţele acestora; i) competenţa adunării generale a membrilor sau a delegaţilor acestora; j) organele împuternicite să prezinte candidaturi în alegerile locale, parlamentare şi prezidenţiale; k) organul competent să propună reorganizarea partidului sau să decidă asocierea într-o alianţă politică ori în alte forme de asociere; l) condiţiile în care îşi încetează activitatea; m) modul de administrare a patrimoniului şi sursele de finanţare, stabilite în condiţiile legii; n) organul care reprezintă partidul în relaţiile cu autorităţile publice şi terţi. Statutul şi programul politic ale partidului trebuie să fie prezentate în formă scrisă şi aprobate de organele împuternicite prin statut. Din punct de vedere structural, partidele politice au ca subdiviziuni organizaţii teritoriale, potrivit organizării administrative a ţării, care au numărul minim de membri prevăzut de statut. Organele locale pot reprezenta partidul politic faţă de terţi la nivelul local corespunzător, pot deschide conturi la bancă şi răspund de gestionarea acestora. Adunarea generală a membrilor şi organul executiv, indiferent de denumirea pe care o au în statutul fiecărui partid, sunt foruri obligatorii de conducere a partidului politic şi a organizaţiilor sale teritoriale. Conducerile organizaţiilor teritoriale se aleg pentru o perioadă determinată, prevăzută de statut. Adunarea generală a membrilor partidului politic sau a delegaţilor acestora, la nivel naţional, este organul suprem de decizie al partidului, întrunirea acestuia având loc cel puţin o dată la 4 ani. Delegaţii la adunare sunt aleşi de organizaţiile teritoriale prin vot secret, numărul acestora fiind stabilit în raport cu numărul de membri, iar procedurile de desemnare şi de delegare a acestora în statut.

62

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Organele împuternicite ale partidului politic sunt cele care hotărăsc primirea de membri, în condiţiile stabilite de statut, ca urmare a cererilor scrise depuse de solicitanţi. Membrii de partid au dreptul de a demisiona din partid în orice moment, cu efect imediat. D. Înregistrarea partidelor politice Înregistrarea partidelor politice se face la Tribunalului Bucureşti, cererea de înregistrare afişându-se la sediul instanţei timp de 15 zile. În termen de 3 zile de la data depunerii cererii de înregistrare, anunţul cu privire la aceasta se publică de către solicitant într-un ziar central de mare tiraj. Pentru înregistrarea unui partid politic, lista semnăturilor de susţinere depusă odată cu cererea trebuie să cuprindă cel puţin 25.000 de membri fondatori, domiciliaţi în cel puţin 18 din judeţele ţării şi municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 700 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi municipiul Bucureşti. Legiuitorul prevede astfel o condiţie de reprezentativitate pentru înfiinţarea unui partid politic având în vedere rolul constituţional al acestuia de definire şi exprimare a unei voinţe generale, voinţa cetăţenilor români. Acest aspect este subliniat şi de Curtea Constituţională cu ocazia Deciziei nr. 954 din 6 iulie 20101, aceasta reţinând că „aprecierea oportunităţii unui anumit prag de reprezentativitate nu este o problemă de constituţionalitate, cât timp pragul instituit nu are ca efect suprimarea exercitării dreptului de asociere, urmărind numai ca asocierea cetăţenilor în partide să aibă semnificaţia instituţionalizării unui curent politic, fără de care partidul rezultat nu-şi poate îndeplini rolul său constituţional, prevăzut de art. 8 alin. (2), de a contribui la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor; (…) criteriul reprezentativităţii nu este, în sine, neconstituţional, el fiind în general acceptat în domeniul exercitării dreptului de asociere în partide politice, ţinând seama de rolul lor de a contribui la formarea şi exprimarea voinţei politice a cetăţenilor. Acest criteriu ar putea fi neconstituţional, dacă prin efectele sale ar duce la suprimarea dreptului la asociere sau ar fi sinonim cu o asemenea suprimare”. Conform art. 20 din legea-cadru, Tribunalul Bucureşti examinează cererea de înregistrare a partidului politic în şedinţă publică, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, orice persoane fizice sau juridice interesate putând interveni în proces, dacă depun o cerere de intervenţie în interes propriu. Tribunalul Bucureşti se pronunţă asupra cererii de înregistrare a partidului politic în cel mult 15 zile de la expirarea termenului de afişare a cererii de înregistrare. Partidul politic dobândeşte personalitate juridică de la data rămânerii definitive a hotărârii instanţei privind admiterea cererii de înregistrare şi se înscrie în Registrul partidelor politice. Partidele politice au obligaţia să depună la Tribunalul Bucureşti, pe de o parte, documentele atestând desfăşurarea adunărilor generale, în termen de 30 de zile de la data acestora, iar pe de altă parte, documentele provenind de la autorităţile electorale competente privind desemnarea candidaţilor în alegeri, în termen de 30 de zile de la data alegerilor. 1

Publicată în M. Of. nr. 551 din 5 august 2010.

Partea I. Teoria generală a statului

63

E. Încetarea activităţii partidelor politice Încetarea activităţii unui partid politic poate fi realizată printr-unul din modurile prevăzute în art. 44 din Legea-cadru nr. 14/2003: a) dizolvare, prin hotărâre pronunţată de Curtea Constituţională, pentru încălcarea art. 40 alin. (2) şi (4) din Constituţia României; b) dizolvare, prin hotărâre pronunţată de Tribunalul Bucureşti; c) autodizolvare, hotărâtă de organele competente prevăzute în statut; d) reorganizare. Curtea Constituţională, potrivit art. 146 lit. k) din Constituţie, hotărăşte asupra contestaţiilor care au ca obiect constituţionalitatea unui partid politic în raport cu valorile protejate prin art. 30 alin. (7) şi art. 40 alin. (2) şi (4) din actul fundamental. Dizolvarea pe cale judecătorească a unui partid politic se produce în următoarele condiţii:a) când se constată încălcarea prevederilor art. 30 alin. (7) şi ale art. 40 alin. (2) şi (4) din Constituţie, de către Curtea Constituţională; b) când scopul sau activitatea partidului politic a devenit ilicită ori contrară ordinii publice; c) când realizarea scopului partidului politic este urmărită prin mijloace ilicite sau contrare ordinii publice; d) când partidul urmăreşte alt scop decât cel care rezultă din statutul şi programul politic ale acestuia; e) ca urmare a inactivităţii acestuia constatate de Tribunalul Bucureşti; f) ca urmare a neîndeplinirii rolului constituţional şi obiectivelor legale stabilite, constatată de Tribunalul Bucureşti; g) în situaţia în care este operată o modificare a statului şi aceasta nu este comunicată Tribunalului Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data adoptării. Cererea de dizolvare se adresează Tribunalului Bucureşti de către Ministerul Public şi se soluţionează potrivit normelor de procedură stabilite de lege. Inactivitatea unui partid politic se poate constata în următoarele situaţii: a) nu a ţinut nicio adunare generală timp de 5 ani; b) nu a desemnat candidaţi, singur sau în alianţă, în două campanii electorale parlamentare succesive, în cel puţin 18 circumscripţii electorale. Neîndeplinirea obiectivelor stabilite pentru un partid politic, conform legii, se poate constata când un partid politic nu obţine la două alegeri generale succesive un număr minim de voturi. Numărul minim necesar îndeplinirii acestor obiective este de cel puţin 50.000 de voturi la nivel naţional, pentru candidaturile depuse în oricare dintre următoarele scrutinuri: consilii judeţene, consilii locale, Camera Deputaţilor, Senat.

64

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL II SINDICATELE, PATRONATELE ŞI ASOCIAŢIILE PROFESIONALE Secţiunea 1 Coordonatele constituţionale ale sindicatelor, patronatelor şi asociaţiilor profesionale Constituţia României normează în art. 9 faptul că sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale se constituie şi îşi desfăşoară activitatea potrivit statutelor lor, în condiţiile legii, contribuind la apărarea drepturilor şi la promovarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale membrilor lor. Dispoziţia constituţională se referă atât libertatea de asociere a persoanelor în formele asociative nominalizate generic, cât şi drepturile acestor structuri asociative, impunându-se mai multe precizări importante1. În primul rând, constituantul, în spiritul principiului pluralismului normat în art. 8, stabileşte că înfiinţarea şi desfăşurarea activităţii acestor structuri asociative de la nivelul societăţii civile se realizează în conformitate cu statutele acestora şi în condiţiile legii. În al doilea rând, libertatea de înfiinţare a acestor asociaţii nu poate presupune un regim de autorizare prealabilă din partea statului, ci un regim de declararea prealabilă în conformitate cu art. 40 alin. (4) care interzice asociaţiile cu caracter secret. Excluderea regimului de autorizare prealabilă reprezintă o consecinţă a independenţei structurilor asociative faţă de stat rezultată prin prisma principiului pluralismului. De altfel, noua reglementare română privind dialogul social consacră expres această interdicţie din partea puterii publice în materia sindicatelor în art. 3 alin. (1): „Persoanele încadrate cu contract individual de muncă, funcţionarii publici şi funcţionarii publici cu statut special în condiţiile legii, membrii cooperatori şi agricultorii încadraţi în munca au dreptul, fără nicio îngrădire sau autorizare prealabilă, să constituie şi/sau să adere la un sindicat”. În al treilea rând, aceste structuri asociative sunt independente unele faţă de altele, faţă de stat şi faţă de partidele politice, consecinţă a principiului pluralismului normat constituţional. Această independenţă a asociaţiilor este reglementată inclusiv la nivel legal, Legea dialogului social dispunând,pe de o parte, în art. 2 alin. (1) că „Organizaţiile sindicale sunt independente faţă de autorităţile publice, de partidele politice şi de organizaţiile patronale”, iar pe de altă parte, în art. 54 că „Organizaţiile patronale sunt independente faţă de autorităţile publice, de partidele politice şi de sindicate”. Pluralismul categorial impune independenţa structurilor asociative unele faţă de altele. Independenţa faţă de stat se referă la imposibilitatea dizolvării sau suspendării activităţii acestora în baza unor acte de dispoziţie ale autorităţilor administraţiei publice, fapt reglementat în materia sindicatelor prin art. 40 alin. (1) din Legea dialogului social. În ceea ce priveşte independenţa acestor structuri asociative faţă de partidele politice, pe 1

D.C. Dănişor, op. cit., 2009, pp. 290-295.

Partea I. Teoria generală a statului

65

de o parte, acest lucru rezultă din reglementarea expresă a legiuitorului, uneori chiar sub forma unor interdicţii precum cea din art. 2 alin. (2) din legea-cadru conform căreia „organizaţiile sindicale nu pot desfăşura activităţi cu caracter politic”, iar pe de altă parte, prin prisma rolurilor constituţionale distincte: partidele politice contribuie la definirea şi exprimarea unei voinţe generale, a cetăţenilor, iar sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale contribuie la apărarea drepturilor şi la promovarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale membrilor acestora. În al patrulea rând, teza finală a art. 9 din actul fundamental circumscrie rolul constituţional al acestor structuri asociative la apărarea drepturilor şi la promovarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale membrilor lor. Mai întâi, acestea contribuie la apărarea drepturilor de un anumit tip ale membrilor lor, profesionale, economice şi sociale, astfel încât trebuie subliniat că aceste drepturi sunt individuale, titularii acestora fiind membrii asociaţie, şi nu asociaţia în sine. Ceea ce poate exercita asociaţia ca persoană juridică este doar dreptul de a sta în justiţie, de a introduce şi susţine acţiuni în justiţie în vederea apărării drepturilor individuale profesionale, economice şi sociale ale membrilor lor. Introducerea acestor acţiuni în justiţie nu este condiţionată de preexistenţa unui mandat expres din partea membrilor asociaţiei având în vedere rolul constituţional instituit al acestora, dar titularul dreptului poate în orice moment la acţiune. Apoi, aceste structuri asociative contribuie şi la promovarea intereselor de acelaşi tip tripartit al membrilor lor, în acest scop fiind competente să utilizeze orice mijloace de acţiune extra-judiciare, care nu sunt interzise de dreptul pozitiv şi sunt adecvate scopului urmărit a fi realizat şi limitat constituţional. Deşi anterior atât sindicatele, cât şi patronatele, funcţionau în caza unor reglementări legale distincte, Legea nr. 54/2003 a sindicatelor, respectiv Legea nr. 356/2001 a patronatelor, actualmente cadrul juridic al acestora este comun, fiind constituit din Legea nr. 62 din 10 mai 2011 a dialogului social1.

Secţiunea a 2-a Libertatea de a constitui structuri asociative şi de a adera sau nu la acestea Libertatea de a adera la structurile asociative nominalizate generic la nivel constituţional presupune mai întâi libertatea de înfiinţare a acestor structuri juridice2. Astfel, în domeniul sindical, conform art. 3 alin. (1) din Legea-cadru a dialogului social prevede că persoanele încadrate cu contract individual de muncă, funcţionarii publici şi funcţionarii publici cu statut special în condiţiile legii, membrii cooperatori şi agricultorii încadraţi în munca au dreptul, fără nicio îngrădire sau autorizare prealabilă, să constituie şi/sau să adere la un sindicat. Reglementarea legală circumscrie categoriile de persoane ce pot atât să constituie, cât şi să adere la un sindicat.

1 2

Publicată în M. Of. nr. 322 din 10 mai 2011. A se vedea pe larg D.C. Dănişor, op. cit., 2009, pp. 299-304.

66

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Curtea Constituţională observă că exerciţiul acestor drepturi revine în principiu numai angajaţilor prin Decizia nr. 25 din 22 ianuarie 20031: „Curtea constată că în sistemul Constituţiei sindicatele constituie asociaţii ale salariaţilor, adică ale persoanelor care îşi desfăşoară activitatea profesională în cadrul unor raporturi de muncă. Aceeaşi concepţie se desprinde din Convenţia nr. 87 din 1948 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii, care la art. 2 şi următoarele face distincţie între «lucrători» şi «cei care angajează», între «organizaţiile lucrătorilor» şi «organizaţiile celor ce angajează», rezultând în mod evident că în toate cazurile, deci şi în cazul lucrătorilor şi în cazul «celor care angajează», convenţia se referă la persoane care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unor raporturi de muncă. Aşa fiind, raportând dispoziţiile de lege criticate la dispoziţiile invocate ca fiind încălcate, Curtea nu reţine vreo contradicţie între acestea. Faptul că prin prevederile art. 2 alin. (1) teza a doua din Legea sindicatelor nu se acordă şi altor persoane decât cele aflate într-un raport de muncă dreptul de a constitui organizaţii sindicale nu reprezintă o încălcare a dispoziţiilor constituţionale şi a normelor internaţionale menţionate, de vreme ce nici acestea nu prevăd asemenea drepturi”. Potrivit art. 3 alin. (2) din Legea-cadru pentru constituirea unui sindicat este necesar un număr de cel puţin 15 angajaţi din aceeaşi unitate, legiuitorul impunând deci o condiţie de reprezentativitate pentru exercitarea dreptului de înfiinţare a unui sindicat. O situaţie aparte este constituită din interdicţia legală instituită prin art. 4 anumitor categorii de angajaţi care nu pot constitui şi/sau adera la o organizaţie sindicală: persoanele care deţin funcţii de demnitate publică conform legii, magistraţii, personalul militar din Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Serviciul Roman de Informaţii, Serviciul de Protecţie şi Pază, Serviciul de Informaţii Externe şi Serviciul de Telecomunicaţii Speciale, unităţile şi/sau subunităţile din subordinea ori coordonarea acestora. În ceea ce priveşte aplicarea acestei interdicţii la categoria magistraţilor, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 469 din 4 decembrie 20032, reţinea că din textul constituţional „rezultă existenţa mai multor tipuri de forme asociative, cu obiect de activitate şi scopuri diferite. Membrii diferitelor asociaţii au drepturi şi interese profesionale, economice sau sociale diferite, ceea ce înseamnă că şi categoriile de persoane care pot face parte din anumite asociaţii sunt diferite. Atât vechiul, cât şi noul text constituţional prevăd constituirea şi desfăşurarea activităţii asociaţiilor potrivit cu statutele lor, în condiţiile legii. Prin urmare, legea poate prevedea anumite condiţii obligatorii privind constituirea şi desfăşurarea activităţii asociaţiilor, inclusiv categoriile de persoane care pot face parte din diferite asociaţii, de la care statutele lor nu pot deroga. Categoriile de persoane care nu pot constitui ori nu pot adera la anumite tipuri de asociaţii, pot face parte din altele, dreptul acestora la liberă asociere nefiind atins”. De asemenea, libertatea de a adera sau nu la o structură asociativă este consacrată expres la nivel legal prin art. 3 alin. (3) care dispune că „nicio persoană nu poate fi constrânsă să facă sau să nu facă parte, să se retragă sau să nu se retragă dintr-o organizaţie sindicală”.O persoana poate face parte, în acelaşi timp, numai dintr-o singură organizaţie sindicală la acelaşi angajator.

1 2

Publicată în M. Of. nr. 73 din 5 februarie 2003. Publicată în M. Of. nr. 28 din 13 ianuarie 2004.

Partea I. Teoria generală a statului

67

CAPITOLUL III CONSILIUL ECONOMIC ŞI SOCIAL Consiliul Economic şi Social reprezintă o autoritate administrativă autonomă al cărei fundament juridic este de natură constituţională şi rezidă în conţinutul normativ al art. 141 din Constituţie. Această autoritate apare ca un organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Vechea reglementare a acestei instituţii juridice era constituită din Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, abrogată prin Legea nr. 62 din 10 mai 2011 a dialogului social. Noua reglementare conturează juridic prin Titlul V, intitulat „Consiliul Economic şi Social”, această autoritate. În art. 82, Consiliul Economic şi Social apare ca o instituţie publică de interes naţional, tripartită, autonomă, constituită în scopul realizării dialogului social la nivel naţional dintre patronat, sindicate şi Guvern şi a climatului de stabilitate şi pace socială. Atât prin referirea generică a legiuitorului român care atribuie acestei autorităţi caracterul de instituţie autonomă, cât şi prin regimul juridic stabilit de către legiuitor, şi mai ales prin puterile specifice acesteia, Consiliul Economic şi Social apare ca o veritabilă autoritate administrativă autonomă1.

Secţiunea 1 Structura organizatorică a Consiliului Economic şi Social Structura organizatorică a Consiliului Economic şi Social se regăseşte normată în cadrul art. 92 alin. (1) din Legea-cadru actuală, potrivit căruia această autoritate administrativă autonomă este compusă dintr-un număr de 45 de membri care constituie plenul Consiliului Economic şi Social, numiţi de partenerii sociali, după cum urmează: a) 15 membri numiţi de confederaţiile patronale reprezentative la nivel naţional; b) 15 membri numiţi de confederaţiile sindicale reprezentative la nivel naţional; c) 15 membri reprezentând societatea civilă, numiţi prin decizie a primului-ministru, la propunerea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, din cadrul structurilor cooperatiste, profesiunilor liberale, organizaţiilor pentru protecţia consumatorilor, comunităţii ştiinţifice şi academice, organizaţiilor de agricultori, organizaţiilor de pensionari, organizaţiilor comunităţilor locale, asociaţiilor care reprezintă familia şi persoanele cu dizabilităţi şi al altor organizaţii neguvernamentale. 1

A se vedea, de asemenea I.T. Ştefănescu, Ş. Beligrădeanu, Consecinţele nesolicitării avizului consultativ al Consiliului Economic şi Social sau al Consiliului Legislativ cu privire la proiectele actelor normative, în Dreptul nr. 7/2006.

68

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Funcţionarea Consiliului Economic şi Social este asigurată de: a) plen; b) biroul executiv; c) preşedinte şi vicepreşedinţi; d) comisiile de specialitate permanente; e) secretarul general. În ceea ce priveşte structura de personal a Consiliului Economic şi Social, acesta este următoarea potrivit art. 115: a) personalul de specialitate şi tehnico-administrativ; b) experţii comisiilor de specialitate permanente.

Secţiunea a 2-a Mandatul membrilor Consiliului Economic şi Social Lega stabileşte prin art. 95 durata mandatului membrilor Consiliului Economic şi Social la 4 ani, cu posibilitate de a fi reînnoit. Pot dobândi calitatea de membru al Consiliului Economic şi Social persoanele care îndeplinesc următoarele condiţii (art. 94): a) sunt desemnate în scris de către organizaţiile reprezentate în Consiliul Economic şi Social; b) au capacitate deplină de exerciţiu; c) nu au antecedente penale. Calitatea de membru al Consiliului Economic şi Social încetează potrivit art. 98 alin. (1) în următoarele situaţii: a) la expirarea mandatului; b) în caz de deces; c) în caz de demisie; d) în situaţia în care plenul Consiliului Economic şi Social sau, după caz, confederaţia patronală, confederaţia sindicală ori Guvernul, care l-a numit, cere revocarea sa; e) în cazul în care nu mai îndeplineşte una dintre condiţiile prevăzute la art. 94 lit. b) şi c); f) în situaţia în care confederaţia patronală sau confederaţia sindicală care l-a numit îşi pierde calitatea de confederaţie reprezentativă la nivel naţional; g) în alte situaţii prevăzute de regulamentul Consiliului Economic şi Social.

Secţiunea a 3-a Atribuţiile Consiliului Economic şi Social Domeniile de competenţă ale Consiliului Economic şi Social, potrivit art. 83 alin. (2), sunt: a) politicile economice; b) politicile financiare şi fiscale; c) relaţiile de muncă, protecţia socială şi politicile salariale; d) politicile în domeniul sănătăţii; e) educaţia, cercetarea şi cultura. Pentru îndeplinirea rolului consultativ pentru Parlamentul şi Guvernul României, Consiliul Economic şi Social are următoarele atribuţii principale (art. 86): a) avizează actele normative din domeniile de competenţă prevăzute la art. 83 alin. (2), iniţiate de Guvern sau de Parlament, invitând iniţiatorii la dezbaterea actelor normative;

Partea I. Teoria generală a statului

69

b) elaborează, la solicitarea Guvernului, a Parlamentului sau din propria iniţiativă, analize şi studii privind realităţile economice şi sociale; c) semnalează Guvernului sau Parlamentului apariţia unor fenomene economice şi sociale care impun elaborarea unor noi acte normative; d) urmăreşte îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din Convenţia nr. 144/1976 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii privitoare la consultările tripartite destinate să promoveze aplicarea normelor internaţionale ale muncii, adoptată la 2 iunie 1976 la Geneva, ratificată de România prin Legea nr. 96/1992. De asemenea, Consiliul Economic şi Social stabileşte relaţii cu organisme şi organizaţii internaţionale din domeniile social şi al muncii (art. 89) şi analizează şi propune măsuri pentru îmbunătăţirea modului de aplicare a acordurilor şi convenţiilor internaţionale la care România este parte, precum şi a programelor de asistenţa iniţiate de organismele internaţionale de specialitate, din domeniul propriu de activitate (art. 90).

Secţiunea a 4-a Funcţionarea Consiliului Economic şi Social Potrivit art. 99 alin. (1) din lege, Plenul Consiliului Economic şi Social se întruneşte săptămânal în sesiuni ordinare şi în sesiuni extraordinare, la cererea biroului executiv ori a cel puţin unei treimi din numărul membrilor. Dezbaterile în plen se desfăşoară în prezenţa a minimum 24 de membri. În cazul în care nu este îndeplinită condiţia de cvorum, iar convocarea a fost realizată regulamentar, membrii prezenţi ai plenului pot să îşi exprime părerile, care vor fi consemnate ca puncte de vedere motivate ale membrilor prezenţi. Lucrările plenului se desfăşoară în şedinţe publice, în afara cazurilor expres stabilite de biroul executiv (art. 100). De asemenea, Plenul asigură conducerea generală a Consiliului Economic şi Social şi are următoarele atribuţii principale (art. 101): a) avizează proiecte de acte normative; b) alege, la propunerea părţilor, preşedintele; c) alege, la propunerea părţilor, pe cei 3 vicepreşedinţi şi pe membrii biroului executiv; d) adoptă regulamentul propriu de organizare şi funcţionare; e) stabileşte componenţa comisiilor permanente; f) aprobă proiectul propriu al bugetului de venituri şi cheltuieli, precum şi raportul privind execuţia bugetară; g) dezbate şi adoptă propunerile de hotărâri elaborate de comisiile de specialitate; h) numeşte secretarul general al Consiliului Economic şi Social. În exercitarea atribuţiilor sale prevăzute la art. 101 alin. (1) lit. c)-h), plenul Consiliului Economic şi Social adoptă hotărâri, prin consensul părţilor. În cazul în care nu se realizează consensul, hotărârile se adoptă prin vot, cu o majoritate de trei pătrimi din numărul membrilor Consiliului Economic şi Social prezenţi.

70

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Secţiunea a 5-a Puterile şi actele juridice ale Consiliului Economic şi Social §1. Puterea de avizare Puterea de avizare de care beneficiază Consiliul Economic şi Social ca autoritate administrativă autonomă rezultă în primul rând prin prisma dispoziţiilor art. 83 alin. (1) din Legea-cadru, care normează faptul că această autoritate este consultată de către iniţiatorii proiectelor de acte normative din domeniul său de competenţă. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative. De asemenea, iniţiatorii proiectelor de acte normative şi de programe şi strategii naţionale sau sectoriale care privesc domeniile de competenţa Consiliului Economic şi Social prevăzute de lege au obligaţia de a solicita pentru acestea avizul consultativ al acestuia [art. 87 alin. (1)]. Acest aviz va însoţi obligatoriu proiectul de act normativ, de program sau strategie până la adoptare. Avizele favorabile nu se motivează. Avizele cu observaţii şi propuneri vor cuprinde motivarea completă a fiecărei obiecţii sau propuneri. Avizele nefavorabile vor cuprinde în mod obligatoriu motivarea acestora. În cazul în care nu se poate adopta un aviz în condiţiile prevăzute la alin. (3)-(6), se vor transmite iniţiatorului punctele de vedere ale părţilor exprimate în plenul Consiliului Economic şi Social.

§2. Puterea de a emite recomandări şi puncte de vedere Potrivit art. 83 alin. (3) din lege, Consiliul Economic şi Social se poate autosesiza sau poate fi sesizat de orice autoritate publică ori de organizaţiile patronale sau sindicale reprezentative la nivel naţional, precum şi de reprezentanţii societăţii civile asupra unor stări de fapt, evoluţii ori evenimente economico-sociale de interes naţional, în urma acestor sesizări Consiliul Economic şi Social emiţând puncte de vedere şi recomandări.

§3. Puterea de investigare Consiliul Economic şi Social are dreptul sa solicite de la orice persoana juridică, de drept public sau privat, iar aceste persoane au obligaţia sa transmită, cu respectarea normelor legale în vigoare, datele şi informaţiile necesare îndeplinirii atribuţiilor consiliului, în acest fel exercitând o putere specifică autorităţilor administrative independente, puterea de investigare [art. 119 alin. (1)]. Păstrarea şi folosirea datelor şi informaţiilor se fac cu respectarea gradului de confidenţialitate precizat de emitent.

71

Partea I. Teoria generală a statului

Titlul V Principii constituţionale de organizare a statului unitar român Art. 120 alin. (1) din Constituţie circumscrie cele trei principii fundamentale de organizare a administraţiei publice locale în cadrul statului unitar român: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. Analiza corelată a principiilor descentralizării şi autonomiei locale se impune datorită legăturii indelebile care uneşte cele două instituţii juridice, coordonatele şi consecinţele normative ce rezultă în plan juridic ale ambelor având o existenţă comună. Normarea distinctă a principiilor la nivelul actului fundamental român1 impune însă o tratare în parte a fiecăruia dintre acestea. Trebuie să subliniem încă odată, astfel după cum se va observa şi de-a lungul celor ce urmează, că premisa de la care plecăm este aceea a unei legături indisolubile a celor două principii: „ideea de autonomie locală atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia”2; „descentralizarea (…) devine un principiu-mijloc în slujba autonomiei-principiu finalitate, obiectiv de valoare constituţională”3. În sistemul de drept român, principiile descentralizării şi autonomiei locale se regăsesc consacrate atât la nivel constituţional, cât şi la nivel legislativ. Astfel, Constituţia României din 1991 revizuită prevede în art. 120 alin. (1) că: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. De asemenea, reglementarea legală a celor două principii rezultă prin prisma Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, Legii-cadru nr. 195/2006 a descentralizării şi a Legii nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985. Se observă deci că principiile descentralizării şi autonomiei locale sunt consacrate de către constituant, în timp ce legiuitorul, făcând aplicaţia prevederilor constituţionale, vine să precizeze conţinutul concret al acestor principii. Observaţia este importantă deoarece implică faptul că numai legea, ca act al Parlamentului, poate determina conţinutul principiilor, orice alt act emis de o autoritate statală în acest domeniu fiind neconstituţional4. 1

Pentru mai multe detalii privind consecinţele normative ale consacrării constituţionale distincte ale principiilor descentralizării şi autonomiei locale a se vedea M. Nica, Timpul sau timpii liberei administrări – drept fundamental à la roumanie? în volumul „Democraţia participativă locală şi informarea cetăţenilor”, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 57-61. 2 A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 2-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., Bucureşti, 1929, p. 286, citat de A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 450, nota de subsol nr. 3. 3 M. Nica, op. cit., pp. 61-62. 4 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria Generală, vol. I, Ed. Sitech, Craiova, 2006, p. 119.

72

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

De altfel, acesta este şi poziţia Curţii Constituţionale române care prin Decizia nr. 45 din 17 mai 19941 declara neconstituţional art. 192 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Camerei Deputaţilor deoarece „impune obligaţii consiliilor locale şi judeţene. Un asemenea lucru îl poate face numai legea, iar dispoziţia regulamentară încalcă art. 119 din Constituţie privind principiul autonomiei locale”.

CAPITOLUL 1 PRINCIPIUL DESCENTRALIZĂRII Secţiunea 1 Regimul juridic al descentralizării §1. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale reia în cuprinsul art. 2 alin. (1) dispoziţia constituţională citată: „Administraţia publică în unităţile administrativteritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale (…)”. În cuprinsul legii, legiuitorul a pus însă accent doar pe instituţia autonomiei locale, art. 2 fiind unul dintre puţinele dispoziţii în care se vorbeşte de descentralizare, părând a induce ideea unei simbioze a celor două principii şi a faptului că se corelează reciproc, unul constituind esenţa (autonomia locală), iar celălalt forma (descentralizarea). De altfel, necesitatea existenţei unui cadru legal care să definească instituţia descentralizării a condus la adoptarea Legii-cadru nr. 195/2006. În art. 2 lit. l), prin descentralizare se înţelege „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”. Aşadar, acest transfer de competenţă, „ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legile care conferă autorităţilor administrative drepturi şi obligaţii de a duce în nume propriu, în realizarea puterii publice şi sub propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă” – art. 2 lit. c), nu poate fi decât de natură administrativă sau financiară, găsindu-şi limita în caracterul unitar şi caracterul indivizibil al suveranităţii statului. Art. 3 din lege instituie descentralizarea ca un proces2ce se derulează continuu şi care trebuie să aibă la bază o serie de principii, precum: principiul subsidiarităţii, principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate, principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competentele ce le revin, principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, principiul echităţii, şi principiul constrângerii bugetare. Consolidarea definiţiei legale a descentralizării, care implică un transfer de competenţe atât administrative, cât şi financiare, este realizată prin intermediul art. 6 alin. 1

Publicată în M. Of. nr. 50 din 25 februarie 1994. În acelaşi sens este intitulat şi capitolul III din lege – „Cadrul instituţional al procesului de descentralizare”. 2

Partea I. Teoria generală a statului

73

(1) din lege care dispune: „Transferul de competenţe se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitării acestora. Exercitarea competenţelor se face numai după transmiterea resurselor financiare necesare”. Acest transfer continuu de competenţe de la nivel central în plan local se face în funcţie de capacitatea administrativă a unităţilor administrativ-teritoriale şi permite o clasificare a acestora în două categorii: categoria I, în care intră cele care au această capacitate administrativă şi categoria a II-a, care le reuneşte pe acelea care nu dispun de această capacitate, acestea din urmă fiind excluse momentan de la transferul competenţelor până se îndeplineşte condiţia de bază [art. 10 alin. (1) şi (2)]. Prin capacitate administrativă, art. 2 lit. b), se înţelege „ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competentelor stabilite prin lege”, evaluarea şi stabilirea în concret a acestei capacităţi făcându-se în condiţiile legii de către autorităţile administraţiei publice centrale. Autorităţile administraţiei publice locale vor putea exercita în urma procesului de descentralizare trei tipuri de competenţe potrivit art. 19: competenţe exclusive (competenţele atribuite prin lege prin care autorităţile locale au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare îndeplinirii competenţelor – art. 1 lit. e) şi art. 20), competenţe partajate (competenţele în exercitarea cărora autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor, oraşelor şi de la nivel judeţean colaborează cu autorităţile administraţiei publice de la nivel central – art. 1 lit. f) şi art. 23) şi competenţe delegate (competenţele atribuite prin lege autorităţilor locale, împreună cu resursele financiare corespunzătoare, de către autorităţile centrale, pentru a le exercita în numele şi în limitele stabilite de către acestea – art. 1 lit. d) şi art. 27).

§2. Carta europeană a autonomiei locale Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, şi ratificată de către statul român prin Legea nr. 199/1997, reprezintă cadrul legal al coordonatelor juridice şi limitelor autonomiei locale. Încă de la început, prin art. 2 din Cartă se normează pentru părţile semnatare o obligaţie de recunoaştere în legislaţia internă şi, pe cât posibil, în Constituţie a principiului autonomiei locale. Carta defineşte în art. 3 pct. 1 conceptul de autonomie locală ca „dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”. Trebuie remarcată utilizarea sintagmei de „drept” în definirea autonomiei locale, o astfel de considerare având implicaţii deosebite în plan normativ după cum vom observa ulterior. Exercitarea unui asemenea drept se realizează prin consilii sau adunări, compuse din membri aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive şi deliberative care răspund în faţa lor. Una dintre limitele acestui exerciţiu este reliefată prin interdicţia de a aduce atingere posibilităţii de a recurge la adunări cetăţeneşti, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege (art. 3 pct. 2). În ceea ce priveşte întinderea autonomiei locale, art. 4 pct. 2 stabileşte pentru state o obligaţie de recunoaştere în cadrul legii a capacităţii depline a autorităţilor administraţiei

74

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

publice locale de a-şi exercita iniţiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competenţelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorităţi. Competenţele acestor autorităţi locale trebuie să fie „depline şi exclusive”, orice limitare de către o altă autoritate centrală sau regională neputând fi efectuată decât în cazurile prevăzute de lege (pct. 4). Protecţia autonomiei locale implică şi protecţia cadrului în care se exercită acest drept, astfel încât în art. 5 impune o altă obligaţie ce incumbă statului de consultare a colectivităţilor teritoriale în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite, în cazul oricărei modificări a limitelor teritoriale locale. De asemenea, în exercitarea competenţelor proprii ale colectivităţilor locale, acestea trebuie să aibă capacitatea de a-şi stabili, ele însele, structurile lor administrative interne, în vederea adaptării acestora la nevoile lor specifice şi asigurării unei gestiuni eficiente (art. 6 pct. 1). Cu privire la statutul reprezentanţilor locali, acesta trebuie să asigure liberul exerciţiu al mandatului lor (art. 7 pct. 1), situaţiile de incompatibilitate cu mandatul de ales local neputând fi stabilite decât prin lege sau pe baza principiilor juridice fundamentale (pct. 3). Această autonomie locală nu este însă echivalentul independenţei acestor colectivităţi locale, indiferent de forma de stat la nivelul căreia se regăsesc, statul exercită în continuare un control asupra acestora. Caracteristicile controlului etatic sunt circumscrise însă de ansamblul anumitor reguli normate de art. 8 ce trebuie a fi respectate în mod obligatoriu. Astfel orice control administrativ asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale nu poate fi exercitat decât în formele şi în cazurile prevăzute de Constituţie sau de lege (pct. 1); nu poate privi, în principiu, decât asigurarea respectării legalităţii şi a principiilor constituţionale, prin excepţie putând să includă şi un control de oportunitate, exercitat de către autorităţile ierarhic superioare, în ceea ce priveşte sarcinile a căror executare este delegată administraţiei publice locale (pct. 2); de asemenea, trebuie efectuat cu respectarea unei proporţionalităţi între amploarea intervenţiei autorităţii de control şi importanţa intereselor pe care aceasta înţelege să le protejeze (pct. 3). Art. 9 din Cartă dispune pe de altă parte că, în cadrul politicii economice naţionale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor lor (pct. 1), şi proporţionale cu competenţele primite (pct. 2), iar pe de altă parte, că statul este obligat să asigure protecţia unităţilor administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea din punct de vedere financiar prin instituirea unor proceduri de egalizare financiară sau a unor măsuri echivalente (pct. 5). Dreptul de asociere internă şi externă al autorităţilor administraţiei publice locale este normat de către art. 10 şi presupune posibilitatea pentru aceste autorităţi, de a coopera şi de a se asocia în exercitarea competenţelor lor, în condiţiile legii, cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale, pentru realizarea unor interese comune. Cu privire la protecţia jurisdicţională a autonomiei locale, art. 11 prevede că autorităţile administraţiei publice locale trebuie să dispună de dreptul de a se adresa instanţelor judecătoreşti, în scopul asigurării liberului exerciţiu al competenţelor lor şi al respectului principiilor de autonomie locală care sunt prevăzute de Constituţie sau de legislaţia internă. După cum se poate observa, dispoziţiile Cartei reprezintă în fapt o analiză structurală generală a dreptului colectivităţilor teritoriale la autonomie locală. Coordonatele acestei analize sunt cele specifice oricărei analize a unui drept sau libertăţi, implicând titularii

Partea I. Teoria generală a statului

75

dreptului, conţinutul dreptului, limitele exerciţiului dreptului şi protecţia jurisdicţională a dreptului. De asemenea, trebuie subliniat faptul că prevederile acestui act de drept internaţional încheiat de România nu au un simplu caracter declarativ, cum s-ar putea crede la prima vedere datorită generalităţii termenilor utilizaţi, ci ele au fost receptate în dreptul român prin instituţia ratificării de către Parlament şi drept urmare, potrivit art. 11 din Constituţia României, sunt obligatorii pentru statul român.

Secţiunea a 2-a Valenţele juridice ale descentralizării Instituţia descentralizării a cunoscut şi cunoaşte la nivelul doctrinei juridice diferite sensuri. În cele ce urmează ne propunem să identificăm substanţa acestei instituţii juridice prin prisma caracteristicilor raporturilor de putere dintre centrul etatic şi colectivităţile teritoriale. Descentralizarea1, s-a considerat că se traduce printr-un transfer de atribuţii specifice statului către instituţii juridice distincte faţă de acesta (teritoriale sau neteritoriale), instituţii care beneficiază, sub atenta supraveghere a statului, de o anumită autonomie de gestiune2. Printr-o astfel de definire a conceptului se trasează automat şi liniile generale ale acestuia: reprezintă un „transfer de atribuţii”, vizează un raport între centrul etatic şi extremităţile sale, presupune un control din partea statului. Descentralizarea poate apărea astfel şi ca o metodă de divizare a puterii statului3. Atribuţiile sau competenţele transferate prin descentralizare sunt doar de natură administrativă, persoanele publice care dispun de acestea beneficiind de o autonomie relativă de decizie în plan local4. În acelaşi timp descentralizarea reprezintă şi o modalitate de organizare a statului5 care se încadrează tot în aceleaşi linii trasate anterior: este o formă de amenajare a statului în care autorităţi administrative non-etatice gerează afaceri administrative particulare într-un anumit raport de dependenţă faţă de administraţia centrală. Conceptul de descentralizare, prin opoziţie faţă de centralizare, a fost tratat pe larg de către Charles Eisemann6 care, pornind de la tezele lui Kelsen cu privire la centralizarea şi descentralizarea ordinilor juridice, a reuşit să dezvolte un model teoretic axat pe două idei. Astfel, descentralizarea ar presupune reunirea două elemente fundamentale: – primul element constă în existenţa unor autorităţi ce îşi consacră activitatea unui grup particular de persoane, definit prin legătura ce există între aceste persoane şi un 1

Pentru o evoluţie istorică a conceptului a se vedea Anthony Mergey, L'Etat des physiocrates: autorité et décentralisation, Ed. P.U.A.M., Aix-en-Provence, 2010. 2 R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, 15e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001, p. 403. 3 N.D.-Cor, Droit des collectivités territoriales, 3eédition, Ed. Bréal, Rosnysous Bois, 2007, p. 13. 4 M. Verpeaux, Droit des collectivités territoriales, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2005, p. XIX. 5 J.B.-Auby, La décentralisation et le droit, Ed. L.G.D.J, Paris, 2006, p. 127. 6 C. Eisemann, Centralisation et décentralisation, Ed. L.G.D.J, Paris, 1948, citat de J.B.-Auby, op. cit., p. 128.

76

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

teritoriu determinat. Descentralizarea apare astfel pentru Eisemann ca un element al structurării „personale” a competenţelor administrative; – al doilea element constă în faptul că asupra acestor autorităţi organele statului nu exercită decât un control redus în sensul în care ele nu pot priva de efecte actele acestor autorităţi în mod discreţionar. Astfel, nicio autoritate nu trebuie să poată în mod discreţionar „să le prescrie conduita pe care să o aibă” sau „să le înlocuiască această conduită cu una diferită”. Altfel spus, avem de-a face cu autorităţi publice constituite la nivel local pentru a gera interesele unor persoane dintr-un cadru teritorial determinat asupra cărora statul, centrul, exercită un control minimal. Alţi autori1 pun accentul, ca element definitoriu pentru instituţia descentralizării, pe determinarea unor competenţe de care se bucură persoanele publice locale. Calificarea unor structuri ca descentralizate presupune în mod esenţial necesara limitare a competenţelor de care dispun. Consecinţa directă a determinării competenţelor constă în faptul că normele adoptate de către colectivităţile descentralizate vor avea aplicabilitate doar în cadrul teritorial al acestora şi nu la nivelul statului în ansamblu. Astfel, se poate desprinde un sens particular al descentralizării ca pluralitate de centre de decizie.

Secţiunea a 3-a Formele descentralizării2 §1. Descentralizarea teritorială Descentralizarea teritorială, într-o manieră generală, priveşte constituirea colectivităţilor locale la nivelul unor părţi determinate din teritoriul statului, ca persoane juridice de drept public a căror activitate specifică este desfăşurată prin prisma locuitorilor respectivei colectivităţi. Trebuie evidenţiate anumite particularităţi specifice acestei forme. În primul rând, descentralizarea teritorială are la bază preexistenţa unor interese comune ale locuitorilor unei anumite „fracţiuni geografice” a teritoriului unui stat. Se creează astfel o comunitate de interese locale ce implică automat apariţia unor „afaceri locale” diversificate, în diferite domenii sociale, şi în acelaşi timp distincte de afacerile statului, reliefarea unor interese naţionale de data acesta. Cu cât este mai mare această solidaritate de interese locale, cu atât vor fi mai numeroase şi afacerile locale desfăşurare. Din punct de vedere sociologic, gradul acestei solidarităţi teritoriale de interese este direct proporţional cu dimensiunile concrete ale colectivităţii locale, indirect depinzând de acest cadru şi sfera afacerilor locale. Practic, descentralizarea teritorială vizează o exprimare a 1

G. Giuheux, La mise en æuvre de la décentralisation: Étude comparée France, Belgique, Canada, Actes du Colloque de la Faculté de Droit et Science politique de Rennes, 18-19 novembre 2004, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2006, pp. 3-4. 2 A se vedea în acest sens C. Debbasch, F. Colin, Administration publique, 6e édition, Ed. Economica, Paris, 2005, pp. 235-236; M. Verpeaux, Droit des collectivités territoriales, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2005, p. XXI; R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, 15e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001, pp. 405-407; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pp. 453-454; I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 382-383.

Partea I. Teoria generală a statului

77

voinţei statului de a recunoaşte un drept al colectivităţilor locale de a-şi administra autonom, până la un anumit punct, afacerile proprii În al doilea rând, descentralizarea teritorială presupune, în acelaşi timp, şi un anumit grad de autonomie în gestionarea afacerilor locale. Mijlocul cel mai bun de atingere a acestui grad de autonomie este reprezentat de alegerea de către electoratul local a unor reprezentanţi care să administreze afacerile locale în numele lor şi care răspund direct faţă de aceştia. Principiul este deci că aceste autorităţi locale însărcinate cu administrarea colectivităţii locale trebuie să fie alese, însă realitatea dovedeşte şi existenţa unor excepţii (prefectul), când acestea sunt numite de puterea centrală. Descentralizarea este compatibilă cu o asemenea situaţie, însă nu se poate vorbi de o veritabilă descentralizare dacă agenţii locali ai statului monopolizează atribuţiile colectivităţii locale.

§2. Descentralizarea tehnică Descentralizarea tehnică (descentralizarea pe servicii ori descentralizarea funcţională) presupune de data aceasta existenţa unor persoane juridice de drept public (stabilimente publice) însărcinate prestarea autonomă de servicii publice care sunt desprinse din ansamblul serviciilor prestate de autorităţile etatice. Această formă presupune practic modalitate de participare a administraţilor la gestionarea unor servicii ce se bucură de o anumită autonomie1. Inconvenientele pe care le prezintă însă această formă constau în inaplicabilitatea sa în toate domeniile sociale şi o relativă deplasare din atenţia puterii politice către atenţia unor grupuri de presiune2. Astfel, se poate observa3 că, dacă descentralizarea teritorială se prezintă ca o repartizare a afacerilor locale administrative impusă de diversitatea intereselor locale din diferitele cadre teritoriale ale unui stat, descentralizarea tehnică, deşi presupune aceeaşi tehnică juridică, este rezultatul necesităţii de repartizare armonioasă a funcţiilor la nivelul diferitelor eşaloane ale administraţiei. Descentralizarea teritorială răspunde deci unor aspiraţii politice locale, având o semnificaţie politică4, pe când descentralizarea tehnică unor preocupări de eficacitate, astfel încât, în ceea ce priveşte ultima formă, autonomia de gestiune a treburilor interne are un caracter mai puţin pronunţat decât în cazul primei.

Secţiunea a 4-a Condiţiile efectivizării descentralizării Pe baza aspectelor reliefate anterior putem identifica în mod concret acele condiţii care concură la efectivizarea unui proces de descentralizare normat ca modalitate de organizare a raporturilor dintre stat şi colectivităţile infra-etatice. Aceste condiţii fundamentale constau în existenţa unei personalităţi juridice a autorităţilor descentralizate distincte de personalitatea juridică a statului, autonomia acestor autorităţi descentralizate 1

D.C. Dănişor, op. cit., p. 118; B. Chantebout, Droit constitutionnel, Ed. Armand Colin, Paris, 2001,

p. 57.

2

I. Deleanu, op. cit., p. 382. A. Iorgovan, op. cit., p. 453. 4 R. Chapus, op. cit., p. 405. 3

78

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

faţă de stat şi dispunerea de mijloace suficiente de realizare a competenţelor administrative proprii1.

§1. Existenţa personalităţii juridice a autorităţilor descentralizate Reglementarea şi gestionarea afacerilor locale trebuie să aparţină unor autorităţi „personalizate”, distincte de personalitatea juridică a statului sau a altor instituţii etatice. Altfel spus, este esenţial pentru a putea vorbi de descentralizare ca structurile teritoriale constituite în colectivităţi locale să aibă o personalitate morală care să le permită implicit să gestioneze afaceri diferite de cele ale statului. Personalitatea juridică distinctă a colectivităţilor teritoriale implică faptul că acestea au o organizare proprie de sine stătătoare, un patrimoniu propriu şi un scop propriu în acord cu interesul general, formând o individualitate juridică distinctă care are drepturi şi poate să-şi asume obligaţii în nume propriu2.

§2. Independenţa (autonomia) a autorităţilor descentralizate Esenţa descentralizării rezidă în asigurarea unei autonomii cât mai mari posibile a autorităţilor descentralizate. Prin prisma faptului că o autoritate aleasă, faţă de una numită, are mai multe şanse de a fi autonomă faţă de stat, rezultă conformitatea fenomenului de alegere a acestor autorităţi la nivel local cu esenţa descentralizării. Asigurarea autonomiei prin intermediul alegerii persoanelor însărcinate cu gerarea afacerilor locale priveşte nu numai organele de la nivelul colectivităţilor teritoriale, ci şi instituţiile publice de la nivel local ce îndeplinesc funcţii de realizare a unor servicii de interes public. De asemenea, acest gen de autonomie centrată pe alegerea structurilor administrative locale implică în acelaşi timp şi o garanţie împotriva riscului dezînvestirii arbitrare a acestora printr-o decizie unilaterală a statului. În acest sens, această garanţie este asigurată prin prisma principiului de drept al paralelismului formelor şi competenţelor ce presupune ca această dezînvestire să se producă doar prin intermediul celor care au participat la desemnarea prin alegere. Doar în acest mod poate fi amenajată o tutelă asupra reprezentanţilor, numai prin intermediul reprezentaţilor. Chiar şi în cazul persoanelor numite în funcţie în anumite instituţii publice locale descentralizate se impun anumite limite ce le asigură autonomia: mandatul determinat pe o perioadă de timp prin contractul individual de muncă încheiat.

§3. Dispunerea de mijloace suficiente Efectivizarea procesului de descentralizare este condiţionată în plus de existenţa unor mijloace tehnice sau financiare care vor permite autorităţilor descentralizate să-şi exercite autonom competenţele transmise prin acest proces. Deci, asigurarea unui proces efectiv de descentralizare trebuie corelată în mod obligatoriu şi în acelaşi timp cu o identificare şi 1

L. Favoreu, P. Gaia, R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux, G. Scoffoni, Droit constitutionnel, 14eédition, Ed. Dalloz, Paris, 2011, pp. 487-501. 2 D.C. Dănişor, op. cit., 2006, pp. 77 şi 119.

Partea I. Teoria generală a statului

79

o creare a acestor mijloace. Punerea la dispoziţia acestor autorităţi descentralizate a unor mijloace financiare necesare desfăşurării activităţii specifice presupune nu doar o subvenţionare de la nivelul bugetului central a acestora, ci şi posibilitatea de stabilire şi colectare a unor taxe şi impozite în cadrul unei reforme fiscale locale adecvate stabilite prin lege.

Secţiunea a 5-a Distincţii faţă de alte instituţii Deşi prezintă până la un anumit punct similitudini, este necesară o distingere a descentralizării de federalism, care priveşte o formă de stat, şi de deconcentrare, ce constă într-un simplu transfer de competenţe în teritoriu exercitate indirect tot de către centru.

§1. Descentralizarea şi statul federal Între raporturile caracteristice celor două nivele statale din interiorul statului federal şi instituţia descentralizări putem indentifica două tipuri de diferenţe: instituţionale şi de competenţe. În ceea ce priveşte diferenţele instituţionale1 trebuie remarcat în primul rând că, spre deosebire de descentralizare, care presupune un transfer de competenţe doar de natură administrativă, colectivităţile locale având doar posibilitatea de a aplica în mod autonom legea, statele componente ale unei federaţii, prin prisma capacităţii proprii de autoorganizare, se bucură de competenţe etatice: competenţe constituţionale, legislative, administrative şi jurisdicţionale. De asemenea, la nivel local statele federate cunosc un aparat guvernamental fundamentat pe principiul separaţiei puterilor în stat, în timp ce organele administrative locale beneficiare ale procesului de descentralizare exercită numai o funcţie de conducere a colectivităţii doar de natură administrativă. Statele federate sunt asociate la crearea organelor legislative şi executive federale şi la exercitarea funcţiilor specifice ale acestora, pe când reprezentarea colectivităţilor locale la nivelul central al statelor descentralizate este foarte slab dezvoltată. Federalismul se prezintă indubitabil ca expresie a unei organizări de natură politică spre deosebire de statele descentralizate în care gestiunea afacerilor locale priveşte doar o natură administrativă. Pe de altă parte, diferenţele de competenţe trebuie de asemenea relevate. Competenţele de care beneficiază colectivităţile locale prin descentralizare sunt prevăzute prin lege şi determinate de către legislator. În statul federal, împărţirea competenţelor între cele două nivele statale este efectuată la nivelul Constituţiei federale. Competenţele statelor federate sunt garantate prin faptul că actul fundamental federal nu poate fi modificat decât printr-o procedură complexă ce presupune în mod obligatoriu participarea statelor federate. Rezultatul exercitării competenţelor specifice este de asemenea radical diferit: în statele federate avem de-a face cu creare unei ordini juridice distincte, pe când 1

N.D.-Cor, op. cit., p. 16; D.C. Dănişor, op. cit., p. 132.

80

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

descentralizarea nu presupune decât posibilitatea pentru colectivităţile locale de aplicare autonomă a legii.

§2. Descentralizarea şi deconcentrarea Atât descentralizarea, cât şi deconcentrarea reprezintă două procese prin intermediul cărora se produce un transfer de competenţe de natură administrativă de la nivelul central a statului la nivel periferic, în planul colectivităţilor locale. Diferenţele între cele două instituţii se prezintă pe de o parte, prin prisma scopului acestora, la deconcentrare scopul fiind decongestionarea centrului etatic de comandă, iar la descentralizare reprezentând o recunoaştere a posibilităţii de autoadministrare a colectivităţilor locale. Pe de altă parte, modalitatea de desemnare a titularilor competenţelor transferate este diferită: la deconcentrare organele ce acţionează în plan local sunt numite de către centru şi răspund direct faţă de acesta fiindu-i subordonate, pe când la descentralizare autorităţile administrative locale sunt rezultatul alegerii de către electoratul local.

Secţiunea a 6-a Consecinţele normative ale principiului descentralizării Constituantul român a optat pentru o consacrare distinctă a principiilor descentralizării şi autonomiei locale în art. 120 alin. (1). În sistemul constituţional francez, spre deosebire de cel român, remarcăm o absorbire a principiului descentralizării în cel al libertăţii de administrare a colectivităţilor teritoriale (echivalentul autonomiei locale la noi). Astfel, constituantul francez pune accentul doar pe acesta libertate de administrare a colectivităţilor teritoriale1, pentru ca descentralizarea să apară doar într-o manieră reziduală, la nivelul dezbaterilor doctrinare, ca o manieră de a fi a statului2, potrivit definiţiei clasice a lui Hauriou. Normarea distinctă a descentralizării în Constituţia României din 1991 revizuită impune o abordare distinctă a consecinţelor normative presupuse de acest concept. §1. O primă consecinţă normativă rezultă din considerarea descentralizării ca o modalitate de organizare a statului: se creează o obligaţie pentru stat ca în cadrul politicii sale generale să-şi amenajeze într-un anumit mod exerciţiul puterii, pe verticală, printr-o repartizare a competenţelor între centrul etatic şi colectivităţile teritoriale. Astfel, statul este obligat să procedeze la un transfer a unei părţi din competenţele sale către nivelul periferic statal. În acelaşi timp, organizarea descentralizată a statului devine incompatibilă şi exclude de principiu orice formă de centralizare etatică. Este adevărat că această incompatibilitate este relativă, deoarece nimic din viaţa statului nu poate scăpa unui anumit control exercitat direct sau prin intermediari de către acesta.

1 Art. 72 alin. (3) din Constituţia Franţei din 1958 revizuită în anul 2003 prevede că „În condiţiile prevăzute de lege, colectivităţile se administrează liber prin (…)”. 2 F. Fournié, Recherches sur la décentralisation dans l'æuvre de Maurice Hauriou, Ed. L.G.D.J, Paris, 2005, p. 87.

Partea I. Teoria generală a statului

81

§2. O a doua consecinţă normativă se prezintă ca un corolar al primei: transferul obligatoriu de competenţe va trebui să privească doar competenţe de o anumită natură, şi anume administrativă, care să permită colectivităţilor teritoriale o gestionare relativ autonomă a treburilor interne. Deşi este obligat să procedeze normativ la transmiterea unor competenţe, legiuitorul român nu poate însă să dispună un alt caracter decât cel administrativ, de posibilitate de aplicare şi organizare a aplicării autonome a legii, cu privire la aceste competenţe. Adoptarea unui astfel de act normativ ar constitui o încălcare a art. 120 alin. (1) şi ar fi considerat ca neconstituţional. De altfel, această obligaţie negativă ce incumbă legiuitorului şi circumscrisă de caracterul administrativ al competenţelor transmise rezultă şi din caracterul unitar al statului normat în art. 1 alin. (1) din Constituţie, caracter unitar care nu poate, potrivit art. 152 alin. (1), să formeze obiectul unei revizuiri constituţionale. §3. De asemenea, procesul de descentralizare, ca transfer obligatoriu de competenţe, impune obligaţii pentru stat de permitere a modalităţilor şi de creare a mijloacelor prin care acest proces să devină efectiv. Astfel, beneficiarii competenţelor transmise trebuie să aibă pe de o parte capacitatea juridică de a le utiliza, deci trebuie să se poată constitui mai întâi ca persoane juridice de drept public distincte de stat. Capacitatea juridică dobândită implică la rândul ei o anumită organizare internă care trebuie să fie cât mai puţin influenţată de mediul exterior acesteia. Evident că orice organizare juridică trebuie să fie făcută potrivit regulilor impuse de către stat prin lege, însă aceste reguli nu trebuie să devină prea constrângătoare astfel încât să eludeze scopul principal pentru care au fost instituite. Capacitatea juridică mai presupune şi existenţa unui patrimoniu propriu al persoanelor juridice constituite, iar acest patrimoniu impune existenţa unor modalităţi de natură financiară prin care să fie determinat şi a unor mijloace juridice financiare concrete prin care titularii săi să poată dispune autonom de resursele financiare. Pe de altă parte, beneficiarii competenţelor trebuie ca regulă generală să fie aleşi, nu numiţi de către centru. Această obligaţie indirectă se impune având în vedere cadrul constituţional actual. După cum relevam anterior, înainte de revizuirea constituţională din 2003, actul fundamental amintea doar de principiul descentralizării serviciilor publice în art. 119 alin. (1), descentralizarea înţeleasă de constituantul român de la 1991, prin nenormarea instituţiei deconcentrării, implicând automat un transfer de competenţe atât către structuri administrative alese, cât şi faţă de unele numite1.

1 Actualul cadru constituţional implică, de exemplu, ca structurile de conducere ale universităţilor, servicii publice de interes naţional, să rezulte din alegeri, numirea directă de către ministerul de resort a rectorilor fiind incompatibilă cu principiul descentralizării, şi deci orice prevedere legală care ar institui un asemenea drept este neconstituţională .

82

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL 2 PRINCIPIUL AUTONOMIEI LOCALE – LIBERTATEA DE ADMINISTRARE A COLECTIVITĂŢILOR LOCALE Consacrarea constituţională a principiului autonomiei locale prin intermediul art. 120 alin. (1) creează, fără îndoială, importante consecinţe în plan juridic. După cum observasem anterior, constituantul român a optat pentru o consacrare distinctă a principiilor descentralizării şi autonomiei locale. Cadrul constituţional impune deci o analiză distinctă a conceptului de autonomie locală. Acest demers nu este unul facil, mai ales prin prisma slabei sale conturări la nivelul doctrinei juridice române care în general operează o confuziune între autonomia locală şi descentralizare. Doctrina juridică din hexagon şi îndelungata jurisprudenţă a Consiliului Constituţional ar putea constitui un ajutor în acest sens, însă axarea acesteia pe noţiunea de „libertate de administrare a colectivităţilor locale” precum şi lipsa unei consacrări exprese a instituţiei descentralizării, pot constitui în acelaşi timp impedimente. Fără a avea pretenţia unei analize complete a conceptului de „autonomie locală”, vom încerca în continuare să trasăm anumite coordonate juridice generale ale acesteia şi să deducem implicaţiile normative rezultate din ridicarea la rang de principiu constituţional1. În urma celor prezentate anterior şi pe baza distincţiei operate de către constituant, considerăm că descentralizarea, ca proces de transfer de competenţe de la nivel central în plan local, vine să completeze şi să dea contur conceptului fluid de autonomie locală. Principala întrebare pe care ne-o punem este aceea a determinării naturii juridice a autonomiei locale. Care a fost intenţia constituantului român în momentul în care a normat autonomia locală în cadrul art. 120 alin. (1)? Un posibil răspuns ar fi că autonomia locală reprezintă un principiu de drept, iar în această accepţiune nu poate echivala decât cu un principiu de organizare a puterii statului. Însă, o astfel de considerare pune sub semnul întrebării necesitatea de a mai norma şi conceptul de „descentralizare”, sau invers, pe cel de „autonomie locală”, din moment ce ar reprezenta în esenţă acelaşi lucru. Subliniem şi susţinem încă odată că cele două concepte, descentralizarea şi autonomia locală, între care există fără îndoială o legătură indelebilă şi care se completează reciproc, au o existenţă juridică distinctă. Fără a intra într-o dezbatere la nivel doctrinar, vom considera în realizarea demersului propus că autonomia locală reprezintă un drept fundamental a cărui consistenţă juridică ne propunem să o elucidăm, achiesând în acest mod la tezele doctrinare şi jurisprudenţiale din hexagon cu privire la „libertatea de administrare a colectivităţilor locale”. Trebuie precizat că în dreptul francez problema acestei libertăţi de administrare a colectivităţilor locale suscită şi va mai suscita numeroase controverse în plan juridic, însă cel mai important aspect ce trebuie relevat este acela că însuşi constituantul francez a procedat la o asemenea 1

Pentru o analiză detaliată a se vedea M. Nica, op. cit., pp. 54-77.

Partea I. Teoria generală a statului

83

consacrare prin art. 72 alin. (3) din Constituţia Franţei de la 1958: „În condiţiile legii, aceste colectivităţi se administrează liber prin consilii alese şi dispun de o putere reglementară pentru exercitarea competenţelor lor”. Considerarea autonomiei locale române ca un corespondent al libertăţii de administrare franceze1 implică însă o anumită ponderare a unui eventual discurs juridic plecând de la această premisă prin prisma particularităţilor impuse de cele două sisteme de drept. În acelaşi timp este necesară o anumită adaptare a libertăţii de administrare franceze în conturarea autonomiei locale române la realităţile istorice ale societăţii româneşti2.

Secţiunea 1 Regimul juridic al autonomiei locale Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale reglementează regimul general al autonomiei locale, definită în art. 3 alin. (1) în mod asemănător Cartei europene ca „dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”. Titularii acestui drept sunt consiliile locale, primarii, consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat [alin. (2)]. Exercitarea acestui drept prin titularii desemnaţi de lege nu exclude, ci chiar implică posibilitatea de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice [alin. (3)]. Conţinutul acestui drept cuprinde cele două valenţe ale autonomiei, autonomia administrativă şi autonomia financiară, şi priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului [art. 4 alin. (1) şi (2)]. Competenţele autorităţilor administraţiei publice locale sunt de trei tipuri, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate, acest lucru neîmpiedicând însă aceste autorităţi de a beneficia de dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice (art. 5). Ansamblul relaţional al structurilor administraţiei publice locale este guvernat de două principii redate de către legiuitor prin art. 6 astfel: pe de o parte, raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ [alin. (1)], iar pe de altă parte, în relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare [alin. (2)].

1 În considerarea unei asemenea accepţiuni vom utiliza în continuare în mod alternativ sintagmele de „autonomie locală” şi „liberă administrare a colectivităţilor locale”. 2 Pentru mai multe detalii cu privire la libera administrare ca drept fundamental în varianta română a se vedea M. Nica, op. cit.

84

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Adoptarea oricărei decizii de către autorităţile administraţiei publice centrale este condiţionată de consultarea prealabilă a structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct [art. 8 alin. (1)]. Pentru îndeplinirea competenţelor şi atribuţiilor ce le revin, comunele, oraşele, municipiile şi judeţele au dreptul la resurse financiare proprii, corelate cu competenţele şi cu atribuţiile prevăzute de lege, pe care autorităţile administraţiei publice locale le stabilesc, le administrează şi le utilizează în mod autonom (art. 9).

Secţiunea a 2-a Autonomia locală şi titularul liberei administrări §1. Consecinţele normative ale principiului autonomei locale Prima consecinţă normativă a principiului rezultă din însăşi valoarea sa juridică1. Valoarea constituţională a principiului autonomiei locale în sistemul român de drept impune o obligaţie negativă pentru legiuitor de a nu aduce atingere esenţei acestuia. Legiuitorul va putea reglementa conţinutul autonomiei locale, dar nu va putea afecta existenţa însăşi a principiului. În acelaşi timp, trebuie subliniat că numai prin lege (act edictat de către Parlament) se poate determina conţinutul autonomiei locale, orice alt tip de reglementare constituind o ingerinţă nepermisă din punct de vedere formal. De altfel, aceasta este şi poziţia Curţii Constituţionale care, prin Decizia nr. 45 din 17 mai 19942 declara neconstituţional un articol din Regulamentul Camerei Deputaţilor „pentru că impune obligaţii consiliilor locale şi judeţene”, ori „un asemenea lucru îl poate face numai legea, iar dispoziţia regulamentară încalcă (…) principiul autonomiei locale”3. În cazul de faţă, Curtea pare să uite jurisprudenţa sa anterioară şi să nu observe elementele de neconstituţionalitate extrinsecă rezultate din reglementarea prin ordonanţă de urgenţă a conţinutului autonomiei locale. A doua consecinţă normativă impusă de principiul autonomiei locale, consecinţă subliniată şi prin opera legiuitorului [art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 care defineşte autonomia locală ca „dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”], constă în aceea că dispoziţia constituţională a art. 120 normează un drept fundamental al colectivităţilor locale, dreptul la liberă administrare4. 1 A se vedea pe larg G. Gîrleşteanu, Notă la Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare, Revista Pandectele Române nr. 3/2011, pp. 139-153. 2 Publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994. 3 A se vedea în acest sens D.C. Dănişor, Drept Constituţional şi Instituţii Politice. Vol. I., Teoria Generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 103. 4 În acelaşi sens a se vedea L. Favoreau, A. Roux, La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale?, Cahiers du Conseil Constitutionnel nr. 12/2002, la http://www.conseil-constitutionnel.fr; M. Nica, Timpul sau timpii liberei administrări – drept fundamental a la Roumanie?, Revista de Studii Socio-Umane, nr. 7/2005, Ed. Themis, Craiova, pp. 111-121.

Partea I. Teoria generală a statului

85

Această consecinţă normativă majoră a principiului impune în primul rând o efectivizare a autonomiei locale şi o juridicizare a conceptului în discuţie. Numai în acest mod un concept sociologic, la prima vedere destul de vag, „autonomia locală”, dobândeşte caracter juridic şi o formă juridică ce acoperă un sistem de proceduri juridice prin care se concretizează. Aceste proceduri juridice de concretizare vizează determinarea titularilor acestui drept fundamental, determinarea conţinutului juridic al acestui drept şi modalităţile de exercitare ale acestuia, protecţia juridică acordată acestuia şi limitele de intervenţie în restrângerea exerciţiului său din partea statului.

§2. Colectivităţile locale – titulari ai liberei administrări Considerarea faptului că prin intermediul art. 120 alin. (1) se normează o libertate fundamentală1, libera administrare sau autonomia locală, atrage după sine analiza asupra titularului concret al acestei libertăţi, şi anume asupra noţiunii de „colectivitate locală”. Prezenţa termenului de „colectivitate locală” în sistemul de drept român apare pregnant doar la nivelul doctrinei juridice, constituantul român utilizând sintagma de „unităţi administrativ-teritoriale” când vine vorba de asemenea forme de organizare statală la nivel local. Legiuitorul român, prin Legea nr. 215/2001 introduce noţiunea de „colectivitate locală” şi o defineşte în art. 3 alin. (4): „(…) totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială”. Prin corelarea dispoziţiei constituţionale din art. 3 alin. (3) privind organizarea administrativ-teritorială a României cu dispoziţia legală a art. 1 lit. i) rezultă că unităţile administrativ-teritoriale sunt comuna, oraşul şi judeţul2. Astfel, în optica legiuitorului român colectivităţile teritoriale sunt sume de indivizi stabiliţi în comune, oraşe sau judeţe. O astfel de definiţie sociologică uzând de un criteriu uman cantitativ, poate deveni problematică când vine vorba de o libertate de administrare ce are drept titular generic colectivitatea locală. Ataşarea unei libertăţi unui grup uman determinat pe un anumit teritoriu geografic creează consecinţe normative ce nu pot fi primite de către sistemul constituţional român: am avea de-a face practic cu crearea unui drept colectiv ce are drept titular un grup determinat de persoane şi al cărui exerciţiu ar fi teritorializat (art. 4 din Constituţia României interzice crearea de drepturi colective). În sensul premisei de la care am plecat ne propunem să abordăm problema colectivităţilor teritoriale dintr-un al unghi. Fără îndoială că noţiunea de colectivitate locală gravitează în jurul „ataşamentului” unui ansamblu uman faţă de o anumită parte din teritoriul statului3. Această colecţie de indivizi trebuie însă văzută ca un grup uman calificat într-un mod asemănător naţiunii în concepţia statului-naţiune. Abordarea unei asemenea viziuni, induce automat ideea că persoana colectivă, grupul uman teritorial, este depozitarul unui gen de suveranitate 1 Precizăm din nou că demersul de faţă nu ne permite o analiză complexă a capacităţii liberei administrări de se constitui ca drept fundamental, astfel încât vom pleca doar de la o asemenea considerare de principiu, premisă ce ne propunem să o fundamentăm indirect prin cele prezentate în continuare. Pentru mai multe detalii cu privire la libera administrare ca drept fundamental a se vedea L. Favoreau, A. Roux, La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale?, Cahiers du Conseil Constitutionnel nr. 12/2002, la http://www.conseil-constitutionnel.fr. 2 Cu precizarea că în condiţiile legii anumite oraşe pot fi declarate municipii. 3 Cu privire la titularul liberei administrări a se vedea, de asemenea, M. Nica, op. cit., pp. 67-69.

86

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

proprie locală, printr-o forţare a transpunerii la acest nivel a teoriei suveranităţii naţionale1, şi că fiecare individ luat în parte nu beneficiază şi nu poate exercita nicio parte din aceste competenţe. Acest gen de „suveranitate locală”implică libertatea exerciţiului competenţelor, fiind echivalentul libertăţii de administrare. Evident, în concret, aceste competenţe sunt doar de natură administrativă şi sunt delegate, neputând fi vorba de o competenţă generală de determinare proprie a competenţelor ce vor fi exercitate. Astfel, titularul acestei libertăţi de administrare este colectivitatea locală văzută ca un grup uman calificat, indivizibil şi distinct de indivizii ce o compun. Indivizibilitatea colectivităţii locale implică automat necesitatea unor structuri juridice concrete prin care să-şi poată exercita competenţele, a unor reprezentanţi, acestea fiind organele şi persoanele rezultate prin alegerile locale. Subliniem încă odată că această gen de abordare ne este utilă în circumstanţierea titularului libertăţii de administrare, colectivitatea locală, în mod evident neputând pune în discuţie chestiunea unei suveranităţi locale reale, a existenţei unor „mini-naţiuni locale”, decât ca o transpunere fictivă în plan local a teoriei suveranităţii naţionale printr-o oarecare forţare a lucrurilor. Este într-adevăr o viziune poate forţată a lucrurilor, dar reprezintă o altfel de viziune decât aceea rigidă şi incompatibilă când vine vorba de o libertate fundamentală propusă de textul legal.

Secţiunea a 3-a Condiţiile liberei administrări a colectivităţilor locale Existenţa reală a liberei administrări a colectivităţilor locale implică întrunirea a două condiţii cumulative: existenţa personalităţii morale a colectivităţilor locale şi alegerea organelor de conducere ale colectivităţilor locale.

§1. Personalitatea morală a colectivităţilor locale Această condiţie este îndeplinită prin considerarea colectivităţilor locale ca având o personalitate morală distinctă de aceea a statului. Trebuie precizat că este vorba de personalitatea morală a colectivităţilor locale, şi nu a organelor de conducere ale acestora, fiind vorba de două aspecte diferite. Personalitatea morală a colectivităţilor locale apare astfel la fel de problematică ca şi personalitatea juridică a statului ca subiect de drept. Această considerare a existenţei unei personalităţi morale aparte a colectivităţilor locale îşi găseşte drept fundament una dintre teoriile personalităţii morale, teoria realităţii. Astfel, personalitatea morală vine să consacre „fenomene colective secretante ale unui interes, a unei voinţe (…)”. Pentru unul dintre reprezentanţii acestei teorii2, este indubitabil faptul că există interese colective şi permanente distincte de interesele individuale, şi că aceste interese au drept corelativ la protecţie juridică în anumite condiţii: „statul nu le concedează personalitatea morală, o recunoaşte şi o apără”. 1 A se vedea pentru mai multe detalii cu privire la teoria juridică a suveranităţii democratice, D.C. Dănişor, op. cit., 2007, pp. 84-86. 2 L. Michoud, La théorie de la personnalité morale, 3eédition, Ed. L.G.D.J, 1932, p. 15, citat de J.B.-Auby, op. cit., p. 133.

Partea I. Teoria generală a statului

87

Din această perspectivă colectivităţile locale nu apar ca rezultatul unei creaţii arbitrare din partea statului, ci ca având statutul de realităţi juridice în sine, în aceste condiţii statul doar recunoscându-le şi protejându-le ca persoane morale de drept public1. Fără îndoială, exerciţiul concret al liberei administrări a colectivităţilor locale se va realiza prin organele de conducere ale acestora care apar ca subiecte de drept distincte şi care sunt create prin alegere.

§2. Alegerea organelor de conducere ale colectivităţilor locale Autonomia reală a colectivităţilor locale faţă de centrul etatic impune, de asemenea, ca administrarea acestora (exercitarea liberei administrări) să se realizeze prin intermediul unor organe de conducere (Consiliile locale şi judeţene şi preşedinţii acestora, primarul) care să rezulte din puterea de vot a electoratului local. În acelaşi timp, condiţia alegerii reprezentanţilor locali trebuie dublată printr-o condiţionare a caracterului acestor alegeri2. Natura alegerilor locale trebuie să fie una politică, neavând un simplu caracter administrativ. Această natură politică a alegerilor locale impune aşadar ca toate principiile constituţionale privind caracterul egal, universal, secret şi liber exprimat al votului, precum şi dispoziţiile privind pluralismul politic să îşi găsească aplicabilitate în acest proces. O consecinţă importantă a naturii politice pe care trebuie să o aibă alegerile locale rezidă în faptul că astfel doar cetăţenii vor putea să participe la acestea. Integrarea statului român în cadrul unei organizaţii supranaţionale precum Uniunea Europeană atrage automat aplicarea directă în dreptul intern a unor principii de drept comunitar, printre care şi cel al instituirii unei cetăţenii europene. Acest principiu apare ca o ponderare a interdicţiei ca la alegerile locale să poată participa doar cetăţenii statului în care au loc. Posibilitatea participării la alegerile locale devine astfel condiţionată nu de deţinerea cetăţeniei statului în care se desfăşoară aceste alegeri, ci de reşedinţa stabilită în acel loc.

Secţiunea a 4-a Mijloacele de efectivizare a liberei administrări Efectivizarea liberei administrări a colectivităţilor locale pe baza transferului de competenţe operat prin descentralizare de la centru în plan local presupune existenţa unor mijloace juridice şi financiare prin intermediul cărora să se atingă un anumit grad de autonomie decizională. Astfel de mijloace juridice prin care libera administrare se efectivizează sunt dispunerea de o putere de reglementare proprie şi libertatea de a contracta liber cu alte entităţi juridice3.

1

J.B.-Auby, op. cit., p. 128. L. Favoreau, coord., Droit constitutionnel, 12eédition, Ed. Dalloz, 2009, p. 493-498; D.C. Dănişor, op. cit., p. 119; J.B.-Auby, op. cit., p. 99. 3 D.C. Dănişor, op. cit., pp. 120-121. 2

88

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

§1. Puterea de reglementare a autorităţilor locale Libera administrare a colectivităţilor locale presupune ca autorităţile locale reprezentative să participe la exerciţiul deplin al acesteia printr-o putere proprie de reglementare a afacerilor locale. Această putere de reglementare este însă circumscrisă competenţelor transferate prin procesul de descentralizare şi întotdeauna subsecventă legii. În acest sens, puterea de reglementare a autorităţilor locale alese nu poate cuprinde decât posibilitatea de organizare a executării legii în mod autonom1. Actele adoptate de către autorităţile locale în exercitarea acestei puteri de reglementare au doar caracter administrativ, făcând aplicaţia prevederilor legale sau a actelor de natură executivă adoptate de către administraţia centrală. Astfel, colectivităţile locale, prin intermediul autorităţilor locale reprezentative, au capacitatea de a adopta norme juridice cu caracter general şi impersonal subsecvente legii cu aplicabilitate în limitele teritoriale ale acestora. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 136 din 3 mai 20012, reţinea că art. 120-122 din actul fundamental „se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, iar nu la existenţa unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu”, astfel încât principiul autonomiei locale nu exclude obligaţia autorităţilor administraţiei publice locale de a respecta legile cu caracter general, aplicabile pe întreg teritoriul ţării, recunoscând existenţa unor interese locale specifice, distincte, dar care nu sunt în contradicţie cu interesele naţionale. Autonomia locală implică un pluralism instituţional al aparatului public şi deci entităţi teritoriale autonome organic care au capacitatea de a produce norme relativ autonome. Putem oare vorbi în cadrul general al liberei administrări de apariţia unui „pluralism juridic” sau a unor „spaţii juridice locale”? Poate oare sistemul juridic să tolereze existenţa unor surse relative de drept care să producă „ordini juridice parţiale”?3 Orice răspuns afirmativ la aceste întrebări trebuie să fie nuanţat prin prisma unui principiu absolut în statele unitare: ordinea juridică, indiferent de sursele sale, este unică şi indivizibilă. Libera administrare poate implica un pluralism juridic doar sub forma „unei existenţe simultane, sub semnul aceleiaşi ordini juridice, a unor reguli de drept diferite aplicabile la situaţii identice”4. Aceste reguli juridice evident nu pot avea decât caracter administrativ. De asemenea, un minim de creaţie locală a dreptului trebuie recunoscută, putând vorbi de existenţa unor spaţii juridice locale al căror vector îl constituie libera administrare. Din nou, o astfel de considerare trebuie plasată sub semnul unicităţii ordinii juridice şi a caracterului subsecvent legii al normelor ce compun aceste spaţii. În ceea ce priveşte apariţia unor ordini juridice parţiale, răspunsul este în mod necesar unul negativ. 1

Cu privire la diviziunea pe verticală a puterii în statul unitar descentralizat a se vedea D.C. Dănişor, Reorganizarea administrativă a României – o diversiune reuşită, Revista Pandectele Române nr. 7/2011, pp. 15-32. 2 Publicată în M. Of. nr. 647 din 16 octombrie 2001. 3 J.B.-Auby, op. cit., pp. 138-143. 4 A.-J. Arnaud, coord., Dictionnaire encyclopédique de théorie et sociologie du droit, Ed. L.G.D.J, Paris, 1993.

Partea I. Teoria generală a statului

89

Libera administrare a colectivităţilor locale presupune un anumit gen de libertate normativă a acestora, libertate normativă care implică o obligaţie de neimixtiune relativă în exerciţiul acesteia, în sensul că puterea de reglementare a statului nu poate interveni decât în problemele cu caracter „naţional”, colectivităţile locale fiind libere să regleze normativ orice afacere locală prin exercitarea puterii proprii de reglementare, o putere de punere în aplicare a legii1.

§2. Libertatea contractuală a autorităţilor locale Libertatea contractuală constă într-o posibilitate abstractă circumscrisă de cadrul legal de care dispune persoana, fizică şi juridică, pe de o parte de a contracta, adică de a se angaja într-o relaţie contractuală prin crearea raportului contractual, contractul, şi stabilirea conţinutului efectiv al acestui raport, iar pe de altă parte de a nu contracta, adică de a refuza a se angaja întru-un raport contractual determinat2. Autorităţile publice locale, determinate ca persoane juridice de drept public prin care se exercită libera administrare, au capacitatea juridică de a se constitui ca părţi în raporturi juridice de natură contractuală. Acestea trebuie să se bucure de exerciţiul libertăţii contractuale3 în baza autonomiei ce le este recunoscută şi garantată de către stat4. Orice limitare excesivă a capacităţii autorităţilor locale de a contracta liber de către legiuitor va putea fi declarată neconstituţională, ca o restrângere nepermisă a liberei administrări care o presupune şi al cărei mijloc de realizare este. În acelaşi timp însă, orice exercitare a libertăţii contractuale din partea colectivităţilor locale trebuie din nou să fie subsecventă legii, deoarece „libertatea contractuală poate fi valorificată numai în cadrul legal,cu respectarea unor limite rezonabile impuse de raţiuni de ocrotire a unor interese publice şi private legitime; exercitată în afara acestui cadru, fără oprelişti, orice libertate îşi pierde legitimitatea şi tinde să se convertească în anarhie”5. Deşi în sistemul nostru de drept valoarea juridică a libertăţii contractuale este doar legală, nu şi constituţională6, Curtea Constituţională stabilind tranşant că „(…) libertatea 1

C. Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, Ed. Economica, Paris, 1999, p. 109. 2 Pentru mai multe definiţii ale conceptului de „libertate contractuală” în doctrina juridică română a se vedea I. Albu, Libertatea contractuală, în Dreptul nr. 3/1993, p. 29; G. Olteanu, Autonomia de voinţă în dreptul privat, Ed. Universitaria, Craiova, 2001, p. 49; I. Dogaru, P. Drăghici, Drept civil. Teoria generală a obligaţiilor, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, p. 44. De asemenea, Curtea Constituţională a oferit prin Decizia nr. 365/2005 o definiţie libertăţii contractuale: „libertatea contractuală este posibilitatea recunoscută oricărui subiect de drept de a încheia un contract, în înţelesul de mutuus consensus, de produs al manifestării sale de voinţă convergentă cu a celeilalte sau celorlalte părţi, de a stabili conţinutul acestuia şi de a-i determina obiectul, dobândind drepturi şi asumându-şi obligaţii a căror respectare este obligatorie pentru părţile contractante”. 3 A se vedea M. Mahouuachi, La liberté contractuelle des collectivités territoriales, Ed. P.U.A.M, Aix-En-Provence, 2002. 4 În acest sens, art. 21 alin. (1) partea finală dispune că „Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii”. 5 Decizia nr. 365 din 5 iulie 2005, publicată în M. Of. nr. 735 din 12 august 2005. 6 Spre deosebire de sistemul nostru de drept, sistemul francez, prin intermediul unei bogate jurisprudenţe a Consiliului Constituţional, recunoaşte libertăţii contractuale caracterul de drept fundamental

90

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

contractuală, în ciuda unei aparente identităţi terminologice, nu face parte din categoria drepturilor şi libertăţilor fundamentale, în expresia lor constituţională”1, considerarea acesteia ca mijloc de exercitare şi de realizare a liberei administrări îi conferă o protecţie indirectă sporită, prin intermediul instanţei de contencios constituţional, şi deschide calea unei eventuale recunoaşteri pe cale jurisprudenţială ca drept fundamental neprevăzut expres în Constituţie.

§3. Mijloacele financiare ale autorităţilor locale Autonomia locală presupune deopotrivă şi o autonomie financiară a colectivităţilor locale. Autorităţile locale trebuie să dispună de mijloace şi resurse financiare reale pe care să le poată valorifica în mod relativ autonom în considerarea competenţelor de care dispun. Astfel, libera administrare presupune o capacitate de apreciere a modului de stabilire şi de utilizare a resurselor financiare proprii. Dispoziţiile art. 27 din Legea nr. 215/2001 reprezintă o concretizare a acestei capacităţi de apreciere: „(…) autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele locale (…)”2. Acest fapt nu echivalează însă cu dispunerea de către aceste autorităţi de o putere fiscală autentică deoarece exerciţiul direct al unui astfel de gen de putere, ce apare ca o competenţă ce ţine de suveranitatea internă, nu poate aparţine decât statului. Singurul care dispune de puterea fiscală este statul, autorităţile locale putând, în considerarea liberei administrări, să stabilească şi să colecteze taxe şi impozite locale numai în condiţiile legii şi dispunând de bugete proprii. Orice depăşire a cadrului legal stabilit de către stat în exercitarea acestei autonomii financiare de către autorităţile locale va putea fi cenzurată pe motiv de nelegalitate şi lipsită de efecte juridice. În acelaşi timp, chiar dacă statul este singurul deţinător al puterii fiscale, exercitarea acesteia prin normele juridice edictate nu poate periclita libera administrare a colectivităţilor locale3, astfel încât trebuie asigurat un echilibru între interesele statului şi cele ale colectivităţilor locale în materie fiscală. ce se bucură de o protecţie specială prin intermediul judecătorului constituţional – pentru mai multe detalii cu privire la jurisprudenţa Consiliului Constituţional francez în materia libertăţii contractuale a se vedea G. Gîrleşteanu, Valoarea juridică a libertăţii contractuale în dreptul român şi francez, Revista de Ştiinţe Juridice nr. 3/2006, Ed. Themis, Craiova, pp. 166-183. 1 Decizia nr. 365 din 5 iulie 2005. 2 În acelaşi sens se prezintă şi dispoziţiile art. 9 – „(1) În cadrul politicii economice naţionale, comunele, oraşele, municipiile şi judeţele au dreptul la resurse financiare proprii, pe care autorităţile administraţiei publice locale le stabilesc, le administrează şi le utilizează pentru îndeplinirea competenţelor şi atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii. (2) Resursele financiare de care dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie corelate cu competenţele şi cu atribuţiile prevăzute de lege”, şi art. 10 – „Autorităţile administraţiei publice locale administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale”. 3 În acest sens, impunerea prin lege în sarcina autorităţilor locale a unui nivel ridicat de cheltuieli obligatorii poate fi considerată ca o încălcare a liberei administrări prin prisma limitării prea mari a posibilităţii acestora de gestionare autonomă a afacerilor fiscale locale – D.C. Dănişor, op. cit., p. 122.

Partea I. Teoria generală a statului

91

Autonomia financiară a colectivităţilor locale presupune o capacitate juridică şi economică de mobilizare a resurselor la nivelul ridicat al necesităţilor de cheltuieli induse de competenţele asumate1. Din această perspectivă, se impun trei aspecte complementare: în primul rând, autonomia financiară postulează libertatea de fixare a naturii, a cadrului şi a modalităţii de repartizare a cheltuielilor în funcţie de necesarul de consum al populaţiei locale deservite; în al doilea rând, ea implică libertatea de alegere a originii, a cadrului şi a modalităţii de repartizare a resurselor între diferitele categorii de utilizatori şi de contribuabili; în al treilea rând, prin combinarea aspectelor anterioare, aceasta implică o ajustare a resurselor la impozitele şi taxele locale. În ceea ce priveşte principiului autonomiei locale, Curtea a statuat în jurisprudenţa sa în materie, Decizia nr. 573 din 4 mai 20102, că „autonomia locală constă în dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”. Principiul autonomiei locale „nu presupune totala independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativteritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale” – Decizia nr. 154 din 30 martie 20043. Referitor la principiului autonomiei locale financiare, Curtea constata că acest principiu este dezvoltat de art. 16 din Legea nr. 273/2006. Astfel, unităţile administrativteritoriale sunt îndreptăţite să-şi constituie şi să utilizeze, în condiţiile legii, resurse financiare suficiente în raport cu toate nevoile colectivităţilor locale. În vederea atingerii obiectivului stabilit, autorităţile administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilor impozitelor şi taxelor locale, în anumite limite stabilite de lege. Principiul autonomiei locale financiare presupune libertatea unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi efectua cheltuielile prevăzute în limita veniturilor aprobate prin bugetul local. Relevantă în ceea ce priveşte distingerea conţinutului normativ al autonomiei locale financiare este şi poziţia Curţii Constituţionale de dată recentă exprimată cu ocazia Deciziei nr. 558 din 24 mai 20124 prin care consacră dreptul Guvernului de interveni prin acte normative atât în sensul majorării, cât şi în sensul diminuării bugetelor locale în ceea ce priveşte sumele din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia acestuia5. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituiau dispoziţiile art. V alin. (1) teza I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice6. Textul criticat avea următorul cuprins: „Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru 1

A. Guengant, Protection contitutionnelle de l'autonomie financière des collectivités territoriales: quelle garantie?, în La mise en æuvre de la décentralisation: Étude comparée France, Belgique, Canada, Gilles Giuheux, coord., Actes du Colloque de la Faculté de Droit et Science politique de Rennes, 18-19 novembre 2004, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2006, pp. 324-325. 2 Publicată în M. Of. nr. 410 din 21 iunie 2010. 3 Publicată în M. Of. nr. 466 din 25 mai 2004. 4 Publicată în M. Of. nr. 382 din 7 iunie 2012. 5 A se vedea pe larg G. Gîrleşteanu, Consideraţii privind Decizia nr. 558 din 24 mai 2012 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. V alin. (1) teza I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice, Revista Pandectele Române nr. 6/2012, pp. 143-151. 6 Publicată în M. Of. nr. 306 din 8 mai 2012.

92

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

echilibrarea bugetelor locale acordate unităţilor administrativ-teritoriale în anul 2012 prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unităţi administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente şi de capital, precum şi pentru cofinanţarea unor proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate.” Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea constata într-un prim timp că veniturile locale ale unităţilor administrativ-teritoriale se constituie, potrivit art. 5 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, în principal, din venituri proprii (impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit) şi din sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, astfel cum acestea au fost prevăzute prin legea bugetului anual. Potrivit art. 6 lit. b) şi art. 33 din lege, pentru susţinerea şi finanţarea cheltuielilor publice survenite ca urmare a descentralizării unor competenţe, precum şi a altor cheltuieli publice noi, pot fi alocate bugetelor locale, tot prin intermediul legilor bugetare anuale, cote şi sume defalcate cu destinaţie specială şi, respectiv, pentru echilibrarea bugetelor locale alocate unităţilor administrativ-teritoriale. În ceea ce priveşte Fondul de rezervă bugetară, modul de constituire, alocare şi utilizare al acestui fond este reglementat de Legea finanţelor publice nr. 500/2002, care la art. 30 stipulează: „(1) În bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului. (2) Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar.(3) Alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe, după caz.” Conform prevederilor art. 54 alin. (3) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se majorează/alimentează pe parcursul unui an bugetar cu creditele bugetare anulate la propunerea ordonatorilor principali de credite finanţaţi din bugetul de stat, ca urmare a amânării sau desfiinţării unor sarcini pentru care au fost prevăzute sume prin legea bugetară anuală şi prin rectificările bugetare care au loc pe parcursul unui an. Din analiza dispoziţiilor referitoare la Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, Curtea constată că alocarea de sume din acest fond pentru bugetele locale se poate realiza numai pentru acoperirea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute pe parcursul unui exerciţiu bugetar şi pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe, după caz. Totodată, Curtea reţine că prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2012 pentru stabilirea unor măsuri financiare se prevede că, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului pot fi alocate sume, prin hotărâri ale Guvernului, şi pentru plata arieratelor, dar numai până la sfârşitul anului 2012. Prin urmare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2012 nu modifică prevederile

Partea I. Teoria generală a statului

93

art. 30 alin. (2) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, ci numai derogă de la aceste prevederi, pentru exerciţiul bugetar aferent anului 2012. Într-un al doilea timp, Curtea constată că prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 au fost suplimentate sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată, pentru echilibrarea bugetelor locale pe anul 2012 pentru a fi alocate bugetelor locale ale unor unităţi administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital, precum şi pentru cofinanţarea unor proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile. Având în vedere obiectivul final prevăzut în hotărâre, Curtea a reţinut că acestea se încadrează în categoria cheltuielilor pentru care Guvernul poate dispune alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară unor unităţi administrativ-teritoriale. Într-un al treilea timp, Curtea constata că potrivit art. 82 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, bugetele locale se majorează, respectiv se diminuează, prin dispoziţie a autorităţii executive, potrivit legii, cu sumele alocate prin hotărâre a Guvernului, din fondul de rezervă bugetară şi fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului, urmând ca, la prima şedinţă a autorităţii deliberative în cauză, să se valideze modificările respective. Deşi în cuprinsul legii finanţelor publice locale nu există reglementată modalitatea retragerii de către Guvern a sumelor alocate bugetelor locale din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, din economia dispoziţiilor art. 30 din Legea nr. 500/2002 rezultă că din acest fond se pot repartiza unor ordonatori principali de credite ai bugetelor locale pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. În lipsa unor asemenea situaţii, chiar dacă prin hotărâri ale Guvernului sunt alocate astfel de sume unor ordonatori principali de credite ai bugetelor locale, Guvernul, în urma unei analize obiective, este îndreptăţit să retragă sumele alocate iniţial, altfel ar fi deturnat însuşi scopul acordării acestora. Astfel, Curtea reţinea că, în ceea ce priveşte sumele din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, acesta poate interveni prin acte normative atât în sensul majorării, cât şi în sensul diminuării bugetelor locale fără a exista o condiţie referitoare la momentul intervenţiei acestuia. Prin urmare, nu s-a putut reţine critica potrivit căreia obligaţia reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012 de restituire a unor sume alocate din Fondul de rezervă al Guvernului, chiar dacă nu există o rectificare bugetară făcută de unitatea administrativ-teritorială, ar încălca principiul autonomiei locale. Rectificarea bugetară va fi determinată de apariţia actului normativ referitor la restituirea sumelor şi se va realiza prin dispoziţie a autorităţii executive (primarul), potrivit legii, urmând ca la prima şedinţă a autorităţii deliberative (consiliul local/judeţean) să se valideze modificările respective. Într-un al patrulea timp, în ceea ce priveşte obligaţia restituirii unor sume acordate prin acte normative bugetelor locale, Curtea constată că prin Decizia nr. 1401 din 20 octombrie 20111 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, a statuat că întrebuinţarea acestor resurse financiare se face cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice şi ale Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, care stabilesc regimul juridic al cheltuielilor 1

Publicată în M. Of. nr. 74 din 30 ianuarie 2012.

94

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

bugetare, precum şi cu respectarea principiilor prevăzute pentru execuţia bugetară. Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată au fost acordate prin hotărâri ale Guvernului, care, de la caz la caz, a constatat necesitatea alocării unor fonduri suplimentare la dispoziţia bugetelor locale, iar necheltuirea acestor fonduri până la încheierea exerciţiului bugetar nu dă dreptul autorităţilor locale să le utilizeze şi în exerciţiul bugetar viitor. Având în vedere că până la sfârşitul exerciţiului bugetar aceste fonduri excepţionale nu au putut fi cheltuite ele sunt de drept anulate şi se întorc la bugetul din care au provenit. În situaţia de faţă, Curtea a trebuit să analizeze dacă dispoziţiile de lege criticate se referă strict la restituirea sumelor neutilizate de autorităţile administrativ-teritoriale care, la momentul alocării sumelor prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012, nu înregistrau arierate sau nu aveau în derulare proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanţare, cum de altfel se precizează şi în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012. Ţinând seama, însă, de punctul de vedere al Guvernului, sub semnătura primului-ministru, precum şi de prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012, Curtea constata că dispoziţiile criticate se referă strict la sumele neutilizate, şi pentru alocarea cărora unităţile administrativ-teritoriale nu au făcut dovada înregistrării de arierate sau derulării de proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanţare. Având în vedere aceste aspecte, precum şi precizarea clară din punctul de vedere al Guvernului precum că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2012 nu se referă la sumele cheltuite (recunoscând implicit că utilizarea acestora s-a făcut în mod legal), Curtea a reţinut corect că restituirea sumelor neutilizate de către autorităţile administrativteritoriale care nu înregistrau arierate sau nu aveau în derulare proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanţare este constituţională.

Secţiunea a 5-a Domeniul liberei administrări1 Fiecare colectivitate locală are un domeniu propriu de competenţă prin prisma competenţelor transferate şi de care dispune în mod autonom, acest domeniu trebuind a fi protejat atât faţă de stat, cât şi faţă de alte persoane juridice de drept public. Legiuitorul este cel care determină acest domeniu de competenţă propriu prin normarea modalităţii concrete de repartizare a competenţelor administrative şi financiare între stat şi colectivităţile teritoriale.

§1. Protecţia faţă de stat Deşi legiuitorul este acela care trasează coordonatele domeniului de competenţă al colectivităţilor locale, intervenţia sa comportă anumite limite determinate de caracterul autonom al acestora. 1

Pentru mai multe detalii a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., pp. 122-123; L. Favoreau, op. cit., pp. 498-501

Partea I. Teoria generală a statului

95

Astfel, competenţele transmise autorităţilor locale trebuie să fie efective pentru a le putea permite o reală autoadministrare. În acest sens, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 defineşte autonomia locală ca un drept şi o capacitate efectivă, în acelaşi timp aceasta privind, potrivit art. 4 alin. (2), competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale1. Caracterul efectiv al competenţelor transmise nu poate fi judecat decât punctual de către Curtea Constituţională, neexistând un criteriu ferm de distingerea a diferitelor situaţii juridice. În acest sens, a fost acreditată ideea2 că în situaţia în care o materie nu intră în competenţa statului datorită naturii ei, aceasta poate fi revendicată de către colectivităţile locale prin exercitarea competenţelor de care dispun. Această idee pare a fi susţinută şi de cadrul legal român actual, care prin art. 5 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 dispune că „Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice”, iar prin art. 28 din Legea nr. 195/2006 normează că „Autorităţile administraţiei publice locale exercită şi alte competenţe, potrivit legii” (n.n. decât cele trei tipuri de competenţe generale stabilite de lege).

§2. Protecţia faţă de alte persoane juridice de drept public Această protecţie a domeniului propriu de competenţă al colectivităţilor locale se manifestă prin prisma unor limite ce se impun legiuitorului, singurul capabil să stabilească în concret acest domeniu. Astfel, în primul rând, legiuitorul nu poate institui o tutelă administrativă sau financiară a unei colectivităţi locale asupra alteia. Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din România sunt fundamentate pe principiul cooperării, iar în relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare [art. 6 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 215/2001]. Toate aceste autorităţi locale sunt subordonate numai statului, acestuia incumbându-i o obligaţie negativă de imposibilitate de stabilire a unui raport de subordonare între anumite autorităţi locale autonome prin delegarea dreptului de tutelă pe care îl exercită. Această interdicţie se impune legiuitorului şi este de natură constituţională reprezentând o consecinţă a principiului de drept delegata potestas, non delegatur [art. 1 alin. (5) din Constituţie]. Astfel, doar constituantul poate introduce o asemenea excepţie, legiuitorul neputând face acest lucru. De asemenea, în al doilea rând, legiuitorului îi este interzis de principiu să opereze un transfer de competenţe de la o colectivitate locală la alta3. Prin excepţie, în situaţia în care printr-un asemenea transfer respectiva colectivitate locală nu este lipsită de esenţialul atribuţiilor sale, o asemenea reglementare este constituţională.

1

M. Nica, op. cit., pp. 63-65. L. Favoreau, op. cit., p. 498. 3 Idem, p. 499. 2

96

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Secţiunea a 6-a Limitele liberei administrări Principala limită ce se impune exerciţiului liberei administrări a colectivităţilor locale este una de natură constituţională şi rezidă în necesitatea prezervării caracterului de stat unitar descentralizat al României normat prin concurenţa art. 1 alin. (1) şi art. 120 alin. (1) din Constituţie. Garantarea acestui caracter al statului român este asigurată prin intermediul a trei principii constituţionale de bază1: principiul indivizibilităţii suveranităţii [art. 2 alin. (2)], principiul indivizibilităţii teritoriului (art. 3) şi principiul indivizibilităţii poporului (art. 4). Orice încălcare a acestor principii printr-o manifestare de voinţă din partea colectivităţilor infra-etatice conduce automat la schimbarea formei de stat şi la înfrângerea nepermisă a caracterului de stat unitar descentralizat.

§1. Indivizibilitatea suveranităţii Caracterul indivizibil al suveranităţii2 presupune faptul că aceasta „rezidă în colectivitatea statală privită global, fără a se ţine cont de diversitatea aspiraţiilor locale”3. Toate competenţele inerente suveranităţii vor putea fi exercitate primar numai de către stat, şi doar în mod derivat de către colectivităţile locale, doar pentru că statul permite acest fapt şi organizează această exercitare. În acest mod puterea normativă a statului este unitară, excluzând ab initio orice idee a unei posibile existenţe a unei puteri normative locale autonome. Ordinea juridică creată este, la rândul ei, unitară şi imposibil de divizat între cele două planuri, central şi local. Deciziile adoptate în plan local în exercitarea liberei administrări pot avea un caracter normativ, dar acesta este circumstanţiat de executarea şi organizarea autonomă a legii, ca act ce exprimă voinţa generală, neputând fi vorba deci de o manifestare propriu-zisă a voinţei locale. În acelaşi timp prerogativele generale ale statului se impun colectivităţilor locale care sunt obligate să le respecte, ceea ce implică posibilitatea exercitării unei tutele a puterii centrale, direct sau prin reprezentanţii acesteia, asupra deciziilor adoptate la nivel local în exercitarea liberei administrări.

§2. Indivizibilitatea teritoriului Indivizibilitatea teritoriului implică imposibilitatea de partajare a acestuia decât la nivel administrativ, nu şi la nivelul ordinii juridice. Acesta este sensul dispoziţiei constituţionale a art. 3 alin. (3) care normează că „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe”. Astfel, o asemenea împărţire nu poate să conducă la apariţia unor subiecte de drept capabile să se erijeze în surse de drept autonome capabile să creeze ordini juridice distincte de ordinea juridică a statului. 1

A se vedea L. Favoreau, op. cit., p. 498. Art. 2 alin. (2) din Constituţie dispune: „Nici un grup, nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu”. 3 D.C. Dănişor, op. cit., p. 123; L. Favoreau, op. cit., p. 502. 2

Partea I. Teoria generală a statului

97

Aplicabilitatea parţială a dreptului pe teritoriu, teritorializarea dreptului, este posibilă, dar numai în anumite condiţii1 şi ca exprimare a voinţei statului, nu a colectivităţilor locale. Indivizibilitatea teritoriului presupune şi inalienabilitatea sa2, ceea ce înseamnă că nici o parte din teritoriu nu poate să treacă sub suveranitatea unei alte entităţi statale. Acest principiu se constituie într-o limită ce se impune oricărei forme de secesiune a unei părţi din teritoriul statului prin voinţa colectivităţilor locale.

§3. Indivizibilitatea poporului Indivizibilitatea poporului presupune unitatea acestuia şi imposibilitatea de divizare juridică prin utilizarea unor criterii precum rasa, naţionalitatea, originea etnica, limba, religia, sexul, opinia, apartenenţa politică, averea sau originea socială, ori de natura acestora. Astfel, din punct de vedere juridic poporul este compus din cetăţeni, orice grupare de indivizi neputând avea vreo relevanţă în plan juridic. Este vorba de posibilitatea recunoscută de către ordinea juridică numai persoanelor, fizice sau juridice, de a fi titulare de drepturi, nu şi grupărilor de indivizi minoritare neconstituite ca structuri juridice recunoscute de drept. Drepturile pot fi aşadar numai individuale, în anumite condiţii comportând un exerciţiu în colectiv, dar neputând fi drepturi colective, Constituţia interzicând prin art. 4 acest lucru.

1 2

A se vedea pentru mai multe detalii D.C. Dănişor, op. cit., p. 124. Art. 3 alin. (1) din Constituţie normează: „Teritoriul României este inalienabil”.

98

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL 3 PRINCIPIUL DECONCENTRĂRII Secţiunea 1 Fundamentul juridic al principiului Principiul deconcentrării cunoaşte în sistemul juridic român o dublă fundamentare, constituţională şi legală. Valoarea constituţională conferită principiului deconcentrării rezultă din cuprinsul dispoziţiilor art. 120 alin. (1) din actul fundamental: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. De asemenea, acest principiu se regăseşte normat şi în art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, ca unul dintre principiile fundamentale în baza căruia se organizează şi funcţionează administraţia publică locală: „Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice (…)”. După cum se poate observa, ambele acte normative utilizează sintagma de „deconcentrare” prin referirea directă la anumite structuri ale administraţiei publice locale, „serviciile publice”. S-ar părea, la prima vedere, într-o interpretare strictă şi rigidă a textelor normative în cauză, că fenomenul deconcentrării ar trebui să privească doar aceste organisme administrative, serviciile publice. O astfel de interpretare limitativă nu poate fi însă primită, o asemenea exprimare a constituantului şi a legiuitorului fiind deficitară şi problematică, mai ales prin prisma faptului că în acest mod instituţia prefectului, principalul exponent al deconcentrării, nu-şi găseşte locul în cadrul principiului. Prefectul nu intră în sfera structurilor administrative ale serviciilor publice şi totuşi reprezintă o instituţie fundamentală prin intermediul căruia Guvernul exercită competenţele sale specifice indirect în teritoriu [art. 123 alin. (1) din Constituţie dispune că „Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti”]. Principiul deconcentrării, ca principiu fundamental de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, după cum vom observa în continuare, priveşte raporturile dintre puterea centrală şi diferitele structuri repartizate ale acesteia în teritoriu. Mai trebuie precizat că principiul deconcentrării în sistemul administraţiei publice dobândeşte valoare constituţională abia prin revizuirea din anul 2003. Constituţia României adoptată în anul 1991 prevedea în art. 119 alin. (1) faptul că „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice”. Utilizarea de către constituantul român a conceptului de „descentralizare” alături de cel de „servicii publice”, mai ales prin prisma dispoziţiilor art. 122 alin. (2) care dispunea că prefectul „conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor”, constituia o greşeală care a condus la o „abandonare” a instituţiei deconcentrării în perioada imediat următoare la nivelul doctrinei juridice şi cadrului legislativ românesc. Descentralizarea presupune exercitarea unor competenţe delegate în condiţii de autonomie de către

Partea I. Teoria generală a statului

99

autorităţi locale care sunt alese, fără existenţa unor raporturi de subordonare ierarhică faţă de eşaloanele superioare ale administraţiei publice.

Secţiunea a 2-a Instituţia juridică a deconcentrării §1. Coordonatele generale ale instituţiei Deconcentrarea reprezintă în principal o formă a centralizării, o modalitate concretă de ameliorare a consecinţelor negative rezultate din procesul de centralizare pură. Astfel, fundamentele deconcentrării se regăsesc în carenţele sistemului centralizat şi în necesitatea de a corecta într-o anumită măsură aceste carenţe. Deconcentrarea reprezintă o modalitate de repartizare a competenţelor sub semnul unei singure entităţi juridice, statul, ce se produce de sus în jos, în profitul eşaloanelor locale1. Prin deconcentrare se atribuie competenţe reprezentanţilor puterii centrale în teritoriu. Beneficiarii acestor delegări de competenţe sunt funcţionari sau organe care în continuare rămân într-un raport de subordonare ierarhică faţă de autoritatea centrală şi care nu sunt supuşi unui „control democratic al electorilor”, fiind numiţi. Autoritatea locală beneficiară a transferului de competenţe prin această formă de organizare internă a statului apare astfel ca o autoritate în primul rând executantă, ce nu poate să edicteze reguli juridice aplicabile la nivel local decât în cadrul strict al competenţelor pe care le deţine prin lege2. Totuşi, chiar dacă suntem în prezenţa unui raport de subordonare ierarhică, deconcentrarea presupune un transfer real de competenţe, astfel încât autorităţile deconcentrate sunt singurele competente să adopte decizii administrative în domeniile concedate, superiorul ierarhic neputând să se substituie juridic acestora. Statul recunoaşte astfel agenţilor săi repartizaţi în teritoriu o anumită putere decizională, întotdeauna de natură administrativă, aceştia putând adopta decizii originale prin care să exprime într-o anumită măsură necesităţile şi interesul local. Deconcentrarea se constituie astfel într-o „atenuare a rigidităţii centralizării”3 pure, având drept scop o mai bună coordonare a deciziei administrative, o decongestionare a centrului statal şi o mărire a eficacităţii sistemului administraţiei de stat. Apariţia acestei tehnici este veche, ea fiind utilizată de-a lungul timpului de către perşi (satrapul), romani (guvernatorul), otomani (paşa) etc.4.

§2. Critica definiţiei legale a deconcentrării Definiţia legală a deconcentrării ne este oferită de art. 2 lit. j) din Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizării5: „redistribuirea de competenţe administrative şi financiare 1

A. Larangé, La déconcentration, Ed. L.G.D.J, Paris, 2000, p. 2. Ibidem, p. 23. 3 C. Debbasch, F. Colin, Administration publique, 6e édition, Ed. Economica, Paris, 2005, p. 230. 4 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 102. 5 Publicată în M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006. 2

100

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu”. Această definiţie furnizată de către legiuitorul român apare la prima vedere în deplină concordanţă cu prevederile constituţionale prin faptul că transmiterea de competenţe de la nivel central are drept beneficiar structurile de specialitate din plan local ale anumitor autorităţi centrale, constituantul utilizând în acest sens sintagma de „deconcentrarea serviciilor publice”. Totuşi, după cum enunţasem anterior, nu putem fi în totalitate de acord cu o asemenea definiţie legală a deconcentrării. Analiza acestei dispoziţii legale conduce la următoarea concluzie falsă: deconcentrarea priveşte un transfer de competenţe de sus în jos şi vizează subiecte de drept circumstanţiate – pe de o parte, ministerele şi alte organe de specialitate de la nivel central, iar pe de altă parte, structurile de specialitate ale primelor din plan local. Practic, legiuitorul limitează sfera subiectelor specifice acestei tehnici la acelea pe care el însuşi le enumeră. Or, acelaşi legiuitor uită să includă în această sferă poate cea mai elocventă instituţie juridică prin care se realizează deconcentrarea: prefectul. Prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu, fiind numit şi exercitând competenţe delegate de către acesta. Activitatea prefectului la nivelul unităţilor administrativteritoriale se desfăşoară sub imperiul principiului subordonării ierarhice directe faţă de executivul central, acesta din urmă putând să îl sancţioneze în cazul în care nu este mulţumit de rezultatele acţiunilor acestuia. De asemenea, nu trebuie uitat faptul că, potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie, prefectul este conducătorul structurilor administrative locale ale autorităţilor publice centrale. Astfel, considerăm că atât constituantul, cât şi legiuitorul în aplicarea dispoziţiilor actului fundamental, au procedat greşit, restrângând nepermis tehnica deconcentrării doar cu privire la serviciile publice ale autorităţilor centrale.

Secţiunea a 3-a Consecinţele juridice ale principiului deconcentrării Normarea la nivel constituţional a principiului deconcentrării [art. 120 alin. (1)] produce în plan normativ o serie de consecinţe juridice transpuse în obligaţii specifice ce incumbă puterii publice.

§1. Obligaţia negativă de limitare a intervenţiilor de natură decizională directe ale statului O primă consecinţă juridică ce se impune este aceea că se creează o obligaţie negativă de limitare a intervenţiilor de natură decizională directe ale statului, mai exact ale centrului etatic, în planul relaţiilor sociale locale în materie administrativă. Această obligaţie juridică generală trebuie corelată fără îndoială cu un alt principiu constituţional, cel al subordonării ierarhice a tuturor structurilor administrative faţă de Guvern, care exercită conducerea generală a administraţiei publice. Cele două principii constituţionale, principii cu aceeaşi valoare juridică, trebuie înţelese într-o manieră aparte care să le

Partea I. Teoria generală a statului

101

permită o existenţă comună la nivelul dreptului fără apariţia unor contradicţii prin prisma consecinţelor juridice rezultate din esenţa fiecăruia. Astfel, putem afirma că sistemul autorităţilor administraţiei publice se fundamentează de principiu pe subordonarea ierarhică, fenomenul centralizării statului în acest cadru neputând fi negat, dar trebuie în mod obligatoriu ca puterea centrală să se limiteze pe cât posibil în ceea ce priveşte exercitarea directă a competenţelor sale asupra colectivităţilor locale şi să delege o mare parte a acestor competenţe unor autorităţi publice locale care vor acţiona în numele său şi sub controlul său.

§2. Obligaţia statului de a asigura mijloacele concrete prin care să se realizeze deconcentrarea O a doua consecinţă juridică rezultată din principiul constituţional al deconcentrării se prezintă din nou sub forma unei obligaţii ce are drept debitor puterea publică, şi anume obligaţia de a asigura mijloacele concrete prin care să se realizeze deconcentrarea. Această obligaţie constă în crearea unor structuri administrative cu capacitate decizională reală pentru ca deconcentrarea să nu rămână instituită doar la nivel formal. Constituantul însuşi, în considerarea unei astfel de obligaţii a statului, a procedat la o trasare preliminară a unor astfel de structuri administrative, precum prefectul, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor în teritoriu sau alte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Se observă că prin actul fundamental s-a creat un cadru general de structuri deconcentrate, revenind puterii publice centrale obligaţia de a crea în concret „autorităţi decizionale reale” prin care acest cadru constituţional să nu rămână o simplă formă fără un conţinut concret1.

§3. Obligaţia pozitivă de transmitere a unor competenţe de natură administrativă reale autorităţilor publice numite De asemenea, o altă consecinţă juridică ce se creează prin normarea deconcentrării la nivelul actului fundamental constă într-o obligaţie pozitivă de transmitere a unor competenţe de natură administrativă reale autorităţilor publice numite de către puterea centrală în teritoriu. Aceste structuri teritoriale deconcentrate trebuie să aibă o reală capacitate decizională în materie administrativă la nivel local şi nu să se transforme în simple cadre de exercitare a puterii centrale, simple executante ale unor ordine de la nivel central. Gradul de deconcentrare a statului depinde de raportul competenţelor partajate între centru şi extremităţi. Deconcentrarea presupune posibilitatea exercitării şi exprimării unei voinţe distincte a acestor autorităţi deconcentrate faţă de voinţa centrului. Suntem practic în prezenţa unui mandat de drept public2 ce presupune două tipuri de voinţă, voinţa puterii centrale şi 1

Trebuie precizat că o astfel de obligaţie în mod evident are doar un caracter relativ, anumite ministere, prin activitatea specifică pe care o desfăşoară, neavând nevoie să-şi creeze servicii publice deconcentrate la nivelul teritoriului naţional – Ministerul Afacerilor Externe. 2 Pentru mai multe detalii cu privire la instituţia mandatului în dreptul public şi deosebirile care apar faţă de existenţa sa la nivelul dreptului privat a se vedea D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 93-97; M. Nica, Drept electoral, Ed. Sitech, Craiova, 2010, pp. 70-79.

102

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

voinţa autorităţilor deconcentrate, cea din urmă trebuind să fie conformă primei într-o manieră originală. Aceste autorităţi deconcentrate trebuie să poată să adapteze prin deciziile lor coordonatele generale ale politicii puterii centrale la specificul colectivităţilor locale.

Secţiunea a 4-a Dreptul de tutelă administrativă1 Din cele prezentate anterior şi după cum Constituţia însăşi impune prin art. 102 alin. (1), care normează un drept al Guvernului de conducere generală a administraţiei publice, rezultă că puterea centrală exercită un drept de tutelă administrativă generală2 asupra structurilor administrative din teritoriu. Acest drept de tutelă administrativă are un conţinut specific în funcţie de subordonarea sau nesubordonarea directă a autorităţilor publice locale faţă de centru. Subiectele de drept public asupra cărora se exercită acest drept de tutelă sunt, pe de o parte, structurile administrative deconcentrate (prefectul, serviciile publice deconcentrate şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale), iar pe de altă parte, autorităţile locale autonome (primarul şi Consiliile locale şi judeţene). Dreptul de tutelă asupra structurilor teritoriale deconcentrate reprezintă un drept a cărui natură presupune, în principiu, toate consecinţele normative ce rezultă din subordonarea ierarhică a acestor autorităţi faţă de centru: dreptul de a modifica, suspenda sau revoca actele adoptate de către acestea sau dreptul de sancţiona aceste structuri (posibilitatea constituţională şi legală de creare a acestor organisme de execuţie şi organizare a executării deciziilor normative centrale, permite prin paralelism şi posibilitatea de revocare din funcţie sau chiar de dizolvare a acestora ca una dintre cele mai aspre sancţiuni). Acest drept se exercită fie direct de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale faţă de propriile structuri de specialitate din teritoriu 1

Pentru mai multe detalii dintr-o perspectivă tehnică cu privire la instituţia tutelei administrative în dreptul român a se vedea: M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, ed. a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006, pp. 247-250; C.L. Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pp. 203-233; C. Manda, C. Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pp. 296-305; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pp. 466-469; C.L. Popescu, Tutela exercitată de prefect asupra actelor autorităţilor administrative ale colectivităţilor locale în lumina Legii nr. 69/1991, republicată în 1996, în Dreptul nr. 8/1996, pp. 62-69. 2 Regimul clasic de tutelă administrativă este specific sistemului de drept francez şi presupunea un control administrativ a priori ce permitea reprezentanţilor statului să anuleze actele adoptate de către colectivităţile locale înainte ca acestea să producă efecte juridice (procedură prealabilă de aprobare). Suprimarea regimului administrativ de tutelă se produce prin Legea franceză nr. 82-213 din 2 martie 1982, moment în care se produce o transformare a tutelei a priori exercitată de către prefect într-un control jurisdicţional a priori acordat judecătorului administrativ. Aceasta este şi varianta adoptată de către constituantul român din 1991 sub influenţa sistemului de drept din hexagon, formă în care instituţia prefectului ca reprezentant al Guvernului în teritoriu joacă încă un rol important. Pentru mai multe detalii cu privire la regimul administrativ de tutelă şi evoluţia instituţională a acestuia la nivelul actelor normative şi jurisprudenţei Consiliului Constituţional francez a se vedea M. Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, 3eédition, Ed. Dalloz, 2006, pp. 127-144; X. Frége, Descentralizarea, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1991, pp. 81-85.

Partea I. Teoria generală a statului

103

sau de către Guvern asupra reprezentanţilor săi în teritoriu, prefecţii, fie indirect de către prefecţi asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, pe care le conduce1. Dreptul de tutelă asupra autorităţilor locale autonome se exercită într-o modalitate indirectă, prin intermediul instituţiei prefectului, şi este circumstanţiat de către constituantul român în art. 123 alin. (5): „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”. Fundamentul acestui drept de tutelă rezidă în fapt în respectul principiului constituţional al legalităţii impus prin art. 1 alin. (5) din Constituţie. Acest control efectuat de către prefect reprezintă una dintre modalităţile de asigurare a preeminenţei intereselor naţionale asupra intereselor locale şi de prevalare a unităţii juridice a statului2. Aceste autorităţi locale nu se găsesc într-un raport de subordonare directă faţă de puterea centrală, având un caracter autonom, fiind alese şi reprezentând voinţa electoratului local, însă, plasarea lor de către însuşi constituantul român în cadrul sistemului administraţiei publice şi atribuirea competenţei generale de conducere a acestui sistem Guvernului, le plasează sub imperiul unei subordonări virtuale, am putea spune, faţă de centru. Nu trebuie uitat faptul că aceste autorităţi locale beneficiază în acelaşi timp de toate consecinţele juridice rezultate din consacrarea constituţională a principiilor descentralizării şi autonomiei locale pe care le vom analiza într-un capitol distinct. Dar, libertatea de administrare de care se bucură colectivităţile teritoriale îşi găseşte întotdeauna limita în prerogativele statului, aceste prerogative neputând fi „nici restrânse nici private de efect, nici chiar temporar; intervenţia legiuitorului este deci subordonată condiţiei ca controlul administrativ (...) să permită asigurarea respectului legilor şi (...) salvgardarea intereselor naţionale (...)”3. Aceste exigenţe constituţionale sunt satisfăcute prin acordarea posibilităţii reprezentantului statului în teritoriu de a supune deciziile organelor şi persoanelor reprezentative ale acestor colectivităţi teritoriale unui control jurisdicţional4. Nevoia de armonizare a principiilor constituţionale ne permite să concluzionăm că aceste autorităţi se bucură de o autonomie decizională limitată de dreptul specific de tutelă administrativă exercitat de puterea centrală. După cum se poate observa, această tutelă are un caracter particular şi vizează o singură situaţie juridică posibilă în care poate interveni: prin atacarea în faţa instanţei de contencios administrativ a actelor adoptate de către autorităţile locale autonome pe motivul nelegalităţii acestora. Nesubordonate direct puterii centrale, autorităţile locale trebuie însă să-şi desfăşoare activitatea sub semnul legalităţii, neputând adopta acte prin care să-şi depăşească competenţele dobândite sau care să nu fie conforme legii. Medierea unei situaţii în care puterea centrală, prin reprezentantul său în teritoriu, prefectul, consideră că un act emis de aceste autorităţi are caracter nelegal, revine numai instanţei de contencios administrativ. Astfel, subliniem încă odată că nu avem de-a face cu o subordonare directă faţă de puterea centrală, ci cel mult una pe care am putea-o defini drept virtuală, deoarece 1

V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 362. M. Verpeaux, op. cit., p. 128. 3 Consiliul Constituţional francez, Decizia nr. 82-137 din 25 februarie 1982. 4 M. de Villiers, T.S. Renoux, Code Constitutionnel, comentté et adnotté, Ed. Litec, Paris, 2001, p. 646. 2

104

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

aceasta, prin prefect, nu va putea să modifice, să suspende sau să anuleze actele considerate nelegale. Singura competentă este instanţa de judecată, iar rezultatul imediat al admiterii acţiunii intentate de către prefect este constituit din suspendarea efectelor actului până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei deduse judecăţii.

Secţiunea a 5-a Consecinţele juridice ale dreptului constituţional de tutelă al prefectului Analiza art. 123 alin. (5) din Constituţie, care normează specificul dreptului de tutelă administrativă exercitat de către prefect, ca reprezentant al Guvernului, asupra autorităţilor locale alese, impune mai multe precizări prin prisma consecinţelor normative pe care le creează.

§1. Obligaţia de efectuare a controlului legalităţii O primă precizare apare sub forma unei obligaţii generale ce rezultă indirect din prevederile art. 123 alin. (5) din Constituţie, o obligaţie care incumbă prefectului de a realiza un control real de legalitate asupra actelor administrative primite de la autorităţile locale alese1. Prefectul nu se poate prevala de această obligaţie constituţională şi trebuie să analizeze din punct de vedere al legalităţii fiecare act furnizat de către autorităţile locale autonome deoarece, după cum dispune art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2006 privind prefectul şi instituţia prefectului2, acesta „este garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local”. De altfel, în acest sens se pronunţă şi Consiliul Constituţional francez care, afirmând prin Decizia nr. 93-335 din 21 ianuarie 1994 că „echilibrul general pe care se bazează controlul de legalitate al actelor colectivităţilor locale de care reprezentantul statului este ţinut a-l asigura (…)”, arată indirect că prefecţilor le revine o obligaţie constituţională de efectuare a controlului de legalitate. De asemenea, dispunând prin Decizia nr. 96-373 din 9 aprilie 1996 că „posibilitatea de punere în practică fără întârziere a atribuţiilor pe care (reprezentantul statului) trebuie să le exercite în virtutea art. 72 (…)”, Consiliul Constituţional francez, prin referirea la absenţa oricărei întârzieri, indică din nou indirect caracterul obligatoriu al controlului de legalitate3 care trebuie efectuat de către prefecţi şi care nu constituie o facultate pentru aceştia.

§2. Obligaţia de a sesiza instanţa de contencios administrativ în cazul constatării stării de nelegalitate a actului controlat O a doua precizare ce se impune rezultă din utilizarea sintagmei „poate” de către constituantul român [„prefectul poate ataca (...)”]. Folosirea acestui termen poate sugera o facultate din partea prefectului, faptul că nu ar fi obligat să sesizeze instanţa de contencios 1

Este vorba mai exact de o verificare a legalităţii şi nu neapărat de un control propriu-zis de legalitate. Republicată în M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008. 3 Art. 72 din Constituţia Franţei din 1958 normează printre misiunile de bază ale reprezentanţilor statului, prefecţilor, efectuarea controlul administrativ. 2

Partea I. Teoria generală a statului

105

administrativ, chiar şi în ipoteza în care constată nelegalitatea actului controlat, şi că, în acelaşi mod, acesta ar putea să renunţe la o acţiune introdusă şi dedusă judecăţii1. Considerăm că o astfel de interpretare nu poate fi primită şi că în acest caz art. 123 alin. (5) are un caracter imperativ pentru prefect normând o obligaţie pentru acesta de a sesiza instanţa de judecată în cazul constatării stării de nelegalitate a actului administrativ local.

§3. Obligaţia de transmitere a actelor adoptate în vederea efectuării controlului de legalitate O a treia precizare vizează crearea unei obligaţii pentru autorităţile locale enumerate în cuprinsul art. 123 alin. (5), consiliul judeţean, consiliul local, primarul, de transmitere către prefect a actelor adoptate de către acestea în vederea efectuării controlului de legalitate şi, eventual, a sesizării instanţei de contencios administrativ dacă se impune. Necesitatea transmiterii actului se impune prin faptul că prefectul trebuie să cunoască actul înainte de a deveni executoriu pentru a putea fi în măsură să sesizeze instanţa de judecată în caz de nelegalitate în considerarea obligaţiei constituţionale ce-i incumbă2. Pe lângă aceste autorităţi, deşi textul constituţional nu prevede expres, dar având în vedere caracterul eligibil al acestor autorităţi, prin prisma ultimelor modificări şi completări aduse Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, considerăm că trebuie inclus şi preşedintele Consiliului judeţean care, potrivit art. 25 din lege, este ales de către electoratul local. În plus, legea citată, dispunând în art. 106 alin. (1) sfera actelor ce pot fi adoptate de către preşedintele Consiliului judeţean, face trimitere în alin. (2) la prevederile art. 48 şi art. 49 din lege, care se aplică în mod corespunzător, aceste două articole normând procedura standard şi obligatorie prin care se trimit actele adoptate prefectului. Legea administraţiei publice locale face aplicaţia acestei obligaţii de transmitere a actelor adoptate ce incumbă acestor autorităţi locale alese prin intermediul art. 115 care normează în alin. (2) că „Dispoziţiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor”, în alin. (3) lit. b) – „Hotărârile consiliului local se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului”, şi în alin. (4) – „Hotărârile consiliului judeţean se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului”. O carenţă a modificării de dată recentă a legii o constituie necorelarea art. 115 cu noile prevederi legale introduse, în special cu art. 106. Din dispoziţiile legale nu rezultă direct obligaţia de transmitere a actelor adoptate decât pentru primar, Consiliul local şi Consiliul judeţean (art. 115), în ceea ce îl priveşte pe preşedintele Consiliului judeţean, aceasta rezultând indirect (art. 106). Prin prisma acestei obligaţii ce revine autorităţilor locale pot fi puse mai multe întrebări, de genul: care este sfera actelor ce trebuie transmise? sau care este termenul în care trebuie transmise? Cât priveşte răspunsul la prima întrebare, legea le identifică fie direct, dispoziţiile primarului şi hotărârile Consiliilor locale şi judeţene, fie indirect, dispoziţiile preşedintelui Consiliului judeţean. Oare însă toate aceste acte adoptate de către aceste autorităţi trebuie trimise în vederea efectuării controlului de legalitate de către prefect? 1 2

M. Verpeaux, op. cit., p. 131. Consiliul Constituţional francez, Decizia nr. 82-137 din 25 februarie 1982.

106

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Un răspuns pozitiv ar însemna că am avea de-a face cu o inflaţie de texte normative adresate prefectului, care ar pune problema dacă instituţia în cauză ar putea face faţă unei astfel de situaţii, în condiţiile în care controlul legalităţii nu constituie decât una din atribuţiile fundamentale ale prefectului. Datorită faptului că legea nu este edificatoare în acest sens, considerăm, bazându-ne argumentaţia pe distincţia efectuată de legiuitor cu privire la actele acestor autorităţi, acte cu caracter normativ sau acte cu caracter individual1, că obligaţia de transmitere nu priveşte decât o parte dintre acestea, şi anume actele cu caracter normativ ca acte de drept public, fiind excluse cele cu caracter individual care privesc o relaţie din sfera dreptului privat2. Precizăm, de asemenea, că prefectul, în considerarea rolului şi misiunii sale ca reprezentant al statului, poate efectua controlul de legalitate şi asupra actelor faţă de care nu există o asemenea obligaţie de transmitere. În ceea ce priveşte răspunsul la cea de-a doua întrebare, de data aceasta legiuitorul a prevăzut termene în mod expres: 5 zile cu privire la transmiterea dispoziţiilor primarului [art. 68 alin. (1) din lege] şi 10 zile cu privire la transmiterea celorlalte acte [art. 48 alin. (2) din lege]. Prevederea unor termene scurte este de înţeles prin prisma interesului autorităţilor locale de-şi vedea actele adoptate producând efecte juridice.

§4. Condiţiile necesare pentru dobândirea de caracter executoriu de către actele adoptate O a patra precizare vizează faptul că normarea unei obligaţii de transmitere a actelor adoptate de către autorităţile locale către prefect creează consecinţe asupra momentului în care aceste acte produc efecte juridice şi sunt deci obligatorii. Legea prevede într-o manieră generală că acestea devin executorii sau obligatorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică3. Prin completarea dispoziţiilor legale cu cele constituţionale, practic avem de-a face cu două etape obligatorii şi succesive pe care trebuie să le parcurgă un act adoptat pentru a putea produce efecte juridice: transmiterea către prefect în formă scrisă prin secretarul respectivei unităţi administrativ-teritoriale (art. 48 din lege) şi aducerea la cunoştinţă publică (prin publicare oficială în monitoare). Deci, putem afirma că se creează două condiţii obligatorii pentru dobândirea caracterului executoriu de către actele adoptate: transmiterea şi publicarea4.

§5. Obligaţia de control al legalităţii într-un termen rezonabil O a cincea precizare se referă la faptul că transmiterea anumitor acte adoptate de către autorităţile locale prefectului creează pentru acesta o obligaţie de control al 1 Art. 49 alin. (1), art. 68 alin. (1), art. 98 şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale. 2 Pentru mai multe detalii cu privire la această distincţie în dreptul francez şi cu privire la evoluţia acesteia la nivelul actelor legislative a se vedea M. Verpeaux, op. cit., pp. 137-139. 3 Art. 49 alin. (1), art. 68 alin. (1), art. 98 şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale. 4 Transmiterea apare astfel ca o condiţie nouă, de natură constituţională, cu privire la cadrul de drept comun prin care un act adoptat devine producător de efecte juridice.

Partea I. Teoria generală a statului

107

legalităţii ce trebuie efectuat într-un termen rezonabil, în această perioadă aceste acte normative neproducând efecte juridice. Termenul rezonabil în care trebuie efectuat controlul de legalitate reprezintă o exigenţă de natură constituţională şi se impune prin necesitatea rezolvării rapide şi prompte a problemelor ce pot apărea la nivelul colectivităţilor locale, o tergiversare prea mare din partea prefectului putând produce blocaje instituţionale şi consecinţe negative în plan local. De altfel legea administraţiei publice locale face trimitere la un asemenea termen prin dispoziţiile art. 49 alin. (2) care prevăd că „Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect”1. Prin coroborare cu prevederile alin. (1) al aceluiaşi articol care prevede că „Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică”2, rezultă că prefectul are la dispoziţie un termen de numai 5 zile în care să efectueze controlul de legalitate, după expirarea acestui termen actul începând să producă efecte juridice. Un asemenea termen este constrângător, iar prefectul nu poate să efectueze de multe ori un control de legalitate eficace într-un termen aşa de scurt, pe de o parte, datorită numărului mare de acte ce îi parvin, iar pe de altă parte, datorită celorlalte atribuţii pe care este obligat să le exercite. Necesitatea soluţionării controlului într-un termen rezonabil nu presupune automat ca acest termen să fie scurt, controlul efectuat trebuind în primul rând să fie real şi eficace.

§ 6. Obligaţia de informare a emitentului cu privire la starea de nelegalitate a actului controlat O a şasea precizare ce se impune priveşte, în cazul constatării prin control a unei stări de ilegalitate, o obligaţie de informare a emitentului actului în scopul unei eventuale corectări numai de către acesta din urmă şi a evitării intervenţiei judecătorului de contencios administrativ, pe perioada derulării procesului actul fiind suspendat de drept. Obligaţia de informare are un caracter de prevenire3 a autorităţilor locale cu privire la intenţia de a sesiza instanţa de judecată, informarea trebuind în mod obligatoriu să precizeze exact punctele de ilegalitate considerate şi eventualele observaţii ale prefectului în vederea corectării acestora. De asemenea, în vederea stabilirii unei soluţii juste cu privire la legalitatea actului din partea prefectului acesta poate cere autorităţilor locale toate informaţiile necesare, acestea fiind obligate să i le pună la dispoziţie conform art. 25 din Legea nr. 340/2006: „Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul solicită instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei publice locale documentaţii, date şi informaţii, iar acestea sunt obligate să i le furnizeze cu celeritate şi în mod gratuit”.

1

Prevederile acestui articol se aplică în mod corespunzător şi în ceea ce priveşte dispoziţiile adoptate de către primar sau de către preşedintele Consiliului judeţean. 2 Şi în acest caz prevederile acestui articol se aplică în mod corespunzător şi în ceea ce priveşte dispoziţiile adoptate de către primar sau de către preşedintele Consiliului judeţean. 3 M. Verpeaux, op. cit., p. 139.

108

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Titlul VI Limba oficială, limbile minoritare şi administraţia publică Consacrarea la nivel constituţional a unei limbi ca fiind limbă oficială prezintă în planul dreptului o serie de consecinţe normative importante care se impun în mod obligatoriu puterii publice şi care determină o anumită structurare a raporturilor dintre participanţii la spaţiul public. Principiul pluralismului, ca şi condiţie şi garanţie a democraţiei constituţionale, precum ca şi valoare supremă şi universală de organizare socială, impune însă posibilitatea coexistenţei în cadrul statului a mai multor limbi specifice diferitelor grupuri ce alcătuiesc poporul. În statul democratic, în general, limbile minoritare sunt recunoscute la nivelul dreptului pozitiv iar posibilitatea de utilizare a acestora este garantată de către stat. Trebuie văzut astfel cum se corelează şi se acomodează în democraţie cele aceste două instituţii: pe de o parte limba oficială, iar pe de altă parte, limbile minoritare. În esenţă modalitatea concretă de coexistenţă a acestor două categorii de limbi se reduce la înţelesul acordat demosului: poporul ca mare parte exprimată prin principiul majorităţii limitate1. Acest sens al demosului determină în mod obligatoriu un anumit grad de acomodare a instituţiilor în discuţie – limba oficială, ca expresie directă a majorităţii primează la nivel general de organizare a statului, însă principiul se relativizează prin însăşi existenţa unor minorităţi caracterizate la nivel lingvistic prin utilizarea unor limbi minoritare. Constituţia României din 1991 revizuită consacră în art. 13 principiul limbii oficiale, normând: „În România, limba oficială este limba română”. Astfel, principiul majorităţii limitate specific sensului acordat demosului îşi găseşte expresie prin consacrarea limbii române ca limbă oficială a statului, ca limbă oficială a spaţiului public deci. În acelaşi timp, prin art. 6 alin. (1) din Constituţie se consacră dreptul la identitate lingvistică al persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale: „Statul recunoaşte şi garantează persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale dreptul la păstrarea, la dezvoltarea şi la exprimarea identităţii lor etnice, cultural, lingvistice şi religioase”. Limbile minoritare, expresie a funcţiei minoritare în democraţie, îşi găsesc astfel consacrare şi garantare la nivelul actului fundamental român, putând fi utilizate liber în spaţiul privat. Cele două dispoziţii constituţionale se completează în edificarea sensului poporului avut în vedere anterior în democraţie. Sistemul administraţiei publice, ca organ al statului, prin instituţiile sale reprezintă un actor important în cadrul spaţiului public. Organele administraţiei publice interacţionează 1

Pentru mai multe detalii cu privire la accepţiunile termenului de demos ca sens al poporului a se vedea D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 82-83.

Partea I. Teoria generală a statului

109

fie în interiorul sistemului însuşi prin raporturile inter-instituţionale ce se stabilesc şi se desfăşoară, fie în exterior, intrând în contact direct cu elementele societăţii civile (cetăţenii, structurile asociative, grupurile de presiune etc.) Maniera concretă de interacţiune la nivelul spaţiului public a organelor sistemului administraţiei publice, prin activitatea proprie desfăşurată ca modalitate directă de exercitare puterii publice, apare astfel cantonată în limitele impuse de principiul limbii oficiale. Întreaga activitate desfăşurată de către acestea, în primul rând în raporturile cu particularii, trebuie să fie conformă consecinţelor normative ce rezultă din declararea unei limbi ca limbă oficială.

CAPITOLUL 1 LIMBA OFICIALĂ Secţiunea 1 Caracterul normativ al principiului şi poziţia Curţii Constituţionale române1 Ca orice principiu cu valoare constituţională, principiul limbii oficiale trebuie înţeles ca având valoare intrinsecă normativă şi nu declarativă. Ridicarea la rang de principiu constituţional a limbii române ca limbă oficială nu reprezintă o simplă declaraţie din partea constituantului român. Astfel, caracterul normativ implică faptul că o asemenea dispoziţie nu trebuie să suporte derogări. Aceste derogări pot apărea fie sub forma declarării unei alte limbi decât limba română ca limbă oficială, fie sub forma unor dispoziţii prin care s-ar încălca vreuna din consecinţele normative ce rezultă din caracterul unei limbi de a fi limbă oficială. Din analiza jurisprudenţei Curţii Constituţionale Române rezultă însă că pentru aceasta art. 13 are doar un simplu caracter declarativ, neproducând nici o consecinţă juridică şi neputând fi deci încălcat decât printr-o declaraţie contrară care ar stabili o altă limbă ca limbă oficială decât cea română. Astfel, prin Decizia nr. 113 din 20 iulie 19992, Curtea concluzionează că din moment ce Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare afirmă că „protecţia şi încurajarea limbilor regionale sau minoritare nu trebuie să se facă în detrimentul limbilor oficiale şi al necesităţii de a le însuşi” şi că posibilitatea de a lua măsuri în acele zone în care sunt folosite limbi regionale sau minoritare trebuie făcută "fără a aduce atingere limbii oficiale a statului", acest act normativ nu comportă dispoziţii contrare art. 13 din Constituţie, şi este deci perfect constituţional. O asemenea manieră de interpretare trădează o lipsă a analizei efectelor dispoziţiilor controlate datorită unei declarări a priori a faptului că actul supus controlului nu aduce atingere caracterului oficial al limbii române. 1

D.C. Dănişor, Constituţia României comentată. Titlul I. Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 350-351. 2 Publicată în M. Of. nr. 362 din 29 iulie 1999.

110

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Aceeaşi manieră ciudată de interpretare este aplicată de către Curte şi în Decizia nr. 114 din 20 iulie 19991, deoarece pentru aceasta, din moment ce legea «nu prevede că universităţile multiculturale ar fi autorizate să folosească o altă "limbă oficială" decât limba română» nu poate fi vorba de încălcare a art. 13 din Constituţie. În acelaşi mod, prin Decizia nr. 112 din 19 aprilie 20012, Curtea, menţinându-şi poziţia anterioară, transformă art. 13 într-o dispoziţie declarativă, lipsită de orice consecinţe concrete intrinseci. Dispoziţiile supuse controlului de constituţionalitate efectuat de către Curte făceau parte din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale şi permiteau utilizarea limbii materne a minoritarilor în raporturile cu administraţia şi în administraţie, implicând o evidentă derogare de la art. 13 din actul fundamental. Trebuie precizat că, dacă actualmente, în urma revizuirii survenite în anul 2003, posibilitatea persoanelor aparţinând minorităţilor de a-şi folosi limba maternă în raporturile cu administraţia este fundamentată chiar prin dispoziţiile art. 120 alin. (2) din Constituţie, care prevede că „în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică”, la momentul adoptării deciziei citate de către Curte, anul 2001, această prevedere constituţională lipsea. Fără a analiza dispoziţiile legale prin raportare la consecinţele normative ale art. 13 din Constituţie, „Curtea constată că nici unul dintre textele de lege menţionate nu declară limba vreunei minorităţi naţionale ca limbă oficială. Dimpotrivă, în alin. (3) al art. 43, reluându-se dispoziţia constituţională a art. 13, se prevede că limba română este limba oficială a statului. Pe de altă parte, din cuprinsul textelor legale criticate rezultă în mod expres că, atunci când ponderea populaţiei aparţinând unei minorităţi naţionale este semnificativă, depăşind 20% din totalul populaţiei unităţii administrativ-teritoriale, se va asigura folosirea în raporturile cu autorităţile administraţiei publice, ca şi în actele ce se aduc la cunoştinţă publică, şi a limbii materne a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, fără a încălca statutul de limbă oficială a limbii române”. Această analiză precară a Curţii ar putea fi rezumată astfel: dispoziţiile legale controlate nu încalcă art. 13 din Constituţie din moment ce în cuprinsul acestora îl reafirmă. Deci, orice dispoziţie legală prin care s-ar reafirma pur şi simplu statutul limbii române ca limbă oficială nu este contrară art. 13 şi este deci perfect constituţională. O asemenea interpretare este lacunară şi nu rezolvă problema de constituţionalitate decât tangenţial, deoarece nu reprezintă o analiză substanţială a conformităţii cu consecinţele normative ale art. 13, ci constituie o transformare a dispoziţiei constituţionale într-o simplă declaraţie la nivelul Constituţiei care nu ar putea fi încălcată decât de o declaraţie contrară.

1 2

Publicată în M. Of. nr. 370 din 3 august 1999. Publicată în M. Of. nr. 280 din 3 mai 2001.

Partea I. Teoria generală a statului

111

Secţiunea a 2-a Poziţia Consiliului Constituţional francez Spre deosebire de instanţa noastră constituţională1, Consiliul Constituţional francez, prin Decizia 99-412 din 15 iunie 19992, controlând constituţionalitatea Cartei europene a limbilor regionale sau minoritare, reluându-şi jurisprudenţa anterioară rezultată prin Decizia nr. 94-345 din 29 iulie 19943, face o analiză a compatibilităţii dispoziţiilor acesteia cu conţinutul normativ al afirmării constituţionale a caracterului oficial al limbii franceze. Consiliul Constituţional francez, în considerarea art. 2 al Constituţiei franceze din 1958 ce declară franceza ca limbă oficială a Republicii, precizează că: „utilizarea francezei se impune persoanelor juridice de drept public şi persoanelor de drept privat în exerciţiul unei misiuni de serviciu public, particularii nu pot să se prevaleze, în raporturile lor cu administraţiile şi serviciile publice, de un drept de a utiliza o altă limbă decât franceza, nici să fie constrânşi la o astfel de utilizare” (considerentul 8)şi că nu se pot conferi „drepturi specifice unor «grupuri» de vorbitori ai limbilor regionale sau minoritare, în interiorul «teritoriilor» în care aceste limbi sunt practicate” (considerentul 10), astfel că aceste limbi pot fi liber utilizate în «viaţa privată» dar nu în «viaţa publică» (considerentul 11). În baza acestei argumentaţii substanţiale, instanţa constituţională franceză a concluzionat prin decizia amintită că Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare comportă dispoziţii contrare Constituţiei Franţei, fiind deci declarată neconstituţională4.

Secţiunea a 3-a Consecinţele normative ale declarării limbii române ca limbă oficială Cele două interpretări ale celor două instanţe constituţionale, cea română şi cea franceză, în materia limbii oficiale, după cum se poate observa, sunt radical diferite, chiar opuse. Dacă prin interpretarea instanţei române se exclude practic caracterul normativ al dispoziţiei constituţionale, cea a instanţei franceze ataşează caracterului normativ al declarării unei limbi ca limbă oficială următoarele consecinţe juridice5: 1

D.C. Dănişor, 2009, op. cit., p. 331. http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/depuis-1958/de cisions-par-date/1999/99-412-dc/decision-n-99-412-dc-du-15-juin-1999.11825.html. 3 http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/depuis-1958/de cisions-par-date/1994/94-345-dc/decision-n-94-345-dc-du-29-juillet-1994.10568.html. 4 Pentru mai multe detalii cu privire la dezbaterea publică din hexagon pe marginea semnării şi ratificării Cartei europene a limbilor minoritare sau regionale, precum şi cu privire la evoluţia jurisprudenţei Consiliului Constituţional francez în privinţa principiului constituţional al limbii oficiale, a se vedea M. De Villiers, T.S. Renoux, Code Constitutionnel, comentté et adnotté, Ed. Litec, Paris, 2001, pp. 281-282; A. Fenet, G. Koubi, I.S.-Tenckhoff, Le droit et les minorités, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2000, pp. 324-335. 5 Pentru mai multe detalii cu privire la consecinţele normative impuse prin declararea limbii române ca limbă oficială potrivit art. 13 din Constituţie a se vedea D.C. Dănişor, 2009, op. cit., pp. 332-338. 2

112

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

– obligaţia de a cunoaşte limba oficială; – limba oficială este singura care poate fi utilizată de organele statului şi de celelalte persoane juridice de drept public sau de persoanele de drept privat în exerciţiul unei misiuni de serviciu public; – în viaţa publică poate fi utilizată doar limba oficială; – modul de reglementare a utilizării limbilor minoritare nu trebuie să transforme dreptul individual în drept colectiv şi nici să lege exerciţiul unor drepturi sau libertăţi fundamentale de poziţia cetăţenilor pe teritoriu; – utilizarea unei alte limbi decât cea oficială în viaţa publică, dacă este permisă de constituţie, nu trebuie să creeze consecinţe restrictive în materie de libertate pentru ceilalţi cetăţeni.

Partea I. Teoria generală a statului

113

CAPITOLUL 2 LIMBILE MINORITARE Calificarea unei limbi ca limbă minoritară sau regională se impune ca o exprimare a voinţei statului. Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare, ratificată de către statul român prin Legea nr. 282 din 24 octombrie 20071, defineşte în art. 1 lit. a) expresia de „limbi minoritare sau regionale” prin două criterii cumulative: limbile: „(i) folosite în mod tradiţional într-o anumită zonă a unui stat de către cetăţenii acelui stat, care constituie un grup numeric inferior restului populaţiei statului”, şi limbile „(ii) diferite de limba (limbile) oficială (oficiale) a (ale) acelui stat”. Legiuitorul român, prin legea de ratificare, în virtutea caracterului naţional al statului român normat în art. 1 alin. (1) din Constituţie, defineşte în art. 3 limbile minoritare sau regionale ca limbile minorităţilor naţionale, ataşând o listă limitativă a acestor limbi. Constituantul român, prin normarea la nivelul art. 6 a dreptului la identitate lingvistică al persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale conferă o protecţie indirectă limbilor minoritare sau regionale. Trebuie subliniat faptul că art. 6 protejează persoanele, nu limbile, însă prin sfera protecţiei astfel normate, indirect se asigură şi o protecţie a limbilor utilizate de către acestea.

1

Publicată în M. Of. nr. 752 din 6 noiembrie 2007.

114

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL 3 LIMBA OFICIALĂ ŞI LIMBILE MINORITARE ÎN CONFLICT? Toate consecinţele normative ce rezultă din declararea la nivel constituţional a unei limbi ca fiind limbă oficială se impun utilizării limbilor minoritare sau regionale, deci toate consecinţele normative ale art. 13 din Constituţie, care normează limba română ca limbă oficială a statului, vor trebui corelate cu cele rezultând din normarea dreptului la identitate lingvistică prin art. 6. Art. 13 din Constituţie impune unilingvismul la nivelul spaţiului public prin calificarea românei ca limbă oficială, astfel încât exercitarea dreptului la identitate lingvistică prin utilizarea limbilor minoritare şi regionale nu poate avea loc decât în cadrul sferelor private ale persoanelor. Aceste consecinţe normative generale desprinse din cele două dispoziţii constituţionale impun automat pentru stat o obligaţie cu valenţe duale: o obligaţie negativă de nonintervenţie etatică în utilizarea limbilor la nivelul spaţiului privat, şi o obligaţie pozitivă de intervenţie activă în promovarea şi protejarea acestora1. Cele două instituţii sunt cantonate de principiu în două sfere diferite, fără posibilitate de imixtiune: limba oficială în sfera publicului, iar limbile minoritare în sfera privatului. Revizuirea constituţională din 2003 introduce însă prin art. 120 alin. (2) o potenţială temă de conflict în domeniul administraţiei publice: cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale pot să-şi utilizeze limba proprie în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale. Dacă până atunci utilizarea limbilor minoritare sau regionale la nivelul spaţiului public era prohibită în drept, noua reglementare constituţională aparent deschide posibilitatea unei depăşiri a cadrului clasic de utilizare a acestor limbi, extinzându-l din viaţa privată către cea publică şi constituindu-se într-o potenţială temă conflictuală. „Această polarizare a sistemului nostru constituţional între monolingvismul oficial şi recunoaşterea dreptului la identitate lingvistică face ca toate dispoziţiile constituţionale cu privire la utilizarea limbilor minoritare în raporturile cu administraţiile locale şi serviciile deconcentrate ale statului sau în justiţie să fie teme de potenţial conflict”2. Atitudinea Curţii Constituţionale române în această privinţă, astfel cum observam anterior prin exemplele prezentate, este una de pasivitate, deşi este evident că observă potenţiala stare conflictuală, în locul unei care s-ar fi pretat a fi de real arbitru în amenajarea consecinţelor rezultate dintr-o astfel de normare suplimentară, Curtea nefăcând „nicio opţiune între monolingvismul oficial şi dreptul la identitate lingvistică, preferând să le coexiste fără să tragă concluziile necesare din niciuna dintre dispoziţiile constituţionale”3. O astfel de atitudine de netranşare clară a problemelor suscitate de cele două dispoziţii constituţionale, precum şi de necorelare a acestora cu punctul de confluenţă şi 1

D.C. Dănişor, 2009, op. cit., pp. 234-235. Ibidem., p. 235. 3 Idem. 2

Partea I. Teoria generală a statului

115

divergenţă apărut prin revizuirea din 2003, a avut drept rezultat, până în prezent, o evitare a unui eventual conflict, instanţa constituţională română negând în mod evident posibilitatea de apariţie a acestuia. Spre deosebire de instanţa noastră constituţională, Consiliul Constituţional francez, după cum am observat, blochează în mod clar orice tentativă de apariţie a unui eventual conflict în legătură cu posibilitatea de utilizare a limbilor minoritare în spaţiul public. Acestea nu pot fi utilizate decât exclusiv în sfera privată a persoanelor, argumentaţia instanţei franceze fundamentându-se pe principiile constituţionale ale indivizibilităţii Republicii, unităţii poporului francez şi suveranităţii naţionale, principii ce implică interzicerea drepturilor colective1: „aceste principii fundamentale se opun recunoaşterii drepturilor colective ale unui grup, oricare ar fi acesta, definit de o comunitate de origine, de cultură, de limbă sau de credinţă”.

1

A. Fenet, G. Koubi, I.S.-Tenckhoff, Le droit et les minorités, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2000, p. 330.

116

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL 4 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ DIN ROMÂNIA ŞI UTILIZAREA LIMBILOR MINORITARE ÎN VIAŢA PUBLICĂ Astfel cum evidenţiam anterior, în domeniul administraţiei publice din România, punctul de convergenţă şi de asemenea un posibil punct conflictual în ceea ce priveşte utilizarea limbii oficiale a statului şi a limbilor minoritare, îl constituie dispoziţiile art. 120 alin. (2): „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică”. O astfel de prevedere constituţională are drept rezultat o relativă deschidere a vieţii publice utilizării limbilor minoritare şi o depăşire a cadrului clasic al acestora, sfera privată. Fără îndoială, o astfel de prevedere contrazice logica principiului desprins din interpretarea corelată a dispoziţiilor art. 13 cu art. 6: limba oficială corespunde spaţiului public, limbile minoritare celui privat. Însă, o astfel de derogare este posibilă pe de o parte, având în vedere că ea reflectă în principiu chiar voinţa constituantului exprimată prin revizuirea din 2003, iar pe de altă parte, deoarece nu există o ierarhie a normelor constituţionale între ele, cu excepţia poate a celor ce se constituie în limite ale revizuirii. Cu toate acestea nu putem să nu subliniem următorul aspect: efectuarea unui real control de constituţionalitate a proiectului de revizuire propus în 2003 ar fi trebuit să conducă instanţa constituţională română la concluzia că o asemenea dispoziţie propusă a fi introdusă este neconformă consecinţelor normative ale art. 4, ce normează unitatea poporului interzicând drepturile colective, şi ale art. 13, cu privire la consacrarea limbii române ca limbă oficială. De fapt, cele două principii constituţionale încălcate printr-o astfel de normare a conţinutului art. 120 alin. (2), se constituie în plus ca şi limite ale oricărei revizuiri constituţionale potrivit art. 152 alin. (1)1. Înţelegerea consecinţelor normative ale noii reglementări constituţionale în domeniul administraţiei publice din România trebuie însă în mod obligatoriu corelată cu dispoziţiile art. 13 din actul fundamental, astfel încât instituţiile administraţiei publice (persoane juridice de drept public) nu vor putea utiliza în activitatea desfăşurată decât limba oficială, fiind, de asemenea, interzise orice restrângeri ale exercitării unui drept sau a unei libertăţi fundamentale ale cetăţenilor în cadrul administraţiei publice ca rezultat al utilizării unei alte limbi în raporturile cu organele acesteia.

1

M. Nica, Timpul sau timpii liberei administrări – drept fundamental à la roumanie? în volumul „Democraţia participativă locală şi informarea cetăţenilor”, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 71-72.

Partea I. Teoria generală a statului

117

Secţiunea 1 Obligaţia generală a instituţiilor administraţiei publice de a utiliza limba oficială a statului Instituţiile administraţiei publice nu pot utiliza decât limba română, actele oficiale trebuind a fi redactate în limba oficială a statului. Astfel, art. 76 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale normează foarte clar acest lucru când vine vorba de actele adoptate de instituţiile administraţiei publice locale: „Actele oficiale se întocmesc în mod obligatoriu în limba română”. Rezultă în primul rând că, în cazul în care este emis un act administrativ de către aceste organe într-o altă limbă decât cea oficială, acel act nu poate constitui decât o traducere a actului original, redactat în mod obligatoriu în limba română. Orice contradicţie între cele două forme într-o asemenea situaţie va fi soluţionată prin prevalarea variantei în limba oficială a statului. Astfel, reglementările legale ale organizării şi funcţionării administraţiei publice nu vor putea institui pentru instituţiile administraţiei publice obligaţia de a utiliza o altă limbă decât cea oficială, ci cel mult, de a utiliza traduceri anexate actului în limba română1. În acest sens, dispoziţiile art. 42 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 normează faptul că în consiliile locale în care consilierii locali aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o cincime din numărul total, la şedinţele de consiliu se poate folosi şi limba maternă, în aceste cazuri asigurându-se, prin grija primarului, traducerea în limba română. Aceste dispoziţii2 nu trebuie interpretate în sensul utilizării unei alte limbi decât limba oficială în activitatea administraţiei publice deoarece acest aspect nu vizează decât facilitarea dialogului grupului majoritar de la nivelul respectivului consiliu, în aceste cazuri asigurându-se şi traducerea acestui dialog în limba română pentru grupul minoritar. În plus, aserţiunea avută în vedere anterior, rezultă şi se vede consolidată atât prin partea iniţială a articolului ce normează că „lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română”, cât şi prin partea sa finală prin stipularea faptului că „în toate cazurile”, documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română. În mod asemănător, pot fi evocate şi interpretate ca atare şi alte dispoziţii de la nivelul legii administraţiei publice locale ce vin să consacre dispoziţia constituţională a art. 120 alin. (2). Astfel, prin art. 39 alin. (7) se normează faptul că în comunele sau oraşele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor ordinea de zi a Consiliului local se aduce la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective (în mod corelativ dispoziţia este reluată prin art. 94 alin. (8) şi cu privire la Consiliul judeţean). Actul oficial de aducere la cunoştinţă publică a ordinii de zi a Consiliilor este deci redactat în limba oficială a statului, existând posibilitatea, în anumite situaţii, de traducere şi afişare a acestuia şi în limba unei anumite minorităţi naţionale. 1 De altfel, aceasta este şi poziţia Consiliului Constituţional francez care prin Decizia 99-412 din 15 iunie 1999 afirmă că articolul 2 din Constituţia Franţei din 1958 nu interzice utilizarea traducerilor actelor oficiale. 2 A se vedea privind aceste dispoziţii legale Ş. Deaconu, Comentariul art. 13 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 132.

118

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

De asemenea, în ceea ce priveşte actele normative ale unor instituţii ale administraţiei publice, art. 50 din legea citată stabileşte că în unităţile administrativteritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ ale consiliilor locale se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă. Deci, atât în privinţa hotărârilor cu caracter normativ edictate, cât şi a celor cu caracter individual, obligaţia instituită de către legiuitor este în sensul asigurării unei traduceri a actului oficial redactat în limba română şi în limba minoritarilor, în primul caz această obligaţie revenind din oficiu, iar în al doilea numai la cerere. În ceea ce priveşte inscripţionarea denumirilor localităţilor şi a instituţiilor publice, art. 76 alin. (4) din lege stabileşte o obligaţie pentru autorităţile administraţiei publice locale de a pune în aplicare acest lucru şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, în condiţiile unei ponderi de 20% din totalul populaţiei respective colectivităţi. Inscripţionarea efectuată în limba minoritarilor nu are însă decât valoare unei traduceri a denumirii oficiale din limba română. În al doilea rând, obligaţia generală ce incumbă administraţiei publice priveşte faptul că în activitatea desfăşurată de către serviciile publice nu poate fi utilizată decât limba oficială. Acest fapt înseamnă că toate procedurile desfăşurate vor fi în limba română. Posibilitatea creată de către constituant de a utiliza o altă limbă în raporturile dintre beneficiarul unui serviciu public şi acel serviciu nu echivalează însă cu utilizarea unei proceduri în acea limbă şi drept urmare nici nu constituie o premiză de a cere desfăşurarea procedurii în acea limbă. Din această perspectivă se poate crea cel mult o obligaţie de a se asigura traducerea susţinerilor sau actelor beneficiarului serviciului, deoarece nu se poate impune funcţionarului ce reprezintă respectivul serviciu public să cunoască şi să utilizeze o altă limbă decât cea oficială (într-o asemenea ipoteză rezultatul ar fi crearea unor restricţii interzise în materia dreptului la muncă prin prisma art. 16 şi art. 4 din Constituţie). Constituantul însuşi introducând posibilitatea de utilizare în spaţiul public a unei alte limbi decât cea oficială, rezultatul direct constă în instituirea unei posibilităţi numai pentru cetăţeni, nu şi pentru organele statului, care în continuare sunt ţinute de obligaţia generală de a utiliza limba oficială. Art. 63 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 normează ca atribuţie a primarului în calitate de reprezentant al statului îndeplinirea funcţiei de ofiţer de stare civilă. Astfel, întreaga procedură solemnă desfăşurată în acest caz prin intermediul primarului în calitatea sa de reprezentant al statului trebuie în mod obligatoriu să fie realizată în limba română, astfel încât utilizarea unei alte limbi în momentul exteriorizării consimţământului liber al viitorilor soţi constituie o violare a procedurii şi atrage nulitatea acesteia.

Partea I. Teoria generală a statului

119

Secţiunea a 2-a Interdicţia restrângerilor în materie de libertate în cadrul administraţiei publice ca rezultat al utilizării unei alte limbi decât limba oficială Orice autorizare creată de către Constituţie de a utiliza o altă limbă decât cea oficială în sfera administraţiei publice îşi găseşte drept limită imposibilitatea de a crea consecinţe restrictive în materie de libertate pentru ceilalţi cetăţeni români. Astfel, dreptul acordat persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a-şi folosi în anumite condiţii limba maternă în raporturile cu administraţia publică, nu trebuie să restrângă dreptul fundamental la muncă al persoanelor ce doresc să-şi exercite acest drept în sistemul administraţiei publice în raport de cunoaşterea/necunoaşterea limbii minoritare1. După cum precizasem anterior, organele administraţiei publice pot fi obligate prin lege cel mult să asigure traducerea actelor minoritarilor făcute în limba maternă, însă nu pot fi obligate să utilizeze ele însele această limbă în considerarea calităţii lor de persoane juridice de drept public cărora li se impune limba oficială a statului. Art. 76 alin. (2) prevede că în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, în raporturile lor cu autorităţile administraţiei publice locale, cu aparatul de specialitate şi organismele subordonate consiliului local, aceştia se pot adresa, oral sau în scris, şi în limba lor maternă şi vor primi răspunsul atât în limba română, cât şi în limba maternă. Alin. (3) normează că în posturile care au atribuţii privind relaţii cu publicul vor fi încadrate şi persoane care cunosc limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective. Interpretarea acestei dispoziţii legale trebuie realizată în sensul interdicţiei de a crea o consecinţe restrictive în materia dreptului la muncă pentru cetăţenii români ce cunosc numai limba oficială. Obligaţia instituită pentru administraţia publică de a furniza în astfel de situaţii un răspuns şi în altă limbă decât cea oficială nu echivalează cu obligaţia pentru funcţionari de a cunoaşte limba respectivă. De asemenea, în îndeplinirea obligaţiei ce-i revine, administraţia nu poate impune drept condiţie pentru ocuparea unui post de funcţionar public cunoaşterea unei alte limbi decât cea oficială. Normarea faptului că în posturile care au atribuţii privind relaţii cu publicul vor fi încadrate şi persoane care cunosc limba maternă a cetăţenilor aparţinând unei minorităţi trebuie interpretată în sensul că administraţia publică va trebui să procedeze la crearea unor structuri instituţionale cu rol în relaţia cu publicul destinate exclusiv vorbitorilor limbii minoritare respective. Aceste structuri vor funcţiona alături de celelalte structuri care desfăşoară relaţii cu publicul cunoscător al limbii oficiale a statului.

1

Orice restrângere a exerciţiului unui drept sau libertăţi fundamentale nu se poate face decât în cadrul instituit de art. 53 din Constituţie, fiind determinată de existenţa anumitor cauze specifice şi limitativ enunţate şi respectând anumite condiţii generale impuse.

120

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

121

PARTEA A II‐A 

Regimul instituțiilor politice  

122

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

123

Titlul I Parlamentul României CAPITOLUL I ROLUL ŞI STRUCTURA PARLAMENTULUI Secţiunea 1 Rolul Parlamentului În mod tradiţional, puterea legislativă este acordată în diferitele sisteme constituţionale Parlamentului. Actul fundamental român consacră şi el acest fapt, prin art. 61 alin. (1) normându-se că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”. Dispoziţia constituţională, având în vedere denumirea sa marginală, normează rolul fundamental al Parlamentului în cadrul sistemului autorităţilor statului din România. Acest rol generic al Parlamentului se distinge însă prin intermediul funcţiilor specifice pe care acesta le realizează. Mai întâi, normând faptul că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, se distinge o funcţie de reprezentare a voinţei populare. Coroborând acest fapt cu prevederile constituţionale ale art. 2 alin. (1), care statuează că „Suveranitatea naţională aparţine poporului care o exercită prin organele sale reprezentative constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”, rezultă că Parlamentul constituie mijlocul „suprem” în stat, a cărui determinare concretă ca organ reprezentativ se realizează prin alegeri, prin intermediul căruia poporul, în fapt corpul electoral, exercită suveranitatea. Exprimarea voinţei parlamentare, modalitate de exercitare a suveranităţii, prinde contur prin reprezentarea voinţei poporului, însă trebuie reţinut că reprezentarea din dreptul public este diferită de cea din dreptul privat, creându-se doar o premisă relativă de conformitate dintre cele două tipuri de voinţe, nu una absolută, deoarece prin alegeri nu se transmite voinţa, ci doar puterea1. Utilizarea atributului „suprem” în exprimarea constituantului, pe de o parte, subliniază rolul deosebit de important al Parlamentului în sistemul autorităţilor statului, iar pe de altă parte, induce o ierarhizare a organelor reprezentative ale statului, în vârful piramidei acestora aflându-se organul legislativ, fără ca acest fapt să presupună şi o subordonare a acestora. Apoi, stabilind că Parlamentul reprezintă unica autoritate legiuitoare a ţării, distingem funcţia de legiferare a organului reprezentativ suprem român. Reglementarea constituţională pare să instituie, prin utilizarea termenului de „unic”, exclusivitatea 1

D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 96-97.

124

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Parlamentului în materia legiferării. Cu toate acestea, cadrul constituţional român actual instituie şi pentru un alt organ al statului, Guvernul, posibilitatea exercitării competenţei de legiferare prin intermediul adoptării de ordonanţe simple sau de urgenţă. În încercarea de evita o contradicţie la nivelul dispoziţiilor constituţionale din actul fundamental, se impune o interpretare nuanţată a acestor aspecte. Astfel, Parlamentul, în accepţiunea art. 61, poate fi considerat ca având exclusivitate în materia legiferării în contextul în care, pe de o parte, doar acesta este competent să decidă delegarea legislativă către Guvern în baza căreia acesta din urmă poate adopta ordonanţe simple în limitele strict impuse prin legea de abilitare, iar pe de altă parte, ordonanţele de urgenţă ale Guvernului, deşi rezultat al voinţei spontane exclusive a acestuia de reglementare, trebuie depuse la Parlament, urmând ca acesta din urmă să decidă în sensul adoptării sau respingerii acestor acte juridice guvernamentale. De asemenea, prin raportare la dispoziţiile constituţionale cuprinse în Capitolul IV – Raporturile Parlamentului cu Guvernul, art. 111-114, care reglementează mijloacele specifice de control parlamentar asupra Guvernului, obligaţia de informarea Parlamentului, întrebările, interpelările, moţiunea simplă, moţiunea de cenzură şi angajarea răspunderii Guvernului, se distinge funcţia de control parlamentar exercitată de către organul legislativ asupra activităţii guvernamentale. Această funcţie se exercită şi prin intermediul altor mijloace juridice, precum controlul financiar şi participarea la constituirea Guvernului.

Secţiunea a 2-a Structura Parlamentului: bicamerismul Potrivit alin. (2) al art. 61 din Constituţie,din punct de vedere structural, Parlamentul este alcătuit din două Camere independente funcţional, Camera Deputaţilor şi Senatul. Dispoziţia constituţională impune bicamerismul1 ca modalitate de structurarea a organului legislativ român. Opţiunea constituantului român în favoarea bicamerismului a fost determinată în primul rând de tradiţiile parlamentarismului românesc, care încă din cea de-a doua jumătatea a secolului 19 şi până în prezent, cu mici excepţii în perioada comunistă, au cunoscut o structură cu două Camere a organului legislativ al statului român2. Deşi la nivel doctrinar controversa bicamerism – unicamerism asupra sistemului constituţional român este una reală şi continuă, argumente în ceea ce priveşte bicamerismul putând fi enunţate şi pro, transpunere la nivel infra-funcţional a principiului separaţiei puterilor în stat, şi contra, bicamerismul este specific statelor federal, 1

Pentru mai multe detalii privind principiul bicamerismului a se vedea A. Varga, Constituţionalitatea procesului legislativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2007, pp. 146-154; I. Muraru, A. Muraru, Scurtă pledoarie pentru un bicamerism parlamentar diferenţiat, Revista de drept public nr. 1/2005, pp. 1-10; A. de Tocqueville, Despre democraţie în America, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1992, pp. 136 şi urm.; V. Duculescu, Câteva observaţii în legătură cu structura bicamerală a Parlamentului şi cu raporturile dintre cele două Camere, în Dreptul nr. 9/2000, pp. 19-24; G. Sartori, Ingineria constituţională comparată, Ed. Institutul European, Iaşi, 2008, pp. 249-256. 2 I. Vida, Comentariul art. 61 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 600.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

125

considerăm că cel mai important lucru constă în faptul dacă actul fundamental român actual justifică bicamerismul ca mod de structurarea a Parlamentului. Mai întâi trebuie să amintim jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale în sensul tradiţiilor parlamentarismului românesc ce consacră bicamerismul şi a avantajelor acestei structuri a legislativului. Astfel, prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 20111asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României, Curtea statua că „Nu trebuie ignorate totuşi, (…) tradiţia statului român şi avantajele pe care le oferă o structură bicamerală a Parlamentului în raport cu cea unicamerală. (…) în mod tradiţional, Parlamentul României a avut o structură bicamerală. Această structură a forului legiuitor, consacrată în anul 1864, prin «Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris» al domnitorului Alexandru Ioan Cuza, a continuat să existe sub imperiul Constituţiilor din 1866, 1923 şi 1938, fiind întreruptă doar în perioada regimului comunist, când reprezentanţa naţională era unicamerală – Marea Adunare Naţională. După revoluţia din decembrie 1989, prin Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 18 martie 1990, act în baza căruia s-au organizat alegerile din mai 1990, a fost reintrodusă formula bicameralismului. Constituţia din 1991 a preluat, cu unele modificări, această structură a Parlamentului, menţinută cu prilejul revizuirii Legii fundamentale din anul 2003. Modificarea textelor incidente în materie, realizată cu prilejul revizuirii, a vizat doar trecerea la un sistem de bicameralism funcţional. Avantajele pe care structura bicamerală a forului legiuitor le prezintă sunt evidente. Astfel, se evită concentrarea puterii în Parlament, întrucât Camerele acestuia se vor împiedica reciproc să devină suport al unui regim autoritar. Totodată, se asigură dezbateri şi un cadru de analiză succesivă a legilor de către două corpuri diferite ale forului legiuitor, ceea ce oferă o mai mare garanţie a calităţii actului legislativ. Adoptarea legilor în cadrul unui Parlament unicameral se face după mai multe „lecturi” succesive ale unui text, astfel cum, de altfel, se propune şi în prezentul proiect de revizuire a Constituţiei. Fiind realizate însă de acelaşi corp legiuitor, lecturile pot deveni o formalitate artificială, sau pot fi suprimate din raţiuni de urgenţă. Bicameralismul determină ca a doua lectură a legii să se facă, întotdeauna, de o altă adunare, ceea ce este de natură să determine o percepţie critică accentuată. Se oferă astfel oportunitatea unei mai bune cooperări critice, a dezbaterii comune şi colective de luare a deciziilor, conferindu-se amploare formării voinţei statului parlamentar. În plus, bicameralismul minimizează riscul dominaţiei majorităţii, favorizând dialogul între majorităţile din cele două Camere, precum şi între grupurile parlamentare. Cooperarea şi supervizarea legislativă sunt extinse în acest mod, demonstrându-se astfel că sistemul bicameral este o formă importantă a separaţiei puterilor, care nu funcţionează doar între puterile legislativă, executivă şi judecătorească, ci şi în interiorul celei legislative. Atât tradiţia care, fiind legată de fiinţa statului român, îl defineşte şi îl reprezintă, cât şi avantajele enunţate constituie puternice motive de reflecţie cu prilejul opţiunii pentru una dintre cele două formule: unicameralism sau bicameralism”. Reglementarea Parlamentului bicameral a fost reintrodusă în România prin adoptarea Constituţiei din anul 1991. Deşi normat la nivel constituţional, prin prisma celorlalte dispoziţii constituţionale, normarea bicamerismului egalitar nu se justifica, mai exact existenţa unei a doua Camere. Cele două Camere ale Parlamentului erau constituite în 1

Publicată în M. Of. nr. 440 din 23 iunie 2011.

126

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

acelaşi mod, prin acelaşi tip de scrutin, acelaşi tip de sufragiu, pentru aceeaşi perioadă şi aveau aceleaşi competenţe în materie legislativă. Singura diferenţă între cele două Camere era constituită din vârsta minimă necesară pentru depunerea candidaturii de deputat (23 de ani) sau senator (35 de ani). Procedura legislativă la nivelul celor două Camere era îngreunată de egalitatea perfectă a acestora în materie legislativă. Potrivit art. 75 din Constituţia din 1991, proiectele de legi sau propunerile legislative adoptate de una din Camere se trimiteau celeilalte Camere a Parlamentului. Dacă aceasta din urmă respingea proiectul de lege sau propunerea legislativă, ele se trimiteau, pentru o nouă dezbatere, Camerei care le-a adoptat, o nouă respingere fiind definitivă. De asemenea, conform art. 76, dacă una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră, preşedinţii Camerelor iniţiau, prin intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere. În cazul în care comisia nu ajungea la un acord sau dacă una din Camere nu aproba raportul comisiei de mediere, textele aflate în divergenţă se supuneau dezbaterii Camerei Deputaţilor şi Senatului, în şedinţă comună, care adoptau textul definitiv cu votul majorităţii necesare în funcţie de tipologia legii. Actualmente, revizuirea constituţională din anul 2003, păstrând opţiunea anterioară a constituantului pentru bicamerism1, operează o specializare a celor două Camere, justificând parţial existenţa acestora. Astfel, potrivit art. 75 alin. (1), Camera Deputaţilor are o competenţă specifică limitată, fiind supuse acestei Camere spre dezbatere şi adoptare, ca primă Cameră sesizată, proiectele de legi şi propunerile legislative pentru: ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice prevăzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), l), n), o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) şi (3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi articolul 142 alineatul (5). Senatul dobândeşte o competenţă generală, celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative supunându-se dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată, acestuia. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 710 din 6 mai 20092şi Decizia nr. 1575 din 7 decembrie 20113, a confirmat concordanţa normării principiului bicamerismului cu dispoziţii constituţionale ce reglementează specializarea Camerelor Parlamentului, afirmând că „Principiul bicameralismului, astfel consacrat, se reflectă însă nu numai în dualismul instituţional în cadrul Parlamentului, ci şi în cel funcţional, deoarece art. 75 1

A se vedea şi opinia contrară potrivit căreia „revizuirea Constituţiei din anul 2003 a desfiinţat acest sistem bicameral, punând într-un profund antagonism dispoziţiile art. 61 alin. (2) cu cele ale art. 75 din Legea fundamentală” – I. Vida, op. cit., p. 601. Considerăm că deşi modul de formare al Camerelor a rămas identic, specializarea Camerelor justifică existenţa celei de-a doua Camere, justificând parţial şi principiul bicamerismului normat, între cele două dispoziţii constituţionale neexistând contrarietate. 2 Publicată în M. Of. nr. 358 din 28 mai 2009. 3 Publicată în M. Of. nr. 908 din 21 decembrie 2011. Pentru o analiză completă a deciziei a se vedea G. Gîrleşteanu, Consideraţii privind Decizia nr. 1575 din 7 decembrie 2011 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii Arhivelor Naţionale nr. 16/1996, Revista Pandectele Române nr. 2/2012, pp. 101-104.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

127

din Legea fundamentală stabileşte competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională. Totodată, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. Art. 75 din Legea fundamentală a introdus, după revizuirea şi republicarea acesteia în octombrie 2003, soluţia obligativităţii sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecţie, a Senatului, sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, pe cale de consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu a exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării. (…) diferenţele de conţinut juridic dintre forma proiectului de lege adoptat de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a legii adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, sunt de natură să încalce principiul bicameralismului, în sensul că forma finală a legii, în redactarea adoptată de Camera decizională, se îndepărtează în mod substanţial de forma adoptată de Camera de reflecţie, ceea ce echivalează practic cu excluderea acesteia din urmă de la procesul de legiferare. Or, legea trebuie să fie rezultanta manifestării de voinţă concordante a ambelor Camere ale Parlamentului. (…) Este adevărat – aşa cum a reţinut Curtea cu alt prilej (Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 710 din 20 octombrie 2008) – că în dezbaterea unei iniţiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia, dar principiul bicameralismului nu poate fi respectat decât atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut şi s-au exprimat cu privire la acelaşi conţinut şi la aceeaşi formă ale iniţiativei legislative”. În rezumat, Curtea, prin Decizia nr. 1237 din 6 octombrie 20101, stabilea criteriile criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: „a) existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; b) existenţa unei configuraţii deosebite, semnificativ diferită, între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului”.

1

Publicată în M. Of. nr. 785 din 24 noiembrie 2010.

128

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL II MANDATUL, ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA PARLAMENTULUI Secţiunea 1 Alegerea Camerelor şi durata mandatului §1. Alegerea Camerelor Potrivit art. 62 alin. (1) din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale. Alin. (2) normează că organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale. Cetăţenii unei minorităţi naţionale pot fi reprezentaţi numai de o singură organizaţie. Numărul deputaţilor şi al senatorilor se stabileşte prin legea electorală, în raport cu populaţia ţării. În primul rând, actul fundamental normează ca modalitate de constituire a celor două Camere alegerea, limitându-se însa la a enumera doar caracterele obligatorii ce trebuie asigurate dreptului de vot garantat constituţional membrilor corpului electoral, şi lăsând la latitudinea legiuitorului stabilirea în concret a tipului de scrutin. Astfel, orice reglementare legală a modului de exercitare a votului electoratului pentru alegerea celor două Camere trebuie să asigure obligatoriu şi cumulativ următoarele caractere ale acestuia: universalitatea, egalitatea, caracterul direct şi secret şi libertatea de exprimare a acestuia. Universalitatea votului presupune posibilitatea de a avea dreptul de vot pentru toate persoanele care îndeplinesc anumite condiţii minimale [art. 36 alin. (1) din Constituţie normează că cetăţenii au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv]. Votul este egal în situaţia în care fiecare cetăţean ce îndeplineşte condiţiile legale are un singur vot pe care îl poate acorda. Caracterul direct al votului este asigurat în cazul în care nu există un corp intermediar între alegători şi aleşi. Secretul votului presupune exercitarea acestuia în anonimat, fără ca altcineva să aibă posibilitatea de a afla modul de exercitare a acestuia sau de a obliga pe titularul acestuia să dezvăluie opţiunea electorală1. Caracterul liber exprimat al votului presupune libertatea titularului dreptului de vot în exercitarea după cum doreşte a acestui vot, fie prin participare, fie prin neparticipare. Constituantul lasă însă posibilitatea legiuitorului de a opta prin reglementare asupra tipul de scrutin utilizat pentru alegerea celor două Camere ale Parlamentului2, 1

D.C. Dănişor, op. cit., pp. 336-339. A se vedea pe larg I. Vida, Comentariul art. 62 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 604-608; M. Nica, Drept electoral, Ed. Sitech, Craiova, 2010, pp. 80-100. 2 Pentru detalii privind alegerile în sistemul constituţional român a se vedea Ş. Deaconu, Instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2012, pp. 148-163; M. Nica, Drept electoral, Ed. Sitech, Craiova, 2010;

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

129

jurisprudenţa Curţii, exprimată prin Decizia nr. 1233 din 6 octombrie 20091, fiind elocventă în acest sens: „în virtutea dispoziţiilor constituţionale menţionate, care prevăd că alegerea Camerelor Parlamentului se face potrivit legii electorale, legiuitorul are posibilitatea de a stabili prin lege tipul sistemului electoral, precum şi modalităţile concrete de organizare şi desfăşurare a scrutinului. În acelaşi sens, Constituţia prevede, la art. 73 alin.(3) lit. a) că sistemul electoral se reglementează prin lege organică. (…) legea poate stabili mecanisme de transformare a voturilor în mandate şi modul de atribuire a acestora”. Scrutinul practicat pentru alegerile parlamentare din România, sub imperiul Legii nr. 35/2008 (art. 47-48), este unul mixt compensatoriu cu finalitate proporţională2. Caracterul mixt rezultă din combinarea principiului proporţionalităţii – reprezentarea proporţională – cu regula majoritară, specifică scrutinului majoritar. Totodată, caracterul uninominal al scrutinului presupune că, spre deosebire de legea anterioară, cetăţenii cu drept de vot nu mai aleg o listă de candidaţi, ci doar câte un candidat, în cadrul unor subdiviziuni ale circumscripţiilor electorale, numite colegii uninominale. Ca regulă, în fiecare colegiu uninominal pentru Camera Deputaţilor, respectiv pentru Senat, se atribuie un singur mandat de deputat, respectiv de senator. Regula majoritară este singura aplicabilă în cazul candidaţilor independenţi. Conform art. 48 alin. (4) din Legea nr. 35/2009, acestora li se atribuie „câte un mandat, de către biroul electoral de circumscripţie dacă au obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate în colegiul uninominal în care au candidat”. Componenta proporţională a scrutinului presupune că, în afara candidaţilor independenţi, se vor acorda mandate numai candidaţilor acelor partide politice, alianţe politice, alianţe electorale şi organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale (reuniţi sub denumirea de competitori electorali) care au trecut de pragul electoral, stabilit la nivel naţional. Art. 48 alin. (8) dispune: „Alocarea pe colegii uninominale şi atribuirea de mandate candidaţilor se fac de către biroul electoral de circumscripţie, avându-se în vedere numai competitorii electorali care au întrunit pragul electoral prevăzut la art. 47 alin. (2), în mod distinct pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat”. Conform art. 47 alin. (2), pragul electoral este alternativ şi se stabileşte separat pentru Camera Deputaţilor şi Senat: fie 5% din totalul voturilor valabil exprimate în toate circumscripţiile electorale, pentru toate partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, fie 6 colegii uninominale pentru Camera Deputaţilor şi 3 colegii uninominale pentru Senat în care candidaţii partidelor politice, alianţelor politice sau electorale şi ai organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale se situează pe primul loc, în ordinea numărului de voturi valabil exprimate. În cazul alianţelor politice şi alianţelor electorale, la pragul de 5% se adaugă, pentru al doilea membru al alianţei, 3% din voturile valabil exprimate în toate circumscripţiile electorale şi, pentru fiecare membru al alianţei, G. Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice. Volumul II. Sisteme electorale contemporane, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, A. Muraru, K. Benke, M-C. Eremia, G. Iancu, C.-L. Popescu, Ş. Deaconu, Alegerile şi corpul electoral, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005; G. Iancu, Sistemul electoral, ed. a II-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006. 1 Publicată în M. Of. nr. 849 din 8 decembrie 2009. 2 M. Nica, op. cit., pp. 276-282.

130

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

începând cu al treilea, câte un procent din voturile valabil exprimate în toate circumscripţiile electorale, fără a se putea depăşi 10% din aceste voturi1. Se observă aşadar că, spre deosebire de candidaţii independenţi, obţinerea mandatului de către candidaţii partidelor politice, alianţelor politice sau electorale, precum şi ai organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale nu depinde doar de regula majoritară, ci, în primul rând, de forţa electorală a competitorilor electorali, demonstrată, urmând regula proporţionalităţii, prin atingerea pragului electoral. Cu alte cuvinte, pentru obţinerea efectivă a mandatului de către un candidat al unui partid politic, al unei alianţe politice sau electorale sau al unei organizaţii a cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale, nu este suficient ca acesta, candidatul, să fi fost majoritar la nivelul colegiului uninominal unde a candidat, ci trebuie, mai întâi, ca acel competitor electoral ce l-a susţinut să fi trecut de pragul electoral2. Numărul de mandate la care are dreptul fiecare competitor electoral ce a trecut de pragul electoral alternativ este stabilit pe baza unor reguli specifice reprezentării proporţionale [art. 48 alin. (1)-(7)], urmând ca aceste mandate să fie atribuite, conform art. 48 alin. (10), în două etape, la nivelul colegiilor uninominale şi, respectiv, la nivelul fiecărei circumscripţii electorale3. În situaţia în care, în urma atribuirii de mandate în cele două etape, unuia sau mai multor competitori electorali care au întrunit pragul electoral nu li s-a atribuit numărul de mandate la care s-a stabilit că au dreptul în acea circumscripţie electorală, competitorilor în cauză li se atribuie atâtea mandate până la concurenţa cu acest număr. Mandatele se alocă suplimentar candidaţilor competitorilor electorali respectivi cei mai bine plasaţi într-o listă ordonată [realizată separat pentru Camera Deputaţilor şi Senat conform art. 48 alin. (12)] şi cărora nu li s-a alocat mandat în colegiul uninominal în care au candidat. Alocarea suplimentară se face prin creşterea corespunzătoare a numărului de mandate din circumscripţia electorală respectivă şi prin excepţie de la regula că la nivelul fiecărui colegiu uninominal se atribuie un singur mandat4. Această alocare suplimentară a mandatelor, alături de folosirea reprezentării proporţionale pentru a compensa disproporţionalităţile specifice scrutinului uninominal, fac din scrutinul practicat pentru alegerile parlamentare un scrutin compensatoriu, alocarea suplimentară a mandatelor fiind instituită în scopul asigurării unei proporţionalităţi a reprezentării cât mai accentuată posibil. Nu este vorba, aşadar, despre un scrutin majoritar uninominal, chiar dacă scrutinul uninominal se combină în mod natural cu cel majoritar5. În al doilea rând, textul constituţional asigură organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament (pragul electoral), dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale, cu condiţia ca aceşti cetăţeni să fie reprezentaţi numai de o singură organizaţie. 1

M. Nica, op. cit., p. 277. Ibidem, pp. 279-280. 3 Ibidem, p. 280. 4 Ibidem, pp. 279-280. 5 Ibidem, p. 281. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

131

Făcând aplicaţia principiului egalităţii, Curtea Constituţională a decis că aceste organizaţii sunt asimilate partidelor politice şi pot participa la procesul electoral, deşi art. 8 din Constituţie normează un rol general şi contributiv al partidelor politice la definirea şi exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, nu a grupurilor de cetăţeni, indiferent de criteriul de constituire al acestora. Astfel, prin Decizia nr. 53 din 12 februarie 20041, Curtea statua că: „însăşi Constituţia conferă un regim special organizaţiilor aparţinând minorităţilor naţionale care să le permită acestora reprezentarea politică în cadrul autorităţii legiuitoare. Aşadar, art. 55 din Legea nr. 14/2003, care stabileşte că prevederile legii partidelor politice se aplică, cu excepţia articolelor pe care le menţionează, organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri, este în concordanţă cu acest text constituţional. În virtutea acestui text constituţional, care legitimează participarea organizaţiilor cetăţenilor care aparţin minorităţilor naţionale la alegerile parlamentare, aceste organizaţii urmează a fi asimilate celorlalţi actori electorali, în speţă partidele politice, în lipsa unei asemenea asimilări fiind pusă în pericol egalitatea de şanse a celor care participă la acest scrutin”. În al treilea rând, prin alin. (3) al art. 62, constituantul lasă la latitudinea legiuitorului reglementarea prin lege organică a numărului deputaţilor şi senatorilor. Potrivit art. 5 din Legea nr. 35/20082pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, deputaţii şi senatorii se aleg în colegii uninominale constituite potrivit legii, prin scrutin uninominal, potrivit principiului reprezentării proporţionale, norma de reprezentare pentru alegerea Camerei Deputaţilor fiind de un deputat la 70.000 de locuitori, iar cea pentru alegerea Senatului fiind de un senator la 160.000 de locuitori.

§2. Durata mandatului Camerelor Art. 63 alin. (1) din Constituţie stabileşte durata mandatului Parlamentului la 4 ani. Cele două Camere au un mandat identic din acest punct de vedere care începe şi se finalizează la aceeaşi dată. Trebuie precizat că prevederea constituţională are în vedere durata şi coordonatele normative ale mandatului Parlamentului, şi nu a mandatului parlamentarului, deputat sau senator, chiar dacă, cele două durate sunt identice. Distincţia este importantă deoarece primul este un mandat instituţional, obiectiv şi continuu, pe când cel de-al doilea este un mandat personal şi subiectiv, putând înceta în orice moment din diferite cauze fără ca alt actor instituţional să exercite competenţele aferente acestui mandat3. Data de la care începe să curgă termenul de patru ani de mandat al Parlamentului este stabilit prin alin. (3), care precizează că Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile de la alegeri. Dispoziţia constituţională instituie un termen maxim de 20 de zile de la desfăşurarea alegerilor parlamentare, 1

Publicată în M. Of. nr. 240 din 18 martie 2004. Publicată în M. Of. nr. 196 din 13 martie 2008. 3 I. Vida, Comentariul art. 63 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 617. 2

132

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

indiferent de rezultate şi numărul de tururi de scrutin, în care Preşedintele este obligat să convoace prima şedinţă comună a Parlamentului prin emiterea unui decret prezidenţial care va preciza data acestei convocări, dată de la care cele două Camere încep să-şi exercite mandatul de patru ani. Sfârşitul mandatului Parlamentului poate avea loc la expirarea termenului de patru ani sau în momentul dizolvării acestuia de către Preşedinte în contextul art. 89 din Constituţie. În ambele situaţii, necesitatea asigurării continuităţii acestei instituţii deosebit de importante a statului, impune două consecinţe normative instituite constituţional prin alin. (4) al art. 63: pe de o parte, organizarea alegerilor pentru noul Parlament în termen de maxim 3 luni de la expirarea mandatului vechiului Parlament, iar pe de altă parte, prelungirea mandatul Camerelor până la întrunirea legală a noului Parlament. În această perioadă de mandat în prelungire nu poate fi revizuită Constituţia şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice, competenţa Parlamentului fiind una limitată la activitatea internă şi adoptarea legilor ordinare. Dacă însă sfârşitul mandatului Parlamentului intervine în contextul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă decretate, acest mandat se prelungeşte de drept până la încetarea acestor situaţii excepţionale, termenul fiind unul indeterminat1. Necesitatea asigurării activităţii parlamentare rezultă şi prin prisma prevederilor alin. (5) al art. 63 care dispune că proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent îşi continuă procedura în noul Parlament. Trebuie să precizăm că se creează astfel o obligaţie constituţională pentru noul Parlament de continuare a etapelor procedurii legislative începute sub mandatul vechiului Parlament. Obligaţia se aplică însă doar în ceea ce priveşte continuarea etapelor cronologice a procesului de formare a legii început în vechiul mandat parlamentar şi nu poate viza decât proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent.

Secţiunea a 2-a Organizarea internă a Parlamentului §1. Autonomia regulamentară şi bugetară a Camerelor Potrivit art. 64 alin. (1) din Constituţie, organizarea şi funcţionarea fiecărei Camere se stabilesc prin regulament propriu, resursele financiare ale acestora fiind prevăzute în bugetele aprobate de acestea. A. Autonomia regulamentară Autonomia regulamentară de care beneficiază cele două Camere ale Parlamentului, în temeiul dispoziţiilor constituţionale prevăzute de art. 64 alin.(1), creează consecinţa normativă a competenţei acestora de a dispune prin adoptarea unor Regulamente cu privire la propria organizare şi procedurile de desfăşurare a lucrărilor parlamentare. 1

Având în vedere faptul că actul fundamental vorbeşte de prelungire de drept a mandatului celor două Camere nu putem fi de acord cu opinia potrivit căreia „este necesar ca Parlamentul să decidă printr-o lege organică asupra acestei posibile prelungiri a duratei mandatului” – I. Vida, op. cit., p. 617.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

133

Regulamentele parlamentare – Regulamentul Camerei Deputaţilor, Regulamentul Senatului şi Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului –, sub aspectul naturii lor juridice, sunt hotărâri ale Parlamentului. Ele sunt adoptate de către fiecare Cameră sau de Camerele reunite, nu în virtutea calităţii de autoritate legiuitoare a Parlamentului, ci în calitate de corpuri autonome, învestite cu o putere de organizare şi funcţionare proprie. Fiecare Cameră adoptă propriul regulament, act cu caracter normativ de sine-stătător, în conformitate cu competenţa atribuită de Constituţie. Astfel, după cum Curtea Constituţională observa cu ocazia Deciziei nr. 209 din 7 martie 20121, „autonomia regulamentară constituie expresia statului de drept, a principiilor democratice şi poate opera exclusiv în cadrul limitelor stabilite de Legea fundamentală”, însă„autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreţionar, abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului”. Între principiul constituţional referitor la autonomia Parlamentului de a-şi stabili reguli interne de organizare şi funcţionare [art. 64 alin.(1)] şi principiul constituţional referitor la rolul Parlamentului, în ansamblul autorităţilor publice ale statului, ce exercită, potrivit Constituţiei, atribuţii specifice democraţiei constituţionale (legiferarea, acordarea votului de încredere, în baza căruia este numit Guvernul, retragerea încrederii acordate Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, declararea stării de război, aprobarea strategiei naţionale de apărare a ţării etc.), există un raport ca de la mijloc/instrument la scop/interes, reţinea Curtea. Astfel, regulamentele parlamentare se constituie într-un ansamblu de norme juridice, menite să organizeze şi să disciplineze activitatea parlamentară cu privire, printre altele, la procedura de legiferare, de numire sau de învestitură a celor mai importante instituţii sau autorităţi publice în stat (Guvern, o parte dintre judecătorii Curţii Constituţionale, o parte dintre membrii Consiliului Superior al Magistraturii, membrii Curţii de Conturi, Avocatul Poporului, directorii serviciilor de informaţii), precum şi regulile de organizare şi funcţionare ale fiecărei Camere. Normele regulamentare reprezintă instrumentele juridice care permit desfăşurarea activităţilor parlamentare în scopul îndeplinirii atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului, autoritate reprezentativă prin care poporul român îşi exercită suveranitatea naţională, în conformitate cu prevederile art. 2 alin.(1) din Constituţie. În temeiul prevederilor constituţionale ale art. 61 privind rolul şi structura Parlamentului şi ale art. 64 privind organizarea internă a fiecărei Camere a Parlamentului, fiecare Cameră este în drept să îşi stabilească, în limitele şi cu respectarea prevederilor constituţionale, regulile de organizare şi funcţionare, care, în substanţa lor, alcătuiesc regulamentul fiecărei Camere. În virtutea principiului autonomiei regulamentare art. 64 alin.(1) din Constituţie, orice reglementare privind organizarea şi funcţionarea Camerelor, care nu este prevăzută de Constituţie, poate şi trebuie să fie stabilită prin regulamentul propriu. Prin urmare, Camera este suverană în a adopta măsurile pe care le consideră necesare şi oportune pentru buna organizare şi funcţionare a sa, inclusiv cele privind constituirea şi alegerea structurilor sale de conducere şi de lucru2. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale impune anumite limite ale principiului autonomiei regulamentare, principiu care nu are decât un caracter relativ, nu absolut, şi automat competenţei de reglementare regulamentară a parlamentului. 1 2

Publicată în M. Of. nr. 188 din 22 martie 2012. Decizia nr. 667 din 18 mai 2011, publicată în M. Of. nr. 397 din 7 iunie 2011.

134

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

În primul rând, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreţionar, abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului, ci doar în cadrul limitelor stabilite de Constituţie: „principiul autonomiei parlamentare se realizează însă numai cu respectarea Constituţiei şi a legilor, aşa cum, în mod imperativ, se dispune prin art. 1 alin.(5) din Legea fundamentală. Astfel, autonomia parlamentară nu legitimează instituirea, prin regulamentele Parlamentului, a unor reguli care încalcă normele şi principiile Constituţiei”1. În al doilea rând, ca orice act normativ destinat să reglementeze un anumit domeniu de activitate, regulamentul parlamentar trebuie să respecte cerinţele privind claritatea şi previzibilitatea normelor, să fie un element regulator suplu, care, pe de o parte, să permită o libertate de acţiune parlamentarilor sau grupurilor parlamentare în acord cu dispoziţiile art. 69 din Constituţie referitoare la caracterul reprezentativ al mandatului parlamentar, iar, pe de altă parte, să garanteze autorităţii legiuitoare posibilitatea de a-şi îndeplini rolul constituţional2. În al treilea rând, regulamentele parlamentare nu pot reglementa obligaţii pentru alte subiecte de drept, acestea urmând să fie reglementate prin lege: „Din moment ce Regulamentul Camerei Deputaţilor este o hotărâre care reglementează organizarea internă şi proprie a Camerei, prevederile sale nu pot stabili drepturi şi obligaţii decât pentru deputaţi, precum şi pentru autorităţile, demnitarii şi funcţionarii publici, în funcţie de raporturile constituţionale pe care le au cu Camera. Ca atare, prin Regulamentul Camerei Deputaţilor nu se pot stabili drepturi şi mai ales obligaţii în sarcina unor subiecte de drept din afara Camerei Deputaţilor, subiecte de drept care nu se încadrează în cele circumstanţiate mai înainte. Asemenea prevederi pot cuprinde numai legile, în accepţiunea de acte juridice ale Parlamentului”3. Trebuie precizat că în impunerea acestor limite ale principiului autonomiei regulamentare, Curtea a efectuat doar un control al constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului, în virtutea competenţei constituţionale stabilite prin art. 146 lit. c), declinându-şi competenţa de control asupra actelor de aplicare a reglementărilor regulamentare, această competenţă aparţinând, în considerarea aceluiaşi principiu de autonomie funcţională, Camerelor separat sau Plenului acestora: „în lipsa unei competenţe exprese şi distincte, Curtea nu îşi poate extinde controlul şi asupra actelor de aplicare a regulamentelor, întrucât ar încălca însuşi principiul autonomiei regulamentare al celor doua Camere, instituit prin art. 64 alin.(1) teza întâi din Legea fundamentală. În virtutea acestui principiu fundamental, aplicarea regulamentului este o atribuţie a Camerei [...], aşa încât contestaţiile [...] privind actele concrete de aplicare a prevederilor regulamentului sunt de competenţa exclusivă a Camerei [...], aplicabile, în acest caz, fiind căile şi procedurile parlamentare stabilite prin propriul regulament, după cum şi desfăşurarea procedurii legislative parlamentare depinde hotărâtor de prevederile aceluiaşi regulament, care, evident, trebuie să concorde cu normele şi principiile fundamentale. Analiza Curţii este una în drept, fără a viza aspecte de fapt ale procedurii parlamentare”4. 1

Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, publicată în M. Of. nr. 1022 din 17 noiembrie 2005. Decizia nr. 209 din 7 martie 2012. 3 Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994. 4 Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în M. Of. nr. 291 din 4 mai 2010; Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 2011, publicată în M. Of. nr. 135 din 23 februarie 2011. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

135

B. Autonomia bugetară Cele două Camere ale Parlamentului sunt autonome în ceea ce priveşte stabilirea nivelului resurselor financiare din bugetele proprii, bugete aprobate anual şi care, conform art. 138 alin. (1) din constituţie fac parte integrantă din bugetul de stat. În legătură cu principiul autonomiei bugetare de care se bucură cele două Camere, Curtea Constituţională preciza prin Decizia nr. 664 din 14 decembrie 20051 că „art. 64 alin.(1) teza a doua din Constituţie, (…) consacră principiul autonomiei financiare, ca parte componentă a autonomiei parlamentare, principiu exprimat prin dreptul fiecărei Camere a Parlamentului de a decide independent de celelalte autorităţi publice, fiecare separat, asupra propriului buget care să îi asigure fondurile necesare pentru buna organizare şi funcţionare”. Curtea Constituţională constata că autonomia financiară a Camerelor nu este însă absolută şi nelimitată, în stabilirea propriilor bugete acestea trebuie să aibă în vedere posibilităţile financiare în construcţia bugetului la nivelul ţării, precum şi responsabilitatea Parlamentului de a asigura, prin legea pe care o adoptă, o repartizare proporţională a resurselor financiare între toate structurile statului, în special a întregului sistem economic, educaţional, sanitar, cultural şi al administraţiei publice.

§2. Preşedintele Camerei Potrivit alin. (2) al art. 64 din Constituţie, după constituire, cele două Camere ale Parlamentului îşi aleg câte un preşedinte a cărui durată a mandatului este identică cu durata mandatului Camerelor. Preşedintele Camerei este în acelaşi timp şi membru al Biroului permanent al Camerei, mandatul său putând expira prin ajungere la termen, demisie, pierderea calităţii de parlamentar sau prin revocare de către majoritatea membrilor Camerei din care face parte. A. Alegerea Preşedintelui Camerei Dispoziţiile regulamentare ale celor două Camere privind alegerea Preşedintelui acestora sunt asemănătoare, prin art. 21 din Regulamentul camerei deputaţilor şi art. 24 din Regulamentul Senatului, normându-se că după constituirea legală a Camerei Preşedintele acesteia este ales prin vot secret, cu buletine de vot pe care sunt înscrise, în ordine alfabetică, respectiv în ordinea descrescătoare a mărimii grupului parlamentar, numele şi prenumele tuturor candidaţilor propuşi de grupurile parlamentare, fiecare grup parlamentar neputând face decât o singură propunere. La Camera Deputaţilor, este declarat ales Preşedinte al Camerei candidatul care a întrunit votul majorităţii deputaţilor. Dacă nici un candidat nu a întrunit, după două tururi, votul majorităţii deputaţilor, se organizează noi tururi de scrutin, în urma cărora va fi declarat preşedinte al Camerei Deputaţilor candidatul care a obţinut majoritatea voturilor deputaţilor prezenţi. La Senat, este declarat ales Preşedinte candidatul care a întrunit, la primul tur de scrutin, votul majorităţii senatorilor. Dacă nici un candidat nu a întrunit numărul de voturi necesar, se organizează un al doilea tur de scrutin, la care participă primii 2 candidaţi care au obţinut cel mai mare număr de voturi sau, după caz, toţi 1

Publicată în M. Of. nr. 1049 din 19 decembrie 2005.

136

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

candidaţii care s-au clasat pe primul loc, la egalitate de voturi ori primul clasat şi toţi candidaţii care s-au clasat pe locul al doilea, cu un număr egal de voturi. Este declarat ales preşedinte al Senatului candidatul care a obţinut votul majorităţii senatorilor. B. Atribuţiile Preşedintelui Camerei Potrivit art. 33 din regulamentul Camerei Deputaţilor, Preşedintele acesteia are următoarele atribuţii: a) convoacă deputaţii în sesiuni ordinare sau extraordinare, conform prevederilor prezentului regulament; b) conduce lucrările plenului Camerei Deputaţilor, asistat obligatoriu de 2 secretari, şi asigură menţinerea ordinii în timpul dezbaterilor, precum şi respectarea prevederilor prezentului regulament; c) acordă cuvântul, moderează discuţiile, sintetizează problemele puse în dezbatere, stabileşte ordinea votării, precizează semnificaţia votului şi anunţă rezultatul acestuia; d) conduce lucrările şedinţelor Biroului permanent; e) sesizează Curtea Constituţională în condiţiile prevăzute la art. 146 lit. a), b), c) şi e) din Constituţia României, republicată; f) asigură trimiterea de îndată la Senat, spre dezbatere, a proiectelor de legi adoptate sau respinse de Camera Deputaţilor ori, după caz, Preşedintelui României, spre promulgare, a legilor votate, în termenele legale; g) reprezintă Camera Deputaţilor în relaţiile interne şi externe; h) prezintă rapoarte justificative, anual, în faţa plenului asupra utilizării fondului preşedintelui; i) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de prezentul regulament, precum şi însărcinările date de plenul Camerei Deputaţilor. În conformitate cu art. 39 din Regulamentul Senatului, Preşedintele acesteia Senatului are următoarele atribuţii: a) convoacă Senatul în sesiuni ordinare şi extraordinare; b) conduce lucrările Senatului şi asigură respectarea programului orar şi a ordinii de zi; c) acordă cuvântul, moderează discuţiile, sintetizează problemele supuse dezbaterii, stabileşte ordinea votării, explică semnificaţia votului şi anunţă rezultatul votului; d) asigură menţinerea ordinii în timpul dezbaterilor şi respectarea Constituţiei şi a Regulamentului Senatului; e) convoacă şi conduce lucrările Biroului permanent; f) reprezintă Senatul în relaţiile cu Preşedintele României, Camera Deputaţilor, Guvernul, Curtea Constituţională, precum şi cu alte autorităţi şi instituţii interne ori internaţionale; g) poate sesiza Curtea Constituţională, în condiţiile prevăzute la art. 146 lit. a), b), c) şi e) din Constituţia României, republicată; h) dispune de fondul preşedintelui, conform legii şi în limitele prevederilor bugetare; i) aprobă decontarea cheltuielilor pentru deplasările în străinătate; j) aprobă indemnizaţiile persoanelor utilizate în cadrul Senatului în calitate de colaboratori, precum şi decontarea cheltuielilor suportate de persoanele invitate la Senat, potrivit legii; k) prezintă Biroului permanent rapoarte anuale privind utilizarea fondului preşedintelui; l) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege, de prezentul regulament sau hotărâte de Senat; m) asigură interimatul funcţiei de Preşedinte al României, conform art. 98 din Constituţia României, republicată. C. Revocarea din funcţie a Preşedintelui Camerei Un aspect important îl constituie posibilitatea de revocare din funcţie a Preşedintelui uneia dintre cele două Camere înainte de expirarea mandatului.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

137

Această procedură era reglementată prin art. 25-26 din Regulamentul Camerei Deputaţilor1, respectiv prin art. 30-32 din Regulamentul Senatului2, o mare parte din dispoziţiile regulamentare fiind declarate însă neconstituţionale prin Decizia nr. 602 din 14 noiembrie 20053privind constituţionalitatea unor dispoziţii din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi Decizia 601 din 14 noiembrie 20054privind constituţionalitatea unor dispoziţii din Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotărârea nr. 28 din 24 octombrie 2005. 1 Art. 25. – Preşedintele Camerei Deputaţilor şi orice alt membru al Biroului permanent pot fi revocaţi înainte de expirarea mandatului, cu votul majorităţii deputaţilor. Votul este secret şi se exprimă prin buletine de vot în cazul preşedintelui Camerei Deputaţilor şi prin bile în cazul celorlalţi membri ai Biroului permanent. Propunerea de revocare se face în scris şi este însoţită de semnăturile iniţiatorilor. Art. 26. – (1) Revocarea din funcţie a preşedintelui Camerei Deputaţilor poate fi propusă, când se schimbă majoritatea politică din Camera Deputaţilor, de către majoritatea deputaţilor. (2) Revocarea din funcţie a preşedintelui Camerei Deputaţilor poate fi propusă şi la cererea a minimum o treime din numărul total al deputaţilor, în una dintre următoarele situaţii: a) încalcă prevederile Constituţiei României; b) încalcă grav sau în mod repetat prevederile Regulamentului Camerei Deputaţilor sau ale Regulamentului şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului. (3) Revocarea preşedintelui Camerei Deputaţilor poate fi cerută de grupul parlamentar care l-a propus. (4) Propunerea de revocare se depune la Biroul permanent, care verifică, din punct de vedere formal, îndeplinirea condiţiilor prevăzute la alin. (1), (2), (3) şi (7), după caz, urmând ca acesta să introducă în proiectul ordinii de zi a următoarei şedinţe de plen propunerea de revocare. Dezbaterea asupra propunerii de revocare se va realiza cu respectarea prevederilor art. 227. Dezbaterea se realizează pe baza unui aviz consultativ al Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi, în legătură cu situaţiile prevăzute la alin. (2) lit. a) şi b). (5) Preşedintele Camerei Deputaţilor căruia i s-a cerut revocarea nu poate conduce şedinţa Biroului permanent sau cea a plenului în care se discută revocarea sa. El va fi înlocuit prin votul Biroului permanent de unul dintre vicepreşedinţi. (6) Dacă propunerea de revocare este aprobată de plenul Camerei, se organizează alegerea unui nou preşedinte, în conformitate cu prevederile art. 21. (7). În cazul în care este revocat preşedintele Camerei Deputaţilor, la cererea majorităţii politice nou-formate, din rândul căreia a fost ales noul preşedinte, aceasta va ceda o funcţie de vicepreşedinte pentru tot restul legislaturii grupului parlamentar care a deţinut funcţia de preşedinte al Camerei Deputaţilor, pentru a se respecta configuraţia politică, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (3). Funcţia de vicepreşedinte, care este cedată, va fi stabilită prin renegociere în interiorul majorităţii politice respective şi va fi precizată în cererea de revocare înaintată Biroului permanent. În cazul în care noul preşedinte ales aparţine unui grup parlamentar din cadrul majorităţii politice care a propus revocarea, respectarea configuraţiei politice se realizează prin renegociere în cadrul acestei majorităţi. 2 Art. 30. – (1) Revocarea din funcţie a preşedintelui Senatului poate fi propusă la cererea a minimum o treime din numărul total al senatorilor, în cel puţin una din următoarele împrejurări: a) încalcă prevederile Constituţiei; b) încalcă grav sau în mod repetat prevederile Regulamentului Senatului sau ale Regulamentului şedinţelor comune. (2) Revocarea din funcţia de preşedinte al Senatului poate fi propusă şi de jumătate plus unu din numărul total al senatorilor. (3) Propunerea de revocare prevăzută la alin. (1) sau (2) se face în scris, sub semnătura iniţiatorilor, o singură dată într-o sesiune. (4) Propunerea de revocare se depune la Biroul permanent care analizează, în prima sa şedinţă, îndeplinirea condiţiilor de la alin. (1) sau (2) şi decide, prin vot, introducerea acesteia în proiectul de ordine de zi a următoarei şedinţe de plen. Art. 31. – (1) Preşedintele Senatului căruia i s-a cerut revocarea nu poate conduce şedinţa Biroului permanent sau pe cea de plen în care se discută revocarea sa. (2) La conducerea şedinţelor prevăzute la alin.(1), preşedintele Senatului va fi înlocuit de unul dintre vicepreşedinţi, desemnat de Biroul permanent. Art. 32. – (1) Propunerea de revocare se prezintă în plenul Senatului. Dacă propunerea de revocare este aprobată prin votul secret al majorităţii senatorilor, funcţia de preşedinte devine vacantă şi, imediat, se organizează alegeri, în conformitate cu prevederile art. 24. (2) Pe perioada vacanţei funcţiei de preşedinte al Senatului, atribuţiile acestuia vor fi îndeplinite de unul dintre vicepreşedinţi, desemnat de Biroul permanent. (3) După alegerea unui nou preşedinte al Senatului se renegociază, dacă este cazul, de îndată, repartizarea celorlalte funcţii din Biroul permanent, procedându-se potrivit dispoziţiilor prezentului regulament, astfel încât noul Birou permanent să reflecte configuraţia politică rezultată din alegeri. 3 Publicată în M. Of. nr. 1027 din 18 noiembrie 2005. 4 Publicată în M. Of. nr. 1022 din 17 noiembrie 2005.

138

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Curtea Constituţională, având în vedere similitudinea modalităţii de reglementare a revocării de funcţie a Preşedinţilor celor două Camere a procedat la o argumentaţie identică în ambele situaţii, astfel încât vom reţine spre analiză doar una dintre aceste decizii. Prin Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005 Curtea stabileşte regula în materie: doar grupul parlamentar care a propus candidatul la funcţia de preşedinte al Senatului poate cere atât revocarea politică a acestuia, cât şi nominalizarea unei noi persoane pentru ocuparea funcţiei vacante, cele două etape procedurale comportând obligatoriu aplicarea principiului deciziei majoritare. În aprecierea constituţionalităţii art. 30 alin. (1) şi (2)al Regulamentului Senatului Curtea şi-a fundamentat argumentaţia juridică din Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005 pe următoarele elemente centrale: a) principiile constituţionale pe care se întemeiază activitatea Parlamentului, în general, şi compunerea organelor sale de lucru, în special; b) statutul juridic al Biroului permanent al Senatului şi al membrilor acestui organ; c) condiţiile de revocare a membrilor Biroului permanent al Senatului. a) Principiile constituţionale pe care se întemeiază activitatea Parlamentului: principiul autonomiei parlamentare, principiul deciziei majoritare şi principiul configuraţiei politice Încă de la început, Curtea instituie premisele generale care vor fundamenta decizia adoptată, aceste premise fiind constituite din cele trei principii generale pe care se întemeiază activitatea Parlamentului. Principiile în speţă au un caracter relativ, relativizare ce se produce prin raportare directă a unuia faţă de celelalte şi faţă de alte principii constituţionale generale, astfel încât Curtea a trebuit să stabilească în acest caz concret sfera de aplicabilitate a fiecăruia dintre acestea. Principiul autonomiei parlamentare are ca fundament constituţional dispoziţiile art. 64 şi presupune, de o manieră generală, libertatea Parlamentului de a-şi stabili singur, prin regulamentele celor două Camere, regulile de organizare şi funcţionare. Limita principală a autonomiei parlamentare este constituită din principiul supremaţiei Constituţiei şi respectării legilor, astfel încât valenţele acestei autonomii trebuie să aibă întotdeauna un caracter constituţional şi legal. Principiul deciziei majoritare, fundamentat prin caracterul democratic al statului român normat în art. 1 alin. (3) al Constituţiei, vine să completeze principiul general al autonomiei parlamentare şi constituie mijlocul specific de realizare şi efectivizare a acestei autonomii, atât în organizarea, cât şi în activitatea Parlamentului funcţionând regula că majoritatea decide, iar minoritatea se exprimă. Principiul configuraţiei politice, normat prin prisma dispoziţiilor constituţionale ale art. 64 alin. (5), expresie a caracterului democratic al statului în care acţiunea majorităţii este limitată de însăşi existenţa minorităţii, conturează autonomia parlamentară şi canalizează compunerea politică a fiecărei Camere şi a structurilor interne ale acesteia, în acord cu rezultatul exprimat prin alegerile generale. Exprimarea Curţii în ceea ce priveşte aplicabilitatea acestui principiu alegerii preşedinţilor Camerelor este deficitară, fapt observat şi la nivelul opiniei separate exprimate, „în funcţia de preşedinte fiind aleasă o singură persoană”, aceasta neavând„cum să reflecte configuraţia politică a Camerei respective”.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

139

b) Statutul juridic al Biroului permanent al Senatului şi al membrilor acestui organ Biroul permanent al Senatului este o structură instituţională de lucru a acestei Camere a Parlamentului, având caracter eligibil şi un mandat constând în realizarea atribuţiilor ce îi revin potrivit regulamentului. Organizarea şi funcţionarea birourilor permanente ale Camerelor sunt stabilite prin regulamentele acestora, Constituţia enunţând, în art. 64 alin.(2) şi alin.(5), modul de alcătuire a birourilor permanente ale Camerelor şi durata mandatului membrilor lor astfel: „(2) Fiecare Cameră îşi alege un birou permanent. Preşedintele Camerei Deputaţilor şi preşedintele Senatului se aleg pe durata mandatului Camerelor. Ceilalţi membri ai birourilor permanente sunt aleşi la începutul fiecărei sesiuni. Membrii birourilor permanente pot fi revocaţi înainte de expirarea mandatului. (5) Birourile permanente şi comisiile parlamentare se alcătuiesc potrivit configuraţiei politice a fiecărei Camere.” Din conţinutul acestor dispoziţii constituţionale rezultă mai multe consecinţe normative ce conturează un statut juridic diferit al preşedintelui Senatului faţă de cel al celorlalţi membri ai Biroului permanent, din cuprinsul cărora şi acesta face parte. O primă diferenţă constă în principiul ce fundamentează alegerea celor două tipuri de instituţii (preşedinte al Senatului, pe de o parte, şi simplu membru al Biroului permanent, pe de altă parte): dacă în alegerea preşedintelui Senatului, principiul fundamental este cel al deciziei majoritare, în ceea ce priveşte alegerea celorlalţi membri ai Biroului permanent, principiul este al configuraţiei politice a Camerei. Acest fapt nu este remarcat de către Curte care persistă în eroarea anterioară şi consideră că fundamentarea alegerii celor două tipuri de instituţii este identică şi rezidă în principiul configuraţiei politice a Camerei. În fundamentarea unei asemenea aserţiuni Curtea pare a se sprijini pe conţinutul normativ al alin. (5) din art. 64, care normează generic principiul configuraţiei politice ca principiu de alcătuire a Biroului permanent al unei Camere, preşedintele Camerei făcând parte din acesta. Un alt element de distincţie în ceea ce priveşte statutul juridic al celor două instituţii îl constituie durata mandatului, spre deosebire de ceilalţi membri ai Biroului permanent, care au un mandat de sesiune, preşedintele Senatului fiind ales la începutul legislaturii, pe durata mandatului acestei Camere – mandat de legislatură. Aceasta este însă durata maximă a mandatului celor două instituţii, mandat ce poate fi întrerupt prin excepţie înainte de termen. De asemenea, neutralitatea din punct de vedere politic în exercitarea funcţiei de preşedinte al Senatului, care în principiu nu reprezintă poziţia politică şi interesele unui partid politic, ci reprezintă Senatul în integralitatea sa1, precum şi sfera competenţelor exercitate de către acesta, de ordin legal şi constituţional2, constituie o altă diferenţă 1

Potrivit art. 39 alin. (1) din Regulamentul Senatului, preşedintele Senatului are, între alte atribuţii ce decurg din calitatea sa de membru al Biroului permanent, următoarele: convoacă Senatul în sesiuni ordinare şi extraordinare; conduce lucrările Senatului şi asigură respectarea programului orar şi a ordinii de zi; acordă cuvântul, moderează discuţiile, sintetizează problemele supuse dezbaterii, stabileşte ordinea votării, explică semnificaţia votului şi anunţă rezultatul votului; asigură menţinerea ordinii în timpul dezbaterilor şi respectarea Constituţiei şi a Regulamentului Senatului; reprezintă Senatul în relaţiile cu Preşedintele României, Camera Deputaţilor, Guvernul României, Curtea Constituţională, precum şi cu alte autorităţi şi instituţii interne ori internaţionale. 2 În conformitate cu art. 89 alin. (1) din Constituţie, preşedintele Senatului, împreună cu preşedintele Camerei Deputaţilor şi liderii grupurilor parlamentare, este consultat de Preşedintele României la dizolvarea

140

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

relevantă în ceea ce priveşte statutul juridic al acestei instituţii în comparaţie cu cel al simplilor membrii ai Biroului permanent. Aceste diferenţe de statut juridic între instituţia preşedintelui Senatului şi cea a celorlalţi membri ai Biroului permanent, în opinia Curţii, „implică un plus de exigenţă în reglementarea revocării acestuia înainte de expirarea mandatului”. Astfel,„orice reglementare care ar face posibilă revocarea preşedintelui Senatului ori de câte ori s-ar realiza majoritatea de voturi suficientă adoptării unei asemenea măsuri, ar fi de natură să creeze o instabilitate instituţională perpetuă, contrară voinţei electoratului care a definit configuraţia politică a Camerelor Parlamentului pentru întregul ciclu electoral şi interesele cetăţenilor pe care Parlamentul îi reprezintă”. În realitate, instanţa constituţională fundamentează instituţia revocării din funcţie a preşedintelui Senatului pe o combinare a principiului configuraţiei politice a Camerei cu principiul deciziei majoritare. c) Condiţiile de revocare a membrilor Biroului permanent al Senatului Dispoziţiile constituţionale ale art. 64, alin. (2) teza a patra prevăd posibilitatea revocării membrilor Biroului permanent, din care face parte şi preşedintele Camerei, înainte de expirarea mandatului acestora şi lasă legislativului libertatea de reglementare regulamentară a condiţiilor şi procedurilor în care poate avea loc revocarea. Această reglementare este condiţionată însă de respectarea celorlalte principii constituţionale şi legale. Astfel, chiar dacă preşedintele Senatului este membru al Biroului permanent, reglementarea revocării din funcţie a acestuia trebuie să fie punctual realizată în mod diferit faţă de cea a celorlalţi membri, având în vedere statutul juridic diferit şi special evidenţiat anterior. Revocarea din funcţie a membrilor Biroului permanent poate fi reglementată fie ca o sancţiune juridică pentru încălcări grave ale ordinii de drept, încălcarea Constituţiei şi a regulamentelor parlamentare, fie ca o sancţiune politică, pentru considerente independente de vinovăţia acestuia în exercitarea atribuţiilor, cum ar fi pierderea sprijinului politic al grupului parlamentar care l-a propus. Indiferent de forma de intervenţie a revocării din funcţie, Curtea opinează că „reglementarea revocării preşedintelui Senatului nu poate contraveni principiului configuraţiei politice” şi că înlocuirea acestuia „se poate face numai cu o persoană din acelaşi grup parlamentar, care nu-şi poate pierde dreptul la funcţia de preşedinte, dobândit în virtutea rezultatelor obţinute în alegeri (…)”. După cum enunţasem anterior, aplicarea principiului configuraţiei politice în ceea ce priveşte revocarea din funcţie a preşedintelui Senatului, principiu ce presupune în esenţă compunerea Camerei rezultată din alegeri pe baza proporţiei pe care grupurile parlamentare o deţin în totalul membrilor Camerei respective, este dificil de admis în cazul unei autorităţi unice cum este preşedintele Senatului. Desemnarea preşedintelui Senatului în funcţie cu greu poate reflecta o voinţă majoritară legislativă care să provină de la nivelul unui singur partid politic, astfel încât, ca regulă, majoritatea întrunită Parlamentului; potrivit art. 98 alin. (1) din Constituţie, asigură interimatul funcţiei de Preşedinte al României; potrivit art. 146 lit. a), b), c) şi e) din Constituţie sesizează Curtea Constituţională în vederea exercitării controlului constituţionalităţii legilor înainte de promulgare, al tratatelor sau altor acorduri internaţionale şi al Regulamentului Senatului, precum şi pentru soluţionarea unor conflicte juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

141

cuprinde în compoziţia sa atât grupul parlamentar care a făcut propunerea, cât şi alte grupuri parlamentare care au achiesat la această variantă. Practic, înlocuirea din funcţie a preşedintelui Senatului prin revocare pare a se fundamenta pe un principiu de apartenenţă politică, principiu înveterat chiar de către Curte prin statuarea unui drept la funcţia de preşedinte al grupului parlamentar a cărui nominalizare a întrunit majoritatea. Se instituie astfel o condiţie de apartenenţă politică a persoanei care va ocupa în viitor funcţia de preşedinte al Senatului ca urmare a revocării procedate anterior, indiferent de forma acesteia, ca sancţiune juridică sau politică. În acelaşi timp, Curtea consideră că în situaţia reglementării revocării din funcţie a unui membru al Biroului permanent cu titlu de sancţiune juridică,pentru încălcarea Constituţiei sau a regulamentelor parlamentare, este obligatorie „respectarea normelor şi principiilor inerente răspunderii juridice, prin instituirea cadrului procedural corespunzător de cercetare a faptelor imputate şi a vinovăţiei membrului Biroului permanent a cărui revocare se propune şi asigurarea exercitării dreptului acestuia de a dovedi netemeinicia acuzaţiilor care i se aduc, adică de a se apăra”. Astfel, declararea neconstituţionalităţii art. 30 alin. (1) este fundamentată prin faptul că dispoziţia regulamentară „contravine dispoziţiilor constituţionale privind dreptul fundamental la apărare şi principiul configuraţiei politice în alcătuirea Biroului permanent”. d) Neconstituţionalitatea art. 30 alin. (2) din Regulamentul Senatului Principiul configuraţiei politice devine fundamental şi în declararea neconstituţionalităţii alin. (2) al art. 30, ce instituie revocarea din funcţie a preşedintelui Senatului cu titlu de sancţiune politică. Curtea constată că dispoziţia regulamentară condiţionează revocarea de criteriul majorităţii, în sens cantitativ, de majoritate a senatorilor îndrituită să facă propunerea de revocare, instituirea unui asemenea criteriu, care exclude configuraţia politică a Parlamentului, stabilită prin voinţa cetăţenilor cu ocazia alegerilor pentru organul reprezentativ suprem şi îi substituie o majoritate conjuncturală, rezultată din dinamica compunerii şi recompunerii forţelor politice în Parlament în funcţie de factori neavuţi în vedere de electorat, încălcând litera şi spiritul Constituţiei şi creând premisele unei instabilităţi a activităţii parlamentare. Instanţa constituţională invocă în susţinerea acestei concluzii jurisprudenţa sa anterioară, exprimată prin Decizia nr. 46 din 17 mai 19941 şi Decizia nr. 62 din 1 februarie 20052, cu aceste ocazii aceasta reţinând că „posibilitatea oricărui grup parlamentar de a face această cerere (n.n. de revocare), şi nu doar a celui al cărui reprezentant este membrul, este contrară art. 61 alin.(5) din Constituţie[actualmente art. 64 alin. (5)], conform căruia Biroul permanent se alcătuieşte potrivit configuraţiei politice a Senatului, întrucât revocarea reprezintă o modalitate simetrică cu desemnarea membrului pentru a fi ales în Biroul permanent”, de aceea „propunerea de revocare, care poate duce la încetarea mandatului unui membru al Biroului permanent, nu poate aparţine decât grupului care l-a propus”. În fapt, principiul de drept a cărui aplicaţie trebuie să o facă în acest caz reglementarea privind revocarea din funcţie a preşedintelui Senatului sub forma sancţiunii 1 2

Publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994. Publicată în M. Of. nr. 153 din 21 februarie 2005.

142

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

politice, este cel al paralelismului formelor şi competenţelor1, consecinţă juridică a principiului ierarhiei normative instituit la noi prin dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (5). Astfel, prin paralelism, doar grupul parlamentar ce a operat nominalizarea pentru alegerea preşedintelui Senatului va putea cere revocarea sa din funcţie cu titlul de sancţiune politică. e) Aprecierea neconstituţionalităţii art. 32 alin. (1) din Regulamentul Senatului Şi în ceea ce priveşte declararea neconstituţionalităţii art. 32 alin. (1), care dispune că propunerea de revocare a preşedintelui Senatului se prezintă în plenul Camerei spre aprobare prin votul secret al majorităţii senatorilor, instanţa constituţională face aplicaţia aceluiaşi principiu al configuraţiei politice rezultate din alegeri, în fapt înţeles ca un principiu de apartenenţă politică a persoanei ce ocupă funcţia de preşedinte şi al cărei mandat încetează înainte de termen f) Condiţiile revocării din funcţie a Preşedintelui Senatului: contextul actual Declararea neconstituţionalităţii art. 30 şi 32 din Regulamentul Senatului la nivelul anului 2005 şi nerevizuirea conţinutului normativ al acestora pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale a creat practic un vid regulamentar în ceea ce priveşte revocarea din funcţie a preşedintelui Senatului. Coordonatele normative ale revocării din funcţie a preşedintelui Senatului trebuie astfel extrase din cuprinsul Deciziei nr. 601 din 24 octombrie 2005. Trebuie mai întâi operată o distincţie între forma revocării din funcţie, cu titlul de sancţiune juridică sau de sancţiune politică. În primul rând, în situaţia în care revocarea din funcţie se doreşte a fi operată ca o sancţiune juridică ale cărei cauze rezidă în încălcarea Constituţiei sau a regulamentului Camerei, deşi solicitarea revocării din funcţie poate aparţine fie grupului parlamentar care a făcut nominalizarea iniţială a preşedintelui în funcţie, fie din partea unei alte „componente” a Senatului, actualmente acest lucru nu este posibil. Decizia Curţii blochează acest procedeu de revocare cu titlul de sancţiune juridică, datorită nedefinirii regulamentare a noţiunilor de încălcare în mod grav şi încălcare în mod repetat a Regulamentului Senatului sau a Regulamentului şedinţelor comune, ceea ce face imposibilă exercitarea dreptului la apărare de către membrul Biroului permanent a cărui revocare se propune şi creează premisele unui exerciţiu abuziv al funcţiei legislative majoritare conjuncturale. A contrario, în situaţia circumstanţierii noţiunilor enunţate anterior prin modificarea Regulamentului Senatului, instituţia revocării ca sancţiune juridică ar putea deveni operantă. În al doilea rând, în cazul în care revocarea din funcţie se fundamentează pe considerente politice şi îmbracă forma unei sancţiuni politice, doar grupul parlamentar care a propus candidatul la funcţia de preşedinte al Senatului poate cere revocarea politică a acestuia. Din punct de vedere procedural această cerere poate fi introdusă la 1 Pentru mai multe detalii privind principiul paralelismului formelor şi competenţelor a se vedea D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Titlul I. Partea generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 167; G. Gîrleşteanu, Organizarea generală a administraţiei, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 20-21.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

143

nivelul Biroului permanent oricând şi fără o condiţionare cantitativă a numărului senatorilor grupului parlamentar ce fac propunerea. Următoarea etapă procedurală constă în revocarea propriu-zisă din funcţie a Preşedintelui Senatului ce se definitivează prin atingerea majorităţii absolute a membrilor Camerei în acest sens. Dreptul de nominalizare a unui candidat la funcţia vacantă de Preşedinte al Senatului aparţine, prin paralelism, doar grupului parlamentar ce a solicitat revocarea din funcţie, iar desemnarea în funcţie a noului Preşedinte nu poate fi realizată decât dacă această propunere întruneşte votul pozitiv al majorităţii membrilor Senatului. Cu toate acestea, se impune o limită acestui drept, stabilită de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1631 din 20 decembrie 20111: regula enunţată de Curte în contextul examinării instituţiei revocării din funcţia de preşedinte al Senatului este aplicabilă numai în măsura în care nu s-a schimbat configuraţia politică iniţială. Dacă grupul parlamentar iniţial care a desemnat candidatul pentru funcţia de Preşedinte al Camerei nu mai există, se revine, practic, la situaţia existentă la începutul mandatului Camerelor, cu aplicarea dispoziţiilor regulamentare corespunzătoare în ceea ce priveşte alegerea la nivelul Camerei, respectiv cele ale art. 23 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi ale art. 24 din Regulamentul Senatului privind dreptul de nominalizarea a candidaţilor. În contextul actual, coordonatele trasate jurisprudenţial de către Curte în ceea ce priveşte instituţia revocării din funcţie a Preşedintelui Camerei devin inaplicabile, majoritatea parlamentară politică de la nivelul Camerelor fiind practic singura competentă să decidă în orice moment atât revocarea, cât şi alegerea unui nou Preşedinte, eludând dreptul de nominalizare a unui candidat la funcţia vacantă de Preşedinte a grupului parlamentar ce a solicitat revocarea din funcţie. Acest fapt rezultă din modalitatea de exercitare a noii competenţe a Curţii de control a constituţionalităţii hotărârilor Parlamentului, introdusă prin modificarea Legii nr. 47/1994, instanţa constituţională limitându-şi jurisprudenţial competenţa doar la controlul hotărârilor prin care se afectează valori, reguli şi principii constituţionale sau, după caz, organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor de rang constituţional2. Revocarea sau numirea în funcţie a Preşedintelui Camerei se realizează prin hotărâre, act juridic cu caracter individual, care nu afectează valori şi principii constituţionale, „or, asemenea tipuri de acte juridice nu pot fi supuse controlului exercitat de Curtea Constituţională. Astfel de acte reprezintă manifestări politice care nu au caracter normativ, în sensul că nu conţin reglementări juridice de largă aplicabilitate şi cu efect juridic general sau circumscris unei categorii determinate de subiecte de drept, ci sunt acte juridice cu caracter individual şi cu scop politic, având ca obiect numiri, alegeri sau validări funcţii. De altfel, înlocuirea unei persoane cu alta, cu respectarea procedurilor regulamentare, nu poate reprezenta o problemă de constituţionalitate”, statua Curtea cu ocazia Deciziei nr. 729 din 9 iulie 20123. Curtea constată că Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 25 din 3 iulie 2012 privind revocarea din funcţia de preşedinte şi de membru al Biroului permanent al Camerei Deputaţilor nu putea fi supusă controlului de constituţionalitate, deoarece, „prin obiectul 1

Publicată în M. Of. nr. 84 din 2 februarie 2012. Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în M. Of. nr. 90 din 3 februarie 2011. 3 Publicată în M. Of. nr. 480 din 12 iulie 2012. 2

144

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

său de reglementare, nu se încadrează în sfera actelor parlamentare asupra căreia Curtea Constituţională se poate pronunţa”, şi o respingea ca inadmisibilă. D. Încetarea de drept a statutului de Preşedinte al Camerei Încetarea de drept a statutului de Preşedinte al Camerei intervine în contextul art. 33 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul Deputaţilor şi Senatorilor, potrivit căruia „fiecare Cameră îşi alege un birou permanent, în condiţiile prevăzute de Constituţie şi de regulamente. Pierderea sprijinului politic atrage încetarea de drept a statutului de membru al Biroului permanent sau de titular al oricărei funcţii obţinute prin susţinere politică”. Cauza acestui mijloc de încetare a mandatului Preşedintelui Camerei constă astfel în pierderea sprijinului politic prin excluderea din partid care a făcut propunerea. Prin Decizia nr. 1630 din 20 decembrie 20111 referitoare la sesizarea de neconstituţionalitate a Hotărârii Senatului nr. 54 din 28 noiembrie 2011 pentru alegerea preşedintelui Senatului, Curtea a reţinut ca fiind neîndoielnic faptul că textul de lege citat priveşte şi preşedintele Senatului, întrucât acesta este membru al Biroului permanent, astfel cum stabilesc expres dispoziţiile art. 23 alin. (1) şi (2) din Regulamentul Senatului, potrivit cărora: „(1) După constituirea legală a Senatului, se aleg preşedintele Senatului şi ceilalţi membri ai Biroului permanent. (2) Biroul permanent al Senatului se compune din: preşedintele Senatului, 4 vicepreşedinţi, 4 secretari şi 4 chestori. Preşedintele Senatului este şi preşedintele Biroului permanent”. Trebuie subliniată diferenţa dintre acest mijloc de încetare a mandatului Preşedintelui Camerei şi revocarea sa din funcţie, ipoteza analizată de Curte în considerentele Deciziei nr. 601 din 14 noiembrie 2005 şi textele din Regulamentul Senatului cu privire la care aceasta s-a pronunţat privind însă revocarea unui membru al Biroului permanent al Senatului (preşedintele Senatului) cu titlu de sancţiune juridică, pentru încălcarea Constituţiei sau a regulamentelor parlamentare, la cererea altui grup parlamentar decât cel care l-a propus, iar nu ipoteza revocării ca urmare a retragerii sprijinului politic. Ideea de neutralitate politică a preşedintelui Senatului, exprimată de Curte în considerentele deciziei din 2005, se referă la atribuţiile specifice funcţiei respective şi nu poate fi interpretată ca având semnificaţia unei independenţe faţă de partidul politic al cărui membru este preşedintele Senatului, calitate în considerarea căreia, de altfel, a fost ales în această funcţie. Prin urmare, excluderea sa din partid nu poate rămâne fără consecinţe juridice în ceea ce priveşte funcţia dobândită, funcţie eminamente politică. Excluderea dintr-un partid politic constituie o decizie exclusivă a partidului politic în cauză, care nu este supusă controlului niciunei autorităţi. Aşa cum a reţinut Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa2, partidele se organizează şi funcţionează pe baza unor norme proprii, adoptate după o procedură proprie, cu o jurisdicţie proprie recunoscută de lege, iar instanţele judecătoreşti nu sunt legitimate să exercite înfăptuirea justiţiei în ceea ce priveşte actele de încălcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice. Curtea subliniază diferenţa dintre cele două cazuri de încetare a mandatului Preşedintelui Camerei cu ocazia Deciziei nr. 1631 din 20 decembrie 2011, şi, având în 1

Publicată în M. Of. nr. 84 din 2 februarie 2012. Decizia nr. 952 din 25 iunie 2009, publicată în M. Of. nr. 571 din 17 august 2009, Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicată în M. Of. nr. 209 din 2 aprilie 2010. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

145

vedere că sancţiunea prevăzută de art. 33 alin.(2) din Legea nr. 96/2006 intervine de drept, reţine că „păstrarea, în această situaţie, a dreptului exclusiv al aceluiaşi partid politic cu privire la funcţia de preşedinte al Camerei deschide calea unor posibile abuzuri, respectiv a unei instabilităţi la conducerea acesteia, întrucât partidul în cauză poate, teoretic, oricând, şi pentru motive care nu pot fi în niciun fel cenzurate, să determine schimbarea persoanei care ocupă funcţia respectivă”. În plus, mai observa Curtea, dacă în cazul revocării, motivele revocării – existenţa unor fapte de încălcare a prevederilor Constituţiei sau ale Regulamentului – au caracter obiectiv şi trebuie arătate în cuprinsul propunerii de revocare, în cazul retragerii sprijinului politic ca urmare a excluderii din partidul politic, motivele deciziei partidului privesc doar raporturile cu partidul în cauză şi nu există obligaţia de a fi prezentate: „(…) pierderea calităţii de membru a unui partid politic este guvernată de normele juridice cuprinse în statutele partidelor şi ţin de jurisdicţia exclusivă a acestora. Această autonomie normativă şi jurisdicţională a partidelor politice constituie o manifestare a tendinţei inevitabile de emancipare a acestora în raport cu ordinea juridică etatică. Controlul normativ al partidelor asupra membrilor lor este adesea foarte puternic şi se extinde chiar şi asupra vieţii lor private, asupra opiniilor lor etc. Tendinţa de autonomie sub aspectele enunţate poate fi justificată având în vedere obiectivele de ordin ideologic ale partidelor politice, însă controlul partidelor politice şi jurisdicţia lor exclusivă nu se poate extinde, implicit, şi asupra unei instituţii fundamentale a statului de drept, aceea de preşedinte al Senatului, ci numai asupra persoanei care ocupă la un moment dat această funcţie”. Autonomia partidelor politice trebuie înţeleasă şi aplicată însă în limitele principiilor constituţionale menţionate, astfel încât singura soluţie compatibilă cu acestea este ca, în cazul excluderii din partid a persoanei care ocupă funcţia de Preşedinte al Camerei, alegerea noului Preşedinte să fie decisă de Camera respectivă, cu aplicarea în mod corespunzător a regulilor de alegere prevăzute de Regulamente.

§3. Biroul permanent Potrivit alin. (2) al art. 64, fiecare Cameră îşi alege un birou permanent, condus de Preşedintele Camerei ales pe durata mandatului Camerelor, ceilalţi membri ai birourilor permanente fiind aleşi la începutul fiecărei sesiuni. Membrii birourilor permanente pot fi revocaţi înainte de expirarea mandatului. Biroul permanent al Camerei este compus din Preşedintele Camerei, care prezidează şi această structură funcţională parlamentară, 4 vicepreşedinţi, 4 secretari şi 4 chestori. Vicepreşedinţii îndeplinesc, prin rotaţie, atribuţiile preşedintelui, la cererea sa sau în caz de indisponibilitate a acestuia, precum şi alte sarcini încredinţate de Biroul permanent. Secretarii, în principal, întocmesc lista înscrierilor la cuvânt, pe baza solicitărilor, în ordinea în care acestea au fost făcute; prezintă propunerile, amendamentele şi orice alte comunicări adresate plenului Camerei, efectuează apelul nominal, consemnează rezultatul votului, ţin evidenţa hotărârilor adoptate, veghează la întocmirea stenogramelor şedinţelor plenului Camerei, îl asistă pe preşedintele Camerei în realizarea atribuţiilor ce îi revin şi îndeplinesc orice alte sarcini primite de la acesta sau de la Biroul permanent etc.

146

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Chestorii verifică modul de gestionare a patrimoniului, funcţionarea şi calitatea serviciilor Camerei şi fac propuneri corespunzătoare Biroului permanent, exercită controlul financiar asupra cheltuielilor efectuate, prezintă Biroului permanent proiectul de buget al Camerei şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar anual, asigură menţinerea ordinii în sediul Camerei şi îndeplinesc alte atribuţii, în conformitate cu dispoziţiile preşedintelui acesteia sau ale Biroului permanent. Formarea biroului permanent al Camerei se realizează în urma negocierilor dintre liderii grupurilor parlamentare, respectându-se configuraţia politică a Camerei,aşa cum rezultă din constituirea iniţială a grupurilor parlamentare pentru Camera Deputaţilor1, sau din alegeri pentru Senat2. În ceea ce priveşte Camera Deputaţilor, art. 23 şi art. 24 din Regulament prevăd că alegerea vicepreşedinţilor, a secretarilor şi a chestorilor care compun Biroul permanent se face la începutul fiecărei sesiuni ordinare la propunerea grupurilor parlamentare, în conformitate cu ponderea acestora potrivit configuraţiei politice iniţiale a Camerei şi negocierii liderilor grupurilor parlamentare. În acelaşi mod sunt aleşi şi membrii Biroului permanent al Senatului, potrivit art. 26 din Regulament, respectând configuraţia politică a Camerei rezultată din alegeri, prin negocieri între reprezentanţii grupurilor parlamentare. Cât priveşte modalitatea de încetare a mandatului membrilor Biroului permanent, formele acesteia sunt cele identificate anterior cu privire la Preşedintele Camerei, cu sublinierea faptului că, în afara acestuia din urmă, ajungerea la termen a mandatului celorlalţi membrii se produce la finalul fiecărei sesiuni parlamentare ordinare. Dacă în ceea ce priveşte convocarea Biroului permanent al Camerei Deputaţilor aceasta se produce la cererea preşedintelui Camerei sau la cererea a cel puţin 4 membri ai săi, cât priveşte convocarea Biroului permanent al Senatului aceasta se realizează din oficiu de către preşedintele Senatului sau la solicitarea a cel puţin 5 dintre ceilalţi membri ai săi, a unui grup parlamentar sau a cel puţin 7 senatori independenţi. Ca regulă, Biroul permanent lucrează în prezenţa majorităţii membrilor săi şi adoptă hotărârile cu votul deschis al majorităţii membrilor prezenţi3, atribuţiile principale ale acestei structuri instituţionale fiind reglementate regulamentar4.

§4. Comitetul liderilor grupurilor parlamentare Comitetul liderilor grupurilor parlamentare apare ca structură instituţională parlamentară în Regulamentul Camerei Deputaţilor, conform art. 37, fiind alcătuit din liderii grupurilor parlamentare constituite conform configuraţiei politice a Camerei şi având următoarele atribuţii: a) aprobă ordinea de zi a şedinţelor Camerei Deputaţilor şi 1

Art. 20 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor. Trebuie precizat că în conformitate cu dispoziţiile Hotărârii Camerei Deputaţilor nr. 27/2010 privind modificarea Regulamentului Camerei Deputaţilor, publicată în M. Of. nr. 679 din 7 octombrie 2010, în cazul constituirii unui grup de deputaţi independenţi având un număr de minimum 10 deputaţi, componenţa Biroului permanent se renegociază conform noii configuraţii politice a Camerei Deputaţilor, începând cu următoarea sesiune. Grupului parlamentar constituit din deputaţii independenţi îi poate reveni un singur reprezentant în Biroul permanent. 2 Art. 23 alin. (3) din Regulamentul Senatului. 3 Art. 38 alin. (1) din Regulamentul Senatului; Regulamentul Camerei Deputaţilor nu reglementează acest lucru. 4 Art. 36 alin. (1) din Regulamentul Senatului; Art. 31 alin. (1) din Regulamentul Camerei Deputaţilor.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

147

programul de lucru al acesteia, precum şi modificările sau completările aduse ordinii de zi ori programului de lucru; b) propune plenului Camerei Deputaţilor modul de organizare a dezbaterilor în plenul Camerei Deputaţilor prin alocarea pentru fiecare grup parlamentar, în funcţie de ponderea sa în numărul total al deputaţilor, a timpului afectat pentru luările de cuvânt în şedinţa plenară a Camerei Deputaţilor; alocarea timpului afectat dezbaterilor este obligatorie la dezbaterile politice şi facultativă la dezbaterile generale asupra unui proiect de lege sau asupra unei propuneri legislative; c) poate include în ordinea de zi dezbaterea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative la care termenul de depunere a raportului a fost depăşit. Potrivit art. 38 din Regulament1,Comitetul liderilor grupurilor parlamentare hotărăşte cu majoritatea rezultată din ponderea votului fiecărui membru prezent. Ponderea este dată de proporţia grupului parlamentar reprezentat de lider în numărul total al deputaţilor, conform configuraţiei politice a Camerei. La lucrările Comitetului liderilor grupurilor parlamentare din Camera Deputaţilor participă, fără drept de vot, preşedintele Camerei Deputaţilor şi, dacă este cazul, reprezentantul Guvernului României sau preşedintele comisiei parlamentare care a depăşit termenul de depunere a raportului. Comitetul liderilor grupurilor parlamentare din Camera Deputaţilor se întruneşte săptămânal, de regulă miercurea şi ori de câte ori este nevoie, la cererea unui lider de grup parlamentar, a preşedintelui Camerei Deputaţilor sau a Biroului permanent al Camerei Deputaţilor. De asemenea, Comitetul se întruneşte şi lucrează în mod regulamentar în prezenţa a mai mult de jumătate din numărul liderilor grupurilor parlamentare, care reprezintă majoritatea deputaţilor, fiind prezidat de preşedintele Camerei Deputaţilor.

§5. Grupurile parlamentare Alin. (3) al art. 64 din actul fundamental normează dreptul deputaţilor şi senatorilor de a se organiza în grupuri parlamentare, potrivit regulamentului fiecărei Camere. A. Coordonate normative regulamentare În ceea ce priveşte componenţa grupurilor parlamentare, potrivit art. 12 alin. (1) şi (6) din Regulamentul Camerei Deputaţilor2, grupurile parlamentare sunt structuri ale Camerei ce se pot constitui din minimum 10 deputaţi care au candidat în alegeri pe lista aceluiaşi partid politic, a aceleiaşi formaţiuni politice, pe listele unei alianţe politice sau alianţe electorale şi din deputaţi independenţi sau care au devenit independenţi. Regulamentul Senatului prevede în art. 17 alin. (1) că un grup parlamentar poate fi constituit şi poate funcţiona numai dacă cuprinde cel puţin 7 senatori, care au fost aleşi pe listele aceluiaşi partid, ale aceleiaşi organizaţii a cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, alianţe politice sau alianţe electorale. Deputaţii unui partid politic sau ai unei formaţiuni politice, precum şi senatorii membri ai unui partid politic sau ai unei organizaţii a cetăţenilor aparţinând minorităţilor 1

Modificat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 27/2010. Modificat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 26/2010 privind modificarea şi completarea art. 12 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, publicată în M. Of. nr. 679 din 7 octombrie 2010. 2

148

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

naţionale nu pot constitui decât un singur grup parlamentar. Deputaţii care reprezintă organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care au obţinut mandatul de deputat în conformitate cu art. 62 alin.(2) din Constituţia României, republicată, pot constitui un singur grup parlamentar. Deputaţii şi senatorii care au candidat pe listele unei alianţe politice sau alianţe electorale şi fac parte din partide politice diferite pot constitui fie grupuri parlamentare ale partidelor sau, fie un singur grup parlamentar al alianţei. În mod asemănător, deputaţii şi senatorii partidelor politice, formaţiunilor politice, alianţelor politice sau ai alianţelor electorale, organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care nu întrunesc numărul necesar pentru a forma un grup parlamentar, precum şi cei independenţi sau care au devenit independenţi în timpul unei legislaturi se pot reuni în grupuri parlamentare mixte (pentru senatori un singur grup), se pot afilia altor grupuri parlamentare ori într-un grup al deputaţilor independenţi, doar pentru aceştia din urmă. Potrivit modificării alin. (5) al art. 12 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, deputaţii care au devenit independenţi în timpul unei legislaturi pot constitui un singur grup parlamentar. Conducerile grupurilor parlamentare ale deputaţilor şi senatorilor este desemnată de grup după constituire şi prezentată Camerei, fiind alcătuite din lider şi, după caz, din unul sau mai mulţi vicelideri (doi până la patru vicelideri la Senat) şi un secretar. B. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia constituirii de grupuri parlamentare formate din deputaţi care au devenit independenţi Constituţionalitatea modificărilor operate articolului 12 din Regulamentul Camerei Deputaţilor a fost contestată din perspectiva art. 2 alin. (1) din Constituţie, a cărui semnificaţie este aceea că în organele reprezentative ale poporului nu pot fi reprezentate partide sau formaţiuni politice, alianţe politice sau electorale care nu au îndeplinit pragul electoral şi deci nu au fost creditate de alegători să le reprezinte. Deputaţii care părăsesc entitatea politică pe lista căreia au pătruns în Parlament şi grupul parlamentar propriu, constituit la începutul legislaturii, precum şi cei care au fost excluşi nu pot forma un grup parlamentar propriu reprezentând o altă afiliere politică, nemandatată de popor prin alegeri, se mai argumenta:«Deputaţii „deveniţi independenţi” nu pot revendica statutul „independenţilor” şi nu pot fi asimilaţi cu aceştia, întrucât „independent” este doar acela care a fost recunoscut „competitor electoral” prin Legea electorală, care a întrunit condiţiile de reprezentativitate şi a obţinut girul legal al alegătorilor, în timp ce deputatul „devenit independent” a fost votat, în mare măsură, prin raportare la afilierea lui politică şi la programul politic al listei pe care a candidat». Aserţiunea o regăsim în cuprinsul Deciziei nr. 1490 din 17 noiembrie 20101, ocazie cu care Curtea, controlând constituţionalitatea art. 12 din Regulament, astfel cum a fost 1 Publicată în M. Of. nr. 861 din 22 decembrie 2010. Pentru un studiu critic complex şi o analiză juridică detaliată a argumentaţiei Curţii cu această ocazie a se vedea M. Nica, Notă la Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.490 di 17 noiembrie 2010 privind constituţionalitatea art. 12, art. 20 alin. (3), art. 23 alin. (1) şi (2), art. 37 partea introductivă, art. 38 alin. (1), art. 41 alin. (1), art. 43 alin. (1) şi art. 44 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, astfel cum a fost modificat prin hotărârile nr. 26 şi nr. 27 din 5 octombrie 2010 ale Camerei Deputaţilor, Revista Pandectele Române nr. 2/2011, pp. 122-144. În acelaşi sens a se vedea O.-M. Bălan, Migraţia politică şi mandatul imperativ, în volumul „Democraţia participativă locală şi informarea cetăţenilor”, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 120-127.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

149

modificat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 26/2010, care reglementează posibilitatea constituirii grupurilor parlamentare din deputaţi independenţi sau care au devenit independenţi, precum şi regula potrivit căreia deputaţii care au devenit independenţi în timpul unei legislaturi îşi pot constitui un singur grup parlamentar, a respins obiecţia nereţinând critica autorilor conform căreia prin această modificare are loc „instituţionalizarea posibilităţii deputaţilor care şi-au părăsit grupurile parlamentare constituite la începutul legislaturii, respectiv partidele sau formaţiunile politice, alianţele politice sau alianţele electorale în care au participat la alegeri şi au intrat în Parlament, de a-şi constitui un grup parlamentar propriu oricând, cu obligaţia de a fi anunţate şi prezentate la începutul următoarei sesiuni parlamentare”. Argumentaţia Curţii se fundamentează pe jurisprudenţa proprie incorectă în materia non-imperativităţii mandatului de drept public1 instituit constituţional prin art. 69 alin. (2), afirmând încă de la început că în jurisprudenţa sa „a statuat în mod constant asupra posibilităţii neîngrădite a parlamentarilor de a trece de la un grup parlamentar la altul, de a se afilia la un grup parlamentar sau de a constitui un grup format din parlamentari independenţi, sancţionând, de fiecare dată când a fost sesizată, normele regulamentare care limitau acest drept, pe motiv că încalcă art. 69 alin. (2) din Constituţie, care respinge orice formă de mandat imperativ”. Principala greşeală a Curţii constă în aceea că nu distinge între cauzele pentru care un parlamentar îşi pierde, în timpul mandatului, calitatea de membru al formaţiunii politice care l-a sprijinit în alegeri, pentru a stabili efectele non-imperativităţii mandatului asupra constituirii şi componenţei grupurilor parlamentare, în contextul respectării art. 2 alin. (1) din Constituţie. Curtea, „uitând că nu cantitatea de exemple convinge, ci calitatea ideii pe care o exemplifică”2, încearcă să îşi solidifice argumentaţia prin enunţarea unei multitudini de decizii anterioare în materie3, începând cu Decizia nr. 44 din 8 iulie 19934, decizie care îi 1 Pentru o înţelegere corectă şi riguros argumentată a consecinţelor normative ale principiului non-imperativităţii mandatului de drept public a se vedea D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 94-95; M. Nica, op.cit., 2011, pp. 130-132; M. Nica, op.cit., 2010, pp. 73-77; O.-M. Bălan, op.cit., pp. 120-127. 2 M. Nica, op.cit., 2011, p. 133. 3 Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994; Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994: „interdicţia senatorilor independenţi de a constitui un grup parlamentar [...] este neconstituţională întrucât încalcă libertatea lor de opţiune, obligându-i, dacă vor să-şi exercite dreptul constituţional de a forma un grup parlamentar, să recurgă exclusiv la posibilitatea de a se afilia la un grup parlamentar existent [...]”; Decizia nr. 196 din 28 aprilie 2004, publicată în M. Of. nr. 417 din 11 mai 2004: „Senatorii aleşi ca independenţi sau deveniţi independenţi prin părăsirea grupurilor parlamentare nu se pot asocia între ei pentru constituirea unui grup parlamentar”, deoarece „interzic trecerea de la un grup parlamentar la altul, opresc afilierea la un alt grup parlamentar şi interzic constituirea unui grup parlamentar format din senatori independenţi”; Decizia nr. 317 din 13 aprilie 2006, publicată în M. Of. nr. 446 din 23 mai 2006: „aparenta neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Regulament este înlăturată prin precizările de la alin. (5) şi (6) ale aceluiaşi articol, care permit afilierea la alte grupuri parlamentare şi constituirea de grupuri mixte, inclusiv grupuri pentru senatori independenţi.”; Decizia nr. 229 din 14 martie 2007, publicată în M. Of. nr. 236 din 5 aprilie 2007; Decizia nr. 47 din 15 martie 2000, publicată în M. Of. nr. 153 din 13 aprilie 2000: „lipsa reglementării juridice a posibilităţilor şi a condiţiilor organizării în grupuri parlamentare a deputaţilor care demisionează din alte grupuri parlamentare nu constituie încălcarea vreunei prevederi constituţionale, ci reprezintă o omisiune de reglementare care nu poate fi suplinită prin decizii ale Curţii Constituţionale”. 4 Publicată în M. Of. nr. 190 din 10 august 1993.

150

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

fundamentează întreaga jurisprudenţă şi prin care, privilegiind caracterul reprezentativ al mandatului în detrimentul celui neimperativ şi neluând în considerare faptul că prin renunţarea voluntară la calitatea de membru de partid, parlamentarul renunţă implicit la legitimitatea rezultată din votul popular, instanţa constituţională statua că „Art. 66 [în prezent 69] din Constituţie stabileşte că, în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului şi că orice mandat imperativ este nul. Practic, acest articol valorifică fără limite mandatul reprezentativ. Acest text constituţional trebuie să constituie punctul de plecare în explicarea raporturilor constituţionale dintre deputat şi alegătorii săi, partidul politic care l-a propulsat, Camera din care face parte. Interpretarea acestui articol constituţional nu poate fi decât în sensul că deputatul, din punct de vedere juridic, nu mai are nicio răspundere juridică faţă de alegătorii din circumscripţia care l-a ales şi nici faţă de partidul pe lista căruia a candidat. Raporturile sale cu alegătorii şi partidul sunt raporturi morale, politice, dar nu juridice. El nu mai este ţinut să îndeplinească vreo obligaţie faţă de aceştia, el este obligat numai poporului. În contextul constituţional românesc care valorifică fără limite mandatul reprezentativ, singura posibilitate pe care o are partidul sau alegătorii nemulţumiţi de activitatea unui deputat este să nu-l realeagă. [...] în consecinţă, deputatul are facultatea constituţională de a adera la un grup parlamentar sau altul în funcţie de opţiunile sale, de a se transfera de la un grup parlamentar la altul sau de a se declara independent faţă de toate grupurile parlamentare. Nicio altă normă juridică, legală sau regulamentară nu poate contraveni acestor dispoziţii constituţionale”. Pentru motivele arătate în această jurisprudenţă, Curtea reţinea că art. 12 din Regulament, în noua redactare, nu aduce atingere prevederilor art. 2 alin. (1) din Constituţie, prevederi care trebuie interpretate în corelaţie cu cele ale art. 69 alin. (2), ce constituie, potrivit aceleiaşi jurisprudenţe, „punctul de plecare în explicarea raporturilor constituţionale dintre deputat şi alegătorii săi, partidul politic care l-a propulsat, Camera din care face parte”: „astfel, prin votul corpului electoral se aleg nu partide, ci parlamentari, iar regula constituţională a mandatului reprezentativ oferă celor aleşi libertatea de a adera la un grup parlamentar sau altul, de a se transfera de la un grup parlamentar la altul sau de a se declara independenţi faţă de toate grupurile parlamentare”. Singurul text constituţional care se referă la alcătuirea grupurilor parlamentare, respectiv cel al art. 64 alin. (3), potrivit căruia „Deputaţii şi senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare, potrivit regulamentului fiecărei Camere”, nu instituie nicio interdicţie sub acest aspect, şi tot astfel, Legea fundamentală nu prevede nicio sancţiune pentru părăsirea unui grup parlamentar şi, implicit, a unui partid politic reprezentat în Parlament, de către candidaţii aleşi pe listele acestuia, mandatul parlamentar fiind irevocabil, mai constata Curtea. Din această perspectivă, concluzionând, instanţa constituţională considera că distincţia la care se face referire în cuprinsul sesizărilor dintre categoria deputaţilor independenţi şi a celor deveniţi independenţi este lipsită de efecte juridice: singurele efecte, faţă de cadrul constituţional actual, pot exista în plan politic, şi anume în ceea ce priveşte raporturile parlamentarului devenit independent cu partidul care l-a susţinut în alegeri, respectiv cu electoratul, care la următorul scrutin poate să nu îl mai aleagă. Curtea confundă însă lipsa de sancţiune constituţională expresă pentru părăsirea unui grup parlamentar şi, implicit, a unui partid politic reprezentat în Parlament, de către candidaţii aleşi pe listele acestuia, cu lipsa de sancţiune pură şi simplă în cazul

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

151

nerespectării non-imperativităţii mandatului. Aceasta nu observă că există o sancţiune constituţională pentru parlamentar în situaţia părăsirii voluntare, în timpul mandatului, a formaţiunii politice care l-a susţinut în alegeri – încetarea mandatului – şi că aceasta rezultă în mod implicit din chiar art. 69 alin. (2) din Constituţie, astfel cum trebuie acesta înţeles în interdependenţă cu obligativitatea respectării suveranităţii şi a caracterului reprezentativ şi irevocabil al mandatului1. Instanţa constituţională îşi centrează argumentaţia doar pe art. 64 alin. (3) din Constituţie, referitor la posibilitatea organizării deputaţilor şi senatorilor în grupuri parlamentare, precum şi pe caracterul irevocabil al mandatului normat prin art. 69 alin. (2), şi nu distinge faptul că irevocabilitatea mandatului, rezultat al non-imperativităţii acestuia, nu anulează distingerea necesară a naturii cauzei ce a dus la pierderea calităţii de membru de partid al parlamentarului în timpul mandatului2. În plus, caracterul irevocabil al mandatului nu constituţionalizează, astfel cum nici reprezentativitatea acestuia nu o face, continuarea mandatului în situaţia în care parlamentarul decide liber, fără presiuni sau constrângeri, să renunţe la calitatea de membru al formaţiunii politice care l-a susţinut în alegeri şi, implicit, la legitimarea obţinută, prin acestea, graţie calităţii de membru, din contră, în considerarea interpretării corecte a art. 69 alin. (2) din Constituţie, continuarea mandatului, în această ipoteză, este neconstituţională3. În opinia Curţii, nu pot fi reţinute nici criticile în sensul că posibilitatea parlamentarilor independenţi de a-şi constitui un singur grup parlamentar, în condiţiile art. 12 alin. (6) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, ar avea semnificaţia constrângerii acestora să se înscrie într-un anumit partid politic. Astfel, grupurile parlamentare reprezintă structuri organizatorice ale Camerelor Parlamentului, constituite pe bază de afinitate politică. După cum nu pot exista mai multe grupuri parlamentare ale aceleiaşi formaţiuni politice, pentru că, în sine, apartenenţa la o anumită formaţiune politică este expresia acestei afinităţi, la fel nu pot exista nici mai multe grupuri parlamentare ale parlamentarilor independenţi. Acceptarea constituirii mai multor grupuri de parlamentari independenţi ar însemna, practic, eliminarea criteriului care îi defineşte ca opţiune politică şi implicit ca grup (independenţa), criteriu care nu este susceptibil de distincţii suplimentare. Curtea nu distinge sensul noţiunii de „independenţi” de cea de „deveniţi independenţi”, distincţie de care depinde posibilitatea însăşi a anumitor parlamentari de a-şi păstra această calitate şi, automat, inclusiv posibilitatea lor de a-şi constitui un grup parlamentar, şi aplică mecanic analogia între grupul parlamentar al independenţilor şi grupurile parlamentare ale formaţiunilor politice. Procedând astfel, Curtea statuează eronat, că „după cum nu pot exista mai multe grupuri parlamentare ale aceleiaşi formaţiuni politice, pentru că, în sine, apartenenţa la o anumită formaţiune politică este expresia acestei afinităţi, la fel nu pot exista nici mai multe grupuri parlamentare ale parlamentarilor independenţi”. Caracterul imperativ al mandatului interzice o astfel de interpretare generală fără a distinge sensul termenului „independent”. Curtea procedează în speţă exact în mod contrar, lipsa demarcaţiilor necesare în materia independenţei determinând-o să afirme în 1

M. Nica, op. cit., 2011, p. 134. Ibidem., p. 134. 3 M. Nica, op. cit., 2011, p. 134. 2

152

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

mod greşit că „acceptarea constituirii mai multor grupuri de parlamentari independenţi ar însemna eliminarea criteriului care îi defineşte ca opţiune politică şi implicit ca grup (independenţa), criteriu care nu este susceptibil de distincţii suplimentare”1.

§6. Comisiile parlamentare Potrivit alin. (4) al art. 64, fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele îşi pot constitui comisii comune. Comisiile parlamentare se alcătuiesc potrivit configuraţiei politice a fiecărei Camere. Comisiile sunt structuri interne de lucru ale Camerelor sau ale Parlamentului, constituite pentru pregătirea activităţii de legiferare, precum şi pentru realizarea funcţiei de control parlamentar. Dispoziţia constituţională reglementează doar tipologia comisiilor parlamentare şi principiul de alcătuire a acestora, principiul configuraţiei politice, Regulamentele celor două Camere, precum şi Regulamentul comun, detaliind coordonatele normative ale acestor structuri instituţionale parlamentare. Astfel, la nivelul fiecăreia dintre cele două Camere se pot constitui trei tipuri de comisii, permanente, de anchetă şi speciale, iar la nivelul Parlamentului comisii comune ale Camerelor. A. Coordonatele regulamentare ale comisiilor parlamentare Potrivit art. 40 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, comisiile permanente sunt formate dintr-un număr de 11-33 de deputaţi, cu excepţia Comisiei pentru regulament, care se compune din câte un reprezentant al fiecărui grup parlamentar din Camera Deputaţilor. Numărul membrilor comisiilor permanente se stabileşte, pentru fiecare caz în parte, de plenul Camerei Deputaţilor, la propunerea Comitetului liderilor grupurilor parlamentare din Camera Deputaţilor. Obiectivele, numărul membrilor, componenţa nominală şi conducerea comisiilor de anchetă sau speciale ale Camerei Deputaţilor se aprobă de plenul acesteia odată cu constituirea acestora. Un deputat face parte, în mod obligatoriu, dintr-o singură comisie permanentă, cu excepţia membrilor Comisiei pentru regulament, Comisiei pentru tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor şi ai Comisiei pentru egalitatea de şanse pentru femei şi bărbaţi, care pot face parte şi din altă comisie permanentă. Pe durata mandatului, membrii Biroului permanent pot opta pentru una dintre comisiile permanente. Pentru fiecare comisie, conform art. 41 alin. (2), numărul de locuri care revine fiecărui grup parlamentar sau deputaţilor independenţi se aprobă prin hotărâre a Camerei Deputaţilor, la propunerea Comitetului liderilor grupurilor parlamentare. Propunerile de membri ai comisiilor Camerei Deputaţilor se vor face de grupurile parlamentare, în limita locurilor aprobate de plenul Camerei Deputaţilor, potrivit prevederilor prezentului regulament, în termenul stabilit de Biroul permanent al Camerei Deputaţilor. Numărul membrilor fiecărei comisii a Camerei Deputaţilor este stabilit, prin acordul liderilor grupurilor parlamentare, cu respectarea configuraţiei politice iniţiale a Camerei Deputaţilor. 1

Ibidem, p. 135.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

153

În prima lor şedinţă, convocată de Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, comisiile permanente îşi aleg birourile, compuse din câte un preşedinte, 2 vicepreşedinţi şi 2 secretari, cu excepţia Comisiei pentru regulament, al cărei birou este compus din preşedinte, un vicepreşedinte şi 2 secretari, potrivit art. 45 alin. (1) din Regulament. La Senat, potrivit art. 44 alin. (2), numărul comisiilor de anchetă, speciale sau comune, denumirea şi competenţa fiecărei astfel de comisii, precum şi numărul membrilor acestora se hotărăsc de către Cameră, la propunerea Biroului permanent. Numărul locurilor în comisii ce revine fiecărui grup parlamentar se stabileşte, în termenul hotărât de Biroul permanent, prin negocieri între reprezentanţii grupurilor parlamentare, astfel încât să se respecte configuraţia politică a Senatului la începutul fiecărei sesiuni parlamentare. În cazul în care unul dintre membrii comisiei demisionează din grupul parlamentar care l-a propus, grupul parlamentar respectiv poate propune un alt reprezentant. Toţi senatorii, cu excepţia preşedintelui Senatului, sunt obligaţi să facă parte din cel puţin o comisie permanentă. Un senator nu poate face parte din mai mult de două comisii permanente, cu excepţia Comisiei pentru regulament. Senatul aprobă componenţa nominală a fiecărei comisii cu votul deschis al majorităţii senatorilor prezenţi. Conform art. 48 alin. (1) din regulament, Comisiile sunt conduse de un birou compus din: un preşedinte, un vicepreşedinte şi un secretar, un senator putând face parte din biroul de conducere al unei singure comisii permanente. Comisiile pot adopta avize şi rapoarte numai în prezenţa majorităţii membrilor şi cu votul majorităţii membrilor prezenţi. Comisiile permanente se aleg şi funcţionează pe întreaga durată a legislaturii camerelor şi examinează proiectele de legi, propunerile legislative, proiectele de hotărâri ale Camerei, avizele şi amendamentele, în vederea elaborării rapoartelor sau avizelor, după caz; dezbat şi hotărăsc asupra altor probleme trimise de Biroul permanent al Camerei; pot efectua anchete parlamentare, precum şi alte activităţi, în conformitate cu prevederile prezentului regulament şi ale Regulamentului şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului; solicită rapoarte, informaţii sau documente de la autorităţile publice. Camera Deputaţilor şi Senatul pot constitui comisii speciale pentru avizarea unor acte legislative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri, indicate în hotărârea de înfiinţare a comisiei, la propunerea a 50 de deputaţi din cel puţin două grupuri parlamentare, respectiv la propunerea Biroului permanent al Senatului. În condiţiile în care se consideră necesară clarificarea cauzelor şi împrejurărilor în care s-au produs evenimente sau au avut loc acţiuni cu efecte negative, precum şi stabilirea concluziilor, răspunderilor şi măsurilor ce se impun, Camerele pot hotărî constituirea unor comisii de anchetă. B. Actele juridice ale comisiilor parlamentare: rapoartele şi avizele În ceea ce priveşte actele juridice ale comisiilor, rapoarte sau avize, Curtea Constituţională s-a pronunţat de dată recentă prin Decizia nr. 209 din 7 martie 20121 1

Publicată în M. Of. nr. 188 din 22 martie 2012.

154

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

statuând că lipsa reglementării exprese în cadrul prevederilor constituţionale ale art. 103 a caracterului obligatoriu, sub aspectul existenţei actului, al avizelor comisiilor permanente, coroborată cu dispoziţiile art. 64 alin. (4) şi (5) din Constituţie, pune în evidenţă locul şi rolul comisiilor permanente, ca organe interne de lucru ale Camerelor Parlamentului a căror activitate are caracter pregătitor pentru o oferi forului deliberativ toate elementele necesare adoptării deciziei. Comisiile se constituie dintr-un număr restrâns de deputaţi sau senatori, specializaţi pe un anumit domeniu, cu o componenţă şi o structură care respectă configuraţia politică a fiecărei Camere. Potrivit prevederilor art. 10 alin. (3) din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, „participarea deputaţilor şi senatorilor la şedinţa comună a comisiilor permanente sesizate în fond este obligatorie”. Dezbaterile specializate care au loc în cadrul şedinţelor comisiilor se finalizează cu întocmirea de rapoarte sau avize care au rolul de a pregăti şi facilita desfăşurarea lucrărilor Camerelor, respectiv a dezbaterilor care vor avea loc în plenul acestora. Necesitatea creării acestor organe de lucru a fost impusă de asigurarea eficienţei activităţii unui corp deliberativ numeros:„din această perspectivă, rolul comisiilor în activitatea parlamentară este unul foarte important, ele asigurând pregătirea deciziilor plenului în scopul exercitării prerogativelor ce decurg din dreptul de informare, dreptul de control sau dreptul de anchetă ale Parlamentului”. Astfel, dat fiind caracterul de organe de lucru interne al comisiilor parlamentare, natura juridică a rapoartelor sau avizelor adoptate de acestea este acea a unui act preliminar, cu caracter de recomandare, adoptat în scopul de a sugera o anumită conduită, sub aspect decizional, plenului fiecărei Camere sau Camerelor reunite:„rapoartele şi avizele au caracter obligatoriu numai sub aspectul solicitării lor, nu şi din perspectiva soluţiilor pe care la propun, Senatul şi Camera Deputaţilor fiind singurele corpuri deliberative prin care Parlamentul îşi îndeplineşte atribuţiile constituţionale”. Comisiile parlamentare au obligaţia de a se întruni, însă pot fi puse în situaţia de a nu realiza activitatea în scopul căreia au fost constituite din cauza neîndeplinirii condiţiei de cvorum pentru desfăşurarea şedinţelor sau a imposibilităţii ca membrii comisiei să ajungă la un acord cu privire la problema supusă dezbaterii. Or, dispoziţiile art. 12 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului care reglementează aceste două ipoteze (cvorumul şi majoritatea necesară adoptării unei hotărâri în cadrul comisiilor) consacră mijloacele procedurale minimale de protecţie în scopul respectării drepturilor tuturor membrilor comisiilor, iar nu ca instrumente de împiedicare a funcţionării Camerelor Parlamentului. Cu privire la cerinţa de cvorum, Curtea constata că, potrivit dispoziţiilor art. 67 din Constituţie, aceasta constituie un criteriu de constituţionalitate, condiţionând constituţionalitatea externă a actului numai în ceea ce priveşte adoptarea legilor, hotărârilor şi moţiunilor de către Camera Deputaţilor şi Senat, nu şi în ceea ce priveşte adoptarea actelor din cadrul procedurilor desfăşurate de organele de lucru ale Camerelor. Aşa fiind, Concluziona Curtea, problemele legate de organizarea şi desfăşurarea şedinţelor comisiilor permanente pentru audierea candidaţilor la funcţia de ministru „nu sunt probleme de constituţionalitate, ci de aplicare a dispoziţiilor Regulamentului şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului”. Prin urmare, situaţia în care o comisie parlamentară, din diverse motive, nu-şi poate duce la îndeplinire activitatea, respectiv întocmirea unui raport sau a unui aviz, „nu este

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

155

de natură a împiedica plenul fiecărei Camere de a dezbate şi de a decide direct asupra problemelor care intră în atribuţiile sale”. În fond, argumenta Curtea, specificul activităţii unei Camere a Parlamentului este de a adopta o decizie colectivă, luată cu majoritatea voturilor, după o dezbatere publică. Orice altă concluzie ar echivala, pe de o parte, cu o supradimensionare a rolului comisiilor de lucru ale Parlamentului, prin atribuirea unor efecte mult sporite actelor pe care aceste organe de lucru le adoptă, împrejurare care excedează cadrului constituţional şi regulamentar în care acestea activează, şi, pe de altă parte, ar echivala cu o deturnare a rolului Parlamentului, în ansamblul său, ca organ reprezentativ suprem al poporului român, care beneficiază de o legitimitate originară, fiind exponentul intereselor întregii naţiuni. Or, aceste ipoteze sunt cu totul inacceptabile din perspectiva principiilor constituţionale pe care Curtea este chemată să le garanteze. În acelaşi sens statua Curtea Constituţională şi prin Decizia nr. 48 din 17 mai 19941, prilej cu care aceasta a reţinut că, potrivit „poziţiei preeminente a Parlamentului în sistemul autorităţilor publice ale României, el exercită prerogative de cea mai mare însemnătate pentru activitatea de stat, fiind, în întregul său, expresia suveranităţii naţionale rezultată din alegerile parlamentare. Între aceste prerogative, alături de cea privitoare la adoptarea legilor, este şi activitatea de control asupra executivului [...]. Desigur, Parlamentul nu poate desfăşura, în plenul său, asemenea activităţi de control, lipsindu-i suportul informaţional necesar pentru a-şi formula o opinie corectă asupra obiectului controlului. Acest fapt este la fel de adevărat, de altminteri, şi pentru procesul legislativ. Camerele nu ar putea păşi direct la dezbaterea şi adoptarea unei legi, fără o pregătire corespunzătoare, prealabilă, a lucrărilor ce urmează a se desfăşura în plen”. Acestui rol şi acestor finalităţi le sunt consacrate organizarea şi funcţionarea comisiilor parlamentare, privite şi definite ca organe de lucru ale Camerelor, care se înfiinţează cu scopul de a îndeplini însărcinările care le sunt încredinţate tocmai în vederea pregătirii lucrărilor lor. Aşadar, elementele ce configurează conceptul de comisie parlamentară sunt caracterul pregătitor, prealabil, al lucrărilor lor, aspectul de organ intern al Camerelor destinat ca, prin activitatea lui, să poată oferi acestora toate elementele necesare luării unei decizii. Ele trebuie să dispună de toate condiţiile pentru a culege şi a oferi acele date necesare plenului unei Camere sau Parlamentului spre a-şi fonda, în mod optim, luarea unei decizii. Din acest considerent, organizarea şi funcţionarea lor sunt amănunţit reglementate, potrivit art. 64 alin. (1) din Constituţie, prin regulamentul fiecărei Camere, Dispoziţiile constituţionale nu fac decât să exprime acest rol subordonat, pregătitor, al activităţii comisiilor, diferenţiat conform tipologiei lor, cuprinsă, de altfel, în prevederile constituţionale menţionate. Parlamentul „nu poate fi reprezentat sau înlocuit de niciunul dintre organele sale interne şi pe care chiar el şi le înfiinţează, din simplul motiv că el nu poate delega nimănui – şi cu atât mai puţin unui grup de parlamentari – suveranitatea naţională cu care electoratul l-a împuternicit în urma alegerilor parlamentare. Pentru ca un control parlamentar să fie autentic, el trebuie să fie deplin, adică Parlamentul ţării trebuie să dispună de posibilitatea de a lua orice măsuri pentru a da conţinut acestei plenitudini.[...] Deplasarea [...] unui centru de decizie constituţional (Parlamentul) la 1

Publicată în M. Of. nr. 125 din 21 mai 1994.

156

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

comisii ale acestuia nu este conformă cu menirea celui dintâi, exprimată clar în prevederile art. 110 şi art. 58 din Constituţie [art. 111 şi art. 61 din Constituţia revizuită]”.

Secţiunea a 3-a Desfăşurarea lucrărilor Parlamentului §1. Şedinţele Camerelor Potrivit Constituţiei României din 1991 revizuită, Parlamentul este bicameral, fiind alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat [art. 61 alin. (2)], cele două camere fiind specializate în materie legislativă (art. 75). Şedinţa reprezintă forma de desfăşurarea a activităţii parlamentare în reuniune plenară, spre deosebire de celelalte modalităţi de lucru de la nivelul Camerelor precum comisiile, grupurile parlamentare şi comitetul liderilor grupurilor parlamentare1 şi constă în „reunirea efectivă a Camerelor Parlamentului într-o zi determinată, în scopul de a delibera”2. În ceea ce priveşte modalitatea de desfăşurare a activităţii celor două camere, activitate ce nu priveşte doar legiferarea, art. 65 alin. (1) din Constituţie stabileşte regula în materie: cele două camere lucrează în şedinţe separate. Prin excepţie de la regula generală, desfăşurarea lucrărilor şi în şedinţe comune, este instituită prin prisma situaţiilor enumerate exemplificativ în alin. (2) lit. a)-k) al aceluiaşi articol: a) primirea mesajului Preşedintelui României; b) aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat; c) declararea mobilizării totale sau parţiale; d) declararea stării de război; e) suspendarea sau încetarea ostilităţilor militare; f) aprobarea strategiei naţionale de apărare a ţării; g) examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; h) numirea, la propunerea Preşedintelui României, a directorilor serviciilor de informaţii şi exercitarea controlului asupra activităţii acestor servicii; i) numirea Avocatului Poporului; j) stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora; k) îndeplinirea altor atribuţii care, potrivit Constituţiei sau regulamentului, se exercită în şedinţă comună. Şedinţa comună a Camerelor apare ca o formă de instituţionalizată de desfăşurarea a activităţii parlamentare ce poate avea pe de o parte, semnificaţia unei proceduri de urgenţă, iar pe de altă parte, semnificaţia unui mijloc procedural de adoptare a unor măsuri sau atitudini comune în probleme de importanţă deosebită3. Desfăşurarea concretă a activităţii parlamentare în cadrul unei şedinţe, separată sau de plen, presupune parcurgerea mai multor etape cronologice. Astfel, o primă etapă este constituită din stabilirea ordinii de zi şi a programului de lucru. La Camera deputaţilor, ordinea de zi este aprobată de către Comitetul liderilor grupurilor parlamentare4, iar la Senat proiectul programului de activitate pentru 1 A se vedea pe larg în ceea ce priveşte şedinţele Camerelor I. Vida, Comentariul art. 65 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 637-643. 2 T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 206. 3 I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pp. 77-78. 4 Art. 37 din Regulamentul Camerei Deputaţilor.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

157

săptămâna următoare este supus spre aprobare şi se adoptă, cu votul majorităţii senatorilor prezenţi, în ultima zi de activitate în plen a săptămânii1. În ceea ce priveşte adoptarea proiectului ordinii de zi a şedinţelor comune ale Parlamentului, acest aspect se decide cu votul deschis a cel puţin jumătate plus unu din numărul deputaţilor şi senatorilor prezenţi, redactarea acestui proiect revenind Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului întrunite în şedinţă comună, la convocarea preşedinţilor acestora2. Lucrările din cadrul şedinţelor separate ale celor două Camere sunt conduse de către cei doi Preşedinţi ai acestora, în absenţa lor locul fiind ocupat de către unul dintre vicepreşedinţi, iar cu privire la şedinţele comune, conducerea acestora este asigurată prin rotaţie de către Preşedinţii Camerelor. Preşedintele de şedinţă are un rol deosebit de important în coordonarea activităţii parlamentare plenare, acesta fiind cel care anunţă ordinea de zi sau proiectul acesteia, deschide, suspendă sau închide şedinţa, acordă cuvântul, moderează discuţiile, sintetizează problemele supuse dezbaterii, stabileşte ordinea votării, explică semnificaţia votului şi anunţă rezultatul votului, asigură menţinerea ordinii în timpul dezbaterilor şi respectarea Constituţiei şi a Regulamentului Senatului. O a doua etapă în cadrul şedinţelor parlamentare este constituită din dezbaterile parlamentare pe marginea problemelor sau a proiectelor de acte normative înscrise pe ordinea de zi. Actorii principali ai dezbaterilor parlamentare sunt deputaţii şi senatorii, dar şi membrii ai executivului pot participa la acestea: Preşedintele României, primul-ministru, miniştrii, secretari de stat sau reprezentanţi ai acestora. Desfăşurarea dezbaterilor presupune posibilitatea participanţilor la acestea de a lua cuvântul cu aprobarea preşedintelui de şedinţă şi de a se referi la problema supusă dezbaterii în cadrul limitei de timp stabilită. După finalizarea dezbaterilor, a treia etapă de desfăşurarea a unei şedinţe parlamentare este constituită din vot, adoptarea unei decizii pe marginea fiecărei probleme dezbătute, proiect de lege, hotărâre, moţiune, mesaj, declaraţie, rezoluţie, amendament etc. Votul poate fi deschis şi se exprimă public prin ridicarea mâinii, ridicare în picioare, apel nominal sau electronic, în cazul legilor constituţionale, votul putându-se exprima şi prin corespondenţă, în condiţiile stabilite de Regulamentul Comisiei de revizuire a Constituţiei, sau poate fi secret, exprimat prin buletine de vot, pentru alegerea sau numirea în unele funcţii, ori prin bile sau electronic, în cazul votării legilor, hotărârilor sau moţiunilor. Activitatea Parlamentului desfăşurată în ambele variante se concretizează în principal prin adoptarea unor acte juridice specifice: legi, hotărâri şi moţiuni conform art. 67 din Constituţie. În aceste situaţii, pentru a putea statua în mod valabil, este necesar un cvorum de prezenţă general: prezenţa majorităţii parlamentarilor. În ceea ce priveşte votul pe marginea celorlalte probleme dezbătute în cadrul şedinţelor Parlamentare, dispoziţiile regulamentare pot reglementa un cvorum de prezenţă format doar din majoritatea parlamentarilor prezenţi. Potrivit art. 68 din Constituţie, ca regulă generală şedinţele celor două Camere sunt publice, prin excepţie Camerele putând hotărî ca anumite şedinţe să fie secrete. Regula 1 2

Art. 84 alin. (1) din Regulamentul Senatului. Art. 3 şi art. 8 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.

158

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

publicităţii şedinţei parlamentare este preluată la nivel regulamentar, la Senat, conform art. 116 din Regulament, normându-se acest aspect, în afara cazurilor în care, la cererea preşedintelui, a unui grup parlamentar sau a cel puţin 20 de senatori se hotărăşte, cu votul majorităţii senatorilor prezenţi, ca acestea să fie secrete.

§2. Sesiunea Sesiunea reprezintă forma principală de lucru a Parlamentului ca adunare reprezentativă şi constă în perioada de timp în care legislativul îşi exercită competenţele stabilite constituţional şi regulamentar1. Regimului sesiunii ca formă de lucru a Parlamentului îi sunt caracteristice două principii esenţiale: principiul continuităţii şi principiul simultaneităţii2. Principiul continuităţii presupune imposibilitatea întreruperii sau suspendării sesiunii, fapt ce nu eludează posibilitatea Parlamentului de a se întruni în şedinţe, întreruperea desfăşurărilor şedinţelor neputând echivala cu întreruperea sau suspendarea sesiunii. Principiul simultaneităţii, consecinţă a principiului bicamerismului, constă în faptul că cele două Camere se întrunesc în sesiuni ordinare sau sesiuni extraordinare în acelaşi timp, concomitent, fiind imposibilă convocarea în sesiune doar a unei Camere. A. Sesiunea ordinară Potrivit art. 66 alin. (1) din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie. A doua sesiune începe în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii decembrie. Prevederile constituţionale normează întrunirea de drept a Camerelor Parlamentului în două sesiuni ordinare în cursul unui an calendaristic cu excluderea posibilităţii de suspendare a acestor sesiuni. Desfăşurarea activităţii parlamentare specifice nu se poate realiza decât în cadrul acestor intervale de timp. La nivelul doctrinei s-a considerat că singura situaţie în care o sesiune parlamentară poate fi prorogată este cea instituită prin art. 63 alin. (1) care prevede că mandatul Camerelor se prelungeşte de drept în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă, până la încetarea acestora3. Nu putem fi de acord cu o asemenea aserţiune întrucât dispoziţia constituţională menţionată se referă la prelungirea mandatului Camerelor, şi nu la prelungirea formelor de lucru ale acestora, sesiunile parlamentare. În aceste situaţii excepţionale, în contextul prelungirii de drept a mandatului Camerelor, competenţa declarării stării de mobilizare, stării de asediu sau stării de urgenţă, precum şi de a lua măsuri pentru respingerea agresiunii aparţine Preşedintelui care, conform prevederilor constituţionale ale art. 92-93, solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, care „dacă nu se află în sesiune, se convoacă de drept”, evident în sesiune extraordinară. 1 A se vedea pe larg în ceea ce priveşte şedinţele Camerelor, I. Vida, Comentariul art. 66 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 643-651. 2 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., pp. 153-155. 3 I. Vida, Comentariul art. 66 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 648.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

159

B. Sesiunea extraordinară Conform alin. (2) al art. 66 din actul fundamental, Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc şi în sesiuni extraordinare, la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere ori a cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor. Prevederea constituţională circumscrie titularii dreptului de a cere convocarea celor două Camere în sesiune extraordinară, dar nu detaliază conţinutul normativ al conceptului, astfel încât acesta are un sens larg, incluzând elemente neobişnuite sau evenimente neprevăzute ce atrag necesitatea unei decizii parlamentare. Considerăm că întrunirea de drept a Parlamentului în sesiune, deşi în mod evident nu presupune exercitarea dreptului de a cere convocarea unei sesiuni extraordinare, poate intra în această categorie având în vedere apropierea cazurilor specifice în care intervine această sesiune de drept de denumirea conceptului în sine ce include termenul de „extraordinar”. De altfel, un astfel de exemplu de întrunire de drept în sesiune a Camerelor îl întâlnim în contextul art. 115 alin. (5) din Constituţie care normează că ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, Camerele, dacă nu se află în sesiune, convocându-se în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Specificul ordonanţei de urgenţă ca act normativ cu valoare legislativă aparţinând Guvernului constă în posibilitatea de emitere a sa doar în „situaţii extraordinare” care în mod evident determină convocarea Parlamentului într-o sesiune tot extraordinară. C. Convocarea Camerelor în sesiuni Potrivit alin. (3) al art. 66 din actul fundamental, convocarea Camerelor în sesiune ordinară sau extraordinară se face de Preşedinţii acestora. Astfel, textul constituţional instituie un drept-obligaţie pentru Preşedinţii Camerelor, aceştia neputând refuza convocarea celor două adunări ale legislativului. Singura excepţie de la această regulă trasată constituţional în materia convocării sesiunilor parlamentare este stabilită prin art. 63 alin. (3) din Constituţie potrivit căruia Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile de la alegeri.

Secţiunea a 4-a Actele juridice şi cvorumul legal Potrivit art. 67 din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor. Este vorba de actele cu caracter juridic adoptate de către Parlament, care nu pot îmbrăca decât cele trei forme instituite constituţional, actul fundamental neinterzicând însă Parlamentului să adopte şi acte cu caracter exclusiv politic, precum declaraţiile, apelurile, mesajele, rezoluţiile etc., ca expresie a libertăţii politice ce implică şi libertatea formelor sale de exprimare.

160

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

§1. Actele juridice ale Parlamentului A. Legea Având în vedere afirmaţia constituantului din cuprinsul art. 61 alin. (1), potrivit căreia Parlamentul este „unica autoritate legiuitore a ţării” rezultă că principala funcţie a Parlamentului este funcţia deliberativă, în exercitarea acesteia adoptându-se anumite acte juridice, şi anume legile. Combinând criteriul formal cu cel material, suntem în prezenţa unei legi când sunt întrunite trei condiţii: a) actul juridic adoptat are un caracter normativ, adică se raportează la destinatarii săi în mod abstract, este general, se aplică în mod repetat şi este susceptibil de a fi aplicat în caz de nerespectare prin constrângere etatică; b) actul normativ este adoptat de către parlament; c) organul legislativ adoptă actul normativ potrivit unei proceduri instituite juridic1. a) Categorii de legi Potrivit art. 73 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul adoptă trei categorii de legi: constituţionale, organice şi ordinare. Legile constituţionale sunt Constituţia şi legile de revizuire constituţională. Pentru a putea distinge normele juridice ce pot intra în conţinutul unei legi constituţionale trebuie să clarificăm definiţia materială a acesteia ca act normativ. Definiţia materială a Constituţiei implică utilizarea a două criterii: obiectul şi voinţa care stă la bază2. Ne interesează criteriul obiectului acesteia. Plecând de la criteriul obiectului constituţiei, definiţia materială pe care o reţinem este una normativistă, care priveşte Constituţia ca „ansamblul normelor care determină modul de producere a celorlalte norme generale şi abstracte”. Din acest punct de vedere, în conţinutul constituţiei intră atât regulile cu privire la modul de desemnare, la competenţele organelor angrenate în producţia normativă şi la raporturile concrete dintre acestea, cât şi principiile de organizare a teritoriului. Drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie de asemenea să-şi găsească locul în constituţie deoarece reglementează indirect modul de producere a celorlalte norme generale şi abstracte creând obligaţii specifice pentru putere publică. Astfel, supremaţia materială a constituţiei presupune că nicio lege sau act normativ nu poate crea norme secundare, doar aceasta putând să abiliteze o delegare de competenţe3 (delegata potestats non delegatur). Coordonatele normative ale procesului de revizuire a Constituţiei îşi găsesc consacrare în cuprinsul art. 150-152 din actul fundamental, analiza juridică a acestui proces presupunând 3 aspecte majore: iniţiativa revizuirii, procedura propriu-zisă de revizuire şi limitele revizuirii. În ceea ce priveşte iniţiativa revizuirii, art. 150 alin. (1) circumscrie titularii dreptului de a cere iniţierea revizuirii: Preşedintele României la propunerea Guvernului, 1 D.C. Dănişor, op. cit., p. 420; D.C. Dănişor, I. Dogaru, G. Dănişor, Teoria generală a dreptului, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 132. 2 Pentru mai multe detalii, a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., pp. 137-141. 3 D.C. Dănişor, op. cit., p. 174.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

161

cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. În materia competenţei Preşedintelui de a iniţia revizuirea actului fundamental, jurisprudenţa Curţii Constituţionale este problematică, prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 20111 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României, Curtea interpretând prevederile constituţionale ale art. 151 alin. (1) în sensul că textul juridic stabileşte un „drept constituţional” al Preşedintelui României, a cărui exercitare este limitată doar de formularea unei propuneri de revizuire din partea Guvernului: „Preşedintele României, primind propunerea Guvernului de revizuire a Constituţiei, are deplina libertate de a decide să iniţieze revizuirea Constituţiei sau să nu o iniţieze, iar, în cazul în care decide iniţierea acesteia, să îşi însuşească întocmai, numai în parte sau să completeze propunerea Guvernului”. Curtea operează o confuzie în acest caz, deoarece textul constituţional nu se referă la o persoană, căreia să îi fie atribuit un drept ce îi conferă o libertate de exercitare, ci la o instituţie a statului român, cea Preşedintelui României, căreia nu îi poate fi conferită decât o competenţă. În materia exercitării drepturilor persoanelor regula este libertatea, pe când în cea a exercitării competenţelor instituţiilor regula este limitarea. În cazul de faţă, Curtea amalgamează planul drepturilor cu cel al competenţelor în scopul justificării libertăţii depline a Preşedintelui în materia iniţiativelor de revizuire: „Stabilind că revizuirea «poate fi iniţiată de Preşedintele României», textul constituţional nu distinge referitor la competenţele Preşedintelui României în calitate de titular al dreptului de iniţiativă a revizuirii Constituţiei şi nici nu instituie vreo obligaţie sau interdicţie în ceea ce îl priveşte”. Competenţa şefului statului de a iniţia revizuirea „nu este un drept al acestuia, pe care îl exercită liber, ci o competenţă limitată de competenţele Guvernului”2. În realitate Constituţia normează o competenţă de iniţiere a revizuirii exercitată în comun de Preşedinte şi de Guvern, între cele două organe trebuind să se realizeze consensul instituţional pe marginea proiectului de revizuire. Curtea nu face decât să golească de conţinut rolul Guvernului în exercitarea acestei competenţe constituţionale, limitându-l doar la simplul act de transmitere a proiectului de revizuire, proiect ce, în opinia Curţii, poate fi modificat în mod liber fără nicio limită de către Preşedinte. Iniţiativa parlamentară şi iniţiativa populară de revizuire constituţională sunt circumscrise cantitativ de către constituant, putând cere acest lucru, cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, respectiv cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. Alin. (2) al art. 150 introduce şi o condiţie de reprezentativitate în ceea ce priveşte iniţiativa populară constituţională, cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuind să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Cât priveşte procedura propriu-zisă de revizuire, art. 151 stabileşte etapele procedurale obligatorii ce trebuie parcurse pentru ca revizuirea să fie definitivă. Mai întâi, conform alin. (1), proiectul sau propunerea de revizuire trebuie adoptată de Camera Deputaţilor şi de Senat, cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere. Adoptarea la nivelul fiecărei Camere urmează etapele procedurii 1 2

Publicată în M. Of. nr. 440 din 23 iunie 2011. D.C. Dănişor, op. cit., 2011, p. 171.

162

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

legislative normale şi finalizându-se prin votul asupra proiectului sau propunerii de revizuire. Dacă cele două Camere nu adoptă o versiune comună a legii de revizuire, textele normative divergente sunt armonizate printr-o procedură de mediere desfăşurată la nivelul unei comisii parlamentare mixte temporare de mediere. În continuare, dacă prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, hotărăsc cu votul a cel puţin trei pătrimi din numărul deputaţilor şi senatorilor. Potrivit alin. (3), revizuirea este definitivă după aprobarea ei prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire. Termenul de 30 de zile este un termen de decădere, neorganizarea referendumului asupra revizuirii constituţionale blocând procedura, cu consecinţa reluării acesteia de la început dacă opţiunea de revizuire se menţine. Confirmarea rezultatelor referendumului se realizează prin hotărâre a Curţii Constituţionale care verifică constituţionalitate procedurii, publicarea în Monitorul Oficial a deciziei instanţei constituţionale de confirmare constituind momentul intrării în vigoare a legii de revizuire. Art. 152 din Constituţie normează limitele revizuirii, putând distinge între două categorii de astfel de limite: pe de o parte,limite formale, Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război – alin. (3), iar pe de altă parte, limite materiale, dispoziţiile Constituţiei privind caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială nu pot forma obiectul revizuirii, şi, de asemenea, nicio revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora – alin. (1) şi (2). În materia drepturilor şi libertăţilor fundamentale, dispoziţia constituţională instituie interdicţia unei revizuiri constituţionale care ar avea ca rezultat fie suprimarea unor drepturi sau libertăţi, fie suprimarea garanţiilor acestora. Deci, interdicţia funcţionează într-un dublu sens. Primul sens este simplu şi clar: nu poate fi primită o revizuire constituţională care ar elimina pentru viitor din conţinutul actului fundamental norme privind drepturile şi libertăţile fundamentale. Al doilea sens este unul complex, implicând o operă de interpretare din partea judecătorului constituţional în distingerea faptului dacă o revizuire elimină sau nu o garanţie a unui drept sau a unei libertăţi fundamentale. Identificarea garanţiei dreptului sau libertăţii devine astfel cheia rezolvării problemei constituţionalităţii. Subliniem faptul că un asemenea demers juridic-interpretativ nu este unul simplu, în practică putând apărea situaţii în care eliminarea garanţiei să nu fie clar exprimată prin abrogarea unei dispoziţii sau părţi dintr-o dispoziţie constituţională. Instituirea de către constituant a acestor categorii de limite ale revizuirii nu trebuie înţeleasă ca având un caracter absolut, poporul, sursă a suveranităţii potrivit art. 2 din actul fundamental, putând în orice moment să decidă schimbarea organizării sale juridice din cadrul statului, chiar în sens contrar limitelor stabilite prin art. 152. Din punct de vedere tehnic, acest lucru este posibil prin metoda dublei revizuiri, mai întâi operându-se revizuirea limitelor revizuirii, iar apoi a dispoziţiilor constituţionale urmărite şi care iniţial erau imposibil de revizuit. Legile organice se disting de celelalte categorii de legi pe de o parte, din punct de vedere formal, fiind adoptate conform art. 76 alin. (1) din Constituţie cu majoritate absolută, iar pe de altă parte, din punct de vedere material, reglementând o serie de domenii stabilite constituţional.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

163

Astfel, alin. (3) al art. 73 din actul fundamental prevede că Prin lege organică se reglementează:a) sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente; b) organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice; c) statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora; d) organizarea şi desfăşurarea referendumului; e) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; f) regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război; g) regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă; h) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective; j) statutul funcţionarilor publici; k) contenciosul administrativ; l) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; n) organizarea generală a învăţământului; o) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială; r) statutul minorităţilor naţionale din România; s) regimul general al cultelor; t) celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice. Legile ordinare sunt legile adoptate cu majoritate simplă, conform art. 76 alin. (2) din Constituţie, şi prin care se reglementează orice domeniu care nu intră în competenţa de reglementare a legilor constituţionale sau a legilor organice. O lege organică nu va putea astfel să fie modificată printr-o lege ordinară, ci tot printr-una organică sau prin intermediul unei ordonanţe de urgenţă potrivit tezei finale a art. 115 alin. (5) din actul fundamental. Iniţial, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 6 din 11 noiembrie 19921, a statuat că o derogare poate fi stabilită numai printr-o lege de aceeaşi natură cu aceea a legii de la care se derogă, rezultând, pe cale de consecinţă, că printr-o lege ordinară nu se poate deroga de la o prevedere de natura legii organice, deoarece ar însemna ca, printr-o asemenea derogare, legea ordinară să reglementeze în domenii rezervate de Constituţie legii organice. Ulterior, prin Decizia nr. 88 din 2 iunie 19982, aceasta a admis posibilitatea ca anumite prevederi dintr-o lege adoptată cu majoritatea necesară legilor organice, dar care nu aveau caracter organic ar putea fi modificate printr-o lege ordinară: „prevederile art. 169 alin. (1) din Legea învăţământului, referitoare la cota de 4% din produsul intern brut pentru învăţământul de stat, constituie, însă, o normă financiară, prevăzută în titlul IV al acestei legi. Deci, ea nu face parte din sfera regulilor referitoare la organizarea generală a învăţământului, ce constituie domeniul rezervat legii organice de art. 72 alin. (3) lit. m) din Constituţie şi care face obiectul de reglementare al textelor din celelalte titluri ale Legii nr. 84/1995. Dacă această normă ar fi de natura legii organice, atunci şi prevederea corespunzătoare din bugetul de stat ar trebui să fie de aceeaşi natură, ceea ce, aşa cum s-a arătat, ar contraveni dispoziţiilor art. 137 alin. (3) din Constituţie. Faptul că dispoziţia legală respectivă a fost cuprinsă, sub aspect tehnic-legislativ, în Legea învăţământului, nu-i schimbă natura. O normă de natura legii ordinare nu devine o normă de natura legii organice întrucât este cuprinsă într-o asemenea lege, caracterizarea sa, ca fiind ordinară 1 2

Publicată în M. Of. nr. 48 din 4 martie 1993. Publicată în M. Of. nr. 207 din 3 iunie 1998.

164

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

sau organică, rezultând din obiectul reglementării. (...) De aceea, o lege organică, chiar dacă din motive de politică legislativă cuprinde şi norme de natura legii ordinare, nu poate extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice şi asupra acestor norme. Asemenea consecinţă este inadmisibilă, deosebirea dintre legea organică şi cea ordinară fiind exclusiv de natură constituţională, nu legală”. Într-o a treia fază a jurisprudenţei sale, Curtea, prin Decizia nr. 545 din 5 iulie 20061, a statuat că o lege organică nu va putea fi modificată sau abrogată printr-o lege ordinară în niciun caz, indiferent de natura juridică a anumitor prevederi din cuprinsul acesteia: „Indiferent dacă abrogarea este expresă sau implicită, aceasta nu poate avea loc, în principiu, decât dacă actul abrogator este de rang superior sau egal cu cel abrogat, regulă ce se desprinde din principiul constituţional al ierarhiei actelor normative. (…) Adoptarea legii în cauză, cu respectarea exigenţelor constituţionale proprii unei legi organice, califică, ca atare, însăşi legea modificată, în întregul său, fiind evident de neconceput ca aceasta să fie doar pro parte lege organică, rămânând, totodată, pro parte lege ordinară. Pe cale de consecinţă, orice intervenţie – modificare, completare sau abrogare – asupra dispoziţiilor Legii nr. 26/1990 nu se poate realiza decât printr-o lege adoptată cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie. Soluţia contrară ar însemna recunoaşterea posibilităţii modificării unei reglementări adoptate prin votul unei majorităţi absolute, prin efectul votului unei majorităţi simple, ceea ce contravine principiului democraţiei parlamentare”. În schimb, modificarea reglementărilor de natură organică din cuprinsul unei legi ordinare este posibilă doar printr-o lege organică, fără însă a conduce la schimbarea naturii legii modificate în ansamblu care rămâne tot ordinară, Curtea Constituţională statuând în acest sens prin Decizia nr. 316 din 14 septembrie 20042: „Din cuprinsul prevederilor art. 73 alin. (3) din Constituţie, republicată, şi al celorlalte dispoziţii constituţionale nu rezultă că reglementările relative la procedura civilă, în ansamblul lor, fac parte din domeniul legilor organice; fără îndoială, în conţinutul unor asemenea reglementări pot exista şi norme de domeniul legii organice care atrag deci adoptarea lor cu majoritatea prevăzută de Constituţie pentru astfel de legi. Aceasta nu înseamnă transformarea tuturor dispoziţiilor Codului de procedură civilă în prevederi de natura legii organice”. Modificarea unei legi organice printr-o ordonanţă simplă a Guvernului este exclusă, Curtea subliniind acest aspect cu ocazia aceleiaşi Decizii nr. 316 din 14 septembrie 2004, decizie prin care reţinea că „(…) interdicţia reglementării de către Guvern în domeniul legilor organice priveşte numai ordonanţele Guvernului emise în baza unei legi speciale de abilitare, această interdicţie decurgând nemijlocit din textul art. 115 alin. (1) din Constituţie, republicată. O asemenea limitare nu este prevăzută însă de alin. (4) al art. 115 din Constituţie, republicată, referitor la ordonanţele de urgenţă, deoarece cazul excepţional ce impune adoptarea unor măsuri urgente pentru salvarea unui interes public ar putea reclama instituirea unei reglementări de domeniul legii organice, care, dacă ar fi interzisă, interesul public avut în vedere ar fi sacrificat, ceea ce este contrar finalităţii constituţionale a instituţiei delegării legislative”. 1 2

Publicată în M. Of. nr. 638 din 25 iulie 2006. Publicată în M. Of. nr. 1126 din 30 noiembrie 2004.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

165

b) Procedura legislativă Procedura legislativă generală1 reprezintă succesiunea de etape obligatorii2 ce trebuie parcurse de către o lege pentru a dobândi caracter juridic, şi deci caracter obligatoriu pentru destinatarii săi. Omisiunea de parcurgere a uneia dintre etapele cronologice ale procedurii legislative conduce la imposibilitatea formării juridice a legii şi la necesitatea reluării procedurii începând cu prima etapă. Prima etapă a procedurii legislative constă în iniţiativa legislativă. Într-o accepţiune generală, iniţiativa legislativă presupune dreptul de a sesiza Parlamentul cu analizarea unui proiect sau a unei propuneri legislative şi obligaţia corelativă a organului legislativ de a se pronunţa asupra propunerii avansate3. Art. 74 alin. (1) din Constituţie circumscrie limitativ titularii dreptului de iniţiativă legislativă. Astfel, iniţiativa legislativă poate aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Doar în materia legilor constituţionale, potrivit art. 150 alin. (1) din Constituţie, dreptul de iniţiativă legislativă se exercită în comun de Preşedinte şi de Guvern, între cele două organe trebuind să se realizeze consensul instituţional pe marginea proiectului de revizuire. În ceea ce priveşte dreptul de iniţiativă legislativă al Guvernului, această autoritate a puterii executive, îşi exercită iniţiativa legislativă, conform alin. (3) al art. 74, prin transmiterea proiectului de lege către Camera competentă să îl adopte, ca primă Cameră sesizată. Potrivit alin. (4) din art. 74 din actul fundamental, deputaţii, senatorii şi cetăţenii care exercită dreptul la iniţiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de legi. Aşadar, iniţiativa legislativă trebuie să fie formulată, adică să fie realizată în conformitate cu reglementările legale în materie de tehnică legislativă prevăzute în Legea nr. 24/20004. Astfel, conform art. 8 alin. (4) din Legea-cadru nr. 24/2000, textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce; nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă; forma şi estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor. Cât priveşte dreptul de iniţiativă legislativă populară, actul fundamental introduce mai întâi o condiţie formală de reprezentativitate: cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Curtea Constituţională, prin Hotărârea nr. 1/19955, a statuat că aceste condiţii ale iniţiativei legislative populare sunt limitative, cumulative şi direct aplicabile, nefiind condiţionate de existenţa unei legi în acest sens. 1

Pentru o analiză detaliată a procesului legislativ a se vedea A. Varga, Constituţionalitatea procesului legislativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2007, pp. 146-250. 2 În ceea ce priveşte etapizarea procedurii legislative a se vedea diferite modele în I. Deleanu, op.cit., pp. 672-688; I. Vida, Legistica formală – Introducere în tehnica şi procedura legislativă, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2010, pp. 13-17; A. Varga, op. cit., pp. 168-169. 3 I. Vida, Comentariul art. 74 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 697. 4 Republicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010. 5 Publicată în M. Of. nr. 172/1995.

166

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Apoi, prin alin. (2) al art. 74 se introduce şi o condiţie materială a dreptului de iniţiativă legislativă populară sub forma unei interdicţii cu caracter absolut: nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea. Interdicţia se aplică numai acestei categorii de titulari ai dreptului la iniţiativă legislativă, nu şi celorlalţi. Odată formulate şi îndeplinite toate condiţiile constituţionale şi legale în materie, propunerile legislative se supun dezbaterii mai întâi Camerei competente să le adopte, ca primă Cameră sesizată. A doua etapă a procedurii legislative se referă la sesizarea Camerelor. Art. 75 alin. (1) operează o specializare a celor două Camere în materie legislativă, justificând astfel principiul bicamerismului normat constituţional. Astfel, se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice prevăzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), l), n), o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) şi (3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi articolul 142 alineatul (5). Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată, Senatului. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 710 din 6 mai 20091, a reţinut că art. 75 din Legea fundamentală a introdus, după revizuirea şi republicarea acesteia în octombrie 2003, soluţia obligativităţii sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecţie, a Senatului, sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, pe cale de consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu a exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării. A treia etapă a procedurii legislative constă în dezbaterea şi adoptarea legii la nivelul Camerelor. Specializarea Camerelor are drept efect eliminarea puterii decizionale egale a Camerelor în materie legislativă, astfel cum era reglementată anterior revizuirii constituţionale din anul 2003, şi normează o modalitate de adoptare a legii în oglindă, fiecare dintre cele două Camere, în funcţie de competenţele stabilite constituţional, putând fi atât o Cameră de reflecţie în situaţia în care este prima Cameră sesizată, cât şi o Cameră de decizie când se pronunţă definitiv asupra unui proiect sau propuneri legislative provenit de la cealaltă Cameră2. Potrivit alin. (2) al art. 75, prima Cameră sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile, pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită termenul fiind de 60 de zile. În cazul depăşirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate. După adoptare sau respingere de către prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere care va decide definitiv. 1

Publicată în M. Of. nr. 358 din 28 mai 2009. I. Vida, Comentariul art. 75 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 714. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

167

Conform alin. (4) al art. 75, în cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care, potrivit alineatului (1), intră în competenţa sa decizională, prevederea este definitiv adoptată dacă şi cea de-a doua Cameră este de acord. În caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgenţă. Aceste prevederi referitoare la întoarcerea legii se aplică în mod corespunzător şi în cazul în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competenţa decizională aparţine primei Camere. Potrivit poziţiei Curţii Constituţionale, exprimată cu ocazia Deciziei nr. 710 din 6 mai 2009, alin.(4) şi (5) ale art. 75 din Constituţie prevăd modul de rezolvare a posibilelor „conflicte de competenţă” între prima Cameră sesizată şi Camera decizională, dar „nu există un text în Constituţie care să permită Camerei decizionale să se îndepărteze de la «limitele sesizării» date de soluţia adoptată de către prima Cameră sesizată”. Diferenţele de conţinut juridic dintre forma proiectului de lege adoptat de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a legii adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, sunt de natură să încalce principiul bicameralismului, în sensul că forma finală a legii, în redactarea adoptată de Camera decizională, se îndepărtează în mod substanţial de forma adoptată de Camera de reflecţie, ceea ce echivalează practic cu excluderea acesteia din urmă de la procesul de legiferare. Or, „legea trebuie să fie rezultanta manifestării de voinţă concordante a ambelor Camere ale Parlamentului”. De asemenea, în jurisprudenţa sa în materie, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 20081, Curtea, luând în considerare normele şi principiile fundamentale mai sus menţionate, a statuat că „dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral”. Este adevărat, aşa cum a reţinut Curtea cu alt prilej, Decizia nr. 1093 din 15 octombrie 20082, că în dezbaterea unei iniţiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia, dar principiul bicameralismului nu poate fi respectat decât atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut şi s-au exprimat cu privire la acelaşi conţinut şi la aceeaşi formă ale iniţiativei legislative. Actul fundamental normează prin art. 76 cvorumul necesar pentru adoptarea proiectelor sau propunerilor legislative. Astfel, legile organice se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere (majoritate absolută), iar legile ordinare se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră (majoritate relativă sau simplă). A patra etapă din cadrul procedurii legislative este constituită din promulgarea legii. Promulgarea legii constituie atât o operaţie tehnică, cât şi o competenţă constituţională prin care Preşedintele constată că procesul legislativ este finalizat3. Potrivit art. 77 alin. (1) din Constituţie, legea se trimite, spre promulgare, Preşedintelui României, promulgarea legii făcându-se în termen de cel mult 20 de zile de la primire. Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Dacă Preşedintele a cerut reexaminarea legii ori dacă s-a cerut verificarea 1

Publicată în M. Of. nr. 336 din 30 aprilie 2008. Publicată în M. Of. nr. 710 din 20 octombrie 2008. 3 I. Vida, Comentariul art. 77 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 721. 2

168

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

constituţionalităţii ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-a confirmat constituţionalitatea. În ceea ce priveşte modul de calcul al termenelor în care poate fi sesizată Curtea Constituţională în vederea efectuării controlului de constituţionalitate a priori, instanţa constituţională, prin Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 20101 şi-a reiterat jurisprudenţa proprie în materie. Astfel, referitor la procedura de promulgare a legilor, Constituţia prevede în art. 77 alin. (1) că legea se trimite, spre promulgare, Preşedintelui României, iar promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire. Nicio normă constituţională nu prevede termenul în care o lege adoptată de Parlament se trimite spre promulgare Preşedintelui României şi nici perioada sau condiţiile în care legea adoptată se păstrează la dispoziţia subiectelor de drept public abilitate să exercite dreptul de sesizare a Curţii Constituţionale. Procedura premergătoare trimiterii legii spre promulgare este reglementată prin Legea nr. 47/1992, care stabileşte, prin dispoziţiile art. 15 alin. (2) şi (3), următoarele: „(2) în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avocatului Poporului şi se depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgenţă, termenul este de 2 zile. (3) Data la care legea a fost depusă la secretarii generali ai Camerelor se aduce la cunoştinţă în plenul fiecărei Camere în termen de 24 de ore de la depunere. Depunerea şi comunicarea se fac numai în zilele în care Camerele Parlamentului lucrează în plen.” Cu privire la modul de calcul al termenelor pe zile prevăzute de textele legale citate, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat în jurisprudenţa sa, într-o cauză similară, statuând, prin Decizia nr. 233 din 10 decembrie 19992, că acestea „sunt termene care privesc desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice şi, prin urmare, în măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere”. Dispoziţiile art. 101 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „termenele se înţeleg pe zile libere, neintrând în socoteală nici ziua când a început, nici ziua când s-a sfârşit termenul”, nu sunt aplicabile în dreptul public, supus regulii în virtutea căreia termenele, în acest domeniu, se calculează pe zile calendaristice, în sensul că se include în termen şi ziua în care el începe să curgă şi ziua când se împlineşte. Trebuie reţinute anumite aspecte importante prezente la nivelul opiniei concurente a unuia dintre judecători. Deşi decizia Curţii a întrunit unanimitatea voturilor judecătorilor, se propune o reconsiderare a poziţiei instanţei constituţionale exprimate la nivelul anului 1999 şi menţinută în prezenta decizie, în sensul calculului termenelor din dreptul public pe zile libere. Argumentul decisiv în favoarea unei astfel de reconsiderări ar fi constituit din natura termenelor, distincţiile dintre termenele referitoare la măsurile restrictive de drepturi şi cele puse la dispoziţie pentru valorificarea, exercitarea unui drept, efectivitatea dreptului, dar şi importanţa raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice. În acelaşi timp, se prezintă şi un argument tehnic: prevederile art. 14 din Legea nr. 47/1992, 1 2

Publicată în M. Of. nr. 115 din 19 februarie 2010. Publicată în M. Of. nr. 638 din 28 decembrie 1999.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

169

potrivit cărora procedura jurisdicţională constituţională se completează cu regulile procedurii civile, dar şi cele ale art. 101 din Codul de procedură civilă. Intrarea în vigoare a legii constituie momentul desăvârşirii din punct de vedere juridic al acesteia şi data de la care începe să producă efecte juridice obligatorii pentru destinatarii săi, Constituţia normând că acest lucru se produce prin publicarea în Monitorul Oficial şi trecerea unui termen de 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. B. Hotărârea Pentru determinarea coordonatelor normative ale hotărârii, ca act juridic al Parlamentului, trebuie operată o distincţie în raport cu legea pornind de la trei criterii principale: forţa juridică, conţinutul normativ şi procedura specifică de adoptare1. Astfel, hotărârile au o forţă juridică inferioară legilor şi Constituţiei, pot avea un conţinut normativ sau individual ce vizează aplicarea ori detalierea legilor şi, procedural, sunt adoptate,de regulă, doar de către o singură Cameră şi cu majoritate simplă, fără a fi aplicabile prevederile privind iniţiativa legislativă, examinarea în comisii, promulgarea ori publicarea în Monitorul Oficial. În ceea ce priveşte majoritatea necesară pentru adoptarea unei hotărâri la nivelul unei Camere sau a Plenului Parlamentului, se impun anumite precizări având în vedere Decizia nr. 392 din 17 aprilie 20072. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate l-a constituit art. 11 alin. (3) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului3, care prevedea: „(3) Punctul de vedere al Parlamentului asupra referendumului iniţiat de Preşedintele României urmează să fie exprimat, printr-o hotărâre adoptată în şedinţa comună a celor două Camere, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor”. Autorul excepţiei considera că prevederile de lege criticate încălcau, în ordinea invocării lor, art. 76 alin. (2) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie. Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea constata că aceasta este întemeiată şi urma a fi admisă pentru mai multe considerente. Mai întâi, în activitatea parlamentară, potrivit art. 67 din Constituţie referitor la „Actele juridice şi cvorumul legal”, Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Sub acest aspect, prevederile constituţionale menţionate stabilesc categoriile de acte juridice pe care le adoptă Parlamentul, precum şi cvorumul legal necesar adoptării lor. Apoi, în ceea ce priveşte adoptarea hotărârilor fiecărei Camere sau ale Camerelor reunite ale Parlamentului, legiuitorul face distincţie între hotărârile parlamentare care se adoptă cu majoritatea absolută de voturi, sens în care exemplificăm cu prevederile art. 76 alin. (1) din Constituţie, referitoare la adoptarea sau modificarea regulamentelor parlamentare, şi hotărârile care se adoptă cu majoritate simpla de voturi, de exemplu hotărârile aşa cum dispune alin. (2) al aceluiaşi articol constituţional. Aşadar, Curtea constata că, „de regulă, hotărârile Parlamentului se adoptă cu majoritate simplă de voturi, dacă Legea 1

I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 665-666; I. Vida, Comentariul art. 67 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 655-656. 2 Publicată în M. Of. nr. 325 din 15 mai 2007. 3 Publicată în M. Of. nr. 84 din 24 februarie 2000.

170

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

fundamentală nu prevede altfel. Or, în afara dispoziţiilor art. 76 alin. (1), Constituţia prevede că în unele domenii hotărârile pot fi adoptate doar cu votul majorităţii membrilor celor două Camere”. În acest sens sunt, de exemplu, prevederile constituţionale ale art. 95 alin. (1), potrivit cărora Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, precum şi cele ale art. 103 alin. (3), în temeiul cărora Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Analizând cuprinsul art. 11 alin. (3) din Legea nr. 3/2000, criticat ca fiind neconstituţional, Curtea a constatat că acesta dispune că hotărârea prin care Parlamentul îşi exprimă punctul de vedere asupra referendumului iniţiat de Preşedintele României se adoptă „cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor”. Or, aşa cum arătase, potrivit art. 76 alin. (2) din Constituţie, hotărârile Parlamentului, aşadar şi cea la care face referire textul de lege criticat, se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi. Determinarea constituţionalităţii/neconstituţionalităţii instituirii unei asemenea majorităţi trebuie în primul rând să aibă în vedere faptul că sistemul constituţional român operează o distincţie a hotărârilor adoptate de către fiecare cameră în parte şi a hotărârilor adoptate în şedinţa comună a acestora. Acesta este punctul de plecare de la care Curtea ar fi trebuit să-şi înceapă argumentaţia, o argumentaţie în mod evident raportată ulterior la dispoziţiile constituţionale presupuse a fi încălcate. Art. 65 alin. (1) din Constituţie, privind modalitatea de desfăşurare a activităţii celor două Camere stabileşte regula în materie: cele două camere lucrează în şedinţe separate. Excepţia de la regulă, desfăşurarea lucrărilor şi în şedinţe comune, este instituită prin prisma situaţiilor enumerate exemplificativ în alin. (2) lit. a)-k) al aceluiaşi articol. Astfel, rezultă că pot fi adoptate hotărâri de către Parlament, pe de o parte, de fiecare cameră în parte, iar pe de altă parte, de către camerele reunite. Şi de data aceasta, hotărârile adoptate separat de către Camere reprezintă regula în materie, pe când hotărârile adoptate în şedinţe comune ale Camerelor constituie excepţia. În ceea ce priveşte majoritatea necesară a fi întrunită pentru adoptarea unei hotărâri de către una dintre cele două Camere atunci când statuează separat, Constituţia prevede două astfel de tipuri. Art. 76 alin. (1) normează că „Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere”, iar alin. (2) că „Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră”. În ambele variante constituantul se referă numai la hotărâri adoptate separat de către Camere, care după cum evidenţiam anterior constituie regula în materie: la alin. (1) se foloseşte sintagma „regulamentele Camerelor”, iar la alin. (2), teza finală, se utilizează expresia „din fiecare Cameră”. Cu privire la adoptarea Regulamentelor Camerelor este necesară o majoritate absolută de 50% plus unu din numărul total al membrilor fiecărei Camere, iar în ceea ce priveşte restul hotărârilor adoptate la nivelul fiecărei Camere este nevoie de o majoritate relativă de 50% plus unu din membrii prezenţi. În privinţa majorităţii necesare pentru adoptarea unei hotărâri în şedinţa comună a celor două Camere, excepţia în materie, constituantul român nu a mai prevăzut expres tipul de majoritate ca în cazul precedent. Astfel, determinarea acestui tip de majoritate trebuie realizată prin paralelism în funcţie de exemplele particulare furnizate de către Constituţie. Art. 95 alin. (1) prevede că în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie de Camera

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

171

Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale. În acest caz suspendarea Preşedintelui intervine prin adoptarea unei hotărâri în şedinţa Camerelor reunite cu majoritate absolută, de 50% plus unu din numărul total al membrilor fiecărei Camere. În art. 103 alin. (3) se normează că programul şi lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună şi că Parlamentul acordă încrederea sa Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Şi în acest caz, încrederea asumată în viitorul Guvern este rezultatul adoptării unei hotărâri a Camerelor reunite cu o majoritate absolută. De asemenea, art. 85 alin. (3) stabileşte că dacă prin propunerea de remaniere guvernamentală se schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României va putea exercita atribuţia de revocare sau numire a unor membrii ai Guvernului numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primuluiministru. Această aprobare aparţine Parlamentului în ansamblu, Camerelor reunite, şi se materializează prin adoptarea unei hotărâri care, prin paralelism, având în vedere că este vorba de schimbarea structurii sau compoziţiei Guvernului, va trebui să fie adoptată cu aceeaşi majoritate ca şi în cazul formării Guvernului ca rezultat al votului de încredere acordat de către Parlament, adică o majoritate absolută. Art. 96 alin. (1) stabileşte că Parlamentul, prin Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor, poate hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare. Acesta este singurul caz furnizat de către actul fundamental prin care Parlamentul statuează cu o majoritate calificată de două treimi din numărul total al membrilor săi. Prin prisma dispoziţiilor constituţionale prezentate anterior, putem concluziona că pentru adoptarea unei hotărâri în şedinţa comună a Camerelor Parlamentului este nevoie de o majoritate absolută, de 50% plus unu din numărul total al membrilor fiecărei Camere, cu excepţia situaţiei întâlnite la art. 96 alin. (1), punerea sub acuzare pentru înaltă trădare a Preşedintelui, în care constituantul a optat expres pentru o majoritate calificată de cel puţin două treimi din numărul total al parlamentarilor. Raţionamentul Curţii părea a avea un început logic bun prin distincţia operată „în ceea ce priveşte adoptarea hotărârilor fiecărei Camere sau ale Camerelor reunite ale Parlamentului”, însă se transformă imediat într-un silogism fals prin afirmarea că „legiuitorul face distincţie între hotărârile parlamentare care se adoptă cu majoritatea absolută de voturi, (…) şi hotărârile care se adoptă cu majoritate simplă de voturi”. Cea de-a doua premisă a silogismului Curţii nu vizează, după cum am demonstrat anterior, decât o parte a distincţiei operate, şi anume hotărârile adoptate separat de către cele două Camere. Concluzia unui astfel de silogism, exprimată sintetic de către Curte prin faptul că aceasta „constată că, de regulă, hotărârile Parlamentului (n.n. adică atât hotărârile adoptate separat, cât şi cele adoptate în şedinţa comună a Camerelor) se adoptă cu majoritate simplă de voturi, dacă Legea fundamentală nu prevede altfel”, nu poate fi decât falsă datorită incompatibilităţii premiselor enunţate. În vederea fundamentării concluziei afirmate, Curtea exemplifică anumite excepţii de la regula enunţată [art. 95 alin. (1) şi art. 103 alin. (3)], însă nici de data aceasta nu distinge faptul că exemplele furnizate au în vedere numai hotărârile adoptate de către Camerele reunite ale Parlamentului. Astfel, Curtea, constatând că art. 11 alin. (3) din Legea nr. 3/2000 „dispune că hotărârea prin care Parlamentul îşi exprimă punctul de vedere asupra referendumului iniţiat de Preşedintele României se adoptă «cu votul majorităţii deputaţilor şi

172

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

senatorilor»”, şi având în vedere, aşa după cum arătase, că potrivit „art. 76 alin. (2) din Constituţie, hotărârile Parlamentului, aşadar şi cea la care face referire textul de lege criticat, se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi”, consideră că dispoziţiile legale supuse controlului „sunt neconstituţionale, întrucât încalcă prevederile art. 76 alin. (2) din Constituţie”. Considerăm, în urma analizei efectuate anterior, că raţionamentul şi soluţia Curţii sunt greşite, şi că dispoziţia legală prezentă în art. 11 alin. (3) din Legea nr. 3/2000 este constituţională. Reafirmăm în acest sens concluzia proprie la care am ajuns în urma analizei operate: adoptarea hotărârilor în şedinţa Camerelor reunite ale Parlamentului, şi datorită importanţei prezumate ce determină o astfel de reunire a Camerelor, trebuie să fie făcută ca regulă cu o majoritate absolută, indiferent de esenţa deciziei adoptate. Aşadar, dispoziţia legală nu încalcă prevederile art. 76 alin. (2) din Constituţie, mai ales prin faptul că cele două dispoziţii vizează tipuri de hotărâri diferite: cea legală vizează hotărârile parlamentare adoptate în şedinţele comune ale Camerelor, iar cea constituţională are în vedere hotărârile parlamentare adoptate separat de fiecare Cameră în parte. O analiză a conformităţii art. 11 alin. (3) din Legea nr. 3/2000 cu art. 1 alin. (5) din Constituţiei demonstrează din nou constituţionalitatea dispoziţiei legale criticate. Supremaţia Constituţiei normată în art. 1 alin. (5) vizează supremaţia existenţială, supremaţia formală, dar şi supremaţia materială1 a acesteia în raport cu toate celelalte norme existente în sistem, şi anume faptul că se din punct de vedere material se constituie în „ansamblul normelor care determină modul de producere a celorlalte norme generale şi abstracte”2. Astfel, reglementarea legală a formării şi producerii normelor, în cazul nostru a hotărârilor adoptate de către Camerele reunite ale Parlamentului, trebuie să se facă respectând formele şi modalităţile impuse de Constituţie. Din analiza efectuată anterior, deşi Constituţia nu a prevăzut expres, se poate observa că legiuitorul, prin paralelism, a respectat întocmai dispoziţiile constituţionale în materie. C. Moţiunile Moţiunile constituie cea de-a treia categorie de acte juridice adoptate de către Parlament în exercitarea competenţelor sale constituţionale şi regulamentare. Moţiunile se disting de legi sau hotărâri şi reprezintă acte decizionale adoptate de către o Cameră sau Plenul Parlamentului privind funcţionarea sa ori o problemă determinată. În fapt moţiunile reprezintă mijloace juridice prin care Parlamentul îşi poate exercita funcţia de control asupra guvernământului. Potrivit dispoziţiilor constituţionale moţiunile pot fi simple sau de cenzură. Art. 112 alin. (2) normează că cele două Camere pot adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări. Moţiunea simplă poate fi iniţiată de cel puţin 50 de deputaţi sau de o pătrime din numărul total al senatorilor. Până la încheierea dezbaterii unei moţiuni simple, un deputat sau senator care a semnat-o nu mai poate semna alte moţiuni simple în aceeaşi problemă. 1

Pentru mai multe detalii cu privire la supremaţia Constituţiei a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., pp. 194-199. 2 D.C. Dănişor, op. cit., p. 156.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

173

În ceea ce priveşte moţiunea de cenzură, art. 113 dispune că cele două Camere, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii. Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere. Din perspectiva efectelor juridice ale adoptării moţiunilor trebuie distins între cele două forme de moţiune. Respingerea unei moţiuni simple nu creează un efect juridic concret, iar adoptarea, conform dispoziţiile regulamentare,creează doar efectul juridic al trimiterii hotărârii Camerei către Guvern, care „va ţine cont de poziţia exprimată în cuprinsul respectivei moţiuni”. Cât priveşte moţiunea de cenzură, dacă aceasta a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea. Dacă însă moţiunea de cenzură este adoptată, efectul juridic este drastic pentru Guvern: demiterea acestuia.

§2. Cvorumul legal Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa a distins între cvorumul de lucru şi cvorumul de vot şi a evidenţiat coordonatele normative ale materiei cvorumului parlamentar. Astfel, prin Decizia nr. 55 din 21 februarie 20011, aceasta a statuat că, „dintre cvorumul de lucru şi cel de vot, numai acesta din urmă este reglementat prin Constituţie” şi că „nimic nu împiedică instituirea prin regulament a unui alt cvorum de lucru decât cvorumul de vot”. Totodată, prin Decizia nr. 123 din 25 aprilie 20012, Curtea a stabilit că dispoziţiile constituţionale ale art. 74 alin.(2) [devenite, în urma revizuirii şi republicării Constituţiei, art. 76 alin. (2)] „au în vedere votul final exprimat pentru proiectul de lege în ansamblu”. În opinia Curţii, exprimată cu ocazia Deciziei nr. 1237 din 6 octombrie 20103, în mod indubitabil, „această jurisprudenţă plasează dispoziţiile art. 67 şi 76 la momentul votului final”. Această concluzie este întărită şi prin dispoziţiile art. 75 alin. (1) din Constituţie, care vizează „dezbaterea şi adoptarea legii”. Întrucât art. 67 şi 76 din Constituţie prevăd că numai la adoptarea legii este nevoie de un anumit cvorum şi majoritate de adoptare, rezultă, fără dubiu, că „textul Constituţiei nu impune aceleaşi cerinţe şi cu privire la dezbaterea legii”. Astfel, Curtea constata că adoptarea legii, ca parte a procesului legislativ, vizează votul final exercitat de către Parlament asupra ansamblului legii. Cu privire la susţinerile autorilor criticii că, la momentul votului final asupra legii, în sală mai erau 80 de deputaţi, Curtea a reiterat cele statuate în Decizia nr. 74 din 16 aprilie 19974, în care a stabilit că, în lipsa unei solicitări pentru reverificarea cvorumului după apelul nominal, „rezultatele acestuia au rămas valabile până la finele şedinţei”. De 1

Publicată în M. Of. 128 din 14 martie 2001. Publicată în M. Of. 292 din 4 iunie 2001. 3 Publicată în M. Of. 785 din 24 noiembrie 2010. 4 Publicată în M. Of. 75 din 29 aprilie 1997. 2

174

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

asemenea, prin Decizia nr. 96 din 30 iunie 19981, Curtea, analizând o obiecţie de neconstituţionalitate care viza lipsa cvorumului de şedinţă, s-a raportat în mod exclusiv la stenograma şedinţei comune. Curtea a mai statuat că, „Întrucât cvorumul stabilit de preşedintele de şedinţă la începutul acesteia era de 245 de senatori şi deputaţi, deci peste minimul necesar prevăzut de Constituţie, şi având în vedere că, în timpul şedinţei, preşedinţii grupurilor parlamentare nu au cerut preşedintelui şedinţei comune reverificarea cvorumului, aşa cum se prevede la art. 22 alin. (1) din regulament, se impune concluzia că adoptarea Legii privind acordarea tichetelor de masă s-a făcut cu respectarea cerinţelor privitoare la cvorum, impuse de dispoziţiile art. 64 din Constituţie şi ale art. 39 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului”. De asemenea, prin Decizia nr. 188 din 29 decembrie 19982, Curtea a statuat că, „în ceea ce priveşte faptul că, după părăsirea sălii de şedinţă de către grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. şi P.U.N.R., preşedintele de şedinţă avea obligaţia să verifice în ce măsură condiţia constituţională de cvorum era întrunită, se reţine că şi această susţinere vizează tot aspecte de nivel regulamentar, iar nu constituţional. [...] Din examinarea stenogramei lucrărilor, Curtea reţine că era îndeplinit cvorumul legal prevăzut de Constituţie înainte ca grupurile parlamentare menţionate să părăsească şedinţa, iar ulterior nu s-a cerut verificarea cvorumului conform Regulamentului Camerei Deputaţilor”. În sensul distincţiei operate de către Curte se pronunţă şi patru judecători la nivelul Opiniei separate formulate la Decizia nr. 1237 din 6 octombrie 2010, statuându-se că textul constituţional al art. 67 prevede doar cvorumul pentru adoptarea unui act juridic, care este, de altfel, singurul „cvorum legal” prevăzut de Constituţie. Pentru ca votul să aibă loc, condiţia este existenţa cvorumului. „Se impune însă a face o distincţie între cvorumul de vot, prin care se înţelege numărul minim de deputaţi prezenţi pentru ca votul să poată avea loc, şi majoritatea minimă pentru ca un proiect de lege să poată fi votat şi adoptat. Aşadar, cvorumul de vot este o condiţie a votării, el este prealabil votării”. Se mai reţinea că sintagma „în prezenţa majorităţii membrilor” din art. 67 priveşte exclusiv „votul final” când se adoptă un proiect de lege în ansamblu, nu şi faza de dezbateri pe articole a unui proiect de lege pentru care condiţia de cvorum este de domeniul regulamentelor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi a şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, în concordanţă cu art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie. Curtea a mai reţinut că, potrivit art. 144 alin.(3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, reverificarea cvorumului se dispune la şedinţele de vot final de către preşedinte, imediat înaintea votării, din proprie iniţiativă ori la cererea liderului unui grup parlamentar. În plus, faţă de susţinerea că la momentul votului final erau efectiv doar 80 de deputaţi prezenţi în sală, Curtea reţinea că, în accepţiunea art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, „nu este competentă să controleze fapte materializate în acţiuni sau inacţiuni, ci numai conformitatea extrinsecă şi intrinsecă a actului normativ adoptat cu Constituţia”.

1 2

Publicată în M. Of. 260 din 13 iulie 1998. Publicată în M. Of. 521 din 31 decembrie 1998.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

175

CAPITOLUL II STATUTUL PARLAMENTARILOR Secţiunea 1 Mandatul parlamentar §1. Mandatul parlamentar şi caracterele acestuia A. Mandatul parlamentar Potrivit art. 69 alin. (1) din Constituţie, în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului. Dispoziţia constituţională normează practic un raport contractual de drept public între parlamentari şi participanţii la procesul electoral, alegătorii, sub forma mandatului reprezentativ. Utilizarea de către constituant a sintagmei „în serviciul poporului” presupune mai multe precizări cu privire la mandatul reprezentativ. În primul rând, pentru Curtea Constituţională, Decizia nr. 209 din 7 martie 20121, faptul că,atât în procesul legislativ, cât şi în activitatea de control al Guvernului sau în realizarea celorlalte atribuţii constituţionale, parlamentarii, în exercitarea mandatului, sunt „în serviciul poporului”, implică „reprezentarea în lupta politică din Parlament a dezbaterilor politice din societate, a opiniilor, a ideilor ce au ca sursă diferitele categorii sociale, politice, economice sau culturale. În această manieră, poporul, titularul suveranităţii naţionale, îşi exercită suveranitatea nu numai cu prilejul procesului electiv, ci pe întreaga durată a mandatului oferit parlamentarului aflat în serviciul său”. Mandatul reprezentativ, în concordanţă cu prevederile art. 2 alin. (1) din actul fundamental reprezintă astfel o modalitate indirectă de exercitare a suveranităţii de către titularul său, poporul. În domeniul dreptului parlamentar, principala consecinţă a naturii elective a mandatului reprezentativ şi a pluralismului politic o constituie principiul pe care doctrina l-a consacrat în mod sugestiv „majoritatea decide, opoziţia se exprimă”.Majoritatea decide, întrucât, în virtutea mandatului reprezentativ primit de la popor, opinia majoritară este prezumat că reflectă sau corespunde opiniei majoritare a societăţii. Opoziţia se exprimă ca o consecinţă a aceluiaşi mandat reprezentativ care fundamentează dreptul inalienabil al minorităţii politice de a-şi face cunoscute opţiunile politice şi de a se opune, în mod constituţional şi regulamentar, majorităţii aflate la putere. Aplicarea principiului „majoritatea decide, opoziţia se exprimă” asigură, pe de o parte, legitimitatea guvernării şi, pe de altă parte, condiţiile pentru realizarea alternanţei la guvernare. Acest principiu presupune ca prin organizarea şi funcţionarea Camerelor Parlamentului să se asigure ca majoritatea să decidă numai după ce opoziţia s-a exprimat, iar decizia pe care aceasta o adoptă să nu fie obstrucţionată în cadrul procedurilor 1

Publicată în M. Of. 188 din 22 martie 2012.

176

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

parlamentare. Aşa fiind, o serie de norme din regulamentele parlamentare au ca scop evitarea blocării majorităţii în procesul decizional (organizarea dezbaterilor, limitarea duratei unor luări de cuvânt, regimul amendamentelor, instituirea unor termene procedurale etc.), iar altele sunt destinate realizării protecţiei minorităţilor politice (alcătuirea birourilor permanente şi a comisiilor parlamentare potrivit configuraţiei politice, sistemul majorităţilor necesare în scopul desfăşurării lucrărilor şi adoptării măsurilor ce fac obiectul unor dezbateri, posibilitatea sesizării Curţii Constituţionale, potrivit prevederilor art. 146 din Constituţie, accesul egal la mijloacele procedurale parlamentare, exercitarea dreptului de iniţiativă legislativă, formularea de amendamente etc.) Din perspectiva funcţiei de control exercitate de Parlament asupra executivului, dispoziţiile constituţionale prevăd ca modalităţi de acţiune: informarea Parlamentului, procedura întrebărilor şi interpelărilor, moţiunea de cenzură, angajarea răspunderii Guvernului sau delegarea legislativă. Regula majorităţii implică în mod necesar, în cadrul procedurilor parlamentare, evitarea oricăror mijloace care ar conduce la o manifestare abuzivă din partea majorităţii sau a oricăror mijloace obstrucţioniste care ar avea drept scop împiedicarea desfăşurării normale a procedurii parlamentare, culminând cu boicotul parlamentar, părăsirea lucrărilor în structurile parlamentare sau retragerea de la activitatea Camerelor. Or, principiul „majoritatea decide, opoziţia se exprimă”implică, în mod necesar,un echilibru între necesitatea de exprimare a poziţiei minorităţii politice cu privire la o anumită problemă şi evitarea folosirii mijloacelor de obstrucţie, în scopul asigurării, pe de a parte, a confruntării politice din Parlament, deci a caracterului contradictoriu al dezbaterilor, şi, pe de altă parte, a îndeplinirii de către acesta a competenţelor sale constituţionale şi legale. Cu alte cuvinte, parlamentarii, fie că provin din rândul majorităţii, fie că provin din cel al opoziţiei, trebuie să se abţină de la exercitarea abuzivă a drepturilor procedurale şi să respecte o regulă de proporţionalitate, de natură să asigure adoptarea deciziilor ca urmare a unei dezbateri publice prealabile. Dezbaterea parlamentară a problemelor importante ale naţiunii trebuie să asigure respectarea valorilor supreme consacrate de Legea fundamentală, precum statul de drept, pluralismul politic şi democraţia constituţională. Acesta este motivul pentru care Curtea Constituţională consideră că este necesară exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor şi obligaţiilor constituţionale atât de către majoritatea, cât şi de minoritatea parlamentară, precum şi cultivarea unei conduite a dialogului politic, care să nu excludă aprioric consensul, chiar dacă motivaţiile sunt diferite, atunci când miza este interesul major al naţiunii. În al doilea rând, faptul că parlamentarii „sunt în serviciul poporului” circumscrie mandatul parlamentar ca o funcţie publică, un serviciu public, cu care sunt învestiţi parlamentarii prin intermediul alegerilor, care are un conţinut determinat constituţional şi care permite acestora să concureze la exerciţiul suveranităţii naţionale1. În al treilea rând, exercitarea acestui „serviciu public” de către parlamentari presupune un raport juridic cu destinatarul acestui serviciu, poporul, determinat prin intermediul alegerilor şi care presupune existenţa unui mandat de drept public. Este vorba în fapt de o transpunere la nivelul dreptului public a teoriei mandatului de drept privat. În 1

P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, 4eédition, Ed. Montchrestien, Paris, 2010, p. 23.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

177

dreptul privat, potrivit art. 2009 din Noul Cod Civil1, mandatul este contractul prin care o parte, numită mandatar, se obligă să încheie unul sau mai multe acte juridice pe seama celeilalte părţi, numită mandant. Transpusă în dreptul public, teoria mandatului presupune că parlamentarii, mandatarul, exprimă prin actele juridice încheiate voinţa Naţiunii, mandantul, care este şi sursa suveranităţii statului. Cu toate acestea, paralelismul nu poate fi perfect, existând în realitate multe diferenţe majore dintre cele două tipuri de mandat, de drept public şi de drept privat, ce urmează a fi evocate în continuare2. B. Caracterele mandatului reprezentativ Indeterminarea mandantului în dreptul public. Dacă în dreptul privat mandantul este o persoană cert determinată, transpunerea teoriei mandatului în dreptul public are ca rezultat imposibilitatea determinării clare a mandantului, pe de o parte, deoarece acesta ar ţinut a fi naţiunea, entitate colectivă abstractă, indivizibilă şi distinctă de membrii ce o compun dar care nu se poate exprima în procesul electoral decât prin intermediul unui agent, corpul electoral, şi mai exact prin intermediul participanţilor la alegeri, iar pe de altă parte, întrucât mandatul propriu-zis este obţinut doar dintr-o circumscripţie electorală, componentă abstractă a naţiunii ca întreg organic. Mandatul de drept public nu are propriu-zis un caracter intuitu personae. Mandatul de drept privat are caracter intuitu personae, fiind acordat de către mandant mandatarului în considerarea calităţilor personale ale acestuia. În dreptul public, acest caracter nu se mai păstrează, şi, datorită mai multor factori precum caracterele votului, tipul de scrutin sau interpunerea unor corpuri intermediare între alegători şi reprezentanţi cu o mare putere de influenţare a opţiunii politice, mandatul este acordat mai degrabă în considerarea unei doctrine partizane ce este încarnată în persoana candidatului, decât în considerarea calităţilor sale proprii. De altfel, Curtea Constituţională a observat acest aspect, afirmând prin Decizia nr. 1219 din 18 decembrie 20073 că „în cadrul procesului electoral, mandatele se obţin numai ca rezultat al voturilor exprimate de alegători în favoarea formaţiunilor politice” şi, prin Decizia nr. 305 din 12 martie 20084, că „alegătorul votează personal un candidat propus de un competitor electoral şi totodată îşi manifestă preferinţa pentru partidul politic din care acesta face parte”. Irevocabilitatea mandatului de drept public. În mod esenţial revocabil în dreptul privat, acest tip de mandat presupune automat că mandantul poate decide încetarea raporturilor juridice de mandat cu mandatarul în orice moment, ad nutum, în considerarea faptului că interesele sale nu sunt apărate bine. În schimb, mandatul de drept public este, în principiu, irevocabil, deoarece caracterul non-imperativ al acestuia îl transformă într-un mandat „liber” care odată acordat prin vot nu poate fi întrerupt înainte de termen5. 1

A se vedea pentru un studiu complet asupra contractului de mandat din dreptul privat român, F. Baias, E. Chelaru, R. Constantinovici, I. Macovei – coord., Noul Cod Civil. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2012, pp. 2015-2047. 2 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 93-97; M. Nica, Drept electoral, Ed. Sitech, Craiova, 2010, pp. 70-79. 3 Publicată în M. Of. nr. 14 februarie 2008. 4 Publicată în M. Of. nr. 20 martie 2008. 5 L. Favoreu, P. Gaia, R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann ş.a., Droit constitutionnel, 14eédition, Ed. Dalloz, Paris, 2011, p. 732.

178

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Această concepţie de dependenţă a irevocabilităţii mandatului de drept public de caracterul non-imperativ al acestuia trebuie însă nuanţată în contextul demonstrat de practica instituţională a statelor lumii de introducere a unor procedee ce pot conduce la expirarea mandatului reprezentanţilor înainte de termen prin revocare populară, fapt ce nu trebuie înţeles ca infirmând regula statuată anterior, ci ca o posibilitate de coexistenţă a non-imperativităţii cu revocarea. Modul diferit de creare a obligaţiilor prin exercitarea mandatului de drept public. Dacă în dreptul privat, prin încheierea actelor juridice de către mandatar, în numele şi pe seama mandatului, se creează efecte juridice şi obligaţii doar pentru acesta din urmă, exercitarea mandatului de drept public dă naştere unor obligaţii atât pentru alegători, cât şi pentru mandatar. În acest mod, actele juridice adoptate de către Parlament, au caracter obligatoriu nu doar pentru indivizii şi grupurile componente ale naţiunii, ci şi pentru membrii adunării legiuitoare. Inadmisibilitatea substituirii. Dacă în dreptul privat, în anumite cazuri, mandatarul poate decide substituirea propriei persoane cu o alta care să încheie acte juridice în numele şi pe seama sa, acesta acţionând practic ca un mandant în raport cu noul mandatar, în dreptul public mandatul nu poate fi retransmis, consecinţă a principiului delegata potestas non delegatur. Imposibilitatea redelegării puterii delegate derivă din principiul supremaţiei Constituţiei, astfel încât actul fundamental acordă o anumită competenţă unui organ, acesta nu poate transmite competenţa către un altul decât în cazul în care se prevede expres posibilitatea şi condiţiile redelegării. În materia mandatului parlamentar, în situaţia vacanţei acestuia în cursul exercitării sale, imposibilitatea redelegării mandatului obţinut prin alegeri are drept efect organizarea de noi alegeri pentru ocuparea acestuia. Prin mandatul de drept public se transmite puterea, nu voinţa. În dreptul privat mandatarul nu exprimă prin încheierea actelor juridice o voinţă proprie, ci reprezintă voinţa mandantului, singura care astfel se exprimă având în vedere că aceste acte sunt încheiate în numele şi pe seama mandantului. În dreptul public, naţiunea, prin intermediul alegerilor la care participă membrii corpului electoral, nu transmite corpului parlamentarilor voinţa sa, ci doar o putere de legiferare şi control al activităţii guvernanţilor1. În baza acestei puteri transmise de către naţiune, se formulează o voinţă distinctă, voinţa legislativă, ce se exprimă prin intermediul actelor juridice adoptate de către Parlament, instituindu-se astfel o prezumţie relativă, şi nu absolută, de conformitate a celor două tipuri de voinţă. Actele legislative sunt prezumate a exprima voinţa naţiunii, dar doar în mod relativ, această manieră de înţelegere conducând la admiterea şi legitimarea justiţiei constituţionale ca modalitate de control a conformităţii voinţei legislative cu voinţa naţiunii. Non-imperativitatea mandatului de drept public. Art. 69 dispune în alin. (2) că orice mandat imperativ este nul. Dispoziţia constituţională normează caracterul reprezentativ al mandatului, consecinţă a teoriei suveranităţii naţionale, şi interzice orice reglementare care ar conduce la transformarea mandatului parlamentarilor într-unul cu caracter imperativ. Mandatul de drept privat este esenţialmente imperativ, transferând o putere precisă de la mandant la mandatar, singura voinţă care se exprimă prin actele juridice încheiate 1

D.C. Dănişor, op. cit., p. 96.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

179

fiind a mandantului. Mandatul parlamentar este un mandat general, ce nu comportă un angajament predeterminat şi obligatoriu de acţiune sau decizie din partea parlamentarului1şi care presupune exprimarea unei voinţe distincte de voinţa populară, voinţa legislativă2.Astfel, mandatul imperativ este prohibit în dreptul public, asigurând o protecţie a parlamentarului faţă de structurile intermediare ce îl propulsează la nivelul adunării legiuitoare3. Protecţia exerciţiului mandatului parlamentar sub imperiul principiului non-imperativităţii acestuia4constă în faptul că parlamentarul este liber în a-şi exprima, în acest scop, voturile şi opiniile politice fără nicio constrângere care ar putea proveni atât din partea electoratului care l-a propulsat în funcţie, cât şi din partea formaţiunii politice al cărei membru este şi care l-a susţinut în alegeri, faţă de care, din acest unghi, este independent. Din perspectiva acestei libertăţi de exercitare a mandatului, rezultată din caracterul neimperativ al acestuia, nu poate fi deci indiferentă cauza pentru care, pe parcursul mandatului, parlamentarul ajunge să piardă calitatea de membru al formaţiunii politice care l-a susţinut în alegeri5. Natura cauzei de pierdere a calităţii de membru al formaţiunii politice propulsoare în funcţie, fie involuntară şi impusă, fie voluntară şi decisă liber, constituie în fapt elementul esenţial pentru interpretarea efectelor distincte ale caracterului non-imperativ al mandatului. Astfel, dacă parlamentarul este exclus, ca sancţiune disciplinară sau politică, din formaţiunea politică respectivă din cauza voturilor şi opiniilor politice exprimate, mandatul de parlamentar nu poate fi pierdut, deoarece astfel ar deveni imperativ, lucru prohibit. Parlamentarul devine „independent”, în sensul că dobândeşte un statut de autonomie până la expirarea mandatului. Concluzia se impune având în vedere şi sursa mandatului, obţinerea acestui nedepinzând de voinţa unui partid politic, corp intermediar între cetăţeni şi stat, ci de voinţa electoratului, fiind acordat prin alegeri de către popor prin agentul său, corpul electoral6. De altfel, acesta este şi sensul art. 2 alin. (1) din actul fundamental care normează practic modalitatea de dobândire a calităţii de reprezentant al poporului, şi de parlamentar în subsidiar, ca efect al alegerilor, un mecanism instituţional ce fundamentează constituirea Parlamentului ca organ reprezentativ prin care să se exercite competenţe ce ţin de suveranitate, competenţa legislativă, a cărei sursă rămâne cantonată în puterea de vot. Automat, formaţiunea politică ce l-a susţinut pe parlamentar în alegeri nu va putea să îi retragă această calitate de reprezentare populară deoarece nu este cea care i-a acordat-o, ci, cel mult, calitatea de membru al grupului asociativ cu caracter politic. 1

L. Favoreu, P. Gaia, R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann ş.a., op. cit., pp. 731-732. L. Duguit, Manuel de Droit constitutionnel, 4eédition, Ed. De Boccard, Paris, 1923, pp. 133-137, reeditată sub coordonarea lui D. Chagnollaud, Ed. Panthéon Assas, Paris, 2007. 3 D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 94. 4 A se vedea pe larg M. Nica, Notă la Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.490 di 17 noiembrie 2010 privind constituţionalitatea art. 12, art. 20 alin. (3), art. 23 alin. (1) şi (2), art. 37 partea introductivă, art. 38 alin. (1), art. 41 alin. (1), art. 43 alin. (1) şi art. 44 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, astfel cum a fost modificat prin hotărârile nr. 26 şi nr. 27 din 5 octombrie 2010 ale Camerei Deputaţilor, Revista Pandectele Române nr. 2/2011, pp. 122-144; M. Nica, Drept electoral, Ed. Sitech, Craiova, 2010, pp. 73-77; D.C. Dănişor, M. Nica, Cu privire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 61 din 18 ianuarie 2007, Noua Revistă a Drepturilor Omului nr. 2/2007; O.-M. Bălan, Migraţia politică şi mandatul imperativ, în volumul „Democraţia participativă locală şi informarea cetăţenilor”, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 120-127. 5 M. Nica, op.cit., 2011, p. 130. 6 M. Nica, op.cit., 2011, p. 131. 2

180

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Dacă însă parlamentarul, în exercitarea mandatului, decide liber să părăsească structura politică ce l-a susţinut în alegeri şi din care face parte, fără existenţa vreunui element de constrângere sau de presiune externă asupra sa în sensul exprimării anumitor voturi şi opinii politice, deci fără afectarea libertăţii de exercitare a mandatului reprezentativ căreia principiul mandatului non-imperativ îi asigură protecţie juridică, mandatul acestuia trebuie automat să înceteze. Renunţarea voluntară la calitatea de membru al formaţiunii politice din care face parte şi care l-a susţinut în momentul alegerilor, echivalează cu o „renunţare voluntară la legitimarea obţinută ca efect al aceloraşi alegeri, cât timp parlamentarul a fost votat tocmai pentru că reprezenta o anumită viziune politică, specifică entităţii politice al cărui membru era şi care l-a susţinut în alegeri”1. Astfel, caracterul non-imperativ al mandatului nu poate să asigure protecţie parlamentarului într-o situaţie ca aceasta, „căci nicio forţă exterioară propriei conştiinţe nu l-a constrâns în niciun fel, iar norma constituţională a fost adoptată doar pentru a-l proteja de asemenea constrângeri”2. O astfel de concluzie este mai simplu de desprins în cazul votului de listă, utilizat în România, în cazul alegerilor parlamentare, până în anul 2008, moment în care a fost înlocuit cu votul uninominal. Aceasta, datorită faptului că votând o listă, alegătorul îşi exprima o opţiune pentru o tendinţă politică anume, pe care această listă o reprezenta, iar candidaţii de pe listă erau exponenţii respectivei tendinţe. Alegerea şi legitimarea parlamentarului prin susţinerea unei anumite formaţiuni politice se menţine şi în contextul votului uninominal, atât cât timp, deşi nu se mai aleg liste, ci persoane, acordarea mandatului nu este intuitu personae, ci în considerarea unui program politic propus, derivat de la nivelul formaţiunii care susţine candidatul în alegeri3. De altfel, acest aspect a fost subliniat şi de către Curtea Constituţională care, prin Decizia nr. 305 din 12 martie 20084, a statuat că „alegătorul votează personal un candidat propus de un competitor electoral şi totodată îşi manifestă preferinţa pentru partidul politic din care acesta face parte”. Cu toate acestea, jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia mandatului reprezentativ şi a caracterului non-imperativ al acestuia se dovedeşte deficitară, instanţa constituţională neoperând distincţia necesară între cauzele pentru care un parlamentar îşi pierde, în timpul mandatului, calitatea de membru al formaţiunii politice care l-a sprijinit în alegeri, în vederea stabilirii efectelor non-imperativităţii mandatului. Această practică greşită este evidentă începând cu Decizia nr. 44 din 8 iulie 19935, ocazie cu care Curtea, bazându-şi argumentaţia doar pe caracterul reprezentativitatea mandatului în detrimentul caracterului său non-imperativ ce atrage ca efect necesara distincţie evocată anterior, statua că „deputatul are facultatea constituţională de a adera la un grup parlamentar sau altul în funcţie de opţiunile sale, de a se transfera de la un grup parlamentar la altul sau de a se declara independent faţă de toate grupurile parlamentare. Nicio altă normă juridică, legală sau regulamentară nu poate contraveni acestor dispoziţii constituţionale”. 1

M. Nica, op. cit., 2011, p. 131. D.C. Dănişor, op. cit., 2007, p. 95. 3 M. Nica, op. cit., 2010, pp. 74-75. 4 Publicată în M. Of. nr. 20 martie 2008. 5 Publicată în M. Of. nr. 190 din 10 august 1993. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

181

§2. Durata mandatului parlamentar Art. 70 din Constituţie reglementează durata mandatului parlamentar1, începând cu momentul validării acestuia până la încetarea sa. Astfel, potrivit alin. (1) al art. 70, deputaţii şi senatorii intră în exerciţiul mandatului la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiţia validării alegerii şi a depunerii jurământului care se stabileşte prin lege organică. De asemenea, conform alin. (2) al aceluiaşi articol, calitatea de deputat sau de senator încetează la data întrunirii legale a Camerelor nou alese sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces. Data de la care începe să curgă mandatul parlamentar de 4 ani este data întrunirii legale a Camerei din care fac parte aleşii. Anterior acestui moment trebuie însă în mod obligatoriu să fie îndeplinite două condiţii cumulative, validarea alegerii şi depunerea jurământului, condiţii ce asigură validarea mandatului parlamentar. Validarea alegerii parlamentarului se realizează în conformitate cu prevederile regulamentare ale fiecărei Camere şi presupune verificarea regularităţii alegerii în funcţia publică. Procedura de validare presupune mai întâi constituirea prin alegere la nivelul Camerelor a unor comisii de validare, compuse din 30 de deputaţi, respectiv 15 senatori. La Camera Deputaţilor, comisia de validare trebuie să reflecte configuraţia politică a Camerei, aşa cum aceasta rezultă din constituirea grupurilor parlamentare, iar la Senat trebuie să reflecte configuraţia politică a Camerei rezultată din alegeri, determinarea senatorilor de la nivelul comisiei realizându-se prin negocieri politice. Componenţa comisiei de validare este aprobată la nivelul fiecărei Camere cu votul majorităţii deputaţilor, respectiv senatorilor prezenţi. Comisia de validare de la Camera Deputaţilor, în cel mult 4 zile de la constituirea sa, întocmeşte un raport în care vor fi nominalizaţi deputaţii pentru care se propune validarea, invalidarea sau, după caz, amânarea validării mandatelor, cu motivarea pe scurt a propunerilor de invalidare sau de amânare. La Senat, în mod asemănător, comisia de validare întocmeşte un raport în care nominalizează senatorii pentru care se propune validarea sau invalidarea mandatelor, cu motivarea invalidării. Dacă validarea sau invalidarea mandatelor de deputat se face la nivelul plenului camerei Deputaţilor cu votul majorităţii deputaţilor, la Senat, hotărârea privind validarea sau invalidarea mandatului senatorilor se adoptă cu votul majorităţii senatorilor prezenţi. Nedepunerea jurământului de către parlamentar sau refuzul de depunere a jurământului creează drept efect invalidarea mandatului. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 46 din 17 mai 19942, a statuat cu privire la constituţionalitatea prevederilor regulamentare referitoare la depunerea jurământului, reţinând că„potrivit art. 50 alin.(2) din Constituţie, cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin, în care scop depun jurământul cerut de lege. Rezultă din această prevedere că obligaţia depunerii jurământului poate fi instituită numai prin lege şi, întrucât prin lege se înţelege actul adoptat de Parlament, sub forma legii, şi promulgat de Preşedintele României, rezultă că obligaţia depunerii jurământului, prevăzută de art. 160 alin.(2), din regulament, poate fi instituită numai prin această 1

A se vedea pe larg I. Vida, Comentariul art. 70 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 667-671. 2 Publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994.

182

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

modalitate. Funcţia de parlamentar constituind o demnitate publică reprezintă o funcţie publică, astfel încât îi sunt aplicabile prevederile art. 50 alin. (2) din Constituţie. În sesizarea grupului parlamentar U.D.M.R. s-a susţinut că jurământul de credinţă ar avea semnificaţia unui mandat imperativ. Întrucât conţinutul jurământului prevăzut de art. 82 din Constituţie sau orice alt conţinut similar se referă la respectarea obligaţiilor constituţionale ale parlamentarilor, această obiecţie este neîntemeiată, respectarea legii şi a supremaţiei Constituţiei fiind o îndatorire a oricărui cetăţean, fie că este sau că nu este parlamentar. În acest sens, obligaţia depunerii jurământului nu poate fi contrară principiului pluralismului politic care nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune respectul legii”. Camera Deputaţilor este legal constituită după validarea a două treimi din mandatele de deputaţi şi după depunerea jurământului de către aceştia, iar Senatul după validarea mandatelor a trei pătrimi din numărul total de senatori. Încetarea mandatului parlamentar se produce în mai multe situaţii: la data întrunirii legale a Camerelor nou alese, în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces.

Secţiunea a 2-a Protecţia mandatului parlamentar Protecţia mandatului de parlamentar este asigurată la nivel constituţional prin instituirea unui regim general de incompatibilităţi şi prin garantarea iresponsabilităţii şi a inviolabilităţii persoanei parlamentarului.

§1. Incompatibilităţile Art. 71 din Constituţie prevede coordonatele normative ale regimului general al incompatibilităţilor mandatului de parlamentar1. Astfel, prima incompatibilitate generală se referă la imposibilitatea de a exercita în acelaşi timp mandatul de deputat şi senator. A doua regulă generală de incompatibilitate vizează imposibilitatea exercitării oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului, de către parlamentar în cursul mandatului. Faţă de aceste două coordonate normative generale, alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică. Trebuie subliniat că cea de doua regulă de incompatibilitate, pe de o parte, vizează doar funcţiile publice de autoritate, astfel încât nu exclude cumulul posibil cu alte funcţii publice care nu au acest caracter, iar pe de altă parte, presupune o excepţie ce constă în posibilitatea cumulării mandatului de parlamentar cu cel de membru al Guvernului. De altfel, aceasta este şi poziţia Curţii Constituţionale, exprimată cu ocazia Deciziei nr. 876 din 28 iunie 20112: „Parlamentul poate să stabilească prin lege organică orice alte incompatibilităţi cu mandatul de parlamentar, dar nu cu funcţii publice de autoritate, ci cu 1

A se vedea pe larg I. Vida, Comentariul art. 71 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 671-678. 2 Publicată în M. Of. nr. 632 din 5 septembrie 2011.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

183

orice alte funcţii publice şi în special cu funcţii private. (…) Din ansamblul reglementărilor (constituţionale sau legale) rezultă imposibilitatea exercitării concomitente de către deputat sau de către senator a unor funcţii sau demnităţi, parlamentarul trebuind să se concentreze, ca urmare a votului primit din partea corpului electoral, asupra activităţii parlamentare, în toate componentele ei. Deşi principiul general în materie este compatibilitatea mandatului parlamentar cu activităţile private, având însă în vedere dispoziţiile art. 71 alin.(3) din Legea fundamentală, s-ar putea admite ca printr-o lege organică să fie prevăzute unele incompatibilităţi în domeniu”. Art. 177 din Regulamentul Senatului detaliază regimul incompatibilităţii mandatului de senator. Dispoziţia regulamentară dispune că prin funcţiile publice de autoritate incompatibile cu calitatea de senator se înţelege funcţii din administraţia publică asimilate celor de ministru, funcţiile de secretar de stat, subsecretar de stat şi secretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcţiile din Administraţia Prezidenţială, din aparatul de lucru al Parlamentului şi al Guvernului, funcţii de conducere specifice ministerelor, celorlalte autorităţi şi instituţii publice, funcţii de consilieri locali şi consilieri judeţeni, de prefecţi şi subprefecţi şi celelalte funcţii de conducere din aparatul propriu al prefecturilor, funcţiile de primar, viceprimar şi secretar ai unităţilor administrativ-teritoriale, funcţiile de conducere şi execuţie din serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe din unităţile administrativ-teritoriale şi din aparatul propriu şi serviciile publice ale consiliilor judeţene şi consiliilor locale, precum şi funcţiile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le deţin să candideze în alegeri. Calitatea de senator este, de asemenea, incompatibilă cu: a) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţi comerciale, inclusiv bănci sau alte instituţii de credit, societăţi de asigurare şi la cele financiare, precum şi la instituţii publice; b) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale, prevăzută la lit. a); c) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale, prevăzută la lit. a); d) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale; e) calitatea de comerciant, persoană fizică; f) calitatea de membru al unui grup de interes economic; g) funcţia publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte.

§2. Imunitatea parlamentară Imunitatea parlamentară reprezintă o garanţie a exercitării mandatului parlamentar faţă de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei parlamentarului, fiindu-i astfel asigurată independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a obligaţiilor care-i revin potrivit Constituţiei şi legilor. Protecţia juridică rezultată prin prisma imunităţii este asigurată instituţiei juridice de „parlamentar”, ea nevizând în mod direct persoana ce exercită mandatul. Reglementarea constituţională a imunităţii parlamentare1 este realizată prin intermediul art. 72 care normează cele două forme ale sale, respectiv iresponsabilitatea, lipsa răspunderii juridice pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în 1

A se vedea pe larg I. Vida, Comentariul art. 72 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 678-686.

184

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

exercitarea mandatului [alin.(1) al art. 72] şi inviolabilitatea parlamentarului [alin. (2) şi (3) ale art. 72], Astfel, potrivit alin. (1) a art. 72, deputaţii şi senatorii nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. Conform alin. (2) al aceluiaşi articol, deputaţii şi senatorii pot fi urmăriţi şi trimişi în judecată penală pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, dar nu pot fi percheziţionaţi, reţinuţi sau arestaţi fără încuviinţarea Camerei din care fac parte, după ascultarea lor. Urmărirea şi trimiterea în judecată penală se pot face numai de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. În caz de infracţiune flagrantă, deputaţii sau senatorii pot fi reţinuţi şi supuşi percheziţiei. Ministrul justiţiei îl va informa neîntârziat pe preşedintele Camerei asupra reţinerii şi a percheziţiei. În cazul în care Camera sesizată constată că nu există temei pentru reţinere, va dispune imediat revocarea acestei măsuri. Potrivit Curţii Constituţionale, Decizia nr. 799 din 17 iunie 20111, actuala reglementare a imunităţii parlamentare continuă tradiţia statului român ale cărei baze au fost puse încă din anul 1864. Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris prevedea în acest sens, în art. VII, că membrii Adunării Ponderatorii, ca de altfel şi membrii Adunării Elective, se bucură de „neviolabilitate”, ei neputând fi arestaţi sau judecaţi pe timpul sesiunii parlamentare, cu excepţia flagrantului, şi numai după ce Adunarea a autorizat urmărirea. Instituţia imunităţii parlamentare a fost preluată şi întărită de constituţiile următoare, cu excepţia celor din perioada dictaturii comuniste. Constituţia României din 1991 a consacrat din nou instituţia imunităţii parlamentare, abolită practic în perioada 1948-1989, aceasta căpătând o reglementare de principiu în acord cu constituţiile statelor europene, influenţate îndeosebi de modelul francez, care reglementează distinct lipsa răspunderii juridice şi inviolabilitatea. Astfel, Curtea trasează conţinutul normativ al instituţiei prin intermediul celor două forme, componente, ale imunităţii parlamentare: pe de o parte, imunitatea pentru opinii, cu consecinţa directă a imposibilităţii urmăririi civile sau penale a parlamentarului pentru declaraţiile făcute sau voturile exprimate în timpul mandatului, iar pe de altă parte, imunitatea materială (imunitate relativă, neprofesională sau inviolabilitate), al cărei efect juridic constă în interdicţia ca regulă de arestare, cercetare sau urmărire penală a unui parlamentar fără autorizarea Camerei din care face parte [de exemplu, constituţiile Belgiei (art. 58 şi art. 59), Finlandei (art. 30), Franţei (art. 26), Greciei (art. 60-62), Italiei (art. 68), Poloniei (art. 105), Portugaliei (art. 157), Spaniei (art. 71) ]. Mai mult, în unele cazuri, chiar dacă parlamentarul a fost surprins în flagrant, el nu poate fi arestat decât dacă infracţiunea este pasibilă cu o pedeapsă cu închisoarea de cel puţin 5 ani [constituţiile Croaţiei (art. 75), Macedoniei (art. 64), Sloveniei (art. 83)]. Iresponsabilitatea, care este o imunitate de fond ce are ca scop independenţa opiniilor parlamentarului, presupune lipsa răspunderii juridice pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. Astfel, sfera protecţiei juridice oferită parlamentarului cuprinde toate actele intrinseci mandatului său prin care acesta îşi exercită libertatea de exprimare şi de decizie în această calitate: votul, amendamentele, declaraţiile politice, luările de cuvânt, întrebările şi interpelările, avizele şi rapoartele 1

Publicată în M. Of. nr. 440 din 23 iunie 2011.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

185

semnate etc. Iresponsabilitatea nu protejează însă exerciţiul libertăţii de expresie în afara cadrului parlamentar, adică în afara exerciţiului mandatului. Inviolabilitatea, care este o imunitate de procedură, are în vedere răspunderea penală a parlamentarului şi implică atât imposibilitatea urmăririi şi trimişi în judecată penală pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, cât şi imposibilitatea percheziţionării, reţinerii sau arestării, fără încuviinţarea Camerei din care face parte, şi după ascultarea sa. Urmărirea şi trimiterea în judecată penală se pot face numai de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. În caz de infracţiune flagrantă, deputaţii sau senatorii pot fi însă reţinuţi şi supuşi percheziţiei, Ministrul justiţiei având obligaţia de a-l informa neîntârziat pe preşedintele Camerei asupra reţinerii şi a percheziţiei. În cazul în care Camera sesizată constată că nu există temei pentru reţinere, va dispune imediat revocarea măsurii penale dispuse. Curtea Constituţională a subliniat prin Decizia nr 235 din 5 mai 20051 că reglementarea constituţională prin care sunt normate condiţiile procedurale în care poate fi declanşată răspunderea penală a parlamentarului este de strictă interpretare, ea având un caracter de excepţie de la principiul instituit în materie, al inviolabilităţii: „Curtea constată că este evidentă intenţia legiuitorului constituant de a stabili competenţa exclusivă a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie de a efectua urmărirea şi trimiterea în judecată penală a deputaţilor şi senatorilor, deoarece în construcţia normei cuprinse la art. 72 alin. (2) din Constituţie a utilizat cuvântul «numai», ceea ce îi conferă acesteia un caracter imperativ şi exclusiv. Utilizând cuvântul «numai», legiuitorul constituant a înţeles că confere această competenţă unei singure autorităţi statale, şi anume Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care nu o poate partaja cu nici un alt parchet, oricare ar fi poziţia ierarhică sau competenţa sa. (…) Curtea constată însă că art. 72 alin.(2) teza a doua din Constituţie nu dispune că urmărirea şi trimiterea în judecată penală a deputaţilor şi a senatorilor se pot face de un parchet care funcţionează pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ci textul constituţional identifică, printr-o denumire proprie, parchetul exclusiv competent de a efectua urmărirea penală şi trimiterea în judecată, acesta fiind «Parchetul de pe lângă halta Curte de Casaţie şi Justiţie», ceea ce exclude orice asimilare a acestuia cu un alt parchet. Atunci când Constituţia indică cu litere mari un subiect de drept – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – nu se poate trage concluzia potrivit căreia ne-am afla în faţa unei denumiri generice, aptă să absoarbă în conţinutul său orice parchet organizat pe lângă instanţa supremă, care la rândul ei este unică. Tocmai de aceea, din interpretarea textului constituţional nu se poate ajunge la ideea că urmărirea şi trimiterea în judecată penală a deputaţilor şi senatorilor, pentru săvârşirea faptelor de corupţie, pot fi date şi în competenţa altui parchet decât Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie”. Imunitatea parlamentară, astfel cum este reglementată constituţional, are un caracter absolut şi imperativ, neputând nici suspendată, nici eliminată prin modificări de natură regulamentară, legală sau chiar constituţională. În acest sens, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, a declarat neconstituţionalitatea art. 149 alin. (5) şi (8) din Regulament care adăuga o nouă modalitate de înlăturare a imunităţii parlamentare, suspendarea imunităţii parlamentare, pentru mai 1

Publicată în M. Of. nr. 463 din 31 mai 2005.

186

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

multe motive: „– imunitatea parlamentară şi ridicarea ei fiind reglementate de Constituţie, regulamentul, ca şi legea de altfel, nu pot modifica acest regim; prin regulament se pot stabili numai normele procedurale de aplicare în cadrul activităţii parlamentare; – suspendarea imunităţii înlătură, pe perioada suspendării, protecţia constituţională pe care o reprezintă imunitatea parlamentară; potrivit art. 69 alin.(1) din Constituţie, această protecţie, însă, nu poate fi înlăturată pe o durată de timp, ci numai întreruptă în vederea aplicării unei norme procedurale coercitive pe care o reprezintă reţinerea, arestarea, percheziţia sau trimiterea în judecată penală ori contravenţională, în funcţie de un motiv determinat şi în limitele acestui motiv; de aceea suspendarea imunităţii modifică statutul constituţional al senatorului, ceea ce este contrar naturii juridice a regulamentului, ca act subordonat Constituţiei; – în afară de faptul că suspendarea imunităţii este o modalitate ce nu se regăseşte în general într-un regim democratic, întrucât este contrară raţiunii însăşi a imunităţii parlamentare, permiţând ca o minoritate politică indezirabilă să fie supusă unui regim discriminatoriu, este de observat că grupul parlamentar, senatorul, deputatul şi Comisia juridică de numiri, disciplină, imunităţi şi validări nu sunt subiecte ale represiunii penale pentru a fi în drept să ceară ridicarea impedimentului constituţional pentru declanşarea acestei represiuni pe care o reprezintă imunitatea parlamentară; în ce priveşte referirea la deputaţi, menţionăm că ea este contrară şi principiului autonomiei regulamentare, instituit prin art. 61 alin.(1) din Constituţie”. De asemenea, prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României, Curtea constata că în redactarea proiectului legii de revizuire a Constituţiei, alineatul (1) al art. 72 se păstra, singura diferenţă fiind înlocuirea denumirilor de „deputaţi” şi „senatori” cu aceea de „parlamentari”, alineatul (3) al aceluiaşi articol era eliminat, iar alineatul 2 avea următoarea redactare: „Urmărirea şi trimiterea în judecată penală a parlamentarilor, pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, se pot face numai de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie”. Din analiza comparativă a textelor menţionate rezulta că modificarea propusă viza eliminarea inviolabilităţii parlamentare, ca formă a imunităţii parlamentare1. Coroborând o serie de premise intermediare referitoare la instituţia imunităţii parlamentare, Curtea, declara cele două efecte directe rezultate din eliminarea prin revizuire a oricărei forme de imunitate parlamentară: pe de o parte, suprimarea unei garanţii care priveşte mandatul Camerelor, iar pe de altă parte, suprimarea unei garanţii al fiecărui parlamentar în parte. În mod cel puţin ciudat, referirea în continuare a Curţii priveşte noţiunea de „persoană care ocupă demnitatea de parlamentar”, concluzia acesteia fiind aceea că eliminarea oricăreia dintre aceste forme ale imunităţii parlamentare are ca efect suprimarea garanţiilor unor drepturi şi libertăţi fundamentale, respectiv libertatea individuală şi libertatea de exprimare. În acest mod, deplasând problema juridică supusă analizei de la nivelul instituţiei juridice a imunităţii parlamentarului la nivelul protecţiei juridice a persoanei ce ocupă funcţia de parlamentar, Curtea, deşi declară în mod corect neconstituţionalitatea revizuirii 1

A se vedea pe larg G. Gîrleşteanu, Consideraţii privind compatibilitatea reglementărilor propuse prin proiectul de lege privind revizuirea Constituţiei României din 9 iunie 2011 în materia dreptului de proprietate şi a instituţiei imunităţii parlamentare cu dispoziţiile actului fundamental român în vigoare – aspecte teoretice pe marginea argumentaţiei prezente în Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011, Revista Pandectele Române nr. 7/2011, pp. 174-181.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

187

propuse, în mod neclar identifică motivul neconstituţionalităţii în suprimarea unei garanţii a unui drept fundamental al persoanei care ocupă o demnitate publică, încălcându-se astfel limitele revizuirii prevăzute de art. 152 alin. (2) din Constituţie. Să fie astfel vorba oare de un drept fundamental distinct al persoanei care ocupă o funcţie publică derivat din instituţia imunităţii parlamentare? Este oare vorba de considerarea unui veritabil drept fundamental al persoanei parlamentarului, imunitatea parlamentară constituind o garanţie a exerciţiului acestui drept? S-ar părea că intenţia Curţii este aceasta, una facilă, dar neclară, prin care enunţă un drept inconsistent din punct de vedere juridic dar, care îi permite o conexare cu limita instituită prin alin. (2) al art. 152, suprimarea unei garanţii a unui drept fundamental, şi, astfel, posibilitatea declarării neconstituţionalităţii. În fapt, prin revizuirea propusă, într-adevăr se produce suprimarea unei garanţii a unui drept fundamental, dar nu a dreptului fluid enunţat de către Curte, ci a dreptului fundamental al persoanei la egalitate1, al cărui fundament constituţional rezidă în prevederile art. 16. Instanţa constituţională română însăşi a circumstanţiat în jurisprudenţa sa coordonatele normative ale acestui drept, afirmând în mod constant că „principiul egalităţii nu înseamnă uniformitate, aşa încât, dacă la situaţii egale trebuie să corespundă un tratament egal, la situaţii diferite tratamentul juridic nu poate fi decât diferit (…). Violarea principiului egalităţii şi nediscriminării există atunci când se aplică tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă şi rezonabilă sau dacă există o disproporţie între scopul urmărit prin tratamentul inegal şi mijloacele folosite. Inegalitatea reală, care rezultă din diferenţa de situaţii, poate justifica reguli distincte, în funcţie de scopul legii. De aceea, principiul egalităţii conduce la sublinierea unui drept fundamental, dreptul la diferenţă, iar în măsura în care egalitatea nu este naturală, a o impune constituie o discriminare”2. Practic, revizuirea propusă, prin eliminarea imunităţii parlamentare, are drept scop impunerea dreptului la egalitate, însă, potrivit jurisprudenţei Curţii în materie, „(…) în măsura în care egalitatea nu este naturală, a o impune constituie o discriminare”. În cazul instituţiei imunităţii parlamentare, suntem în prezenţa unei inegalităţi reale care rezultă dintr-o diferenţă de situaţii şi care justifică în mod natural reguli distincte. Diferenţa de situaţie este evidentă şi este fundamentată, după cum şi Curtea observa, prin necesitatea protecţiei acordate mandatului parlamentar, ca instituţie juridică, atât ca garanţie a înfăptuirii prerogativelor constituţionale, cât şi ca o condiţie a funcţionării statului de drept, şi nu pentru a crea un privilegiu parlamentarului, acesta rămânând în continuare egal în faţa legii cu ceilalţi cetăţeni3. Astfel, principiul egalităţii reclamă un drept la diferenţă ca garanţie a efectivizării acestuia, iar în cazul instituţiei imunităţii parlamentare suntem în prezenţa unei asemenea garanţii reglementate constituţional. Deci, a elimina prin revizuire imunitatea materială parlamentară echivalează cu suprimarea unei garanţii a dreptului fundamental al persoanei la egalitate, fapt interzis prin alin. (2) al art. 152, limită a revizuirii constituţionale privind instituţia imunităţii parlamentare.

1

D.C. Dănişor, op. cit., p. 604. Decizia nr. 70 din 15 decembrie 1993, publicată în M. Of. nr. 307 din 27 decembrie 1993. 3 D.C. Dănişor, op. cit., pp. 96-97. 2

188

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL V CONSILIUL LEGISLATIV Instituţia Consiliului Legislativ1 este consacrată şi reglementată prin intermediul art. 79 din Constituţia României ca un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii, acest organism ţinând evidenţa oficială a legislaţiei României. Constituantul român a lăsat la latitudinea legiuitorului stabilirea modalităţii de înfiinţare, organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ, fapt ce a condus la adoptarea Legii-cadru nr. 73/19932 a instituţiei în cauză. Deşi, atât constituantul, cât şi legiuitorul, nominalizează Consiliul Legislativ numai ca un „organ consultativ de specialitate al Parlamentului”, această instituţie reprezintă o veritabilă autoritate administrativă independentă, fapt ce urmează a rezulta din trasarea principalelor coordonate juridice ale acesteia.

Secţiunea 1 Structura organizatorică a Consiliului Legislativ Consiliul Legislativ este alcătuit din Secţia de drept public, Secţia de drept privat şi Secţia de evidenta oficială a legislaţiei şi documentare, fiecare secţie având în componenta sa un număr de sectoare (art. 8). Structura organizatorică a Consiliului Legislativ, nomenclatorul de funcţii şi numărul de posturi de conducere şi de execuţie, precum şi domeniile de activitate şi atribuţiile secţiilor, sectoarelor, departamentelor, secretariatului, precum şi ale celorlalte compartimente din cadrul aparatului Consiliului Legislativ se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ, aprobat în şedinţa comuna a birourilor permanente ale celor doua Camere ale Parlamentului, cu avizul comisiilor juridice reunite. Consiliul Legislativ, potrivit art. 9 alin. (1), este condus de preşedintele Consiliului, iar fiecare secţie, de un preşedinte de secţie. Aceste persoane sunt numite prin votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, reuniţi în şedinţa comuna a celor doua Camere ale Parlamentului, pe baza a câte trei propuneri ale birourilor permanente pentru fiecare funcţie, cu avizul comisiilor juridice reunite, şi îşi exercită atribuţiile de la data depunerii, în mod individual, a jurământului în fata preşedinţilor celor doua Camere. 1

A se vedea V. Dorneanu, Consiliul Legislativ: tradiţie şi modernitate, 1926-2001, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000; I.T. Ştefănescu, Ş. Beligrădeanu, Consecinţele nesolicitării avizului consultativ al Consiliului Economic şi Social sau al Consiliului Legislativ cu privire la proiectele actelor normative, în Dreptul nr. 7/2006. 2 Republicată în M. Of. nr. 1.122 din 29 noiembrie 2004 în temeiul art. IV din Legea nr. 509/2004 privind modificarea şi completarea Legii nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

189

De asemenea, conform art. 11 alin. (1) şi (2), fiecare sector din cadrul unei secţii este condus de un consilier, care îl ajută şi este locţiitorul de drept al preşedintelui de secţie. În cadrul Consiliului Legislativ funcţionează şi Secretariatul Consiliului Legislativ care este condus de un secretar general, numit de preşedintele Consiliului. Secretarul general îşi desfăşoară activitatea în subordinea directa a preşedintelui Consiliului Legislativ şi asigură pregătirea, organizarea şi coordonarea activităţilor din cadrul secretariatului.

Secţiunea a 2-a Mandatul personalului Consiliului Legislativ §1. Condiţiile specifice de numire în funcţie a personalului Consiliului Legislativ Potrivit art. 18 alin. (1), în funcţiile de preşedinte al Consiliului Legislativ, preşedinte de secţie, şef de departament şi consilier pot fi numite persoane care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară, pregătire juridică superioară, precum şi o bună reputaţie profesională şi morala. Pentru funcţiile de preşedinte al Consiliului Legislativ şi preşedinte de secţie este necesară o vechime în activitatea juridică de cel puţin 15 ani, iar pentru funcţiile de şef sector şi şef departament, de cel puţin 8 ani. Pentru funcţiile de secretar general, de şef al Departamentului de informatică legislativă, de director al Direcţiei de studii şi documentare şi de şef al Sectorului financiar-contabil este necesară o vechime de cel puţin 8 ani în specialitatea funcţiei. Pentru funcţia de consilier este necesară o vechime în specialitate juridică de 7 ani. Funcţiile de specialitate de execuţie se ocupă prin concurs, în condiţiile legii, concursul organizându-se de către Comisia de numiri şi disciplina a Consiliului Legislativ, formată din 3 consilieri, desemnaţi de preşedintele Consiliului Legislativ, care va funcţiona potrivit normelor stabilite prin regulamentul de organizare şi funcţionare [art. 18 alin. (3)].

§2. Incompatibilităţile Conform art. 20, funcţiile de preşedinte al Consiliului Legislativ, de preşedinte de secţie, de consilier şi de expert sunt incompatibile cu oricare altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul juridic superior. În acelaşi timp, personalul Consiliului Legislativ nu poate face parte din partide politice.

Secţiunea a 3-a Atribuţiile Consiliului Legislativ Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea-cadru, Consiliul Legislativ are următoarele atribuţii: a) analizează şi avizează proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, în vederea supunerii lor spre legiferare sau adoptare, după caz;

190

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

b) analizează şi avizează, la cererea preşedintelui comisiei parlamentare sesizate în fond, amendamentele supuse dezbaterii comisiei şi proiectele de legi sau propunerile legislative primite de comisie după adoptarea lor de către una dintre Camerele Parlamentului; c) realizează nemijlocit sau coordonează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului, elaborarea unor proiecte de coduri sau de alte legi de complexitate deosebita; d) elaborează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului ori din proprie iniţiativa, studii pentru sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei şi face, pe aceasta baza, propuneri Parlamentului şi, după caz, Guvernului; e) examinează conformitatea legislaţiei cu prevederile şi principiile Constituţiei şi sesizează birourile permanente ale Camerelor Parlamentului şi, după caz, Guvernul asupra cazurilor de neconstituţionalitate constatate; prezintă, în cel mult 12 luni de la înfiinţare, propuneri pentru punerea de acord a legislaţiei anterioare Constituţiei cu prevederile şi principiile acesteia; f) ţine evidenţa oficială a legislaţiei României şi furnizează informaţia necesară pentru desfăşurarea procesului legislativ; organizează informatizarea sistemului de evidenta a acesteia şi realizează produse informatice pentru evidenta legislaţiei asistată de calculator; g) urmăreşte, în vederea funcţionarii sistemului legislativ în mod unitar şi coordonat, emiterea de către autorităţile publice competente a actelor normative în executare, dispuse prin legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, şi semnalează organelor în drept întârzierile în emiterea acestora; h) elaborează Repertoriul legislaţiei României evidenta oficială – şi furnizează varianta on-line a acestuia; întocmeşte versiunile oficiale ale unor culegeri de acte normative; i) păstrează originalele legilor şi ale decretelor de promulgare a acestora. În acest scop, instituţiile publice care le deţin în prezent le vor preda Consiliului Legislativ; j) creează şi actualizează, în sistem informatizat, baza de date necesară activităţii de studii şi documentare legislativă.

Secţiunea a 4-a Puterile Consiliului Legislativ §1. Puterea de avizare Principala putere de care beneficiază Consiliul Legislativ în calitatea sa de autoritate administrativă autonomă constă în puterea de avizare a anumitor acte normative. Conform art. 3 alin. (1) din Legea-cadru, proiectele de legi şi propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ. Avizul trebuie dat înăuntrul termenului stabilit de Biroul permanent sau de comisia permanenta a Camerei Parlamentului care l-a solicitat, însă nerespectarea termenului stabilit nu împiedica desfăşurarea procedurii legislative. Avizul Consiliului Legislativ este consultativ şi priveşte, potrivit art. 3 alin. (3), următoarele aspecte:

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

191

a) concordanţa reglementării propuse cu Constituţia, cu legile-cadru în domeniu, cu reglementările Uniunii Europene şi cu actele internaţionale la care România este parte, iar în cazul proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, natura legii şi care este prima Cameră ce urmează a fi sesizată; b) asigurarea corectitudinii şi clarităţii exprimării juridice, înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor din cuprinsul proiectului de act normativ, asigurarea caracterului complet al prevederilor sale, respectarea normelor de tehnică legislativă, precum şi a limbajului normativ; c) prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare, prin identificarea dispoziţiilor legale care, având acelaşi obiect de reglementare, urmează sa fie abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea reglementării unor aspecte identice în acte normative diferite. În ceea ce priveşte proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ, acestea, conform art. 4, se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor preconizate. Şi în acest caz avizul este consultativ şi va fi dat înăuntrul termenului solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de 10 zile în cazul proiectelor cu procedura obişnuită şi de 2 zile în cazul celor cu procedura de urgenţă1. De asemenea, Consiliul Legislativ stabileşte forma republicabilă a Constituţiei, modificată şi completată, după aprobarea prin referendum a legii de revizuire a acesteia, şi examinează şi avizează, în condiţiile legii, forma republicabilă a legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, care au suferit intervenţii legislative şi pentru care s-a dispus republicarea [art. 5 alin. (1) şi (2)]. Caracterul consultativ al avizului se referă la conţinutul său, care nu obligă în nici un sens pe autorităţile ce au iniţiat actul normativ avizat, însă solicitarea acestuia este obligatorie, în caz contrar, potrivit Curţii Constituţionale prin Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 20092, actul normativ fiind lovit de neconstituţionalitate extrinsecă.

§2. Puterea de investigare Consiliul Legislativ exercită ca autoritate administrativă investigare deoarece, potrivit art. 6 alin. (2), autorităţile instituţiile publice de specialitate sunt obligate să asigure, în stabilite de Consiliul Legislativ, informaţiile şi documentaţiile acorde sprijinul necesar îndeplinirii atribuţiilor sale.

autonomă şi o putere de administraţiei publice şi termenele şi în condiţiile solicitate de acesta şi să-i

§3. Puterea de a sesiza organele statului În acelaşi timp, conform art. 5 alin. (5), Consiliul Legislativ urmăreşte şi semnalează Parlamentului sau, după caz, Guvernului, întârzierile în republicarea actelor normative pentru care s-a dispus o asemenea măsură.

1 2

Termenul de aviz pentru ordonanţele de urgenţă este de 24 de ore. Publicată în M. Of. nr. 187 din 25 martie 2009.

192

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Titlul II Preşedintele României CAPITOLUL I ROLUL ŞI ATRIBUŢIILE PREŞEDINTELUI Secţiunea 1. Rolul Preşedintelui Instituţia Preşedintelui îşi găseşte reglementare la nivelul Constituţiei României în cadrul Titlului III – „Autorităţile publice”, Capitolul II – „Preşedintele României”, art. 80-101. Art. 80 din Constituţie normează coordonatele normative ale rolului constituţional al instituţiei Preşedintelui, după cum urmează: „(1) Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. (2) Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate”. Configuraţia constituţională a rolului Preşedintelui1 normată prin intermediul art. 80 vizează astfel trei aspecte importante: reprezentarea statului, garantarea independenţei naţionale, a unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării şi asigurarea medierii între puterile statului, precum şi între stat şi societate. Având în vedere şi dispoziţiile nou introduse prin revizuirea constituţională din anul 2003 ale art. 148, se poate distinge şi un al patrulea rol al Preşedintelui, rol atribuit în comun acestuia, Parlamentului, Guvernului şi autorităţii judecătoreşti: garantarea îndeplinirii obligaţiilor asumate de România faţă de Uniunea Europeană.

§1. Reprezentarea statului Art. 80 din Constituţie normează generic rolul plurivalent al instituţiei prezidenţiale în România. Unul dintre rolurile generice instituite prin dispoziţia constituţională în cauză îl constituie acela de reprezentare a statului român în plan intern şi extern. Care este fundamentul acestui rol şi în ce constă însă această reprezentare? Mai întâi, faptul că Preşedintele este reprezentantul statului român derivă, pe de o parte, din locul ocupat de către acesta în rândul autorităţilor statului şi la nivelul societăţii 1

Pentru o analiză completă a rolului constituţional şi funcţiilor Preşedintelui a se vedea Ş. Deaconu, Comentariul art. 80 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. M., E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 748-759; Ş. Deaconu, Instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2012, pp. 307-313; M. Bădescu, C. Andruş, C. Năstase, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 206-209.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

193

civile – de mediator conform alin. (2) al art. 80, iar pe de altă parte, din modalitatea de ocupare a funcţiei – alegerea prin vot universal direct. Apoi, sensul reprezentării din partea Preşedintelui rezidă în aceea că această instituţie, în diferite raporturi de interacţiune instituţională, reprezintă autoritatea statală globală1. Rolul generic de reprezentare a statului român de către Preşedinte normat prin art. 80 este conturat juridic prin intermediul art. 91 şi art. 94 care stabileşte în mod concret prerogativele prezidenţiale în materie de politică internă şi externă. Printre aceste atribuţii se numără: dreptul de a încheia tratate în numele României, dreptul de a acredita şi rechema reprezentanţii diplomatici ai României, dreptul de a aproba înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, dreptul de a conferi decoraţii şi titluri de onoare, dreptul de a acorda gradele de mareşal, de general şi de amiral, dreptul de a numi funcţii publice etc. În practica instituţională s-a pus problema aparţinătorului competenţei de reprezentare şi participare din partea statului român la lucrările organismelor internaţionale din care România face parte2 în contextul unui executiv dualist: Preşedintele sau Guvernul? La prima vedere lucrurile par simple: art. 80 din Constituţie, normând generic rolul Preşedintelui de reprezentare a statului român, deci inclusiv pe plan extern, asigură exerciţiul acestei competenţe doar acestuia. Cu toate acestea trebuie reţinute anumite aspecte importante. În primul rând, rolul generic de reprezentare externă a statului atribuit Preşedintelui prinde contur prin intermediul atribuţiilor sale concrete în materie de politică externă stabilite constituţional. Astfel dreptul constituţional de a încheia tratate internaţionale în numele României pare a avea un conţinut normativ strict: a încheia în sensul de a semna potrivit unei proceduri juridice solemne un tratat care concretizează un raport juridic de drept internaţional în care statul român devine parte, exteriorizarea voinţei statale în acest sens realizându-se prin intermediul instituţiei naţionale ce are rol de reprezentare (tratatul ia naştere fără produce însă efecte juridice în dreptul intern, acest lucru putându-se produce doar în urma ratificării sale de către Parlament). Această interpretare strictă a exerciţiului dreptului Preşedintelui se impune prin prisma normării unui drept exclusiv al Guvernului de a negocia anterior încheierii tratatele internaţionale. Astfel, conţinutul normativ al tratatului este stabilit doar de către Guvern, iar Preşedintele doar încheie sau nu tratatul. În al doilea rând, potrivit art. 102 din Constituţie, Guvernul reprezintă instituţia ce asigură „realizarea politicii interne şi externe a ţării” în conformitate cu programul de guvernare aprobat de Parlament odată cu acordarea votului de încredere. Deci, prerogativa generică de realizarea politicii externe a statului român aparţine Guvernului. Limita principală în exercitarea acestei prerogative este constituită din direcţiile de politică externă asumate prin programul de guvernare. În acelaşi timp, conform art. 107, Guvernul este condus de primul-ministru care coordonează activitatea membrilor acestuia. Prin prisma dispoziţiilor constituţionale în materia reprezentării statului român la nivelul diferitelor organismelor internaţionale din care România face parte, nu poate fi 1

Ş. Deaconu, op. cit., p. 751. Este vorba despre disputa instituţională dintre Preşedintele României şi primul-ministru în ceea ce priveşte participarea la lucrările Consiliului European din 28-29 iunie 2012. 2

194

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

formulată o concluzie clară. Pe de o parte, prerogativa reprezentării globale a autorităţii statale române în plan extern este exercitată de către Preşedinte, pe de altă parte însă, Guvernul este cel care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării. Astfel, dilema reprezentării externe a României ar putea fi elucidată doar punctual, în funcţie de situaţiile concrete apărute. În situaţia încheierii unor tratate într-un cadru instituţional organizatoric extern sau intern, atribuţia de reprezentare aparţine fără îndoială Preşedintelui. Dacă însă, cadrul instituţional organizatoric are ca temă negocierea unui tratat, competenţa de reprezentare aparţine Guvernului. În materia diferitelor întâlniri din cadrul unor organisme internaţionale la care România este parte lucrurile din nou pot sta în mod diferit. Mai întâi, dacă tratatul internaţional fundament al organizaţiei din care statul român face parte impune o anumită instituţie de reprezentare, Preşedinte, Prim-ministru sau ministru de externe, aceasta va asigura reprezentarea. Apoi, dacă nu există o normă internaţională privind reprezentarea, tema întâlnirii va determina instituţia română îndreptăţită să participe. Dezbaterea şi adoptarea unor decizii cu aplicabilitate în planul intern al statelor membre determină ca participarea să revină Guvernului, pe când o întâlnire internaţională cu caracter politic al organizaţiei poate presupune o participare a Preşedintelui1. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 683 din 27 iunie 20122 asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, a tranşat o astfel de problemă determinată în concret de Declaraţia Parlamentului nr. 1/2012 referitoare la problemele actuale aflate pe agenda Uniunii Europene şi obligaţiile ce revin României în baza acestora3, act politic prin care acesta a mandatat primul-ministru să reprezinte poziţiile României la lucrările Consiliului European din 28 iunie 2012. Având în vedere cele reţinute anterior referitoare la acest aspect, decizia Curţii este contestabilă, aceasta atribuind competenţa exclusivă de reprezentare a statului român preşedintelui. Într-un prim timp al argumentaţiei Curţii aceasta trece în revistă instituţia Consiliului European având în vedere dispoziţiile Tratatului privind Uniunea Europeană4. Astfel, Consiliul European este compus din şefii de stat sau de guvern ai statelor membre [art. 15 alin.(2) din Tratat], precum şi din preşedintele său şi preşedintele Comisiei, şi se întruneşte de două ori pe semestru la convocarea preşedintelui său, membrii Consiliului European putând decide să fie asistaţi fiecare de un ministru [art. 15 alin.(3) din Tratat]. Curtea, subliniind competenţa Consiliului European ce vizează probleme strategice ale Uniunii Europene, în exercitarea acesteia adoptând decizii cu un pronunţat caracter politic, observă că, în conformitate cu uzanţele, nu există o partajare a agendei Consiliului European în mod formal şi strict pe anumite problematici, astfel încât într-o şedinţă a Consiliului European se pot dezbate chestiuni care privesc mai multe domenii, „fiind 1 Consiliul european reprezintă o întâlnire a şefilor de stat sau de guvern, în cadrul său nefiind vorba de o reprezentare diplomatică a statelor, ci despre „concentrarea în cadrul său a realităţii puterii executive de la nivelul statelor” membre. Astfel, nu este coerentă participarea Preşedintelui la Consiliul European în vederea adoptării unor decizii cu impact asupra politicii executive a ţării din moment ce constituţional acesta nu are posibilitatea de a adopta astfel de decizii în plan intern. 2 Publicată în M. Of. nr 479 din 12 iulie 2012. 3 Publicată în M. Of. nr 392 din 12 iunie 2012. 4 Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C nr. 83 din 30 martie 2010.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

195

imposibilă şi nefirească participarea la aceeaşi reuniune a Consiliului European a mai multor reprezentanţi ai statului membru”.Totodată, preciza Curtea, reprezentanţii statului nu se pot succeda la acelaşi Consiliu European în funcţie de problemele aflate pe ordinea de zi, „mandatul de reprezentare a statului fiind unul permanent, şi nu unul fracţionat între două autorităţi publice”. Într-un timp secund, instanţa constituţională îşi axează argumentaţia pe caracterele regimului semi-prezidenţial făcând referire la doctrina juridică de specialitate, dintre reţine ca determinantă pentru decizia sa una singură: Preşedintele să dispună de competenţe considerabile. În continuare, Curtea încearcă să fundamenteze această premisă imuabilă, neîndoielnic cu valoare deosebită din punct de vedere teoretic, dar inconsistentă din punct de vedere juridic, şi enumeră atribuţiile constituţionale ale Preşedintelui alături de jurisprudenţa proprie în materie. Concluzia de ordin cantitativ este evidentă: Preşedintele României dispune de „competenţe considerabile”. Este însă concluzia determinantă în ceea ce priveşte demersul în cauză? Consider că nu având în vedere că dacă am utiliza acest criteriu cantitativ şi alte autorităţi publice ar putea ocupa acelaşi palier cu Preşedintele din punct de vedere al „considerabilităţii” competenţelor lor. Într-un al treilea timp, Curtea recurge la un argument aş putea spune de soliditate semantică: în jurisprudenţa sa, Preşedintele României a fost calificat ca şef al statului în mod implicit. Utilizarea noţiunii de „şef” ar avea menirea să tranşeze problema, doar şeful, şi nu oricare şef, ci al întregului stat, este şef, ceea ce implică subordonarea tuturor celorlalţi. În calitatea sa de şef al statului Preşedintele „conduce şi angajează statul” şi trasează liniile viitoare pe care statul le va urma în politica sa externă, practic determinând orientarea în planul relaţiilor externe, ţinând cont, desigur, de interesul naţional, pe când primul-ministru are competenţa constituţională de a asigura realizarea politicii externe a ţării, ceea ce înseamnă că, „în funcţie de orientarea stabilită de reprezentantul statului în plan extern, care este Preşedintele statului, Guvernul, prin reprezentantul său, urmează să implementeze în mod corespunzător măsurile faţă de care statul s-a angajat”. Concluzia este din nou evidentă, dar cu o fundamentare pseudo-juridică: „rolul Guvernului în politica externă este unul mai degrabă tehnic, el trebuind să urmeze şi să îndeplinească obligaţiile la care România s-a angajat la nivel de stat, rolul Guvernului este unul mai degrabă derivat, şi nu originar cum este cel al Preşedintelui României”. Raportul subordonare în materie de politică externă între Preşedinte şi Guvern şi calitatea de „şef” a primului este din nou reiterat prin afirmarea faptului că „nefiind o putere delegată, ci proprie Preşedintelui României, reprezentarea statului poate fi delegată, printr-un act de voinţă expres, de către acesta”, dar doar „atunci când consideră necesar”. În plus, utilizând o formulare consacrată în jurisprudenţa sa, instanţa constituţională fundamentează dreptul exclusiv de reprezentare al preşedintelui prin dispoziţiile art. 148 care normează în mod expres, că Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească trebuie să garanteze „obligaţiile rezultate din actul aderării”, concluzionând în mod eronat că „una dintre aceste obligaţii este reprezentarea la cel mai înalt nivel a României în cadrul Consiliului European, respectiv de către autoritatea publică ce are competenţa de a angaja România la nivel de stat”. Altfel, şi aici intervine formula jurisprudenţială frecvent consacrată „s-ar ajunge la o golire de conţinut a dispoziţiilor art. 148 alin. (4)din Constituţie în privinţa Preşedintelui României, or, este de principiu admis că orice normă este edictată în sensul de a produce efecte juridice”.

196

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Obiter dictum, „este de observat că numai reprezentantul statului este cel care poate angaja în sfera relaţiilor externe statul ca subiect de drept internaţional public”, şi completăm noi în aceeaşi notă a Curţii, reprezentantul acestuia este doar cel care are dreptul de reprezentare potrivit art. 80, adică Preşedintele (!). Într-un al patrulea timp, efectuând practic un control al constituţionalităţii unui act politic, Declaraţia Parlamentului nr. 1/2012, deşi acest lucru excede competenţei sale, Curtea exclude orice partajare orizontală a competenţei de reprezentare a statului: „partajarea de competenţe este, în accepţiunea textelor constituţionale referite, una pe verticală, liniile directoare ale politicii externe a statului fiind stabilite şi definite de reprezentantul său, Preşedintele României, iar implementarea şi realizarea în concret a acestora ţine de Guvern”. Constituţia însăşi operează o astfel de partajare orizontală de principiu a competenţei de reprezentare a statului în materie de politică externă. Trebuie să reţinem opinia separată formulată de trei dintre judecătorii Curţii în cadrul căreia se remarcă un aspect important în dezacord cu concluzia instanţei constituţionale: nicio prevedere nu se referă, însă, la dreptul exclusiv al Preşedintelui de a reprezenta România la Consiliul European sau la alte întruniri internaţionale, iar „decizia privind reprezentantul ţării la o întrunire internaţională, inclusiv la Consiliul European, este o problemă politică, care trebuie să fie tranşată, atunci când există divergenţe în acest sens între Preşedinte şi Primul-ministru, de către Parlament”, fapt ce de altfel se şi întâmplase, chiar şi printr-un act de natură pur politică.

§2. Garantarea independenţei naţionale, a unităţii şi a integrităţii teritoriale a ţării Rolul de garant al Preşedintelui în ceea ce priveşte valori fundamentale ale statului român precum independenţa naţională, unitatea şi integritatea teritorială a ţării fundamentează atribuţiile sale constituţionale din domeniul apărării interne şi externe. Astfel, conform art. 92-93 din Constituţie, Preşedintele este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau totală a forţelor armate, în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea agresiunii şi le aduce neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului, printr-un mesaj, instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. De asemenea, potrivit art. 87 din actul fundamental, Preşedintele României poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii. În ceea ce priveşte participarea Preşedintelui la şedinţele Guvernului, în considerarea rolului său fundamental de garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării, Curtea Constituţională, cu ocazia Avizului consultativ nr. 1 din 5 aprilie 20071privind propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României, domnul 1

Publicat în M. Of. nr. 258 din 18 aprilie 2007.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

197

Traian Băsescu, a reţinut că „participarea Preşedintelui României la şedinţele Guvernului constituie, între altele, un mod de consultare a Guvernului, ca şi un mijloc de veghere la buna funcţionare a acestei autorităţi publice, prerogative ale şefului statului prevăzute de art. 80 alin.(2) şi art. 86 din Constituţie. În exercitarea acestor prerogative, Preşedintele are libertatea să participe la orice şedinţă a Guvernului. Analiza cuprinsului art. 87 alin.(1) din Constituţie nu relevă vreo interdicţie în privinţa participării Preşedintelui României la şedinţele Guvernului, ci opţiunea acestuia de a participa, fie la şedinţele în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării sau asigurarea ordinii publice, fie în alte situaţii, la cererea primului-ministru. Caracteristica acestei atribuţii prezidenţiale o constituie faptul că exercitarea ei nu modifică raporturile de drept constituţional între Preşedintele României şi Guvern. Preşedintele nu se substituie Guvernului, nu poate împiedica Guvernul să adopte actele juridice pe care acesta doreşte să le adopte şi nici nu-l poate obliga să ia măsuri contrare voinţei acestuia”.

§3. Asigurarea medierii între puterile statului, precum şi între stat şi societate, pentru a veghea la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice Rolul constituţional de mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate, atribuit prin art. 80 alin. (2) Preşedintelui României, este unul circumstanţiat unui scop aparte: vegherea la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice1. Practic, constituantul, prin funcţia de mediere normată astfel Preşedintelui, constituie încă o garanţie a respectării Constituţiei, alături de instituirea gardianului suprem, Curtea Constituţională, şi o garanţie a funcţionalităţii statului în ansamblu prin autorităţile sale (funcţia de veghe). Funcţia de mediere a Preşedintelui se constituie astfel nu doar într-o competenţă abstractă, ci într-o obligaţie constituţională pentru acesta, ce presupune un rol activ la nivelul statului în vederea asigurării echilibrului instituţional. Exercitarea rolul activ derivat astfel din funcţia de mediere nu este presupune însă nelimitarea acestui exerciţiu, Preşedintele însuşi neputându-se transforma dintr-un mediator într-un factor de instabilitate în cadrul separaţiei puterilor în stat sau între stat şi societate. Competenţa cu natură obligaţională normată astfel presupune mai întâi de toate prudenţă în exercitarea acesteia, iar apoi canalizarea acestui exerciţiu înspre asigurarea unei reale medieri la nivelul statului, nu doar la nivel declarativ, în vederea atingerii scopului proxim de veghe la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice . Nerespectarea coordonatelor funcţiei de mediere a Preşedintelui poate atrage răspunderea juridică, suspendarea din funcţie sau punerea sub acuzare de înaltă trădare, sau politică a acestuia, sancţiunea putând interveni cu ocazia exprimării voinţei corpului electoral prin alegeri. Curtea Constituţională, cu ocazia Avizului consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007, a trasat coordonatele normative ale rolului de mediator al Preşedintelui la nivelul statului: „Prerogativele constituţionale ca şi legitimitatea democratică pe care i-o conferă alegerea lui de către electoratul întregii ţări îi impun Preşedintelui României să aibă un rol activ, 1

A se vedea în acelaşi sens Ş. Deaconu, op.cit., pp. 753-757.

198

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

prezenţa lui în viaţa politică neputând fi rezumată la un exerciţiu simbolic şi protocolar. Funcţiile de garanţie şi de veghe consacrate în art. 80 alin.(1) din Constituţie implică prin definiţie observarea atentă a existenţei şi funcţionării statului, supravegherea vigilentă a modului în care acţionează actorii vieţii publice – autorităţile publice, organizaţiile legitimate de Constituţie, societatea civilă – şi a respectării principiilor şi normelor stabilite prin Constituţie, apărarea valorilor consacrate în Legea fundamentală. Nici veghea şi nici funcţia de garanţie nu se realizează pasiv, prin contemplare, ci prin activitate vie, concretă. Având în vedere aceste considerente, Curtea constată că Preşedintele României poate, în virtutea prerogativelor şi a legitimităţii sale, să exprime opinii şi opţiuni politice, să formuleze observaţii şi critici cu privire la funcţionarea autorităţilor publice şi a exponenţilor acestora, să propună reforme sau măsuri pe care le apreciază dezirabile interesului naţional. Opiniile, observaţiile, preferinţele sau cererile Preşedintelui nu au însă un caracter decizional şi nu produc efecte juridice, autorităţile publice rămânând exclusiv responsabile pentru însuşirea acestora ca şi pentru ignorarea lor. În orice caz, exercitarea de către Preşedinte a unui rol activ în viaţa politică şi socială a ţării nu poate fi caracterizată ca un comportament contrar Constituţiei”. Cu toate acestea Curtea Constituţională sublinia prin Decizia nr. 435 din 26 mai 20061 că „libertatea de exprimare şi de critică este indispensabilă democraţiei constituţionale, însă ea trebuie să fie respectuoasă, chiar şi atunci când este fermă”, astfel că „formularea de acuzaţii, etichetări jignitoare şi insulte la adresa exponenţilor autorităţilor publice în legătură cu activitatea desfăşurată de ei” depăşeşte aceste limite, toate acestea, chiar putând fi caracterizate ca opinii politice, nefiind „de natură să contribuie la consolidarea ordinii constituţionale”. De altfel, prin Avizul consultativ nr. 1 din 6 iulie 20122, Curtea a avut ocazia să constate depăşirea limitelor trasate anterior în ceea ce priveşte posibilitatea de acţiune şi exprimare a Preşedintelui în virtutea rolului său constituţional de mediator: „Faptul că Preşedintele României, prin comportamentul său politic, şi-a asumat public iniţiativa luării unor măsuri economico-sociale, înainte ca acestea să fie adoptate de către Guvern, prin asumarea răspunderii, poate fi reţinut ca o încercare de a diminua rolul şi atribuţiile primului ministru. De aceea, această atitudine (…) nu poate fi încadrată în conceptul «opinii şi opţiuni politice», astfel cum acesta a fost stabilit de Curtea Constituţională prin Avizul consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007, potrivit căruia Preşedintele României poate, în virtutea prerogativelor şi a legitimităţii sale, să exprime, să formuleze observaţii şi critici cu privire la funcţionarea autorităţilor publice şi a exponenţilor acestora”. Referitor la rolul stabilit prin art. 80 Preşedintelui României, poziţia instanţei constituţionale apare tranşantă, şi, reţinând „că faptele concrete menţionate mai sus, imputate Preşedintelui, îmbracă forma unor conflicte cu ceilalţi participanţi la viaţa politică”, afirmă clar că Preşedintele „nu şi-a exercitat cu maximă eficienţă şi exigenţă funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate”.

1 2

Publicată în M. Of. nr. 576 din 4 iulie 2006. Publicat în M. Of. nr. 456 din 6 iulie 2012.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

199

Funcţia de veghe a Preşedintelui la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice se realizează prin intermediul unei serii de competenţe specifice de care acesta dispune la nivel constituţional: dreptul de a sesiza Curtea Constituţională cu obiecţii de neconstituţionalitate privind legile adoptate; dreptul de a cere reexaminarea legii; dreptul de a se consulta cu Guvernul şi de a participa la şedinţele acestuia, dreptul de a adresa mesaje Parlamentului, dreptul de a desemna un candidat la funcţia de Prim-ministru, dreptul de a numi şi revoca membrii Guvernului, dreptul de a numi în funcţii publice, dreptul de a cere convocarea în sesiune extraordinară a Parlamentului etc.

§4. Garantarea îndeplinirii obligaţiilor asumate de România faţă de Uniunea Europeană Potrivit art. 148 alin. (4) din Constituţie „Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2)”. Dispoziţia constituţională normează un rol de garant colectiv al tuturor celor trei puteri în stat, legislativă, executivă şi judecătorească, în vederea îndeplinirii obligaţiilor asumate de statul român faţă de Uniunea Europeană. „Garanţii instituţionali”1 ai obligaţiilor asumate de către statul român prin integrarea într-o organizaţie supranaţională precum Uniunea Europeană sunt, în ordinea enumerării constituţionale, Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească. Enumerarea nu stabileşte o prioritate a vreunei instituţii în raport cu alta în exercitarea funcţiei de garant, ci doar le identifică, fiecare dintre acestea, în sfera proprie de competenţă şi utilizând de mijloacele instituţionale constituţionale şi legale, putând şi trebuind să contribuie la realizarea scopului proxim normat constituţional.

Secţiunea a 2-a Atribuţiile Preşedintelui Atribuţiile Preşedintelui rezultă în principal din reglementarea constituţională a art. 86-94, dar şi din conţinutul altor dispoziţii constituţionale, acestea putând fi grupate în: atribuţii ale Preşedintelui în raport cu Guvernul, atribuţii ale Preşedintelui în raport cu Parlamentul, atribuţii ale Preşedintelui în raport cu autorităţile jurisdicţionale şi atribuţii ale Preşedintelui în domeniul apărării şi măsuri excepţionale2.

§1. Atribuţii ale Preşedintelui în raport cu Guvernul A. Desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru Potrivit art. 85 alin. (1) şi art. 103 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României este cel care desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru. 1

Ş. Deaconu, op. cit., p. 759. A se vedea în acest sens C.R. Tomescu, Raporturile dintre Guvern şi Parlament, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2012, pp. 41-101. 2

200

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru presupune un act exclusiv de manifestare a voinţei Preşedintelui, acesta putând desemna în mod liber orice persoană doreşte pentru ocuparea funcţiei de şef al Guvernului, independent de propunerile politice avansate anterior de către partidele politice, singura obligaţie ce îi incumbă fiind aceea de a efectua anterior consultarea acestora. Astfel, conform tezei finale a art. 103 alin. (1), actul de consultare din partea Preşedintelui poate privi fie partidul care are majoritatea absolută în Parlament, fie, în situaţia în care nu există o majoritate politică la nivelul legislativului, a tuturor partidelor reprezentate în Parlament. Practic, competenţa exclusivă a Preşedintelui în nominalizarea unui candidat pentru funcţia de prim-ministru îşi găseşte ca limită dimensiunea suportul politic al candidatului rezultat în urma consultării partidului sau partidelor parlamentare. În fond, doar votul parlamentar de învestitură, adică majoritatea politică parlamentară, poate transforma simplul candidat nominalizat de către Preşedinte în prim-ministru, şi de aceea existenţa unui suport politic majoritar la nivel parlamentar devine o condiţie obligatorie imuabilă1. Mai trebuie precizat că obligaţia constituţională a Preşedintelui de a consulta anterior desemnării unui candidat partidul care are majoritatea absolută în Parlament nu poate fi interpretată în sens restrictiv, adică limitându-se doar la consultarea unui partid politic care a obţinut în alegeri majoritatea mandatelor la nivelul Parlamentului. Astfel, sintagma de „partid care are majoritatea în Parlament” poate privi orice alianţă de partide politice parlamentare, constituită printr-un act de natură politică sau juridică, care are la momentul consultării majoritatea absolută în Parlament. Această interpretare extensivă se impune având în vedere exprimarea constituantului care dispune că „dacă nu există o asemenea majoritate”, deci nereferindu-se la un partid politic ci generic la o majoritate care poate rezulta dintr-o alianţă politică parlamentară, se va proceda la consultarea tuturor partidelor reprezentate în Parlament. B. Numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament Partea finală a art. 85 alin. (1) din Constituţie normează competenţa Preşedintelui în numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament. Exercitarea acestei competenţe constituţionale, atribuţie şi obligaţie constituţională în acelaşi timp, este condiţionată de obţinerea votului de încredere al Parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului. Preşedintele este obligat să procedeze la numirea în funcţie a Guvernului neavând facultatea de a se opune acestui lucru dat fiind faptul că voinţa Parlamentului a fost exprimată şi prevalează asupra unei eventuale schimbări a opţiunii şefului statului asupra candidatului propus sau a listei şi programului nominalizate de către acesta. C. Revocarea şi numirea unor membri ai Guvernului Conform art. 85 alin. (2) din Constituţie, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului. Exercitarea acestei competenţe constituţionale a Preşedintelui, de revocare sau de numire a unor membri ai Guvernului, este 1

Ş. Deaconu, Comentariul art. 85 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 796.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

201

circumstanţiată de întrunirea mai multor elemente: existenţa unei remanieri guvernamentale sau a unei vacanţe a postului de ministru, precum şi propunerea formulată de primul-ministru. Dacă însă prin propunerea de remaniere se schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României, potrivit art. 85 alin. (3), va putea exercita atribuţia de numire a noilor membri ai Guvernului numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primului-ministru. În acest caz, exercitarea competenţei constituţionale formale de numire în funcţie este condiţionată de obţinerea unui nou vot de încredere din partea Parlamentului asupra listei modificate a membrilor Guvernului. Având în vedere aceste prevederi constituţionale privind competenţa prezidenţială de revocare şi numire din funcţie a unor membri ai Guvernului se impun o serie de precizări importante. a) În ambele situaţii, revocarea din funcţie a membrilor Guvernului constituie o competenţă constituţională exclusivă a Preşedintelui, însă exercitarea acesteia este condiţionată de existenţa unei propuneri de revocare din partea primului-ministru. Practic, primul-ministru poate revoca indirect, mediat de competenţa Preşedintelui, unii membri ai Guvernului fie ca sancţiune politică, fie ca sancţiune faţă de activitatea desfăşurată de către aceştia în cadrul Guvernului, fie ca urmare a intervenirii unei stări de incompatibilitate etc. Preşedintele nu poate refuza propunerea de revocare din funcţie a unui ministru din partea primului-ministru, în acest caz competenţa sa având o natură pur formală, voinţa care fundamentează revocarea fiind în fapt a primului-ministru. În cazul vacanţei postului ca urmare a demisiei unui ministru, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 356 din 5 aprilie 20071, statuat că Preşedintele României, la propunerea primului-ministru care înaintează demisia şi îi solicită rezolvarea acesteia, urmează să ia act de demisie şi să declare vacantă funcţia de membru al Guvernului. Referitor la termenul în care se exercită de către Preşedinte această atribuţie constituţională,Constituţia nu prevede un termen în limitele căruia Preşedintele României trebuie să-şi exercite atribuţia de a lua act de demisie şi de a declara vacantă funcţia şi nici Legea nr. 90/2001 nu prevede un termen în această privinţă. În situaţia în care se consideră că este necesară instituirea unui termen în limitele căruia Preşedintele României să-şi exercite această atribuţie, precum şi un termen în limitele căruia primul-ministru să-l sesizeze pe Preşedinte, o asemenea rezolvare revine exclusiv Parlamentului României, ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, conform art. 61 din Constituţie. Curtea Constituţională nu are competenţa de a aprecia, prin interpretare, asupra unui eventual termen în aceste privinţe şi nici de a cenzura actele de motivare privind data soluţionării. În ceea ce priveşte chestiunea dacă a lua act de demisie şi a declara vacantă funcţia de ministru este o atribuţie ce se exercită, cu sau fără condiţionări, de către Preşedintele României, este evident că a lua act de o demisie nu comportă nicio condiţionare din partea vreunei autorităţi, faţă de natura juridică a actului de demisie: „nevoile funcţiei din care se demisionează pot atrage menţinerea în activitate a demisionarului pentru o perioadă rezonabilă de timp care, ca stare de fapt, rămâne la acordul părţilor; în unele cazuri există şi prevederi legale în acest sens”. 1

Publicată în M. Of. nr. 322 din 14 mai 2007.

202

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Curtea mai reţinea că a se lua act de demisie şi a se declara funcţia vacantă constituie o „activitate nesusceptibilă de condiţionări privind valabilitatea demisiei şi a efectelor acesteia”. b) Remanierea guvernamentală constituie o situaţie juridică prin care are loc o modificare a listei membrilor Guvernului aprobată anterior de către Parlament. Curtea Constituţională statua prin Decizia nr. 1559 din 18 noiembrie 20091 că remanierea guvernamentală „reprezintă înlocuirea unor membri ai Guvernului cu alte persoane care nu se regăsesc pe lista iniţială aprobată de Parlament, prin acordarea votului de încredere”.Cauzele intervenirii unei situaţii de remaniere guvernamentală pot fi diverse, ţinând însă exclusiv de voinţa primului-ministru, acesta fiind sigurul în măsură să decidă momentul şi conţinutul modificării listei cabinetului pe care îl conduce. Având în vedere dispoziţiile constituţionale ale art. 85 alin. (2) şi (3) putem distinge două tipuri de remaniere guvernamentală: remanierea guvernamentală fără intervenţie parlamentară în condiţiile alin. (2) şi remaniere guvernamentală cu intervenţie parlamentară în condiţiile alin. (3). Primul tip de remaniere guvernamentală exclude intervenţia Parlamentului în procedura de numire a noilor miniştri. Procedura de numire a noilor miniştri presupune un act de propunere din partea primului-ministru şi exercitarea competenţei de numire în funcţie a acestora din partea Preşedintelui. În cadrul desfăşurării acestei proceduri apare următoarea problemă: competenţa constituţională a Preşedintelui este una de natură pur formală, acesta fiind obligat să dea curs propunerii avansate de către primul-ministru, sau poate presupune şi un drept de veto în ceea ce priveşte nominalizarea efectuată? O parte a doctrinei juridice din România2 a preferat un răspuns nuanţat considerând că „dreptul Preşedintelui României de a numi miniştri nu poate fi unul strict formal, dar nici nu poate fi interpretat ca un drept de veto în numirea membrilor Guvernului”. Lipsa formalismului competenţei ar deriva din legitimitatea pe care alegerea de către corpul electoral o conferă Preşedintelui, acesta „având un drept propriu de apreciere politică asupra competenţelor unei persoane de a fi membru în Guvern şi nu mai mult”. Însă, exercitarea acestui „drept” exclusiv al Preşedintelui de apreciere a competenţelor unei persoane de a fi membru în Guvern presupune indubitabil un grad ridicat de subiectivism3, iar rezultatul actului de apreciere poate induce competenţei constituţionale şi valenţa unui drept de veto. Ne punem întrebarea atunci care este conţinutul juridic al acestei competenţe constituţionale? În practica constituţională, Curtea, fundamentându-şi argumentaţia pe de o parte pe necesitatea parcurgerii filtrului parlamentar al comisiilor permanente de către miniştrii nominalizaţi pentru ocuparea unui anumit portofoliu impusă de dispoziţiile art. 85 alin. (1) şi (3) şi ale art. 72 alin. (2) şi (3) şi art. 76 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului,iar pe de altă parte pe imposibilitatea introducerii unui regim discriminatoriu şi privilegiat pentru candidatul la funcţia de ministru, în caz de 1

Publicată în M. Of. nr. 823 din 30 noiembrie 2009. Ş. Deaconu, op. cit., p. 799. 3 La nivelul opiniei separate a doi dintre judecătorii Curţii din cadrul Deciziei nr. 98 din 7 februarie 2008 se subliniază că în exercitarea acestui drept de veto „marja de apreciere a Preşedintelui României este foarte cuprinzătoare, chiar dacă acesta rămâne răspunzător politic, în faţa electoratului, pentru modul în care a motivat refuzul de a da curs propunerii primului-ministru”. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

203

vacanţă a unei funcţii, a apreciat prin Decizia nr. 356 din 5 aprilie 20071că „în cazul remanierii guvernamentale prevăzută de alin.(2) al aceluiaşi art. 85 şi pe aceste temeiuri Preşedintele României are îndreptăţirea de a verifica corespunderea candidatului pentru funcţia propusă(…), şi poate solicita motivat o altă propunere din partea primului-ministru”. Curtea mai reţinea că „după cum Parlamentul nu exercită un drept de veto, ci o activitate de verificare a îndeplinirii condiţiilor de corespundere în funcţie, tot astfel nici Preşedintele României nu are drept de veto faţă de propunerea primului-ministru, ci are dreptul de a verifica corespunderea pentru funcţie a candidatului şi poate cere primului-ministru o altă propunere de candidat la funcţie. În toate cazurile respingerea candidaturii trebuie să fie motivată”. Astfel, mai întâi Curtea extrage printr-un paralelism ciudat din cuprinsul dispoziţiilor constituţionale ale art. 85 alin. (1) şi (3) şi al normelor parlamentare subsecvente două competenţe ale Preşedintelui: competenţa de a verifica corespunderea pentru funcţie a candidatului şi competenţa de a cere primului-ministru o altă propunere de candidat la funcţie. Exercitarea complementară a acestor două competenţe echivalează în mod evident, deşi Curtea evită să afirme acest lucru dar îl induce, cu competenţa de refuz de numire în funcţie a unei nominalizări de ministru din partea primului-ministru. Apoi, instanţa constituţională încearcă o ponderare a discursului şi afirmă că exercitarea acestor competenţe de către Preşedinte nu echivalează cu exercitarea unui drept de veto din partea acestuia. Argumentaţia este contradictorie în termeni, cu ce putând să echivaleze competenţa Preşedintelui de a cere primului-ministru o altă propunere de candidat la funcţie decât cu un drept de veto asupra propunerii avansate? Afirmarea unei astfel de competenţe derivate a Preşedintelui în raport cu primul-ministru induce sistemului politic din România caracterele unui regim mai degrabă prezidenţial, decât semi-prezidenţial, şeful statului dobândind în cadrul executivului o poziţie relativ superioară primului-ministru. Încercarea găsirii echilibrului constituţional dintre cele două componente ale executivului nu putea reveni decât Curţii Constituţionale, în fapt autorul deschiderii posibilităţii unor potenţiale conflicte instituţionale, care, cu ocazia Deciziei nr. 98 din 7 februarie 20082, fundamentându-şi argumentaţia pe dreptul Preşedintelui conferit de legiuitorul constituant prin art. 77 alin. (2) din Constituţie de a cere Parlamentului reexaminarea unei legi înainte de promulgare, o singură dată, statua că „în aplicarea art. 85 alin.(2) din Constituţie, Preşedintele României, neavând drept de veto, poate să ceară primului-ministru o singură dată, motivat, să facă o nouă propunere de numirea altei persoane în funcţia de ministru”. „Aplicată la procesul de remaniere guvernamentală şi de numire a unor miniştri în caz de vacanţă a posturilor, această soluţie este de natură să elimine blocajul ce s-ar genera prin eventualul refuz repetat al Preşedintelui de a numi un ministru la propunerea primului-ministru. De asemenea, Curtea Constituţională, pentru a ajunge la această soluţie, constată că raporturile dintre Preşedintele României şi primul-ministru nu pot fi pur formale. De aceea, verificarea îndeplinirii condiţiilor de numire în cazurile prevăzute de art. 85 alin.(2) din Constituţie intră în competenţa Preşedintelui României la 1 2

Publicată în M. Of. nr. 322 din 14 mai 2007. Publicată în M. Of. nr. 140 din 22 februarie 2008.

204

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

exercitarea, pentru prima dată, de către primul-ministru, a dreptului de a propune. Limitarea la o singură respingere a propunerii se justifică prin faptul că, în continuare, răspunderea pentru o altă nominalizare revine, în exclusivitate, primului-ministru”. În plus, motivele cererii Preşedintelui României nu pot fi cenzurate de primul-ministru, care, în procedura prevăzută de art. 85 alin.(2) din Constituţie, „nu are decât dreptul de a propune Preşedintelui numirea unui ministru, iar nu şi competenţă decizională”, mai afirma Curtea, şi „ca şi în cazul exercitării celorlalte atribuţii prevăzute în Constituţie, Preşedintele rămâne răspunzător politic, în faţa electoratului, pentru modul în care a motivat refuzul de a da curs propunerii primului-ministru, după cum primul-ministru şi Guvernul rămân răspunzători politic în faţa Parlamentului”. Jurisprudenţa anterioară a Curţii se menţine şi la nivelul acestei decizii, instanţa constituţională, distingând între cele trei situaţii ale art. 85 din Constituţie, statuând că spre deosebire de reglementarea consacrată în alin.(1) şi (3) din Legea fundamentală, interpretarea ad litteram a textului alin. (2) „impune constatarea şi concluzia că, în acest caz, Preşedintele nu execută o hotărâre a Parlamentului, ci se află în situaţia de a decide el însuşi numirea unor miniştri, la propunerea primului-ministru. Actul de decizie în această fază fiind prin definiţie un act de voinţă, este evident că Preşedintele are libertatea de a primi propunerea primului-ministru sau de a-i cere să facă o altă propunere”. Soluţia găsită de către Curte pentru prevenirea potenţialelor conflicte instituţionale între componentele executivului în cazul acestui tip de remaniere guvernamentală nu poate fi decât binevenită şi, aş putea spune ingenioasă în acelaşi timp până la un anumit punct. Fundamentului aserţiunii Curţii pentru o singură posibilitate de exercitare a realului drept de veto al Preşedintelui în acest caz rezidă într-un paralelism efectuat în raport cu art. 77 din Constituţie ce normează coordonatele dreptului de a cere reexaminarea legii. Din perspectiva consecinţelor normative ale principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, normat prin art. 1 alin. (4) din Constituţie, paralelismul este valabil, putând considera că instanţa constituţională a judecat competenţa Preşedintelui ca un mijloc de control reciproc şi colaborare în raport cu primul-ministru la nivel infra-funcţional, astfel cum dreptul de a cere reexaminarea legii se constituie într-un mijloc de contrapondere a puterii legislativului de către executiv. Soluţia poate fi considerată ingenioasă până la un anumit punct deoarece paralelismul rezultat este unul imperfect. Astfel, dacă reexaminarea poate presupune fie o simplă cercetare a textului actului normativ fără nicio modificare adusă acestuia, fie o modificare a conţinutului normativ al reglementării, în cazul exercitării dreptului de refuz al Preşedintelui de numire a unui ministru, primul-ministru nu poate să facă o decât o nouă propunere de numire a altei persoane în funcţia de ministru, reiterarea primei nominalizări fiindu-i interzisă prin raţionamentul Curţii. Acest aspect este remarcat la şi nivelul opiniei separate formulate de către doi dintre judecătorii Curţii: „Statuând că Preşedintele României poate refuza, o singură dată, motivat, propunerea primului-ministru de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru, de această dată Curtea Constituţională a adăugat faptul că primul-ministru este obligat să propună o altă persoană. Se observă că numărul de cazuri în care Preşedintele României poate cere primului-ministru să facă altă nominalizare pentru funcţia de ministru vacantă a fost stabilit prin raportare la prevederile art. 77 alin. (2) din Legea fundamentală, prevederi potrivit cărora, înainte de promulgare, Preşedintele poate cere

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

205

Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Curtea a mai apreciat că această soluţie are valoare constituţională de principiu cu aplicaţiune generală în cazuri similare. Consecvenţi cu acest raţionament, ar fi trebuit ca, după refuzul Preşedintelui de numire a unei persoane în funcţia vacantă, primul-ministru să poată reveni, propunând aceeaşi persoană pentru funcţia de ministru, tot astfel cum după cererea de reexaminare a legii, Preşedintele este obligat să promulge legea, chiar dacă are acelaşi conţinut, legiuitorul considerând că nu sunt necesare modificări în sensul celor solicitate”. Al doilea tip de remaniere guvernamentală presupune intervenţia Parlamentului în procedura de numire a noilor miniştri. Procedura de numire a noilor miniştri presupune exercitarea competenţei de numire în funcţie a acestora din partea Preşedintelui numai pe baza aprobării anterioare a Parlamentului, acordată la propunerea primului-ministru. Acest tip de remaniere nu poate interveni decât în două situaţii circumstanţiate constituţional: schimbarea structurii politice a Guvernului, prin mărirea sau micşorarea numărului membrilor săi, sau a compoziţiei acestuia, prin eliminarea sau cooptarea unui partid sau mai multe de la guvernare. Propunerea de remaniere aparţine primului-ministru şi este adresată organului legislativ, acesta din urma decizând prin adoptarea unei hotărâri. Hotărârea Parlamentului constituie fundamentul exercitării competenţei Preşedintelui de a remania şi numi noii membrii propuşi în funcţia de ministru, „o competenţă legată, pe care el este obligat să o exercite, cu respectarea întocmai a votului de încredere acordat”, numirea neimplicând din partea acestuia „posibilitatea unei aprecieri, de oportunitate sau de alt fel”1. De altfel, prin Decizia nr. 98 din 7 februarie 2008, Curtea a statuat că, în cazurile prevăzute la alin.(1) şi (3) ale art. 85, „numirea de către Preşedintele României a miniştrilor este un act de executare a hotărârii Parlamentului şi de învestire, pe această bază, a miniştrilor, de către şeful statului. Hotărârea organului reprezentativ suprem al poporului român [art. 61 alin.(1) din Constituţia României] este un act obligatoriu, pe care Preşedintele nu l-ar putea refuza decât prin săvârşirea unor fapte grave de încălcare a Constituţiei” În practica instituţională a apărut problema dacă ieşirea voluntară de la guvernare a miniştrilor unui partid politic constituie o remaniere guvernamentală ce atrage intervenţia Parlamentului. Situaţia poate fi privită în mod diferit. Dacă se procedează la nominalizarea altor persoane pentru funcţiile vacante de ministru din partea unui alt partid politic căruia îi reveniseră anterior suntem în prezenţa unei schimbări a compoziţiei politice a Guvernului, iar noua listă guvernamentală trebuie să primească votul de încredere al parlamentului pentru ca Preşedintele să poată numi noii miniştri. Dacă însă, ceilalţi membrii în funcţie ai Guvernului vor asigura interimatul funcţiilor vacante în cadrul termenului de 45 de zile, prevăzut de art. 107 alin.(4) din Constituţie, nu sunt incidente prevederile art. 85 alin. (3), competenţa exercitată în acest caz de Preşedinte nefiind una de numire a miniştrilor titulari în funcţiile vacante, ci de desemnare pentru a se asigura interimatul funcţiei până la numirea noilor miniştri. Cu privire la un astfel de caz a trebuit să se pronunţe Curtea cu ocazia Deciziei nr. 1559 din 18 noiembrie 2009, statuând că „dispoziţiile art. 85 alin.(3) din Constituţie nu 1

I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 260.

206

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

sunt aplicabile în cazul desemnării miniştrilor interimari, ci numai în cazul numirii de noi membri ai Guvernului”. Interimatul reprezintă situaţia în care o persoană îndeplineşte, în condiţiile stabilite de lege, pe o perioadă determinată, atribuţiile unei alte persoane ce ocupă o demnitate sau o funcţie publică. Interimatul funcţiei de ministru se referă la situaţia în care conducerea unui minister este exercitată, pentru o perioadă de cel mult 45 de zile, de un alt membru al Guvernului decât ministrul titular, a cărui funcţie a încetat în condiţiile art. 106 din Constituţie sau care este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile. Autorii sesizării susţineau că întrucât art. 85 alin.(3) din Constituţie nu distinge după cum este vorba de numirea unor miniştri titulari sau interimari, acesta s-ar aplica în ambele situaţii, cu consecinţa numirii – atât a noilor membri ai Guvernului, cât şi a miniştrilor interimari – pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primului – ministru, în cazul în care au loc schimbări în structura sau compoziţia politică a Guvernului. Curtea nu a reţinut această interpretare a dispoziţiilor art. 85 alin.(3) din Constituţie, afirmând că norma constituţională nu distinge în sensul menţionat în sesizare, întrucât ipoteza aplicării acesteia este foarte clar definită de legiuitorul constituant, ceea ce exclude necesitatea realizării vreunei distincţii. Astfel, art. 85 alin.(3) din Constituţie se aplică în situaţia „remanierii guvernamentale.” Or, interimatul se asigură întotdeauna de către un membru al Guvernului, şi nu de către o persoană aflată în afara listei aprobate de Parlament prin acordarea votului de învestitură, iar desemnarea ministrului interimar se face pe o perioadă de timp limitată chiar prin textul constituţional – cel mult 45 de zile. Prin desemnarea unui sau unor miniştri interimari nu are loc o remaniere guvernamentală, de esenţa acesteia fiind înlocuirea unor membri ai Guvernului cu persoane care nu se află pe lista aprobată de Parlament la învestitură. Eventualele schimbări în structura sau compoziţia politică a Guvernului, la care se referă acelaşi text constituţional, pot fi analizate în cazul şi în legătură cu remanierea guvernamentală, iar nu cu privire la o perioadă tranzitorie, în care funcţionarea Guvernului este asigurată de miniştri rămaşi în funcţie, până la numirea unor noi membri titulari în funcţiile de ministru. De altfel, interpretarea în sensul că şi în cazul desemnării unuia sau a mai multor membri ai Guvernului ca miniştri interimari aceştia ar trebui supuşi verificării şi aprobării de către Parlament lipseşte de eficienţă instituţia interimatului şi ar conduce la blocaje instituţionale, cu consecinţe negative asupra funcţionării întregului Guvern şi asupra realizării programului acestuia aprobat de Parlament. D. Consultarea Guvernului şi participarea Preşedintelui la şedinţele Guvernului a) Consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită Potrivit art. 86 din Constituţie, Preşedintele României poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită. Dispoziţia constituţională normează o competenţă prezidenţială cu un obiect circumstanţiat: atribuţia de consultare poate fi exercitată doar cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită. Exercitarea acestei atribuţii constituie un mod de efectivizare a rolului constituţional al Preşedintelui normat prin art. 80, de garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării, precum şi o mijloc de realizare a colaborării şi comunicării permanente cu Guvernul în cadrul puterii executive1. 1

Ş. Deaconu, Comentariul art. 86 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 810.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

207

Competenţa constituţională normată presupune un drept de consultare a Guvernului din partea Preşedintelui ca posibilitate abstractă, şi nu o obligaţie pentru acesta din urmă. Subiectul generic al consultării este Guvernul, dar în concret exercitarea competenţei presupune posibilitatea de consultare a oricăreia dintre componentele acestuia: primul-ministru, miniştrii, miniştrii de stat, miniştrii-delegaţi, prevăzuţi pe lista Guvernului asupra căreia Parlamentul a acordat votul de încredere. Consultarea partidelor politice cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită nu este posibilă, deoarece „consultarea acestora nu este reglementată ca o obligaţie a Preşedintelui decât în art. 103 din Constituţie, privind consultarea partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament,în vederea desemnării candidatului pentru funcţia de prim-ministru”1. Obiectul consultării constă în probleme cu caracter de urgenţă şi importanţă deosebită. Exprimarea constituţională este fluidă, sfera acestui tip de probleme neputând fi determinată în concret şi depinzând doar de subiectivismul titularului dreptului de consultare, Preşedintele. De altfel, prin Avizul consultativ nr. 1 din 5 aprilie 20072, Curtea sublinia că „potrivit art. 86 din Constituţie, Preşedintele României «poate» consulta Guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită, de unde rezultă că Preşedintele are libertatea să decidă care sunt «problemele urgente şi de importanţă deosebită» cu privire la care urmează să consulte Guvernul, precum şi forma în care urmează să aibă loc consultarea”. Forma consultării rămâne tot la latitudinea Preşedintelui, acesta putând exercita competenţa de consultare fie în cadrul şedinţelor Guvernului la care participă, fie în afara acestui cadru la nivel instituţional prin întâlniri, adrese, solicitări etc. b) Participarea la şedinţele Guvernului În conformitate cu art. 87 din actul fundamental, Preşedintele României poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii. În toate situaţiile în care participă la şedinţele Guvernului, Preşedintele României prezidează aceste şedinţe. Practic, dispoziţia constituţională normează două situaţii în care Preşedintele poate participa la şedinţele Guvernului: dacă în cadrul acestor şedinţe se dezbat probleme cu un anumit caracter circumstanţiat constituţional, şi dacă există o cerere de participare din partea primului-ministru, indiferent de obiectul şedinţei desfăşurate. În prima situaţie, participarea Preşedintelui la şedinţele Guvernului depinde de voinţa acestuia şi de existenţa obiectului circumstanţiat constituţional al şedinţei: dezbaterea de probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice. Din nou, delimitarea sferei tripartite a „problemelor de interes naţional” constituie un demers juridic foarte dificil datorită fluidităţii conceptului, iar rezultatul acestei dificultăţi de determinare constă în fundamentarea unei competenţe de participare a Preşedintelui cu caracter nelimitat: oricând acesta va considera că la o şedinţă a Guvernului se dezbate o problemă de interes naţional, va putea să participe. 1 2

Avizul consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007. Publicat în M. Of. nr. 258 din 18 aprilie 2007.

208

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Astfel, prin Avizul consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007, Curtea reţinea că „participarea Preşedintelui României la şedinţele Guvernului constituie, între altele, un mod de consultare a Guvernului, ca şi un mijloc de veghere la buna funcţionare a acestei autorităţi publice, prerogative ale şefului statului prevăzute de art. 80 alin.(2) şi art. 86 din Constituţie” şi că „în exercitarea acestor prerogative, Preşedintele are libertatea să participe la orice şedinţă a Guvernului”. În plus, Curtea mai constata că „art. 87 alin.(1) din Constituţie nu relevă vreo interdicţie în privinţa participării Preşedintelui României la şedinţele Guvernului, ci opţiunea acestuia de a participa, fie la şedinţele în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării sau asigurarea ordinii publice, fie în alte situaţii, la cererea primului-ministru”. Curtea sublinia totuşi caracteristica acestei atribuţii prezidenţiale, constituită din „faptul că exercitarea ei nu modifică raporturile de drept constituţional între Preşedintele României şi Guvern”, şi că „Preşedintele nu se substituie Guvernului, nu poate împiedica Guvernul să adopte actele juridice pe care acesta doreşte să le adopte şi nici nu-l poate obliga să ia măsuri contrare voinţei acestuia”. În cea de doua situaţie, competenţa Preşedintelui de participare la şedinţele Guvernului este condiţionată de existenţa în prealabil a unei cereri adresate de către primul-ministru. Primul-ministru are libertatea de a decide dacă adresează sau nu Preşedintelui o invitaţie de participare la o şedinţă de Guvern, nefiind obligat nici măcar de un anumit obiect important al şedinţei să procedeze în alt mod decât doreşte. Competenţa Preşedintelui de a participa în anumite situaţii la şedinţele Guvernului nu echivalează cu competenţa acestuia de convoca astfel de şedinţe, de a realiza sau schimba agenda acestor şedinţe, această atribuţie exclusivă revenind primului-ministru. Participarea Preşedintelui presupune posibilitatea acestuia de a exprima opinii pe marginea problemelor dezbătute în cadrul şedinţei fără însă a putea participa la luarea unei decizii a Guvernului cu această ocazie. E. Colaborarea dintre Preşedinte şi Guvern în exercitarea atribuţiilor de politică externă Articolul 91 din Constituţie normează atribuţiile Preşedintelui în domeniul politicii externe, după cum urmează: „(1) Preşedintele încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern, şi le supune spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil. Celelalte tratate şi acorduri internaţionale se încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit procedurii stabilite prin lege. (2) Preşedintele, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. (3) Reprezentanţii diplomatici ai altor state sunt acreditaţi pe lângă Preşedintele României”. a) Încheierea de tratate internaţionale Primul alineat al art. 91 normează competenţa Preşedintelui de a încheia tratate internaţionale în numele statului român, această atribuţie constituind o modalitate de conturare juridică a rolul generic de reprezentare externă a statului atribuit acestuia prin intermediul art. 80 din actul fundamental. Exercitarea acestei competenţe a Preşedintelui constituie doar o etapă în procedura de încheiere a tratatelor internaţionale normată la nivel constituţional prin intermediul art.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

209

91 şi la nivel legal prin intermediul Legii nr. 590/2003 privind tratatele1. În art. 1 lit. b) din Legea-cadru se normează că prin încheierea tratatelor se înţelege succesiunea de etape care trebuie urmate, ansamblul de activităţi care trebuie desfăşurate, precum şi ansamblul de proceduri şi reguli care trebuie respectate astfel încât tratatul să intre în vigoare pentru România. Procedural, încheierea unui tratat de către statul român2 presupune parcurgerea a trei etape cronologice în care intervin diferiţi actori instituţionali: negocierea (Guvernul), semnarea (Preşedintele) şi ratificarea (Parlamentul). Prima etapă în cadrul acestei proceduri este constituită din negocierea tratatelor internaţionale de către Guvern cu partenerii instituţionali externi3. Conform art. 3 alin. (1) din Legea-cadru, pentru aprobarea iniţierii negocierilor unui tratat la nivel de stat, Ministerul Afacerilor Externe, singur sau, după caz, împreună cu ministerul sau autoritatea administraţiei publice centrale care are ca atribuţie expres prevăzută de legislaţia în vigoare încheierea de tratate, în competenţele căruia sau căreia se află domeniul principal reglementat prin tratat, elaborează un memorandum, care va fi avizat de către toate ministerele în competentele cărora se află din punct de vedere substanţial celelalte domenii reglementate prin tratat şi însuşit de către Guvernul României prin semnătura primului-ministru, după care va fi înaintat spre aprobare Preşedintelui României. Negocierile se desfăşoară prin întâlnirea directă a delegaţiilor de negociatori sau prin corespondenţă, cu respectarea strictă a elementelor de mandat şi a variantelor de acţiune aprobate. A doua etapă din cadrul procedurii este reprezentată de semnarea tratatului4 de către Preşedinte ca reprezentant al statului român. Competenţa constituţională a Preşedintelui pare a avea un conţinut normativ strict: a încheia în sensul de a semna potrivit unei proceduri juridice solemne un tratat care concretizează un raport juridic de drept internaţional în care statul român devine parte. Interpretarea se impune prin prisma faptului că Guvernul este cel care negociază tratatul, deci îi stabileşte conţinutul normativ, iar Preşedintele doar încheie sau nu tratatul prin semnarea acestuia5. Încheierea tratatului de către Preşedinte creează o obligaţie constituţională pentru acesta de a transmite şi supune spre ratificare tratatul Parlamentului într-un termen rezonabil. A treia etapă şi ultima din cadrul procedurii de încheiere a tratatelor este constituită din ratificarea acestora de către Parlament6. Ratificarea presupune un mod de exprimarea consimţământului statului de a deveni parte la un tratat internaţional concretizat prin adoptarea la nivelul organului legislativ a unei legi de ratificare prin care tratatul intră în dreptul intern şi devine general obligatoriu. 1

Publicată în M. Of. nr. 23 din 12 ianuarie 2004. Pentru mai multe detalii privind tratatele internaţionale a se vedea I. Anghel, Dreptul tratatelor, vol. I şi II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000; M. Floroiu, Elemente de drept internaţional public şi privat, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 35-53; F. Rezek, Drept internaţional public. Curs introductiv, Ed. „Vasile Goldiş” University Press, Arad, 2003, pp. 17-122; N. Quoc Dinh, P. Daillier, A. Pellet, Droit international public, 5eédition, Ed. L.G.D.J, Paris, 1994, pp. 125-397; D. Carreau, Droit international, 4eédition, Ed. A. Pedone, Paris, 1994, pp. 99-161; I. Galea, B. Aurescu, A. Năstase, Drept internaţional contemporan. Texte esenţiale, ed. a II-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007. 3 A se vedea pe larg M. Floroiu, op. cit., pp. 40-42. 4 M. Floroiu, op.cit., pp. 40-42. 5 Pentru opinia potrivit căreia încheierea unui tratat de către Preşedinte nu are doar semnificaţia semnării acestuia a se vedea Ş. Deaconu, Comentariul art. 91 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 854. 6 M. Floroiu, op. cit., pp. 42-43. 2

210

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

b) Acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României Alin. (2) al art. 91 normează competenţa Preşedintelui de a acredita sau de a rechema reprezentanţii diplomatici ai statului român din străinătate. Exercitarea acestei competenţe constituţionale bivalente este condiţionată de existenţa unei aprobări prealabile din partea Guvernului. După cum se poate observa acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României presupune o colaborare a celor două componente ale executivului, Preşedintele şi Guvernul, doar obţinerea consensului acestora putând conduce la desfăşurarea procedurii determinare a reprezentanţilor statului român pe plan extern. Acest aspect rezultă de altfel prin prisma raportării dispoziţiilor constituţionale de faţă la cele ale art. 100 alin. (2) prin care se normează faptul că atât decretele prezidenţiale de acreditare, cât şi cele de rechemare a reprezentanţilor diplomatici ai României, trebuie contrasemnate de către primul-ministru. În plus, în procedura de acreditare a reprezentanţilor diplomatici mai intervine şi Parlamentul, prin intermediul comisiilor de politică externă acesta avizând propunerile de ambasadori avansate. c) Aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice Potrivit art. 91 alin. (2) din Constituţie, precum şi a articolului unic al Legea nr. 37/19911privind înfiinţarea, desfiinţarea şi schimbarea rangului misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare, competenţa de înfiinţare, desfiinţare şi schimbarea rangului misiunilor diplomatice şi a oficiilor consulare se realizează prin decret al Preşedintelui României, dar la propunerea Guvernului. Ca şi în cazul acreditării sau rechemării reprezentanţilor diplomatici ai României, emiterea decretelor prezidenţiale privind înfiinţarea, desfiinţarea şi schimbarea rangului misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare presupune obţinerea consensului dintre Preşedinte şi Guvern, potrivit art. 100 alin. (2) din Constituţie, aceste decrete contrasemnându-se de către primul-ministru. d) Acreditarea reprezentanţilor diplomatici străini în România Alin. (3) al art. 91 din actul fundamental reglementează competenţa Preşedintelui de a acredita reprezentanţii diplomatici străini în România. Acreditarea se realizează prin intermediul unui protocol diplomatic în care reprezentanţii statelor străine sunt acreditaţi pe lângă reprezentantul statului român, Preşedintele. F. Colaborarea dintre Preşedinte şi Guvern în exercitarea dreptului de iniţiativă a revizuirii Constituţiei Potrivit art. 150 alin. (1) din actul fundamental român, Preşedintele României la propunerea Guvernului poate iniţia procedura de revizuire a Constituţiei. Competenţa constituţională de declanşare a procesului de revizuire constituţională este una ce se exercită în comun prin exteriorizarea voinţelor conjugate ale Preşedintelui, de iniţiere, şi ale Guvernului, de propunere a iniţierii. 1

Publicată în M. Of. nr. 117 din 30 mai 1991.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

211

Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în această materie este cel puţin problematică, dacă nu greşită datorită confuziilor operate1. În acest sens, prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României, Curtea interpretează prevederile constituţionale ale art. 151 alin. (1) în sensul că textul juridic stabileşte un „drept constituţional” al Preşedintelui României, a cărui exercitare este limitată doar de formularea unei propuneri de revizuire din partea Guvernului: „Preşedintele României, primind propunerea Guvernului de revizuire a Constituţiei, are deplina libertate de a decide să iniţieze revizuirea Constituţiei sau să nu o iniţieze, iar, în cazul în care decide iniţierea acesteia, să îşi însuşească întocmai, numai în parte sau să completeze propunerea Guvernului”. Curtea operează o confuzie în acest caz, deoarece textul constituţional nu se referă la o persoană, căreia să îi fie atribuit un drept ce îi conferă o libertate de exercitare, ci la o instituţie a statului român, cea Preşedintelui României, căreia nu îi poate fi conferită decât o competenţă. În materia exercitării drepturilor persoanelor regula este libertatea, pe când în cea a exercitării competenţelor instituţiilor regula este limitarea. În cazul de faţă, Curtea amalgamează planul drepturilor cu cel al competenţelor în scopul justificării libertăţii depline a Preşedintelui în materia iniţiativelor de revizuire: „Stabilind că revizuirea «poate fi iniţiată de Preşedintele României», textul constituţional nu distinge referitor la competenţele Preşedintelui României în calitate de titular al dreptului de iniţiativă a revizuirii Constituţiei şi nici nu instituie vreo obligaţie sau interdicţie în ceea ce îl priveşte”. Competenţa şefului statului de a iniţia revizuirea „nu este un drept al acestuia, pe care îl exercită liber, ci o competenţă limitată de competenţele Guvernului”2. În realitate, după cum reţineam anterior, Constituţia normează o competenţă de iniţiere a revizuirii exercitată în comun de Preşedinte şi de Guvern, între cele două organe trebuind să se realizeze consensul instituţional pe marginea proiectului de revizuire. Curtea, prin această decizie, nu face decât să golească de conţinut rolul Guvernului în exercitarea acestei competenţe constituţionale, limitându-l doar la simplul act de transmitere a proiectului de revizuire, proiect ce, în opinia Curţii, poate fi modificat în mod liber fără nicio limită de către Preşedinte.

§2. Atribuţii ale Preşedintelui în raport cu Parlamentul A. Adresarea de mesaje Parlamentului Potrivit art. 88 din Constituţie, Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii. Competenţa prezidenţială de a adresa Parlamentului mesaje în contextul art. 88 are două laturi: pe de o parte, constituie un mijloc de comunicare instituţională între şeful statului şi organul legislativ, iar pe de altă parte, reprezintă o modalitate prin care Preşedintele subliniază şi evidenţiază principalele probleme politice ale statului şi componentelor societăţii civile. 1 Pentru o tratare pe larg a subiectului a se vedea D.C. Dănişor, Neconstituţionalitatea procedurii de iniţiere a revizuirii Constituţiei – despre Decizia Curţii Constituţionale nr. 799, din 17 iunie 2011, referitoare la proiectul legii de revizuire a Constituţiei României, Pandectele Române nr. 7/2011, pp. 169-173. 2 D.C. Dănişor, op. cit., 2011, p. 171.

212

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

a) Natura juridică şi efectele mesajului În ceea ce priveşte natura juridică a mesajului adresat Parlamentului de către Preşedinte, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 87 din 1994, statua că „din prevederile art. 88 din Constituţie rezultă că mesajul este mijlocul prin care Preşedintele României comunică Parlamentului opiniile sale cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii. Dreptului de mesaj al preşedintelui îi corespunde, potrivit art. 62 alin.(2) lit. a) din Constituţie, obligaţia Camerelor, întrunite în şedinţă comună, de a primi mesajul” şi că „de asemenea, întrucât art. 99 din Constituţie prevede că numai decretele preşedintelui se contrasemnează de către primul-ministru, rezultă că mesajul constituie un act politic exclusiv şi unilateral al Preşedintelui României pe care Camerele, întrunite în şedinţă comună, au, potrivit art. 62 alin.(2) lit. a) din Constituţie, numai obligaţia de a-l «primi»”. Decizia Curţii conturează atât natura juridică a mesajului, de act politic exclusiv şi unilateral al Preşedintelui, cât şi efectele juridice ale exercitării unei astfel de competenţe: obligaţia Parlamentului de a primi mesajul. Însă, potrivit Curţii, „nici o dispoziţie constituţională nu prevede obligaţia supunerii acestui mesaj spre dezbatere Parlamentului”, legislativul decizând acest aspect. Organizarea dezbaterii mesajului este însă incompatibilă cu participarea Preşedintelui deoarece „Prin locul şi rolul său, derivat din alegerea directă de către popor – ceea ce îi conferă un grad echivalent de legitimitate cu Parlamentul, de asemenea ales direct, – Preşedintele României nu poate fi participant la o dezbatere parlamentară, deoarece aceasta ar însemna să-şi angajeze răspunderea politică, ceea ce este contrar poziţiei sale constituţionale, situându-l într-o situaţie similară cu aceea a Guvernului care, potrivit art. 108 alin. (1) din Constituţie, răspunde politic în faţa Parlamentului. Primirea mesajului de către Camerele reunite constituie o modalitate a colaborării celor două autorităţi alese prin vot direct – Parlamentul şi Preşedintele României – constând în aducerea la cunoştinţa parlamentarilor a opiniilor preşedintelui cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii. De aceea, după primirea mesajului de către Camere, aspecte ce alcătuiesc conţinutul său ar putea face obiectul unei dezbateri, dar ca o problemă separată. Nimic nu poate împiedica Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului român, potrivit art. 58 alin.(1) din Constituţie, să dezbată o problemă prevăzută în mesajul pe care l-a primit şi chiar să adopte o măsură pe baza acestei dezbateri. Acesta este însă un alt aspect, ulterior şi subsecvent primirii mesajului, fără participarea preşedintelui, nemaiconstituind expresia unei obligaţii constituţionale, ca aceea a primirii mesajului, prevăzută de art. 62 alin.(2) lit. a) din Constituţie, ci exercitarea unei prerogative proprii, caracteristice activităţii parlamentare. Obiectul şi scopul unei asemenea dezbateri nu ar putea fi respingerea mesajului, deoarece «a primi» – aşa cum prevede art. 62 alin. (2) lit. a) din Constituţie – nu poate fi confundat cu «a respinge». De aceea dezbaterea ar putea urmări exclusiv exprimarea opiniei parlamentarilor în legătură cu problema aflată în discuţie şi, după caz, adoptarea, în mod corespunzător, unei sau unor măsuri”. b) Obiectul şi caracterul mesajului Obiectul mesajului este circumscris constituţional printr-o exprimare largă şi fluidă: principalele probleme politice ale naţiunii. Mai întâi, distingem faptul că natura problemelor obiect al mesajului prezidenţial trebuie să fie una politică. Apoi, titularul problemelor politice este determinat printr-un concept sociologic ca fiind „naţiunea”, un

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

213

întreg organic, şi nu poporul, un întreg funcţional, naţiunea exprimându-se doar prin intermediul reprezentanţilor, nu şi al simplilor indivizi1. În sfârşit, nu orice probleme politice ale naţiunii pot forma obiectul mesajului, ci doar cele „principale”. Fluiditatea din punct de vedere juridic a conceptelor utilizate în cadrul acestei sintagme creează o marjă largă de apreciere a Preşedintelor privind mesajele pe care le adresează Parlamentului, în fapt fiind singurul competent să decidă conţinutul concret al acestora. Acest tip de mesaje reglementat prin intermediul art. 88 are un caracter facultativ, exercitarea competenţei de a le adresa Parlamentului depinzând exclusiv de voinţa Preşedintelui, spre deosebire de contextul art. 92 în care, Preşedintele trebuie să adreseze în mod obligatoriu un mesaj de informare Parlamentului în cazul luării unor măsuri pentru respingerea agresiunii armate îndreptată împotriva ţării. B. Convocarea şi dizolvarea Parlamentului a) Convocarea Parlamentului Competenţa Preşedintelui de convocare a Parlamentului poate privi două situaţii potrivit dispoziţiilor constituţionale în vigoare. Mai întâi, în contextul art. 63 alin. (3) din Constituţie, Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile de la alegeri. În acest caz, convocare Parlamentului de către Preşedinte se constituie într-o competenţăobligaţie pentru acesta din urmă. Termenul de 20 de zile începe să curgă de la data stabilită a desfăşurării alegerilor parlamentare, fără a avea vreo importanţă rezultatul concret al acestora sau numărul de tururi de scrutin ce poate fi normat prin legea electorală2. Apoi, conform art. 66 alin. (2) din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc şi în sesiuni extraordinare, la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere ori a cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor. În desfăşurarea activităţii parlamentare regula este constituită din întrunirea Parlamentului în sesiuni ordinare stabilite constituţional. Excepţia o constituie întrunirea celor două Camere în sesiune extraordinară. Competenţa Preşedintelui de convocare a Parlamentului în sesiune extraordinară poate viza două situaţii: pe de o parte, se poate exercita în orice moment Preşedintele consideră acest lucru este necesar, iar pe de altă parte poate avea un caracter obligatoriu pentru acesta în contextul art. 92 alin. (2), declararea mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate, sau a art. 110 alin. (2), încetarea mandatului Guvernului3. b) Dizolvarea Parlamentului În sistemul nostru constituţional, titularul unic al competenţei de dizolvare a Parlamentului este Preşedintele, dar procedura în sine presupune întrunirea unor condiţii cu caracter restrictiv care o fac practic imposibil de utilizat4. 1

Pentru consecinţele normative ale amalgamării constituţionale a teoriilor suveranităţii populare şi suveranităţii naţionale a se vedea D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 69-73. 2 I. Vida, Comentariul art. 63 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 619. 3 I. Muraru, Comentariul art. 66 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 649. 4 A se vedea, de asemenea, C. Gilia, Manual de drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 216.

214

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Astfel, art. 89 din Constituţia României prevede că: „(1) După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură. (2) În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată. (3) Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă”. Exercitarea competenţei de dizolvare a Parlamentului de către Preşedinte este supusă unor condiţionări constituţionale stabilite în vederea menţinerii echilibrului instituţional dintre executiv şi legislativ. O primă condiţionare ce se impune exerciţiului acestui drept o constituie obligaţia de consultare de către Preşedinte a anumitor actori politici – preşedinţii celor două Camere şi liderii grupurilor parlamentare. O a doua condiţionare impusă dizolvării o constituie cadrul circumstanţiat în care aceasta poate interveni: doar în situaţia în care nu există un Guvern format. Dizolvarea nu poate interveni decât dacă sunt întrunite anumite condiţii cantitative cumulative în contextul procedurii de formare a noului Guvern – depăşirea unui termen de 60 de zile de la prima solicitare de acordarea a votului de încredere pentru formarea Guvernului şi neacordarea acesteia; respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură. Cea de-a treia condiţionare impusă prin dispoziţia constituţională vizează o condiţionare a numărului de dizolvări ale Parlamentului ce pot fi operate în cursul unui an la una singură. O a patra condiţionare rezultată constă în imposibilitatea de dizolvare a Parlamentului în ultimele 6 luni de mandat ale Preşedintelui, scopul unei astfel de limite rezidând în prevenirea abuzurilor din partea unui Preşedinte la finele mandatului său. O a cincea condiţionare se referă la imposibilitatea dizolvării Parlamentului în timpul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă, aceste situaţii extraordinare în care statul se poate găsi la un moment dat presupunând aplicarea unui regim strict de restrângere a exerciţiului drepturilor şi libertăţilor persoanei în special din partea executivului, astfel încât existenţa unui legislativ în funcţie constituie o garanţie ca garant a libertăţii persoanei. C. Promulgarea legilor şi dreptul de a cere reexaminarea legii a) Promulgarea legilor Potrivit art. 77 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României promulgă legile adoptate de către parlament în termen de cel mult 20 de zile de la primire. Promulgarea legii de către Preşedinte constituie ultima etapă a procedurii parlamentare de formare a legii, fiind o operaţiune juridică prin care şeful statului îşi exercită competenţa constituţională de definitivare a legii şi care se materializează într-un act juridic, decretul de promulgare, prin care procesul legislativ este finalizat1. Exercitarea competenţei de promulgare nu constituie o obligaţie pentru Preşedinte, acesta putând,pe de o parte, să ceară reexaminarea legii de către Parlament în contextul 1

I. Vida, Comentariul art. 77 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 721-722.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

215

alin. (2) al art. 77, sau, pe de altă parte, să sesizeze Curtea Constituţională în contextul art. 146 lit. a). În cazul în care a fost declanşat controlul de constituţionalitate a priori a legii, exercitarea competenţei de promulgare a legii este suspendată, Preşedintele trebuind să aştepte confirmarea constituţionalităţii acesteia de către Curte,promulgarea devenind obligatorie în termen de cel mult 10 zile de la această confirmare. În mod asemănător, după reexaminarea legii de către Parlament la cererea Preşedintelui, acesta este obligat să promulge legea reexaminată în cadrul aceluiaşi termen. În vederea asigurării supremaţiei Constituţiei şi a garantării competenţei de declanşare a controlului de constituţionalitate a priori a legii subiectelor abilitate conform art. 146 lit. a) din Constituţie, cadrul legal normează termene scurte înainte de transmiterea legii adoptate spre promulgare în care Curtea Constituţională poate fi sesizată. Astfel, art. 15 din Legea-cadru nr. 47/1992 a Curţii Constituţionale statuează că în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avocatului Poporului şi se depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgenţă, termenul este de 2 zile. Data la care legea a fost depusă la secretarii generali ai Camerelor se aduce la cunoştinţă în plenul fiecărei Camere în termen de 24 de ore de la depunere. Depunerea şi comunicarea se fac numai în zilele în care Camerele Parlamentului lucrează în plen. b) Dreptul de a cere reexaminarea legii Potrivit art. 77 din Constituţie „(2) Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. (3) Dacă Preşedintele a cerut reexaminarea legii ori dacă s-a cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-a confirmat constituţionalitatea”. Dispoziţia constituţională ce reglementează exerciţiul competenţei Preşedintelui de a cere reexaminarea legii1 impune două condiţii: o condiţie temporală (exercitarea prerogativei poate fi făcută doar înainte de promulgarea legii) şi o condiţie cantitativă (o singură dată poate fi cerută reexaminarea legii). Acestui drept constituţional al cărui titular unic este Preşedintele îi corespunde obligaţia corelativă a Parlamentului de a proceda la reexaminarea legii. Astfel, trebuie distins în ce constă acţiunea de reexaminare a legii2. Din punct de vedere formal, aceasta presupune o nouă dezbatere a legii şi o nouă deliberare prin votul parlamentarilor asupra acesteia. Din punct de vedere material, reexaminarea poate presupune două aspecte: fie o simplă cercetare a textului actului normativ fără nicio modificare adusă acestuia, fie o modificare a conţinutului normativ al reglementării. 1

A se vedea în mod asemănător C. Gilia, Manual de drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, pp. 98-99; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. 12, Vol. II, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 216. 2 Dicţionarul explicativ al limbii române acordă termenului de reexaminare următoarele sensuri: a cerceta din nou; a verifica încă o dată; a revedea; a revizui.

216

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Exercitarea competenţei Preşedintelui de a cere Parlamentului reexaminarea legii creează o obligaţie pentru organul legislativ de a delibera numai în limitele cererii Preşedintelui, având obligaţia să se exprime cu privire la toate textele din lege care se referă la o problemă ridicată de Preşedintele României, chiar în absenţa unei menţiuni exprese în solicitarea acestuia şi eventual să facă acele corelări de ordin tehnic-legislativ atunci când efectuează modificări (Decizia nr. 991 din 1 octombrie 20081). În ambele situaţii, dacă Parlamentul procedează la re-votarea legii în varianta nemodificată sau modificată, efectul juridic constă în obligaţia Preşedintelui de a promulga legea în termen de 10 zile de la primire. D. Consultarea Parlamentului de către Preşedinte cu privire la iniţierea unui referendum cu privire la probleme de interes naţional Potrivit art. 90 din Constituţie, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional. Dispoziţia constituţională reglementează competenţa Preşedintelui de a consulta corpul electoral prin intermediul unui referendum asupra unor probleme considerate de interes naţional. Din interpretarea conţinutului normativ al articolului 90 din Constituţie şi din jurisprudenţa anterioară a Curţii rezultă o singură condiţie constituţională pe care trebuie să o îndeplinească iniţiatorul referendumului, Preşedintele: consultarea Parlamentului. Parlamentul nu poate impune o altă condiţie, pentru că prin impunerea unor condiţii suplimentare pentru desfăşurarea referendumului legea ar adăuga la prevederile Constituţiei. Consultarea Parlamentului de către Preşedinte privind oportunitatea referendumului vizat trebuie să aibă un caracter efectiv, presupunând o reală dezbatere parlamentară, neputându-se limita la enunţarea unei decizii formulate de către Preşedinte şi simpla precizare a faptului că în acest mod consultarea a fost realizată. Obligaţia Preşedintelui constă în faptul realizării consultării Parlamentului, nu şi în a ţine cont de voinţa legislativă. Singurul care este în măsură să declanşeze referendumul de acest tip rămâne Preşedintele. Obiectul referendumului este circumstanţiat constituţional prin utilizarea unei sintagme fluide din punct de vedere juridic: „probleme de interes naţional”. Determinarea sferei problemelor de interes naţional este atribuţia exclusivă a Preşedintelui, jurisprudenţa Curţii fiind în acest sens. Astfel, în Decizia nr. 567 din 11 iulie 20062 Curtea a declarat neconstituţional art. 12 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 prin raportare la art. 90 din Constituţie, pentru că „art. 90 stabileşte competenţa exclusivă a Preşedintelui în determinarea problemelor de interes naţional ce se supun referendumului”. În mod asemănător Curtea afirma prin Decizia nr. 70 din 5 mai 19993 că „în realitate, Preşedintele este singurul îndreptăţit să stabilească «problemele de interes naţional» asupra cărora poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum”. În ceea ce priveşte obiectul acestui tip de referendum se impun o serie de precizări. 1

Publicată în M. Of. nr. 682 din 6 octombrie 2008. Publicată în M. Of. nr. 613 din 14 iulie 2006. 3 Publicată în M. Of. nr. 221 din 19 mai 1999. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

217

O primă precizare are în vedere faptul că legiuitorul român1 a circumscris în trecut prin art. 12 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 sfera acestor probleme de interes naţional într-o încercare de efectivizare a conţinutului art. 90 din Constituţie. Actualmente, dispoziţiile respectivului articol şi-au încetat efectele prin declararea neconstituţionalităţii acestora de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 567 din 11 iulie 2006 şi datorită nepunerii de acord a acestora cu dispoziţiile Constituţiei de către Parlament în termenul de 45 de zile prevăzut de art. 147 alin. (1) din actul fundamental, perioadă pe parcursul căreia aplicarea acestora a fost suspendată de drept. Curtea a statuat în decizia citată că din examinarea textului constituţional, rezultă că acesta nu defineşte, pe de o parte, nici „problemele de interes naţional”, iar pe de altă parte, nu prevede nici că aceste probleme vor fi stabilite ulterior prin lege. Rezultă deci că numai Preşedintele României are dreptul de a decide care sunt problemele de interes naţional şi că enumerarea limitativă din cuprinsul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 a unor situaţii considerate a fi „probleme de interes naţional” este de natură a îngrădi dreptul Preşedintelui de a consulta poporul, deoarece „problemele de interes naţional, prin însăşi natura lor, conjuncturală şi uneori chiar imprevizibilă, nu pot fi indicate şi limitate aprioric”2. În acest sens, o a doua precizare pe care o facem este că orice enumerare a situaţiilor considerate ca fiind de „interes naţional” la momentul la care legiuitorul adoptă reglementarea se poate transforma ulterior într-o îngrădire, într-o limitare care să afecteze competenţa constituţională a Preşedintelui, singurul capabil de a decide cu privire la problemele asupra cărora vrea sa consulte poporul. Deci, pe de o parte, autoritatea ce poate decide consultarea este circumscris – Preşedintele României –, iar pe de altă parte, sfera problemelor de interes naţional se conturează doar prin prisma opţiunilor acestuia, nedepinzând de exemplu de sfera atribuţiilor concrete a şefului de stat. Totuşi, considerăm că atât timp cât legiuitorul menţionează în mod expres în cuprinsul legii faptul că enumerarea unor astfel de cazuri este doar cu titlu de exemplu şi că singurul care poate decide în fapt considerarea unei probleme a fi sau nu de interes naţional este Preşedintele, o astfel de reglementare devine posibilă fără a înfrânge dispoziţiile Constituţiei. Din acest context se desprinde o a treia precizare: o asemenea enumerare a unor probleme considerate de interes naţional nu poate fi exhaustivă şi limitativă, ci trebuie să fie întotdeauna exemplificativă. Referendumul normat de art. 90 din Constituţie este un referendum facultativ, declanşarea, desfăşurarea şi obiectul acestuia depinzând numai de „judecăţile de valoare ale Preşedintelui”3 şi, de asemenea, un referendum cu rezultate facultative, care nu atrage o obligaţie juridică directă pentru organele statului. 1 Art. 12 alin. (1) norma: „Sunt considerate probleme de interes naţional în sensul art. 11:A. adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia economică a ţării; B. Adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la: a) regimul general al proprietăţii publice şi private; b) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; c) organizarea generală a învăţământului; d) structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei, participarea forţelor armate la unele operaţiuni internaţionale; e) încheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaţionale pe durată nedeterminată sau pe o perioadă mai mare de 10 ani; f) integrarea României în structurile europene şi euroatlantice; g) regimul general al cultelor”. 2 I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 579-580. 3 I. Deleanu, op. cit., p. 580.

218

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

§3. Atribuţii ale Preşedintelui în raport cu autorităţile jurisdicţionale A. Numirea judecătorilor Din analiza conjugată a dispoziţiilor constituţionale ale art. 125 alin. (1) şi ale art. 134 alin. (1) rezultă competenţa Preşedintelui de a numi în funcţie judecătorii şi procurorii, cu excepţia celor stagiari. Exercitarea acestei competenţe nu are decât un caracter relativ deoarece propunerile de numire în funcţia de judecător sau de procuror sunt făcute de către Consiliul Superior al Magistraturii, în fapt Preşedintele nerealizând decât un act formal de numire fără se putea opune propunerilor avansate. Totuşi, potrivit art. 31 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 303/20041 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, Preşedintele României poate refuza o singură dată numirea judecătorilor şi procurorilor. Refuzul trebuie să fie motivat şi se comunică de îndată Consiliului Superior al Magistraturii. În situaţia în care Consiliul Superior al Magistraturii susţine propunerea iniţială, are obligaţia să motiveze opţiunea şi să o comunice de îndată Preşedintelui României care nu mai poate refuza numirea în funcţie. B. Participarea şi prezidarea lucrărilor Consiliului Superior al Magistraturii Potrivit art. 133 alin. (6) din Constituţie, Preşedintele României prezidează lucrările Consiliului Superior al Magistraturii la care participă. Cu toate că prevederile constituţionale generale din cadrul Capitolului II, Titlul III din Constituţie ce circumscriu sfera activităţii instituţiei prezidenţiale nu normează competenţa acestuia de a participa la şedinţele Consiliului Superior al Magistraturii, dispoziţia constituţională de faţă, normând competenţa de prezidare a şedinţelor acestei autorităţi, consacră implicit şi atribuţia de participare2. Atribuţia este asemănătoare celei normate explicit în cadrul art. 87 din actul fundamental conform căreia Preşedintele poate participa la anumite şedinţe de Guvern, situaţie în care prezidează aceste şedinţe. Spre deosebire de cazul participării la şedinţele Guvernului în care competenţa Preşedintelui este relativ limitată de obiectul constituţional circumscris al acestor şedinţe, atribuţia de participare la şedinţele Consiliului Superior al Magistraturii nu cunoaşte nicio limită, Preşedintele nefiind condiţionat de nici un element exterior voinţei sale în exercitarea acestei atribuţii. Totuşi, Preşedintele nu poate participa decât la şedinţele Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, nu şi la şedinţele secţiilor acestei autorităţi, neavând drept de vot deoarece nu este membru al acestuia. C. Sesizarea Curţii Constituţionale Potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, printre subiectele circumstanţiate care pot declanşa controlul de constituţionalitate a priori a legilor se regăseşte şi instituţia Preşedintelui. 1

Republicată în M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005. V.M. Ciobanu, Comentariul art. 133 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1264. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

219

Din conţinutul normativ al art. 15 din Legea-cadru nr. 47/1992 a Curţii Constituţionale, care stabileşte anumite termene scurte ce suspendă posibilitatea de promulgare a legii în vederea protecţiei dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale al subiectelor de sezină din cadrul controlului abstract a priori, rezultă că în ceea ce priveşte competenţa Preşedintelui de sesizare a instanţei constituţionale,atribuţia se poate exercita numai după primirea legii spre promulgare în interiorul termenului de decădere de 20 de zile.

§4. Atribuţii ale Preşedintelui în domeniul apărării şi măsuri excepţionale A. Atribuţii în domeniul apărării Art. 92 din Constituţie reglementează sfera atribuţiilor prezidenţiale în domeniul apărării, după cum urmează: „(1) Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. (2) El poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau totală a forţelor armate. Numai în cazuri excepţionale, hotărârea Preşedintelui se supune ulterior aprobării Parlamentului, în cel mult 5 zile de la adoptare.(3) În caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea agresiunii şi le aduce neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului, printr-un mesaj. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii.(4) În caz de mobilizare sau de război Parlamentul îşi continuă activitatea pe toată durata acestor stări, iar dacă nu se află în sesiune, se convoacă de drept în 24 de ore de la declararea lor”. Analiza conţinutului normativ şi a limitelor acestor competenţe prezidenţiale din domeniul apărării presupune mai multe observaţii importante1. a) În primul rând, remarcăm faptul că aceste atribuţii constituie o modalitate de efectivizare a rolului constituţional al Preşedintelui normat în cadrul art. 80 de garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. b) În al doilea rând, conform alin. (1) al art. 92, Preşedintele este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. Mai întâi, trebuie precizat că sintagma „comandant al forţelor armate” are un sens larg, în categoria forţelor armate intrând toate acele forţe instituţionale însărcinate cu apărarea ţării ca parte a sistemului naţional de apărare. Totuşi, sistemul naţional de apărare cuprinde mai multe categorii de componente precum conducerea, forţele armate şi forţele de protecţie, resursele şi infrastructura teritorială. Componenta forţelor armate, a cărei conducere şi comandă generală revine Preşedintelui, este alcătuită din armată, unităţi din subordinea ministerului de interne, precum şi din serviciile de informaţii ale statului. Apoi, şeful statului îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. Consiliul Suprem de Apărare a Ţării reprezintă o autoritate 1

Pentru o analiză detaliată a consecinţelor normative ale art. 92 din Constituţie a se vedea Ş. Deaconu, Comentariul art. 92 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 858-868.

220

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

administrativă autonomă1 care, potrivit art. 119 din Constituţie, organizează şi coordonează unitar activităţile care privesc apărarea ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară, precum şi la acţiuni de menţinere sau de restabilire a păcii. Consiliul Suprem de Apărare a Ţării apare ca un organism colegial a cărui activitate este condusă prin intermediul unui preşedinte şi al unui vicepreşedinte. Funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării este asigurată de către Preşedintele României, iar funcţia de vicepreşedinte de către primul-ministru al Guvernului României. Membrii Consiliului Suprem de Apărare a Ţării sunt: ministrul apărării naţionale, ministrul de interne, ministrul afacerilor externe, ministrul justiţiei, ministrul industriei şi resurselor, ministrul finanţelor publice, directorul Serviciului Roman de Informaţii, directorul Serviciului de Informaţii Externe, şeful Statului Major General şi consilierul prezidenţial pentru securitate naţională. De asemenea, în structura organizatorică a acestei instituţii mai întâlnim şi un secretar al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării,numit de Preşedintele României, având rang de consilier de stat în cadrul Administraţiei Prezidenţiale şi care coordonează activitatea unui secretariat al acestei autorităţi. După cum se poate observa, în componenţa acestei autorităţi autonome intră doar persoane provenind de la nivelul puterii executive, legislativul, organism ce exercită controlul activităţii CSAT neavând niciun reprezentant. Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 s-a dorit extinderea componenţei acestui consiliu prin includerea unui reprezentant al Parlamentului, Preşedintele Senatului. Astfel, ordonanţa de urgenţă avea următoarea reglementare: «Articol unic. – Alineatul (2) al articolului 5 din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 494 din 10 iulie 2002, cu modificările ulterioare, se modifică şi va avea următorul cuprins: „(2) Preşedintele Senatului şi primul-ministru al Guvernului României îndeplinesc funcţiile de vicepreşedinţi ai Consiliului Suprem de Apărare a Ţării”.» Sesizată cu obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin.(2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curtea Constituţională, cu ocazia Deciziei nr. 1008 din 7 iulie 20092 a constatat că CSAT-ul este o autoritate a administraţiei publice centrale cu caracter autonom, care, potrivit art. 65 alin.(2) lit. g) şi art. 111 alin.(1) din Constituţie, se află sub control parlamentar direct, astfel că „includerea preşedintelui Senatului în componenţa acestui organism „afectează” raporturile dintre cele două autorităţi fundamentale ale statului”, care trebuie să fie guvernate de principiul constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor. În plus, în exercitarea acestei competenţe constituţionale şi ţinând seama de atribuţiile sale constituţionale din domeniul apărării naţionale, Curtea, prin Avizul consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007, a statuat că „Preşedintele României este îndreptăţit să 1

A se vedea R.N. Petrescu, O nouă reglementare privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Revista de Drept Public nr. 2/2003, pp. 63-70. 2 Publicată în M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

221

solicite schimbarea directorilor serviciilor de informaţii atunci când consideră că această măsură este necesară, decizia cu privire la asemenea cerere revenind însă Parlamentului. În acest sens, Curtea observă că, potrivit art. 65 alin. (2) lit. h) din Constituţie, Camerele Parlamentului, în şedinţă comună, numesc, la propunerea Preşedintelui României, directorii serviciilor de informaţii şi exercită controlul asupra activităţii acestor servicii”. c) În al treilea rând, alin. (2) al art. 92 normează competenţa Preşedintelui de a declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau totală a forţelor armate. Numai în cazuri excepţionale, hotărârea Preşedintelui se supune ulterior aprobării Parlamentului, în cel mult 5 zile de la adoptare. Competenţa prezidenţială de declarare a mobilizării forţelor armate derivă din atributul Preşedintelui de a fi comandantul acestor forţe, iar exercitarea acesteia se poate face în principiu condiţionat, doar dacă există o aprobare prealabilă din partea parlamentului. Prin excepţie, „în cazuri excepţionale”, Preşedintele poate declara mobilizarea parţială sau totală a forţelor armate fără acordul prealabil al Parlamentului, dar în termen de 5 zile de la decretare, hotărârea Preşedintelui se supune aprobării legislativului. Sintagma „cazuri excepţionale” are un conţinut larg, iar determinarea în concret a unui astfel de caz ce poate atrage mobilizarea forţelor armate rămâne exclusiv la aprecierea Preşedintelui. Mobilizarea are un caracter general în situaţia în care toţi militarii, activi, în rezervă sau chiar în retragere, sunt chemaţi sub arme, şi are un caracter parţial când chemarea priveşte doar o parte a armatei sau componente anume ale acesteia ori vizează un cadru geografic determinat, nu întreg teritoriul statului. d) În al patrulea rând, prin alin. (3) al art. 92 se statuează atribuţia-obligaţie a Preşedintelui de a lua, în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, măsuri pentru respingerea agresiunii şi de a le aduce neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului, printr-un mesaj. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii. Competenţa exercitată în această caz de către Preşedinte vizează un rol activ al acestuia având în vedere complexitatea şi gravitatea posibilei situaţii în care s-ar afla statul român, în caz de agresiune armată în curs de desfăşurare. Reacţia statului prin intermediul Preşedintelui trebuie să fie promptă şi rapidă în această situaţie astfel încât din momentul declanşării agresiunii armate la adresa statului român, exerciţiul competenţei prezidenţiale devine nelimitat. De altfel, conţinutul normativ al competenţei este indeterminat constituţional, constituantul limitându-se să afirme posibilitatea generică a Preşedintelui „de a lua măsuri”, astfel încât acesta va putea adopta orice hotărâre consideră că este oportună, cu caracter obligatoriu pentru toate autorităţile statului sau componentele societăţii civile, fiind răspunzător pentru acest fapt. Singura limită ce se impune exerciţiului acestei competenţe prezidenţiale rezidă în obligaţia de a aduce „neîntârziat” la cunoştinţă Parlamentului situaţia creată printr-un mesaj. Mesajul poate consta fie într-o informare verbală în cadrul unei şedinţe a Parlamentului care, dacă nu se află în sesiune, se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii, fie într-o informare scrisă adresată legislativului. Termenul de îndeplinire a obligaţiei de mesaj nu este circumstanţiat constituţional, actul fundamental precizând doar că trebuie să se realizeze „neîntârziat”, adică într-un termen foarte scurt.

222

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

B. Măsuri excepţionale: starea de asediu sau starea de urgenţă Conform art. 93 din actul fundamental, Preşedintele României poate institui, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale şi poate solicita Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora. Competenţa Preşedintelui normată astfel1, de instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă, vizează situaţii excepţionale ce pot apărea pe plan intern, diferite de cazurile de agresiune armată externă. Conţinutul normativ al competenţei prezidenţiale este bivalent, putând privi fie instituirea stării de asediu, fie instituirea stării de urgenţă, iar aria geografică teritorială în care poate produce efecte juridice poate fi întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă2, aprobată prin Legea nr. 453 din 1 noiembrie 20043, reglementează situaţiile ce pot conduce la exercitarea competenţei prezidenţiale şi defineşte cele două stări ce pot fi instituite de către Preşedinte. Potrivit art. 1, starea de asediu şi starea de urgenţă privesc situaţii de criză ce impun măsuri excepţionale care se instituie în cazuri determinate de apariţia unor pericole grave la adresa apărării ţării şi securităţii naţionale, a democraţiei constituţionale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre. Starea de asediu reprezintă ansamblul de măsuri excepţionale de natură politică, militară, economică, socială şi de altă natură aplicabile pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacităţii de apărare a ţării la pericole grave, actuale sau iminente, care ameninţă suveranitatea, independenţa, unitatea ori integritatea teritorială a statului. În cazul instituirii stării de asediu se pot lua măsuri excepţionale aplicabile pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale (art. 2). Starea de urgenţă reprezintă ansamblul de măsuri excepţionale de natură politică, economică şi de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul ţării sau în unele unităţi administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situaţii: a) existenţa unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naţională ori funcţionarea democraţiei constituţionale; b) iminenţa producerii ori producerea unor calamităţi care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre. Starea de asediu se poate institui pe o perioadă de cel mult 60 de zile, iar starea de urgenţă, pe o perioadă de cel mult 30 de zile. Exercitarea competenţei prezidenţiale de instituire a stării de asediu sau a stării de urgenţă se realizează prin emiterea de către Preşedinte a unui prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul Oficial al României. Decretul de 1 Pentru o analiză detaliată a se vedea Ş. Deaconu, Comentariul art. 93 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 868-877; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, ed. a 12-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 242-243. 2 Publicată în M. Of. nr. 22 din 21 ianuarie 1999. 3 Publicată în M. Of. nr. 1.052 din 12 noiembrie 2004.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

223

instituire a stării de asediu sau a stării de urgenţă se aduce neîntârziat la cunoştinţă populaţiei prin mijloacele de comunicare în masă, împreună cu măsurile urgente de aplicare, care intră imediat în vigoare. Decretul se difuzează pe posturile de radio şi de televiziune, în cel mult două ore de la semnare, şi este retransmis în mod repetat în primele 24 de ore de la instituirea stării de asediu sau de urgenţă. Decretul de instituire a stării de asediu sau a stării de urgenţă trebuie să prevadă următoarele: a) motivele care au impus instituirea stării; b) zona în care se instituie; c) perioada pentru care se instituie; d) drepturile şi libertăţile fundamentale al căror exerciţiu se restrânge, în limitele prevederilor constituţionale şi ale art. 4 din prezenta ordonanţă de urgenţă; e) autorităţile militare şi civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului şi competenţele acestora; f) alte prevederi, dacă se consideră necesare. În termen de cel mult 5 zile de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă, Preşedintele României solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate. În situaţia în care Parlamentul nu încuviinţează starea instituită, Preşedintele României este obligat să revoce decretul, măsurile dispuse încetându-şi aplicabilitatea. Pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă, exerciţiul unor drepturi şi libertăţi fundamentale poate fi restrâns numai în măsura în care situaţia o cere şi cu respectarea art. 53 din Constituţie. De asemenea, pe durata stării de asediu şi a stării de urgenţă sunt interzise: a) limitarea dreptului la viaţă, cu excepţia cazurilor când decesul este rezultatul unor acte licite de război; b) tortura şi pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante; c) condamnarea pentru infracţiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului naţional sau internaţional; d) restrângerea accesului liber la justiţie. În funcţie de evoluţia situaţiilor de pericol, Preşedintele României, cu încuviinţarea Parlamentului, poate prelungi durata stării instituite şi poate extinde sau restrânge aria de aplicare a acesteia. Încetarea stării de asediu sau de urgenţă are loc la data stabilită în decretul de instituire sau în decretul de prelungire. În cazul înlăturării situaţiilor de pericol înainte de expirarea termenului stabilit, încetarea aplicării măsurii excepţionale se dispune prin decret. C. Alte atribuţii Potrivit art. 94 din Constituţie, Preşedintele României îndeplineşte şi următoarele atribuţii: a) conferă decoraţii şi titluri de onoare; b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral; c) numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege; d) acordă graţierea individuală. a) Conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare În calitatea sa de reprezentant al statului român, Preşedintele exercită competenţa de conferirea decoraţiilor şi a titlurilor de onoare. Cadrul normativ în ceea ce priveşte această atribuţie constituţională este reprezentat de Legea nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii al României1. Potrivit art. 3 din Legea-cadru nr. 29/2000, decoraţiile sunt conferite cetăţenilor români pentru serviciile excepţionale aduse statului şi poporului român, pentru acte de eroism săvârşite în serviciul militar şi pentru merite deosebite în activitate. Decoraţiile pot 1

Publicată în M. Of. nr. 146 din 7 aprilie 2000.

224

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

fi conferite şi unităţilor militare pentru fapte deosebite săvârşite în timp de pace şi pentru acte de eroism în timp de război. În plus, decoraţiile pot fi conferite şi cetăţenilor străini pentru contribuţia deosebită la progresul umanităţii, la promovarea păcii şi a democraţiei în lume, la dezvoltarea relaţiilor de colaborare şi prietenie cu România sau pentru fapte şi servicii remarcabile aduse statului şi poporului român. Art. 4 din lege stabileşte decoraţiile sunt conferite de Preşedintele României, prin decret, în baza propunerilor de decorare individuale. Aceste propunerile de decorare se fac de către: a) preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor, pentru Preşedintele României, primul-ministru, senatori şi deputaţi; b) primul-ministru, pentru membrii Guvernului; c) miniştrii şi conducătorii instituţiilor şi organizaţiilor centrale autonome, pentru persoanele din domeniul lor de activitate. De asemenea, Preşedintele României poate să confere decoraţii şi din proprie iniţiativă, în proporţie de 1% din numărul total stabilit prin lege pentru fiecare grad sau clasă a fiecărei decoraţii, cu excepţia gradelor de Mare Ofiţer, Mare Cruce şi Colan. Curtea Constituţională a statuat prin Decizia nr. 112 din 13 iulie 19991 că „conferirea unei decoraţii sau a unui titlu de onoare de către Preşedintele României, în baza art. 94 lit. a) din Constituţie, se atestă prin brevet. Brevetele sunt validate sub semnătura autografă a Preşedintelui României, precum şi prin sigiliu”. De asemenea, cu ocazia Deciziei nr. 88 din 20 ianuarie 20092, Curtea sublinia un aspect important: chiar dacă Constituţia nu a prevăzut, în mod expres, alături de atribuţia Preşedintelui României de conferire a unei decoraţii, şi pe aceea de retragere, prima o implică şi pe cea de-a doua, retragerea unei decoraţii decurgând din atribuţia constituţională de a conferi. Altfel, a nega posibilitatea Preşedintelui României de a retrage o decoraţie înseamnă a restrânge una dintre atribuţiile ce îi revin în calitatea sa de reprezentant al statului român. Retragerea unei decoraţii poate avea loc, pe de o parte, pentru fapte dezonorante anterioare decorării doar în măsura în care, din diferite motive, acestea nu au putut fi cunoscute la data acordării decoraţiei şi, pe de altă parte, pentru fapte dezonorante ulterioare, incompatibile cu calitatea de membru al ordinului, dar numai cu luarea în considerare a stabilirii unui just raport de proporţionalitate între faptele care au determinat acordarea unui ordin şi cele care au stat la baza propunerii de retragere a decoraţiei. Sub acest aspect, aprecierea între meritele care au determinat acordarea unei decoraţii şi faptele reţinute pentru retragerea acesteia presupune un act de mare responsabilitate, de dreaptă judecată din partea celor învestiţi să se pronunţe asupra celui din urmă caz şi, în final, din partea Preşedintelui României. Potrivit prevederilor legale, atât conferirea, cât şi retragerea decoraţiilor se fac prin decret de către Preşedintele României, la propunerea unor autorităţi stabilite prin lege. Este evident că propunerea care îi este prezentată Preşedintelui nu îl obligă pe acesta şi nici nu îl opreşte să facă propriile sale aprecieri. Preşedintele are o largă posibilitate de apreciere atât asupra propunerilor ce i se fac, în condiţiile legii, pentru conferirea unei decoraţii, cât şi asupra motivelor cuprinse în propunerile de retragere a decoraţiei. În acest context, ţinând seama de natura faptelor pentru care, odată săvârşite, o decoraţie ar putea fi retrasă, există posibilitatea ca o decoraţie ce a fost conferită de un 1 2

Publicată în M. Of. nr. 506 din 19 octombrie 1999. Publicată în M. Of. nr. 131 din 3 martie 2009.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

225

anumit şef de stai să poată fi retrasă de şeful de stat următor, întrucât şi unul şi celălalt ar acţiona în cadrul aceluiaşi statut constituţional, în considerarea calităţii de şef al statului. Nici Constituţia, nici reglementările referitoare la sistemul naţional de decoraţii nu instituie vreo interdicţie în sarcina preşedintelui următor celui care a conferit o decoraţie să procedeze, în condiţiile legii, la retragerea acesteia. b) Acordarea gradelor de mareşal, de general şi de amiral Preşedintele României exercită şi competenţa constituţională de acordarea gradelor de mareşal, de general şi de amiral. Conţinutul normativ al acestei competenţe rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale care, prin Decizia nr. 384 din 4 mai 20061, statua că „potrivit acestor dispoziţii constituţionale, Preşedintele României, în exercitarea atribuţiilor sale de şef al statului şi comandant al forţelor armate, «acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral.» Această atribuţie reprezintă un drept al Preşedintelui, iar nu o obligaţie, astfel că şeful statului are posibilitatea de a aprecia dacă acordă sau nu aceste grade, fără a fi condiţionat de lege, aşa cum este în cazul atribuţiei privind numirile în funcţii publice”. c) Numirea în funcţii publice Această competenţă constituţională ce poate fi exercitată de către Preşedinte priveşte doar numirile în anumite funcţii de importanţă deosebită, o multitudine de acte normative sau dispoziţii constituţionale conturând sfera numirilor ce pot fi operate de către şeful statului: în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului; Preşedintele, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României; Consiliul Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor; Preşedintele numeşte 3 dintre cei 9 judecători ai Curţii Constituţionale etc. d) Acordarea graţierii individuale Ultima competenţă a Preşedintelui normată prin art. 94 din Constituţie constă în posibilitatea acordării graţierii individuale2. În ceea ce priveşte acest aspect, Curtea are o bogată jurisprudenţă prin care detaliază conţinutul normativ al acestei atribuţii şi subliniază distingerea acestui tip de graţiere de cea colectivă, apanajul acesteia din urmă neaparţinând Preşedintelui, ci Parlamentului. Astfel, prin Decizia nr. 89 din 27 februarie 20033, Curtea statua că „Graţierea este o măsură de clemenţă care constă în iertarea unui condamnat de executarea în tot sau în parte a pedepsei ori în comutarea pedepsei într-una mai uşoară. Din punct de vedere al persoanelor cărora li se aplică, graţierea este individuală, caz în care se acordă de Preşedintele României, conform art. 94 lit. d) din Constituţie, şi colectivă, caz în care se acordă prin lege organică, de către Parlament, conform prevederilor constituţionale ale art. 72 alin. (3) lit. g).

1

Publicată în M. Of. nr. 451 din 24 mai 2006. A se vedea pe larg, I. Mândru, Amnistia şi graţierea, Ed. All Beck, Bucureşti, 1998. 3 Publicată în M. Of. nr. 200 din 27 martie 2003. 2

226

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Pe lângă deosebirea de emitent, o altă diferenţă esenţială între cele două forme ale graţierii este raţiunea pentru care acestea sunt acordate. Dacă în cazul graţierii individuale Preşedintele României are în vedere, cel mai adesea, raţiuni umanitare, izvorâte din circumstanţe deosebite în care se găseşte condamnatul sau în care a săvârşit fapta, în cazul graţierii colective preponderente sunt raţiunile de realizare a unei politici penale şi sociale faţă de o anumită categorie de condamnaţi, pentru infracţiuni ce nu prezintă un pericol social ridicat şi care au dat dovezi temeinice de îndreptare, oferindu-li-se acestora posibilitatea de a beneficia de clemenţa legiuitorului1. Pe lângă aceste considerente sociale, graţierea colectivă are în vedere adesea şi reducerea numărului de persoane condamnate care vor rămâne în continuare în penitenciare, precum şi diminuarea supraaglomerării unităţilor din sistemul penitenciar. Aşa fiind, graţierea colectivă creează, printr-un act normativ cu aplicabilitate generală, premisa îndreptării comportamentului social al unei întregi categorii de condamnaţi. Legea de graţiere este impersonală, spre deosebire de decretul Preşedintelui României, care se aplică uneia sau mai multor persoane individualizate. Sfera de aplicare a legii de graţiere se face prin stabilirea unor criterii obiective, care se pot referi la natura infracţiunilor săvârşite, durata pedepselor, existenţa stării de recidivă sau la situaţia personală a condamnaţilor, spre exemplu, la conduita şi vârsta acestora sau la starea lor de sănătate. Cu toate că stabilirea acestor criterii este atributul exclusiv al legiuitorului, actul normativ de graţiere trebuie să respecte prevederile constituţionale şi principiile de drept general valabile. În plus, prin Decizia nr. 104 din 9 februarie 20062, Curtea reţinea că „Graţierea colectivă constituie un act de clemenţă, exercitat de Parlament în temeiul prerogativelor sale constituţionale şi conform politicii penale a statului” şi că „în exercitarea competenţei sale, legiuitorul are deplina libertate de a stabili condiţiile graţierii, referitoare la oricare dintre elementele răspunderii juridice, şi anume categoriile de fapte antisociale pentru care s-au aplicat pedepse sau alte sancţiuni (infracţiuni sau contravenţii), categoriile de sancţiuni aplicate făptuitorilor şi cuantumul acestora, persoana făptuitorilor şi forma de vinovăţie reţinută în sarcina lor (intenţie, culpă), precum şi cu privire la alte elemente privind limitele graţierii (totală sau parţială) şi consecinţele comiterii unor noi fapte antisociale de către persoanele care au beneficiat de actul de clemenţă”. În plus, cu ocazia Avizului consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007, Curtea, referitor la graţierea unor persoane condamnate, reţinea că această atribuţie„este un apanaj tradiţional al şefului statului, care nu are obligaţia să-şi motiveze măsura luată, astfel că orice explicaţie ar da, inclusiv aceea că nu a fost convins de justeţea pedepselor aplicate, nu-i poate fi reproşată”.

1

A se vedea pentru mai multe detalii în această materie M. Putinei, Abordări metodologice asupra problemei definirii politicii penale, Revista de tiinţe Juridice nr. 4/2009, pp. 116-124; M. Putinei, Noul Cod penal: politica penală între liberalism, comunitarism şi lipsa de filozofie, Pandectele Române nr. 2/2011, pp. 83-92; M. Putinei, Noua politică penală – o derivă securitară?, Pandectele Române nr. 4/2011, pp. 80-94. 2 Publicată în M. Of. nr. 166 din 21 februarie 2006.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

227

CAPITOLUL II MANDATUL PREZIDENŢIAL Secţiunea 1 Alegerea preşedintelui În conformitate cu art. 81 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Alegerea Preşedintelui1 se realizează prin scrutin uninominal majoritar în două tururi. Astfel, alin. (2) şi (3) ale art. 81 consacră coordonatele acestui tip de alegere. Este declarat ales candidatul care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în listele electorale. În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur, fiind declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi. Opţiunea constituantului român de a norma această modalitate de alegere a Preşedintelui, în detrimentul variantei desemnării acestuia de către Parlament, are drept principală consecinţă normativă crearea unei legitimităţi egale a instituţiei şefului statului cu cea a organului legislativ, puterea ambelor rezidând în voinţa corpului electoral. Normarea unui astfel de mod de desemnare a Preşedintelui asigură echilibrul instituţional în cadrul puterilor statului, exercitarea prerogativelor prezidenţiale nefiind condiţionată de jocurile şi înţelegerile politice parlamentare, şi creează o responsabilitate directă şi exclusivă a şefului statului faţă de voinţa electoratului care l-a ales. Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României2 reglementează aspectele tehnice ale procesului electoral de desemnare în funcţie a şefului statului. Potrivit art. 4 din Legea-cadru nr. 370/2004, la alegerile pentru Preşedintele României se pot prezenta candidaţi propuşi de partide politice sau alianţe politice, constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003, precum şi candidaţi independenţi. Partidele şi alianţele politice pot propune numai câte un singur candidat. Partidele membre ale unei alianţe politice care propune un candidat nu pot propune şi candidaţi în mod separat. Candidaturile propuse de partidele şi de alianţele politice, precum şi candidaturile independente pot fi depuse numai dacă sunt susţinute de cel puţin 200.000 de alegatori, un alegator putând susţine un singur candidat. Ziua alegerilor este duminica, alegerile având loc în luna anterioară lunii în care ajunge la termen mandatul de preşedinte. Cu cel puţin 45 de zile înaintea zilei votării, Guvernul stabileşte data alegerilor prin hotărâre. 1 A se vedea pe larg I. Deleanu, op. cit., pp. 721-727; Ş. Deaconu, Comentariul art. 81 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 759-771. 2 Republicată în M. Of. nr. 650 din 12 septembrie 2011.

228

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

În ceea ce priveşte condiţiile1 ce trebuie îndeplinite de către candidaţii la funcţia de Preşedinte, acestea rezultă prin prisma dispoziţiilor constituţionale ale art. 16, art. 37 şi art. 40, precum şi din cadrul normativ al Legii-cadru nr. 370/2004. Astfel, au dreptul de a candida la alegerile prezidenţiale cetăţenii români care au domiciliul în ţară şi care întrunesc cumulativ următoarele condiţii: a) să fi împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel puţin 35 de ani; b) să nu fie debili sau alienaţi mintal, puşi sub interdicţie, sau să suferit o condamnare, prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale; c) să nu le fie interzisă asocierea în partide politice; d) să nu fi împlinit deja două mandate prezidenţiale. Din jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la condiţiile ce trebuie îndeplinite de către candidaţii la funcţia de Preşedinte, Hotărârea nr. 11 din 7 septembrie 19922, rezultă singurele impedimente în participarea unei persoane la acest tip de alegeri sunt „cetăţenia străină ori domiciliul în străinătate (art. 16 alin. (3), pierderea drepturilor electorale (art. 35 alin. (1), coroborat cu art. 34 alin. (2), interdicţia prevăzută la art. 37 alin. (3) şi interdicţia prevăzută de art. 81 alin. (4), censul de vârstă prevăzut de art. 35 alin. (2), din Constituţie”. Alin. (4) al art. 81 din Constituţie normează interdicţia de a candida la funcţia prezidenţială pentru persoanele care au îndeplinit funcţia de Preşedinte două mandate prezidenţiale, succesive sau nesuccesive. Dispoziţia constituţională utilizează în stabilirea interdicţiei de candidatură sintagma de „îndeplinire a funcţiei” pe parcursul a două mandate, şi nu de „îndeplinire a mandatului” de două ori, în acest mod fiind calificată funcţia şi nu mandatul din punct de vedere al îndeplinirii. Astfel, rezultă că interdicţia devine aplicabilă tuturor persoanelor care au îndeplinit funcţia de Preşedinte pe parcursul a două mandate, indiferent dacă mandatele sunt complete sau parţiale din punct de vedere temporar, succesive sau nesuccesive. Mandatele prezidenţiale pot fi parţiale în situaţia demiterii din funcţie sau a demisiei Preşedintelui. Deci, interdicţia se aplică şi preşedinţilor care aleşi în funcţie de două ori, nu au finalizat în întregime decât un singur mandat, sau, deşi puţin probabil, nu au finalizat în întregime niciunul dintre cele două mandate: este cazul preşedinţilor suspendaţi de către Parlament şi demişi înainte de termen prin referendum de către electorat în contextul art. 95 din Constituţie. În acelaşi mod, demisia Preşedintelui în funcţie în cursul celui de-al doilea mandat, care devine parţial, conduce la aplicarea interdicţiei de a candida pentru un nou mandat. În plus, acest lucru se produce şi datorită faptului că demisia constituie un act de voinţă unilateral şi personal prin care acesta confirmă practic imposibilitatea îndeplinirii mandatului pentru care a fost ales. Ori, un preşedinte care a decis că nu poate duce la îndeplinire un mandat, nu mai poate emite pretenţia că ar putea să finalizeze un altul nou. În plus, a admite că interdicţia nu se aplică în acest caz ar presupune legitimarea unei practici prin care dispoziţia constituţională ar fi golită de conţinut normativ, orice preşedinte putând cu puţin timp înainte de îndeplinirea celui de-al doilea mandat să demisioneze pentru a candida la un al treilea mandat.

1 2

A se vedea în mod asemănător I. Deleanu, op. cit., pp. 723-724. Publicată în M. Of. nr. 238 din 25 septembrie 1992.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

229

Secţiunea a 2-a Validarea mandatului şi depunerea jurământului §1. Validarea mandatului Potrivit art. 82 alin. (1) din Constituţie, rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea Constituţională. Dispoziţia constituţională este completată prin art. 146 lit. f), conform căruia Curtea Constituţională este autoritatea care veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatele sufragiului. Validarea alegerilor de către Curte presupune constatarea îndeplinirii tuturor condiţiilor constituţionale şi legale privind derularea procesului electoral de alegere a Preşedintelui. Curtea Constituţională, conform art. 52 din Legea-cadru nr. 370/2004,poate anula alegerile în cazul în care votarea şi stabilirea rezultatelor au avut loc prin fraudă de natură să modifice atribuirea mandatului sau, după caz, ordinea candidaţilor care pot participa la al doilea tur de scrutin. În această situaţie Curtea va dispune repetarea turului de scrutin în a doua duminică de la data anulării alegerilor. Cererea de anulare a alegerilor se poate face de partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale, organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale reprezentate în Consiliul Minorităţilor Naţionale şi de candidaţii care au participat la alegeri, în termen de cel mult 3 zile de la închiderea votării, cererea trebuind motivată şi însoţită de dovezile pe care se întemeiază. Soluţionarea cererii de către Curtea Constituţionala se face până la data prevăzută de lege pentru aducerea la cunoştinţă publică a rezultatului alegerilor. Termenul de 3 zile în care poate fi depusă o cerere de anulare a alegerilor este un termen de decădere, depăşirea acestuia având drept efect declararea ca tardiv introdusă a oricărei cereri după această dată1. Cererea de anulare nu poate avea decât un singur obiect: anularea alegerilor prezidenţiale în totalitate, la nivel naţional, nu doar anularea „parţială” a alegerilor în anumite circumscripţii electorale. Curtea, prin Hotărârea nr. 36 din 4 octombrie 19912, statua că „pentru alegerea Preşedintelui României, se au în vedere rezultatele votării pe întreaga ţară, astfel încât nu se pot anula alegerile decât dacă rezultatele dintr-o circumscripţie sunt de natură(…) să modifice atribuirea mandatului sau, după caz, ordinea candidaţilor care participă la al doilea tur de scrutin”. Condiţia fundamentală materială ce poate conduce la anularea alegerilor prezidenţiale rezidă în faptul ca votarea şi stabilirea rezultatelor au avut loc prin fraudă de natură să modifice atribuirea mandatului sau, după caz, ordinea candidaţilor care pot participa la al doilea tur de scrutin. În ceea ce priveşte acest aspect, Curtea, cu ocazia Hotărârii nr. 39 din 14 decembrie 20093, reţinea că „în cursul unei campanii electorale sunt posibile anumite neregularităţi, dar valabilitatea alegerilor depinde de dimensiunile şi de amploarea neregularităţilor 1 Curtea Constituţională, Hotărârea nr. 38 din 7 octombrie 1992, publicată în M. Of. nr. 252 din 9 octombrie 1992. 2 Publicată în M. Of. nr. 247 din 5 octombrie 1992. 3 Publicată în M. Of. nr. 924 din 30 decembrie 2009.

230

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

constatate de autorităţile statului”. În plus, potrivit Hotărârii nr. 51 din 13 decembrie 20001, Curtea statua că „deficienţe care se referă la: absenţa unui organism electoral permanent; modificarea legilor electorale prin intermediul ordonanţelor de urgenţă şi al hotărârilor Guvernului; caracterul excesiv de restrictiv al regulilor privind observarea alegerilor de către organizaţiile naţionale; utilizarea exagerată a listelor suplimentare de alegători; caracterul inadecvat al constatării autenticităţii semnăturilor de pe listele de sprijin al candidaţilor prezidenţiali (…) nu sunt de natură să determine, în sine, modificarea rezultatelor alegerilor”. În ceea ce priveşte posibilitatea de anulare a alegerilor prezidenţiale, Curtea, în jurisprudenţa sa, a stabilit trei coordonate majore: a) anularea alegerilor poate să intervină numai în cazul în care votarea şi stabilirea rezultatelor au avut loc prin fraudă; b) nu orice fraudă din procesul electoral este echivalentă cu fraudarea alegerilor, ci numai frauda care este de natură să modifice atribuirea mandatului (sau, după caz, ordinea candidaţilor care pot participa la al doilea tur de scrutin); c) cererea de anulare a alegerilor trebuie motivată şi însoţită de dovezile pe care se întemeiază.

§2. Depunerea jurământului de credinţă În conformitate cu alin. (2) al art. 82 din actul fundamental, candidatul a cărui alegere a fost validată depune în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, următorul jurământ: „Jur să-mi dăruiesc toată puterea şi priceperea pentru propăşirea spirituală şi materială a poporului român, să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, suveranitatea, independenţa, unitatea şi integritatea teritorială a României. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”. Având în vedere prevederile art. 83 alin. (2) din Constituţie, care normează că „Preşedintele României îşi exercită mandatul până la depunerea jurământului de Preşedintele nou ales”, rezultă că depunerea jurământului constituie condiţia obligatorie pentru începerea mandatului de Preşedinte, şi „nu semnifică numai un moment solemn (…) este constitutiv de efecte juridice, conferind mandatului efectivitate”2. Nedepunerea jurământului sau refuzul acestuia atrage ca efect juridic imposibilitatea exercitării competenţelor constituţionale de către candidatul ales şi validat şi prelungirea de drept a mandatului preşedintelui anterior. Depunerea jurământului se realizează în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, actul fundamental neprevăzând un termen în care se procedează în acest sens.

Secţiunea a 3-a Durata mandatului Art. 83 din Constituţie stabileşte durata mandatului prezidenţial la 5 ani, exercitarea acestuia făcându-se de la data depunerii jurământului în faţa organului legislativ până la depunerea jurământului de Preşedintele nou ales. 1 2

Publicată în M. Of. nr. 703 din 29 decembrie 2000. I. Deleanu, op. cit., p. 725.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

231

Depăşirea mandatului de 5 ani nu este posibilă decât în situaţii excepţionale, alin. (3) al art. 83 normând posibilitatea de prelungire a mandatului prezidenţial prin lege organică în doar două cazuri limitative: în caz de război sau de catastrofă. Astfel, atât nivelul normei juridice prin care se poate dispune prelungirea mandatului prezidenţial – legea organică, cât şi cazurile în care poate interveni prelungirea – caz de război sau de catastrofă, sunt strict determinate. În legătură cu condiţia categoriei normei juridice de prelungire a mandatului, legea organică, o interpretare extinsă a dispoziţiei constituţionale, potrivit căreia şi Guvernul, prin adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, ar putea decide prelungirea mandatului prezidenţial, este exclusă, pe de o parte datorită caracterul de excepţie a dispoziţiei, excepţiile fiind de strictă interpretare şi aplicare, iar pe de altă parte, deoarece, prin paralelism, doar autoritatea în faţa căreia a început exerciţiul mandatului poate decide prelungirea acestuia, Parlamentul. În ceea ce priveşte cele două cazuri limitative în care poate interveni prelungirea mandatului prezidenţial, trebuie distins sensul acestor situaţii excepţionale ce pot marca la un moment dat existenţa statului. Starea de război desemnează situaţia în care între două sau mai multe state s-a declanşat un conflict armat. Noţiunea de „catastrofă” are un înţeles larg, desemnând un eveniment tragic cu rezultate negative majore pentru stat, în acest conţinut putând intra starea de urgenţă sau starea de asediu1. Durata prelungirii mandatului prezidenţial nu este reglementată constituţional sau legal, astfel încât aceasta va fi în mod obligatoriu stipulată în legea organică adoptată de Parlament.

Secţiunea a 4-a Vacanţa şi interimatul funcţiei §1. Vacanţa funcţiei Potrivit art. 97 alin. (1) din Constituţie, vacanţa funcţiei de Preşedinte al României intervine în patru cazuri limitativ enumerate: în caz de demisie, de demitere din funcţie, de imposibilitate definitivă a exercitării atribuţiilor sau de deces. Primul caz în care poate interveni vacanţa funcţiei prezidenţiale presupune un act unilateral de voinţă din partea Preşedintelui în funcţie prin care acesta pune capăt mandatului său din proprie iniţiativă înainte de ajungerea la termen. Fiind un act unilateral de voinţă, demisia poate avea orice cauză ce ţine de persoana Preşedintelui şi asupra căreia acesta este singurul care hotărăşte să renunţe sau nu la funcţie. De asemenea, având în vedere aceeaşi premisă, demisia nu trebuie să fie motivată nimănui şi nicio autoritate a statului nu poate refuza actul demisiei adoptând un act juridic de menţinere în funcţie a Preşedintelui2. Vacanţa funcţiei ca urmare a demisiei poate interveni atât în cursul desfăşurării normale a mandatului prezidenţial, cât şi în perioada în care, în contextul aplicării 1

Ş. Deaconu, Comentariul art. 83 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 781. 2 I. Deleanu, op. cit., p. 726.

232

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

prevederilor art. 95 din Constituţie, preşedintele este suspendat prin votul Parlamentului pentru săvârşirea unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei. În principiu, având în vedere importanţa funcţiei deţinute în cadrul autorităţilor statului şi modul de începere a mandatului prezidenţial, demisia trebuie anunţată public şi transmisă în scris atât Parlamentului, în faţa căruia se depune iniţial jurământul de credinţă, cât şi Curţii Constituţionale care, în virtutea art. 146 lit. g) din actul fundamental, constată prin hotărâre interimatul funcţiei de Preşedinte. Al doilea caz de vacanţă a funcţiei este demiterea din funcţie a Preşedintelui. Sistemul constituţional român cunoaşte doar două situaţii în care mandatul prezidenţial poate înceta prin demitere ca sancţiune politico-juridică: a) în situaţia în care majoritatea membrilor corpului electoral decide acest lucru prin-un referendum naţional organizat ca urmare a suspendării din funcţie a Preşedintelui în contextul art. 95; b) în situaţia în care, în condiţiile art. 96, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pronunţă o hotărâre definitivă de condamnare a Preşedintelui în urma deciziei Parlamentului de punere sub acuzare a Preşedintelui pentru înaltă trădare. Al treilea caz în care poate interveni vacanţa funcţiei este constituit din imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor de Preşedinte. Trebuie precizat că acest caz are în vedere imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor, nu şi imposibilitatea relativă, în această ultimă situaţie Preşedintele putând să îşi reia mandatul la încetarea cauzelor temporare de imposibilitate a exercitării competenţelor. Imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor poate fi cauzată de situaţii medicale de boală gravă a persoanei Preşedintelui cu caracter ireversibil. Având în vedere că acest caz presupune existenţa unui fapt de natură medicală, constatarea şi diagnosticarea persoanei Preşedintelui ca fiind în imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor de Preşedinte nu poate fi făcută decât de o comisie de medici specialişti constituită în acest scop. Al patrulea caz care poate duce la vacanţa funcţiei de Preşedinte este reprezentată de decesul acestei persoane. Curtea Constituţională va constata în acest caz vacanţa funcţiei şi va pronunţa interimatul acesteia pe baza certificatului de deces. Conform alin. (2) al art. 97, în termen de 3 luni de la data la care a intervenit vacanţa funcţiei de Preşedinte al României, Guvernul va organiza alegeri pentru alegerea unui nou Preşedinte. Vacanţa funcţiei, moment de la care începe să curgă termenul de 3 luni pentru organizarea de noi alegeri prezidenţiale, este constată prin hotărâre a Curţii Constituţionale în contextul art. 146 lit. g), odată cu constatarea existenţei împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte.

§2. Interimatul funcţiei Art. 98 din Constituţie normează coordonatele normative ale interimatului funcţiei de Preşedinte1, situaţie juridică prin care este asigurată continuitatea desfăşurării mandatului prezidenţial în considerarea locului şi rolului deosebit de important al acestei instituţii în cadrul autorităţilor statului.

1

A se vedea pe larg Ş. Deaconu, Comentariul art. 98 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 914-919.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

233

În primul rând, interimatul funcţiei de Preşedinte nu poate interveni decât în trei situaţii: a) funcţia de Preşedinte devine vacantă; b) Preşedintele este suspendat din funcţie; c) Preşedintele se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita atribuţiile. Apariţia oricăruia dintre cele patru cazuri de vacanţă a funcţiei de Preşedinte conform art. 97 din actul fundamental atrage ca efect juridic interimatul funcţiei. De asemenea, suspendarea din funcţie a Preşedintelui în contextul art. 95 şi art. 96 din Constituţie atrage interimatul funcţiei. În situaţia suspendării din funcţie a Preşedintelui pentru săvârşirea unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei în contextul art. 95, interimatul se asigură de la data adoptării de către Parlament a hotărârii de suspendare şi până la data pronunţării Curţii în sensul invalidării rezultatelor referendumului organizat de demitere ori a constatării neatingerii cvorumului legal necesar pentru demitere, sau data depunerii jurământului de către noul Preşedinte ales. În contextul art. 96, interimatul funcţiei se asigură de drept de la data suspendării din funcţie prin hotărâre a Parlamentului de punere sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare şi până la data rămânerii definitive a unei hotărâri de achitare, ori, în cazul condamnării când demiterea din funcţie intervine de drept, până la începerea mandatului noului Preşedinte ales. Ultima situaţie în care poate interveni interimatul funcţiei este reprezentată de imposibilitatea temporară a Preşedintelui de a-şi exercita atribuţiile. Interimatul funcţiei poate astfel interveni în cazurile de boală, tratament medical, internări medicale sau intervenţii medicale care au ca efect într-un interval limitat de timp imposibilitatea fizică sau psihică a Preşedintelui de a-şi exercita atribuţiile. În acelaşi sens sunt şi cazurile de dispariţie temporară a persoanei Preşedintelui determinate de cauze diverse. Interimatul funcţiei nu intervine în situaţia în care Preşedintele lipseşte din ţară o perioadă de timp sau urmează un tratament medical ori este internat dar poate să îşi exercite în mod deplin competenţele prezidenţiale. În al doilea rând, în ceea ce priveşte subiectele ce exercită temporar competenţe prezidenţiale, interimatul se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor. Persoanei care va asigura interimatul funcţiei i se aplică în mod corespunzător toate dispoziţiile constituţionale şi legale privind exercitarea şi condiţiile exercitării mandatului de Preşedinte1. În ceea ce priveşte păstrarea statului anterior al persoanei care asigură interimatul funcţiei de Preşedinte, Curtea Constituţională, cu ocazia Deciziei nr. 46 din 17 mai 19942, reţinea că în „perioada interimatului funcţiei prezidenţiale, preşedintele Senatului îşi păstrează această calitate, dar nu o exercită; însă Preşedintele României interimar are statutul constituţional al funcţiei prezidenţiale, cu singura excepţie a exercitării atribuţiilor prevăzute la art. 88-90 din Constituţie (…); de aceea preşedintelui interimar îi sunt opozabile prevederile art. 84 alin.(1) din Constituţie referitoare la incompatibilitatea Preşedintelui României de a fi membru al unui partid sau de a îndeplini orice altă funcţie publică sau privată; din două puncte de vedere prevederea art. 26 alin. (2) din regulament (n.n. «în perioada în care preşedintele Senatului asigură interimatul funcţiei de Preşedinte al României, atribuţiile preşedintelui Senatului se exercită de către unul dintre vicepreşedinţi, ales de Senat») este neconstituţională, şi anume: – incompatibilitatea 1 2

I. Deleanu, op. cit., p. 727. Publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994.

234

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

dintre funcţii nu este între exerciţiul lor, ci între deţinerea lor; deci, în caz de incompatibilitate, aceeaşi persoană nu poate fi titulara funcţiilor incompatibile, fără nici o considerare după cum ea le exercită sau nu le exercită, aşa cum în mod corect rezultă din prevederile art. 156 alin. (1) din regulament; în consecinţă, calitatea de Preşedinte al României, chiar cu titlu interimar, nu poate fi cumulată cu aceea de preşedinte al Senatului, chiar dacă exercitarea acestei calităţi este suspendată; – incompatibilitatea funcţiei prezidenţiale priveşte şi apartenenţa politică a preşedintelui Senatului, apartenenţă de care, însă, este legată calitatea sa parlamentară”. În al treilea rând, în perioada interimatului, Preşedintele interimar poate exercita toate atribuţiile prezidenţiale prevăzute în Constituţie cu excepţia celor prevăzute la articolele 88-90 din Constituţie: a) de a adresa Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii; b) de a dizolva Parlamentul; c) de a cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional.

Secţiunea a 5-a Protecţia mandatului – incompatibilităţi şi imunităţi §1. Incompatibilităţile funcţiei de Preşedinte Potrivit art. 84 alin. (1) din constituţie, în timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi membru al unui partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată. Dispoziţia constituţională normează regimul general al incompatibilităţilor funcţiei prezidenţiale sub forma a două coordonate: imposibilitatea Preşedintelui de a fi membru al unui partid şi interdicţia de a mai îndeplini o altă funcţie publică sau privată. În ceea ce priveşte interdicţia constituţională ca Preşedintele să fie membru al unui partid, trebuie precizat că sintagma „partid” trebuie înţeleasă în sens larg, ca desemnând atât un partid politic, cât şi o alianţă politică sau o formaţiune cu caracter politic în sensul dispoziţiilor legale în materia partidelor politice. În plus, mai trebuie subliniat că dispoziţia constituţională normează incompatibilitatea funcţiei prezidenţiale cu calitatea de membru al unui partid, nu şi cu cea de simpatizant sau aderent al acestuia. Cu toate acestea, considerăm că textul constituţional are în vedere asigurarea şi obligarea Preşedintelui la o poziţie de neutralitate politică în raport cu formaţiunile politice în contextul rolului de mediator pe care îl are în raport cu elementele societăţii civile, partidele politice fiind o astfel de componentă importantă, astfel încât exteriorizarea simpatiilor politice sau exprimarea opţiunilor personale de natură politică ale Preşedintelui trebuie să fie limitate. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 20051, statua însă că „aceste interdicţii nu exclud însă posibilitatea exprimării, în continuare, a opiniilor politice, a angajamentelor şi a scopurilor prezentate în programul său electoral ori să militeze şi să acţioneze pentru realizarea acestora, cu respectarea prerogativelor constituţionale”. Mai mult, prin Avizul consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007, instanţa constituţională reţinea că „atitudinea şi opiniile imputate Preşedintelui României nu pot fi caracterizate ca încălcări 1

Publicată în M. Of. nr. 144 din 17 februarie 2005.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

235

ale Constituţiei, în condiţiile în care – referitor la relaţia Preşedintelui cu partidele politice – în art. 84 din Legea fundamentală se prevede că acesta nu poate fi membru al unui partid politic, dar nu i se interzice să păstreze legături cu partidul care l-a susţinut în alegeri sau cu alte partide politice. O asemenea interdicţie nici nu ar fi în spiritul Constituţiei, în condiţiile în care Preşedintele României este ales în funcţie prin sufragiu universal, pe baza unui program politic, şi are faţă de electorat datoria să acţioneze pentru îndeplinirea acestui program. Este evident că, pentru realizarea programului pentru care a fost ales, preşedintele poate dialoga în continuare fie cu partidul din care a făcut parte, fie cu oricare alt partid, care ar sprijini realizarea programului”. În privinţa posibilităţii unui Preşedinte în funcţie de a-şi depune în exercitarea mandatului candidatura pentru un nou mandat ca independent, dar pe listele unui partid politic, fără a fi membru al acestuia în virtutea interdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 339 din 17 septembrie 20041, statua că „Preşedintele României nu este prevăzut între categoriile de cetăţeni, stabilite limitativ de cele două texte constituţionale, cărora le este interzis dreptul fundamental de a fi ales, deşi, pe durata mandatului, nu poate fi membru al unui partid, conform dispoziţiilor art. 84 alin.(1) din Constituţie, republicată. În virtutea principiului că excepţiile sunt de strictă interpretare, Curtea nu poate considera că situaţia prevăzută de art. 84 alin.(1) din Constituţie care stabileşte o incompatibilitate politică temporară pentru Preşedintele României, ar putea, în lipsa unei prevederi constituţionale, să aibă consecinţa interzicerii dreptului de a fi ales pentru Preşedintele României, în condiţiile în care acesta nu devine membru al unui partid politic. Curtea reţine că numai printr-o interpretare forţată – prin adăugare la normele constituţionale – situaţia prevăzută în textul de lege criticat ar putea fi convertită în incompatibilitatea prevăzută de art. 84 alin.(1) şi în interdicţia dreptului de a fi ales stabilită de art. 37 alin.(1) coroborat cu art. 40 alin.(3) din Constituţie, republicată, astfel cum se susţine în sesizarea de neconstituţionalitate. O asemenea interpretare, care ar disimula o veritabilă creare a unei norme constituţionale, contravine principiului supremaţiei Constituţiei, prevăzut de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, precum şi statutului constituţional şi legal al Curţii, care îi interzice rolul de legislator pozitiv”. Tot cu această ocazie Curtea Constituţională a statuat că „obligaţia constituţională de nepartizanat politic al Preşedintelui României nu este absolută”, iar problema modului în care îşi exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate ţine de măsura în care Preşedintele îşi îndeplineşte obligaţiile, de etica exercitării mandatului prezidenţial, care, atunci când este încălcat grav, atrage răspunderea constituţională a titularului mandatului. Cât priveşte interdicţia Preşedintelui de a îndeplini o altă funcţie publică sau privată aceasta are în vedere poziţia deosebit de importantă în cadrul autorităţilor statului pe care o reprezintă instituţia şefului statului.

§2. Imunitatea prezidenţială Potrivit alin. (2) al art. 84, Preşedintele României se bucură de imunitate. În plus, în mod asemănător deputaţilor şi senatorilor, Preşedintele nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. 1

Publicată în M. Of. nr. 887 din 29 septembrie 2004.

236

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Reglementarea constituţională a imunităţii, parlamentare sau prezidenţiale, este justificată de necesitatea protecţiei mandatului reprezentativ, ca garanţie a înfăptuirii prerogativelor constituţionale şi, totodată, o condiţie a funcţionării statului de drept. În activitatea sa, alesul, parlamentar sau Preşedinte, trebuie să se bucure de o reală libertate de gândire, expresie şi acţiune, astfel încât să-şi exercite mandatul în mod eficient. Instituţia imunităţii, sub cele două forme ale sale, protejează instituţia parlamentarului sau preşedintelui faţă de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei sale, fiindu-i astfel asigurată independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a obligaţiilor care-i revin potrivit Constituţiei şi legilor. Dimensiunea constituţională a imunităţii prezidenţiale, ca şi în cazul imunităţii parlamentare, presupune două forme: inviolabilitatea şi iresponsabilitatea. Inviolabilitatea se referă la protecţia juridică ce este asigurată instituţiei Preşedintelui în cursul mandatului în sensul imposibilităţii de percheziţionare, reţinere sau arestare a acestuia, precum şi de a răspunde juridic, cu excepţia faptelor de înaltă trădare în contextul art. 96 din Constituţie. Această formă a imunităţii prezidenţiale este identică imunităţii parlamentare, astfel încât este important să subliniem poziţia Curţii Constituţionale în materie relevată prin Decizia nr. 46 din 17 mai 1994: „Potrivit art. 69 alin. (1) din Constituţie, senatorul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat sau trimis în judecată, penală sau contravenţională, fără încuviinţarea Senatului. Rezultă din această prevedere constituţională că imunitatea parlamentară constituie o măsură de protecţie constituţională a mandatului parlamentar, astfel încât, având în vedere caracterul său imperativ, ea nu poate fi nici extinsă şi nici restrânsă printr-un act subordonat Constituţiei. Esenţa acestei protecţii constă în aceea că poate fi ridicată numai de Cameră şi numai în considerarea temeiului de fapt şi de drept care justifică reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea în judecată, penală sau contravenţională, a senatorului. (…) suspendarea imunităţii înlătură, pe perioada suspendării, protecţia constituţională pe care o reprezintă imunitatea parlamentară; potrivit art. 69 alin. (1) din Constituţie, această protecţie, însă, nu poate fi înlăturată pe o durată de timp, ci numai întreruptă în vederea aplicării unei norme procedurale coercitive pe care o reprezintă reţinerea, arestarea, percheziţia sau trimiterea în judecată penală ori contravenţională, în funcţie de un motiv determinat şi în limitele acestui motiv; de aceea suspendarea imunităţii modifică statutul constituţional al senatorului, ceea ce este contrar naturii juridice a regulamentului, ca act subordonat Constituţiei”. Iresponsabilitatea are în vedere imposibilitatea tragerii la răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. Astfel, în exercitarea mandatului prezidenţial, imunitatea sub forma iresponsabilităţii asigură libertatea de exprimare a persoanei Preşedintelui. În acest sens se relevă şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, prin Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, aceasta statuând că „opiniile, judecăţile de valoare sau afirmaţiile titularului unui mandat de demnitate publică – aşa cum este Preşedintele României, autoritate publică unipersonală, ori cum este conducătorul unei autorităţi publice – referitoare la alte autorităţi publice nu constituie prin ele însele conflicte juridice între autorităţi publice. Părerile sau propunerile privind modul cum acţionează ori ar trebui să acţioneze o anumită autoritate publică sau structurile acesteia, chiar critice fiind, nu declanşează blocaje instituţionale, dacă nu sunt urmate de acţiuni sau inacţiuni de natură să împiedice îndeplinirea atribuţiilor constituţionale ale acelor autorităţi publice.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

237

Asemenea păreri ori propuneri rămân în cadrul limitelor libertăţii de exprimare a opiniilor politice, cu îngrădirile prevăzute de art. 30 alin. (6) şi (7) din Constituţie”. Cu toate acestea, anumite limite se impun libertăţii de exprimare, prin Decizia nr. 435 din 26 mai 2006, Curtea Constituţională subliniind că „statutul constituţional al Preşedintelui şi al primului-ministru, precum şi rolul acestora în cadrul democraţiei constituţionale îi obligă să îşi aleagă forme adecvate de exprimare, astfel încât criticile pe care le fac la adresa unor puteri ale statului să nu se constituie în elemente ce ar putea genera conflicte juridice de natură constituţională între acestea”. În mod asemănător, prin Avizul consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007, Curtea „neputând reţine că opiniile politice exprimate în forme care dovedesc lipsă de respect faţă de partenerii politici constituie fapte grave de încălcare a Constituţiei, (…) reafirmă convingerea că raporturile instituţionale între participanţii la viaţa publică trebuie să se desfăşoare în forme civilizate, pentru a se asigura şi pe această cale promovarea valorilor supreme consacrate şi garantate prin art. 1 din Legea fundamentală”.

Secţiunea a 6-a Răspunderea preşedintelui Protecţia mandatului prezidenţial sub forma imunităţii instituite constituţional a instituţiei nu exclude însă răspunderea titularului funcţiei pentru modalitatea concretă de exercitare a competenţelor constituţionale. În fapt, fundamentul juridic al protecţiei mandatului prezidenţial rezidă tocmai în exercitarea sa în scopului şi limitele instituite prin actul fundamental1. Răspunderea Preşedintelui cunoaşte două forme, răspundere politică şi răspundere juridică2, Constituţia reglementând limitativ cazurile în care aceasta poate fi angajată prin intermediul art. 95 şi 96.

§1. Suspendarea şi demiterea din funcţie a Preşedintelui Art. 95 din Constituţie normează coordonatele răspunderii politice a Preşedintelui: „(1) În cazul săvârşirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută. (2) Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţă Preşedintelui. (3) Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui”. Angajarea răspunderii politice a Preşedintelui presupune două aspecte: suspendarea din funcţie şi demiterea din funcţie. 1

I. Deleanu, op. cit., p. 728. A se vedea în acelaşi sens I. Muraru, Interpretarea dispoziţiilor constituţionale privind răspunderea şefului de stat în România, în volumul Răspunderea în dreptul constituţional, coord. E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 1-10. 2

238

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

În ceea ce priveşte primul aspect, suspendarea din funcţie este condiţionată de întrunirea unor condiţii de fond şi formă. Mai întâi, din punct de vedere material, cauza ce poate determina suspendarea din funcţie este constituită din săvârşirea de către Preşedinte a unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, aprecierea în concret a acestui fapt revenind Curţii Constituţionale care emite un aviz cu caracter consultativ şi Parlamentului care decide cu majoritate absolută. Apoi, din punct de vedere formal, trebuie întrunite următoarele condiţii obligatorii: iniţierea propunerii de suspendare de un număr de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor, aducerea la cunoştinţă neîntârziat a propunerii de suspendare Preşedintelui, consultarea instanţei constituţionale, votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor în sensul suspendării. Suspendarea din funcţie a Preşedintelui produce două efecte juridice: instaurarea interimatului funcţiei şi începerea curgerii termenului de 30 de zile în care se poate organiza un referendum pentru demiterea din funcţie a Preşedintelui. Cât priveşte cel de-al doilea aspect, demiterea din funcţie constituie sancţiunea politică pe care electoratul o poate aplica Preşedintelui suspendat. Demiterea din funcţie intervine în situaţia în care majoritatea electorilor se pronunţă în acest sens prin consultarea acestora printr-un referendum naţional. În plus, în contextul actual, legislaţia în materia referendumului impune şi o condiţie de cvorum de participare pentru valabilitatea referendumului pentru demiterea din funcţie a Preşedintelui, respectiv majoritatea cetăţenilor români cu drept de vot înscrişi în listele electorale. Practic, demiterea din funcţie a Preşedintelui intervine doar dacă sunt întrunite cumulativ atât condiţia cvorumului de participare pentru valabilitatea referendumului, cât şi condiţia majorităţii electorilor consultaţi în acest sens.

§2. Punerea sub acuzare a Preşedintelui pentru înaltă trădare Art. 96 din actul fundamental reglementează cea de-a doua formă a răspunderii Preşedintelui, răspunderea juridică, după cum urmează: „(1) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor, pot hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare. (2) Propunerea de punere sub acuzare poate fi iniţiată de majoritatea deputaţilor şi senatorilor şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţă Preşedintelui României pentru a putea da explicaţii cu privire la faptele ce i se impută. (3) De la data punerii sub acuzare şi până la data demiterii Preşedintele este suspendat de drept. (4) Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Preşedintele este demis de drept la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare”. După cum rezultă din textul constituţional, această formă a răspunderii Preşedintelui, are o natură mixtă, pe de o parte, politică, Parlamentul, autoritate ne-jurisdicţională, hotărând punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare, iar pe de altă parte, juridică, competenţa de judecată a faptelor de natură penală aparţinând Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. A. Cauzele punerii sub acuzare Dispoziţia constituţională ce normează răspunderea penală a Preşedintelui distinge ca şi cauze generice pentru punerea sub acuzarea a acestuia comiterea de fapte de „înaltă trădare”.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

239

Sintagma utilizată de către constituant nu are însă un corespondent expres nominalizat la nivelul prevederilor Codului penal. Legislaţia penală incriminează doar infracţiunea de trădare1 (art. 155 din Codul penal), infracţiunea de trădare prin ajutarea inamicului2 (art. 156 din Codul penal) şi infracţiunea de trădare prin transmitere de secrete3 (art. 157 din Codul penal). Conţinutul normativ al faptei de „înaltă trădare” s-a opinat că nu poate fi reglementat la nivelul legislaţiei penale deoarece conţinutul unei astfel de fapte nu poate fi stabilit ex ante4. Totuşi, dispoziţia constituţională impune o anumită interpretare neputând avea un simplu caracter declarativ, ci normativ, astfel că, prin raportare la infracţiunile în vigoare relative la fapta de trădare, putem considera că „înalta trădare” presupune o acţiune sau inacţiune prin care se produce o „trădare” a persoanei statului român, cu consecinţe grave în ceea ce priveşte elementele acestuia. În plus, pentru a evita o neconcordanţă la nivel constituţional între această dispoziţie şi cea normată în cuprinsul art. 23 alin. (9) privind principiul general în materie penală al legalităţii incriminării şi pedepsei, trebuie să considerăm că însuşi textul constituţional al art. 96 alin. (1), Constituţia fiind ea însăşi o lege, incriminează infracţiunea de „înaltă trădare”. Fără îndoială că soluţia nu este lipsită de critici atât timp cât dispoziţia constituţională nu detaliază elementele constitutive ale acestei infracţiuni şi nici pedeapsa ce trebuie aplicată. Faţă de aceste ultime două aspecte se poate argumenta pe de o parte că Parlamentul, prin hotărârea de punere sub acuzare a Preşedintelui pentru înaltă trădare prin votul a două treimi din numărul total al parlamentarilor, poate defini elementele 1

Art. 155 din Codul penal: „Fapta cetăţeanului român sau a persoanei fără cetăţenie, domiciliată pe teritoriul statului român, de a intra în legătură cu o putere sau cu o organizaţie străină ori cu agenţi ai acestora, în scopul de a suprima sau ştirbi unitatea şi indivizibilitatea, suveranitatea sau independenţa statului, prin acţiuni de provocare de război contra ţării sau de înlesnire a ocupaţiei militare străine, ori de subminare economică sau politică a statului, ori de aservire faţă de o putere străină, sau de ajutare a unei puteri străine pentru desfăşurarea unei activităţi duşmănoase împotriva siguranţei statului, se pedepseşte cu detenţiune pe viaţă sau cu închisoare de la 15 la 25 de ani şi interzicerea unor drepturi”. 2 Art. 156 din Codul penal: „Fapta cetăţeanului român sau a persoanei fără cetăţenie domiciliată pe teritoriul statului român, care, în timp de război: a) predă teritorii, oraşe, poziţii de apărare, depozite ori instalaţii ale forţelor armate române sau care servesc apărării; b) predă nave, aeronave, maşini, aparate, armament sau orice alte materiale care pot sluji purtării războiului; c) procură duşmanului oameni, valori şi materiale de orice fel; d) trece de partea inamicului sau efectuează alte acţiuni care sunt de natură să favorizeze activitatea duşmanului ori să slăbească puterea de luptă a forţelor armate române sau a armatelor aliate, se pedepseşte cu detenţiune pe viaţă sau cu închisoare de la 15 la 25 de ani şi interzicerea unor drepturi. Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează cetăţeanul român sau persoana fără cetăţenie domiciliată pe teritoriul statului român, care, în timp de război, luptă sau face parte din formaţii de luptă împotriva statului român sau a aliaţilor săi”. 3 Art. 157 din Codul penal: „Transmiterea secretelor de stat unei puteri sau organizaţii străine ori agenţilor acestora, precum şi procurarea de documente sau date ce constituie secrete de stat, ori deţinerea de asemenea documente de către acei care nu au calitatea de a le cunoaşte, în scopul transmiterii lor unei puteri sau organizaţii străine ori agenţilor acestora, săvârşite de un cetăţean român sau de o persoană fără cetăţenie domiciliată pe teritoriul statului roman, se pedepseşte cu detenţiune pe viaţă sau cu închisoare de la 15 la 25 de ani şi interzicerea unor drepturi. Aceleaşi fapte, dacă privesc alte documente sau date care prin caracterul şi importanţa lor fac ca fapta săvârşită să pericliteze siguranţa statului, se pedepsesc cu închisoare de la 5 la 20 de ani şi interzicerea unor drepturi”. 4 I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994, p. 72.

240

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

constitutive ale acestei infracţiuni1, iar pe de altă parte că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autoritatea competentă să judece faptele imputate Preşedintelui ca fiind de înaltă trădare, ar putea pronunţa o hotărâre de condamnare a cărei pedeapsă să fie individualizată prin raportare la principiile generale de drept penal şi la reglementările penale în materia faptei de trădare. B. Procedura de punere sub acuzare şi competenţa de judecată Procedural, punerea sub acuzare a Preşedintelui pentru înaltă trădare presupune parcurgerea mai multor etape obligatorii. În prima etapă, conform alin. (2) al art. 96 din Constituţie, propunerea de punere sub acuzare poate fi iniţiată de majoritatea deputaţilor şi senatorilor sub forma unei cereri semnate. Cererea trebuie să cuprindă descrierea faptelor care îi sunt imputate şi încadrarea lor juridică. După primirea cererii de către birourile permanente, acestea vor informa neîntârziat Preşedintele României asupra cererii de punere sub acuzare. În a doua etapă, propunerea de punere sub acuzare se aduce, neîntârziat, la cunoştinţă Preşedintelui României pentru a putea da explicaţii cu privire la faptele ce i se impută. Acest aspect relevă doar garantarea dreptul la apărare al Preşedintelui în raport cu faptele imputate, nu şi o obligaţia acestuia de a da explicaţii. În treia etapă, potrivit art. 61 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, în cadrul şedinţei comune a celor două Camere, preşedintele care conduce şedinţa aduce la cunoştinţă deputaţilor şi senatorilor conţinutul cererii de punere sub acuzare şi procedează la constituirea unei comisii de anchetă, care, în termenul hotărât în şedinţa comună, prezintă un raport asupra celor constatate. În ceea ce priveşte competenţa comisiei de anchetă constituită în acest sens, audierea sau controlarea Preşedintelui nu este posibilă, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 45 din 17 mai 19942, statuând că „anumiţi demnitari şi funcţionari publici nu pot fi însă controlaţi prin comisiile de anchetă deoarece Constituţia, stabilind raporturile juridice dintre autorităţile publice, instituie reguli distincte. Astfel, Preşedintele României poate fi pus sub acuzare pentru înaltă trădare, în condiţiile art. 84 alin. (3) din Constituţie, numai de către Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor”. În a patra etapă, în termen de 48 de ore de la depunerea raportului comisiei de anchetă la birourile permanente, Camerele Parlamentului se întrunesc în şedinţă comună pentru examinarea şi dezbaterea acestuia. După încheierea dezbaterilor, propunerea comisiei de anchetă se supune votului secret prin bile, pentru hotărârea punerii sub acuzare a Preşedintelui fiind necesar votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor conform alin. (1) al art. 96. În a cincea etapă, potrivit art. 64 din Regulament, dacă se hotărăşte punerea sub acuzare a Preşedintelui României, Parlamentul, sub semnătura preşedinţilor celor două 1

Potrivit dispoziţiilor Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, art. 60-61, anterior pronunţării Parlamentului asupra punerii sub acuzare, se constituie o comisie de anchetă ce realizează un raport asupra cererii introduse în acest sens, cerere ce în mod obligatoriu trebuie să cuprindă descrierea faptelor care sunt imputate şi încadrarea lor juridică. 2 Publicată în M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

241

Camere, solicită de îndată procurorului general să sesizeze, potrivit legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. În tot cursul procedurii de punere sub acuzare, Preşedintele României este în drept să se apere. În conformitate cu prevederile alin. (3) al art. 96, de la data punerii sub acuzare şi până la data demiterii Preşedintele este suspendat de drept, interimatul fiind asigurat potrivit dispoziţiilor constituţionale. Competenţa de judecată aparţine, potrivit alin. (4) al art. 96, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Preşedintele fiind demis de drept la data rămânerii definitive a unei hotărârii de condamnare. În situaţia achitării Preşedintelui suspendat, acesta revine în funcţie şi continuă mandatul.

§3. Răspunderea preşedintelui interimar Potrivit art. 99 din Constituţie, dacă persoana care asigură interimatul funcţiei de Preşedinte al României săvârşeşte fapte grave, prin care se încalcă prevederile Constituţiei, se aplică articolul 95 şi articolul 98. În ceea ce priveşte Preşedintele interimar, dispoziţia constituţională reglementează doar o formă a răspunderii instituţiei prezidenţiale, răspunderea politică a acestuia. Reglementarea constituţională apare totuşi deficitară dintr-o dublă perspectivă. În primul rând, nu are în vedere decât o formă a răspunderii Preşedintelui, răspunderea politică, nu şi pe cea juridică în contextul art. 96. Cu toate acestea, considerăm că, în virtutea faptului că Preşedintele interimar exercită aceleaşi competenţe ca şi un preşedinte ales, cu excepţiile prevăzute de art. 98 alin. (2), acestuia, prin paralelism, îi sunt aplicabile ambele forme ale răspunderii, atât cea politică, expres consacrată, cât şi cea juridică, ce rezultă indirect. În al doilea rând, aplicarea sancţiunii politice a suspendării şi demiterii din funcţie a Preşedintelui interimar pentru săvârşirea de fapte grave, prin care se încalcă prevederile Constituţiei, pare a intra în contradicţie cu consecinţele normative ale principiului paralelismului formelor şi competenţelor rezultat din normarea statului de drept prin art. 1 alin. (3) din Constituţie. Astfel, alegerea persoanei care asigură interimatul funcţiei de Preşedinte, preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor, se face de către Parlament, iar demiterea din funcţie ar fi realizată de către corpul electoral: paralelismul pare inexistent. Totuşi, putem avea în vedere că atât preşedintele Senatului, cât şi preşedintele Camerei Deputaţilor, au în primul rând, dincolo de calităţile rezultate politic de la nivelul organului legislativ, calitatea de parlamentari, a căror alegere rezidă tot în votul electoratului.

Secţiunea a 7-a Actele Preşedintelui §1. Actele juridice ale Preşedintelui Potrivit art. 100 alin. (1) din Constituţie, în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României, nepublicarea

242

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

acestora atrăgând inexistenţa lor juridică. Dispoziţia constituţională se referă doar la actele juridice ale Preşedintelui, după cum observam anterior, în exercitarea atribuţiilor sale, acesta putând emite şi acte cu caracter politic (mesaje, declaraţii, comunicate, scrisori etc.). Decretele prezidenţiale1 pot avea caracter individual (decretele de graţiere, decretele de numire în funcţiile publice, decretele de acordare a unor decoraţii sau titluri de onoare etc.) sau caracter normativ (decretele de declarare a stării de urgenţă sau de asediu ori privind organizarea unui referendum cu privire la probleme de interes naţional)2. Se pot distinge următoarele caracteristici ale acestui tip de acte juridice ale Preşedintelui: a) constituie manifestări unilaterale de voinţă în scopul producerii de efecte juridice; b) sunt emise în exercitarea competenţelor prezidenţiale; c) sunt publicate în Monitorul Oficial al României, din momentul publicării începând să producă efecte juridice şi având caracter executoriu; d) în principiu, nu este nevoie de contrasemnarea acestora, dar prin excepţie, în situaţiile prevăzute în alin. (2) al art. 100, în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în art. 91 alin. (1) şi (2), art. 92 alin. (2) şi (3), art. 93 alin. (1) şi art. 94 lit. a), b) şi d), contrasemnarea de către primul-ministru constituie o condiţie obligatorie în formarea lor ca acte cu caracter juridic. Trebuie precizat că decretele nu sunt singurele acte juridice emise de către Preşedinte în exercitarea atribuţiilor sale, acesta putând emite şi decizii în contextul normativ al Regulamentului de organizare şi funcţionare a administraţiei prezidenţiale3. În plus, anumite acte emise de către Preşedinte, chiar dacă nu sunt decrete sau decizii, creează în mod asemănător acestora obligaţii de natură juridică: cererile de reexaminare a legii sau sesizarea instanţei constituţionale privind neconstituţionalitatea unei legi ori constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice.

§2. Controlul actelor juridice ale Preşedintelui Ca exponent al puterii executive, Preşedintele, alături de Guvern şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice, emite acte juridice cu caracter administrativ. Art. 126 alin. (6) din Constituţie normează faptul că „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”. Astfel, rezultă că decretele prezidenţiale pot fi controlate în principiu din punct de vedere al legalităţii în faţa instanţei de contencios administrativ. Cu toate acestea, se impun anumite limite controlului judecătoresc al decretelor prezidenţiale. În primul rând, trebuie avut în vedere conţinutul normativ al art. 5 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care stabileşte categoriile de acte juridice care nu 1 Pentru mai multe detalii a se vedea E. Albu, Natura şi regimul juridic al decretelor emise de Preşedintele României, Curierul Judiciar nr. 9/2006, pp. 85-95; R. Carp, Reflecţii pe marginea statutului juridic al decretelor emise de Preşedintele României, Revista de Drept Public nr. 4/2004, pp. 13-24; R. Carp, I. Stanomir, Limitele Constituţiei. Despre guvernare, politică şi cetăţenie în România, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 62-79. 2 I. Deleanu, op. cit., p. 744; Ş. Deaconu, Comentariul art. 100 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 925. 3 A se vedea în acest sens Ş. Deaconu, op. cit., p. 925.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

243

pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar; c) actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară; d) actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor (acestea din urmă pot fi atacate numai pentru exces de putere). În al doilea rând, în ceea ce priveşte decretele prezidenţiale ce necesită contrasemnare din partea primului-ministru, acestea nu pot fi controlate pe calea contenciosului administrativ, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pronunţându-se în acest sens prin Decizia nr. 1840/2005: „Preşedintele României, acordând graţierea individuală, reprezintă statul în raportul penal şi decide în numele acestuia, la renunţarea la un drept al său, dar în condiţiile în care are în acelaşi timp şi misiunea de a veghea la aplicarea Constituţiei României. Mai mult, puterea discreţionară a celui ce acordă graţierea individuală, chiar dacă este o prerogativă constituţională, în regimurile semi-prezidenţiale, semi-prezidenţiale atenuate sau parlamentare cuprinzând elemente de semi-prezidenţialism, caracterizate printr-un bicefalism executiv – preşedintele republicii, ca şef al statului şi primul-ministru, ca şef Guvernului, aceasta este gardată de instituţia contrasemnării actului privind graţierea individuală. În acord cu această soluţie, prin Constituţia României s-a statuat instituţia contrasemnării de către primul-ministru, al actului de graţiere individuală. Aşadar, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că decretele privind graţierea individuală sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifestă două voinţe, dar care produc acelaşi efect şi independent de faptul că acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice, nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituţională, pe de o parte, între cei doi şefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul. Raţiunea obligaţiei de a se contrasemna aceste decrete de către primul-ministru, constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect, ce ţine de principiul democraţiei constituţionale, instituit prin art. 1 alin. (4) din Constituţia României, republicată. Preşedintele României, în emiterea actelor ce ţin de graţierea individuală (acordare sau revocare), are o putere de apreciere extrem de largă, acesta având posibilitatea de a solicita, doar «atunci când socoteşte necesar», avize consultative, (iar nu conforme), de la Ministerul Justiţiei sau informaţii de la diverse autorităţi [art. 6 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 546/2002], condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi graţiat sau de a nu fi graţiat şi nici chiar un interes legitim, în sensul art. 52 din Constituţie, ci doar unul faptic, astfel cum corect a reţinut şi instanţa de fond. Corelativ, acesta din urmă are chiar libertatea de a refuza graţierea individuală, când cererea nu a fost făcută de el, cu excepţia prevăzută de lege (art. 11 din Legea nr. 546/2002).Şi în aceste condiţii, prin instituţia contrasemnării, astfel cum s-a arătat, Parlamentul exercită un control indirect prin mijlocirea Primului-ministru, care răspunde în faţa legislativului. În consecinţă, în ipoteza în care decretele de graţiere sunt considerate acte administrative (complexe sau atipice), acestea nu sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi a art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004”.

244

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Titlul III Guvernul şi administraţia publică centrală de specialitate CAPITOLUL I GUVERNUL Secţiunea 1 Cadrul normativ Guvernul1, care în statul modern „determină şi conduce politica naţiunii”2, reprezintă organul central al administraţiei publice din România consacrat ca atare prin prisma dispoziţiilor constituţionale şi legale. Constituţia României din 1991, revizuită în anul 2003, normează regimul juridic al acestei instituţii politice şi administrative prin Capitolul III, intitulat generic „Guvernul”, art. 102-110, delimitând normativ aspecte cu privire la rolul, structura, învestitura şi actele juridice ale Guvernului, incompatibilităţile şi încetarea funcţiei de membru al Guvernului, răspunderea membrilor Guvernului, precum şi în ceea ce priveşte instituţia primului-ministru. De asemenea, cadrul constituţional al instituţiei Guvernului este completat de către legiuitor prin intermediul Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor3.

Secţiunea a 2-a Rolul şi funcţiile Guvernului §1. Rolul Guvernului Conform art. 102 alin. (1) din Constituţia României, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a 1 A se vedea pentru mai multe detalii: V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, pp. 301-323; E. Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, pp. 83-139; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pp. 338-415; D.A. Tofan, Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, pp. 146-187. 2 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria Generală, vol. I, Ed. Sitech, Craiova, 2006, p. 448. 3 Publicată în M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

245

ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Dispoziţia constituţională, chiar dacă nu dispune în mod expres, instituie un dublu rol al Guvernului în sistemul român de drept: un rol politic şi un rol administrativ. A. Rolul politic Rolul politic al Guvernului rezultă pe de o parte, din faptul că acest organ este cel care concepe programul de guvernare stabilind astfel coordonatele generale ale politicii interne şi externe ale statului pe perioada exercitării mandatului aprobat de către Parlament, iar pe de altă parte, din faptul că, în urma obţinerii votului de încredere din partea legislativului, va asigura realizarea politicii interne şi externe în conformitate cu programul politic asumat. Astfel, Guvernul apare ca o „instituţie politică”1, al cărei creator este constituit din partidul sau coaliţia de partide politice care formează majoritatea parlamentară şi a cărei activitate este cantonată în liniile directoare ale propriului program de guvernare girat prin votul întregului legislativ. Deci, Guvernul are în primul rând un rol politic2, atât prin prisma originii sale parlamentare, fiind expresia voinţei politice a unei majorităţi politice care îl legitimează, cât şi prin prisma „statutului” acestei instituţii juridice, programul de guvernare, un act care este esenţialmente de natură politică şi prin care se creează o obligaţie generală de respectare şi punere în aplicare a acestuia, responsabilitatea politică exclusivă incumbând titularului acestuia. B. Rolul administrativ În al doilea rând, Guvernul are un rol administrativ, şi anume, potrivit expresiei constituantului român, de a realiza conducerea generală a administraţiei. Rolul administrativ al Guvernului este în mod indispensabil legat de rolul său politic deoarece modalitatea de conducere generală a sistemului administraţiei de stat este cantonată în coordonatele politicii guvernamentale asumate prin programul girat de către Parlament. Aşadar, Guvernul este în acelaşi timp şi o instituţie administrativă, care trebuie să conducă ca organ al administraţiei publice într-o manieră generală întregul sistem al administraţiei statului, centrale şi inclusiv locale, pentru realizarea obiectivelor propriei politici guvernamentale3. Sensul expresiei utilizate de către constituant, potrivit căreia Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei, rezidă în principal în faptul că această instituţie juridică îşi subordonează într-o manieră generică întregul sistem al organelor administraţiei publice centrale şi locale din România, exercitând direcţia administraţiei4. Interacţiunea Guvernului cu aceste organe se face prin intermediul unor raporturi de drept administrativ care prin conţinutul specific al acestora pot consta în: 1

E. Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 83. Cu privire la rolul politic al Guvernului a se vedea de asemenea D.A. Tofan, Un punct de vedere în legătură cu noua reglementare privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, Revista de Drept Public nr. 2/2001, pp. 55-70. 3 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 364. 4 D.C. Dănişor, op. cit., p. 452. 2

246

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

– raporturi de subordonare directă, faţă de ministere, organe de specialitate sau prefecţi; – raporturi de subordonare indirectă sau de tutelă administrativă, faţă de autorităţile administraţiei publice locale alese1; – raporturi de colaborare, faţă de autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate cu caracter autonom (autorităţile administrative autonome)2. Legea-cadru nr. 90/2001, prin intermediul art. 1 alin. (1), furnizează o definiţie generală a Guvernului ce are meritul de a evidenţia dublul rol general al acestuia, politico-administrativ, prin normarea sa atât ca autoritate politică, cât şi ca autoritate administrativă: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”. C. Rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale Pe lângă cele două roluri generale ale Guvernului, Legea-cadru nr. 90/2001 instituie şi un rol special al acestuia, prin art. 1 alin. (2), acela de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale. Acest rol special al Guvernului îşi găseşte fundamentul principal în obligaţiile generale ce incumbă statului în domeniul economic normate prin art. 135 din Constituţie3.

§2. Funcţiile Guvernului Potrivit art. 1 alin. (5) din Legea-cadru nr. 90/2001, Guvernul, pentru realizarea programului guvernamental asumat în faţa Parlamentului, îndeplineşte următoarele funcţii: – funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare; – funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice; 1

Guvernul, prin intermediul reprezentantului său în teritoriu, prefectul, îşi subordonează şi exercită o tutelă asupra organelor alese de la nivelul colectivităţilor locale, tutelă care în sistemul nostru de drept are un sens circumstanţiat constituţional: posibilitatea de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu privire la legalitatea actului local adoptat, fapt ce atrage suspendarea aplicării acestuia până la soluţionarea cauzei. 2 Şi în ceea ce priveşte aceste structuri ale administraţiei publice centrale, chiar dacă de principiu ele sunt caracterizate prin autonomie, într-o modalitate specifică ele sunt dependente faţă de Guvern astfel cum vom observa ulterior în capitolul rezervat unei analize distincte a acestor structuri instituţionale. 3 Art. 135 din Constituţie: „(1) Economia României este economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă. (2) Statul trebuie să asigure: a) libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie; b) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară; c) stimularea cercetării ştiinţifice şi tehnologice naţionale, a artei şi protecţia dreptului de autor; d) exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional; e) refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic; f) crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii; g) aplicarea politicilor de dezvoltare regională în concordanţă cu obiectivele Uniunii Europene”.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

247

– funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; – funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern; – funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementarilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. În acelaşi timp, trebuie precizat că funcţiile Guvernului1, pe de o parte, din punct de vedere al conţinutului acestora, sunt funcţii generale (vizând totalitatea domeniilor vieţii sociale) şi naţionale (desfăşurate pe întreg teritoriul statului), iar pe de altă parte, în raport cu natura administrativă a activităţii acestei instituţii, sunt funcţii de conducere şi organizare2.

Secţiunea a 3-a Formarea Guvernului Formarea Guvernului se realizează potrivit dispoziţiilor constituţionale ale art. 85 alin. (1) şi art. 103 şi cuprinde mai multe etape cronologice şi obligatorii ce presupun exprimarea voinţei Preşedintelui şi a Parlamentului. Prima etapă în procesul de constituire a Guvernului este reprezentată de consultarea de către Preşedinte, conform art. 103 alin. (1), a partidului care are majoritatea absolută în Parlament în vederea desemnării unui candidat la funcţia de Prim-ministru. În situaţia în care nu există o majoritate politică la nivelul legislativului, Preşedintele va proceda la consultarea tuturor partidelor reprezentate în Parlament. A doua etapă constă în desemnarea de către Preşedinte a persoanei care va candida la funcţia de Prim-ministru. Trebuie precizat că această etapă presupune un act exclusiv de manifestare a voinţei Preşedintelui, acesta putând desemna în mod liber orice persoană doreşte pentru ocuparea funcţiei de şef al Guvernului, independent de propunerile politice avansate anterior de către partidele politice reprezentate în Parlament, singura obligaţie ce îi incumbă fiind aceea de a efectua consultarea. În a treia etapă, potrivit art. 103 alin. (2), odată desemnat un candidat la funcţia de Prim-ministru, acesta are la dispoziţie un termen de maxim 10 zile în care trebuie să îşi alcătuiască lista cu membrii echipei guvernamentale şi programul de guvernare. Apreciem că termenul de 10 zile pe care candidatul îl are la dispoziţie pentru alcătuirea programului şi listei Guvernului, chiar dacă nu este prevăzut în mod expres în constituţie, reprezintă un termen de decădere, a cărui depăşire atrage automat invaliditatea candidaturii propuse de către Preşedinte. În fapt, depăşirea acestui termen reprezintă o nesocotire a girului acordat de către Preşedinte candidatului la funcţia de Prim-ministru sau o neconfirmare a încrederii asumate de către primul în realizarea unei prime sarcini 1

B. Selejan-Guţan, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008, p. 274. 2 E. Albu, op. cit., p. 86.

248

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

de o importanţă deosebită pentru stat de către al doilea, persoană care ulterior va asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării şi direcţia administraţiei1. De asemenea, în cadrul acestui termen, Preşedintele renunţa la opţiunea iniţială şi poate propune o altă candidatură. A patra etapă priveşte solicitarea adresată Parlamentului de către candidatul la funcţia de Prim-ministru în vederea acordării votului de încredere asupra programului guvernamental şi a listei viitorului Guvern, această solicitare trebuind în mod obligatoriu să intervină în cadrul aceluiaşi termen de 10 zile. În a cincea etapă, conform art. 103 alin. (3), cele două Camere ale Parlamentului reunite în şedinţă comună vor dezbate programul şi lista guvernamentale şi se vor pronunţa prin adoptarea unei hotărâri cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor asupra încrederii acordate în viitorul Guvern. În fapt, dezbaterile în şedinţa comună a Camerelor nu pot avea decât un caracter formal şi un rol de informare a parlamentarilor, programul de guvernare şi lista Guvernului neputând fi modificate din moment ce anterior a fost solicitat de către candidatul la funcţia de prim-ministru un vot de încredere asupra unor aspecte distinct individualizate (programul şi lista). Termenul în care Parlamentul trebuie să se pronunţe prin vot asupra acordării încrederii în viitorul Guvern, prin interpretarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 89 alin. (1), este de 60 de zile. Neacordarea votului de încredere pentru formarea Guvernului în termenul de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură, poate avea drept rezultat dizolvarea de către Preşedinte a Parlamentului. În acest context, al posibilităţii şefului statului de a dizolva legislativul, termenul de 60 de zile nu reprezintă un termen de decădere, iar acordarea ulterioară a votului de încredere atrage automat obligaţia corelativă de numire a Guvernului în funcţie şi imposibilitatea dizolvării Parlamentului. În urma obţinerii votului de încredere al Parlamentului, în cea de-a şasea etapă, Preşedintele numeşte Guvernul în funcţie, moment în care acesta este considerat a fi format [art. 85 alin. (1)]. De data aceasta, Preşedintele este obligat să procedeze la numirea în funcţie a Guvernului neavând facultatea de a se opune acestui lucru dat fiind faptul că voinţa Parlamentului a fost exprimată şi prevalează asupra unei eventuale schimbări a opţiunii şefului statului.

Secţiunea a 4-a Structura Guvernului şi statutul membrilor săi §1. Structura Guvernului Structura instituţională a Guvernului este configurată constituţional prin art. 102 alin. (3) care dispune: „Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică”. 1 Pentru o poziţie opusă în ceea ce priveşte acest aspect, a se vedea V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 305; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 381; I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 154.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

249

Astfel, în alcătuirea Guvernului intră, pe de o parte, prim-ministrul şi miniştrii, iar pe de altă parte, alţi membrii stabiliţi de către legiuitor. Legea-cadru nr. 90/2001 dispune în art. 3 alin. (2) faptul că din Guvern pot face parte şi un viceprim-ministru, miniştri de stat, precum şi miniştri-delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere. Legiuitorul organic instituie deci două noi categorii de miniştrii ce pot intra în componenţa Guvernului: miniştrii de stat şi miniştrii-delegaţi. Existenţa acestor două categorii de miniştrii nu este obligatorie deoarece prin faptul că aceştia trebuie prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere este indubitabil că ei reprezintă opţiunea premierului în ceea ce priveşte structura propriei echipe guvernamentale. În acest sens se pronunţă şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 88 din 3 martie 20041 stabilind că în ceea ce priveşte „(...) funcţia de ministru de stat (...) legiuitorul constituant a reglementat modul de alcătuire a Guvernului într-o manieră suplă (...)” permiţând „acestei autorităţi publice (...) să propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze” şi că (n.n. legiuitorul constituant) „nu a reglementat într-o manieră rigidă modul de alcătuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor”. Astfel, concluzia Curţii este că „noţiunea de «miniştri», ca de altfel şi cea de «membri ai Guvernului» sunt utilizate în sens generic (...)”. De asemenea, trebuie precizat că, atât miniştrii de stat, cât şi miniştrii-delegaţi, ultimii exercitând competenţe speciale pe lângă primul-ministru, sunt organisme subordonate direct şefului Guvernului.

§2. Statutul membrilor Guvernului Statutul membrilor Guvernului rezultă din reglementările de ordin constituţional sau legislativ cu privire la condiţiile generale necesare pentru a ocupa o funcţie în cadrul Guvernului, precum şi în ceea ce priveşte incompatibilităţile presupuse de exercitarea unei asemenea funcţii. A. Condiţiile pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului Pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului trebuie în primul rând să fie îndeplinite condiţiile generale prevăzute în art. 16 alin. (3) din Constituţie cu privire la funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, şi anume: cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Legea-cadru nr. 90/2001 introduce prin art. 2 pe lângă aceste condiţii enunţate anterior şi o serie de condiţii specifice pentru ca o persoană să poată exercita funcţia de membru al Guvernului, după cum urmează: – cetăţenia română şi domiciliul în ţară; – exerciţiul deplin al drepturilor electorale; – nu a suferit condamnări penale; – nu se găseşte în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în 1

Publicată în M. Of. nr. 226 din 15 martie 2004.

250

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. B. Incompatibilităţile Reglementarea generală a incompatibilităţilor funcţiei de membru al Guvernului se regăseşte normată la nivel constituţional prin prisma dispoziţiilor art. 105 alin. (1), potrivit căruia funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă1 cu: – exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator; – exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizaţiilor cu scop comercial. Prin intermediul art. 84 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei2 au fost instituite la nivel legislativ incompatibilităţi specifice, funcţia de membru al Guvernului fiind incompatibilă cu: a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator ori a altor situaţii prevăzute de Constituţie; b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial; c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice; d) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale; e) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale; f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale; g) calitatea de comerciant persoană fizică; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte. Nu constituie incompatibilitate, conform art. 84 alin. (4), exercitarea de către un membru al Guvernului a unei funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. Potrivit art. 4 alin. (2) din Legea-cadru nr. 90/2001 constatarea stării de incompatibilitate se face de către primul-ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia, legea neprecizând însă cine este competent şi ce procedură trebuie urmată în cazul în care incompatibilitatea îl priveşte chiar pe primul-ministru.

1 2

B. Selejan-Guţan, op. cit., pp. 272-273. Publicată în M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

251

Secţiunea a 5-a Atribuţiile Guvernului În considerarea dublului său rol general, politico-administrativ, Guvernul îndeplineşte atribuţii specifice în vederea realizării politicii interne şi externe a ţării şi conducerii generale a administraţiei publice, atribuţii normate distinct de către legiuitor prin intermediul art. 11 şi art. 12 din Legea-cadru nr. 90/2001. În acest sens, potrivit art. 11 din lege, în realizarea funcţiilor sale Guvernul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: a) exercită conducerea generală a administraţiei publice; b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului; c) emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniţiate cu respectarea Constituţiei, şi le transmite Parlamentului, în termen de 60 de zile de la data solicitării. Nerespectarea acestui termen echivalează cu susţinerea implicită a formei iniţiatorului; d) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei; e) asigură executarea de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestora; f) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune spre adoptare Parlamentului; g) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate; h) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare; i) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege; j) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează forţele armate; k) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru, integrarea României în structurile europene şi internaţionale; l) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care angajează statul român; negociază şi încheie, în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental; m) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; n) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului; o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa; p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale; r) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului. De asemenea, conform art. 12 alin. (1), Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ pentru rezolvarea unor probleme din competenţa sa, iar potrivit alin. (2), poate constitui consilii, comisii şi comitete interministeriale în scopul elaborării, integrării, corelării şi monitorizării de politici.

252

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Secţiunea a 6-a Funcţionarea şi actele juridice ale Guvernului §1. Funcţionarea Guvernului În sistemul român de drept, Guvernul, potrivit structurii analizate anterior, este un organ colegial, iar activitatea sa se desfăşoară prin intermediul şedinţelor convocate şi conduse de către primul-ministru [art. 24 alin. (1) din Legea-cadru nr. 90/2001]. La anumite şedinţe poate lua parte şi Preşedintele României, şi anume la acelea în cadrul cărora se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice sau dacă există o invitaţie din partea primului-ministru, [art. 24 alin. (2)]. În cazul participării Preşedintelui la şedinţele desfăşurate de către Guvern, acesta va prezida aceste şedinţe [art. 24 alin. (3)]. Desfăşurarea şedinţelor Guvernului are loc de regulă săptămânal, dar este posibilă şi ori de câte ori este necesar acest lucru iar cvorumul necesar de prezenţă pentru a putea statua în mod valid este de jumătate plus unu din numărul total al membrilor Guvernului. În considerarea rolului general al Guvernului, politico-administrativ, problemele dezbătute în cadrul şedinţelor vor viza politica internă şi externă a ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, în vederea adoptării măsurilor corespunzătoare [art. 25 alin. (2)]. Pe lângă membrii Guvernului sau Preşedinte, la şedinţele guvernamentale pot participa, în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-ministru [art. 25 alin. (3)]. De asemenea, potrivit art. 25 alin. (4), dezbaterile din şedinţele Guvernului şi modul de adoptare a actelor acestuia, precum şi a oricăror alte măsuri stabilite se înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează în scris în stenograma şedinţei, certificată de ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.

§2. Actele juridice ale Guvernului În activitatea desfăşurată de către Guvern acesta adoptă acte juridice specifice1, acestea, potrivit cadrului constituţional român actual prin art. 108 alin. (1), fiind hotărârile şi ordonanţele. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Acest lucru presupune că hotărârile de Guvern vor interveni „în măsura în care legea impune adoptarea lor, în măsura în care fie expres, fie implicit, legea trimite la o hotărâre de punere în aplicare sau practica aplicării legii naşte nevoia adoptării unei hotărâri de Guvern”2. Astfel, ca acte administrative, hotărârile de Guvern au caracter praeter legem şi secundum legem, fiind 1

Guvernul adoptă şi acte de natură politică, nu numai juridică, precum programul de guvernare, asumarea răspunderii, anumite declaraţii politice etc. 2 V. Vedinaş, op. cit., p. 314.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

253

adoptate numai în temeiul unei legi în vigoare şi neputând depăşi cadrul normativ al acesteia1. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 107 din 22 februarie 20052, statua că noţiunea de „organizare a executării legii” în ceea ce priveşte hotărârile de Guvern „are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii, şi anume prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituţionale sau sancţionatorii în vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii. Aşadar, legiuitorul nu mai stabileşte întotdeauna direct, prin lege, contravenţii şi sancţiuni, ci, chiar în sensul textului constituţional invocat, această competenţă revine autorităţii publice însărcinate cu organizarea executării legii. Această argumentare este valabilă nu numai în ceea ce priveşte Guvernul, ci, mutatis mutandis, şi în cazul autorităţilor administraţiei publice locale (…)”. Ordonanţele de Guvern sunt acte juridice care au aceeaşi valoare normativă ca şi legea. Din interpretarea dispoziţiilor art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţie rezultă două tipuri de ordonanţe: simple şi de urgenţă. Ordonanţele simple se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptată de către Parlament, şi doar în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta. Prin acest tip de ordonanţe nu se pot reglementa domenii ce fac obiectul legilor organice. În situaţia în care legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare, nerespectarea termenului atrăgând încetarea efectelor ordonanţei. Ordonanţele de urgenţă reprezintă o manifestare spontană din partea Guvernului de a adopta acte cu valoare legislativă fără a avea nevoie de o abilitare expresă în acest sens din partea organului ce exercită de drept competenţa legislativă, Parlamentul, singurele limitări formale fiind constituite din caracterul de urgenţă al acestor acte ce ar trebui să intervină numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, precum şi din obligaţia de a motiva în cuprinsul lor, elementul de urgenţă [art. 108 alin. (4)]. Efectele juridice ale ordonanţei de urgenţă se produc de la data depunerii lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Hotărârile şi ordonanţele de Guvern se adoptă în prezenţa majorităţii membrilor săi prin consens, în caz de nerealizare a consensului decizând definitiv primul-ministru. Practic, în această ultimă variantă, primul-ministru, care ca membru al colegiului guvernamental, ar trebui să fie doar un primus inter pares3, se transformă în fapt în primus inter partes. De asemenea, aceste acte se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României, nepublicarea atrăgând inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei [art. 27 alin. (3) din Legea-cadru nr. 90/2001 şi art. 108 alin. (4) din Constituţie].

1

Idem., p. 314. Publicată în M. Of. nr. 334 din 20 aprilie 2005. 3 D.C. Dănişor, op. cit., p. 450. 2

254

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

§3. Ordonanţele de urgenţă A. Reglementarea constituţională şi legală a ordonanţelor de urgenţă În sistemul de drept român, categoria juridică a ordonanţelor de urgenţă1, modalitate specifică prin care Guvernul exercită competenţa legislativă făcând concurenţă Parlamentului, cunoaşte o reglementare atât la nivel constituţional, cât şi la nivel legal. Reglementarea constituţională a instituţiei ordonanţei de urgenţă, act juridic al Guvernului cu aceeaşi valoare normativă ca şi a legii adoptate de către Parlament, se produce prin intermediul dispoziţiilor art. 108 şi 115 din Constituţia României. Deşi posibilitatea pentru Guvern, organ al puterii executive, de a adopta acte juridice cu aceiaşi valoare juridică cu a legii adoptate de Parlament constituie o veritabilă excepţie de la principiul separaţiei puterilor în stat, validitatea excepţiei de la regula constituţională generală îşi găseşte drept fundament principiul supremaţiei materiale a constituţiei, normat la noi în art. 1 alin. (5), doar constituţia, expresie a voinţei puterii constituante, putând crea sau re-delega competenţe2. Având caracter de excepţie, exercitarea competenţei legislative din partea Guvernului prin intermediul ordonanţelor este supusă unor condiţii şi limite constituţionale stricte ce rezultă din conţinutul normativ al art. 115. Astfel, art. 115 alin. (4) stabileşte condiţiile speciale necesare reglementării prin intermediul ordonanţei de urgenţă, dispunând că „Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”. În ceea ce priveşte procedura formală prin care o ordonanţă de urgenţă produce efecte juridice, alin. (5) al aceluiaşi articol stabileşte că „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1)”. De asemenea, reglementarea prin ordonanţă de urgenţă comportă anumite limite absolute impuse prin intermediul alin. (6) care dispune că „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”. La nivel legal, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative3 prevede în cuprinsul art. 12 momentul intrării în vigoare a 1

A se vedea G. Gîrleşteanu, Regimul juridic al ordonanţelor de urgenţă, Revista de Ştiinţe Politice nr. 30-31/2011, Ed. Universitaria, Craiova, pp. 231-243. 2 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 174-175; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2005, p. 64. 3 Republicată în temeiul art. II din Legea nr. 60/2010 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 61/2009 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

255

ordonanţelor de urgenţă: „(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. (3) Actele normative prevăzute la art. 11 alin. (1)1, cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text”. B. Regimul juridic general al ordonanţelor de urgenţă Având în vedere dispoziţiile constituţionale şi legale ce consacră în sistemul român de drept instituţia ordonanţelor de urgenţă, se impune a fi trasate coordonatele normative generale ale regimului juridic ale acestei instituţii juridice. În primul rând, competenţa Guvernului de legiferare prin intermediul ordonanţelor de urgenţă poate fi exercitată numai dacă este cauzată de existenţa unor situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. Este vorba deci de o cauză circumstanţiată constituţional care poate conduce la exercitarea acestei competenţe. În al doilea rând, în cazul în care existenţa unei situaţii extraordinare impune o reglementare din partea Guvernului care nu poate fi amânată, această reglementare, sub aspect procedural, trebuie să întrunească în mod cumulativ mai multe condiţii: să existe o motivare formală a urgenţei reglementării în conţinutul normativ al ordonanţei de urgenţă, ordonanţa de urgenţă să fie depusă spre aprobare la Parlament, autoritatea de drept competentă să legifereze, şi, de asemenea, să fie publicată în Monitorul Oficial al României în vederea asigurării caracterului de publicitate în raport cu destinatarii acesteia. În al treilea rând, reglementarea prin ordonanţă de urgenţă nu are un caracter absolut, comportând anumite limite şi neputând astfel interveni în domeniul legilor constituţionale, neputând afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi, de asemenea, neputând viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. C. Intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă Momentul intrării în vigoare a unei norme juridice marchează momentul în care aceasta dobândeşte caracter obligatoriu pentru destinatarii săi şi devine aplicabilă la nivelul ordinii juridice2. În sistemul român de drept, actualmente, principiul ce guvernează intrarea în vigoare a legii este reglementat prin intermediul dispoziţiilor legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în M. Of. nr. 215 din 6 aprilie 2010, dându-se textelor o nouă numerotare. 1 Este vorba, conform art. 11 alin. (1), despre legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate. 2 A se vedea în acest sens D.C. Dănişor, I. Dogaru, G. Dănişor, Teoria generală a dreptului, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 328-329.

256

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

constituţionale ale art. 78 care stabileşte că legea intră în vigoare la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial. Intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă constituie o excepţie de la principiul enunţat anterior, excepţie creată prin voinţa constituantului care în art. 115 alin. (5) prevede că aceste acte juridice intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Dispoziţia constituţională stabileşte cele două condiţii cumulative necesare pentru intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă (depunerea spre aprobare la Parlament şi publicarea în Monitorul Oficial), iar Legea nr. 24/2000, prin art. 12 alin. (2), consacră în mod concret momentul intrării în vigoare, data publicării în Monitorul Oficial al României, dar sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată şi numai dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. La nivelul doctrinei juridice româneşti1, având în vedere conţinutul dispoziţiei constituţionale a art. 115 alin. (5), care prevede în mod concret doar condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, neconsacrând expressis verbis momentul intrării în vigoare, s-a creat o reală controversă dacă instituţia juridică în discuţie ar trebui să respecte principiul general consacrat prin art. 78 din Constituţie cu privire la intrarea în vigoare a legii sau nu. Argumentele exprimate în sensul că regimul juridic al intrării în vigoare al ordonanţelor de urgenţă ar trebui să respecte coordonatele regimului general consacrat al legii sunt diverse. Astfel, s-a considerat că2 „pentru identitate de raţiune şi situaţii similare”, cu toate că dispoziţia constituţională se referă doar la „lege”, prin acest termen trebuie să înţelegem toate actele juridice susceptibile de publicare, inclusiv ordonanţele de urgenţă. În acelaşi sens3, s-a apreciat că dacă termenul stabilit pentru intrarea în vigoare a legii ca act al Parlamentului este stabilit la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial, „un act administrativ normativ subordonat legii” (n.n. ordonanţa de urgenţă)4, nu se poate bucura de „favorul” de a intra în vigoare mai devreme. O altă opinie în acelaşi sens5 pleacă de la considerarea că delegarea legislativă constituţională, modalitate prin care Guvernul dobândeşte competenţa adoptării de ordonanţe de urgenţă, a fost concepută de către constituant ca „un substitut al activităţii legislative parlamentare în perioade critice”, astfel încât, ori de câte ori este utilizată această procedură, ea nu poate excede cadrului general stabilit constituţional referitor la 1 I. Deleanu, Revizuirea Constituţiei, în Dreptul nr. 12/2003, p. 23; C.-L. Popescu, Data intrării în vigoare a actelor normative în lumina dispoziţiilor constituţionale revizuite, în Dreptul nr. 4/2004, p. 38; I.-N. Navroţchi, Data intrării în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, în Dreptul nr. 3/2011, pp. 75-76. 2 I. Deleanu, op. cit. 3 C.-L. Popescu, op. cit. 4 Autorul îşi fundamentează în mod greşit aserţiunea pe o subordonare normativă de principiu a ordonanţei de urgenţă în raport cu legea. Ambele categorii de acte normative au aceeaşi valoare din punct de vedere juridic, valoare legislativă, fiind plasate în ierarhia normativă pe aceeaşi treaptă ierarhică. De asemenea, calificarea ordonanţei de urgenţă ca „un act administrativ normativ” constituie o greşeală, Guvernul, deşi ca exponent al puterii executive este abilitat să adopte acte administrative de organizare a executării legii, în situaţia adoptării ordonanţelor de urgenţă nu exercită o competenţă executivă, ci o competenţă de ordin legislativ. 5 I.-N. Navroţchi, op. cit.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

257

momentul intrării în vigoare, iar actele normative subsecvente Constituţiei (n.n. Legea nr. 24/2000) care prevăd un alt moment „ar putea fi considerate că exced prevederile Legii fundamentale”. În acelaşi timp, se consideră că art. 115 alin. (6) prevede „numai procedura care trebuie de urmat pentru ca o ordonanţă de urgenţă să intre în vigoare”, şi deci, nu şi momentul concret al intrării în vigoare. Din punctul meu de vedere, consideraţiile exprimate în acest sens nu pot fi primite, şi consider că dispoziţia constituţională, deşi formal stabileşte doar o procedură de urmat pentru intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, constituită din necesitatea întrunirii cumulative a două condiţii consecutive temporal, fără a consacra expessis verbis momentul concret al intrării în vigoare al acestui tip de acte juridice, constituie o excepţie de la regula instituită constituţional prin art. 78. Cauza reglementării prin ordonanţă de urgenţă, existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, impune o urgenţă în reglementare şi, prin urmare, un moment diferit de intrare în vigoare al ordonanţei de urgenţă faţă de cel al legii1. În acest sens, legiuitorul organic este abilitat să stabilească în concret momentul intrării în vigoare al ordonanţelor de urgenţă la momentul publicării acestora în Monitorul Oficial, fără ca acest lucru să constituie o adăugare la textul Constituţiei. D. Receptarea la nivelul legii de aprobare a ordonanţelor de urgenţă Starea de activitate a ordonanţelor de urgenţă durează din momentul publicării acestora în Monitorul Oficial şi până în momentul aprobării sau respingerii acestora prin lege de către Parlament, dacă în această perioadă de timp nu intervin acte legislative abrogatoare. La nivelul procedurii parlamentare privind adoptarea prin lege a unei ordonanţe de urgenţă se disting două situaţii. Pe de o parte, în cazul în care Legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă nu întruneşte numărul necesar de voturi pentru considerarea acesteia ca adoptată2, aceasta se transformă în Lege de respingere, efectul juridic concret constând ieşirea din vigoare a ordonanţei de urgenţă. Pe de altă parte, în situaţia în care Legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă întruneşte numărul necesar de voturi conform procedurii parlamentare, ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern3. Practic, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă devin parte integrantă a legii de aprobare. Formal, ordonanţa de urgenţă continuă să facă parte din ordinea juridică dar nu 1

A se vedea în acelaşi sens I. Vida, Comentariul art. 78, în I. Muraru, E.S. Tănăsescu, coord., Constituţia României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 729. 2 În funcţie de conţinutul concret al reglementării prin ordonanţă de urgenţă, de natura legii organice sau a legii ordinare, majoritatea cerută pentru considerarea ca adoptată a legii poate fi diferită. 3 Decizia Curţii Constituţionale nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în M. Of. nr. 177 din 23 februarie 2006; Decizia Curţii Constituţionale nr. 1039 din 9 iulie 2009, publicată în M. Of. nr. 582 din 21 august 2009; Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009; Decizia Curţii Constituţionale nr. 1610 din 15 decembrie 2010, publicată în M. Of. nr. 863 din 23 decembrie 2010.

258

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

se mai poate aplica, din punct de vedere juridic, singura normă obligatorie constituind-o legea prin care este receptată ordonanţa de urgenţă. Am putea considera că procedura parlamentară conduce la o abrogare din punct de vedere formal a ordonanţei de urgenţă, dar nu şi din punct de vedere material, conţinutul reglementării fiind receptat la nivelul unui nou corpus normativ, fie în mod identic, fie cu modificări sau completări, constituit prin joncţiunea cu conţinutul concret al legii de aprobare. Abrogarea priveşte forma actului juridic, nu şi conţinutul material al acestuia, reglementarea de bază. Conţinutul reglementării prin ordonanţă de urgenţă este unul circumstanţiat constituţional, putând cuprinde doar norme juridice de nivelul legii ordinare sau al legii organice, şi determină tipologia legii de aprobare: lege ordinară sau lege organică. Stabilirea în concret a tipologiei legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă poate constitui în anumite situaţii un demers complex. Astfel, în situaţia în care prin ordonanţa de urgenţă se modifică sau se completează prevederi de natura legii organice de la nivelul unei legi adoptată ca lege ordinară, legea de aprobare a ordonanţei trebuie să aibă caracter organic. În mod corespunzător, în situaţia în care avem de-a face cu modificare sau completarea prin ordonanţă de urgenţă a anumitor dispoziţii de natura legii ordinare din cuprinsul unei legi adoptată ca organică, legea de aprobare a ordonanţei trebuie să întrunească cvorumul necesar pentru adoptarea legilor ordinare1. În cazul în care anterior aprobării prin lege a unei ordonanţe de urgenţă s-a constatat neconstituţionalitatea acestei ordonanţe, viciul de neconstituţionalitate nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. În consecinţă, legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională devine ea însăşi neconstituţională2. E. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale române în domeniul ordonanţelor de urgenţă înainte de revizuirea din anul 2003 Anterior revizuirii constituţionale operate în anul 2004, Constituţia României din 1991 prevedea în art. 114 alin. (4) faptul că „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea întră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se afla în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu”. Reglementarea constituţională anterioară a instituţiei ordonanţei de urgenţă stabilea o cauză circumstanţiată în care Guvernul putea interveni prin această modalitate în procesul de legiferare, cazul extraordinar, şi o condiţie procedurală specifică, depunerea ordonanţei de urgenţă spre aprobare la Parlament. 1

Prin Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, publicată în M. Of. nr. 495 din 2 iulie 2008, Curtea Constituţională a stabilit că este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. 2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 421 din 8 februarie 2007, publicată în M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007; Decizia Curţii Constituţionale nr. 1105 din 21 septembrie 2010 publicată în M. Of. nr. 684 din 8 octombrie 2010.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

259

În raport cu aceste prevederi constituţionale care confereau Guvernului o marjă largă de apreciere a oportunităţii intervenţiei prin intermediul ordonanţelor de urgenţă în procesul de legiferare atribuit de principiu Parlamentului, Curtea Constituţională a dezvoltat o jurisprudenţă bogată în acest sens. Prin Decizia nr. 65 din 20 iunie 19951, Curtea stabilea faptul că actul fundamental român nu precizează conţinutul noţiunii de „cazuri excepţionale", astfel încât ea trebuie interpretată sistematic, atât în logica instituţiei delegării legislative, consacrată în art. 114, cât şi a edificiului constituţional în ansamblul sau. Astfel, prin cazuri excepţionale, în sensul art. 114 alin. (4) din Constituţie, se înţelegeau acele situaţii care nu se pot încadra în cele avute în vedere expres de lege. În consecinţă, în opinia Curţii, dacă legiuitorul nu a instituit o normă specifică unei circumstanţe excepţionale, ar fi contrar înseşi voinţei acestuia ca regulile existente să fie aplicate cazurilor excepţionale la care se referă art. 114 alin. (4) din Constituţie. Având în vedere aceasta, interesul public lezat de caracterul anormal şi excesiv al cazurilor excepţionale justifică intervenţia Guvernului pe calea ordonanţei de urgenta, în temeiul art. 114 alin. (4) din Constituţie. De aceea, o astfel de măsură se poate fundamenta numai pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. Practic, cazul excepţional, de care depinde legitimitatea constituţională a ordonanţei de urgenţă, se justifică „pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public”. Ulterior, prin Decizia nr. 83 din 19 mai 19982, instanţa constituţională română stabileşte anumite coordonate normative ale noţiunii de „caz excepţional”, statuând că acesta are un caracter obiectiv, în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă. De aceea, în niciun fel nu constituie un caz excepţional schimbarea de către Guvern a opţiunii sale cu privire la actul legislativ folosit. Ordonanţa de urgenţă nu constituie o alternativă aflată la discreţia Guvernului, prin care acesta şi-ar putea încălca obligaţia sa constituţională de a asigura, în vederea îndeplinirii programului său de guvernare, reglementarea prin lege, de către Parlament, a relaţiilor ce constituie obiectul acestei reglementări. Prin intermediul Deciziei nr. 15 din 25 ianuarie 20003, Curtea stabileşte conţinutul normativ al reglementării prin ordonanţă de urgenţă, admiţând, deşi la nivel constituţional nu era stipulat în mod expres, competenţa Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor organice. Astfel, Curtea declara faptul că interdicţia reglementării de către Guvern în domeniul legii organice priveşte numai ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, această interdicţie decurgând direct din textul constituţional. O asemenea limitare, în opinia Curţii, nu este prevăzută însă de alin. (4) al art. 114 din Constituţie, referitor la ordonanţele de urgenţă, „deoarece cazul excepţional ce impune adoptarea unor măsuri urgente pentru salvgardarea unui interes public ar putea reclama instituirea unei reglementări de domeniul legii organice, nu numai ordinare, care, 1

Publicată în M. Of. nr. 129 din 28 iunie 1995. Publicată în M. Of. nr. 211 din 8 iunie 1998. 3 Publicată în M. Of. nr. 267 din 14 iunie 2000. 2

260

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

dacă nu ar putea fi adoptată, interesul public avut în vedere ar fi sacrificat, ceea ce este contrar finalităţii constituţionale a instituţiei” (Decizia nr. 34 din 17 februarie 19981). În această lumină, ordonanţa de urgenţă nu este o varietate a ordonanţei emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, ci reprezintă un act normativ, adoptat de Guvern, în temeiul unei prevederi constituţionale, care permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz excepţional. Consecventă acestei jurisprudenţe, Curtea reţinea, totodată, că posibilitatea Guvernului ca, în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă. De asemenea, Curtea reiterează punctul său de vedere stabilit anterior prin intermediul Deciziei nr. 34 din 17 februarie 1998 conform căruia „modificarea sau unificarea legislaţiei într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăşi, emiterea unei ordonanţe de urgenţă”. F. Jurisprudenţa actuală a Curţii Constituţionale române în domeniul ordonanţelor de urgenţă În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională română a interpretat dispoziţia constituţională ce permite exercitarea competenţei legislative de către un organ al puterii executive2, Guvernul, ca impunând întrunirea cumulativă a unei cauze stricte (situaţia extraordinară) şi a unor condiţii circumstanţiate (obligaţia de a motiva urgenţa, depunerea spre adoptare la Parlament şi publicarea în Monitorul Oficial). a) Cauza reglementării prin ordonanţă de urgenţă Cauza reglementării prin ordonanţă de urgenţă a unui anumit domeniu trebuie să fie întotdeauna reprezentată de existenţa unei „situaţii extraordinare”, a cărei reglementare „nu poate fi amânată”. Ce se înţelege însă prin sintagma „situaţie extraordinară”? Pentru instanţa noastră constituţională ea desemnează o stare de fapt care „exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun” (Decizia nr. 255 din 11 mai 20053), sau existenţa unei „stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public” (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 20094). Prima expresie a noţiunii furnizată de către Curte este, într-o exprimare ce se doreşte ponderată, în cel mai bun caz una neadecvată. Chiar dacă nu putem trece cu vederea dificultatea demersului de conturare juridică a conceptului de „situaţie extraordinară” în contextul denumirii marginale fluide şi nejuridice utilizate de către constituant, referirea Curţii la un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun nu reprezintă în niciun caz o modalitate juridică de delimitare a cadrului normativ implicat. Ne putem întreba, astfel, care este criteriul în baza căruia poate fi calificat un grad de abatere de la normal sau comun ca fiind mare? Sau, ce trebuie să înţelegem prin comun 1

Publicată în M. Of. nr. 88 din 25 februarie 1998. Curtea caracterizează exercitarea acestei competenţe ca o „delegare legislativă constituţională” cu ocazia Deciziei nr. 1189 din 6 noiembrie 2008. 3 Publicată în Publicată în M. Of. nr. 511 din 16 iunie 2005. 4 Publicată în Publicată în M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

261

sau normal? Curtea nu reuşeşte, astfel, în această primă încercare de definire a conceptului decât să complice lucrurile prin introducerea unor termeni nejuridici, care, la rândul lor sunt imprecişi şi care se pot releva diferit prin subiectivismul interpretului1. Conştientă, probabil, de imprecizia conturării juridice a conceptului de „situaţie extraordinară”, ulterior, Curtea ataşează cauzei generale necesare în reglementarea prin ordonanţă de urgenţă mai multe condiţii cumulative specifice ale stării de fapt care, dacă sunt întrunite, justifică existenţa condiţionării impuse şi legitimează acţiunea guvernamentală. În primul rând, starea de fapt generatoare a intervenţiei legislative guvernamentale trebuie să fie „obiectivă”, adică, în opinia Curţii, ca opusă unei stări de fapt subiective, „invocarea unui element de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară”, impunând concluzia că „aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (...)”. O astfel de definiţie este circulară2, deoarece defineşte o stare obiectivă ca o stare opusă celei subiective, definind astfel o noţiune printr-o altă noţiune ce se poate defini în raport cu ea şi, în cel mai bun caz are meritul de a centra sub aspect negativ starea de fapt obiectivă pe lipsa unor elemente de oportunitate în justificarea reglementării care a fost procedată. În al doilea rând, starea de fapt trebuie să fie şi „cuantificabilă”, adică, potrivit Curţii, o stare de fapt fundamentată pe factori cuantificabili, adică factori care nu sunt subiectivi sau de oportunitate, astfel încât, afirmă Curtea, „întrucât asemenea factori nu sunt cuantificabili (n.n. cei subiectivi sau de oportunitate), afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative”. Din nou, instanţa constituţională română nu reuşeşte să contureze juridic noţiunea de „stare de fapt cuantificabilă”, argumentaţia fiind la fel de circulară ca şi în cazul precedent (de genul, factor cuantificabil, adică factor care nu este subiectiv sau de oportunitate, şi prin urmare este un factor obiectiv, factor obiectiv care la rândul său este un factor care nu este subiectiv!). Ceea ce ar putea fi, totuşi, luat în considerare este faptul că o astfel de stare calificată ca atare trebuie fie să aibă drept fundament relaţii sociale, politice sau juridice determinate, a căror emergenţă de la nivelul socialului determină şi obligă fenomenul reglementării acestora, fie să acopere o situaţie problematică cu caracter general care poate fi cuantificată prin intermediul unor date exacte, statistici realizate, prognoze economice etc. În al treilea rând, starea de fapt trebuie să fie „independentă de voinţa Guvernului”, în acest sens Curtea trebuind să verifice dacă starea justificativă nu reprezintă în realitate un rezultat al unei acţiuni sau omisiuni a Guvernului. Fără îndoială, un astfel de demers la care instanţa constituţională trebuie să procedeze în mod obligatoriu se constituie într-o operaţie juridică dificilă, având în 1 A se vedea M. Putinei, Notă la Decizia Curţii Constituţionale române nr. 190 din 2 martie 2010, Revista română de jurisprudenţă nr. 2/2010, p. 69. 2 M. Putinei, Notă la Decizia Curţii Constituţionale române nr. 35 din 14 ianuarie 2010, Revista română de jurisprudenţă nr. 1/2010, p. 37.

262

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

vedere faptul că implică o activitate de probare a existenţei sau inexistenţei unui raport juridic de cauzalitate între un fapt sau omisiune guvernamentală şi o stare de fapt cu pretenţie justificativă în reglementarea prin ordonanţă de urgenţă. Având în vedere caracterul de excepţie al normei constituţionale în cauză, normă ce permite Guvernului exercitarea competenţei legislative în locul autorităţii abilitate în acest sens, Parlamentul, considerăm că sarcina probei non-dependenţei stării de fapt de voinţa Guvernului revine acestuia din urmă şi nu autorilor sesizării, în mod evident şi aceştia putând furniza în sesizare aspecte care să probeze faptul contrar, în scopul invalidării actului normativ controlat. În al patrulea rând, starea de fapt trebuie să aibă caracterul unei stări apte „să pună în pericol un interes public”. Instanţa constituţională română nu se pronunţă cu privire la înţelesul acestei sintagme, ci doar o proclamă ca şi condiţie specifică ce trebuie întrunită pentru a fi în contextul unei „situaţii extraordinare”. Ce poate intra în conţinutul unei sintagme astfel proclamate? Aproape orice, termenii utilizaţi de „pericol” sau „interes public” fiind fluizi şi inconsistenţi din punct de vedere juridic. b) Condiţiile circumstanţiate ale reglementării prin ordonanţă de urgenţă Prima condiţie circumstanţiată impusă prin conţinutul normativ al art. 115 alin. (4) din Constituţie se constituie în impunerea unei obligaţii constituţionale pentru Guvern de motivare a urgenţei reglementării procedate prin ordonanţă de urgenţă. Instanţa constituţională trebuie să verifice mai întâi procedural îndeplinirea obligaţiei de motivare a urgenţei, iar apoi să verifice substanţial compatibilitatea urgenţei invocate cu starea de fapt care a determinat opţiunea reglementării prin ordonanţă de urgenţă şi cu reglementarea în ansamblu realizată. Astfel, condiţia „urgenţei” reglementării datorită unei „situaţii extraordinare” trebuie să fie îndeplinită de către actul normativ adoptat atât sub aspect material, normele juridice incluse în actul normativ să reglementeze primar domeniul în cauză, cât şi sub aspect formal, intrarea în vigoare a normelor juridice trebuind să se producă imediat, altfel urgenţa nu se mai justifică. Fără întrunirea cumulativă a cauzei stricte (situaţia extraordinară) şi a primei condiţii circumstanţiate (obligaţia de a motiva urgenţa), actul normativ adoptat sub forma unei ordonanţe de urgenţă nu poate fi valid produs, Curtea statuând că „urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare” (Decizia nr. 421 din 9 mai 20071). De asemenea, pentru ca o măsură care ar putea prezenta urgenţa cerută de art. 115 alin. (4) din Constituie să se justifice, trebuie să existe şi să fie descrise concret acele situaţii enumerate generic în preambulul ordonanţei de urgenţă şi în Nota sa de fundamentare şi să se explice de ce aceste împrejurări constituie „situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată” (Decizia nr. 258 din 14 martie 20062). Inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare3se constituie într-o limită constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe 1

Publicată în M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007. Publicată în M. Of. nr. 341 din 17 aprilie 2006. 3 M. Putinei, Notă la Decizia Curţii Constituţionale române nr. 35 din 14 ianuarie 2010, Revista română de jurisprudenţă nr. 1/2010, p. 37. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

263

de urgenţă în sensul arătat, a decide altfel însemnând „a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi – ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu”. A doua condiţie circumstanţiată impusă prin conţinutul normativ al art. 115 alin. (5) din Constituţie rezidă sub aspect formal în depunerea ordonanţei de urgenţă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată. Dacă nu se află în sesiune, Camerele se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Aprobarea prin lege a unei ordonanţe de urgenţă nu are însă un caracter absolut, în sensul că prin efectul aprobării de Parlament a unei ordonanţe viciate de neconstituţionalitate, viciul preexistent al ordonanţei în cauză nu este acoperit, nu dispare, de vreme ce prin lege nu se poate deroga de la Constituţie, ci, dimpotrivă, se transmite şi legii de aprobare, care devine astfel, în aceeaşi măsură şi pentru aceleaşi motive, neconstituţională (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005). A treia condiţie circumstanţiată rezultată prin dispoziţiile art. 115 alin. (5) din Constituţie constă în publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial al României în vederea aplicării şi aducerii la cunoştinţă publică. c) Limitele reglementării prin ordonanţă de urgenţă Exercitarea competenţei legislative prin intermediul ordonanţelor de urgenţă de către Guvern în baza art. 115 alin. (4) din Constituţie îşi găseşte drept limite cazurile enumerate în cadrul alin. (6), ordonanţele de urgenţă neputând fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, neputând afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi neputând viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Se instituie, astfel, o obligaţie negativă de natură constituţională pentru Guvern de a nu adopta ordonanţe de urgenţă în domeniile enumerate limitativ în cadrul art. 115 alin. (6). Interdicţia constituţională este totală, în sensul că nu poate suporta derogări, expresia voinţei constituantului fiind clară în acest sens. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia limitelor exerciţiului competenţei legislative prin ordonanţe de urgenţă, reluată de altfel şi în decizia de faţă, se dovedeşte ciudată, instanţa constituţională încercând o interpretare gramaticală a termenilor utilizaţi de către constituant, problematică şi confuză1. Astfel, Curtea afirmă că «interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că „nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale” şi că „nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”», însă «în celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi 1 A se vedea în acest sens D.C. Dănişor, Înţelegerea trunchiată a competenţei exclusive a Curţii Constituţionale în domeniul contenciosului constituţional – (II). Partajul competenţelor de justiţie constituţională în raport cu distingerea validităţii de conformitate, Revista Pandectele Române nr. 3/2011, pp. 31-32.

264

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

adoptate dacă „afectează”, dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin” (Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 20081). Curtea operează în acest mod o distincţie între domenii cu privire la care constituantul a impus o interdicţie totală prin utilizarea unor expresii precum „nu pot fi adoptate” sau „nu pot viza” şi domenii cu privire la care interdicţia devine parţială, putând suporta derogări, în considerarea impunerii limitării sub forma „nu pot afecta”. Cu alte cuvinte, Curtea afirmă că regimul juridic al instituţiilor considerate fundamentale ale statului, precum şi domeniul drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor constituţionale pot fi reglementate prin ordonanţă de urgenţă dacă „au consecinţe pozitive”. Mergând în sensul argumentaţiei Curţii nu putem observa nicio diferenţă a sensurilor termenilor utilizaţi de către constituant. „A afecta” un regim juridic sau un drept fundamental nu poate avea niciun sens decât în situaţia în care este produsă o normă juridică lezionară, adică dacă este „adoptată”. De altfel, din încercarea Curţii de a explica sensul juridic al verbului „a afecta” din cuprinsul textului constituţional al art. 115 alin. (6), ca reţinând diferite nuanţe, precum „a suprima”, „a aduce atingere”, „a prejudicia”, „a antrena consecinţe negative”, nu reiese decât că toate aceste variante sinonimice ale verbului nu pot prinde contur juridic decât în contextul adoptării unui act normativ. Astfel, toţi aceşti termeni induc o interdicţie care este totală, neputând suporta excepţii. În plus, nu putem să nu remarcăm că în situaţia în care constituantul a dorit să permită posibilitatea unor derogări de la interdicţii constituţionale instituite, a evidenţiat în mod expres acest lucru, precum în art. 15 alin. (2) care prevede că „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.

Secţiunea a 7-a Organizarea aparatului de lucru al Guvernului Potrivit art. 20 din Legea-cadru nr. 90/2001 aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din aparatul propriu de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului.

§1. Secretariatul General al Guvernului2 Secretariatul General reprezintă o altă structură a Guvernului şi este condus de către secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, poate fi ajutat de unul sau mai mulţi secretari generali adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat şi care sunt numiţi prin decizie a primului-ministru [art. 22 alin. (1)]. 1 2

Publicată în M. Of. nr. 787 din 25 noiembrie 2008. Pentru mai multe detalii a se vedea E. Albu, op. cit., pp. 119-125.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

265

Rolul Secretariatului General, ca şi componentă a aparatului de lucru al Guvernului, constă în asigurarea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvării problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentării Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti [art. 22 alin. (2)]. Organizarea internă şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului sunt stabilite prin hotărâre a Guvernului. De asemenea, prin aparatul propriu, Secretariatul general al Guvernului asigură continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate al guvernării [art. 22 alin. (5)].

§2. Departamentul1 Departamentul reprezintă o structură organizatorică fără personalitate juridică şi fără alte unităţi subordonate, subordonat primului-ministru, şi având rolul de coordonare şi sinteză în domenii de interes general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului [art. 23 alin. (1)]. Această structură este condusă de un demnitar care în exercitarea atribuţiilor ce îi revin emite ordine cu caracter individual. Întreaga structură organizatorică a departamentului, precum şi atribuţiile sale se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Secţiunea a 8-a Primul-ministru Instituţia primului-ministru îşi găseşte fundamentare prin intermediul art. 107 alin. (1) din Constituţie, acesta conducând Guvernul şi coordonând activitatea membrilor acestuia cu respectarea atribuţiilor specifice acestora. Dispoziţia constituţională normează instituţia primului-ministru ca un organism de conducere generică a Guvernului, cu rol de coordonare a activităţii acestuia şi a miniştrilor, însă, după cum observasem anterior, potrivit Legii-cadru nr. 90/2001, între primul-ministru şi restul membrilor cabinetului raporturile stabilite sunt în principal de subordonare, şi doar în subsidiar de coordonare. Primul-ministru exercită o funcţie generală de reprezentare a Guvernului în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale ale statului român (art. 13 din Legea-cadru). Printre cele mai importante atribuţii exercitate de către primul-ministru distingem următoarele: – exercită funcţia de vicepreşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile care derivă din această calitate (art. 14); – numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului, secretarii de 1

Ibidem., pp. 125-127.

266

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

stat şi consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, precum şi alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege (art. 15); – prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului şi răspunde la întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputaţi sau senatori [art. 16 alin. (1)]; – contrasemnează decretele emise de Preşedintele României, în cazul în care Constituţia prevede obligativitatea contrasemnării acestora (art. 17); – poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministeriale în scopul rezolvării unor probleme operative [art. 18 alin. (1)]. Actele emise de către primul-ministru în exercitarea atribuţiilor ce îi revin sunt deciziile, acestea, pentru a produce efecte juridice, trebuind să fie publicate în Monitorul Oficial al României (art. 19).

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

267

CAPITOLUL II ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ DE SPECIALITATE Secţiunea 1 Ministerele În cadrul administraţiei publice centrale de specialitate, alături de Guvern, regăsim o altă componentă de bază a acesteia, ministerele. Ministerul, în dreptul public, reprezintă un organ plasat în cadrul puterii executive şi care se bucură de o competenţă materială determinată1.

§1. Cadrul juridic al ministerelor În sistemul român de drept, instituţia juridică a ministerului apare consacrată în primul rând la nivel constituţional. Constituţia României plasează aceste instituţii în Capitolul V, Secţiunea 1 – „Administraţia publică centrală de specialitate”, coordonatele normative generale fiind trasate prin intermediul art. 116 şi art. 117. Actul fundamental român se limitează numai la a stabili caracterul ministerelor de instituţii juridice subordonate Guvernului, atribuind legiuitorului competenţa de a reglementa cadrul juridic specific cu privire la înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestora. În acest sens, în cadrul Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, Capitolul 2, art. 34-56, normează regimul juridic general al acestor instituţii.

§2. Înfiinţarea ministerelor Constituantul român prevede în cadrul art. 117 alin. (1) faptul că „ministerele se înfiinţează (...) potrivit legii”. Această prevedere constituţională nu stabileşte modalitatea concretă prin care pot fi create astfel de instituţii juridice, ci doar prevede obligativitatea ca înfiinţarea acestora să se facă potrivit dispoziţiilor legale în vigoare. Astfel, constituantul lasă la latitudinea legiuitorului determinarea procedurii prin care pot fi create ministerele. Legea-cadru nr. 90/2001 normează prin art. 36 faptul că „ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestitură”. Din interpretarea acestui articol rezultă că principala modalitate de creare a ministerelor constă în aprobarea prin hotărâre de către Parlament a actului politic propus de către candidatul la funcţia de prim-ministru, act ce cuprinde lista membrilor viitorului Guvern şi ministerele prin care urmează a fi pusă în practică politica guvernamentală. 1

V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 334.

268

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

În acelaşi timp, conform art. 37 alin. (1) din lege, primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere, în astfel de situaţii prevederile art. 36 aplicându-se în mod corespunzător. Necesitatea flexibilităţii şi adaptabilităţii activităţii administraţiei centrale impune fără îndoială posibilitatea de modificare în timp a structurii acesteia, prin crearea sau desfiinţarea unor ministere ori divizarea sau comasarea acestora, Constituţia nestabilind un număr fix al acestor structuri instituţionale. Astfel, o altă modalitate prin care pot fi create ministerele implică un act de voinţă exprimat al primului-ministru în acest sens şi o aprobare prin hotărâre din partea Parlamentului. Din analiza dispoziţiilor constituţionale şi legale în vigoare rezultă practic că în principiu actul juridic prin care ia naştere un minister este, în ambele variante prezentate anterior, hotărârea adoptată de către Parlament. Se poate pune astfel întrebarea dacă Parlamentul însuşi poate crea astfel de instituţii prin adoptarea unei legi şi fără existenţa a priori a sesizării din partea executivului în acest sens. De asemenea, ne putem întreba în plus dacă Guvernul însuşi poate înfiinţa ministere fără medierea legislativului. În ceea ce priveşte primul aspect, având în vedere că ministerele sunt instituţii subordonate Guvernului cu rol în elaborarea şi asigurarea aplicării politicii guvernamentale generale în propriile domenii de activitate1, considerăm că Parlamentului îi este interzis să procedeze la crearea unor ministere prin adoptarea unei legi în condiţiile în care executivul nu a solicitat acest lucru. Cât priveşte cel de-al doilea aspect, răspunsul se conturează pornind de la sensul termenului de „lege” utilizat de către actul fundamental român care în art. 117 alin. (1) precizează faptul că „ministerele se înfiinţează (...) potrivit legii”. Constituantul utilizează în acest caz o sintagmă generică „(...) potrivit legii”, astfel încât sensul termenului de „lege” priveşte accepţiunea sa largă (legea ca act al Parlamentului şi ordonanţa ca act al Guvernului). Astfel, concluzia logică ce se desprinde este aceea că şi Guvernul, prin intermediul ordonanţelor de urgenţă, fără vreo abilitare din partea Parlamentului, poate crea cadrul juridic specific de organizare şi funcţionare a ministerelor, având automat şi capacitatea de a le înfiinţa.

§3. Organizarea şi funcţionarea ministerelor Organizarea ministerelor priveşte pe de o parte, structura organizatorică internă a acestor instituţii, iar pe de altă parte, sarcinile specifice rezultate din organizarea conducerii ministerelor şi a structurilor componente sau subordonate acestora2. Potrivit art. 40 alin. (1) din Legea-cadru nr. 90/2001 rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Din punct de vedere structural, ministerele sunt conduse de către miniştrii [art. 35 alin. (2)], pe lângă aceştia funcţionând cabinete ale miniştrilor cu personal propriu [art. 40 alin. (2)]. Unele ministere, în funcţie de natura atribuţiilor, pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului [art. 40 alin. (3)]. 1 2

E. Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 148. Pentru mai multe detalii a se vedea E. Albu, op. cit., pp. 156-177.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

269

De asemenea, ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi (art. 42), sau pot avea în subordinea lor servicii publice, care funcţionează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale (art. 43). În ceea ce priveşte înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora, legea prevede prin art. 44 alin. (1) că se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea. Ministrul numeşte şi eliberează direct din funcţie conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerului, iar pe conducătorii serviciilor publice deconcentrate numai cu avizul consultativ al prefectului [art. 44 alin. (2) şi (3)]. Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului (art. 45).

§4. Conducerea ministerelor Conducerea ministerelor revine potrivit art. 46 alin. (1) din Legea-cadru nr. 90/2001 miniştrilor, aceştia reprezentând ministerul în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie1. Actele adoptate de către miniştrii în exercitarea atribuţiilor ce le revin sunt ordinele şi instrucţiunile. Ministrul este ajutat în activitatea de conducere a ministerului de unul sau mai mulţi secretari de stat, potrivit hotărârii Guvernului de organizare şi funcţionare a respectivului minister. Aceştia exercită competenţe delegate de către ministru în cazul în care ministrul, din diferite motive, nu îşi poate exercita atribuţiile curente, cu înştiinţarea prealabilă a primului-ministru (art. 51). De asemenea, în cadrul ministerelor, precum şi a instituţiilor publice şi altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, poate fi utilizată şi funcţia de subsecretar de stat, dacă acest lucru este necesar (art. 47). Cabinetul ministerial include şi un secretar general, funcţionar public de carieră, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, cu rol principal în asigurarea stabilităţii funcţionării ministerului, continuităţii conducerii şi realizării legăturilor funcţionale între structurile ministerului [art. 49 alin. (1)]. Secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi adjuncţi în realizarea atribuţiilor ce îi revin, funcţionari publici de carieră, numiţi prin concurs sau examen (art. 50).

Secţiunea a 2-a Organele centrale de specialitate subordonate Potrivit art. 116 alin. (2) din Constituţia României „(...) organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor (...)”. Prin intermediul acestei dispoziţii constituantul român a prevăzut posibilitatea înfiinţării acestor organe de 1

Pentru mai multe detalii cu privire la reprezentarea ministerului în faţa instanţelor de judecată şi cu privire la practica delegării acestei competenţe a se vedea E. Albu, op.cit., pp. 183-184.

270

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

specialitate ale administraţiei publice centrale în situaţiile în care existenţa lor este necesară pentru desfăşurarea activităţii specifice a Guvernului şi a ministerelor, instituţii faţă de care se găsesc într-un raport de subordonare. În funcţie de scopul pentru care sunt create, aceste organe de specialitate pot funcţiona temporar sau permanent, pot avea un rol decizional sau doar un rol consultativ1, şi de asemenea pot fi regăsite la nivelul domeniilor de activitate specifice fiecărui minister în parte sau pot acoperi mai multe astfel de domenii2. Practic, organele de specialitate exercită competenţe generale la nivel central de natura celor specifice ministerelor în domenii de activitate în care însă nu este necesară înfiinţarea unui minister, acestea primind denumiri diverse, precum: agenţii, secretariate, autorităţi, institute, oficii etc.3. Formalismul structurii ministeriale poate constitui un impediment în anumite situaţii a căror rezolvare necesită promptitudine, iar acest lucru este realizat prin intermediul organelor de specialitate, organisme mult mai suple din punct de vedere instituţional. Modalitatea de creare a acestor organe de specialitate presupune precizarea unor aspecte importante. Un prim aspect priveşte faptul că aceste organe de specialitate, potrivit art. 117 alin. (2) din Constituţie, pot fi înfiinţate de către Guvern sau ministere numai dacă legea le recunoaşte această competenţă. Constituantul român a lăsat practic la latitudinea legiuitorului organic normarea acestei competenţe a Guvernului ori a ministerelor de a crea astfel de instituţii juridice în subordinea directă a lor. În ceea ce priveşte Guvernul, Legea-cadru nr. 90/2001, dispune prin art. 11 lit. o) această posibilitate de înfiinţare a unor organe de specialitate subordonate, cu avizul Curţii de Conturi, ca şi atribuţie principală a acestuia. În mod asemănător, art. 42 din lege stipulează această competenţă şi în ceea priveşte ministerele. Un al doilea aspect constă în faptul că numai Guvernul şi ministerele pot înfiinţa organe de specialitate în subordinea lor prin adoptarea unei hotărâri de Guvern sau a unui ordin de către ministru. Prin interpretarea actualelor prevederi constituţionale şi legale în această materie se creează practic un drept legal al Guvernului şi al ministerelor de a înfiinţa organe de specialitate în subordinea lor4. Consecinţa juridică principală ce rezidă din normarea acestui drept distinct constă în aceea că se limitează cadrul organelor ce pot înfiinţa aceste organisme la acelea două precizate anterior: Guvernul şi ministerele. Astfel, legiuitorului însuşi, în ciuda faptului că mediază delegarea unei competenţe stabilite constituţional în considerarea principiului delagata potestats non delegatur, îi este interzis a crea astfel de organe de specialitate.

1 2

p. 130.

V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 343. I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994,

3 V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ed. a III-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 183. 4 Curtea Constituţională română, prin Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 2007, dispune că: „În ceea ce priveşte înfiinţarea altor organe de specialitate decât ministerele şi autorităţile autonome, dar ca autorităţi guvernamentale, art. 117 alin. (2) din Constituţie stabileşte dreptul Guvernului de a le înfiinţa, dar numai în cazul în care acest drept îi este recunoscut prin lege şi cu avizul Curţii de Conturi”.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

271

În acest sens, Curtea Constituţională română, efectuând controlul constituţionalităţii Legii privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, a precizat prin Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 20071 că „Autoritatea Naţională pentru Turism (n.n. ca organ de specialitate) este una dintre autorităţile a cărei înfiinţare intră, potrivit art. 117 alin. (2) din Constituţie, în competenţa exclusivă a Guvernului, astfel că adoptarea de către Parlament a legii ce face obiectul prezentei sesizări este neconstituţională”. Un al treilea aspect important apare sub forma unei condiţii esenţiale în materia înfiinţării organelor de specialitate: existenţa a priori a avizului Curţii de Conturi. Deci, Guvernul şi ministerele trebuie mai întâi să primească avizul Curţii de Conturi pentru a-şi exercita dreptul de creare a unor organe de specialitate în subordinea lor. În ceea ce priveşte natura juridică a avizului Curţii de Conturi se poate pune întrebarea dacă acesta reprezintă sau nu un aviz conform2, ce implică din punct de vedere juridic atât obligativitatea obţinerii sale ca şi condiţie principală, cât şi respectarea conţinutului său ca şi condiţie subsidiară. Avizul Curţii de Conturi este necesar şi obligatoriu prin el însuşi, însă este oare obligatoriu şi prin conţinut? Coroborând acest aspect cu misiunea generală a Curţii de Conturi normată prin art. 140 alin. (1) din Constituţie, aceea de exercitare a controlului asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, interpretarea logică ce se impune este în sensul că acest aviz trebuie să fie obligatoriu şi prin conţinutul său, Guvernul sau ministerele trebuind să ţină cont de un eventual aviz negativ al Curţii de Conturi3. Realitatea sistemului administraţiei publice centrale dovedeşte o sporire accentuată a numărului acestor organe de specialitate, astfel încât interpretarea anterioară se constituie într-o modalitate practică de limitare a fenomenului de proliferare a acestor organe4. Înfiinţarea organelor de specialitate subordonate trebuie să aibă un scop precis şi circumstanţiat, un număr prea mare al acestora neputând avea drept rezultat decât o îngreunare a activităţii aparatului guvernamental. Organele de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor exercită în acelaşi timp competenţe specializate, aferente domeniului sau sectorului de activitate pentru care au fost înfiinţate, şi competenţe teritoriale, exercitându-şi atribuţiile şi desfăşurându-şi activitatea la nivelul întregului teritoriu naţional5. Regimul juridic al acestor organe de specialitate subordonate este guvernat atât de dispoziţiile Legii-cadru nr. 90/2001, care în art. 60 prevede că dispoziţiile legii se aplică în mod corespunzător şi celorlalte organe centrale de specialitate, cât şi de diferitele acte normative prin care acestea sunt înfiinţate (hotărâri de Guvern sau ordine ale miniştrilor). 1

Publicată în M. Of. nr. 66 din 29 ianuarie 2007. În ceea ce priveşte caracterul de aviz conform al avizului dat de către Curtea de Conturi a se vedea V. Vedinaş, op. cit., p. 343; M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituţia României revizuită, comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 236; T. Drăganu, Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 324. 3 Printr-un astfel de aviz Curtea de Conturi poate preciza faptul că din punct de vedere financiar nu este oportună crearea unui organism de specialitate. 4 V. Vedinaş, op. cit., p. 343. 5 E. Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 133. 2

272

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Secţiunea a 3-a Autorităţile administrative autonome Adoptarea Constituţiei române din anul 1991 a condus la apariţia în cadrul administraţiei publice din România a unor instituţii precum „autorităţile administrative autonome”, organisme care îşi exercită funcţiile specifice sub semnul independenţei. Actualmente, autorităţile administrative autonome1 formează un ansamblu de structuri originale în cadrul aparatului administraţiei de stat româneşti, imaginea generală a acestor instituţii juridice fiind aceea a unor organisme a căror creare are drept scop exercitarea de acţiuni sustrase influenţelor politice şi presiunilor diferitelor interese economice sau profesionale, în anumite domenii de activitate considerate „sensibile” şi care necesită o protecţie imparţială. Autorităţile administrative autonome reprezintă organisme publice non-jurisdicţionale cărora legiuitorul sau constituantul le conferă misiunea de a regulariza sau organiza sectoare sensibile, de a veghea la respectul anumitor drepturi ale celor administraţi, instituţii ce sunt dotate cu garanţii statutare şi puteri ce le permit să exercite funcţiile lor specifice fără a fi supuse în principiu influenţei guvernământului2.

§1. Cadrul normativ al autorităţilor administrative autonome Autorităţile administrative autonome reprezintă instituţii juridice ce se bucură în sistemul de drept român de dublă consacrare şi legitimare. Astfel, aceste structuri ale administraţiei îşi găsesc o primă fundamentare din punct de vedere juridic prin prisma dispoziţiilor constituţionale române, iar în al doilea rând prin trasarea de către Parlament şi Guvern a cadrului legislativ necesar desfăşurării activităţii acestor organisme. Trebuie subliniat faptul că valoarea constituţională acordată acestor instituţii juridice de către constituantul român din 1991 facilitează analiza din punct de vedere juridic a acestora. Fără îndoială, trasarea principalelor coordonate juridice ale autorităţilor administrative autonome constituie un demers dificil, mai ales prin prisma consecinţelor juridice rezultate din analiza terminologică primară a sintagmei utilizate pentru desemnarea acestor instituţii, însă o primă problemă care ar fi putut intra în discuţie este eliminată. Evident, este vorba de problema valorii juridice a acestor instituţii juridice. 1 Pentru mai multe detalii cu privire la instituţia juridică a autorităţilor administrative autonome (independente) a se vedea M.-J. Guédon, Les autorités administratives indépendantes, Ed. L.G.D.J, Paris, 1991; G. Dupuis, Les autorités administratives indépendantes, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1988; M. Gentot, Les autorités administratives indépendantes, 2eédition, Ed. Montchrestien, Paris, 1994; Olivier Gohin, Institutions administratives, 5e édition, Ed. L.G.D.J, Paris, 2006, pp. 234-269; C. Debbasch, F. Colin, Administration publique, 6e édition, Ed. Economica, Paris, 2005, pp. 927-971; V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, pp. 345-348; I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, pp. 140-166; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pp. 446-447; D.A. Tofan, Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 211; G. Gîrleşteanu, Autorităţile administrative autonome, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011; E.-I. Moţiu, Autorităţile administrative autonome din domeniul siguranţei naţionale şi al mediatizării informaţiilor, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010; I.M. Lazăr, Studiu comparativ asupra autorităţilor administrative independente/autonome, Revista de Drept Public nr. 2/2010, pp. 44-62. 2 M. Gentot, Les autorités administratives indépendantes, 2eédition, Ed. Montchrestien, Paris, 1994, paragraful 15.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

273

Dreptul francez a cunoscut şi cunoaşte în continuare o reală controversă la nivel doctrinar şi jurisprudenţial legată de valoarea juridică a autorităţilor administrative independente1. Spre deosebire de sistemul de drept român unde, după cum enunţasem anterior şi vom dezvolta în continuare, aceste instituţii cunosc o dublă fundamentare juridică, constituţională şi legală, în Franţa, în momentul apariţiei acestei noi categorii juridice, un text constituţional care să le consacre ca atare lipsea. La baza constituirii acestei noi categorii juridice de autorităţi cu o configuraţie juridică inedită a stat iniţiativa legislatorului francez. Crearea prin lege a acestor noi instituţii a suscitat interesul doctrinei juridice franceze care a optat pentru denumirea lor ca „autorităţi administrative independente”. Mai trebuie subliniat faptul că jurisprudenţa Consiliului Constituţional francez şi a Consiliului de Stat este oscilată în ceea ce priveşte aceste autorităţi mai ales datorită neconsacrării lor la nivel constituţional şi datorită faptului că în general, după cum vom evidenţia ulterior, existenţa acestora intră într-o contradicţie aparentă cu principiile fundamentale de organizare a administraţiei statale. În dreptul român, Constituţia României din 1991 consacră un loc aparte acestor autorităţi denumite în continuare „autorităţi administrative autonome”. Astfel, în Capitolul V denumit „Administraţia publică”, Secţiunea I, „Administraţia publică centrală de specialitate”, art. 116, care prezintă structura aparatului administrativ central, se normează: „(1) Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului. (2) Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome”. De asemenea, în art. 117 alin. (3) se precizează că „Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică”.

§2. Consecinţele normative ale consacrării constituţionale a autorităţilor administrative autonome Consacrarea acestor autorităţi de către constituantul român prin dispoziţiile art. 116 alin. (2) şi art. 117 alin. (3) impune câteva precizări importante, prin prisma consecinţelor normative produse, cu privire la locul acestor autorităţi în sistemul administraţiei de stat 1 Constituţia României utilizează pentru desemnarea acestor organisme sintagma de „autorităţi administrative autonome”, pe când doctrina şi jurisprudenţa franceză folosesc sintagma de „autorităţi administrative independente”. Trebuie să subliniem că din punctul nostru de vedere cele două sintagme desemnează aceeaşi instituţie juridică atât în fapt, cât şi în drept. Dicţionarul explicativ al limbii române defineşte termenul de „independent” prin cel de „autonom” şi invers, pe cel de „autonom” prin „independent”. Cei doi termeni apar astfel din punct de vedere gramatical ca fiind sinonimici. Acelaşi lucru considerăm că se întâmplă şi din punct de vedere juridic. Dacă ar fi să ne punem întrebarea care ar fi raţiunea folosirii de către constituantul român din 1991 a termenului de „autonom” în detrimentul celui de „independent” utilizat începând cu mai bine de trei decenii în urmă de către doctrina juridică franceză şi de către jurisdicţiile constituţionale şi administrative din hexagon, răspunsul nu poate fi decât unul nuanţat şi probabil nu foarte precis din punct de vedere juridic. Cei doi termeni prezintă o diferenţă semantică: independent „sună” mai puternic decât autonom; independent conduce cu gândul la o non-dependenţă de tip absolut, autonom la una relativă. Momentul revoluţiei române din 1989 probabil că era prea aproape de cel în care constituantul a decis ca prin adoptarea Constituţiei din 1991 să consacre posibilitatea de creare a unor organisme care la prima vedere ar părea că scapă controlului etatic. Conştiinţa constituantului român cu siguranţă era încă impregnată de efectele negative rezultate din experienţa societăţii româneşti condusă de instituţii şi persoane care scăpau efectiv oricărui control. Din aceste motive considerăm că s-a optat pentru folosirea termenului de „autonom” şi nu a celui de „independent”.

274

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

şi cu privire la raporturile acestora cu celelalte autorităţi administrative ale căror relaţii generale se desfăşoară conform principului subordonării ierarhice. A. Competenţa de înfiinţare a autorităţilor administrative autonome revine doar Parlamentului O primă consecinţă normativă ce se desprinde din analiza acestor dispoziţii constituţionale este aceea că înfiinţarea acestor organisme specializate este lăsată numai la latitudinea Parlamentului. Constituantul român a prevăzut înfiinţarea acestor autorităţi nu ca pe o obligaţie constituţională ce incumbă legislativului, ci ca pe o posibilitate, în cazul în care acesta consideră că existenţa lor este necesară într-un anumit domeniu etatic. De asemenea, crearea şi modificarea cadrului normativ specific în care îşi desfăşoară activitatea aceste autorităţi se poate face potrivit art. 117 numai printr-un anumit tip de lege ca act al Parlamentului, şi anume legea organică. Considerăm că dispoziţiile art. 117 alin. (3) trebuie înţelese ca având un sens strict: doar Parlamentul prin lege organică poate să creeze autorităţi administrative autonome1. Guvernul nu le poate crea prin adoptarea unei ordonanţe, simple sau de urgenţă, act juridic prin care acesta exercită funcţia legislativă. Această interpretare restrictivă este impusă de caracterul independent, autonom recunoscut acestor instituţii juridice de către constituantul român. În ceea ce priveşte ordonanţele simple lucrurile sunt clarificate de către constituant care în art. 115 alin. (1) precizează expres că „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice”. Deci, chiar dacă doreşte să delege competenţa de creare a acestor autorităţi către Guvern, Parlamentul nu poate face acest lucru deoarece Constituţia nu permite delegarea competenţei legislative în materia legilor organice către Guvern. B. Autorităţile administrative autonome nu sunt subordonate Guvernului sau ministerelor O a doua consecinţă normativă ce se desprinde este aceea că aceste autorităţi nu sunt subordonate Guvernului şi nici ministerelor, chiar dacă constituantul român le plasează în cadrul structurilor administraţiei publice centrale. În acest sens trebuie interpretat art. 116 alin. (2) din Constituţie care normează practic două tipuri de organe de specialitate ce pot fi constituite, constituantul operând această distincţie foarte clar: organe de specialitate în subordinea Guvernului ori a ministerelor şi autorităţi administrative autonome. Astfel, dacă în ceea ce priveşte prima categorie de organe de specialitate constituantul a prevăzut în mod expres că se găsesc în subordinea guvernului sau a ministerelor, cât priveşte cea de-a doua categorie de asemenea organe nu se mai menţionează nimic. O interpretare logică conduce la concluzia evidentă că acestea din urmă s-a dorit a nu se găsi într-un raport de dependenţă, de subordonare, faţă de organele administraţiei publice centrale. Dacă constituantul român ar fi dorit să plaseze aceste autorităţi în subordinea Guvernului ar fi evidenţiat acest lucru într-o manieră directă. 1 Anumite autorităţi administrative independente sunt create de către constituantul însuşi (Avocatul poporului art. 58-60, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării art. 119, Consiliul Superior al Magistraturii art. 133-134, Consiliul Economic şi Social art. 141), Parlamentul delimitând cadrul legislativ de funcţionare a acestor instituţii.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

275

§3. Crearea autorităţilor administrative autonome Înfiinţarea autorităţilor administrative autonome presupune cu necesitate un act de exercitare a puterii publice. Trebuie văzut care este nivelul normei necesare pentru a proceda la crearea acestor autorităţi. Constituţia României soluţionează o eventuală controversă în plan juridic pe marginea competenţei de creare a acestor autorităţi. Dreptul francez în schimb, în care constituantul nu a prevăzut nimic cu privire la aceste autorităţi, cunoaşte încă o reală controversă cu privire la organele statale capabile să înfiinţeze astfel de instituţii. După cum precizam anterior, art. 117 alin. (3) din Constituţie precizează că „Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică”. Concluzia logică ce se desprinde este aceea că Parlamentul, organul competent să adopte astfel de norme juridice, legi organice, este competent să creeze autorităţi administrative autonome. De asemenea, este evident că sintagma „se pot”, folosită de către constituant, implică faptul că înfiinţarea acestor autorităţi este expresia voinţei legislative libere, nerevenind evident o obligaţie pentru Parlament în a proceda la crearea lor. O problemă de interpretare ce poate apărea, cu consecinţe juridice importante în ceea ce priveşte regimul juridic al acestor autorităţi, este aceea dacă aceste instituţii pot să fie create şi printr-o altfel de normă decât legea organică. Cu alte cuvinte, dispoziţiile art. 117 alin. (3) ar putea fi interpretate şi într-o manieră largă putând fi coroborate cu alte dispoziţii constituţionale? Constituantul român prevede posibilitatea de creare a autorităţilor administrative autonome independente prin lege, dar nu se exprimă într-o manieră restrictivă, neutilizând în acest sens sintagme precum „numai prin lege organică” sau „doar prin lege organică”. Posibilitatea conferită constituţional Guvernului prin art. 115 de a exercita în anumite situaţii funcţia legislativă prin adoptarea de ordonanţe simple sau de urgenţă coroborată cu interpretarea largă a art. 117 alin. (3) ar putea conduce la concluzia că şi acest organ ar avea competenţa de a crea asemenea autorităţi. O asemenea concluzie s-ar putea baza pe mai multe argumente: – constituantul român nu prevede exclusivitatea de înfiinţare a acestor autorităţi Parlamentului; – Guvernul poate adopta ordonanţe, acte cu aceeaşi putere normativă ca şi a legii, şi în domeniul legilor organice; – actul fundamental plasează aceste autorităţi de principiu în rândul sistemului organelor administraţiei publice, vârful piramidei acestui sistem fiind ocupat de către Guvern. În ceea ce ne priveşte nu ne raliem unei asemenea interpretări posibile şi considerăm că dispoziţiile art. 117 alin. (3) trebuie înţelese ca având un sens strict: doar Parlamentul prin lege organică poate să creeze autorităţi administrative autonome1. După cum precizasem anterior, această interpretare restrictivă este impusă de caracterul independent, autonom recunoscut acestor instituţii juridice de către constituantul român. Plasarea acestor autorităţi în rândul organelor administraţiei publice este realizată prin prisma dispoziţiilor art. 116 alin. (2) care vorbeşte despre posibilitatea 1

În acelaşi sens se pronunţă şi V. Vedinaş, Comentariul art. 117 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1123.

276

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

de organizare a altor organe de specialitate subordonate Guvernului ori ministrelor sau ca autorităţi administrative autonome. Deci, dacă constituantul român ar fi dorit să plaseze aceste autorităţi în subordinea Guvernului şi astfel acest organ să aibă şi capacitatea de a le crea, ar fi evidenţiat acest lucru într-o manieră directă. Iniţial, problematica înfiinţării acestui tip de instituţie juridică este evitată în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, prin Decizia nr. 134 din 10 martie 2005 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 121/2003 pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, precum şi ale art. 17 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea concurenţei nr. 21/1996, Curtea statua că, în ceea ce priveşte invocarea încălcării dispoziţiilor art. 117 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora „autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică”, critica nu poate fi reţinută: „Consiliul Concurenţei funcţionează în baza Legii concurenţei nr. 21/1996, care este lege organică, iar Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 121/2003 modifică această lege. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că ordonanţele de urgenţă se pot adopta şi în domeniul legilor organice, întrucât restricţia prevăzută la art. 115 alin. (1) din Constituţie se referă numai la ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi de abilitare”. Practic, instanţa constituţională mută analiza juridică pe terenul competenţei Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor organice fără a lua în discuţie prevederile constituţionale invocate în materia înfiinţării autorităţilor administrative autonome cu incidenţă restrictivă în exercitarea competenţei de legiferare a Guvernului. Ulterior jurisprudenţa Curţii Constituţionale pare a se modifica în sensul considerării nivelului normei juridice necesare pentru crearea unei autorităţi administrative autonome prin Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 20071, declarând neconstituţionalitatea Legii privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, aceasta precizând că „alin. (1) şi (3) ale art. 117, prevăzând că ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii şi că autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică, consacră principiul potrivit căruia acest domeniu (n.n. de reglementare a regimului juridic al acestor instituţii ale statului) este de competenţa exclusivă a Parlamentului”, iar că „în ceea ce priveşte înfiinţarea altor organe de specialitate decât ministerele şi autorităţile autonome, dar ca autorităţi guvernamentale, art. 117 alin. (2) din Constituţie stabileşte dreptul Guvernului de a le înfiinţa (...)”. Interpretarea Curţii apare tranşantă sub acest aspect, subliniind totodată că „normele cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art. 117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc, cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate (n.n. pe de o parte ministerele şi autorităţile administrative autonome, iar pe de altă parte celelalte organe de specialitate subordonate)”. Mai târziu, jurisprudenţa Curţii Constituţionale în această materie se schimbă din nou, trădând un gen de abordare ce poate fi calificat ca cel puţin ciudat, dacă nu chiar ca o neînţelegere a sau neconştientizare a consecinţelor normative rezultate prin prisma art. 116 alin. (2) şi art. 117 alin. (3) din Constituţie în materia autorităţilor administrative autonome. 1

Publicată în M. Of. nr. 66 din 29 ianuarie 2007.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

277

Astfel, prin Decizia nr. 444 din 31 martie 20091 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2, art. 16, art. 20 alin. (8), (9) şi (10), art. 23 alin. (1) şi (2), precum şi art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, Curtea constata că prin reglementarea iniţială a Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a fost conceput ca un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului. Însă această reglementare a ridicat problema existenţei unor eventuale presiuni politice asupra Consiliului de natură a afecta neutralitatea şi autonomia sa în raporturile cu Guvernul şi cu administraţia de stat subordonată acestuia, cu prilejul activităţii de combatere a discriminării. Pentru aceste motive, prin Ordonanţa Guvernului nr. 77/20032, Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 a fost completată, prevăzându-se că, „în exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării îşi desfăşoară activitatea în mod independent, fără ca aceasta să fie îngrădită sau influenţată de către alte instituţii ori autorităţi publice”. Ulterior, constata Curtea, în vederea asigurării unei autonomii reale a Consiliului, prin modificările aduse Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 prin Legea nr. 324/20063, acest organ a fost plasat sub controlul Parlamentului. În consecinţă, Curtea a concluzionat: Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării este „o autoritate publică autonomă, aflată sub controlul Parlamentului, şi nu în subordinea Guvernului”. Practic, prin această decizie Curtea Constituţională evidenţiază faptul că în domeniul activităţii de combatere a discriminării trebuie să activeze o autoritate statală sustrasă eventualelor presiuni politice care i-ar putea afecta neutralitatea şi autonomia sa în raporturile cu Guvernul şi cu administraţia de stat subordonată acestuia. Cu alte cuvinte, natura domeniului de acţiune determină o anumită natură a autorităţii ce activează în acest domeniu, astfel încât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării trebuie în mod obligatoriu să fie conceput din punct de vedere juridic ca o autoritate administrativă autonomă, şi nu ca un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului. Curtea observă realizarea acestui lucru prin ultimele modificări ale Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 ce imprimă Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării caracterul de autoritate administrativă autonomă. Ceea ce pare că uită Curtea noastră constituţională este că ea însăşi, în urmă cu doi ani, prin Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 2007, afirma că „normele cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art. 117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc, cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate”, deci că este interzis Guvernului să înfiinţeze astfel de autorităţi. Se impun, în rezumat, o serie de precizări importante pe marginea celor evidenţiate anterior. Crearea acestor autorităţi este rezervată doar Parlamentului prin lege organică. Guvernul, în principiu, nu le poate crea şi nici nu le poate modifica regimul juridic prin 1

Publicată în M. Of. nr. 331 din 19 mai 2009. Publicată în M. Of. nr. 619 din 30 august 2003. 3 Publicată în M. Of. nr. 626 din 20 iulie 2006. 2

278

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

adoptarea unei ordonanţe de urgenţă1. În ceea ce priveşte ordonanţele simple lucrurile sunt clarificate de către constituant care în art. 115 alin. (1) precizează expres că „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice”. Deci, chiar dacă doreşte să delege competenţa de creare a acestor autorităţi către Guvern, Parlamentul nu poate face acest lucru deoarece Constituţia nu permite. Cu toate acestea, realitatea normativă românească dovedeşte contrariul regulilor fundamentale stabilite de către constituant şi de către jurisdicţia constituţională română în materia creării autorităţilor administrative autonome. În acest sens, prezentăm drept exemplu Ordonanţa de urgenţă nr. 24 din 5 martie 2008 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea Securităţii2, act normativ actualmente în vigoare3 prin care Guvernul a considerat necesar să reglementeze acest domeniu, şi astfel inclusiv regimul juridic al Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii4, autoritate care potrivit art. 13 alin. (1) este o „autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică, instituţie publică finanţată integral de la bugetul de stat, aflată sub controlul Parlamentului”. Nu putem să nu remarcăm şi să subliniem încă odată faptul că deşi CNSAS-ul este declarată ca autoritate administrativă autonomă sub control parlamentar, regimul juridic al acesteia este reglementat de către Guvern prin ordonanţă de urgenţă.

Secţiunea a 4-a Consiliul Suprem de Apărare a Ţării Consiliul Suprem de Apărare a Ţării reprezintă o autoritate administrativă autonomă5 care, potrivit art. 119 din Constituţie, organizează şi coordonează unitar activităţile care privesc apărarea ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară, precum şi la acţiuni de menţinere sau de restabilire a păcii. 1

Precizăm că Guvernul, potrivit Constituţiei României, are capacitatea de a adopta ordonanţe de urgenţă în domenii ce fac obiectul legilor organice, în acest sens art. 115 alin. (5) precizând că „Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la art. 76 alin. (1)”. 2 Publicată în M. Of. nr. 182 din 10 martie 2008. 3 Precizăm că declararea neconstituţionalităţii Legii nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea poliţiei politice comuniste de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008, publicată în M. Of. nr. 95 din 6 februarie 2008,a creat practic un vid de reglementare în ceea ce priveşte instituţia Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii care a devenit nefuncţional. Efectul declarării neconstituţionalităţii legii a constat iniţial în suspendarea de drept a acestui act normativ pentru o perioadă de 45 de zile, termen în care Parlamentul ar fi avut posibilitatea, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, să pună de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. În realitate, Parlamentul nu a procedat în acest sens, în acest context, Guvernul intervenind prin ordonanţă de urgenţă în cadrul termenului de 45 de zile şi reglementând el însuşi acest vid legislativ. 4 Motivarea acestui fapt rezultă din chiar preambulul ordonanţei de urgenţă, Guvernul evocând consecinţele extrem de grave ale nereglementării în ansamblu a acestei problematici în termenul de 45 de zile, printre care şi „menţinerea unei naturi juridice neclare a Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii în sistemul instituţiilor publice”, fiind „necesară, prin urmare, o reconfigurare a Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, ca autoritate administrativă autonomă (...)”. 5 A se vedea R.N. Petrescu, O nouă reglementare privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Revista de Drept Public nr. 2/2003, pp. 63-70.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

279

Caracterul de autoritate administrativă independentă rezultă din normarea în chiar art. 1 din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării1 a faptului că această instituţie este „autoritatea administrativă autonomă învestită, potrivit Constituţiei, cu organizarea şi coordonarea unitară a activităţilor care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională”. Astfel, însuşi legiuitorul român atribuie Consiliului Suprem de Apărare a Ţării caracterul de autoritate administrativă independentă a cărei activitate vizează un domeniu specific şi sensibil ce ţine de suveranitatea statului, al apărării şi siguranţei naţionale. În calitatea sa de autoritate administrativă autonomă, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării nu răspunde decât în faţa Parlamentului, activitatea sa fiind supusă, conform art. 2 din Legea-cadru, unei examinări şi verificări parlamentare. Anual, dar nu mai târziu de primul trimestru al anului următor, precum şi la cererea comisiilor permanente de specialitate ale Parlamentului sau ori de câte ori se consideră necesar, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării prezintă, în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, rapoarte asupra activităţii desfăşurate.

§1. Structura organizatorică Consiliul Suprem de Apărare a Ţării apare ca un organism colegial a cărui activitate este condusă prin intermediul unui preşedinte şi al unui vicepreşedinte (art. 5). Funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării este asigurată de către Preşedintele României, iar funcţia de vicepreşedinte de către Primul-ministru al Guvernului României. Membrii Consiliului Suprem de Apărare a Ţării sunt: ministrul apărării naţionale, ministrul de interne, ministrul afacerilor externe, ministrul justiţiei, ministrul industriei şi resurselor, ministrul finanţelor publice, directorul Serviciului Roman de Informaţii, directorul Serviciului de Informaţii Externe, şeful Statului Major General şi consilierul prezidenţial pentru securitate naţională. De asemenea, în structura organizatorică a acestei instituţii mai întâlnim şi un secretar al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării,numit de Preşedintele României, având rang de consilier de stat în cadrul Administraţiei Prezidenţiale şi care coordonează activitatea unui secretariat al acestei autorităţi. După cum se poate observa, în componenţa acestei autorităţi autonome intră doar persoane provenind de la nivelul puterii executive, legislativul, organism ce exercită controlul activităţii CSAT neavând nici un reprezentant. Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 s-a dorit extinderea componenţei acestui consiliu prin includerea unui reprezentant al Parlamentului, Preşedintele Senatului. Astfel, ordonanţa de urgenţă avea următoarea reglementare: «Articol unic. – Alineatul (2) al articolului 5 din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 494 din 10 iulie 2002, cu modificările ulterioare, se modifică şi va avea următorul cuprins: „(2) Preşedintele Senatului şi primul-ministru al Guvernului României îndeplinesc funcţiile de vicepreşedinţi ai Consiliului Suprem de Apărare a Ţării”.» 1

Publicată în M. Of. nr. 494 din 10 iulie 2002.

280

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Sesizată cu obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curtea Constituţională, cu ocazia Deciziei nr. 1008 din 7 iulie 20091 a constatat că CSAT-ul este o autoritate a administraţiei publice centrale cu caracter autonom, care, potrivit art. 65 alin. (2) lit. g) şi art. 111 alin. (1) din Constituţie, se află sub control parlamentar direct, astfel că includerea preşedintelui Senatului în componenţa acestui organism „afectează” raporturile dintre cele două autorităţi fundamentale ale statului, care trebuie să fie guvernate de principiul constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor. Un posibil motiv ce ar fi putut fi avut în vedere de către Curte cu privire la intervenţia neconstituţională a Guvernului prin ordonanţă de urgenţă în modificarea regimului juridic al CSAT-ului l-ar fi putut constitui specificul acestei instituţii, acela de autoritate administrativă autonomă, lucru de altfel remarcat de către Curte: „CSAT-ul este o autoritate a administraţiei publice centrale cu caracter autonom (…)”. Regimul juridic al acestor autorităţi nu poate fi reglementat sau modificat decât prin intervenţia legislativului prin lege organică, orice intervenţie a Guvernului echivalând cu o subordonare implicită a acestor autorităţi executivului, lucru în contradicţie cu caracteristica fundamentală ce trebuie asigurată acestor autorităţi: independenţa sau autonomia.

§2. Atribuţiile Consiliului Suprem de Apărare a Ţării Potrivit art. 4 din Legea-cadru, Consiliul Suprem de Apărare a Tarii exercită următoarele atribuţii: a) analizează şi/sau propune, potrivit legii, promovarea strategiei de securitate naţională a României; strategiei militare a României; strategiilor de ordine publica şi siguranţa naţională ale României, în raport cu răspunderile instituţiilor abilitate; datelor, informărilor şi evaluărilor furnizate de serviciile de informaţii şi de celelalte structuri cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale; b) la solicitarea Preşedintelui României, analizează şi propune măsuri pentru instituirea stării de asediu sau a stării de urgenta în întreaga ţara ori în unele localităţi; declararea mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate; respingerea agresiunii armate îndreptate împotriva ţării; declararea stării de război şi încetarea sa; iniţierea, suspendarea sau încetarea acţiunilor militare; c) propune spre aprobare punerea în aplicare a planului de mobilizare a economiei naţionale şi a execuţiei bugetului de stat, pentru primul an de război şi măsurile necesare pentru apărarea şi restabilirea ordinii constituţionale; d) avizează proiectele de acte normative iniţiate sau emise de Guvern privind: securitatea naţională; organizarea generală a forţelor armate şi a celorlalte instituţii cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale; organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare; propunerile de buget ale instituţiilor cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale; alocaţiile bugetare destinate ministerelor şi serviciilor cu atribuţii în domeniul apărării, 1

Publicată în M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

281

ordinii publice şi siguranţei naţionale; condiţiile de intrare, trecere sau staţionare pe teritoriul României a trupelor străine; numirea în funcţiile prevăzute în statele de organizare cu grad de general-locotenent, viceamiral, similare şi superioare acestora; e) supune spre aprobare comandantului forţelor armate planurile de întrebuinţare a forţelor pe timp de pace, în situaţii de criză şi la război; f) aprobă: orientările de bază în domeniul relaţiilor internaţionale privind securitatea naţională; proiectele tratatelor şi acordurilor internaţionale în domeniul securităţii naţionale sau cu incidente în acest domeniu; stabilirea de relaţii cu organisme similare din străinătate de către instituţiile şi structurile cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale; planurile de acţiune la declararea mobilizării şi la declararea stării de război; planurile de acţiune la instituirea stării de asediu şi a stării de urgenţă; programele multianuale privind înzestrarea forţelor sistemului naţional de apărare; principalele direcţii de activitate şi măsurile generale necesare pentru înlăturarea ameninţărilor la adresa siguranţei naţionale; g) coordonează activitatea de integrare în structurile de securitate europene şi euroatlantice, monitorizează procesul de adaptare a forţelor armate la cerinţele NATO şi formulează recomandări, în concordanţă cu standardele Alianţei; h) numeşte şi revoca în/din funcţii, în cazurile şi condiţiile stabilite de lege; i) exercită orice alte atribuţii prevăzute de lege în domeniul apărării ţării şi al siguranţei naţionale.

§3. Puterile Consiliului Suprem de Apărare a Ţării A. Puterea de reglementare Conform art. 3 din Legea-cadru, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, emite hotărâri, potrivit legii, care sunt obligatorii pentru autorităţile administraţiei publice şi instituţiile publice la care se referă, exercitând astfel o putere de reglementare a domeniului în care acţionează asupra anumitor instituţii publice. Această competenţă specifică de reglementare a domeniului apărării şi siguranţei naţionale a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, exercitată prin adoptarea unor acte juridice a căror executare sau punere în aplicare este obligatorie pentru anumite instituţii publice este recunoscută şi de către Curtea Constituţională română care prin Decizia nr. 372 din 17 aprilie 20071 declară că hotărârile acestei autorităţi „se comunică autorităţilor administraţiei publice şi instituţiilor publice la care se referă, adică celor interesaţi şi obligaţi să le pună în aplicare”. B. Puterea de avizare Consiliul Suprem de Apărare a Ţării beneficiază ca autoritate administrativă autonomă şi de o putere de avizare, în acest sens, potrivit art. 4 lit. d) avizând anumite proiecte de acte normative. De asemenea, această autoritate, conform art. 4 lit. f), aprobă prin hotărâre orientările de baza în domeniul relaţiilor internaţionale privind securitatea naţionala; proiectele tratatelor şi acordurilor internaţionale în domeniul securităţii naţionale sau cu incidente în acest domeniu. 1

Publicată în M. Of. nr. 391 din 11 iunie 2007.

282

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Titlul IV Autoritatea judecătorească Autoritatea judecătorească constituie cea de-a treia componentă a sistemului puterilor statului, astfel cum este consacrată în mod expres prin art. 1 alin. (4) din Constituţie: „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”. Conceptul cunoaşte mai multe valenţe terminologice, precum „autoritate judecătorească”, „putere judecătorească”, „putere judiciară” etc., toate desemnând un concept juridic complex. Autoritatea judecătorească este, într-o exprimare generală, acea autoritate care împarte dreptatea, adică este competentă să soluţioneze, să judece, conflictele de natură juridică dintre părţi, dintre persoane sau dintre acestea şi autorităţile statului. Elementele instituţionale prin care această autoritate îşi exercită funcţia esenţială sunt judecătorii, care sunt dotaţi cu iurisdictio, adică „puterea de a spune dreptul”1.

CAPITOLUL I INSTANŢELE JUDECĂTOREŞTI Secţiunea 1 Justiţia şi statutul judecătorului §1. Justiţia Conceptul de „justiţie”, utilizat şi de constituantul român în cuprinsul art. 124, este unul ce comportă mai multe sensuri2. Mai întâi, într-un sens organic, prin „justiţie” se poate înţelege un sistem de autorităţi cu caracter jurisdicţional ce integrează atât instanţele judecătoreşti, cât şi toate celelalte organisme abilitate legal sau constituţional să desfăşoare activităţi şi proceduri de natură jurisdicţională3. Apoi, într-un sens funcţional, având în vedere că judecătorul, în concepţia tradiţională, este cel care „realizează şi pune în act deciziile abstracte ale legii, care pornind de la un fapt constatat şi de la o regulă ţinută ca aplicabilă acestui fapt, trage 1

L. Săuleanu, S. Răduleţu, Dicţionar de expresii juridice latine, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 165. A se vedea D.C. Dănişor, Înţelegerea trunchiată a competenţei exclusive a Curţii Constituţionale în domeniul contenciosului constituţional (III) – Tipuri de contencios constituţional de conformitate şi partajul competenţelor de justiţie constituţională, Revista Pandectele Române nr. 5/2011, p. 56. 3 G. Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 540. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

283

concluzia unui astfel de raţionament, şi dă, astfel o sentinţă”, „justiţia” apare ca o activitate instituţională de tipul acesta1 prin care se exercită suveranitatea. Judecătorul este acela care are drept rol „înfăptuirea justiţiei”, iar activitatea concretă desfăşurată de către acesta în soluţionarea unei cauze apare diferită la nivelul sistemelor de drept. Astfel, în sistemele de drept romano-germanice, în principiu, judecătorul se limitează doar la a aplica dreptul, neavând competenţa de a-l crea, pe când în sistemele de drept anglo-saxone, judecătorul este un creator al dreptului, în virtutea principiului stare decisis2 care presupune că decizia adoptată este obligatorie pentru instanţele inferioare în grad sau de acelaşi grad cu cea care a edictat-o3. Cu toate acestea, doar la nivel de principiu se poate limita activitatea judecătorului romano-germanic la aplicarea dreptului, în concret, activitatea specifică derulată în soluţionarea unei cauze de către acesta, care presupune mai mult decât un simplu silogism juridic, el trebuind de cele mai multe ori să aleagă şi să interpreteze o normă juridică dintre mai multe existente sau să judece conflictul chiar şi în situaţia inexistenţei normei juridice4, îl transformă într-un creator al dreptului5. Curtea Constituţională, deşi observă specificul creator de drept al activităţii judecătorului, neagă însă puterea acestuia de a crea dreptul, în concordanţă cu fundamentele sistemului romano-germanic: „(…) interpretarea legilor este o operaţiune raţională, utilizată de orice subiect de drept, în vederea aplicării şi respectării legii, având ca scop clarificarea înţelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanţele judecătoreşti interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluţionării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii” – Decizia nr. 1014 din 8 noiembrie 20076; „Este unanim acceptat că atribuţiile judecătorului implică identificarea normei aplicabile, analiza conţinutului său şi o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, astfel încât legiuitorul aflat în imposibilitate de a prevedea toate situaţiile juridice lasă judecătorului, învestit cu puterea de a spune dreptul, o parte din iniţiativă. Astfel, în activitatea sa de interpretare a legii, judecătorul trebuie să realizeze un echilibru între spiritul şi litera legii, între exigenţele de redactare şi scopul urmărit de legiuitor, fără a avea competenţa de a legifera, prin substituirea autorităţii competente în acest domeniu” – Decizia nr. 838 din 27 mai 20097. A. Înfăptuirea justiţiei în numele legii Potrivit art. 124 alin. (1) din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte în numele legii. Dispoziţia constituţională instituie astfel un principiu general în ceea ce priveşte justiţia, 1 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 425-426. A se vedea în acelaşi mod al distincţiei operate, B. Selejan-Guţan, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a 2-a, revăzută şi adăugită, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008, p. 293. 2 B. Selejan-Guţan, op. cit., p. 294. 3 A se vedea pe larg cu privire la distincţia dintre cele două sisteme de drept I. Dogaru, G. Dănişor, Teoria generală a dreptului, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 144-155. 4 O.-M. Bălan, Opera de interpretare a dreptului, Revista Pandectele Române nr. 12/2011, pp. 67-77. 5 D.C. Dănişor, op. cit., p. 426. A se vedea, de asemenea, O.-M. Bălan, Judecătorul, «un executant fără viziune»?, Revista de tiinţe Juridice nr. 1/2010, pp. 73-79. 6 Publicată în M. Of. nr. 816 din 29 noiembrie 2007. 7 Publicată în M. Of. nr. 461 din 3 iulie 2009.

284

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

principiul legalităţii. Acest principiu presupune că desfăşurarea activităţii de tip jurisdicţional trebuie să fie cantonată în sfera legalităţii, ceea ce implică legalitatea instanţelor judecătoreşti, adică instituirea acestora prin lege şi obligaţia acestora de a respecta legea în judecarea cauzelor şi aplicarea procedurilor incidente1. De altfel, acest aspect este remarcat şi de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 50 din 13 ianuarie 20092, ocazie cu care reţinea că justiţia „este un serviciu public al statului” şi „o prerogativă care aparţine statului şi se realizează prin organele sale specializate, prevăzute de lege, care includ atât instanţele şi judecătorii, cât şi auxiliarii justiţiei. De aceea, justiţia se înfăptuieşte, potrivit art. 124 alin. (1) din Constituţie, în numele legii, referirea fiind făcută inclusiv la aspectele procedurale”. În plus, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 20113, statua că noţiunea de „lege”, utilizată de către constituant la nivelul acestei prevederi, este folosită în sensul său larg, care include şi Constituţia, ca Lege fundamentală, dar şi toate celelalte acte normative, cu forţă juridică echivalentă legii sau inferioară acesteia, care constituie ansamblul normativ pe care trebuie să se fundamenteze actul de justiţie. B. Caracterele justiţiei: unicitatea, imparţialitatea şi egalitatea Alin. (2) al art. 124 normează caracterele obligatorii ale justiţiei, şi implicit ale actului de justiţie înfăptuit de către instanţele şi judecătorii şi auxiliarii justiţiei: unicitatea, imparţialitatea şi egalitatea. Unicitatea justiţiei se referă la modul de organizare a instanţelor în sistemul român, prevederea constituţională normând practic unitatea ordinii judiciare, adică existenţa unui singur sistem de organe competent să judece litigiile apărute în aplicarea legii4. Principala consecinţă normativă rezidă în interzicerea separaţiei jurisdicţiilor administrative de jurisdicţiile ordinare, separaţie specifică sistemului francez de drept. Această interdicţie nu exclude însă posibilitatea de creare prin lege organică a unor instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii,în conformitate cu art. 126 alin. (5) din actul fundamental, sau a unor jurisdicţiile speciale administrative, facultative şi gratuite, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituţie, toate aceste instanţe sau jurisdicţii fiind integrate într-un singur sistem de înfăptuire a justiţiei. Acest aspect este subliniat şi de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 83 din 26 ianuarie 20105, aceasta reţinând că „semnificaţia unicităţii justiţiei este aceea că aceasta se înfăptuieşte de acelaşi sistem de organe, al instanţelor judecătoreşti, indiferent de natura litigiului (…)”. Imparţialitatea justiţiei normată constituţional implică o obligaţie constituţională de imparţialitate ce incumbă actorilor participanţilor la realizarea justiţiei, judecători sau 1

B. Selejan-Guţan, op. cit., p. 294. Publicată în M. Of. nr. 112 din 25 februarie 2009. 3 Publicată în M. Of. nr. 440 din 23 iunie 2011. 4 Pentru distincţia între sistemele care presupun o unitate a ordinii judiciare şi sistemele care presupun separarea jurisdicţiei administrative de jurisdicţia ordinară a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., pp. 432-433. 5 Publicată în M. Of. nr. 209 din 2 aprilie 2010. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

285

procurori1. Atât actul fundamental, cât şi legislaţia specială privind statutul judecătorilor şi procurorilor instituie o serie de garanţii ale imparţialităţii acestora sub forma incompatibilităţilor, interdicţiilor, cazurilor de abţinere sau recuzare etc. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 124 din 1 martie 20052, statua că „imparţialitatea judecătorului nu este afectată atunci când, la propunerea unei părţi sau a procurorului, conform procedurii stabilite de lege, dispune schimbarea încadrării juridice a faptei inculpatului, întrucât orice hotărâre adoptată se fundamentează pe aprecierea probelor existente în cauză. Cu acest prilej instanţa nu îşi exprimă părerea cu privire la soluţia care ar putea fi dată în cauză, (…) ci face aplicarea principiilor procesual penale, în special a principiului aflării adevărului. Schimbarea încadrării juridice apare ca necesară tocmai pentru a se asigura o soluţionare corectă a cauzei, în cadrul unui proces echitabil”, iar prin Decizia nr. 1042 din 14 septembrie 20103, că „atât Constituţia, cât şi legea privind organizarea judiciară stabilesc, sub aspectul imparţialităţii, dreptul şi obligaţia judecătorilor de a se supune numai legii, activitatea de judecată desfăşurându-se, potrivit legii, strict în limitele cadrului legal. În ipoteza în care există dubii cu privire la imparţialitatea judecătorului în primă instanţă, există mijloace de apărare prevăzute de lege care asigură suficiente garanţii pentru o judecată echitabilă şi imparţială”. Egalitatea înfăptuirii justiţiei presupune mai întâi că toate persoanele au o vocaţie egală de a le fi aplicabile aceleaşi dispoziţii legale, indiferent că este vorba de norme de fond sau de procedură4. Apoi egalitatea înfăptuirii justiţiei atrage o altă consecinţă normativă: necesitatea asigurării unui caracter unitar al practicii judecătoreşti în aceeaşi materie. Curtea, cu ocazia Deciziei nr. 50 din 13 ianuarie 2009, statua că în ceea ce priveşte egalitatea înfăptuirii justiţiei, aceasta, asemănător principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor, „nu presupune uniformitate, astfel că existenţa unor dispoziţii legale cu caracter special, justificate de situaţiile deosebite avute în vedere de legiuitor, nu înseamnă nesocotirea acestei cerinţe constituţionale”.

§2. Statutul judecătorilor A. Accesul la funcţie Potrivit art. 125 alin. (1) şi (2) din Constituţie, competenţa de numire în funcţie a judecătorilor aparţine Preşedintelui României, propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor fiind de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice. În conformitate cu dispoziţiile art. 31 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 303/20045 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, Preşedintele României poate refuza o singură dată 1 Pentru o distincţie între cele două forme ale imparţialităţii, obiectivă şi subiectivă, rezultat al jurisprudenţei CEDO, a se vedea V. Ciobanu, Comentariul art. 124 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 1219-1220. 2 Publicată în M. Of. nr. 245 din 24 martie 2005. 3 Publicată în M. Of. nr. 664 din 28 septembrie 2010. 4 Curtea Constituţională, Decizia nr. 50 din 13 ianuarie 2009. 5 Republicată în M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005.

286

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

numirea judecătorilor şi procurorilor. Refuzul trebuie să fie motivat şi se comunică de îndată Consiliului Superior al Magistraturii. În situaţia în care Consiliul Superior al Magistraturii susţine propunerea iniţială, are obligaţia să motiveze opţiunea şi să o comunice de îndată Preşedintelui României care nu mai poate refuza numirea în funcţie. B. Incompatibilităţi şi interdicţii Conform art. 125 alin. (3) din actul fundamental, funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior. În plus prin art. 37 alin. (1) şi art. 40 alin. (3), Constituţia normează interdicţia judecătorilor de fi aleşi în funcţiile publice, respectiv de a face parte din partide politice. Reglementarea constituţională a acestui regim general al incompatibilităţilor şi interdicţiilor ce se impun judecătorilor are drept scop sustragerea acestora de la influenţe sau dependenţe cu consecinţa directă a garantării independenţei şi imparţialităţii acestora, şi, prin urmare, şi a justiţiei. Acest regim general este completat de către legiuitor prin diferite acte normative în materie1. C. Independenţa şi inamovibilitatea judecătorului a) Independenţa judecătorului Art. 124 alin. (3) din Constituţie consacră principiul independenţei judecătorului şi subordonării acestuia doar legii. Indirect, textul constituţional mai creează o consecinţă normativă: independenţa instanţei de judecată. Caracterul normativ al prevederii constituţionale este subliniat de Curte cu ocazia Deciziei nr. 20 din 2 februarie 20002: „aceste dispoziţii constituţionale nu au un caracter declarativ, ci constituie norme constituţionale obligatorii pentru Parlament, care are îndatorirea de a legifera instituirea unor mecanisme corespunzătoare de asigurare reală a independenţei judecătorilor, fără de care nu se poate concepe existenţa statului de drept, prevăzută prin art. 1 alin. (3) din Constituţie”. Independenţa judecătorului ţine de calităţile persoanei ce exercită această funcţie publică, aceasta trebuind să fie apt din punct de vedere intelectual şi moral pentru a se păstra autonom în raport cu toate elementele de influenţă exterioară sau interioară ale sale, precum presiuni individuale sau instituţionale, concepţii sau ideologii politice, curente filozofice etc. Astfel, asigurarea independenţei judecătorului presupune în primul rând instituţionalizarea acestei independenţe prin consacrarea ei la nivel normativ ca principiu de drept obligatoriu3. Dispoziţia constituţională ce consacră independenţa judecătorului garantează faptul că acesta va pronunţa hotărârea în mod liber, fără nicio condiţionare care să provină din 1 Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor; Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei; Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice. 2 Publicată în M. Of. nr. 72 din 18 februarie 2000. 3 D.C. Dănişor, op. cit., pp. 428-429.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

287

interiorul sau din afara sistemului jurisdicţional1. Doar legea, în sens larg, încadrează în mod obligatoriu soluţionarea cauzei de către judecător. Independenţa judecătorului exclude orice sistem de subordonare ierarhică a judecătorilor care ar presupune posibilitatea edictării de ordine obligatorii în legătură cu soluţionarea cauzelor. Controlul judecătorului ca organ al statului nu poate fi realizat decât prin cenzurarea actelor sale a posteriori la nivelul instanţei superioare în grad jurisdicţional. Potrivit Curţii Constituţionale, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 20102, principiul independenţei judecătorului prezintă două aspecte, şi anume independenţa funcţională şi independenţa personală. Independenţa funcţională presupune, pe de-o parte, ca organele care judecă să nu aparţină executivului sau legislativului, iar pe de altă parte, ca instanţele judecătoreşti să fie independente, să nu fie supuse ingerinţelor din partea puterii legislative, puterii executive sau justiţiabililor. Independenţa personală vizează statutul care trebuie să i se asigure prin lege judecătorului. În principal, criteriile de apreciere a independenţei personale sunt: modul de recrutare a judecătorilor; durata numirii; inamovibilitatea; colegialitatea; fixarea salariului judecătorilor prin lege; libertatea de expresie a judecătorilor şi a dreptului de a forma organizaţii profesionale, menite să apere interesele lor profesionale; incompatibilităţile; interdicţiile; pregătirea continuă; motivarea hotărârilor; răspunderea judecătorilor. Aşa fiind, statua Curtea, principiul independenţei instanţelor judecătoreşti nu poate fi legat doar de cuantumul remuneraţiei judecătorilor stabilit prin legislaţie, fiind necesară o evaluare complexă şi sistemică în ceea ce priveşte conformitatea cu acest principiu. Curtea mai reţinea că există mai mulţi factori care concură în acelaşi timp şi în proporţii diferite la realizarea independenţei justiţiei şi a magistraţilor şi niciunul dintre aceştia nu trebuie nici nesocotit, nici absolutizat. De asemenea, prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 20103, Curtea reţinea că atât independenţa justiţiei – componenta instituţională (conceptul „independenţei judecătorilor” nereferindu-se exclusiv la judecători, ci acoperind sistemul judiciar în întregime), cât şi independenţa judecătorului – componenta individuală, implică existenţa unor numeroase aspecte, cum ar fi: lipsa imixtiunii celorlalte puteri în activitatea de judecată, faptul că niciun alt organ decât instanţele nu poate decide asupra competenţelor lor specifice prevăzute prin lege, existenţa unei proceduri prevăzute de lege referitoare la căile de atac ale hotărârilor judecătoreşti, existenţa unor fonduri băneşti suficiente pentru desfăşurarea şi administrarea activităţii de judecată, procedura de numire şi promovare în funcţie a magistraţilor şi, eventual, perioada pentru care sunt numiţi, condiţii de muncă adecvate, existenţa unui număr suficient de magistraţi ai instanţei respective pentru a evita un volum de muncă excesiv şi pentru a permite finalizarea proceselor într-un termen rezonabil, remunerare proporţională cu natura activităţii, repartizarea imparţială a dosarelor, posibilitatea de a forma asociaţii ce au ca principal obiect protejarea independenţei şi a intereselor magistraţilor etc. 1

B. Selejan-Guţan, op. cit., p. 295. Publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010. Pentru mai multe detalii privind incidenţa deciziei Curţii a se vedea M. Putinei, Notă la Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 şi la Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, Revista Română de Jurisprudenţă nr. 2/2010, pp. 103-107. 3 Publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010. 2

288

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Astfel, este indubitabil, afirma Curtea, faptul că principiul independenţei justiţiei „nu poate fi restrâns numai la cuantumul remuneraţiei (cuprinzând atât salariul, cât şi pensia) magistraţilor, acest principiu implicând o serie de garanţii, cum ar fi: statutul magistraţilor (condiţiile de acces, procedura de numire, garanţii solide care să asigure transparenţa procedurilor prin care sunt numiţi magistraţii, promovarea şi transferul, suspendarea şi încetarea funcţiei), stabilitatea sau inamovibilitatea acestora, garanţiile financiare, independenţa administrativă a magistraţilor, precum şi independenţa puterii judecătoreşti faţă de celelalte puteri în stat. Pe de altă parte, independenţa justiţiei include securitatea financiară a magistraţilor, care presupune şi asigurarea unei garanţii sociale, cum este pensia de serviciu a magistraţilor”; „principiul independenţei justiţiei apără pensia de serviciu a magistraţilor, ca parte integrantă a stabilităţii financiare a acestora, în aceeaşi măsură cu care apără celelalte garanţii ale acestui principiu”. b) Inamovibilitatea judecătorului Principiul inamovibilităţii judecătorului este normat constituţional în cuprinsul art. 125 alin. (1). Inamovibilitatea judecătorului presupune faptul că acesta nu poate fi revocat, suspendat, retrogradat sau sancţionat disciplinar decât de către un organ al magistraturii sau o altă autoritate în condiţii şi potrivit unei proceduri strict reglementate. În plus, inamovibilitatea interzice chiar şi avansarea sau transferul pe un post echivalent dacă nu există acordul judecătorului1. Coordonatele principiului inamovibilităţii judecătorului constituţional se regăsesc consacrate la nivel legal sub forma situaţiilor strict reglementate de încetare a mandatului acestuia, a situaţiei când poate interveni suspendarea (în cazul trimiterii în judecată penală şi până la soluţia definitivă a organului judiciar) etc.

Secţiunea a 2-a Înfăptuirea justiţiei §1. Organizarea instanţelor prin care se înfăptuieşte justiţia Prin intermediul art. 126 alin. (1), constituantul român normează faptul că justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege. În concepţia Curţii Constituţionale, exprimată cu ocazia Deciziei nr. 1325 din 4 decembrie 20082, textul constituţional normează o misiune constituţională a instanţelor judecătoreşti de a înfăptui justiţia, în baza căreia acestea au competenţa de „a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective”, nu şi de „a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală”. 1

L. Favoreu, P. Gaia, R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux, G. Scoffoni, Droit constitutionnel, 14eédition, Ed. Dalloz, Paris, 2011, pp. 628-629; D.C. Dănişor, op. cit., p. 429; E. Barbu, S.G. Barbu, Dimensiunea constituţională a răspunderii magistraţilor – scurte consideraţii, în volumul Răspunderea în dreptul constituţional, coord. E.S. Tănăsescu, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 73-75. 2 Publicată în M. Of. nr. 872 din 23 decembrie 2008.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

289

Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, prin art. 2 alin. (2), circumscrie sfera instanţelor judecătoreşti din sistemul român de drept cărora le revine obligaţia constituţională de a realiza justiţia1: a) Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie; b) curţi de apel; c) tribunale; d) tribunale specializate; e) instanţe militare; f) judecătorii. În opinia Curţii Constituţionale, reţinută cu ocazia Deciziei nr. 1121 din 10 septembrie 20092, instanţele de arbitraj comercial nu sunt instanţe judecătoreşti, în sensul prevederilor art. 126 şi ale art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţia României, „ci jurisdicţii menţionate expres de Legea fundamentală în art. 146 lit. d), iar înfiinţarea acestora nu este condiţionată de adoptarea unei legi organice”. Cu toate acestea, Curtea, prin Decizia nr. 1027 din 14 septembrie 20103, statua că „arbitrajul constituie o excepţie de la principiul potrivit căruia înfăptuirea justiţiei se realizează prin instanţele judecătoreşti şi reprezintă acel mecanism juridic eficient, menit să asigure o judecată imparţială, mai rapidă şi mai puţin formală, confidenţială, finalizată prin hotărâri susceptibile de executare silită”. Arbitrajul se organizează şi se desfăşoară potrivit convenţiei arbitrale încheiate între părţi, cu respectarea principiului libertăţii de voinţă a acestora, sub rezerva respectării ordinii publice, a bunelor moravuri, precum şi a dispoziţiilor imperative ale legii, aşa cum prevede art. 341 din Codul de procedură civilă. Prin urmare, părţile pot stabili, prin convenţia arbitrală sau printr-un act adiţional încheiat ulterior, normele privind constituirea tribunalului arbitrai, numirea, revocarea şi înlocuirea arbitrilor, termenul şi locul arbitrajului, normele de procedură pe care tribunalul arbitrai trebuie să le urmeze în judecarea litigiului şi, în general, orice alte norme privind buna desfăşurare a arbitrajului, în cazul în care părţile nu au convenit asupra unor asemenea norme, tribunalul arbitrai va putea reglementa procedura ce urmează a fi aplicată. În acelaşi timp, dispoziţia constituţională reprezintă o consecinţă normativă a principiului separaţiei principiului în stat din care rezultă că justiţia se realizează exclusiv prin autoritatea judecătorească, nicio autoritatea neputând controla, anula ori modifica o hotărâre a unei instanţe judecătoreşti sau o măsură dispusă de o instanţă ori de un judecător, în legătură cu activitatea de judecată.

§2. Competenţa instanţelor prin care se înfăptuieşte justiţia A. Competenţa instanţelor ordinare Potrivit alin. (2) al art. 126 din actul fundamental, competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege. În sensul acestei dispoziţii constituţionale, legiuitorul este singurul abilitat să reglementeze prin lege competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată, fără alte restricţii decât cele rezultate din celelalte prevederi ale Constituţiei sau din pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte. 1

Decizia nr. 82 din 27 ianuarie 2011, publicată în M. Of. nr. 148 din 21 martie 2011. Publicată în M. Of. nr. 727 din 27 octombrie 2009. 3 Publicată în M. Of. nr. 739 din 5 noiembrie 2010. 2

290

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

B. Competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie Rolul fundamental al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este circumscris constituţional prin alin. (3) al art. 126 la asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale. În acelaşi timp, reglementarea instituie o obligaţie constituţională a instanţei supreme în acest sens. Complexitatea unor cauze poate conduce, uneori, la aplicări diferite ale legii în practica instanţelor de judecată. Pentru a se elimina posibilele erori în calificarea juridică a unor situaţii de fapt şi pentru a se asigura aplicarea unitară a legii în practica tuturor instanţelor de judecată, a fost creată de legiuitor instituţia recursului în interesul legii. Decizia de interpretare pronunţată în asemenea cazuri nu este extra legem şi, cu atât mai mult, nu poate fi contra legem. Pronunţându-se asupra unui recurs în interesul legii, instanţa supremă contribuie la asigurarea supremaţiei Constituţiei şi a legilor, prin interpretarea şi aplicarea unitară a acestora pe întreg teritoriul ţării, fapt de natură să concretizeze un alt principiu fundamental, prevăzut în art. 16 din Constituţie, privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, în înţelesul conferit de dispoziţiile actelor internaţionale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte. De aceea, reprezintă o înfrângere a acestor dispoziţii orice diferenţă de tratament juridic săvârşită de stat între persoane aflate în situaţii analoage, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă. Instituţia recursului în interesul legii1 conferă judecătorilor instanţei supreme dreptul de a da o anumită interpretare, unificând astfel diferenţele de interpretare şi de aplicare a aceluiaşi text de lege de către instanţele inferioare. Asemenea soluţii interpretative, constante şi unitare, care nu privesc anumite părţi şi nici nu au efect asupra soluţiilor anterior pronunţate, ce au intrat în puterea lucrului judecat, sunt invocate în doctrină ca „precedente judiciare”, fiind considerate de literatura juridică „izvoare secundare de drept” sau „izvoare interpretative”2. Obligativitatea dezlegărilor date problemelor de drept, prin soluţionarea unui recurs în interesul legii, înseamnă că judecătorul trebuie să se conformeze unei interpretări normative unitare date de instanţa supremă3. C. Contenciosul administrativ Potrivit alin. (6) al art. 126 teza întâi din Constituţie, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 302 din 1 martie 20114, a statuat că control judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice este garantat şi de la acesta fac excepţie „în mod absolut numai cele două categorii de acte” nominalizate 1 A se vedea pe larg S. Spinei, Recursul în procesul civil, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008, pp. 292-293, 307-311; S. Spinei, Reconfigurări succesive ale reglementării căilor de atac în procedura civilă română, Revista română de drept privat nr. 1/2012, pp. 223-243. 2 Decizia nr. 360 din 25 martie 2010, publicată în M. Of. nr. 317 din 14 mai 2010. 3 S. Spinei, op. cit., 2008, p. 292; S. Spinei, op. cit., 2012, p. 232. 4 Publicată în M. Of. nr. 316 din 9 mai 2011.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

291

constituţional, cele de comandament cu caracter militar şi cele care privesc raporturile cu Parlamentul, care, prin natura lor, nu sunt supuse sub nicio formă controlul judecătoresc. Art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, supus controlului de constituţionalitate exercitat cu această ocazie de către Curte prevedea că: „Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere”. Curtea a constatat că dispoziţiile constituţionale ale art. 126 alin. (6) trebuie interpretate restrictiv în baza regulii exceptio est strictissimae interpretationis, orice altă excepţie de la controlul judecătoresc al actelor administrative reprezentând o adăugare la Constituţie, nepermisă de caracterul suprem al acesteia şi de preeminenţa sa în raport cu ansamblul legislaţiei infra constituţionale, aşa cum reiese din art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. Termenul „exces de putere”, utilizat în cuprinsul textului de lege criticat, are drept semnificaţie, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din lege „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”. Astfel, întrucât actele administrative privind apărarea şi securitatea naţională, cu excepţia excesului de putere, la care se referă textul ce face obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, nu se regăsesc printre excepţiile prevăzute în mod expres de art. 126 alin. (6) din Constituţie, rezultă că acestea trebuie să fie susceptibile de a fi supuse controlului judecătoresc. Faţă de aceste considerente, Curtea a statuat că sintagma „cele care privesc apărarea şi securitatea naţională” cuprinsă de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este neconstituţională, contravenind dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală. Teza a doua a art. 126 alin. (6) prevede că instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale. Prevederea constituţională are un conţinut normativ strict, reglementând competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona doar cauzele în care sunt incidente ordonanţe în vigoare sau declarate neconstituţionale cu efecte lezionare de drepturi ale persoanelor, nereferindu-se la competenţa acestora de efectua un control de constituţionalitate al ordonanţei. Obiectul cauzei va privi numai potenţialele efecte lezionare de drepturi ale unei ordonanţe în vigoare sau declarată neconstituţională.

§3. Instanţele extraordinare şi instanţele specializate Art. 126 alin. (5) din Constituţie normează în primul rând interdicţia constituţională de creare a unor instanţe extraordinare. În al doilea rând, dispoziţia constituţională permite înfiinţarea prin lege organică a unor instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii. A. Instanţele extraordinare Pentru a înţelege sensul interdicţiei constituţionale de înfiinţare a instanţelor extraordinare trebuie să distingem caracteristicile esenţiale ale acestora1. 1

D.C. Dănişor, op. cit., pp. 433-434.

292

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Mai întâi, aceste jurisdicţii au un caracter provizoriu, fiind înfiinţate în vederea judecării unei anumite categorii de fapte sau de persoane, de regulă după consumarea faptelor imputate care în plus sunt normate ca infracţiuni printr-o reglementare retroactivă. Apoi, din punct de vedere structural, în compoziţia acestor instanţe intră persoane ce nu întrunesc condiţiile de independenţă şi imparţialitate specifice judecătorilor, precum politicieni, militari etc. În sfârşit, procedura de soluţionare a cauzelor este una specială ce nu asigură principiile fundamentale ale procedurii comune şi garanţiile instituţionale ale persoanelor acuzate (restrângerea sau chiar suprimarea drepturilor apărării, lipsa controlului jurisdicţional al hotărârii etc.). B. Instanţele specializate În ceea ce priveşte instanţele specializate, spre deosebire de instanţele extraordinare, constituantul permite crearea acestora prin lege organică în anumite materii, în componenţa acestora putând intra şi elemente extrajudiciare. Caracterul distinct specific al unor materii, care justifică reglementarea competenţei materiale a unor instanţe judecătoreşti specializate, poate fi determinat de calitatea subiecţilor ca părţi în litigiile supuse judecăţii, a justiţiabililor, cum ar fi minorii, părţile raporturilor juridice de muncă, navigatorii, comercianţii, militarii etc.

§4. Folosirea limbii materne şi a interpretului în justiţie Art. 128 alin. (1)-(3) din Constituţie reglementează mai întâi dreptul de folosi limbii materne în cursul procedurii jurisdicţionale şi condiţiile exercitării acestui drept de către cetăţenii români aparţinând minorităţilor naţionale. Apoi, dispoziţia constituţională, prin alin. (4) dispune dreptul la interpret al străinilor şi apatrizilor participanţi la actul de justiţie. Cetăţenii români aparţinând minorităţilor naţionale au dreptul să se exprime în limba maternă în faţa instanţelor de judecată, în condiţiile legii organice. Limitele de exercitare a acestui drept în cadrul procedurilor jurisdicţionale constau în faptul că, pe de o parte, această procedură trebuie să se desfăşoare în limba română1, iar pe de altă parte, modalităţile de exercitare a dreptului, inclusiv prin folosirea de interpreţi sau traduceri, să fie stabilite astfel încât să nu împiedice buna administrare a justiţiei şi să nu implice cheltuieli suplimentare pentru cei interesaţi. Art. 14 alin. (3)-(7) din Legea nr. 340/2004 privind organizarea judiciară stabileşte coordonatele legale ale exercitării acestui drept, după cum urmează: a) în cazul în care una sau mai multe părţi solicită să se exprime în limba maternă, instanţa de judecată trebuie să asigure, în mod gratuit, folosirea unui interpret sau traducător autorizat; b) în situaţia în care toate părţile solicită sau sunt de acord să se exprime în limba maternă, instanţa de judecată trebuie să asigure exercitarea acestui drept, precum şi buna 1 Pentru consecinţele normative ale principiului limbii oficiale a se vedea D.C. Dănişor, Constituţia României comentată. Titlul I. Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, pp. 350-365; M. de Villiers, T.S. Renoux, Code Constitutionnel, comentté et adnotté, Ed. Litec, Paris, 2001, pp. 281-282; A. Fenet, G. Koubi, I. Schulte-Tenckhoff, Le droit et les minorités, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2000, pp. 324-335.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

293

administrare a justiţiei, cu respectarea principiilor contradictorialităţii, oralităţii şi publicităţii; c) cererile şi actele procedurale se întocmesc numai în limba română; d) dezbaterile purtate de părţi în limba maternă se înregistrează, consemnându-se în limba română; obiecţiunile formulate de cei interesaţi cu privire la traduceri şi consemnarea acestora se rezolvă de instanţa de judecată până la încheierea dezbaterilor din acel dosar, consemnându-se în încheierea de şedinţă; e) interpretul sau traducătorul va semna pe toate actele întocmite, pentru conformitate, atunci când acestea au fost redactate sau consemnarea s-a făcut în baza traducerii sale. Cetăţenii străini şi apatrizii care nu înţeleg sau nu vorbesc limba română au dreptul de a lua cunoştinţă de toate actele şi lucrările dosarului, de a vorbi în instanţă şi de a pune concluzii, prin interpret; în procesele penale acest drept este asigurat în mod gratuit.

294

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

CAPITOLUL II MINISTERUL PUBLIC Secţiunea 1 Rolul şi organizarea activităţii Ministerului Public §1. Rolul Ministerului Public Rolul Ministerului Public este reglementat prin art. 131 alin. (1) din actul fundamental, în activitatea judiciară, acesta reprezentând interesele generale ale societăţii şi apărând ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Constituantul român plasează Ministerul Public în cadrul autorităţii judecătoreşti, şi nu a puterii executive sau a administraţiei publice. Dar conducerea generală a acestui minister este asigurată de către ministrul justiţiei, membru al Guvernului. În plus, după cum normează art. 132 alin. (1) din Constituţie, unul dintre principiile fundamentale ale activităţii desfăşurate de către Ministerul Public este principiul subordonării ierarhice. În acest context se pune problema stabilirii raporturilor dintre ministrul justiţiei, componentă a puterii executive, şi Ministerul Public, componentă a puterii judecătoreşti. Considerăm că prevederile actului fundamental impun o independenţă a Ministerului Public faţă de ministrul justiţiei deoarece activitatea exercitată de către procurori ţine de sfera actului de justiţie, iar a considera că exponenţii acestui minister se află sub controlul ierarhic al ministrului justiţiei ar însemna ca o componentă a autorităţii judecătoreşti să fie subordonată puterii executive, fapt se intră în contradicţie cu logica principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat instituit prin art. 1 alin. (4) din Constituţie1.

§2. Organizarea activităţii Ministerului Public Potrivit art. 131 alin. (2) şi (3) din Constituţie, Ministerul Public îşi exercită atribuţiile prin procurori constituiţi în parchete, în condiţiile legii. Parchetele funcţionează pe lângă instanţele de judecată, şi conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare, în condiţiile legii. Acest ultim aspect nu exclude însă posibilitatea ca pe lângă o instanţă să funcţioneze, în condiţiile legii, mai multe parchete.

Secţiunea a 2-a Statutul procurorilor §1. Principiile activităţii desfăşurate de procurori Art. 132 alin. (1) din Constituţie normează principiile specifice activităţii desfăşurată de către procurori sub autoritatea ministrului justiţiei: principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al unităţii de acţiune. 1

Pentru o distincţie între doctrinele care susţin independenţa Ministerului Public şi cele care susţin dependenţa acestuia faţă de ministrul justiţiei a se vedea D.C. Dănişor, op. cit., pp. 429-431.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

295

Principiul legalităţii este, în sensul atribuit de Legea fundamentală, specific activităţii procurorilor, care, în virtutea acestuia, au obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, să urmeze în mod obligatoriu dispoziţiile legii, fără posibilitatea de a acţiona întemeindu-se pe criterii de oportunitate, fie în adoptarea unor măsuri, fie în alegerea procedurilor. Astfel, acţionând pe baza principiului legalităţii, procurorul nu poate refuza începerea urmăririi penale sau punerea în mişcare a acţiunii penale în alte cazuri decât cele prevăzute de lege şi nici nu are dreptul să solicite instanţei de judecată achitarea unui inculpat vinovat de comiterea unei infracţiuni, pe motiv că interese politice, economice, sociale sau de altă natură fac inoportună condamnarea acestuia1. Principiul imparţialităţii este un corolar al principiului legalităţii şi răspunde, ca şi acesta, exigenţei asigurării egalităţii cetăţenilor în faţa legii, formulată în Constituţie, cu statut de drept fundamental, în art. 16. Din acest principiu rezultă că procurorul, în calitatea sa de reprezentant al întregii societăţi, de apărător al ordinii de drept, precum şi al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, are obligaţia să îşi exercite acţiunea cu obiectivitate, fără alt scop general prestabilit şi fără părtinire în favoarea statului sau a vreuneia dintre părţile din procesele judiciare la care participă. Procurorul este liber să prezinte în instanţă concluziile pe care le consideră întemeiate potrivit legii, iar faptul că, în raport cu noile probe administrate în cauză sau cu o altă perspectivă de evaluare a probelor administrate în cursul urmăririi penale – perspectivă deschisă de dezbaterile contradictorii din faza de judecată –, procurorul pune concluzii de achitare a inculpatului sau de încetare a procesului penal nu este de natură să creeze o poziţie privilegiată acuzării, ci dă expresie statutului constituţional şi legal al procurorului, care trebuie să vegheze ca organele la a căror activitate participă sau a căror activitate o supraveghează să aplice legea fără discriminare2. Ca o garanţie a respectării de către procurori a acestor principii în activitatea lor, Constituţia a consacrat şi principiul unităţii de acţiune a membrilor Ministerului Public, sau principiul subordonării ierarhice, în virtutea căruia Ministerul Public este conceput ca un sistem piramidal, în care măsurile de aplicare a legii adoptate de procurorul ierarhic superior sunt obligatorii pentru procurorii din subordine, ceea ce conferă substanţialitate principiului exercitării ierarhice a controlului în cadrul acestei autorităţi publice. Astfel, conform art. 65 din Legea-cadru nr. 340/2004 procurorii din fiecare parchet sunt subordonaţi conducătorului parchetului respectiv, conducătorul unui parchet este subordonat conducătorului parchetului ierarhic superior din aceeaşi circumscripţie. Controlul exercitat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de procurorul general al Parchetului Naţional Anticorupţie sau de procurorul general al parchetului de pe lângă curtea de apel asupra procurorilor din subordine se poate realiza direct sau prin procurori anume desemnaţi. De asemenea, potrivit art. 64, dispoziţiile procurorului ierarhic superior, date în scris şi în conformitate cu legea, sunt obligatorii pentru procurorii din subordine. În plus, soluţiile adoptate de procuror pot fi infirmate motivat de către procurorul ierarhic superior, când sunt apreciate ca fiind nelegale. Principiul subordonării ierarhice, specific Ministerului Public, nu contravine principiului constituţional al imparţialităţii şi nu este de natură să îl împiedice pe 1 2

Decizia nr. 385 din 13 aprilie 2010, publicată în M. Of. nr. 317 din 14 mai 2010. Decizia nr. 136 din 3 aprilie 2003, publicată în M. Of. nr. 298 din 6 mai 2003.

296

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

procurorul care participă la judecarea plângerilor formulate să fie imparţial atunci când plângerile sunt îndreptate împotriva rezoluţiilor sau ordonanţelor date de superiorul său ierarhic, întrucât în sistemul nostru juridic, la fel ca în toate sistemele în care funcţionează instituţia Ministerului Public, procurorul este liber să prezinte instanţei de judecată concluziile pe care le consideră întemeiate potrivit legii şi ţinând seama de probele administrate în cauză.

§2. Incompatibilităţi În ceea ce priveşte incompatibilităţile stabilite prin art. 132 alin. (2) din actul fundamental funcţiei de procuror, acestea sunt identice funcţiei de judecător, atât de natură constituţională, incompatibilitate cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior, cât şi de natură legală, stabilite prin diferite acte normative în materie.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

297

CAPITOLUL III CONSILIUL SUPERIOR AL MAGISTRATURII Consiliul Superior al Magistraturii reprezintă în sistemul român de drept o autoritate administrativă autonomă1 ce îşi desfăşoară activitatea specifică în domeniul justiţiei, constituindu-se ca garant al independenţei justiţiei. Cadrul normativ general al Consiliului Superior al Magistraturii rezultă prin prisma dispoziţiilor constituţionale ale art. 133-134, dispoziţii ce trasează coordonatele juridice ale instituţiei şi care plasează această autoritate în cadrul Capitolului VI din Constituţie intitulat „Autoritatea judecătorească”. De asemenea, această autoritate autonomă îşi găseşte reglementată activitatea prin intermediul Legii nr. 317 din 1 iulie 2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii2. Calificarea Consiliului Superior al Magistraturii ca autoritatea administrativă autonomă rezultă din rolul său fundamental de „garant al independenţei justiţiei” şi din activitatea specifică pe care acesta o desfăşoară. Plasarea acestei autorităţi de către constituantul român în cadrul capitolului denumit „Autoritatea judecătorească” evidenţiază rolul fundamental al acesteia în domeniul justiţiei. Funcţia esenţială a Consiliului Superior al Magistraturii este una de natură administrativă şi nu jurisdicţională, într-un singur caz, potrivit art. 134 alin. (2) din Constituţie, acesta acţionând ca o instanţă de judecată: în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor. Potrivit art. 134 alin. (3), hotărârile adoptate de către Consiliu în exercitarea funcţiei jurisdicţionale în materie disciplinară pot fi atacate la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. În toate celelalte situaţii, conform art. 133 alin. (7), hotărârile pronunţate sunt definitive şi irevocabile.

Secţiunea 1 Structura organizatorică a Consiliului Superior al Magistraturii Potrivit art. 133 alin. (2) din Constituţie şi art. 3 din Legea-cadru de organizare şi funcţionare, Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din 19 membri, din care: a) 14 sunt aleşi în adunările generale ale magistraţilor şi validaţi de Senat; aceştia fac parte din două secţii, una pentru judecători şi una pentru procurori; prima secţie este compusă din 9 judecători, iar cea de-a doua din 5 procurori; b) 2 reprezentanţi ai societăţii civile, specialişti în domeniul dreptului, care se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală, aleşi de Senat; aceştia participă numai la lucrările în plen; c) preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ministrul justiţiei şi procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. 1 A se vedea I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 804-809; E.S. Tănăsescu, Reforma Consiliului Superior al Magistraturii între analogia dreptului şi nimicuri etice, Revista Pandectele Române nr. 2/2011, pp. 24-28. 2 Publicată în M. Of. nr. 599 din 2 iulie 2004.

298

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Membrii Consiliului Superior al Magistraturii se aleg din rândul judecătorilor şi procurorilor numiţi de Preşedintele României [art. 7 alin. (1) din Legea-cadru]. Preşedintele României are un drept de examinare şi de apreciere asupra propunerilor făcute de Consiliul Superior al Magistraturii pentru numirea judecătorilor şi procurorilor sau în anumite funcţii de conducere căci dacă nu ar putea refuza numirea nici motivat şi nici măcar o singură dată, atribuţiile Preşedintelui României, prevăzute de art. 94 lit. c) coroborat cu art. 125 alin. (l) din Constituţie, ar fi golite de conţinut şi importanţă – Decizia nr. 375 din 6 iulie 20051. Statutul celor doi reprezentanţi a societăţii civile ca membrii ai Consiliului este guvernat de prevederile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice2. În acest context, starea de incompatibilitate atrage imposibilitatea exercitării mandatului de membru al Consiliului. Elocventă în acest sens este Decizia Curţii Constituţionale nr. 54 din 25 ianuarie 20113 referitoare la sesizarea de neconstituţionalitate a Hotărârii Plenului Senatului nr. 31 din 15 decembrie 2010 privind alegerea celor doi reprezentanţi ai societăţii civile în Consiliul Superior al Magistraturii. Cu privire la acest aspect, Curtea reţinea că Agenţia Naţională de Integritate a constatat că Teodor Victor Alistar s-a aflat, în perioada 23 ianuarie 2007-1 martie 2009, în stare de incompatibilitate, întrucât a deţinut concomitent calităţile de funcţionar public – purtător de cuvânt în cadrul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, director executiv în cadrul Asociaţiei Române pentru Transparenţă, începând cu anul 2004, şi avocat definitiv în cadrul Cabinetului individual de avocatură „Alistar Teodor Victor”, începând cu 23 ianuarie 2007 şi până în prezent. Constatarea stării de incompatibilitate a lui Teodor Victor Alistar a rămas definitivă la data de 7 august 2009, acesta necontestând actul Agenţiei Naţionale de Integritate în termenul prevăzut de lege, la instanţa competentă. Totodată, Curtea reţinea că, potrivit art. 25 alin. (2) ultima teză din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, „În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate”. Curtea aprecia astfel că alegerea reprezentanţilor societăţii civile în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii trebuie să se întemeieze pe verificarea prealabilă a îndeplinirii cerinţelor legale pentru ocuparea respectivei demnităţi, a competenţelor profesionale, a reputaţiei morale şi a interdicţiilor şi incompatibilităţilor izvorâte fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale. În acest context, Curtea constata că toate aceste aspecte reliefau faptul că Hotărârea Plenului Senatului nr. 31 din 15 decembrie 2010 privind alegerea lui Teodor Victor 1

Publicată în M. Of. nr. 591 din 8 iulie 2005. Publicată în M. Of. nr. 621 din 2 septembrie 2010. 3 Publicată în M. Of. nr. 90 din 3 februarie 2011. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

299

Alistar ca reprezentant al societăţii civile în Consiliul Superior al Magistraturii „a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor de lege sus-citate”, ceea ce „atrăgea neconstituţionalitatea acesteia” în raport cu prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5), potrivit cărora „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie” şi ale art. 16 alin. (2), conform cărora „Nimeni nu este mai presus de lege”. Apreciem că instanţa constituţională nu ar fi trebuit să se pronunţe cu privire la existenţa sau nu a stării de incompatibilitate în fapt, analiza de constituţionalitate trebuind să privească doar elementele de constituţionalitate extrinsecă referitoare la adoptarea hotărârii Parlamentului de validare a mandatului. Constatarea şi declararea stării de incompatibilitate în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice revine judecătorului ordinar, şi nu judecătorului constituţional, primul fiind singurul competent să aplice dispoziţiile cu caracter legislativ. În fapt, Curtea procedează la o constituţionalizare a regimului juridic al incompatibilităţilor în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice.

Secţiunea a 2-a Mandatul membrilor Consiliului Superior al Magistraturii §1. Durata mandatului Potrivit art. 51 din Legea-cadru şi alin. (4) al art. 134 din Constituţie, durata mandatului membrilor aleşi ai Consiliului Superior al Magistraturii este de 6 ani, fără posibilitatea reînvestirii. Legea nr. 317/2004, în forma sa iniţială, nu prevedea o asemenea interdicţie, modificarea fiind operată ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente1. În ceea ce priveşte acest aspect, în practica acestei autorităţi publice s-a pus problema dacă membrilor CSM al căror mandat de 6 ani a început sub imperiul reglementării iniţiale a legii li se aplică interdicţia stabilită anterior privind imposibilitatea reînvestirii. Astfel, prin Hotărârea Plenului Senatului nr. 43 din 22 decembrie 2010 au fost validaţi cei 14 magistraţi aleşi ca membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, 3 dintre aceştia fiind practic învestiţi cu un al doilea mandat consecutiv. Trebuie reţinut că mandatul anterior al acestor magistraţi începuse sub imperiul reglementării iniţiale a legii care, la acea dată, nu prevedea nicio interdicţie în ceea ce priveşte reînvestirea. Sesizată cu obiecţia de neconstituţionalitate a Hotărârea Plenului Senatului nr. 43 din 22 decembrie 2010, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 20112, a pronunţat neconstituţionalitatea acesteia. Curtea observă că Legea nr. 317/2004, în forma sa iniţială, nu prevedea o asemenea interdicţie, modificarea fiind operată ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente. Curtea reţinea că prin instituirea acestei interdicţii nu sunt afectate drepturi ale membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, aleşi anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005 şi care doresc să obţină un nou mandat. La data când au dobândit calitatea de membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, aceştia aveau numai vocaţia de a fi aleşi pentru un nou mandat. 1 2

Publicată în M. Of. nr. 653 din 22 iulie 2005. Publicată în M. Of. nr. 90 din 3 februarie 2011.

300

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Curtea Constituţională constata astfel că prin noua reglementare nu se încălca principiul neretroactivităţii legii, consacrat prin prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţie. În concepţia Curţii Constituţionale, concretizată în numeroase rânduri în jurisprudenţa sa, o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare. Legea posterioară nu poate atinge dreptul născut sub imperiul legii anterioare, deoarece ar însemna ca legea nouă să fie aplicată retroactiv, contrar prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituţie şi cerinţelor legate de asigurarea stabilităţii raporturilor juridice. Noua lege poate modifica regimul juridic al dreptului anterior, poate suprima acest drept sau, ceea ce, în fond, este similar, îl poate înlocui cu un alt drept care astfel se naşte. Din această jurisprudenţă rezultă că retroactivitatea legii priveşte modificarea unei situaţii pentru trecut, iar nu reglementarea diferită a unei situaţii juridice pentru viitor. Pe de altă parte, Curtea reţinea că dispoziţiile art. 51 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu aduceau modificări legate de conţinutul mandatului, modul de exercitare al acestuia sau durata lui, ci instituiau o interdicţie, şi anume aceea de a nu avea mai mult de un mandat. Curtea constata că această interdicţie nu influenţează desfăşurarea mandatului în curs, astfel că dispoziţiile art. 51 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt de imediată aplicare. Posibilitatea unei noi candidaturi, după expirarea mandatului, este un element extrinsec acestuia, ce poate fi modificat pentru viitor, prin lege. De altfel, legea în vigoare la momentul organizării şi declanşării alegerilor, în speţă art. 51 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte condiţiile, interdicţiile şi incompatibilităţile ce trebuie îndeplinite de un candidat. Astfel, atât propunerea de validare, cât şi validarea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii trebuia să se întemeieze pe verificarea prealabilă a respectării procedurilor de alegere, a îndeplinirii cerinţelor legale pentru ocuparea respectivei demnităţi, precum şi a interdicţiilor şi incompatibilităţilor ce pot rezulta fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale. Toate aceste aspecte, în opinia Curţii, reliefau faptul că prin Hotărârea Plenului Senatului nr. 43 din 22 decembrie 2010 privind validarea magistraţilor aleşi ca membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, dintre care, contrar prevederilor legale, 3 se află la al doilea mandat, au fost încălcate prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Principiul supremaţiei Constituţiei şi principiul legalităţii sunt de esenţa cerinţelor statului de drept, în sensul prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (2), conform cărora „Nimeni nu este mai presus de lege”. Curtea a stabilit că, având în vedere imperativul constituţional referitor la organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, până la reluarea şi finalizarea alegerilor pentru cele trei demnităţi ce au atras viciul de neconstituţionalitate, Senatul avea îndatorirea constituţională să procedeze la validarea celorlalţi membri aleşi cu respectarea legii.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

301

Poziţia Curţii exprimată cu această ocazie este criticabilă din mai multe motive1. În primul rând, Curtea constituţionalizează o dispoziţie legală, interdicţia reînvestirii, deşi textul constituţional de referinţă, art. 133, nu o precizează2. Norma legală introduce astfel o interdicţie ce excede cadrului constituţional şi care ar fi trebuit considerată ca o restrângere a exerciţiului unui drept fundamental, şi drept urmare controlată din punct de vedere al constituţionalităţii în raport cu art. 53. Fundamentul acestei poziţii ciudate a Curţii este constituit din prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5), ce normează principiul ierarhiei normative potrivit căruia „respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Rezultatul unui astfel de raţionament este că în virtutea principiului constituţional enunţat anterior se produce practic constituţionalizarea tuturor legilor, astfel încât atât normele legale, cât şi cele constituţionale ar avea acelaşi rang. Raţionamentul ne introduce într-un cerc vicios, deoarece o atare concluzie este în total dezacord cu esenţa principiului constituţional în discuţie, ierarhizarea normelor. În al doilea rând, Consiliului Superior al Magistraturii este un organ al statului „de rang constituţional”, astfel încât reglementarea legală a condiţiilor mandatului membrilor săi devine circumstanţiată prin obiect la organizarea instituţiei, şi nu la statutul personal al membrilor3. Reglementarea legală trebuie astfel să vizeze doar problema obiectivă a mandatului, nu pe cea subiectivă a persoanelor ce pot să îl exercite, aspect observat de către autorii opiniei separate: „a doua problemă este aceea a încălcării criteriului constituţional privind mandatele reglementate de Constituţie prin schimbarea criteriului obiectiv şi a spiritului unităţii constituţionale, cu criteriul subiectiv referitor la persoane, iar nu la mandat; sintagma «fără posibilitatea reînvestirii» se referă în mod evident la persoane titulare de mandat, iar nu la mandatul prevăzut de Constituţie, ceea ce înseamnă că adăugirea la textul constituţional s-a făcut pe alte baze şi, evident, din considerente privind persoanele ce se aflau în funcţie”. În al treilea rând, reglementarea legală a interdicţiei de a ocupa un al doilea mandat excede dispoziţiei constituţionale a art. 133 alin. (4) şi constituie practic o revizuire a Constituţiei fără respectare procedurii instituite prin art. 150-151. În al patrulea rând, efectele juridice ale pronunţării neconstituţionalităţii unei astfel de hotărâri a Parlamentului cu caracter individual nu sunt clare, un text normativ expres neexistând. Dacă am face aplicaţia art. 28 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, care prevede că „Dacă prin decizie se constată neconstituţionalitatea unor dispoziţii ale regulamentului, Camera sesizată va reexamina, în termen de 45 de zile, aceste dispoziţii, pentru punerea lor de acord cu prevederile Constituţiei”, ar trebui ca Parlamentul să reexamineze o hotărâre de validare a mandatelor CSM în vederea punerii de acord cu dispoziţiile actului fundamental. Or, pe de o parte, în acest caz actul reexaminării nu are niciun sens, fiind vorba doar de exprimarea unui vot pozitiv sau negativ, iar pe de altă parte, a pune de acord cu prevederile Constituţiei are semnificaţia raportării la art. 133 alin. (4), dispoziţie care nu cuprinde nicio interdicţie. În al cincilea rând, în ceea ce priveşte problema neretroactivităţii legii, Curtea amalgamează nepermis cele două teorii în materie, cea drepturilor câştigate şi cea a 1 Pentru o analiză juridică detaliată a se vedea D.C. Dănişor, Notă la Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, Revista Pandectele Române nr. 2/2011, pp. 95-112. 2 Ibidem., p. 107. 3 Ibidem., p. 108.

302

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

situaţiilor juridice definitiv constituite, achiesând aparent la ultima dintre acestea, dar cu un sens denaturat şi ciudat: legiuitorul poate face ce orice, atâta vreme cât îşi maschează acţiunea sub pretextul aplicării imediate1. Aplicarea imediată priveşte însă numai situaţiile juridice în curs de constituire, nu pe cele definitiv constituite, în cazul de faţă dreptul de reînvestire reprezentând o situaţie juridică definitiv constituită prin lipsa interdicţiei în momentul ocupării mandatului, reglementarea ulterioară a interdicţiei şi aplicarea imediată a acesteia având efect retroactiv.

§2. Încetarea mandatului Calitatea de membru al Consiliului Superior al Magistraturii încetează, după caz, la expirarea mandatului, prin demisie, revocare din funcţie, nerezolvarea stării de incompatibilitate în termen de 15 zile de la data alegerii ca membru al Consiliului Superior al Magistraturii, nerespectarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 303/2004, republicată, imposibilitatea exercitării atribuţiilor pe o perioadă mai mare de 3 luni, precum şi prin deces. Revocarea din funcţia de membru ales al Consiliului Superior al Magistraturii se poate propune de preşedintele sau vicepreşedintele Consiliului ori de o treime din membri, în următoarele situaţii, conform art. 52: a) când persoana în cauza nu mai îndeplineşte condiţiile legale pentru a fi membru ales al Consiliului Superior al Magistraturii; b) în cazul neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunzătoare a atribuţiilor în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii; c) în cazul aplicării oricărei sancţiuni disciplinare. Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, la sesizarea formulată potrivit procedurii anterioare, poate dispune revocarea din funcţia de membru ales al Consiliului Superior al Magistraturii. Revocarea din funcţia de preşedinte sau vicepreşedinte se propune de o treime din numărul membrilor Consiliului Superior al Magistraturii. Membrii aleşi ai Consiliului Superior al Magistraturii pot fi revocaţi şi la cererea majorităţii adunărilor generale de la nivelul instanţelor sau parchetelor pe care le reprezintă, în cazul neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunzătoare a atribuţiilor încredinţate prin alegerea ca membru al Consiliului. În cadrul adunărilor generale, decizia se ia cu votul a doua treimi din numărul judecătorilor sau procurorilor.

§3. Răspunderea membrilor Răspunderea membrilor aleşi ai Consiliului Superior al Magistraturii, în contextul art. 53 din lege, poate fi de natură civilă, penală sau disciplinară. Orice persoană interesată, inclusiv conducătorii instanţelor sau ai parchetelor, poate semnala Inspecţiei judiciare aspecte în legătură cu activitatea ori conduita necorespunzătoare a judecătorilor sau procurorilor, cu încălcarea obligaţiilor profesionale în raporturile cu justiţiabilii ori cu săvârşirea de către aceştia a unor abateri disciplinare. Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii îndeplinesc rolul de instanţe de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a membrilor aleşi ai Consiliului pentru faptele prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004, republicată. 1

Ibidem., p. 111.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

303

Secţiunea a 3-a Funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii Consiliul Superior al Magistraturii funcţionează ca organ cu activitate permanentă. Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii se iau în plen sau în secţii, potrivit atribuţiilor care revin acestora. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii desfăşoară o activitate permanentă. Preşedintele şi vicepreşedintele Consiliului Superior al Magistraturii nu exercită activitatea de judecător sau procuror. Judecătorii şi procurorii aleşi ca membri ai Consiliului Superior al Magistraturii îşi suspendă activitatea de judecător, respectiv de procuror, referitoare la prezenţa judecătorilor în complete de judecată, respectiv efectuarea actelor de urmărire penală de către procurori. La încetarea mandatului, cei care au optat pentru suspendarea activităţii îşi reiau activitatea de judecător sau procuror (art. 23 din Legea-cadru).

§1. Preşedintele şi vicepreşedintele Consiliului Superior al Magistraturii Potrivit art. 24 din Legea-cadru, Consiliul Superior al Magistraturii este condus de preşedinte, ajutat de un vicepreşedinte, aleşi dintre judecătorii şi procurorii consiliului, care fac parte din secţii diferite, pentru un mandat de un an, ce nu poate fi reînnoit. Preşedintele şi vicepreşedintele Consiliului Superior al Magistraturii sunt aleşi de plen, în prezenţa a cel puţin 15 membri ai Consiliului, cu votul majorităţii membrilor acestuia. Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii are următoarele atribuţii principale: a) reprezintă Consiliul Superior al Magistraturii în relaţiile interne şi internaţionale; b) coordonează activitatea Consiliului Superior al Magistraturii şi repartizează lucrările pentru plen şi secţii; c) prezidează lucrările Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, cu excepţia cazului în care la lucrări participă Preşedintele României; d) propune plenului măsurile necesare pentru începerea procedurilor de revocare a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii şi de ocupare a locurilor devenite vacante; e) semnează actele emise de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii; f) sesizează Curtea Constituţională, în vederea soluţionării conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice; g) desemnează membrii Consiliului Superior al Magistraturii care pot fi consultaţi pentru elaborarea unor proiecte de acte normative; h) prezintă, în şedinţa publică a plenului, raportul anual asupra activităţii Consiliului Superior al Magistraturii, care se transmite instanţelor şi parchetelor şi se dă publicităţii. De asemenea, Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite de lege, de Regulamentul de organizare şi funcţionare administrativă a Consiliului Superior al Magistraturii şi de plen. În lipsa preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, atribuţiile se exercită de vicepreşedinte. În caz de vacanţă a funcţiei de preşedinte sau de vicepreşedinte, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, în termen de cel mult o lună de la constatarea vacanţei, va proceda la alegerea noului preşedinte, respectiv vicepreşedinte.

§2. Lucrările Consiliului Superior al Magistraturii Conform art. 134 alin. (6) din Constituţie şi art. 25 din Legea-cadru, Preşedintele României prezidează, fără drept de vot, lucrările Plenului Consiliului Superior al Magistraturii la care participă.

304

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Lucrările secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt legal constituite în prezenţa majorităţii membrilor acestora şi sunt prezidate de preşedintele sau, după caz, de vicepreşedintele Consiliului Superior al Magistraturii. În lipsa acestora, membrii secţiei aleg un preşedinte de şedinţă, cu votul majorităţii celor prezenţi. Judecătorul sau procurorul care prezidează lucrările secţiei semnează hotărârile şi celelalte acte emise de aceasta (art. 26). Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art. 27 se întruneşte în plen şi în secţii, la convocarea preşedintelui, a vicepreşedintelui sau a majorităţii membrilor plenului ori, după caz, ai secţiilor. Lucrările Plenului Consiliului Superior al Magistraturii se desfăşoară în prezenţa a cel puţin 15 membri, iar lucrările secţiilor se desfăşoară în prezenta majorităţii membrilor acestora. De asemenea, lucrările plenului şi ale secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt, de regulă, publice. Membrii plenului sau ai secţiilor hotărăsc, cu majoritate de voturi, situaţiile în care şedinţele nu sunt publice. Asociaţiile profesionale ale judecătorilor şi procurorilor pot participa la lucrările plenului şi ale secţiilor, exprimând, atunci când consideră necesar, un punct de vedere asupra problemelor ce se dezbat, la iniţiativa lor sau la solicitarea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii. Ordinea de zi a lucrărilor plenului şi ale secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii se aprobă de către acestea, la propunerea preşedintelui sau, după caz, a vicepreşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii (art. 29).

§3. Actele Consiliului Superior al Magistraturii Potrivit dispoziţiilor constituţionale şi ale Legii-cadru, Consiliul Superior al Magistraturii adoptă ca acte juridice hotărâri. Hotărârile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi hotărârile secţiilor se iau cu votul majorităţii membrilor prezenţi [art. 27 alin. (3)]. De asemenea, conform art. 29 alin. (4), hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii, în plen şi în secţii, se iau prin vot direct şi secret şi se motivează. În conformitate cu art. 133 alin. (7) din Constituţie, hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii sunt definitive şi irevocabile, cu excepţia celor în care exercită rolul de instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor. Calificarea de către constituant a hotărârilor Consiliului ca definitive şi irevocabile „are în vedere hotărârile cu caracter jurisdicţional care, numai acestea, pot avea, prin natura lor, însuşirea de a fi «definitive şi irevocabile», iar nu şi alte hotărâri, cu caracter administrativ, emise de Consiliul Superior al Magistraturii”. Asemenea hotărâri sunt cele pronunţate de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii în conformitate cu prevederile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, ca instanţă de judecată, având în competenţă soluţionarea contestaţiilor formulate de magistraţi împotriva hotărârilor pronunţate de secţiile Consiliului Superior al Magistraturii. Alte hotărâri, cum sunt cele prevăzute de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, prin care Plenul Consiliului Superior al Magistraturii dispune măsuri privind cariera magistraţilor, nu intră sub incidenţa prevederilor art. 133 alin. (7) din Constituţia României, întrucât, nefiind hotărâri cu caracter jurisdicţional, nu pot fi «definitive şi irevocabile». Aceste

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

305

hotărâri sunt prin natura lor acte juridice cu caracter administrativ, supuse controlului judecătoresc” – Decizia nr. 518 din 31 mai 20071.

Secţiunea a 4-a Atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii Potrivit Legii-cadru de organizare şi funcţionare, Consiliul Superior al Magistraturii exercită următoarele atribuţii generale: a) are dreptul şi obligaţia de a se sesiza şi din oficiu pentru a apăra judecătorii şi procurorii împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea (art. 30); b) apără reputaţia profesională a judecătorilor şi procurorilor; c) asigură respectarea legii şi a criteriilor de competenţă şi etică profesională în desfăşurarea carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor; d) întocmeşte şi păstrează dosarele profesionale ale judecătorilor şi procurorilor (art. 33); e) propune Preşedintelui României numirea în funcţie şi eliberarea din funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari (art. 35); f) numeşte judecătorii stagiari şi procurorii stagiari, pe baza rezultatelor obţinute la examenul de absolvire a Institutului Naţional al Magistraturii; g) dispune promovarea judecătorilor şi a procurorilor; h) eliberează din funcţie judecătorii stagiari şi procurorii stagiari; i) propune Preşedintelui României conferirea de distincţii pentru judecători şi procurori, în condiţiile legii; j) convoacă adunările generale ale judecătorilor şi procurorilor, în condiţiile legii (art. 37).

Secţiunea a 5-a Puterile Consiliului Superior al Magistraturii §1. Puterea de investigare Potrivit art. 31 alin. (1) din Legea-cadru, în exercitarea atribuţiilor sale Consiliul Superior al Magistraturii „poate solicita Ministerului Justiţiei, instanţelor judecătoreşti şi parchetelor, Institutului Naţional al Magistraturii, altor autorităţi şi instituţii publice, precum şi persoanelor fizice sau juridice informaţiile sau actele pe care le consideră necesare”. În scopul informării cu privire la activitatea instanţelor şi parchetelor, membrii Consiliului Superior al Magistraturii efectuează deplasări la sediile instanţelor şi ale parchetelor şi organizează întâlniri cu judecătorii, procurorii şi reprezentanţii societăţii civile [alin. (2)].

§2. Puterea de avizare şi de emitere de puncte de vedere Conform art. 32 din Legea-cadru, în cazurile în care legea prevede avizul conform, aprobarea sau acordul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta este obligatoriu. Dacă legea prevede consultarea sau avizul Consiliului Superior al 1

Publicată în M. Of. nr. 559 din 15 august 2007.

306

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta nu este obligatoriu. În cazul în care legea nu prevede un termen pentru emiterea avizelor de către Consiliul Superior al Magistraturii, acestea se emit în 30 de zile de la sesizare. Depăşirea de către Consiliul Superior al Magistraturii a termenului de emitere a avizului nu afectează valabilitatea actului.

§3. Puterea de sancţionare Art. 53 din Legea-cadru dispune faptul că Membrii aleşi ai Consiliului Superior al Magistraturii răspund civil, disciplinar şi penal, în condiţiile legii. Orice persoană interesată, inclusiv conducătorii instanţelor sau ai parchetelor, poate semnala Inspecţiei judiciare aspecte în legătură cu activitatea ori conduita necorespunzătoare a judecătorilor sau procurorilor, cu încălcarea obligaţiilor profesionale în raporturile cu justiţiabilii ori cu săvârşirea de către aceştia a unor abateri disciplinare. Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii îndeplinesc rolul de instanţe de judecata în domeniul răspunderii disciplinare a membrilor aleşi ai Consiliului pentru faptele prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004, republicată.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

307

Titlul V Mijloacele de presiune între puteri în statul român de drept CAPITOLUL I PROCEDEELE RĂSPUNDERII MINISTERIALE Instituia răspunderii ministeriale aduce în prim-plan natura şi dimensiunea răspunderii în dreptul public a Guvernului faţă de Parlament. Natura răspunderii ministeriale este una aparte, pur politică şi, deşi nu are semnificaţia răspunderii din dreptul privat, civilă sau penală, urmează acelaşi principiu general ce presupune în acest caz că politicul guvernamental trebuie să răspundă pentru acţiunile sale şi să îşi asume efectele concrete ale acestora. În dreptul constituţional român dimensiunea răspunderii ministeriale se relevă în mod dual prin intermediul procedeelor acesteia, angajarea răspunderii Guvernului şi moţiunea de cenzură. Cele două procedee se constituie în principal în mijloace prin care se exercită controlul parlamentar asupra activităţii guvernamentale, iar în subsidiar în forme de presiune instituţională între executiv şi legislativ. Studiul de faţă îşi propune o analiză juridică complexă asupra celor două procedee ale răspunderii ministeriale, trasarea coordonatelor normative ale instituţiilor juridice în discuţie vizând mai puţin elementele tehnice ale procedurilor specifice şi punând accent pe relevarea şi soluţionarea problemelor juridice suscitate de practica instituţională a acestora. Circumstanţierea clară a dimensiunilor normative ale celor două instituţii juridice constituie un demers necesar astfel încât utilizarea acestor două veritabile „arme constituţionale” puse la dispoziţia legislativului şi executivului să nu producă un dezechilibru la nivelul raportului dintre cele două puteri cu consecinţa eludării principiului statului de drept român.

Secţiunea 1 Angajarea răspunderii Guvernului În sistemul de drept român, angajarea răspunderii Guvernului se constituie într-un mijloc de presiune asupra Legislativului1 ce apare sub forma „unei proceduri mixte, de control parlamentar şi de legiferare”2. De control parlamentar, deoarece permite iniţierea 1 D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I. Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pp. 472-473. 2 I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar românesc, ed. a II-a, Ed. Actami, Bucureşti, 1999, p. 265.

308

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

unei moţiuni de cenzură, şi de legiferare, întrucât programul, declaraţia politică sau proiectul de lege în legătură cu care Guvernul îşi angajează răspunderea sunt considerate adoptate, dacă o asemenea moţiune nu a fost depusă sau, fiind iniţiată, a fost respinsă1. Prin intermediul acestui mijloc procedural constituţional, Guvernul pune Parlamentul într-o situaţie limită în care este obligat să îşi exprime voinţa cu privire la unul dintre următoarele aspecte: acceptarea necondiţionată a propunerii sale (program, declaraţie de politică generală sau proiect de lege) sau demiterea acestuia2. În general, la nivelul practicii guvernamentale a acestui mijloc de presiune, angajarea răspunderii Guvernului apare ca o procedură „agresivă” pentru adoptarea unei legi, utilizând o altă cale decât cea obişnuită, şi „bulversând” astfel procedura legislativă obişnuită3. Astfel, voinţa politicului guvernamental poate prinde formă juridică cu valoare legislativă într-un termen scurt şi eludând cenzura parlamentară.

§1. Procedura angajării răspunderii Procedura angajării răspunderii Guvernului este reglementată constituţional prin intermediul art. 114, care dispune că: „(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. (2) Guvernul este demis dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 113. (3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern. (4) În cazul în care Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face în şedinţa comună a celor două Camere”. De asemenea, reliefarea elementelor concrete ale acestei proceduri este consacrată şi prin intermediul art. 71-82 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului4. A. Etapele procedurale Procedura angajării răspunderii Guvernului presupune mai multe etape cronologice5, din care unele obligatorii, iar altele facultative, şi anume: decizia de angajare a răspunderii, comunicarea acesteia Parlamentului, stabilirea în concret a calendarului procedurii, angajarea propriu-zisă a răspunderii în faţa Parlamentului, iniţierea unei 1

Decizia Curţii Constituţionale nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în M. Of. nr. 88 din 25 februarie

1998.

2

I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 655. Ibidem., p. 656. 4 A se vedea la http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=748. 5 Pentru mai multe detalii de ordin tehnic ale procedurii angajării răspunderii Guvernului, a se vedea Gh. Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, pp. 482-488; C. Gilia, Manual de drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, pp. 105-109; D. Apostol-Tofan, Comentariul art. 114 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, Coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pp. 1069-1075; A. Varga, Constituţionalitatea procesului legislativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2007, pp. 255-258. 3

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

309

moţiuni de cenzură, stabilirea calendarului moţiunii de cenzură, dezbaterea şi votul pe marginea moţiunii. Decizia de angajare a răspunderii aparţine Guvernului ca organ colegial, şi nu Primului-ministru, şi se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului. Birourile permanente ale celor două Camere, reunite în şedinţă comună, hotărăsc ulterior calendarul angajării răspunderii Guvernului. La data stabilită, Guvernul, prin intermediul Primului-ministru, prezintă public în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului decizia sa de angajare a răspunderii şi conţinutul concret al acesteia. Momentul prezentării programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege de către Guvern constituie premisa declanşării controlului parlamentar prin intermediul moţiunii de cenzură. În termen de 3 zile începând cu acest moment poate fi iniţiată o moţiune de cenzură de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor. Termenul constituţional de 3 zile constituie un termen de decădere1, depăşirea acestuia echivalând cu blocarea controlului parlamentar prin procedeul moţiunii de cenzură. Două situaţii sunt astfel posibile cu privire la acest termen: fie nu se depune nicio moţiune de cenzură, în acest caz programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege fiind considerat adoptat printr-un vot implicit parlamentar2; fie se depune o moţiune de cenzură, urmând ca aceasta să fie dezbătută ulterior şi să fie acordat un vot explicit pozitiv sau negativ din partea Parlamentului. În situaţia în care moţiunea de cenzură nu întruneşte majoritatea cerută pentru considerarea sa ca adoptată, votul negativ se transform într-un vot pozitiv pentru Guvern3, al cărui program, declaraţie de politică generală sau proiect de lege este considerat adoptat. În caz contrar, când moţiunea de cenzură este adoptată, efectul juridic al adoptării constă în retragerea încrederii acordate în Guvern cu ocazia învestirii şi demiterea acestuia, obiectul angajării răspunderii fiind, de asemenea, respins4. Un aspect important trebuie subliniat în ceea ce priveşte efectele exercitării dreptului constituţional al Preşedintelui de a cere reexaminarea legii considerată adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului. Astfel, dacă proiectul de lege ce face obiectul angajării răspunderii nu poate fi modificat sau completat prin amendamente decât cu acceptul Guvernului, în cazul întoarcerii legii la Parlament spre reexaminare se pune problema determinării modalităţii de dezbatere şi adoptare a acesteia. Având în vedere că adoptarea legii prin procedura angajării răspunderii „nu-i procură acesteia intangibilitate”5 şi, de asemenea, că ne aflăm într-o etapă a procedurii legislative al cărui cadrul general normativ este constituit din prevederile art. 77 alin. (2), în cadrul reexaminării mai multe 1

În ceea ce priveşte modul de calcul al termenelor constituţionale, jurisprudenţa Curţii Constituţionale este în sensul că acestea nu se calculează pe zile libere. Astfel, prin Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 2010, publicată în M. Of. nr. 115 din 19 februarie 2010 şi Decizia nr. 233 din 10 decembrie 1999, publicată în M. Of. nr. 638 din 28 decembrie 1999, Curtea preciza că termenele constituţionale „sunt termene care privesc desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice şi, prin urmare, în măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere”. A se vedea în acest sens G. Gîrleşteanu, Notă la Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 2010 asupra obiecţiei de neconstituţionalitate referitoare la Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, Revista Română de Jurisprudenţă nr. 1/2010, pp. 26-29. 2 Voinţă parlamentară tacită şi prezumată, I. Deleanu, op. cit., p. 657. 3 I. Deleanu, op. cit., p. 657. 4 D.C. Dănişor, op. cit., p. 473. 5 I. Deleanu, op. cit., p. 658.

310

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

situaţii sunt posibile: fie proiectul de lege este adoptat în aceeaşi variantă cu cea anterioară, fie proiectul este adoptat într-o formă modificată sau completată prin amendamente, fără a mai subzista condiţia acceptului acestora din partea Guvernului, fie proiectul de lege este respins. O astfel de concluzie este logică, angajarea răspunderii Guvernului constituind o situaţie juridică în curs de constituire al cărei punct final este reprezentat de votul Parlamentului sau expirarea termenului regulamentar pentru exercitarea dreptului de a depune o moţiune de cenzură. După aceste momente, decizia Preşedintelui de a trimite legea Parlamentului constituie punctul iniţial al unei noi situaţii juridice în curs de constituire, reexaminarea legii. B. Fundamentul şi caracterele procedurii Din punct de vedere juridic, procedura angajării răspunderii se fundamentează prin prevederile art. 114 din Constituţie care normează un drept constituţional al Guvernului de a-şi angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. Deşi art. 114 normează un drept constituţional al Guvernului de a exercita pe această cale funcţia legislativă, exerciţiul acestui drept nu este unul absolut, caracterul său fiind unul de excepţie, circumstanţiat prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale. În ceea ce priveşte caracterele procedurii angajării răspunderii Guvernului, se impune o sistematizare a acestora. În primul rând, procedura are un caracter excepţional, la utilizarea acesteia trebuind să se ajungă in extremis. În al doilea rând, angajarea răspunderii pe marginea unui proiect de lege constituie o modalitate indirectă sau simplificată de legiferare care, neurmând procedura parlamentară obişnuită, conduce la adoptarea tacită a unei legi în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont sau nu de amendamentele făcute. În al treilea rând, angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce emană de la executiv, iar pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare, fie conduce la demiterea Guvernului. În al patrulea rând, procedura, odată declanşată, dobândeşte un caracter ireversibil. Acest caracter ireversibil al procedurii declanşate rezultă prin jurisprudenţa Curţii care, cu ocazia Deciziei nr. 1525 din 24 noiembrie 20101, a statuat că „procedura constituţională prevăzută de art. 114 din Constituţie nu poate fi «retrasă» de subiectul care deja a iniţiat-o, fiind un act de voinţă care angajează Guvernul în mod irevocabil”. Instanţa constituţională a subliniat rolul aparte al elementului declanşator al procedurii în sine, constituit din decizia Guvernului de angajare a răspunderii, afirmând că reprezintă „un act de voinţă exclusiv, unilateral şi irevocabil realizat în vederea adoptării unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege”, şi care „nu poate fi cenzurată de Parlament sub aspectul oportunităţii sale”. Curtea extrage caracterul irevocabil al deciziei de angajare a răspunderii din exercitarea controlului parlamentar pe calea moţiunii de cenzură, afirmând în acest sens 1

Publicată în M. Of. nr. 818 din 7 decembrie 2010.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

311

că „depunerea moţiunii de cenzură are semnificaţia declanşării controlului parlamentar asupra activităţii Guvernului şi mutatis mutandis constituie un act irevocabil în sensul iniţierii acestui control”. În principiu, aserţiunea este corectă, utilizarea acestui mijloc de presiune din partea Guvernului permiţând Parlamentului să aleagă o ripostă instituţională sub forma moţiunii de cenzură în contextul echilibrului normat constituţional dintre puteri ce impune automat şi un echilibru al „armelor” utilizate de către acestea. Procedura angajării răspunderii nu poate să se transforme într-o acţiune de şicanare sau testare a Parlamentului din partea unui Guvern care, în situaţia în care previzionează adoptarea unei moţiuni de cenzură ce are drept efect juridic demiterea sa, poate renunţa la propriul demers instituţional în sensul asigurării stabilităţii şi continuităţii existenţei sale. Art. 114 alin. (1) normează un drept constituţional al Guvernului de a uza de o procedură constituţională de presiune asupra legislativului, drept al cărui exerciţiu liber este lăsat la latitudinea titularului său, atât sub aspect negativ, dreptul de a nu îl exercita, cât şi sub aspect pozitiv, dreptul de a îl exercita şi de a decide menţinerea sau renunţarea la acest exerciţiu. Exigenţa constituţională a asigurării echilibrului puterilor în stat impune însă o relativizare a componentei pozitive a dreptului constituţional al Guvernului enunţat, în sensul că menţinerea şi renunţarea la exerciţiul dreptului nu este posibilă decât în situaţia în care însuşi Parlamentul îşi exprimă instituţional poziţia în sensul neexercitării sau renunţării la dreptul de a exercita controlul parlamentar pe calea moţiunii de cenzură. Astfel, consider că decizia de angajare a răspunderii Guvernului poate fi reconsiderată şi retrasă în contextul neexercitării de către Parlament a dreptului său de control parlamentar pe calea moţiunii de cenzură. În al cincilea rând, procedura angajării răspunderii are un caracter nelimitat în ceea ce priveşte numărul de ori de posibilă utilizare a acesteia de către Guvern într-o sesiune parlamentară1. Astfel, potrivit Curţii Constituţionale, „dintr-o interpretare sistematică a art. 114 alin. (1) coroborat cu art. 113 alin. (4) din Legea fundamentală rezultă fără echivoc că legiferarea pe calea angajării răspunderii Guvernului se poate face teoretic de mai multe ori, pentru că nici numărul moţiunilor de cenzură provocate ca efect al utilizării procedurii speciale de legiferare nu este limitat la unu în cadrul aceleiaşi sesiuni”2. C. Situaţiile care pot conduce la declanşarea procedurii În ceea ce priveşte situaţiile care pot conduce la declanşarea procedurii de angajare a răspunderii Guvernului, trebuie mai întâi să distingem în funcţie de obiectul concret al acesteia. Pe de o parte, angajarea răspunderii Guvernului pe marginea unui program sau a declaraţii de politică generală nu este condiţionată de elemente exterioare voinţei 1

În mod diferit reglementării constituţionale actuale, Proiectul de lege privind revizuirea Constituţiei României din iunie 2011, iniţiat la propunerea Guvernului şi a cărui neconstituţionalitate parţială a fost constatată de către Curte prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011, publicată în M. Of. nr. 440 din 23 iunie 2011, prevede în art. I, pct. 45 modificarea alin. (1) al art. 113 în sensul limitării la o singură angajare a răspunderii Guvernului în decursul unei sesiuni parlamentare: „(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului, o singură dată într-o sesiune, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege”. 2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 1557 din 18 noiembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 40 din 19 ianuarie 2010.

312

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

organului executiv, acesta fiind singurul îndrituit să decidă cu privire la oportunitatea şi conţinutul iniţiativei. Pe de altă parte, „chiar dacă la prima vedere (n.n. având în vedere textul constituţional) posibilitatea angajării răspunderii (n.n. pe marginea unui proiect de lege) nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut”1. Din analiza jurisprudenţei Curţii Constituţionale în materia procedeului angajării răspunderii de către Guvern pe marginea unui proiect de lege rezultă că „la această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis” şi numai într-una din următoarele trei situaţii2: atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă; ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă; sau atunci când conţinutul reglementării vizează stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. Astfel, ori de câte ori procedeul nu este utilizat în contextul uneia dintre cele trei situaţii rezultate de la nivelul jurisprudenţei instanţei constituţionale, această practică excede cadrului normativ constituţional şi va fi declarată ca neconstituţională3. În acest sens, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 1557 din 18 noiembrie 2009 şi Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, ocazii cu care a constatat lipsa oportunităţii şi a motivelor unei asemenea „legiferări” prin intermediul angajării răspunderii de către Guvern asupra proiectului Legii educaţiei naţionale. Instanţa constituţională română a constatat în ambele cazuri încercarea Guvernului de încadrare a angajării răspunderii în cele trei situaţii posibile, acţiunea sa fiind justificată în principal de necesitatea ca proiectul de lege vizat să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, însă demersul guvernamental s-a dovedit, în accepţiunea Curţii, a nu-şi găsi o motivare nici în fapt, nici în drept, iar fundamentarea sa insuficientă. Argumentaţia Curţii s-a dovedit corectă în acest sens, aceasta arătând mai întâi că nu subzista condiţia urgenţei care să fi determinat o astfel de măsură din partea Guvernului, câtă vreme măsurile prevăzute în proiectul de lege intrau în efectivitate începând cu anul şcolar următor, sau chiar mai târziu. Mai apoi, nici ideea acreditată de către Guvern în susţinerea demersului său potrivit căreia termenul de legiferare la nivelul Camerei decizionale era excesiv, deoarece art. 75 din Constituţie nu stabileşte niciun termen cu privire la dezbaterea proiectelor de lege în această Cameră şi niciun criteriu pentru a aprecia cu privire la caracterul rezonabil al termenului în care se finalizează procesul legislativ în această Cameră, nu poate fi primită ca un argument solid pentru o astfel de practică guvernamentală. Iar acest lucru se întâmplă tocmai în considerarea caracterului decizional stabilit constituţional Camerei în discuţie, fapt ce atrage un grad ridicat de 1

Decizia Curţii Constituţionale nr. 1557 din 18 noiembrie 2009; pentru mai multe detalii cu privire la efectele juridice rezultate din pronunţarea soluţiei Curţii în această decizie a se vedea M. Nica, Notă asupra Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, Revista Română de Jurisprudenţă nr. 6/2009, p. 45-48. 2 I. Deleanu, op. cit., p. 655, consideră că posibilitatea angajării răspunderii Guvernului nu este limitată de întrunirea vreunei condiţii, acesta fiind singurul în măsură să aprecieze cu privire la oportunitatea şi conţinutul iniţiativei sale. 3 A se vedea în acest sens Decizia nr. 1557 din 18 noiembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 40 din 19 ianuarie 2010 şi Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, publicată în M. Of. nr. 758 din 12 noiembrie 2010.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

313

libertate a aprecierii timpului necesar finalizării procesului legislativ, dar fără ca acesta să depăşească limitele unui termen rezonabil. De asemenea, argumentaţia Guvernului în sensul creării unui „veritabil blocaj” în condiţiile „tergiversării dezbaterilor” la nivelul Camerei decizionale nu se justifica în contextul constatat, documentele dosarelor reliefând o „activitate corespunzătoare” din partea acestei camere, chiar în contextul suspendării acesteia pe perioada vacanţei parlamentare. În plus, Curtea, pe drept cuvânt, sublinia un aspect important: adoptarea proiectului de lege era posibilă prin procedura parlamentară de urgenţă, potrivit art. 76 alin. (3) din Constituţie, însă Guvernul nu procedase în acest sens. În acelaşi timp, Curtea arăta că dezbaterea în procedura obişnuită în Parlament nu numai că ar fi fost beneficiara unor amendamente, dar ar fi permis implicarea societăţii civile în problema educaţiei naţionale.

§2. Formele angajării răspunderii Angajarea răspunderii Guvernului poate să privească doar trei forme: asupra unui program, asupra unei declaraţii de politică generală sau asupra unui proiect de lege. Spre deosebire de ultima ipoteză, primele două reliefează un grad fragil1 de distincţie. Noţiunea de „program”, deşi nu are un caracter punctual, implică trasarea în linii generale a unei anumite politici pe care Guvernul intenţionează să o aplice concret la nivel de sistem. „Declaraţia” constă într-o acţiune de reconsolidare a sprijinului de la nivelul Parlamentului şi de creştere a gradului de credibilitate guvernamentală2. Un alt element de distincţie constă în gradul de concreteţe al celor două instituţii, prima având un caracter mult mai concret în raport cu cea de-a doua. Efectul achiesării tacite parlamentare asupra programului sau declaraţiei guvernamentale ori al nereuşitei demiterii Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură depusă cu această ocazie constă în obligativitatea pentru Guvern de aplicare a programului sau a declaraţiei de politică generală. În ceea ce priveşte cea de-a treia formă a angajării răspunderii, asupra unui proiect de lege, trebuie distins ce se înţelege în acest caz prin sintagma „proiect lege”. În sens restrâns, sintagma desemnează un singur proiect de lege. Pentru Curtea noastră, respectarea acestei exigenţe constituţionale priveşte doar forma singulară a reglementării, nu şi conţinutul acestei reglementări. Astfel, prin Decizia nr. 298 din 29 martie 20063, controlând constituţionalitatea unui proiect de lege care conţinea reglementări ample din domeniul sănătăţii, Curtea statua că „dispoziţiile art. 114 din Constituţie nu prevăd cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească un proiect de lege sub aspectul structurii sale şi al întinderii domeniului de reglementare”, iar prin Decizia nr. 375 din 6 iulie 20054 că „proiectul de lege asupra căruia Guvernul îşi angajează răspunderea poate să aibă şi un caracter complex, să fie structurat pe mai multe titluri, capitole şi secţiuni şi să reglementeze mai multe domenii, dacă există o legătură între ele ori dacă există un scop sau un interes general unic”.

1

I. Deleanu, op. cit., p. 656. Idem. 3 Publicată în M. Of. nr. 372 din 28 aprilie 2006. 4 Publicată în M. Of. nr. 591 din 8 iulie 2005. 2

314

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Practica guvernamentală dovedeşte faptul că sintagma poate fi înţeleasă şi în sens larg, desemnând un „pachet de legi”. Şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale este tot în acest sens: „expresia «unui proiect de lege» trebuie înţeleasă în sens larg, angajarea răspunderii putându-se face şi cu privire la două sau mai multe proiecte de lege sau la un pachet de asemenea proiecte, care pot fi simple ori complexe, singura cerinţă impusă de textul constituţional fiind cea referitoare la specia ori clasa actelor asupra cărora Guvernul îşi poate angaja răspunderea, adică un program, o declaraţie de politică generală ori un proiect de lege”1. Cu o asemenea aserţiune nu pot însă să fiu de acord. Mai întâi, pentru că angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege, ca procedură de legiferare indirectă, are un caracter de excepţie, astfel încât dispoziţia constituţională ce o consacră comportă o interpretare în sens strict, neputând desemna o pluralitate de proiecte de lege. Apoi, datorită faptului că o interpretare în sens larg a sintagmei, fără stabilirea unei condiţionării privind existenţa unei legături între obiectul de reglementare al fiecăruia dintre proiectele de lege propuse, poate conduce în practică la angajarea răspunderii pe o pluralitate de proiecte de legi fără nicio legătură între ele2.

§3. Controlul constituţionalităţii procedurii Controlul constituţionalităţii procedurii de angajare a răspunderii Guvernului poate fi exercitat de către Curtea Constituţională în două moduri: fie direct, în situaţia soluţionării unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice, fie indirect, cu ocazia controlului de constituţionalitate a priori sau a posteriori pe cale de excepţie privind un proiect de lege sau o lege aprobată prin procedura angajării răspunderii. În primul caz, controlul constituţionalităţii poate viza toate formele procedurii de angajare a răspunderii Guvernului (asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege). Având în vedere obiectul circumstanţiat al controlului de constituţionalitate efectuat de către Curte, cea de-a doua situaţie nu poate viza decât angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege sau a unei legi. A. Soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice Cu ocazia soluţionării unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice3, în speţă între Parlament şi Guvern, Curtea Constituţională se poate pronunţa direct asupra constituţionalităţii unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. Cu această ocazie Curtea, în soluţionarea conflictului juridic cu care 1

Decizia nr. 1557 din 18 noiembrie 2009. A se vedea, cu titlu de exemplu, angajarea răspunderii Guvernului din prima jumătate a anului 2011 asupra proiectului de lege privind salarizarea din educaţie pentru anul 2011 şi asupra Codului Dialogului Social. Cele două proiecte de lege au un obiect de reglementare diferit, iar „pachetul de legi” obiect al angajării răspunderii are un caracter normativ neomogen. 3 Pentru mai multe detalii cu privire la coordonatele normative ale conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice a se vedea G. Gîrleşteanu, Comentariul Deciziei nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010 asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Parlamentul României şi Guvern, formulată de Preşedintele Senatului, Revista Pandectele Române nr. 11/2010, pp. 113-130; D.C. Dănişor, S. Drăghici, Comentariul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 148 din 21 februarie 2007, Revista de Drept Public nr. 2/2007, pp. 109-122. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

315

a fost sesizată, va statua cu privire la constituţionalitatea procedurii în sine de angajare a răspunderii, neraportându-se la conţinutul concret al reglementării propuse sau al programului ori a declaraţiei prezentate. Jurisprudenţa Curţii este însă confuză în ceea ce priveşte pronunţarea neconstituţionalităţii procedurii de angajare a răspunderii Guvernului cu ocazia soluţionării unui conflict juridic de natură constituţională din punct de vedere al efectelor juridice ale deciziei adoptate. Ca orice decizie a instanţei constituţionale, şi efectele juridice ale unei decizii pronunţate în exercitarea competenţei de soluţionare a unui conflict juridic trebuie să fie circumscrise cadrului general stabilit prin art. 147 alin. (4) din Constituţie: „(…) De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”. În ce constă însă acest caracter general obligatoriu al unei decizii pronunţate de către Curte în acest caz, ocazie cu care s-a pronunţat neconstituţionalitatea procedurii de angajare a răspunderii? Iniţial, instanţa constituţională a trasat prin Decizia nr. 838 din 27 mai 20091 o coordonată importantă în domeniul soluţionării conflictelor juridice de natură constituţională, şi anume, obligativitatea soluţionării conflictului de competenţă de către Curte, arătând conduita în acord cu prevederile constituţionale la care autorităţile publice trebuie să se conformeze: „Odată constatat acest conflict, Curtea Constituţională, în virtutea dispoziţiilor art. 142 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora ea «este garantul supremaţiei Constituţiei», are obligaţia să soluţioneze conflictul, arătând conduita în acord cu prevederile constituţionale la care autorităţile publice trebuie să se conformeze”. Astfel, întinderea efectelor general obligatorii ale deciziei pronunţate de către Curte este limitată la actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională. Apoi, în mod paradoxal, cu ocazia soluţionării unui conflict juridic de natură constituţională între Parlament şi Guvern, conflict declanşat prin oprirea procedurii legislative de la Senat a proiectului Legii educaţiei naţionale şi angajarea răspunderii de către Guvern asupra acestui proiect, Curtea, prin Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, deşi constata prin dispozitiv că „angajarea răspunderii de către Guvern în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în temeiul art. 114 alin. (1) din Constituţie, asupra proiectului Legii educaţiei naţionale este neconstituţională”, în ceea ce priveşte la solicitarea autorului sesizării, în sensul ca instanţa de contencios constituţional să oblige Guvernul să renunţe la procedura angajării răspunderii, aceasta constată că „această cerere excedează competenţei sale, soluţia aparţinând în exclusivitate autorităţilor publice aflate în conflict”. Altfel spus, instanţa constituţională pronunţa neconstituţionalitatea procedurii de angajare a răspunderii dar, în total dezacord cu propria jurisprudenţă enunţată anterior, se declara necompetentă în ceea ce priveşte asigurarea efectului general obligatoriu al propriei decizii prin pronunţarea unei soluţii susceptibilă de executare2. 1

Publicată în M. Of. nr. 461 din 3 iulie 2009. Tot de la nivelul jurisprudenţei anterioare a Curţii în materia soluţionării conflictelor juridice de natură constituţională între autorităţile publice, Decizia nr. 435 din 26 mai 2006, rezultă o altă coordonată normativă a instituţiei privind posibilitatea ca efectele juridice produse să poată fi remediate doar prin pronunţarea de Curtea Constituţională a unei soluţii susceptibile de executare. În acest mod instanţa constituţională îşi subliniază latură sa jurisdicţională, creând premisele raportării la dreptul comun din materia punerii în executare a soluţiilor pronunţate. Fără îndoială, mai trebuie precizat că, imposibilitatea din punct de vedere 2

316

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Instanţa constituţională română, cu această ocazie ar fi trebuit să prevadă o conduită obligatorie în acord cu prevederile constituţionale la care Guvernul ar fi trebuit să se conformeze, de genul a face sau a nu face, însă, se pare că propria jurisprudenţă în materie este uitată, iar tranşarea problemei evitată, care rămâne astfel neclară şi nesusceptibilă de executare în concret. Deşi potrivit propriilor competenţe Curtea Constituţională nu are posibilitatea obligării unei autorităţi să nu îşi exercite competenţele delegate constituţional, în cazul de faţă, cred că se impunea ca instanţa constituţională să indice într-o manieră clară şi neechivocă Guvernului o anumită conduită de urmat pentru evitarea unui blocaj instituţional, chiar de genul renunţării la procedura angajării răspunderii pe marginea proiectului Legii educaţiei naţionale, mai ales în contextul declarării neconstituţionalităţii procedurii în sine. Atragem încă o dată atenţia asupra faptului că nu poate fi vorba de o veritabilă obligaţie juridică instituită prin decizia Curţii în sarcina Guvernului, ci doar de o recomandare cu privire la o anumită conduită ce trebuie atinsă, neputând însă nega puterea deosebită de persuasiune şi influenţă pe care o astfel de recomandare o implică. Blocajul instituţional constatat cu ocazia Deciziei nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, ocazie cu care instanţa constituţională declarase neconstituţionalitatea extrinsecă a procedurii de angajare a răspunderii Guvernului, se perpetuează în timp în contextul menţinerii deciziei iniţiale a Guvernului. Curtea, prin decizia pronunţată, ar fi trebuit, potrivit jurisprudenţei sale1, să procedeze la o remediere a posteriori a situaţiei în curs, la o dezamorsare a blocajului instituţional, indicând o conduită obligatorie în sarcina Guvernului, şi anume revocarea procedurii iniţiate cu caracter neconstituţional. Ulterior, la scurt timp, de data aceasta cu ocazia soluţionării unui conflict juridic de natură constituţională dintre Guvernul României, pe de o parte, şi Parlamentul României alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, pe de altă parte, conflict generat de refuzul Parlamentului României de a permite prezentarea şi dezbaterea moţiunii de cenzură, depuse ca urmare a angajării răspunderii Guvernului, conduită ce a determinat un blocaj instituţional referitor la moţiunea de cenzură, Curtea, prin Decizia nr. 1525 din 24 noiembrie 20102, pare din nou să uite ceea ce declarase anterior, exprimarea din dispozitivul deciziei, care chiar dacă nu obligă în mod expres Parlamentul, pare a avea un astfel de caracter: „Curtea Constituţională constată că există un conflict juridic de natură constituţională între Guvern şi Parlament, generat de refuzul Parlamentului de a dezbate moţiunea de cenzură depusă de opoziţia parlamentară, dezbatere care, odată declanşată, ţinând seama de prevederile Constituţiei, nu poate fi oprită”. De asemenea, cu această ocazie, în încercarea de soluţionare a conflictului de competenţe, Curtea analizează punctul de vedere prin care Parlamentul, prin intermediul Senatului, îşi justifica neexecutarea obligaţiei regulamentare de dezbatere a moţiunii de juridic a punerii în executare de către Curte a soluţiei adoptate echivalează cu imposibilitatea remedierii efectelor juridice produce şi, deci, cu ineficacitatea constatării unui conflict propriu-zis de competenţe între autorităţile publice. 1 Efectele juridice produse să poată fi remediate doar prin pronunţarea de Curtea Constituţională a unei soluţii susceptibile de executare – Decizia nr. 435 din 26 mai 2006. 2 Pentru mai multe detalii privind poziţia Curţii cu această ocazie, a se vedea G. Gîrleşteanu, Comentariul Deciziei nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010 asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României, pe de o parte, şi Parlamentul României alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, pe de altă parte, Revista Pandectele Române nr. 1/2011, pp. 89-104.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

317

cenzură depuse cu ocazia angajării răspunderii Guvernului. Astfel, justificarea consta în faptul că prin continuarea procedurii parlamentare de asumare a răspunderii guvernamentale, astfel cum solicita Primul-ministru, era încălcat textul art. 1 alin. (4) din Constituţie, care obligă autorităţile publice la un comportament constituţional loial, fiind lipsită de efecte juridice însăşi decizia anterioară a Curţii1, care stabilea neconstituţionalitatea angajării răspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educaţiei naţionale. Instanţa constituţională a analizat greşit acest aspect, reiterând jurisprudenţa proprie în materia efectelor deciziilor pronunţate de către aceasta în contextul art. 146 lit. e) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie şi mergând pe linia unei premise absolute trasată anterior fără o explicaţie pertinentă, irevocabilitatea angajării răspunderii Guvernului. Două elemente fundamentează argumentaţia Curţii: pe de o parte, faptul că deciziile Curţii Constituţionale pronunţate în temeiul art. 146 lit. e) din Constituţie au putere numai pentru viitor, iar pe de altă parte, aspectul potrivit căruia deciziile Curţii Constituţionale, făcând parte din ordinea normativă, nu pot fi aplicate retroactiv, mai exact unor raporturi/situaţii juridice încheiate2. Într-un prim timp, exprimarea Curţii cu privire la inaplicabilitatea Decizie 1431 din 3 noiembrie 2010 unor raporturi juridice de drept public deja încheiate, este ponderată, aceasta arătând că „pentru «a bloca» angajarea răspunderii Guvernului prin intermediul unei decizii a Curţii Constituţionale, titularii dreptului de a sesiza Curtea Constituţională prevăzuţi de art. 146 lit. e) din Constituţie trebuiau să uzeze de acest drept până cel târziu la data de 18 octombrie 2010” (n.n., sesizarea Curţii se produce la data de 19 octombrie 2010, la o dată ulterioară stabilirii de către Parlament a calendarului procedurii de angajare a răspunderii de către Guvern). Curtea constata că decizia de angajare a răspunderii Guvernului reprezintă o situaţie juridică finalizată odată cu stabilirea calendarului procedurii, având caracter de facta praeterita, şi că „procedurile parlamentare angajate după stabilirea calendarului de către Biroul permanent nu sunt decât simple efecte ale unei situaţii juridice deja încheiate” – prezentarea proiectului de lege, iniţierea unei moţiuni de cenzură, votarea moţiunii de cenzură sau adoptarea proiectului de lege prezentat. O astfel de aserţiune este justificabilă în contextul premisei absolute în jurul căreia gravitează întreaga argumentaţie a Curţii, irevocabilitatea angajării răspunderii. Având în vedere punctul de vedere exprimat în cadrul acestui studiu potrivit căruia consider că în anumite situaţii Guvernul poate renunţa la decizia sa de angajare a răspunderii, situaţia juridică în dezbatere dobândeşte caracter de facta pendentia, putând fi afectată printr-o decizie a instanţei constituţionale. De altfel, într-un timp secund, se observă faptul că poziţia iniţial ponderată a Curţii se intensifică, afirmând că „doar în situaţia unei facta pendentia s-ar fi pus problema obligării Guvernului de către Curtea Constituţională să renunţe la procedura angajării răspunderii, respectiv dacă instanţa constituţională ar fi fost sesizată de către preşedintele Senatului până cel târziu la data de 18 octombrie 2010, deci înainte de stabilirea calendarului asumării de către Parlament”. Astfel, Curtea admite acest singur caz în care ar fi putut fi aplicabilă decizia anterioară. 1

Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010. A se vedea în acest sens Decizia nr. 830 din 8 iulie 2008, publicată în M. Of. nr. 559 din 24 iulie 2008, Decizia nr. 847 din 8 iulie 2008, publicată în M. Of. nr. 605 din 14 august 2008 şi Decizia nr. 838 din 27 mai 2009, publicată în M. Of. nr. 461 din 3 iulie 2009. 2

318

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

B. Controlul constituţionalităţii proiectului de lege sau a legii Constituţionalitatea procedurii de angajare a răspunderii Guvernului poate fi constatată şi indirect, prin intermediul controlului constituţionalităţii legii care a făcut obiectul asumării. Curtea poate controla legea adoptată atât din perspectiva validităţii acesteia, cât şi a conformităţii în raport cu actul fundamental român. Astfel, controlul validităţii normei are în vedere modul de producere a acesteia din punct de vedere al formei şi procedurii instituite constituţional. O lege adoptată prin procedura angajării răspunderii poate releva elemente de neconstituţionalitate extrinsecă ce ţin de nerespectarea prevederilor constituţionale în materie sau a jurisprudenţei anterioare a Curţii. Efectul juridic al constatării neconstituţionalităţii extrinseci a legii în acest caz apare în mod diferit, în funcţie de tipul controlului exercitat, a priori sau a posteriori. În prima variantă, conform art. 147 alin. (2) din Constituţie, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale. Concret, declararea neconstituţionalităţii unei legi în cadrul controlului a priori datorită nerespectării exigenţelor constituţionale privind procedura angajării răspunderii, blochează formarea legii din punct de vedere juridic, promulgarea acesteia fiind interzisă. În această situaţie, alin. (2) al art. 147 devine inaplicabil, Parlamentul neputând să „reexamineze” o procedură de adoptare a legii provenind de la nivelul Guvernului1. În acest mod Curtea a procedat cu ocazia Deciziei nr. 1557 din 18 noiembrie 2009, prin care a declarat neconstituţionalitatea Legii educaţiei naţionale adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului2. Motivele declarării neconstituţionalităţii legii se relevă ca fiind de ordin procedural, acţiunea guvernamentală neputându-se încadra în niciuna dintre cele trei situaţii instituite prin jurisprudenţa Curţii în care Guvernul poate apela la această modalitate simplificată de legiferare, ocolind practic procedura legislativă obişnuită. În total dezacord cu decizia anterioară, Curtea Constituţională declara prin Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 20113 constituţionalitatea Legii educaţiei naţionale adoptate de către Parlament prin procedura angajării răspunderii Guvernului. Cu această ocazie, iniţial, Curtea a identificat obiectul controlului de constituţionalitate ca fiind „actul de legiferare”, acesta, sub aspectul constituţionalităţii extrinseci privind practic situaţia juridică derulată pentru considerarea ca adoptată a proiectului de lege. Procedura angajării răspunderii şi efectele sale juridice ca situaţie juridică derulată în timp presupune o succesiune de etape obligatorii, declararea neconstituţionalităţii în ansamblu a proceduri putând fi rezultatul chiar şi al parcurgerii numai uneia dintre etape fără respectarea exigenţelor constituţionale. Ulterior, Curtea a luat în discuţie doar o etapă din cadrul situaţiei juridice derulate, şi anume aceea a adoptării proiectului de lege, fapt realizat, în opinia sa, ca urmare a retragerii, de către unii dintre semnatari, a susţinerii moţiunii de cenzură depuse ca urmare a angajării răspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educaţiei naţionale, act 1

Practic, constituţional nu este prevăzută procedura ce trebuie urmată – Gh. Iancu, op. cit., p. 486. Pentru o analiză detaliată privind poziţia Curţii cu această ocazie a se vedea M. Nica, Notă asupra Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, Revista Română de Jurisprudenţă nr. 6/2009, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, pp. 45-48. 3 Publicată în M. Of. nr. 135 din 23 februarie 2011. 2

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

319

care a determinat ca moţiunea să nu mai respecte condiţiile constituţionale pentru a fi prezentată şi dezbătută. Actul concret al adoptării Legii educaţiei naţionale, criticat din perspectiva modului în care Parlamentul a respectat propriile regulamente, a fost considerat ca neputând face obiectul examinării realizate de Curtea Constituţională în cadrul competenţei sale de control: „în lipsa unei competenţe exprese şi distincte, Curtea nu îşi poate extinde controlul şi asupra actelor de aplicare a regulamentelor, întrucât ar încălca însuşi principiul autonomiei regulamentare al celor doua Camere, instituit prin art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală. În virtutea acestui principiu fundamental, aplicarea regulamentului este o atribuţie a Camerei [...], aşa încât contestaţiile [...] privind actele concrete de aplicare a prevederilor regulamentului sunt de competenţa exclusivă a Camerei [...], aplicabile, în acest caz, fiind căile şi procedurile parlamentare stabilite prin propriul regulament, după cum şi desfăşurarea procedurii legislative parlamentare depinde hotărâtor de prevederile aceluiaşi regulament, care, evident, trebuie să concorde cu normele şi principiile fundamentale. Analiza Curţii este una în drept, fără a viza aspecte de fapt ale procedurii parlamentare”. Practic, instanţa constituţională a deplasat argumentaţia juridică de la jurisprudenţa sa anterioară şi a mutat-o pe terenul unei jurisprudenţe care îi permitea să îşi decline competenţa – lipsa competenţei în ceea ce priveşte analizarea încălcărilor şi a actelor de aplicare a regulamentelor Camerelor. În acest mod, Curtea acoperă neconstituţionalitatea punctului iniţial al situaţiei juridice, şi anume a neconstituţionalităţii exercitării dreptului constituţional al Guvernului de a-şi angaja răspunderea asupra proiectului Legii educaţiei naţionale, neputând încadra această acţiune în niciuna dintre cele trei situaţii rezultate din jurisprudenţa sa, care ar fi putut valida exerciţiul acestui drept. De altfel, Curtea nici nu aminteşte şi nici nu raportează, astfel cum ar fi trebuit, situaţia de fapt la jurisprudenţa sa anterioară rezultată din Decizia nr. 1557 din 18 noiembrie 2009, demers care ar fi avut ca efect declararea neconstituţionalităţii extrinseci a proiectului de lege. În cea de-a doua variantă, potrivit art. 147 alin. (1) din actul fundamental, dispoziţiile din legile în vigoare, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale fiind suspendate de drept.

Secţiunea a 2-a Moţiunea de cenzură Moţiunea de cenzură constituie acel procedeu al răspunderii ministeriale declanşat la iniţiativa Parlamentului. Utilizarea procedeului poate avea drept efect fie o reconfirmare a încrederii acordate Guvernului cu ocazia învestirii, fie o retragere a mandatului general de guvernare, în acest ultim caz procedeul apărând ca un „act simetric invers”1 în raport cu votul iniţial al Parlamentului. 1

E.S. Tănăsescu, Comentariul art. 113 din Constituţia României, în Constituţia României. Comentariu pe articole, Coord. I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1062.

320

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Reglementarea constituţională a procedeului moţiunii de cenzură o regăsim normată la nivelul art. 113, care dispune că: „(1) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. (2) Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii. (3) Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere. (4) Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit articolului 114”.

§1. Titularii dreptului de a iniţia o moţiune de cenzură Actul fundamental introduce o circumstanţiere a titularilor dreptului de a iniţia un astfel de procedeu de control parlamentar atât sub aspect calitativ, iniţiatorii trebuind să aibă calitatea de parlamentar, cât şi sub aspect cantitativ, aceştia trebuind să fie în număr de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor. Dreptul constituţional de a iniţia o moţiune de cenzură este unul individual, având ca titular unic persoana parlamentarului, deputat sau senator, dar exerciţiul dreptului este unul colectiv, iniţiativa neputând avea decât un caracter colectiv. Condiţionarea cantitativă privind iniţierea unei moţiuni de cenzură constituie o exigenţă constituţională privind stabilitatea guvernamentală, procedeul, odată declanşat, antrenând răspunderea solidară a membrilor Guvernului şi, totodată, putând avea efecte cu privire la direcţia generală a politicii interne şi externe a statului1. Din punct de vedere al apartenenţei politice a colectivului de parlamentari apt să iniţieze o moţiune de cenzură, aceştia, în general, provin de la nivelul opoziţiei parlamentare, dar, în acelaşi timp, pot proveni şi din rândul majorităţii ce susţine politica guvernamentală sau al independenţilor. Acest ultim aspect, deşi puţin probabil de a se concretiza în practica parlamentară, nu poate fi însă exclus având în vedere condiţiile extrem de restrictive privind dizolvarea Parlamentului, al cărui efect direct constă în provocarea de alegeri anticipate, normate constituţional prin intermediul art. 89. Voinţa legislativă de reconfirmare a încrederii populare înainte de expirarea mandatului nu se poate produce decât mediat, prin intermediul actului de voinţă al Preşedintelui de dizolvare a Parlamentului în contextul inexistenţei unui Guvern în funcţie.

§2. Tipologia moţiunii de cenzură Procedeul moţiunii de cenzură constituie un instrument de natură constituţională cu caracter unitar, pus la îndemâna Parlamentului în vederea realizării controlului parlamentar asupra activităţii Guvernului. Dispoziţiile constituţionale în materie, art. 113, coroborate cu cele privind angajarea răspunderii Guvernului de la nivelul art. 114, normează o dimensiune juridică unitară a instituţiei, chiar dacă, contextual, procedeul poate interveni în două situaţii. 1

Idem., pp. 1063-1064.

Partea a II-a. Regimul instituţiilor politice

321

Pe de o partea, o moţiune de cenzură poate fi iniţiată ca rezultat al manifestării libere a voinţei legislative. În această situaţie, dacă moţiunea de cenzură este respinsă, efectul juridic constă în faptul că ace