Diritto Amministrativo (Suntini) [PDF]

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1. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E LE SUE FONTI 1.1 IL DIRITTO AMMINISTRATIVO: NOZIONE Il diritto amministrativo è quel ramo del diritto pubblico che regola i rapporti tra i cittadini e la Pubblica Amministrazione (P.A.), nonché i mezzi e le forme con cui essa persegue i suoi fini. Più in generale, il diritto amministrativo è quella parte del diritto che regola la funzione amministrativa, ossia l’attività che lo Stato e gli altri enti pubblici pongono in essere per provvedere alla realizzazione degli interessi pubblici.

1.2 FONTI DEL DIRITTO IN GENERALE Sono fonti del diritto, in generale, tutti quegli atti e quei fatti ritenuti dall’ordinamento giuridico come idonei a creare norme giuridiche. In dottrina si suole distinguere due grosse categorie di fonti: quelle di produzione e quelle di cognizione. Sono fonti di produzione quelle fonti atte a introdurre nell’ordinamento giuridico nuove norme giuridiche. S o no fonti di cognizione, invece, i documenti ufficiali (Gazzetta Ufficiale della Repubblica, Bollettini Ufficiali delle Regioni, ecc.) dai quali si può desumere la conoscenza delle norme giuridiche. Relativamente alle fonti di produzione, c’è da dire, che esse, comprendono: la Costituzione e le leggi costituzionali; le leggi ordinarie, statali e regionali, e gli atti aventi forza di legge (decreti legge e decreti legislativi); i regolamenti; le ordinanze; le circolari amministrative; gli usi (o consuetudini) e la prassi. Al vertice della gerarchia delle fonti si collocano, quindi, la Costituzione e le leggi costituzionali. Immediatamente al di sotto troviamo le leggi ordinarie e gli atti aventi forza di legge, considerati nell’insieme fonti primarie. In ultimo si collocano i regolamenti, le ordinanze, le circolari e le consuetudini, considerati nell’insieme fonti secondarie. Nell’ambito delle fonti di produzione è possibile delineare un’ulteriore distinzione: quella tra fonti-atto e fonti-fatto. Le prime consistono in comportamenti o atti giuridici, posti in essere da organi competenti, che contengono norme vincolanti per l’intera collettività (p.e. la legge del Parlamento). Sono, invece, fontifatto gli usi, cioè comportamenti, perpetrati nel tempo, nella convinzione della giuridica obbligatorietà degli stessi.

1.3 LE SINGOLE FONTI A) La Costituzione È la legge fondamentale dello Stato, che contiene le norme e i principi cui s’informa la struttura e l’organizzazione dello Stato. Quella italiana fu approvata dall’Assemblea Costituente il 22 dicembre 1947 ed è entrata in vigore il primo gennaio 1948. Essa si compone di 139 articoli ed è: lunga: perché oltre alle norme che regolano l’organizzazione statale, contiene anche i principi fondamentali dello Stato e i diritti inviolabili dei cittadini;

rigida: perché modificabile solo con un procedimento particolare (procedimento aggravato), e non con legge ordinaria; votata: perché voluta e adottata liberamente dal popolo. B) Leggi costituzionali La leggi costituzionali sono leggi contenenti norme che si aggiungono a quelle della Costituzione o che le abrogano o modificano: in questi due ultimi casi si parla in particolare di leggi di revisione costituzionale. Le leggi costituzionali sono approvate dal Parlamento con un procedimento aggravato che richiede maggioranze più ampie di quelle necessarie per l’approvazione delle leggi ordinarie. C) Leggi ordinarie statali Sono quelle deliberate dal Parlamento secondo il procedimento previsto e disciplinanti le materie espressamente riservate allo Stato. Sono subordinate alla Costituzione e ai vincoli che derivano dagli obblighi internazionali e dal diritto comunitario. D) Leggi ordinarie regionali Sono quelle emanate dalle regioni nell’ambito della potestà legislativa riconosciuta loro dalla Costituzione. Sono, come le leggi statali, subordinate alla Costituzione e ai vincoli che derivano dagli obblighi internazionali e dal diritto comunitario. E) Decreti legislativi e decreti legge I decreti legislativi sono atti, aventi forza di legge, varati dal Governo su autorizzazione del Parlamento, che avviene con apposita legge (c.d. legge delega). La delega legislativa è normalmente conferita dal Parlamento nei casi di particolare complessità della materia sulla quale legiferare. Con la legge delega, il Parlamento indica al Governo: la materia oggetto della delega sulla quale il Governo potrà legiferare eccezionalmente; il termine entro il quale il Governo deve espletare la potestà legislativa conferitagli; i principi e i criteri direttivi a cui il Governo dovrà ispirarsi nell’emanare il decreto legislativo. Il Governo, in ossequio al contenuto della legge delega, delibera il testo normativo che verrà poi emanato con Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) e pubblicato, come le leggi, sulla Gazzetta Ufficiale. I decreti legge sono, invece, provvedimenti provvisori (aventi anch’essi forza di legge), che il Governo adotta sotto la sua responsabilità in casi di straordinaria necessità e urgenza. Il giorno stesso della loro emanazione il Governo deve darne comunicazione al Parlamento, perché li converta in legge entro sessanta giorni. Se non convertiti nei termini previsti essi decadono del tutto, ponendo nel nulla gli atti compiuti nel periodo in cui hanno avuto vigore. Si dice che perdono efficacia ex-tunc, per cui è come se non fossero mai stati emanati. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti (c.d. legge di sanatoria). F) I regolamenti Fonte di produzione normativa secondaria, i regolamenti sono definiti, dalla dottrina più autorevole, come atti (emanati da organi dell’amministrazione pubblica, sia statale che locale) formalmente amministrativi, ma sostanzialmente normativi. I regolamenti, che possono svolgere funzioni di indirizzo politico, possono essere di diverso tipo. Esistono, infatti, regolamenti di esecuzione delle leggi, varati per completare e curare l’esecuzione della legge (laddove questa sia troppo astratta e generale), regolamenti di attuazione e di integrazione, che dettano norme di principio disciplinanti in dettaglio una legge, regolamenti di organizzazione, diretti a disciplinare l’organizzazione e il funzionamento dei pubblici uffici, regolamenti ministeriali che disciplinano materie di competenza del ministro o dei ministri interessati, e non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti di esecuzione o di

attuazione e integrazione. Il fondamento della potestà regolamentare è da rinvenire unicamente nella legge, in ossequio al principio di legalità. Principali fonti del potere regolamentare sono la legge 400/1988 (art. 17) e il Testo Unico degli enti locali (T.U.E.L., d.lgs. 267/2000). G) Le ordinanze Sono atti mediante i quali la P.A. impone degli ordini, obblighi o divieti circostanziati e generalmente riferiti a determinati destinatari (es. ordinanze del Sindaco o del Prefetto). All’interno della categoria delle ordinanze un posto di prim’ordine è occupato dalle cd. ordinanze contingibili ed urgenti, varate, in casi particolarmente urgenti, per far fronte a situazioni per le quali il legislatore non ha previsto (cd. lacune) strumenti tipici d’intervento. H) Le circolari amministrative Si tratta di atti amministrativi contenenti norme interne, emanati da un organo sovraordinato per dirigere, indirizzare e coordinare l’attività degli organi sott’ordinati, al fine di rendere più efficace la realizzazione degli scopi istituzionali loro affidati. In relazione al contenuto, la dottrina, ha distinto le circolari in: circolari interpretative, che chiariscono il significato di leggi e regolamenti al fine di favorirne un’applicazione uniforme e corretta; circolari normative, che contengono precetti, ordini o direttive vincolanti per gli organi e gli uffici subordinati; circolari informative, contengono dichiarazioni di scienza volte ad informare gli organi subordinati su determinati atti o questioni; circolari organizzative, che contengono disposizioni su come organizzare gli uffici. I) Gli usi (o consuetudini) e la prassi Gli usi sono un esempio di fonti non scritte e consistono nella ripetizione (costante e uniforme) di un certo comportamento da parte di un gruppo sociale, nella convinzione che tale comportamento sia giuridicamente obbligatorio. La prassi invece (che si forma esclusivamente nell’ambito della P.A.) consiste nell’osservanza costante di un certo comportamento da parte di un ente pubblico nell’esercizio della funzione amministrativa.

1.4 LA RISERVA DI LEGGE Si ha riserva di legge quando la Costituzione o altre leggi prevedono che la disciplina di una determinata materia sia riservata alla legge e che quindi non possa intervenire a regolare tale materia una fonte secondaria, quale ad es. i regolamenti governativi. La riserva di legge ha una funzione di garanzia, in quanto assicura che in materie di particolare importanza e delicatezza (quali i diritti inviolabili), a legiferare sia solo il Parlamento, quale organo legislativo supremo, nonché sede per eccellenza di manifestazione della dialettica tra maggioranza ed opposizione. La riserva di legge può essere: assoluta, se al legislatore (Parlamento o Governo, nel caso di decreto legge e decreto legislativo) viene imposto di disciplinare integralmente la materia con legge o atto avente forza di legge, senza lasciare alcuno spazio all’intervento di fonti regolamentari o secondarie (se non per gli aspetti relativi ai dettagli); relativa, se viene richiesto al legislatore di regolare con legge o atto avente forza di legge solo gli aspetti fondamentali di una determinata materia, mentre l’esecuzione della stessa può avvenire con regolamenti o fonti secondarie, nel rispetto, comunque, dei principi e dei criteri determinati con legge.

1.5 FONTI COMUNITARIE: REGOLAMENTI E DIRETTIVE L’appartenenza del nostro Paese all’Unione Europea ha fatto sì che si ampliasse la categoria delle fonti primarie (SANDULLI). In essa confluiscono oggi anche le c.d. fonti comunitarie, rappresentate prevalentemente da regolamenti e direttive. I regolamenti sono atti normativi (vincolanti) aventi portata generale, obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri (art. 249, c. 2 del Trattato CE). Sono equiparabili alle leggi dell’ordinamento italiano e si rivolgono oltre che agli Stati membri anche ai privati. Il fatto che siano direttamente applicabili significa che non necessitano (a differenza delle direttive) per la loro validità di un atto di recepimento o di attuazione da parte dello Stato membro. L e direttive, invece, si rivolgono solo agli Stati membri e sono vincolanti per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi (art. 249 Trattato CE, c. 3). Le direttive, in genere, non sono direttamente applicabili e necessitano di un atto di recepimento per la loro validità. Esistono tuttavia dei casi in cui si ritiene che ciò avvenga. Ad esempio, quando si impongano agli Stati membri obblighi chiari, precisi ed incondizionati (direttive dettagliate o self executing). Oltre ai regolamenti e alle direttive, gli atti comunitari comprendono anche le decisioni, le raccomandazioni e i pareri. Le decisioni sono atti ad efficacia individuale direttamente vincolanti nei confronti dei singoli destinatari, che possono essere anche i singoli stati membri. Raccomandazioni e pareri esprimono un’opinione su determinati argomenti o materie, ma sono privi di efficacia vincolante.

1.6 CRITERI PER DIRIMERE I CONTRASTI TRA LE NORME (ANTINOMIE) Nell’ambito del diritto, può accadere che norme regolanti la stessa fattispecie siano in contrasto tra loro. Si parla in tali casi di antinomie giuridiche. Per risolverle, l’ordinamento giuridico stabilisce dei criteri che consentono di individuare, nel caso specifico, la norma da applicare. Il principale criterio è quello cronologico, per cui la norma più recente abroga quella antecedente. Esistono poi, il criterio gerarchico, per cui la discriminazione va fatta considerando il posto che occupano le norme in conflitto nella gerarchia delle fonti (si deve preferire quella che occupa un posto più elevato), e il criterio della competenza, applicabile qualora le norme in conflitto occupino il medesimo posto nella gerarchia delle fonti. esercitazione Diritto Amministrativo

ESERCITAZIONE AL CAP.1 1.

La nostra Costituzione non è:

1. 2. 3. 4. 2.

Ottriata Votata Rigida

Quale delle seguenti è una fonte di cognizione?

1. 2. 3. 4. 3.

Lunga

Gazzetta Ufficiale della Repubblica Codice civile Testo Unico degli Enti Locali Statuto dei Lavoratori

Per riserva assoluta di legge si intende:

1. 2. 3.

L’istituto con il quale la Costituzione affida alla sola legge la disciplina di determinate materie Una quota di entrate pubbliche che le Regioni devono destinare al fondo perequativo Un particolare tipo di delega legislativa

4. 4.

Le circolari amministrative sono:

1. 2. 3. 4. 5.

Sono fonte di produzione normativa primaria Sono atti formalmente amministrativi, ma sostanzialmente normativi Non sono considerati fonte del diritto Nessuna delle precedenti

Sono analoghi alle direttive comunitarie Sono atti normativi direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri Sono equiparabili alle leggi dell’ordinamento italiano Si rivolgono oltre che agli Stati membri anche ai privati

Una norma esterna Fonte primaria di produzione del diritto Una fonte di cognizione Fonte secondaria di produzione del diritto

Nell’osservanza costante di un certo comportamento da parte di un ente pubblico Nell’osservanza costante di un certo comportamento da parte dei cittadini Nelle procedure utilizzate per interpretare il diritto amministrativo Nessuna delle precedenti

Quale delle seguenti affermazioni sulle ordinanze è falsa:

1. 2. 3. 4. 10.

Un particolare tipo di ordinanza

La prassi amministrativa consiste:

1. 2. 3. 4. 9.

Atti amministrativi contenenti norme interne

La consuetudine è:

1. 2. 3. 4. 8.

Atti amministrativi contenenti norme esterne

Quale delle seguenti affermazioni sui regolamenti comunitari è falsa?

1. 2. 3. 4. 7.

Un particolare tipo di regolamento

I regolamenti:

1. 2. 3. 4. 6.

Nessuna delle precedenti

Sono fonte di produzione normativa secondaria Sono atti che impongono ordini, obblighi o divieti circostanziati Sono provvedimenti del presidente del Consiglio Nessuna delle precedenti

Quale di questi criteri non è utilizzato per dirimere i contrasti tra le norme?

1. 2. 3. 4.

Cronologico Gerarchico Della competenza Della sussidiarietà

Risposte esatte: 1)b 2)a 3)a 4)c 5)b 6)a 7)d 8)a 9)c 10)d

2. I SOGGETTI DEL DIRITTO E LE SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE 2.1 SOGGETTI DEL DIRITTO Nell’ambito del diritto il termine soggetto sta ad indicare qualsiasi entità, cui l’ordinamento giuridico riconosce personalità giuridica, ossia attitudine alla titolarità di situazioni giuridiche soggettive (attive e passive). I soggetti del diritto si distinguono in due importanti categorie: - le persone fisiche; - le persone giuridiche. L e persone fisiche sono per l’ordinamento giuridico tutti gli esseri umani nati vivi. Le persone giuridiche, invece, sono soggetti di diritto, costituiti da più persone fisiche, che l’ordinamento giuridico considera come centri autonomi di imputazione di situazioni giuridiche soggettive (es. enti pubblici, società di capitali, ecc.).

2.2 IL RAPPORTO GIURIDICO: NOZIONE Si definisce rapporto giuridico qualsiasi relazione, esistente fra due o più soggetti, disciplinata dal diritto. Ora, per quanto riguarda il diritto amministrativo, c’è da dire che ogni rapporto è caratterizzato dalla presenza di una Pubblica Amministrazione. In particolare, il rapporto può insorgere tra un privato e la Pubblica Amministrazione, ovvero tra due o più Pubbliche Amministrazioni. Soggetti importanti del diritto amministrativo sono gli enti pubblici, di cui ci occuperemo al capitolo quinto.

2.3 SITUAZIONI GENERALI

GIURIDICHE

SOGGETTIVE:

CONCETTI

Ogni rapporto giuridico pone, ciascuno dei soggetti coinvolti, in una determinata posizione, denominata situazione giuridica soggettiva. Le situazioni giuridiche soggettive possono essere attive (o di vantaggio) e passive (o di svantaggio). Le prime ineriscono alla posizione in cui si trova la parte avvantaggiata nel rapporto, che vede i suoi interessi protetti e la sfera giuridica ampliata. Le seconde, invece, fanno riferimento alla parte svantaggiata del rapporto, i cui interessi sono sacrificati e la cui sfera giuridica è ristretta. Sono situazioni giuridiche attive: - il diritto soggettivo; - l’interesse legittimo; - il potere e la potestà; - il diritto potestativo; - l’aspettativa. Sono situazioni giuridiche passive: - il dovere; - l’obbligo; - la soggezione; - l’onere.

2.4 SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE ATTIVE A) Il diritto soggettivo Il diritto amministrativo è dominato dalla dicotomia diritto soggettivo - interesse legittimo. Si tratta di due situazioni distinte, molto controverse e non raramente oggetto di confusione. La distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo ha un’importantissima implicazione nel nostro ordinamento, in quanto rileva ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario (preposto, in linea di massima, a conoscere della violazione di diritti soggettivi) e giudice amministrativo (preposto, invece, a conoscere della violazione di interessi legittimi). Il diritto soggettivo è definito, dalla migliore dottrina, come il potere, attribuito ad un soggetto, per il soddisfacimento di un proprio interesse tutelato e garantito dall’ordinamento giuridico. È la posizione in cui si trova l’amministrato quando la Pubblica Amministrazione ha un dovere da adempiere. Vanta un diritto soggettivo, ad esempio, il proprietario (diritto di proprietà) di un edificio danneggiato dalla P.A. nell’esecuzione di determinati lavori. I diritti soggettivi possono essere perfetti, se immediatamente e direttamente esercitabili, o condizionati, se il loro esercizio è sottoposto a condizione sospensiva o risolutiva. Avremo allora due possibili figure: quella dei diritti in attesa di espansione (o sospensivamente condizionati), ovvero quella dei diritti affievoliti (o risolutivamente condizionati). L’espressione diritto in attesa di espansione sta ad indicare il caso in cui una situazione, inizialmente qualificabile interesse legittimo, si tramuta in diritto soggettivo perfetto in seguito all’operato dell’autorità amministrativa. È il caso di chi vuole esercitare un’attività commerciale e necessita di licenza di commercio, ovvero di chi vuole costruire sul proprio fondo e necessita del permesso di costruire. I diritti affievoliti costituiscono, invece, fenomeno opposto a quello appena descritto, e si verificano allorché un diritto soggettivo perfetto si trasforma (affievolisce, appunto) in interesse legittimo, per effetto dell’esercizio di un potere discrezionale da parte della P.A. Esempio tipico, è quello del diritto di proprietà che affievolisce a interesse legittimo qualora sussista un interesse pubblico che giustifichi l’espropriazione per pubblica utilità (art. 42. Cost.). B) L’interesse legittimo È una situazione giuridica soggettiva ufficialmente accolta dal nostro ordinamento giuridico con la legge 5992/1889, istitutiva della IV sezione del Consiglio di Stato. È la posizione in cui si trova l’amministrato quando la Pubblica Amministrazione ha, non già un dovere da adempiere, come visto per il diritto soggettivo, bensì un potere da esercitare. Vantano un interesse legittimo, ad esempio, il concorrente al concorso pubblico illegittimamente escluso dalla graduatoria dei vincitori o l’appaltatore illegittimamente escluso alla partecipazione ad una gara d’appalto. La dottrina più autorevole (NIGRO) qualifica gli interessi legittimi come posizioni di vantaggio riconosciute ad un soggetto dell’ordinamento in ordine ad un’utilità oggetto di potere amministrativo e consistenti nell’attribuzione al medesimo soggetto di strumenti atti ad influire sul corretto esercizio dell’azione amministrativa, in modo da rendere possibile la realizzazione della pretesa all’utilità (teoria normativa). Più semplicemente possiamo dire che, l’interesse legittimo configura la pretesa a che la Pubblica Amministrazione eserciti in conformità della legge i suoi poteri discrezionali o vincolati. È sempre a Nigro che si deve la distinzione tra interessi legittimi pretensivi e interessi legittimi oppositivi. I primi si sostanziano nella pretesa ad un dato comportamento che deve assumere la P.A.. I secondi invece legittimano l’interessato ad opporsi a provvedimenti della P.A. potenzialmente pregiudizievoli della sfera giuridica del destinatario. Altra distinzione operata in dottrina (recentemente peraltro) nell’ambito delle situazioni soggettive e quella tra interessi partecipativi e interessi procedimentali. I primi sono relativi alla posizione del privato nel procedimento amministrativo e si riferiscono alle facoltà riconosciute dalla l. 241/1990. I secondi, invece, riguardano la pretesa, facente capo al privato, a che non si ostacoli lo svolgimento del procedimento amministrativo, garantendone la conclusione. Sia il diritto soggettivo, che l’interesse legittimo sottendono ad un interesse materiale (qualificato e differenziato) protetto e tutelato dall’ordinamento. Essi vanno distinti, pertanto, in base al grado e alle

forme di protezione. Più precisamente, per quanto riguarda il grado di tutela, il diritto soggettivo è tutelato dalla legge in modo pieno e diretto, a differenza dell’interesse legittimo, tutelato indirettamente e in funzione della realizzazione dell’interesse della collettività. Per quanto concerne le forme di protezione, c’è da dire che la titolarità di un diritto soggettivo implica la possibilità, riconosciuta al privato, di ottenere soltanto pronunce di natura reintegratoria o risarcitoria, mentre per l’interesse legittimo sussistono altre forme di protezione: una per tutte, la possibilità di partecipare al procedimento amministrativo. Per quanto riguarda la risarcibilità dell’interesse legittimo, va detto che, con la storica sentenza della Cassazione S.U. n. 500/1999, è stato definitivamente demolito il dogma che sanciva l’irrisarcibilità di tale situazione soggettiva, ribaltando così una pietrificata giurisprudenza consolidatasi per oltre un cinquantennio. La previsione di tale epocale sentenza è stata poi consacrata anche con la legge 205/2000. Ciò che ha condotto al varo della suddetta sentenza è stata la reinterpretazione dell’art. 2043 c.c. (risarcimento per fatto illecito). La risarcibilità, secondo il tradizionale orientamento della giurisprudenza, poteva riguardare solo ed unicamente il danno da lesione di diritti soggettivi, escludendo così la possibilità di risarcire interessi legittimi. La Cassazione, prima della sentenza in esame, aveva tuttavia aggirato il problema “camuffando” da diritto soggettivo situazioni che in realtà erano configurabili come interesse legittimo. Successivamente le S.U. hanno osservato che l’art. 2043 c.c. non fa alcun riferimento specifico ai diritti soggettivi, sancendo genericamente la risarcibilità della lesione di un interesse giuridicamente rilevante. Da tale nuova interpretazione si è giunti a ritenere che, ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana, non assume rilievo determinante la qualificazione formale (diritto soggettivo o interesse legittimo?) della posizione giuridica fatta valere dal soggetto, essendo la tutela risarcitoria garantita solo in relazione all’ingiustizia del danno. È quindi stata accolta integralmente, dalle S.U., la nozione di interesse legittimo (elaborata dalla più autorevole dottrina) che distingue la figura in esame dal diritto soggettivo solo per il modo e la misura con cui riceve protezione e non già per il carattere non sostanziale o per la minore dignità giuridica. Infine, e sempre riguardo alla situazione soggettiva in esame, va detto che, essa è (per lo meno nel nome) pressoché sconosciuta agli altri stati comunitari i quali, laddove ravvisino situazioni giuridiche degne di ricevere riconoscimento e tutela, preferiscono discorrere solo ed esclusivamente di diritti e non anche di interessi. Anche la legislazione comunitaria è parsa indifferente rispetto alla consistenza della situazione lesa, ritenendo irrilevante la distinzione esistente nel nostro ordinamento tra diritti e interessi. Dagli interessi legittimi vanno distinti: g li interessi semplici, che configurano la pretesa a che la P.A. nell’esercitare un potere discrezionale, si informi a criteri di opportunità e convenienza tutelati dalle c.d. norme (non giuridiche) di buon amministrazione. Sono tutelati solo a livello amministrativo (nei ricorsi gerarchici); gli interessi di fatto, cioè quelli che vengono considerati dall’ordinamento come indegni di qualsiasi protezione o tutela (es. interesse a che le strade siano ben mantenute); gli interessi diffusi sono quelli comuni a una collettività che non costituisce gruppo o categoria particolare (interessi cd. adespoti), e che pertanto non sono imputabili a soggetti determinati (si pensi agli interessi relativi alla tutela della salute o dell’ambiente); gli interessi collettivi sono quelli afferenti una categoria o ordine particolari ovvero un ente esponenziale di un gruppo non occasionale (si pensi alle associazioni dei consumatori o agli ordini professionali). Dopo vari tentennamenti la giurisprudenza è pervenuta al riconoscimento della tutelabilità giurisdizionale degli interessi diffusi e collettivi. C) Il potere e la potestà

Il potere è definito come la capacità o l’autorità di agire, esercitata per fini personali o collettivi. La potestà, invece, consiste nell’attribuzione di un potere ad un soggetto allo scopo di tutelare interessi che non sono specificamente suoi. Tipico esempio è la potestà dei genitori. D) Il diritto potestativo È la facoltà riconosciuta ad un soggetto dall’ordinamento di porre in essere comportamenti modificativi della sfera giuridica di un altro soggetto, che si trova in posizione di svantaggio. Tipico esempio è il diritto di recedere da un rapporto contrattuale. E) L’aspettativa È la situazione di attesa in cui si trova un soggetto nei cui confronti sta maturando un diritto soggettivo. Si pensi ad esempio all’aspettativa di cui è titolare l’acquirente di un bene in virtù di un contratto sottoposto a condizione sospensiva non ancora verificatasi.

2.5 SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE PASSIVE A) Il dovere È la situazione in cui si trova colui che deve limitarsi a rispettare una situazione soggettiva altrui (ad es. rispetto della proprietà altrui). B) L’obbligo È la situazione in cui si trova un soggetto quando deve sacrificare un proprio interesse a favore dell’interesse che fa capo ad altri (ad es. obbligo tributario). C) La soggezione È la posizione in cui si trova un soggetto che deve sopportare le conseguenze giuridiche di un altrui condotta (ad es. recesso). D) L’onere È il sacrificio che deve sopportare un soggetto su cui grava il peso (l’onere, appunto) di tenere un determinato comportamento, attivo o passivo, nel proprio interesse, poiché in mancanza si verificherebbe, come conseguenza unica un effetto giuridico a lui sfavorevole. Un classico esempio è rappresentato dall’onere della prova, previsto nel nostro ordinamento dall’art. 2697 c.c..

ESERCITAZIONE AL CAP. 2 1.

Quale delle seguenti non è una posizione soggettiva attiva?

1. 2. 3. 4. 2.

L’interesse legittimo Il diritto potestativo Il dovere Il diritto soggettivo

Per diritto soggettivo si intende:

1.

Il potere, attribuito ad un soggetto, per il soddisfacimento di un proprio interesse tutelato e garantito dall’ordinamento giuridico

2. 3. 4. 3.

Un interesse differenziato e qualificato Una situazione soggettiva passiva Nessuna delle precedenti

Diritti soggettivi perfetti Diritti risolutivamente condizionati Diritti sospensivamente condizionati Un particolare tipo di interessi legittimi

Semplici interessi di fatto Interessi pertinenti ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale Interessi comuni ad una collettività che non costituisce gruppo o categoria particolare Nessuna delle precedenti

Cosa si intende per interessi diffusi?

1. 2. 3. 4. 7.

Un interesse differenziato, ma non qualificato

Cosa si intende per interessi collettivi?

1. 2. 3. 4. 6.

Nessuna delle precedenti

I diritti in attesa di espansione sono:

1. 2. 3. 4. 5.

Una posizione soggettiva passiva

Per interesse legittimo si intende:

1. 2. 3. 4. 4.

Il complesso di doveri di cui un soggetto può essere titolare

Interessi comuni ad una collettività che non costituisce gruppo o categoria particolare Un particolare tipo di interessi semplici Interessi pertinenti ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale Un particolare tipo di interessi di fatto

La risarcibilità degli interessi legittimi:

1. 2.

Non è proprio contemplata nel nostro ordinamento È stata prevista dal nostro ordinamento con la storica sentenza n500/1999 delle Sezioni Unite della Cassazione e con la L205/2000

3. 4. 8.

È da escludersi in ogni caso Nessuna delle precedenti

Per interesse legittimo pretensivo si intende:

1. 2.

La pretesa, in capo ad un soggetto, a che la P.Aassuma un dato comportamento nell’esercizio delle sue funzioni La facoltà, in capo ad un soggetto, di opporsi a provvedimenti della P.A potenzialmente pregiudizievoli della sua sfera giuridica

3. 4. 9.

Un particolare tipo di diritto soggettivo Un particolare tipo di interesse semplice

Quale delle seguenti non è una posizione soggettiva passiva?

1. 2.

L’obbligo La soggezione

3. 4. 10.

L’onere L’aspettativa

L’espropriazione per pubblica utilità è un tipico esempio di:

1. 2. 3. 4.

Diritto affievolito Diritto soggettivo perfetto Diritto in attesa di espansione Interesse legittimo oppositivo

Risposte esatte: 1)c 2)a 3)b 4)c 5)b 6)a 7)b 8)a 9)d 10)a

3. IL RAPPORTO DI PUBBLICO IMPIEGO 3.1 NOZIONI GENERALI Per poter svolgere i suoi compiti la pubblica amministrazione ha bisogno necessariamente dell’attività di persone fisiche. Tra pubblica amministrazione e soggetti che agiscono nel suo interesse si instaura un rapporto giuridico particolare, denominato rapporto di servizio(1), da cui scaturiscono diritti e doveri di varia natura. Il rapporto di servizio di una persona può essere: volontario o coattivo: a seconda che sia richiesto o meno un consenso; professionale o onorario: a seconda che costituisca o meno l’attività principale della persona che lo espleta. Un particolare tipo di rapporto di servizio è il rapporto di pubblico impiego. Il rapporto di pubblico impiego è il rapporto di lavoro che si instaura volontariamente e professionalmente tra una persona fisica e un’amministrazione pubblica (Stato o altro ente pubblico). Per l’opera prestata tale persona riceve una retribuzione (stipendio). (1) Si noti che il rapporto di servizio va distinto dal c.d. rapporto organico. Il primo, infatti, indica la relazione esterna che lega l’ente alla persona fisica e costituisce un vero e proprio rapporto giuridico da cui scaturiscono diritti ed obblighi. Il secondo, invece, indica la relazione interna (meramente organizzatoria) tra l’organo (o l’ufficio) e la persona ad esso preposto.

3.2 LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO E LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA Col varo del D.Lgs. 29 del 1993 (cd. privatizzazione del pubblico impiego) e successive modificazioni, il rapporto di pubblico impiego è stato equiparato ad un rapporto di diritto privato. Pertanto, oggi, assistiamo ad un quasi completo livellamento del trattamento giuridico dei dipendenti pubblici a quello dei dipendenti privati. Aspetti salienti di tale processo sono stati: 1. l’aver previsto la contrattazione collettiva come fonte regolatrice del rapporto; 2. la devoluzione al giudice ordinario (giudice del lavoro) delle controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. La contrattazione collettiva, in particolare, si svolge tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori e l’ARAN (L’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni), organismo avente personalità giuridica di diritto pubblico, che ha la rappresentanza legale delle pubbliche amministrazioni ed esercita a livello nazionale attività relative alle relazioni sindacali e alla stipulazione dei contratti collettivi. Il processo di privatizzazione, sorto per aumentare l’efficienza e la produttività dell’amministrazione pubblica, non ha interessato, tuttavia, diverse categorie di impiegati (magistrati, avvocati e procuratori dello Stato, i professori e i ricercatori universitari, i funzionari della carriera prefettizia e diplomatica, il personale militare e delle forze di polizia, etc.). Dopo la riforma le fonti del rapporto di pubblico impiego sono: il d.lgs. 165/2001 (Testo Unico pubblico impiego); il codice civile; le leggi speciali e, in particolare, le disposizioni contenute nel cosiddetto Statuto dei lavoratori e

successive modificazioni; i contratti (o accordi) collettivi. I contratti collettivi in particolare si distinguono in contratti quadro, nazionali e integrativi (o decentrati). I contratti quadro contengono i principi di carattere generale validi per tutti i settori della P.A. e sono stipulati tra l’ARAN e le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale (cioè dai sindacati confederali Cgil, Cisl, Uil ecc). I contratti nazionali invece si riferiscono a un determinato comparto del pubblico impiego. I comparti, lo ricordiamo, comprendono più settori omogenei o affini della P.A.; essi sono attualmente otto (ministeri, scuola, università, aziende statali e amministrazioni autonome, Regioni ed enti locali, sanità, istituti ed enti di ricerca, enti pubblici non economici o “parastatali”). I contratti nazionali sono stipulati dall’ARAN, dalle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale e dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale nell’ambito del comparto (cioè dai sindacati confederali e dai cd. sindacati “autonomi” della categoria). I contratti integrativi (o decentrati) infine, hanno lo scopo di adattare il contenuto degli accordi nazionali a esigenze locali o particolari. Vengono stipulati da una delegazione pubblica e da una rappresentanza sindacale. A qualsiasi livello avvenga, la contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali. Essa si articola essenzialmente attraverso tre fasi. Esperita la concertazione e raggiunta un’ipotesi di accordo fra l’ARAN e le organizzazioni sindacali ammesse alla contrattazione, se ne sottopone il testo al Comitato di settore e, una volta acquisito il suo parere favorevole, alla Corte dei Conti, la quale verifica la compatibilità dei costi quantificati con gli strumenti di programmazione e di bilancio. Infine si procede all’eventuale modifica del contratto o alla sua stipula definitiva.

3.3 CLASSIFICAZIONE DEI PUBBLICI IMPIEGATI I pubblici impiegati sono stati, negli anni, classificati e distinti in vari modi. Attualmente è in vigore il sistema delle aree, contrassegnate con le lettere A, B e C, che rappresentano raggruppamenti omogenei per capacità professionali e requisiti richiesti per accedervi. Ad ogni raggruppamento corrispondono dei profili professionali e un livello retributivo diverso. Figura a sé stante nell’organigramma della pubblica amministrazione e quella del dirigente pubblico. Posto al vertice dell’apparato organizzativo, è organo tecnico responsabile dell’emanazione di atti muniti di rilevanza esterna (cioè in grado di incidere su interessi pubblici e privati) e della gestione amministrativa dell’ente. La figura del dirigente ha assunto un ruolo di grande rilievo nel contesto della netta separazione tra funzione di indirizzo politico (esercitata dagli organi di governo) e funzione amministrativa in senso stretto (esercitata appunto dai dirigenti). Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati. Per la dirigenza pubblica è prevista una separata area contrattuale e un apposito contratto collettivo nazionale. Al riguardo, la legge 145/2002 ha stabilito che ogni amministrazione dello Stato istituisca il proprio ruolo dei dirigenti, articolato in prima e seconda fascia. L’accesso alla dirigenza può avvenire per concorso o per incarico. L’art. 28 L. 145/2002 in particolare, individua una doppia procedura (cd. sistema del doppio binario): un concorso per esami ed un corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della Pubblica Amministrazione.

3.4 ACCESSO AL PUBBLICO IMPIEGO I requisiti per poter rivestire la carica di pubblico impiegato sono:

la cittadinanza italiana; il godimento dei diritti civili e politici: non possono accedere agli impieghi coloro che siano esclusi dall’elettorato politico attivo ovvero coloro che siano stati destituiti da un precedente impiego pubblico; età non inferiore a 18 anni; idoneità fisica e il possesso di un titolo di studio. Agli impieghi pubblici (art. 97 Cost.) si accede, di norma, mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge. Il meccanismo concorsuale è stato previsto dal costituente allo scopo di scegliere, tra coloro che ambiscono all’impiego, i più idonei per attitudini e capacità. Tuttavia, la legge dispone che l’accesso al pubblico impiego può avvenire anche mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento. Questa modalità è ammessa per i posti per i quali è richiesta la sola licenza della scuola media dell’obbligo o per quelli riservati alle c.d. categorie protette (invalidi civili). All’interno della P.A. si distinguono gli impiegati di ruolo, che sono titolari di un posto nell’organico dell’amministrazione, e gli impiegati non di ruolo, che sono assunti per esigenze di carattere temporaneo e/o contingente.

3.5 IL FUNZIONARIO DI FATTO Il rapporto di fatto è quel particolare rapporto, organico prima e di servizio poi, che sorge in virtù del fatto che un soggetto (cd. funzionario di fatto) esercita pubbliche funzioni essenziali o indifferibili, malgrado manchi un regolare atto di investitura (assunzione), ovvero, sebbene tale atto sia presente, esso risulta scaduto o viziato. Tale figura, sebbene alquanto controversa e oggetto di profonde diatribe, sia nell’ambito della dottrina che in quello della giurisprudenza, si ritiene perlopiù ammissibile nel nostro ordinamento. L’ammissibilità si giustifica in applicazione del principio di indefettibilità e di continuità dell’azione amministrativa. Il funzionario di fatto, infatti, è colui il quale sostanzialmente esercita la sua attività in casi eccezionali di necessità e di urgenza per far sì che l’azione amministrativa non abbia soluzioni di continuità. Per quanto attiene alla validità degli atti compiuti dal funzionario di fatto, la giurisprudenza è propensa ad applicare il principio di conservazione, per cui tali atti, sebbene invalidi, sono produttivi di effetti nei confronti dei terzi, fatta eccezione per le ipotesi di usurpazione di funzioni pubbliche che, rientrando nel novero delle attività penalmente illecite, rendono gli atti totalmente nulli. Infine, per quanto concerne i rapporti tra il funzionario di fatto e P.A., occorre distinguere due ipotesi: quella in cui sia presente un atto di investitura (anche se nullo, annullato o comunque inefficace), seguito dall’effettiva assegnazione ad un organo, si crea un rapporto di servizio di fatto che, in mancanza di norme contrarie, dà diritto alla retribuzione; quella in cui manchi un tale atto, nel qual caso il funzionario di fatto potrà esperire nei confronti della P.A. soltanto l’azione di arricchimento ex art. 2041 c.c., se la P.A. ha riconosciuto (anche per fatti concludenti) l’utilità dell’attività svolta.

3.6 DIRITTI E DOVERI DELL’IMPIEGATO In seguito alla privatizzazione del pubblico impiego il rapporto (organico) tra la persona fisica e lo Stato o altra amministrazione inizia con la stipula del contratto individuale di lavoro mediante il quale l’impiegato viene investito delle sue funzioni. Non è più richiesto come elemento essenziale l’atto formale di nomina. Con la stipula del contratto sorge lo stato giuridico del pubblico impiegato, costituito dall’insieme delle situazioni giuridiche (attive e passive) che faranno capo al pubblico funzionario. I principali diritti dell’impiegato sono:

1. il diritto alla retribuzione: essa deve essere proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro prestato dall’impiegato e, in ogni caso, deve essere tale da assicurare a lui e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa; 2. diritto all’esercizio di funzioni corrispondenti alla propria qualifica; 3. il diritto alla stabilità del posto; 4. il diritto al riposo settimanale e alle ferie; 5. il diritto di sciopero (esercitato nei limiti fissati per i servizi pubblici essenziali); 6. i diritti assistenziali e previdenziali. I principali doveri sono: 1. il dovere di fedeltà: l’impiegato deve agire esclusivamente nell’interesse e secondo le finalità della pubblica amministrazione; 2. il dovere di diligenza: l’impiegato deve svolgere con puntualità, impegno e attenzione le mansioni che gli sono state assegnate; 3. il dovere di subordinazione ai superiori (nelle organizzazioni gerarchiche); 4. il dovere di legalità e di imparzialità: che implica l’obbligo di rispettare le norme giuridiche e il divieto di fare discriminazioni o favoritismi; 5. il dovere di custodire il segreto per le notizie di cui viene a conoscenza in ragione del suo ufficio; 6. il dovere di esclusività: per cui il dipendente di un’amministrazione pubblica (salvo le eccezioni previste tassativamente dalla legge) non può esercitare altre attività lavorative (autonome o subordinate) ovvero attività d’impresa.

3.7 LA RESPONSABILITÀ DEI PUBBLICI DIPENDENTI Nell’esercizio delle loro funzioni gli impiegati pubblici devono rispettare precise norme giuridiche. L’inosservanza di dette norme comporta una responsabilità , che può essere: amministrativa, quando l’impiegato è solo venuto meno ai doveri disciplinari posti a suo carico; civile, se si sono cagionati danni ingiusti a terzi; penale, se vi è stata commissione di un reato (peculato, concussione, violazione di segreti d’ufficio, etc.).

La responsabilità amministrativa comprende la responsabilità disciplinare e quella contabile. La prima può far incorrere l’impiegato nelle seguenti sanzioni disciplinari (graduate a seconda della maggiore o minore gravità della violazione commessa): rimprovero verbale; rimprovero scritto o censura; multa (di importo variabile ma fino a un ammontare massimo corrispondente a quattro ore di retribuzione); la sospensione dal lavoro e dalla retribuzione (fino a un massimo di dieci giorni lavorativi); il licenziamento con preavviso o, nei casi più gravi, senza preavviso. C’è da dire tuttavia che l’applicazione di una sanzione disciplinare richiede l’osservanza di un vero e proprio procedimento disciplinare, svolto in contraddittorio con il dipendente, sebbene in sede amministrativa e non giurisdizionale. La responsabilità contabile si verifica invece quando un dipendente che ha il maneggio di denaro causa un danno patrimoniale alla P. A. Il relativo giudizio è di competenza della Corte dei Conti. Relativamente alla responsabilità civile, c’è da dire che i pubblici dipendenti sono civilmente responsabili (e obbligati al risarcimento dei danni) soltanto se hanno agito con dolo o colpa grave e inoltre tale responsabilità è estesa anche allo Stato o all’ente pubblico presso cui presta servizio il dipendente. Infine, per quanto attiene alla responsabilità penale, va detto che i pubblici impiegati rispondono, per i reati da loro commessi, personalmente, davanti al giudice ordinario e secondo le regole ordinarie.

3.8 INTERRUZIONE E CESSAZIONE DEL RAPPORTO Il rapporto di pubblico impiego può essere interrotto per: necessità dell’impiegato, in tal caso questi può essere messo in aspettativa o in congedo; esigenze dell’amministrazione, in tal caso l’impiegato viene messo in disponibilità. Può invece cessare per:

morte o dimissioni dell’impiegato; licenziamento, dovuto a ragioni disciplinari; compimento del limite di età. La cessazione del rapporto di pubblico impiego fa sorgere in capo all’impiegato il diritto al trattamento di quiescenza, consistente nell’elargizione del trattamento di fine rapporto e nella pensione. ESERCITAZIONE AL CAP. 3 1.

La responsabilità patrimoniale del pubblico impiegato verso l’amministrazione è:

1. 2. 3. 4. 2.

È prevista dalla Costituzione Ha esteso al settore privato le garanzie del settore pubblico

Mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento Mediante pubblico concorso Mediante chiamata nominativa mediante apposita richiesta presentata dall’aspirante dipendente

Le leggi speciali I contratti collettivi Il codice civile I regolamenti amministrativi

L’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) La Corte dei Conti Il Parlamento della Repubblica Il Governo

I soggetti La durata Il contenuto L’oggetto

In che modo si accede alla qualifica di dirigente?

1. 2. 3. 4. 8.

Ha equiparato il rapporto di pubblico impiego a un rapporto di diritto privato

Quale tra i seguenti non è elemento costitutivo del rapporto di pubblico impiego?

1. 2. 3. 4. 7.

Ha riguardato tutti i pubblici impiegati

La contrattazione collettiva si svolge tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori e:

1. 2. 3. 4. 6.

Contabile e disciplinare

Non sono fonti del rapporto di pubblico impiego:

1. 2. 3. 4. 5.

Amministrativa e contabile

Ai pubblici impieghi si accede, di norma:

1. 2. 3. 4. 4.

Contabile e civile

La privatizzazione del pubblico impiego:

1. 2. 3. 4. 3.

Penale e civile

Solo mediante concorso per esami Attraverso concorso per titoli ed esami Attraverso concorso per esami, ovvero corso-concorso selettivo di formazione Con nessuna delle suddette modalità

La figura del funzionario di fatto:

1. 2.

Non è proprio contemplata da nostro ordinamento È contemplata dal nostro ordinamento

3. 4. 9.

È una pura invenzione dottrinale

L’ARAN:

1. 2. 3. 4. 10.

Non è in alcun caso ammessa

Ha autonomia organizzativa, ma non ha autonomia contabile Ha in via esclusiva la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni Non ha personalità giuridica Non ha autonomia organizzativa, ma ha autonomia contabile

Il dipendente pubblico:

1. 2. 3. 4.

Può utilizzare a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni d’ufficio Può utilizzare le informazioni di cui dispone per ragioni d’ufficio solo se autorizzato Non può, in alcun caso, utilizzare a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni d’ufficio Nessuna delle precedenti

Risposte esatte: 1)c 2)b 3)b 4)d 5)a 6)b 7)c 8)b 9)b 10)c

4. MODALITÀ DI ATTUAZIONE DELLA AMMINISTRAZIONE: AMMINISTRAZIONE DIRETTA

PUBBLICA

4.1 NOZIONI GENERALI Per perseguire i suoi obbiettivi la Pubblica Amministrazione può esercitare le sue funzioni sia direttamente, cioè mediante uffici e organi(1) dello Stato, sia indirettamente, mediante persone giuridiche pubbliche, dette enti pubblici. L’amministrazione diretta fa capo al Governo e può essere: - centrale; - periferica. È centrale quando è svolta da organi e uffici aventi sede nella capitale, ma competenza su tutto il territorio dello Stato. È periferica, invece, quando è svolta nell’ambito di circoscrizioni e con competenze limitate alle stesse. (1) Gli uffici sono unità elementari, comprendenti uno o più funzionari, aventi una particolare funzione e/o competenza. Gli organi, invece, sono particolari uffici attraverso cui lo Stato (o altro ente pubblico) dichiara la sua volontà. Il rapporto esistente tra organo (o ufficio) e soggetto ad esso messo a capo è detto rapporto organico.

4.2 ORGANI DELL’AMMINISTRAZIONE DIRETTA CENTRALE Sono organi dell’amministrazione diretta centrale: A) Il Presidente della Repubblica È organo monocratico posto al vertice dell’organizzazione costituzionale. Rappresenta l’unità nazionale ed è garante della Costituzione. Pur non essendo al capo del potere esecutivo compie numerosi atti, fra cui: nomina dei più alti funzionari dello Stato, comando delle Forze Armate, emanazione dei regolamenti governativi, commutazione delle pene, conferimento delle onorificenze, etc.. Tutti gli atti da esso compiuti devono assumere la forma di decreto (D.P.R.) e sono validi solo se controfirmati dai ministri proponenti. La sua partecipazione alla funzione amministrativa e per questo solo formale. È eletto dal Parlamento in seduta comune e resta in carica sette anni con possibilità di essere rieletto. B) Il Governo È organo costituzionale complesso la cui funzione precipua è quella di dirigere e indirizzare la vita politica del Paese. È capo della Pubblica Amministrazione. Costituisce il potere esecutivo, ma le sue funzioni spaziano ben oltre l’esecuzione delle leggi. Si pensi alla funzione normativa esercitata attraverso l’emanazione di decreti legge e decreti legislativi. L’art. 92 Cost. identifica quali organi necessari del Governo: 1. il Presidente del consiglio; 2. i Ministri; 3. il Consiglio dei Ministri. Il Presidente del Consiglio ha l’importante, nonché difficile, compito di garantire l’unità dell’azione amministrativa del Governo, attraverso l’attuazione della politica generale (per la quale ha ottenuto la fiducia dal Parlamento) e la promozione e il coordinamento dell’attività dei Ministri. I Ministri sono organi costituzionali amministrativi posti a capo di un particolare e ampio settore della P.A. detto Ministero (o Dicastero). In quanto capi gerarchici del singolo ramo dell’amministrazione, i Ministri compiono, tra le altre, le seguenti principali funzioni: preparazione dei regolamenti che riguardano la loro amministrazione, predisposizione del progetto di spesa relativo al loro ministero, assegnazione dei compiti necessari

agli uffici dipendenti mediante circolari e ordini di servizio, ecc. I Ministri non titolari di alcun Dicastero (ad es. Ministro delle Pari opportunità, Ministro delle Politiche giovanili e Attività sportive) sono detti Ministri senza portafoglio. Per essi, nel bilancio dello stato, non è previsto alcuno stanziamento. Un elenco dei maggiori ministreri: Ministero degli Affari Esteri; Ministero dell’Interno; Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare; Ministero della Difesa; Ministero dell’Economia e della Finanze; Ministero delle Comunicazioni; Ministero della Giustizia; Ministero del commercio internazionale; Ministero della Salute; Ministero dello sviluppo economico; Ministero per i Beni e le Attività culturali; Ministero del Lavoro e della previdenza sociale; Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali; Ministero delle Infrastrutture; Ministero dei trasporti; Ministero della Pubblica Istruzione; Ministero dell’Università e della Ricerca; Ministero della Solidarietà sociale. Ogni Ministero ha competenza limitata ad un determinato settore dell’amministrazione pubblica. L’organizzazione interna dei Ministeri è piuttosto articolata. In ogni modo essi possono strutturarsi in dipartimenti o in direzioni generali. Attualmente 12 Ministeri sono organizzati in dipartimenti, i restanti in direzioni generali, con al vertice un segretario generale (dipendente dal Ministro). Il D.Lgs. 300/1999 ha peraltro consacrato, nel nostro ordinamento, l’ingresso di un nuovo strumento di attuazione della politica generale di Governo: le Agenzie. Si tratta di organi facenti capo ai Ministeri competenti (che ne controllano, tra l’altro, l’operato), che godono di piena autonomia finanziaria e operativa. Svolgono in modo specialistico attività di carattere tecnico-operativo. Tra le principali ricordiamo le tre Agenzie fiscali ( delle Entrate, delle Dogane e del Territorio) quella per la Protezione dell’ambiente, l’ASI (Agenzia spaziale italiana), ecc. I l Consiglio dei Ministri è organo collegiale composto da tutti i Ministri e dal Presidente del Consiglio, che lo presiede, lo convoca e ne fissa l’ordine del giorno. Compie le seguenti principali funzioni: determina la politica generale del Governo; delibera le decisioni più importanti in materia di ordine pubblico e di alta amministrazione; prende le decisioni fondamentali di politica estera e comunitaria; delibera i disegni di legge, da presentare alle Camere, i decreti legge e i decreti legislativi, oltre che i regolamenti governativi. Organi eventuali del governo sono poi i Comitati interministeriali, costituiti da più Ministri, per la cura e il coordinamento di particolari ambiti dell’amministrazione (coinvolgenti più Ministeri). Tra i più importanti, si possono ricordare il CICR (Comitato per il credito ed il risparmio), il CIPE (Comitato per la programmazione economica) e il CIS (Comitato per l’informazione e la sicurezza). Infine, un accenno va fatto ai sottosegretari di Stato. Si tratta di coadiutori dei Ministri, delegati a curare

particolari settori dell’amministrazione. C) La Corte dei Conti La Corte dei Conti è un organo di rilievo costituzionale, previsto dall’articolo 100, comma 2 della Costituzione, che lo qualifica organo ausiliario dello Stato. È un organo (indipendente dal Governo) con funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali. Esercita, in particolare, un controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e sulla gestione delle amministrazioni regionali e locali, ed un controllo consuntivo sul bilancio dello Stato, delle amministrazioni pubbliche e di quegli enti che ricevono sovvenzioni dallo Stato. Esercita le funzioni giurisdizionali in materia di contabilità pubblica e attività dei funzionari dello Stato. Svolge, invece, le sue funzioni consultive formulando pareri e referenti, quando è chiamata a riferire direttamente alle Camere sul risultato delle verifiche. La Corte si compone di 500 magistrati (coadiuvati da quasi 3000 dipendenti) scelti per pubblico concorso o nominati discrezionalmente dal Governo. Avverso le sentenze da essa pronunciate in sede giurisdizionale è ammesso ricorso in Cassazione unicamente per controversie sulla giurisdizione (regolamento successivo di giurisdizione), ai sensi dell’articolo 103 della Costituzione. D) La Ragioneria dello Stato È organo che dipende dal ministro dell’Economia e delle Finanze e si articola nella Ragioneria generale dello Stato, negli Uffici centrali del bilancio e nelle Ragionerie provinciali e comunali dello Stato. Essa svolge una funzione di controllo interno sugli atti di gestione economico-finanziaria e patrimoniale, ancor prima che questi giungano al vaglio della Corte dei Conti. In particolare, la Ragioneria dello Stato, oltre a redigere ogni anno i bilanci preventivo e consuntivo, può effettuare controlli di legittimità sugli atti amministrativi e ordinare verifiche o ispezioni. E) Il Consiglio di Stato È organo di rilievo costituzionale definito dalla Costituzione (art. 100 c. 1) come organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione. Esercita un duplice ordine di funzioni: funzioni consultive, in quanto organo generale di consulenza per gli aspetti giuridici e di buona amministrazione; funzioni giurisdizionali, in quanto giudica in secondo grado (o in appello, che dir si voglia) le sentenze pronunciate (in primo grado) dal TAR (Tribunale Amministrativo Regionale). Il Consiglio di Stato è composto da circa 100 magistrati (per l’esattezza 101: un Presidente, 18 Presidenti di sezione e 82 consiglieri). Essi provengono: 1. per metà dal ruolo dei magistrati dei T.A.R.; 2. per un quarto da pubblici concorsi; 3. per un quarto da nomina governativa. Il Consiglio è, attualmente, organizzato in 7 sezioni, 3 delle quali con funzioni giurisdizionali e 4 con funzioni consultive. L’insieme delle sezioni (giurisdizionali e consultive) costituisce l’Adunanza generale. L’insieme delle sole 3 sezioni giurisdizionali costituisce, invece, l’Adunanza plenaria, che svolge funzioni giurisdizionali. Il Consiglio di Stato formula pareri (in materie giuridico-amministrative) che possono essere facoltativi o obbligatori. In generale, sia gli uni che gli altri non sono mai vincolanti. La legge 127/1997 ha indicato (in modo tassativo) i casi in cui il parere del Consiglio è obbligatorio: la decisione dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, l’annullamento straordinario degli atti

amministrativi illegittimi, ecc. F) Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (C.N.E.L.) È l’organo (costituzionalmente previsto all’art. 99) di consulenza economico-sociale delle Camere e del Governo. Si compone di 121 membri (più il Presidente) scelti tra i rappresentanti delle categorie produttive, che restano in carica cinque anni. La sua funzione consultiva è espletata fornendo (solo su richiesta) pareri e consigli sugli atti che gli organi dell’amministrazione devono o si accingono a compiere. Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro ha inoltre il potere di promuovere iniziative legislative nell’ambito della legislazione economica e sociale. G) L’Avvocatura dello Stato È l’organo istituzionalmente preposto alla rappresentanza e alla difesa in giudizio dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni. Svolge anche funzioni consultive. Lo fa, in particolare, esprimendo pareri sull’opportunità di promuovere giudizi (o di evitarli ricorrendo a transazioni) e pronunciandosi in merito a progetti di legge (o altri atti normativi) e contratti. H) Le Autorità amministrative indipendenti (Autority) Sono enti indipendenti (rispetto al Governo e al Parlamento) e autonomi (sotto l’aspetto finanziario e organizzatorio), che svolgono funzioni di controllo e sorveglianza nei confronti di soggetti che operano in ambiti costituzionalmente e socialmente rilevanti. Esempi di Autorità amministrative indipendenti sono: la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB), la Banca d’Italia, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato; l’Autorità per le Garanzie nelle Telecomunicazioni; l’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private (ISVAP), il Garante per la protezione dei dati personali. In tutti questi casi si è in presenza di organi collegiali che agiscono in piena autonomia di giudizio e valutazione, oltre che in modo imparziale. I loro componenti sono scelti tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi istituzionali di grande responsabilità e rilievo (art. 10, c. 2, legge. n. 287/1990), ovvero tra persone esperte dotate di alta e riconosciuta professionalità e competenza nel settore (art. 2, c. 8, legge n. 481/1995). Per tutti è prevista una serie di molteplici incompatibilità. I) Le Conferenze permanenti Costituiscono le sedi nelle quali Stato e autonomie locali definiscono programmi e scelte comuni, stemperando eventuali interessi confliggenti. Sono attualmente operative tre Conferenze permanenti: la Conferenza Stato-Regioni, la Conferenza stato-città ed autonomie locali, la Conferenza unificata.

4.3 ORGANI DELL’AMMINISTRAZIONE DIRETTA PERIFERICA A) Il Prefetto È il rappresentante del potere esecutivo nell’ambito della provincia. È gerarchicamente dipendente dal Ministero dell’Interno. Il prefetto è preposto ad un ufficio complesso denominato attualmente prefettura - ufficio territoriale di governo (U.T.G.). Le sue principali funzioni sono: la tutela dell’ordine pubblico; la vigilanza e il coordinamento (a livello provinciale) di tutte le amministrazioni statali. Quale autorità provinciale di pubblica sicurezza il prefetto è responsabile dell’ordine pubblico e della sicurezza nella provincia. Pertanto coordina le forze di polizia e predispone i piani coordinati di controllo del territorio. Dal prefetto dipende il questore. In ogni regione a statuto ordinario il prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo (U.T.G.) avente sede nel capoluogo svolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie. In questa veste esercita alcune residue funzioni del commissario del Governo, organo

dello Stato in seno alla regione soppresso dalla legge costituzionale 3/2001. B) Il Sindaco Oltre che organo del comune è, allo stesso tempo, organo locale dello Stato; quando agisce in tale veste, si dice che agisce quale ufficiale del Governo. È, come il prefetto, gerarchicamente dipendente dal Ministero dell’Interno. Esercita le sue principali funzioni in: materia di stato civile (es. celebrazione dei matrimoni civili); materia di anagrafe (es. tenuta dei registri demografici, operazioni di censimento, etc.); materia di ordine pubblico e igiene pubblica.

ESERCITAZIONE AL CAP. 4 1.

Il Capo dello Stato:

1. 2. 3. 4. 2.

Non è organo dell’amministrazione statale Emana alcuni atti nella forma di D.P.R Presiede la Corte dei Conti

Al Presidente del Consiglio spetta:

1. 2. 3. 4. 3.

È capo del potere esecutivo

Coordinare l’attività dei Ministri Presiedere le Forze Armate Presiedere il Consiglio Superiore della Magistratura Conferire le onorificenze

La Corte dei Conti:

1. 2. 3. 4.

Ha funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali Non ha funzioni giurisdizionali È organo d’appello avverso le sentenze del TAR È organo dipendente dal Governo

4.

Quale articolo della Costituzione riguarda il Consiglio di Stato?

1. 2. 3. 4. 5.

Art. 99 Art. 100 Art. 81

IL CNEL è:

1. 2. 3. 4. 6.

Art. 101

Un organo giurisdizionale Un organo con funzioni ausiliarie del Governo e del Parlamento Un organo monocratico Nessuna delle precedenti

L’Avvocatura dello Stato:

1. 2.

Non svolge alcuna funzione consultiva È l’organo istituzionalmente preposto alla rappresentanza e alla difesa in giudizio dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni

3. 4. 7.

Il Garante per la privacy L’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato L’Avvocatura dello Stato

È il rappresentante del potere esecutivo nell'ambito della provincia È il rappresentante del potere esecutivo nell'ambito della regione Non dipende da alcun Ministero Nessuna delle precedenti

Il Sindaco:

1. 2. 3. 4. 10.

la Consob

Il Prefetto:

1. 2. 3. 4. 9.

È l’organo istituzionalmente preposto alla rappresentanza e alla difesa in giudizio dei cittadini non abbienti

Quale delle seguenti non è una autorità amministrativa indipendente?

1. 2. 3. 4. 8.

Non può esprimere pareri

In taluni casi è ufficiale del Governo Dipende dal Ministero degli Esteri È capo dell'U.T.G. È capo della questura

Quante conferenze permanenti sono attualmente operative?

1. 2. 3. 4.

due una tre quattro

Risposte esatte: 1)c 2)a 3)a 4)c 5)b 6)b 7)d 8)a 9)a 10)c

5. GLI ENTI PUBBLICI 5.1 NOZIONI GENERALI L’attività amministrativa può essere esercitata indirettamente attraverso specifiche persone giuridiche denominate enti pubblici. Per poter qualificare “pubblico” un ente, in passato si era ricorso a vari criteri o cd. indici rilevatori della pubblicità; in particolare rilevavano: le modalità di costituzione: un ente era pubblico se costituito con legge (o con atto avente forza di legge); un’eventuale partecipazione dello Stato, o altra pubblica amministrazione, alle spese di gestione; le finalità perseguite: tipicamente connesse a interessi pubblici; la sottoposizione a controlli pubblici. Il problema della qualificazione sembra oggi superato, in quanto più interventi normativi, in particolare la legge 70/1975, hanno chiarito che sono pubblici solo quegli enti a cui la legge riconosce espressamente tale natura in sede di costituzione o in un momento successivo (cd. criterio nominalistico). Sempre la 70/1975 ha suddiviso gli enti pubblici in quattro grandi settori: enti necessari: si tratta di quegli enti che presentano caratteri organizzativi paragonabili a quelli tipici degli organi dello Stato, e che, pur non essendo sotto la diretta amministrazione di questo, ne subiscono il controllo e ne ricevono sovvenzioni; enti sottratti alla disciplina della legge 70/1975; altri enti: sono quegli enti (non soppressi), costituiti con atto non legislativo, non rientranti nelle prime due categorie. Per essi la L. 70/1975 ha disposto la cessazione di ogni forma di contribuzione a carico dello Stato o altro ente pubblico, nonché di qualsiasi capacità impositiva; enti inutili: che sono una categoria residuale, comprendente tutti gli enti non rientranti nelle prime due categorie, e che il legislatore ha ritenuto opportuno sopprimere.

5.2 CARATTERI DEGLI ENTI PUBBLICI Gli enti pubblici godono di un particolare regime giuridico, che si sostanzia nella presenza dei seguenti caratteri: l’autarchia, l’autotutela, l’autonomia. L’autarchia è la capacità degli enti pubblici di governarsi da sé, usufruendo di potestà pubbliche per il perseguimento dei propri interessi. Espressioni tipiche dell’autarchia sono l’autorganizzazione, nonché il potere di emanare atti amministrativi equiparati agli atti amministrativi dello Stato. Non tutti gli enti pubblici sono autarchici. Non lo sono ad esempio gli enti pubblici economici (E.P.E.) in quanto operanti in regime di diritto privato. Per quanto concerne l’autotutela, c’è da dire che essa può essere intesa in una duplice accezione: autotutela decisoria e autotutela esecutiva. La prima si sostanzia nella possibilità (riconosciuta all’ente pubblico) di intervenire direttamente e unilateralmente sulle proprie precedenti decisioni produttive di effetti giuridici. La seconda invece consiste nella capacità dell’ente di risolvere autoritativamente, e sempre unilateralmente, i conflitti insorti nell’esercizio delle sue attività. Nell’autotutela esecutiva si comprendono, ad esempio, il potere di elevare contravvenzioni, di convalidare o annullare un atto amministrativo. L’autonomia attiene invece alla capacità degli enti pubblici di esercitare in posizione di indipendenza alcune importanti funzioni come quella regolamentare, statutaria e finanziaria.

5.3 TIPOLOGIE DI ENTI PUBBLICI Gli enti pubblici possono distinguersi in vario modo. Le più importanti distinzioni che si operano in dottrina sono quelle tra: enti pubblici territoriali e enti pubblici non territoriali: per i primi il territorio è elemento essenziale per l’esistenza dell’ente (ad esempio: Regioni, Province e Comuni); per i secondi (detti anche enti istituzionali) il territorio non è elemento discriminante; enti pubblici economici e enti pubblici non economici: tale distinzione è operata a seconda che l’oggetto precipuo della loro attività sia o meno la produzione di beni e/o servizi. enti pubblici necessari e enti pubblici accidentali: sono necessari quegli enti, che in virtù dell’organizzazione amministrativa prescelta dall’ordinamento, devono necessariamente esistere (es.: enti territoriali, camere di commercio, ecc.); sono accidentali, invece, quegli enti la cui esistenza può anche mancare. Essi si formano quando se ne presenti l’opportunità, su iniziativa dell’autorità amministrativa o dei gruppi sociali.

5.4 STRUTTURA DEGLI ENTI PUBBLICI: ORGANI E UFFICI Gli enti pubblici, così come tutte le altre persone giuridiche, presentano una propria organizzazione interna, nella quale è possibile individuare due importanti figure: quella dell’organo e quella dell’ufficio. A) Il concetto di organo e la competenza Per organo si intende la persona o il complesso di persone che esercitano i poteri e le funzioni assegnate all’ente da esse rappresentato. Gli elementi distintivi dell’organo sono: il titolare dell’organo; l’ambito delle funzioni e dei poteri ad esso assegnati. Il titolare dell’organo (cd. funzionario) è la persona fisica che vi è preposta in virtù di un particolare rapporto definito organico(1). I poteri e le funzioni dell’organo delimitano, invece, la sua sfera di competenza rispetto agli altri organi dello stesso ente. L a competenza di ciascun organo è individuata dalla legge e dagli atti organizzatori dell’ente. Tradizionalmente si distingue in: competenza per materia, quando i poteri e le funzioni vengono conferiti in considerazione dell’oggetto dell’attività amministrativa; competenza per territorio, quando la ripartizione dei compiti avviene considerando l’ambito territoriale in cui ciascun organo va ad agire; competenza per grado, quando una competenza per materia o per territorio è ripartita tra

organi per i quali sussiste un rapporto di gerarchia; competenza per valore, quando le funzioni e i poteri dell’organo possono essere esercitati entro determinati limiti di spesa. Degli organi è possibile operare le seguenti distinzioni: organi monocratici (composti da una sola persona) e organi collegiali (composti da più persone); organi rappresentativi (rappresentano la collettività che li ha eletti o nominati. Es.: Presidente della Regione) e organi non rappresentativi (es. dirigente); organi ordinari e organi straordinari, a seconda che la loro esistenza sia normale o eccezionale; organi permanenti e organi temporanei, in relazione alla loro durata. B) Il concetto di ufficio Dal concetto di organo va tenuto distinto quello di ufficio. Esso indica il complesso di competenze, di persone, di beni e strumenti essenziali per il corretto funzionamento degli organi e dell’ente. La differenza principale esistente tra organo e ufficio risiede nel fatto che il primo può impegnare l’ente verso i terzi; cosa preclusa invece agli uffici. Ne deriva che tutti gli organi sono anche uffici. Non è invece sempre vero il contrario. C) Relazioni tra gli organi Malgrado gli organi siano unità funzionali prive di personalità giuridica, le relazioni che possono intercorrere tra due o più di essi sono comunque rilevanti per l’ordinamento (rilevanza giuridica esterna). In particolare, la dottrina ha individuato alcuni possibili tipi di rapporti interorganici: gerarchia, che sussiste tra organi individuali di grado diverso all’interno, di regola, di uno stesso ramo dell’amministrazione; direzione, che esprime la posizione di preminenza, rispetto ad altri organi, di un organo a cui spettano poteri di propulsione, di coordinamento e di indirizzo all’interno dell’intera struttura dell’ente; coordinamento, che esprime la posizione di superiorità relativa riconosciuta ad un organo rispetto agli altri, al fine di coordinare e dirigere l’attività, secondo un disegno unitario; controllo, che consiste nel potere di un organo di supervisionare l’operato di un altro organo; delega, che esprime la facoltà, riconosciuta (dalla legge) ad un organo, di trasferire quote di competenza ad un altro organo. Da questo tipo di delega (definita interorganica) va distinta la delega cd. intersoggettiva, che sussiste, non già tra organi diversi, bensì tra enti. Discorso leggermente a parte va fatto per altri due istituti del diritto amministrativo relativi alle relazioni tra organi: l’avocazione e la sostituzione. Si ha a avocazione quando un organo gerarchicamente sovraordinato attrae a sé la competenza a compiere un determinato atto attribuito ad un organo inferiore. La sostituzione opera negli stessi termini dell’avocazione, ma si distingue da questa per il fatto che pressuponga sempre l’inerzia dell’organo subordinato. (1) Il rapporto organico, lo ricordiamo, è un rapporto (non giuridico), che esprime soltanto la relazione interna (meramente organizzatoria) tra organo (o ufficio) e soggetto ad esso preposto o addetto. La dottrina spiega questa relazione utilizzando la formula dell’immedesimazione organica, per cui non v’è distinzione tra l’organo (o ufficio) e la persona ad esso preposto, formando queste un tutt’uno per l’ordinamento. Dal rapporto organico va distinto il cd. rapporto di servizio, che è, invece, un rapporto giuridico, esprimente la relazione (esterna) che intercorre tra l’ente e la persona fisica. Relazione dalla quale scaturiscono posizioni giuridiche (attive e passive) per ambo i soggetti.

5.5 GLI ENTI PUBBLICI NON TERRITORIALI

Si è visto che, a seconda che il territorio sia o meno elemento costitutivo dell’ente, in dottrina si opera la distinzione tra enti pubblici territoriali e enti pubblici non territoriali. Rinviando la trattazione dei primi alla parte del testo relativa al diritto regionale e degli enti locali, ci occuperemo ora di delineare qualche distinzione che generalmente si incontra nello studio dell’argomento in esame. C’è da dire, innanzitutto, che gli enti pubblici non territoriali, difficilmente classificabili a causa della loro varietà, hanno, quale unico carattere comune, quello di curare un determinato settore di interesse pubblico. In base al criterio dell’estensione del territorio entro il quale l’ente agisce, è possibile effettuare la distinzione tra enti pubblici nazionali (cd. parastato) ed enti pubblici locali. Gli enti pubblici nazionali (o parastatali) svolgono le loro funzioni per raggiungere fini di interesse generale su tutto il territorio nazionale. Possono a loro volta distinguersi in enti strumentali ed enti ausiliari. Sono strumentali gli enti che soddisfano interessi propri dello Stato o delle Regioni fiancheggiando e sostenendo l’attività da essi svolta. Fra essi si possono ricordare: l’Istituto Centrale di Statistica (ISTAT); la Banca d’Italia; l’INPS (Istituto nazionale della previdenza sociale); l’INPDAP (Istituto nazionale della previdenza per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche); l’INAIL (Istituto nazionale dell’assistenza per gli infortuni sul lavoro); il Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR); l’ENEA (Ente nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente); la CRI ( Croce rossa italiana). Gli enti ausiliari perseguono invece interessi propri, anche se indirettamente correlati a quelli dello Stato. Tra essi si possono ricordare: le Università Libere di diritto pubblico; il CONI e gli altri enti sportivi e ricreativi. Per quanto attiene agli enti pubblici locali, c’è da dire che essi esercitano funzioni in ambiti territorialmente delimitati e per fini specifici e ben determinati. Gli enti pubblici locali di maggior rilievo sono: le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (CCIAA) che, nell’ambito della provincia, curano e coordinano gli interessi della categoria che rappresentano; gli ordini e collegi professionali; gli enti lirici; gli enti-parco; le autorità portuali.

5.6 GLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI (E.P.E.) Gli enti pubblici economici sono una particolare categoria di enti pubblici avente ad oggetto (esclusivo o principale) l’esercizio di un’attività d’impresa volta alla produzione e allo scambio di beni e servizi. Pur non essendo il fine lucrativo un elemento essenziale degli E.P.E., essi agiscono secondo criteri di economicità, nel senso che i ricavi devono almeno coprire i costi. Gli E.P.E. operano in regime di diritto privato e non già di diritto amministrativo. Inoltre sono sottratti alla disciplina dettata dalla legge

70/1975 e sono strumentali rispetto alla realizzazione degli interessi pubblici. Insieme agli istituti dell’“azienda autonoma” e dell’“azionariato di Stato”, gli E.P.E. costituiscono una delle tre modalità di cui lo Stato (o altra pubblica amministrazione) dispone per intervenire all’interno del sistema economico. Per quanto riguarda il regime giuridico degli E.P.E., occorre dire che essi: devono iscriversi nel registro delle imprese; non sono assoggettabili al fallimento e al concordato preventivo; la loro gestione è sottoposta al controllo della Corte dei Conti; sono dotati di potestà statutaria e regolamentare; devono seguire una disciplina speciale per nominare gli amministratori; instaurano con i soggetti alle loro dipendenze un rapporto di pubblico impiego interamente regolato dal diritto privato. Dagli E.P.E. vanno tenuti distinti gli istituti or ora accennati dell’“ azienda autonoma” e dell’“azionariato di Stato”. Le aziende autonome sono organismi creati dallo Stato per gestire direttamente e su base imprenditoriale alcuni servizi pubblici considerati essenziali (si pensi al servizio postale, al servizio ferroviario, alla gestione delle strade, ecc.). Sono generalmente prive della personalità giuridica e la loro caratteristica e quella di essere imperniate nell’amministrazione statale (un Ministero) ma di disporre, tuttavia, di una propria organizzazione distinta da quella ministeriale. Per azionariato di Stato si intende invece la quota di società per azioni in mano alla P.A.. Il constatato fallimento dell’impresa pubblica e gli elevati livelli di inefficienza registrati nella stessa hanno spinto molti governi occidentali a intraprendere negli anni novanta una politica di dismissione delle imprese pubbliche e delle partecipazioni statali. Tale processo ha assunto il nome di privatizzazione. Essa è avvenuta essenzialmente in due momenti. Un primo (cd. privatizzazione formale) realizzatosi con la trasformazione dell’impresa pubblica in società per azioni; un secondo (cd. privatizzazione sostanziale) realizzatosi con il trasferimento dell’intero pacchetto azionario dalle mani dello Stato ai privati.

5.7 GLI ACCORDI TRA ENTI PUBBLICI L’attività dei singoli enti pubblici può essere integrata e coordinata attraverso la stipulazione di appositi accordi. La legge ne disciplina alcuni tipici, tra cui: la convenzione: accordo di diritto pubblico concluso tra enti locali; il consorzio, costituito per la gestione associata di uno o più servizi; il patto territoriale, stipulato tra una pubblica amministrazione e soggetti pubblici e/o privati, allo scopo di sviluppare e valorizzare una determinata area geografica, mediante erogazione di finanziamenti e agevolazioni; l’accordo di programma: strumento di coordinamento, utilizzato quando si verifica una sostanziale convergenza di intenti tra gli enti partecipanti. All’accordo si può ricorrere sia per la programmazione sia per la concreta realizzazione di opere pubbliche; la conferenza dei servizi. ESERCITAZIONE CAP. 5 1.

Quali di questi caratteri non è tipico di un ente pubblico?

1. 2. 3. 4. 2.

L’autonomia L’autotutela L’autarchia La mancanza della personalità giuridica

Per organo si intende:

1.

la persona o il complesso di persone che esercitano i poteri e le funzioni assegnate all’ente da esse rappresentato

2. 3.

un sinonimo di ufficio il complesso di competenze, di persone, di beni e strumenti essenziali per il corretto funzionamento degli organi e dell’ente

4. 3.

Per rapporto di servizio si intende:

1. 2. 3. 4. 4.

La relazione esterna che intercorre tra l’ente e la persona fisica La relazione interna tra un organo (o ufficio) e il soggetto ad esso preposto Nessuna delle precedenti

Per grado Per materia Per analogia Per territorio

Quali di questi non è un ente pubblico territoriale?

1. 2. 3. 4. 6.

Un rapporto di immedesimazione organica

La competenza non può essere:

1. 2. 3. 4. 5.

la persona fisica titolare della funzione pubblica

La Regione L’INPS La Provincia Il Comune

Quale dei seguenti non è un tipo di rapporto interorganico?

1. 2. 3. 4.

La sudditanza La gerarchia La direzione Il coordinamento

7.

Quali sono le categorie di enti pubblici riconosciuti dalla L70/1975?

1. 2. 3. 4. 8.

Enti pubblici territoriali e enti pubblici non territoriali Enti pubblici economici ed enti pubblici non economici

Devono iscriversi nel registro delle imprese La loro gestione è sottoposta al controllo della Corte dei conti Sono assoggettabili al fallimento e al concordato preventivo Devono seguire una disciplina speciale per nominare gli amministratori

Quale tra i seguenti non è un ente pubblico locale?

1. 2. 3. 4. 10.

Enti strumentali, enti ausiliari, enti necessari

Quale di queste affermazioni relative agli enti pubblici economici è falsa?

1. 2. 3. 4. 9.

Enti necessari, enti sottratti, enti inutili e altri enti

L’autorità portuale L’ente parco L’ente lirico L’INPDAP

Quale delle seguenti affermazioni sulla privatizzazione è falsa?

1. 2. 3. 4.

Non ha interessato il nostro Paese È avvenuta con l’intento di aumentare i livelli di efficienza dell’impresa pubblica Si distingue tra formale e sostanziale Ha riguardato molti governi occidentali

Risposte esatte: 1)d 2)a 3)b 4)c 5)b 6)a 7)a 8)c 9)d 10)a

6. ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA E SUOI PRINCIPI 6.1 DEFINIZIONE E TIPI DI ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA L’attività amministrativa consiste nella realizzazione ed attuazione concreta degli interessi pubblici. Essa può essere un’attività di diritto pubblico, quando la Pubblica Amministrazione è in una condizione di superiorità rispetto agli altri soggetti, o di diritto privato, quando la P.A. si trova in una situazione di uguaglianza rispetto agli altri soggetti. In relazione alla sua natura ed agli effetti che da essa scaturiscono, l’attività amministrativa può distinguersi in amministrazione attiva, consultiva e di controllo. La prima si ravvisa in tutti quei casi in cui la P.A. agisce direttamente per soddisfare i bisogni o gli interessi pubblici ( es. concessioni di autorizzazioni). L’amministrazione consultiva comprende, invece, quelle attività dirette ad esprimere pareri (facoltativi, obbligatori e/o vincolanti) e a fornire consigli riguardanti l’esercizio dell’attività amministrativa (un esempio in tal senso è costituito dai pareri forniti dal Consiglio di Stato o dall’Avvocatura dello Stato). Infine, vi è un’ultima tipologia di attività amministrativa diretta ad effettuare dei controlli (di legittimità o di merito) sullo svolgimento delle attività amministrative stesse (es. controlli preventivi di legittimità sugli atti di governo ad opera della Corte dei conti).

6.2 PRINCIPI DELL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA L’ordinamento giuridico (in particolare la Costituzione) si informa ad una serie di principi riguardanti l’esercizio dell’attività amministrativa e volti a garantire l’uso corretto e non arbitrario del potere amministrativo. Tra i più importanti va, in primo luogo, segnalato il principio di legalità, il quale implica che nessun atto della Pubblica Amministrazione è valido se non si fonda su una legge che lo preveda e ne sancisca portata e limiti. In buona sostanza, la P.A., nell’esercitare le sue funzioni, deve rispettare le norme giuridiche che regolano lo svolgimento della sua attività. Altro importante principio è quello di buon andamento (art. 97 comma 1 Cost.). Esso ci dice che i pubblici uffici devono essere organizzati in modo che sia garantita l’efficacia dell’attività (ovvero la capacità della stessa di realizzare gli obiettivi prefissati) e, nel contempo, l’efficienza (cioè la realizzazione del massimo risultato con il minore utilizzo di risorse possibile). Il principio di imparzialità (art. 3 e 97 Cost.) sancisce, invece, il divieto, in capo alla Pubblica Amministrazione, di fare favoritismi a vantaggio di alcuni soggetti o di attuare comportamenti discriminatori. Ciò implica la necessità di trattare in modo uguale i soggetti dell’ordinamento interessati dall’azione della P.A. In forza del principio di ragionevolezza, la P.A. deve, inoltre, adeguare la sua attività a canoni di razionalità e di logicità operativa, in modo da evitare decisioni arbitrarie ed irrazionali. Detto principio, basato sul presupposto che un errore logico possa inficiare la validità di un provvedimento amministrativo, non è postulato ad alcun livello, ma costituisce il risultato dell’elaborazione della giurisprudenza. La violazione di tale principio rappresenta un’ipotesi di vizio per eccesso di potere, da parte della

Pubblica Amministrazione, e trova riscontro in comportamenti della stessa manifestamente illogici e/o contraddittori. Infine, particolare menzione merita il principio di sussidiarietà in virtù del quale i compiti e le funzioni amministrative devono essere svolte dall’ente più vicino ai cittadini (quindi in primis dal Comune) per risalire man mano verso gli enti territorialmente più vasti (sussidiarietà verticale art. 118 comma 1 Cost.). Il principio di sussidiarietà può essere inteso anche in un’accezione “orizzontale” (art. 118 comma 4 Cost.) nel senso che Stato, Regioni, Città Metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini (singoli o associati) per lo svolgimento di attività di interesse generale. Tale principio, già noto all’ordinamento comunitario, è stato introdotto anche nel nostro ordinamento statuale dalla L. n. 59 del 15 marzo 1997 (c.d. Legge Bassanini 1) ed è stato concepito sul presupposto che la miglior cura degli interessi pubblici e privati è tanto più attuabile quanto più è decentrato l’esercizio del potere amministrativo. Corollari del principio di sussidiarietà sono i principi di differenziazione ed adeguatezza. In forza del primo la devoluzione delle funzioni deve necessariamente prendere in considerazione le diverse caratteristiche (demografiche, territoriali e strutturali) degli enti destinatari. Il secondo, invece, postula che l’amministrazione investita di nuove funzioni deve possedere una struttura organizzativa atta a garantire, anche in forma associata con altri enti, l’esercizio delle stesse. Accanto ai suddetti principi, il legislatore ha sancito, inoltre, un nuovo ed importante principio riguardante la trasparenza dell’azione amministrativa (L.241/1990, successivamente modificata ed integrata dalla L. 15/2005). Esso si fonda sulla necessità di rendere possibile un controllo, facile ed immediato, sull’operato della P.A. Tale principio si sostanzia in alcuni punti salienti: 1. obbligo di motivare il provvedimento amministrativo; 2. diritto dei privati di partecipare attivamente al procedimento amministrativo; 3. diritto di ogni interessato ad ottenere copia o a prendere visione degli atti amministrativi. La pretesa vantata dal cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione affinché la sua azione si a “trasparente” è denominata diritto di accesso ai documenti amministrativi. Tale diritto, in ossequio a quanto previsto dall’art. 22 della L. 241/1990, fa capo a tutti quei soggetti che, in relazione al contenuto di un documento amministrativo, manifestino un interesse (concreto, attuale e personale). La legge 15/2005 ha esteso il suddetto diritto anche ai cosiddetti “controinteressati”, cioè a tutti quei soggetti che, dal riconoscimento a terzi del diritto all’accesso, vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. Va detto, inoltre, che il legislatore non ha previsto alcuna elencazione tassativa dei documenti cui si può accedere ma ne fornisce, soltanto, una definizione di portata generale(1). Infine, sono state individuate due categorie di limiti al diritto di accesso: limiti tassativi e limiti facoltativi. I primi sono previsti specificamente dal legislatore e non attribuiscono alla P.A. alcun margine di discrezionalità (es. documenti coperti da segreto di Stato). I secondi, invece, sono introdotti dalle pubbliche amministrazioni qualora la conoscenza immediata dei documenti amministrativi possa impedire o ostacolare la loro regolare attività. (1) È considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti detenuti dalla Pubblica Amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.

6.3 DISCREZIONALITÀ AMMINISTRATIVA Per discrezionalità amministrativa si intende la facoltà di scelta e di autodeterminazione, in capo alla pubblica amministrazione, fra più comportamenti, giuridicamente leciti e validi, per il perseguimento dei fini di interesse pubblico. Essa impone che la scelta debba avvenire in base a norme non giuridiche di opportunità, logicità e imparzialità. La discrezionalità può attenere: 1. 2. 3. 4.

all’«an»: cioè all’opportunità o meno di esercitare il potere; al «quid»: al contenuto dell’atto amministrativo; al «quando»: al tempo in cui si decide se esercitare il potere; al «quomodo»: alle modalità di attuazione dell’azione amministrativa;

L’attività discrezionale della Pubblica Amministrazione si contrappone a quella vincolata, che viene, invece, esercitata entro precisi limiti e in modo inderogabile. Si parla, infatti, di atti amministrativi vincolati quando la P.A. è obbligata ad emanare un particolare atto; di atti amministrativi discrezionali quando la P.A. ha una libertà di scelta nell’emanazione di un determinato atto, in quanto è vincolata nel fine ma libera nel mezzo. Dalla discrezionalità amministrativa va distinta la cosiddetta discrezionalità tecnica che attiene a criteri individuati dalla scienza e dalla tecnica. Essa consiste in un potere di valutazione di carattere tecnico, da eseguirsi in base alle regole della scienza o delle arti (es. giudizio sulla preparazione di un candidato ad un concorso).

6.4 AUTOTUTELA L’autotutela è una prerogativa attribuita alla pubblica amministrazione e si sostanzia nella possibilità ad essa riconosciuta di farsi ragione da sé, cioè unilateralmente e con i mezzi amministrativi messili a disposizione dalla legge, e comunque nei limiti e nel rispetto di questa. La dottrina ha individuato tre categorie di autotutela: l’autotutela esecutiva, comprendente le attività volte ad assicurare l’effettiva esecuzione di un provvedimento amministrativo; l’autotutela decisoria, comprendente le attività di ritiro, revoca o annullamento degli atti che la stessa P.A. riconosce illegittimi o inopportuni;

l’autotutela sanzionatoria, che comprende tutte quelle attività con cui la P.A. impone sanzioni amministrative.

7. ATTI E PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI 7.1 DEFINIZIONE DI ATTI E PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI Sono atti amministrativi quegli atti giuridici posti in essere dalla Pubblica Amministrazione nell’espletamento delle sue funzioni amministrative. Essi consistono nella dichiarazione di una conoscenza o di un giudizio (atti amministrativi in senso stretto) ovvero di una volontà atta a modificare, costituire o estinguere unilateralmente le situazioni giuridiche dei soggetti cui sono rivolte (provvedimenti amministrativi). Poiché la maggior parte degli atti amministrativi è costituita dai provvedimenti, nel prosieguo della trattazione, ci riferiremo prevalentemente a questi ultimi.

7.2 CARATTERI DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI I provvedimenti amministrativi presentano i seguenti caratteri: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

autoritarietà esecutorietà ed esecutività revocabilità tipicità inoppugnabilità nominatività

1. L’autoritarietà consiste nel potere di imporre unilateralmente modificazioni di posizioni giuridiche soggettive dei privati; 2. l’esecutorietà si sostanzia nella possibilità, riconosciuta alla P. A., di far eseguire coattivamente i provvedimenti, qualora non siano eseguiti spontaneamente dai destinatari, senza la necessità di ottenere una pronuncia del giudice. L’esecutività, invece, consiste nella idoneità dei provvedimenti amministrativi a produrre immediatamente gi effetti che si propongono di sortire; 3. l a revocabilità si riferisce alla possibilità, concessa alla Pubblica Amministrazione, di procedere in qualsiasi momento al ritiro del provvedimento amministrativo; 4. con il termine tipicità si indica il fatto che i provvedimenti amministrativi sono e possono essere soltanto quelli previsti dall’ordinamento giuridico; 5. l’inoppugnabilità si esplica nella possibilità di presentare un ricorso contro un provvedimento amministrativo soltanto entro termini perentori, decorsi i quali il provvedimento non può essere più impugnato; 6. l a nominatività indica, infine, che ad ogni specifico interesse pubblico da realizzare corrisponde necessariamente un particolare atto, previsto in maniera esplicita o implicita

dall’ordinamento.

7.3 GLI ELEMENTI ESSENZIALI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI

E

ACCIDENTALI

DEI

I provvedimenti amministrativi (e, più in generale, gli atti amministrativi) presentano sempre alcuni elementi essenziali, così definiti proprio perché giuridicamente indispensabili per l’esistenza dell’atto stesso. Infatti, la mancanza di un elemento essenziale determina la nullità dell’atto amministrativo. Tra gli elementi essenziali vanno sottolineati i seguenti: 1. soggetto, che è l’organo della Pubblica Amministrazione che compie materialmente e legittimamente l’atto; 2. contenuto, indica la volontà manifestata dalla P. A. attraverso l’emanazione del provvedimento amministrativo; il contenuto deve essere possibile, lecito determinato o determinabile. 3. forma, è il mezzo mediante il quale la volontà si esprime. Quest’ultima può essere espressa o tacita. La legge riconosce valore anche al silenzio (silenzio significativo), cioè all’inerzia della pubblica amministrazione. I casi di rilevanza significativa sono: il silenzio assenso, che si ha quando la legge conferisce all’inerzia della P. A. il valore di accoglimento di una istanza; il silenzio rigetto che si contempla allorquando all’inerzia della P. A. si assegna il valore di diniego di una istanza; Secondo Sandulli, nei casi in cui non vi sia alcuna indicazione nel valore da assegnare al silenzio, si parla di silenzio-rifiuto (o silenzio inadempimento). Le più recenti tendenze legislative si sono mosse nel senso di dare pieno valore giuridico anche ai cosiddetti documenti informatici e alla c.d. firma digitale(1). 4. oggetto, che è la persona, il bene o il rapporto giuridico nei cui confronti il provvedimento esplica gli effetti. 5. causa, ovvero la funzione economico-sociale che un provvedimento amministrativo si propone di realizzare. Anche per quanto concerne gli atti amministrativi è possibile individuare degli elementi definiti “accidentali”, cioè la cui presenza è solo eventuale e che possono essere inclusi in un atto solo se non alterano il contenuto e gli elementi tipici dello stesso. Tra gli elementi accidentali vanno annoverati: la condizione, il termine e il modo. La condizione è un avvenimento futuro e incerto al verificarsi del quale si producono gli effetti di un provvedimento amministrativo. Esistono due tipi di condizione: sospensiva e risolutiva. Con la prima si conviene che il provvedimento amministrativo avrà efficacia soltanto al verificarsi di un determinato avvenimento futuro e incerto. Con la seconda si stabilisce, invece, che il provvedimento produca immediatamente i suoi effetti ma, qualora si verifichi un particolare avvenimento futuro e incerto, esso perderà efficacia. La condizione può essere apposta a tutti gli atti di amministrazione attiva e agli atti di controllo. Il termine, a differenza della condizione, costituita da un avvenimento futuro e incerto, è rappresentato da un avvenimento futuro ma certo. Il termine può essere iniziale o finale. Con il primo ci si riferisce alla data alla cui scadenza è legata la produzione degli effetti del provvedimento amministrativo. Il termine finale, invece, è quella data alla cui scadenza è legata la cessazione degli effetti del provvedimento amministrativo. Esso può essere apposto solo su quegli per i quali la legge non dispone diversamente. L’onere (o modo) impone ai destinatari (effettivi o potenziali) di un provvedimento uno o più obblighi.

Può essere apposto agli atti che determinano un ampliamento della sfera giuridica dei soggetti a cui sono rivolti. È opportuno ricordare che, dagli elementi (essenziali e accidentali) di un atto amministrativo, vanno distinti i requisiti dell’atto, che ineriscono all’efficacia e alla validità dello stesso. In particolare, si parla di requisiti di efficacia relativamente a quelli necessari affinché l’atto divenga produttivo di effetti (e, quindi, efficace) ovvero di requisiti di legittimità per riferirsi a quelli la cui assenza determina l’annullabilità dell’atto. (1) Per documento informatico deve intendersi «la rappresentazione informatica del contenuto di atti, fatti e dati giuridicamente rilevanti», mentre per firma digitale un particolare tipo di firma elettronica qualificata «basata su un sistema di chiavi asimmetriche a coppia, una pubblica e una privata, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici».

7.4 STRUTTURA DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO Un provvedimento amministrativo consta, generalmente, delle seguenti parti: 1. intestazione: indica l’autorità da cui l’atto promana; 2. preambolo: in cui sono indicate le norme di legge o i regolamenti in base ai quali l’atto viene assunto; 3. motivazione: indica il complesso dei motivi e delle ragioni per le quali l’atto è stato posto in essere. Va detto, a tal proposito, che la L. n. 241/1990 ha previsto, all’art. 3, l’obbligo di motivazione di ogni provvedimento, ad eccezione degli atti normativi e di quelli a contenuto generale;

4. dispositivo: costituisce la vera essenza dell’atto e si sostanzia nella dichiarazione di volontà della P.A.; 5. luogo e data di emanazione; 6. sottoscrizione.

7.5 TIPI DI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI In relazione agli effetti che producono, i provvedimenti amministrativi possono distinguersi in espansivi o restrittivi. I principali provvedimenti espansivi, che sono diretti ad ampliare la situazione giuridica dei destinatari, sono: 1. le ammissioni; 2. le autorizzazioni; 3. le concessioni. Tra i provvedimenti restrittivi, che mirano a limitare la situazione giuridica dei destinatari, possiamo annoverare: 1. gli ordini; 2. i provvedimenti sanzionatori; 3. gli atti ablativi. L’ammissione è il provvedimento con cui si assume un soggetto in un’organizzazione o in una categoria, allo scopo di renderlo partecipe di facoltà (es. ammissione ad un concorso, ad una gara d’appalto, ecc.). Le ammissioni sono, generalmente, rilasciate in virtù delle qualità personali del soggetto interessato. Si parla, infatti, di provvedimenti intuitu personae. Le autorizzazioni sono, invece, definite come quei provvedimenti mediante i quali la P.A. provvede alla rimozione di un limite legale posto allo svolgimento di un’attività o all’esercizio di un diritto di cui un soggetto è già titolare. Si tratta, quindi, di provvedimenti discrezionali che incidono su diritti, ampliando, in particolare, la sfera soggettiva degli interessati. Le autorizzazioni possono essere: tacite (ad es. casi di silenzio-assenso) o espresse (rilasciate con provvedimenti specifici); modali (se per il loro rilascio è prevista una restrizione o una limitazione) o non modali (quelle il

cui contenuto non è suscettibile di limitazione); reali (se rilasciate sulla scorta di requisiti concernenti una cosa) o personali (se il loro contenuto verte su qualità inerenti la persona). Fra le autorizzazioni vanno compresi i seguenti atti: 1. le abilitazioni, che sono rilasciate sulla base di un esame tecnico volto ad appurare l’idoneità dell’interessato all’esercizio di una determinata attività (es. abilitazione all’esercizio della professione di dottore commercialista, patente di guida, ecc.); 2. le licenze, che consentono lo svolgimento di determinate attività economiche (ad es. licenze di commercio) o il possesso di determinati beni (es. porto d’armi); 3. i nulla osta, atti con cui un’autorità amministrativa dichiara di non aver nulla da eccepire circa l’adozione di un provvedimento da parte di un’altra autorità; 4. le dispense, tramite le quali la Pubblica Amministrazione conferisce la facoltà di esercitare una determinata attività o compiere un determinato atto in deroga ad un divieto di legge, o esonera un soggetto dall’adempimento di un obbligo di legge (es.dispensa da alcuni obblighi scolastici). L e concessioni si caratterizzano per il fatto che conferiscono nuove facoltà ai destinatari, ampliandone la sfera giuridica. Si differenziano dalle autorizzazioni in quanto non si limitano a rimuovere un ostacolo all’esercizio di un diritto preesistente, ma ne creano di nuovi in capo agli interessati. Nell’ambito della categoria delle concessioni si distinguono: 1. concessioni traslative: con cui viene trasferito un diritto o un potere di cui è titolare la pubblica amministrazione, ma che la stessa non intende esercitare direttamente (es. concessioni su beni demaniali, concessioni di servizi pubblici, concessioni alla riscossione di tributi). 2. concessioni costitutive: si caratterizzano per il fatto che non trovano corrispondenza in precedenti diritti o facoltà dell’amministrazione (es. concessioni di cittadinanza). All’interno delle concessioni, discorso a parte merita la c.d. concessione edilizia (oggi denominata “permesso di costruire”), che si colloca come atto intermedio tra autorizzazione e concessione. Autorizzazione in quanto rimuove un limite all’esercizio dello ius aedificandi, concessione poiché concede la facoltà di operare trasformazioni del suolo conferendo al privato qualcosa che egli non aveva. Per quanto attiene, invece, ai provvedimenti restrittivi c’è da dire che: gli ordini sono quei provvedimenti che fanno sorgere in capo ai destinatari nuovi obblighi giuridici, imponendo loro un determinato comportamento. A seconda del loro contenuto, gli ordini si distinguono, a loro volta, in: 1. comandi: che hanno contenuto positivo e impongono ai privati una determinata prestazione (consistente in un dare, in un facere o in un pati); 2. divieti: se hanno contenuto negativo e impongono ai destinatari di astenersi da determinati comportamenti. Relativamente ai provvedimenti sanzionatori, c’è da dire che si tratta di atti, analoghi a quelli emanati dagli organi giudiziari che irrogano pene, aventi lo scopo di infliggere una punizione in relazione a comportamenti che si mira a reprimere (ad es. ammende per la violazione di norme del Codice della Strada, sanzioni disciplinari comminate ai pubblici impiegati, ecc.). Gli atti ablativi reali sono quei provvedimenti che vanno ad incidere non su diritti personali ma su diritti reali, estinguendoli, limitandone il contenuto o costituendone dei nuovi su cosa altrui. Il più importante esempio di atto di questo tipo è l’espropriazione per pubblica utilità.

In base all’art 834 c.c., l’espropriazione si può definire come quell’istituto di diritto pubblico in base al quale un soggetto, previo pagamento di una giusta indennità, può essere privato, in tutto o in parte, di uno o più beni immobili di sua proprietà per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata. La Costituzione non stabilisce la misura della suddetta indennità, per cui la Corte Costituzionale si è pronunciata in tal senso, disponendo che essa debba essere “congrua”. Non necessariamente, però, deve corrispondere al valore venale del bene, cioè al prezzo che il proprietario potrebbe ricavare dalla vendita del bene sul mercato. Altri provvedimenti ablativi sono: l’occupazione d’urgenza, la requisizione, la confisca. La prima è in una misura provvisoria che consente all’ente pubblico, di occupare, previo pagamento di un risarcimento del danno, immediatamente un bene immobile quando esistano necessità improrogabili (urgenza ed indifferibilità). Con la requisizione il proprietario viene privato, temporaneamente, di beni mobili e immobili necessari per fronteggiare situazioni relative a stati di guerra o riguardanti calamità naturali. La confisca, infine, consiste nell’espropriazione (chiaramente senza indennizzo) di beni o strumenti che siano stati utilizzati per la commissione di atti illeciti.

7.6 ATTI AMMINISTRATIVI DIVERSI DAI PROVVEDIMENTI Come osservato all’inizio del presente capitolo, accanto ai provvedimenti esiste tutta una serie di atti amministrativi (atti amministrativi in senso stretto), i quali assolvono, per lo più, funzioni secondarie o comunque di importanza marginale. Tale tipologia di atti costituisce, quindi, una categoria residuale che si caratterizza in quanto essi non sono, di norma, dotati di esecutorietà, di autoritarietà e non sono tutti tipici o nominati. Possono essere raggruppati in due grandi categorie:

1. accertamenti costitutivi; 2. meri atti. Gli accertamenti costitutivi sono caratterizzati dal fatto che nell’emanarli l’autorità amministrativa deve limitarsi solo ad accertare la sussistenza dei requisiti di legge senza poter influire sul contenuto predeterminato dal legislatore. Essi esplicano effetti analoghi ai provvedimenti ma si differenziano da questi in quanto manca una manifestazione di volontà della pubblica amministrazione e non sussiste, quindi, in capo ad essa alcun margine di discrezionalità (si tratta infatti di atti dovuti). Proprio questa stretta analogia tra provvedimenti e accertamenti costitutivi ha fatto sorgere in dottrina un parallelismo, che ad ogni tipo di provvedimento oppone il corrispondente accertamento costitutivo. Tale parallelismo è sintetizzato nel seguente schema: PROVVEDIMENTI NEGOZIALI ACCERTAMENTI COSTITUTIVI Ammissioni

Iscrizioni

Autorizzazioni

Registrazioni

Concessioni

Assegnazioni

Dispense

Esenzioni

Attraverso le iscrizioni i soggetti vengono assunti, così come avviene per le ammissioni, in una categoria o in una organizzazione, al fine di renderli partecipi di determinati benefici o prestazioni (es. iscrizione scolastica). Con le registrazioni, al pari di quanto avviene per le autorizzazioni, si rimuove un limite all’esercizio di un diritto (es. registrazione dei periodici). Con le assegnazioni vengono, come per le concessioni, attribuite ai soggetti nuove facoltà in base all’accertamento della sussistenza di requisiti predeterminati dalla legge (es. assegnazione di alloggio). Nel caso delle esenzioni, analogamente a quanto osservato per le dispense, al cittadino viene riconosciuta la possibilità di non adempiere un obbligo (es. esenzione dal servizio militare). Per quanto concerne i meri atti va detto che essi comprendono: - atti di giudizio; - atti di conoscenza; - atti propulsivi; - atti di controllo. ESERCITAZIONE AI CAPP. 6 E 7 1.

L’attività amministrativa è un’attività:

1. 2. 3. 4. 2.

Diretta a dirimere controversie giuridiche Privata Diretta a realizzare concretamente gli interessi pubblici

In base al principio di legalità:

1. 2. 3. 4. 3.

Generale e astratta

L’attività della P.Aè considerata in ogni caso legittima La P.A. è sottoposta alla legge e deve rispettare il diritto vigente Ogni atto della P.A. deve essere autorizzato con apposita legge La P.A. opera in posizione di supremazia rispetto ai cittadini

La tipicità e la nominatività dei provvedimenti amministrativi rispondono al principio:

1. 2. 3.

Di buona amministrazione Di sussidiarietà Di trasparenza

4. 4.

Il principio di buon andamento si desume da:

1. 2. 3. 4. 5.

Buon andamento

La realizzazione del massimo risultato con il minore utilizzo di risorse possibile La capacità di realizzare gli obiettivi prefissati Il rapporto fra risorse impiegate e risultati ottenuti Nessuna delle precedenti

Legalità Imparzialità Buon andamento Nessuna delle precedenti

Attiva Consultiva Normativa Di controllo

Di legalità Di ragionevolezza Di buon andamento Di imparzialità

Buon andamento Trasparenza Legalità Ragionevolezza

Autoritarietà Esecutorietà ed esecutività Tipicità Esclusività

Non sono provvedimenti amministrativi:

1. 2. 3. 4. 13.

Sussidiarietà

Quali di questi caratteri non è tipico dei provvedimenti amministrativi?

1. 2. 3. 4. 12.

Imparzialità

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è espressione del principio di:

1. 2. 3. 4. 11.

Generalità

Se nell’esercizio delle sue funzioni la P.A. non si adegua a canoni di razionalità e di logicità operativa, quale principio viola?

1. 2. 3. 4. 10.

nessuno dei precedenti

Non è amministrativa l’attività della P.A.:

1. 2. 3. 4. 9.

L’art. 101 Cost.

I principi di differenziazione e adeguatezza sono corollari del principio di:

1. 2. 3. 4. 8.

L’art. 97 Cost.

Per efficacia si intende:

1. 2. 3. 4. 7.

L’art. 118 Cost.

Non costituisce un principio dell’attività amministrativa il principio di:

1. 2. 3. 4. 6.

Di legalità

Le licenze Le autorizzazioni Le circolari Le concessioni

Non è un provvedimento ablativo:

1.

La requisizione

2. 3. 4. 14.

L’onere

Deve essere necessariamente espressa Non può mai essere tacita Può risultare anche da un silenzio Deve manifestarsi necessariamente per iscritto

Provvedimenti amministrativi espansivi Meri atti amministrativi Atti vincolati Accertamenti costitutivi

La P.A. trasferisce un proprio diritto a un soggetto privato La P.A. riconosce ex-novo un diritto a un soggetto privato È un provvedimento restrittivo È un accertamento costitutivo

L’ordine La requisizione Il divieto L’ammissione

Il silenzio della P.A.:

1. 2. 3. 4. 20.

Il contenuto

Quali di questi non è un provvedimento restrittivo?

1. 2. 3. 4. 19.

La condizione

Una concessione è traslativa quando:

1. 2. 3. 4. 18.

Il termine

Le autorizzazioni amministrative sono:

1. 2. 3. 4. 17.

L’occupazione d’urgenza

La volontà della pubblica amministrazione:

1. 2. 3. 4. 16.

Il permesso di costruire

Quale di questi è elemento essenziale di un provvedimento amministrativo?

1. 2. 3. 4. 15.

L’espropriazione per pubblica utilità

È da intendersi sempre come silenzio-rifiuto È da intendersi sempre come silenzio-assenso È impugnabile alla stregua di un provvedimento esplicito Non è mai impugnabile

L’atto con cui si rilascia la patente di guida è:

1. 2. 3. 4.

Un’autorizzazione Una concessione Un’ammissione Un ordine

Risposte esatte: 1)d 2)b 3)d 4)b 5)a 6)b 7)d 8)c 9)b 10)b 11)d 12)c 13)c 14)c 15)c 16)a 17)a 18)d 19)c 20)a

8. IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 8.1 NOZIONI GENERALI Il procedimento amministrativo è l’insieme delle fasi che servono a predisporre l’atto amministrativo in vista della sua emanazione. Le norme che disciplinano il procedimento amministrativo sono contraddistinte dalla inderogabilità e gli eventuali atti adottati in violazione di esse sono da considerare invalidi. La principale norma in tema di procedimento amministrativo è la legge n. 241 del 1990 (Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) che ha provveduto a sancire una serie di principi avente portata generale.

8.2 FASI DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Il procedimento amministrativo tipico si articola essenzialmente in quattro principali fasi: 1. 2. 3. 4.

l’iniziativa; l’istruttoria; la decisione; l’integrazione dell’efficacia.

1) L’iniziativa L’iniziativa è la fase con la quale si da impulso al procedimento. Questo può prendere avvio in due modi: d’ufficio ovvero ad iniziativa di parte. L’iniziativa d’ufficio ricorre quando all’innesco del procedimento provvede la stessa amministrazione competente per l’emanazione del provvedimento finale senza sollecitazione esterna (iniziativa autonoma). Si parla tuttavia di iniziativa d’ufficio anche quando l’avvio del procedimento avviene su richiesta o proposta di un’altra amministrazione coinvolta nel procedimento (iniziativa eteronoma). L’iniziativa di parte, invece, ricorre quando un soggetto (richiedente), estraneo alla pubblica amministrazione, sollecita gli organi competenti a emanare un determinato provvedimento. L’iniziativa di parte è posta in essere attraverso atti tipici quali la domanda, la denuncia, il ricorso. Essi devono essere presentati in forma scritta e devono contenere alcuni elementi essenziali (l’autorità a cui è rivolta l’istanza, il provvedimento che viene domandato, la sottoscrizione del richiedente, eventuali documenti allegati, ecc.). L’amministrazione, di fronte a una richiesta di un provvedimento previsto dalla legge, ha l’obbligo di provvedere (in senso positivo o negativo) e non può restare inerte. La legge 241 del 1990 ha stabilito che ogni procedimento deve concludersi con un provvedimento espresso e che le pubbliche amministrazioni determinino, per ogni tipo di procedimento, il termine di conclusione (ove non sia specificato esso si considera di 90 giorni, contro i 30 previsti in precedenza). Se, nonostante i termini di conclusione, l’amministrazione non provvede, la legge può attribuire a questa inerzia un valore legale tipico. Si parla in questi casi di silenzio significativo. Le ipotesi di silenzio significativo possono essere il silenzio-assenso (qualora la legge attribuisce al silenzio il valore di accoglimento di un’istanza) o il silenzio-rigetto (qualora la legge attribuisca all’inerzia della pubblica amministrazione il significato di un diniego di accoglimento dell’istanza o del ricorso). Ove mai la legge non contenga alcuna indicazione sul valore da attribuire al silenzio si parla di silenzio-inadempimento (o silenzio-rifiuto) e siamo nell’ipotesi di silenzio non significativo. C’è da dire inoltre che il mancato rispetto dei tempi di conclusione del procedimento non preclude all’amministrazione la facoltà di provvedere (sebbene tardivamente), ma ciò può comportare conseguenze penali ovvero il diritto al risarcimento dei danni a favore di chi confidava in una conclusione del procedimento entro i termini previsti.

La legge 241/1990 ha introdotto, nell’ottica di una sempre maggiore semplificazione dell’attività amministrativa (oltre che in quella di liberalizzazione delle attività private), un nuovo modulo procedimentale denominato d.i.a. (dichiarazione di inizio attività). Con tale modulo (che non è un provvedimento amministrativo, bensì un atto proveniente da un soggetto privato) il cittadino, sotto la sua responsabilità, denuncia all’amministrazione l’esistenza delle condizioni in presenza delle quali egli si ritiene abilitato a compiere una certa attività, per la quale occorrerebbe l’assenso dell’amministrazione (autorizzazione, licenza, abilitazione, nullaosta, permesso ecc.). Se nei trenta giorni successivi l’istante non riceve un motivato provvedimento sfavorevole da parte della P.A. che abbia rilevato carenze nella dichiarazione, egli potrà iniziare lo svolgimento di quell’attività. 2) L’istruttoria La seconda fase del procedimento amministrativo è l’istruttoria. Essa è diretta a raccogliere e valutare tutti gli elementi necessari per emanare un provvedimento amministrativo. In questa fase la P.A. ha poteri molto ampi in quanto può: acquisire o richiedere documenti, anche d’ufficio, ad altre amministrazioni pubbliche ovvero a soggetti pubblici o privati; imporre accertamenti; richiedere pareri, valutazioni tecniche ecc. Al fine di poter individuare le eventuali responsabilità del cattivo funzionamento della P.A., la legge 241 del 1990 ha statuito che, per ogni procedimento amministrativo, debba essere identificato l’ufficio competente per l’istruttoria e le altre fasi del procedimento stesso, nonché il funzionario responsabile che, di fatto, costituisce il soggetto (pubblico dipendente) preposto alla cura delle varie fasi procedimentali e a cui i cittadini possono rivolgersi per qualsiasi questione relativa alla procedura che li interessa. I compiti del responsabile del procedimento sono elencati all’art. 6 della legge sul procedimento, così come modificata dalla legge n. 15 del 2005; tra gli altri: valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione del provvedimento; acquisisce documenti; accerta d’ufficio i fatti e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria; può chiedere la rettifica di dichiarazioni errate o incomplete; cura i rapporti con i terzi, oltre che le comunicazioni, pubblicazioni e notificazioni previste da leggi e regolamenti; adotta, ove competente, il provvedimento finale, oppure trasmette gli atti all’organo competente alla sua adozione. A chiunque sia interessato al procedimento in corso deve essere comunicata l’indicazione dell’ufficio e del funzionario responsabile. Sempre la legge n. 241 ha poi stabilito che tutti coloro che possono essere anche solo “lambiti” (sia positivamente che negativamente) da un provvedimento amministrativo debbano essere informati dell’inizio del procedimento. Inoltre, in base al diritto di partecipazione al procedimento amministrativo, chiunque sia interessato, può intervenire nel procedimento, presentando osservazioni o proposte con memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare. In ossequio al principio di trasparenza dell’azione amministrativa, la già menzionata legge 241 ha inoltre sancito il diritto di accesso degli interessati ai documenti amministrativi, escluso tuttavia per i documenti coperti dal segreto di Stato e in altri casi, individuati con decreti governativi, per salvaguardare alcuni interessi prevalenti. Tale diritto ( art. 25, comma 1 L. 241/1990) si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi. Il principale strumento giuridico a cui si ricorre nella fase istruttoria è rappresentato dai pareri. Si tratta di atti con i quali un organo consultivo della stessa o di un’altra

amministrazione pubblica valuta il provvedimento predisposto da un organo attivo. Essi si distinguono in: facoltativi: quando possono essere o meno richiesti; obbligatori: quando devono essere necessariamente richiesti. I pareri obbligatori a loro volta si distinguono in vincolanti (se ad essi ci si deve necessariamente uniformare) e non vincolanti (se possono anche essere disattesi nell’emanazione del provvedimento). C’è da dire che la maggior parte dei pareri rientra tra i non vincolanti. Infine, va detto che, nell’ambito dell’istruttoria si distingue tra istruttoria interna e istruttoria esterna. L’istruttoria interna è svolta dal responsabile del procedimento su tutti gli aspetti della vicenda. L’istruttoria esterna è svolta invece attraverso il modulo procedimentale della conferenza dei servizi (cd. conferenza istruttoria) tutte le volte in cui è opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo(1). Al fine di evitare, per quanto possibile, i ricorsi dei privati contro gli atti della P.A., i primi e la seconda possono altresì sottoscrivere degli accordi. L’art. 11 della L. 241 del 1990 prevede due distinte tipologie di accordo tra amministrazione e soggetto privato: gli accordi endoprocedimentali, finalizzati alla determinazione del contenuto discrezionale di un provvedimento, costituiscono uno strumento generale che non incontra limiti di utilizzazione; gli accordi sostitutivi, concludono il procedimento amministrativo in luogo del provvedimento; sono ammessi nelle sole ipotesi tassativamente previste dalla legge (es. convenzione di lottizzazione). Gli accordi devono essere stipulati per atto scritto a pena di nullità e ad essi si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili; le controversie relative agli accordi sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Qualche parola, infine, va spesa per l’istituto dell’autocertificazione, anch’esso previsto (per snellire il lavoro della P.A.) dalla legge 241, che all’art. 18 contempla la possibilità, per i cittadini, di autocertificare, sotto la propria responsabilità, determinati fatti, stati o qualità che li riguardano, secondo le disposizioni contenute nel testo unico in materia di documentazione amministrativa, d.P.R. 445/2000. 3) La decisione La decisione consiste nella deliberazione, che fa seguito alla fase istruttoria, del provvedimento amministrativo. In seguito al varo della legge 241 del 1990 (art. 3) tutti i provvedimenti amministrativi debbono essere motivati (c.d. obbligo di motivazione); sono esclusi da tale obbligo soltanto gli atti normativi e gli atti a contenuto generale. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione. Anche la fase decisoria può svolgersi attraverso il modulo procedimentale della conferenza dei servizi (cd. conferenza decisoria) concepito proprio al fine di semplificare l’iter decisionale quando l’amministrazione procedente debba (per legge) acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche. L’indizione della conferenza decisoria è (a differenza della conferenza istruttoria che è sempre facoltativa) obbligatoria quando, entro trenta giorni dall’inizio del procedimento, l’amministrazione procedente non ottenga i suddetti atti di assenso formalmente richiesti. La fase decisoria termina con l’adozione dell’atto che conclude il procedimento. Da questo momento l’atto amministrativo è perfetto, cioè possiede tutti i requisiti per l’esistenza, ma potrebbe tuttavia non essere ancora efficace e non produrre quindi effetti giuridici. 4) L’integrazione dell’efficacia La fase integrativa dell’efficacia mira proprio alla realizzazione di tutte quelle condizioni (previste dalla legge) necessarie perché l’atto possa produrre i suoi effetti giuridici. C’è da dire tuttavia che tale fase è solo eventuale in quanto, se non altrimenti disposto, vale la regola per cui l’atto amministrativo

produce i suoi effetti dal momento in cui viene adottato (cioè dal momento in cui diviene perfetto). Le condizioni che possono essere previste dalla legge sono il controllo, la comunicazione o notificazione dell’atto ovvero la sua pubblicazione. Il controllo consiste nel riesame di un atto per verificare l’osservanza delle norme giuridiche che regolano l’azione amministrativa (controllo di legittimità) o i criteri di opportunità e convenienza amministrativa (controllo di merito): così, ad esempio, alcuni importanti atti del Governo, devono essere sottoposti al controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei conti. La comunicazione è diretta, invece, a rendere noto ai destinatari e agli interessati il contenuto di un determinato provvedimento. Se la legge non richiede una forma specifica, la comunicazione può essere effettuata con qualsiasi mezzo che sia ritenuto idoneo a far conoscere ai destinatari il contenuto di un provvedimento adottato (lettera raccomandata, affissione in appositi albi ecc.). In taluni casi la legge può disporre la comunicazione ufficiale di un provvedimento amministrativo mediante notificazione agli interessati, al loro domicilio o a quello eletto ai fini della procedura. (1) In pratica, la conferenza dei servizi è una riunione di persone fisiche legittimate ad esprimere la volontà delle singole amministrazioni che rappresentano e che si trovono coinvolte in un procedimento (Galli).

9. I VIZI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO 9.1 NOZIONI GENERALI Un atto amministrativo è viziato quando sia difforme rispetto all’astratto modello delineato dalla legge ovvero risulti (in tutto o in parte) inidoneo a soddisfare l’interesse pubblico che dovrebbe realizzare. In particolare, si possono distinguere due grandi categorie di vizi dell’atto amministrativo: se la norma è una norma giuridica, il vizio che consegue sarà un vizio di legittimità e l’atto sarà illegittimo; se, invece, la norma non è giuridica, ma è una norma di buona amministrazione, il vizio inerente all’atto sarà un vizio di merito e l’atto sarà inopportuno. L’atto illegittimo, a sua volta, può essere viziato in modo più o meno grave e dar luogo alle tre distinte ipotesi della nullità (o inesistenza), dell’annullabilità e della irregolarità. L’irregolarità ricorre quando la difformità dell’atto rispetto allo schema legale astratto è di così poca rilevanza da non comportare l’invalidità (es. mancanza nell’atto delle marche da bollo richieste dalla legge, errata trascrizione di alcuni elementi identificativi, ecc.). Nullità e annullabilità sono invece le ipotesi più gravi di illegittimità e comportano come immediata conseguenza l’invalidità dell’atto amministrativo.

9.2 NULLITÀ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO Un atto amministrativo è nullo (o inesistente) quando sia manchevole di uno o più elementi essenziali richiesti dalla legge. Le ipotesi di nullità sono costituite da: difetto di qualità di organo pubblico del soggetto: si realizza quando l’atto proviene da un privato cittadino o da una persona che non è legata all’amministrazione da un rapporto organico e che usurpa l’esercizio di una funzione pubblica; assenza o vizio della volontà da parte del soggetto che ha emanato l’atto; difetto di potere: riscontrabile quando un organo amministrativo emana un atto relativo ad una materia riservata ad altro potere dello Stato (cd. straripamento di potere) ovvero a un altro ente o a un altro settore della pubblica amministrazione (cd. incompetenza assoluta). oggetto impossibile, illecito o indeterminato: in quanto ciò che viene ordinato, precluso o autorizzato con l’atto non è specificato, non si può realizzare ovvero è contrario alla legge;

mancanza della forma essenziale eventualmente richiesta dalla legge; mancanza del destinatario. Le conseguenze giuridiche della nullità sono: l’inefficacia, in quanto l’atto non produce alcun effetto giuridico; l’inesecutorietà, in quanto la P.A. si trova nell’impossibilità di dare esecuzione all’atto; l’insanabilità e l’inconvalidabilità, poiché la P.A. non può sanare né convalidare l’atto con un provvedimento successivo; possibilità di far valere il vizio da chiunque e in qualunque momento.

9.3 L’ANNULLABILITÀ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO Un atto amministrativo è annullabile quando presenti uno o più vizi di legittimità tassativamente stabiliti dalla legge (art. 26 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054; testo unico delle disposizioni sul Consiglio di Stato) e che sono: 1. l’incompetenza relativa; 2. l’eccesso di potere; 3. la violazione di legge. A) l’incompetenza relativa L’incompetenza relativa consiste nell’emanazione di un atto da parte di un organo amministrativo diverso da quello indicato dalla legge, ma appartenente tuttavia al medesimo settore dell’organo al quale è riconosciuto il potere di emanarlo. Qualora si trattasse di organi appartenenti a differenti settori ci troveremmo di fronte all’ipotesi di incompetenza assoluta, che implica, come visto, la nullità dell’atto. L’incompetenza può essere per grado (quando un organo inferiore emana un atto in luogo di un organo gerarchicamente superiore), per materia (quando un organo provvede all’emanazione di un atto che, in relazione al suo contenuto, sarebbe spettata a un altro organo) o per valore (quando un organo realizza un atto superando l’importo economico entro il quale ha il potere di farlo). B) l’eccesso di potere L’eccesso di potere ricorre tutte le volte in cui la P.A., nell’esercitare un potere discrezionale, si comporta in modo scorretto o distorto. La giurisprudenza ha individuato una serie di fattispecie, al verificarsi delle quali si può ritenere di essere senz’altro in un’ipotesi di eccesso di potere (cd. figure sintomatiche). Le principali sono: lo sviamento di potere, che si verifica quando la P.A. esercita un potere per conseguire un fine diverso da quello indicato dalla legge; il travisamento o l’erronea valutazione dei fatti, che si verifica quando la P.A. emana un atto in base a un errore di fatto, in mancanza del quale l’atto non sarebbe stato emanato o avrebbe avuto un contenuto differente; l’illogicità, l’irragionevolezza, o la contraddittorietà dell’atto: quando le premesse e le ragioni di fondo dell’atto sono in palese contraddizione con le sue conclusioni; la disparità di trattamento: quando la P.A., in circostanze oggettivamente uguali, si comporta in modo diverso oltre che discriminatorio; l’ingiustizia manifesta, che si verifica quando un atto della P.A. è completamente inadeguato rispetto ai motivi che ne giustificano l’emanazione; la violazione di circolare, che si ha quando l’amministrazione si discosta dalle direttive che essa

stessa ha impartito in via generale o da quelle che risultino da una circolare di autorità superiore. C) la violazione di legge La violazione di legge, infine, è generalmente considerata un’ipotesi residuale che si realizza ogni qualvolta venga violata una norma generale ed astratta che non attenga alla competenza o all’eccesso di potere. Le conseguenze giuridiche di un atto annullabile sono diverse da quelle viste per l’atto nullo. In particolare, l’atto annullabile: è efficace, fino a quando non venga dichiarato invalido (e quindi disapplicato) con sentenza; è esecutorio, in quanto può essere eseguito coattivamente dalla P.A:; è sanabile (o convalidabile), perché la P.A. può, con atto successivo, rimuovere il vizio di legittimità e rendere l’atto perfettamente valido; è limitatamente impugnabile, in quanto il ricorso amministrativo o giurisdizionale per ottenere l’annullamento deve essere presentato entro brevi termini di decadenza.

9.4 L’INOPPORTUNITÀ: I VIZI DI MERITO Può accadere che un atto (o provvedimento) amministrativo, rientrante tra quelli discrezionali della P.A., sia perfettamente conforme alla legge ma, che al tempo stesso risulti inadeguato per il perseguimento dell’interesse pubblico. In tali casi si parlerà di inopportunità dell’atto amministrativo. L’inopportunità (di norma) non inficia la validità di un atto ed è insindacabile dal giudice se non nei casi tassativamente previsti dalla legge (art. 27 t.u. C.d.S.). Di regola, infatti, l’autorità giudiziaria non può sostituirsi all’amministrazione nel valutare la convenienza della sua attività, perché tale valutazione è rimessa alla discrezionalità della P.A..

9.5 I RIMEDI CONTRO GLI ATTI VIZIATI Quando un atto amministrativo è viziato gli interessati possono presentare un ricorso (amministrativo o giurisdizionale) per ottenere la cessazione degli effetti. Al di là dei ricorsi, l’ordinamento giuridico prevede una serie di rimedi volti a rimuovere (in modo “automatico”) un atto viziato ovvero ad eliminare i vizi che lo inficiano, per renderlo quindi valido. È bene precisare sin d’ora che, tali rimedi, si riferiscono perlopiù agli atti annullabili, in quanto quelli nulli per l’ordinamento e come se non fossero mai venuti ad esistenza.

9.5.1 Il ritiro Il principale rimedio contro un atto viziato è rappresentato dal ritiro. La P.A. può, in ogni momento e di sua iniziativa, ritirare un atto illegittimo o inopportuno. La decisione di ritirare un atto amministrativo viziato è una manifestazione di quel particolare potere riconosciuto alla P.A. e denominato autotutela. I principali atti di ritiro, che sono provvedimenti amministrativi discrezionali e di secondo grado, sono: l’annullamento, che ricorre quando la P.A. elimina spontaneamente un atto illegittimo ab origine, con efficacia retroattiva (ex-tunc), per cui si produce una caducazione degli effetti dell’atto stesso; la revoca, che è il provvedimento con il quale la P.A:, in seguito a un riesame delle circostanze di fatto, ritira un atto considerato inopportuno. A differenza dell’annullamento, la revoca non ha efficacia retroattiva; opera quindi ex-nunc, cioè dal momento in cui è posta in essere e rimangono salvi gli effetti che si sono già prodotti in precedenza;

l a decadenza, che è diretta a fare cessare unilateralmente gli effetti favorevoli di un atto precedente, quando sussistono determinate circostanze o presupposti. Anche la decadenza opera irretroattivamente (ex-nunc) per cui gli effetti dell’atto a cui si riferisce cesseranno soltanto dal momento in cui sarà dichiarata; il mero ritiro, che si esplica nei confronti di atti non ancora efficaci. Dagli atti di ritiro vanno distinti i seguenti atti, che producono effetti più limitati: la sospensione, che sospende appunto temporaneamente l’efficacia di un atto; la riforma, con la quale un precedente atto amministrativo viene parzialmente modificato; la proroga, con la quale viene rinviato il termine finale di efficacia di un atto.

9.5.2 La convalescenza dell’atto viziato Anziché ritirare un atto, la P.A. può, sempre nell’esercizio del suo potere di autotutela, decidere di sanare i vizi di legittimità dello stesso (cd. convalescenza dell’atto viziato); in tal modo l’atto viene “sanato” e può realizzare i fini per il quale ere stato emanato. Si osservi che episodi di convalescenza sono riferibili soltanto ad atti annullabili, in quanto gli atti nulli sono da considerare inesistenti e non hanno giuridicamente alcun valore. I principali provvedimenti di convalescenza sono: la convalida, che ricorre quando lo stessa autorità che ha emanato l’atto viziato provvede alla sua sostituzione con un altro privo di vizi. Produce effetti ex-tunc; la ratifica, che consiste nell’appropriazione di un atto, emanato da un organo incompetente, da parte dell’organo competente. Produce effetti ex-tunc; la sanatoria, che ricorre quando un presupposto di legittimità dell’atto, mancante al momento dell’emanazione dello stesso, viene successivamente emesso per integrarne il contenuto e renderlo quindi valido.

9.5.3 La conservazione dell’atto viziato La conservazione dell’atto viziato mira a rendere lo stesso “inattaccabile” malgrado l’esistenza di un vizio. I principali atti di conservazione sono: l a consolidazione, che ricorre quando un atto viziato non può più essere impugnato (con ricorso amministrativo o giurisdizionale) per scadenza dei termini previsti dalla legge; l a conversione, che consiste nel considerare valido un atto viziato, che però presenta i requisiti di forma e di sostanza di un altro atto di diverso tipo; la conferma, con cui la P.A. ribadisce una precedente determinazione di lasciare in vita un proprio atto; l’acquiescenza, che consiste nell’accettazione spontanea e volontaria dell’atto amministrativo da parte di chi avrebbe potuto impugnarlo. Essa può manifestarsi con forme espresse o anche per fatti concludenti.

ESERCITAZIONE AI CAPP. 8 E 9 1.

Quale fra le seguenti non è una fase del procedimento amministrativo?

1. 2. 3. 4. 2.

La conclusione La decisione

Solo su istanza di parte Solo d'ufficio In alcuni casi d'ufficio, in altri ad istanza di parte Solo in seguito ad autorizzazione dell'autorità sovraordinata a quella procedente

In seguito a una domanda o a un ricorso da parte di un soggetto privato la P.A.:

1. 2. 3. 4. 4.

L’istruttoria

L’avvio del procedimento può avvenire:

1. 2. 3. 4. 3.

L’iniziativa

Ha l’obbligo di provvedere in merito È obbligata ad accogliere la richiesta Deve iniziare d’ufficio un procedimento amministrativo È tenuta ad emanare un provvedimento amministrativo

Quali fra i seguenti compiti del responsabile del procedimento ha carattere eventuale?

1.

La valutazione delle condizioni di ammissibilità, dei requisiti di legittimazione e dei presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento

2. 3. 4. 5.

Accertamento d'ufficio di fatti e adozione di ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria Acquisizione di documenti Indizione di conferenze di servizi e adozione del provvedimento finale

La conferenza di servizi è diretta a:

1. 2. 3. 4.

Semplificare il procedimento Consentire l'esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi Favorire la partecipazione dei privati al procedimento A comunicare agli interessati l'avvio del procedimento

6.

La conferenza di servizi:

1. 2. 3. 4. 7.

Possono essere sia facoltativi che obbligatori Sono sempre facoltativi Sono sempre obbligatori Non sono mai vincolanti

Possono assumere sia la forma scritta che quella verbale Devono essere stipulati per atto scritto a pena di nullità Non sono mai ammessi Possono assumere soltanto la forma verbale

Una dichiarazione sostitutiva di certificazione resa da un cittadino Un tipo di autorizzazione Un tipo di concessione Un atto inammissibile nel nostro ordinamento

Insanabile Convalidabile Efficace Annullabile

Insanabilità Inesecutorietà Inesistenza Annullabilità

L’eccesso di potere L’assenza di volontà L’impossibilità, l’illiceità o l’indeterminabilità dell’oggetto L’inesistenza del soggetto

L’annullabilità di un provvedimento amministrativo:

1. 2. 3. 4. 15.

È manifestazione indiretta di volontà

Non è causa di nullità di un provvedimento amministrativo:

1. 2. 3. 4. 14.

Consiste nell'inerzia della PA cui la legge attribuisce valore legale tipico

Quali delle seguenti non è una conseguenza della nullità dell’atto amministrativo?

1. 2. 3. 4. 13.

È espressione di una volontà implicita

Un atto amministrativo nullo è:

1. 2. 3. 4. 12.

Non ha nessuna rilevanza giuridica

L’autocertificazione è:

1. 2. 3. 4. 11.

Non può essere né istruttoria né decisoria

Gli accordi tra privati e PA:

1. 2. 3. 4. 10.

È sempre solo e soltanto decisoria

I pareri:

1. 2. 3. 4. 9.

È sempre solo e soltanto istruttoria

Il silenzio significativo della P.A.:

1. 2. 3. 4. 8.

Può essere sia istruttoria che decisoria

Si verifica quando vi è un vizio di merito Si verifica quando l’oggetto è impossibile, illecito o indeterminato Si verifica nei casi tassativamente previsti dalla legge Ricorre quando lo stesso è inopportuno

L’incompetenza relativa si verifica quando:

1. 2.

Un organo legislativo emana un atto amministrativo Un atto amministrativo viene emanato da un organo incompetente, ma dello stesso ramo o settore

3. 4. 16.

Sviamento di potere Disparità di trattamento

la sanabilità l’efficacia l’inesistenza l’esecutorietà

Ha efficacia retroattiva Non ha efficacia retroattiva Può essere dichiarato in qualsiasi momento Nessuna delle precedenti

Quale tra questi non è un provvedimento di convalescenza dell’atto amministrativo:

1. 2. 3. 4. 20.

Ingiustizia manifesta

L’annullamento di un provvedimento amministrativo:

1. 2. 3. 4. 19.

Carenza di potere

Quali delle seguenti non è una conseguenza dell’annullabilità dell’atto amministrativo:

1. 2. 3. 4. 18.

Un organo amministrativo emana un atto legislativo o giudiziario

Un provvedimento amministrativo del tutto sproporzionato rispetto ai motivi è viziato da:

1. 2. 3. 4. 17.

Un atto amministrativo viene emanato da un organo incompetente e di un altro ramo o settore

La convalida La ratifica La sanatoria La conversione

In seguito a un riesame delle circostanze di fatto, la P.A. ritira un atto considerato inopportuno. Siamo di fronte all’ipotesi di:

1. 2. 3. 4.

Riforma dell’atto amministrativo Revoca dell’atto amministrativo Riforma dell’atto amministrativo Consolidazione dell’atto amministrativo

Risposte esatte: 1)c 2)c 3)a 4)d 5)a 6)a 7)c 8)a 9)b 10)a 11)a 12)d 13)a 14)c 15)b 16)b 17)c 18)a 19)d 20)b

10. I BENI PUBBLICI 10.1 NOZIONI E CLASSIFICAZIONI Per il perseguimento dei sui fini la P.A. si avvale oltre che di persone di beni. Sono beni pubblici quei beni utilizzati dalla pubblica amministrazione nell’esercizio dell’attività amministrativa e per scopi di pubblico interesse. Si distinguono tre tipologie di beni pubblici: 1. i beni demaniali; 2. i beni appartenenti al patrimonio indisponibile; 3. i beni appartenenti al patrimonio disponibile.

Tale tripartizione è fondata su un criterio meramente formale, cioè sul fatto che la legge faccia rientrare un bene, di volta in volta, in una o in un’altra categoria. A) I beni demaniali Sono demaniali tutti quei beni che, per natura o per espressa disposizione di legge, servono a soddisfare bisogni collettivi in modo diretto; per tale ragione vengono sottoposti a speciali vincoli. I beni demaniali sono sempre beni immobili o universalità di beni mobili e devono appartenere ad enti pubblici territoriali (Stato, Regioni, Province, Comuni). Nell’ambito dei beni demaniali si distingue il demanio necessario dal demanio accidentale. Il demanio necessario è costituito da beni immobili che sono “necessariamente” demaniali e che appartengono esclusivamente allo Stato (o, in alcuni casi eccezionali, alle Regioni). Rientrano nel demanio necessario: il demanio marittimo, che è formato principalmente dal lido del mare, dalla spiaggia, dai porti, dalle rade e dalle lagune; il demanio idrico, costituito dai fiumi, dai laghi e dai torrenti e, più in generale, da tutte le acque sotterranee e superficiali definite pubbliche dalla legge; demanio militare, che comprende le opere artificiali e permanenti destinate alla difesa nazionale (fortificazioni, basi missilistiche, aeroporti militari ecc.). Fanno parte del demanio accidentale, invece, quei beni che non necessariamente devono appartenere a enti pubblici territoriali, ma che se appartengono a essi sono considerati demaniali. Rientrano in tale categoria (sempre che appartengano allo Stato o altro ente pubblico territoriale): il demanio stradale, costituito dalle strade pubbliche; il demanio aeronautico, costituito dagli aeroporti e dalle piste di atterraggio civili; il demanio ferroviario, costituito dalle strade ferrate; gli acquedotti e i canali; il demanio storico, artistico e archeologico (monumenti, scavi archeologici, musei ecc...). Tutti i beni appartenenti al demanio, in quanto diretti a soddisfare interessi della collettività, sono sottoposti a un particolare regime giuridico, diverso da quello applicabile ai beni privati. In particolare i beni demaniali: sono inalienabili, per cui non possono essere ceduti o trasferiti a terzi e qualsiasi atto giuridico di disposizione o trasferimento è completamente nullo; sono insuscettibili di acquisto per usucapione; il diritto di proprietà su di essi è imprescrittibile;

sono insuscettibili di esecuzione forzata e di espropriazione per pubblica utilità; non possono formare oggetto di diritti altrui. B) I beni patrimoniali indisponibili I beni patrimoniali indisponibili sono beni mobili o immobili appartenenti a un ente pubblico e destinati a un uso pubblico o di pubblica utilità. Essi comprendono: le foreste; le cave e le torbiere; le miniere; le acque minerali e termali; i beni delle forze armate non rientranti nel demanio militare (caserme, automezzi militari ecc.); alcuni beni di interesse storico, artistico e archeologico; gli atti e documenti di enti pubblici; gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i rispettivi arredi, e i beni destinati a un pubblico servizio.

Rientrano nel patrimonio indisponibile anche la dotazione del Presidente della Repubblica e la fauna selvatica, tutelata specificamente dalla legge nell’interesse della comunità nazionale. Un discorso a parte va fatto per il denaro pubblico: secondo la più recente giurisprudenza esso rientra nel patrimonio disponibile, ma un’eventuale indisponibilità può tuttavia essere prevista da una disposizione di legge o amministrativa. Quanto al regime giuridico, c’è da dire che, fino a quando non vengono sottratti alla destinazione pubblica, i beni patrimoniali indisponibili soggiacciono allo stesso regime dei beni demaniali. Si ritiene tuttavia che gli eventuali atti di disposizione, sebbene invalidi, siano soltanto annullabili. C) I beni patrimoniali disponibili I beni patrimoniali disponibili sono beni di proprietà di un ente pubblico che, in quanto volti a realizzare l’interesse pubblico soltanto in via mediata e indiretta, sono disciplinati dalle norme del diritto privato. Si tratta, com’è facile intuire, di beni pubblici in senso lato, poiché sono beni di proprietà privata degli enti pubblici. Rientrano in tale categoria tutti i beni mobili (denaro, titoli di Stato, azioni) o immobili non destinati in modo specifico al soddisfacimento un interesse pubblico. I beni patrimoniali disponibili sono liberamente alienabili (ancorché nelle forme del diritto pubblico).

10.2 L’UTILIZZAZIONE DEI BENI PUBBLICI Sotto il profilo dell’uso, la dottrina distingue tre possibili utilizzazioni dei beni pubblici: l’uso esclusivo, che ricorre quando un bene può essere utilizzato soltanto dal soggetto pubblico che ne è titolare (es. utilizzo di automezzi della polizia); l’uso generale, che si ha quando un bene può essere utilizzato indistintamente da un soggetto pubblico o privato (es. transito su una strada pubblica); l’uso particolare, che si verifica quando soltanto alcuni soggetti (individuati dalla legge o da un atto di concessione) possono usufruire di un determinato bene (es. il titolare di uno stabilimento balneare che abbia ricevuto la concessione per occupare un tratto di spiaggia).

10.3 L’ESPROPRIAZIONE E GLI ALTRI ATTI ABLATIVI REALI Nello svolgimento di una sua attività, la pubblica amministrazione può avere l’esigenza di ottenere la proprietà o la disponibilità di beni appartenenti a privati. A tal fine può emanare particolari atti detti atti ablativi reali. Gli atti ablativi reali sono provvedimenti amministrativi con cui la P.A., per un vantaggio della collettività, priva un soggetto della proprietà di un bene. Il fondamento giuridico di tali atti si ravvisa nel potere della P. A. di sacrificare un interesse privato per la realizzazione dell’interesse pubblico e di produrre l’affievolimento del diritto di proprietà a interesse legittimo. Tale potere è rinvenibile nell’art. 42 Cost., comma 3, che afferma: “ la proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”. Da tale norma si evincono i principi generali di tutti gli atti ablativi: il principio della riserva di legge, in virtù del quale, deve essere la legge (o un atto avente forza di legge) a riconoscere il potere di sottrarre un bene a un privato; il principio dell’interesse generale, deve cioè, a fondamento dell’atto ablativo, esservi un interesse della collettività legalmente dichiarato; il principio di indennizzo, in quanto al soggetto privato di un bene è dovuta un’indennità, cioè una somma di denaro. I principali atti ablativi sono: 1. l’espropriazione per pubblica utilità; 2. la requisizione; 3. l’occupazione temporanea. A) L’espropriazione per pubblica utilità Ai sensi dell’art. 834 c.c., l’espropriazione per pubblica utilità può definirsi come quell’istituto di diritto pubblico in base al quale un soggetto, contro il pagamento di una giusta indennità, può essere privato, in tutto o in parte, di uno o più beni immobili di sua proprietà per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata. L’espropriazione della proprietà di un bene crea un vero e proprio rapporto giuridico di diritto pubblico, i cui elementi sono:

l e parti: ovverosia l’espropriato (cioè il soggetto, pubblico o privato, titolare del diritto sacrificato), l’autorità espropriante (cioè l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare), il beneficiario dell’espropriazione (cioè il soggetto, pubblico o privato, nel cui favore è emesso il decreto di esproprio), il promotore dell’espropriazione (cioè il soggetto, pubblico o privato, che chiede l’espropriazione). l’oggetto: oggetto dell’espropriazione può essere un diritto di proprietà o altro diritto reale. Non possono essere oggetto di espropriazione gli edifici aperti al culto, i beni demaniali e i beni patrimoniali indisponibili e le sedi di rappresentanze diplomatiche di Stati esteri. l’indennizzo: l’indennità di espropriazione non ha natura di prezzo (perché l’espropriazione non deve essere assimilata ad una vendita forzata), né tantomeno natura risarcitoria (in quanto non v’è da parte della P.A. alcun inadempimento contrattuale né commissione di alcun illecito), ed inoltre il relativo importo non corrisponde necessariamente al valore di mercato del bene espropriato. La Corte Costituzionale in più occasioni ha precisato che l’indennizzo deve essere serio, congruo edadeguato(1). Per quanto riguarda le fasi della procedura di espropriazione c’è da dire che per lungo tempo, il procedimento dell’espropriazione per pubblica utilità è stato disciplinato dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359. Questa legge ha costituito per anni lo schema generale del procedimento di espropriazione.

A tale legge se ne sono tuttavia aggiunte altre a più riprese. Attualmente, la disciplina fondamentale è contenuta nel Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, approvato con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, e successive modificazioni, che è entrato in vigore il 30 giugno 2003. Il T.U. ha introdotto un unico modello di procedura di espropriazione, che si svolge nelle seguenti fasi: apposizione (sul bene) del vincolo preordinato all’esproprio; dichiarazione di pubblica utilità dell’opera; determinazione della indennità di esproprio; emissione del decreto di esproprio.

La procedura ha inizio con l’apposizione su un dato bene del vincolo di destinazione all’esproprio per la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblico interesse. A tale fase (della durata massima di cinque anni) fa seguito la dichiarazione di pubblica utilità, che risulta essere implicita qualora l’opera da realizzare sia conforme al piano urbanistico generale. Nel caso in cui non lo fosse, essa risulterà dall’approvazione del progetto definitivo dell’opera. Nello strumento urbanistico o nell’atto di approvazione del progetto può essere fissato un termine per l’emanazione del decreto di esproprio: in mancanza di indicazioni tale termine è di cinque anni prorogabili. La terza fase della procedura è relativa alla determinazione dell’indennità dovuta al proprietario per l’espropriazione. Entro trenta giorni dalla dichiarazione di pubblica utilità il soggetto che promuove l’espropriazione deve determinare l’indennità e notificarla al proprietario, che può presentare (entro i trenta giorni successivi) le sue eventuali osservazioni. Successivamente, l’autorità espropriante procede all’accertamento del valore del bene da espropriare e determina in via provvisoria la misura dell’indennità. Entro trenta giorni dalla notificazione dell’ammontare dell’indennità il soggetto espropriato può comunicare all’autorità espropriante la propria accettazione (in tal caso vi sarà la stipula dell’atto di cessione e il pagamento dell’indennità, entro il termine di sessanta giorni). In mancanza di accettazione da parte del proprietario (nel suddetto termine di trenta giorni) l’indennità si riterrà rifiutata. L’autorità amministrativa procederà alla determinazione definitiva dell’indennità e al pagamento della stessa ovvero, se il proprietario si rifiuta di ricevere il pagamento, al successivo deposito presso la Cassa depositi e prestiti. Col pagamento o il deposito dell’indennità si chiude la terza fase. La quarta e ultima fase ha inizio con l’emanazione del decreto di esproprio, che implica il trasferimento della proprietà del bene dall’espropriato all’espropriante. Il decreto deve essere emanato entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e deve trovare esecuzione (a pena di decadenza) entro due anni. Il suddetto decreto non ha durata illimitata: trascorsi dieci anni dalla sua emanazione senza che l’opera sia stata realizzata o anche solo iniziata, l’ex proprietario ha il diritto di riacquistare a titolo oneroso la proprietà dei beni che a suo tempo gli furono sottratti. È questa la cd. retrocessione, che può essere totale o parziale. È totale quando l’opera pubblica non è stata realizzata nei termini previsti o quando e stata eseguita un’opera del tutto diversa; è parziale, invece, quando l’opera è stata regolarmente realizzata ma uno o più fondi o terreni sono rimasti, in tutto o in parte, inutilizzati. La retrocessione può avvenire mediante contratto ovvero con una sentenza dell’autorità giudiziaria, qualora manchi un accordo tra le parti. B) La requisizione La requisizione è disposta dall’autorità amministrativa per fronteggiare esigenze di carattere militare oppure per gravi e urgenti necessità pubbliche (cd. requisizione d’urgenza). Si tratta di un provvedimento (previsto dall’art. 7 della legge sul contenzioso amministrativo) avente carattere eccezionale e ammissibile soltanto nei casi tassativamente previsti dalla legge. La requisizione è generalmente disposta dal Sindaco o dal Prefetto e si svolge con una procedura più snella e rapida di quella prevista per l’espropriazione. La requisizione può avvenire “in proprietà”, quando l’autorità amministrativa sottrae definitivamente al

proprietario un bene mobile, in cambio del pagamento di un’indennità, oppure “in uso” quando soltanto provvisoriamente priva (a fronte del pagamento di un corrispettivo) il proprietario del godimento di un bene mobile o immobile. C) L’occupazione temporanea Si tratta di un provvedimento che può essere emanato per consentire l’utilizzazione provvisoria di un bene immobile altrui per eseguire delle opere di pubblico interesse. In base al nuovo testo unico in materia di espropriazione, l’occupazione temporanea può essere disposta quando riguarda aree non soggette a espropriazione e sia necessaria (oltre che strumentale) alla realizzazione di opere dichiarate di pubblica utilità. (1) Un possibile criterio di determinazione dell’indennità (accolto anche dalla Corte Costituzionale) dispone che essa, per le aree edificabili è uguale al 40% della media tra il valore venale e il reddito dominicale rivalutato dell’ultimo decennio, per le aree legittimamente edificate e per le aree non edificabili, invece, l’indennità è pari, rispettivamente, al valore venale del bene e al valore medio agricolo.

11. I CONTRATTI PUBBLICI 11.1 NOZIONI E CLASSIFICAZIONI Nell’esercizio delle sue funzioni la pubblica amministrazione può tra l’altro stipulare contratti con i privati. I contratti della P.A., chiamati tradizionalmente contratti a evidenza pubblica, comprendono tutti i negozi giuridici, a contenuto patrimoniale e ad oggetto privatistico, nei quali è parte una pubblica amministrazione. La P.A. per realizzare i suoi fini può quindi servirsi oltre che di strumenti di natura pubblicistica (provvedimenti), di strumenti di natura privatistica, rappresentati appunto dai contratti.

11.2 FASI DEL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DI UN CONTRATTO DELLA P.A. Le fasi salienti del procedimento di formazione di un contratto della pubblica amministrazione sono: 1. 2. 3. 4. 5.

la determinazione a contrarre; la determinazione del contenuto del contratto; la scelta del contraente; la stipulazione e l’approvazione del contratto; l’esecuzione del contratto.

a) La determinazione a contrarre La determinazione a contrarre decreta l’inizio della procedura di evidenza pubblica e si sostanzia nella manifestazione di volontà di concludere un dato contratto. La determinazione a contrarre costituisce un atto unilaterale ad efficacia interna, privo di effetti al di fuori dell’amministrazione. b) La determinazione del contenuto del contratto Alla deliberazione di concludere un contratto segue la determinazione del contenuto del contratto, che è soggetta alle limitazioni imposte da particolari clausole contenute nei cosiddetti capitolati d’oneri elaborati dalla P.A. (distinti in generali, quando concernono tutti i contratti rientranti in una determinata categoria, e speciali, quando riguardano uno specifico contratto). c) La scelta del contraente Per quanto concerne la scelta del contraente, va detto che, di regola, la P.A. non può scegliere liberamente la controparte con cui stipulare il contratto, ma, perché siano garantiti l’imparzialità e il buon andamento dell’attività amministrativa, deve indire una gara pubblica. I sistemi di scelta attualmente in uso sono: l’asta pubblica (o pubblico incanto), che è una procedura aperta a tutti coloro che sono interessati a concludere un contratto con la P.A., svolta secondo particolari modalità stabilite dal regolamento sulla contabilità di Stato e dal bando di gara. Essa si espleta essenzialmente in quattro momenti successivi: pubblicazione dell’avviso d’asta, ammissione dei concorrenti all’incanto, svolgimento dell’asta e aggiudicazione al miglior offerente (cioè al concorrente che ha presentato l’offerta più conveniente per la P.A); Tale modalità di scelta è attualmente obbligatoria soltanto per i contratti attivi (cioè quelli che comportano un’entrata: es. vendita o locazione attiva); per i contratti passivi (che comportano un’uscita: come gli acquisti o gli appalti), la P.A. può a sua discrezione optare per la licitazione privata piuttosto che per l’asta pubblica; la licitazione privata, che è una gara ristretta ad un numero limitato di concorrenti, scelti tra

coloro che presentano determinati requisiti tecnici o finanziari, preventivamente selezionati dall’amministrazione interessata. È consentito ricorrere alla licitazione privata quando ricorrono comprovati motivi di urgenza, sicurezza o convenienza. Tale procedura termina con l’aggiudicazione della gara al concorrente che ha presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa, in relazione non soltanto al prezzo ma anche alla qualità dei materiali adoperati, alle garanzie tecniche offerte, ai tempi di realizzazione dei lavori ecc.; l’appalto-concorso, che si ha quando la P.A. predispone un progetto di massima sulla base del quale invita i concorrenti che partecipano alla gara a presentare un progetto particolareggiato dell’opera nonché a precisare le condizioni alle quali sono disposti ad eseguire il contratto. La differenza con la licitazione privata risiede nel fatto che l’offerta presentata dai concorrenti non è solo di natura economica ma ha ad oggetto la predisposizione di un vero e proprio progetto esecutivo. La scelta del progetto migliore è compiuta da un’apposita commissione giudicatrice ed è insindacabile e vincolante per la P.A., che s’impegnerà a stipulare il contratto con l’impresa vincitrice della gara; la trattativa privata, infine, ricorre (in casi eccezionali) quando la P.A. dopo aver contattato (direttamente e separatamente) più imprese e raccolto le relative offerte, conclude il contratto con quella che ritiene averle prospettato le condizioni più vantaggiose. d) La stipulazione e l’approvazione del contratto Avvenuta la scelta del contraente si procede alla stipulazione del contratto tra lo stesso e la P.A.. Tale fase è necessaria soltanto nel caso della trattativa privata; qualora, infatti, si sia ricorso ad una gara pubblica, il verbale di aggiudicazione della gara tiene luogo del contratto. Tutti i contratti conclusi dalla P.A. devono essere redatti, a pena di nullità, in forma scritta. In seguito alla stipulazione il contratto è perfetto, ma non è ancora efficace nei confronti dell’amministrazione, in quanto necessita dell’approvazione da parte dell’organo di controllo competente. e) L’esecuzione del contratto L’esecuzione del contratto è disciplinata in linea di massima dal codice civile, tuttavia alla P.A. è riconosciuta una serie di facoltà rientranti nella cd. autotutela. In particolare, nei contratti di appalto di opere pubbliche e di fornitura di beni o di servizi la P.A. ha diversi poteri, tra cui: quello di recedere dal contratto (nel caso di gravi inadempienze della controparte) con una procedura più semplice e più rapida di quella prevista dal codice civile in tema di inadempimento contrattuale; quello di esercitare poteri di controllo (sia in fase di realizzazione dell’opera che alla sua consegna); quello di disporre l’esecuzione d’ufficio del contratto qualora la controparte non sia in grado di assicurare l’adempimento del contratto nei tempi previsti.

12. I SERVIZI PUBBLICI 12.1 NOZIONI E CLASSIFICAZIONI Il servizio pubblico può essere definito come attività economica esercitata per erogare prestazioni indispensabili per soddisfare bisogni collettivi sotto la vigilanza di una pubblica amministrazione. All’interno della categoria generale dei servizi pubblici è possibile distinguere: i servizi pubblici essenziali (L. 146/1990): sono tali “quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà e sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione e alla libertà di comunicazione”; i servizi economici, caratterizzati dallo svolgimento di un’attività produttiva d’impresa; i servizi sociali, che mirano a preservare il benessere psico-fisico della persona, fornendo prestazioni che soddisfano bisogni primari anche a carattere immateriale; i servizi di interesse economico generale, nozione introdotta dal diritto comunitario (art. 86 Trattato Cee), che denota l’interesse dell’Unione Europea per quelle forme di servizi pubblici che siano in grado di incidere sul gioco della libera concorrenza.

12.2 MODALITÀ DI GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI La più compiuta disciplina sui servizi pubblici è rinvenibile nel t.u. sugli enti locali (T.U.E.L., d.lgs. 267/2000); il quinto comma dell’art. 113, in particolare, individua tre modalità di affidamento del servizio pubblico a società per azioni a cd. partecipazione pubblica: un modello “a concorsualità pura”, in cui la titolarità del servizio viene conferita a società di capitali identificate attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica; un modello “a concorsualità impura”, che prevede il conferimento della titolarità del servizio a società a capitale misto pubblico-privato, nelle quali il socio privato viene prescelto attraverso l’espletamento di gare ad evidenza pubblica; un modello di affidamento “non concorsuale”, che prevede l’affidamento diretto del servizio a società a capitale interamente pubblico, sempre che sussistano però determinate condizioni individuate dalla legge. Il principale sistema di gestione del servizio pubblico è rappresentato, tuttavia, dalla concessione amministrativa (rilasciata a soggetti privati), attualmente contemplata dal d. lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici). L’art. 3, comma 12, del suddetto decreto definisce tale istituto come un “contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo”. La differenza tra appalto pubblico di servizi e concessione di servizi è rinvenibile nel fatto che, nel primo, il corrispettivo è pagato al prestatore di servizi direttamente dall’amministrazione aggiudicatrice; nella seconda, invece, la remunerazione del prestatore di servizi deriva dagli importi (tariffe) versati dai fruitori del servizio. Con l’affidamento della concessione di servizi si instaura fra amministrazione e privato concessionario un vero e proprio rapporto giuridico, sulla natura del quale (privatistica o pubblicistica?) sono non pochi gli interrogativi.

12.3 I CONTRATTI DI UTENZA PUBBLICA E LE CARTE DEI SERVIZI I contratti di utenza pubblica hanno ad oggetto la fruizione, da parte di ciascun membro della collettività, di prestazioni di servizi, gestiti direttamente dalla pubblica amministrazione, ovvero da terzi autorizzati con legge o con atto amministrativo. Nel nostro Paese, così come in altri dell’Unione Europea, sono state adottate carte dei servizi pubblici, che hanno il precipuo scopo di migliorare (in ordine soprattutto alla correttezza e alla trasparenza) il rapporto tra utenti e gestore del servizio. A tal fine si individuano gli standard e livelli delle prestazioni erogabili, nonché le modalità di tutela giurisdizionale dell’utente. Con la legge n. 481/1995 è stata istituita l’Autorità garante dei servizi pubblici, preposta al controllo dell’osservanza (da parte dei soggetti erogatori) della carta dei servizi.

12.4 LA GIURISDIZIONE SUI SERVIZI PUBBLICI L’art. 33 del d.lgs. 80/1998, così come modificato dalla sent. della Corte Cost. n. 204 del 2004, recita: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, ovvero relative ai provvedimenti adottati dalla P.A. o dal gestore del pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla l. 241/1990, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle associazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 481/1995”. esercitazione Diritto Amministrativo ESERCITAZIONE AI CAPP. 10, 11 E 12 1.

I beni demaniali:

1. 2. 3. 4. 2.

Includono cave, miniere e torbiere Possono essere solo beni mobili

Le spiagge, i porti, le rade e le lagune La rete ferroviaria e stradale Gli acquedotti e i canali Gli aeroporti

I beni appartenenti al demanio sono:

1. 2. 3. 4. 4.

Possono appartenere soltanto allo Stato o ad altro ente pubblico territoriale

Sono beni del demanio necessario:

1. 2. 3. 4. 3.

Possono appartenere a qualsiasi ente pubblico

Usucapibili Alienabili Inalienabili Suscettibili di esecuzione forzata e di espropriazione per pubblica utilità

Il demanio necessario è:

1. 2.

L’insieme dei beni appartenenti al demanio stradale e ferroviario L’insieme dei beni che per la loro utilità devono necessariamente appartenere allo Stato o ad altro ente territoriale

3. 4. 5.

L’insieme dei beni appartenenti al demanio storico, artistico e archeologico Nessuna delle precedenti

Il demanio accidentale comprende:

1. 2. 3. 4. 6.

Dell’intera collettività Dello Stato o altro ente pubblico territoriale Di alcuni soggetti Dello Stato o di uno o più soggetti privati

No, in alcun caso Sì Sì, ma per un periodo non superiore ai sei mesi Sì, ma solo se fa parte del demanio accidentale

Può rifiutarsi di cedere la proprietà o il diritto Ha diritto a una somma di denaro a titolo di indennizzo Ha diritto al risarcimento dei danni Non ha diritto ad alcuna somma di denaro

In alcuni casi è implicita È successiva alla determinazione È successiva al decreto di esproprio È necessaria solo se viene richiesta deldall’espropriato l’indennità

Asta pubblica Licitazione privata Appalto-concorso Aggiudicazione diretta

È successiva alla scelta del contraente È antecedente alla scelta del contraente di formazione del contratto È una fase solo eventuale del procedimento È disciplinata dal diritto privato

I capitolati d’oneri non possono essere:

1. 2. 3. 4. 14.

Includono il denaro pubblico

La determinazione a contrarre:

1. 2. 3. 4. 13.

Sono liberamente alienabili

La scelta del contraente da parte della P.A. non può avvenire con:

1. 2. 3. 4. 12.

Sono disciplinati da norme di diritto privato

La dichiarazione di pubblica utilità:

1. 2. 3. 4. 11.

Includono la dotazione del Presidente della Repubblica

Il soggetto espropriato:

1. 2. 3. 4. 10.

Nessuna delle precedenti

Un bene demaniale può essere oggetto di concessione amministrativa?

1. 2. 3. 4. 9.

Il demanio militare

L’uso particolare di un bene demaniale consiste nella sua utilizzazione da parte:

1. 2. 3. 4. 8.

Il demanio idrico

I beni patrimoniali indisponibili:

1. 2. 3. 4. 7.

Il demanio marittimo

Speciali Generali Eccezionali Nessuna delle precedenti

Nella licitazione privata:

1. 2. 3.

I partecipanti alla gara vengono preventivamente selezionati dall’amministrazione pubblica Si svolge una gara pubblica aperta a tutti Il contratto viene concluso tra due soggetti privati

4. 15.

Il meccanismo dell’asta pubblica:

1. 2. 3. 4. 16.

È obbligatorio per tutti i tipi di contratti È obbligatorio soltanto per i contratti passivi È obbligatorio soltanto per i contratti attivi Nessuna delle precedenti

Qual è attualmente il principale sistema di gestione del servizio pubblico?

1. 2. 3. 4. 17.

La P.A. può effettuare la sua scelta senza indire una gara

L’azionariato di Stato La concessione amministrativa L’affidamento ad apposito ente pubblico Nessuna delle precedenti rilasciata a soggetti privati

Le “carte dei servizi”:

1.

Hanno lo scopo di migliorare il rapporto tra utenti e gestore del servizio individuando gli standards e i livelli delle prestazioni erogabili

2. 3. 4. 18.

Sono strumenti utilizzati solo nel nostro Paese

Il TUEL Il d.lgs. 80/1998 La legge 205/2000 La legge 241/1990

La disciplina sui servizi pubblici è rinvenibile:

1. 2. 3. 4. 20.

Sono strumenti di gestione del servizio pubblico tipici dei paesi anglosassoni

Quale norma disciplina la giurisdizione sui servizi pubblici?

1. 2. 3. 4. 19.

Non sono state adottate nel nostro Paese

Nella Costituzione Nel codice civile Nel TUEL Nella legge 241/1990

Quale delle seguenti modalità di affidamento del servizio pubblico a società per azioni non esiste?

1. 2. 3. 4.

Modello a concorsualità pura Modello a concorsualità impura Modello di affidamento non concorsuale Modello concorrenziale

Risposte esatte: 1)a 2)a 3)c 4)b 5)d 6)a 7)c 8)b 9)b 10)a 11)d 12)b 13)c 14)a 15)c 16)b 17)a 18)b 19)c 20)d

13. LE ENTRATE PUBBLICHE E IL BILANCIO DELLO STATO 13.1 NOZIONI GENERALI Per raggiungere i propri scopi la pubblica amministrazione ha bisogno non soltanto di beni ma anche di mezzi finanziari, che vengono reperiti in vario modo e che costituiscono le cd. entrate pubbliche. Le entrate pubbliche presentano caratteri differenti, sia sotto l’aspetto giuridico che sotto l’aspetto economico. Possibili distinzioni operate in dottrina sono quelle tra: entrate originarie (i prezzi) e entrate derivate (i prestiti e i tributi), a seconda che provengano da risorse proprie del settore pubblico o dalla ricchezza dei privati; entrate coattive (i tributi) ed entrate non coattive (i prezzi e i prestiti) a seconda che presuppongano o meno l’esercizio di un potere autoritativo; entrate di diritto pubblico ed entrate di diritto privato, a seconda delle leggi da cui sono regolate; entrate ordinarie ed entrate straordinarie, a seconda che ricorrano regolarmente ad ogni periodo amministrativo (entrate ordinarie) ovvero vengano riscosse in particolari circostanze (entrate straordinarie).

13.2 LE SINGOLE FONTI DI ENTRATA Le principali fonti di entrata sono essenzialmente tre: i prezzi; i tributi; i prestiti.

I prezzi costituiscono il corrispettivo di un bene o di un servizio offerto dallo Stato o da altro ente pubblico in virtù di un rapporto contrattuale. Queste entrate sono determinate in base a criteri economici, tenendo conto della domanda, dei costi di produzione e del regime di mercato. I prezzi possono a loro volta essere: privati, quasi privati, pubblici e politici. I prezzi privati sono quelli che si formano sul mercato in condizioni di libera concorrenza. I prezzi quasi privati sono quelli che, pur formandosi in condizioni di concorrenza, risentono del criterio con cui è stata organizzata la produzione e stabilita l’offerta.

I prezzi pubblici sono quelli praticati da un’impresa pubblica che opera in regime di monopolio e che ha il solo intento di coprire, con i corrispettivi delle vendite, tutti i costi sostenuti per la produzione. I prezzi politici sono quelli determinati in modo che il ricavo non copra tutto il costo ma soltanto una parte di esso; questo perché il loro fine è quello di rendere accessibile al maggior numero possibile di persone determinati beni e/o servizi. I tributi sono prelievi coattivi di ricchezza a carico dei cittadini, che attuano il concorso di tutti al finanziamento della spesa pubblica (art. 53 Cost.). Si dividono a loro volta in: tasse (applicate nei confronti di chi richiede un servizio speciale); imposte (applicate in ragione della capacità contributiva per far fronte a fini di interesse generale), contributi (applicati nei confronti di coloro che traggono individualmente un vantaggio specifico da opere o servizi pubblici di utilità generale). I tributi costituiscono, senza dubbio, la forma più cospicua di entrata per la P.A.. I prestiti sono i mezzi finanziari raccolti sui mercati del risparmio, mediante l’emissione di titoli di credito (BTP, CCT, BOT, obbligazioni, ecc.) a breve, a media e a lunga scadenza. L’entità di tali titoli costituisce il cd. debito pubblico.

13.3 IL BILANCIO DELLO STATO Il bilancio dello Stato è il prospetto contabile (predisposto dal Governo) che espone tutti gli elementi attivi e passivi dell’amministrazione statale relativi ad un determinato periodo di tempo, denominato anno finanziario. Nel nostro Paese l’anno finanziario comincia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre e quindi coincide con l’anno civile. L’insieme delle operazioni che si riferiscono alla gestione delle entrate e delle uscite nel corso dell’anno finanziario è detto esercizio finanziario. Il bilancio dello stato assolve importanti funzioni: contabile, in quanto consente di conoscere la situazione economica, finanziaria e patrimoniale dello Stato e di regolarne l’attività futura; politica, poiché il Parlamento nell’approvarlo esprime il suo consenso al programma politico del Governo; di garanzia, in quanto limita le possibilità di arbitrio del Governo, obbligato a rispettare le voci e gli importi in esso esposti; giuridica, poiché esso ha forza di legge e vincola alla sua osservanza l’attività della pubblica amministrazione; economica, in quanto costituisce lo strumento attraverso il quale lo Stato influenza l’economia nazionale e programma gli interventi futuri.

Rispetto al periodo considerato, il bilancio può essere: preventivo: registra, in termini previsionali, le entrate e le uscite relative al periodo che sta per iniziare; consuntivo (cd. rendiconto): espone i risultati della gestione del periodo appena trascorso. Il bilancio preventivo a sua volta può essere (tenendo conto del momento cui sono riferite le previsioni): di cassa: registra le entrate effettivamente riscosse e le spese effettivamente pagate; d i competenza: registra le entrate nella fase dell’accertamento e le spese nella fase dell’impegno. In Italia, a seguito della legge n. 468/1978, vige un doppio sistema, per cui il bilancio di previsione viene redatto sia in termini di cassa sia in termini di competenza. In relazione all’estensione del periodo considerato, il bilancio può essere annuale o pluriennale. L’annualità è un principio fondamentale espresso nella Costituzione (art. 81), per cui il bilancio deve essere redatto anno per anno, anche per consentire un costante controllo giuridico e politico sull’attività del governo. Per la programmazione a medio-lungo termine, tuttavia, il bilancio annuale risulta inadeguato, per questi motivi si redige il bilancio pluriennale (relativo a un periodo non inferiore a tre anni). Esso ha, sotto l’aspetto giuridico, un valore ben diverso da quello del bilancio annuale, in quanto non vincola l’attività del governo, ma lo impegna politicamente ad osservare e a rispettare i programmi e le azioni in esso fissati. Oltre al principio dell’annualità, la redazione del bilancio si informa anche ai seguenti ulteriori principi: universalità: deve comprendere tutte le voci; unità: il bilancio deve comprendere tutte le entrate e le uscite; integrità: le entrate e le uscite devono essere iscritte per l’intero importo e non possono essere oggetto di reciproca compensazione; veridicità: deve essere “vero”, senza sopravvalutazioni di entrate o sottovalutazioni di uscite; pubblicità: il bilancio deve essere pubblicato in G.U.; specificazione: ciascuna voce di entrata e di spesa deve essere specificata in modo analitico. Per quanto concerne la struttura del bilancio, c’è da dire che essa è stata oggetto di profonde

modifiche ad opera della legge n. 94/1997 e del decreto legislativo n. 279/1997. A partire dall’anno finanziario 1998 il bilancio è infatti articolato, con riguardo alle entrate, in: unità previsionali di base, costituite dall’insieme delle entrate che ciascun centro di responsabilità ha il compito di accertare; titoli, che distinguono le entrate secondo la loro provenienza (tributarie, extratributarie, per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali, per riscossione di crediti, per accensione di prestiti); categorie: permettono di individuare la natura economica del cespite dal quale proviene l’entrata; capitoli, che distinguono le entrate secondo l’oggetto. Con riguardo alle spese, invece, la normativa dispone che esse siano suddivise in: funzioni-obiettivo: indicano la destinazione funzionale della spesa tenendo conto degli obiettivi di carattere generale fissati in sede politica; unità previsionali di base, distinte a loro volta, in unità relative alla spesa corrente e unità relative alla spesa in conto capitale; capitoli, che rilevano l’oggetto della spesa, il suo contenuto economico e il suo carattere discrezionale o vincolato.

13.4 FORMAZIONE DEL BILANCIO DELLO STATO La manovra di bilancio si articola attraverso una serie di atti. La determinazione degli obiettivi della politica di bilancio e i criteri per la formazione dello stesso sono contenuti nel documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF), che il governo deve redigere e presentare alle Camere entro il trenta giugno di ogni anno. Entro il trenta settembre il ministro dell’Economia e delle Finanze presenta il progetto di bilancio (sia annuale che pluriennale). Tale progetto è predisposto sulla scorta della legislazione vigente, infatti ai sensi dell’art. 81 Cost. “con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”. Per attuare la manovra economico-finanziaria occorre quindi modificare la legislazione vigente. Gli strumenti legislativi che consentono di farlo sono la legge finanziaria e le leggi a essa collegate. Il disegno di legge finanziaria è presentato (sempre dal ministro dell’Economia e delle Finanze) entro il trenta settembre; i disegni di legge collegati sono presentati entro il 15 novembre. La legge finanziaria apporta ogni anno alle leggi in vigore le modifiche necessarie per l’attuazione della manovra economico-finanziaria. Con i disegni di legge collegati alla finanziaria si provvede invece a tramutare in norme di legge i vari punti del programma del governo. Dopo l’approvazione della legge finanziaria e delle leggi collegate, il Parlamento provvede (entro il 31 dicembre) ad approvare il bilancio, seguendo il procedimento della legge ordinaria. La legge di bilancio viene considerata una legge meramente formale, in quanto non idonea a modificare la normativa vigente. Se entro i termini previsti (31 dicembre) il Parlamento non approva la legge di bilancio, si può ricorrere al cd. esercizio provvisorio. Con esso il Parlamento autorizza il governo a svolgere provvisoriamente l’attività amministrativa, sulla base degli stanziamenti contenuti nel bilancio in corso di approvazione. L’esercizio provvisorio non può tuttavia essere concesso per un periodo superiore ai 4 mesi. Una volta approvata la legge di bilancio, la fase successiva è quella relativa alla sua esecuzione. L’esecuzione è sottoposta a regolari controlli, sia interni (ad opera della Ragioneria generale e degli uffici centrali del bilancio) che esterni (ad opera della Corte dei Conti).

13.5 IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO Alla fine dell’esercizio i risultati della gestione di bilancio vengono riportati nel rendiconto generale dello Stato. Esso si compone di due parti: il conto del bilancio, che fornisce il risultato della gestione finanziaria svolta nell’esercizio; il conto generale del patrimonio, che rileva la situazione patrimoniale dello Stato. Il rendiconto generale dello Stato è soggetto al controllo della Corte dei Conti. Tale controllo culmina nel cd. giudizio di parificazione, in cui si verifica se le entrate realizzate e le spese sostenute abbiano rispettato il bilancio e le norme vigenti.

14. RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA

DELLA

P.A.

E

GIUSTIZIA

14.1 RESPONSABILITÀ DELLA P.A. La responsabilità giuridica può essere civile, penale o amministrativa. È civile quando concerne il risarcimento di un danno procurato ad un soggetto. È penale quando concerne il comportamento di taluni soggetti i quali ledono particolari interessi. È amministrativa, infine, quando scaturisce dalla violazione di un dovere amministrativo. La responsabilità giuridica può investire anche la P.A.. Questa in particolare può incorrere sia in responsabilità civile che in responsabilità amministrativa. Non può esistere invece una responsabilità penale della P.A., poiché tale forma di responsabilità ha natura personale, per cui può riguardare solo le persone fisiche. L a responsabilità civile, a sua volta, può avere natura contrattuale od extracontrattuale o precontrattuale. In tema di responsabilità contrattuale trovano applicazione le norme di cui al codice civile. La responsabilità extracontrattuale deriva, invece, dal fatto d’aver provocato a terzi un danno ingiusto; danno che, alla luce della legge 205/2000, può derivare sia da lesione di diritti soggettivi perfetti che di interessi legittimi. Elementi costitutivi della responsabilità extracontrattuale sono il fatto dannoso, l’antigiuridicità, la colpevolezza dell’agente. Per il terzo danneggiato dalla P.A. è possibile avanzare richiesta di risarcimento del danno sofferto, con domanda rivolta al giudice ordinario, e a quello amministrativo nelle materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva. Va detto che tale responsabilità ha carattere diretto, in quanto tra l’organo ed i soggetti che ne sono titolari sussiste un rapporto di cd. immedesimazione organica, per cui quando agisce la persona dipendente della P.A. è come se agisse la stessa P.A.. La riferibilità dell’atto alla P.A. va comunque esclusa quando l’azione del dipendente costituisca un atto personale dello stesso posto in essere al di fuori dell’esercizio delle funzioni amministrative. Per quanto concerne la responsabilità precontrattuale, va infine detto che essa, per la più evoluta e accreditata giurisprudenza, è ravvisabile quando nel corso delle trattative non si adottino quei criteri di correttezza e di buona fede sanciti dagli art. 1337-1338 c.c..

14.2 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Con l’espressione “giustizia amministrativa” si intende quel complesso di mezzi apprestati

dall’ordinamento giuridico ai singoli per tutelare le posizioni giuridiche soggettive di cui risultino titolari nei confronti della P.A.. Tali situazioni soggettive, lo sappiamo, risultano essere essenzialmente due: il diritto soggettivo, tutelato dall’ordinamento in modo pieno e diretto, e l’interesse legittimo, tutelato indirettamente e in funzione della realizzazione dell’interesse della collettività. L’esigenza di una giustizia amministrativa nasce con l’affermarsi dello Stato di diritto e del contestuale principio secondo cui anche la P.A. è sottoposta alla legge, come qualsiasi altro soggetto pubblico o privato. Nel nostro ordinamento la giustizia amministrativa è realizzata mediante la previsione di due distinte forme di tutela: la tutela in via amministrativa: attuata dalla stessa P.A.; la tutela in via giurisdizionale: attuata davanti al giudice e organizzata secondo il sistema della doppia giurisdizione, per cui (salvo espresse deroghe): a decidere delle violazioni di diritti soggettivi è competente l’Autorità Giudiziaria Ordinaria (A.G.O.) ossia il giudice ordinario (giudice di pace, tribunale, Corte d’appello, Cassazione); delle violazioni di interessi legittimi, invece, è competente a decidere l’Autorità Giudiziaria Amministrativa (A.G.A.) ossia il giudice amministrativo (TAR, Consiglio di Stato, Corte dei Conti, altri giudici speciali). I conflitti di giurisdizione tra A.G.O. e A.G.A. sono attribuiti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. L’esistenza di una doppia giurisdizione ha comportato e comporta tuttora notevoli problemi in ordine all’individuazione dei criteri con cui operare il dovuto riparto. C’è da dire, comunque, che con la sentenza 1657/1989 della Cassazione, tali problemi sono stati in parte superati, in quanto si è affermato che: “tutte le volte che si lamenta il cattivo uso del potere dell’amministrazione, si fa valere un interesse legittimo e la giurisdizione del G.A., mentre si ha questione di diritto soggettivo e giurisdizione del G.O. quando si contesta la stessa esistenza del potere (carenza assoluta di potere)”.

14.3 LA TUTELA AMMINISTRATIVI

IN

VIA AMMINISTRATIVA:

I RICORSI

Con questo tipo di tutela il conflitto tra privato e P.A. è risolto all’interno della stessa amministrazione, senza intervento del giudice (né ordinario, né amministrativo). La tutela in via amministrativa è realizzata attraverso un ricorso (amministrativo appunto). Il ricorso amministrativo è l’istanza diretta ad ottenere l’annullamento, la riforma o la revoca di un provvedimento amministrativo(1), nel rispetto delle forme e dei termini stabiliti dalla legge. Può essere proposto a difesa sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi. Esso deve essere redatto per iscritto (su carta da bollo), datato e sottoscritto dal ricorrente e deve contenere: l’indicazione dell’autorità a cui è rivolto; gli estremi del provvedimento impugnato; i motivi del ricorso, nonché la richiesta di annullamento o di riforma o di revoca del provvedimento. I ricorsi amministrativi previsti nel nostro ordinamento sono di quattro tipi: ricorso gerarchico proprio; ricorso gerarchico improprio; ricorso in opposizione; ricorso straordinario al Capo dello Stato. A) Ricorso gerarchico proprio

Costituisce l’ipotesi più importante di ricorso amministrativo. È un rimedio di carattere generale, ammesso sia per motivi di legittimità che per motivi di merito, contro provvedimenti non definitivi. Esso è ammissibile in tutti i casi in cui vi sia un rapporto di gerarchia in senso tecnico tra l’organo che ha emanato l’atto e l’organo a cui si ricorre. Per quanto riguarda i rapporti tra tale tipo di ricorso e quello giurisdizionale, va detto che vige il principio della facoltatività, nel senso che il privato può liberamente scegliere tra l’uno e l’altro, senza peraltro vedersi mai preclusa la via giurisdizionale. Il ricorso gerarchico proprio deve essere presentato, a pena di decadenza, entro trenta giorni dalla data di comunicazione del provvedimento e deve essere redatto nella forma propria del ricorso. L’autorità a cui è pervenuto il ricorso ha l’obbligo di pronunciarsi entro novanta giorni dalla data della presentazione: se decorso tale termine l’autorità non si pronuncia, il ricorso s’intende respinto (silenzio- rigetto). L’autorità può, chiaramente, emettere anche una decisione, sia favorevole che sfavorevole al ricorrente, e in tal caso varerà un vero e proprio provvedimento (decreto). Sia nell’ipotesi di silenzio-rigetto che in quella di pronuncia espressa (favorevole o sfavorevole) il provvedimento diventa definitivo, cioè contro di esso non è ammesso un ulteriore ricorso gerarchico. L’interessato ha tuttavia la possibilità di esperire altri ricorsi, quale il ricorso giurisdizionale ovvero il ricorso straordinario al Capo dello Stato. B) Ricorso gerarchico improprio Si tratta di un rimedio di carattere eccezionale, ammesso soltanto in alcuni casi, tassativamente indicati dalla legge, nei quali tra l’organo che ha emanato l’atto e l’organo chiamato a decidere sul ricorso non esiste un vero e proprio vincolo di gerarchia in senso tecnico. In particolare il ricorso in esame può essere proposto ad organi individuali avverso deliberazioni di organi collegiali e viceversa (ad es. un ricorso al sindaco contro un atto della giunta comunale) ovvero ad organi statali avverso provvedimenti di organi di vertice (ministri). C) Ricorso in opposizione È un ricorso diretto alla stessa autorità che ha emanato l’atto impugnato. Non è un rimedio di carattere generale ma è eccezionale: può essere utilizzato nei casi tassativamente previsti dalla legge nei confronti di provvedimenti non definitivi. Può essere proposto sia per motivi di legittimità che di merito, sia a tutela di diritti soggettivi che di interessi legittimi. Il termine per la presentazione è quello generale di trenta giorni. D) Ricorso straordinario al Capo dello Stato Malgrado la denominazione, il ricorso straordinario al Capo dello Stato, costituisce un mezzo di impugnativa di carattere ordinario, ma, a differenza dei precedenti, può essere proposto soltanto per motivi di legittimità e contro provvedimenti definitivi. È detto straordinario in quanto esperibile solo quando non è più ammesso il ricorso gerarchico. È alternativo al ricorso giurisdizionale e va presentato entro 120 giorni dalla data di comunicazione dell’atto che si intende impugnare. Ad istruire il ricorso provvede il ministro competente nei 120 giorni successivi alla presentazione del ricorso. Conclusa l’istruttoria, il ricorso deve essere trasmesso al Consiglio di Stato perché esprima il proprio parere (obbligatorio ma non vincolante). Se il ministro non intende uniformarsi al parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, cui spetta di deliberare in proposito. Il ricorso è deciso con decreto del presidente della Repubblica. Avverso la decisione sono ammessi, quali mezzi di impugnazione, la revocazione e il ricorso al giudice amministrativo. (1)I ricorsi possono riguardare soltanto atti o provvedimenti amministrativi e non anche atti legislativi o giurisdizionali.

14.4 LA TUTELA GIURISDIZIONALE ORDINARIA Si è visto, agli inizi del capitolo, che un soggetto, per far valere i propri diritti o interessi legittimi, può ricorrere, oltre che alla tutela in via amministrativa, alla tutela in via giurisdizionale, che prevede la devoluzione della controversia ad un giudice. A differenza di altri ordinamenti giuridici (che sono perlopiù monisti) il nostro ordinamento (cd. dualista) si fonda, lo ripetiamo, su una doppia giurisdizione, le controversie: aventi ad oggetto diritti soggettivi sono in linea di massima di competenza del giudice ordinario (giudice di pace, tribunale, Corte d’appello, Cassazione); quelle aventi ad oggetto interessi legittimi sono invece di competenza del giudice amministrativo (TAR, Consiglio di Stato, Corte dei Conti, altri giudici speciali). In particolari materie, tassativamente indicate dalla legge, il giudice amministrativo conosce anche della violazione di diritti soggettivi (cd. giurisdizione esclusiva). Per quanto concerne la tutela giurisdizionale ordinaria, va detto che il processo si svolge nella forma prevista per il processo civile, ossia come processo di cognizione. L’amministrazione statale è rappresentata e difesa in giudizio dall’Avvocatura dello Stato. Al fine di tenere distinto il potere amministrativo da quello giudiziario, il giudice ordinario non può procedere all’annullamento, alla modifica o alla revoca dell’atto amministrativo ove ne riscontri l’illegittimità, ma lo può solo disapplicare nel caso concreto, giudicando cioè prescindendo dall’atto stesso (l’atto si considera come se non fosse stato mai emanato). L’atto disapplicato nel caso concreto continuerà ad esplicare effetti nei confronti dei terzi. Il giudice ordinario, inoltre, non può in nessun caso imporre comportamenti positivi alla P.A. , ma può

solo, su richiesta del privato, condannarla al risarcimento del danno. La dichiarazione di illegittimità dell’atto da parte del giudice ordinario, contiene l’obbligo implicito, in capo alla P.A., di conformarsi ad essa. Se la P.A. non adempie tale obbligo, il privato può rivolgersi al Tribunale amministrativo regionale (TAR), perché annulli (sulla scorta del giudicato del G.O.) l’atto illegittimo (cd. giudizio di ottemperanza). Infine, va detto che le azioni ammissibili nei confronti della P.A. sono: le azioni dichiarative, che mirano all’accertamento di uno stato di fatto o di una situazione di diritto; le azioni costitutive, dirette ad ottenere dal giudice una sentenza che costituisca, modifichi o estingua un determinato rapporto giuridico; le azioni di condanna, che mirano ad ottenere dal giudice una sentenza che ordini alla P.A. il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento ovvero che imponga alla stessa un determinato comportamento (dare, facere, non facere); le azioni possessorie, ammissibili quando la P.A. sia entrata in possesso di un bene violando le disposizioni dettate in materia di espropriazione per pubblica utilità.

14.5 LA TUTELA GIURISDIZIONALE AMMINISTRATIVA I principali organi della giurisdizione amministrativa possono classificarsi in: 1. giudici amministrativi generali: i TAR, che giudicano in primo grado; il Consiglio di Stato e il Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Sicilia, che giudicano in secondo grado; 2. giudici amministrativi speciali: Corte dei Conti; Tribunali delle acque pubbliche; Commissioni tributarie; Commissari per gli usi civici; altri organi particolari.

14.5.1 I Tribunali amministrativi regionali (T.A.R.) I Tribunali amministrativi regionali sono organi di giustizia amministrativa istituiti con la legge 1034/71, in attuazione dell’art. 125 della Costituzione. Si tratta di giudici amministrativi di primo grado, le cui sentenze sono appellabili dinanzi al Consiglio di Stato. Essi sono venti e hanno sede in ogni capoluogo di Regione (eccezion fatta per le Regioni più grandi nelle quali sono state istituite anche delle sezioni staccate con sede in città diverse dal capoluogo)(2).

La giurisdizione attribuita dalla legge ai Tribunali amministrativi regionali può essere di tre tipi: giurisdizione generale di legittimità; giurisdizione particolare di merito; giurisdizione esclusiva. Per giurisdizione generale di legittimità si intende la competenza, riconosciuta in via generale ai TAR (e agli altri giudici amministrativi), a conoscere dei vizi di legittimità dell’atto amministrativo (incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge), a tutela, in particolare, di interessi legittimi, ma anche di diritti soggettivi (quando la competenza non spetti al giudice ordinario o ad altro organo giurisdizionale). La giurisdizione generale di legittimità è caratterizzata da limitati poteri cognitori e decisori del giudice, in virtù dei quali: il giudice amministrativo non può conoscere il fatto o il rapporto sottostante all’atto; accertata l’illegittimità dell’atto, il G.A. può procedere soltanto all’annullamento dello stesso, e non anche alla riforma o alla sostituzione (che spettano comunque all’amministrazione); il G.A. non può emettere sentenze dichiarative o di condanna; può comunque (L. 205/2000), condannare la P.A. al risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. L a giurisdizione particolare di merito opera, invece, nei soli casi tassativamente indicati dalla legge (senza possibilità di estensione analogica), sovrapponendosi o aggiungendosi alla giurisdizione generale di legittimità. In questa sede il G.A. oltre a sindacare la legittimità di un atto, decide anche sotto i profili della convenienza e della opportunità (ovvero nel merito), il che vuol dire che, oltre ad annullare l’atto, il G.A., può procedere anche alla riforma o alla sostituzione dello stesso (in tali casi nomina un commissario “ad acta” che provveda ad emanare un nuovo atto). L’ipotesi più importante di giurisdizione di merito è sicuramente quella concernente il giudizio di ottemperanza, cioè quello promosso dal privato per ottenere l’esecuzione di sentenze civili o amministrative da parte della P.A. (qualora questa non vi abbia provveduto).

L’ultimo ambito concerne la giurisdizione speciale esclusiva, in cui il giudice conosce sia degli interessi legittimi sia dei diritti soggettivi. Si tratta di ipotesi, tassativamente indicate dalla legge, in cui la distinzione tra le suddette situazioni soggettive risulta particolarmente difficile. Tra le più importanti si possono ricordare: i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici; i ricorsi avverso il diniego del questore al rilascio dei passaporti o avverso il loro ritiro; le controversie in materia di diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi; le controversie relative ai rapporti di pubblico impiego esclusi dal processo di privatizzazione; le controversie aventi per oggetto gli atti e i provvedimenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia ed espropriazione per pubblica utilità. Per quanto concerne la competenza territoriale dei TAR, va detto che, di regola, essa è determinata in relazione alla sede dell’organo o dell’autorità amministrativa che ha emanato l’atto (cd. criterio della sede dell’organo) ovvero all’ambito in cui lo stesso esplica i suoi effetti (cd. criterio dell’efficacia dell’atto); se si tratta di provvedimenti aventi efficacia sull’intero territorio nazionale, competente è il TAR del Lazio. Le norme sulla competenza sono derogabili da una diversa volontà delle parti interessate, che possono anche optare per un TAR diverso da quello stabilito dalla legge. (2) Ogni TAR è composto da un presidente e da almeno cinque magistrati amministrativi, nominati con un concorso pubblico. Giudica sempre come organo collegiale con l’intervento del presidente e di due magistrati amministrativi.

14.6 L’ISTITUTO DELLA CLASS ACTION Tra gli strumenti di tutela apprestati dall’ordinamento ai cittadini, negli ultimi tempi, sembra farsi strada anche in Italia l’istituto (di origine statunitense) della class action (azione collettiva). Si tratta di un’azione legale condotta da uno o più soggetti che, membri di una classe, chiedono che la soluzione di una questione comune di fatto o di diritto avvenga con effetti ultra partes per tutti i componenti attuali e potenziali della classe. L’azione rappresentativa in particolare costituisce il modo migliore con cui i semplici cittadini possano essere tutelati e risarciti dai torti delle grandi aziende e delle multinazionali. Attualmente presso la II° Commissione Giustizia della Camera dei Deputati sono all’esame vari progetti e disegni di legge volti ad introdurre nell’ordinamento italiano l’azione collettiva risarcitoria a tutela di consumatori ed utenti. In particolare si sta valutando la possibilità di utilizzare tale strumento anche contro atti e azioni della p.a. ESERCITAZIONE AI CAPP. 13 E 14 1.

Quale dei seguenti non è un tributo?

1. 2. 3. 4. 2.

L’imposta La tassa Il prestito Il contributo

Nel nostro Paese l’anno finanziario:

1. 2.

Coincide con l’anno civile Comincia il 1° luglio e termina il 30 giugno

3. 4. 3.

Il Parlamento

Un mese Sei mesi Un anno Quattro mesi

No, mai Sì, incondizionatamente Sì, ma al sussistere di determinate condizioni, tassativamente individuate dalla legge Sì, ma previa autorizzazione del Parlamento

Il periodo di tempo in cui il Parlamento approva la manovra finanziaria L’insieme delle operazioni riferite alla gestione delle entrate e delle uscite nel corso dell’anno finanziario Il periodo di espletamento effettivo dell’esercizio provvisorio Nessuna delle precedenti

Di sola cassa Di sola competenza Di cassa e di competenza Nessuna delle precedenti

Non inferiore ai due anni Non inferiore ai tre anni Non inferiore ai quattro anni Non inferiore ai cinque anni

Entro il 30 giugno Entro il 30 settembre Entro il 31 dicembre Entro il 1° dicembre

Che tipo di responsabilità non può far capo alla pubblica amministrazione?

1. 2. 3. 4. 12.

Il Ministero dell’Economia

Entro che termine va presentato il DPEF?

1. 2. 3. 4. 11.

Il Presidente del Consiglio dei ministri

Il bilancio pluriennale ha una durata:

1. 2. 3. 4. 10.

La Corte dei Conti

Il bilancio annuale di previsione è redatto in termini:

1. 2. 3. 4. 9.

Il Governo

Cosa si intende per esercizio finanziario?

1. 2. 3. 4. 8.

Il Ministero dell’Economia

La legge di bilancio può stabilire nuovi tributi?

1. 2. 3. 4. 7.

La Corte dei Conti

Per quale periodo massimo può essere concesso l’esercizio provvisorio del bilancio?

1. 2. 3. 4. 6.

Il Parlamento

Quale organo autorizza l’esercizio provvisorio del bilancio?

1. 2. 3. 4. 5.

Nessuna delle precedenti

Quale organo dello Stato approva il bilancio?

1. 2. 3. 4. 4.

Non coincide con l’anno civile

Amministrativa Civile Penale Nessuna delle precedenti

Che tipo di ricorso è ammesso avverso gli atti amministrativi definitivi?

1. 2. 3. 4. 13.

All’autorità gerarchicamente superiore Alla stessa autorità che ha emanato l’atto Al Capo dello Stato Nessuna delle precedenti

30 60 120 90

Annullarlo Modificarlo Revocarlo Disapplicarlo

Quale articolo della Costituzione prevede che i TAR siano istituiti su base regionale?

1. 2. 3. 4. 17.

Ricorso gerarchico improprio

Il giudice ordinario, ove ravvisi l’illegittimità di un atto amministrativo, può solo:

1. 2. 3. 4. 16.

Ricorso gerarchico proprio

Entro quanti giorni dalla data di comunicazione dell’atto che si intende impugnare va presentato il ricorso al Capo dello Stato?

1. 2. 3. 4. 15.

Ricorso in opposizione

A quale autorità è rivolto il ricorso in opposizione?

1. 2. 3. 4. 14.

Ricorso straordinario al Capo dello Stato

Art. 97 Art. 101 Art. 125 Nessun articolo

Che cosa è il giudizio di ottemperanza?

1.

È quel giudizio diretto ad ottenere da parte della P.A. l’esecuzione delle sentenze del giudice ordinario e del giudice amministrativo

2. 3. 4. 18.

Nessuna delle precedenti

No, mai No, può solo sostituire integralmente l’atto No, può solo sostituire parzialmente l’atto Si

Qual è l’organo d’appello avverso le sentenze del TAR?

1. 2. 3. 4. 20.

Un particolare giudizio promosso dalla P.A. contro un suo dipendente

La giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo può annullare l’atto illegittimo?

1. 2. 3. 4. 19.

È un particolare giudizio promosso dalla P.A. nei casi di espropriazione per pubblica utilità

Il Consiglio di Stato La Corte dei Conti La Corte di Cassazione La Corte Costituzionale

In sede di giurisdizione di merito il giudice amministrativo può:

1. 2. 3. 4.

Procedere anche alla sostituzione o riforma dell’atto, oltre che annullarlo Può solo annullare l’atto Può solo disapplicare l’atto Può solo sostituire l’atto

Risposte esatte: 1)c 2)a 3)a 4)d 5)d 6)a 7)b 8)c 9)b 10)a 11)c 12)a 13)b 14)c 15)d 16)c 17)a 18)d 19)a 20)a

15. IL PROCESSO AMMINISTRATIVO 15.1 PRINCIPI GENERALI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO Il processo amministrativo davanti al G.A. è retto da alcuni principi generali: principio della domanda: il giudice non può attivarsi d’ufficio, ma solo su istanza di parte (ricorso); principio del contraddittorio: il ricorso introduttivo del processo amministrativo deve essere notificato, oltre che all’autorità che ha emanato l’atto, a tutti i controinteressati; principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato: il giudice deve pronunciare entro i limiti della domanda e non oltre essa (altrimenti la sentenza sarebbe viziata da ultrapetizione); principio dispositivo: il giudice deve formulare la sua decisione sulle prove offerte dalle parti; principio del doppio grado di giurisdizione: la domanda è sottoponibile a due giudici di grado diverso (TAR in primo grado e Consiglio di Stato in appello), salvi i casi di provvedimenti non impugnabili; principio della collegialità: la trattazione della causa si svolge, di norma, davanti al collegio; principio della pubblicità delle udienze: la causa viene trattata in pubblica udienza, salvi i casi di procedimenti da svolgersi con rito camerale.

15.2 LE PARTI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO Il processo amministrativo è caratterizzato dalla necessaria presenza di due parti: i l ricorrente, che è colui che presenta un ricorso contro un provvedimento amministrativo. Il ricorrente deve possedere la legittimazione a ricorrere (poichè deve essere titolare di una situazione giuridica sostanziale) e l’interesse a ricorrere (nel senso che deve poter ottenere un vantaggio personale, diretto e attuale dall’annullamento o modifica dell’atto impugnato); la mancanza di questi presupposti processuali rende inammissibile il ricorso; il resistente, che è la pubblica amministrazione contro cui l’azione è rivolta. Oltre al ricorrente e al resistente, nel processo amministrativo possono comparire anche altre parti (cd. parti eventuali), segnatamente i controinteressati, cioè coloro che dall’accoglimento del ricorso riceverebbero un danno e l’interveniente (soggetto terzo che interviene spontaneamente nel giudizio per sostenere o contrastare l’istanza del ricorrente). Di norma, non è ammesso il ricorso di più soggetti contro lo stesso provvedimento; eccezionalmente, si ammette tuttavia tale possibilità (cd. ricorso collettivo) purchè tra i ricorrenti non sussista conflitto di interessi; e altresì ammissibile il cd. ricorso cumulativo, cioè il ricorso avverso più provvedimenti amministrativi (fra i quali sussista però un vincolo di connessione).

15.3 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO L’atto propulsivo del processo amministrativo è il ricorso giurisdizionale. Esso deve essere redatto in forma scritta e deve contenere gli elementi richiesti in modo tassativo dalla legge (l’intestazione del tribunale amministrativo adito, le generalità e la sottoscrizione del ricorrente e del suo difensore, gli estremi del provvedimento impugnato, l’esposizione sommaria dei fatti e dei motivi del ricorso, le conclusioni). Il ricorso va notificato entro 60 giorni (dalla comunicazione dell’atto impugnato) all’autorità che ha

emanato l’atto e ad almeno uno dei controinteressati; l’inosservanza delle formalità o del termine perentorio previsto dalla legge rende irricevibile il ricorso e inoppugnabile (in sede giurisdizionale) il provvedimento amministrativo oggetto del ricorso. Entro 30 giorni dall’ultima notifica, il ricorrente deve depositare presso la cancelleria del Tribunale amministrativo il ricorso con la prova delle avvenute notifiche e con la copia del provvedimento impugnato. Inoltre, entro due anni dal deposito del ricorso, una qualsiasi delle parti costituite, deve chiedere (con domanda) la discussione dello stesso. La mancata presentazione della domanda di discussione nei due anni da luogo a perenzione del ricorso. Il ricorso non produce di norma la sospensione immediata degli effetti dell’atto impugnato e poiché da questo potrebbero scaturire danni gravi e irreparabili, il ricorrente può (ancor prima che il Tribunale amministrativo si pronunci sul ricorso principale) presentare una richiesta di sospensione cautelare al tribunale stesso. Il giudice se ritiene fondata tale richiesta (per la presenza del cd. fumus boni iuris- parvenza di buon diritto e del periculum in mora- rischio di un pregiudizio grave e irreparabile) può disporre la sospensione dell’atto impugnato. Ricevuta la domanda di discussione del ricorso, il segretario forma il fascicolo d’ufficio e lo trasmette al Presidente, che fissa con decreto il giorno dell’udienza. L’amministrazione e le parti interessate possono produrre documenti fino a 20 giorni prima dell’udienza; possono presentare memorie fino a 10 giorni prima. Una volta interiorizzata la causa, la stessa deve essere decisa. La decisione del Tribunale amministrativo può: riconoscere infondato il ricorso e quindi rigettarlo; riconoscere l’esistenza dei vizi denunciati e disporre l’annullamento (totale o parziale) del provvedimento impugnato: se investito di giurisdizione di merito, il tribunale può modificare o sostituire il provvedimento. In entrambe le ipotesi la sentenza del giudice deve provvedere anche sulle spese del giudizio che, in linea di massima, sono, come per il processo civile, a carico della parte soccombente. Nelle materie nelle quali è investito di una giurisdizione di merito o esclusiva il giudice può, inoltre, condannare la P.A. al pagamento delle somme di denaro delle quali risulta debitrice nei confronti di altri soggetti. Avverso le sentenze del TAR sono ammessi tre tipici mezzi d’impugnativa: la revocazione, l’opposizione di terzo e il ricorso in appello al Consiglio di Stato. Il ricorso per revocazione va presentato allo stesso TAR quando si ritiene che la volontà del giudice si sia formata su presupposti errati. Tale ricorso è ammesso, ad esempio, quando successivamente all’ emanazione della sentenza da parte del giudice viene ritrovato un documento decisivo che la parte non aveva potuto produrre in giudizio. L’opposizione di terzo (introdotta nel processo amministrativo a seguito dell’intervento della Corte costituzionale n. 177 del 1995) può essere proposta da un soggetto che riceve una lesione (danno) dalla sentenza resa al termine di un processo a cui era rimasto estraneo. Il ricorso al Consiglio di Stato(1) va presentato dal soccombente entro 60 giorni dalla notificazione della sentenza impugnata. Nel giudizio di appello vigono il divieto di innovazione e il divieto di introdurre nuovi elementi: le parti, pertanto, non possono presentare nuove domande e non possono denunciare nuovi vizi del provvedimento impugnato, diversi da quelli fatti valere già in primo grado. La sentenza pronunciata dal Consiglio di Stato in appello può essere: di rigetto: nel caso in cui ritiene infondato l’appello; di accoglimento: quando annulla o riforma la sentenza emessa dal TAR.

L’accoglimento, a sua volta, può essere con rinvio o senza rinvio al primo giudice. Di regola è senza rinvio perché il Consiglio di Stato decide la causa nel merito; in alcuni casi, tassativamente indicati dalla legge, l’accoglimento del ricorso avviene con rinvio al TAR, che deve procedere alla rinnovazione del giudizio. Contro le sentenze del Consiglio di Stato sono ammessi due rimedi di carattere eccezionale: la revocazione e il ricorso per Cassazione, ammesso soltanto per motivi riguardanti la giurisdizione (ossia quando il Consiglio di Stato ha giudicato in una materia riservata ad altro giudice). (1) Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale è costituito dalle sezioni IV, V, VI e dall’adunanza plenaria. Ogni sezione è composta da due presidenti e da almeno dodici consiglieri e delibera con la presenza di sette consiglieri; l’adunanza plenaria invece è formata da dodici consiglieri, quattro per ogni sezione, ed è presieduta dal presidente del Consiglio di Stato.

15.4 GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE SPECIALI Si tratta di giudici speciali aventi competenze circoscritte alle materie tassativamente indicata dalla legge. I principali sono la Corte dei Conti, i Tribunali delle acque pubbliche, le Commissioni tributarie. La Corte dei Conti, oltre alle funzioni di controllo, esercita funzioni giurisdizionali nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. La sua giurisdizione è esclusiva, riguarda quindi sia diritti soggettivi che interessi legittimi. Essa è esercitata principalmente in tema di responsabilità contabile e civile di pubblici funzionari e nelle controversie dei pubblici dipendenti in materia di pensioni. La Corte è organizzata in tre sezioni centrali e in sezioni regionali. Avverso le sentenze delle sezioni regionali è ammesso ricorso alle commissioni centrali entro 60 giorni. Sono inoltre ammessi il ricorso per revocazione e il ricorso in Cassazione per difetto di giurisdizione. I Tribunali delle acque pubbliche decidono sulle controversie riguardanti il demanio idrico. Si distinguono in Tribunali regionali delle acque (che giudicano in primo grado) e Tribunale superiore delle acque (che giudicano in secondo grado). Le Commissioni tributarie esercitano una giurisdizione esclusiva in materia tributaria, decidendo sui

ricorsi presentati dai contribuenti avverso provvedimenti dell’amministrazione finanziaria (cd. contenzioso tributario). Le commissioni tributarie si distinguono in provinciali (che giudicano in primo grado) e regionali (che giudicano in secondo grado). Sono inoltre esperibili il ricorso per revocazione, alla stessa Commissione che ha emanato la sentenza, e il ricorso in Cassazione (solamente per motivi di diritto). ESERCITAZIONE AL CAP. 15 1.

Come si denominano le parti nel processo amministrativo?

1. 2. 3. 4. 2.

Ricorso cumulativo Ricorso multiplo

Ricorso collettivo Ricorso plurimo Ricorso cumulativo Ricorso avanzato

Entro 30 giorni Entro 60 giorni Entro 90 giorni Entro 120 giorni

no sì, sempre sì, ma solo in particolari casi nessuna delle precedenti

Va presentato al Capo dello Stato Va presentato al Consiglio di Stato Va presentato allo stesso TAR che ha emesso una sentenza sfavorevole Va presentato alla Corte di Cassazione

Entro quanti giorni va presentato il ricorso al Consiglio di Stato?

1. 2. 3. 4. 8.

Ricorso complessivo

Il ricorso per revocazione:

1. 2. 3. 4. 7.

Ricorso collettivo

Di norma il ricorso produce l’immediata sospensione degli effetti dell’atto impugnato?

1. 2. 3. 4. 6.

Resistente e interveniente

Entro quanti giorni (dalla comunicazione dell’atto impugnato) il ricorso giurisdizionale va notificato all’autorità che ha emanato l’atto?

1. 2. 3. 4. 5.

Attore e convenuto

Come è denominato il ricorso avverso più provvedimenti amministrativi?

1. 2. 3. 4. 4.

Ricorrente e resistente

Come si denomina il ricorso di più soggetti avverso lo stesso provvedimento?

1. 2. 3. 4. 3.

Ricorrente e interveniente

Entro 30 giorni Entro 120 giorni Entro 90 giorni Nessuna delle precedenti

Avverso le sentenze del Consiglio di Stato:

1. 2. 3.

Sono ammessi due rimedi di carattere eccezionale: la revocazione e il ricorso per Cassazione Non sono esperibili ulteriori ricorsi È ammesso il ricorso alla Corte di Giustizia Europea

4. 9.

La Corte dei Conti in sede giurisdizionale:

1. 2. 3. 4. 10.

Nessuna delle precedenti

È organizzata in tre sezioni centrali e in sezioni regionali È organizzata in solo venti sezioni regionali È organizzata in solo due sezioni centrali Nessuna delle precedenti

Le Commissioni tributarie:

1. 2. 3. 4.

Si distinguono in regionali (che giudicano in primo grado) e statali (che giudicano in secondo grado) Si distinguono in provinciali (che giudicano in primo grado) e regionali (che giudicano in secondo grado) Operano solo a livello centrale Nessuna delle precedenti

Risposte esatte: 1)b 2)a 3)c 4)b 5)a 6)c 7)d 8)a 9)a 10)b

Table of Contents 1. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E LE SUE FONTI 1.1 IL DIRITTO AMMINISTRATIVO: NOZIONE 1.2 FONTI DEL DIRITTO IN GENERALE 1.3 LE SINGOLE FONTI 1.4 LA RISERVA DI LEGGE 1.5 FONTI COMUNITARIE: REGOLAMENTI E DIRETTIVE 1.6 CRITERI PER DIRIMERE I CONTRASTI TRA LE NORME (ANTINOMIE) 2. I SOGGETTI DEL DIRITTO E LE SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE 2.1 SOGGETTI DEL DIRITTO 2.2 IL RAPPORTO GIURIDICO: NOZIONE 2.3 SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE: CONCETTI GENERALI 2.4 SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE ATTIVE 2.5 SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE PASSIVE 3. IL RAPPORTO DI PUBBLICO IMPIEGO 3.1 NOZIONI GENERALI 3.2 LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO E LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA 3.3 CLASSIFICAZIONE DEI PUBBLICI IMPIEGATI 3.4 ACCESSO AL PUBBLICO IMPIEGO 3.5 IL FUNZIONARIO DI FATTO 3.6 DIRITTI E DOVERI DELL’IMPIEGATO 3.7 LA RESPONSABILITÀ DEI PUBBLICI DIPENDENTI 3.8 INTERRUZIONE E CESSAZIONE DEL RAPPORTO 4. MODALITÀ DI ATTUAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: AMMINISTRAZIONE DIRETTA 4.1 NOZIONI GENERALI 4.2 ORGANI DELL’AMMINISTRAZIONE DIRETTA CENTRALE 4.3 ORGANI DELL’AMMINISTRAZIONE DIRETTA PERIFERICA 5. GLI ENTI PUBBLICI 5.1 NOZIONI GENERALI 5.2 CARATTERI DEGLI ENTI PUBBLICI 5.3 TIPOLOGIE DI ENTI PUBBLICI 5.4 STRUTTURA DEGLI ENTI PUBBLICI: ORGANI E UFFICI 5.5 GLI ENTI PUBBLICI NON TERRITORIALI 5.6 GLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI (E.P.E.) 5.7 GLI ACCORDI TRA ENTI PUBBLICI 6. ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA E SUOI PRINCIPI 6.1 DEFINIZIONE E TIPI DI ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA 6.2 PRINCIPI DELL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA 6.3 DISCREZIONALITÀ AMMINISTRATIVA 6.4 AUTOTUTELA 7. ATTI E PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI 7.1 DEFINIZIONE DI ATTI E PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI 7.2 CARATTERI DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI 7.3 GLI ELEMENTI ESSENZIALI E ACCIDENTALI DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI 7.4 STRUTTURA DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO 7.5 TIPI DI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI 7.6 ATTI AMMINISTRATIVI DIVERSI DAI PROVVEDIMENTI 8. IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 8.1 NOZIONI GENERALI 8.2 FASI DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

9. I VIZI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO 9.1 NOZIONI GENERALI 9.2 NULLITÀ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO 9.3 L’ANNULLABILITÀ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO 9.4 L’INOPPORTUNITÀ: I VIZI DI MERITO 9.5 I RIMEDI CONTRO GLI ATTI VIZIATI 9.5.1 Il ritiro 9.5.2 La convalescenza dell’atto viziato 9.5.3 La conservazione dell’atto viziato 10. I BENI PUBBLICI 10.1 NOZIONI E CLASSIFICAZIONI 10.2 L’UTILIZZAZIONE DEI BENI PUBBLICI 10.3 L’ESPROPRIAZIONE E GLI ALTRI ATTI ABLATIVI REALI 11. I CONTRATTI PUBBLICI 11.1 NOZIONI E CLASSIFICAZIONI 11.2 FASI DEL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DI UN CONTRATTO DELLA P.A. 12. I SERVIZI PUBBLICI 12.1 NOZIONI E CLASSIFICAZIONI 12.2 MODALITÀ DI GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI 12.3 I CONTRATTI DI UTENZA PUBBLICA E LE CARTE DEI SERVIZI 12.4 LA GIURISDIZIONE SUI SERVIZI PUBBLICI 13. LE ENTRATE PUBBLICHE E IL BILANCIO DELLO STATO 13.1 NOZIONI GENERALI 13.2 LE SINGOLE FONTI DI ENTRATA 13.3 IL BILANCIO DELLO STATO 13.4 FORMAZIONE DEL BILANCIO DELLO STATO 13.5 IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO 14. RESPONSABILITÀ DELLA P.A. E GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 14.1 RESPONSABILITÀ DELLA P.A. 14.2 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 14.3 LA TUTELA IN VIA AMMINISTRATIVA: I RICORSI AMMINISTRATIVI 14.4 LA TUTELA GIURISDIZIONALE ORDINARIA 14.5 LA TUTELA GIURISDIZIONALE AMMINISTRATIVA 14.5.1 I Tribunali amministrativi regionali (T.A.R.) 14.6 L’ISTITUTO DELLA CLASS ACTION 15. IL PROCESSO AMMINISTRATIVO 15.1 PRINCIPI GENERALI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO 15.2 LE PARTI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO 15.3 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO 15.4 GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE SPECIALI