Az információszabadság elektronikus kézikönyve [PDF]

Zitiervorschau

Az információszabadság elektronikus kézikönyve

Jóri, András Szabó, Máté Dániel

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság elektronikus kézikönyve írta Jóri, András és Szabó, Máté Dániel Publication date 2008 Szerzői jog © 2008 Jogászoknak Kft

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Tartalom 1. Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés ............................................................ 1 1. Az információszabadság helyzete és az elektronikus információszabadság igénye .............. 1 2. Elektronikus információszabadság az Egyesült Államokban ................................................ 2 2.1. A törvény hatálya ...................................................................................................... 2 2.2. Adatkörök ................................................................................................................. 2 2.2.1. A kötelezően nyilvánosságra hozandó adatok .............................................. 2 2.2.2. A kötelezően (állandóan) hozzáférhetővé teendő adatok ............................. 3 2.2.3. A kérelemre hozzáférhetővé teendő anyagok ............................................... 4 2.3. Egyéb lényeges rendelkezések ................................................................................. 4 2.4. Az amerikai példa tanulsága ..................................................................................... 6 3. Információszabadság és elektronikus információszabadság Magyarországon ...................... 7 3.1. Az magyar információszabadság-jog fő szabályai a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény szerint .................... 8 3.2. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a jogalkotás nyilvánossága ............ 10 3.2.1. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény rendelkezései: a társadalmi vitától az érdekegyeztetésig ................................................................................................. 10 3.2.2. A Házszabály a jogalkotás nyilvánosságáról ............................................. 12 3.2.3. A Kormány ügyrendjének vonatkozó rendelkezései .................................. 13 3.2.4. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény ...... 14 3.2.5. A lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény .............................. 14 3.3. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közvagyont érintő egyedi döntések nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás ................................................................. 17 3.3.1. Üzleti titok és nyilvánosság ....................................................................... 17 3.3.2. A közbeszerzésről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Kbt.) nyilvánosságra vonatkozó szabályai ............................................................................................. 18 3.3.3. A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény nyilvánosságra vonatkozó rendelkezései ........................................................................................................ 19 3.3.4. Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény nyilvánosságra vonatkozó szabályai ............................................................................................................... 19 3.4. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a párt- és kampányfinanszírozás nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás ................................................................. 20 3.4.1. A hatályos szabályok .................................................................................. 20 3.4.2. Javaslat a párt- és kampányfinanszírozás reformjára ................................. 20 3.5. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a hatósági engedélyezési eljárások nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás (Ket.) ...................................................... 22 3.6. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közfeladatot ellátó személyek elszámoltathatóságára vonatkozó jogi szabályozás ....................................................... 23 3.6.1. Vagyonnyilatkozat-tételre kötelezettek a hatályos magyar jog szerint ...... 24 3.6.2. A vagyonnyilatkozat-tétel szabályozása a Ktv. szerint .............................. 27 3.6.3. A vagyonnyilatkozat-tétel szabályozása az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben .................................................................................................. 30 3.6.4. A vagyonnyilatkozat intézményével szemben megfogalmazott kritikák ... 31 3.6.5. A közfeladatot ellátó személyek vagyonnyilatkozati kötelezettségének jövője 31 3.7. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közpénzügyi ellenőrzések nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás ................................................................. 32 3.7.1. Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseinek nyilvánossága ......................... 32 3.7.2. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ellenőrzéseinek nyilvánossága .......... 33 3.8. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a bírósági határozatok nyilvánosságára vonatkozó szabályozás .................................................................................................. 36 3.8.1. A bírósági határozatok nyilvánossága az eljárási törvények szerint .......... 36 3.8.2. A bírósági határozatok nyilvánossága az Eit. szerint ................................. 37 3.9. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény .................. 37 3.9.1. A közzétételi listák, a közérdekű adatok központi elektronikus jegyzéke és a közadatkereső rendszer ........................................................................................ 38

iii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság elektronikus kézikönyve 3.9.2. A jogalkotási folyamat és a jogszabályok nyilvánossága ez elektronikus információszabadságról szóló törvényben ........................................................... 39 3.9.3. A bírósági határozatok nyilvánossága ........................................................ 40 4. A közadatok újrahasznosítása ............................................................................................. 41 4.1. A PSI-irányelv és az azzal kapcsolatos értelmezési kérdések ................................ 41 4.1.1. Cél és meghatározások ............................................................................... 42 4.1.2. További felhasználási célú hozzáférés – hozzáférés vs. további felhasználás 43 4.1.3. A szerzői jog és a hozzáférés/további felhasználás .................................... 45 4.1.4. Hozzáférési kérelem (igény) vs. felhasználási kérelem .............................. 46 4.1.5. Elektronikus eszközök igénybevétele ........................................................ 47 4.1.6. Díjazás ........................................................................................................ 47 4.2. A PSI-irányelv egyes rendelkezései és azok átültetésének helyzete ....................... 48 4.2.1. Az Irányelv átültetése az Európai Gazdasági Térségben ............................ 48 4.2.2. Az irányelv egyes rendelkezéseinek átültetése ........................................... 49 4.2.3. A továbbhasznosítás biztosításával kapcsolatos alapelv és a továbbhasznosítás iránti kérelmek ..................................................................................................... 53 4.2.4. Formátumok ............................................................................................... 57 4.2.5. Díjazás ........................................................................................................ 57 4.2.6. Átláthatóság ............................................................................................... 59 4.2.7. Felhasználási engedélyek ........................................................................... 60 4.2.8. Gyakorlati intézkedések ............................................................................. 61 4.2.9. A megkülönböztetés tilalma ....................................................................... 61 4.2.10. Kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma ................................ 62 4.2.11. Intézmények és gyakorlat ......................................................................... 63 2. Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata ...................................................... 67 1. A törvény célja, 1. § ............................................................................................................ 67 1.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 67 1.2. Történet ................................................................................................................... 68 1.3. Értelmezés .............................................................................................................. 68 2. A törvény hatálya, 1/A. § .................................................................................................... 70 2.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 70 2.2. Történet ................................................................................................................... 70 2.3. Értelmezés .............................................................................................................. 70 3. A közérdekű adat definíciója: 2. § 4. pont .......................................................................... 71 3.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 71 3.2. Történet ................................................................................................................... 72 3.3. Értelmezés .............................................................................................................. 72 4. A közérdekből nyilvános adat definíciója, 2. § 5. pont ....................................................... 76 4.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 76 4.2. Történet ................................................................................................................... 77 4.3. Értelmezés .............................................................................................................. 77 5. A közvélemény gyors és pontos tájékoztatásának kötelezettsége, 19. § (1) bekezdés ........ 78 5.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 79 5.2. Történet ................................................................................................................... 79 5.3. Értelmezés .............................................................................................................. 79 6. A közzétételi kötelezettség, 19. § (2) bekezdés ................................................................... 80 6.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 80 6.2. Történet ................................................................................................................... 81 6.3. Értelmezés .............................................................................................................. 81 7. A nyilvánosság korlátozásának lehetőségei, 19. § (3) bekezdés ......................................... 83 7.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 83 7.2. Történet ................................................................................................................... 86 7.3. Értelmezés .............................................................................................................. 86 8. A közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek adatainak minősítése és jogi sorsa, 19. § (4) bekezdés ................................................................................................................... 87 8.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 87 8.2. Történet ................................................................................................................... 89 8.3. Értelmezés .............................................................................................................. 90 9. A közszolgáltatók adatai, 19. § (5) bekezdés ...................................................................... 92 9.1. Alkotmányos kiindulópontok ................................................................................. 92 iv Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság elektronikus kézikönyve 9.2. Történet ................................................................................................................... 92 9.3. Értelmezés .............................................................................................................. 92 10. Üzleti titok megítélése, 19. § (6) bekezdés ........................................................................ 93 10.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................... 93 10.2. Történet ................................................................................................................. 94 10.3. Értelmezés ............................................................................................................ 94 11. A nyilvánosság európai uniós korlátai, 19. § (7) bekezdés ............................................... 95 11.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................... 95 11.2. Történet ................................................................................................................. 95 11.3. Értelmezés ............................................................................................................ 96 12. A döntés megalapozását szolgáló adat, 19/A. § ................................................................ 96 12.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................... 96 12.2. Történet ................................................................................................................. 98 12.3. Értelmezés ............................................................................................................ 98 13. Adatigénylés, 20. § (1)-(2) bekezdés ............................................................................... 100 13.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 100 13.2. Történet ............................................................................................................... 100 13.3. Értelmezés .......................................................................................................... 101 14. Másolatigénylés, költségtérítés, 20. § (3) bekezdés ........................................................ 104 14.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 104 14.2. Történet ............................................................................................................... 104 14.3. Értelmezés .......................................................................................................... 104 15. Kivonatolás, 20. § (4) ...................................................................................................... 105 15.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 105 15.2. Történet ............................................................................................................... 105 15.3. Értelmezés .......................................................................................................... 105 16. Közérthető és kért forma, 20. § (5) bekezdés .................................................................. 107 16.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 107 16.2. Történet ............................................................................................................... 107 16.3. Értelmezés .......................................................................................................... 107 17. Az igény elutasításának határideje és módja, 20. § (6) bekezdés .................................... 108 17.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 108 17.2. Történet ............................................................................................................... 109 17.3. Értelmezés .......................................................................................................... 109 18. Idegen nyelvű adatigénylés, 20. § (7) bekezdés .............................................................. 110 18.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 110 18.2. Történet ............................................................................................................... 110 18.3. Értelmezés .......................................................................................................... 110 19. Adatigénylés-teljesítési szabályzat, 20. § (8) bekezdés ................................................... 111 19.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 111 19.2. Történet ............................................................................................................... 111 19.3. Értelmezés .......................................................................................................... 111 20. Elutasított adatigénylések bejelentése, 20. § (9) bekezdés .............................................. 112 20.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 112 20.2. Történet ............................................................................................................... 113 20.3. Értelmezés .......................................................................................................... 113 21. A bírósági jogérvényesítés, 21. § .................................................................................... 114 21.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 114 21.2. Történet ............................................................................................................... 115 21.3. Értelmezés .......................................................................................................... 115 22. Személyes adatok kezelésének elkerülése, 21/A. § ......................................................... 116 22.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 117 22.2. Történet ............................................................................................................... 117 22.3. Értelmezés .......................................................................................................... 117 23. Közhitelű nyilvántartások kivétele a szabályok alól, 22. § ............................................. 118 23.1. Alkotmányos kiindulópontok ............................................................................. 118 23.2. Történet ............................................................................................................... 119 23.3. Értelmezés .......................................................................................................... 119 24. Az adatvédelmi biztos, 23-27. §§ .................................................................................... 119 24.1. Magyarázat ......................................................................................................... 121 v Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság elektronikus kézikönyve 25. Elektronikus közzététel, az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény első és második része ............................................................................................................ 122 A. 1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA .............................. 127 1. Általános rendelkezések .................................................................................................... 127 2. Az Országgyűlés ............................................................................................................... 128 3. A köztársasági elnök ......................................................................................................... 134 4. Az Alkotmánybíróság ....................................................................................................... 136 5. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa ............................................................................................................ 136 6. Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank ..................................................... 137 7. A kormány ......................................................................................................................... 137 8. A Magyar Honvédség és egyes rendvédelmi szervek ....................................................... 140 9. A helyi önkormányzatok ................................................................................................... 141 10. A bírói szervezet ............................................................................................................. 142 11. Az ügyészség ................................................................................................................... 143 12. Alapvető jogok és kötelességek ...................................................................................... 143 13. A választások alapelvei ................................................................................................... 147 14. A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei ...................................................... 147 15. Záró rendelkezések .......................................................................................................... 148 B. 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról 149 1. ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK ................................................................................ 149 2. A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELME .......................................................................... 150 3. A KÖZÉRDEKŰ ADATOK NYILVÁNOSSÁGA .......................................................... 156 4. AZ ADATVÉDELMI BIZTOS ÉS AZ ADATVÉDELMI NYILVÁNTARTÁS ............ 158 5. KÜLÖNLEGES RENDELKEZÉSEK .............................................................................. 161 6. ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK ............................................................................................. 162 C. 2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról ................................................ 163 1. ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK ................................................................................ 163 2. A KÖZÉRDEKŰ ADATOK ELEKTRONIKUS KÖZZÉTÉTELE ................................. 163 3. A JOGALKOTÁS NYILVÁNOSSÁGA .......................................................................... 165 4. A BÍRÓSÁGI HATÁROZATOK NYILVÁNOSSÁGA .................................................. 167 5. ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK ............................................................................................. 168 6. Melléklet a 2005. évi XC. törvényhez ............................................................................... 169 D. 32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról ....................... 176 1. 32/1992. (V. 29.) AB határozat ......................................................................................... 176 2. INDOKOLÁS ................................................................................................................... 176 E. 34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról ............................................................... 183 1. 34/1994. (VI. 24.) AB határozat ........................................................................................ 183 2. INDOKOLÁS ................................................................................................................... 183 F. 36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról ................................................................................................................... 205 1. 36/1994. (VI. 24.) AB határozat ........................................................................................ 205 2. INDOKOLÁS ................................................................................................................... 205 G. 60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról ............................................................................................................................... 226 1. 60/1994. (XII. 24.) AB határozat ...................................................................................... 226 2. INDOKOLÁS ................................................................................................................... 227 H. 12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról ........................... 258 1. 12/2004. (IV. 7.) AB határozat .......................................................................................... 258 2. INDOKOLÁS ................................................................................................................... 258 I. 32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról ....................................... 273 1. 32/2006. (VII. 13.) AB határozat ...................................................................................... 273 2. Indokolás ........................................................................................................................... 273

vi Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. fejezet - Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés E fejezetben az információszabadság-jog – és ezen belül az elektronikus információszabadság - kialakulásának rövid történeti vázlatát adjuk: ennek során ismertetjük az amerikai szabályozás példáját, külön kitérve az elektronikus információszabadság kérdéseire; röviden összefoglaljuk a hazai információszabadság-jog történetét, valamint tárgyaljuk az elektronikus információszabadság megteremtésére irányuló eddigi kísérletek mellett az adatok újrahasznosításával kapcsolatos hazai jogi helyzetet.

1. Az információszabadság helyzete és az elektronikus információszabadság igénye Amíg az adatvédelem esetében a technológia fejlődése a jogi védelmet kevéssé hatékonnyá, diszfunkcionálissá teheti, az információszabadság, a közérdekű adatokhoz való hozzáférés terén ugyanez a technológia segítheti a jogérvényesítést, élővé tehet csak papíron létező jogszabályokat. Álláspontunk szerint a személyes adatok védelméhez fűződő jog sikertörténete mellett az „ikerjog‖ információszabadság karrierje jóval szerényebb a rendszerváltás utáni Magyarországon. Az első adatvédelmi biztos első beszámolójában, 1997-ben megjelenik a megállapítás: „a közérdekű adatok nyilvánosságára irányuló igény - tapasztalataink szerint - lényegesen elmarad a személyes adatok védelmének határozott követelésétől‖, és „a sajtó információéhsége, érzékenysége a közigazgatás információkorlátozó reflexeivel szemben [...] gyakran meglehetősen visszafogottnak látszik‖1. Számos jel utal arra, hogy a témával foglalkozó jogászok körén kívül az információszabadság fogalma sem ismert, ill. annak jelentése nem egyértelmű. A biztosi beszámoló által átfogott időszakban jónevű publicisták még nem tudtak arról, hogy van Magyarországon információszabadság-törvény, s annak megalkotását követelték (pl. „A kitörési pont [a helyzetből, amelyben a média „nem nagyon él‖] a tényfeltárás lenne, amelyhez viszont előbb össznépileg, majd törvényileg el kéne fogadtatni, hogy jogunk van az információhoz, különben lehúzhatjuk a demokrácia rolóját. Törvényileg ez pont úgy nézne ki, mint az Egyesült Államokban éppen harminc éve elfogadott Freedom of Information Act (FOIA), tehát az információ szabadságáról szóló törvény [...]‖2). Olyan parlamenti párt is akadt, amely 2000-ben látta elérkezettnek az időt, hogy hasonló törvény megalkotását szorgalmazza. Az elektronikus információszabadságról szóló szabályozás megalkotásának kezdeményezése mögött az a felismerés állt, hogy a személyes adatok védelméhez fűződő jog sikertörténete mellett az „ikerjog‖ információszabadság karrierje jóval szerényebb volt a rendszerváltás utáni Magyarországon. Már az első adatvédelmi biztos első beszámolójában, 1997-ben megjelenik a megállapítás: „a közérdekű adatok nyilvánosságára irányuló igény - tapasztalataink szerint - lényegesen elmarad a személyes adatok védelmének határozott követelésétől‖, és „a sajtó információéhsége, érzékenysége a közigazgatás információkorlátozó reflexeivel szemben [...] gyakran meglehetősen visszafogottnak látszik‖3. Az adatvédelmi biztos éves beszámolóiban az információszabadság-ügyek rendre töredékét tették ki az adatvédelmi ügyeknek4 - bár az arány maga a két jog iránti érdeklődés az adatvédelmi biztos által már korán érzékelt különbségéből is adódhat5. Az abszolút számok azonban szintén alátámasztják állításunkat - 2002-ben összesen 28 esetben fordultak a biztosi hivatalhoz a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő panasszal. 6 Az elektronikus információszabadság szabályozásának elsődleges indoka tehát az volt, hogy egyszerűbbé, könnyebbé tegye a joggyakorlást az állampolgárok számára, cselekvésre (közzétételre) ösztökélve a közigazgatást (erre utal a törvény preambuluma is, amely a jogállamiság, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez fűződő jog érvényesülését jelöli meg a szabályozás által elérni kívánt célnak, valamint az 1. §, amely a törvény alapján a Az adatvédelmi biztos beszámolója 1995-1996, OBH 1997, 7. o. Seres László: A tökéletes áldozat, Magyar Narancs, 1996. május 13. 3 Az adatvédelmi biztos beszámolója 1995-1996, OBH 1997, 7. o. 4 A 2002. év panaszügyeiben az információs ágak megoszlása: 86.3% adatvédelem, 5.2% információszabadság, egyéb/vegyes 8.5%; lásd Az adatvédelmi biztos beszámolója 2002, OBH 2003, 30. o. 5 És megjegyzendő, hogy újabb beszámolók szerint az arány változik: „Ez a folyamat 2004—ben megfordult és 2005-ben sem változott, mivel a közérdekű információk kezelését kifogásoló beadványok száma most is több, mint 8 százalékot tesz ki, szemben a korábbi 6 százalékkal‖. Az Adatvédelmi Biztos beszámolója 2005, OBH 2006, 33. o. 2006-ban azonban az ilyen ügyek aránya újra 5 százalék, ehhez adódik az ügyek 1 százaléka, amelynek tárgya egyszerre kapcsolatos adatvédelemmel és információszabadsággal; a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő ügyek száma összesen 191 (ebből panaszügy 102) – lásd az Adatvédelmi Biztos Beszámolója 2006, OBH 2007, 16-18. o. 6 Az adatvédelmi biztos beszámolója 2002, OBH 2003, 29. o 1 2

1 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés törvény célja „annak biztosítása, hogy a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekű adatok e törvényben meghatározott körét elektronikus úton bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen közzétegyék.‖ Az elektronikus információszabadság tehát nem csak egy hozzáférési mód megteremtését jelenti a közérdekű információkhoz, hanem az az információszabadság tényleges érvényesülésének eszköze lehet, legalábbis nálunk. Az elektronikus információszabadságról szóló első törvény az Amerikai Egyesült Államokban született meg: ennek főbb rendelkezéseit tárgyaljuk az alábbiakban.

2. Elektronikus információszabadság az Egyesült Államokban Az Egyesült Államok 1966-ban elfogadott információszabadság-törvényét (The Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552.7; a továbbiakban: FOIA) 1996-ban módosították az ún. „elektronikus információszabadságra vonatkozó módosítással‖ (Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996). A törvénymódosításban nagy szerepe volt az Egyesült Államok internettel, informatikával kapcsolatos jogára egy sor más esetben is nagy hatással lévő Patrick Leahy szenátornak8. Az elektronikus információszabadságra vonatkozó törvénymódosítás ismertetése előtt röviden bemutatjuk az Egyesült Államok információszabadság-törvényét. Látható lesz, hogy az elektronikus információszabadság érvényesülése céljából előírt kötelezettségek megfogalmazása kodifikációtechnikailag azért volt egyszerű, mert az Egyesült Államok szabályozása eredendően, az elektronikus információszabadság gondolatának felmerülése előtt is tartalmazott az adatok aktív közzétételére vonatkozó kötelezettségeket, amelyek a magyar jogban csak deklaratív módon jelennek meg.

2.1. A törvény hatálya A FOIA hatálya alá a „kormányügynökségek‖ (agency, a továbbiakban: ügynökség) tartoznak. Ilyennek minősül a törvényi meghatározás9 szerint „bármely központi közigazgatási szerv (executive department), állami vállalat (Government corporation), az állam által ellenőrzött vállalat (Government controlled corporation), vagy bármely más, a végrehajtó hatalomhoz tartozó szerv (other establishment in the executive branch of the Government), ideértve az elnöki hivatalt (Executive Office of the President) is, vagy bármely független szabályozó hatóság (independent regulatory agency). A törvény tárgyi hatályára vonatkozó bírói gyakorlat szerint az nem ölel fel olyan intézményeket, amelyeket nem a szövetségi kormány alakított ill. azokat nem is írányítja, így nem minősül ügynökségnek és nem tartozik a FOIA személyi hatálya alá az Amerikai Vöröskereszt, a New York-i Értéktőzsde, egy olyan magántulajdonban lévő fejlesztőcég, amely szoftverei számára a kormányzatnek nem kizárólagos felhasználási jogot adott 10. Nem tartoznak továbbá a FOIA hatálya alá a bírói gyakorlat szerint „az állami kormányzatok (state governments) és a helyi önkormányzatok szervei, a bíróságok, a kongresszus, egyes magánszemélyek‖11. Az „ügynökség‖ fogalmának értelmezésekor a bírói gyakorlat azt is figyelembe veszi, hogy a szóban forgó testület tevékenysége miben áll: míg az elnök – akár miniszterekből álló – tanácsadó testületei nem esnek e fogalom alá, mivel a miniszterek nem „minisztériumok vezetőiként, hanem az elnök munkatársaival (assistants) azonos funkcióban‖ járnak el, ám amennyiben a testület a tanácsadáson túl egyéb jogkörökkel (vizsgálat, ajánlás kibocsátása) is rendelkezik, akkor ügynökségnek minősülhet a FOIA értelmezésekor12.

2.2. Adatkörök 2.2.1. A kötelezően nyilvánosságra hozandó adatok

A továbbiakban: FOIA Leahy volt például az, aki már elfogadásakor bírálta a később részben alkotmányellenesnek minősített, a szólásszabadságot az Internet közegében korlátozó 1996-os Communications Decency Act-et (lásd Jóri András: Illetlenség a hálózaton, Café Bábel, 1996/3). 9 5. U.S.C. § 552(f)(1) 10 A bírói gyakorlatra lásd: Freedom of Information Guide, May 2002, Procedural Requirements, Entities Subject to FOIA, 5 lábjegyzet; http://www.usdoj.gov/oip/foi-act.htm 11 Uo., a bírói gyakorlatra lásd a 6-10. lábjegyzeteket. 12 Uo. 7 8

2 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés A törvény hatálya alatt álló ügynökségeknek több különböző módon kell eleget tenniük tájékoztatási kötelezettségüknek. Az adatok első csoportja az, amelyet a Federal Register c. hivatalos lapban13 kell publikálniuk. Ezen adatok a következők: a. a központi és a helyi (field) szervezet, azon helyek, és azon munkavállalók (employees) ill. egyenruhás testületek (uniformed services) esetében azok tagok, amelyeken és amelyektől a nyilvánosság tagjai (the public) információt szerezhet, akik részére beadványt vagy kérelmet terjeszthet elő (make submittals), vagy döntéseket szerezhet be, valamint azok a módok, amelyeken mindezt megteheti; b. azon általános ügymenet és módszer ismertetése (statements of the general course and method), amellyel funkcióit szervezi és ellátja (by which its functions are channeled and determined), ideértve minden formális vagy informális eljárás jellemzői és az azok során érvényesített követelmények; c. az eljárási szabályok, a rendelkezésre álló űrlapok vagy azok a helyek, amelyekről az űrlapok beszerezhetők, és minden olyan utasítás, amely az iratok (papers), jelentések (reports) vagy vizsgálatok (examinations) tartalmi elemeire és területére (scope) vonatkoznak; d. a jogszabály felhatalmazása alapján alkotott, általánosan alkalmazott, lényegi szabályok (substantive rules), az ügynökség által kidolgozott és elfogadott általános policy-k vagy általánosan alkalmazott értelmezések ismertetése és; e. bármely, a korábbiakban felsoroltakkal kapcsolatos kiegészítés, módosítás, vagy visszavonás. A naponta megjelenő Federal Register számai az Interneten is elérhetők, s azokban az ügynökségek szerinti csoportosításban közlik a fenti körbe tartozó adatokat; a Federal Register évfolyamaiban tárgyszavas keresésre is mód van14. A törvény szerint senki nem kötelezhető olyan szabály betartására, amelyet kötelezően közölni kellett volna a Federal Register-ben, ám a közlés elmaradt, ill. senkit nem érinthet hátrányosan olyan tény, amelynek közlése elmaradt (kivétel mindkét esetben az, ha a szóban forgó személy a megfelelő időben értesült a szabályról/tényről)15.

2.2.2. A kötelezően (állandóan) hozzáférhetővé teendő adatok A második adatkörbe azok az adatfajták tartoznak, amelyeket az ügynökség nem köteles közzétenni, de köteles azok állandó hozzáférhetőségét (és másolhatóságát) biztosítani. Ezen adatkör nyilvánossága szempontjából nagy jelentősége van az elektronikus információszabadságnak: az új hozzáférési csatorna esetében ugyanis elmosódik a különbség a „nyilvánosságra hozatal‖ és a „hozzáférhetővé tétel‖ között16. A nyilvánosságra hozott anyagokhoz a felhasználó bármikor hozzáférhet; a nyilvánosság két szintje közötti különbség eltűnik. Az e pont alá tartozó adatköröket az 1996-os törvénymódosítás kiegészítette. Ezt megelőzően megvizsgálásra és másolatkészítésre az alábbi adatfajtákat kellett az ügynökségeknek – nyilvánosan elérhető szabályzat szerint hozzáférhetővé tenni (make available)17: a. az ügy érdemében hozott (made in adjudication of cases) végleges álláspont (opinion), a párhuzamos és különvéleményekkel együtt, valamint határozat; b. azon, az ügynökség által elfogadott policy-k és értelmezések ismertetése, amelyek nem kerülnek közlésre a Federal Register-ben, és; c. az ügyintézők (administrative staff) számára kiadott útmutatók (manuals) és a tisztviselőknek címzett azon utasítások, amelyek érintik a nagyközönséget.

A Federal Register-t a National Archives and Records Administration (NARA) adja ki, lásd: http://www.archives.gov/federal_register/index.html 14 Lásd a http://www.access.gpo.gov/nara/ oldalt. A „Hungary‖ szóra történő kereséssel kísérletezve jól érzékelhetővé válik, mennyire bő a Federal Register-ben online elérhető és kereshető információtartalom: részletes adatok szerezhetők pl. a magyar NABI Rt. egyesült államokbeli közbeszerzései kapcsán született egyes határozatokról. 15 § 552(a) 16 Vö. a „push‖ és „pull‖ média megkülönböztetésével, ill. e megkülönböztetésnek az Internet esetében történő relativizációjával. (Bár az Internet számos szolgáltatást ölel fel, amelyek közül nem egy „push‖ jellegű, a médiára döntően a „pull‖ minőség jellemző.) 17 § 552 (a)(2) 13

3 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Mindhárom esetben kivételt jelent a közlési kötelezettség alól, ha a szóban forgó adatfajtát azonnal nyilvánosságra hozzák, s az azt tartalmazó anyagok megvásárolhatók. A nyilvánosságra hozatal során az ügynökség „a magánszféra nyilvánvalóan jogtalan sérelmének megakadályozásához szükséges mértékben‖ (to the extent required to prevent a clearly unwarranted invasion of personal privacy) törölhet olyan részleteket a közölt anyagból, amelyek magánszemélyt azonosítanának, ám az ilyen törléseket minden esetben írásban indokolni kell. További kötelezettsége az ügynökségnek, hogy olyan mutatót (katalógust, „index‖) tartson fenn és tegyen nyilvánosan hozzáférhetővé és másolhatóvá, amely segítségével a fenti két csoportba tartozó bármely döntés, határozat, stb. azonosítható18. Az anyagokat főszabály szerint legalább negyedéves gyakorisággal kell kiadni és hozzáférhetővé tenni. Az ügynökség határozhat úgy is, hogy a mutató publikálása „szükségtelen és gyakorlati nehézségekbe ütközik‖ (unnecessary and impracticable) – ebben az esetben ezt a határozatot közzé kell tenni a Federal Register-ben, s a mutatót erre irányuló kérelem esetében ekkor is ki kell adni (ez ezért felszámított költégtérítés pedig nem haladhatja meg a másolás közvetlen költségét). A törvény szerint bármely harmadik személyt (a nyilvánosság tagját – „member of the public‖) érintő végleges döntés (final order), állásfoglalás, policy, értelmezés, ügyintéző számára kiadott útmutató vagy utasítás (instruction) csak abban az esetben hivatkozható, használható, vagy idézhető precedensként az ügynökség által másik féllel szemben (kivéve azt az esetet, ha a másik fél is ügynökség), ha azt felvették a törvény által előírt mutatóba, és azt a törvény szerint közzétették vagy hozzáférhetővé tették, vagy az érintett fél a szóban forgó norma tartalmával tisztában volt, és az időben jutott a tudomására („has actual and timely notice of the terms thereof‖). Az 1996-os törvénymódosítás még két adatkört sorolt ebbe a kötelezően hozzáférhetővé teendő adatok osztályába: a kérelem alapján hozzáférhetővé tett adatok másolatát (megjelenési formára, formátumra tekintet nélkül), amelyek esetében az ügynökség ítéli meg, hogy azok további kérelmek tárgyává válhatnak, ill. az ezen adatokra vonatkozó mutatót (index). Ennek az adatkörnek a tárgyalása során kell említeni – bár a törvény más helyen szabályozza19 - a FOIA azon rendelkezését is, amely szerint minden olyan ügynökség, amely nem egyetlen tagból (döntéshozóból) áll, köteles minden, az ügynökség által folytatott eljárásban történt végszavazás során a tagok által leadott szavazatokról nyilvántartást vezetni, és azt a nyilvánosság számára hozzáférhetővé tenni.

2.2.3. A kérelemre hozzáférhetővé teendő anyagok A fenti igen széles két adatkörön kívül eső adatfajták esetében az ügynökségnek kérelemre kell az adatot (pontosabban, a törvény fogalomhasználatával: iratot, rekordot („record‖)) Az előbbiekben ismertetett két adatkörbe nem tartozó iratot („record‖) az ügynökségnek haladéktalanul rendelkezésre kell bocsátania, amennyiben arra vonatkozó olyan kérelem érkezik, amely megfelelően (reasonably) meghatározza a szóban forgó iratot, és azon – közzétett – szabályok szerint nyújtották be, amelyek meghatározzák a kérelem benyújtásának eljárását, helyét, idejét, s ha van, az azért fizetendő díjat. A kérelemre hozzáférhetővé teendő anyagok vonatkozásában az Electronic Freedom of Information Amendments szintén lényeges módosításokat tartalmaz: ezeket az alábbiakban, annak ismertetésekor részletezzük.

2.3. Egyéb lényeges rendelkezések A FOIA igen érdekes rendelkezéseket tartalmaz a kérelmek teljesítéséért fizetendő eljárási díjjal kapcsolatban. Minden ügynökségnek díjszabást kell meghatároznia, amelynek meg kell felelnie az elnök alárendeltségében működő (őt elsősorban a szövetségi költségvetés összeállításában segítő) Office of Management and Budget 20 igazgatója által irányelveknek. Maga a törvény is meghatároz egyes olyan követelményeket, amelyeknek az ügynökségek által a díjazás vonatkozásában elfogadott szabályoknak meg kell felelniük. A szabályozás szerint az adatkérés célja a releváns a díj mértékének meghatározásakor. Abban az esetben, ha az iratokat (record) kereskedelmi felhasználás céljából igénylik, a díjak nem haladhatják meg „a dokumentumok felkutatásának, másolásának és azok felülvizsgálatának ésszerű, átlagos költségét‖ (standard charges for document search, duplication and review). Ha az iratokat nem kereskedelmi célból igénylik, és a kérelem A kötelezettség csak az 1967. július 4. után elfogadott/kibocsátott határozatokra és egyéb dokumentumokra vonatkozik U.S.C. 552. § (5) 20 Az OMB honlapja: http://www.whitehouse.gov/omb/ 18 19

4 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés oktatási vagy az üzleti szférába tartozó kutató intézménytől (noncommercial scientific institution) származik, amelynek a célja tudományos (scholarly or scientific) research, kutatás, vagy a kérelem a sajtótól (news media) származik, akkor a díj felső határa a dokumentumok másolásának ésszerű, átlagos költsége. Minden más esetben a díj felső határa a dokumentumok felkutatásának és másolásának ésszerű, átlagos költsége. A szabályozás tehát a díjmaximum meghatározásakor privilegizálja a tudományos célú adatkéréseket és a média képviselői által benyújtott adatkéréseket, és szélesebb körben ismeri el érvényesíthetőnek az ügynökség költségeit, ha az adatkérés üzleti célból történik. A díj a fentiekben megállapított maximumhoz képest is csökkenthető, vagy akár el is engedhető, ha a kért információ közzététele közérdek, mert jelentős mértékben hozzájárulhat a kormányzat tevékenységének a nyilvánosság általi megértéséhez. A díjkedvezménynek azonban feltétele az is, hogy a kérelem teljesítése elsődlegesen ne a kérelmező üzleti érdekét szolgálja. A díjazást megállapító ügynökségi szabályzatokkal szemben törvényi követelmény, hogy a díj összege nem lehet magasabb, mint amely a kutatás, másolás és felülvizsgálat közvetlen költségeit fedezi, a kutatásért felszámolt díj pedig csak azon vizsgálat közvetlen költségeket fedezheti, amelynek célja annak meghatározása, hogy az igényelt dokumentum a FOIA alapján hozzáférhetővé teendő-e, ill. melyek a dokumentum azon szakaszai, amelyeket a FOIA alapján nem szabad hozzáférhetővé tenni. „A felülvizsgálattal kapcsolatos költségek nem tartalmazhatnak olyan költséget, amely jogi vagy a szabályozással kapcsolatos, a kérelem e szakasz szerinti feldolgozása során felmerült üggyel kapcsolatban merül fel‖. Az ügynökség nem követelhet díjat abban az esetben, ha a díj begyűjtésével és feldolgozásával kapcsolatos eljárás költsége azonos vagy nagyobb, mint a díj összege. Nem követelhető díj a kutatás első két órájáért az első száz lemásolt oldalért sem (!), kivéve, ha üzleti célú adatkérésről van szó. Előzetes díjfizetés is csak akkor követelhető, ha az ügynökség szerint a díj meghaladja majd a 250 USD-t, vagy a kérelmező korábban késedelembe esett a díjfizetéssel. A FOIA díjfizetésre vonatkozó rendelkezései természetesen nem alkalmazhatók abban az esetben, ha az adatkérések valamely körére külön törvény eltérő díjat állapít meg. A törvény részletesen szabályozza azt is, miképp lehet adatkérés elutasítása esetén bírósághoz fordulni, s a bíróság hogyan jár el az ügyben. Ennek ismertetésétől – mivel az a magyar és az amerikai eljárásjog különbségei miatt tanulságokat kevéssé hordozna – eltekintünk. Az ügynökségnek az adatkérés számára történő kézbesítését (receipt) követő 20 munkanapon21 belül kell döntést hoznia abban a kérdésben, hogy teljesíti-e a kérelmet: a döntésről valamint annak indokairól haladéktalanul értesítenie kell a kérelmezőt. Szintén 20 munkanap az üggyel kapcsolatos fellebbezés (appeal) elbírálásának határideje is. Rendkívüli körülmények (unusual circumstances) esetén egy esetben 10 munkanappal a határidő meghosszabbítható; ebben az esetben a hosszabbításról és annak indokairól írásban kell a kérelmezőt tájékoztatni. Amennyiben egy ilyen, hosszabbított határidő sem tartható, úgy az ügynökség köteles a kérelmezőt erről tájékoztatni, és felajánlani azt a lehetőséget, hogy az az adatkérés körét úgy szűkítse, hogy annak az ügynökség a törvény által előírt határidőben eleget tehessen. A kérelmezőnek arra is lehetősége van, hogy új határidőben állapodjon meg az ügynökséggel. Rendkívüli körülményt jelent az, ha a kért információ a kérelmet feldolgozó szervezeti egységtől elkülönült egységnél vagy terepen elhelyezkedő létesítményben kell a kért információkat felkutatni ill. összegyűjteni; ha egy kérelemben igényelt nagy számú, különálló adat felkutatásáról, összegyűjtéséről és felülvizsgálatáról van szó; illetve ha egyeztetés szükséges valamely másik, az ügyben érdekelt ügynökséggel, vagy az ügynökség két, az ügyben érdekelt szervezeti egysége között (az egyeztetést a lehető leggyorsabban kell lefolytatni). Mindhárom esetben csak a kérelem megfelelő feldolgozásához szükséges mértékben jelenthet az adott tényező rendkívüli körülményt. Abban az esetben, ha ugyanazon kérelmező egymással összefüggő több kérelme, vagy több együttműködő kérelmező egymással összefüggő több kérelme az ügynökség szerint valójában egy, a rendkívüli körülményekre vonatkozó meghatározásnak eleget tévő kérelemnek minősül, az ügynökség a kérelmeket – a tárgyban előzetesen alkotott szabályzata szerint – egyesítheti – ám nem egyesíthető ilyen módon több olyan kérelem, amelyek tárgya eltérő. A határidő további meghosszabbítását csak a bíróság engedélyezheti akkor, ha a kormányzat bizonyítja, hogy kivételesen rendkívüli (excepcional) körülmények állnak fenn és az ügynökség megtesz minden elvárhatót (excercising due diligence) a kérelem teljesítése érdekében. Nem minősülhet azonban különlegesen rendkívülinek a helyzet abban az esetben, ha a késedelem a benyújtott kérelmek által okozott előrelátható munkateher következménye, kivéve, ha az ügynökség jelentős (reasonable) előrehaladást tud felmutatni az ügyhátralék csökkentése terén. Ha a kérelmező előzetesen elutasította azt, hogy a kérelmezett adatkört szűkítse,

21

A határidót a FOIA módosította 20 munkanapra (twenty days, excepting Saturdays, Sundays and legal public holidays).

5 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés vagy új határidőben állapodjon meg az ügynökséggel (lásd előbb), ez a körülmény a kivételesen rendkívüli körülmények fennállásának elbírálásakor értékelhető. Abban az esetben, ha döntés születik arról, hogy az ügynökség teljesíti a kérelmet, azt azonnal teljesíteni is kell. A kérelmezőnek küldött olyan értesítésben, amely a kérelem megtagadásáról szól, minden esetben közölni kell a kérelem megtagadásáról döntő személy nevét és beosztását. A FOIA lehetővé teszi az ügynökségek számára azt is, hogy a kérelmek feldolgozására több párhuzamos eljárást is szabályozzanak („multitrack processing of requests‖), vagyis külön kezeljék az eltérő energia- és időráfordítást igénylő kérelmeket. A törvény kifejezetten kötelezővé teszi olyan szabályozás alkotását, amely meghatározott esetekben gyorsított eljárásra ad módot (a törvény szerint ezt biztosítani kell akkor, ha a kérelmezőnek az adatkéréshez kényszerítő érdeke (compelling need) fűződik, más eseteket az ügynökség határozhat meg). „Kényszerítő érdeknek‖ a törvény által adott meghatározás szerint az minősül, ha kért adatok gyorsított eljárásban történő megszerzésének elmaradása nyomán okkal lehetne arra számítani, hogy valamely személy életét vagy testi épségét közvetlen (imminent) veszély fenyegeti, vagy „főhivatásként tájékoztatással foglalkozó személy‖ által benyújtott kérelem esetében az, ha a közvéleményt sürgősen kell tájékoztatni a szövetségi kormányzat valamely tényleges vagy állítólagos tevékenységéről. A törvény részletesen szabályoz egyes, a gyorsított eljárással kapcsolatos kérdéseket is (a gyorsított eljárásról való döntés, a kérelmezőnek e döntésről való értesítése, az ügynökség mulasztása vagy hallgatása). Különös figyelmet kell szentelni a nyilvánosság korlátainak, hiszen a kivételi körök, azok meghatározása és értelmezése a magyar jogalkotót és jogalkalmazót is nehéz feladatok elé állították az utóbbi években. A törvény hatálya alól az alábbi adatkörök22 jelentenek kivételt: 1. a minősített adatok köre, vagyis azon ügyekkel kapcsolatos információk, amelyeket nemzetbiztonsági vagy külpolitikai érdekből a vonatkozó jogszabály (Executive order) szabályai szerint titkosnak minősítettek, és a minősítés szabályszerűen történt; 2. a kizárólagosan az ügynökség belső személyzeti ügyeire vonatkozó szabályok; 3. azon adatok köre, amelyeket valamely – a FOIA-n kívüli – törvényi rendelkezés kivételi körbe utal, abban az esetben, ha ez a rendelkezés oly módon korlátozza az adatkör nyilvánosságát, hogy nem ad diszkrecionális jogkört a jogalkalmazónak és meghatározott feltételek esetében vagy meghatározott ügyek vonatkozásában írja elő a korlátozást; 4. üzleti titkok, valamely személytől származó kereskedelmi vagy pénzügyi információk, amelyek valamely titokkörbe tartoznak (privileged) vagy bizalmasak (confidential); 5. olyan ügynökségek közötti vagy ügynökségen belüli feljegyzések vagy levelek, amelyek jogszerűen nem lennének hozzáférhetők az ügynökséggel perben álló másik ügynökségen kívüli fél számára; 6. olyan személyzeti, egészségügyi vagy hasonló állományok, amelyek hozzáférhetővé tétele nyilvánvalóan a magánszféra indokolatlan (unwarranted) sérelmét jelentené; 7. meghatározott bűnüldözési célú adatok; 8. meghatározott, a pénzügyi intézmények felügyeletét ellátó szervekkel kapcsolatos iratok; 9. a kutakkal (wells) kapcsolatos meghatározott geológiai adatok.

2.4. Az amerikai példa tanulsága A fentiek alapján látható, hogy a FOIA rendszere jóval összetettebb, mint az elektronikus információszabadságról szóló törvény elfogadását megelőzően a hazai törvényi szabályozásé, s a hozzáférés számos fokozatát biztosítja a kötelező publikálástól kezdve az állandó hozzáférhetővé tételen át a kérelemre hozzáférhetővé tételig, amely fokozatok között ráadásul egyes rendelkezések átminősítési kötelezettséget írnak elő (kérelemre hozzáférhetővé teendő adatból kötelezően hozzáférhetővé teendő adattá – ez a visszacsatolást később a magyar szabályozás is átvette, lásd alább). Ilyen körülmények között az elektronikus információszabadság megteremtése kodifikációtechnikailag pusztán néhány rendelkezést igényelt. Az 1996-os A törvény ebben a rendelkezésben a matter (ügy) szót használja, vagyis az adott ügyekkel kapcsolatos bármilyen iratról, dokumentumról van szó. 22

6 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés módosítás előírta azt, hogy az 1996 november 1-én vagy azután keletkezett kötelezően hozzáférhetővé teendő anyagok esetében egy éven belül (tehát 1997. november 1-ig) nyilvánosságra kell hozni az adatokat számítógépes hálózati úton (by computer telecommunications) vagy ha az az ügynökségnél nem lehetséges, más elektronikus úton - ezzel megteremtve az „elektronikus olvasószobát‖. A kötelezően hozzáférhetővé teendő adatok körében a mutató (index) számítógépes hálózat útján történő nyilvánosságra hozataláról is rendelkezik a jogszabály. A kérelemre hozzáférhetővé teendő anyagok körében a módosítás azon kötelezettséget írja elő, hogy a kérelem tárgyát - ha az az ügynökség által minden további nélkül reprodukálható (readily reproducable) akkor a kért formában és formátumban kell szolgáltatni. Minden ügynökségnek oly módon (formában és formátumban) kell iratait tárolnia, hogy azok a törvényben írtak szerint reprodukálhatóak legyenek. A törvény előírja azt is, hogy az ügynökségnek a kérelem megválaszolása során ésszerű, elvárható (reasonable) erőfeszítéssel kell elvégeznie az elektronikus iratok közötti keresést, kivéve, ha az jelentősen befolyásolná informatikai rendszerének működését. Ezekkel a rendelkezésekkel - és a Federal Register online publikálásával - az információszabadság-törvény minden adatkörével kapcsolatban megteremtődött az elektronikus információszabadság az Egyesült Államokban.

3. Információszabadság és elektronikus információszabadság Magyarországon Az Avtv. természetesen az elektronikus információszabadságról szóló törvény elfogadását megelőzően is széles körben biztosította a közérdekű adatokhoz való hozzáférést. Az ilyen adatokat kezelő szerveknek lehetővé kellett tenniük, hogy az általuk kezelt közérdekű adatot bárki megismerhesse. A törvény akkor hatályos szövege is ismerte azt a rendelkezést, amely szerint ezek a szervek „rendszeresen közzé- vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükrõl szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat.‖ A törvény e rendelkezése tkp. magában foglalta az elektronikus információszabadság lehetőségét is: a szervek akár elektronikusan is hozzáférhetővé tehették az kezelésükben lévő közérdekű adatokat. A rendelkezés azonban általános, alapelvi jellegű volt, s részletes kötelezettségek előírásának hiányában a gyakorlatban csak esetlegesen érvényesült23. Az Avtv. közérdekű adatokra vonatkozó szabályozásának sajátossága volt azonban, hogy (1) csak általános, alapelvi szinten fogalmazott meg közzétételi kötelezettséget (amely a gyakorlatban nem érvényesült) és (2) „negatív‖ definícióval, a közfeladatot ellátó szervek kezelésében lévő összes adat köréből kiindulva (ebből meghatározott adatköröket kizárva) határozta meg a közérdekű adatok körét. Ez utóbbi, a nyilvánosságot alapesetként tételező, igen előremutató sajátosság az elektronikus információszabadság körében azt eredményezi, hogy a törvény rendszere nem illeszhető olyan könnyen az új körülményekhez, mint azt az amerikai jogalkotó tette. (Maga e sajátosság az Eit. elfogadását követően is megmaradt, ám a közzétételi listák intézményének bevezetése, valamint a fent már említett, a kötelezően és kérelemre szolgáltatandó adatkör közötti kapcsolat megteremtése segítségével a jogalkotó konkretizálta a közzétételi kötelezettsége alá eső adatköröket.) A Magyar Köztársaság Alkotmányának 61. § (1) bekezdése szerint „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.‖ A közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos jog gyakorlásának kereteit a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban ebben a fejezetben is: Avtv.) határozza meg. A magyar jogalkotás úttörő megoldása volt a korabeli Európában a személyes adatok védelmének és a közérdekű adatok nyilvánosságának együttesen, egymásra tekintettel – egyfajta egységes „információszabályozás‖ keretében – történő szabályozása. Az Avtv. információszabadságra vonatkozó rendelkezései azóta módosításra (2005. évi XIX. törvény) és kiegészítésre kerültek az elektronikus információszabadságra vonatkozó szabályozással: az alábbiakban külön alfejezetben kitérünk az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény rendelkezéseinek elemzésére is. Később kitérünk a közérdekű adatok (pontosabban ebben a kontextusban inkább „közadatok‖) újrafelhasználásának európai kereteit meghatározó, a közszféra információinak további felhasználásáról szóló

Lásd ezzel kapcsolatban az Eötvös Károly Intézet http://www.ekint.org/tanulmanyok/elektronikus_adatnyilvanossag.html 23

felmérését

a

7 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

megyei

jogú

városok

honlapjairól:

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés 2003/98/EK irányelv (a továbbiakban „PSI-irányelv‖ vagy „irányelv‖ magyar jogba történő átültetésének fő kérdéseire is.

3.1. Az magyar információszabadság-jog fő szabályai a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény szerint Az Avtv. 19. § (1) bekezdése általános tájékoztatási kötelezettséget fogalmaz meg a közfeladatot ellátó szerv/személy számára: „Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben – így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan – köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.‖ Ezt az általános tájékoztatási kötelezettséget egészíti ki a (2) bekezdés, amely meghatározott meghatározott közzétételi, illetőleg a hozzáférés biztosítására irányuló kötelezettségeket ír elő a szabályozás tárgyi hatálya alá eső szervek számára: „Az (1) bekezdésben meghatározott szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzéteszik, továbbá erre irányuló igény esetén a 20. § rendelkezései szerint hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja‖. Bár a szabályozás korábban is technológiasemleges volt – azaz nem zárta ki az Avtv. 19. §-ban meghatározott kötelezettségek elektronikus úton történő teljesítését, a jogalkotó a 2005. évi XIX. törvény által bevezetett módosítással hangsúlyossá tette az elektronikus út választásának lehetőségét a tájékoztatási kötelezettség teljesítése során, majd megalkotta az elektronikus közzétételre vonatkozó részletes törvényi szabályozást is (lásd alább). Az Avtv. szabályozza azt is, hogy mely esetekben korlátozható az adatok előzőekben ismertetettek szerint biztosított nyilvánossága. Ilyen eset az, ha az adatot jogosult államtitokká vagy szolgálati titkokká nyilvánította, vagy az adatok nyilvánosságát az adatfajták meghatározásával törvény korlátozza; ez utóbbi csak meghatározott okokból (honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből, külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra, bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel) lehetséges. A 19. § (7) bekezdése szerint „A közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozhatja, továbbá az Európai Unió jogszabálya az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve a monetáris, a költségvetési és az adópolitikai érdeket is.‖ A 2005. évi XIX. törvénnyel történt módosítás hatálybalépését követően az Avtv. közérdekből nyilvános adatnak minősíti az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. Ilyennek nyilvánítja az Avtv. a 2005-ös módosítást követően – törvény eltérő rendelkezését kivéve - a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adatokat is. A miniszteri indokolás szerint „A módosítást a kötelezően igénybe veendő szolgáltatásokat nyújtó szervek esetében az indokolja, hogy ezen közszolgáltatások nyújtása olyan állami, illetve önkormányzati szervek aktusain alapul, amelyek kezelésében levő nem személyes adatok közérdekűnek minősülnek, a más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek esetében pedig a monopolhelyzet tényével támasztható alá a működés fokozottabb nyilvánosságának előírása.‖ A közérdekből nyilvános adatok e köreit meghatározó rendelkezésekkel kapcsolatban (Avtv. 19. § (4)-(5) bek.) érdemes felhívni a figyelmet arra az újabb keletű bírói gyakorlatra, amely szerint „a jogbiztonság elvébe ütközne az Avtv. módosított 19. § (4) bekezdésének az az értelmezése, amely szerint a jogszabály hatálybalépését követően előterjesztett megismerési kérelem időpontjában hatályos rendelkezések szerint kell megítélni a korábban keletkezett nem nyilvános személyes adatok körét. A szerződéskötéskor hatályos jogszabályi rendelkezések alapján dönthették el ugyanis a szerződő felek, hogy személyes adatuk védelme mellett polgári jogi jogviszonyt létesítenek-e vagy sem.‖ (BH 2007.14).

8 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés További értelmezési kérdéseket vet fel a gyakorlatban az üzleti titok védelmének és a közérdekű adatok nyilvánosságának ütközése. Az Avtv. 19. § (6) bekezdése szerint „A közérdekű adatok megismerésével és nyilvánosságával összefüggésben az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók.‖ Korábban ez a rendelkezés nem szerepelt az Avtv-ben, így e körben is jelentős a fent idézett jogeset alapján körvonalazódó bírói gyakorlat, amely kizárja a védendő érdekekre tekintettel (személyes adatok védelme, üzleti titok) korlátozott nyilvánosságú adatok nyilvánosságának visszamenő hatályú előírását. A gyakorlatban korábban az adatvédelmi biztos – egyes, „minősítetten‖ közérdekű adatok, így a környezetszennyezésre vonatkozó adatok kivételével –elismerte azt, hogy az üzleti titoknak minősülő közérdekű adat nyilvánosságát az adatkezelő korlátozhatja. A közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatos fontos rendelkezése a magyar szabályozásnak a nyilvánosság korlátozhatósága a döntés megalapozását szolgáló adatok tekintetében. Ezek az adatok – a törvényi meghatározás szerint az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szervek „ feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adatok‖ azok keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvánosak, azzal, hogy az adatkezelő szerv vezetője engedélyezheti azok megismerését. A miniszteri indokolásból megismerhető jogalkotói cél szerint „a döntés megalapozását szolgáló adat‖ szövegezés az adat előállításának célját állítja középpontba, vagyis az adat ilyen minősülése független attól, hogy annak alapján valóban születik-e döntés. Az Avtv szerint a döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné (19/A. § (2) bekezdése). Az Avtv. közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatos szabályozásának további fontos eleme az adatok megismerésére vonatkozó szabályrendszer (arra vonatkozóan, hogy milyen kérdések merülnek fel a megismerési kérelem (igény) illetőleg a felhasználási igény viszonyára, illetőleg általában a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog és felhasználásra vonatkozó jog kapcsolatára vonatkozóan, lásd részletesebben alább a PSI-irányelv harmonizációjáról szóló részt). Az Avtv. 20. § (1) bekezdése szerint a közérdekű adat megismerése iránt bárki – szóban, írásban vagy elektronikus úton – igényt nyújthat be. A megismerési igénynek az adatot kezelő szerv az igény tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül tesz eleget (20. § (2) bek.), az igénylő az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről, annak tárolási módjától függetlenül másolatot kaphat. (20. § (3) bek.) A másolat rendelkezésre bocsátását akkor is biztosítani kell, ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz; ilyenkor a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni ((4) bekezdés). A 20. § (5) bekezdése szerint „az adatigénylésnek közérthető formában és – amennyiben az aránytalan költséggel nem jár – az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthető formában nem lehet eleget tenni‖. A § rendelkezik még a megtagadás közlésére nyitvaálló határidőről (8 nap, a megtagadással együtt közölni kell annak indokait is), az anyanyelv használatának jogáról az eljárásban, illetőleg arról, hogy a szabályozás hatálya alatt álló szerveknek a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő szabályzatot kell készíteniük. A 2005-ös novella nyomán a törvény a közérdekű adatkérésekkel kapcsolatban konkretizálja a törvény adatvédelemre vonatkozó részének a célhozkötött adatkezelésére és az adatkezelés szükséges mértékűre korlátozásával kapcsolatos szabályait: az információszabadság-jog hatálya alatt álló szervek „a közzétett adatok megismerését személyazonosító adatok közléséhez nem köthetik. Az elektronikusan közzétett közérdekű adatokhoz történő hozzáférés biztosításához személyes adat csak annyiban kezelhető, amennyiben az technikailag elengedhetetlenül szükséges; a személyes adatokat ezt követően haladéktalanul törölni kell.‖ (Avtv. 21/A § (1) bekezdése.) Ugyane § (2) bekezdése szerint „igénylés alapján történő adatszolgáltatás esetén az adatigénylő személyazonosító adatai csak annyiban kezelhetők, amennyiben az az igény teljesítéséhez – beleértve az esetleges költségek megfizetését is – elengedhetetlenül szükséges. Az igény teljesítését, illetőleg a költségek megfizetését követően az igénylő személyes adatait haladéktalanul törölni kell.‖ A törvény szabályozza az ún. elutasított kérelmek nyilvántartását is: a szabályozás hatálya alatt álló szerveknek évente értesíteniük kell az adatvédelmi biztost az elutasított igények ről, valamint az elutasítások indokairól. Ez az intézmény a gyakorlatban nem tölti be funkcióját, az adatvédelmi biztos már korábban kezdeményezte annak megszüntetését.24

24

Lásd pl. Az Adatvédelmi Biztos Beszámolója 2000, Adatvédelmi Biztos Irodája 2001, 190. o.

9 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés A törvény a továbbiakban szabályozza a közérdekű adatkérés megtagadása esetén igénybe vehető bírósági út egyes kérdéseit. Az Avtv. az adatot kezelő szervre rója a közérdekű adat iránti kérelem jogszerűségének és megalapozottságának bizonyítására vonatkozó kötelezettséget (21. § (2) bekezdés). A perbeli jogképességre vonatkozó szabály valamint a kizárólagos illetékességet megállapító rendelkezés mellett jelentősége van annak, hogy a bíróság az ilyen ügyekben soron kívül jár el – ennek is köszönhető, hogy az utóbbi időben megnőtt a közérdekű adat közlése végett indított perek száma. Lényeges még – és erre is kitérünk az alábbiakban a PSI-irányelv kapcsán – hogy az Avtv. közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó szabályozása „nem alkalmazhatók a közhitelű nyilvántartásból történő – külön törvényben szabályozott – adatszolgáltatásra‖, azokra a külön törvény – így pl. az ingatlan-nyilvántartásról, a cégnyilvántartásról, stb. szóló törvény – rendelkezéseit kell alkalmazni.

3.2. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a jogalkotás nyilvánossága 3.2.1. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény rendelkezései: a társadalmi vitától az érdekegyeztetésig A jogalkotásról szóló, még a rendszerváltás előtt született 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: jogalkotási törvény) módosításával 1990. május 16-tól helyezték hatályon kívül a társadalmi vita intézményét. A törvényalkotás egyfajta nyilvánosságát biztosító társadalmi vitát a törvény szerint 25 „a lakosság széles körét érintő törvényjavaslat előkészítése során‖ kellett szervezni, ám más jogszabály esetén is lehetett. A társadalmi vitában való részvételre a törvény vagy más jogszabály kezdeményezője (Minisztertanács, előkészítő miniszter, államtitkár) kérte fel az érdekelt társadalmi és érdekképviseleti szervezeteket, amelyek a törvény szerint egyébként maguk is kezdeményezhették a társadalmi vitát. A vita tárgya főszabály szerint a jogszabály tervezet volt, ám a szabályozás lehetőséget adott arra is, hogy a jogszabály elveit, a szabályozási alternatívákat vitassák meg az érdekeltek. A jogalkotási törvény a jogszabály előkészítéséért felelős szervnek előírta, hogy a vita résztvevőit a sajtó útján, a vita szervezésében közreműködő társadalmi és érdekképviseleti szerveket pedig közvetlenül tájékoztassa az észrevételek, javaslatok értékeléséről. Az előterjesztőnek a jogalkotó szervet is tájékoztatnia kellett a társadalmi vitában felmerült javaslatokról, észrevételekről, így azokról is, amelyeket a jogszabálytervezet elkészítésénél figyelembe vettek. A hatályos jogban is maradt egyfajta az érdekegyeztetési kötelezettség, méghozzá magában az Alkotmányban is: a 36. § szerint „feladatának ellátása során a kormány együttműködik az érintett társadalmi szervekkel‖. A jogalkotási törvénynek is vannak olyan rendelkezései – ha ezek a gyakorlat ismeretében sokszor puszta deklarációknak tűnnek is -, amelyek a jogszabályok megalkotásának folyamata során végzett érdekegyeztetésről szólnak. A törvény 18. § (1) bekezdése szerint „a jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdek-összeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.‖ A törvény deklarálja azt is, hogy „az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában‖ (19. §), valamint – meglehetősen absztrakt módon – rögzíti azt a követelményt, amely szerint „a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik‖ (20. §). A jogalkotási törvény „jelentős jogszabálytervezet‖ előkészítése során lehetőséget ad a kormánynak arra, hogy elrendelje: az igazságügy-miniszter vagy a szakminiszer kodifikációs bizottságot alapítson; ebben részt vesznek az érintett állami szerveknek, társadalmi szervezeteknek, érdekképviseleti szerveknek, valamint a megfelelő tudományágnak a képviselői is (25. §). Szintén kiemelendők a törvénynek a jogszabálytervezetek véleményezésére vonatkozó rendelkezései. Ezek szerint a kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről a miniszterek mellett „az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek‖ is véleményt nyilvánítanak (27. § c) pont). Miniszteri rendelet alkotása esetén is követelmény, hogy azt a szabályozásban érdekelt társadalmi szerezetnek és érdekképviseleti szervnek is meg kell küldeni (29. §).

25

Az intézményt a törvény 33-36. §-ai szabályozták.

10 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés A jogalkotási törvényben foglalt véleményezési jogosítvány természetéről az Alkotmánybíróság több esetben állást foglalt. Egy ügyben az indítványozó egy kormányrendelet egyes rendelkezései vonatkozásában az alkotmányellenesség kimondását és azok megsemmisítését kérte a testülettől, többek között azért, mert a jogszabály megalkotására úgy került sor, hogy arról a szakszervezet véleményét nem kérték ki. Az Alkotmánybíróság – bár az alkotmányellenességet más okból megállapította – úgy foglalt állást, hogy „a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 27. § c) pontjában foglalt rendelkezés a szakszervezetek és érdekképviseleti szervek részére véleménynyilvánítási jogot biztosít. Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában rámutatott: önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé‖. Az Alkotmánybíróság a döntésben „alkotmányos ajánlásnak‖ minősíti az Alkotmány 36. §-ában foglalt azon fordulatot, hogy „feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel‖; a testület álláspontja szerint ez a „módszerbeli ajánlás‖ nem azonos a jogalkotási törvényben foglalt véleményeztetési kötelezettséggel, s olyannyira tág értelmű és általános kötelezettség, hogy abból végképp nem vezethető le az adott – az együttműködés elmulasztása mellett alkotott – jogszabály alkotmányellenessége26. A testület álláspontja szerint „a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele‖ 27. Más úton jutott el ugyanezen következetéshez a testület, amikor kimondta: „az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik‖ 28. Megjegyzendő, hogy a testület a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező szervezetekkel, valamint a jogszabályban konkrétan meghatározott szervezetekkel történő egyeztetési kötelezettség megtörténtét ugyanakkor a közjogi érvényesség feltételének tekinti, s megsemmisített például egy jogszabályt azon az alapon, hogy egy törvényben kijelölt szerv (az Országos Környezetvédelmi Tanács) véleményét a Kormány a törvényi előírás ellenére nem kérte ki, s így sérült a jogállamiság Alkotmányban rögzített követelménye 29. A 20 évvel ezelőtt megalkotott, azóta sok tekintetben elavult és hiányos jogalkotási törvény által biztosított véleményezési jog jelen állapot szerint nem érvényesül megfelelően. (Képviselői önálló indítványok esetében egyáltalán nem.30) E törvény keretei között nem biztosítható a jogalkotási folyamat szükséges nyilvánossága, sőt, még az egyes közjogi méltóságoknak biztosított jogszabály-véleményezési jogosítványok érvényesítése is igen nehéz a gyakorlatban. Az adatvédelmi biztosnak pl. véleményezési joga van a személyes adatok védelmét és a közérdekű adatok nyilvánosságát illető jogszabályok vonatkozásában31. A biztos azonban kénytelen volt állásfoglalásban szóvá tenni azt a gyakorlatot, amely szerint nem kiforrott javaslatokat kap véleményezésre, illetőleg a jogszabály-előkészítő gyakran irreális határidőt szab a véleményezésre (a konkrét esetben egy napos) határidőt szab a vélemény kifejtésére32. Az Alkotmányban rögzített és a jogalkotási törvényben a társadalmi vita intézményének kiiktatását követően maradt véleményezési jogosítványok tehát a gyakorlatban kevéssé érvényesülnek; valójában ezek az intézmények, „a társadalmi vita intézménye, mind pedig a szakszervezetek jogalkotási folyamatba való intézményes beillesztése - a korábbi, alapvetően államigazgatási típusú jogalkotás dominanciáját volt hivatva ellensúlyozni [...].A hatalmi ágak megosztására épülő államszervezetben azonban szükséges az állami és érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotás - mint közhatalmi tevékenység - nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek állásfoglalásaitól.‖ 33 30/1991 (VI. 5.) AB határozat; lásd még a 14/1992. (III. 3.), a 7/1993. (II. 15.) sz. határozatokat. 39/1999. (XII. 21.) AB határozat 28 7/2004. (III. 24.) AB határozat; de lásd az AB azon újabb keletű határozatát, amelyben ezzel szemben kimondja: „A demokratikus jogállam az eljárási rendnek megfelelő döntések láncolatán alapul. A demokratikus jogállamiságból fakadó követelmény tehát az előre meghatározott eljárás szabályszerű lefolytatása. Ez a követelmény a jogalkotási eljárásra, mégpedig ennek egész folyamatára is vonatkozik, amelynek — a Jat. szerint — része a jogszabály-előkészítés, illetve a jogszabály-tervezetek véleményeztetése. [A jogszabály-előkészítést — a Jat.-hoz hasonlóan — a legújabb jogfejlődés is a jogalkotás elemeként kezeli. A törvényalkotó ugyanis az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényben (a továbbiakban: Einfotv.) a jogalkotás részeként rendelkezik a jogszabály-előkészítés nyilvánossá tételéről.] A jogalkotás és jogszabály-előkészítés kapcsolata következtében a jogalkotással szemben támasztott követelmények vonatkoznak a jogalkotás részét képező jogszabály-előkészítésre is. E követelmények teljesítését tehát a jogszabály-előkészítés folyamatában is biztosítani kell.‖ (1098/B/2006 AB határozat) 29 Lásd a 30/2000. (X. 11.) AB határozatot. 30 Lásd Kovács Gyula: Az érdekképviseleti szervezetek részvétele a törvényhozásban és a bizottságok munkájában, In: A bizottsági munka, I. rész, Parlamenti dolgozatok, 1994., idézi Pap András László: Lobby – alkotmányos jog vagy törvénytelen káosz, Parlamenti levelek 45/1998, 155. o. 31 1992. évi LXIII. tv. 25. § (1) bek. 32 Lásd Állásfoglalás: az adatvédelmi biztos jogszabály-véleményezési feladata a közigazgatási egyeztetéseket követő kiérlelt tervezetekre vonatkozik; a Belügyminisztérium irányítása alatt lévő szervek jogalap nélkül kezelik állampolgárok több millió személyes adatát, 1998. május 5., Az adatvédelmi biztos beszámolója 1998, Országgyűlési Biztosok Hivatala, 1999 33 7/1993. (II. 15.) AB határozat 26 27

11 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Érdekes, hogy a jogalkotó egyes esetekben a rendszerváltozás után is kreált majd visszavont hasonló véleményezési jogosítványokat. A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. tv. pl. előírta, hogy „a szövetkezeteket vagy azok tagságát érintő javaslatoknak a Kormány vagy az Országgyűlés elé terjesztése előtt meg kell szerezni az érdekelt országos érdekképviseleti szerv, illetőleg a közös, országos érdekképviseleti szerv véleményét. Ha a véleményeltérés lényeges, azt döntés végett a Kormány, illetve az Országgyűlés elé kell terjeszteni‖. A törvény szabályozása szerint „a közös, országos érdekképviseleti szerv előzetesen véleményt nyilvánít az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó összszövetkezeti kérdésben‖34. 2001. január 1-jével azonban a jogalkotó hatályon kívül helyezte a szövetkezeti törvény e rendelkezését: az indokolás szerint „a törvény nem kíván [sic!] a továbbiakban lehetőséget biztosítani arra, hogy a szövetkezeti szövetségek az Országgyűléshez benyújthassák véleményüket az őket illető jogszabálytervezetekről‖35. 2003-ban az Igazságügyi Minisztérium közzétette előbb egy új jogalkotási törvény koncepcióját, majd 2003 áprilisában annak tervezetét is. A tervezet egyes rendelkezései korszerű formában megidézték a társadalom vita hajdani intézményét: „a jogi szabályozás sokoldalú megalapozása‖ érdekében a jogszabály előkészítőjének biztosítania kellett volna, hogy „az országban működő bármely szervezet véleményt nyilváníthasson, illetve javaslatokat tehessen azon jogszabályok tervezetével kapcsolatban, amelyek őt, valamint az általa képviselt és védett érdekeket illetőleg társadalmi viszonyokat és csoportokat közvetlenül érintik‖. A tervezet a korábbi társadalmi vita intézményén túllépve, a jogalkotási folyamat valódi nyilvánosságának biztosítása érdekében előírta, hogy a „véleményezésre bocsátott jogszabálytervezet szövegét közzé kell tenni a jogszabályt előkészítő minisztérium honlapján, a honlapot a vélemények, javaslatok fogadására alkalmassá kell tenni, továbbá meg kell jelölni a véleményadásra nyitva álló határidőt‖, valamint a végrehajtási jogszabály tervezetét, ennek hiányában koncepcióját is. A jogszabály-előkészítőnek mérlegelnie kell a véleményezőnek az általa „képviselt érdeket érintően tett észrevételeit, az elfogadott észrevételekről pedig a honlapján tájékoztatást ad‖ 36. A törvényjavaslatot az előterjesztő végül 2006 áprilisában visszavonta. Annak több eleme azonban megjelent az elektronikus információszabadságról szóló szabályozás jogszabály-előkészítéssel kapcsolatos részében, valamint a Kormány ügyrendjének módosításában.

3.2.2. A Házszabály a jogalkotás nyilvánosságáról A jogalkotó szervek közül értelemszerűen a főszabály szerint nyilvánosan működő Országgyűlés tevékenysége a leginkább átlátható. A törvényhozási folyamat a törvényjavaslatok beterjesztésétől a zárószavazásig nyomon követhető. Ellenőrizhető, hogy az egyes képviselők, frakciók mely kérdésben milyen álláspontot fogalmaztak meg és miként szavaztak A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 41. §-a szerint „az Országgyűlés ülései - a 42. § (1) bekezdésében meghatározottak kivételével - nyilvánosak. Az Országgyűlés nyilvános üléseinek hiteles jegyzőkönyvei az Országgyűlési Könyvtárban, azok irattárban elhelyezett mellékletei és a számítógépes szavazási lista az Országgyűlési Könyvtár útján a nyilvánosság számára hozzáférhetőek. Az Országgyűlés nyilvános ülésének jegyzőkönyveit és a nyilvános ülésen tárgyalt irományokat, továbbá az ezzel összefüggő szavazási listát az Internet hálózaton is hozzáférhetővé kell tenni. Az Országgyűlés nyilvános üléseiről készült videofelvételek megtekintését az Országgyűlési Könyvtár biztosítja.‖ A nyilvánossággal kapcsolatos szabályt tartalmaznak még a Házszabály 66. § (4)-(6) bekezdései is: „az Országgyűlés nyilvános üléséről készült hiteles jegyzőkönyvet - a mellékletek nélkül […] kinyomtatva ki kell adni az országgyűlési képviselőknek, a köztársasági elnöknek, a Kormány tagjainak, az Alkotmánybíróság elnökének, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, az országgyűlési biztosoknak, az Állami Számvevőszék elnökének, a Magyar Nemzeti Bank elnökének, továbbá el kell juttatni a fővárosi, megyei és az egyetemi könyvtáraknak. Az országgyűlési képviselő írásban nyilatkozhat, hogy nem igényli a nyomtatott jegyzőkönyv megküldését. […] Az Országgyűlés nyilvános üléséről készült hiteles jegyzőkönyvek alapján ülésszakonként ki kell adni és elektronikus adathordozón is hozzáférhetővé kell tenni a tárgymutatót és névmutatót is tartalmazó Országgyűlési Naplót. A kiadásról az Országgyűlés elnöke gondoskodik. […]Az Országgyűlés nyilvános üléséről készült szó szerinti jegyzőkönyv jegyzők által hitelesített példányát el kell helyezni az irattárban, a nyomtatott, hiteles jegyzőkönyvet és az Országgyűlési Naplót át kell adni az Pap idézett tanulmánya szerint a szövetkezeti törvény „a véleményezési jog absztrakt biztosítása mellett már garanciális elemeket is tartalmaz‖; Pap: i.m. 155. o. 35 Kérdés, hogy az ilyesféle indokolás – amelynek silánysága sajnos nem ritka – hogyan viszonyul a jogalkotási törvény 40. § (1) bekezdésében foglalt azon követelményhez, amely szerint „a törvényjavaslathoz az előterjesztő indokolást csatol, amelyben bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági és szakmai körülményeket, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi megoldás szempontjait‖. 36 Lásd a 2003. áprilisában közzétett tervezet 40. és 41. §-ait. 34

12 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Országgyűlési Könyvtárnak.‖ Az elektronikus információszabadságról szóló törvény hatálybalépését követően annak rendelkezései törvényi szinten szélesebb körben biztosítanak nyilvánosságot az Országgyűlés törvényalkotói munkája során keletkező dokumentumoknak. Az Országgyűlés működésének nyilvánosságát biztosítja továbbá a plenáris ülések televíziós és internetes közvetítése.

3.2.3. A Kormány ügyrendjének vonatkozó rendelkezései A törvényalkotási folyamat ma mindenütt a kormányzati szervek összehangolt szakmai előkészítő munkáján alapul és a kormány és a parlament folyamatos közös tevékenysége. Ezért a törvényhozás folyamatának nyilvánossága nem ítélhető meg pusztán a parlamenti tárgyalásra vonatkozó szabályok alapján. Míg azonban a népképviseleti szerv működésének szinte az egésze a nyilvánosság előtt zajlik, a kormányzati szervek jogszabály-előkészítő munkájának egy része – érthető módon – nem nyilvános. A Kormány ügyrendjéről szóló sokszor módosított 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat (Ügyrend) szerint az ügyrendben meghatározott tartalmi feltételekkel elkészített előterjesztés – halaszthatatlan esetet kivéve – elsőként szakmapolitikai egyeztetésre kerül. „Az előterjesztés tervezetének közigazgatási egyeztetésre és a miniszteri rendelet tervezetének véleményezésre bocsátásáról - a kormányprogrammal való összhang, az időszerűség, továbbá a jogi, szakmai és pénzügyi feltételek meglétének, valamint jogszabálytervezetek esetében a természetes személyek és a vállalkozások adminisztratív terheire gyakorolt hatásának előzetes vizsgálatával, az előterjesztő javaslata alapján - a Miniszterelnöki Hivatalban szervezett, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, a miniszterelnököt helyettesítő miniszter, az igazságügyi és rendészeti miniszter, valamint a pénzügyminiszter által kijelölt vezetőkből álló munkacsoport dönt, illetőleg a miniszteri rendeletek esetében véleményt nyilvánít (szakmapolitikai egyeztetés). A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter egyes előterjesztéseket (miniszteri rendeleteket) halaszthatatlan esetben mentesíthet a szakmapolitikai egyeztetés alól.‖ (Ügyrend 18. § a.). A szakmapolitikai egyeztetés után küldik meg az előterjesztést észrevételezés, illetőleg véleménynyilvánítás céljából a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek (a Kormányiroda vezetőjének), a Miniszterelnöki Hivatal koalíciós koordinációért felelős államtitkárának, a feladatkörében érintett miniszternek, kormánybiztosnak és kormányhivatal vezetőjének, akik a tervezetre észrevételt tehetnek, valamint határidő megjelölésével a többi miniszternek és kormánybiztosnak, akik a tervezetről véleményt nyilváníthatnak, illetve ha megjelölik, hogy a tervezet a feladatkörüket miként érinti - észrevételt tehetnek (közigazgatási egyeztetés). Ebben a szakaszban küldik meg az őket érintő tervezeteket a Legfelsőbb Bíróság elnöke, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, az MNB és a GVH számára, illetőleg, ha az feladatkörüket érinti, a helyi önkormányzatoknak. Az ügyrend rögzíti azt is, hogy „Jogszabály megalkotására irányuló előterjesztések előkészítésénél a jogalkotásról szóló törvény előírásaira kell figyelemmel lenni. Az ilyen előterjesztéseket egyeztetni kell az ügyben érdekelt országos önkormányzati, társadalmi és érdekképviseleti szervekkel, valamint országos köztestületekkel.‖ Az ügyrend szerint a következő szakasz a társadalmi érdekegyeztetés, amelynek „rendjére külön jogszabályok, illetőleg megállapodások irányadók.‖ A benyújtott előterjesztés először államtitkári értekezletre, majd – ha az államtitkári értekezlet (illetőleg meghatározott esetekben a Kormány kabinetje, az Államreform Bizottság vagy a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület) azt napirendre tűzésre javasolja – a Kormány napirendjére kerül. Az ügyrend szerint a Kormány rendeleteit, határozatait, elvi állásfoglalásait és irányelveit az üléstől számított 8 napon belül kell kihirdetni (közzétenni), illetőleg az érdekeltek részére megküldeni, kivéve, ha a miniszterelnök más határidőt állapít meg; a Kormány határozatait általában a Határozatok Tárában kell közzétenni, a Kormány elrendelheti a jelentősebb határozatainak a Magyar Közlönyben való közzétételét is. A nyilvánosságot szolgálja az a rendelkezés is, amely szerint „a kormányszóvivő az ülésről hivatalos sajtóközleményt jelentet meg, és tájékoztatja a sajtó képviselőit.‖ Ha a kormány döntéshozatali eljárása az első szakaszokban szükség szerint a nyilvánosság kizárásával folyik is, a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos jog garanciáját jelenti az, hogy a Kormány ülésein elhangzottak utólag rekonstruálhatók legyenek. Bár „[n]em tekinthető alkotmányos követelménynek, hogy a kormányzati ülésekről teljes körű dokumentáció, azaz szó szerinti jegyzőkönyv, hang- vagy/és képfelvétel készüljön‖, a jogalkotónak „[t]ekintettel kell lennie arra, hogy a kormány mint testület nem magánemberek gyülekezete, hanem a politikai intézményrendszerben kulcsszerepet játszó szerv. Működésének tartalmi

13 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés dokumentálása – és nem pusztán döntéseinek közzététele – kiemelkedő közjogi és politikai pozíciója miatt elengedhetetlen.‖37 Ezt a tartalmi dokumentációt szolgálja a Kormány üléséről készített összefoglaló és hangfelvétel. Az Ügyrend szerint „a Kormány üléséről szóló összefoglaló tartalmazza a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, a koalíciós egyetértési jogot gyakorló kormánytag esetleges ellenvéleményére való utalást, valamint a döntést‖; az összefoglaló mellékleteként meg kell őrizni az előterjesztéseket, a rendeletek, határozatok, az Országgyűlés elé terjesztett javaslatok, átiratok, irányelvek, elvi állásfoglalások emlékeztetők, stb. egy-egy példányát is. Az ügyrendben foglalt szabály szerint „Az összefoglaló eredeti példányát és a mellékleteket, valamint az ülésről készült hangfelvételt a Miniszterelnöki Hivatal őrzi; ezek az iratok nem selejtezhetők, kezelésükre a levéltári anyag védelméről és a levéltárakról, valamint az államtitokról és a szolgálati titokról szóló rendelkezéseket kell alkalmazni.‖ Az összefoglaló ‖egy-egy példányát a Kormány tagjai, a Kormány üléseinek állandó meghívottai, valamint az államtitkárok kapják meg‖, a hangfelvétel „a Kormány tagjai és az állandó meghívottak személyes használatára az Államtitkárnál rendelkezésre áll‖. A Kormány és a kormányzati szervek jogszabály-előkészítő munkája nyilvánosságának szabályozásról a következő pontokban lesz szó.

3.2.4. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény Az elektronikus információszabadságról szóló törvényben foglalt, a jogszabály-előkészítés nyilvánosságára valamint a jogszabályok nyilvánosságára vonatkozó rendelkezéseket alább, e törvény tárgyalásánál ismertetjük részletesen.

3.2.5. A lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény A közérdekű ügyekben születő döntések befolyásolásának egyik legismertebb és a legtöbb gyanúval övezett formája a lobbizás. Míg egyesek egyenlőségjelet tesznek a lobbizás és a korrupció közé, mások úgy vélik, pontos szabályozás és széleskörű nyilvánosság előírása esetén a lobbizás a döntésbefolyásolás legitim eszköze lehet. Korábbi próbálkozásokat követően 2006-ban született törvény Magyarországon a lobbitevékenység kereteinek szabályozásáról. A törvény preambuluma szerint annak célja „a közhatalmi döntések kapcsán megjelenített érdekek nyilvánosságának‖ biztosítása, „ezzel erősítve a döntéshozó szervek tevékenységébe vetett bizalmat‖; a miniszteri indokolás szerint „[a] szabályozás célja egyrészt annak biztosítása, hogy nyilvánosságra kerüljenek azok az érdekek, amelyek egy-egy jogalkotói, közhatalmi döntés mögött állnak, másrészt pedig, hogy a lobbisták eddig specifikus szabályozás nélküli tevékenységét a jog eszközével korlátok közé lehessen szorítani, rendezve kötelességeiket és jogaikat‖. (A közhatalmi döntés fogalmát a törvény meg is határozza: „az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai vagy tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntés‖.) A törvény a lobbitevékenység nyilvánosságának biztosítását tűzi ki; ez a használt meghatározás szerint „közhatalmi döntés befolyásolását vagy érdekérvényesítést célzó minden olyan tevékenység vagy magatartás, melyet megbízás alapján, üzletszerűen folytatnak‖ (5. § c. pont). A jogalkotó kifejezetten kizárta a törvény hatálya alól „a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek[et], melyek tagságuk érdekeit képviselik a közhatalmi döntéseket hozó szerveknél‖, és azon érdekegyeztetési mechanizmusokat, amelyek „az egyeztetés, a véleménykérés, a tájékoztatás, a konzultáció vagy a közhatalmi döntés befolyásolására vonatkozó egyéb tevékenység lehetőségét a közhatalmi döntést hozó szerv vagy jogszabály teremtette meg a gazdasági, társadalmi vagy egyéb érdekek megismerése céljából‖. (1. § (3) bekezdés). Szintén nem terjed ki a törvény hatálya az Alkotmány 64. §-ában rögzített ún. petíciós jogra „mely alapján mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé‖. Bár a miniszteri indokolásból kitűnik, a jogszabály-előkészítő tisztában volt azzal, hogy az Alkotmány 64. §-ában rögzített jog gyakorlása közhatalmi döntés befolyásolására is irányulhat, az ilyen tevékenység „nem esik egybe a törvényben rögzített lobbitevékenységgel‖.

A kormányülések dokumentálásával, a dokumentumok megőrzésével és nyilvánosságával kapcsolatban lefolytatott adatvédelmi biztosi vizsgálat eredményeit összegző ajánlás, Az adatvédelmi biztos beszámolója 1999, OBH 2000, 301. o. 37

14 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés A törvény három alapelvet rögzít: ezek szerint annak alkalmazása során biztosítani kell az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülését; a lobbistákról vezetett nyilvántartási rendszer nem akadályozhatja a közhatalmat gyakorló szervek szabad és nyílt elérhetőségét; a törvény nem érinti más jogszabályoknak az érdekérvényesítésre, illetve érdekképviseletre vonatkozó szabályait. A törvény fogalom-meghatározásai közül (5. §) a fent már említett, a lobbizás tevékenységét és a közhatalmi döntést illető definíció, valamint a közzététel meghatározása érdemes a kiemelésre: ez utóbbi a jogalkotó – a 2005-ben elfogadott Eit. rendelkezését követve, magában a meghatározásban adatvédelmi jellegű garanciát is rögzítve – mint „az adott szerv honlapján, digitális formában, bárki számára azonosítás nélkül, ingyenesen történő hozzáférhetővé tételt‖ határozza meg. A törvény egyik hangsúlyos szabályozási tárgya az érdekérvényesítőkre vonatkozó regisztrációs rendszer (és az annak keretében vezetett két nyilvántartás) amelyekbe a nyilvántartást vezető szerv kérelemre veszi fel a törvényben meghatározott feltételeknek megfelelő természetes vagy jogi személyeket, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteket, akik vagy amelyek megfelelnek a törvényben rögzített feltételeknek (ezen feltételeket és a nyilvántartandó adatok körét a jogszabály részletesen szabályozza). Az adatok meghatározott részét (természetes személy esetén a név és a születési hely/idő, szervezetek esetén a szervezet neve, székhelye és a képviseletre jogosultak neve; a személy vagy szervezet nyilvántartásba vételének, valamint az abból való törlésének ideje, és a törlés oka) a nyilvántartást vezető szerv közzéteszi. Az adatok közzétételéről a nyilvántartást vezető szervnek a nyilvántartásból való törlést követő három évig kell gondoskodnia (20. §). A személyi összefonódások, a korrupció veszélyének csökkentése érdekében a törvény meghatározza azt is, hogy mely tevékenységek összeférhetetlenek a törvény által meghatározott lobbitevékenységgel. A 10. § szerint nem végezhet lobbitevékenységet a. az országgyűlési képviselő, az európai parlamenti képviselő, az állami vezető, a helyi önkormányzat, a helyi önkormányzat képviselő-testületének (közgyűlésének) vagy bizottságának a tagja, továbbá a polgármester, a főpolgármester és a közgyűlés elnöke, b. az államháztartásról szóló törvény szerinti költségvetési szerv, annak vezetője, tisztségviselője, tagja, valamint a velük közszolgálati, közalkalmazotti jogviszonyban, bírói vagy ügyészségi, illetőleg hivatásos szolgálati viszonyban, munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban álló személy, c. az a gazdálkodó szervezet, amelyben az állam többségi tulajdoni részesedéssel rendelkezik, e szervezet tagja, vezető tisztségviselője, valamint felügyelőbizottságának tagja, illetve a helyi önkormányzatnál az a gazdálkodó szervezet, amelyben a helyi önkormányzat többségi tulajdoni részesedéssel rendelkezik, e szervezet tagja, vezető tisztségviselője, valamint felügyelőbizottságának tagja, d. a párt és annak tisztségviselője, e. a köztestület és annak tisztségviselője, f. a közalapítvány és kezelőszervének tisztségviselője Az összeférhetetlenség szabályozásának körében a törvény rögzíti, hogy a fenti pontokban felsorolt személy „nem lehet lobbi szervezet személyes közreműködő tagja, tulajdonosa‖, „nem állhat szerződéses kapcsolatban lobbiszervezettel‖, illetőleg „a 24. §-ban meghatározottakon [vagyis a kötelező legkisebb munkabér egy tizedének mértékét meg nem haladó, reprezentációs célú juttatáson] kívül nem fogadhat el lobbistától vagy lobbiszervezettől semmilyen előnyt‖. Ha a felsorolt személyek közeli hozzátartozója valósítja meg ezeket a cselekményeket, akkor a törvény szerint az adott személy köteles erről haladéktalanul tájékoztatni az érintett közhatalmi döntést hozó szervet, amely gondoskodik ennek a ténynek az általa közzétett tájékoztatóban (lásd alább) való közzétételéről. A nyilvántartást vezető szerv a lobbistát igazolvánnyal látja el. Ha lobbista megsérti a törvényben foglalt szabályokat, a közhatalmi döntést hozó szerv a tényállás összefoglaló leírásával és a rendelkezésére álló bizonyítékok egyidejű csatolásával értesíti a nyilvántartást vezető szervet, amely – ha megállapítja a törvény rendelkezéseinek megsértését - határozatot hoz a lobbista nyilvántartásból való törléséről, és eltiltja a lobbitevékenység végzésétől (16. §). A törlés hatálybalépésétől számított egy évig a lobbista nem vehető fel újból a nyilvántartásba; a második nyilvántartásba vételt követő újabb törvénysértés esetén ez az időtartam két évre, további esetekben három évre nő (17. §).

15 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés A törvény 21-29 §-ai határozzák meg a lobbitevékenység alapvető szabályait. A 21. § szerint a lobbista e tevékenysége során a. köteles a közhatalmat gyakorló szerv képviselőjével közölni megbízójának nevét és a kapcsolatfelvétel célját, b. köteles e törvényből származó kötelezettségeiről - beleértve a nyilvántartások adattartalmát - tájékoztatni megbízóját, c. nem használhat fel semmilyen, a megbízótól kapott bizalmas vagy egyéb bennfentes információt megbízója hátrányára, d. a megbízók kellő tájékoztatás mellett megadott beleegyezése nélkül nem képviselhet egymással ellentétes érdekeket vagy egymással versenyben álló megbízók érdekeit, e. az ilyen tevékenységet végző személyektől elvárható fokozott gondossággal járjon el annak érdekében, hogy biztosítsa állítása, értesülése pontosságát, hitelességét és valódiságát, amelyeket a megbízónak, illetve a megbízó érdekében a közhatalmi döntést hozó szervnek szolgáltat, f. köteles tudatni megbízójával, ha a megbízó célja jogellenes, etikátlan, vagy annak végrehajtása a lobbista hivatás alapvető szabályaival ellentétes, és vissza kell utasítania, hogy bármit tegyen a megbízó ilyen célja érdekében, g. megtartja a közhatalmat rendelkezéseit,

gyakorló

szerv

működési

szabályainak rá

vonatkozó

h. tisztességtelen eszközökkel nem szerezhet információkat a közhatalmi döntést hozó szerv működésével kapcsolatban. A lobbista nem folytathat lobbitevékenységet annál a közhatalmi döntést hozó szervnél, amelynél közeli hozzátartozója vezető tisztséget tölt be (22. §), lobbitevékenysége nem irányulhat arra, hogy a közhatalmi döntést hozó szerv jogszabályban meghatározott kötelezettségeinek ne tegyen eleget (23. §), és az adott szervnél folytatott lobbitevékenység során vagy annak körén kívül nem adhat, nem ajánlhat fel és nem közvetíthet a közhatalmi döntést hozó szerv vagy annak tagja, munkatársa részére semmilyen előnyt, a már említett, a közhatalmi döntést hozó szerv számára egy megbízáshoz kapcsolódóan egy alkalommal nyújtott, a kötelező legkisebb munkabér egytizedét meg nem haladó összegű, a személyi jövedelemadóról szóló törvényben meghatározott reprezentáción kívül (24. §). A 25. § szerint „a lobbista kezdeményezheti a közhatalmi döntést meghozó szervnél, hogy a. az Országgyűlés döntésével kapcsolatos lobbitevékenység során az Országgyűlés kijelölt bizottsága előtt a bizottság által meghatározott időkeretben, b. a Kormány, illetőleg a kormánytagok döntésével kapcsolatos lobbitevékenység során a hatáskörrel rendelkező miniszter által kijelölt vezető előtt, a vezető által meghatározott időkeretben, c. a helyi önkormányzat döntésével kapcsolatos lobbitevékenység során az önkormányzat illetékes bizottsága előtt, ennek hiányában a képviselő-testület (a közgyűlés) ülésén a bizottság vagy a képviselő-testület (a közgyűlés) által meghatározott időkeretben legalább egy alkalommal személyesen is kifejthesse álláspontját.‖ E kezdeményezés elfogadásáról a kezdeményezett címzettjeként szereplő szerv vagy személy dönt, a fenti b) és c) alatti esetben „ lehetőség szerint biztosítani kell, hogy meghatározott időkeretben a lobbista személyesen is kifejthesse álláspontját, amennyiben a lobbista a jogszabály előkészítése során konkrét, érdemi javaslatait írásban eljuttatta a közhatalmi döntés előkészítőjéhez.‖ A lobbista ezen túlmenően bármely országgyűlési képviselőnél, az illetékes miniszter által kijelölt vezetőnél, vagy bármely önkormányzati képviselőnél írásban személyes megbeszélést kezdeményezhet, amely kezdeményezés elfogadásáról a megkeresett személy dönt. Ha a kapcsolatfelvételre irányuló kezdeményezést a lobbista nem a törvényben írt módon eljárva kísérli meg, „a megkeresett személy köteles erről vezetőjét írásban tájékoztatni és a kapcsolatfelvételre irányuló kérést 16 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés elutasítani. A szerv vezetője a tájékoztatás alapján dönt a kapcsolatfelvétel engedélyezéséről. A döntésről a lobbistát tájékoztatni kell.‖ A törvény szerint a közhatalmi döntést hozó szerv képviselőjének a személyes kapcsolatfelvételről mindenkor emlékeztetőt kell készítenie, amely „röviden összefoglalja a találkozón elhangzottak lényegét‖; az Országgyűlés illetőleg a helyi önkormányzat döntésével kapcsolatos, az álláspont személyes kifejtésével kapcsolatos jogot az Országgyűlés Házszabályában és a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában foglaltak szerint kell gyakorolni (26. §). További, a törvény által biztosított joga a lobbistának, hogy a lobbitevékenység céljával összefüggő tárgykörben szakmai tanácskozáson való részvételre hívja meg a közhatalmi döntést hozó szerv tagját, képviselőjét; az ezzel kapcsolatban a közhatalmi döntést hozó szerv, illetőleg az annak képviseletében részt vett személy számára felmerült költségeket azonban nem térítheti meg. A közhatalmi döntést hozó szerv részére a lobbista szakmai háttéranyagokat, tudományos kiadványokat, hatástanulmányokat küldhet, illetve rendelkezésére bocsáthatja saját kutatásainak, elemzéseinek eredményét is; igazolványa felmutatásával pedig a be- és kiléptetés rendjére vonatkozó előírásoknak megfelelően jogosult a lobbitevékenységgel érintett szervvel előzetesen egyeztetett időpontban a szerv helyiségeibe belépni (27-29. §§). A lobbista fontos kötelezettsége a törvény szerint a lobbitevékenységről szóló tájékoztató rendszeres (negyedévente történő) elkészítése, és a nyilvántartást vezető szerv részére történő benyújtása. A tájékoztatónak tartalmaznia kell annak tételes felsorolását, hogy a lobbista mely közhatalmi döntések kapcsán végzett lobbitevékenységet, az adott jogszabálytervezethez kapcsolódó lobbitevékenység konkrét célja (céljai) lényegének megjelölését, a lobbitevékenység során az adott ügyben igénybe vett eszközök felsorolását, annak megjelölését, hogy a közhatalmi döntést hozó szervnél kivel és hány esetben történt kapcsolatfelvétel, a fent már említett reprezentáció tényét, alkalmankénti összegét, az abban érintett személyek nevének, valamint beosztásának megjelölését, a lobbiszervezet és a lobbista megbízójának a megnevezését. A lobbitevékenységről nem csak a lobbistának, hanem a lobbitevékenységgel érintett közhatalmi döntést hozó szervnek is tájékoztatnia kell a nyilvántartást vezető szervet: e tájékoztatás tartalma az, hogy mely döntésekkel kapcsolatban, mely lobbisták folytattak nála lobbitevékenységet, és ennek során mely eszközöket vették igénybe. A nyilvántartást vezető szerv mindkét tájékoztatókat közzéteszi; a törvény szerint a tájékoztatóban szereplő adatok - a tájékoztató közzétételét megelőzően is - közérdekből nyilvános adatnak minősülnek. A fentiek alapján – álláspontunk szerint – a jogszabály-előkészítés, a jogalkotás nyilvánossága és a jogszabályok megismerhetősége érdekében rendkívül jelentős lépések történtek az elmúlt évek folyamán; a nyilvánosságot e körben jelentősen korlátozó szabályozás álláspontunk szerint nincs hatályban. Aligha lehet azonban figyelmen kívül hagyni, hogy a legkitűnőbb jogszabályok is csak annyit érnek, amennyi a gyakorlatban azokból megvalósul. A jogszabály-előkészítés, a jogalkotás nyilvánosságáról teljes képet csak a jogalkalmazási gyakorlat részletes vizsgálata tud majd adni.

3.3. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közvagyont érintő egyedi döntések nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás 3.3.1. Üzleti titok és nyilvánosság A tulajdon, a gazdasági verseny védelme érdekében a jog a világon mindenütt védi az üzleti, kereskedelmi titkokat. Ez sokhelyütt nehezen feloldható ellentmondást okoz a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosításával, hiszen a közszféra szervei feladataik ellátása érdekében üzleti vállalkozások adatainak sokaságát kezelik. Az Avtv. elfogadásakor a jogalkotó nálunk sem adott megoldást arra, miként oldható fel a közérdekű adatok nyilvánossága és az üzleti titkok védelme közötti konfliktus. Az adatvédelmi biztos már igen korán megfogalmazott jogértelmezése szerint „a közfeladatot ellátó szervvel vagy személlyel történő üzletkötés esetében a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez fűződő alkotmányos jog szinte minden esetben kizárja azt, hogy ezen adatok titokban maradásához az érintettnek méltányolható érdeke fűződjön‖.38 Világos volt ugyanakkor, hogy az ombudsman nem kötelező erejű határozatai nem jelentenek elég szilárd alapot a jogalkalmazók számára, ezért szorgalmazta a megfelelő jogszabálymódosítást. A megoldást a 2003-ban elfogadott ún. üvegzseb-törvény (a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes 38

ABI 2000, 375.

17 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés törvények módosításáról 2003. évi XXIV. törvény) hozta meg. A törvény indokolása szerint az összesen 19 törvény módosításával a jogalkotó célja olyan jogszabályi környezet kialakítása volt, „amely lehetővé teszi és segíti a költségvetési források felhasználásának hatékony ellenőrzését, a közpénzek és a köztulajdon felhasználásának és hasznosításának átláthatóságát, a korrupciós helyzetek kiküszöbölését. A javasolt szabályrendszer emellett biztosítja a költségvetési pénzeszközökből történő támogatások nyújtásának, a közvagyon használatának megfelelő nyilvánosságát, továbbá azt, hogy a nyilvánosság ereje kényszerítse ki a közpénzfelhasználás során annak átláthatóbbá tételét és a jogkövető magatartást is.‖ Az üvegzseb-törvény az Avtv. és a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) egyidejű módosításával feloldotta a korábbi konfliktust. Az Avtv. újrafogalmazott 19. § (1) bekezdése kimondta: „Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan - köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását,‖ a 19. § (6) bekezdése pedig azt, hogy a „közérdekű adatok megismerésével és nyilvánosságával összefüggésben az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók.‖ A Ptk. az üzleti titok definíciója mellett a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosítása érdekében meghatározta azt is, milyen adatok nem tekinthetők üzleti titoknak: „81.§ (3) Nem minősül üzleti titoknak az állami és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai közösségi támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz - így különösen a technológiai eljárásokra, a műszaki megoldásokra, a gyártási folyamatokra, a munkaszervezési és logisztikai módszerekre, továbbá a know-how-ra vonatkozó adatokhoz - való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve, hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét.‖ Ez a megoldás nemzetközileg is egyedülálló módon rendezte a kérdést. A jogalkotó azonban tovább is ment ennél. Eddig példa nélküli megoldásként – túllépve a közszférán – adatszolgáltatási kötelezettséget írt elő a közszférával kapcsolatba kerülő szervezetek és személyek számára is, amikor kimondta: „Az, aki az államháztartás valamely alrendszerével pénzügyi, illetve üzleti kapcsolatot létesít, kérésre köteles a jogviszonnyal összefüggő és a (3) bekezdés alapján közérdekből nyilvános adatokra vonatkozóan tájékoztatást adni. A felvilágosítás oly módon is történhet, hogy az adatokat a honlapon vagy a hirdetményi lapban teszik közzé. A felvilágosítás megtagadása esetén, vagy ha a felvilágosítást kérő szerint a tájékoztatás nem kielégítő, a törvényességi felügyelet gyakorlására jogosult szerv eljárása kezdeményezhető.‖ (81. § (4) bekezdés) Az Avtv. és a Ptk. előbbiekben idézett szabályai jelentik az alapját a köz- és a magánszféra együttműködésével, szerződéseivel összefüggő adatok kezelésének, nyilvánosságának.

3.3.2. A közbeszerzésről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Kbt.) nyilvánosságra vonatkozó szabályai A Kbt. preambuluma szerint elfogadásának egyik célja a „közpénzek ésszerű felhasználása átláthatóságának és széles körű nyilvános ellenőrizhetőségének‖ megteremtése volt. Ezt a törvény a következő, egyes, a közbeszerzési eljárás előkészítése és lebonyolítása során keletkezett dokumentumok nyilvánosságának előírásával igyekszik elősegíteni: • Nyilvános a Kbt.-ben meghatározott egyes ajánlatkérők által kötelezően készítendő éves közbeszerzési terv (Kbt. 5. § (1) bek.) • Az ajánlattevő – bár az ajánlatában kifejezetten és elkülönített módon, mellékletben - közölt üzleti titok nyilvánosságra hozatalát megtilthatja - nem tilthatja meg nevének, címének (székhelyének, lakóhelyének), valamint olyan ténynek, információnak, megoldásnak vagy adatnak a nyilvánosságra hozatalát, amely a bírálati szempont alapján értékelésre kerül. Nem korlátozható, illetőleg nem tiltható meg üzleti titokra 18 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés hivatkozással olyan adat nyilvánosságra hozatala sem, amely a közérdekű adatok nyilvánosságára és a közérdekből nyilvános adatra vonatkozó, külön törvényben meghatározott adatszolgáltatási és tájékoztatási kötelezettség alá esik. (Kbt. 73. §, versenypárbeszéd vonatkozásában Kbt. 123/D § (4) bek.) Hasonló terjedelemben állapítja meg a nyilvánosságot a Kbt. a két szakaszból álló eljárások szabályozásakor a részvételre jelentkező tekintetében (Kbt. 106. §). • Az eredményhirdetés során és azt követően sem lehet üzleti titokra hivatkozással olyan adat nyilvánosságra hozatalát korlátozni vagy megtiltani, amely a közérdekű adatok nyilvánosságára és a közérdekből nyilvános adatra vonatkozó, külön törvényben meghatározott adatszolgáltatási és tájékoztatási kötelezettség alá esik, illetőleg amelyet az ajánlat elbírálása során - döntése meghozatalával összefüggésben - az ajánlatkérő figyelembe vett. (Kbt. 96. § (3) bek.) • Nyilvános a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés; kivétel ez alól az üzleti titkokat tartalmazó melléklet, de ez is csak abban az esetben, ha ez nem ütközik a közérdekű adatok nyilvánosságára és a közérdekből nyilvános adatra vonatkozó, külön törvényben meghatározott adatszolgáltatási és tájékoztatási kötelezettséggel, illetőleg ezeket az adatokat az ajánlat elbírálása során az ajánlatkérő nem vette figyelembe (Kbt. 99. § (4) bekezdése). (Megjegyzendő, hogy ezeket az adatokat a Kbt. nem „közérdekből nyilvános‖, hanem „közérdekű‖ adatnak minősíti.) • A keretmegállapodásos eljárás szabályozása során a Kbt. – a fent hivatkozott 99. § (4) bekezdéshez hasonló feltételekkel – „közérdekű‖ adatnak minősíti a keretmegállapodást (136/A § (7) bek., 233. § (6) bek.). • A Közbeszerzési Döntőbizottság eljárása során „Az ajánlatkérő és az ajánlattevő, a részvételre jelentkező - az üzleti titok védelmére hivatkozással - kérheti az (1) bekezdés szerinti személyek iratbetekintési jogának kizárását vagy korlátozását az olyan iratok vagy adatok tekintetében, amelyek nem minősülnek közérdekű adatnak vagy közérdekből nyilvános adatnak, megismerésük hiánya nem akadályozza az ellenérdekű ügyfelet jogorvoslati jogának gyakorlásában, ugyanakkor az iratok vagy adatok mások általi megismerése aránytalanul súlyosan sértené az ügyfél üzleti érdekeit. A kérelemről való döntéssel egyidejűleg a Közbeszerzési Döntőbizottság kötelezheti az érintettet olyan iratváltozat elkészítésére, amely nem tartalmaz üzleti titkot.‖ (Kbt. 337. § (2) bek.)

3.3.3. A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény nyilvánosságra vonatkozó rendelkezései A koncesszióról szóló törvény is több esetben minősít nyilvánosnak (illetőleg „közérdekűnek‖) egyes adatokat, amelyek a koncessziós pályázat elbírálásának folyamata során keletkeznek, illetőleg a koncessziós szerződéssel kapcsolatosak. A törvény 9. § (4) bekezdése szerint „a nyilvános pályázatok elbírálásáról készített emlékeztetőben foglaltak közérdekű adatnak minősülnek. Az ilyen emlékeztetőt bárki megtekintheti, arról - a költségek megfizetése mellett - másolatot kérhet.‖ Szintén nyilvánosak „a koncessziós szerződés azon tartalmi elemei, amelyek a nyilvános koncessziós pályázat kiírásának részét képezték, ezek közérdekű adatnak minősülnek‖. (19. § (2) bek.) A törvény 19. § (3) bekezdése szerint „A koncessziós szerződések megkötésével és teljesítésével kapcsolatban nem lehet üzleti titokra hivatkozással visszatartani az információt a közérdekű adatok nyilvánosságára és a közérdekből nyilvános adatra vonatkozó, külön törvényben meghatározott adatszolgáltatási és tájékoztatási kötelezettség esetén.‖

3.3.4. Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény nyilvánosságra vonatkozó szabályai A közelmúltban elfogadott vagyontörvény 5. § (1) bekezdése közérdekből nyilvános adatnak minősít minden, az állami vagyonnal való gazdálkodásra és az azzal való rendelkezésre vonatkozó, közérdekű adatnak nem minősülő adatot, emellett kimondja, hogy „külön törvény az adat megismerhetőségét korlátozhatja‖. A törvény – a korábbi uralkodó adatvédelmi biztosi gyakorlatnak megfelelően - a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek minősíti az állami vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező szervet vagy személyt. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a jogalkalmazó – a gazdasági társasági formában történő működés, vagy más, a nyilvánosság szempontjából irreleváns körülmény alapján – nem juthat olyan értelmezésre, amely szerint az ilyen szerv vagy személy nem esik a közérdekű adatok nyilvánosságát szabályozó joganyag hatálya alá.

19 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés A vagyontörvény vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget ír elő a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. Tanácsa, Ellenőrző bizottsága tagjai és vezető beosztású alkalmazottai számára.

3.4. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a párt- és kampányfinanszírozás nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás 3.4.1. A hatályos szabályok A pártfinanszírozás szabályozására vonatkozó jogi kereteket jelenleg a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (Ptv.) adja meg. A törvény részletesen szabályozza a pártok működésével és gazdálkodásával kapcsolatos szabályokat (IV. fejezet), ennek körében a nyilvánosság kérdését is. A törvény 9. § (1) bekezdése szerint „a pártok kötelesek minden év április 30-áig az előző évi gazdálkodásukról szóló beszámolót (zárszámadást) a Magyar Közlönyben, valamint saját honlappal rendelkező pártok a honlapjukon is – a törvény mellékletében meghatározott minta szerint közzétenni; a pénzügyi kimutatásban külön fel kell tüntetni az egy naptári év alatt adott, ötszázezer forintot meghaladó hozzájárulásokat, illetve a százezer forintnak megfelelő értéket meghaladó külföldről származó hozzájárulásokat - a hozzájárulást adó megnevezésével és az összeg megjelölésével. A törvényben meghatározott minta alapján a pártok beszámolójában közzé kell tenni a bevételek között: • a tagdíjak • az állami költségvetésből származó támogatás • a képviselői csoportnak nyújtott állami támogatás • az egyéb hozzájárulások, adományok • a párt által alapított vállalat és korlátolt felelősségű társaság nyereségéből származó bevétel • az egyéb bevételek összegét forintban. Az „egyéb hozzájárulások, adományok‖ közzététele során külön fel kell tüntetni a jogi személyektől származó hozzájárulásokat (ezen belül belföldiektől származó adományokat, az 500000 forint feletti hozzájárulásokat nevesítve, illetőleg külföldiektől származó adományokat, a 100000 forint feletti hozzájárulásokat nevesítve), a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságoktól valamint a magánszemélyektől származó hozzájárulásokat hasonló bontásban. A kiadásokat az alábbiak szerint kell közzétenni: • - támogatás a párt országgyűlési csoportja számára • - támogatás egyéb szervezeteknek • - vállalkozások alapítására fordított összegek • - működési kiadások • - eszközbeszerzés • - politikai tevékenység kiadása • - egyéb kiadások.

3.4.2. Javaslat a párt- és kampányfinanszírozás reformjára A pártfinanszírozás újraszabályozására az utóbbi hónapokban több kezdeményezés is történt. 2006 nyarán nyújtották be az Országgyűlés elé T/237 számon a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, valamint ezzel összefüggésben más

20 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés törvények módosításáról szóló törvényjavaslatot.39 Ezt törvényjavaslatot – annak ellenére, hogy az Országgyűlés az általános és részletes vitát is lefolytatta - az előterjesztő a módosító javaslatok ügyében megfeneklett vitákat követően 2007 októberében visszavonta, majd két országgyűlési képviselő 2007. október 27-én új törvényjavaslatot nyújtott be40 a pártfinanszírozás átláthatóvá tételéről (az új javaslat számos elemében épít a T/237. számú törvényjavaslatra). Jóllehet nem a nyilvánossággal függ össze, mégis az illegális források, így közvetve a korrupció visszaszorítását célzó alapvető rendelkezése a javaslatnak, hogy ha nem is kizárólagossá, de meghatározóvá kívánja tenni a pártok költségvetési finanszírozását. Ezzel a változtatással – a nyilvánosság lehető legnagyobb biztosítása mellett – be akarja zárni a gazdasági szereplők illegális befolyásának kapuját. A törvényjavaslat rendelkezései közül több a Ptv. módosítására irányul, azok közül némelyik a nyilvánosság kérdését is érinti. A törvényjavaslat új IV/B fejezetet (9/B – 9/F §§) iktatna a Ptv-be, amely a párt könyvvezetési és beszámoló-készítési kötelezettségéről szólna: az új 9/D § (5) bekezdése előírná, hogy „a párt a jóváhagyásra jogosult testület által elfogadott – kötelező könyvvizsgálat esetén a könyvvizsgálói záradékot vagy a záradék megadásának elutasítását is tartalmazó független könyvvizsgálói jelentéssel együtt – éves beszámolóját az üzleti év mérleg-fordulónapját követő napig a Magyar Közlönyben, valamint a saját honlappal rendelkező párt a honlapján is köteles közzétenni és ugyanezen határidőig az Allami Számvevőszéknek megküldeni‖. A módosítás olyan nyilvántartás vezetésére is kötelezné a pártokat, amely segítségével „a kapott támogatások (hozzájárulások) összege támogatónként, adományozónként – a támogató vagy adományozó nevének, születés évének, lakcímének és adóazonosító jelének megjelölésével – megállapítható‖ (9/E § (4) bekezdése). Ez a nyilvántartás a javaslat szerint nem nyilvános, ahhoz csak az Állami Számvevőszék férhet hozzá. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Ve.) a választási kampányról szóló 91. és következő §-ai több, a kampányköltéssel és a felhasznált költségvetési támogatások nyilvánosságával kapcsolatos szabályt állapít meg. A Ve. 92. § (2) bekezdése szerint „minden jelölő szervezetnek és független jelöltnek a választás második fordulóját követő 60 napon belül a Magyar Közlönyben nyilvánosságra kell hoznia a választásra fordított állami és más pénzeszközök, anyagi támogatások összegét, forrását és felhasználásának módját.‖ A választásra fordított állami és más pénzeszközök felhasználását az Állami Számvevőszék is ellenőrzi, „a választás második fordulóját követő egy éven belül az országgyűlési képviselethez jutott jelölő szervezetek és független jelöltek tekintetében hivatalból, egyéb jelölő szervezetek és független jelöltek tekintetében más jelölt, jelölő szervezet kérelmére‖ (Ve. 92. § (3) bekezdése). A T/4190. számú törvényjavaslat a Ve-t is számos ponton módosítja, elsősorban a kampánytevékenység szabályozásával kapcsolatban, több esetben nyilvánosságra hozatali kötelezettségeket állapítva meg. Ilyen a (javaslat szerint nyilvános forgalmú) kampányszámlával kapcsolatos nyilvánosságra hozatali kötelezettség. Kampányszámlát a törvényjavaslat által a Ve-be iktatandó új 40/B § szerint a jelölő szervezet, a jelölt és a kampányban egyébként résztvevő személy és szervezet lenne köteles nyitni; ez a külön bankszámla szolgálna a kampány költségeivel összefüggő kifizetések teljesítésére. A bankszámla számát, a számlakezelő hitelintézetet be kellene jelentenie az Állami Számvevőszéknek; az adatokat az Állami Számvevőszék a honlapján közzétenné. Szintén a honlapján kellene közzétennie az Állami Számvevőszéknek a hitelintézet által a kampányszámláról a választási kampány ideje alatt a számlatulajdonos, valamint az Állami Számvevőszék részére hetente küldött bankszámlakivonat oldalhű másolatát. A Ve. módosítása merőben új kötelezettséget állapítana meg azon sajtószervek számára is, amelyek a kampányidőszakban politikai hirdetést kívánnak közölni. Ezen szerveknek – a Ve. javasolt új 44. § (3) bekezdése szerint – a választás kitűzését követő öt munkanapon belül el kellene juttatniuk Állami Számvevőszékhez hirdetési szolgáltatásainak árjegyzékét, amelyet az Állami Számvevőszék nyilvántartásba venne. Maguknak a sajtószerveknek árjegyzéküket honlapjukon kellene közzétenniük. A sajtószerveknek a szavazás napját követő 15 napon belül tájékoztatniuk kellene az Állami Számvevőszéket a közzétett politikai hirdetésekről (arról, hogy az egyes független jelöltek és a jelölő szervezetek politikai hirdetéseit kinek a megrendelésére, kinek az érdekében, milyen ellenérték fejében, mely időpontban és milyen terjedelemben tették közzé a politikai hirdetéseket). A javaslat előírná az Állami Számvevőszék számára e tájékoztatásoknak saját honlapján történő közzétételét (a Ve. javasolt új 44. § (5) bekezdése). A törvényjavaslat végezetül módosítaná a Ve. fenti idézett 92. §-át is. A szabályozás a hatályos – a jelölő szervezetekre és független jelöltekre kiterjedő - nyilvánosságra hozatali kötelezettségen túl előírná a A szabályozás előzményeiről és a korrupciót kizáró pártfinanszírozás esélyeiről lásd Kerekes Zsuzsa: Politika, pénzek, nyilvánosság. Élet és Irodalom, 2006. 25. szám 40 Előbb T/4119, majd annak új változataként T/4190 számon. 39

21 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés nyilvánosságra hozatali kötelezettséget a „kampányidőszakban jelöltként vagy jelölő szervezetként magát bejelenteni nem kívánó személy vagy szervezet‖ számára is, amely a választásra fordított állami és más pénzeszközök, anyagi támogatások összegét, forrását és felhasználásának módjáról a jelelő szervezetekhez hasonlóan tájékoztatnia kellene az Állami Számvevőszéket; a tájékoztatásban – amelyet az Állami Számvevőszéknek honlapján kellene közzétennie – fel kellene tüntetni „a természetes személytől kapott, a személy vagy szerv kampánytevékenysége kiadásainak fedezésére szolgáló minden hozzájárulást — a hozzájárulást adó megnevezésével és az összeg megjelölésével‖ (a javaslat szerinti Ve. 92. § (3) bekezdés).

3.5. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a hatósági engedélyezési eljárások nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás (Ket.) A Ket. a hatósági ügyek, ezen belül az engedélyezési eljárások körében annyiban lépett túl a korábbi Áe. szabályain, hogy egyes, a törvényben tételesen felsorolt ügyekben előírta a döntések bárki számára való hozzáférhetővé tételét. (69. § (6) bekezdés) Ez a 2005 novembere óta hatályos szabály annak ellenére nem oldotta fel az ellentmondásokat, hogy 2005 júniusában az Avtv. 19. § (3) bekezdés f) pontja is módosult. A módosítás kimondta, hogy az Avtv. szerinti közérdekű adatok nyilvánosságát törvény – az adatfajták meghatározásával – közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel is korlátozhatja. A Ket. azonban nem határoz meg adatfajtákat, hanem az iratbetekintési jogot szabályozza. A 68-69 §§ külön szabályozzák az ügyfél, illetőleg a harmadik személyek hozzáférését az eljárás adataihoz. A 68. § (1) bekezdése szerint az ügyfél személyesen, illetve a törvényes vagy írásban meghatalmazott képviselője útján tekinthet be az eljárás során keletkezett iratba, arról másolatot, kivonatot készíthet vagy másolatot kérhet. Ez a jog akkor is megilleti, ha korábban nem vett részt az eljárásban. A (2) és (3) bekezdés kivételeket fogalmaz meg: ezek szerint „nem tekinthet be az ügyfél a. a határozat (végzés) tervezetébe, b. a zárt tanácskozásról készült jegyzőkönyvbe, c. a tanú vagy a bejelentő természetes személyazonosító adatait tartalmazó jegyzőkönyvbe (iratba), ha a hatóság a tanú, illetve a bejelentő természetes személyazonosító adatait zártan kezeli, d. betekintési vagy megismerési engedély hiányában az államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmazó iratba, e. a törvény által védett egyéb adatot tartalmazó iratba, ha azt az érintett adat védelmét szabályozó törvény kizárja, vagy ha a védett adat megismerésének hiánya nem akadályozza az e törvényben biztosított jogai gyakorlásában‖. A (3) bekezdésben megfogalmazott kivétel szerint „az ügyfél az adatok konkrét megjelölésével kérheti az ellenérdekű ügyfél iratbetekintési jogának kizárását személyes adatainak, valamint üzleti és más méltányolható magánérdekének védelmében. A jogi személy és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet ügyfél az iratbetekintési jog kizárását csak az üzleti érdekei védelmében kérheti. A hatóság a kérelemnek - a körülmények gondos mérlegelése alapján - akkor ad helyt, ha az adatok megismerésének hiánya az ellenérdekű ügyfelet nem akadályozza az e törvényben foglalt jogai gyakorlásában.‖ Ezek a rendelkezések a személyes adatok védelméhez fűződő jog érvényesülését illetőleg a törvényben meghatározott titkok védelmét hangolják össze az ügyfél jogaival. A 69. § „az ügyfélen kívül az eljárásban részt nem vevő harmadik személynek‖ az iratokba történő betekintését szabályozza. A Ket. által rögzített főszabály szerint az ilyen harmadik személynek csak abban az esetben van joga a betekintésre, ha igazolja, hogy az irat megismerése joga érvényesítéséhez, illetve jogszabályon vagy hatósági határozaton alapuló kötelezettsége teljesítéséhez szükséges. Bizonyos iratokba történő betekintést a Ket. még ebben az esetben is kizár: így a harmadik személy nem tekinthet be a határozat (végzés) tervezetébe, a zárt tanácskozásról készült jegyzőkönyvbe, és a tanú vagy a bejelentő természetes személyazonosító adatait tartalmazó jegyzőkönyvbe (iratba), ha a hatóság a tanú, illetve a bejelentő természetes személyazonosító adatait zártan kezeli; csak az adat megismerésére vonatkozó törvényi feltételek igazolása esetén tekinthet be a harmadik személy az államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmazó iratba, illetőleg a törvény által védett egyéb adatot 22 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés tartalmazó iratba. A harmadik személyeken belül a Ket. külön szabályozza a szakértő és a hatósági közvetítő jogait: ők az eljárási feladataik ellátásához szükséges mértékben ismerhetik meg az adatokat, míg tanú a vallomását tartalmazó jegyzőkönyvbe tekinthet be. A Ket. szabályozása szerint „törvény egyes ügyfajtákban meghatározhatja az iratbetekintésre jogosult harmadik személyek körét.‖ Ezen – az információszabadságot igen széles körben korlátozó – szabályhoz kapcsolódik a Ket. 69. §-ának említett (6) bekezdése, amely kifejezetten elrendeli egyes döntések nyilvánosságát (a miniszteri indokolás szerint az ok, hogy „érvényesülhessen a közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés elve‖). E rendelkezés szerint a hatóság – a betekintési szabályokat mellőzve – bárki számára hozzáférhetővé teszi azokat a döntéseket, amelyeket a. állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy ügyfélnek e tevékenységével kapcsolatban hozott; b. közérdekű keresetindítással meg lehet támadni; c. az adott tevékenységgel összefüggésben a hatásterületen élő lakosság jelentős részét érintő ügyben hozott; d. a fogyasztók, illetve a munkavállalók munkavédelmi, munkabiztonsági jogait közvetlenül érintő ügyben hozott; e. az épített és természeti környezet, illetve a kulturális örökség állapotát jelentősen befolyásoló tevékenységgel kapcsolatos ügyben hozott; f. korlátozottan rendelkezésre álló természeti erőforrások elosztásáról, illetve felhasználásáról hozott; g. olyan ügyekben hozott, amelyekben az ügyfél számára kizárólagos vagy különleges jogot biztosított; h. törvény rendelkezései szerint hozzáférhetővé kell tenni.‖ Az adatvédelmi biztos korábban – még az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénnyel kapcsolatban – több esetben kifogásolta azt, hogy az államigazgatási eljárás keretében keletkezett közérdekű adatok megismerését a törvényi szabályozás jog vagy jogos érdek igazolásához kötötte. A biztos nem azt állította, hogy a hatósági ügyek többségét nyilvánosságra kell hozni, ám azt igen, hogy „számos esetben – különösen akkor, amikor az állam szervei korlátozott mennyiségben rendelkezésre álló erőforrások elosztásáról, felhasználásáról döntenek – indokolt a minél szélesebb társadalmi kontroll.‖ A Ket. fent idézett szabálya mindenesetre biztosítja a nyilvánosságot néhány fontos döntést tekintetében; a jogszabály-előkészítés során láthatóan szem előtt tartották az adatvédelmi biztosi gyakorlatban megmutatkozó főbb esetcsoportokat. Ez a megoldás azonban a Ket. rendszerében továbbra is fenntartja a titkosság alapszabályát oly esetben, amelyben annak indokoltsága nem alátámasztható: a jogerős közigazgatási határozatok álláspontunk szerint – természetes személyek esetében anonimizált módon, illetőleg a jogi személyek, jogi személyiség nélküli szervezetek esetében üzleti titkaik illetőleg egyéb törvényben meghatározott titkok törlésével –az Avtv. rendszerében ma is közérdekű adatok. Az ilyen adatok nyilvánossága – hasonlóan az Eit. bírósági határozatok nyilvánosságáról szóló rendelkezéseihez – álláspontunk szerint biztosítandó: hozzásegíthetik a jogkereső állampolgárt a hatóság meghatározott ügyekben hozott határozataiban használt jogértelmezések ismeretéhez. A korrupció elleni harc szempontjából is hátrányos az a kodifikációs megoldás, amely – bármilyen átgondolt módon – a nyilvánosságra hozandó adatköröket határozza meg pozitív módon, nem pedig az Avtv. logikájához illeszkedően, a nyilvánosság alapszabályához képest jelöli ki a nyilvánosság korlátozásának azokat az eseteit, amelyeket a személyes adatok illetőleg a törvényben meghatározott titkok védelme indokol.

3.6. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közfeladatot ellátó személyek elszámoltathatóságára vonatkozó jogi szabályozás

23 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés

3.6.1. Vagyonnyilatkozat-tételre kötelezettek a hatályos magyar jog szerint A vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségek előírása több hullámban történt Magyarországon, és a több lépésben kialakított szabályozás nyomán számos kötelezettnek kell – heterogén szabályok szerint – vagyonnyilatkozatot tennie. A megoldások mégis két fő csoportba sorolhatók: az egyik esetben a vagyonnyilatkozat nem nyilvános, és annak megtételére a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényben (Ktv.) rögzített, illetőleg annak mintájára megállapított szabályok szolgálnak; a másik esetben a nyilatkozat nyilvános, és az eljárási szabályok mintája az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben lefektetett szabályozás. Az alábbiakban a jobb áttekinthetőség kedvéért táblázatban mutatjuk be a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségek jellemzőit. Ezt követően mutatjuk be a fentiek szerinti két szabályozási modellt, majd röviden kitérünk a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget illetően megfogalmazott bírálatokra.

Nyilatkozattevők körea

Nyilatkozattétel időpontja, gyakorisága

Nyilvános a Eljárási szabályok vagyonnyilatkozat?b

köztársasági elnök

megbízatása kezdetekor, megszűnésekor félidejében

Igen

„az országgyűlési 2000. évi XXXIX. képviselők tv. 9/A § jogállásáról szóló tv. szerint‖

Alkotmánybírák

megválasztást követő igen 30 napon belül, ezt követően háromévente, megbízatás megszűnését követő 30 napon belül

„köztisztviselőkre 1989. évi XXXII. tv. megállapított 9/A § adattartalommal és eljárási szabályok szerint‖

Bírák

háromévente,

1997. évi LXVII. tv. 1997. évi LXVII. tv. 10/A-10/F §§ 10/A-10/F §§

és

nem

az eskü letételét (a Legfelsőbb megelőzően, ezt Bíróság elnöke követően a esetében igen) kötelezettség esedékessé válásának évében március hó 31. napjáig kell megtenni ügyészek

igazságügyi alkalmazottak

A nyilatkozattételt elrendelő törvényhely

ügyészségi szolgálati nem viszonya (a legfőbb ügyész létesítésekor, esetében igen) valamint háromévenként

Ktv. szabályai 1994. évi LXXX. tv. megfelelően 14/D §, 94/B § alkalmazandók,

jogviszony

Ktv. szabályai 1997. évi LXVIII tv. megfelelően 14/A § alkalmazandók

létesítésekor,

nem ezt

a legfőbb ügyész vagyonnyilatkozatára a Legfelsőbb Bíróság elnökének vagyonnyilatkozatára vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni

24 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés

Nyilatkozattevők körea

Nyilatkozattétel időpontja, gyakorisága

Nyilvános a Eljárási szabályok vagyonnyilatkozat?b

A nyilatkozattételt elrendelő törvényhely

követően háromévenként közjegyzők

kinevezésekor, majd nem azt követően háromévente - az esedékességtől számított harminc napon belül

Ktv. szabályai 1991. évi XLI. tv. 7. megfelelően § (5) bek. alkalmazandók

állampolgárok jogok a megválasztását igen országgyűlési biztosa követő harminc (és a külön biztosok) napon belül, majd ezt követően háromévente

„az országgyűlési 1993. évi LIX. tv. képviselők 5/A § jogállásáról szóló törvény vonatkozó rendelkezései szerint‖

országgyűlési képviselők

1990. évi törvény 22. §

évente

igen

(mandátumának megállapításától, megszűnésétől, ill. közben minden január 1-étől számított 30 napon belül)

LV. 1990. évi törvény 19. §

LV.

Helyi önkormányzati megbízólevelének igen képviselők átvételétől, majd ezt követően minden év január 1-jétől számított 30 napon belül

2000. évi XCVI. tv. 2000. évi XCVI. tv. 10/A § 10/A §

országos kisebbségi megbízólevelének igen önkormányzat átvételétől számított képviselője 30 napon belül, majd ezt követően minden év január 31-ig

1993. évi LXXVII. 1993. évi LXXVII. tv. 39/H § tv. 39/H §

Az MNB elnöke, „országgyűlési igen alelnökei és a képviselőkkel azonos monetáris tanács gyakorisággal‖ egyes tagjai, a felügyelő bizottság tagjai

„országgyűlési 2001. évi képviselőkkel azonos 58/A § módon‖

LVIII.

MNB alkalmazottja

munkaviszony nem létesítésekor, majd kétévente

„köztisztviselőre 2001. évi vonatkozó szabályok 58/B § szerint‖

LVIII.

polgármesterek

megválasztáskor, igen majd azt követően évente

„helyi önkormányzati képviselők 25

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1990. évi LXV. tv. 33/B §

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés

Nyilatkozattevők körea

Nyilatkozattétel időpontja, gyakorisága

Nyilvános a Eljárási szabályok vagyonnyilatkozat?b

A nyilatkozattételt elrendelő törvényhely

vagyonnyilatkozatára vonatkozó szabályok szerint‖ köztisztviselők

főszabály szerint nem kétévente (főtisztviselőnek évente)

Ktv. 22/A-22/B §§

Ktv. 22/A §

az esedékessé válás évében március 31-ig (miniszter által foglalkoztatás nem meghatározott) megkezdésekor, közalkalmazottak majd azt követően háromévente

Ktv. rendelkezéseit Kjt. 20. § (2)-(3) kell alkalmazni bek., 41/A §

fegyveres szerveknél osztályvezető, illetve azzal azonos vagy annál magasabb vezetői beosztást betöltő, a közbeszerzési eljárásban közreműködő, valamint a költségvetési és egyéb pénzeszközökkel, állami vagyonnal való gazdálkodás tekintetében döntési jogosultsággal rendelkező […]személyek

kinevezéskor, majd nem évente (állami vezetőnek minősülő vezetők, valamint a központi tisztikar tagjai), kétévente (egyéb, a szabályozás hatálya alá tarozó személyek)

Ktv. rendelkezéseit 1996. évi XLIII. tv. kell megfelelően 245/B § alkalmazni

Tábornoki, ezredesi rendfokozattal rendszeresített beosztásba kinevezettek

állami vezetőnek nem minősülő ill. egyes más vezetők évente, egyéb a szabályozás hatálya alatt állók kétévente

Ktv. szabályait kell 2001. évi XCV. tv. megfelelően 72-73. §§ alkalmazni

elnöke, megválasztásukkor, igen majd azt követően évente

„országgyűlési 1989. évi XXXVIII. képviselőkre tv. 10. § (5)-(6) bek. vonatkozó szabályok szerint‖

ÁSZ főtitkára, kinevezésükkor, nem vezetői, számvevői majd azt követően az évente (főtitkár és vezető), kétévente (számvevő)

„köztisztviselőkre 1989. évi XXXVIII. vonatkozó szabályok tv. 10. § (5)-(6) bek. szerint‖

ÁSZ alelnökei

26 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés

a

Nyilatkozattevők körea

Nyilatkozattétel időpontja, gyakorisága

Nyilvános a Eljárási szabályok vagyonnyilatkozat?b

A nyilatkozattételt elrendelő törvényhely

az egymillió forintot meghaladó egyedi állami vagy önkormányzati támogatásokról történő döntéshozatalban részt vevő, valamint a támogatások felhasználásával való elszámoltatást végző személyek

kinevezést, nem választást, megbízást követő harminc napon belül két évente

Ktv. rendelkezéseit 1992. évi XXXVIII. kell megfelelően tv. (Áht.) 11/A § alkalmazni, ill. 1992. évi XXXVIII. tv. (Áht.) 11/A §

Az állami tulajdoni részesedéssel működő gazdasági társaságok jogszabály, illetve társasági szerződés alapján az állami tulajdonosi rész alapján megválasztott vezető tisztségviselői és felügyelő bizottsági tagjai

megbízatás nem elfogadásától számított harminc napon belül, majd azt követően évente

Ktv. rendelkezéseit 1992. évi XXXVIII. kell megfelelően tv. (Áht.) 95/B § alkalmazni, ill. 1992. évi XXXVIII. tv. (Áht.) 95/B §

A legalább többségi részesedéssel működő gazdálkodó szervezetek vezető tisztségviselői és felügyelő bizottsági tagjai

megbízatás nem elfogadásától számított harminc napon belül, majd azt követően kétévente

„köztisztviselőkre 2007. évi CVI. tv. vonatkozó szabályok 31. § szerint‖

MNV Zrt. Tanácsa, Ellenőrző Bizottságának tagjai, meghatározott vezető beosztású alkalmazottai

kinevezésüktől nem számított 30 napon belül, majd azt követően évente (Tanács és EB tagjai), kétévente (vezető beosztású alkalmazottak)

„köztisztviselőkre 2007. évi CVI. tv. vonatkozó szabályok 16. § szerint‖

Az oszlopban a hozzátartozókat nem tüntetjük fel A nyilatkozattevő vagyonnyilatkozatának nyilvánossága; az „igen‖ válasz nem jelenti a hozzátartozó nyilatkozatának nyilvánosságát.

b

3.6.2. A vagyonnyilatkozat-tétel szabályozása a Ktv. szerint A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény vagyonnyilatkozatokról szóló szabályozására épül több más, vagyonnyilatkozat tételét előíró törvényi rendelkezés is, ezért annak az eljárási szabályokra kiterjedő, részletes ismertetése is indokolt. A Ktv. 22/A § szabályozza a vagyonnyilatkozat tételének szabályait, gyakoriságát, illetőleg a nyilatkozatok őrzésével, a hozzáféréssel kapcsolatos adatvédelmi garanciákat. A 22/B § az ellenőrzési eljárásról rendelkezik.

27 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés A Ktv. 22/A § (1) bekezdése – a szabályozás indokára is utalva – rögzíti, hogy „az alapvető jogok és kötelességek pártatlan és elfogulatlan érvényesítése, valamint a közélet tisztaságának biztosítása és a korrupció megelőzése céljából a (7)-(8) bekezdésben meghatározott köztisztviselő (a továbbiakban együtt: nyilatkozattételre köteles köztisztviselő) a 6. számú melléklet szerinti adattartalommal, az e törvényben meghatározott eljárási szabályok szerint vagyonnyilatkozatot tesz (a továbbiakban: köztisztviselői vagyonnyilatkozat), illetőleg számot ad a megelőző vagyonnyilatkozatban foglaltakhoz képest bekövetkezett vagyongyarapodásáról és annak okáról. A nyilatkozattételre köteles köztisztviselő a vele közös háztartásban élő házas-, illetve élettársára és gyermekére vonatkozóan is külön-külön vagyonnyilatkozatot tesz (a továbbiakban: hozzátartozói vagyonnyilatkozat), ha e törvény másként nem rendelkezik a köztisztviselői vagyonnyilatkozatra vonatkozó szabályok szerint.‖ Mind a köztisztviselő, mind a hozzátartozói vagyonnyilatkozat két részből áll: ezek egyrészt a személyi rész (amely személyes adatokat tartalmaz), másrészt a vagyoni rész (melyen maga a nyilatkozat szerepel) (22/A § (2) bekezdése). A (3) és (4) bekezdésben rögzített eljárási szabályok szerint „a nyilatkozattételre köteles köztisztviselő a személyi részeket két példányban tölti ki, amelyekből egy-egy példányt külön-külön zárt borítékban helyez el. A zárt borítékokat átadja a munkáltatói jogkör gyakorlójának, aki a borítékokra rávezeti a közszolgálati alapnyilvántartásban számára megállapított technikai azonosító kódját. A köztisztviselő a másik példányt magánál tartja.‖, míg „a nyilatkozattételre köteles köztisztviselő a köztisztviselői vagyonnyilatkozat vagyoni részét három példányban, a hozzátartozói vagyonnyilatkozat vagyoni részét kettő példányban tölti ki. A köztisztviselői vagyonnyilatkozat vagyoni részének két példányát, illetve a hozzátartozói vagyonnyilatkozat vagyoni részének egy példányát zárt borítékban átadja a munkáltatói jogkör gyakorlójának, aki a borítékokra rávezeti a közszolgálati alapnyilvántartásban számára megállapított technikai azonosító kódját. A zárt borítékban elhelyezett és átadott vagyoni részek minden oldalát a nyilatkozattételre köteles köztisztviselő a nyilatkozattétel dátumával látja el. A köztisztviselő a köztisztviselői vagyonnyilatkozat, illetve a hozzátartozói vagyonnyilatkozat vagyoni részeinek harmadik, illetve második példányát magánál tartja. A munkáltatói jogkör gyakorlója írásban igazolja a vagyonnyilatkozat személyi és vagyoni részének átvételét.‖ A munkáltatói jogkör gyakorlója a köztisztviselői vagyonnyilatkozat vagyoni részének két példányából egyet zárt borítékban magánál tart, míg a másik példányt, valamint a hozzátartozói vagyonnyilatkozat vagyoni részének példányát zárt borítékban megküldi a központi közszolgálati hatóságnak. A hatóság e zárt borítékban megküldött nyilatkozatokat 10 évig, de legfeljebb a nyilatkozattételre köteles köztisztviselő közszolgálati jogviszonyának fennállásáig köteles megőrizni. A törvény meghatározza azt is, hogy az adatok milyen célból kezelhetők: „a vagyoni részek adatait a központi közszolgálati hatóság elektronikus nyilvántartási rendszerben is tárolhatja a vagyonnyilatkozat tételi kötelezettség teljesítésének ellenőrzése céljából. Az adatokat a nyilatkozattételre köteles köztisztviselővel szembeni eljárás támogatására kezelheti. Az adatok számítógépes nyilvántartása más adatrendszerrel nem kapcsolható össze, abból az ellenőrzési eljárással össze nem függő feldolgozás nem kezdeményezhető.‖ Az adatvédelmi követelményeknek megfelelően a szabályozás rögzíti, hogy „a határidőt követően a vagyoni részek adatait meg kell semmisíteni, a számítógépes nyilvántartásból törölni kell‖. Szintén törölni kell a számítógépes nyilvántartásból az adatokat a közös háztartásban élés megszűnése esetén (22/A § (5) bekezdése, 22/B § (2) bekezdése). Szintén adatvédelmi követelményt juttat érvényre a Ktv. annak előírásával, hogy a közigazgatási szerv valamennyi nyilatkozattételre köteles köztisztviselőjének vagyonnyilatkozattal kapcsolatos összes iratát az egyéb iratoktól elkülönítetten és együttesen kell a közigazgatási szerven belül kezelni, illetőleg az adatkezelés jogalapját biztosítja az a rendelkezés, amely szerint a nyilatkozattételre köteles köztisztviselő, valamint a vele közös háztartásban élő házas-, illetve élettárs, gyermek a vagyonnyilatkozat személyi részéhez külön felhatalmazást csatol, amelyben felhatalmazza a központi közszolgálati hatóságot, hogy a rájuk vonatkozó vagyonnyilatkozatban foglaltak ellenőrzése céljából, az ahhoz szükséges mértékben személyes adataikat kezelje (22/A § (6)-(7) bek.). A vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség gyakoriságára vonatkozóan a Ktv. azt írja elő, hogy a kötelezettséget • a főtisztviselő évente, • a főosztályvezető, a főosztályvezető-helyettes, az osztályvezető, a kormány-, illetve a miniszteri (fő)tanácsadó, továbbá a politikai (fő)tanácsadó kétévente, • a főjegyző és a jegyző kétévente, • a közigazgatási hatósági ügyben döntésre jogosult köztisztviselő kétévente,

28 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés • a közbeszerzési eljárásban közreműködő köztisztviselő kétévente, • a költségvetési és egyéb pénzeszközökkel, az állami és önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás tekintetében döntési jogosultsággal rendelkező, illetőleg a pénzeszközök felhasználására, valamint a gazdálkodás ellenőrzésére jogosult köztisztviselő kétévente, • az előzőek hatálya alá nem tartozó, de a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény, továbbá a Ktv. felhatalmazása alapján kiadott miniszteri rendeletek szerint nemzetbiztonsági ellenőrzésre kötelezett köztisztviselő kétévente köteles megtenni. A vagyonnyilatkozatot mindenkor a kötelezettség esedékessé válásának évében március 31-ig kell megtenni az azt megelőző év december 31-ei állapotára vonatkozóan. Köztisztviselői, főtisztviselői, vezetői kinevezés, vezetői megbízás esetén a munkáltatói intézkedést megelőző év december 31-ei állapotára vonatkozóan kell teljesíteni a vagyonnyilatkozat tételi kötelezettséget (22/A § (8)-(10) bek.). A vagyonnyilatkozat megtétele után az eljárás szerint a munkáltatói jogkör gyakorlójára hárul az a kötelezettség, hogy „a köztisztviselői vagyonnyilatkozat vagyoni részének átadását követően hatvan napon belül a munkáltatói jogkör gyakorlója azt a nyilatkozattételre köteles köztisztviselő jelenlétében összeveti a legutolsó vagyonnyilatkozatának vagyoni részével. Ha a munkaviszonyból, illetve egyéb jogviszonyból származó jövedelme vagy a munkáltató által ismert törvényes forrásból származó jövedelme a vagyongyarapodásra magyarázatot nem ad, a közigazgatási szerv vezetője a köztisztviselői és hozzátartozói vagyonnyilatkozat személyi részei, valamint a (7) bekezdésben meghatározott felhatalmazást tartalmazó borítékok megküldésével a köztisztviselői vagyonnyilatkozatok vagyoni részei összevetésének napjától számított tizenöt napon belül ellenőrzési eljárást kezdeményez a központi közszolgálati hatóságnál. Az ellenőrzési eljárás kezdeményezése előtt a köztisztviselőt meg kell hallgatni. Az összevetésről, a köztisztviselő meghallgatásáról, illetve az eljárás kezdeményezéséről jegyzőkönyvet kell felvenni, amelynek egy példányát a köztisztviselőnek át kell adni.‖ Az e rendelkezésben meghatározott időponttól függetlenül is „vagyonnyilatkozat tételére kötelezheti a nyilatkozattételre köteles köztisztviselőt, ha olyan bejelentést tesznek vagyoni helyzetére vonatkozóan, amely szerint alaposan feltehető, hogy vagyongyarapodása közszolgálati jogviszonyából, illetve a munkáltató által ismert törvényes forrásból származó jövedelme alapján nem igazolható. Nem lehet soron kívül nyilatkozat tételére kötelezni a köztisztviselőt, ha a bejelentő névtelen, illetve a bejelentés nyilvánvalóan alaptalan, vagy olyan tényt, illetve körülményt tartalmaz, amelyre nézve a munkáltatói jogkör gyakorlója már korábban nyilatkozat tételére hívta fel a nyilatkozattételre köteles köztisztviselőt.‖ (22/A § (11)-(12) bekezdése). A Ktv. 22/B §-a a vagyonnyilatkozathoz kapcsolódó ellenőrzési eljárást szabályozza, amelyet a központi közszolgálati hatóság folytat le (a részletszabályokat a vagyonnyilatkozat tételéről, az abban foglalt adatok védelméről, valamint a Közszolgálati Ellenőrzési Hivatal szervezetéről, működéséről, és az ellenőrzési eljárás lefolytatásáról szóló 114/2001. (VI. 29.) kormányrendelet szabályozza – az alábbiakban csak a Ktv. rendelkezéseinek ismertetésére szorítkozunk.) Az ellenőrzési eljárás célja a Ktv. 22/A § (5) bekezdése szerint „a vagyongyarapodás okának megállapítása‖. A 22/A § szabályozása alapján a vagyonnyilatkozatok személyi és vagyoni részei elválnak egymástól. A Ktv. szerint „ellenőrzési eljárás kezdeményezése esetén a központi közszolgálati hatóság a vagyonnyilatkozat személyi részeiben feltüntetett adatok segítségével egymáshoz rendeli a személyi és a vagyoni részek adatait és lefolytatja az ellenőrzési eljárást. Az ellenőrzési eljárást hat hónapon belül be kell fejeznie és a befejezést követően a személyi és a vagyoni részek egymáshoz rendelését megszünteti és a személyi részekben foglalt adatokat tartalmazó iratot a közigazgatási szerv vezetője részére visszaküldi és a személyi részek adatait a számítógépes nyilvántartásból is törli.‖ A központi közszolgálati hatóság az eljárás során: a. a nyilatkozattételre köteles köztisztviselőt, a vele közös háztartásban élő házas-, illetve élettársat és gyermeket, valamint más személyeket meghallgathat, b. szakértőt rendelhet ki, c. más szervektől, személyektől adatokat szerezhet be. A törvényben rögzített eljárási szabály szerint „a meghallgatni kívánt személyek nem kötelesek nyilatkozatot tenni. A vagyonnyilatkozatot adó meghallgatásának a megkísérlése kötelező. A megkeresett személyek, szervek az adatszolgáltatásnak a reájuk vonatkozó általános szabályok szerint kötelesek eleget tenni. Eljárásainak

29 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés megállapításairól a központi közszolgálati hatóság a munkáltatót értesíti. A jogkövetkezmények levonása a munkáltató feladata.‖

3.6.3. A vagyonnyilatkozat-tétel szabályozása az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény szerint „A képviselő a mandátuma érvényességének megállapításától, majd ezt követően minden év január 1-jétől, továbbá - ha nem választották újra - megbízatásának megszűnésétől számított harminc napon belül köteles az Országgyűlés elnökénél e törvény melléklete szerinti vagyon-, jövedelem- és gazdasági érdekeltségi nyilatkozatot (a továbbiakban: vagyonnyilatkozat) tenni. A képviselő saját nyilatkozatához csatolni köteles a vele közös háztartásban élő házasvagy élettársának, valamint gyermekének a melléklet szerinti nyilatkozatát‖ (19. § (1) bekezdés). A vagyonnyilatkozat-tétel elmulasztását a törvény azzal szankcionálja, hogy annak benyújtásáig a képviselő t tiszteletdíjban nem részesülhet, képviselői jogait nem gyakorolhatja. Az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény 9. §-a szerint „ha a képviselő megbízatása az Országgyűlés működésének befejezésével szűnik meg, a volt képviselő - újraválasztásának esetét kivéve - további hat hónapon keresztül az alapdíjának és pótdíjának a megbízatása megszűnését megelőző hat havi átlagának megfelelő összegű ellátásra jogosult‖ – a képviselő erre a juttatásra sem jogosult addig, amíg a megbízatásának megszűnését követően esedékes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének eleget nem tesz. A törvény 22. § (2) bekezdése szerint az országgyűlés elnöke a vagyonnyilatkozatot nyilvánosságra hozza. A hozzátartozó vagyonnyilatkozata nem nyilvános, azt – az egyébként a vagyonnyilatkozatokkal, bejelentési kötelezettség alá tartozó tevékenységekkel, és összeférhetetlenséggel kapcsolatos minden nyilvántartást vezető bizottság, a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság őrzi, s abba csak az Országgyűlés Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottságának tagjai tekinthetnek be a képviselő vagyonnyilatkozatával kapcsolatos eljárás során (22. §). Vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárást az Országgyűlés elnökénél bárki kezdeményezhet. Az eljárást az Országgyűlés Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottsága folytatja le a Házszabályban foglalt eljárás szerint (22. §). A 22. § (5) bekezdés szerint „a vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás lefolytatásának a vagyonnyilatkozat konkrét tartalmára vonatkozó tényállítás esetén van helye. Ha az eljárásra irányuló kezdeményezés nem jelöli meg konkrétan a vagyonnyilatkozat kifogásolt részét és tartalmát, a Mentelmi bizottság elnöke felhívja a kezdeményezőt a hiány pótlására. Ha a kezdeményező tizenöt napon belül nem tesz eleget a felhívásnak vagy ha a kezdeményezés nyilvánvalóan alaptalan, a Mentelmi bizottság elnöke az eljárás lefolytatása nélkül elutasítja a kezdeményezést.‖ (22. § (5) bekezdése). Az eljárás megismétlésének „ugyanazon vagyonnyilatkozat esetében csak akkor van helye, ha az erre irányuló kezdeményezés új tényállítást (adatot) tartalmaz. A vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárásra irányuló - új tényállítás nélküli - ismételt kezdeményezést a Mentelmi bizottság elnöke az eljárás lefolytatása nélkül elutasítja‖. Az eljárás kiterjedhet a hozzátartozók vagyonnyilatkozatának vizsgálatára is. A 22. § (7) bekezdése szerint „a képviselő vagyonnyilatkozatával kapcsolatos eljárás során az Országgyűlés Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottságának felhívására a képviselő köteles saját, illetve a vele közös háztartásban élő házas- vagy élettársának, valamint gyermekének vagyonnyilatkozatában feltüntetett vagyoni, jövedelmi és érdekeltségi viszonyaira vonatkozó azonosító adatokat haladéktalanul, írásban bejelenteni. Az adatokba csak a bizottság tagjai tekinthetnek be. Az ellenőrzés eredményéről a bizottság elnöke tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. Az Országgyűlés elnöke a bizottság által megállapított tényekről soron következő ülésén tájékoztatja az Országgyűlést.‖ A vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás részletes szabályait a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (Házszabály) 131/F §-a rögzíti. A Házszabály szerint a Mentelmi bizottság elnöke felhívja az érintett képviselőt, hogy öt napon belül nyilatkozzon a kezdeményezéssel kapcsolatosan, illetve - amennyiben azt alaposnak találja - javítsa ki a kezdeményezésben kifogásolt adatokat; ha a képviselő a kifogásolt adatokat kijavítja, az elnök nem rendeli el a vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás megindítását, mely tényről tájékoztatja az Országgyűlés elnökét és a kezdeményezőt. Ha a felhívás eredménytelen, akkor a bizottság elnöke elrendeli a vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás megindítását; ennek keretében a bizottság felhívására a képviselő köteles saját, illetve a vele közös háztartásban élő házasvagy élettársának, valamint gyermekének vagyonnyilatkozatában feltüntetett vagyoni, jövedelmi és érdekeltségi viszonyaira vonatkozó azonosító adatokat haladéktalanul, írásban bejelenteni. A bizottság a vagyonnyilatkozatban foglaltak valóságtartalmát ellenőrzi; az ilyen ügyeket zárt ülésen tárgyalja, adatokat kérhet be, és bárkit meghallgathat; a képviselő az ülésen nem lehet jelen, ám kérésére meg kell hallgatni. A Mentelmi bizottság a képviselő nyilatkozattételre történő felhívásától számított harminc napon belül az 30 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés ellenőrzés eredményéről tájékoztatót készít, melyről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, és a megállapított tényekről az Országgyűlés elnöke soron következő ülésén tájékoztatja az Országgyűlést. Míg a vagyonnyilatkozat-tétel elmulasztásához vagy késedelmes teljesítéséhez az 1990. évi LV. törvény és a Házszabály a fentiekben bemutatott szankciókat fűz, összeférhetetlenség esetén pedig még szigorúbban szabályoz (a képviselő mandátumát meghatározott esetekben meg kell szüntetni), a vagyonnyilatkozat tartalmának valótlansága esetén hasonló szankciókat a szabályozás nem ismer.

3.6.4. A vagyonnyilatkozat intézményével szemben megfogalmazott kritikák A vagyonnyilatkozattal kapcsolatban felmerülő legfőbb kérdés az, hogy alkalmas-e egyáltalán céljának elérésére, amely – mint az a szabályozásban szerepel – „a közélet tisztaságának biztosítása és a korrupció megelőzése‖. A vagyonnyilatkozat intézményének gyakorlati tapasztalatairól – tudomásunk szerint nem készült átfogó felmérés. Nem tudjuk, hogy a ma több százezer emberre vonatkozó kötelezettség előírása járt-e bármiféle eredménnyel. Nem tudjuk, hány esetben indult ellenőrzési eljárás és ha igen, volta-e következményei. Számos jel mutat arra, hogy a hatályos szabályozás szerinti vagyonnyilatkozat e célok elérését nem szolgálja. Az ok a szankciók hiánya41: egy szerző szerint „a jelenlegi szabályozás esetén, ha egy képviselővel, bíróval vagy köztisztviselővel kapcsolatban az derül ki, hogy a két nyilatkozattétel közötti időben a vagyona a legális jövedelme alapján igazolható mértéket lényegesen meghaladó mértékben nőtt, akkor ennek különösebb jogi következménye nem lesz‖42. Ha ez így van, az súlyos kétségeket vet fel az intézmény alkotmányosságát illetően is, amely ezek szerint alkalmatlan a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jog korlátozását adott esetben alátámasztó alkotmányos cél elérésére. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint a vagyonnyilatkozat alkotmányos korlátozása e jognak43. Az alkotmányossági aggályokat is eloszlatná az intézményt valóban működésbe hozó szabályozás. Ilyen lehet a „bizonyítási teher megfordítása‖, és abban az esetben, ha a vagyongyarapodás eredete nem igazolható, annak törvénytelenként történő kezelése44. Ilyen reformok híján a vagyonnyilatkozat intézményének fenntartása – elsősorban a személyes adatok védelméhez fűződő jog aránytalan, és végső során a cél elérésére alkalmatlan eszközzel történő korlátozása miatt – nehezen indokolható.

3.6.5. A közfeladatot ellátó személyek vagyonnyilatkozati kötelezettségének jövője A korrupció elleni hatékonyabb harcot tűzi célul az a három törvényjavaslat, amely a közelmúltban került az Országgyűlés elé. Az állami vezetők javadalmazásának átláthatóságához szükséges egyes törvénymódosításokról szóló T/4116. számú javaslat három területre kívánja kiterjeszteni az állami vezetőket érintő ellenőrzést, előírja: • az ötévente elvégzendő vagyongyarapodási vizsgálatot, • személyijövedelem-adó bevallás internetes közzétételét • az illetményre és egyéb juttatásokra vonatkozó adatok internetes közzétételét. Egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló T/4117. számú javaslat a közszolgálatban álló, továbbá a közpénzek elosztásával és felhasználásával kapcsolatos tevékenységet folytató más személyeket érintően ma ismert körön túl kívánja terjeszteni a rendszeres vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget. E törvényjavaslattal kapcsolatban, nem megismételve a korábbiakban, a vagyonnyilatkozat intézményét illető kétségeket érdemes jelezni. Noha egy alkotmányos jog korlátozásáról van szó, nem egyértelmű az adatszolgáltatásra kötelezettek köre, valamint az új szabályozás és a már hatályos hasonló törvényi rendelkezések egymáshoz való viszonya.

„Néhány konkrét ügyben tapasztalhattuk, hogy az érintett képviselő különösebb következmény nélkül hivatkozhatott arra, hogy a bevallottnál lényegesen nagyobb vagyonára az a magyarázat, hogy a nyilatkozatában elfelejtette feltüntetni az adott összeget vagy vagyontárgyat, vagy egyenesen nem is akarta feltüntetni azt. A szankció hiánya tulajdonképpen az egész eljárást komolytalanná teheti, hiszen ha az érintett következmény nélkül hivatkozhat arra, hogy vagyona tulajdonképpen nem is gyarapodott az eredeti nyilatkozat óta eltelt időben, csak az eredeti nyilatkozat nem tükrözte a valóságot, akkor nyilván mindenki ezt a védekezési utat választja.‖ Hack Péter: A korrupcióellenes harc kudarcáról, Beszélő, 2003. július-augusztus 42 Uo. 43 Lásd pl. a 30/1997. (IV. 29.) AB határozatot a képviselői vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatban. A határozat azonban elmulasztja vizsgálni, hogy „a korlátozások elkerülhetetlenül szükségesek-e, alkalmasak-e, és a korlátozás arányban áll-e az elérendő céllal‖. A részletes kritikára lásd Kerekes Zsuzsa: Vagyonnyilatkozat, adatvédelem, információszabadság, Fundamentum, 2002/2. szám 44 Lásd Hack: i. m. 41

31 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Az országgyűlési képviselők javadalmazásának átláthatóságához és összeférhetetlenségük szigorításához szükséges egyes törvények módosításáról szóló T/4118. számú törvényjavaslat amellett, hogy új összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg, valamint meghatározza a képviselők javadalmazására és költségtérítésére vonatkozó új rendelkezéseket, kötelezővé teszi a személyijövedelem-adó bevallás közzétételét és az ötévenkénti vagyongyarapodás vizsgálatot. Tudva azt, hogy a törvényhozói döntéshozatal a világon mindenütt fokozottan ki van téve az illegális befolyásolási kísérleteknek és nem kétségbe vonva az előterjesztő jó szándékát, itt is csak azt ismételhetjük meg, hogy amíg a szóban forgó intézmények működésének közel tíz éves tapasztalatai nem ismertek, addig azok nemcsak azok hasznossága, hanem alkotmányossága is kérdéses.

3.7. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közpénzügyi ellenőrzések nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás 3.7.1. Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseinek nyilvánossága Az Alkotmány 32/C §-a szerint „az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket; előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást; ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét; ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat.‖ Az Állami Számvevőszék jogállását és vizsgálati hatásköreit Állami Számvevőszékről szóló – többször módosított – 1989. évi XXXVIII. törvény határozza meg. Ennek keretében: • az Állami Számvevőszék ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében a központi költségvetési javaslat (pótköltségvetési javaslat) megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, az állami kötelezettségvállalással járó beruházási előirányzatok felhasználásának törvényességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását és törlesztését, • az Állami Számvevőszék ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást, • az Állami Számvevőszék elnöke ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket. Az ellenjegyzés azt tanúsítja, hogy a hitelfelvétel megfelel a törvényi előírásoknak, • az Állami Számvevőszék ellenőrzi a központi költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek működését, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és az elkülönített állami pénzalapoknak a felhasználását, valamint a helyi önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodását, • az Állami Számvevőszék ellenőrzi az állami adóhatóság és a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységét, valamint a vámhatóság tevékenységét, • az Állami Számvevőszék ellenőrzi az állami költségvetésből gazdálkodó szerveket (intézményeket), valamint az állami költségvetésből nyújtott támogatás vagy az állam által meghatározott célra ingyenesen juttatott vagyon felhasználását a helyi önkormányzatoknál, az országos és helyi kisebbségi önkormányzatoknál, a közalapítványoknál (ideértve a közalapítvány által alapított gazdasági társaságot is), a köztestületeknél, a közhasznú szervezeteknél, a gazdálkodó szervezeteknél, a társadalmi szervezeteknél, az alapítványoknál és az egyéb kedvezményezett szervezeteknél, • az Állami Számvevőszék ellenőrzi az államháztartás alrendszereinek körébe tartozó vagyon kezelését, a vagyonnal való gazdálkodást, az állami tulajdonban (résztulajdonban) lévő gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét, az államháztartás körébe tartozó vagyon elidegenítésére, illetve megterhelésére vonatkozó szabályok betartását, • az Állami Számvevőszék az ellenőrzése során figyelemmel kíséri az államháztartás számviteli rendjének betartását, az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszerének működését, véleményezi a továbbfejlesztésükre vonatkozó javaslatokat, illetőleg ilyen javaslatot tesz, 32 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés • az Állami Számvevőszék az államháztartás alrendszereinek keretébe tartozó vagyon kezelésével illetőleg az állami költségvetésből gazdálkodó szervekkel kapcsolatos ellenőrzési feladataival összefüggésben vizsgálhatja az államháztartás alrendszereiből finanszírozott beszerzéseket és az államháztartás alrendszereinek vagyonát érintő szerződéseket a megrendelőnél (vagyonkezelőnél), a megrendelő (vagyonkezelő) nevében vagy képviseletében eljáró természetes személynél és jogi személynél, valamint azoknál a szerződő feleknél, akik, illetve amelyek a szerződés teljesítéséért felelősek, továbbá a szerződés teljesítésében közreműködő valamennyi gazdálkodó szervezetnél is, • az Állami Számvevőszék ellenőrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdálkodását és a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvényben foglaltak alapján folytatott, az alapvető feladatok körébe nem tartozó tevékenységét. E körben az Állami Számvevőszék azt ellenőrzi, hogy a Magyar Nemzeti Bank a jogszabályoknak, az alapszabályának és a közgyűlése határozatainak megfelelően működik-e, • az Állami Számvevőszék - külön törvény rendelkezéseinek megfelelően - ellenőrzi a pártok gazdálkodását (ÁSZ tv. 2-5. §§). Az Állami Számvevőszék főszabály szerint ellenőrzéseit célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerint végzi (ÁSZ tv. 16. § (1) bek.), egyes esetekben a törvény alapján évente (állami költségvetési javaslat, zárszámadás, az MNB államháztartással kapcsolatos hitelkapcsolatai), más esetben „rendszeresen‖ végez ellenőrzést (pl. a pártok gazdálkodásával, a központi költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetekkel, a TB pénzügyi alapjaival kapcsolatban). Az ÁSZ esetenként is végezhet ellenőrzést az Országgyűlés utasításra, illetőleg a Kormány „kérésére‖, valamint – akár díjazás ellenében is - a NATO, az Európai Unió, illetve olyan nemzetközi szervezet felkérésére, amelynek a magyar állam tagja, továbbá az Országgyűlés vagy a Kormány által vállalt nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség teljesítésére (ÁSZ tv. 17. §). Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseinek nyilvánossága alkotmányos követelmény: az Alkotmány 32/C § (2) bekezdése szerint „az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni.‖ A nyilvánosságot érintő részletszabályokat az ÁSZ tv. 18. § (1) bekezdése fogalmazza meg: eszerint „az Állami Számvevőszék elnöke az év során végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni. A nyilvánosságra hozott jelentés nem tartalmazhat államtitkot és szolgálati titkot, valamint törvény által védett egyéb titkot. A vizsgált magánszemély, jogi személy, gazdálkodó szervezet vagy költségvetési szerv felelős vezetőjének neve és az ellenőrzés során vizsgált tevékenységgel kapcsolatba hozható személyes adata közérdekből nyilvános adat és a jelentésben nyilvánosságra hozható, illetőleg egyéb módon hozzáférhetővé tehető.‖ Az államtitok, szolgálati titok, illetőleg a törvényben meghatározott egyéb titkok - bár a jelentés nyilvánosságának körébe nem tartoznak – az ÁSZ vizsgálatát nem akadályozzák, azokat az ÁSZ megbízásából ellenőrzést végző személy megismerheti, azokról másolatot, kivonatot készíthet (ÁSZ tv. 21. § (1) bekezdése). Az Állami Számvevőszék jelentéseinek nyilvánosságával kapcsolatban az adatvédelmi biztos több esetben állást foglalt: legutóbb a kérdést részletesen a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ellenőrzési tevékenységének nyilvánosságával kapcsolatos adatvédelmi biztosi ajánlásban vizsgálta, 2005-ben45. Az ajánlásban az adatvédelmi biztos kiemeli, hogy „az elmúlt évek során az Állami Számvevőszékkel kifogástalan szakmai együttműködést sikerült kialakítani‖, valamint utal az ÁSZ által fenntartott honlapon nyilvánosságra hozott jelentésekre. Az Állami Számvevőszék lényeges szerepet játszik a párt- és kampányfinanszírozás ellenőrzésében is; mind a hatályos szabályok, mind a tárgyban a közelmúltban született törvényjavaslatok nyilvánosságra hozatali kötelezettséget írnak elő e körben az ÁSZ számára is. Ezzel kapcsolatban lásd a tanulmány fenti 5. pontját.

3.7.2. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ellenőrzéseinek nyilvánossága A Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 312/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (R.) – amelyet a Kormány eredeti jogalkotó hatáskörében, valamint az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényben (Áht.) „a belső ellenőrzési szerv vagy szervek‖ rendeletben történő kijelölésére kapott felhatalmazás alapján alkotott meg – a KEHI központi hivatal, amelynek irányítását a pénzügyminiszter látja el. A hivatal egyrészt ellátja a Kormány által kijelölt belső ellenőrzési szerv feladatait, másrészt ellenőrzési hatósági feladatokat lát el az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó

45

Az adatvédelmi biztos beszámolója 2005., OBH 2006, 231. és köv. o.

33 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés támogatások tekintetében, végül ellátja az egyéb európai uniós és nemzetközi támogatások Kormány által meghatározott ellenőrzési feladatait. A KEHI belső ellenőrzési feladatait a R. az Áht-re hivatkozva határozza meg: az Áht. 121/A § (10) bekezdése szerint „a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai, valamint a központi költségvetési szervek tekintetében a pénzügyi ellenőrzést, továbbá a gazdálkodó szervezeteknek, a közalapítványoknak, az alapítványoknak, a megyei, térségi és regionális területfejlesztési tanácsoknak és - a pártok kivételével - a társadalmi szervezeteknek a központi költségvetésből, alapokból juttatott pénzeszközök - ideértve a nemzetközi szerződések alapján kapott támogatásokat és segélyeket is felhasználásának ellenőrzését a Kormány által kijelölt belső ellenőrzési szerv végzi.‖ A hivatkozott § (11) bekezdése szerint e meghatározott szerv hatásköre az állami kezesség vállalása és beváltása jogosságának ellenőrzésére is kiterjed. Ennek keretében a központi költségvetés mellett a tartozás eredeti kötelezettjénél és jogosultjánál is ellenőrizheti a kezességi szerződés feltételeinek betartását.‖ A R. szerint a Hivatal belső ellenőrzési hatásköre nem terjed ki az Országgyűlés, a Köztársasági Elnökség, az Alkotmánybíróság, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, az Állami Számvevőszék, a Bíróságok, a Magyar Köztársaság Ügyészsége, a Gazdasági Versenyhivatal és a Magyar Tudományos Akadémia fejezetekre, valamint a Magyar Nemzeti Bank ellenőrzésére. Az ellenőrzési hatósági feladatok tekintetében a KEHI az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 1083/2006/EK rendeletben meghatározott ellenőrzési hatósági feladatokat látja el a 2007-2013 közötti programozási időszak tekintetében (lásd erre vonatkozóan a 1083/2006/EK rendelet pénzügyi ellenőrzésről szóló II. fejezetét). Végül, fent harmadikként említett feladatkörében a KEHI ellátja az egyéb európai uniós és nemzetközi támogatások Kormány által meghatározott ellenőrzési feladatait, valamint az azokhoz kapcsolódó tervezési, beszámolási, illetve zárónyilatkozat-kiadási feladatokat. E körben a R. példálódzó felsorolást ad: így a KEHI ellátja különösen a. a 2004-2006 közötti programozási időszak tekintetében a strukturális alapokkal, a Kohéziós Alappal és az EQUAL Közösségi Kezdeményezés programmal kapcsolatos ellenőrzéseket; b. az európai uniós előcsatlakozási eszközök és Átmeneti Támogatás felhasználásának ellenőrzését; c. a Schengen Alap támogatásai felhasználásának ellenőrzését és a költségnyilatkozatok igazolását; d. az INTERREG III Közösségi Kezdeményezés programokkal kapcsolatos ellenőrzéseket; e. az európai területi együttműködés programokkal kapcsolatos ellenőrzéseket; f. a Norvég Finanszírozási Mechanizmussal, illetve az EGT Finanszírozási Mechanizmussal kapcsolatos ellenőrzéseket. A R. által meghatározott eljárásrend szerint „az ellenőrzésekről - megállapításokat, következtetéseket és javaslatokat is tartalmazó - ellenőrzési jelentés készül, melyet a Hivatal megküld az ellenőrzött szervezet vezetőjének. Több ellenőrzött szervezetet érintő ellenőrzés esetén a Hivatal az ellenőrzési jelentésnek csak a vonatkozó részét küldi meg az egyes szervezeteknek.‖; a Hivatal az ellenőrzésekről készített jelentését a miniszter útján a Kormány elé terjeszti. A nyilvánosság kérdéséről a R. részletesen nem rendelkezik, csak rögzíti azt a szabályt, hogy „a Hivatal által készített jelentések nyilvánosságára a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény, valamint az egyes titokfajtákról szóló törvények rendelkezései irányadóak.‖ 2005-ben – több, a tárgyban folytatott vizsgálat után – az adatvédelmi biztos ajánlásban összegezte a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ellenőrzési tevékenységének nyilvánosságával kapcsolatos tapasztalatait, következtetéseit és javaslatait. A dokumentum végén az adatvédelmi biztos: • felkérte a pénzügyminisztert, hogy kezdeményezze a 70/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet 10. §-ának hatályon kívül helyezését. 34 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés • felkérte a KEHI elnökét, hogy a KEHI szolgálati titokköri jegyzékét a jelen ajánlásban, valamint a 2003. évi LIII. törvényben foglaltakra tekintettel vizsgálja felül. • felkérte a KEHI elnökét, hogy a minisztériumok állami vezetőinek külügyi tevékenységével kapcsolatos utazások és azok költségeinek bemutatása, valamint az utazások eredményessége tárgyában 2000-ben, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete 2000. április 1. és 2002. szeptember 30. közötti gazdálkodási tevékenységének vizsgálatáról 2003-ban, valamint az orosz államadósság rendezéséről szóló, ugyancsak 2003-ban készült KEHI jelentés minősítését az ajánlásban foglaltak figyelembevételével vizsgálja felül, és ennek eredményről tájékoztassa a biztost • felkérte a KEHI elnökét, hogy különítse el a KEHI jelentések minősített adatot nem tartalmazó részeit, és tegye hozzáférhetővé azokat a közérdekű adatok megismerését igénylők számára. • felkérte a KEHI elnökét, hogy haladéktalanul tegyen eleget az Áht-ban és Ámr-ben előírt kötelezettségeinek: hozzon létre saját honlapot, és tegye közzé az e jogszabályokban előírt közérdekű adatokat; valamint • felhívta valamennyi állami szervnél a minősítési eljárásban résztvevők figyelmét arra, hogy a. a minősítési javaslat törvényes indokolási kötelezettsége kiterjed mindazon tények és körülmények pontos megjelölésére, amelyek alapján az államtitokká vagy a szolgálati titokká minősítés szükségessége és időtartama igazolható; b. ha a minősítés felülvizsgálata vagy felülbírálata során módosítják az adat minősítését - ide értve az érvényességi idő meghosszabbítását is -, úgy az indoklásban jelöljék meg azokat a tényeket és körülményeket, amelyek a korábbi minősítéstől való eltérést szükségessé teszik; c. a minősítési javaslat, illetve a minősítés felülvizsgálatának, felülbírálatának indokolását úgy kell elkészíteni, hogy az a minősítés szükségességét igazolja, de - az elkerülhetetlen eseteket leszámítva - ne tartalmazzon minősített adatot. A következőkben kizárólag a biztos jogszabály-módosításokra (illetőleg a szolgálati titokköri jegyzékre) vonatkozó ajánlásainak megvalósulását vizsgáljuk. Az első ajánlás alapjául az szolgált, hogy a vizsgálat időpontjában hatályos szabályozás szerint „az egyes törvényekben meghatározott titokkörök, illetve személyes adatok védelmére, valamint döntés-előkészítéssel összefüggő adatok nyilvánosságára vonatkozó jogszabályoknak és a nemzetközi belső ellenőrzési standardoknak megfelelően a Hivatal ellenőrzési jelentései nem nyilvánosak.‖ 46 Ennek a szabálynak a hatályon kívül helyezésére tett ajánlást az adatvédelmi biztos. Az azóta hatályon kívül helyezett kormányrendelet helyébe lépő szabályozás a fent már idézett módon kizárólag az Avtv. valamint az egyes titokfajtákról szóló törvények rendelkezéseire utal. A második ajánlás hátterében az áll, hogy az adatvédelmi biztos korábbi vizsgálatai során többször kifogásolta: a KEHI szolgálati titokköri jegyzékében olyan adatok szerepelnek (pl. maguk a vizsgálati jelentések, illetőleg az ellenőrzések programjai, az ellenőrzésekkel kapcsolatos levelezések, a külső tanácsadók által készített szakvélemények, a beszámoltatással végzett ellenőrzések anyagai, az ellenőrzésekről készített jelentéstervezetek, a Kormány számára készített előterjesztések, tájékoztatók), amelyek nyilvánosságának korlátozása vagy nem indokolt, vagy a nyilvánosság a szolgálati titokkörbe sorolásnál enyhébb korlátozása (pl. döntéselőkészítő adatként történő kezelés) indokolt. Az adatvédelmi biztos korábbi vizsgálata során kifogásolta azt is, hogy a KEHI szolgálati titokkörének első pontja „a KEHI vezetőjének eseti döntésére kívánja bízni, hogy az ellenőrzésekkel összefüggő dokumentumok, illetve adatok közül melyeket kíván szolgálati titokká minősíteni‖. A szolgálati titokköri jegyzék kifogásolt, 1. pontja szerint az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény 4. §-ának (1) bekezdésében foglaltak alapján a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) elnöke az alábbi adatfajtákat minősítheti szolgálati titoknak: 1. A Hivatal által lefolytatott ellenőrzésekkel összefüggő dokumentumok azon adatai, amelyek érvényességi idő előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése és felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé tétele sérti a Hivatal működési rendjét, akadályozza a feladat- és hatáskörének illetéktelen befolyástól mentes gyakorlását. […]‖ – a titokköri jegyzék tehát ebben az esetben nem határozta meg a Ttv. 4. § (1) bekezdése szerinti definíció konkretizálásával a szolgálati titokkörbe tartozó adatfajtát, hanem e definíciónak a szolgálati titokköri jegyzékben való megismétlésével diszkrecionális jogkört adott a KEHI elnökének a minősítés kontroll nélküli gyakorlására. Az adatvédelmi biztos kritikájának megfogalmazása óta a kifogásolt pont kikerült a KEHI 46

A Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 70/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet 10. §-a (hatálytalan 2007. január 1-től)

35 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés szolgálati titokköri jegyzékéből: a Magyar Közlöny 2006/115. számában közzétett titokköri jegyzéknek két eleme van, ezek a Hivatal belső informatikai rendszerére, a működés folyamatosságára, katasztrófa tervére, informatikai biztonsági erendezésére és azok technológiai leírására vonatkozó adatok és azok végrehajtási rendelkezései, valamint a hozzáférési jogosultságokat meghatározó dokumentációk, valamint a Hivatal védelmi berendezésével és azok működésével kapcsolatos adatok és dokumentációk. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal mint adatfelelős a Miniszterelnöki Hivatal mint adatközlő honlapján tette közzé a 2005. évi XC. törvény szerint közzéteendő közérdekű adatokat; ezek a http://www.meh.hu/szervezet/hivatalok/kehi/kehi20060119.html URL-en érhetők el.

3.8. Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a bírósági határozatok nyilvánosságára vonatkozó szabályozás 3.8.1. A bírósági határozatok nyilvánossága az eljárási törvények szerint A bírósági tárgyalás nyilvánosságának alapelvét az Alkotmány is rögzíti: ennek értelmében „a Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el‖. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényben (Pp.) rögzített főszabály szerint a bíróság a felek közötti jogvitát nyilvános tárgyaláson bírálja el – a tárgyalás nyilvánossága „az egész tárgyalásról vagy annak egy részéről a bíróság a nyilvánosságot kizárhatja, ha „ha az államtitok, szolgálati titok, üzleti titok vagy külön törvényben meghatározott más titok megőrzése végett feltétlenül szükséges. A bíróság a nyilvánosságot a közerkölcs védelmében, valamint az ügyfél kérelmére abban az esetben is kizárhatja, ha az a fél személyiségi jogainak védelme érdekében indokolt.‖ A törvény rögzíti azt is, hogy a bíróság a tárgyalás során hozott határozatát nyilvánosan hirdeti ki. A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (Be.) is rögzíti a tárgyalás nyilvánosságának főszabályát, amelyet azonban a bíróság a törvényben meghatározott okokból korlátozhat; a bíróság a tárgyaláson hozott határozat rendelkező részét teljes terjedelmében, indokolását pedig akkor is nyilvánosan hirdeti ki, ha a tárgyalásról a nyilvánosságot kizárta – kivéve azokat az indokolásban szereplő adatokat, melyek nyilvánosságra hozatala azon érdek sérelmét eredményezné, amelynek védelmében a zárt tárgyalást a bíróság elrendelte. Ezen túl a Be. részletekbe menően szabályozza a nyilvánosság tájékoztatásának kérdését. A nyomozás befejezéséig a sajtó részére a nyomozó hatóság külön jogszabályban erre feljogosított tagja, valamint az ügyész; a vádemelésig az ügyész, illetőleg az általa megbízott személy; a bírósági eljárás során a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvényben erre feljogosított személy adhat felvilágosítást; a bíróság nyilvános tárgyalásáról a sajtó jogosult tájékoztatást adni; meg kell tagadni a sajtó számára a felvilágosítást, ha az államtitkot vagy szolgálati titkot sértene, vagy egyébként az eljárás eredményes lefolytatását veszélyeztetné. A törvény rendelkezése szerint a bírósági tárgyalásról a nyilvánosság tájékoztatása érdekében hang- vagy képfelvételt a tanács elnöke engedélyével, a bírósági tárgyaláson jelenlévő személyről - a bíróság tagjain, a jegyzőkönyvvezetőn, az ügyészen és a védőn kívül - csak az érintett hozzájárulásával szabad készíteni. A törvény által felállított főszabály szerint a folyamatban lévő vagy befejezett büntetőügy irataiba csak az e törvény által erre feljogosított személy tekinthet be. Tágabb értelemben a tárgyalási szakasz nyilvánosságához sorolható a tárgyalási jegyzék nyilvánossága, amely a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1.) IM rendeletben (Büsz.) szabályozott. Ez a jegyzék a a tárgyalási napra kitűzött ügyekről készül tanácsonként (bíránként), s azon a kitűzött ügyek sorszáma, az ügyszám, az ügy tárgya, a tárgyalás időpontja, az esetleges ügyészségi ügyszám és a peres felek, illetőleg a terhelt vagy eljárás alá vont személy neve kerül feltüntetésre; a büntető tanács tárgyalási jegyzékén azt is fel kell tüntetni, hogy a tanács a kitűzött ügyben tárgyalást vagy nyilvános ülést tart-e. A Büsz. szerint a tárgyalási jegyzék egy példányát a tárgyalások megkezdése előtt a tárgyalóterem ajtajára ki kell függeszteni. Szintén a Büsz. szól a lajstromról (tájékoztató könyv), amely az iratokról ügyszakonként (ügycsoportonként) elektronikus úton vezetett nyilvántartás. Az eljárási törvényekben foglalt nyilvánosság-korlátozó szabályokkal kapcsolatban említendő az Avtv. 19. § (3) bekezdésének f) pontja, amely szerint a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot törvény közérdekből korlátozhatja bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel is. Ugyanakkor több esetben nem rendelkezik a hatályos szabályozás alapvető, a bírósági működéssel kapcsolatos adatbázisok (így a lajstrom) nyilvánosságáról. Az adatvédelmi biztos a problémát érzékelve több esetben, legutóbb 2007 májusában kezdeményezett a tárgyban törvényalkotást „Megnyugtató megoldást az jelentene, ha – többször felvetett javaslatomnak megfelelően, az Avtv. 19. § (3) bekezdésének f/ pontjával összhangban – átfogó, törvényi szintű 36 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés szabályozás születne a bírósági adatkezelésről, és egyértelművé tenné mind a tárgyalási jegyzék, mind a lajstromok nyilvánosságát illetve meghatározná a nyilvánosság határait. Ennek során meg kell ítélni, hogy a nyilvánosság korlátozásának indokául szolgáló magánérdek meghaladja-e a tájékoztatáshoz és az eljárás nyilvánosságához fűződő közérdeket.‖47

3.8.2. A bírósági határozatok nyilvánossága az Eit. szerint A bírósági határozatok nyilvánosságával kapcsolatban az Eit. által adott szabályozást az Eit. részletes ismertetésének keretében, alább tárgyaljuk.

3.9. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény Az elektronikus információszabadságról szóló szabályozás megalkotásának kezdeményezése mögött az a felismerés állt, hogy a személyes adatok védelméhez fűződő jog sikertörténete mellett az „ikerjog‖ információszabadság karrierje jóval szerényebb volt a rendszerváltás utáni Magyarországon. Már az első adatvédelmi biztos első beszámolójában, 1997-ben megjelenik a megállapítás: „a közérdekű adatok nyilvánosságára irányuló igény - tapasztalataink szerint - lényegesen elmarad a személyes adatok védelmének határozott követelésétől‖, és „a sajtó információéhsége, érzékenysége a közigazgatás információkorlátozó reflexeivel szemben [...] gyakran meglehetősen visszafogottnak látszik‖48. Az adatvédelmi biztos éves beszámolóiban az információszabadság-ügyek rendre töredékét tették ki az adatvédelmi ügyeknek49 - bár az arány maga a két jog iránti érdeklődés az adatvédelmi biztos által már korán érzékelt különbségéből is adódhat50. Az abszolút számok azonban szintén alátámasztják állításunkat - 2002-ben összesen 28 esetben fordultak a biztosi hivatalhoz a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő panasszal. 51 Az elektronikus információszabadság szabályozásának elsődleges indoka tehát az volt, hogy egyszerűbbé, könnyebbé tegye a joggyakorlást az állampolgárok számára, cselekvésre (közzétételre) ösztökélve a közigazgatást (erre utal a törvény preambuluma is, amely a jogállamiság, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez fűződő jog érvényesülését jelöli meg a szabályozás által elérni kívánt célnak, valamint az 1. §, amely a törvény alapján a törvény célja „annak biztosítása, hogy a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekű adatok e törvényben meghatározott körét elektronikus úton bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen közzétegyék.‖ A másik ok az Európai Parlament és a Tanács a közszféra információinak további felhasználásáról 2003/98/EK szóló irányelvében foglalt szabályozás átültetésének kötelezettsége volt: a törvény 23. §-a szerint annak „7. §-a, valamint melléklete az Európai Parlament és a Tanács a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003. november 17-i 2003/98/EK irányelvének való megfelelést szolgálja‖. A PSI-irányelv átültetésével kapcsolatos kérdéseket lent külön pontban tárgyaljuk; e pontban az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény (a továbbiakban: Eit.) főbb rendelkezéseit tárgyaljuk. A törvény rendelkezéseinek többsége 2006. január 1-én lépett hatályba; kivétel ez alól a bírósági határozatok nyilvánosságával foglalkozó negyedik rész, amely 2007. július 1-étől hatályos, valamint a törvény rendelkezései általában a megyei önkormányzatok és az 50 000-nél nagyobb lakónépességű városok vonatkozásában, amely esetben a hatálybalépés napja 2007. január 1. volt, valamint az egyéb helyi önkormányzatok, továbbá az egyéb közfeladatot ellátó szervek vonatkozásában, ahol az Eit rendelkezéseit legkésőbb 2008. július 1-jétől kell alkalmazni. A törvény – a fogalommeghatározásokat követően, amelyek között az elektronikus közzététel kiszervezésére tekintettel elkülönítve található meg az adatfelelős és az adatközlő mint alany, valamint a közzététel fogalmán keresztül az azzal kapcsolatos legfontosabb követelményeket is megfogalmazta a kodifikátor („közzététel: az e 730/K/2007-3 sz. ügyirat Az adatvédelmi biztos beszámolója 1995-1996, OBH 1997, 7. o. A 2002. év panaszügyeiben az információs ágak megoszlása: 86.3% adatvédelem, 5.2% információszabadság, egyéb/vegyes 8.5%; lásd Az adatvédelmi biztos beszámolója 2002, OBH 2003, 30. o. 50 És megjegyzendő, hogy újabb beszámolók szerint az arány változik: „Ez a folyamat 2004—ben megfordult és 2005-ben sem változott, mivel a közérdekű információk kezelését kifogásoló beadványok száma most is több, mint 8 százalékot tesz ki, szemben a korábbi 6 százalékkal‖. Az Adatvédelmi Biztos beszámolója 2005, OBH 2006, 33. o. 2006-ban azonban az ilyen ügyek aránya újra 5 százalék, ehhez adódik az ügyek 1 százaléka, amelynek tárgya egyszerre kapcsolatos adatvédelemmel és információszabadsággal; a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő ügyek száma összesen 191 (ebből panaszügy 102) – lásd az Adatvédelmi Biztos Beszámolója 2006, OBH 2007, 16-18. o. 51 Az adatvédelmi biztos beszámolója 2002, OBH 2003, 29. o. 47 48 49

37 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés törvényben meghatározott adatoknak internetes honlapon, digitális formában, bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, díjmentesen történő hozzáférhetővé tétele‖) – három részben írja elő az elektronikus információszabadsággal kapcsolatos főbb szabályokat. Az Eit – a közérdekű adatok elektronikus közzététele címet viselő – második részében foglalt normák címzettjei a közérdekű adatokat kezelő szervek. Ezek közül egyeseknek saját honlapjukon kell a közzétételi kötelezettséget teljesítenük (ilyenek a Köztársasági Elnök Hivatala, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság hivatala, az Országgyűlési Biztos Hivatala, az Állami Számvevőszék, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala, a Legfőbb Ügyészség, a Magyar Tudományos Akadémia, a központi államigazgatási szerv a kormánybizottság kivételével, továbbá az országos kamara, valamint a közigazgatási hivatal); a jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó egyéb szerveknek „választásuk szerint‖ vagy saját, illetőleg társulásaik által működtetett honlapon, vagy „a felügyeletüket, szakmai irányításukat vagy működésükkel kapcsolatos koordinációt ellátó szervek által fenntartott, valamint az erre a célra létrehozott központi honlapon‖ kell a közzétételi kötelezettségnek eleget tenniük. Speciális szabály vonatkozik a közoktatási intézményekre, amelyek, ha nem látnak el országos vagy térségi feladatot, „e törvény szerinti közzétételi kötelezettségének az ágazati jogszabályokban meghatározott információs rendszerhez történő adatszolgáltatás teljesítésével eleget tesznek‖. Lényeges rendelkezés (talán alapelvi jellegénél fogva az Eit. fogalommeghatározásokra vonatkozó rendelkezései után is helyet kaphatott volna, ám végül a törvény 5. §-ába került), hogy az e részben szabályozott közzététel „nem érinti az adott szervnek az Avtv. 20. §-ában meghatározott, továbbá a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok közzétételével kapcsolatos más jogszabályban meghatározott kötelezettségeit‖, vagyis – ezzel ellentétes bírói gyakorlatra reagálva – a jogalkotó szerint az Eit-ben szabályozott közzétételi kötelezettség ellenére is fennáll az adatkezelő azon kötelezettsége, hogy az Avtv. közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó szabályai alapján egyes megismerési igényeknek – értelmezésünk szerint a közzétett adatok tekintetében is – eleget tegyen. A fentiek tükrében nyer értelmet adatközlő és adatfelelős megkülönböztetése: az Eit. szerint az adatfelelős – ha nem saját honlapján közli az adatokat – továbbítja azokat az adatközlőhöz; az adatfelelős szerv vezetője köteles gondoskodni az adatok pontos, naprakész és folyamatos közzétételéről, valamint az adatok megküldéséről (az erre vonatkozó részletes szabályokat az Eit. rendelkezése szerint belső szabályzatban kell rögzíteni), míg az adatközlő gondoskodik az adatok közzétételéről a honlapon, „és arról, hogy egyértelmű legyen, az egyes közzétett közérdekű adat melyik szervtől származik, illetve melyikre vonatkozik.‖, valamint „gondoskodik a honlap adatok közzétételére alkalmas kialakításáról, a folyamatos üzemeltetésről, az esetleges üzemzavar elhárításáról és az adatok frissítéséről‖.

3.9.1. A közzétételi listák, a közérdekű adatok központi elektronikus jegyzéke és a közadatkereső rendszer A törvény szabályozásának a közérdekű adatok elektronikus közzétételére vonatkozó részének középpontjában a közzétételi listák állnak. Ilyen egyrészt az általános közzétételi lista, amelyet a jogalkotó az Eit. mellékletében határozott meg, és amelyben szereplő adatokat a közfeladatot ellátó szervek kötelesek közzétenni. Az általános közzétételi lista meghatározza a szóban forgó adatkörhöz kapcsolódóan a közzététel „frissítését‖ (azaz annak időpontját, pl. a „változásokat követően azonnal‖ vagy gyakoriságát, pl. „negyedévente), valamint a megőrzésre vonatkozó szabályokat is (így pl. azt, hogy a közzétett adatkör előző állapota törlendő, vagy az előző állapotot egy évig archívumban kell tartani, stb.). Az általános közzétételi lista három csoportban sorolja fel a közzéteendő adatköröket: ezek (1) a szervezei és személyi adatok, (2) a tevékenységre és működésre vonatkozó adatok, valamint (3) a gazdálkodási adatok. Mint alább még részletesebben tárgyaljuk, a jogalkotó egyes adatköröknek az általános közzétételi listára történő felvételével egyben eleget kívánt tenni a PSI-irányelvben előírt kötelezettségeknek is (pl. ilyen a tevékenységre és működésre vonatkozó adatok 16. adatköre, amely szerint közzé kell tenni azon közérdekű adatok hasznosítására irányuló szerződések listáját, amelyekben a közfeladatot ellátó szerv az egyik szerződő fél (PSIirányelv 11. cikk), illetőleg 17. pontja, amely alapján közzé kell tenni a közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévő közérdekű adatok felhasználására, hasznosítására vonatkozó általános szerződési feltételeket (PSI-irányelv 8. cikk)). Az általános közzétételi listák mellett ismeri a szabályozás a különös közzétételi lista intézményét is: ezt jogszabály egyes „ágazatokra, a közfeladatot ellátó szervtípusra‖ írhatja elő az Eit. 6. § (2) bekezdése szerint, tartalmát tekintve az általános közzétételi listát kiegészítve. A harmadik szint az egyedi közzétételi lista: ezt jogszabály a közfeladatot ellátó szerv vezetője határozza meg „a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére kiterjedő hatállyal‖. Ha az egyedi közzétételi listát a közfeladatot ellátó szerv vezetője határozza meg, akkor a törvény 38 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés kifejezett rendelkezése szerint ki kell kérnie az adatvédelmi biztos előzetes véleményét: e szabályra azért van szükség, mert ebben az esetben a közzétételi listát nem jogszabály határozza meg (amely előzetes véleményezésére az adatvédelmi biztos az Avtv. szabályozása alapján is jogosult és köteles). Az adatvédelmi biztos egyébként általában javaslatot tehet különös és egyedi közzétételi listák elkészítésére, illetve kiegészítésére (Eit. 6. § (7) bekezdése). Lényeges jellemzője még a szabályozásnak az a visszacsatolás, amellyel az Eit. azt biztosítja, hogy az Avtv. szerinti adatkérésekben gyakran szereplő adatkörök idővel megjelenjenek az egyedi közzétételi listákon is: a közfeladatot ellátó szerv vezetőjének a közzétételi listában nem szereplő közérdekű adatokra vonatkozó adatigénylések adatai alapján évente felül kell vizsgálnia az általa kiadott egyedi közzétételi listát, és ki kell azt egészítenie a jelentős arányban vagy mennyiségben felmerült adatigénylések alapján. Az Eit. második része rendelkezik a közérdekű adatok központi elektronikus jegyzékéről és az egységes közadatkereső rendszerről is. A közérdekű adatokat tartalmazó nyilvántartásokról vezetett metanyilvántartást, „központi elektronikus jegyzéket‖ az Eit. szerint az „informatikáért felelős miniszter‖ működteti, és azt az erre a célra fenntartott honlapon közzé kell tenni. A jegyzéken túlmenően a közérdekű adatok egységes szempontrendszer alapján történő hozzáférhetőségét egységes közadatkereső rendszer segíti elő, amelyet szintén az informatikáért felelős miniszter működtet. A közérdekű adatokat tartalmazó nyilvántartások jegyzékéhez illetőleg az egységes közadatkereső rendszerhez történő, a saját kezelésében lévő közérdekű adatokkal kapcsolatos nyilvántartásokat illető adatszolgáltatásról illetőleg a továbbított adatok rendszeres frissítéséről az Eit. szerint az adatfelelősnek kell gondoskodnia. E rendelkezés a PSI-irányelv gyakorlati intézkedésekre vonatkozó 9. cikkét ülteti át a magyar jogba.

3.9.2. A jogalkotási folyamat és a jogszabályok nyilvánossága ez elektronikus információszabadságról szóló törvényben Az Eit. harmadik része a közérdekű adatok nyilvánosságán túlmutatva szabályozza az egész jogalkotási folyamat (elektronikus) nyilvánosságát, így biztosítja a nyilvánosságot a jogszabály-előkészítés, a törvényalkotás folyamatában, valamint külön szabályokkal rendezi az elfogadott jogszabályok nyilvánosságát. A jogszabály-előkészítés körében közzétételi kötelezettséget fogalmaz meg az Eit. 9. §-a a jogalkotásról szóló törvény, valamint a kormány ügyrendje alapján véleményezésre bocsátott jogszabályalkotásra irányuló koncepciók, jogszabálytervezetek, a miniszteri rendeletek tervezetei, valamint az e tervezetekhez kapcsolódó előterjesztések vagy szakmai indokolások tekintetében; ha a közzétett törvénytervezet novella (átfogó módosítás, amely az Eit. rendelkezése szerint „más törvény rendelkezéseinek legalább egyötöd terjedelmű módosítására irányul‖, akkor a törvényt a módosításokkal egységes szerkezetben, a tervezett módosításokat külön is megjelölve kell közzétenni. A dokumentumok a jogszabály elfogadását követő egy évig a minisztérium honlapjáról nem távolíthatóak el. Az Eit. által megfogalmazott, a közzétételi kötelezettség alóli kivételek a következők: az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése alapján országos népszavazásra nem bocsátható tartalmú jogszabályok, a fizetési kötelezettségekről szóló jogszabályok, az ármegállapításról illetőleg állami támogatásról szóló jogszabályok, a szervezetalapításról szóló jogszabályok tervezetei, valamint azon tervezetek, amelyek közzététele „a Magyar Köztársaság különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné‖; nem kell közzétenni a jogszabályt abban az esetben sem ha annak különösen gyors elfogadásához kiemelkedő társadalmi érdek fűződik‖. A felhasználók számára áttekinthető helyzetet kíván teremteni az a rendelkezés, amely szerint a közzétett jogszabálytervezetek elérhetőségét közös adatbázis tartalmazza, amely a kormányzati portálon működik. Az Eit. e részének szabályozása átlép a hagyományos információszabadság-szabályozás tárgykörén: a jogszabályelőkészítés nyilvánossága kapcsán olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek a hajdani társadalmi vita intézményére emlékeztetnek. A jogszabály előkészítőjének biztosítania kell, hogy „bárki véleményt nyilváníthasson, illetve javaslatokat tehessen a jogszabályok tervezetével kapcsolatban‖; az Eit. a normaszövegben határozza meg a szabályozás indokait is, méghozzá abban, „a jogi szabályozás sokoldalú megalapozásában‖ és „ezzel összefüggésben a jogkövetés elősegítésében‖. Az Eit. szerint a honlapon meg kell jelölni a javaslatok fogadásának lehetőségét, és az erre vonatkozóan nyitvaálló határidőt; ez főszabály szerint a közzétételtől számított legalább tizenöt nap, sürgős esetben pedig a közigazgatási egyeztetés során megállapított határidő; a jogszabályelőkészítőnek az észrevételekről – és az elutasított észrevételek indokairól – összefoglalót kell a honlapján közzétennie. Az Eit. a jogszabályelőkészítés – széles értelemben vett – nyilvánosságán túl biztosítja a törvényalkotási folyamat nyilvánosságát is. E körben a törvény előírásai többségében már létező állapotot rögzítettek: a 39 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés parlamenti információs rendszer az Eit. elfogadását megelőzően is széles körben tett elérhetővé az Országgyűlés törvényalkotói működésével kapcsolatos információkat. Az Eit. rögzíti, hogy az Országgyűlés honlapján köteles közzétenni a törvényjavaslatokat, a törvényjavaslatokhoz kapcsolódó, az Országgyűlés irománynyilvántartásában szereplő dokumentumokat, így különösen a módosító javaslatokat, kapcsolódó módosító javaslatokat, a törvényjavaslathoz készült bizottsági ajánlásokat, valamint az egységes javaslatot, a törvényjavaslat plenáris ülésen folytatott általános vitájáról, részletes vitájáról, záróvitájáról, a módosító javaslatokról való határozathozatalról, valamint a zárószavazásról készült jegyzőkönyveket, valamint azon bizottsági ülések jegyzőkönyveit, amelyeken az adott bizottság a törvényjavaslattal foglalkozott (ez utóbbi esetek nem vonatkoznak a zárt ülésen készült jegyzőkönyvekre). Ezek az információk az Országgyűlés honlapjáról nem távolíthatóak el. A törvény harmadik részének utolsó szabályozási tárgyköre a jogszabályok nyilvánossága, amely a Magyar Közlöny elektronikusan közzétett változatára, az egyéb hivatalos lapok elektronikus közzétételére, a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményére, valamint a helyi önkormányzatok rendeleteinek elektronikus közzétételére vonatkozó előírásokat tartalmazza. Eszerint a Magyar Közlöny nyomtatott változata megjelenésének napján közzé kell tenni a nyomtatott változat oldalhű digitális másolatát. Sajátos szabály vonatkozik a formátumra, amely szerint „a Magyar Közlöny nyomtatott változatának oldalhű digitális másolatát olyan letölthető formátumban kell közzétenni, amely a többszörözés során is biztosítja az illetéktelen módosítás elleni védelmet‖, illetőleg a nyomtatott és elektronikus változat közötti esetleges eltérés esetére; ebben az esetben mindenkor a nyomtatott változatban szereplő szöveget kell hitelesnek tekinteni. A Magyar Közlöny közzétett oldalhű elektronikus változata a továbbiakban a honlapról nem távolítható el. Az egyéb hivatalos lapokat az Eit. rendelkezése szerint „az annak kiadásáért a jogalkotásról szóló törvény alapján felelős szerv a honlapján történő közzététellel adja ki. A hivatalos lap oldalhű másolata nyomtatott formában is terjeszthető‖. A MK elektronikus kiadása és az elektronikus úton közzétett tárcalapok mellett a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az igazságügyért felelős miniszter a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményében teszi közzé az önkormányzati rendeletek kivételével az adott naptári napon hatályos valamennyi jogszabály hatályos szövegét az esetleges módosításokkal egységes szerkezetben és az állami irányítás a Magyar Közlönyben közzétett egyéb jogi eszköze hatályos szövegét az esetleges módosításokkal egységes szerkezetben. Az Eit. rögzít a közzététellel kapcsolatos egyes követelményeket (pl. a norma számára, címére történő keresés valamint a teljesszövegű keresés lehetőségének rögzítése). Az Eit. harmadik részében található végezetül az önkormányzati rendeletek elektronikus közzétételének módjára vonatkozó szabályozás. Ennek értelmében az önkormányzat jegyzője az önkormányzat rendeletet a képviselőtestület üléséről készített jegyzőkönyv megküldésével egyidejűleg elektronikusan megküldi a közigazgatási hivatalon keresztül a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek; a miniszter pedig gondoskodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzétételéről.

3.9.3. A bírósági határozatok nyilvánossága A törvény negyedik részében találhatók a bírósági határozatok nyilvánosságára vonatkozó szabályok. Az Eit. szerint a Országos Igazságszolgáltatási Tanács által közzétett Bírósági Határozatok Gyűjteményében – amely elektronikusan („digitális úton‖) hozzáférhető – a Legfelsőbb Bíróság és az ítélőtáblák által az ügy érdemében hozott határozatok, valamint azok a határozatok érhetők el, amelyeket a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) XX. fejezetének alkalmazásával az ügy érdemében hoztak, ha a felülvizsgált határozatot egyfokú eljárásban hozták, és a bíróság határozata ellen nincs helye rendes jogorvoslatnak; ezen túl a gyűjtemény tartalmazza az adott bírósági határozatban felülbírált vagy felülvizsgált bírósági vagy hatósági határozatok digitális oldalhű másolatát is, és a jogegységi határozatokat, az elvi bírósági határozatokat, kollégiumi véleményeket, elvi döntéseket és kollégiumi állásfoglalásokat. A határozatokat az azt meghozó bíróság elnöke teszi közzé a gyűjteményben annak írásba foglalásától számított harminc napon belül. A közzéteteli kötelezettség alól kivételt képeznek a fizetési meghagyásos, a végrehajtási, a cégbírósági, a csődés felszámolási, valamint a bíróságon vezetett névjegyzékekkel kapcsolatos eljárásban hozott bírósági határozatok, a Pp. XV-XVIII. fejezete (házassági perek, apasági és a származás megállapítása iránti egyéb perek, a szülői felügyelet megszüntetése, gondnokság alá helyezés) szerinti eljárásokban hozott határozatok, ha valamelyik fél kérte a közzététel mellőzését, valamint a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény XIV. fejezet II. címe (a nemi erkölcs elleni bűncselekmények) alapján hozott határozat, kivéve, ha a közzétételhez a sértett az eljáró bíróság felhívására hozzájárult.

40 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Az Eit. adatvédelmi garanciákat is megfogalmaz: egyrészt a hozzáféréssel kapcsolatban, amikor előírja, hogy azt anonim módon kell biztosítani, másrészt a közzétett határozatban szereplő, természetes személyekkel nem is minden esetben kapcsolatba hozható adatok tekintetében, amikor előírja, hogy az azonosítást lehetővé tévő adatokat „olyan módon kell törölni, hogy az ne járjon a megállapított tényállás sérelmével.‖, illetőleg „a határozatban szereplő egyes személyeket az eljárásban betöltött szerepüknek megfelelően kell megjelölni‖. A törlési kötelezettség alól kivételt képeznek az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és - ha törvény kivételt nem tesz - az e minőségében eljáró személy családi és utóneve, illetve neveit és beosztása, ha az adott személy az eljárásban közfeladatának ellátásával összefüggésben vett részt, a meghatalmazottként vagy védőként eljárt ügyvéd neve, az alperesként pervesztes természetes személy neve, továbbá jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet neve és székhelye, amennyiben a határozatot olyan ügyben hozták, amelyben jogszabály alapján közérdekű igényérvényesítésnek helye van, a társadalmi szervezet vagy alapítvány neve, székhelye és képviselőjének neve, valamint a közérdekből nyilvános adatok (ez utóbbi kapcsán megjegyezzük, hogy ezen – az Avtv. rendszerében meglehetősen idegen, a törvény rendszerében zavart okozó – fogalom szerepeltetése e helyen is szerencsétlen, mivel az alá az előbb felsorolt adatkörök majd mindegyike besorolható). Szintén az érintettek adatainak védelmét szolgálja az a rendelkezés, amely szerint „amennyiben a nyilvánosságot a tárgyalás egészéről vagy egy részéről kizárták, és a nyilvánosság kizárását megalapozó, törvényben meghatározott érdek védelme másképpen nem biztosítható, a határozat egyes részeinek vagy a határozat egészének a gyűjteményben való megjelentetését mellőzni, illetve a közzétett határozat egyes részeit vagy a határozat egészét a gyűjteményből törölni kell.‖; a törlést vagy a közzététel mellőzését polgári eljárásban a fél, büntetőeljárásban a sértett kérheti. A minősített adatok védelmét a törvény kevéssé részletesen szabályozza, mindössze azt a követelményt állítva, amely szerint „az állam- és a szolgálati titok védelmét a bírósági határozatok közzétételekor is biztosítani kell.‖ A közlés módjára vonatkozóan az Eit. előírja még, hogy annak megjelölésében fel kell tüntetni a bíróság és a jogterület megnevezését, a határozat meghozatalának évét, valamint sorszámát; az eljáró bíróságnak a közzététellel egyidejűleg meg kell jelölnie azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a bíróság a határozatot hozta; a működtetőnek pedig ezen adatbázis tekintetében biztosítania kell a határozatok szövegében történő keresést, valamint azt is, hogy a keresést a megjelölt – vagyis a határozat alapjául szolgáló – jogszabályhely alapján is lehessen végezni. Az Eit. negyedik része a törvény hatálybalépésének főszabályától eltérően 2007. július 1-én lépett hatályba; a kereső jelenleg a http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=anonim internetcímen érhető el.

4. A közadatok újrahasznosítása Az Európai Parlament és a Tanács 2003/98/EK irányelve (2003. november 17.) a közszféra információinak további felhasználásáról (a továbbiakban: „PSI-irányelv‖ vagy „irányelv‖ átültetésének határideje határideje 2005. július 1-jén lejárt. Az átültetés megfelelőségének vizsgálatát az EU Bizottsága 2005 szeptemberében megkezdte. 2007. január 1-ig 20 tagállami értesítette a Bizottságot arról, hogy az irányelv átültetése – részben vagy teljesen - megtörtént, 7 állam még adós volt az értesítéssel. Az Európai Bizottság az átültetés elmulasztása, illetőleg a notifikáció elmaradása miatt öt tagállam (Ausztria, Belgium, Portugália, Spanyolország, Luxemburg) ellen indított eljárást az Európai Bíróság előtt. Természetesen a teljes megfelelést jelentő államok között is lehetnek olyanok, amelyek esetében az implementáló jogszabály problematikus. Az alábbiakban előbb a PSI-irányelv rendelkezéseivel kapcsolatos főbb értelmezési kérdéseket (2. pont), majd az egyes országok főbb jogalkotási lépéseit (3. pont) foglaljuk össze. Ezt követően – az irányelv rendelkezéseinek sorrendjében – elemezzük a hazai jogi környezetet, egyes figyelemreméltó tagállami megoldásokat, és – ha ez indokolt - javaslatot teszünk az adott szabály átültetésével kapcsolatos jogszabálymódosításra vagy –alkotásra. Az irányelv rendelkezéseihez igazodó tárgyalást követően külön pontban tárgyaljuk a közszféra adatainak újrahasznosításával kapcsolatos joganyag érvényesülésével kapcsolatban hatáskörökkel rendelkező hatóságra vonatkozó tagállami megoldásokat, valamint ezzel kapcsolatos javaslatainkat.

4.1. A PSI-irányelv és az azzal kapcsolatos értelmezési kérdések 41 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés A következőkben röviden összefoglaljuk az Európai Parlament és a Tanács a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelve (a továbbiakban: PSI irányelv) főbb rendelkezéseit, illetőleg azokat a pontokat, amelyek esetén az irányelv értelmezése – annak átültetése szempontjából releváns – értelmezési kérdések merülnek fel.

4.1.1. Cél és meghatározások A PSI irányelv által adott szabályozás szoros kapcsolatban áll az információszabadság témájával, ám célja nem a hozzáférés biztosítása, hanem az, hogy a tagállami jogszabályok által biztosított hozzáférés lehetőségének sajátos, a további hasznosításra (újrahasznosításra) irányuló felhasználása egyenlő feltételekkel váljék lehetővé az Unió területén működő gazdasági társaságok és más alanyok számára. A fő cél az egységes belső piacon „a közszféra dokumentumain alapuló közösségi szintű információs termékek és szolgáltatások létrehozása, a közszféra dokumentumai határon átnyúló, magántársaságok általi hatékony felhasználásának ösztönzése a többletértékkel bíró információs termékek, szolgáltatások fejlesztése érdekében, valamint a verseny torzulásának korlátozása‖52. A PSI irányelv 1. cikkének 1. bekezdése szerint „ez az irányelv minimum szabályokat állapít meg a tagállamok közigazgatási szervei birtokában lévő dokumentumok további felhasználása, valamint további felhasználása megkönnyítésének gyakorlati eszközei vonatkozásában.‖ Ezzel kapcsolatban máris rá kell mutatni arra, hogy e körben a tagállamok megoldásait vizsgálva több csoportot különböztethetünk meg. Egyes államokban – így hazánkban, de ide sorolható a finn vagy az észt megoldás is – az átültetést megvalósítottnak tekintik arra hivatkozással, hogy az információszabadságra vonatkozó szabályozás elegendő garanciát nyújt az adatok újrahasznosítását tekintve is. Máshol az irányelv rendelkezéseit szinte szóról szóra veszi át a jogalkotó. A tárgyi hatály alól a PSI irányelv számos kivételt állapít meg: rendelkezéseit nem kell alkalmazni olyan „dokumentumokra‖, amelyek „rendelkezésre bocsátása kívül esik az érintett közigazgatási szerveknek a törvények vagy a tagállam más kötelező erejű rendelkezései által, vagy ilyen jogszabályok hiányában, a tagállamok közigazgatási gyakorlatával összhangban meghatározott közfeladatain‖, amelyeken „harmadik személyeknek szellemi tulajdonjoga áll fenn‖, ill. „ amelyekhez való hozzáférést a tagállamok hozzáférési szabályai kizárják‖. További kivételeket állapít meg a PSI irányelv meghatározott adatkezelők esetére: így nem kell alkalmazni rendelkezéseit „közszolgálati műsorszolgáltatók és azok alvállalkozóinak, valamint más testületek és azok alvállalkozóinak birtokában lévő olyan dokumentumokra, amelyek közszolgálati műsorszolgáltatási kötelezettségek teljesítéséhez szükségesek‖, „oktatási és kutató intézmények, így iskolák, egyetemek, levéltárak, könyvtárak és kutatóintézetek, valamint adott esetben kutatási eredmények továbbítására létrehozott szervezetek birtokában lévő dokumentumokra‖ illetőleg „kulturális intézmények, így múzeumok, könyvtárak, levéltárak, zenekarok, operaházak, balett-társulatok és színházak birtokában lévő dokumentumokra‖. A dokumentum-fogalomból a szabályozás kifejezetten kizárja a szoftvert. Az irányelv hatályával kapcsolatban merülnek fel elsőként jelentős értelmezési kérdések. Az irányelv 1. cikk (1) bekezdése a „tagállamok közigazgatási szerveinek‖ birtokában lévő dokumentumokról szól; az irányelv 10. preambulumpontja szerint „[a] „közigazgatási szerv‖, valamint a „közjogi intézmény‖ fogalma a közbeszerzési irányelvekből került átvételre (92/50/EGK, 93/36/EGK, 93/37/EGK, valamint 98/4/EK). Közvállalkozások nem tartoznak e meghatározások alá‖. Az irányelv maga is meghatározza ezeket – a hivatkozott irányelvekből származó – fogalmakat: a 2. cikkében foglalt definíciók szerint „közigazgatási szerv‖: az állam, a területi önkormányzatok, közjogi intézmények, valamint az ilyen hatóság vagy hatóságok, illetve közjogi intézmény vagy közjogi intézmények által létrehozott társulások‖; közjogi intézménynek minősül „minden olyan intézmény, amely kifejezetten közfeladat ellátására jött létre, és amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, továbbá amely jogi személyiséggel rendelkezik, valamint amely pénzügyi fenntartása többségi részben az állam, vagy a területi vagy a települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény feladata; vagy amelynek igazgatása ezen intézmények felügyelete alatt áll; vagy amelynek olyan ügyviteli testülete, igazgatósága vagy felügyelőbizottsága van, amely tagjainak több mint a felét az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki‖. A személyi hatály tekintetében e ponton vizsgálni kell a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) által használt közérdekű adat fogalmat. Az „állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy‖ fogalmának értelmezéséhez az adatvédelmi biztosi gyakorlat nyújthat támpontot. Az adatvédelmi biztos szerint annak megállapíthatóságát, hogy az adott szerv állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szervnek minősül-e, „a hatásköri és illetékességi szabályok biztosítják, illetve az, hogy az állam vagy az 52

Preambulum 25. bek

42 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés önkormányzat a feladata ellátására valamilyen szervezetet hoz létre vagy szerződéssel a feladat ellátását másnak átengedi‖. A „jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv‖ tekintetében a biztos kifejtette, hogy „a jogszabálynak egyszerre kell megjelölnie a közfeladatot és azt ellátó szervet is, mégpedig úgy, hogy a jogszabályból magából a szerv is azonosítható legyen legalább olyan speciális kritérium(ok) megadásával, amely(ek) az azonos vagy hasonló szervezeti formában működő vagy tevékenységet végző más szervezetektől megkülönbözteti(k). Önmagában a szervezeti formára vagy a végzett tevékenységre utalás nem elegendő.‖ 53 Az adatvédelmi biztos szerint közfeladatot lát el • az Országos Rádió és Televízió Testület;54 • közfeladatot ellátó szerv az ELMŰ Rt.; • közfeladatot ellátó szervnek minősül a Magyar Televízió Rt., mivel közszolgálati műsorszolgáltatóként jogszabályban – az 1996. évi I. törvényben – meghatározott közfeladatot lát el;55 • közfeladatot lát el az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt.56 Nem közfeladatot ellátó szerv a szakszervezet, mivel nem rendelkezik közhatalmi jogosítványokkal és nem kezel költségvetési pénzeket.57Nem tartozik az alanyi körbe a kereskedelmi bank, akkor sem, ha az adófizetők pénzéből konszolidálták, mivel nem lát el állami vagy helyi önkormányzati, illetőleg jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot.58Nem tekinthető közfeladatot ellátó szervnek a Tartalékgazdálkodási Közhasznú Társaság; azonban a rá vonatkozó, igényelt adatkört az adatigénylő tulajdonosi jogokat gyakorló minisztériumtól és Kincstári Vagyoni Igazgatóságtól mint közérdekű adatokat kérheti. 59Az adatvédelmi biztosi gyakorlat szerint lehetséges az is, hogy valamely szerv csak meghatározott feladatok tekintetében minősül közfeladatot ellátó szervnek, s így a kezelésében lévő adatok csak e körben minősülnek közérdekű adatnak. 60 Közfeladatot lát el az MTV Rt.61 Álláspontunk szerint ezen a ponton az Avtv. személyi hatálya nem jelent problémát az irányelv átültetésének szempontjából, ugyanis az irányelv idézett meghatározása szerinti „közigazgatási szerv‖ vagy „közjogi intézmény‖ minden esetben közfeladatot ellátó szervnek minősül az Avtv. szerint. Gondot jelenthet azonban az, hogy az Avtv. rendszerében (éppen az információszabadság minél széleskörűbb érvényesülése érdekében) a közfeladatot ellátó szervek köre nem meghatározott, vagyis értelmezési határesetekben jogalkalmazói jogértelmezéstől függ az, hogy az Avtv. hatálya kiterjed-e az adatkezelőre, az általa kezelt adatok közérdekű adatok-e (és ezzel kapcsolatban alkalmazhatóak-e ezen adatokra az irányelv által meghatározott keretek között átültetett szabályok).

4.1.2. További felhasználási célú hozzáférés – hozzáférés vs. további felhasználás Igen lényeges az 1. cikk (3) bekezdése, amely szerint „ez az irányelv a tagállamok meglévő hozzáférési szabályaira épül, és azokat nem érinti. Ezt az irányelvet nem kell alkalmazni olyan esetekben, amikor a polgárok vagy gazdasági társaságok, a vonatkozó hozzáférési szabályok szerint, csak érdekük bizonyítása esetén juthatnak hozzá dokumentumokhoz.‖ A PSI irányelv tehát általában azokra az esetekre vonatkozóan határoz meg rendelkezéseket, amelyek a tagállami „információszabadság-jog‖ hatálya alá esnek, ám ettől függetlenül is számos kivételt állapít meg. Akár olyan implementáció sem sértené tehát a PSI irányelvet az olyan implementáció, amelynek keretében a szabályozás csak a közérdekű adatok meghatározott körére - a PSI irányelvben foglalt kivételi körök kivételével - írná elő a PSI irányelvben foglalt rendelkezéseket. Hangsúlyozni kell azonban, hogy A PSI irányelv, bár harmonizációs célú norma, lehetővé teszi a tagállamok számára a közérdekű adatok újra(tovább-)hasznosításának az adatkezelő számára szigorúbb szabályozását is, méghozzá két Lásd a 1409/A/2004. ügyet. ABI 2000, 356. 55 ABI 1998, 135; ABI 2000, 120; ABI 2000, 374. 56 ABI 1999, 141. 57 ABI 1999, 129. 58 ABI 2000, 119; ABI 2000, 367. 59 ABI 2000, 365. 60 Lásd a 1409/A/2004. ügyben kifejtett értelmezést: „Tipikus példák […] az alapítványok, egyházak által fenntartott közoktatási és egészségügyi intézmények, amelyek az állammal, önkormányzattal kötött szerződés keretében látják el az állami, önkormányzati feladatokat. E magánszervezetek azonban csak az ellátott közfeladat tekintetében minősülnek közfeladatot ellátó szervnek, nem pedig egész tevékenységük tekintetében.‖ 61 ABI 2000, 383. 53 54

43 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés értelemben: lehetséges a továbbfelhasználásra vonatkozó előírások szélesebb adatkörben történő előírása, és lehetséges a PSI irányelvben foglaltaknál szigorúbb rendelkezések megállapítása is. „A tagállamok hozhatnak az ezen irányelvben megállapított minimum-feltételeken túlmutató intézkedéseket és lehetővé tehetik szélesebb körben a további felhasználást‖62. A PSI irányelv 3. cikke szerint „[a] tagállamok biztosítják, hogy amennyiben a közigazgatási szervek birtokában lévő dokumentumok további felhasználása engedélyezett, ezeknek a dokumentumoknak a kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célú további felhasználására a III. és IV. fejezetben meghatározott feltételek szerint sor kerülhet. Amennyiben lehetséges, a dokumentumokat elektronikus úton kell elérhetővé kell tenni.‖ Az alapelv tartalma az, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságával élve megismert adatokat tovább is lehet hasznosítani, akár kereskedelmi célra is, a PSI irányelvben meghatározott feltételek szerint (ezen feltétek természetesen magukban foglalják a személyes adatok védelmére és a szellemi tulajdonhoz fűződő jogra vonatkozó szabályok tiszteletben tartását is). Az Irányelv központi kategóriája tehát a(z) (újra)felhasználás, nem a hozzáférés. E körben kell értékelnünk tehát a hatályos magyar szabályozást, és nem a hozzáférés (információszabadság kapcsán gyakran emlegetett) szempontjai, hanem kizárólag az újrafelhasználás szempontja szerint vizsgálni azt, hogy annak feltételei megfelelnek-e az Irányelvben foglaltaknak. A továbbfelhasználás és a hozzáférés, az információszabadság és az adatok hasznosítása közötti megkülönböztetés megjelenik a tagállami átültető normák szintjén is. Ezt igen jól foglalja össze az átültetést szolgáló brit jogszabályhoz, a Re-Use of Public Sector Information Regulations-hoz kiadott iránymutatás63: „Bár nyilvánvaló kapcsolat vagy az információszabadságra vonatkozó szabályozás és jelen szabályozás [értsd: a Regulations] között, jelentős eltérések is vannak. Az Egyesült Királyságban a közszféra adatainak nagy részéhez való hozzáférést az információszabadságra vonatkozó joganyag szabályozza. Külön szabályozás vonatkozik a környezeti információkra, illetőleg léteznek egyéb, a hozzáférésre vonatkozó szabályok is, amelyek információk meghatározott köreire terjednek ki (Water Industry Act 1991, Local Government Act 1972). […] A jelen szabályozás nem módosítja a hozzáférésre vonatkozó szabályokat, hanem az újrahasznosítás kereteit adja meg abban az esetben, ha a hozzáférést már engedélyezték. Ennek megfelelően e szabályok nem alkalmazandók, csak akkor, ha a dokumentumot már a kérelmező rendelkezésére bocsátották, vagy valamely az információszabadság-jog alapján benyújtott kérelmen túli más módon elérhető. Az információ rendelkezésre bocsátása a hozzáférésre vonatkozó szabályok alapján nem jelent garanciát automatikusan bármely, az információ újrahasznosításához fűződő jogra. Ugyanez a forrás három olyan közös pontot említ, ahol az információszabadság-szabályozás és az újrahasznosítás kereteit megteremtő szabályozás összehangolására tekintettel kell lenni: ezek közül kettő általánosítható: a hozzáférés és a továbbhasznosítás ellenértékeként beszedett díjak nem lehetnek átfedésben, vagyis el kell kerülni a kétszeres díjfizetést; valamint a hozzáférési és a továbbhasznosításra irányuló kérelmek kapcsán rendezni kell a határidők viszonyát. Az alább bemutatott kontinentális szabályozások e kérdéseket megfelelően rendezik. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban „mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze‖. Az Alkotmánybíróság a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában kimondta, majd további gyakorlatában töretlenül követte azon értelmezést, amely szerint az Alkotmány hivatkozott szabályában lefektetett, a közérdekű adatok megismeréséhez való jog (egyes határozatokban: információszabadság) „korlátozása csak akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése kényszerítően indokolja, illetőleg ha az alapjogi korlátozást a fent idézett szempontok elkerülhetetlenül szükségessé teszik. Az információknak a nyilvánosságtól való elzárása tehát ugyancsak alá van vetve az alapjogi korlátozásokkal szemben támasztott alkotmányossági követelményeknek. Eszerint irányadó az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében írt rendelkezés is, amely szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A szükségtelen, elkerülhető és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozás, továbbá a nem törvényi korlátozás alkotmányosan megengedhetetlen, ezért alkotmányellenes.‖ A hozzáférés részletszabályait az Avtv. III. fejezete rögzíti. A törvény 19-22. §§-ai a

Preambulum 8. bek. Nem szabad elfeledkezni természetesen arról sem, hogy az Egyesült Királyságban a közintézmények által kezelt adatokkal kapcsolatos felhasználás feltételeinek jelentősége a szerzői jogi szabályozás eltéréseiből fakadóan nagyobb, illetőleg az Egyesült Királyság volt az a tagállam, amelynek az Irányelv alapjául szolgáló Zöld Könyvre adott véleménye nyomán került be a díjazásra vonatkozó szabályozás körébe az ésszerű nyereséghányad érvényesítésének lehetősége. 62 63

44 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés hozzáférés jogát és a hozzáférés biztosítására, az azzal kapcsolatos jogorvoslatra vonatkozó eljárást szabályozzák – ezeket is csak a közhitelű nyilvántartásokon kívüli körben (lásd 22. §). A további felhasználás köréről, lehetőségeiről az Avtv. szabályozása nem szól, ám, mint azt a fentiekben láttuk, a közérdekű adatok terjesztése alkotmányos jog. Értelmezési kérdés, hogy a „terjesztés‖ joga miképpen viszonyul a továbbfelhasználás egyes – különösen nyereségérdekelt – eseteihez; értelmezhetők-e ezen esetek úgy, mint amelyek a közérdekű adatok terjesztésének alkotmányos jogának körébe esnek, vagy sem. Ezzel kapcsolatban támpont lehet az Alkotmánybíróság és az adatvédelmi biztos vonatkozó gyakorlata; ezek az értelmezések persze nem a továbbhasznosítás szélesebb körére adnak iránymutatást, csupán arra, érvényesül-e az adatkezelés célhoz kötöttségének követelménye (Avtv. 5. § (1) bekezdése) a közérdekű adatok vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a célhoz kötöttség elve mint adatvédelmi alapelv nem érvényesül közérdekű adatok „kezelése‖, így megismerése és felhasználása során sem. A testület egy, a közérdekű adatok felhasználását „csak a köz érdekében‖ lehetővé tévő önkormányzati rendelet vizsgálata során kimondta: „Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekű adatok megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmező ne csupán közérdekből, hanem például saját jogos érdekei érvényesítése vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a közérdekű adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekű adatot kezelő szerv nem jogosult az adatkérés céljának vizsgálatára sem. […] Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése nemcsak a közérdekű adatok megismeréséhez, hanem ezeknek az adatoknak a terjesztéséhez való jogot is biztosítja. A közérdekű adatok terjesztése egyaránt jelentheti az adatok köz-, illetve magáncélú megismertetését és felhasználását.‖64 Ez az alkotmánybírósági állásfoglalás azt támasztja alá, hogy a közérdekű adatok esetében a magáncélú felhasználás (továbbhasznosítás!) esetében is alkotmányos jogról van szó. A vonatkozó adatvédelmi biztosi gyakorlat ellentmondásosabb. Az uralkodó felfogás szerint – amelynek kifejtése során a biztos a fent hivatkozott AB-határozatot vette alapul – a közérdekű adatok vonatkozásában nem érvényesül a célhozkötöttség követelménye65. Tény azonban, hogy az adatvédelmi biztos ezzel ellentétes állásfoglalása is ismeretes: a Magyar Geológiai Szolgálat kezelésében lévő közérdekű adatokkal kapcsolatosan feltett egyik kérdést a biztos úgy válaszolta meg, hogy „[A szolgálatnak f]el kell hívni az adatkérők figyelmét arra, hogy az ingyenesen […] bárki számára hozzáférhető közérdekű adatok »értékesítése«, anyagi ellenszolgáltatásként történő továbbadása jogszerűtlen és ellentétes a hatályos szabályozással.‖ 66 Az állásfoglalásban az adatvédelmi biztos nem jelöli meg, hogy mely „hatályos szabályozással‖ volna ellentétes az idézett gyakorlat. Más hasonló állásfoglalás az adatvédelmi biztos gyakorlatában nem ismert. A fenti ellentmondásos gyakorlat azonban éppen elég indokot szolgáltat arra, hogy a jogszabályelőkészítő megfontolja az irányelvben foglalt szabályok tételes átvételét a továbbhasznosítás vonatkozásában: ezt különösen indokolja, hogy az egyes esetekben meghatározható felhasználási feltételek, a kizárólagos megállapodások tilalma illetőleg ex lege, meghatározott határidővel történő megszűnése, az átláthatóságra vonatkozó követelmények csak igen sok áttétellel – több esetben csak a versenyjog közvetítésével - vezethetők le a hatályos magyar jogból. E követelmények pontos meghatározása ráadásul lehetővé teszi azok érvényesülésének hatékony felügyeletét is.

4.1.3. A szerzői jog és a hozzáférés/további felhasználás Az adatvédelmi biztos fent hivatkozott ajánlásában tárgyalja azt is, mely esetekben jelentheti a szerzői jog az információszabadság korlátját. A biztos szerint „[a] szerzői jog és az úgynevezett szomszédos jogok érvényesítése egyes esetekben a Szolgálat által kezelt adatok nyilvánosságának korlátozását jelentheti. A közérdekűség és a szerzői jog konfliktusában azonban az utóbbi csak leszűkítve értelmezhető: a létrejött mű szabad felhasználását korlátozhatja, az annak nyersanyagát képező közérdekű adatokét azonban általánosságban nem. A szerzői jog által lefedett mű (tanulmány, megírt konferencia-előadás, publikáció) közvetlen nyersanyagául szolgáló közérdekű adatok nyilvánossága a készülő műre tekintettel átmenetileg korlátozható, e korlátozás azonban legfeljebb a mű nyilvánosságra hozataláig tarthat. A kizárólag a műhöz készített számítások, elemzések a szerző jegyzeteinek, munkaanyagainak tekinthetők, amelyeket nem kell hozzáférhetővé tennie. A kutatás tudományos volta önmagában nem korlátozza a megismerhetőséget.‖

19/1995. (III. 28.) AB határozat (kiemelések tőlem: J.A.) Az adatvédelmi biztos beszámolója 1997, Adatvédelmi Biztos Irodája, 1998, 130. o. 66 Az adatvédelmi biztos beszámolója 1998, Adatvédelmi Biztos Irodája, 1999, 395. o. 64 65

45 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Álláspontunk szerint az állásfoglalásban foglaltak az Avtv. értelmezésének kontextusában pontosításra szorulnak a magyar jogban azóta megjelent sui generis adatbázisvédelemre tekintettel. A kérdés az Irányelv átültetése során a következő vonatkozásokban jelenthet problémát: • az Irányelv 1. cikk (2) bekezdésének b) pontja szerint „[e]zt az irányelvet nem kell alkalmazni […] olyan dokumentumokra, amelyeken harmadik személyeknek szellemi tulajdonjoga áll fenn‖. Ettől függetlenül rendezni kell azt a – magyar jogi környezetben sem elképzelhetetlen – esetet, amelyben magának a közfeladatot ellátó szervnek áll fenn szellemi tulajdonjoga a szóban forgó adaton, dokumentumon. A mű integritásához fűződő jog, a szerző nevének feltüntetéséhez való jog, a sui generis adatbázisvédelem által életre hívott jogok ugyanis nem enyésznek el a közérdekű adatok nyilvánosságának következményeképp: az újrahasznosítás esetén e jogok sorsát megfelelő módon, felhasználási feltételek megfogalmazásával kell rendezni. Ez újabb érvet jelent az irányelv vonatkozó rendelkezéseinek tételes, vagy azt közelítő átvétele mellett. • az irányelv 4. cikkének (3) bekezdése szerint abban az esetben, ha az újrahasznosítási kérelem elutasításának indoka az, hogy a kért dokumentumon harmadik személynek szellemi tulajdonjoga áll fenn, „a közigazgatási szervnek utalnia kell, amennyiben az ismert, a jogosult természetes vagy jogi személyre, vagy adott esetben a felhasználási engedélyt adó személyre, akitől a közigazgatási szerv az érintett anyagot szerezte‖. Ez a szabály nem következik a magyar jognak a hozzáférési kérelem (igény) elintézésével kapcsolatos hatályos szabályaiból.

4.1.4. Hozzáférési kérelem (igény) vs. felhasználási kérelem A PSI irányelv II. fejezete szól a további felhasználás iránti kérelmekről. A PSI irányelv szerint a felhasználás céljából történő rendelkezésre bocsátásra és a felhasználási szerződésre vonatkozó ajánlat megtételére „ésszerű határidőt‖ kell biztosítani, amely „összhangban áll a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek elintézésének határidejével‖. A PSI irányelv egyéb rendelkezés hiányában a kérelem elintézésére 20 munkanapos határidőt szab meg a további felhasználás céljából történő rendelkezésre bocsátásra ill. a felhasználási szerződésre vonatkozó ajánlat megtételére (4. cikk (2) bek.). A határidőt „terjedelmes vagy összetett kérelmek esetében további 20 munkanappal meg lehet hosszabbítani. Ilyen esetekben a kérelmezőt az eredeti kérelem benyújtásától számított három héten belül értesíteni kell arról, hogy a kérelem elintézése több időt vesz igénybe‖ (4. cikk (2) bek.). A hazai szabályozási környezetben a hozzáférési kérelem (az Avtv. 2005. évi módosítását követően „igény‖) benyújtására és teljesítésére vonatkozó eljárást az Avtv. 20-21. §§-ai tartalmazzák. Lényeges, hogy az itt szabályozott eljárás és határidő nem a felhasználás iránti kérelmek benyújtásáról és kielégítéséről szól, azaz annak megítélése, hogy az Avtv. 20-21. §§-ai tekinthetők-e az Irányelv II. fejezetében foglalt rendelkezések átültetésének, attól függ, hogy kizárható-e annak lehetősége, hogy bármely közérdekű adatok további felhasználása esetén a további felhasználás körülményeit, módját, feltételeit szabályozó felhasználási szerződés szükséges. Másképpen fogalmazva: ha a közérdekű adatokhoz történő hozzáférés nyújtását követően minden esetben szabad (további feltételekhez nem kötött) a további felhasználás a magyar jog szerint, akkor az Avtv. hivatkozott rendelkezései az Irányelv szabályait megfelelően ültetik át (hiszen a meghatározott határidők rövidebbek, stb) – amennyiben azonban a további felhasználás szerződéses viszony létesítését követeli meg, úgy ezek a szabályok önmagukban nem ültetik át az Irányelv rendelkezéseit. Mint a fentiekben bemutattuk, álláspontunk szerint lehetséges az, hogy közérdekű adatok továbbfelhasználása során a közfeladatot ellátó szerv a magyar jogi környezetben is felhasználási feltételeket kössön ki. Megjegyzendő az is, hogy több tagállami implementáció – amelyeket az alábbiakban tárgyalunk – a hozzáférésre irányuló kérelem (igény) elintézésére egyébként irányadó határidőket rendeli alkalmazni továbbhasznosítás iránti kérelem beérkezése esetében is – álláspontunk szerint ez a megoldás a magyar jogi környezetben is követhető. A hozzáférési/továbbfelhasználási kérelmekkel kapcsolatos további probléma, hogy az Avtv. 22. §-a szerint „[e] fejezet rendelkezései nem alkalmazhatók a közhitelű nyilvántartásból történő - külön törvényben szabályozott adatszolgáltatásra.‖ Ugyanakkor figyelemmel kell lenni az Irányelv hatályának terjedelmére is; az 1. cikk (3) bekezdése szerint „[e]z az irányelv a tagállamok meglévő hozzáférési szabályaira épül, és azokat nem érinti. Ezt az irányelvet nem kell alkalmazni olyan esetekben, amikor a polgárok vagy gazdasági társaságok, a vonatkozó hozzáférési szabályok szerint, csak érdekük bizonyítása esetén juthatnak hozzá dokumentumokhoz‖. Ezt a rendelkezést több tagállami szabályozása átveszi. Az ún. közhiteles nyilvántartások esetében tehát az Avtv. 22. §-ából származóan csak olyan nyilvántartások esetében léphet fel az átültetés során mulasztás, amelyek nyilvánosak, a hozzáférés nem kötött érdekeltség igazolásához (márpedig a személyes adatvédelem követelményei miatt a hozzáférés ilyen korlátozása mint tendencia érvényesül a szabályozásban).

46 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés

4.1.5. Elektronikus eszközök igénybevétele A PSI irányelv 4. cikkének (1) bekezdése a kérelmek elintézése, az ajánlat megtétele esetére is rögzíti azt a követelményt, hogy az adatkezelőknek „lehetőség szerint elektronikus eszközöket kell igénybe venniük‖. Az 5. cikk szerint „[a] közigazgatási szerveknek dokumentumaikat, amennyiben ez lehetséges és ésszerű, a rendelkezésre álló formátumban vagy nyelven elektronikus eszközökön keresztül kell elérhetővé tenniük. Ez nem jelent kötelezettséget a közigazgatási szerv számára dokumentumok újbóli előállítására vagy a kérelemnek megfelelő kiigazítására, illetve dokumentumokból való kivonatok készítésére, amennyiben ez aránytalan, egy egyszerű műveleten túlmutató erőfeszítést jelentene.‖ A PSI irányelv e rendelkezése egyrészt módot ad az adatkezelő számára egyes kérelmek elutasítására (pl. amennyiben az nem teljesíthető ésszerű erőfeszítéssel). Lényeges az a megfontolás, amelyet a PSI irányelv e szabállyal kapcsolatban a preambulumban rögzít. Eszerint „[a] további felhasználás megkönnyítése érdekében, a közigazgatási szerveknek, amennyiben ez lehetséges és ésszerű, dokumentumaikat olyan formátumban kell elérhetővé tenniük, amely nem függ egy meghatározott szoftver alkalmazásától. Ahol ez lehetséges és ésszerű, a közigazgatási szerveknek figyelembe kell venniük a dokumentumok a fogyatékos személyek általi, illetve érdekében történő további felhasználásának lehetőségeit.‖ A fent idézett szabály szerint az adatokat abban a formában kell rendelkezésre bocsátani, amelyben léteznek (pre-existing format), ám ez utóbbi, a preambulumból kiolvasható szabályozási cél szerint további olyan formátumok is megkövetelhetők, amelyek szoftverfüggetlenséget tesznek lehetővé. Álláspontunk szerint az Irányelv e rendelkezéseiből eredő jogalkotási kötelezettségének Magyarország a 2005. folyamán elvégzett, az információszabadság megtermtésére irányuló jogalkotással nagyrészt eleget tett.

4.1.6. Díjazás A PSI irányelv 6. cikke szerint „[d]íj szedése esetén a dokumentumok rendelkezésre bocsátásából és további felhasználásának engedélyezéséből eredő teljes bevétel egy ésszerű nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok gyűjtésének, előállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét. A díjaknak a vonatkozó elszámolási időszakban költségorientáltnak kell lenniük, és azokat az érintett közigazgatási szervre vonatkozó számviteli elvekkel összhangban kell kiszámítani.‖ A 7. cikk szerint „[a] közigazgatási szerv birtokában lévő dokumentumok további felhasználásának feltételeit és általános díjait előzetesen kell rögzíteni és amennyiben lehetséges és ésszerű, elektronikus úton kell közzétenni. Kérelemre, a közigazgatási szervnek meg kell jelölnie a közzétett díj kiszámításának alapját. Az érintett közigazgatási szervnek azt is meg kell jelölnie, hogy mely tényezőket veszi figyelembe az atipikus esetekre vonatkozó díjak számításánál. A közigazgatási szerveknek biztosítaniuk kell, hogy a további felhasználást kérelmezők megfelelő tájékoztatást kapjanak az őket érintő határozatokkal és eljárásokkal szemben igénybe vehető jogorvoslati lehetőségekről.‖ A szabályozás tehát - egyes tagállamoknak, így pl. az Egyesült Királyságnak a PSI irányelv alapjául szolgáló Zöld Könyvre adott véleménye nyomán - megengedi ésszerű nyereség érvényesítését. Emögött az a megfontolás húzódik, hogy egyes esetekben a PSI irányelv hatálya alatt álló szervezetek működéséhez elengedhetetlen a szolgáltatások értékesítéséből származó bevétel, sőt, kormányzati cél, hogy az adott szervezet elsősorban ne az adófizetők, hanem a szolgáltatást igénybevevők befizetéseire támaszkodjon. A fent idézett, a Geológiai Szolgálat kezelésében lévő közérdekű adatokkal kapcsolatos adatvédelmi biztosi állásfoglalás éppen a Szolgálat számára óriási költségeket okozó adatkéréssel előállított adatok továbbértékesítésének jogszerűségét vitatta. A PSI irányelv szerint „nem kizárt eltérő díjakat megállapítani a kereskedelmi és a nem kereskedelmi célú felhasználásra‖67. A tagállami implementációk közötti is van olyan, amely különböztet a hozzáférés kereskedelmi és nem kereskedelmi célja között, illetőleg kereskedelmi cél esetében több költségelem érvényesítését teszi lehetővé a díjazás során (lásd részletesen alább, különösen a szlovén és dán példa bemutatásánál). Nem lehet azonban eltekinteni attól, hogy egyes jogszabályok – esetenként az Avtv. szabályainak is ellentmondva – a PSI irányelv céljainak megvalósulását korlátozó normákat tartalmaznak. Az MTI egyes közérdekű adatok szolgáltatásáért a költségtérítésen felül díjazást kér, amelyet a Tulajdonosi Tanácsadó Testület határoz meg; az Országos Meteorológiai Szolgálat adatainak továbbfelhasználásával kapcsolatos díjtételeket a vonatkozó miniszteri rendelet alapján a szolgálat elnöke a minisztériummal egyeztetve határozza meg 68. Az 67 68

Preambulum 19. bek. 12/1992. (IV. 23.) KTM rendelet 6. § (4) bekezdése

47 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés adatvédelmi biztos mindkét szerv gyakorlatát kifogásolta69. A PSI irányelv valós implementációja csak abban az esetben valósulhat meg, ha a jogalkotó a hozzáférés és a továbbfelhasználás szabályozásán túl rendezi a közfeladatot ellátó szervek finanszírozásának kérdését is, amely gyakran részben az adatszolgáltatás díjaira építve történik. Az Avtv. és a szektorális – sokszor rendeleti szintű – szabályok közötti ellentmondások abban az esetben is korlátozzák a PSI irányelv céljainak megvalósulását, ha az Avtv. szabályai formálisan megfelelnek az abban rögzített feltételeknek. Azokat adatbázisok átvilágítása amelyekben a közszféra által kezelt hazai adatvagyon megtalálható: az ezen adatbázisokra, nyilvántartásokra vonatkozó joganyag átvilágítása a PSIirányelvben foglalt követelmények érvényesülése szempontjából alapvető fontosságú volna. A PSI irányelv 10. és 11. cikke kimondja a további felhasználás megkülönböztető feltételeinek tilalmát a felhasználás hasonló esetei tekintetében, valamint a kizárólagosságit biztosító megállapodások tilalmát. Ezek a szabályok a piaci szereplők számára megteremtik az esélyegyenlőséget az állami adatvagyon kiaknázására, s szabályozzák a - kivételes - kizárólagosságot biztosító megállapodás megkötésének feltételeit és felülvizsgálatának rendjét. Ezen szabályok közül egyesek – mint a megkülönböztetés tilalma, a kizárólagos megállapodásokra vonatkozó tilalom – a hatályos magyar jog alapján a versenyjog által tilalmazott tényállásokat valósítanak meg (ám ennek kimondásához a versenyjog által előírt eljárásra van szükség), mások azonban – pl. a létező kizárólagos megállapodásokra vonatkozó megszűnés határidőhöz kötött előírása – a magyar jogból nem következnek. Összességében ezen szabályokkal kapcsolatban is kívánatosnak tartjuk azok tételes átvételét az Eit. szabályai közé.

4.2. A PSI-irányelv egyes rendelkezései és azok átültetésének helyzete Az alábbiakban az Irányelv egyes rendelkezéseihez kapcsolódóan vizsgáljuk azt, miként támasztható alá a jelenlegi hazai előírásokkal az átültetés megtörténte, mely megoldásokat alkalmaznak más tagállamok az adott rendelkezés átültetésével kapcsolatban, illetőleg javaslatokat teszünk az implementációt szolgáló jogszabálymódosításokra. Előzetesen elmondható, hogy számos előkérdésben – az Alkotmány 61. § (6) bekezdése terjedelmének értelmezése, a hozzáférés és felhasználás viszonyának meghatározása, a közérdekű adatokból képzett adatbázisok kérdése – az eddigiekben nem kristályosodott ki a jogalkotási folyamatban világos szakmai álláspont, ezért az ezzel kapcsolatos bizonytalanságok következményei csak az átültetés vizsgálata során kerülnek napvilágra. Álláspontunk szerint az Irányelv által előírt jogalkotási kötelezettségnek való megfelelés csak további jogszabálymódosítások útján képzelhető el, amelynek keretében katalogizálni kell az Irányelv céljainak megvalósulását akadályozó (főképpen rendeleti szintű) jogszabályokat, majd széleskörű szakmai egyeztetést követően javaslatot kell tenni az Irányelv átültetését célzó jogszabály-módosításokra (álláspontunk szerint az Eit. módosítására). Szerencsés, hogy a jogalkotás jelenlegi szakaszában már egyes tagállamok mintái is rendelkezésre állnak, sőt, egyes jogszabályoknak már értelmezési gyakorlatáról is beszélhetünk.

4.2.1. Az Irányelv átültetése az Európai Gazdasági Térségben70 2007. január 1-ig 20 tagállami értesítette a Bizottságot arról, hogy az irányelv átültetése – részben vagy teljesen - megtörtént, 7 állam még adós volt az értesítéssel. Az alábbiakban előbb az egyes országok főbb jogalkotási lépéseit foglaljuk össze, majd ezek közül Ausztria, Németország és Szlovénia szabályozását az Irányelv megfelelő rendelkezéseinek tükrében külön is elemezzük, különös tekintettel a magyar szabályozási környezetbe átvehető elemekre. Ausztriában az átültetés részben történt meg, annak fő eszköze a közintézmények információinak továbbhasznosításáról szóló szövetségi törvény (Informationsweiterverwendungsgesetz, IWG). E törvény rendelkezéseit – amelyek az irányelv megoldásait igen pontosan követik – az alábbiakban részletesen ismertetjük. 6 tartomány (Bécs, Karintia, Vorarlberg, Felső-Ausztria, Alsó-Ausztria és Tirol) már megalkotta az újrahasznosítással kapcsolatos saját jogszabályait is. Belgiumban 2007. januárjára szövetségi szinten még csupán egy törvénytervezet készült, amelyet benyújtottak a Parlamentnek. A vallon közösség megalkotta a tárgyban saját rendeletét, erre készül a francia és a német közösség is.

ABI 2005, 146 és ABI 2005, 568 2007. január 8-i állapot. A vizsgálatnál a http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/actions_ms/implementation/index_en.htm oldalon található jelentésből indultunk ki, ám ezen túl résztelesen vizsgáltuk a már korábban hatályos, illetőleg az irányelv alapján elfogadott tagállami jogszabályok rendelkezéseit is. 69 70

48 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Bulgáriáról nem áll rendelkezésre adat, az új tagállam információink szerint nem fogadott el a közszféra adatainak újrahasznosításával kapcsolatos jogszabályt. Csehországban az átültetés több törvénymódosítással és új jogszabályok elfogadásával teljes mértékben megtörtént. Ciprus 2006-ban elfogadta azt a törvény, amely az irányelv rendelkezéseinek teljeskörű átültetését szolgálja. Dániában szintén megtörtént az átültetés: ennek fő eszköze a közszféra információinak újrahasznosításáról szóló 2005. évi 596. törvény, amelynek – az Irányelv szabályait igen pontosan követő - egyes rendelkezéseit az alábbiakban részletesen bemutatjuk. A törvény sajátossága, hogy az az Irányelv rendelkezésein túlmenően, részletesen szabályozza a díjazással kapcsolatos feltételeket, méghozzá nem a továbbhasznosítás célja szerint (mint a szlovén szabályozás; lásd alább), hanem attól függően, hogy a közintézmény adott közfeladata állami forrásokból, vagy bevételekből fedezett. A dán jogalkotó tehát elfogadja azt a helyzetet, amelyben egyes közfeladatok ellátását nem minden adófizető, hanem csak az adott szolgáltatás igénybevevői finanszíroznak; ez utóbbi esetben a továbbhasznosítással kapcsolatos díjban több költségelem érvényesíthető (de megjegyzendő, hogy a díj ebben az esetben is költségalapú – lásd részletesen alább az egyes tagállamok díjazással kapcsolatos szabályainak összehasonításánál). Észtországban a helyzet sokban hasonlít a magyarországihoz. Az ország információszabadság-törvény (Avaliku teabe seadus) 2001. január 1-én lépett hatályba, és széles körben biztosítja a közadatok nyilvánosságát; a szabályozás igen részletekbe menő, precíz, kitér a személyes adatok védelme és a nyilvánosság közötti konfliktusokra is, stb. A törvényben az adatvédelmi felügyelet számára ad hatásköröket információszabadságügyekben is. Észtország a Bizottság számára az irányelvnek történő teljes körű megfelelést jelentett, ám joga nem különbözteti meg a hozzáférést a továbbhasznosítástól, illetőleg nem tisztázott, hogy az Irányelv által ez utóbbival kapcsolatban felállított követelmények érvényesülése (felhasználási feltételekkel kapcsolatos szabályok, megkülönböztetés tilalma, kizárólagos megállapodások tilalma) mennyiben következik a hatályos észt jog egyéb szabályaiból. Finnországban hasonló a helyzet a finn álláspont szerint az 1999-ben elfogadott, 2002-ben módosított, „a kormányzati tevékenységek nyíltságáról‖ szóló törvény (Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta) megvalósítja az irányelv rendelkezéseinek átültetését. A törvény rendelkezéseit áttekintve megállapítható, hogy az hagyományos információszabadság-törvény: csak a hozzáférés kérdését szabályozza, nem szól a továbbhasznosításról, az ezzel kapcsolatos felhasználási feltételekről, a megkülönböztetés tilalmáról, az átláthatóságról, a kizárólagos megállapodások tilalmáról. Görögországban az irányelv rendelkezéseit kifejezetten e célból 2006-ban elfogadott új törvény ülteti át. Írországban az irányelvet az European Communities (Re-Use of Public Sector Information) Regulations 2005 ülteti át. A szabályozás szorosan követi az irányelvben megfogalmazottakat, annak egyes rendelkezéseire az alábbiakban kitérünk. Németországban az irányelv rendelkezéseit a közintézmények információinak továbbhasznosításáról szóló törvény (Gesetz über die Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen, Informationsweiterverwengungsgesetz, IWG) ülteti át. A német IWG rendelkezései általában pontosan követik az irányelvben foglaltakat; azokat alább részletesen tárgyaljuk.

4.2.2. Az irányelv egyes rendelkezéseinek átültetése Az alábbiakban - az irányelv rendelkezéseihez igazodva – elemezzük a hazai jogi környezetet, egyes figyelemreméltó tagállami megoldásokat, és – ha ez indokolt - javaslatot teszünk az adott szabály átültetésével kapcsolatos jogszabálymódosításra vagy –alkotásra 4.2.2.1. Tárgy és hatály 4.2.2.1.1. Az irányelv szabályozása 1. Ez az irányelv minimum szabályokat állapít meg a tagállamok közigazgatási szervei birtokában lévő dokumentumok további felhasználása, valamint további felhasználása megkönnyítésének gyakorlati eszközei vonatkozásában. 2. Ezt az irányelvet nem kell alkalmazni: 49 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés a. olyan dokumentumokra, amelyek rendelkezésre bocsátása kívül esik az érintett közigazgatási szerveknek a törvények vagy a tagállam más kötelező erejű rendelkezései által, vagy ilyen jogszabályok hiányában, a tagállamok közigazgatási gyakorlatával összhangban meghatározott közfeladatain; b. olyan dokumentumokra, amelyeken harmadik személyeknek szellemi tulajdonjoga áll fenn; c. olyan dokumentumokra, amelyekhez való hozzáférést a tagállamok hozzáférési szabályai kizárják, például a következő okokból: • a nemzetbiztonság (állami biztonság), honvédelem, közbiztonság védelme, • statisztikai vagy kereskedelmi titoktartás; d. közszolgálati műsorszolgáltatók és azok alvállalkozóinak, valamint más testületek és azok alvállalkozóinak birtokában lévő olyan dokumentumokra, amelyek közszolgálati műsorszolgáltatási kötelezettségek teljesítéséhez szükségesek; e. oktatási és kutató intézmények, így iskolák, egyetemek, levéltárak, könyvtárak és kutatóintézetek, valamint adott esetben kutatási eredmények továbbítására létrehozott szervezetek birtokában lévő dokumentumokra; f. kulturális intézmények, így múzeumok, könyvtárak, levéltárak, zenekarok, operaházak, balett-társulatok és színházak birtokában lévő dokumentumokra; 3. Ez az irányelv a tagállamok meglévő hozzáférési szabályaira épül, és azokat nem érinti. Ezt az irányelvet nem kell alkalmazni olyan esetekben, amikor a polgárok vagy gazdasági társaságok, a vonatkozó hozzáférési szabályok szerint, csak érdekük bizonyítása esetén juthatnak hozzá dokumentumokhoz. 4. Ez az irányelv semmilyen módon nem érinti az egyéneknek a közösségi és nemzeti jog szerinti védelmi szintjét a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában, különösen nem változtatja meg a 95/46/EK irányelv szerinti jogokat és kötelezettségeket. 5. Az irányelv által meghatározott kötelezettségeket annyiban kell alkalmazni, amennyiben azok összeegyeztethetők a szellemi tulajdonjogok védelméről szóló nemzetközi egyezményekkel, különösen a Berni Egyezménnyel és a TRIPS-megállapodással. 4.2.2.1.2. Ausztria Ausztria a szövetségi és tartományi jog kettőségéből adódóan PSI-irányelv átültetését több jogszabály útján végzi el. 2005. november 18-án hirdették ki a Bundesgesetzblatt-ban a „közintézmények információinak továbbhasznosításáról szóló szövetségi törvényt‖ (Bundesgesetz über die Weiterverwendung von Informationen Öffentlicher Stellen – IWG). A törvény céljaként a jogalkotó a közintézmények dokumentumai újrahasznosításának megkönnyítését és az „új információs termékek és szolgáltatások‖ fejlesztésének ösztönzését határozza meg (1. §). A törvény hatálya egyértelművé teszi – a lent idézett német megoldással szemben – hogy a szabályozás nem csak a kereskedelmi, hanem a nem kereskedelmi célú továbbhasznosítást (nich kommerzielle Weiterverwendung) is szabályozza. A hatály meghatározásából következik továbbá, hogy az irányelvnek megfelelően csak olyan dokumentumok továbbhasznosításáról lehet szó, amelyek eredetileg a közintézmény törvényben meghatározott feladatának ellátása keretében születtek (2: § (1) bek.) Az irányelvnek megfelelően mondja ki a szabályozás azt is, hogy a törvény nem érinti a hozzáférésre vonatkozó szabályokat (2. § (2) bekezdése). 4.2.2.1.3. Dánia A közszféra információinak újrahasznosításáról szóló 2005. évi 596. törvény sajátossága, hogy annak céljai között a jogalkotó kifejezetten megemlíti a kereskedelmi és nem kereskedelmi célú újrahasznosítást. 4.2.2.1.4. Írország Az ír jogszabály az irányelvet követve határozza meg saját tárgyi hatályát. Kiemelésre érdemes, hogy a szabályozás szerint (amely összhangban áll az irányelv által a tagállami hozzáférési szabályokkal kapcsolatban meghatározott viszonnyal):

50 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés „jelen szabályozás nem értelmezhető úgy, mint amely - érintene bármely, az 1998-as vagy 2003-as adatvédelmi törvényben meghatározott jogot; - lehetővé tenné valamely közintézmény számára, hogy oly módon tegyen elérhetővé adatokat, amely törvény által tiltott, - jogilag védett információk rendelkezésre bocsátását írná elő‖. 4.2.2.1.5. Németország Az IWG a szabályozás célját és hatályát az alábbiak szerint állapítja meg: „1. § Hatály (Anwendungsbereich) (1) Ezt a törvényt alkalmazni kell minden közigazgatási szervnél (öffentliche stelle) kezelt információ továbbhasznosítására. (2) Ezt a törvényt nem kell alkalmazni azokra az információkra, 1. amelyekkel kapcsolatban hozzáférési jog (Zugangsrecht) nem áll fenn 2. amelyek csak jog vagy jogos érdek bizonyítása esetén hozzáférhetők 3. amelynek előállítása nem tartozik az érintett közigazgatási szerv közfeladatainak körébe 4. amelyekre harmadik személynek szerzői vagy szomszédos joga, illetőleg iparjogvédelmi joga van 5. amelyek közszolgálati műsorszóró (öffentlich-rechtliche Rundfunksanstalt), illetőleg annak megbízottjai birtokában vannak, és valamely közszolgálati program vagy műsorszóró feladat ellátását szolgálják 6. amelyek oktatási vagy kutatási intézmények birtokában vannak, ideértve azokat az intézményeket is, amelyek célja a kutatási eredmények transzfere 7. amelyek kulturális intézmények birtokában vannak. (3) Jelen törvény nem a személyes adatok védelmére vonatkozó rendelkezéseket és a közszervezetek információinak újrahasznosítására kapcsán alkalmazandó egyéb, más jogszabályokból eredő igényeket.‖ 4.2.2.2. Fogalom-meghatározások 4.2.2.2.1. Az Irányelv szabályozása Az Irányelv szerint: „ennek az irányelvnek az alkalmazásában a következő meghatározásokat kell alkalmazni: 1. 1. "közigazgatási szerv": az állam, a területi önkormányzatok, közjogi intézmények, valamint az ilyen hatóság vagy hatóságok, illetve közjogi intézmény vagy közjogi intézmények által létrehozott társulások; 2. 2. "közjogi intézmény" minden olyan intézmény, • - amely kifejezetten közfeladat ellátására jött létre, és amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, továbbá • - amely jogi személyiséggel rendelkezik, valamint • - amely pénzügyi fenntartása többségi részben az állam, vagy a területi vagy a települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény feladata; vagy amelynek igazgatása ezen intézmények felügyelete alatt áll; vagy amelynek olyan ügyviteli testülete, igazgatósága

51 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés vagy felügyelőbizottsága van, amely tagjainak több mint a felét az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki; 3. 3. "dokumentum": a. a) bármilyen tartalom, függetlenül az adathordozó formájától (papír vagy elektronikus forma, illetve hangi, képi vagy audiovizuális eszköz); b. b) az ilyen tartalom bármely része; 4. 4. "további felhasználás": a közigazgatási szervek dokumentumainak természetes vagy jogi személyek általi felhasználása olyan kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célra, ami kívül esik azon a közfeladat ellátása keretén belüli eredeti célkitűzésen, amire a dokumentumokat előállították. A közigazgatási szervek közötti, kizárólag közfeladataik ellátása keretében történő dokumentumcsere nem minősül további felhasználásnak. 5. 5. "személyes adat": a 95/46/EK irányelv 2. cikke a) pontjában meghatározott adat.‖ 4.2.2.3. Ausztria A törvény személyi hatályát, illetőleg az azt illető kivételeket az IWG az irányelv nyomán szabályozza (3. §), és szintén az irányelvet követik a törvény által használt fogalommeghatározások (4. §). Ezek közül kiemeljük a továbbhasznosítás fogalmát, amely a 4. § 4. pontja szerint: „a közintézmény birtokában lévő dokumentumok felhasználása valamely jogosult (Rechtsträger) által kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célból, amely eltér azon, a közfeladatból következő eredeti céltól, amelynek keretében a dokumentumokat előállították. A dokumentumok közintézmények közötti, kizárólag a közfeladatok ellátása keretében történő cseréje a 2003/98/EK irányelv 2. cikkének 1. pontja szerint nem minősül továbbhasznosításnak‖. 4.2.2.4. Dánia A közszféra információinak újrahasznosításáról szóló 2005. évi 596. törvény rendkívül pontosan követi az irányelv fogalomrendszerét. Feltűnő eltérés csupán a továbbhasznosítás fogalmának meghatározásában található, ahol a dán jogalkotó nem a közintézmények közötti, azok közfeladatainak ellátását szolgáló dokumentumcserét, hanem a kereskedelmi célból történő rendelkezésre bocsátást zárja ki a meghatározásból („A közintézmények közötti dokumentumcsere vagy adattár-csere csak abban az esetben minősül újrahasznosításnak, ha a közintézmény az e törvény hatálya alá tartozó dokumentumokat vagy az adatokat kereskedelmi tevékenység céljára bocsátja rendelkezésre‖). Ezzel álláspontunk szerint a dán jogalkotó szélesebb körben határozza meg a kivételi kört, mint az Irányelv. 4.2.2.5. Németország Az IWG vonatkozó 2. §-a szorosan követi az irányelvet: „2. § Meghatározások E törvény alkalmazásában 1. közintézmények a) helyi önkormányzatok (Gebietskörpeschaften), beleértve célvagyonukat (Sondervermögen) is b) más közjogi és magánjogi jogi személyek, amelyeket azzal a meghatározott céllal alapítottak, hogy nonprofit, közérdekű célokat valósítsanak meg, ha azokat olyan szervek (Stellen), amelyek az a) vagy a c) pont alá tartoznak, magukban vagy másokkal együtt részesedéssel vagy más módon túlnyomórészt finanszírozzák, vagy irányításuk felett felügyeletet gyakorolnak, vagy az ügyvezetést (Geschäftfürung) vagy felügyeletet ellátó valamely szerve tagjainak több, mint felét. Ugyanez érvényes abban az esetben, ha a szerv,

52 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés amely önmagában vagy másokkal együttesen a finanszírozást nyújtotta, vagy az ügyvezetést vagy felügyeletet ellátó szerv többségét meghatározta, az első mondat alá esik, c) azok a szövetségek (Verbände), amelyeknek tagjai az a) vagy b) pont alá esnek. 2. információ minden jel (Aufzeichung), tárolási módjától függetlenül, 3. továbbhasznosítás az információk minden olyan használata, amely meghaladja a közfeladat teljesítését, és rendszerint ellenszolgáltatás elérését célozza; valamely információ intellektuális kihasználása és az így megszerzett tudás hasznosítása (Verwertung) szabályszerűen nem jelent továbbhasznosítást 4. felhasználásra vonatkozó rendelkezések: azok a rendelkezések, amelyek a információk továbbhasznosítására vonatkozó lényeges kérdéseket szabályozzák 5. személy az Európai Unió minden polgára és bármely tagállamban lakóhellyel vagy székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy.‖ 4.2.2.6. A hazai helyzet Az alapfogalmak (közérdekű adat, közfeladatot ellátó szerv) eltérését az 1. pontban már vizsgálat tárgyává tettük, és megállapítottuk, hogy az a gyakorlatban az átültetést nem akadályozza. Lényeges azonban, hogy sem az Avtv. 2005-ben elfogadott módosítása, sem az elektronikus információszabadságról szóló jogi szabályozás nem határozza meg a további felhasználás eseteit, nem különböztet hozzáférés és (további) felhasználás között, magától értetődőként fogadva el az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének az Alkotmánybíróság 19/1995. (III. 28.) határozata alapján alátámasztott értelmezését, amely szerint 61. § (1) bekezdésében foglalt közérdekű adatok terjesztéséhez fűződő jog minden további nélkül, problémamentesen biztosítja az irányelv rendelkezéseinek érvényesülését a magyar jogi környezetben. Álláspontunk szerint ez nincs így. Ezt az alábbiakban – a felhasználásra vonatkozó kérelmeket illető szabályozás kapcsán – részletesen kifejtjük; nézetünk szerint szükséges a közérdekű adatok felhasználásának, az ezekre vonatkozó kérelmeknek és a felhasználásási szerződések megkötésének direkt szabályozása a magyar jogban.

4.2.3. A továbbhasznosítás biztosításával kapcsolatos alapelv és a továbbhasznosítás iránti kérelmek 4.2.3.1. Az irányelv szabályozása Az irányelv szerint: „A tagállamok biztosítják, hogy amennyiben a közigazgatási szervek birtokában lévő dokumentumok további felhasználása engedélyezett, ezeknek a dokumentumoknak a kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célú további felhasználására a III. és IV. fejezetben meghatározott feltételek szerint sor kerülhet. Amennyiben lehetséges, a dokumentumokat elektronikus úton kell elérhetővé kell tenni.‖ A továbbhasznosítás iránti kérelmekről rendelkező 4. cikk szerint: „A további felhasználás iránti kérelmek elintézésére vonatkozó követelmények (1) A további felhasználás iránti kérelmek elintézésére és a dokumentumoknak további felhasználás céljából a kérelmező rendelkezésére bocsátására, illetve – amennyiben felhasználási engedély szükséges – a végleges felhasználási szerződésre vonatkozó ajánlat megtételére a közigazgatási szerveknek ésszerű határidőt kell biztosítaniuk, amely összhangban áll a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek elintézésének határidejével és ennek során lehetőség szerint elektronikus eszközöket kell igénybe venniük. (2) Amennyiben a dokumentumok időbeni rendelkezésre bocsátására nem állapítottak meg határidőt vagy más szabályokat, a közigazgatási szerveknek a kérelem kézhezvételétől számított legkésőbb 20 munkanapon belül el kell intézniük a kérelmeket, és a dokumentumokat további felhasználás céljára a kérelmező rendelkezésére kell bocsátaniuk, illetve, amennyiben felhasználási engedély szükséges, részére egy végleges felhasználási szerződésre vonatkozó ajánlatot kell tenniük. Ezt a határidőt terjedelmes vagy összetett kérelmek esetében további 20 munkanappal meg lehet hosszabbítani. Ilyen esetekben a kérelmezőt az eredeti kérelem benyújtásától számított három héten belül értesíteni kell arról, hogy a kérelem elintézése több időt vesz igénybe. 53 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés (3) Elutasító döntés esetén, a közigazgatási szervnek adott tagállam vonatkozó hozzáférési szabályaira vagy ezen irányelv, különösen annak 1. cikke (2) bekezdésének a), b) és c) pontja, illetve 3. cikke alapján elfogadott nemzeti rendelkezésekre való utalással tájékoztatnia kell a kérelmezőt az elutasítás okairól. Amennyiben az elutasító határozat az 1. cikk (2) bekezdésének b) pontján alapul, a közigazgatási szervnek utalnia kell, amennyiben az ismert, a jogosult természetes vagy jogi személyre, vagy adott esetben a felhasználási engedélyt adó személyre, akitől a közigazgatási szerv az érintett anyagot szerezte. (4) Az elutasító határozatnak utalást kell tartalmaznia a jogorvoslati lehetőségekre, amelyeket kérelmező a határozat megtámadása érdekében igénybe vehet. (5) Az 1. cikk (2) bekezdése d), e), f) pontja alá tartozó közigazgatási szerveknek nem kell megfelelniük e cikk előírásainak.‖ 4.2.3.2. Ausztria Az IWG 5. §-a szabályozza a továbbhasznosítás iránti kérelem (Weiterverwendungsantrag) előterjesztését és feldolgozását. A kérelem minden olyan formában előterjeszthető, amelyet a közintézmény fogadni képes (5. § (1) bekezdés). A kérelemből egyértelműen ki kell derülnie a továbbhasznosítás „tartalmának‖ (Inhalt), „terjedelmének‖ (Umfang), és módjának (Art und Weise) – ha ez nem így van, a közintézmény határidő tűzésével pontosításra hívhatja fel a kérelmezőt: ha a pontosítás csak határidő után érkezik meg, a kérelem elbírálásnak határideje újból kezdődik. Az osztrák szabályozásban is megjelenik az a szabály, amely a továbbhasznosítás iránti kérelmek elbírálásának határidejént az egyébként a hozzáféréssel kapcsolatban meghatározott határidőknek felelteti meg. Ha ilyen határidő nincs meghatározva, a továbbhasznosítással kapcsolatos kérelem elbírálására a közintézmény számára meghatározott határidő 4 hét (5. § (3) bekezdés). Terjedelmes vagy összetett kérelem esetén ez a határidő további négy héttel meghosszabbítható, erről azonban a kérelem benyújtását követő három héten belül értesíteni kell a kérelmezőt (5. § (5) bekezdése). A fent meghatározott határidőn belül a közintézmény négy módon bírálhatja el a kérelmet: • a kért dokumentumot teljes terjedelmében hozzáférhetővé teheti továbbhasznosítás céljából; • a kért dokumentumok részben hozzáférhetővé teheti továbbhasznosítás céljából, ezzel egyidejűleg a kérelmezőt írásban, az okok közlése mellett tájékoztathatja, hogy a kérelmet részben nem teljesíti; • előterjeszthet végleges (endgültige) szerződési ajánlatot, ha a kért dokumentumok továbbhasznosításához valamely feltételekben történő megállapodás szükséges (ezt az esetet a törvény részletesen szabályozza, lásd alább a 8. § (1) bekezdésének tárgyalását) • írásban tájékoztathatja a kérelmezőt arról – az okok közlése mellett – hogy kérelmének nem tesz eleget. Ha ez elutasítás azon alapul, hogy a dokumentumon harmadik személynek szellemi tulajdonjoga áll fenn, akkor – hasonlóan az alább ismertetendő német megoldáshoz – akkor a közintézménynek meg kell jelölnie – ha az számára ismert – a jogosultat, akitől (amelytől) a dokumentumhoz hozzájutott (5. § (4) bekezdése). A „lehetséges és ésszerű mértékben‖ a közintézmény köteles a kérelmek feldolgozása és a dokumentumok rendelkezésre bocsátása során is elektronikus utat igénybe venni. 4.2.3.3. Dánia A dán jogalkotó a kérelmek feldolgozását nagyrészt az irányelvnek megfelelően szabályozza azzal, hogy annál rövidebb, 10 naptári napos határidőt állapít meg az elutasítás indokainak közlésére. 4.2.3.4. Németország A német az alábbiak szerint rendelkezik a továbbhasznosítás iránti kérelmek feldolgozásáról: „4. § A kérelmek (Anfragen) feldolgozása; átláthatóság (1) Az információk továbbhasznosítására vonatkozó kérésekről a közintézmény a kérelem beérkezésétől számított 20 munkanapon belül dönt. Ha a tényállás kiterjedt vagy nehezen 54 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés megítélhető, a határidő 40 munkanap; a kérelmet benyújtó személyt három héten belül értesíteni kell erről a határidőről. Az első és második mondatban meghatározott határidők nem alkalmazandók, ha a közintézmény maga megfelelő (angemessene) határidőt állapított meg, vagy ilyet jogszabály ír elő. Ha az információkhoz való hozzáférésre vonatkozó kérelmek feldolgozásával kapcsolatos határidő áll fenn, akkor ezt a továbbhasznosításra vonatkozó kérelmek feldolgozására is alkalmazni kell. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül a közintézmény rendelkezésre bocsátja a továbbhasznosítandó információkat, vagy elutasítja a kérelmet. A közintézmény szerződéses ajánlatot is tehet, amely a felhasználásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmazhat. A felhasználásra vonatkozó rendelkezéseknek arányosnak kell lenniük, nem vezethetnek a verseny torzulásához, és nem korlátozhatják szükségtelenül a továbbhasznosítás lehetőségeit. (3) Ha valamely megállapodásban díjazást kötnek ki a továbbfelhasználásért, az információk rendelkezésre bocsátásával (Bereitstellung) és a továbbhasznosítás engedélyezésével kapcsolatos teljes bevétel (e Gesamteinnahmen) nem lépheti túl ezek rendszerezésének, összeállításának, sokszorosításának és terjesztésének megfelelő (angemessene) hasznonkulccsal növelt költségeit. A díjazásnak a megfelelő elszámolási időszakra vonatkozóan költségorientáltnak kell lennie, és azt a közintézményre vonatkozó számviteli alapelvek figyelembevételével kell kiszámítani. (4) Az általános felhasználásra szánt felhasználásra vonatkozó rendelkezéseket valamint továbbhasznosítással kapcsolatos díjakat előzetesen meg kell határozni, és amennyiben ez technikailag lehetséges és ésszerű, elektronikusan nyilvánosságra kell hozni; az elektronikus nyilvánosságra hozatalra vonatkozó kötelezettség az illetékekre (Gebühren) is kiterjed. Kérelemre a közintézmény megadja a nyilvánosságra hozott díjak számításra vonatkozó alapelveket, valamint azokat a tényezőket, amelyekre egyes előre meghatározott esetekben a díjak kiszámításánál tekintettel lesznek. A közintézmény biztosítja azt, hogy a kérelmezők tájékoztatást kapjanak a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekről. (5) Ha a közintézmény a továbbhasznosítás iránti kérelmet teljesen vagy részben elutasítja, közli a kérelmezővel az elutasítás okait és felhívja a figyelmét a jogorvoslati lehetőségekre. Ha az elutasítás az 1. § (1) bekezdés 4. pontján alapul, akkor a közintézmény – ha az számára ismert, és megnevezése megengedett - megnevezi a jogosultat. (6) Az (1), (2) és (5) bekezdésben meghatározott kötelezettségek nem terhelik az 1. § (2) bek. 5-7. pontjában meghatározott közintézményeket.‖ 4.2.3.5. Szlovénia A közadatokhoz való hozzáférésről szóló szlovén törvény (ZDIJZ) a továbbhasznosítás iránti kérelmek elutasításának okaként a következőket szabályozza: • az információ (a 6. cikk (1) bekezdése szerinti) bizalmas adat, üzleti titok, vagy védett személyes adat; • az adatot a szellemi tulajdonra vonatkozó jogszabályok védik; • az információ a közszolgálati rádió, televízió, illetőleg az oktatás, kutatás vagy kultúra terén közfeladatot ellátó szerv tulajdona; • az adathoz más jogszabály alapján csak arra felhatalmazott személyek férnek hozzá. A rendelkezésben tükröződik az irányelvben foglalt azon elv, hogy a továbbhasznosítás tagállami szabályozásának a tagállamok hozzáférési szabályaira kell építenie. Kiemeljük ezzel kapcsolatban a szlovén megoldás azon sajátosságát, hogy az kifejezetten az újrahasznosítással kapcsolatban is utal a személyes adatokra – ebben a körben ez a megoldás hasonló a magyar Avtv-nek a személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő érdekek egymásra tekintettel történő értelmezését lehetővé tévő megoldásra. A szlovén megoldás azonban túlmegy ezen: mint alább, az újrahasznosításra vonatkozó szabályozás felett felügyeletet gyakorló intézményrendszerre vonatkozó tagállami megoldások bemutatása kapcsán arra rámutatunk, a szlovén jogalkotó az (adatvédelem és információszabadság tekintetében is hatáskörökkel bíró) információs biztos hatásköreit egészítette ki a közadatok újrahasznosítása feletti felügyeletet lehetővé tévő hatáskörökkel. Ez a megoldás lehetővé teszi azt, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságára 55 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés (információszabadságra) vonatkozó, a jogalkalmazó által már kidolgozott esetjogra ráépüljön az újrahasznosítással kapcsolatos joggyakorlat is. Mint az alább bemutatott szlovén példa mutatja, ez valóban meg is történt: az információs biztos gyakorlatában ténylegesen megjelentek az újrahasznosítással kapcsolatos ügyek. A modell követése – a magyar adatvédelmi biztos által 1995 óta formált, az adatvédelemmel és információszabadsággal kapcsolatos konfliktusokkal kapcsolatos esetjog fejlettségére tekintettel – Magyarországon is megfontolandó. 4.2.3.6. A hazai helyzet A 3. cikket az Alkotmány 61. § (1) bekezdése az Avtv. 20. § (1) és (5) bekezdései ültetik át a magyar jogba. E ponton érintjük a közhiteles nyilvántartások problémáját. Az Avtv. 22. §-a szerint „E fejezet rendelkezései nem alkalmazhatók a közhitelű nyilvántartásból történő - külön törvényben szabályozott - adatszolgáltatásra.‖ A fenti alapelvből következően azonban a közhiteles nyilvántartások közérdekű adattartamára (amely hozzáférési korlátozások alá nem esik), alkalmazni kell az Irányelv III. és IV. fejezetében meghatározott követelményeket. Mivel azonban ezen adatokra nem terjed ki az Avtv. III. fejezetének hatálya, ezért az ilyen adatok vonatkozásában az átültetés elmaradt, még abban az esetben is, ha az Avtv. hozzáférésre vonatkozó szabályait megfeleltetjük az Irányelv továbbfelhasználásra vonatkozó rendelkezéseivel (amely maga is téves álláspont). Ez a probléma számos, egymástól sokban különböző, ám igen lényeges adatbázisokat érint, pl. a következőket: • az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény 4. § (1) alapján működő ingatlan-nyilvántartás; • az 1997. évi CXLV. törvény alapján működő cégnyilvántartás; • a Nemzeti Akkreditáló Testület szervezetéről, feladat- és hatásköréről, valamint eljárásáról szóló 2005. évi LXXVIII. törvény szerint az akkreditált szervezetekről vezetett nyilvántartás; • Magyar Köztársaságban forgalomba hozatalra engedélyezett gyógyszerek közhiteles nyilvántartása, amelyet az Országos Gyógyszerészeti Intézet vezet (az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerekről és egyéb, a gyógyszerpiacot szabályozó törvények módosításáról szóló 2005. évi XCV. törvény 26. § (3) bekezdése), és számos egyéb nyilvántartás (mozgókép-törvény alapján hazai filmek nyilvántartása, barlangok nyilvántartása, hajólajstrom, stb.). Ezen nyilvántartások nyilvános közérdekű adattartalma az irányelv hatálya alatt van, ám azokra nem érvényesül a nemzeti jog által meghatározott hozzáférési eljárás. A további felhasználás iránti kérelmekkel kapcsolatban álláspontunk szerint az Alkotmány 61. § (1) bekezdéséből még az Alkotmánybíróság 19/1995. (III. 28.) határozata nyomán sem következik az, hogy a további felhasználás közérdekű adatok esetében minden olyan esetben feltétel nélkül megtörténhet, amikor a hozzáférés engedélyezett. Álláspontunk szerint a hivatkozott határozat helyes értelmezése szerint a felhasználást a közérdekű adatot kezelő – ha az adat közérdekű adatnak minősül – valóban engedélyezni köteles, ám nem feltétel nélkül. Kiemelendő, hogy az Avtv. III. fejezetében foglalt szabályozás kifejezetten a hozzáférés kérdését rendezi, vagyis a felhasználás feltételeit nem szabályozza. Az irányelv rendelkezéseit nem kell átültetni az adatok azon köre vonatkozásában, amelyek vonatkozásában „harmadik személyeknek― szellemi tulajdonjoga áll fenn (1. cikk (2) bek. b), ám nem kizárt, hogy magának az adatkezelőnek áll fenn szellemi tulajdonjoga a dokumentum vagy dokumentumegyüttes felett (lásd pl. szolgálati találmány esetét, vagy a Geológiai Szolgálat adatainak vonatkozásában a hivatkozott jogesetet, stb.). Még jelentősebb az az eset, ha egy szabad hozzáférésű adatbázisról van szó: álláspontunk szerint ilyen esetben az adatkezelő szerv minden további nélkül minősülhet az adatbázis előállítójának (lásd a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény (Szjt.) 84/A §-át), és a közérdekű adatokhoz való hozzáférés Avtv-ben rögzített szabályai, sőt, még az egyes közérdekű adatok egyes teljesen szabad továbbhasznosíthatósága esetén is kétséges, hogy ilyen esetekben az adatbázis jelentős részének kimásolása, a példányok terjesztésével az adatbázis nyilvánossághoz közvetítése, stb. felhasználási szerződés keretein kívül történhet. Ezekben az esetekben az Szjt. a magáncélú felhasználás kérdését megfelelően rendezi, így a (hazai) információszabadság-jog által hagyományosan feltételezett helyzet (magáncélú, illetőleg a véleményszabadság gyakorlását segítő célú) adatkérés ilyen akadályba nem ütközik (lásd Szjt. 84/C § (1) bekezdés), ám – álláspontunk szerint – nyitott kérdés az, hogy a kifejezetten további felhasználási célú olyan adatkérések, amelyek valamely állami adatbázis egészére vagy jelentős részére irányulnak, értelmezhetők-e az Alkotmány 61. § (1) bekezdése és az Avtv. keretei között. Nézetünk szerint kifejezetten rögzíteni kell a közérdekű adatokat tartalmazó adatbázisok ilyen továbbhasznosítására vonatkozó szabályokat az Eit-ben (amely rendelkezés az Szjt. 84/A § (1) bekezdésének alkalmazásában eltérő törvényi rendelkezésnek minősülne).

56 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés

4.2.4. Formátumok 4.2.4.1. Az Irányelv szabályozása Az irányelv 5. cikkében foglalt szabályozás szerint: „A rendelkezésre álló formátumok (1) A közigazgatási szerveknek dokumentumaikat, amennyiben ez lehetséges és ésszerű, a rendelkezésre álló formátumban vagy nyelven elektronikus eszközökön keresztül kell elérhetővé tenniük. Ez nem jelent kötelezettséget a közigazgatási szerv számára dokumentumok újbóli előállítására vagy a kérelemnek megfelelő kiigazítására, illetve dokumentumokból való kivonatok készítésére, amennyiben ez aránytalan, egy egyszerű műveleten túlmutató erőfeszítést jelentene. (2) Ezen irányelv alapján a közigazgatási szervek nem kötelezhetők bizonyos dokumentumok előállításának folytatására azzal a céllal, hogy azokat a magán- vagy közszféra szervezetei tovább felhasználják.‖ 4.2.4.2. Ausztria A törvény 6. §-a szól a rendelkezésre álló formátumokról: a rendelkezés hűen követi az irányelv 5. cikkében megfogalmazottakat: engedélyezés esetén a közintézménynek a dokumentumokat bármely rendelkezésre álló formátumban és nyelven szolgáltatni kell, amennyiben az lehetséges és ésszerű, elektronikus úton. Ugyanakkor a továbbhasznosításra tekintettel az intézmény nem köteles valamely dokumentum előállítására, ennek megfelelő módosítására (anpassen), vagy továbbfejlesztésére (6. § (1) bekezdése). A 6. § (2) bekezdése az irányelv 5. cikkének második fordulatára épül: ha a kérelem a dokumentum kivonatára irányul, ezeket az intézmény nem köteles előállítani, ha ez aránytalan, valamely egyszerű műveletet (operation, Handhabung) meghaladó ráfordítással járna. 4.2.4.3. Dánia A szabályozás pontosan követi az Irányelvet. A közszféra információinak újrahasznosításáról szóló 2005. évi 596. törvény 7. cikkének (2) bekezdése ezen túl felhatalmazza a tudomány, technológia és fejlesztésügyi minisztert, hogy a pénzügyminiszterrel egyetértésben a dokumentumok újrahasznosításával kapcsolatban használt formátumok, interface-ek tekintetében szabályokat alkosson. 4.2.4.4. A hazai helyzet Az Irányelv e cikkét az Avtv. 20. § (3) bekezdése ülteti át, „az egyedileg igényelt adatról kiállított másolatért költségtérítés állapítható meg, a közzétett adat bárki számára ingyen hozzáférhető‖. Az irányelvi rendelkezés átültetése álláspontunk szerint megfelelő, mivel adott esetben a másolathoz való jog biztosításával a jogalkotó túllép a hozzáféréshez való jogon. Az elektronikus eszközökön történő elérhetővé tétel szabályait implementálja az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény is.

4.2.5. Díjazás 4.2.5.1. Az Irányelv szabályozása Az irányelvnek a díjazásra vonatkozó elvekről szóló 6. cikke szerint „Díj szedése esetén a dokumentumok rendelkezésre bocsátásából és további felhasználásának engedélyezéséből eredő teljes bevétel egy ésszerű nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok gyűjtésének, előállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét. A díjaknak a vonatkozó elszámolási időszakban költségorientáltnak kell lenniük, és azokat az érintett közigazgatási szervre vonatkozó számviteli elvekkel összhangban kell kiszámítani.‖ 4.2.5.2. Ausztria Az IWG 7. §-a, amely a költségtérítés kérdését rendezi, szóról szóra követi az irányelv 6. cikkének rendelkezését: „Díj szedése esetén a dokumentumok rendelkezésre bocsátásából és további felhasználásának 57 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés engedélyezéséből eredő teljes bevétel egy ésszerű nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok gyűjtésének, előállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét. A díjaknak a vonatkozó elszámolási időszakban költségorientáltnak kell lenniük, és azokat az érintett közigazgatási szervre vonatkozó számviteli elvekkel összhangban kell kiszámítani.‖ 4.2.5.3. Dánia A dán jogalkotó az irányelvhez képest részletesebben szabályozza a díjazás kérdését, s egyéb tagállami megoldásoktól eltérően nem a továbbhasznosítás célja szerint differenciál az érvényesíthető díjelemek között. A közszféra adatainak továbbhasznosításáról szóló 2005. évi 596. törvény 8. szakasza a következőképpen rendelkezik:

„Díjazás 8. szakasz 1. Ha dokumentumokat vagy adattárakat továbbhasznosítás céljából hozzáférhetővé tesznek, díjazás köthető ki. Abban az esetben, ha díjazást kötöttek ki, a díj nem haladhatja meg a hozzáférhetővé tétellel határköltségét, vagyis a terjesztéssel és a dokumentumok vagy adattárak esetleges továbbfejlesztésével (enhancement) kapcsolatos költségeket, ideértve azon interface-ek létesítését, amelyek szükségesek lehetnek a kérelmező kérelmének teljesítéséhez. 2. Ha a dokumentumokat vagy adattárakat bevételből fedezett közcélú tevékenység (revenuefinanced public production activity) keretében hozták létre, vagyis a szerv fő feladatát részben vagy egészben e bevételekből finanszírozzák, a díj túlmehet az (1) bekezdésben meghatározottakon annyiban, hogy egészben vagy részben fedezze a dokumentumok vagy adatok belső előállításának költségeit. 3. A közintézményeknek dokumentumaik és adattáraik újrahasznosításáért előzetesen fix standard díjakat kell meghatározniuk. 4. A közintézményeknek kérelemre részteles tájékoztatást kell adniuk a kiszabott díj kiszámításának alapjáról. Az intézménynek azt is közölnie kell, hogy milyen tényezőket vettek figyelembe atipikus esetekben a díj kiszámításakor.‖ 4.2.5.4. Németország Az IWG 4. §-ának vonatkozó, szorosan az irányelvre épülő (3)-(4) bekezdése szerint: „(3) Ha valamely megállapodásban díjazást kötnek ki a továbbfelhasználásért, az információk rendelkezésre bocsátásával (Bereitstellung) és a továbbhasznosítás engedélyezésével kapcsolatos teljes bevétel (e Gesamteinnahmen) nem lépheti túl ezek rendszerezésének, összeállításának, sokszorosításának és terjesztésének megfelelő (angemessene) hasznonkulccsal növelt költségeit. A díjazásnak a megfelelő elszámolási időszakra vonatkozóan költségorientáltnak kell lennie, és azt a közintézményre vonatkozó számviteli alapelvek figyelembevételével kell kiszámítani. (4) Az általános felhasználásra szánt felhasználásra vonatkozó rendelkezéseket valamint továbbhasznosítással kapcsolatos díjakat előzetesen meg kell határozni, és amennyiben ez technikailag lehetséges és ésszerű, elektronikusan nyilvánosságra kell hozni; az elektronikus nyilvánosságra hozatalra vonatkozó kötelezettség az illetékekre (Gebühren) is kiterjed. Kérelemre a közintézmény megadja a nyilvánosságra hozott díjak számításra vonatkozó alapelveket, valamint azokat a tényezőket, amelyekre egyes előre meghatározott esetekben a díjak kiszámításánál tekintettel lesznek. A közintézmény biztosítja azt, hogy a kérelmezők tájékoztatást kapjanak a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekről.‖ 4.2.5.5. Szlovénia A közadatokhoz való hozzáférésről szóló törvény (ZDIJZ) 34a §-a szerint az adatszolgáltató – amelynek meg kell jelölnie kérelmében a továbbhasznosítás célját (kereskedelmi/nem kereskedelmi), díjat szedhet a kereskedelmi célú továbbhasznosításért. Ez a szabály kifejezetten az irányelven alapul, és annak megfelelően azt mondja ki, hogy az adatszolgáltató a felszámított díj a dokumentumok gyűjtésének, előállításának, 58 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés feldolgozásának és terjesztésének költségéből, illetőleg ésszerű nyereséghányadból állhat. Ez a szabály azonban nem alkalmazandó hozzáférés, illetőleg nem kereskedelmi célú továbbhasznosítás esetében. Az ilyen esetekben (lásd alább a szlovén információs biztos gyakorlatából a topográfiai térképek nem kereskedelmi célú újrahasznosításával kapcsolatos jogesetet), csak az adatszolgáltatással, másolással, stb. járó költséget kell megfizetni. Az interneten ingyenesen elérhetővé tett dokumentumok újrahasznosításáért nem számolható fel díj. 4.2.5.6. A hazai helyzet A fentiek alapján álláspontunk szerint nem kizárt az, hogy közérdekű adatok kereskedelmi célú továbbhasznosítása esetén ésszerű nyereséghányadot megállapító díjazást írjon elő a jogalkotó, az pedig mindenképpen szükséges, hogy – a felhasználás fentiekben említett általános kérdései mellett – a díjazás kérdése is külön szabályozást nyerjen. Ez célszerűen oly módon – az Eit. módosításával, illetőleg az önálló adatvagyon-törvény keretei között, hogy az – a szlovén illetőleg a dán példa nyomán célok szerint differenciáltan, vagy továbbra is egységesen – a felhasználás ellenértékét is az irányelvben meghatározott maximumban határozza meg. E ponttal kapcsolatos az a probléma, hogy az Avtv. fent hivatkozott rendelkezésétől függetlenül számos jogszabály a másolatkészítés költségeitől független, azokkal nem arányos igazgatási szolgáltatási díj fizetését írja elő. A probléma az adatvédelmi biztos figyelmét is felkeltette, aki már 2004. decemberében figyelmeztetett arra, hogy az Országos Meteorológiai Szolgálat, valamint elnöke hatásköréről szóló 12/1992. (IV. 23.) KTM rendelet azon szabályai, amely szerint a betekintés rendjét valamint a továbbfelhasználásért fizetendő díjtételeket évente határozzák meg (illetőleg a helyzet, amelyben az OMSZ működését részben ezekből a díjakból finanszírozzák), „tarthatatlanok‖71..) Nézetünk szerint önmagában nem aggályos az, ha a továbbfelhasználás ellenértékeként – az irányelv által megszabott keretek között – díjazást állapítanak meg, ám az irányelv fenti szabályát célszerű törvényi szinten, a továbbfelhasználásra vonatkozó általános szabályok mellett rögzíteni. Álláspontunk szerint a dán példa figyelemreméltó egyrészt az igénybevevőktől közvetlenül származó bevételekből, illetőleg a költségvetésből finanszírozott megkülönböztetését illetően, másrészt a határhaszon fogalmának használata miatt. Ez a szabályozás figyelemmel van azokra a finanszírozási modellekre, amelyekben nem kizárólag költségvetési forrásokból fedezik valamely közfeladat ellátásának költségeit (lásd az OMSZ példáját). Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a dán jogalkotó ebben az esetben is költségalapú díjazást állapít meg, csupán az érvényesíthető költségelemeket határozza meg bővebben.

4.2.6. Átláthatóság 4.2.6.1. Az Irányelv szabályozása Az irányelv 7. cikk szerint:

„Átláthatóság A közigazgatási szerv birtokában lévő dokumentumok további felhasználásának feltételeit és általános díjait előzetesen kell rögzíteni és amennyiben lehetséges és ésszerű, elektronikus úton kell közzétenni. Kérelemre, a közigazgatási szervnek meg kell jelölnie a közzétett díj kiszámításának alapját. Az érintett közigazgatási szervnek azt is meg kell jelölnie, hogy mely tényezőket veszi figyelembe az atipikus esetekre vonatkozó díjak számításánál. A közigazgatási szerveknek biztosítaniuk kell, hogy a további felhasználást kérelmezők megfelelő tájékoztatást kapjanak az őket érintő határozatokkal és eljárásokkal szemben igénybe vehető jogorvoslati lehetőségekről.‖ 4.2.6.2. Ausztria Az IWG 9. §-a az irányelv átláthatóságról szóló 7. cikkét és a gyakorlati intézkedésekről szóló 9. cikkét ülteti át: a dokumentumok további felhasználására vonatkozó általános feltételeket és általános díjakat előzetesen kell rögzíteni, és – lehetőleg az interneten – közzétenni. Kérelemre a közintézménynek meg kell jelölnie a közzétett díj kiszámításának alapját, illetőleg azt, hogy mely tényezőket veszi figyelembe az atipikus esetekre vonatkozó díjak számításánál. A gyakorlati intézkedések körében az osztrák törvény a közintézmény kötelezettségeként – az általános szabályon felül, amely szerint a továbbhasznosításra rendelkezésre bocsátható dokumentumokhoz 71

Az adatvédelmi biztos beszámolója 2004, Adatvédelmi Biztos Irodája 2005, 570. o.

59 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés történő hozzáférést meg kell könnyíteni – két esetet szabályoz: a legfontosabb, továbbhasznosítás céljából elérhető dokumentumra vonatkozó listák, jegyzékek vezetésének kötelezettségét, amelyet megfelelő módon – és lehetőség szerint az interneten – kell közzétenni, valamint információs pontok (Informationsstellen) felállításának és információt adó személyek (Auskunftspersonen) kinevezésének kötelezettségét. 4.2.6.3. Dánia A közszféra adatainak továbbhasznosításáról szóló 2005. évi 596. törvény 9. szakasza az átláthatóság kérdésében az irányelvet pontosan követő szabályozást tartalmaz. 4.2.6.4. Németország A német szabályozás e kérdésben az irányelvet követő megoldással él (lásd a 4.2.5.4. pontot). 4.2.6.5. A hazai helyzet Álláspontunk ebben az esetben is az 5. és 6. cikkeknél írtaknak megfelelő azzal, hogy e rendelkezés átültetését az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény melléklete II. 17. pontjában elvégezte (ennek értelmében az általános közzétételi listába tartoznak „a közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévő közérdekű adatok felhasználására, hasznosítására vonatkozó általános szerződési feltételek‖, ezek keretében a díjak).

4.2.7. Felhasználási engedélyek 4.2.7.1. Az Irányelv szabályozása Az irányelv felhasználási engedélyekről szóló 8. cikke szerint: „(1) A közigazgatási szervek engedélyezhetik a dokumentumok további felhasználását feltételek nélkül, vagy feltételeket támaszthatnak a vonatkozó kérdéseket szabályozó felhasználási szerződések útján. E feltételek nem korlátozhatják szükségtelenül a további felhasználás lehetőségeit és nem szolgálhatnak a verseny korlátozására. (2) Azokban a tagállamokban, ahol felhasználási szerződések alkalmazására kerül sor, a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a közszféra dokumentumainak további felhasználására – az egyedi felhasználási kérelmekhez igazítható – vonatkozó általános felhasználási szerződési feltételek digitális formátumban elérhetők és elektronikusan feldolgozhatók legyenek. A tagállamoknak valamennyi közigazgatási szervet ösztönözniük kell az általános felhasználási szerződési feltételek alkalmazására.‖ 4.2.7.2. Ausztria A törvény 8. §-a szól a továbbhasznosítás feltételeiről. A szabályozás itt sem okoz meglepetést: az irányelv felhasználási engedélyekről szóló 8. cikkének rendelkezéseit átvéve annyit rögzít, hogy a közintézmény szerződésben rögzítheti a dokumentumok továbbhasznosításának feltételeit, „amelyben a felhasználás lényeges kérdéseit szabályozzák‖. A felhasználás feltételei nem korlátozhatják szükségtelenül a dokumentumok továbbfelhasználását, illetőleg nem hátráltathatják a piaci versenyt (8. § (2) bekezdése). 4.2.7.3. Dánia A dán törvény e kérdésben az irányelvnek megfelelő, azt követő szabályozást tartalmaz. 4.2.7.4. Németország A német IWG 4. § (2) bekezdése szerint: „A közintézmény szerződéses ajánlatot is tehet, amely a felhasználásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmazhat. A felhasználásra vonatkozó rendelkezéseknek arányosnak kell lenniük, nem vezethetnek a verseny torzulásához, és nem korlátozhatják szükségtelenül a továbbhasznosítás lehetőségeit.‖ 4.2.7.5. A hazai helyzet

60 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Álláspontunj ebben az esetben is az irányelv 5. és 6. cikkeinek átültetésével kapcsolatban írtaknak megfelelő azzal, hogy e rendelkezés átültetését az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény melléklete II. 17. pontjában elvégezte (ennek értelmében az általános közzétételi listába tartoznak „a közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévő közérdekű adatok felhasználására, hasznosítására vonatkozó általános szerződési feltételek‖).

4.2.8. Gyakorlati intézkedések 4.2.8.1. Az irányelv szabályozása Az irányelv gyakorlati intézkedésekről szóló 9. cikke szerint „A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a felhasználókat a további felhasználásra rendelkezésre álló dokumentumok keresésében olyan gyakorlati intézkedések segítsék, mint a fő dokumentumokat tartalmazó, lehetőleg online módon elérhető jegyzékek, illetve a decentralizált jegyzékekkel összekapcsolt internetes portálok.‖ 4.2.8.2. Ausztria Gyakorlati intézkedésként az osztrák IWG a közintézmény kötelezettségeként szabályozza: a legfontosabb, továbbhasznosítás céljából elérhető dokumentumra vonatkozó listák, jegyzékek vezetését, amelyet megfelelő módon – és lehetőség szerint az interneten – kell közzétenni, valamint információs pontok (Informationsstellen) felállításának és információt adó személyek (Auskunftspersonen) kinevezésének kötelezettségét. 4.2.8.3. Dánia A dán törvény 11. szakasza szerint „1. A közintézménynek listát kell közzétennie az e törvény szerint újrahasznosítás céljából rendelkezésre álló dokumentumokról és adattárakról. 2. Ha a közintézmény úgy határoz, hogy valamely hasznosítás céljából rendelkezésre álló meghatározott dokumentum vagy adattár a továbbiakban nem áll ilyen célból rendelkezésre, vagy azokat a közintézmény a továbbiakban nem aktualizálja, haladéktalanul köteles ezzel kapcsolatban – ha lehetséges, elektronikus úton - határozatot közzétenni.‖ 4.2.8.4. A hazai helyzet Az irányelv e rendelkezéseit azt Avtv. 19. § (2) bek. és az Einfotv. 7–8. §-a ülteti át.

4.2.9. A megkülönböztetés tilalma 4.2.9.1. Az Irányelv szabályozása Az irányelv 10. cikke szerint: „(1) A további felhasználás feltételei nem lehetnek megkülönböztetőek a további felhasználás hasonló esetei körében. (2) Amennyiben a dokumentumoknak egy közigazgatási szerv a további felhasználója olyan kereskedelmi tevékenysége körében, amely kívül esik közfeladatai ellátásán, az e tevékenység céljára rendelkezésre bocsátott dokumentumok tekintetében ugyanazokat a díjakat és feltételeket kell alkalmazni, mint más felhasználókkal szemben.‖ 4.2.9.2. Ausztria Az IWG-nek a diszkrimináció tilalmáról (Nichtdiskriminierung) szóló 10. §-a hűen ülteti át az Irányelv 10. cikkét, ám megoldása meg is haladja azt. Az (1) bekezdés szerint a további felhasználás díjai és feltételei nem lehetnek megkülönböztetőek a további felhasználás hasonló kategóriái esetében: az szinte pontosan az irányelv 10. cikkének (1) bekezdésében foglalt szabály, bár külön rögzíti a díjazás terén történő megkülönböztetés tilalmát is. A (2) bekezdés szerint „ha a közintézmény birtokában lévő dokumentumok ilyen szerv saját – a közfeladatán kívül első – gazdasági tevékenységének kiinduló alapjául szolgál, az e tevékenység céljára 61 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés rendelkezésre bocsátott dokumentumok tekintetében ugyanazokat a díjakat és feltételeket kell alkalmazni, mint más felhasználókkal szemben‖ – a szabály pontosan megfelel az Irányelv 10. cikk (2) bekezdésének (bár az irányelv német fordítása alapján a szöveg pontosabb, mint a magyar változat). Az IWG a diszkrimináció tilalma keretében rögzíti az irányelvben a kizárólagos megállapodások tilalmáról szóló szakaszban szereplő követelményt is, amely szerint „A dokumentumok további felhasználásának lehetősége valamennyi potenciális piaci szereplő számára nyitva kell hogy álljon, akkor is, ha egy vagy több piaci szereplő már hasznosít e dokumentumokon alapuló, többletértékkel bíró termékeket.‖ 4.2.9.3. Dánia A közszféra adatainak továbbhasznosításáról szóló 2005. évi 596. törvény 9. szakasza az irányelvnek megfelelő szabályozást tartalmaz: a dokumentumok és adattárak újrahasznosítására vonatkozó feltételeknek a továbbhasznosítás hasonló eseteire vonatkozóan megkülönböztetéstől mentesnek kell lenniük (3. bekezdés); a 4. bekezdés kifejezetten rögzíti azt a követelményt, amely szerint a „dokumentumokat és adattárakat ugyanolyan terjedelemben és ugyanolyan feltételekkel kell magáncégek rendelkezésére bocsátani, mint közintézmények kereskedelmi céljaira‖. 4.2.9.4. Németország A szabályozás e pontján a német IWG 3. §-a is hűen követi az irányelv megoldását: „3. § Az azonos bánásmódra vonatkozó igény (Gleichbehandlungsanspruch) (1) Az azokat továbbhasznosításra rendelkezésre bocsátó közintézmények rendelkezésére álló információk továbbhasznosításával kapcsolatos döntéseknél minden személyt azonos módon kell kezelni. Ez a törvény nem alapoz meg az információkhoz való hozzáférésre irányuló igényt. (2) Amennyiben az információkat a közintézmény saját üzleti tevékenységéhez alapanyagként továbbhasznosítja, erre ugyanazok az ellenszolgáltatások és rendelkezések alkalmazandók, mint bármely más személy esetében. (3) Amennyiben az információk továbbfelhasználása lehetséges, azokat bármely kért formátumban és nyelven rendelkezésre kell bocsátani, amelyben a közintézménynél rendelkezésre állnak; amennyiben lehetséges, azokat elektronikusan kell továbbítani. Az információk kivonatát rendelkezésre kell bocsátani, kivéve ha az a közintézmény számára aránytalan ráfordítással járna. (4) [lásd alább a kizárólagos megállapodások tilalmára vonatkozó pontnál]‖ 4.2.9.5. A hazai helyzet E rendelkezést az Ebktv. 1. §, 4. §, 7–9. §, 30. § ülteti át. A követelmény a a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 11. § (2) bekezdésének g) pontjából is levezethető, ám álláspontom szerint a rendelkezést célszerű lenne – a felhasználás szabályaival együtt – vagy az Eit-ben, vagy az önálló adatvagyon-törvényben rögzíteni.

4.2.10. Kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma 4.2.10.1. Az Irányelv szabályozása Az irányelv vonatkozó 11. cikke szerint: „(1) A dokumentumok további felhasználásának lehetősége valamennyi potenciális piaci szereplő számára nyitva kell hogy álljon, akkor is, ha egy vagy több piaci szereplő már hasznosít e dokumentumokon alapuló, többletértékkel bíró termékeket. A dokumentumok felett rendelkező közigazgatási szervek és harmadik személyek közötti szerződések vagy egyéb megállapodások nem biztosíthatnak kizárólagos jogokat. (2) Amennyiben azonban egy közérdekű szolgáltatás nyújtásához kizárólagos jog szükséges, ilyen kizárólagos jog biztosítása indokának jogosságát rendszeresen, de legalább három évente felül kell vizsgálni. Az ennek az irányelvnek a hatálybalépését követően megkötött, 62 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés kizárólagosságot biztosító nyilvánosságra kell hozni.

megállapodásoknak átláthatónak

kell

lenniük és

azokat

(3) Azok a már létrejött, kizárólagosságot biztosító megállapodások, amelyek nem felelnek meg a (2) bekezdés szerinti kivételnek, a szerződés lejártakor, de legkésőbb 2008. december 31-én megszűnnek.‖ 4.2.10.2. Ausztria Az IWG az Irányelv 11. cikke (1) bekezdésének első mondatában rögzített követelményt – vagyis egy vagy több piaci szereplő által már az adatokon alapuló hozzáadott értékkel bíró termékek előállítása esetén a többi piaci szereplő számára történő hozzáférhetővé tételt – nem e körben, hanem a diszkrimináció tilalma keretében szabályozza (lásd fent). Az IWG e körben az kizárólagos jogot keletkeztető szerződések és más megállapodások általános tilalmát mondja ki (11. § (1) bekezdés), Az irányelv 11. cikk (2) pontjában foglalt, a közérdekű szolgáltatás körében kötött kizárólagos jogokra vonatkozó szabályt az IWG 11. § (2) bekezdése ülteti át. Ez a bekezdés rögzíti, hogy közérdekű szolgáltatás nyújtása esetén nem érvényesül az (1) bekezdés, ugyanakkor rögzíti azt az irányelvi követelményt, hogy amennyiben egy közérdekű szolgáltatás nyújtásához kizárólagos jog szükséges, ilyen kizárólagos jog biztosítása indokának jogosságát rendszeresen, de legalább három évente felül kell vizsgálni. Az osztrák szabályozás – álláspontunk szerint figyelemreméltó és követendő – sajátossága, hogy kifejezetten előírja olyan rendelkezés felvételét a kizárólagos jogot biztosító szerződésbe, amely a rendkívüli felmondás jogát (besonderes Kündigungsrecht) biztosítja a közintézménynek abban az esetben, ha a rendszeres felülvizsgálat azzal az eredménnyel jár, hogy a kizárólagosságot biztosító megállapodás alapjául szolgáló körülmények már nem állnak fent. Az Irányelvnek megfelelően szabályozza a 11. § (2) bekezdése azt a követelményt, amely szerint a 2003. december 31-ét követően kötött kizárólagosságot biztosító megállapodásoknak átláthatónak kell lenniük és azokat nyilvánosságra kell hozni – az osztrák szabályozásra jellemző módon ebben az esetben is többletkövetelményként megfogalmazva, hogy „lehetőleg az interneten‖. A (2) bekezdésben meghatározottakon kívüli kizárólagosságot biztosító megállapodásokkal kapcsolatban – az Iránylev 11. cikkének (3) bekezdésével összhangban - az IWG 11. § (3) bekezdése kimondja, hogy azok 2008. december 31-ével megszűnnek. 4.2.10.3. Dánia A dán törvény 10. szakasza pontosan követi az irányelv rendelkezéseit, attól érdemben nem tér el, illetőleg többletkövetelményeket nem állapít meg. A kizárólagos megállapodások ex lege megszűnésének határnapját a dán jogalkotó is 2008. december 31-ében állapította meg. 4.2.10.4. Németország A német IWG vonatkozó 3. § (4) bekezdése szerint: „A közintézmények információinak továbbhasznosításával kapcsolatos szabályok nem nyújthatnak kizárólagos jogokat. Ez a szabály nem érvényes akkor, ha valamely, közintézmények információinak továbbhasznosítására vonatkozó kizárólagos jog valamely közérdekű szolgáltatás nyújtása érdekében szükséges. Az ilyen jog megalapozottságát rendszeresen, legalább három évente felül kell vizsgálni. A 2003. december 31-ét követően hozott, kizárólagos jogról szóló szabályoknak tisztának és egyértelműnek kell lenniük, valamint azokat nyilvánosságra kell hozni. A már fennálló kizárólagos jogok, amelyek nem minősülnek a 2. mondat szerint, megszűnnek a szabály hatályának megszűntekor (Ablauf), azonban legkésőbb 2008. december 31-én.‖ 4.2.10.5. A hazai helyzet Álláspontunk szerint – a fentebb kifejtetteknek megfelelően – az Alkotmány közérdekű adatok nyilvánosságát kimondó rendelkezéséből az irányelv összes követelményének hazai érvényesülése nem következik, ezért célszerű volna az irányelv rendelkezésének tételes rögzítése – a további felhasználásra vonatkozó egyéb rendelkezések mellett – az Eit-ben, vagy az adatvagyon-törvényben.

4.2.11. Intézmények és gyakorlat 4.2.11.1. Ausztria

63 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés Figyelemreméltó az irányelvet az osztrák jogba átültető IWG azon megoldása, amely szerint a kérelmet benyújtó személy „a 13. § szerinti per megindítása előtt azokkal a jogvitákkal kapcsolatban, amelyek a közintézmény birtokában lévő dokumentumok további felhasználásával kapcsolatosak‖, békéltető testülethez (Schlichtungstelle) fordulhat. A testület a 12. § (2) bekezdése szerint három tagból áll: egy-egy tagot a vitában álló felek jelölnek, ők pedig egy elnököt választanak; az elnökkel kapcsolatban követelmény, hogy „az ügyben érdektelen személynek kell lennie, és nem állhat olyan kapcsolatban valamely féllel, amely elfogulatlanságát kétségessé teszi‖. A (3) bekezdés szerint a kérelmezőnek bizonyítható módon kell eljuttatnia a szóban forgó kérelmet, és meg kell neveznie a békéltető testület általa jelölt tagját is. Ezt követően a közintézménynek két hét áll rendelkezésre, hogy megnevezze saját jelöltjét, majd ezt követően a két tagnak további két hete van az elnök megválasztására: ha bármelyik lépés a meghatározott határidőn belül nem történik meg, a per ezt követően azonnal megindítható. Egyébként a testületnek az elnök megválasztásától számítva három hónap áll rendelkezésre arra, hogy létrehozza az egyezséget: ez azt jelenti, hogy az elnök sikeres megválasztásától számított három hónapig nem lehet pert indítani az IWG-vel kapcsolatos jogvita tárgyában. Ha a kérelmező nem fordul békéltető testülethez, a közintézmény nem jelöl tagot, a tagok nem tudnak megegyezni a megadott határidőn belül az elnök személyében, illetőleg a békéltetésre rendelkezésre álló három hónap nem hoz eredményt, úgy az IWG-vel kapcsatos jogviták rendezése a rendes bírói útra tartozik (13. §). 4.2.11.2. Németország Az IWG nem tartalmaz intézményi, illetőleg hatáskörökre vonatkozó rendelkezést az 5. §-ban foglalt szabályon kívük: „e törvény alapján felmerülő jogviták közigazgatási útra tartoznak‖. 4.2.11.3. Szlovénia Figyelemre méltó, és egyben álláspontunk szerint a magyarországi jogi környezetben is követendő (lásd erről a következtetéseket) megoldás az, ahogyan a szlovén jogalkotó a személyes adatok védelméért és a „közadatok‖ – magyar terminológia szerint közérdekű és közérdekből nyilvános adatok – nyilvánosságáért felelős információs biztos (Informacijski pooblaščenec) hatáskörei közé utalta a közintézmények birtokában lévő adatok újrahasznosítása feletti felügyeletet is. Az információs biztosról szóló törvény (Zakon o Informacijskem pooblaščencu, a Szlovén Köztársaság hivatalos lapja, 2005/113. szám) 2. szakasza szerint: (1) Az információs biztos autonóm, független állami szerv, amelynek hatásköre a következőkre terjed ki: - azon döntésekkel kapcsolatos fellebbezések (appeals, pritožbi) elbírálása, amellyel valamely szerv megtagadta a kérelmező hozzáférés iránti kérelmét vagy valamely más módon megsértette a közinformációkhoz való hozzáféréshez vagy azok továbbhasznosításához fűződő jogot, és a fellebezési eljárás keretében felügyelet gyakorlása a közinformációkhoz való hozzáférésről szóló törvény és az annak alapján elfogadott jogszabályok rendelkezéseinek alkalmazása felett, - a személyes adatok védelméről vagy a Szlovéniából történő személyesadat-továbbításról szóló törvény és más jogszabályok érvényesülése feletti felügyelet gyakorlása, illetőleg az ezen jogszabályokban meghatározott feladatok ellátása, - azon döntésekkel kapcsolatos fellebbezése elbírálása, amelyekben az adatkezelő megtagadja a személyes adatok védelméről szóló törvényben meghatározott adatra, kivonatra, listára, vizsgálatra, igazolásra, információra magyarázatra, átiratra vagy másolatra vonatkozó kérelmet. Az információs biztos mind a fent hivatkozott törvény, mind a szlovén adatvédelmi törvény rendelkezéseinek érvényesítése felett felügyeletet gyakorol. A közintézmények birtokában lévő adatok újrahasznosításával kapcsolatos joganyag ráadásul élő jog: az alábbia példákkal kívánjuk illusztrálni azt, hogy a szlovén információs biztos kifejezetten pozitív szerepet visz az újrahasznosítás előtti gátak lebontásában, ráadásul ennek során a személyes adatok védelmével kapcsolatos hatáskörei lehetőséget adnak számára arra is, hogy az adatvédelmi érdekek érvényesülésére is tekintettel legyen. (Hasonló helyzetben van a magyar adatvédelmi biztos, aki ilyen esetekben támaszkodhatna immár tizenkét éves, az adatvédelem és információszabadság, illetőleg információszabadság és üzleti titok közötti konfiktusok kapcsán kialakult értelmezési gyakorlatára az újrahasznosítási esetekben is. Ezek az esetek ugyanis – mint arra a szlovén példa is utal – számos esetben

64 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés személyes adatok védelmével kapcsolatos kockázatokat vetnek fel. Megjegyezzük: ezzel kapcsolatban a magyar adatvédelmi biztos remélhetően a szlovén hatóságnál nagyobb súlyt helyezne a személyes adatok védelméhez fűződő érdek érvényesítésére.) A Szlovén Legfelsőbb Bíróság adatbázisaival kapcsolatos jogesetben (021-21-2006) az információs biztosnak abban kellett állást foglalnia. A kérelmező a bíróságok által kezelt számos adatbázisához kívánt teljes egészét újrahasznosítás céljából hozzájutni: így a szlovén bíróságok összes közigazgatási jogi, gazdasági jogi, végrehajtási, (egyéni és kollektív) munkaügyi, fizetési meghagyás kibocsátására irányuló ügyek (illetőleg ezen ügyek fellebbezési szakban történő tárgyalásához kapcsolódó ügyek) teljes adatbázisához; ezen túl a teljes cégnyilvántartáshoz. Az ügyben az információs biztos a közadatokról való hozzáférésről szóló törvény rendelkezéseit értelmezte: ez a törvény olyan információszabadság-törvény, amely azonban – a magyar Avtv-től és Eitv-től eltérően - meglehetősen pontosan követi az Irányelv fogalomrendszerét és megoldásait – a magyar joghoz hasonlóan kimondja a közigazgatási szervek által kezelt közadatok nyilvánosságát, és meghatározza – az Irányelv nyomán – a további felhasználás fogalmát, annak feltételeit is. A szlovén törvény fontos rendelkezése – ebben eltér a fent ismertetett, az irányelvet szinte szóról szóra követő osztrák és német megoldástól -, hogy a felhasználási engedély akadályaként kifejezetten nevesíti azt az esetet, amelyben a kért adat ―védett személyes adat‖ vagy üzleti titok. Ebben az ügyben a biztos elsősorban az üzleti titokként történő minősülés lehetőségét vizsgálta: vagyis azt, hogy az igényelt dokumentumok – vagyis a bírósági dokumentumok összessége, így egyes cégek Szlovénia bíróságai által tárgyalt peres és nemperes ügyeinek teljes anyaga – a társaságok üzleti titkának minősül-e. Nem feltétlenül értünk egyet a szlovén adatvédelmi biztos azon végkövetkeztetésével, amely szerint ―az üzleti szereplők számára kétség kívül jelentős kárt okozna az, ha ezekhez az iratokhoz illetéktelenek is hozzájutnának. Nagy erőfeszítést igényel az adatok gyűjtése, rendszerézése, és egységbe szervezése: ezek az információk, ha nyilvánosan elérhetők, kétség kívül hatással vannak az üzleti szereplők nyilvánosságban megjelenő képére, ebből következően szakmai hírnevükre, amely változásokat okozhat az üzleti szereplő piaci értékében, vagy a piaci helyzetében. Az üzleti szereplők jóhírnevének védelme közvetlen összefüggésben áll a piaci értékével. Ebből következően az az információ, amely ilyen nagy mértékben formálhatja valamely társaság jóhírnevét, üzleti titoknak minősül.‖ Bár az érvelés adott esetben a nyilvánosság, illetőleg az újrahasznosítás körét korlátozza – és az üzleti szereplőkre vonatkozó védelem kiterjesztésével kifejezetten emlékeztet a magyar adatvédelmi biztosi gyakorlatban az elmúlt években teret nyert (bár nem az üzleti titok intézményére alapuló, hanem a közérdekből nyilvános adat fogalmával operáló, illetőleg az adatvédelmi jellegű védelem jogi személyekre történő kiterjesztését kívánatosnak tekintő) értelmezésre, maga az a tény, hogy az információs biztos együttesen értelmezheti az újrahasznosításra vonatkozó szabályokat a személyes adatok és az üzleti titkok védelmére vonatkozó jogszabályokkal, nagy jelentőségű. Szintén igen érdekes az információs biztos állásfoglalása a cégnyilvántartás adataival kapcsolatban: ebben az esetben a biztos megsemmisítette az újrahasznosítás megtagadásával kapcsolatos határozatot, vagyis utat engedett a szlovén cégnyilvántartás teljes adattartalmát illető újrahasznosításnak, és utalt az implementáló szlovén törvényben is szereplő megoldásra, amely szerint az újrahasznosítás díja nem haladhatja meg az adatok gyűjtésének, rendelkezésre bocsátásának, újbóli előállításának illetőleg terjesztésének költségeit, valamint ésszerű nyereséghányadot – ugyanakkor rögzíti azt is, hogy az interneten szabadon elérhető anyagok újrahasznosításáért cserébe nem számítható fel díj. Még érdekesebb az állásfoglalásnak a cégnyilvántartás személyes adattartamával kapcsolatos része: ebben az információs biztos felhívja a figyelmet arra, hogy az adatok az újrahasznosítás során is kizárólag a személyes adatkezelésre meghatározott eredeti célból kezelhetők (!). Megjegyezzük, hogy – ezen követelménynek a magyar adatvédelmi jogi gyakorlatban magától értetődő érvényesülése mellett – a hazai adatvédelmi jogot alkalmazó biztosnak álláspontunk szerint más (a személyes adatok védelméhez fűződő érdeket kiemeltebb módon érvényesítő) következtetésre kellene jutnia. A szlovén információs biztos másik, az újrahasznosítással kapcsolatos döntése (021-54/2006) a topográfiai térképek adattartamának újrahasznosításával kapcsolatos, és számos ponton (költségviselés kérdése, illetőleg a PSI-irányelvet átültető jogszabállyal ellentétes, azt megelőzően elfogadott jogi szabályozás megítélésének kérdése) tanulságos, mivel érinti a GKM E-Gazdaság Főosztálya által a hazai adat-továbbhasznosítási piacon működő szereplők részvételével szervezett szakmai egyeztetésen felvetett, ezeket a szereplőket Magyarországon is érintő és foglalkoztató kérdéseket. A kérelmezőt a Szlovén Földmérési Hivatal (Geodetska uprava Republike Slovenije) utasította el, amikor az ország teljes terütére vonatkozóan újrahasznosítási kérelmet terjeszett elő a következő dokumentumok legújabb verziója tekintetében: • topográfiai alaptérképek, 1:5000-es és 1:10000-es méretarányban, 65 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Információszabadság – történeti vázlat és helyzetértékelés • állami topográfiai térképek 1:25000-es méretarányban, • a magasságokra vonatkozó digitális modellek, • ortofotók (1:5000-es méretarányban), színesben és fekete-fehérben. A kérelmező a kért dokumentumok kívánatos formátumát is megjelölte (TIF, JPG, illetőleg a magasságra vonatkozó adatok esetében XYZ vagy GRD), illetőleg vállalta az adatok rendelkezésére bocsátásával járó költségek kifizetését, valamint előzetes tájékoztatást kért ezekről a költségekről. A kért dokumentumok alapján a kérelmező a világ első, elektronikus úton, az Interneten is elérhető barlang-kataszterét kívánta elkészíteni. A hivatal azonban elutasította a kérelmet: az elutasítás oka az volt, a földmérési adatokról az adatok újrahasznosítását szabályozó, a PSI-irányelvet átültető törvényt megelőzően elfogadott rendelet kifejezetten szól, ráadásul oly módon, hogy tételesen meghatározza a szóban forgó adatok rendelkezésre bocsátásáért felszámolandó díjakat. A hivatal ezért úgy érvelt, hogy mivel a kérelmező a kérdést rendező speciális jogszabály (rendelet) alapján, az abban meghatározott feltételek mellett és költségek megfizetésével minden további nélkül hozzájuthat a kérelem tárgyát jelentő adatokhoz, nem indokolt, hogy a kérelmet a közadatokhoz való hozzáférést szabályozó törvény alapján teljesítsék. (Ez az érvelés jellemzően felmerül a nyilvánosságot korlátozni kívánó, illetőleg az újrahasznosítást akadályozni kívánó szereplők részéről: a közelmúltban Magyarországon történt kísérlet arra, hogy az Eit. rendelkezéseit mint az Avtv-hez képest különös jogot értelmezve szorítsák az Eit-ben (kötelezően) előírt adatszolgáltatási kötelezettségre az Avtv-ben általános előírt hozzáférési jogosultságot. A szektorális jogalkotás tehát veszélyeket is hordoz: bár konkretizálhatja a hozzáférés és felhasználás feltételeit az adott szektor jellemzőinek megfelelően, a szektorspecifikus jogszabályok le is ronthatják az általános normában előírt követelményeket. Mint javaslataink között kiemeljük, álláspontunk szerint ezért is szükséges a közadatvagyonra vonatkozó joganyag – általunk e tanulmány keretei között megkezdett – átvilágítása és a szektorális jogszabályok mellett az Irányelv alapelveinek általános hatállyal történő rögzítése, és intézményi oldalon a megfelelő hatáskörökkel bíró, a jogszabály érvényeülését folyamatosan figyelemmel kísérő szervezet kijelölése, esetleg létrehozatala). A vizsgálat során a hivatal hivatkozott arra is, hogy a kért információ rendkívül nagy mennyiségű (annak tárolásához 43 DVD szükséges), és ilyen nagy mennyiségű adat szolgáltatása a hivatal munkatársai számára rendkívül nagy munkaterhet jelent. Szintén felmerült a vizsgálat során annak kérdése, hogy mely adatok minősülnek egyáltalán ―közadatnak‖ (public information) – a hivatal úgy érvelt, hogy ilyennek csak a nyers adatsorok minősíthetők, ám a kért dokumentumok nem: ezeket a hivatal a nyers adatsorokból (ráadásul külső vállalkozók bevonásával) állítja elő, s azok szolgáltatásáért díjat szed. Az információs biztos azonban a vonatkozó jogi szabályozás vizsgálata után megállapította, hogy ezen adatok szolgáltatását az több pontos is, mint a hivatal közérdekből ellátandó közfeladatát határozza meg, és kifejezetten a feladatai közé tartozik (és nem kereskedelmi célból) többek között a kérelem tárgyát képező térképek előállítása is. Az információs biztos mindennek alapján az adatok szolgáltatására kötelezte a hivatalt, és nem fogadta el a lex specialis-ra történő hivatkozást sem: adott esetben a jogszabályok hiearchiájának elvéből következően tartotta megengedhetetlennek, hogy a hivatal a PSI-irányelvet átültető törvény rendelkezéseivel szemben a rendeletben foglaltakra hivatkozzék. Mivel a közadatokhoz való hozzáférést szabályozó törvény végrehajtási rendeletében az adatok szolgáltatásáért felszámolható díjtételeket az adatszolgáltatás költségében maximálták (ettől csak kereskedelmi célú adatszolgáltatás esetében lehet eltérni – lásd fent), adott esetben a nonprofit felhasználást tervező kérelmezőnek csak a DVD-k árát kellett megfizetnie. 4.2.11.4. A hazai helyzet Álláspontunk szerint a szlovén példa nyomán a jogalkotónak az Eit-ben vagy külön törvényben meghatározott, az újrahasznosítással kapcsolatos szabályok érvényesülésének felügyeletével kapcsolatban az országgyűlés adatvédelmi biztosának kellene hatásköröket biztosítania.

66 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. fejezet - Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata A következő oldalakon a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) információszabadság-szabályainak magyarázata olvasható. A kommentár rendhagyó egyrészt annyiban, hogy bár a szabályértelmezéseivel a gyakorlat számára igyekszik tanácsokkal szolgálni, a szokásostól eltérő mértékben épít az információszabadsággal kapcsolatos jogalkalmazói gyakorlatra, másrészt olyan kontextusba helyezi a szabályokat és a magyarázatokat, amely a kommentár műfajában ugyancsak újdonságnak számít: abból indul ki, hogy a közérdekű adatok nyilvánossága alkotmányos alapjog. E sajátos kommentárszerkesztési mód indoka, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatos joggyakorlat korántsem mondható egységesnek, számos ponton kritika fogalmazható meg vele szemben, és ennek magyarázatát éppen abban látjuk, hogy az ítélkezés sokszor figyelmen kívül hagyja az alkalmazott szabályok alkotmányos összefüggéseit. Márpedig az információszabadság alkotmányos jogként értelmezendő, e jog nem más, mint a hatalom átláthatósága demokratikus jogállami követelményének alkotmányi megfogalmazása, törvényi szabályai e követelmény garanciáiként érvényesülnek, a klasszikus szabadságjogokra jellemző hatalom – polgár viszonyban értelmezendők. A kommentár ezt a szemléletet kívánja érvényre juttatni. A következő oldalon a kommentár tartalomjegyzéke látható, amely az értelmezett rendelkezéseket alkotmányos funkcióiknak megfelelő rendszerben ábrázolja. A kommentár ebben is rendhagyó, a szöveg nemcsak lineárisan, az értelmezett rendelkezések sorrendjében olvasható, hanem funkcióik szerinti rendezésben is, ennek megfelelően az egyes rendelkezések a szabályok alkalmazási köre, az információszabadság tartalma és garanciái, végül korlátai funkciócsoportokba rendezve találhatók. A tartalomjegyzék tehát már önmagában is értelmezi az egyes szabályokat. A tartalomjegyzékről elérhetők továbbá a közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatos – és értelmezett – legfontosabb jogforrások és az Alkotmánybíróság témába vágó legfontosabb határozatai rövid összefoglalóval és az értelmezést segítő margócímekkel kiegészítve. A szabályok a 2008. január elsején hatályos állapotnak felelnek meg.

1. A törvény célja, 1. § 1. § (1) E törvény célja annak biztosítása, hogy - ha e törvényben meghatározott jogszabály kivételt nem tesz - személyes adatával mindenki maga rendelkezzen, és a közérdekű adatokat mindenki megismerhesse. (2) E törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha azt e törvény kifejezetten megengedi. (3) E törvény szerint megengedett kivételt csak meghatározott adatfajtára és adatkezelőre együttesen lehet megállapítani.

1.1. Alkotmányos kiindulópontok 1. Az Avtv. két alkotmányi felhatalmazás végrehajtására született törvény: az Alkotmány 59. § (2) bekezdése [144] szerint a személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges; a 61. § (3) bekezdése [144] pedig ugyanezt írja elő a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény tekintetében. Az Avtv. mind preambuluma [149], mind pedig az itt elemzett, a törvény célját meghatározó 1. §-a szerint a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülését szolgálja. 2. Érdemes megjegyezni, hogy míg az Alkotmány információszabadságot szabályozó 61. § (1) bekezdése [144] a közérdekű adatokat megismerése mellett azok terjesztésének szabadságáról is szól, addig az Avtv. csupán a megismerés jogát nevesíti. Ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy a közérdekű adatok szabad terjesztése korlátozás alá esne, éppen ellenkezőleg: ha egy közérdekű adat nyilvános, vagyis annak megismerését törvényi szabályok nem korlátozzák (nem minősül állam-, illetve szolgálati titoknak stb.), akkor az szabadon, bármiféle további korlát nélkül terjeszthető is. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy egy közérdekű adat megismerése, hozzáférhetővé tétele során nem lehet az adatot megismerő egyén számára terjesztési korlátokat

67 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata szabni, esetleg ilyen terjesztési korlátok megtartásától függővé tenni a nyilvános körérdekű adat megismerését. (Ez összefüggésben áll azzal is, hogy az információszabadság gyakorlása nem célhozkötött.) 3. Amint láttuk, az Alkotmány felhívott szabályai úgynevezett kétharmados törvényekre utalják a két információs szabadság – a személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog – további szabályozását. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése [128] általános követelményként írja elő az alapjogok további, Alkotmányon túli szabályozásával kapcsolatban, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A rendelkezés első fordulata értelmében tehát alapjogokra vonatkozó – Alkotmányon túli – szabályokat csak törvény állapíthat meg, alacsonyabb szintű jogszabály (Kormány, miniszter vagy önkormányzat által kibocsátott rendelet) erre nem alkalmas. Ezen általános követelményen túl az Alkotmány számos alapjog esetében azt is előírja, hogy az adott alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez utóbbi körbe tartozik tehát az Avtv. Ugyanakkor az az alkotmányi rendelkezés, amely az információszabadság kétharmados törvényi szabályozását írja elő, nem zárja ki azt, hogy a tárgykörben egyszerű többséggel elfogadott törvények is szülessenek. A 4/1993. (II. 12.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozza meg.‖ Az Országgyűlés az Avtv. megalkotásával eldöntötte, hogy az információszabadságra vonatkozó rendelkezések közül melyek azok, amelyeket minősített többséggel kell elfogadni. A minősített többség követelménye ezt követően vonatkozik „e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni.‖ [1/1999. (II. 24.) AB határozat] Ezen kívül, az Avtv.-t nem érintve a parlament egyszerű többségű törvényt is alkothat a közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatban, mint ahogy tette ezt az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC törvény elfogadásakor. A törvényi szint mellett szóba jöhet az információszabadsággal kapcsolatos kérdések rendeleti szintű szabályozása is: „nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is.‖ [64/1991. (XII. 17.) AB határozat.] Ennek megfelelően a közérdekű adatok nyilvánosságát „csupán távolról, közvetetten érintő, technikai és nem korlátozó jellegű szabályok rendeleti formában történő kiadása önmagában nem minősül alkotmányellenesnek.‖ [29/1994. (V. 20.) AB határozat.] Az Alkotmánybíróság több alkalommal kimondta, hogy „mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy – az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően – törvénybe kell-e foglalni vagy sem.‖ [64/1991. (XII. 17.) AB határozat.] A törvényi és az esetleges rendeleti szint elhatárolása tehát mindig egyedi mérlegelést igényel.

1.2. Történet E szakasz szövege a törvény megalkotása óta változatlan.

1.3. Értelmezés Az értelmezésben a szakasznak csak az információszabadság szempontjából releváns elemeit vizsgáljuk. 1. A megismerés szabadsága. Az (1) bekezdésben jelöli ki a törvény a saját célját, amely részben az Alkotmány 61. §-ának végrehajtása. Érdekes, hogy míg az Alkotmány a közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének a szabadságáról szól, addig a törvény csak a megismerés szabadságával foglalkozik, a terjesztés szabadsága a törvényben nem jelenik meg. Tekintettel azonban e jog szabadságjogi jellegére, ha a szabadság érvényesülése nem igényel törvényi garanciákat, ahhoz nem is szükséges az Alkotmánynál alacsonyabb szinten szabályozni a kérdést, e törvény tehát az információszabadságnak azzal a területével foglalkozik, amely a megismerés szabadságaként írható le a legjobban.

68 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata 2. A közérdekű adatok megismerhetősége. Az Avtv. a 2. § 4. pontjában definiálja a közérdekű adat fogalmát, ám a törvény információszabadság-rendelkezései nem csupán az e definíciónak megfelelő adatok megismerhetővé tételét szabályozzák. Bizonyos közérdekből nyilvános adatok a törvény szerint osztják a közérdekű adatok sorsát, erre nézve lásd a 2. § 5. ponthoz, a 19. § (4) és a 19. § (5) bekezdéshez fűzött magyarázatokat is. A törvény tehát – legalábbis a célját meghatározó rendelkezésben – az alkotmányi értelemben vett közérdekű adatok megismerhetőségét, és nem az Avtv. definíciója szerinti szűk értelemben vett közérdekű adat nyilvánosságát tűzi ki céljául. 3. Az eltérés lehetősége. A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha ezt e törvény kifejezetten megengedi. Ez egyrészt a szabályozás tárgyát képező alapjogi viszonyok jellegzetességei miatt van így, az alapvető jogok korlátait és lényeges garanciáit csak törvényben lehet szabályozni, másrészt azért, mert az Alkotmány szerint a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, az így megalkotott információszabadság-törvényben megfogalmazott főszabályok, általános szabályokhoz képest a speciális, kivételt meghatározó szabályok megalkotásának általános lehetősége kiüresítené ezt az alkotmányi rendelkezést, közvetve lehetőséget nyitna az általános szabályok teljes vagy részleges félretételére. Lásd még ehhez az alkotmányos kiindulópontokról szóló rész 3. pontját. E korlát megjelenik az (1) bekezdésben („ha e törvényben meghatározott jogszabály kivételt nem tesz‖), ez a megfelelő jogforrási szintre való utalást jelenti, a (2) bekezdésben („E törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha azt e törvény kifejezetten megengedi.‖), ami azt jelenti, hogy a törvény maga határozhatja meg a kivételek, a különös információszabadság-normák alkalmazásának lehetséges körét. A (3) bekezdés szabálya is ezzel kapcsolatos, az a kivételek széles értelmezését hivatott megakadályozni. A különös információszabadság-szabályok az Avtv. rendelkezéseitől akkor térhetnek el, ha ezt az Avtv. kifejezetten megengedi. A törvény információszabadság-rendelkezései több helyen, többféle technikával engedik meg az eltérést. Vannak az Avtv.-nek olyan rendelkezései, amelyektől csak törvény térhet el, ezek jellemzően az alapvető jog korlátozásának vagy a törvényben meghatározott garanciái csökkentésének lehetőségét tartalmazzák. A megismerés szabadságának általánosságát és annak lehetséges korlátait kijelölő 19. § (3) bekezdés a megismerhetővé tétel kötelezettsége alóli kivételként állapítja meg azt, hogy ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánítja, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá azt, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot – az adatfajták meghatározásával – törvény meghatározott érdekből korlátozza. A közhitelű nyilvántartásokból történő adatszolgáltatások kivétele a törvény alkalmazási köréből (22. §) szintén az információszabadság korlátozását jelentheti, ezért ezeket az adatszolgáltatásokat is csak törvény határozhatja meg. A törvény 19. § (4) bekezdése a közfeladatot ellátók közérdekből nyilvánossá tett személyes adatai tekintetében enged kivételt, csak törvény határozhat meg ilyet („ha törvény másként nem rendelkezik‖). Hasonló megoldást választ a törvény a 19. § (5) bekezdésében is a közszolgáltatók nyilvánossá tett adatai tekintetében. Az információszabadság körében érvényesülő adatelkerülési szabályoktól is csak törvényben lehet eltérni [21/A. § (3) bekezdés: „Törvény az (1) és (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően rendelkezhet.‖] bármilyen irányban, hiszen bármilyen eltérés alapvető jog (vagy a személyes adatok védelméhez való jog, vagy az információszabadság) korlátozását jelentené, mivel e rendelkezések e két jog garanciáit határozzák meg. Sajátos eltérési lehetőség megállapításával találkozunk a 19. § (6) bekezdésében az üzleti titokkal összefüggésben, ahol a törvény kifejezetten megjelöli azt a jogszabályt, amelynek rendelkezéseit alkalmazni kell: „az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók‖. A közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozhatja továbbá az Európai Unió jogszabálya is az Európai Unió meghatározott érdekeire való tekintettel a 19. § (7) bekezdése szerint. Más esetekben, ha a törvény az alapjog javára engedi meg az eltérést, akkor nem határozza meg ilyen szigorúan a megfelelő jogforrási szintet, általában jogszabályban való eltérés lehetőségéről szól, amin a törvénytől az önkormányzati rendeletileg terjedő skálán az egész magyar jogforrási hierarchiát kell érteni. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságát korlátozó rendelkezésben foglaltaktól – az információszabadság javára – történő eltérést a 19/A. § (3) bekezdése engedi meg, a nyilvánosság korlátozásának az e törvényben meghatározott idejét csökkenteni bármilyen szintű jogszabály számára megengedi. („Jogszabály egyes adatok megismerhetőségének korlátozására az (1) bekezdésben meghatározottnál rövidebb időtartamot állapíthat meg.‖) A 19. § (2) bekezdésében a törvény a közzétételi nyilvánosság körében úgy rendelkezik, hogy a tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja. Ez a rendelkezés a törvényben meghatározottnál erősebb garanciák megállapítását teszi lehetővé bármilyen szintű jogszabályban. Nem a törvényben meghatározottaktól való eltérés lehetőségét biztosítja, hanem a keresztabályozás módszerének alkalmazását valósítja meg a törvény a 19. § (1) bekezdésében a „jogszabályban meghatározott 69 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata egyéb közfeladatot ellátó szerv‖ megfogalmazással. Ebben az esetben a külön jogszabály az Avtv. egyes rendelkezéseinek tartalmát, a kötelezettségek címzettjeinek körét határozza meg, nem pedig eltérést fogalmaz meg.

2. A törvény hatálya, 1/A. § 1/A. § (1) E törvény hatálya a Magyar Köztársaság területén folytatott minden olyan adatkezelésre és adatfeldolgozásra kiterjed, amely természetes személy adataira vonatkozik, valamint amely közérdekű adatot vagy közérdekből nyilvános adatot tartalmaz. (2) E törvényt a teljesen vagy részben automatizált eszközzel, valamint a manuális módon végzett adatkezelésre és adatfeldolgozásra egyaránt alkalmazni kell. (3) Nem kell alkalmaznia e törvény rendelkezéseit a természetes személynek a kizárólag saját személyes céljait szolgáló adatkezeléseire.

2.1. Alkotmányos kiindulópontok Az Alkotmány és a jogszabályok területi hatálya általában a Magyar Köztársaság területére terjed ki. A hatályt megállapító rendelkezéseknek elsősorban a törvény adatvédelmi rendelkezései tekintetében van jelentősége, mert személyes adat kezelői Magyarországon sem feltétlenül magyar adatkezelők, magyar adatkezelők is kezelhetnek személyes adatokat külföldön, továbbá külföldiek személyes adatainak kezelésére is sor kerülhet Magyarországon, ennek megfelelően rendezni kell, hogy ezekben a valamilyen külföldi elemet tartalmazó adatkezelési viszonyokban alkalmazandó-e a magyar adatvédelmi törvény, vagy sem. Az információszabadság esetében a törvény magyar közhatalmi és más közfeladatot ellátó szervekre terhel kötelezettségeket, valamint Magyarországon nyújtott közszolgáltatásokat érintő rendelkezéseket tartalmaz. Funkciója a magyar közhatalom átláthatóságának a biztosítása.

2.2. Történet Az adatvédelmi törvény eredetileg nem tartalmazott kifejezett rendelkezést a hatályára vonatkozóan, csupán az általános joghatósági elvek jelölték ki az alkalmazási körét, illetve csak az egyes konkrét szabályokból lehetett következtetni a hatályára. A jogalkotó azonban úgy látta, hogy az országnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása után ez értelmezési problémákat vetett volna fel, ezért indokoltnak látta a törvény személyi, tárgyi és területi hatályát pontosan meghatározni. Ennek megfelelően a rendelkezést a 2003. évi XLVIII. törvény illesztette be, és 2004. I. 1-től hatályos.

2.3. Értelmezés Az (1) bekezdés információszabadság-szempontból releváns része szerint a törvény hatálya a Magyar Köztársaság területén folytatott közérdekű adatot vagy közérdekből nyilvános adatot tartalmazó adatkezelésre terjed ki. A közérdekű és a közérdekből nyilvános adat meghatározására nézve lásd a 2. § 4. és a 2. § 5. pontjához írt magyarázatokat. Az adatkezelés tekintetében a törvény 2. § 9. pontja [149] úgy rendelkezik, hogy az az alkalmazott eljárástól függetlenül az adatokon végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, így például gyűjtése, felvétele, rögzítése, rendszerezése, tárolása, megváltoztatása, felhasználása, továbbítása, nyilvánosságra hozatala, összehangolása vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése, valamint az adatok további felhasználásának megakadályozása. Adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése is. Ez utóbbiak elsősorban a személyes adatok kezelése szempontjából relevánsak, ettől függetlenül az adatkezelés definíciója a közérdekű adatokkal végzett műveletekre is vonatkozik. (A 2005. évi XIX. törvényt megelőzően a definíció kifejezetten a személyes adatokra vonatkozott, ekkor azonban a definícióból törölték az adat „személyes‖ jelzőjét.) A törvény tehát nincs tekintettel például a közfeladatot ellátó személyek vagy az adatigénylők állampolgárságára. Az (1) bekezdés többi része adatvédelmi szempontból bír jelentőséggel. Ugyancsak elsősorban adatvédelmi szempontból releváns az automatizált és manuális adatkezelésekre vonatkozó (2) bekezdés, valamint a természetes személyek saját személyes céljait szolgáló adatkezelések kizárása a (3) bekezdésben.

70 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata

3. A közérdekű adat definíciója: 2. § 4. pont 2. § 4. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől;

3.1. Alkotmányos kiindulópontok 1. A közérdekű adat fogalma nemcsak az Avtv. információszabadság-szabályainak központi kategóriája, hanem maga az Alkotmány is ezt a kifejezést használja az alkotmányos alapjog megnevezésére: a 61. § (1) bekezdése [144] szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. Tehát mind az Alkotmány, mind az Alkotmányt végrehajtó Avtv. a közérdekű adat fogalmán keresztül ragadja meg azt a szabadságjogot, amely a kommunikációs jogcsoport részeként a közhatalom átláthatóságát, a közhatalmi tevékenység megismerhetőségét és így bírálhatóságának előfeltételét hivatott biztosítani. 2. Ugyanakkor megfigyelhetjük, hogy az Alkotmányt értelmező és alkalmazó Alkotmánybíróság, illetve a törvény fogalom-meghatározása nem mindig esik egybe. Az Avtv. értelmében a közérdekű adatok köréből a személyes adatok (vagyis a meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható információk) egyértelműen ki vannak zárva. Az alkotmánybírósági gyakorlat ugyanakkor közérdekű adatnak tekint bizonyos Avtv. szerinti személyes adatokat. A testület az úgynevezett első ügynökhatározatának [60/1994. (XII. 24.) AB határozat] rendelkező részében megállapította: „a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személyek – köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítják – arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok.‖ Vagyis az Alkotmánybíróság az Avtv. kategóriarendszerében egyértelműen személyes adatnak tekintett információkat minősített alkotmányi értelemben közérdekűnek. Maga a testület is megerősítette a határozat indokolásában, hogy „ebben a határozatában tehát a ’közérdekű adat’ fogalmát az Alkotmány 61. § (1) bekezdésére [144] vonatkoztatja, s nem abban az értelemben használja, ahogy azt a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény […] meghatározza, illetve ahogy arról az Avtv. 19. § (3) bekezdése [156] rendelkezik.‖ A fogalmi rendszerek közötti eltérés indoka az alkotmányos alapjogi funkcióban keresendő, és a funkció vizsgálatával összhangba is hozható. Alkotmányi értelemben vett közérdekű adat mindaz, aminek a nyilvánossága azt a célt szolgálja, hogy a közhatalom működése megismerhető legyen. Ebbe a körbe tartozhatnak olyan adatok is, amelyek egy-egy természetes személyre vonatkoznak, vagyis az Avtv. kategóriarendszerében személyes adatnak minősülnek, ám a személyes adatokkal kapcsolatban főszabályként érvényesülő bizalmas kezelést törvény a közhatalom-gyakorlás átláthatósága érdekében korlátozza. Az alkotmányi értelemben vett információszabadságot tehát egyrészt az Avtv. szerinti közérdekű adatok nyilvánossága, másrészt bizonyos, Avtv. szerinti személyes adatok bizalmasságának korlátozása is szolgálja. Ez utóbbi megközelítés érhető tetten az Avtv. egy másik fogalmában: a közérdekből nyilvános adat kategóriájában. Nem magyarázható ugyanezzel az érveléssel az Alkotmánybíróság 15/1995. (III. 13.) AB határozata, amelyben a testület – egyébként kifejezetten az Avtv. közérdekű adat-definíciójára hivatkozva – az ingatlan-nyilvántartás adatait (amelyek gyakran meghatározott természetes személyez kapcsolódnak) minősítette közérdekű adatoknak. Ebben a döntésben tehát az AB ismét Avtv. szerinti személyes adatokat kategorizált közérdekűként, amire azonban nem alkalmazható a fenti magyarázat azért sem, mivel ebben az esetben maga az Alkotmánybíróság is a forgalom biztonságával, és nem a közhatalom transzparenciájával támasztotta alá álláspontját: „Az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog – közelebbről az ingatlantulajdonhoz való jog – egyik garanciális biztosítéka. Mivel az ingatlan-nyilvántartás az ingatlanra vonatkozó jogok és tények nyilvántartására, sőt gyakran a jogok létrehozására is szolgál, az ingatlanforgalom alapvető garanciája a nyilvántartás nyilvánossága. Egyedül ennek alapján biztosítható a vélelem, hogy ingatlanra vonatkozó jogok, tények és egyéb adatok a jogszerzők – és bárki – előtt ismertek, vagyis, hogy senki nem hivatkozhat jogszerűen arra, hogy valamely adatról, amely az ingatlannyilvántartásban szerepel, nem volt tudomása.‖ Ebben a döntésben tehát összemosódni látszik a közhatalom átláthatóságával és az egyéb indokokkal magyarázható nyilvánosság-igény. Míg az első körben – a nyilvánosság azonos funkcióját tekintve – érthető és védhető a közérdekű adat-fogalom részben eltérő használata, a második

71 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata esetben (így az ingatlan-nyilvántartás esetében) erre nincs mód. Ez utóbbit mutatja az Avtv.-nek az a rendelkezése is, amely a közhitelű nyilvántartásokat kiveszi a szabályok hatálya alól (22. §).

3.2. Történet A közérdekű adat definíciója a törvény megszületése óta folyamatosan bővült, a jogalkotó módosításról módosításra pontosította. A törvény eredeti szövege szerint ilyen adat volt az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szerv kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső és a törvényben meghatározott kivételek körébe nem tartozó adat. 1995. VII. 1-től (a 1995. évi LXVI. törvény nyomán) a definíció kiegészült a „jogszabályban meghatározott egyéb közfeladattal‖ és a „közfeladatot ellátó személlyel‖, valamint a dogmatikai pontosítás kedvéért egyetlen kivételként a személyes adat maradt meg, törölték „a törvényben meghatározott kivételek körébe nem tartozó adat‖ kitételt. 2003. VI. 9.-től (a 2003. évi XXIV. törvény által) a definíció kiegészült a szerv vagy személy tevékenységére vonatkozó adatokkal is, tehát ettől kezdve már nem szükséges, hogy a kezelésében legyen az adat. 2004. V. 1-jén a definíció érdemben nem módosult, csupán egy zárójelet szüntettek meg, érthetőbbé téve a mondatot. 2005. VI. 1-től (2005. évi XIX. törvény) hatályos a jelenlegi szöveg, ekkor a törvény egyértelművé tette, hogy a közérdekű adat e minősége nem függ az adatkezelés módjától, az adat önálló vagy gyűjteményes jellegétől. A törvény ekkortól – mintegy pótolva az adat definícióját – kifejezi, hogy a közérdekű adatok vonatkozásában adaton nemcsak számadatot, hanem bármilyen rögzített információt vagy ismeretet érteni kell.

3.3. Értelmezés 1. Adat. Értelmezést igényel a definíció azon eleme, amely az adatra vonatkozik. Az adatvédelmi törvény meghatározásaiban szereplő „adat‖ kifejezés igen tág fogalmat takar, bár magának az „adat‖ szónak a meghatározását nem találjuk meg a törvényben, pedig mind a személyes, mind a közérdekű adat fogalmának eleme. Nem azonos az informatikai értelemben vett adat-fogalommal, a törvény ugyanis nem tesz különbséget adat és információ között. Az „adat‖ kifejezés alatt – amikor az információs jogi szabályozásról beszélünk – bármiféle ismeretet, az értelmezett adatot, információt, és ezeknek a strukturált halmazát is értenünk kell. Az adatvédelmi biztos is – a személyes adat fogalmának széles értelmezéséhez hasonlóan – tágan értelmezte az adat fogalmát. Gyakorlata alapján adatnak tekintendők például a kép- és hangfelvételeken szereplő adatok, a szóban elhangzó információk, egy per iratanyagában lévő ismeretek. A törvényi definíció szerint tehát az adat lehet bármiféle „információ vagy ismeret‖. Az adatok természetesen rendszerint nem önmagukban, hanem több adat alkotta adategyüttes részeként léteznek, vagy egy tág értelemben vett (akár hagyományos, akár elektronikus) dokumentum tartalmazza azokat. A magyar információs jogi szabályozásban elválik egymástól az adat és az azt tartalmazó irat, a dokumentum, a hordozó médium fogalma. A szabályozás adatközpontú, rendelkezései az adat, és nem az azt hordozó dokumentum kezelésére vonatkoznak. Ez megjelenik az adatvédelmi biztos gyakorlatában is, aki több esetben csak meghatározott adattartalmat tekintett személyesnek vagy közérdekűnek, míg az adott irat vagy dokumentum adattartalmának más elemeit ettől eltérően ítélte meg. A bírósági gyakorlatban ez a megkülönböztetés ugyancsak tetten érhető: a Legfelsőbb Bíróság az önkormányzat képviselő-testületének üléséről készült jegyzőkönyvvel kapcsolatban mondta ki azt, hogy a dokumentumnak csak meghatározott adattartalma minősül közérdekű adatnak [BH 1996. 581.], így tehát a közérdekű adatokra vonatkozó szabályok nem az egész dokumentumra, hanem csak magukra az ilyen adatokra alkalmazandók. Az adatközpontú szabályozási mód mellett szóló érv, hogy jobban szolgálja az az állam átláthatóságát, hiszen a közérdekű információ megismerhetőségét az azt hordozó médium formájától függetlenül biztosítja. Lehetővé teszi a dokumentumba nem foglalt, attól függetlenül létező adat megismerhetőségét, csakúgy, ahogyan azt is biztosítja, hogy a nem kizárólag közérdekű információt tartalmazó dokumentumban lévő közérdekű adat is megismerhető legyen. Emellett az Avtv. szabályai között olyan rendelkezést is találhatunk, amely biztosítja az adatot tartalmazó dokumentum megismerhetőségét, a 20. § (3) bekezdése szerint ugyanis a közérdekű adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről – annak tárolási módjától függetlenül – másolat kérhető. Lásd még a kivonatolásról szóló 20. § (4) bekezdéséhez írtakat is. Gyakori kritikai felvetés a hazai információs jogi szabályozással szemben, hogy nem tesz különbséget adat és információ között, e jogterület művelői szinonimaként használják e két fogalmat. Ha elfogadjuk azt, hogy a két fogalom közötti legfőbb különbség az, hogy az adat önmagában értelmetlen, az információnak ezzel szemben már van valami jelentéstartalma, akkor igazat kell adnunk ennek a megállapításnak. Ugyanakkor nem biztos, hogy helytelen az összemosás, és az „értelmetlen‖ adatot és az „értelmes‖ információt élesen meg kellene különböztetnünk. Az értelmetlen (értelmezhetetlen) és értelmes (értelmezhető) egy skála két végpontja, amely között igen sokféle átmenet található, és az értelmezhetőség foka igen nagymértékben kontextusfüggő, függ az 72 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata adattal együtt közölt más adatoktól, az értelmező személyétől, az ő személyes és a társadalom szinte valamennyi tagjának ismereteitől is. Ugyanaz a szám lehet valaki számára mindent megmagyarázó információ, és valaki más számára egy semmitmondó karaktersor (adat). Az adat önmagában nem hordoz jelentést, ahhoz értelmezni kell, kontextusba kell helyezni, azaz újból információvá kell válnia. [„Az az adat, hogy 30 000, önmagában egy absztrakt mennyiség; 30 000 forint ennél már többet jelent, persze attól függően, hogy Hollandiában vagy Magyarországon, 1948-ban vagy 1984-ben értelmezendő, az ugyanennyi, mai magyar árfolyamon értendő hálapénz már ’megfogható’ érték, és az, hogy ki miért adja, miért kapja és ez a tény kinek a tudomására jut (…), mind-mind közelebb visz az adattól az újraértelmezett információig.‖ Székely Iván: Fórum. Fundamentum, 2004. 4. szám, 48. oldal.] Érdemes ezért ismeretként felfogni az adatot, információt, függetlenül attól, hogy hogyan nevezi a jog. A magyar információs jogi szabályozás tehát – a külföldi mintáktól eltérően – az adatvédelem és az információszabadság központi kategóriájává is az adatot teszi, anélkül, hogy definiálná. Ez haladó személetről árulkodik, mert nyilvánossá magát az adatot teszi és nem a hordozóját. Ezek szerint bármilyen módon rögzített ismeret (adat, adategyüttes, információ), az adathordozóra tekintet nélkül (például elektronikus módon, hagyományos okiraton) a hazai törvény alapján adat. Ezt erősíti meg az a megfogalmazás, amely szerint az adat közérdekű lehet „függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől‖, „bármilyen módon vagy formában‖ rögzítették is. Az adatvédelmi biztos gyakorlatában többször előfordult, hogy az önkormányzatok kizárólag a hagyományosan (papír alapon) rögzített adatokat bocsátották a kérelmező rendelkezésére, a nyilvános ülésekről készített videóvagy hangfelvételek másolati példányai átadásától elzárkóztak. A biztos számos alkalommal leszögezte, hogy az információszabadság szempontjából egyformán kezelendő a jegyzőkönyv, a hang- és képfelvétel, vagyis kérésre ezekről is tájékoztatást és másolatot kell adni. Bár az önkormányzati törvény csak az elhangzottak lényegét (jelenlévők neve, napirendi pontok, a tárgyalás lényege, szavazás, döntés) tartalmazó jegyzőkönyv készítését teszi kötelezővé, az önkormányzatok dönthetnek úgy, hogy szó szerinti jegyzőkönyvet készítenek, és egyéb adathordozó segítségével is rögzítik az elhangzottakat, az önkormányzati törvény csak a minimálisan rögzítendő adatok körét határozza meg. A nyilvánosság szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a nem szó szerinti jegyzőkönyv és a felvételek adattartalma nem pontosan egyezik meg, mert mindegyik dokumentum nyilvános. A biztos ezzel kapcsolatos állásfoglalásában hangsúlyozta, hogy az Avtv. fogalmi rendszere nem iratelven, hanem adatelven alapul, vagyis nem az adathordozó, hanem annak adattartalma a meghatározó. Az Ötv. csupán megnevez egy dokumentumfajtát, és deklarálja – az Avtv.-vel összhangban – a jegyzőkönyv teljes adattartalmának nyilvánosságát. (87/K/2006.) 2. Közfeladatot ellátó szerv vagy személy. A definíció következő tárgyalandó eleme a közfeladatot ellátó szerv vagy személy fogalma, akinek vagy amelynek a kezelésében állnak a közérdekű adatok, illetve akire vagy amelyre vonatkoznak. E kategóriára nézve a jogrendszerben nem találunk általános meghatalmazást. Érdemes megjegyezni, hogy a jogi szabályozás és az alkotmánybírósági gyakorlat a közfeladatot és a közfeladatot ellátó személyt mindig együtt taglalja. Nincs olyan jogszabály, amely tételesen felsorolná, vagy akár csak definiálná ezeket a szerveket és személyeket, de olyan sincs, amely felsorolná vagy meghatározná a közfeladat fogalmát. Vannak törvényi rendelkezések, amelyek egy-egy feladatra vagy szervre nézve kimondják, hogy az közfeladat, illetve ilyet lát el, de ez korántsem fedi le a teljes kört. Az Alkotmánybíróság a 16/1998. (V. 8.) AB határozatában a közfeladatról azt állapítja meg, hogy az általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania, „a közfeladat közigazgatási feladat‖. A testület érvelése szerint a szakmai kamarák közfeladatot látnak el. A Magyar Orvosi Kamara jogállását vizsgálva azt állapította meg, hogy annak „legfontosabb feladatai és jogai között kétségtelenül szerepelnek közhatalmi-közigazgatási jellegűek.‖ [39/1997. (VII. 1.) AB határozat.] A statisztikai törvény a közérdekű feladat kifejezést használja, de nem határozza azt meg. [a statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvény 18. § (2) bekezdése.] Egy bírósági határozat azt állapította meg, hogy „a közfeladat fogalma nem szűkíthető le a hatósági jogkör gyakorlására. Az állam vagyonával gazdálkodó és azt kezelő szerv közfeladatot lát el, s mint ilyen, az adatvédelmi törvény hatálya alatt áll.‖ (BDT 2005. 1216. I.) A közfeladatot ellátó személyek körének meghatározásához segítséget jelent az, hogy a Büntető Törvénykönyv értelmező rendelkezései között felsorolja a hivatalos személyeket és a közfeladatot ellátó személyek körét (Btk. 137. §). E felsorolások azonban a Btk. fogalomhasználatát határozzák meg (a törvény így is fogalmaz: „e törvény alkalmazásában‖), ezért természetesen a közfeladatot ellátó személyek felsorolása nem jelenti azt, hogy az Avtv. alkalmazásában a listában szereplők lennének a közfeladatot ellátók, és csak azok. Kétségtelen, hogy az Avtv. értelmezésekor közfeladatot ellátó személynek kell tekinteni a Btk.-ban hivatalos személyként felsorolt személyeket, de akár olyanokat is, akik e felsorolásokban nem szerepelnek, de feladataik alapján megállapítható, hogy azok közfeladatok. 73 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata Összegezve tehát minden egyes esetben a feladat jellegének vizsgálata alapján, eseti mérlegelés eredményeképpen dönthető el, hogy egy-egy szerv vagy személy közfeladatot ellátónak minősül-e vagy sem. Nem kérdéses, hogy az állami és önkormányzati szervek (így például az Országgyűlés, a Kormány, a bíróságok, a közigazgatási hivatalok, a helyi önkormányzatok jegyzői) a definíció által meghatározott szervek körébe tartoznak. Emellett ide sorolandók a közintézmények (például az óvoda, iskola, kórház, közgyűjtemény) is, továbbá azok a közszolgáltatók, amelyek ugyan magánjogi jogalanyok, de tevékenységük során közfeladatot látnak el (vízművek, MÁV, posta). Megjegyzendő, hogy sokan kritikaként fogalmazzák meg az Avtv.-vel szemben a „közfeladatot ellátó szerv vagy személy‖ kategória pontos meghatározásának hiányát, a definíció pontosítását szorgalmazta az adatvédelmi biztos is. 3. Ami az adatot közérdekűvé teszi: két vagylagosan érvényesülő feltételt találunk ebben a körben. a) A „kezelés‖ ténye. A törvényi meghatározás szerint közérdekűnek az az adat tekintendő, amely az ott meghatározott típusú szerv, illetve személy „kezelésében‖ van, valamint a tevékenységére vonatkozik. Ebből következően önmagában az a körülmény, hogy az adat az adott szerv vagy személy birtokában van (az adott szerv, illetve személy tárolja, rendezi, továbbítja azt), megalapozza a közérdekű adat minőséget. Fontos kiemelni, hogy – bár a törvény nem említi kifejezetten, de – a szerv által előállított adat is lehet közérdekű, mivel az adat előállítása is egyfajta adatkezelés. Így például közérdekű adatnak minősül a szerv által meghozott egyedi határozat, a bizonyítás során begyűjtött dokumentumok tartalma is. Az ezzel ellentétes értelmezés szűkíti, végső soron pedig el is lehetetlenítheti az információszabadság érvényesülését, hiszen ha pusztán a szerv, személy által önmagáról, tevékenységéről leírtak minősülnének közérdekűnek és lennének nyilvánosak, és nem az, amiből mindez megállapítható, az információszabadság nem lenne alkalmas funkciójának betöltésére, a közhatalom ellenőrzésének szolgálatára. A kezelés tényével, mint a közérdekű adati minőség egyik meghatározó elemével kapcsolatos adatvédelmi biztosi gyakorlat nem ellentmondásoktól mentes. Az esetek többségében a biztos szerint a közfeladatot ellátó szerv általi kezelés meglapozza az adat közérdekű voltát, de a biztos hangot adott már olyan jogértelmezésnek is, amely szerint „a jogi személyek, jogi személyiség nélküli szervezetek adatai nem válnak (…) közérdekű adattá pusztán amiatt, mert bekerülnek egy közfeladatot ellátó szerv kezelésébe. Közfeladatot ellátó szervnek, személynek nem minősülő természetes személyre, jogi személyre, illetve jogi személyiség nélküli szervezetre vonatkozóan törvénynek kell kimondania valamely adat nyilvánosságát, megjelölve a nyilvánosságra hozandó adatkört is.‖ (1024/A/2004, 1051/A/2004, 1926/H/2004.) Ez az értelmezés – amelynek oka álláspontunk szerint a közérdekből nyilvános adat fogalmával kapcsolatos félreértés – ellentétes a közérdekű adat definíciójának szó szerinti tartalmával. b) A szerv „tevékenységére vonatkozik‖. A kezelés helyétől függetlenül közérdekű adatok azok is, amelyek az adott szerv vagy személy tevékenységére vonatkoznak. Ha nem így lenne, nem lenne közérdekű az az ismeret, amelyet egy külső ellenőrzés, hatásvizsgálat tartalmaz, és egyértelműen a szerv munkájának a megítélésére szolgál, vagy amelyik adatigénylés során egy magánszemély kezelésébe kerül. (Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a közérdekű adatot az azt birtokló magánszemélytől is igényelni lehetne, az adatigénylés teljesítésének kötelezettje csak az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv lehet, lásd a 20. § (1)-(2) bekezdéséhez írt magyarázatot.) 4. A személyes adatok kivétele az adatkörből. Az Avtv. a közérdekű adat negatív feltételeként előírja, hogy csak az az adat minősülhet közérdekűnek, amely nem személyes adat. Tehát valamennyi olyan adat, amely egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható (lásd Avtv. 2. § 1. pont), ki van véve a közérdekű adat fogalmából. Ebből következik, hogy semmilyen adat nem lehet egyszerre személyes és közérdekű is. Ugyanakkor törvény alapján bizonyos személyes adatok a nyilvánosság tekintetében oszthatják a közérdekű adatok sorsát, erre nézve lásd a 19. § (4) bekezdéshez írt magyarázatot. Itt kell elemeznünk a személyes adat fogalmát. A törvény szerint személyes adatnak minősül bármely meghatározott (azonosított vagy azonosítható) természetes személlyel (a továbbiakban: érintett) kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat az adatkezelés során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható. A személy különösen akkor tekinthető azonosíthatónak, ha őt – közvetlenül vagy közvetve – név, azonosító jel, illetőleg egy vagy több, fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző tényező alapján azonosítani lehet. (Avtv. 2. § 1. pont.) E definíció egyes elemei külön elemzést kívánnak.

74 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata Az adat kifejezés tartalmát – ahogyan a közérdekű adatok esetében is – tágan kell értelmezni, mindaz a tény, információ, ismeret, ami egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható, ide tartozik. Nem csupán a személyeket azonosító adatok személyes adatok, hanem mindaz, amit az azonosító adatok segítségével egy meghatározott személyre vonatkoztathatunk. Az ismeretnek nem kell feltétlenül valóságnak lennie. Szintén személyes adat lehet a hamis ismeret is, az adat tehát, ha megfelel a többi kritériumnak, személyes adat függetlenül attól, hogy igaz-e vagy sem. Adatnak számít végül az egy – vagy jellemzően több – adatból levonható következtetés is. A definíció ezen része rendkívüli módon kitágítja a személyes adatok körét. A személyes adat minőség kritériuma, hogy az adat egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható legyen. A személyes adat tehát alany nélkül nem létezik, aki pedig a magyar szabályok szerint kizárólag élő természetes személy lehet. Személyes adatai tehát csak az embernek lehetnek, és csak a születésétől a haláláig terjedő időben. Kérdés, milyen mértékben kell meghatározottnak lennie az adatalanynak. A törvény az adatalany tekintetében legalább azonosíthatóságot követel meg, ez azt jelenti, hogy az adatkezelő számára kell az adat alanyának azonosíthatónak lennie, egyéb rendelkezésére álló adatok vagy speciális ismeretei alapján. Az azonosíthatóság és a kapcsolatba hozhatóság azonban minden esetben a kontextustól függ: az adatkezelő körülményeitől, ismereteitől, az érintett adatfajták számától. Így egy-egy ismeret személyes adat volta, tehát az idézett definíciónak való megfelelése csak minden körülmény körültekintő mérlegelése után állapítható meg. Vannak olyan személyes adatok, amelyek kifejezetten azért léteznek, vagy amelyeket kifejezetten arra használunk, hogy segítsenek azonosítani azok (és ezzel együtt más adatok) alanyát. Ezeket nevezzük személyazonosító adatoknak. Ezek egy része természetes (név, születési hely és idő, anyja neve, ujjlenyomat, arcképmás), másik része mesterséges (különböző személyazonosító számsorok), vannak állandóak (születési hely, idő, anyja neve, taj-szám, ujjlenyomat) és változóak (név, arcképmás). Nem minden személyazonosító adat azonosít egyedileg valakit: egy név (vezeték- és keresztnév kombinációja) több ember neve is lehet, mégis használjuk azonosításra önmagában a keresztnevet is, ami sok ezer embert azonosíthat. A mesterséges személyazonosító adatokat ezzel szemben azzal az igénnyel készítik, hogy azok egyedileg azonosítsanak valakit, de a természetes személyazonosító adatok megfelelő kombinációjával is elérhető egy magasabb szintű azonosítási szint. Véletlen egybeesések pedig mindig lehetnek. [Ezzel kapcsolatban lásd még a 20. § (4) bekezdéshez fűzött magyarázatot is.] Az adat megszemélyesítését tehát az azonosított vagy azonosítható alannyal való kapcsolatba hozhatóság jelenti. Az adat akkor személyes adat, ha valakivel kapcsolatba hozható, ha ez a kapcsolat nem létezik (soha nem is létezett, vagy már megszűnt), az adat megszűnik személyes adatnak lenni. A kapcsolatba hozhatóság kérdése a személyes adat definíciójának legérzékenyebb pontja. Nem könnyű ugyanis annak eldöntése, hogy egy ismeret mitől, mikortól és meddig hozható kapcsolatba egy meghatározott személlyel. A kapcsolatot leggyakrabban a korábban már említett személyazonosító adatok segítségével hozzuk létre, ezek az adatok kifejezetten arra szolgálnak, hogy valamely ismeretet és a hozzá tartozó személyt összekössenek. Ezek mindig kapcsolatba hozhatóak valakivel. Személyes adatokat azonban általában valamilyen meghatározott céllal szoktak kezelni, az egyes célok eléréséhez pedig a legtöbb esetben nem elegendő a személyazonosító adatok kezelése. Az adatkezelés célját (a személyazonosító adatokkal szembeállítva) az úgynevezett lényegi adatok szolgálják, amelyek jellemzője, hogy önmagukban állva nem személyes adatok, csak akkor, ha áll mellettük egy azonosító adat is. Az ilyen adatokat ezért könnyű anonimizálni, a személyazonosító adatokat pedig lehetetlen. Fontos tehát, hogy kapcsolatba lehet-e hozni az adatot valakivel, vagy sem. Ennek eldöntése igen nehéz akkor, ha nem egyértelmű azonosító adatok segítenek bennünket. Sokszor az azonosító adatok és a lényegi adatok közötti kapcsolatot kell megvizsgálnunk ahhoz, hogy eldönthessük, személyes adatokról van-e szó. Kérdés, hogy mikor hozható kapcsolatba egy ismeret az alanyával: ha valamennyi rendelkezésre álló, nem is mindenki, de valaki számára hozzáférhető ismeretet és lehetőséget számításba veszünk a kapcsolat létrehozatalára, vagy csak akkor, ha az értelmező személynek, a befogadónak, vagyis az adatkezelőnek áll rendelkezésére olyan eszköz, amellyel a kapcsolatot létre tudja hozni. Az első megoldás választása azt eredményezi, hogy az adatokat nem lehet soha visszafordíthatatlanul anonimizálni, hiszen valakinek (ha másnak nem, az adatalanynak) a segítségével mindig helyre tudnánk állítani a kapcsolatot. A második megoldás választásának pedig az a hátránya, hogy mindig az adatkezelő rendelkezésére álló egyéb információk fényében tudjuk eldönteni, hogy létrehozható, helyreállítható-e a kapcsolat, vagy sem, de az esetek többségében nem tudjuk, hogy mit tud az adatkezelő. Az első szemléletmód 75 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata objektívebb, azt állítja, hogy a személyes adat ilyen adat mindig, függetlenül attól, hogy kinek a kezében van. A második ezzel szemben az adatkezelő körülményeit veszi alapul, és azt állítja, hogy egy adat lehet személyes az egyik adatkezelőnél, és nem személyes egy másiknál. A két megoldás közötti választásban nem segít a törvény: „a személyes adat mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható.‖ De hogyan? Általában? Vagy az adatkezelőnél? Csak a gyakorlatból kapunk választ, amely ettől még korántsem egyértelmű: az adatvédelmi biztos szerint ha a technikai és jogi lehetősége együttesen fennáll annak, hogy az adatot összekapcsolják az érintettel, az adatot személyes adatnak kell tekinteni. Technikai lehetősége annak van az összekapcsolásra, aki fizikailag is képes ezt megtenni. Ha a kapcsolatot jelentő adatokat olyan adathordozón adják valakinek, amelyet nem tud olvasni, ez a feltétel esetében hiányzik. Jogi lehetősége annak van, aki a kapcsolatot létrehozó adatokhoz (például egy nyilvántartáshoz) jogszerűen hozzáférhet. Megjegyezzük, számunkra is ez a megoldás tűnik ésszerűbbnek, magunk így értelmezzük a személyes adat definícióján belül a kapcsolatba hozhatóság fogalmát. Az adat hol szorosabb, hol távolabbi kapcsolatban van az alanyával, és meg is lehet szüntetni ezt a kapcsolatot, akár végérvényesen is. Ha az adatot megfosztják e személyes jellegétől, elveszíti személyes adat minőségét. Ez az anonimizálás, amely csak akkor jelenti az adat „személytelenítését‖, ha visszafordíthatatlan, tehát a kapcsolat újbóli helyreállításának sem technikai, sem jogi feltételei nem állnak fenn. A személyes adat e két eltérő fogalmi definícióját a személyes adat abszolút, illetve relatív fogalmának nevezik. A magyar jog inkább a személyes adat relatív fogalma felé hajlik. Általában teljesen mindegy, hogy mi a kérdéses adat tartalma, a definíciónak való megfelelés, vagyis a fent tárgyalt feltételek fennállása elég ahhoz, hogy egy adat személyes adat legyen. A tartalmat illetően egy kiegészítés mégis szükséges: Bár a személyes adatok lehetnek olyan adatok, amelyeket más és más szemszögből más típusú adatnak kell tekintenünk (személyes adat lehet banktitok, de akár államtitok is), azonban maga az adatvédelmi törvény létrehozza a személyes adatok egy speciális fajtáját: a személyes adat kategóriáján belül külön nevesíti a különleges adat fogalmát. E különleges (szenzitív vagy érzékeny) adatok olyan személyes adatok, amelyek az érintett személyiségét mélyebben érintik, és amelyeket ezért a törvény fokozottabb védelemben részesít. Nem minden szenzitív adat egyben különleges adat, csak azok, amelyeket a törvény felsorol. A különleges adatokat – eltérő védelmi szintjüknek megfelelően – a törvény két csoportba sorolja, ebbe az adatkörbe tartoznak egyrészt a faji eredetre, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra, a politikai véleményre vagy pártállásra, a vallásos vagy más világnézeti meggyőződésre, az érdek-képviseleti szervezeti tagságra, másrészt az egészségi állapotra, a kóros szenvedélyre, a szexuális életre vonatkozó adatok, valamint a bűnügyi személyes adat [2. § 2. pont]. Bűnügyi személyes adat: a büntetőeljárás során vagy azt megelőzően a bűncselekménnyel vagy a büntetőeljárással összefüggésben, a büntetőeljárás lefolytatására, illetőleg a bűncselekmények felderítésére jogosult szerveknél, továbbá a büntetés-végrehajtás szervezeténél keletkezett, az érintettel kapcsolatba hozható, valamint a büntetett előéletre vonatkozó személyes adat [2. § 3. pont]. A személyes adatok fogalmának korábban részletezett definíciós elemei a különleges adatokra is igazak azzal, hogy ezeknek az adatoknak a tartalmát is vizsgálnunk kell.

4. A közérdekből nyilvános adat definíciója, 2. § 5. pont 5. közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli;

4.1. Alkotmányos kiindulópontok 1. Mind az Alkotmány [61. § (1) bekezdés [144]], mind pedig az Avtv. [2. § 4. pont [149]] a közérdekű adat kategóriájával ragadja meg az információszabadságot. Azonban – amint arról a közérdekű adat-fogalom elemzésekor már szóltunk – a két jogforrás közérdekű adat-fogalma nem feltétlenül esik egybe. Az Alkotmánybíróság mutatott rá arra, hogy alkotmányi értelemben közérdekűnek minősülnek olyan adatok, amelyek az Avtv. definíciója szerint nem közérdekű, hanem például személyes adatok. [Lásd a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatot.] A tágabb alkotmányi-alkotmánybírósági fogalomhasználat magyarázata az alkotmányos alapjog funkciójában keresendő. Alkotmányi értelemben vett közérdekű adat mindaz, aminek a nyilvánossága azt a célt szolgálja, hogy a közhatalom átlátható, a közhatalmi tevékenység megismerhető és így bírálható 76 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata legyen. Ebbe a körbe tartoznak tehát egyrészt az Avtv. szerinti közérdekű adatok. Másrészt az Avtv. fogalomhasználata szerint ide sorolandó az úgynevezett körérdekből nyilvános adatok nagy része, ezek lehetnek személyes adatok vagy más, a törvény szerint nem közérdekű információk, amelyek nyilvánossága mellett ugyanazok az információszabadság-érvek hozhatók fel. 2. Ezeknek az adatoknak a nyilvánosságra hozatala, illetve hozzáférhetővé tétele ugyanakkor alapjog-korlátozást is megvalósít. Amennyiben közérdekből nyilvános adatként valamely személyes adat nyilvánosságáról rendelkeznek, ezzel egyúttal a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos alapjog korlátozását rendelik el. Erre pedig irányadók az alapjog-korlátozás általános alkotmányos követelményei. Formai követelmény, hogy – amint ez az itt elemzett Avtv.-beli definícióban is szerepel – alapjog korlátozására csak törvényben kerülhet sor. Tartalmi követelmény az úgynevezett szükségességi-arányossági teszt kritériumainak megtartása. Ezen alapjogkorlátozási teszt szerint „az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.‖ [30/1992. (V. 26.) AB határozat] A szükségességi-arányossági teszt egyik legújabb összegzése szerint „az alapjogot korlátozó szabályozás akkor alkotmányos, ha alkalmas valamely legitim jogalkotói cél elérésére, továbbá megfelel a szükségesség és arányosság követelményeinek. Az emberek egyes alapvető jogainak korlátozásához legitim cél lehet mások alapvető jogainak védelme […], továbbá az állam intézményes (objektív) alapjog-biztosítási kötelezettsége […], valamint egyes alkotmányos közcélok érvényesítése […]. Az állam csak abban az esetben korlátozhatja az alapjogokat, ha a legitim célok védelme más módon nem érhető el. […] szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.‖ [39/2007. (VI. 20.) AB határozat]. A fentiekből is kiderül: közérdek önmagában nem elég valamely alapjog, így a személyes adatok védelméhez való jog korlátozásának indokolására (hacsak maga az Alkotmány kifejezetten nem engedélyezi, mint például a kisajátítás esetében). A szükségességi-arányossági teszt Alkotmányból következő feltételrendszerét nem írja felül az Avtv. definíciója, illetve abban a közérdek mint a közérdekből nyilvános adattá nyilvánítás indoka. Az utóbbi mellett a nyilvánosságra hozatal, illetve hozzáférhetővé tétel esetén a szükségességi-arányossági követelményeknek is eleget kell tenni.

4.2. Történet A törvény eredetileg ezt a fogalmat nem ismerte, csak a 2003. évi XLVIII. törvény vezette be az üvegzsebprogram részeként 2004. I. 1-i hatállyal. Ekkor a definíció úgy szólt, hogy közérdekből nyilvános adat minden olyan, természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet kezelésében lévő vagy rá vonatkozó, a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. A definíciót a 2005. évi XIX. törvény módosította 2005. VI. 1-i hatállyal, ekkor kikerült belőle két definíciós elem: a természetes és jogi személyek, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek mint az adatot kezelők, valamint mint az adatok alanyai. E módosítás a fogalommal kapcsolatos számos dogmatikai probléma egy részét megszüntette. Ettől kezdve a definíció máig változatlan maradt.

4.3. Értelmezés 1. E rendelkezés magában hordozza a norma diszpozícióját: nemcsak meghatározza ezeknek az adatoknak a körét, hanem közvetve az is kiderül belőle, mi ezeknek az adatoknak a jogi sorsa: nyilvánosak. Ezt azért kell hangsúlyozni, mert sem a közérdekű adat, sem a személyes adat definíciójára nem igaz ez az állítás, mindkettő lehet nyilvános vagy bizalmasan kezelendő. A közérdekből nyilvános adat azonban minden esetben nyilvános. Azért is hangsúlyozandó ez, mert a jogalkotó elmulasztotta külön rendelkezésekkel meghatározni ezeknek az adatoknak a jogi sorsát magában az Avtv.-ben. A közérdekből nyilvános adatoknak egyetlen körére mondja ki az Avtv., hogy azok milyen úton válnak nyilvánossá, a közfeladatot ellátó személyek e tevékenységével

77 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata összefüggő adatait közérdekből nyilvános adattá minősítő bekezdésben [19. § (4) bekezdés]. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. Más, a törvényben közérdekből nyilvános adattá minősített adatkörökkel kapcsolatban a törvény ennek kimondását elmulasztja. [Lásd a 19. § (5) bekezdéshez írtakat is.] Mivel a nyilvánosságot többnyire külön törvények írják elő, feltehetően a megismerhetővé tétel módjának meghatározását is e külön törvényekre kívánta bízni a jogalkotó. 2. A definíció egyik pozitív eleme az adat, lásd a közérdekű adatok definíciójáról írtakat is. Bármilyen adat lehet közérdekből nyilvános, egyetlen kivétel van, a közérdekű adatok köre, erre később visszatérünk. Ide tartozó adat lehet tehát személyes adat, vagy akár olyan ismeret, amely az Avtv. tárgyi hatályán kívül esik, például valamilyen üzleti információ, hír tartalma stb. 3. A definíció másik, az előzővel konjunktív kapcsolatban álló pozitív eleme az, hogy az adat nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Ilyennel a jogrendszer számtalan elemében találkozunk. Amennyiben személyes adatok kötelező nyilvánosságáról van szó, mindenképpen említést érdemel az Avtv. 3. § (4) bekezdése, amelynek első mondata szerint törvény közérdekből – az adatok körének kifejezett megjelölésével – elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Az ennek megfelelően nyilvánossá tett személyes adat egyben közérdekből nyilvános adat. Az Avtv. maga is közérdekből nyilvánossá tesz személyes adatokat a 19. § (4) bekezdésében. Nem személyes adatok közérdekből nyilvános adattá nyilvánításával találkozhatunk a 19. § (5) bekezdésében. Lásd még az üzleti titok sorsáról írt magyarázatot is. A nyilvánosságra hozatal vagy hozzáférhetővé tétel törvényi szinten való elrendelését az indokolja, hogy ezzel a jogalkotó általában alapjogot (magánszféra-jogokat) korlátoz, amelyre az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint csak törvényi szinten van mód. A törvény „közérdekből‖ rendelheti el a nyilvánosságot, ezt alkotmányos követelmények miatt azonban megszorítóan kell értelmezni, mint arra az I. pontban már utaltunk. 4. A meghatározás negatív definíciós eleme szerint a közérdekű adat nem lehet közérdekből nyilvános adat. Eezzel a közérdekből nyilvános adatokat elhatárolja a közszféra adataitól, és az alkalmazási kört a magánszféra adatainak főszabály szerint bizalmasan kezelt, ám kivételesen mégis nyilvánossá tett adataiban határozza meg. Ennek megfelelően olyan adatokról lehet szó, mint közérdekből nyilvános adatokról, mint a. amelyek nem állami, önkormányzati vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervek a. kezelésében vannak, vagy b. tevékenységére vonatkoznak, illetve b. személyes adatokról, vagyis meghatározott természetes személlyel kapcsolatban hozható ismeretről, ha ezek nyilvánosságát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. 5. Az adatvédelmi biztos például közérdekből nyilvános adatnak tekinti egy képviselőtestület zárt ülésén leadott képviselői szavazatokat is, ha a szavazás nem titkos. Álláspontja szerint a zárt ülés tartásának indokaira figyelemmel a zárt ülés jegyzőkönyvére nem vonatkozik a betekintési jog, de ha a zárt ülés jegyzőkönyvében egyébként nyilvános adat szerepel, úgy ezekről adatigénylés esetén tájékoztatást kell adni. Ilyen adat maga a döntés vagy például az önkormányzati költségvetést érintő adatok. (1344/K/2006.)

5. A közvélemény gyors és pontos tájékoztatásának kötelezettsége, 19. § (1) bekezdés 19. § (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan - köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.

78 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata

5.1. Alkotmányos kiindulópontok Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint a véleménynyilvánítás szabadságából mint anyajogból eredeztetett kommunikációs jogcsoport teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Ebbe a jogegyüttesbe tartozik – egyebek mellett – az informáltsághoz való jog, az információk megszerzésének szabadsága is. Az információszabadság, a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog a véleményszabadság érvényesülésének, a közéletben való részvételnek a nélkülözhetetlen előfeltétele. Az állam működésével kapcsolatos információk megszerzése és szabad terjeszthetősége teszi lehetővé, hogy véleményt formáljunk az állami és önkormányzati szervek tevékenységéről, annak törvényességéről és hatékonyságáról, ellenőrizzük tevékenységüket. Az Alkotmánybíróság megfogalmazásában: „Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű. A közérdekű adatok nyilvánossága, megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának, és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg.‖ [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] „A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat.‖ [32/1992. (V. 29.) AB határozat] Az Alkotmánybíróság a fentiek mellett megállapította, hogy az Alkotmány 61. §-ából nemcsak az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív, alanyi joga következik, hanem a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség is. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog tehát nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. [Lásd 30/1992. (V. 26.) AB határozat, 36/1994. (VI. 24.) AB határozat.] A kommunikációs jogokkal kapcsolatos ezen intézményvédelmi kötelezettségeknek egyik összetevőjét nevesíti az Avtv. itt elemzett szabálya.

5.2. Történet E rendelkezés az idők folyamán folyamatosan duzzadt, egyre hosszabb lett. Eredeti szövege szerint: „Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szerv és személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben – ideértve a gazdálkodásával kapcsolatos ügyeket is – köteles elősegíteni a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.‖ A rendelkezést először az 1995. évi LXVI. törvény módosította 1995. VII. 1-i hatállyal, ekkor az alanyi kör kiegészült a „jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy‖ körével, ezzel egyértelművé vált, hogy a közérdekű adatokat a közfeladatot ellátó szervek kezelik, illetőleg, hogy az állami és a helyi önkormányzati feladatot ellátó szerv közfeladatot ellátó szervnek minősül. Ezt követően e rendelkezést az üvegzseb-program keretében módosították, ekkor egyrészt a szerv és a személy közötti logikai kapcsolatot „és‖ helyett „vagy‖-ra változtatták, másrészt a gondolatjelek közötti kiegészítést, amely eredetileg a feladatkörhöz tartozónak tekintette a szerv gazdálkodásával kapcsolatos adatokat is, egy exemplifikatív felsorolással helyettesítette, amely a feladatkörbe tartozó adatok körét magyarázza. Feltűnő, hogy e felsorolás kizárólag gazdálkodással, költségvetési kérdésekkel kapcsolatos adatokat sorol a feladatkörhöz tartozó adatok példái közé, ennek magyarázata, hogy e módosítás kifejezetten a közpénzügyek átláthatóságával, a korrupció felszámolásával kapcsolatos társadalmi igényt volt hivatott kielégíteni. A rendelkezés e módosítás óta változatlan.

5.3. Értelmezés 1. A kötelezettség alanyai. E rendelkezés jelentősége abban áll, hogy az Avtv. itt határozza meg a törvény számos további rendelkezésében előírt kötelezettségek alanyi körét, azokban visszautal az itt meghatározottakra. A törvény szerint ez a kör megegyezik azzal a körrel, amelynek a kezelésében álló adatok, vagy amelyekre vonatkozó adatok közérdekű adatok lehetnek (vö. a 2. § 4. pontához írtakkal): a rendelkezés az alanyi kört „az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó

79 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata szerv vagy személy‖ megfogalmazással határozza meg, amelyeket a továbbiakban együtt szervnek nevez, függetlenül attól, hogy személyekről vagy szervnek nem minősülő szervezetekről van szó. 2. A kötelezettség tartalma. A hosszú – és a II. pontban tárgyaltak szerint elsősorban jogpolitikai célokat tükröző – exemplifikatív felsorolás után a törvény szerint a kötelezettség tartalma, hogy e szerveknek a feladatkörükbe tartozó ügyekben elő kell segíteniük a közvélemény gyors és pontos tájékoztatását. A tájékoztatás részben közérdekű adatok közzétételével, részben az adatigénylések teljesítésével valósul meg, e kötelezettségekről a törvény más rendelkezései szólnak részletesen. Érdemes azonban észrevenni, hogy az itt megfogalmazott általános tájékoztatási kötelezettség ennél tágabb: a közvélemény gyors és pontos tájékoztatása érdekében a szervnek feladatai vannak, akár az is, hogy előállítson esetleg még nem létező, vagy nem közérdekű adat formájában létező adatokat annak érdekében, hogy azokról tájékoztathassa a közvéleményt. 3. E rendelkezéssel függ össze az adatvédelmi biztos azon állásfoglalása, amely az önkormányzatok képviselőtestületei zárt üléseinek elrendelésével, a zárt ülésen hozott döntések nyilvánosságával kapcsolatos. A biztos állásfoglalásaiban hangsúlyozta, hogy a jogalkalmazóknak különös gonddal kell vizsgálni, fennállnak-e egyáltalán a zárt ülés elrendelésének és ezáltal a nyilvánosság korlátozásának feltételei. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog, az önkormányzatok demokratizmusa alapján mind az Avtv., mind az Ötv. szabályai az önkormányzati működés, a közpénzekkel, a vagyonnal való gazdálkodás nyilvánosságát, átláthatóságát kívánják garantálni, és az ezzel kapcsolatos adatok, információk nyilvánosságát deklarálják. Csak szűk körben, törvény által meghatározott esetekben van lehetőség a nyilvánosság korlátozására.

6. A közzétételi kötelezettség, 19. § (2) bekezdés (2) Az (1) bekezdésben meghatározott szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzéteszik, továbbá erre irányuló igény esetén a 20. § rendelkezései szerint hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.

6.1. Alkotmányos kiindulópontok Az információszabadság alapvető tartalma az, hogy a közfeladatot ellátó szervek és személyek kezelésében lévő adatok – a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve – bárki számára megismerhetők, nyilvánosak. Az adatok bárki számára megismerhető, nyilvános volta alapvetően két úton valósulhat meg: az adatok bárki számára elérhető fórumon való közzétételével (proaktív információszabadság), vagy azzal, hogy kérésre az adatot igénylő személy számára hozzáférhetővé kell tenni a kért adatokat. A proaktív információszabadság azt az igényt hivatott kielégíteni, hogy amennyiben az adat a társadalom nagyobb csoportjait érinti vagy érdekli, azt elérhetővé kell tenni oly módon, hogy kérés nélkül is megismerhető legyen. Ezt szolgálja a közzététel intézménye, amely a közérdekű adatok kezelőit pozitív cselekvésre ösztönzi abban a tekintetben, hogy minél több kezelésükben lévő adatot kérés nélkül is hozzáférhetővé tegyenek a nyilvánosság számára. Az Avtv. 1992-es elfogadása óta előírja a közfeladatot ellátó szervek számára mind az egyedi adatigénylések teljesítésének, mind a rendszeres közzétételnek a kötelezettségét. A törvény rendelkezései szerint egyrészt a közérdekű adat megismerése iránt bárki igényt nyújthat be, amelynek az adatot kezelő szerv a legrövidebb idő alatt, de legfeljebb 15 napon belül köteles eleget tenni [20. § (1)-(2) bekezdés]. Másrészt az Avtv. azt is kimondja, hogy az állami, önkormányzati vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzé kell tenniük a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat. E közzétételnek számos – elektronikus vagy hagyományos – módja lehetséges: az erre köteles szerv az általa szerkesztett időszaki kiadványok, közkönyvtárak részére átadott kötetek, beszámolók, prospektusok útján juttathatja el a nyilvánossághoz a közérdekű adatokat. A mai technikai viszonyok között azonban kézenfekvő élni az elektronikus közzététel lehetőségével. A világ korszerű információszabadság-törvényei ezért az egyedi adatigénylés lehetőségének biztosítása mellett meghatározzák a közérdekű adatok meghatározott köre közzétételének kötelezettségét, esetleg azt is előírják, hogy mely adatokat kell elektronikus úton közzétenni. A közzétett adatokat a legkönnyebb megismerni. Ezek esetében az állam, illetve szervei – erre vonatkozó jogi kötelezettségük alapján – maguk teszik az érdeklődők elé az adatokat, akiknek csak ki kell nyújtaniuk értük a 80 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata kezüket. Az ilyen adatok akkor is bárki számára és bármikor hozzáférhetőek, ha ténylegesen senki sem érdeklődik irántuk. Az adatigénylés alapján megismerhető adatok esetében a hozzáférés bonyolultabb. A polgárnak először azt a szervet kell megtalálnia, amely részére meg tudja adni a megfelelő felvilágosítást (igaz, ebben az előzőekben ismertetett közzététel nagyban segíti őt), majd meg kell fogalmaznia kérdését, és azt el kell juttatnia az illetékeshez, aki dönt a tájékoztatás megadása kérdésében, megválaszolja a kérdést, vagy elutasítja a polgár adatigénylését.

6.2. Történet E rendelkezés megfelelője a törvény eredeti változatában sokkal rövidebb és egyszerűbb volt, a következőképpen szólt: „Az (1) bekezdésben említett szervek rendszeresen közzé vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb – így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra vonatkozó – adatokat.‖ A rendelkezés eredetileg tehát csak a közzététel útján hozzáférhető közérdekű adatokról szólt. 1995. VII. 1-től (az 1995. évi LXVI. törvény nyomán) a rendelkezés egy új mondattal egészült ki, amely szerint: „E szervek hatáskörében eljáró személyek neve és beosztása – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat.‖ Itt jelent meg tehát először a törvényben az, hogy a közfeladatot ellátó szervek dolgozói adatainak védelme nem indokolhatja a közérdekű adatok eltitkolását. Később ezt leválasztották e rendelkezésről, és önálló bekezdésben tárgyalták, lásd a 19. § (4) bekezdéséről írottakat. 2003. VI. 9-től (2003. évi XXIV. törvény) e bekezdés a következőképpen szólt: „Az (1) bekezdésben említett szervek rendszeresen közzé- vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb – így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó – adatokat. E szervek hatáskörében eljáró személyek neve, beosztása vagy besorolása és munkaköre – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.‖ A módosítás részben bővítette a közzéteendő adatok példálózó felsorolását, amelyre a kevés közzétett adat miatt került sor, továbbá a közfeladatot ellátó személyek nyilvános adatainak felsorolása is kiegészült a besorolással és a munkakörrel. Fontos kiegészítés végül az, amely szerint külön jogszabály elő is írhatja a tájékoztatás módját és azt, hogy pontosan mely adatokról kell közzététel útján tájékoztatást adni. Ez a mondat mintegy előkészítette az elektronikus információszabadság törvény megszületését, de ez volt az Avtv.beli kapcsolódási pont az üvegzseb-program sok közzétételi szabályához is. 2005. VI. 1-től (2005. évi XIX. törvény) az előzőeknél is hosszabb lett a példálózó felsorolás, egyértelműbbé téve azt, hogy mit kell közzétenni, megjelent a törvényben az elektronikus közzétételre való utalás, kikerült e bekezdésből a közfeladatot ellátó szervek feladat- és hatáskörében eljáró személyek adatainak nyilvánosságára vonatkozó szövegrész. Ezzel a rendelkezés kizárólag a proaktív információszabadságról szólt volna, ám bekerült egy olyan szövegrész, amely utal az adatigénylésről szóló rendelkezésekre is, ezzel e rendelkezés a proaktív információszabadság mellett az alanyi jogi jelleggel érvényesíthető megismerési szabadságra is vonatkozik.

6.3. Értelmezés 1. A kötelezettek köre. A rendelkezés a közfeladatot ellátó szervekre nézve állapít meg kötelezettségeket, akiket ugyanezen szakasz (1) bekezdése határoz meg. Erre nézve lásd a 19. § (1) bekezdéséhez írtakat. 2. A kötelezettség tartalma. E rendelkezés határozza meg a legáltalánosabb szinten, hogy milyen kötelezettségek teljesítésével kell az információszabadság érvényesülése érdekében a közfeladatot ellátó szerveknek biztosítaniuk a nyilvánosságot. A törvény szerint a szervek az adatokat (a) rendszeresen közzéteszik, illetve (b) adatigénylés esetén egyedileg hozzáférhetővé teszik. Itt utalnunk kell arra, hogy a nyilvánosság megvalósulásának többféle szintje van. A legminimálisabb nyilvánosság az, ha az adatot nem lehet eltitkolni, kérésre ki kell adni. Így működik például a tudakozó: ha megmondjuk, melyik szervezetnek a telefonszámára vagyunk kíváncsiak, akkor a nyilvános adatbázisból megkapjuk a választ, kapunk egy telefonszámot. De nem kapjuk meg az egész adatbázist. A nyilvánosság másik véglete a közzététel. Amit közzétesznek, azt minden külön kérés nélkül elérhetővé tesznek bárki számára, kifüggesztik a hirdetőtáblán, megjelentetik egy kiadványban, felteszik az internetre. Az előző példánál maradva ez a telefonkönyv esete, amiben mindenki szabadon böngészhet úgy, hogy a teljes közzétett adatbázis a kezelésében van, és nemcsak lekérdezéseket hajthat belőle végre.

81 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata Mindkét megoldás biztosítja tehát az adatok nyilvánosságát, csak különböző módon és mértékben. Az egyik esetben az érdeklődő kérdést tesz fel, amelyre válasz érkezik, a másik esetben pedig bárki által folyamatosan elérhető az adat, nem kell érdeklődni, csak meg kell keresni a megfelelő helyen. A közzététel tehát azt jelenti, hogy az adat nyilvánosságát a szerv úgy biztosítja, hogy valamilyen formában a megfelelő adatokat elérhetővé teszi. A szervnek az adatok megismerhetősége érdekében a közzétételt követően további teendője nincs, az érdeklődő maga tudja megkeresni és megismerni az adatot. Az adatigénylést követő hozzáférhetővé tétel e rendelkezésben csupán utalásszerűen található meg, annak szabályait a 20. §-ban találjuk. Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a nyilvánosság két útja között milyen logikai kapcsolatot teremt a törvény. A jogalkotó a „továbbá‖ szóval kapcsolja össze a nyilvánosság két módját, ez pedig – legalábbis számunkra – arra enged következtetni, hogy a két kötelezettség párhuzamosan áll fenn. Adatigénylés esetén tehát szolgáltatni kell a megismerni kívánt adatot, és ettől teljesen függetlenül – amennyiben kötelezően közzéteendő adatról van szó – közzé is kell tenni azt a megfelelő módon. Nem lehet tehát arra való hivatkozással elutasítani az adatigényt, hogy az adatot a szerv már egyszer valamilyen úton közzétette, az adatot szolgáltatni kell ilyen esetben is. Felhívjuk a figyelmet ugyanakkor arra, hogy van ezzel ellentétes bírósági döntés, amely azonban ellentétes a törvénnyel. E döntés úgy szól, hogy „eleget tesz a törvényben előírt tájékoztatási kötelezettségének a közfeladatot ellátó szerv, ha a kezelésében levő közérdekű adatot nyilvánosságra hozza (közzéteszi), vagy más módon bárki számára hozzáférhetővé teszi; egyéni kérelem alapján közvetlen adatszolgáltatásra nem kötelezhető.‖ (BH 2004. 16.) Kétségtelen, hogy a határozat megszületése óta megváltozott a törvény e rendelkezése, így nem biztos, hogy a jelenleg hatályos szabályok alapján a bíróság most is így döntene. Erről bővebben szólunk a 20. § (1)-(2) bekezdéshez írt magyarázatban. 3. A közzétételi kötelezettséggel érintett adatkör. A törvény szerint nem minden közérdekű adatot kell közzétenni, hanem azoknak csak egy meghatározott körét. A közzé nem teendő közérdekű adatok adatigénylés útján ismerhetők meg az érdeklődők számára. Közzétenni e rendelkezés szerint a szerv tevékenységével kapcsolatos legfontosabb adatokat kell, és hogy melyek ezek, azokra nézve a törvény egy példálózó felsorolással ad eligazítást. A felsorolás nem kimerítő, célja az orientáció. A felsorolt adatokat mindenképpen közzé kell tenni, hiszen ezeket a törvény a legfontosabb adatok közé valónak minősíti, azonban egyáltalán nem biztos, hogy egy-egy szerv esetében nincsenek a felsoroltakon kívül is a legfontosabbak közé tartozó adatok. A felsorolás példálózó jellegét a „különösen‖ szó jelzi, és tartalmazza a hatáskörre, az illetékességre, a szervezeti felépítésre, a szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a szerv birtokában lévő adatfajtákra és a működéséről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodására vonatkozó adatokat. Hogy pontosan milyen adatok tartoznak ezen adatkörökbe, azt minden szerv esetében külön kell mérlegelni. 4. A közzétételi kötelezettség teljesítésének módja. A közzététel útján biztosítandó nyilvánosság tekintetében a törvény arra vonatkozóan is tartalmaz iránymutatást, hogy hogyan kell ezt teljesíteni, bár nem mondja meg ezt pontosan. Az adatokat „rendszeresen‖, „elektronikusan vagy más módon‖ kell közzétenni, utóbbi az elektronikus információszabadságra utal, előbbi pedig elsősorban a hagyományos eszközökkel (például nyomtatásban, évente megjelenő kiadványban, ismertetőben) történő közzétételt jelenti. Kétségtelen, hogy az elektronikus közzététel sokkal hatékonyabb a hagyományosnál, ezért is írja elő külön törvény meghatározott adatok elektronikus közzétételét (lásd az Eitv. magyarázatát). Az adatok közzétételének pontos módját – speciális szabály hiányában – a szerv maga dönti el, azzal, hogy annak valódi közzétételnek kell lennie, vagyis az érdeklődők számára a szerv további közreműködése nélkül kell hozzáférhetővé tennie az adatokat. 5. Speciális közzétételi szabályok. A bekezdés utolsó mondata szerint „a tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.‖ A jogrendszer számos ilyen közzétételi szabályt tartalmaz, törvényi és alacsonyabb szinten is. Ezek egy része a közszféra általános átláthatóságát szolgálja, másoknak speciális céljaik vannak. Nem e rendelkezés alapján nyilvánosak a közhitelű nyilvántartások, erre nézve lásd a 22. §-hoz írtakat. Speciális közzétételi szabályokat állapított meg az úgynevezett üvegzseb-törvény, amely kifejezetten a közpénzek elköltésével kapcsolatos adatfajtákat és közzétételük módját határozta meg. Ez valójában egy számos – tizenkilenc – törvényt módosító törvény, amelynek címe a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény volt. A törvény végrehajtási szabályait elsősorban az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet módosításáról szóló 95/2003. (VII. 82 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata 15.) Korm. rendelet, valamint a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítéséről szóló „üvegzseb‖-törvényből eredő és az államháztartási információs és működési rendszer korszerűsítését szolgáló egyes feladatokról szóló 1096/2003. (IX. 11.) Korm. határozat tartalmazza. E szabályok az államháztartással összefüggő közérdekű adatok széles körére vonatkozóan előírták a – kérelem nélküli – internetes honlapon történő közzétételi kötelezettséget, ezzel a korábbinál jóval szélesebb körre terjesztették ki az elektronikus információszabadságot, és az államháztartás körébe tartozó valamennyi szervezet kötelességévé tették, hogy a közérdekű adatok közlésével kapcsolatos feladatok ellátásával megfelelő szakértelemmel bíró személyt vagy szervezeti egységet bízzanak meg. A kormányhatározat felszólította a minisztereket és felkérte más, fejezetek felügyeletét ellátó szervek vezetőit, hogy az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével készítsenek intézkedési tervet az állampolgárok hiteles és közérthető tájékoztatására, a rendelkezésre álló adatok közzétételi lehetőségének vizsgálatára, az államháztartási információrendszer korszerűsítésére vonatkozóan a hatáskörükbe tartozó feladatok áttekintésére, és tegyenek javaslatot azon jogszabályok módosítására, amelyekben indokolt előírni meghatározott közérdekű adatok közzétételi kötelezettségét. E szabályokat részben felülírta, és egyúttal új közzétételi kötelezettségeket állapított meg az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi CX törvény is, amely közzétételi listákon felsorolt adatok internetes oldalon való közzétételét teszi kötelezővé. Erről külön oldalon olvasható kommentár szól. Ugyanez a törvény szól a jogalkotással kapcsolatos bizonyos adatok kötelező közzétételéről, valamint a bírósági határozatok anonimizált változatának internetes elérhetőségéről is.

7. A nyilvánosság korlátozásának lehetőségei, 19. § (3) bekezdés (3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény a) honvédelmi; b) nemzetbiztonsági; c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; f) bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel korlátozza.

7.1. Alkotmányos kiindulópontok 1. Az elemzett rendelkezés szerkezete és megfogalmazása azt az Alkotmánybíróság által is megfogalmazott elvet tükrözi, miszerint „állami szerv vagy önkormányzat által kezelt azok az adatok, amelyek nem személyesek és amelyeket törvényi rendelkezés alapján az erre jogosult szervek nem nyilvánítanak titkossá, bárki számára hozzáférhetőeknek minősülnek. Ezáltal valósítható meg az a követelmény, hogy a polgárok minden közérdekű adathoz hozzájussanak. […] Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását. […] Egy demokratikus társadalomban tehát a közérdekű adatok nyilvánossága a főszabály; ehhez képest a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását kivételesnek kell tekinteni.‖ [32/1992. (V. 29.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat] Az Avtv. e korlátozások egyes köreit nevesíti ebben a rendelkezésben, amelyek fennállására a közérdekű adatot kezelő szervek hivatkozhatnak egy adatigénylés megtagadása során [20. § (6) bekezdés]. 2. A közérdekű adatok megismeréséhez való alapjog korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság több döntésében is kimondta, hogy a véleménynyilvánítás jogához hasonlóan – mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga – nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. „Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát – az alkotmányos korlátok megítélésével összefüggésben – legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az ’anyajog’, a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól ’elidegenedett gépezetté’, működése kiszámíthatatlanná, 83 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra.‖ [Lásd 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat.] Az információszabadságot korlátozó szabályozásnak természetesen teljesítenie kell az alapjog-korlátozással szemben támasztott általános követelményeket. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében a korlátozással szembeni formai követelmény a törvényi szabályozási szint. A tartalmi követelmény pedig az úgynevezett szükségességi-arányossági teszt kritériumrendszerének megtartása. Az Alkotmánybíróság formulája szerint „az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.‖ [30/1992. (V. 26.) AB határozat] A szükségességi-arányossági teszt egyik legújabb összegzése szerint „az alapjogot korlátozó szabályozás akkor alkotmányos, ha alkalmas valamely legitim jogalkotói cél elérésére, továbbá megfelel a szükségesség és arányosság követelményeinek. Az emberek egyes alapvető jogainak korlátozásához legitim cél lehet mások alapvető jogainak védelme […], továbbá az állam intézményes (objektív) alapjog-biztosítási kötelezettsége […], valamint egyes alkotmányos közcélok érvényesítése […]. Az állam csak abban az esetben korlátozhatja az alapjogokat, ha a legitim célok védelme más módon nem érhető el. […] szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.‖ [39/2007. (VI. 20.) AB határozat]. 3. Az Alkotmány értelmében tehát a közérdekű adatok nyilvánosak, azokat mindenki szabadon megismerheti és terjesztheti. A többi alapjoghoz hasonlóan azonban az információszabadság sem korlátozhatatlan, vagyis törvényben, a szükségességi-arányossági tesztnek eleget téve a közérdekű adatok nyilvánossága is korlátozható, ezen törvényi korlátok fennállása megalapozza az érintett közérdekű adathoz való hozzáférés megtagadását. Amint azt a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban az Alkotmánybíróság is összefoglalta, a korlátozásra az Avtv. szerint az alábbi adattípusok esetén kerül sor: • államtitok; • szolgálati titok; • nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat; • törvény által 1. honvédelmi, 2. nemzetbiztonsági, 3. bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, 4. központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből, 5. külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra, 6. bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel korlátozott adat [19. § (3) bekezdés]; • üzleti titok [19. § (6) bekezdés]; • az Európai Unió jogszabálya által az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel korlátozott adat [19. § (7) bekezdés]; valamint • a döntés megalapozását szolgáló adat (19/A. §). 4. A fentiekből következik, hogy a közérdekű adat nyilvánosságát korlátozó törvénynek – az Alkotmánynak való megfelelése érdekében – nemcsak az Avtv. szabályait, hanem azzal párhuzamosan a szükségességiarányossági teszt feltételrendszerét is meg kell tartania. Elméleti jogforrástani szempontból felvethető az a kérdés, hogy vajon a szükségességi-arányossági tesztnek eleget tevő, ám az Avtv.-ben meghatározott korlátozási indokoknak nem megfelelő, törvényben megfogalmazott információszabadság-korlátozás alkotmányos lenne-e. Az Alkotmánybíróság ezzel a kérdéssel eddig nem nézett még szembe. Az Alkotmánybíróság információszabadság-határozataiban több, a nyilvánosságkorlátozással szembeni követelményt állapított meg. Az Alkotmánybíróság szerint a diszkrecionális döntési jogkörbe utalt nyilvánosságkorlátozás alkotmányellenes. Egyik döntésében azért minősítette alkotmányellenesnek a vizsgált 84 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata törvényi szabályokat, mivel „a törvényi megfogalmazás a képviselőtestület számára szinte teljes körű mérlegelési lehetőséget biztosít, s ezáltal nem zárja ki a közérdekű adatok megismerésének alkotmányellenes korlátozását. Ezek a szabályok azért alkotmányellenesek, mert diszkrecionális jogkört adnak a képviselőtestületnek abban, hogy nyilvános vagy zárt ülésen tárgyalja-e a hatáskörébe tartozó ügyeket. Ezzel lehetőséget nyújtanak arra, hogy a képviselőtestület közérdekű adatokat elzárjon a nyilvánosság elől, vagy személyes adatokat a személyiségi jogokat sértő módon a nyilvánosság elé tárjon. A törvényi garanciák hiánya mindkét alkotmányos alapjogot sérti. A képviselőtestület nyilvános vagy zárt ülésének tartására vonatkozó diszkrecionális jog megadása szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a közérdekű adatok megismerésének jogát, valamint a személyes adatok védelmére vonatkozó alapjogot is. Alkotmányossá e tárgykör szabályozása akkor válik, ha a nyilvánosság kizárásának megfelelő indokait és a személyes adatok védelmének módozatait közelebbről megjelöli a törvény.‖ [32/1992. (V. 29.) AB határozat] A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról szóló korábbi szabályozást vizsgálva a testület kimondta: „a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem válik alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak formálisan vizsgálható felül. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.‖ [12/2004. (IV. 7.) AB határozat] Az Alkotmánybírság alkotmányellenesnek tartja a tartalomtól független titkosítást. Egyik döntésében kimondta: „Az a szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a zárt ülés előterjesztései és jegyzőkönyve tartalmuktól függetlenül legyenek hozzáférhetetlenek a polgárok számára, alkotmányellenes, mert szükségtelenül és aránytalan mértékben korlátozza a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó alapvető jogot. Az információk visszatartása (nyilvánosságuk korlátozása) nem vonatkozhat általában a dokumentumokra, iratfajtákra (előterjesztésekre, jegyzőkönyvekre). A nyilvánosság körének meghatározásánál a dokumentumok tartalmából kell kiindulni. Alkotmányellenes az olyan szabályozás, amely az iratokat nem tartalmuk szerint minősíti titkosnak.‖ [32/1992. (V. 29.) AB határozat] Ugyancsak alkotmánysértőek lehetnek a bizonytalan fogalmak. „A fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriákkal az államnak az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos kötelezettsége – az alapjogi jogvédelem garantálása – megkerülhetővé válik.‖ [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat] A 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban a testület hangsúlyozta, hogy az alapjog-korlátozással kapcsolatos követelmény, hogy „az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.‖ „A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog szükséges és arányos korlátozása […] akkor garantálható, ha a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata is biztosított. A nyilvánosságkorlátozás bírói kontrollját az Avtv. 21. §-a [157] teszi lehetővé. A bírói felülvizsgálat az Avtv. 19. § (5) bekezdése szerinti nyilvánosságkorlátozással [az idézett alkotmánybírósági határozat meghozatalakor ez a rendelkezés szabályozta a döntés-előkészítő adatok sorsát – megj.: Sz. M. D.] kapcsolatban csak a törvényi rendelkezésben rögzített formális szempontok felülvizsgálatára terjed ki. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé.‖ 5. Az Alkotmánybíróság a teljes akkori titokszabályozást megsemmisítő 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában számos, a titokszabályozással kapcsolatos követelményt is megfogalmazott: • A törvényi szintű szabályozás követelménye: „Valamely adatkörnek államtitokkörré nyilvánítása minden esetben közvetlenül érinti a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jogot, a szoros és intenzív összefüggés folytán az ilyen korlátozás csak törvényi szinten történhet.‖ • Az államtitoknak a közhatalomtól való elválaszthatatlansága: „A nem állami közérdekű adat, illetőleg a nem állami szervek által titkosított közérdekű adat fogalmilag sem minősülhet államtitoknak. Az államtitoknak a közhatalomtól való elválasztása sérti a jogbiztonságot és azon túl is különleges veszélyt jelent az információszabadságra.‖

85 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata • A diszkrecionális jogkörben történő titkosítás tilalma: „Közérdekű adatoknak a nyilvánosság előli elzárhatósága, a titkosítás diszkrecionális jogkörbe utalása – ahogy erre az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozatában […] rámutatott – önmagában alkotmányellenes, mert az a közérdekű adatok megismerésének jogát alkotmányos garanciák nélkül korlátozza. Az ilyen alapjogi korlátozás nem elkerülhetetlen és nem áll arányban a korlátozással elérni kívánt céllal, ezért alkotmányosan megengedhetetlen. Az államtitokká nyilvánításra jogosultak a vizsgált rendelkezés alapján szabad belátással csorbíthatják, szűkíthetik az információszabadságot, ezzel az alapjog lényeges tartalmát érintő korlátozó intézkedéseket is hozhatnak, így az erre való feljogosítás az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközik, ezért alkotmányellenes.‖ „A közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének alapjoga közvetlenül és lényegesen sérül a minden törvényi garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással.‖ • A nyilvánosság előli végérvényes elvonás tilalma: „Ez a szabályozás lehetővé teszi, hogy az információ megismerése elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze ’titkos’ minőségét, ugyanakkor e kérdésben – ugyancsak korlátozó ismérvek nélkül – egyedül a titkossá minősítő jogosult diszkrecionális jogkörében dönteni. Ez a szabályozási konstrukció az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított alapjog lényeges tartalmát érinti, mert a közérdekű információt végérvényesen elvonja a megismerhetőség elől, márpedig alkotmányos alapjog lényeges tartalmát az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény sem korlátozhatja.‖

7.2. Történet A törvény eredeti szövege a követező volt: „Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot – az adatfajták meghatározásával – törvény a) honvédelmi; b) nemzetbiztonsági; c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; f) bírósági eljárásra tekintettel korlátozza.‖ E rendelkezést először az 1998. évi LXXX. törvény módosította 1999. III. 12-i hatállyal, ekkor a korlátozás lehetséges indokai közé bekerült az az eset, ha az adat nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, erre nemzetközi kötelezettségvállalások (elsősorban a NATO-hoz való csatlakozás) miatt volt szükség. A rendelkezés ezt követően 2005. VI. 1-jén, a 2005. évi XIX. törvény nyomán módosult, ekkor az utolsó, f) pontban említett bírósági eljárásra való tekintettel történő nyilvánosság-korlátozást egészítették ki úgy, hogy a bírósági mellett közigazgatási hatósági eljárások is indokul szolgálhassanak a nyilvánosság korlátozására. A törvény indokolása szerint erre a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénnyel való összhang megteremtése érdekében volt szükség.

7.3. Értelmezés 1. Az itt tárgyalt rendelkezés kettős célt szolgál. a) Egyrészt a jogalkotó számára kijelöli (mind az alanyi, mind az intézményvédelmi, tehát az adatigényléssel teljesülő és a proaktív) információszabadság korlátozásának lehetőségeit, kereteit, amely keretek együtt érvényesülnek külső alkotmányos követelményekkel, mint például a szükségességi-arányossági teszt. Erről bővebben az I. pontban szóltunk. A keretek a korlátozás indokait és a jogforrási szintjét határozzák meg. Mivel alapvető jog korlátozásáról van szó, a nyilvánosság korlátozását csak törvényben lehet előírni. b) Másrészt a közfeladatot ellátó szervek számára is kijelöli a lehetséges korlátokat, hiszen a közfeladatot ellátó szerv az itt felsoroltaknak megfelelő adatokat nem teheti közzé saját döntése alapján (nem veheti például fel egyedi közzétételi listájára), illetve nem adhatja át adatigénylés esetén sem. Az adatigénylés tekintetében fontos annak hangsúlyozása, hogy a szerv ezeket és csak ezeket az adatokat titkolhatja el az adatigénylőtől, erre nézve lásd a 20. § (6) bekezdéséhez írt magyarázatot is. A titokban tartás kötelezettsége a különböző titokfajták esetében áll fenn (államtitok, szolgálati titok, üzleti titok), valamint a nemzetközi kötelezettségvállalás miatt, illetve az Európai Unió jogszabálya alapján eltitkolandó adatok esetében, azonban a döntés-előkészítő adatok tekintetében nem, a szerv dönthet úgy, hogy ezeket megismerteti egy adatigénylővel vagy akár közzéteszi. A titokban tartás kötelezettsége több az eltitkolás lehetőségénél: amennyiben állam- vagy szolgálati titkot tesznek megismerhetővé illetéktelen számára, az büntetőjogi felelősségre vonást is vonhat maga után. 2. Az információszabadság korlátozásának egyik legerősebb formájával, a szolgálati titokkal kapcsolatos adatvédelmi biztosi állásfoglalások rámutatnak arra, hogy a szolgálati titok meghatározásában az államérdek

86 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata nem közvetlenül, hanem közvetve, az állami vagy közfeladatot ellátó szerv működési rendjének, feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes gyakorlásához fűződő érdeken keresztül jelenik meg. Ezért a szolgálati titok törvényi meghatározásával ellentétes lenne, ha valamely szerv olyan adatfajtával próbálná a szolgálati titokkörét kiegészíteni, amelynek nyilvánosságra kerülése közvetlenül sértené ugyan a Magyar Köztársaság külügyi, pénzügyi vagy más, a titoktörvényben nevesített érdekét, azonban az adott közfeladatot ellátó szerv működését nem zavarná. A biztos arra is rámutat, hogy a szolgálati titok nem a belső működési, szervezési zavarokkal, hanem az illetéktelen külső behatásokkal szemben védi a közfeladatok ellátását. Nem arra szolgál, hogy a hivatali információkat kiszivárogató tisztviselőktől védje az adatokat. Ennek megakadályozására és az információáramlás szervezeten belüli szabályozására rendelkezésre állnak egyéb, a közérdekű adatok nyilvánosságát kevésbé korlátozó eszközök. Egyebek mellett adott például a fegyelmi felelősségre vonás lehetősége is. A biztos hasonló kritikát fogalmaz meg az olyan törekvéseket illetően is, amelyek a szolgálati titok révén kívánják a nyilvánosság elől elzárni a közfeladatot ellátó szerv működési zavaraira vonatkozó információkat. A működési zavarok eltitkolásához fűződhet érdek, azonban a szolgálati titok nem erre, hanem a közfeladatok ellátáshoz fűződő érdek és közvetve a törvényben nevesített államérdek védelmére szolgál. Ha egy közfeladatot ellátó szerv működésével kapcsolatos információkat pusztán szervezeti érdekből el lehetne titkolni, akkor a közérdekű adatok megismeréséhez való jog illuzórikussá válna. A nyilvánosság korlátozására tehát csak kivételesen kerülhet sor, például adatbiztonsági, titokvédelmi, vagy a közfeladatot ellátó szerv őrzésvédelmi hiányosságait feltáró vizsgálatok adatait illetően. A szolgálati titokköri jegyzékeket részint miniszteri rendelet mellékleteként hirdették ki, részint jogszabálynak nem minősülő utasítások, szabályzatok mellékleteiként vagy közleményként. A titoktörvény 4. § (4) bekezdése a szolgálati titokköri jegyzékek esetében nem kihirdetési, hanem közzétételi kötelezettséget ír elő, ezért a törvényalkotói akaratnak formailag leginkább az egyszerű közlemény formájában közzétett szolgálati titokköri jegyzékek felelnek meg. Az adatvédelmi biztos a szolgálati titokköri jegyzéktervezetek véleményezése során nem a jegyzék megjelenési formáját, hanem annak tartalmát vizsgálja. Megítélése szerint az a fontos, hogy a jegyzék tartalmát az állampolgárok megismerhessék. Erre a célra mind a jogszabályban való kihirdetés, mind a közleményben való közzététel megfelelő, sőt, a jogszabály mellékleteként való kihirdetés erősíti a jegyzék normativitását. Az államtitok és a szolgálati titok törvényi meghatározásából következik, hogy valamely adat csak szabályszerű, az adatokhoz való hozzáférés korlátozásának szükségességét és mértékét egyedileg mérlegelő minősítési eljárásban nyerhet titokminőséget. Ezt azért kell hangsúlyozni, mert az adatvédelmi biztos tapasztalatai szerint előfordul az is, hogy a törvényi szabályoknak ellentmondva jogszabályban olyan adatkört próbál néha a jogalkotó meghatározni, amely a jogszabály erejénél fogva minősülne szolgálati titoknak. (323/J/2004) Az adatvédelmi biztos felhívta a figyelmet arra is, hogy mind az információszabadság, mind a jogbiztonság szempontjából fontos a titokminőség pontos meghatározása. Erre különösen a nemzetközi kötelezettségvállalások belső jogba ültetése során szükséges ügyelni. A magyar jog nem ismeri az adatok „bizalmas kezelésének‖ intézményét. A nemzetközi jogi aktusokban előforduló, erre irányuló kötelezettségvállalásokat a személyes adatok védelmére és a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos követelmények figyelembevételével „le kell fordítani‖ a hazai jog nyelvére, azaz meg kell teremteni azokat a jogi feltételeket, amelyek révén az eltitkolandó adatok külföldi minősítésű adatként, államtitokként, szolgálati titokként vagy másképpen megvédhetők. (575/J/2004, 1313/J/2004) (Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2004. 148-150. oldal.)

8. A közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek adatainak minősítése és jogi sorsa, 19. § (4) bekezdés (4) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat az (1) bekezdésben meghatározott szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. Lásd még a közérdekből nyilvános adat definíciójáról írtakat.

8.1. Alkotmányos kiindulópontok 87 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata 1. E rendelkezés egyrészről fontos garanciája az átláthatóságának, az információszabadságnak, másrészről törvényi korlátozása a személyes adatok védelméhez való jognak. E rendelkezés eligazít abban a kérdésben, hogy a közhatalom nevében tevékenykedők mely adatai tartoznak a nyilvánosságra, melyeket kell elvonni a személyes adatokra jellemző bizalmas kezelés főszabálya alól. E rendelkezés azzal garantálja az információszabadságot, hogy nem engedi meg, hogy az átláthatóságot adatvédelmi érvekkel tegyék lehetetlenné. E kérdést meg kell különböztetnünk a közszereplők problematikájától. A közfeladatot ellátók és a közszereplők is kénytelenek elviselni valamiféle nyilvánosságot, többet kénytelenek eltűrni, más szóval szűkebb a magánszférájuk, ennek indoka azonban a két alanyi kör tekintetében más. Sorsuk tehát hasonló, a magyarázat azonban eltérő. 2. A joggyakorlat elsősorban a közfeladatot ellátó személyek adatainak a nyilvánosságáról beszél, ritkábban a közszereplőkéről. Az érveket pedig eredetileg nem az adatvédelemre dolgozták ki, hanem a jóhírnév védelmére, de nem is annak szemszögéből, hanem a mérleg másik serpenyőjében lévő jog, a véleménynyilvánítási szabadság nézőpontjából. Az ebben irányadónak tekintett érvelés kiindulópontja a strasbourgi székhelyű Európai Emberi Jogi Bíróság által 1979-ben, a Sunday Times v. Egyesült Királyság ügyben kialakított szükségességi teszt, amely szerint vizsgálni kell, hogy a panasz tárgyát képező korlátozás szükséges-e egy demokratikus társadalomban, illetve az alkalmazott korlátozás arányos-e az elérni kívánt jogos céllal. A Bíróság állandó gyakorlata szerint a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozása akkor is aránytalan, ha ezzel indokolatlanul gátat szabnak a kormányzat bírálatának. A Bíróság álláspontja szerint azonban a kritika megengedhetőségének határai tágabbak a kormányzat, a közhivatalnokok esetében, mint a politikusok tekintetében, és valamennyi közszereplő esetében tágabbak, mint a magánszemélyek tekintetében. [Lényegében ebbe az irányba mutat az Amerikai Egyesült Államok joggyakorlatában érvényesített New York Times szabály is, New York Times v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964).] A kormánynak – hatalmi helyzetére tekintettel – önmegtartóztatást kell tanúsítania a büntető felelősségre vonás igénybevételénél. A demokráciában a kormányzat cselekedetét vagy mulasztását nem csupán a törvényhozó és a bírói hatalom részéről kell alaposan vizsgálni, hanem a sajtó és a közvélemény részéről is. A közszereplést vállaló személyeknek vállalniuk kell azt is, hogy mind a sajtó, mind pedig a szélesebb közvélemény figyelemmel kíséri minden szavukat és cselekedetüket, így nagyobb türelmet kell tanúsítaniuk a kritikai megnyilvánulásokkal szemben. [Lingens v. Austria judgment of 8 July 1986, Series A no. 103., Castells v. Spain judgment of 23 April 1992, Series A no 26-B, Oberschlick v. Austria (No. 1) judgment of 23 May 1991, Series A no. 204., , Thorgeirson v. Iceland judgment of 25 June 1992, Series A no. 239. stb. Hasonló érvelés megjelenik az Amerikai Egyesült Államok jogában is: Hustler Magazine Inc v. Falwell, 485 U.S. 46 (1988).] 3. A magyar Alkotmánybíróság sokszor hivatkozik ezekre a döntésekre, és maga is hasonló következtetésekre jut. Állandó gyakorlata szerint a demokratikus államélet és közvélemény érdekében az állami tisztségviselők és más közszereplő politikusok alkotmányosan védett magánszférája másokénál szűkebb; különösen ki kell tenniük magukat mások kritikájának. [Legtöbbször hivatkozott: 36/1994. (VI. 24.) AB határozat.] De ez inkább a kritikára vonatkozik, vagyis jóhírnév-védelmi kérdés. Az Alkotmánybíróság azonban megteremti a kapcsolatot a két érvrendszer között, a közhatalom gyakorlóinak kritizálhatóságát szolgáló érvelést átviszi az adatvédelem területére, ugyanaz az érvelés szolgál tehát a közhatalom gyakorlója jóhírnév-védelmi jogainak korlátozására, mint a magánszféra-jogaikéra. A kritizálhatósághoz ugyanis – mutat rá az Alkotmánybíróság – a kritizálandók „személyes adatainak ismeretére is szükség lehet, amennyiben azok funkciójukkal vagy közszereplésükkel összefüggenek. A közhatalmat gyakorlók vagy a politikai közszereplést vállalók esetében a személyeknek – különösen a választópolgároknak – a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő joga elsőbbséget élvez az előbbiek olyan személyes adatainak védelméhez képest, amelyek köztevékenységük és annak megítélése szempontjából jelentősek lehetnek. Az e körbe eső személyes adatok megismerhetőségére nem csupán az állami és a politikai közélet informált megvitatása érdekében van szükség, hanem az állami szervek helyes megítéléséhez és a működésükbe vetett bizalom megalapozásához is.‖ [60/1994. (XII. 24.) AB határozat.] 4. Az adatvédelmi biztos készen átvette ezt az érvelést az Alkotmánybíróságtól. Sok bírósági határozat is használja ezt az érvet, ám elsősorban nem adatvédelmi, hanem jóhírnév-védelmi perekben. Egy 2004-ben született bírósági határozat szerint „a közszereplőkről alkotott kedvezőtlen véleménynyilvánítás, értékítélet önmagában akkor sem alapoz meg személyiségvédelmet, ha túlzó, vagy felfokozott érzelmeket tükröz. A közéletben részt vevő személyeknek ugyanis számolniuk kell azzal, hogy politikai ellenfeleik (különösen választási időszakban) tevékenységüket, szereplésüket kritikával illetik és erről a közvéleményt tájékoztatják. A közélet szereplőinek pedig el kell viselniük a személyüket kedvezőtlen színben feltüntető és tevékenységüket negatív módon értékelő véleményt, kritikát is.‖ (BH 2004. 104.) 5. A közhatalmat gyakorlók és a közszereplők szokásosnál korlátozottabb magánszférájának doktrínája helyes és használható is, de nem mindig ugyanolyan mértékben. Az adatalanyok tekintetében ugyanis differenciálni 88 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata szükséges. A közhatalmat gyakorló nem feltétlenül közszereplő, de a joggyakorlat és a jogirodalom mintha erről nem venne tudomást. A Ptk. kommentárja szerint a többségi felfogás a közszereplői minőség megítélésekor azt tartja szem előtt, hogy az érintett valamely közfeladat ellátása érekében van-e jelen vagy sem. (Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényhez. Complex Jogtár Plusz. Complex Kiadó.) A közfeladatot ellátók és a közhatalom gyakorlói esetében a nyilvánosságot az indokolja, hogy akinek érdekében ellátják a feladatot, akinek a nevében gyakorolják a hatalmat, az szemmel tarthatja őket. Ez pedig maga a nép. Ebben az esetben a nyilvánosság indoka az ellenőrizhetőség, az, hogy a hatalom forrása folyamatosan figyelemmel kísérhesse azt, hogy akikre bízta a hatalom gyakorlását, illetve akit megbízott a közfeladat ellátásával, az neki tetszően, az indokolt korlátok figyelembe vételével teszi-e azt. A nyilvánosság tehát mint egyfajta hatalmi ellensúly funkcionál az esetükben. Az Alkotmány e nyilvánosság-igényt a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosításán keresztül igyekszik kielégíteni. A jogrendszer alacsonyabb szinten és a szakjogágakban pedig úgy biztosítja ezt, hogy nem engedi bizonyos tisztségek betöltőinek, hogy személyes adataikat eltitkolják, kivonja azokat önrendelkezési joguk alól. A közfeladatok ellátói és köztük a közhatalom gyakorlói, amikor ilyen minőségben tevékenykednek, nem alanyai az alapvető jogoknak, ez ellentétes lenne az alapjogok funkciójával. A határozatot előkészítő köztisztviselő, a mások felett ítélkező bíró, a népszavazás időpontját kitűző köztársasági elnök, a tömegoszlató rendőr nem magánemberi minőségében tevékenykedik, hanem mint a hatalom képviselője, mint az a felület, ahol a sokféle szabadságjoggal rendelkező állampolgár szembetalálkozik a hatalommal. Ennek megfelelően az ilyen funkciót betöltőnek nincs is – akkor, abban a pillanatban, illetve az ilyen tevékenységével összefüggésben – önrendelkezési joga. Amikor a munkájukat végzik, az állampolgárral szemben nem egy másik állampolgárként állnak, ennek megfelelően nem is hozhatnak magukra nézve szabadon döntéseket. Csak azt tehetik, amit a jog nekik kifejezetten megenged. A hatalomnak és képviselőjének nincsenek alapvető jogai az állampolgárokkal szemben, az alapvető jogok funkciója ugyanis az, hogy megvédje az állampolgárt a hatalommal szemben. A határozatot előkészítő köztisztviselő, a mások felett ítélkező bíró, a népszavazás időpontját kitűző köztársasági elnök, a tömegoszlató rendőr közhatalmi tevékenységet végez, az ezzel kapcsolatos minden adat (ideértve a bíró személyes meggyőződését egy jogszabályi rendelkezés értelmezéséről, amit belefoglal az ítéletbe, vagy az intézkedő rendőr arckifejezését is, amit a gumibot felemelése közben mutat) a nyilvánosságra tartozik. Vannak foglalkozások, amelyek betöltői időlegesen nem mint magánemberek tevékenykednek, felfüggesztődik magánemberi mivoltuk. Ha nem függesztődne fel, a rendőrnek például nem lenne joga igazoltatni, tömeget oszlatni, titkosan megfigyelni, vagyis a magánemberi mivolt felfüggesztődése nemcsak azt eredményezi, hogy ekkor alapvető jogai sincsenek a rendőrnek, hanem azt is, hogy vannak olyan jogosítványai, amelyek egyébként a magánembert nem illetik meg. A hatalomgyakorlóknak részben az ellenőrizhetőség, a felelősségre vonhatóság miatt kell átláthatóan tevékenykedniük, részben pedig azért, mert a jogállamban az átláthatóság a hatalom sajátja, mert ez következik például abból, hogy minden hatalom a néptől származik, ezért nem lehet szinte semmit eltitkolni előle, ami a hatalom megnyilvánulása. (Amit el lehet titkolni, az mindig nagyon pontosan körülhatárolt információ, és a titkossága pontosan megindokolt.) Ezt hivatott kifejezni e rendelkezés, amely valójában az ilyen adatok nyilvánosságának (nyilvánosságra hozhatóságának, megismerhetőségének és szabad terjesztésének) a jogalapja.

8.2. Történet E rendelkezés eredetileg nem szerepelt a törvényben. Szektorális szabályok írták elő, hogy pontosan mely közfeladatot ellátó személyeknek mely adatai nyilvánosak. Így írta elő például a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 61. § (2) bekezdése a közszolgálati nyilvántartást szabályozva, hogy a köztisztviselő neve, továbbá a besorolására vonatkozó adat nyilvános. 1995. VII. 9-től (1995. évi LXVI. törvény) közel tíz évig az e rendelkezésnek megfelelő szabály az Avtv.-ben így szólt: „Az (1) bekezdésben említett szervek hatáskörében eljáró személynek a feladatkörével összefüggő személyes adata a közérdekű adat megismerését nem korlátozza.‖ Emellett egy másik szabály, a 19. § (2) bekezdése kiegészült a következő mondattal: „E szervek hatáskörében eljáró személyek neve és beosztása – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat.‖ Ezzel a törvény megteremtette a jogrendszerben több helyen esetileg szabályozott nyilvánosság mögötti generálklauzulát, a nyilvánosság elvét kiterjesztette nemcsak a köztisztviselőkre, hanem a közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek említett adataira is. A rendelkezés közel tíz évvel később módosult, 2005. VI. 1-től (a 2005. évi XIX. törvénnyel) teljesen újrafogalmazták ezt a kérdést. A törvény indokolása szerint a módosítandó rendelkezés ugyanis dogmatikailag pontatlanul és részben ellentmondásosan szabályozta az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv hatáskörében eljáró személy e feladatkörével összefüggő személyes adatainak jogi megítélését, amikor egyrészt úgy rendelkezett, hogy az a közérdekű adat

89 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata megismerését nem korlátozza, ugyanakkor csak a név, a beosztás vagy besorolás és a munkakör esetében minősítette azokat kifejezetten közérdekből nyilvános adattá. A módosítással a törvény az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adatát, továbbá valamennyi más – tehát akár nem jogszabályban meghatározott – közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adatát is közérdekből nyilvános adatnak minősítette, és megismerésükre a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó szabályokat rendelte alkalmazni.

8.3. Értelmezés 1. Adatalanyi kör. A törvény e rendelkezése személyes adatokról szól, amelyeknek van érintettje, – az adatvédelmi szakma szóhasználatában – adatalanya. E rendelkezés a közfeladatot ellátó szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy, illetve az egyéb, közfeladatot ellátó személy adatairól szól. Két alanyi körről van szó, azokról, akiknek maguknak, közvetlenül nincsenek közfeladataik, csak egy közfeladatot ellátó szerv nevében járnak el, így a szerv feladat- és hatáskörét gyakorolják, és azokról, akik maguk címzettjei a feladat- és hatáskörnek, és maguk is gyakorolják, illetve látják el azokat. E rendelkezés tehát a szerv dolgozójától az önálló közfeladatot ellátóig minden természetes személyre vonatkozik, aki közfeladatot lát el. Nem lehet tehát arra hivatkozva kibújni az e rendelkezés által előírt nyilvánosság alól, hogy a szerv dolgozójának nincsenek közfeladatai, azok a szervet, a munkáltatót terhelik, és azzal sem, hogy a közfeladat nem szervet, hanem természetes személyt terhel közvetlenül. 2. Adatkör. A törvény a közfeladatot ellátók „feladatkörével összefüggő személyes adata‖ nyilvánosságát írja elő (a személyes adat fogalmának magyarázatát lásd a közérdekű adat definíciójához fűzött magyarázatban), ennek mérlegelésekor az vizsgálandó, hogy milyen összefüggés van a kérdéses személyes adat és a közfeladat ellátása között. Eldöntendő, hogy a kérdéses ismeret összefügg-e az érintett közfeladatával, annak ellátásával. Amennyiben nem, úgy az adatvédelmi főszabály, az információs önrendelkezés vonatkozik az adatra, amennyiben viszont összefügg, e rendelkezés alkalmazandó. Ezt minden adat tekintetében külön-külön, esetileg, az adat, a közfeladat és a kettő közötti kapcsolat minden jellegzetességére tekintettel kell mérlegelni. A bírói gyakorlatban van ennek ellentmondó ítélet, amely szerint „állami vagy helyi önkormányzati feladatokat ellátó szervek ügyintézőinek nevét és feladatkörét meghaladóan az érintett természetes személyekkel kapcsolatba hozható minden egyéb adat személyes adatnak minősül és ezért nyilvánosságra hozatalukhoz az érintett hozzájárulása szükséges. A személyes adatot önmagában nem teszi közérdekű adattá az a körülmény, hogy az érintett személy a közélet szereplőjévé vált.‖ (EBH 2000. 323.) Az idézet önmagában helyes állításokat is tartalmaz, az azonban, hogy a néven és a beosztáson kívül minden adat személyes adatnak minősül (mellesleg a név és a beosztás is az), ezért csak hozzájárulása alapján lehet nyilvánosságra hozni, így együtt egyenesen ellentétes az adatvédelmi törvény itt tárgyalt rendelkezésével. Az ítélet mentségére szól, hogy e rendelkezés ennyire pontos megfogalmazásban csak 2004-ben került a törvénybe. Az adatvédelmi biztos a bírósággal szemben általában a nyilvánosság mellett foglal állást. A „feladatkörrel összefüggő adatok‖ értelmezését végezte el abban az ügyben, amelyben azt vizsgálta, hogy közérdekből nyilvános adatnak tekinthető-e az önkormányzati képviselőjének egy önkormányzati tulajdonú cég vezető tisztségviselőjévé való jelölése, megválasztása, megválasztásának körülményei. A biztos úgy foglalt állást, hogy a képviselő jelölése, illetve megválasztása egy önkormányzati cég vezetőjévé, közérdekből nyilvános adat. Állásfoglalásában ugyanakkor kitért arra is, hogy megválasztásának körülményei (indokai) azonban csak annyiban nyilvánosak, amennyiben az Ötv. 12. § (4) bekezdésének a) pontja szerinti feltételek fennállnak. E jogszabályhely alapján ugyanis a képviselő-testület zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele.(825/A/2006) A nyilvánosság mellett foglalt állást a biztos abban az ügyben is, melyben az eldöntendő kérdés az volt, hogy megismerhetővé tehető-e, ha az érintett képviselő nem nyújtott be interpellációt. Egy képviselő interpellációjának ténye, illetve maga az interpelláció az Avtv. 19. § (4) bekezdése alá esik, mivel a képviselő képviselői minőségével, e minőségében végzett tevékenységével kétségtelenül összefügg. A biztosnak azt kellett tehát mérlegelnie, hogy mennyiben függ össze a képviselő „feladatkörével‖ az a tény, illetve tényállítás, hogy az érintett képviselő nem interpellált. A biztos álláspontja szerint e passzív megnyilvánulást sem lehet kizárni a képviselő „feladatkörével összefüggő személyes adata‖ köréből, ellenkező esetben ugyanis a közhatalmat gyakorló személyek esetében számos, a köztevékenységük és annak megítélése szempontjából jelentős adat maradhatna titokban. (570/K/2006)

90 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata Szintén a „feladatkörével összefüggő‖ kitételt értelmezte a biztos, amikor egy önkormányzati képviselő arról kérdezte, van-e joga egy önkormányzati képviselő-testületnek olyan személyes adatok vizsgálatára, amelyek nincsenek összefüggésben a képviselői munkával. Az adatvédelmi biztos állásfoglalásában arra mutatott rá, hogy a közfeladatot ellátó személy feladatkörével összefüggő adatokat külön kell választani az ezzel össze nem függő adatoktól. Utalt továbbá arra, hogy a testület politikai vitáinak megítélését is határozottan külön kell választani a képviselő-testület hatáskörébe tartozó (jogilag tehát szabályozott) kérdésektől. Az előbbiek nem tartoznak a „helyi közügyek‖ fogalmába, az utóbbiak viszont igen. „Amennyiben tehát az önkormányzat egy képviselőnek vagy választott tisztségviselőnek a képviselő-testületi munkával vagy az önkormányzat által adott megbízatásával össze nem függő tevékenységét kívánja vizsgálni, ehhez törvényes jogalapot kell tudni felmutatni.‖ (2078/A/2005) 3. Közérdekből nyilvános adattá minősítés. A rendelkezés ezeket a személyes adatokat egyrészt közérdekből nyilvános adattá minősíti, másrészt pedig úgy rendelkezik, hogy esetükben a közérdekű adatokra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, osztják a közérdekű adatok jogi sorsát. A személyes adatok nyilvánossá tétele körében említést érdemel az Avtv. 3. § (3) bekezdése, amely szerint személyes adatot törvény közérdekből tehet nyilvánossá. Ezzel bővebben a közérdekből nyilvános adat definíciójánál foglalkozunk. A törvény ugyanakkor azt is kimondja, hogy ezek az adatok úgy nyilvánosak, mint a közérdekű adatok, a nyilvánosságnak az adatigénylésen alapuló és proaktív szabályai egyaránt vonatkozhatnak rá. Az ilyen adatok sorsát tekintve lásd ezért a 19. § (2) és a 20. § (1) bekezdéséhez írtakat. A bíróság egyszerűen nem alkalmazta e rendelkezést akkor, amikor egy országgyűlési képviselő e minőségében tett alkotmánybírósági beadványának kiadását követelték az Alkotmánybíróságtól. Az adatvédelmi biztos ezzel szemben kifejezetten arra hívta fel a figyelmet, hogy itt olyan személyes adatokról van szó, amelyek esetében nem érvényesül azok alanyának információs önrendelkezési joga. „az érintett közfeladatot ellátó személy ’elvesztette’ azt a jogát, hogy az általa ellátott közfeladattal összefüggő személyes adatai tekintetében rendelkezzék azok feltárása felől.‖ (1467/K/2005) 4. A kivétel lehetősége. A nyilvánosság akkor vonatkozik ezen adatokra, ha a törvény másként nem rendelkezik. Mivel a nyilvánosság főszabálya alóli bármilyen kivétel alapvető jog korlátozását jelentené, fontos, hogy csak törvény határozhat meg ilyet, más jogforrás nem alkalmas erre. A kivételek indokaikat és természetüket illetően is hasonlítanak a 19. § (3) bekezdésénél leírtakhoz, e rendelkezésnek megfelelő adat is lehet például államtitok vagy szolgálati titok, amelyet a törvény elvon a nyilvánosság főszabálya alól (például egy fedett nyomozó kiléte lehet ilyen.) 5. E rendelkezéssel kapcsolatban többször felmerült a 2005-ben hatályba lépett szabály „visszaható hatályának‖ kérdése. Egy 2006-ban született ítélet szerint „az adatkezelő nem köteles kiadni az adatvédelmi törvény 2005. június 1-jén hatályba lépett módosítását megelőzően keletkezett személyes adatokat, mert azok nem váltak közérdekből nyilvános adattá.‖ (EBH 2006. 1417., megismételte: BH2007. 14.) Született ezzel ellentétes tartalmú bírósági határozat, amelyben a Fővárosi Itélőtábla jogerősen arra kötelezte a Közlönykiadót, hogy a szerkesztőbizottság tagjainak juttatásaival kapcsolatos adatokat a törvényhely hatálybalépését megelőző időszakra vonatkozóan is adja ki az azt igénylő civil szervezet számára. Az adatvédelmi biztos egy megkeresés nyomán ezen ítélet utóéletével foglalkozva megvizsgálta, hogy e rendelkezés, illetőleg annak időbeli hatálya hogyan értelmezendő. A biztos állásfoglalásában hangsúlyozta, hogy „az Avtv. 19. § (4) bekezdésében megtestesülő jogalkotói cél az volt, hogy a közszféra átláthatóságának biztosítása érdekében a közérdekű adatokon túl nyilvánossá tegye a közfeladatot ellátó személyek személyes adatainak bizonyos körét. Ez a szabály ugyanis a törvény megalkotása, azaz 1992 óta hiányzott az Avtv.-ből. Miközben a törvény egyfelől nemzetközi összehasonlításban is rendkívül erős garanciákat írt elő a személyes adatok védelme érdekében, másfelől hasonlóan radikálisan építette ki a közérdekű adatok megismerésének jogát – ’megfeledkezett’ a két jog konfliktusából eredő ellentmondások feloldásáról. A két információs jogot együttesen szabályozó hazai törvény terminológiai sajátossága, hogy szigorúan szétválasztja a közérdekű és a személyes adat fogalmát. A két halmaz között nincs átfedés. Ezért az új 19. § (4) bekezdésben megjelölt adatok törvény által nyilvánosnak minősített személyes adatok. Nyilvánossá tételük mögött ugyanaz a jogalkotói szándék áll, mint a közérdekű adatok esetében. Ezért is mondja ki a 19. § (4) bekezdésének utolsó mondata, hogy ’ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.’ 1992-ben az Avtv. elfogadásakor nem merült fel olyan javaslat, amely a törvény tárgyi hatályát csak a hatálybalépését követően született dokumentumokra kívánta volna kiterjeszteni. Az új 19. § (4) bekezdés szerint nyilvánossá tett adatkör esetében – az előbbiek alapján – tehát alappal vélelmezhető a jogalkotó hasonló szándéka. Ez pedig azt jelenti, hogy a közfeladatot ellátó személyek feladatkörével összefüggő adatai nyilvánosságát – miként a közérdekű adatok esetében – ezen adatok keletkezésének időpontjától függetlenül biztosítani kell‖ – áll az adatvédelmi

91 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata biztos állásfoglalásában. (1437/K/2006) A biztos álláspontja tehát e kérdésben eltér a több bírósági határozatban megjelenő jogértelmezéstől.

9. A közszolgáltatók adatai, 19. § (5) bekezdés (5) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adat. Lásd még a közérdekből nyilvános adat definíciójáról írtakat.

9.1. Alkotmányos kiindulópontok Az itt elemzett rendelkezésben megjelölt adatok és a közérdekű adatok [2. § 4. pont] nyilvánossága ugyanazokkal az alkotmányos indokokkal magyarázható, ezért is minősíti őket az Avtv. közérdekből nyilvános adatnak [2. § 5. pont]. Az Avtv. által itt szabályozott közszolgáltatókkal szembeni transzparencia-igényt magyarázza, hogy az egyének és a közszolgáltatók közötti viszony szerkezetét tekintve nagymértékben hasonlít az egyének és a közhatalom közötti jogviszonyra. Az egyén ezekkel a közszolgáltatókkal ugyanúgy nincs mellérendelt viszonyban, jogi pozíciójuk egyenlőtlen, az egyén kiszolgáltatott helyzetben van.

9.2. Történet E rendelkezés a törvény 2005. évi novellájával (2005. évi XIX. törvény) került a törvénybe, 2005. VI. 1-től hatályos, azóta változatlan.

9.3. Értelmezés 1. A törvény a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, de sem személyes, sem közérdekű adatnak nem minősülő adatokat közérdekből nyilvános adattá minősíti. A módosítást a kötelezően igénybe veendő szolgáltatásokat nyújtó szervek esetében az indokolja, hogy ezen közszolgáltatások nyújtása olyan állami, illetve önkormányzati szervek aktusain alapul, amelyek kezelésében levő nem személyes adatok közérdekűnek minősülnek, a más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek esetében pedig a monopolhelyzet tényével támasztható alá a működés fokozottabb nyilvánosságának előírása. 2. A törvény azoknak a szerveknek és személyeknek az adatait teszi nyilvánossá, amelyek valamilyen jogszabály, vagy állami, illetve önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtanak. A jogalkotó e meghatározással a közszolgáltatókat próbálta körülírni. Kétségtelen, hogy van némi átfedés a jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó nem állami vagy önkormányzati szervek és a közszolgáltatók között, számos közszolgáltatás nyújtása egyben közfeladat ellátását is jelenti. 3. Feltűnő a hasonlóság a közérdekű adat definíciójával, ugyanis hasonló feltételeket találunk a 2. § 4. pontjában is, azonban az egyes feltételek között más logikai kapcsolatot hoz létre a törvény. A két közös (mindkét rendelkezésben megtalálható) pozitív feltétel (a szerv, illetve személy „kezelésében lévő‖ és a az „e tevékenységére vonatkozó‖) között a közérdekű adatok esetében vagylagos kapcsolat van (ezt fejezi ki a „valamint‖ szó), e rendelkezésben pedig a két feltétel konjunktív, a törvény itt nem tartalmaz ilyen kötőszót. Ennek megfelelően a közfeladatot ellátó szerveknek a kezelésében lévő adat akkor is közérdekű lehet, ha nem a tevékenységére vonatkozik; és a tevékenységére vonatkozó adat akkor is közérdekű lehet, ha nincs a kezelésében. Ezzel szemben a törvény a közszolgáltatók esetében csak a kezelésükben lévő és egyúttal a közszolgáltatásukra vonatkozó adatokat minősíti közérdekből nyilvános adatnak. 4. A meghatározás tartalmaz egy negatív feltételt is, a személyes adatnak minősülő adat e rendelkezés alapján nem lehet közérdekből nyilvános. A személyes adat meghatározására nézve lásd a közérdekű adat definícióján belül az erről írtakat.

92 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata 5. Az eltérés lehetősége. A törvény e rendelkezésben megengedi az eltérést, azonban erre csak törvényben van lehetőség. Vannak olyan törvényi szabályok, amelyek speciális esetekben ráerősítenek e nyilvánosságot előíró szabályokra. 6. E rendelkezés párja a 19. § (4) bekezdése, amely egy másik adatkört, bizonyos személyes adatokat nyilvánít közérdekből nyilvános adatokká. Érdekes eltérés e két rendelkezés között, hogy míg a másik rendelkezés tartalmaz egy olyan kitételt, amely szerint az ott meghatározott közérdekből nyilvános adatok megismerésére a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, addig e rendelkezésben nem találunk ilyen szabályt, ezek a törvény alapján egyszerűen csak közérdekből nyilvánosak. A nyilvánosság módját előíró kifejezett rendelkezés hiányában az alkotmánykonform normaértelmezés szerint ezen adatok tekintetében is a közérdekű adatokra vonatkozó szabályokat lenne célszerű alkalmazni, erre vonatkozó szabály megalkotása lenne indokolt.

10. Üzleti titok megítélése, 19. § (6) bekezdés (6) A közérdekű adatok megismerésével és nyilvánosságával összefüggésben az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók.

10.1. Alkotmányos kiindulópontok A közérdekű adatok nyilvánossága és az üzleti titok védelme folytonos konfliktusban áll egymással. Az információszabadság ezekben az esetekben más alkotmányos alapjogokkal, így a magántitok és a személyes adatok védelméhez való joggal, a tulajdonhoz való joggal kerül összeütközésbe. A természetes személyek gazdasági tevékenységéhez kapcsolódó bizalmas ismeretek védelme és a közhatalom átláthatósága közötti konfliktus feloldására nem ez a törvényi rendelkezés irányadó, hiszen a természetes személyekkel kapcsolatba hozható információk mint személyes adatok fogalmilag nem lehetnek közérdekű adatok (vö. Avtv. 2. § 4. pontjához írt elemzéssel). Megjegyezzük, hogy van ezzel ellentétes, álláspontunk szerint dogmatikailag téves adatvédelmi biztosi állásfoglalás is, amely szerint mivel a Ptk. alapján nem minősül üzleti titoknak a személyek gazdasági tevékenységével összefüggő, az önkormányzati vagyon birtoklásával, használatával, hasznosításával, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, ezek az adatok nem titkolhatók el a nyilvánosság elől, rájuk a természetes személyt megillető adatvédelmi szabályok nem vonatkoznak. (653/K/2003, 753/K/2003, 844/K/2003.) A jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek adataira azonban az Avtv. hatálya az adatvédelem tekintetében nem terjed ki (Avtv. 2. § 1. pont), ugyanakkor azzal, hogy az állami és önkormányzati vagy egyéb, közfeladatot ellátó szervek birtokában lévő – és személyes adatnak nem minősülő – valamennyi adatot közérdekűnek minősít, voltaképpen ebbe, a mindenki által megismerhető körbe vonja az ilyen adatok egy részét is. Az itt elemzett rendelkezés egyszerre jelentheti a transzparencia korlátját és garanciáját, elsősorban garanciaként funkcionál, miközben mind az információszabadság, mind pedig a magánszféra-védelem korlátozását is megvalósítja. Az üzleti titok ugyanis – hasonlóan a személyes adathoz – a magánszféra jogi védelmét szolgáló intézmény. A védelme mellett szolgáló érvek ütközése az információszabadsággal önmagában izgalmas kérdés. Az üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek titokban maradásához a jogosultnak méltányolható érdeke fűződik. A két érdek között igazságot tevő szabálynak választ kell adnia olyan kérdésekre, mint például miként kell kezelni az állam mint vállalkozó gazdálkodásával, valamint a privatizációval kapcsolatos adatokat. Ezzel kapcsolatban az adatvédelmi biztos megállapította, hogy annak érdekében, hogy az állami vagyon értékesítése során a törvényesség és a gazdaságosság szempontjai valóban érvényesüljenek, az érintetteknek akkor is el kell tűrniük a nyilvánosság vizslatását, ha ez üzleti titkaik egy részének felfedésével jár. A privatizációs folyamatok átláthatósága és ellenőrizhetősége ugyanis mint közérdek megelőzi az üzleti titok védelmének magánérdekét. (528/A/1996) Hasonlóképpen a két érdek dilemmájáról szól az a kérdés is, hogy vajon nem sérti-e a gazdasági vállalkozás üzleti titkait, ha egy közigazgatási szerv törvénysértést megállapító határozatát közzéteszik. Az adatvédelmi biztos szerint a gazdálkodó szervezetek jogszerű működésének ellenőrzésére hivatott hatóságok által lefolytatott vizsgálati eredmények közérdekű adatok. A törvényt megsértő üzleti vállalkozás azért nem hivatkozhat ilyenkor az üzleti titokra, mert az üzleti titok jogintézménye a tulajdonos, a piaci verseny védelmére szolgáló eszköz, mely nem nyújthat menedéket a piac törvényszegő szereplői számára. (425/A/1996)

93 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata Az üzleti titok védelme nem szolgálhat a közpénzek elköltésével kapcsolatos adatok eltitkolásának magyarázatára. Egy minisztérium például jogellenesen tagadta meg egy újságíró tájékoztatását arról, hogy mennyi pénzt juttattak egy adott évben kulturális turisztikai rendezvények támogatására. (77/A/1996) Ugyancsak e kérdésre vezethető vissza, hogy vajon meddig terjed az információszabadság az olyan vállalkozások, közalapítványok gazdálkodási adatait illetően, amelyek csak részben gazdálkodnak közpénzekkel. Az ezzel kapcsolatos eseti állásfoglalásokból kirajzolódó gyakorlat annyiban foglalható össze, hogy azok a magánvállalkozók és gazdálkodó szervezetek, akik, illetve amelyek az állammal vagy önkormányzattal bármiféle üzleti kapcsolatba kerülnek, kötelesek üzleti titkaik nyilvánosságra kerülését eltűrni, mégpedig olyan mértékig, hogy a közvagyonnal való gazdálkodás, a közpénzek felhasználása ellenőrizhető legyen. Ezért kell nyilvánosságot biztosítani a privatizáció, a koncesszió, a közbeszerzés keretében kötött szerződéseknek, az állam által nyújtott valamennyi kedvezménynek, pályázati juttatásnak, vagyoni előnynek. (Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2002., 119-121. o.)

10.2. Történet A rendelkezés eredetileg nem szerepelt a törvényben. A 2003. évi XXIV. törvény iktatta csak be, 2003. VI. 9-től változatlan szöveggel hatályos. A módosítás az „üvegzseb-program‖ részeként történt, célja az üzleti titok védelme és az információszabadság közötti ellentmondás feloldása volt. E rendelkezés megalkotásával egyidejűleg kerültek a Polgári Törvénykönyvbe is az üzleti titokkal kapcsolatos rendelkezések, amelyekre e bekezdés hivatkozik.

10.3. Értelmezés A rendelkezés az üzleti titok védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága közötti ellentét feloldását a Polgári Törvénykönyvre utalja. A Ptk. 81. §-ának szabályaiban • meghatározza az üzleti titok fogalmát, • annak jogosulatlan nyilvánosságra hozatalát vagy azzal más módon való visszaélést jogsértőnek nyilvánítja, • indirekt módon kimondja, hogy a költségvetési pénzek felhasználására, valamint a közvagyonnal való gazdálkodásra vonatkozó adatok nyilvánosságra hozatalát az üzleti titok védelme nem korlátozhatja, és • meghatározza azt is, hogy melyek azok az adatok (technológiai eljárások, műszaki megoldások, know-how stb.), amelyek az üzleti tevékenység végzése szempontjából továbbra is védelemben kell, hogy részesüljenek. Így ezekre az adatokra a nyilvánosságra hozatali kötelezettség nem terjedhet ki. A szabályok szerint személyhez fűződő jogokat sért, aki üzleti titok birtokába jut, és azt jogosulatlanul nyilvánosságra hozza vagy azzal egyéb módon visszaél. [81. § (1) bekezdés] Az üzleti titok tekintetében tehát a főszabály a bizalmas kezelés. A törvény szerint üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek nyilvánosságra hozatala, illetéktelenek által történő megszerzése vagy felhasználása a jogosult jogszerű pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekeit sértené vagy veszélyeztetné, és amelynek titokban tartása érdekében a jogosult a szükséges intézkedéseket megtette. [81. § (2) bekezdés] Az üzleti titok definíciójával kapcsolatban kiemelendő több fogalmi eleme, amelyek e minőség konjunktív feltételei: • a gazdasági tevékenységhez kapcsolódás, • a jogosult érdekeinek lehetséges sértése vagy veszélyeztetése illetéktelenek kezébe kerülés esetén, • a jogosult aktív magatartása, a titokban tartás érdekében szükséges intézkedések megtétele. A törvény szerint nem minősül azonban üzleti titoknak az állami és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai közösségi támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A

94 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata nyilvánosságra hozatal nem eredményezheti az olyan adatokhoz – így különösen a technológiai eljárásokra, a műszaki megoldásokra, a gyártási folyamatokra, a munkaszervezési és logisztikai módszerekre, továbbá a know-how-ra vonatkozó adatokhoz – való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve, hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét. [81. § (3) bekezdés] Az információszabadság szempontjából ennek az üzleti titokvédelem alóli kivételnek van relevanciája, emiatt nem lehet üzleti titok védelmére hivatkozva eltitkolni a közpénzek felhasználásával kapcsolatos adatokat, és emiatt kell az állammal (szerveivel) üzleti kapcsolatba lépőnek azzal számolnia, hogy az üzleti kapcsolatban csak korlátozott mértékben élvezhetnek védelmet az üzleti adatok. A Ptk. szerint továbbá az, aki az államháztartás valamely alrendszerével pénzügyi, illetve üzleti kapcsolatot létesít, kérésre köteles a jogviszonnyal összefüggő és közérdekből nyilvános adatokra vonatkozóan tájékoztatást adni. A felvilágosítás oly módon is történhet, hogy az adatokat a honlapon vagy a hirdetményi lapban teszik közzé. A felvilágosítás megtagadása esetén, vagy ha a felvilágosítást kérő szerint a tájékoztatás nem kielégítő, a törvényességi felügyelet gyakorlására jogosult szerv eljárása kezdeményezhető. [81. § (4) bekezdés] E rendelkezés mintegy kiterjeszti az információszabadsággal kapcsolatos kötelezetti kört a közfeladatot ellátó szervekről és személyekről azokra, akik üzleti kapcsolatot létesítenek az állammal, ők ugyanis ugyanúgy kötelesek igény esetén a közérdekből nyilvános adatokat szolgáltatni, mint maguk az egyébként közfeladatot ellátó szerv üzleti partnerük. Az adatvédelmi biztos ezzel kapcsolatos egyik állásfoglalásából az derül ki, hogy egy önkormányzat úgy értékesítette két ingatlanát, hogy elfogadta a vevő kikötését: a szerződéskötést követően nem hozzák nyilvánosságra a vevő nevét. Amikor egy civil szervezet a szerződést meg akarta ismerni, a polgármester tanácsért az adatvédelmi biztoshoz fordult, aki a megkeresésére a következőket válaszolta: „A megkötött szerződésben legfeljebb a Ptk. 81. §-ának (3) bekezdésében meghatározott – elsősorban a szellemi tulajdon körébe tartozó – adatok minősülhetnek nem nyilvánosnak. Egy adásvételi szerződésben azonban – megítélésem szerint – ritkán fordulnak elő technológiai eljárásokra, műszaki megoldásokra, gyártási folyamatokra, munkaszervezési és logisztikai módszerekre, továbbá know-how-ra vonatkozó adatok. A Ptk. 81. §-ának (4) bekezdése szerint maga a szerződést kötő gazdasági társaság is köteles tájékoztatást adni a szerződés minden olyan eleméről, amely nem esik a Ptk. 81. §-ában említett csekély számú kivétel alá. Törvénysértő a vevő olyan nyilatkozata, amelyben nem járul hozzá a közérdekből nyilvános adatnak minősülő adatok más személyek rendelkezésére bocsátásához: a törvény kifejezett rendelkezésével szemben egy ilyen nyilatkozatnak nincs relevanciája. [Az önkormányzat a] Ptk. 81. § (3) bekezdésében meghatározott, nyilvános adatok tekintetében felülbírálhatja, figyelmen kívül hagyhatja a vevő törvénysértő nyilatkozatát. Az önkormányzat azzal sértene törvényt, ha elzárkózna az említett szerződések nyilvánosságra hozásától vagy a kérelmező civil szervezet rendelkezésére bocsátásától.‖ (1568/K/2005)

11. A nyilvánosság európai uniós korlátai, 19. § (7) bekezdés (7) A közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozhatja, továbbá az Európai Unió jogszabálya az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve a monetáris, a költségvetési és az adópolitikai érdeket is.

11.1. Alkotmányos kiindulópontok E rendelkezés az Avtv. 19. § (3) bekezdésében felsorolt nyilvánosság-korlátozási indokok rendszerébe illeszkedik. Az információszabadság kérdéskörén messze túlmutató, és a magyar alkotmányjogban mindezidáig megválaszolatlan kérdést vet fel az Avtv. itt elemzett rendelkezésének a magyar Alkotmány alapjog-korlátozási követelményeihez való viszonya. A magyar Alkotmánybíróság még érdemben nem foglalt állást olyan ügyben, amelyben egy európai uniós jogszabály a magyar Alkotmány alapjogi rendelkezéseit megsértve írt volna elő alapjog-korlátozást.

11.2. Történet Ilyen rendelkezés az eredeti szövegben nem volt megtalálható, a szabályt a 2003. évi XLVIII. törvény iktatta be. Törvényszerkesztési hiba folytán – bár a jogalkotó szándéka az volt, hogy csak a Magyar Köztársaságnak az 95 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata Európai Unióhoz való csatlakozásától legyen hatályos – e bekezdés az indokoltnál korábban, 2004. I. 1-jén lépett hatályba, azóta változatlan. Szintén törvényszerkesztési hibának tűnik a „továbbá‖ szót megelőző, értelemzavaró vessző.

11.3. Értelmezés A 19. § (3) bekezdése magyarázatának III. pontjában leírtakhoz hasonlóan e rendelkezés is kétféle címzetthez, a jogalkotóhoz és a közfeladatot ellátó szervekhez egyaránt szól. Az ott leírtak itt is érvényesek. Az Európai Unió jogszabálya kifejezés alatt az Európai Unió intézményei által a közösség alapjait képező szerződések alapján elfogadott normatív aktusoknak, a közösségi jogrendszer úgynevezett másodlagos joganyagának azt a részét kell érteni, amely közvetlenül érintheti, alakíthatja a polgárok jogviszonyait. Ilyen lehet a rendelet, amelyet a Tanács a Parlamenttel közösen, vagy a Bizottság egyedül fogad el, általános hatályú és minden elemében kötelező jogi aktus, minden jogalanyhoz szól. Közvetlenül alkalmazandó, azaz a nemzeti törvényekhez hasonlóan valamennyi tagállamban azonnal alkalmazandó jogot teremt, ehhez a nemzeti jogalkotóknak semmilyen további aktusára nincs szükség. A rendelet közvetlenül hatályosul. Ezzel szemben az irányelv, amelyet a Tanács a Parlamenttel közösen, vagy a Bizottság egyedül fogad el, a tagállamokhoz szól. Ezeknek elsődleges célja a tagállamok jogrendszerének a közelítése. Az irányelv az elérendő célokat illetően kötelezi a tagállamokat, de a cél megvalósításának formáját és a közösségi célkitűzések belső jogrendjükbe illesztésére szolgáló eszközök megválasztását rájuk bízza. Tekintettel e jellegzetességére, az irányelv közvetlenül nem mutatkozik az információszabadság direkt korlátozására alkalmas jogforrásnak. Kérdéses a tagállami információszabadság korlátozására való alkalmassága a határozatnak, amelyet a Tanács, vagy a Tanács a Parlamenttel közösen, vagy a Bizottság fogad el, és amellyel az intézmények cselekvésre vagy cselekvéstől való tartózkodásra kötelezhetnek egy tagállamot vagy az Unió egy lakosát, jogokkal ruházhatják fel, vagy kötelezettségeket róhatnak rá. Ezek nem normák a szó eredeti értelmében, konkrét ügyekről szólnak, címzettjeit egyértelműen megjelöli, ám minden elemében közvetlenül kötelező.

12. A döntés megalapozását szolgáló adat, 19/A. § 19/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti. (2) A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - az (1) bekezdésben meghatározott időtartamon belül - a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné. (3) Jogszabály egyes adatok megismerhetőségének korlátozására az (1) bekezdésben meghatározottnál rövidebb időtartamot állapíthat meg.

12.1. Alkotmányos kiindulópontok 1. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának korlátozásával kapcsolatos alkotmányossági megfontolásokat az Alkotmánybíróság egy kifejezetten ezzel a témával foglalkozó döntése, a 12/2004. (IV. 7.) AB határozat tárgyalja, amely egyben a hatályos törvényi rendelkezések előzménye is volt. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának korlátozása a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alkotmányos alapjog korlátozását jelenti, az Alkotmánybíróság ezt az esetkört úgynevezett automatikus nyilvánosságkorlátozásként értelmezte. Ezzel az automatikus nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban már egy korábbi alkotmánybírósági döntés rámutatott arra, hogy „garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik.‖ [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] „Az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás tulajdonképpen egyfajta könnyítést jelent a közérdekű adatokat kezelők számára, hiszen a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatokat, iratokat – azok keletkezésének pillanatában – nem kényszerülnek egyenként titkosítani. Ezen adatok 96 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata nyilvánossága keletkezésük jellegére tekintettel – minden különösebb intézkedés nélkül – korlátozott. Az automatikus nyilvánosságkorlátozás hiányában minden egyes döntés-előkészítéssel kapcsolatos adat titkosításáról – a munkaanyagok védelme és a döntéshozatali eljárás, illetve a szerv működésének hatékonysága érdekében – külön döntést kellene hozni. Ez pedig elviselhetetlen adminisztrációs terhet jelentene. Ezért szükséges az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás fenntartása, amely megfelelő (alkotmányos) törvényi feltételekkel a közérdekű adatokhoz való hozzáférést arányosan korlátozhatja‖ [12/2004. (IV. 7.) AB határozat]. 2. Mivel a döntés-előkészítő adatok korlátozott hozzáférhetősége a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alapjog korlátozását jelenti, így annak meg kell felelnie az alapjog-korlátozással szemben támasztott alkotmányos követelményrendszernek. A korlátozással szemben formai követelmény, hogy a korlátozásra kizárólag törvényben meghatározott eljárás eredményeként kerüljön sor. Tartalmi követelmény, hogy a korlátozás szükséges és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos legyen. A törvényi szabályozási szint, illetve a szükségességi-arányossági teszt teljesítése általában valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében érvényesülő feltétel. Az információszabadsággal kapcsolatos további, speciális elvárás, hogy „a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog, mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga […] a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát – az alkotmányos korlátok megítélésével összefüggésben – legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az ’anyajog’, a véleménynyilvánítás szabadságjoga.‖ Az Alkotmánybíróság általános érvénnyel mondta ki, hogy „a közérdekű adatok megismeréséhez való jog közvetlenül és lényegesen sérül a minden törvényi garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással. […] Emellett az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.‖ [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat] 3. A közérdekű adatok nyilvánosságához való joggal kapcsolatos általános alapjog-korlátozási kritériumokon túl a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának szabályozásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság – a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban vizsgált szabályozással szembeni kifogások alapján – további követelményeket támasztott. Így a testület kimondta, hogy különbséget kell tenni a nyilvánosságnak a döntéshozatalt megelőző, illetve azt követő korlátozása között. A közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása csak akkor alkotmányos, ha az nem csupán formális szempontokon nyugszik, hanem a korlátozással szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, és a korlátozás csak addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják. A közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását azonnal meg kell szüntetni, ha a korlátozást ezek a tartalmi követelmények már nem indokolják. A közérdekű adatokhoz való hozzáférésnek a döntés-előkészítés érdekében történő korlátozása az ügyekkel összefüggő iratok többségében a döntés meghozatalával pedig már nem indokolt. Ettől kezdve a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatok nyilvánosságra kerülése már nem akadálya a köztisztviselői munka színvonalának, hatékonyságának és befolyásmentességének. A döntés-előkészítéssel kapcsolatos anyagok nyilvánossága már nem hátráltatja a köztisztviselőket a feladataik teljesítésében. A döntéshozatalt követően tehát előtérbe kerül az átlátható, korrupciómentes, társadalmilag kontrollált közigazgatás kialakításával és a közigazgatás által gyűjtött információ újrafelhasználásával szembeni igény. Biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálatát. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé. Kifejezetten az alkotmánybírósági normakontroll tárgyát jelentő törvényi rendelkezések problémája volt, hogy a nyilvánosságkorlátozás határozatlan ideig fenntartható volt, a szabályozás – alkotmányellenes módon – lehetővé tette, hogy a nyilvánosság elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze titkos minőségét. Ugyancsak a konkrét vizsgált szabályozással szembeni kritikaként fogalmazta meg a testület, hogy a határozatlan fogalmaknak az alkalmazása a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő önkényes korlátozást 97 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata eredményezhet. Az Alkotmánybíróság nem tartotta elfogadhatónak, hogy a jogalkotó az adat „belső használatra szánt‖ jellegét elválasztotta annak döntés-előkészítéssel kapcsolatos voltától. Az Avtv.-ben a „belső használatra készült‖ kifejezésnek a döntés-előkészítéstől független alkalmazása az Alkotmánybíróság véleménye szerint tág teret engedett a szubjektív megítélésnek, hiszen az adatot nem tartalmánál, hanem keletkeztetőjének szándékánál fogva védte. Az Avtv. nem határozta meg sem a „belső használatú‖, sem a „döntés-előkészítéssel‖ összefüggő adat fogalmát, és nem jelölte meg, hogy milyen alkotmányos célból kerülhet sor a korlátozásra. Önmagában az a tény, hogy egy adat a közfeladatot ellátó szerv mindennapi munkája során, illetve a szerv döntésének előkészítésével kapcsolatban keletkezett, még nem indokolja megfelelően a közérdekű adat elzárását a nyilvánosságtól. A korlátozás egyfelől akkor indokolt, ha azt az Avtv. 19. § (1), (2) és (3) bekezdése lehetővé teszi, másfelől akkor, ha a közérdekű adat nyilvánosságra hozatala veszélyezteti a közfeladat ellátását, állami feladat külső befolyástól mentes gyakorlását. A közfeladatot ellátó szervek és személyek kényelmi szempontjai nem élvezhetnek elsőbbséget egy alapvető joggal szemben. A vizsgált szabályozás csak akkor felel meg az Alkotmány követelményeinek, ha a jogalkotó világossá teszi az információszabadság korlátozásának célját, indokolt mértékűre szorítja a nyilvánosság elől elzárható adatok körét, és a közérdekű adatok megismerését csak szükséges és arányos mértékben korlátozza. A „belső használatra készült‖, illetve a „döntés-előkészítéssel összefüggő‖ adatok fogalmi tisztázatlansága, differenciálatlansága, együttes használata, s azokkal kapcsolatban azonos szabályok alkalmazása önmagában is olyan súlyos szabályozási hiányt jelentett, amely a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozását eredményezte, mert bizonytalan körű adatok tekintetében rendelte el a nyilvánosság kizárását. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem vált alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezhette. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozott, s az csak formálisan volt felülvizsgálható. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.

12.2. Történet A törvény eredetileg nem tartalmazott ilyen tartalmú rendelkezést. Az itt tárgyalt szakasz közvetlen előzményét a 19. § (5) bekezdéseként az 1995. évi LXVI. törvény hozta létre, amely 1995. VII. 1-től volt hatályos. Ennek szövege a következő volt: „Ha törvény másként nem rendelkezik, a belső használatra készült, valamint a döntéselőkészítéssel összefüggő adat a keletkezését követő harminc éven belül nem nyilvános. Kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője e határidőn belül is engedélyezheti.‖ 2004. I. 1-től (a 2003. évi XLVIII. törvény nyomán) a korlátozás időtartama harmincról húsz évre szállt le. Érdekesség, hogy nyomdahiba következtében hosszú időn át nem az adat keletkezésétől, hanem „kezelésétől‖ kellett számítani a harminc, illetve a húsz évet, ami értelmetlen volt. Az ismertetett alkotmánybírósági döntés nyomán az Országgyűlés a 2005. évi XIX. törvényben újraszabályozta ezt a kérdést (a hozzáférés lehetőségét és a védelmi időt is, amely ettől kezdve tíz év), ekkor alkotta meg a mai 19/A. §-t, amely 2005. VI. 1-től hatályos.

12.3. Értelmezés 1. A döntés-előkészítő (a döntés megalapozását szolgáló) adat fogalma. Bár a jogirodalomban bevett a döntéselőkészítő adat megnevezés, a törvény hatályos szövege nem így nevezi meg a nyilvánosságkorlátozással érintett adatkört. Az Avtv. körülírja a kategóriát: közfeladatot ellátó „szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat.‖ • A döntés-előkészítő adat fogalmilag közérdekű adat [2. § 4. pont], vagyis az itt elemzett nyilvánosságkorlátozó szabály csak a közérdekű adatok körén belül értelmezhető • A döntés-előkészítő adat e minőségének két konjunktív feltétele van, amelyek közül az egyik formai, a másik tartalmi természetű. A formai feltétel azt határozza meg, hogy mikor, milyen körülmények között keletkezik az ilyen adat („szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített‖), a tartalmi feltétel pedig arról szól, hogy az adatnak milyen érdemi kapcsolatban kell állnia a szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntéssel („a döntés megalapozását szolgáló adat‖). A két feltételnek egyaránt fenn kell állnia. • A döntés-előkészítő adat ilyen minőségét nem befolyásolja az, hogy a döntés megszületett, vagy megszületike. • Az adatot eleve egy döntés-előkészítő folyamat részeként kell készíteni vagy rögzíteni ahhoz, hogy nyilvánossága az itt elemzett módon korlátozott legyen. Egy döntés utólagos kilátásba helyezése nem tesz

98 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata eleget a törvényi feltételnek. Már nyilvánosan létező közérdekű adatokat tehát a nyilvánosság elől nem lehet elvonni egy esetleges jövőbeni döntés lehetőségének megnevezésével. • Elképzelhető, hogy az egyik közfeladatot ellátó szerv által hozott döntés (amely tehát közérdekű adat) egy másik közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés megalapozását szolgálja, kifejezetten ez utóbbi döntés megalapozása céljára készült. Erre a helyzetre az információszabadság-szabályok értelmezési elvei szerint az itt elemzett nyilvánosság-korlátozás nem alkalmazható, ehelyett az információszabadság érvényesülése szempontjából kedvezőbb értelmezés szerint az elsőként említett szerv döntésének kell tekinteni, amely egyéb korlátozás hiányában nyilvános. 2. A nyilvánosságkorlátozás módja. A döntés megalapozását szolgáló adat – a törvényi időkorláton belül – automatikusan nem nyilvános. Az Alkotmánybíróság szóhasználata szerint is automatikus nyilvánosságkorlátozásról van szó, amelynek nincsenek az állam- vagy a szolgálati titok-minőség elnyeréséhez hasonló feltételei, a döntés-előkészítő adatot nem szükséges minősíteni. 3. A nyilvánosságkorlátozás tartalma. A döntés-előkészítő adat az Avtv. alapján nem nyilvános közérdekű adat, de nem is olyan titok, amely kötelezően el lenne vonva a nyilvánosság elől. A döntés-előkészítő adat tehát e tulajdonságában is eltér az állam-, illetve szolgálati titoktól, mert ez utóbbiakkal ellentétben nem kötelező megtagadni a rá vonatkozó adatigénylés teljesítését, a döntés-előkészítő adatot kezelő szerv vezetője engedélyezheti a megismerését. 4. A megismerés engedélyezésére vonatkozó jogkör terjedelme. A nyilvánosságkorlátozást az Avtv. szövege az adat keletkezésétől számított tíz évig biztosítja, azonban az adatot kezelő szerv vezetője az adatok megismerését engedélyezheti. A törvény – a hatályos szabályozás előzményét jelentő 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban lefektetett iránymutatásnak megfelelően – különbséget tesz a döntés meghozatala előtti, illetve utáni nyilvánosságkorlátozás között, a döntés meghozatala után szigorúbb feltételekhez köti az adatigény teljesítésének megtagadását. a) A döntés-előkészítő adat keletkezése és a döntés meghozatala közötti időtartamban (feltéve, hogy a maximális tízéves időtartam még nem telt le) a szerv vezetője a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve hoz döntést. b) A döntés meghozatala és a maximális tízéves időtartam letelte között (amennyiben tehát a döntés meghozatalára a tízéves időkorlátnál hamarabb sor kerül) a szerv vezetője ugyancsak mérlegeli a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat; emellett azt is, hogy az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné-e. Az adatigénylés teljesítését pedig csak ezen indokok fennállása esetén tagadhatja meg. Elképzelhető, hogy a döntés meghozatalára csak tíz év múltán kerül sor, illetve az is, hogy soha nem születik döntés. Ebben az esetben az adat keletkezése és a tízéves időtartam letelte közötti teljes időtartamra a szabályozás logikájából következően az a) pont irányadó. A szabályozás struktúrája azt sugallja, hogy az a) pont szerinti döntés a szerv vezetőjének szabad mérlegelésébe, diszkrecionális jogkörébe tartozik, és csak a b) pont szerinti időtartam alatt kell a szerv vezetőjének mérlegelnie, hogy alkotmányosan indokolt-e a nyilvánosságkorlátozás fenntartása. Ezzel szemben érdemes figyelemmel lenni az Alkotmánybíróság gyakorlatára, amely szerint a csak formálisan felülvizsgálható diszkrecionális jogkörbe tartozó döntéstől egy alapvető jog érvényesülése nem tehető függővé. A nyilvánosság korlátozása – amint ezt a testület többször leszögezi – csak addig maradhat fenn, amíg a tartalmi követelmények indokolják; egyébként a korlátozást azonnal meg kell szüntetni. A döntés-előkészítő adat bizalmas kezelésének indokoltságát tehát az azt kezelő szerv vezetőjének az adatigény teljesítéséről való döntés meghozatalakor érdemben meg kell vizsgálnia: a titkosságot pedig csak akkor tarthatja fenn, ha azt a szerv működése hatékonyságának, színvonalának, befolyásmentességének érdeke valóban szükségessé teszi. Figyelemmel kell lennie arra is, hogy ez utóbbi érdekeknek a súlya az idő előrehaladtával fokozatosan csökken, lényegesen kisebb lesz a döntés megszületésével, végül a tíz év leteltével már ebben a törvényi konstrukcióban nem vehető figyelembe. 5. A nyilvánosságkorlátozás maximális időtartama. Az automatikus nyilvánosságkorlátozás az adat keletkezésétől számított tíz évig áll fenn, ennek letelte után az Avtv. elemzett szakaszára nem lehet hivatkozni az adatigénylés elutasításának indokaként. A határidőt az adat keletkezésétől kell számítani, azt az adattal végzett művelet nem szakítja meg. Így az egy döntés-előkészítő folyamatban, de különböző időpontokban

99 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata keletkező, akár egymásra épülő, egymást továbbfejlesztő adatok nyilvánosságának korlátozottsága is eltérő időpontokban járhat le. A tízéves időtartam azonban csak főszabály, mivel az Avtv. szerint jogszabály egyes adatok megismerhetőségének korlátozására ennél rövidebb időtartamot is megállapíthat. A rövidebb időtartam megállapítására nemcsak törvényi, hanem rendeleti szintű szabályozás is megfelelő, hiszen ebben az esetben egy alapjog érvényesülésének kiterjesztésére (és nem korlátozására) kerül sor.

13. Adatigénylés, 20. § (1)-(2) bekezdés 20. § (1) A közérdekű adat megismerése iránt bárki - szóban, írásban vagy elektronikus úton igényt nyújthat be. (2) A közérdekű adat megismerésére irányuló igénynek az adatot kezelő szerv az igény tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül tesz eleget.

13.1. Alkotmányos kiindulópontok 1. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése [144] szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog az alapjogok rendszerében az első generációs jogok, a politikai szabadságjogok között helyezhető el. Jogi jellegét tekintve az információszabadság klasszikus jog, alanyi jog, az állammal szemben jogi eszközökkel, bírói úton kikényszeríthető. Ezt az alanyi jogi tartalmat jeleníti meg az adatigénylésre, és az igény – meghatározott határidőn belül történő – teljesítésének kötelezettségére vonatkozó törvényi rendelkezés. 2. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alkotmánybírósági értelmezésére is figyelemmel az adatigénylés szabályozásának alábbi alkotmányos garanciáit vehetjük számba: • Az Alkotmányból következik, hogy az adatot igénylőnek közérdekű adat iránti igényét nem kell indokolnia, hiszen a közérdekű adat megismerésének semmilyen érintettség vagy érdek nem feltétele. A puszta kíváncsiság éppúgy megfelelő motiváció, mint az, ha valaki az így megismert közérdekű adatot a közéleti véleménynyilvánítása során terjeszteni kívánja [hiszen az Alkotmány 61. § (1) bekezdése [144] nemcsak a közérdekű adatok megismerésének, hanem azok szabad terjesztésének jogát is garantálja]. „Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását.‖ [32/1992. (V. 29.) AB határozat] „Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekű adatok megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmező ne csupán közérdekből, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése, vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a közérdekű adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekű adatot kezelő szerv nem jogosult az adatkérés céljának vizsgálatára sem.‖ [19/1995. (III. 28.) AB határozat] • Az Alkotmánybíróság többször is megerősítette, hogy az alanyi jogi jellegből következően a közérdekű adatigénylés teljesítésével kapcsolatban nincs helye a közfeladatot ellátó szerv mérlegelésének, a közérdekű adat megismerése nem lehet diszkrecionális döntés tárgya. Ez fejeződik ki abban is, hogy az Avtv. nem kérelemről és engedélyezésről, hanem adatigénylésről, és arról szól, hogy ennek az igénynek eleget kell tenni, azt teljesíteni kell. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságával kapcsolatos döntésében az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy „a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem válik alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak formálisan vizsgálható felül. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.‖ [12/2004. (IV. 7.) AB határozat] • Garanciális jelentőségű, hogy az adatigény teljesítésének, illetve annak is, hogy az igény teljesítésének indokolással ellátott megtagadásáról az igénylőt értesítsék [20. § (6) bekezdés], meghatározott maximális határideje van.

13.2. Történet A törvény eredetileg nem tartalmazott kifejezetten az adatigénylésre vonatkozó rendelkezést, ez a kifejezés sem szerepelt benne. A törvényben nem volt olyan rendelkezés, ami arról szólt volna, hogy a közérdekű adat megismerése iránt kérelem vagy igény terjeszthető elő, csak arról volt szó, hogy mennyi időn belül és hogyan 100 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata kell teljesíteni, megtagadásáról hány napon belül kell a kérelmezőt értesíteni. Ettől függetlenül a jogintézmény létezett, a 19. § (3) bekezdéséből következett, amely többek között azt is előírta, hogy a szerveknek „lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse.‖ A 20. § (1) bekezdése ekkor úgy szólt, hogy „a közérdekű adat megismerésére irányuló kérelemnek az adatot kezelő szerv a kérelem tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül, közérthető formában tesz eleget. Az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről annak tárolási módjától függetlenül – költségtérítés ellenében – a kérelmező másolatot kérhet.‖ (Az utolsó mondat tekintetében lásd a 20. § (3) bekezdéséhez írt magyarázatot.) A (2) bekezdés eredeti szövege szerint „A kérelem megtagadásáról – annak indokaival együtt – 8 napon belül írásban értesíteni kell a kérelmezőt.‖ A 2005. évi XIX. törvény 2005. VI. 1-i hatállyal módosította e rendelkezéseket, ettől kezdve a törvény a kérelem helyett (itt és a kapcsolódó rendelkezésekben is) az adatigénylés kifejezést használja. Ekkortól mondja ki a törvény (annak kifejezése érdekében, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez joga van mindenkinek), hogy bárki igényt nyújthat be a közérdekű adatok megismerése iránt, és ekkortól tartalmazza a törvény azt is, hogy az igény szóban, írásban vagy elektronikus úton is előterjeszthető. Ez az elektronikus információszabadság alanyi oldalának megvalósításához volt szükséges. A (2) bekezdés az igénynek való elégtétel határidejét határozza meg, a megtagadás határideje az új (6) bekezdésbe került.

13.3. Értelmezés 1. Az adatigénylés joga. A törvény a közérdekű adatok igényléséről szól, amely az információszabadság alanyi oldalának kifejezése, alanyi jogot jelent: a polgárnak joga van megismerni a közérdekű adatot, eziránti igényét egyszerűen bejelenti, és nem kéri a megismerés lehetőségének biztosítását. Az adat megismerhetősége tehát főszabály szerint nem függhet más – a közfeladatot ellátó szerv – mérlegelésétől (kivéve a döntéselőkészítő adatok esetében, lásd 19/A. §). Az adatigénylés joga nem lehet célhozkötött, a törvény nem tartalmaz olyan megkötést – mint más, nem alanyi jogosultságként megfogalmazott adatmegismerési kérelmek esetében –, mint például „jogának vagy jogos érdekének érvényesítése céljából‖. Az adatigénylőnek meg sem kell jelölnie az igénylés célját, az bármi lehet. Az adatigénylés céljára a szerv ennélfogva nem is kérdezhet rá, két lehetősége van: az igényt teljesíteni, vagy törvényi korlátok fennállása esetén az indokok megjelölésével elutasítani. 2. Az adatigénylés tárgya. Az (1) bekezdés a közérdekű adatról állítja, hogy annak megismerése iránt igény nyújtható be. Szemben tehát a közzétételi nyilvánossággal (proaktív információszabadság a 19. § (2) bekezdésében –, amely csak a közérdekű adatok egy pozitív módon meghatározott körére vonatkozik, ez bármilyen közérdekű adatra irányulhat, amennyiben nem esik valamilyen, törvényben meghatározott korlátozás alá. Tehát míg a közzététel esetében a törvény azt határozhatja meg, hogy mit kell a közfeladatot ellátó szervnek közzététel útján megismerhetővé tennie, addig az adatigénylés esetében a kivételeket, a meg nem ismerhető adatok körét kell pontosan meghatározni (negatív meghatározás). Ilyen negatív meghatározásra (korlátozásra) nézve ad iránymutatást a törvény 19. § (3) bekezdése, 19. § (7) bekezdése valamint a 19/A. §-a is. 3. Az adatigénylés alanya. A törvény úgy fogalmaz, hogy bárki előterjeszthet ilyen igényt. Mint azt az I. pontban már jeleztük, a magyar információszabadság-szabályozás nem köti állampolgársághoz az adatigénylés jogát, pedig tehetné, hiszen elsősorban politikai jogról van szó. Sőt, a magyar törvény kedvez is az idegen adatigénylőknek az idegen nyelvű adatigénylés szabályával a 20. § (7) bekezdésben. Az információszabadság ugyanakkor szabadságjog, amely (állampolgárságtól függetlenül) az egyént, illetve az egyének közösségeit illeti meg. Ezt az adatvédelmi biztos is megállapította egy olyan ügyében, amelyben az egyik megyei jogú város polgármestere azt kifogásolta, hogy egy másik városi önkormányzat nem tett eleget közérdekű adatigénylésüknek. A polgármester egyben biztosi vizsgálatot is kezdeményezett a jogsértő önkormányzat ellen. A biztos ebben az ügyben érdemben nem foglalt állást. Hatásköre vizsgálatánál ugyanis nem hagyhatta figyelmen kívül azt a körülményt, hogy a közérdekű adatok megismerése a közhatalom és az egyén (illetve azok szervezetei) közötti kapcsolatban értelmezhető. A közszféra szervei egymás közötti adatforgalmára nem az Avtv. szabályait kell alkalmazni. Az önkormányzatok kapcsolatában (is) az Alkotmánybíróság egyik korai határozatában kifejtett elvnek kell érvényesülnie, mely szerint a jogállamiság elvéből következően a közhatalmi szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését egymást kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják. (614/A/2006) 4. Az adatigénylés módja. A törvény szerint bármilyen formában igényelhető közérdekű adat, a törvény nem ír elő formakényszert. Adatigénylés előterjeszthető szóban, írásban vagy elektronikus úton is. Bármilyen módon terjesztik elő az igényt, az kötelezettséget teremt a válaszadásra. Az adatigénylés módja kihathat a válaszadás módjára is, erre nézve lásd a 20. § (5) bekezdéséhez írt magyarázatot.

101 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata Az elektronikus úton való adatigénylés lehetőségéből következően a közfeladatot ellátó szerveknek elektronikus elérhetőséget is biztosítaniuk kell, mégpedig olyan technológiai megoldások alkalmazásával, amelyek az adatigénylők lehető legszélesebb köre számára nyújtanak tényleges adatigénylési lehetőséget, hogy azzal az adatigénylők egyszerűen, különleges ismeretek elsajátítása nélkül, folyamatosan élhessenek. A törvény nem mondja meg, hogy mi számít elektronikus útnak, ez a szóba jöhető számos technológia miatt sem lenne szabályozható. A közérdekű adatok kezelőinek e kötelezettsége például – kifejezett előírás nélkül – arra is kiterjed, hogy e-mailben történő adatigényléshez könnyen megjegyezhető, vagy kikövetkeztethető e-mail cím álljon rendelkezésre, illetve ez a cím a szerv honlapján könnyen észrevehető legyen. 5. A válaszadási kötelezettség. A közfeladatot ellátó szerv a törvény szerint az adatigénylésnek köteles eleget tenni. A közérdekű adat hozzáférhetővé tételét csak a törvényben meghatározott esetekben lehet elutasítani Értelmezési kérdésként merülhet fel, hogy mely szerv e kötelezettség alanya, és mi a teendő abban az esetben, ha nem a megfelelő helyre juttatja el az igényét a polgár. Az adatigénylésnek elsősorban annak a szervnek kell eleget tennie, akihez a polgár az igényét eljuttatja, és ahol a megismerni kívánt adatok vannak. Ha nem az adatot kezelő szervhez érkezik az igény, a szerv válaszában tájékoztatást és egyéb módon megfelelő segítséget nyújthat az igény érvényesítéséhez, neki beszereznie más szervtől az adatot általában nem kell. [Elképzelhető olyan megoldás is, amely szerint az adatközlésre kötelezett nem feltétlenül azonos azzal a szervvel, amelyhez az adatigénylés érkezik. Az elektronikus ügyintézés egyik előnye éppen az, hogy az ügyfél egyetlen „hozzáférési ponton‖ keresztül intézheti (de nem kell így intéznie) a különböző ügyeit. Az elektronikus információszabadság érvényesülését is jelentősen előmozdíthatja, ha az igénylők egy központi portálon keresztül is elintézhetik minden adatigénylésüket – ez a jelenleg működő kormányzati portál fejlesztésével is megvalósítható. Az „egyablakos információszabadság‖ megvalósítása során arra kell törekedni, hogy az adatigénylő lehetőleg akkor is érdemi információhoz jusson, ha az igényelt adat nem a központi közigazgatási szervek kezelésében van.] 6. A pozitív válaszadás határideje. E rendelkezés az adatigénylés teljesítésének a határidejét is meghatározza. A törvény szerint a lehető legrövidebb időn belül (tehát lehetőleg azonnal) kell a közérdekű adatot megismertetni az igénylővel, legfeljebb azonban az adatigénynek a közfeladatot ellátó szerv számára való tudomására jutástól számított tizenöt napon belül. Amennyiben ez a határidő eredménytelenül eltelik, az igénylő bírósághoz fordulhat. [21. §] Az adatvédelmi biztos a határidő számításával kapcsolatban azt állapította meg, hogy bár az akkor kezdődik, amikor a közérdekű adatok megismerése iránti igény a szerv tudomására jut, adódhat azonban olyan helyzet, amely e határidő számítását oly módon befolyásolja, hogy a kérelem beérkezése és az adatszolgáltatás teljesítése között jogszerűen hosszabb idő telik el. A biztos ezen az alapon nem találta jogsértőnek a jegyző eljárását, amikor az önkormányzati ülés jegyzőkönyvét csak 20 nap elteltével küldte meg a kérelmezőnek, mert az önkormányzati törvény értelmében a képviselő-testületi ülés jegyzőkönyvének írásos változatát az ülést követő tizenöt napon belül kell elkészíteni, így az ülést követő napon, az igény beérkezésekor a kért dokumentum még nem állt az önkormányzat rendelkezésére. (47/A/2006) 7. Az adatigénylés megválaszolásával kapcsolatos további kérdések. A törvény más helyen rendelkezik az adatigény elutasításáról szóló értesítés határidejéről, módjáról és indokolási kötelezettségéről [20. § (6) bekezdés], az adatigénylés nyelvéről [20. § (7) bekezdés], az adatigénylés teljesítésének módjáról [20. § (5) bekezdés], a közérdekű adatot tartalmazó dokumentumról való másolatkészítés lehetőségéről és a költségtérítésről [20. § (3) bekezdés], a kivonatkészítés kötelezettségéről [20. § (4) bekezdés], az adatigényléssel kapcsolatos bírói úton való jogérvényesítés lehetőségéről [21. §], az adatigényléssel összefüggő adatelkerülés kötelezettségéről [21/A. § (2) bekezdés]. 8. Az e rendelkezéssel kapcsolatos bírói gyakorlat meglehetősen ellentmondásos. Egy 2002-ben született ítélet szerint a közérdekű adat kezelője nem kötelezhető egyéni kérelem alapján adatközlésre, ha az adat nyilvánosságra hozatalának módját jogszabály rendezi és annak az adatközlő eleget tett. (EBH 2002. 637.) Gyakorlatilag ezt erősíti meg 2004-ben egy másik ítélet, amely szerint „eleget tesz a törvényben előírt tájékoztatási kötelezettségének a közfeladatot ellátó szerv, ha a kezelésében levő közérdekű adatot nyilvánosságra hozza (közzéteszi), vagy más módon bárki számára hozzáférhetővé teszi; egyéni kérelem alapján közvetlen adatszolgáltatásra nem kötelezhető.‖ (BH 2004. 16.) Feltehetően az ilyen bírói jogértelmezés vezetett a közzététel és az adatigénylés jogának pontosabb szabályozására 2005-ben, ezt követően az információszabadság két megvalósulási formája egyértelműbben derül ki a törvényből.

102 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata E bírói jogértelmezés miatt az adatvédelmi biztos a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez fordult, és kérte annak megfontolását, hogy az elnök jogegységi eljárást indítványozzon. Az adatvédelmi biztos álláspontja szerint „a Legfelsőbb Bíróság utóbbi időben követett – és az adatvédelmi biztoséval ellentétes – gyakorlata az alkotmánykonform értelmezés követelményének sem felel meg. […] A bírák azzal, hogy a konkrét ügyben a jogszabály lehetséges értelmezési lehetőségei közül az Alkotmánynak megfelelőt alkalmazzák, a jogrendszer eseti döntésekre is kiterjedő alkotmányosságát biztosítják.‖ A Legfelsőbb Bíróság elnöke válaszában nem látta szükségesnek jogegységi eljárás indítványozását, mert véleménye szerint nem ütközik az Alkotmány 61. §-ába „az a bírói gyakorlat, amely a bárki számára hozzáférhető módon már nyilvánosságra hozott adatoknak egyéni kérelemre való (újabb) kiadását indokolatlannak tekinti.‖ Az adatvédelmi biztos újabb levelében az Avtv. 2005. június 1-jén hatályba lépett, fent hivatkozott módosítására hivatkozott, és amellett érvelt, hogy az új szabályt a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazniuk kell a bíróságoknak. Legutóbbi levelében a Legfelsőbb Bíróság elnöke továbbra sem látta alkalmazhatónak az Avtv. új szabályait a folyamatban lévő ügyekben. Az adatvédelmi biztos és a Legfelsőbb Bíróság elnöke közötti levélváltás az adatvédelmi biztos 2005. évről szóló parlamenti beszámolója mellékletében olvasható. (171/H/2005) Megjegyzendő, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnöke döntése alátámasztására nem tudott elfogadható érveket felhozni. 9. Elhatárolás más adatkérési, iratbetekintési jogosultságoktól. Amikor egy állampolgár vagy egy civil szervezet az Avtv.-re hivatkozva közérdekű adatokat kér, nem közigazgatási hatósági ügyről, nem egy eljárási jogról van szó, hanem az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt jog érvényesítéséről: a közigazgatási szerv kezelésében (azaz birtokában) lévő közérdekű adatok megismeréséről. A közérdekű adatok megismeréséhez való jogot meg kell különböztetni az iratbetekintési jogtól. Nincs szükség az érdekeltség igazolására olyan adatok kérése esetén, amelyek közérdekű adatnak (például környezettel kapcsolatos adat, hatóság tevékenységére vonatkozó adat) vagy közérdekből nyilvános adatnak minősülnek. A közérdekű adatok megismerésének joga bárkit megillet, az nincs ügyféli pozícióhoz kötve. Ennek figyelembevételével kell eljárni a különféle hatósági döntések – például környezeti szakhatósági hozzájárulás, építési engedély, működési engedély, területfoglalási engedély, fakivágási engedély – megismerhetőségének vizsgálatakor. (823/A/2006, 1359/A/2006) Felmerült az adatvédelmi biztosi gyakorlatban az a kérdés is, hogy milyen viszonyban áll az Alkotmány 27. §ában, illetve a Házszabály 91. §-ában szabályozott, az Országgyűlés ellenőrző funkciója keretében feltett kérdés, valamint az Alkotmány 61. §-ában, illetve az Avtv.-ben szabályozott közérdekű adatigénylés. Az adatvédelmi biztos ezzel kapcsolatban kifejtette: „a) A képviselői kérdés az Országgyűlés ellenőrzési funkciójához kapcsolódó jogintézmény az interpelláció, a vizsgálóbizottságok, a jelentéstétel, a bizottságok ellenőrzési albizottságai működtetése, a kormány, illetve a miniszterek beszámolási kötelezettsége mellett. Az említett ellenőrzési eszközöket (azok egy részét) az Alkotmány az Országgyűlésről, illetve a kormányról szóló fejezetben nevesíti; ezek a jogintézmények, illetve képviselői jogok ugyanis az Országgyűlés (annak tagjai), valamint a kormány (a végrehajtó hatalom), illetve az Országgyűlés és szervei közötti viszonyt határozzák meg. Más szavakkal: a képviselői kérdés a hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlya (a hatalommegosztás) körében vizsgálandó: a képviselői kérdés „terjedelme‖, igénybevételének feltételei a két fő hatalmi ág közötti mindenkori alkotmányos viszony függvénye, erre az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése nem vonatkozik. b) A közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog ezzel szemben az Alkotmány XII. fejezetében szabályozott alkotmányos alapjog, amelynek szabályozásánál az Alkotmány 8. §ának (2) bekezdését is figyelembe kell venni. Az alkotmányos alapjogok az állam és a joghatósága alá eső személyek közötti viszonyt rendezik: e jogok érvényesítése során az egyik oldalon tehát mindig az állam (valamelyik szerve), a másik oldalon pedig olyan személy áll, aki (amely) nem minősül az állam szervének. Az állami szervek közötti viszony fogalmilag nem esik, nem eshet az Alkotmány XII. fejezetében szabályozott alapjogok érvényesítése kategóriájába. c) Az országgyűlési képviselőket is megilletik azonban az alkotmányos alapjogok, így a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog gyakorlása nyújtotta lehetőségek. Abban az esetben azonban, ha országgyűlési képviselőként lépnek fel, és kifejezetten az országgyűlési képviselőket megillető jogosítványokat gyakorolják, ez – álláspontom szerint – a lehetséges eszközök közötti választást is jelenti, annak valamennyi következményével.‖ (788/A/2005, 839/A/2005)

103 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata

14. Másolatigénylés, költségtérítés, 20. § (3) bekezdés (3) Az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről, annak tárolási módjától függetlenül az igénylő másolatot kaphat. Az adatot kezelő szerv kizárólag a másolat készítéséért - legfeljebb az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően állapíthat meg költségtérítést, amelynek összegét az igénylő kérésére előre közölni kell.

14.1. Alkotmányos kiindulópontok A másolatigénylés a közérdekű adatok megismeréséhez való jognak a tényleges érvényesülését hivatott garantálni. Valamely irat, adat megismerésének és az arról való másolatkészítésnek a joga szükségszerűen együtt járnak. Ezt a kapcsolatot állapította meg az Alkotmánybíróság a büntetőeljárásban alkalmazandó iratbetekintési szabályok kapcsán: „A védelem hatékonysága nemcsak a vádirat, hanem minden, az ügyész és a bíróság rendelkezésére álló irat tekintetében, éppen a védelemre való felkészülés biztosítása érdekében megköveteli, hogy azokat – az alább kifejtett megkülönböztetések szerint – a terhelt és a védő ne csak a bíróságon, a hatóság által használt példányt használva, tanulmányozhassa, hanem azokról kizárólagos használatára szolgáló másolatot kapjon, és azt magával is vihesse.‖ [6/1998. (III. 11.) AB határozat]

14.2. Történet E rendelkezés tartalmi előzménye a törvény eredeti változatában a 20. § (1) és (3) bekezdésében volt megtalálható. A másolatkéréssel összefüggésben a 20. § (1) bekezdésének utolsó mondata úgy rendelkezett, hogy „az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről annak tárolási módjától függetlenül – költségtérítés ellenében – a kérelmező másolatot kérhet.‖ A költségtérítés vonatkozásában a (3) bekezdés volt irányadó, amely szerint „A közérdekű adat közléséért az adatkezelő szerv vezetője – legfeljebb a közléssel kapcsolatban felmerült költség mértékéig – költségtérítést állapíthat meg. A kérelmező kérésére a költség összegét előre közölni kell.‖ E szabályok 2005. VI. 1-ig változatlan formában maradtak fenn, ekkor azonban a 2005. évi XIX. törvény átalakította e kérdéseket. A másolatkérés lehetőségét az (1) bekezdésből a (3) bekezdésbe helyezték át, és ezzel egyidejűleg szűkítették a költségtérítés megállapításának lehetőségeit, az új szöveg alapján költségtérítés már csak a másolatkészítéssel kapcsolatban állapítható meg, a közérdekű adatok más módon történő közlésével kapcsolatos költségek nem követelhetők az adatigénylőtől e módosítást követően. Ezzel egyidejűleg a törvényben megjelent az a szabály, miszerint az adatigénylésnek csak akkor kell az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon eleget tenni, ha ez aránytalan költséggel nem jár [20. § (5) bekezdés].

14.3. Értelmezés 1. Másolathoz való jog. Az Avtv. e szabályában nem adat-, hanem dokumentumközpontú, e rendelkezés nem közvetlenül az adathoz, hanem az azt hordozó dokumentumhoz való hozzáférésről szól. A másolatkészítéstől nem lehet elzárkózni. Másolat kérhető bármilyen formában: • papíron létező dokumentumról papír alapon létező (fény)másolat, • papíron létező dokumentumról elektronikus másolat (digitális fénykép vagy szkennelt dokumentum), • elektronikus formában kezelt dokumentum kinyomtatott változata, • elektronikus dokumentum elektronikus másolata formájában, a technika fejlődésével más kombinációk is elképzelhetők. A másolat készítésekor jelentősége lehet a dokumentum kivonatolásának, erre nézve lásd a 20. § (4) bekezdéséhez írtakat. A másolatkérés jogát együtt kell értelmezni a 20. § (5) bekezdésében foglalt azon rendelkezéssel, miszerint az adatigénylésnek az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni, hiszen e két rendelkezés részben ugyanarról szól. 2. Költségtérítés. Az Avtv. információszabadság-szabályai egyetlen esetben engedik meg költségtérítés felszámolását az adatigényléssel összefüggésben, ha a költség a másolatkészítéssel kapcsolatban merült fel. Semmilyen más, az adatigénylés teljesítésével összefüggő költségigény (postaköltség, az adatok kikeresésére fordított munka ára stb.) nem érvényesíthető. A szabályozás ezzel egyértelművé teszi, hogy a közérdekű adatot az azt kezelő közfeladató ellátó szerv az adatigénylőknek nem adhatja el, az adatoknak nincs ára, azok ingyenesek. (Ez nem érinti a nem információszabadság-alapon történő, a közszféra adatait gazdálkodási 104 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata tevékenységükhöz felhasználók általi hozzáférésnek az esetleges árát. Ez kívül esik az információszabadság törvényi szabályainak alkalmazásán (lásd a PSI irányelv díjazásra vonatkozó rendelkezéseit)). A törvény kizárólag a felmerült költségek megtéríttetését teszi lehetővé, vagyis a költségtérítés nem funkcionálhat díjként és nyereségelemet sem tartalmazhat a közfeladatot ellátó szerv számára. A költségtérítés összegét – ha egyáltalán megállapításra kerül – kérésre előre kell közölni az adatigénylővel, annak érdekében, hogy a fizetendő összeg ismeretében el tudja dönteni, igényt tart-e a dokumentum másolatára akkor is, ha fizetnie is kell érte.

15. Kivonatolás, 20. § (4) (4) Ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni.

15.1. Alkotmányos kiindulópontok A magyar információszabadság-szabályozás nem az aktanyilvánosság, hanem az adatnyilvánosság elvére épül. Mind az Alkotmány [61. § (1) bekezdés [144]], mind az Avtv. [2. § 4. pont] a közérdekű adatok megismerhetőségének szabadságát biztosítja. Ugyanakkor az ilyen közérdekű adatokat az esetek nagy részében természetszerűleg iratok, dokumentumok tartalmazzák, amely iratok, dokumentumok viszont nemcsak közérdekű adatokat foglalhatnak magukban (tartalmazhatnak például bizalmasan kezelendő személyes adatokat, állam-, illetve szolgálati titkot stb.). Ezen dokumentumok tekintetében a szabályozásnak egyszerre kell biztosítani a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülését, és a dokumentum tartalma által érintett másik alkotmányos alapjog, illetve érdek védelmét. Ennek az igénynek a technikai megoldását valósítja meg az Avtv. itt elemzett szabálya. Hangsúlyozzuk, hogy éppen az adatnyilvánosság elve miatt a közérdekű adatokat kezelő szerveknek e kifejezett szabály hiányában is ezen a módon kellene eljárniuk, hiszen az adatigénylések teljesítésére vonatkozó kötelezettségüket nem közömbösítheti az érintett dokumentum egyéb adattartalma. A kérelmező számára meg nem ismerhető adattartalom a közérdekű adattartalomról való másolatadásnak nem lehet akadálya.

15.2. Történet E bekezdés 2005. VI. 1-től hatályos, a 2005. évi XIX. törvény illesztette be a törvénybe, amely korábban nem tartalmazott ilyen tartalmú rendelkezést. Az egyetlen utalás, amely arról szólt, hogy nem feltétlenül az egész dokumentumot kell megismertetni a kérelmezővel, a másolattal kapcsolatos rendelkezésben volt megtalálható [korábban 20. § (1) bekezdés, később 20. § (3) bekezdés] a „dokumentumról vagy dokumentumrészről‖ megfogalmazásban.

15.3. Értelmezés 1. Ez a szabály a másolatkészítésre vonatkozik, ezért szorosan kapcsolódik a 20. § (3) bekezdéshez. 2. Az igénylő által meg nem ismerhető adat. A kivonat készítésére akkor kell sort keríteni, ha a másolni kívánt dokumentum az igénylő számára meg nem ismerhető adatot tartalmaz. A bizalmas kezelés indoka lehet, hogy a dokumentum nem nyilvános személyes adatot tartalmaz (a közérdekből nyilvános személyes adatok tekintetében lásd a 2. § 5. pontjához és a 19. § (4) bekezdéséhez írt magyarázatot), ebben az esetben az adat csak akkor ismertethető meg az adatigénylővel, ha azok alanya előzetesen hozzájárult adatai nyilvánosságra hozatalához. Ez nem feltétlenül önálló nyilatkozattal történhet. Amennyiben az érintett például közszereplése során maga közölt magáról adatokat, ezzel összefüggésben a nyilvánosságra hozatalhoz és minden ezzel összefüggő további adatkezeléshez adott hozzájárulását az Avtv. egy adatvédelmi szabálya [3. § (5) bekezdés] alapján vélelmezni kell. Ha azonban az érintett nem járult hozzá adatai nyilvánosságra hozatalához, és törvény sem teszi azt nyilvánossá, az adat az igénylő számára nem megismerhető, ezért azt a kivonaton felismerhetetlenné kell tenni. Az irat tartalmazhat más titkokat, például üzleti titkot [lásd a 19. § (6) bekezdéséhez fűzött magyarázatot], adótitkot, állam- vagy szolgálati titkot, bármit, aminek nyilvánosságát a törvény – abszolút módon vagy időlegesen – korlátozza. Érdekes kérdés, hogy mi a teendő akkor, ha a dokumentumban szereplő valamely adat nem nyilvános, ám a konkrét igénylő számára megismerhető (mert például kifejezetten őt felhatalmazza a törvény a kérdéses adat 105 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata megismerésére, de másokat általában nem). A törvény úgy fogalmaz, hogy „az igénylő által meg nem ismerhető‖ adatot kell törölni, vagyis abban az esetben, ha az adatigénylő az adott adatot megismerheti, az ő példányáról azt nem kell törölni. Ettől az adat nem válik nyilvánossá, a bizalmas kezelés felelőssége az adatot így megismerő adatigénylőre is átszáll. 3. Felismerhetetlenné tétel. A törvény szerint a közfeladatot ellátó szerv a meg nem ismerhető adat felismerhetetlenné tételével tesz eleget a kötelezettségének. Az adat felismerhetetlenné tétele történhet a fénymásolaton kitakarással, kifestéssel, satírozással, bármilyen eljárással, aminek eredményeképpen a jog szerint meg nem ismerhető adat ténylegesen meg nem ismerhető lesz a dokumentumból. A meg nem ismerhető adatok egy része az adatok alanyának valamilyen joga vagy érdeke védelme miatt ilyen. A bizalmas kezelés oka a legtöbb esetben ez a megszemélyesítettség: egyrészt a személyes adatok bizalmas jellege személyes voltukból következik, vagyis abból, hogy egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozhatóak; másrészt sok olyan nem személyes adat is lehet a közérdekű adatokat tartalmazó dokumentumokban, amelynek van – nem természetes személy – alanya, amellyel kapcsolatba lehet hozni (például adótitok gazdasági társaságok esetén). Esetükben a védelem úgy is fenntartható, hogy nem a bizalmas adatot törlik a dokumentumból, hanem annak alanyát, pontosabban annak azonosító adatait, amelyek a kapcsolatot biztosítják az ismeret és az alany között. Ezt nevezzük anonimizálásnak. A személyes adatok, az üzleti és más titkok védelme az adatok törlése mellett ilyen anonimizálással is biztosítható. A megszemélyesített adatok valójában sohasem egyetlen adatként léteznek, hanem több ismeret egybefonódása eredményeképpen jönnek létre. Egyetlen állítás több, esetenként több tucat adatot is magába foglal. Egy adatokat tartalmazó táblázat egyetlen sorában a táblázat oszlopainak megfelelően több ismeret szerepel. A megszemélyesített adatok mindig tartalmaznak valamifajta ismeretet, vagy több ismeretet, ezekből levonható további következtetéseket, valamint egy vagy több azonosító adatot, amelyek az alannyal való kapcsolatukat biztosítják. Sokszor maga az azonosító adat is hordoz magában olyan ismereteket, amelyekből az adat alanyára nézve következtetéseket vonhatunk le. Egy név például (kétségkívül személyazonosító adat) egyúttal elárulja nekünk az illető nemét, tartalmazhat ismeretet az illető családi állapotára, és elárulja azt is, hogy kikkel áll családi kapcsolatban (házassági nevek esetében akár egyértelműen, családnevek esetén csak áttételesen). Az esetek többségében az ilyen adatok az azonosító adathoz tapadó további ismeretekből is állnak, nem az azonosító adatból következnek (például a Jogászoknak Kft. 2007. évi adózás utáni eredménye ennyi és ennyi). Az anonimizálás tehát az adatoknak a megváltoztatása, úgy, hogy annak eredményeképpen a bizalmas kezelés már ne legyen indokolt. A megszemélyesített adatok esetében ezt a célt megszemélyesített voltuk megszüntetésével, az adat és az alanya közötti kapcsolat végérvényes megszakításával érhetjük el. Ezzel felszabadul az adat a bizalmasság alól, miközben az adat alanyának jogai, érdekei sem sérülnek. A megszemélyesített adat anonimizálása tehát a lényegi ismeret (amelyet az adatigénylő szeretne megismerni), és az adat alanya közötti kapcsolat megszüntetése, amelyet az azonosító adatok eltávolításával tudunk megvalósítani. A kapcsolat megszüntetésének a megismerő tekintetében visszafordíthatatlannak és végérvényesnek kell lennie, ami azt jelenti, hogy az igénylő kezelésében az adatok ne válhassanak ismét megszemélyesítetté, az ő egyéb (meglévő vagy potenciális) ismereteivel együtt se lehessen az adat és alanya közötti kapcsolatot helyreállítani. (Erre nézve lásd a személyes adatok fogalmának elemzését a közérdekű adatok definícióján belül.) A kapcsolatba hozhatóság szituatív, a kezelt adatok köre és az adatkezelő személye, egyéb ismeretei nagyban meghatározzák, hogy a kapcsolat az alannyal létezik-e, illetve helyreállítható-e. Vannak adatok, amelyeket egyáltalán nem lehet anonimizálni (a személyazonosító adatok ilyenek, azok lényege, hogy azonosítják a személyt), és vannak olyanok, amelyeket lehet, de nehezebb. Kis számú adatalany esetén a személyazonosító adatok egyszerű törlése sokszor nem elegendő az anonimizáláshoz, mert az adatalanyok egyéb jellemzői (amelyeket nem töröltünk, hiszen épp azok megismerhetővé tétele volt cél) együttesen alkalmasak az alanyok azonosítására. Ugyanez vonatkozik nagyon ismert adatalanyok adataira is. Éppen ezért nem lehet minden adatra, adatkezelőre és adatkezelésre nézve előre megállapítani azokat a technikai szabályokat, amelyekkel az anonimizálás elvégezhető. Az anonimizálás megfelelő módjának kiválasztásakor tehát számításba kell venni az anonimizálandó (az adatigénylő által megismerni kívánt) adatok körét, jellegét, az érintett adatalanyok számát, és a megismerő (adatkérő) személyét is. Az anonimizálás módszerét az adatkezelő leleményességére bízza a törvény, történhet az azonosító adatok törlésével, más karakterekkel való felülírásával, amelyek lehetnek értelmetlenek, vagy értelmesek is. Az értelmes karakterekkel való felülírás segíthet a dokumentumon belül az egyes alanyok azonosításába, amely

106 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata nem a személy azonosítása (például egy ítéletben: első rendű vádlott, másodrendű vádlott stb.) A módszer kiválasztásával kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy azt mindig egyedileg kell mérlegelni. Az anonimizálható adatok mellett léteznek ugyanakkor olyan bizalmas adatok is, amelyek bizalmas volta nem abból ered, hogy van alanyuk, vagy ha van, azzal kapcsolatba hozhatók, hanem önmagukban hordoznak olyan információt, amely védelme szükséges (az államtitkok többsége ilyen). Ezeket magukat kell törölni, illetve felismerhetetlenné tenni a másolaton. 4. Végül fontos hangsúlyozni, hogy a kivonatolást a törvény a közfeladatot ellátó szerv kötelezettségévé teszi, a közérdekű adat nem titkolható el az adatigénylő elől, az azt tartalmazó dokumentumról való másolatkészítéstől nem lehet elzárkózni azon az alapon, hogy az nem megismerhető adatot is tartalmaz, a szervnek a dokumentumon lévő közérdekű adatok megismerhetővé tétele, ennek érdekében a kivonatolás törvény által előírt kötelezettsége.

16. Közérthető és kért forma, 20. § (5) bekezdés (5) Az adatigénylésnek közérthető formában és - amennyiben az aránytalan költséggel nem jár - az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthető formában nem lehet eleget tenni.

16.1. Alkotmányos kiindulópontok Az adatigénylés közérthető és kért technikai formában történő teljesítésének kötelezettsége a közérdekű adatok megismeréséhez való jog egyik garanciája, amely egyúttal az esélyegyenlőség (Alkotmány 70/A. § [146]) megvalósulását is szolgálja. Ezáltal biztosítható, hogy mindenki az általa is érzékelhető és értelmezhető módon férjen hozzá a közérdekű információhoz, így a fogyatékos személyek is élhessenek a mindenkit megillető alkotmányos alapjoggal. Ez egybecseng a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 6. §-ában foglaltakkal, miszerint a fogyatékos személynek biztosítani kell a hozzáférés lehetőségét a közérdekű információkhoz; hozzáférhető az információ akkor, ha azt a fogyatékos személy érzékelheti, és az biztosítja számára a megfelelő értelmezés lehetőségét. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alanyi jogi jellegéből következik, hogy az igény teljesítésének megtagadására csak az adhat alapot, hogy a kért információ nem felel meg a törvényi feltételeknek, vagyis nem nyilvános közérdekű adat. Semmilyen egyéb megfontolás nem szolgálhat megfelelő indokul, így az sem, hogy a közérthető forma nem biztosítható. Vagyis az elemzett rendelkezés második mondata egy egyébként is létező alkotmányos követelményt erősít meg.

16.2. Történet A törvény eredetileg a 20. § (1) bekezdésében rendelkezett e tárgyban, úgy, hogy a kérelemnek a szerv „közérthető formában tesz eleget‖. A forma tekintetében a törvény kezdetben nem tartalmazott megkötést. A törvénybe a 2005. évi novellájával (2005. évi XIX. törvény), 2005. VI. 1-i hatállyal került be ez a rendelkezés, amely azóta változatlan. Ezzel egyidejűleg a 20. § (1) bekezdéséből kikerült a közérthető formára való utalás.

16.3. Értelmezés 1. E rendelkezés az adatigénylés teljesítésének módját határozza meg, az adatigénylésnek az itt meghatározott módon kell eleget tenni. A törvény határozott kötelezettségként szól a válaszadás módjáról. 2. Közérthető forma. E követelmény egyszerre jelent technikai és tartalmi szempontú közérthetőséget. Tartalmi szempontból a közérthetőség azt jelenti, hogy a választ lehetőleg úgy kell megfogalmazni, hogy az adatigénylő értse, a szakszerűség feladása nélkül természetesen. Technikai szempontból a közérthetőségből következik, hogy olyan formában kell a választ megküldeni, hogy az általában értelmezhető legyen olyan technikai eszközökkel, amelyek általában használatosak, adatokat az adatigénylő nagyobb ráfordítás nélkül értelmezni legyen képes. Ennek elsősorban az elektronikus formában történő adatközlés körében van relevanciája, itt ilyen formátum például az egyszerű txt-fájl, de ilyen a html-formátum is, vagy a legtöbbet használt szövegszerkesztő által olvasható fájlok. A közérdekű adatokat kezelő szerv az adatigénylést – az adatigénylőnek a formátumra irányuló kérését lehetőség szerint figyelembe véve – tehát olyan (nyomtatott, elektronikus vagy más) formában kell, hogy teljesítse, amely az adatigénylő számára értelmezhető. 107 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata 3. Kívánt technikai eszköz, illetve mód. Az elektronikus adatigénylés sem jár feltétlenül együtt az elektronikus adatközléssel, ahogy a hagyományos módon történő adatigényt sem feltétlenül az igény előterjesztésével egyező módon kell kielégíteni. Az adatigénylő számára a törvény lehetővé teszi, hogy megválassza, kijelölje a válaszadás módját, például akár elektronikusan igényelte az adatokat, akár nem, a törvény biztosítja számára azt a lehetőséget, hogy a kért adatot ne elektronikus formában, hanem papíralapon vagy más módon kérje az adatközlőtől. A szabályozás tehát lehetővé teszi az adatigénylő számára, hogy ő maga határozza meg az válaszadás módját, vagy akár – elektronikus válaszadás kérése esetén – az elektronikus dokumentum formátumát. Az adatigénylő ilyen kérése legfeljebb a költségekre való hivatkozással utasítható el. A törvény nem foglalkozik a válaszadás okirati formájával, erre nézve is az adatigénylő kérése az irányadó. Az adatigénylések túlnyomó részében valószínűleg nincs szükség a hitelesség maradéktalan biztosítására. Az igénylő számára azonban a törvény nyitva hagyja azt a lehetőséget, hogy az adatközlést okirati formában kérje. Ennek különösen akkor van jelentősége, ha az adatigénylő az igényelt adat felhasználásával valamilyen jogot szerez vagy kötelezettséget vállal. Ezt a kérést – álláspontunk szerint e rendelkezés miatt – az adatot kezelő nem tagadhatja meg. 4. Aránytalan költség miatti kivétel. A válaszadási forma megválasztásnak joga nem korlátlan, a törvény e lehetőséget úgy szabályozza, hogy az adatot kezelő szerv számára se jelentsen indokolatlan terhet. Az adatigénylő formátumra vonatkozó kérését ezért nem kell teljesíteni, ha az aránytalan költséggel járna. Az elektronikus adatközlés akadálya lehet például az, hogy a kért adatot tartalmazó irat elektronikus formában nem férhető hozzá, és ésszerű ráfordítás mellett – esetleg az irat sérülékenysége miatt – nincs is lehetőség az elektronikus forma előállítására. Ilyen esetekben az adatot kezelő szerv az igényt más formában teljesíti. A költséggel kapcsolatban itt is felhívjuk a figyelmet arra, hogy az adatigénylés megválaszolásával kapcsolatos költségeket – a dokumentumokról készített másolatok költségének kivételével – a törvény nem engedi az adatigénylőre hárítani, az az adatot kezelő közfeladatot ellátó szervet terheli. Az egyetlen kivétel tekintetében lásd a 20. § (3) bekezdéséhez írt magyarázatot. 5. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthetően nem lehet eleget tenni. Az adatigények arra való hivatkozással sem utasíthatók el, hogy az adatigénylő félreértené a választ, vagy téves következtetéseket vonna le belőle. Ha a szerv egyébként attól tart, hogy az adatigénylő a közérdekű adatokat félreértené, kiegészítő magyarázatokkal elláthatja, ennek nincs akadálya, és a szerv ezzel elősegíti a közérdekű adatok megértését. (Erre példaként hozható fel az a pár évvel ezelőtt történt eset, amelyben a kórházak szakmai felügyeletét ellátó szervezet nem kívánta kiadni a kórházakban bekövetkezett halálozási adatokat azért, mert a statisztika alapján a nyilvánosság téves következtetéseket vonna le az egyes kórházakban végzett munka minőségére nézve. Ebben az esetben, ha az adatokhoz fűzött magyarázatként hozzátennék hogy a kiugróan magas halálozási számmal bíró kórház valójában egy elfekvő, az ilyen félreértések, téves következtetések megelőzhetők lennének.)

17. Az igény elutasításának határideje és módja, 20. § (6) bekezdés (6) Az igény teljesítésének megtagadásáról, annak indokaival együtt, 8 napon belül írásban vagy - amennyiben az igényben elektronikus levelezési címét közölte - elektronikus úton értesíteni kell az igénylőt.

17.1. Alkotmányos kiindulópontok Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése [144] szerint mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje. Ezen alapjog alanyi jogi tartalmát az Avtv. 20. § (1)-(2) bekezdése akként rögzíti, hogy a közérdekű adat megismerése iránt bárki igényt nyújthat be, amely igénynek az adatot kezelő szerv legfeljebb 15 napon belül köteles eleget tenni. Amennyiben az adatigénylés tárgya nem nyilvános közérdekű adat, akkor az igény teljesítésének megtagadásáról az itt elemzett rendelkezés szerint (indokolással, legfeljebb 8 napon belül, főszabály szerint írásban) kell értesíteni az igénylőt. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alanyi jogi jellegéből következik, hogy az igény teljesítésének megtagadására csak az adhat alapot, hogy a kért információ nem felel meg a törvényi feltételeknek, vagyis nem nyilvános közérdekű adat. Amint azt az Alkotmánybíróság többször megállapította, az információszabadság érvényesülése nem függhet az adatot kezelő szerv engedélyétől, diszkrecionális döntésétől. Szintén nem adhat

108 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata alapot az igény megtagadására az igénylő érintettségével vagy szándékaival kapcsolatos kifogás. „Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását.‖ [32/1992. (V. 29.) AB határozat] „Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekű adatok megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmező ne csupán közérdekből, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése, vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a közérdekű adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekű adatot kezelő szerv nem jogosult az adatkérés céljának vizsgálatára sem.‖ [19/1995. (III. 28.) AB határozat]

17.2. Történet A törvény eredeti változatában csak a kérelem megtagadásának határidejét, az indokolás kötelezettségét és a megtagadás írásbeliségét rögzítette a 20. § (2) bekezdése. A 2005. évi XIX. törvény 2005. VI. 1-i hatállyal e rendelkezést a mai helyére helyezte, ezzel együtt a kérelmet igényre változtatta, és az írásbeliséget kiegészítette az elektronikus értesítéssel arra az esetre, ha az adatigénylő az elektronikus levelezési címét közölte. A rendelkezés azóta változatlan.

17.3. Értelmezés 1. Az adatigénylés megtagadásának határideje. A törvény a megtagadás közlését az adatigénylés teljesítése határidejénél rövidebb időben határozza meg, az előbbit az adatigénylésnek a közfeladatot ellátó szerv tudomására jutásától számított nyolc napon belül kell megtenni. 2. Az indokolás kötelezettsége. Az adatigénylés teljesítésének megtagadását indokolni kell. A lehetséges indokok a következő csoportokba sorolhatók: a) A közérdekű adat igénylésének teljesítése csak a törvényben meghatározott okokból tagadható meg, erre nézve lásd az információszabadság korlátairól szóló 19. § (3) bekezdéshez írt magyarázatot. Ilyen lehet az, ha a közérdekű adat valamilyen okból nem nyilvános, azt például állam- vagy szolgálati titokká minősítették, vagy ha az adat nyilvánosságát törvény korlátozza. Ilyenkor közölni kell, hogy mely jogszabályi rendelkezés alapján tagadja meg a szerv az adat közlését. Amennyiben a megismerni kívánt közérdekű adat döntés-előkészítő adatnak minősül, az ennek nyilvánosságát korlátozó törvényhely (Avtv. 19/A. §) megjelölése mellett az ott meghatározott szempontok alapján a szervnek meg kell magyaráznia, miért nem engedélyezi a döntés-előkészítő adat megismerését. b) További lehetséges indok az – amelyet külön nem nevez meg a törvény –, ha a megismerni kívánt adat nem közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat (például nem nyilvános személyes adat). Ebben az esetben ezt a tényt kell indokolásként közölni. c) Az elutasítás harmadik tipikus magyarázata lehet az, ha olyan közérdekű adatot kíván megismerni az adatigénylő, amely nincs a közfeladatot ellátó szerv kezelésében. Ilyenkor ezt a tényt kell közölni. A törvény többi rendelkezéséből és az adatvédelmi biztos gyakorlatából felismerhetőek azok a további esetleges megtagadási indokok, amelyek nem elfogadhatóak, amelyekre való hivatkozással az adatigénylés teljesítése nem tagadható meg. • Az adatvédelmi biztos szerint nem lehet megtagadni az adat közlését azzal az indokolással, hogy azt a szerv valamilyen nyilvános fórumon már közzétette. Ezzel ellentétes a törvény korábbi szövegállapotához kapcsolódó bírói gyakorlat, erről bővebben a 20. § (1) és (2) bekezdéséhez írt magyarázatban szóltunk. • Nem lehet az adat közlését megtagadni azzal az indokkal, hogy azt nem az a szerv állította elő, aki az adatigénylés címzettje, akihez a polgár az adatigényét eljuttatta, feltéve, hogy az adat egyébként a kezelésében van. A közérdekű adat definíciója szerint az adat közérdekű voltát önmagában az is megalapozza, ha a szerv kezelésében van, nem kell, hogy az az adott szerv által előállított legyen. A szerv tevékenységét értékelő dokumentumok tipikusan más szervek által előállított adatok, ezeket az a szerv is köteles szolgáltatni, amelynek a vizsgálatáról szólnak. • Nem megfelelő indok az, hogy az adatigénylő nem közli az adatigénye célját, nem igazolja vagy valószínűsíti az adat megismeréséhez fűződő jogát vagy jogos érdekét, vagy nem közli más, az adatigénylés teljesítéséhez technikailag nem elengedhetetlenül szükséges személyes adatait, hiszen az adatigénylés tekintetében ilyen

109 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata feltételeket a törvény nem állapít meg, erre nézve lásd a 20. § (1) és (2) bekezdéséhez, valamint a 21/A. §-hoz írtakat. • Nem lehet a dokumentum másolatát kérő adatigénylés teljesítését megtagadni azon az alapon, hogy a dokumentum az adatigénylő által nem megismerhető adatot is tartalmaz, ilyen esetben ugyanis a törvény szerint kivonatot kell készíteni. Lásd erről bővebben a 20. § (4) bekezdéséhez írtakat. • Az adatigénylés nem tagadható meg azzal az indokkal, hogy az adatot az adatigénylő nem vagy félreértené, vagy az adatigénylésnek közérthető formában nem lehet eleget tenni. Lásd erről a 20. § (5) bekezdéséhez írtakat. • A közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítése nem tagadható meg azért, mert a nem magyar anyanyelvű igénylő az igényét anyanyelvén vagy az általa értett más nyelven fogalmazza meg. Lásd bővebben a 20. § (7) bekezdéséhez írtakat. 3. Az értesítés módja. A törvény szerint az értesítést írásban kell megküldeni az adatigénylőnek. Amennyiben az adatigénylő az elektronikus levélcímét is megadta, az értesítést elektronikus úton kell megküldeni. 4. Az adatigénylő az igénye teljesítésének megtagadását, illetve ennek elmaradását is bíróság előtt megtámadhatja. Erre nézve lásd a 21. §-hoz írt magyarázatot. 5. Az adatigénylések teljesítésének megtagadásáról és annak indokairól évente statisztikai adatközlés keretében tájékoztatni kell az adatvédelmi biztost. [20. § (9) bekezdés]

18. Idegen nyelvű adatigénylés, 20. § (7) bekezdés (7) A közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítése nem tagadható meg azért, mert a nem magyar anyanyelvű igénylő az igényét anyanyelvén vagy az általa értett más nyelven fogalmazza meg.

18.1. Alkotmányos kiindulópontok Az elemzett rendelkezés lehetővé teszi, hogy nem magyar anyanyelvű személy ne magyarul (hanem saját anyanyelvén vagy más idegen nyelven) fogalmazza meg adatigényét. Az esélyegyenlőséget biztosító szabálynak különösen jelentősége van a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülése szempontjából, hiszen a kisebbséghez tartozók is saját nyelvükön nyújthatják be közérdekű adat iránti igényüket. Az Avtv. ezen rendelkezése a kisebbséghez tartozó személyek tekintetében a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény végrehajtásának is tekinthető. Ez utóbbi törvény ugyanis a nyelvhasználatot szabályozó fejezetében kimondja: „A Magyar Köztársaságban anyanyelvét bárki mindenkor és mindenhol szabadon használhatja. A kisebbségek nyelvhasználatának feltételeit – külön törvényben meghatározott esetekben – az állam biztosítani köteles.‖ [51. § (1) bekezdés.] Figyelmet érdemel ugyanakkor, hogy az Avtv. a válaszadás tekintetében már nem teszi kötelezővé az igénylő által használt nyelven történő válaszadást.

18.2. Történet E rendelkezés csak a 2005. évi XIX. törvénnyel történt módosítás után, a 2005. VI. 1-től hatályos szövegben létezik, azóta változatlan.

18.3. Értelmezés 1. Megtagadás tilalma. A törvény az adatigénylés megtagadása tilalmaként fogalmazza meg az idegen nyelvű adatigénylés lehetőségét. Amennyiben ezen az alapon tagadják meg az igény teljesítését, az adatigénylő bírósághoz fordulhat. 2. Az idegen nyelvű adatigénylés lehetőségét a törvény a nem magyar anyanyelvűek számára tartja fenn, ők az adatigényüket a saját anyanyelvükön vagy az általuk értett más nyelven is megfogalmazhatják. A magyar anyanyelvűek számára ezt a lehetőséget nem biztosítja a törvény. Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a közfeladatot ellátó szerv általában nincs abban a helyzetben, hogy meg tudja állapítani, mi az adatigénylő anyanyelve, ezért általában akkor jár el helyesen, ha a az idegen nyelven adatigénylést megfogalmazó

110 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata adatigénylő tekintetében elfogadja, hogy nem magyar anyanyelvű. Az anyanyelv kérdésének tisztázására egy esetleges elutasítást követően a jogérvényesítés keretében, a bírósági eljárásban nyílik csak lehetőség. 3. Ismételten felhívjuk a figyelmet arra, hogy a törvény nem tartalmazza azt a kötelezettséget, hogy a választ az adatigénylés nyelvén kell az adatigénylőnek megküldeni. A közfeladatot ellátó szerv természetesen akkor jár el helyesen, ha lehetőségeihez mérten törekszik erre, de ilyen kötelezettség a törvényből nem következik.

19. Adatigénylés-teljesítési szabályzat, 20. § (8) bekezdés (8) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő szabályzatot kell készíteniük.

19.1. Alkotmányos kiindulópontok Az információszabadság érvényesülésének garanciái közé sorolhatjuk a közfeladatot ellátó szervek szabályzatkészítési kötelezettségét. E belső szabályzat garanciális jelentőségét az adja, hogy – tekintettel arra, hogy maga a szabályzat is nyilvános közérdekű adat – a polgárok számára megismerhetővé és átláthatóvá teszi az adatigénylés teljesítésének belső felelőseit és eljárási rendjét. A szabályzat által magán a kötelezett szerv szervezetén belül is előre elhatározott rend szerint, és nem esetleges módon kerül sor a feladat ellátására, és előre azonosítottak a feladat belső szervezeti-személyi felelősei is. A szabályzat-készítés ugyanakkor kockázatot is rejt magában, téves értelmezése veszélyt jelenthez a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjog érvényesülésére. A szabályzat természeténél fogva normatív jellegű, az adatigénylés teljesítésének általános jelleggel megfogalmazott szabályait tartalmazza. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ezek a szabályok semmilyen körülmények között nem mondhatnak ellen az Alkotmány, az Avtv. vagy más jogszabály rendelkezéseinek, azok érvényesülését nem ronthatják el, nem tartalmazhatnak további korlátozásokat, a közérdekű adatok megismerését nem köthetik további feltételekhez. Ennek megfelelően a közérdekű adatot kezelő szerv nem hivatkozhat belső szabályzatára annak érdekében sem, hogy egy adatigénylésnek ne vagy csak késve tegyen eleget.

19.2. Történet E rendelkezést a 2006. évi XIX. törvény illesztette be az Avtv.-be, 2005. VI. 1-től hatályos, azóta változatlan.

19.3. Értelmezés 1. A kötelezettség alanya. Az e rendelkezésben megfogalmazott kötelezettség alanya eltér az információszabadság többi törvényi szabályában meghatározott kötelezetti körtől, amely a 19. § (1) bekezdésében van körülírva, és amelyre e fejezet szinte valamennyi bekezdése visszautal. Az itt tárgyalt rendelkezésben megfogalmazott kötelezettség alanyi köre nem öleli fel az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó személyeket, hanem csak az ilyen szerveket. A közfeladatot közvetlenül, tehát nem egy szerv nevében ellátó személyeknek nem kell szabályzatot készíteniük. 2. A szabályzat tartalma. A törvény szerint a szabályzatban a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét kell szabályozni. A szabályzatban indokolt rögzíteni • az adatigénylések teljesítésével kapcsolatos eljárásokat (folyamatokat, belső határidőket), • az adatigénylések teljesítésével kapcsolatos belső felelősségi szabályokat (mely szervezeti egységnek vagy személynek mi a teendője az igény teljesítésével összefüggésben) valamint • az adatigénylések teljesítése dokumentálásának rendjét, amelyet – a 21/A. § (2) bekezdésének megfelelően – személyes adatok nélkül kell végezni, és amelynek célja többek kötött az adatvédelmi biztos értesítésével [20. § (9) bekezdés] és az elektronikus információszabadság-törvényben megfogalmazott kötelezettségek teljesítése. [Eitv. 6. § (6) bekezdés.]

111 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata 3. A szabályzat formája. Az adatigénylés-teljesítési szabályzat normatív aktus, ám, hogy pontosan milyen formát ölt, az igen változó lehet. Megfogalmazható normatív munkáltatói utasításként, de arra is találunk példát, hogy állami irányítás egyéb jogi eszközeként bocsátják ki, és megjelentetik a hivatalos lapban. Ez elsősorban a kibocsátó személyétől, valamint attól függ, hogy mely szervekre nézve lesz a szabályzat kötelező. Akármilyen formában is bocsátják ki a szabályzatot, az nem terjeszkedhet túl a jogszabályok keretein, vagyis nem korlátozhatja a jogszabályban meghatározottakon túl a polgárok jogait, és nem csorbíthatja a polgárok jogait védő garanciákat sem. 4. Egyéb információszabadság-szabályzatok. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény (Eitv.) a hatálya alá tartozó közfeladatot ellátó szervek számára előírja, hogy a közzétételi kötelezettségük teljesítésének a szervezeten belüli részletes szabályait – a jogszabályok keretei között – közzétételi szabályzatban határozzák meg. E közzétételi szabályzatnak a közérdekű adatok közzétételével, a helyesbítéssel és a törléssel kapcsolatos részfeladatokat, az azokért felelős munkaköröket, a felelősök együttműködésének rendjét, a fegyelmi felelősség részletes szabályait, az adatbiztonsági szabályokat, valamint a belső ellenőrzés rendjét kell tartalmaznia. A szabályzat természetesen a felsoroltakon kívül másról is rendelkezhet. Tekintettel arra, hogy az Eitv. szerint közzétételi szabályzatot és az Avtv. szerinti adatigénylés-teljesítési szabályzatot készíteni köteles szervek köre gyakorlatilag azonos, és a szabályzatok tárgya is összefügg, a két szabályzat elkészíthető egységes szerkezetben is, ennek nincs akadálya. 5. Az Eitv. mellékletében meghatározott általános közzétételi lista II. 13. pontja alapján a törvény hatálya alá tartozó szerveknek a honlapjukon közzé kell tenniük a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények intézésének rendjét, az illetékes szervezeti egység nevét, elérhetőségét, és ahol kijelölésre kerül, az adatvédelmi felelős, vagy az információs jogokkal foglalkozó személy nevét. Ezt a legegyszerűbben az e rendelkezés alapján elkészítendő szabályzat közzétételével lehet megvalósítani. A törvény szerint ezeket az adatokat negyedévente kell a honlapon frissíteni.

20. Elutasított adatigénylések bejelentése, 20. § (9) bekezdés (9) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szervek évente értesítik az adatvédelmi biztost az elutasított igényekről, valamint az elutasítások indokairól.

20.1. Alkotmányos kiindulópontok Az alkotmányos alapjogok normativitásának feltétele, hogy tényleges érvényesülésüket jogvédelmi garanciarendszer biztosítsa. Az Alkotmánybíróság és a bírósági jogérvényesítés (21. §) mellett e garanciarendszer alapvető eleme az adatvédelmi biztos intézménye. Az adatvédelmi biztos nemcsak egyedi panaszügyek kivizsgálásával foglalkozik, hanem hivatalbóli, általános jellegű ellenőrzési feladatai is vannak, hivatalból ellenőrzi a törvényi szabályok megtartását, elősegíti a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó törvényi rendelkezések egységes alkalmazását, feladatkörében általános jelleggel ajánlást bocsáthat ki, véleményezési jogot gyakorol a különös, illetőleg egyedi közzétételi listák tekintetében. Az adatvédelmi biztos figyelemmel kíséri a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága érvényesülésének feltételeit. Javaslatot tesz a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, véleményezi az ilyen jogszabályok tervezetét. Kezdeményezheti az államtitokkörben, valamint a szolgálati titokkörben meghatározott adatfajták szűkítését vagy bővítését. Az elemezett szabály ezen ombudsmani feladat- és hatáskörök hatékony gyakorlásához szükséges információszerzés egyik forrásáról rendelkezik. Ennek a törvényi kötelezettségnek két fontos célja van. Az első az, hogy az adatvédelmi biztos tudomást szerezzen az információszabadság érvényesüléséről. A tapasztalatok szerint azonban sem a beérkező jelentések minősége, sem azok mennyisége nem teszi alkalmassá az adatokat arra, hogy megfeleljen ennek a jogalkotói akaratnak. Maga az adatvédelmi biztos is többször leírta éves beszámolójában (1995 és 2001 között), hogy megfontolandónak tartja e rendelkezés hatályon kívül helyezését. Több beszámolójában hozzátette azt is, hogy az Adatvédelmi Biztos Irodája a munkatársak kis létszáma és leterheltsége miatt egyes közfeladatot ellátó szervek tekintetében érdemi ellenőrzést ezekkel a jelentésekkel kapcsolatban nem tud végezni. Ennél fogva a szabályból következő másik cél megvalósulásában, az információs jogok érvényesülésének ellenőrzésében és

112 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata biztosításában ez a jogszabályhely nem nyújt valódi segítséget. Az érvek ellenére a jogalkotó mindeddig érintetlenül hagyta e kötelezettséget.

20.2. Történet E kötelezettséget eredetileg a 20. § (4) bekezdése fogalmazta meg lényegében azonos tartalommal, csupán egyetlen különbséggel: az igény helyett eredetileg kérelem szerepelt a törvényben. A 2005. VI. 1-től (2005. évi XIX. törvény) hatályos szövegben már az igény szó szerepel, ekkor került a szabály a mai helyére. E módosítás óta változatlan.

20.3. Értelmezés 1. A kötelezettség alanyai. A közérdekű adat iránti kérelmek elutasítását az érintett állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek vagy személyeknek kell a törvény értelmében bejelenteniük. Erre nézve lásd a 2. § 4. pontjához írt magyarázatot. 2. Értesítési kötelezettség. A törvény szerint minden közfeladatot ellátó szerv évente köteles értesíteni az adatvédelmi biztost. A biztos minden évben megállapítja, hogy e kötelezettségnek rendkívül rossz arányban tesznek eleget a közfeladatot ellátó szervek, annak ellenére, hogy ő minden évben a Magyar Közlönyben közzétett közleményben hívja fel a figyelmet e kötelezettségre. A közlemény igyekszik segíteni a kötelezettség címzettjeit az értesítést előíró törvényi rendelkezések értelmezésében is. A közleményben a biztos határidőt szokott megjelölni a tájékoztatás megküldésére, ezt általában a tárgyévet követő év februárjára szokta megállapítani. Lásd például: Magyar Közlöny, 2007. 186. szám. Az adatvédelmi biztos minden éves beszámolójában megállapítja, hogy a kötelezetteknek csak egy része – rendszerint ugyanazok a szervek – tesznek eleget e kötelezettségüknek. Bizonyos szervezetek számára adminisztratív nehézséget okoz az adatigénylések dokumentálása, így az elutasított adatigénylések bejelentése is. 3. Az értesítés tárgya. A közfeladatot ellátó szerveknek a közérdekű adataik megismerése iránti adatigénylésekről kell értesítést küldeniük, vagyis az állami, vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint tevékenységére vonatkozó adatok megismerésének kezdeményezéséről, ha azt elutasították. 4. Az értesítés tartalma. Az értesítésben a törvény szerint az elutasított adatigénylésekről és ezek indokairól kell tájékoztatást küldeni. Amennyiben ilyen nem volt, akkor erről a tényről kell tájékoztatni az adatvédelmi biztost. A részben teljesített adatigénylés is elutasítottnak számít, az adatvédelmi biztos értelmezése szerint az értesítési kötelezettség ezekre nézve is fennáll. A törvény nem úgy fogalmaz, hogy csak az elutasítások számát kell az adatvédelmi biztosnak megküldeni, ám a biztos ezt úgy értelmezi, hogy e kötelezettség alapján csak statisztikai adatokat kell szolgáltatni, ezért az évente megismételt felhívásában csak az elutasítások számának megküldését kéri az indokokkal együtt. A törvény szövegéből álláspontunk szerint egy ennél szélesebb ellenőrzést lehetővé tevő bejelentési kötelezettség következik, amely alapján az elutasított igények tartalmát is be kellene jelenteni a biztosnak. Bár a biztos értelmezése szerint a törvényi előírás csak az elutasítások számának bejelentését teszi kötelezővé, önmagában ez az adat nem alkalmas következtetések levonására, ezért az adatvédelmi biztos minden évben arra is kéri a közfeladatot ellátó szerveket, hogy arról is nyújtsanak tájékoztatást, összesen mennyi adatigénylés érkezett hozzájuk, így lehet ugyanis az elutasítások arányát megállapítani. Mivel csak a szervek egy része jelenti be pontosan azt, hogy mennyi közérdekű adat megismerésére irányuló kérelemből hányat utasított el, az így keletkezett adatokból elsősorban csak az elutasítások indokaira vonatkozóan lehet következtetést levonni. Az adatvédelmi biztos beszámolóiból megállapítható, hogy az elutasítások indokolása jellemzően az, hogy az igényelt közérdekű adat az adatkezelő szerv kezelésében nem található. Előfordul, hogy közérdekű adat megismerésére irányuló igényt azért utasítottak el, mert az adat belső használatra készült, vagy döntéselőkészítéssel összefüggő adat. Ritkán történik közérdekű adat megismerésére irányuló igény elutasítása nemzetbiztonsági, bűnüldözési érdekre, bírósági eljárásra való hivatkozással. 5. Az értesítés formája. Az elutasított igények bejelentésére külön formanyomtatvány nincs. Az adatokat írásban, egyszerű levélben kell az adatvédelmi biztosnak megküldeni az Adatvédelmi Biztos Irodája címére, a 1051 Budapest, Nádor u. 22., vagy a 1387 Budapest, Pf. 40. postacímre. 113 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata 6. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény mellékletében meghatározott általános közzétételi lista II. 15. pontja szerint a törvény hatálya alá tartozó szerveknek a honlapjukon közzé kell tenniük a közérdekű adatokkal kapcsolatos kötelező statisztikai adatszolgáltatás adott szervre vonatkozó adatait. Ezen adatokat negyedévente kell frissíteni.

21. A bírósági jogérvényesítés, 21. § 21. § (1) Ha a közérdekű adatra vonatkozó igényét nem teljesítik, az igénylő a bírósághoz fordulhat. (2) A megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. (3) A pert a megtagadás közlésétől, illetve ennek elmaradása esetén a 20. § (2) bekezdésében meghatározott határidő eredménytelen elteltétől számított 30 napon belül az ellen a szerv ellen kell megindítani, amely a kért felvilágosítást megtagadta. (4) A perben fél lehet az is, akinek egyébként nincs perbeli jogképessége. (5) Az egész országra kiterjedő hatáskörű szerv ellen indult per a megyei (fővárosi) bíróság hatáskörébe tartozik. A helyi bíróság hatáskörébe tartozó ügyekben a megyei bíróság székhelyén lévő helyi bíróság, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bíróság jár el. A bíróság illetékességét az adatközlést nem teljesítő szerv székhelye (működési helye) alapítja meg. (6) A bíróság soron kívül jár el. (7) Ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, határozatában az adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére kötelezi.

21.1. Alkotmányos kiindulópontok 1. Nem beszélhetünk alkotmányos alapjogokról az érvényesülésüket biztosító garanciarendszer nélkül. Ahhoz, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot valóban létező alapjognak tekinthessük, szükségesek az érvényesülése felett őrködő intézmények, a jog érvényesítését szolgáló mechanizmusok. A garanciarendszer elemei között kell megemlítenünk az Alkotmánybíróságot, amely normakontroll-hatásköreiben eljárva elsősorban azt biztosítja, hogy a jogalkotó aktusai, a jogszabályok megfeleljenek az információszabadságból fakadó alkotmányos követelményeknek. Az adatvédelmi biztos (mint szakosított országgyűlési biztos) mind a jogalkalmazás, mind a jogalkotás vonatkozásában rendelkezik hatáskörökkel. Az adatvédelmi ombudsman által kínált jogvédelem mellett az egyedi ügyekben rendelkezésre álló másik jogérvényesítési mód a bírósághoz fordulás lehetősége. Az Avtv. szabályainak elemzése során azt is látni fogjuk, hogy a bírói út igénybevétele lehetőségén túl a bírósági eljárás számos további sajátossága szolgálja az alkotmányos jogvédelmet, a hatalom és a polgár közötti kiegyenlítetlen információs helyzet kiegyensúlyozását a polgár javára (jellegzetesen ilyen elem például a bizonyítási teher megfordítása). 2. A bírósági jogérvényesítés kapcsán ki kell emelnünk azt, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ennek a közérdekű adat megismerését korlátozó döntés tartalmi felülvizgálatát kell biztosítania. Ezt a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban a következőképpen fogalmazta meg a testület: „A minősített adat, így a szolgálati titok megismerésére irányuló kérelem elutasítása esetén a kérelmező – a nyilvánosságkorlátozás felülvizsgálata céljából – bírósághoz fordulhat. A bíróság eljárására az Avtv. 21. §-ában foglaltakat kell alkalmazni [Ttv. 15. § (3) bekezdés]. A szolgálati titokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálatával a bíróság is tartalmi kontrollt végez.‖ „… az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.‖ „A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog szükséges és arányos korlátozása (…) akkor garantálható, ha a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata is biztosított. A nyilvánosságkorlátozás bírói kontrollját az Avtv. 21. §-a teszi lehetővé. A bírói felülvizsgálat az Avtv. 19. § (5) bekezdése [korábban ez szabályozta a döntés-előkészítő adatok sorsát – megj.: Sz. M. D.] szerinti nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban csak a törvényi rendelkezésben rögzített formális szempontok felülvizsgálatára terjed ki. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit

114 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé.‖ Az Alkotmánybíróság érvelésében tehát részben a tartalmi felülvizsgálat hiánya vezetett egy Avtv.-rendelkezés alkotmányellenességének megállapításához. 3. Az elemzett törvényi rendelkezést egy másik szempontból megközelítve ugyancsak lényeges megállapításra juthatunk. A bíróság egy közérdekű adatok megismerése iránti perben kétségkívül egy alkotmányos alapjog védelmében jár el, méghozzá közvetlen módon: a jogot a közhatalom és a polgár viszonyában (és nem magánjogi jogalanyok között) érvényesíti, egy kifejezetten az Alkotmány felhatalmazása nyomán, annak végrehajtására született törvény alapján (nem pedig valamilyen – egyébként egy alkotmányos alapjogot is biztosító – szakjogági szabály alkalmazásának közvetítésével). Ebből következően az Alkotmány értelmezésétől és alkalmazásától általában tartózkodó bíróságok ezekben a perekben nem kerülhetik meg az alkotmányos megfontolások, alkotmányos természetű érvek használatát. Az Avtv. szabályainak értelmezésekor iránymutató tételként kell alkalmazniuk a kommunikációs jogok, köztük az információszabadság érvényesülésével kapcsolatos alkotmánybírósági megállapításokat is. „A közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog, mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga […] nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát – az alkotmányos korlátok megítélésével összefüggésben – legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az ’anyajog’, a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól ’elidegenedett gépezetté’, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra.‖ [Lásd 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat.] Ebből következően tehát a bíróságoknak az eléjük kerülő egyedi ügyekben is az információszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezniük.

21.2. Történet E szakasz legnagyobb részben megegyezik az eredeti törvény szövegével. Egy alkalommal módosították, amikor a kérelem és kérelmező kifejezéseket igény és igénylő kifejezésekre változtatták (ennek indokára nézve lásd az adatigénylésről írtakat), valamint ugyanezen módosítás keretében a (3) bekezdést úgy módosították, hogy az kezelni tudja a közfeladatot ellátó szerv adatigénylést követő hallgatását. Ekkor került be a szövegbe az „illetve ennek elmaradása esetén a 20. § (2) bekezdésében meghatározott határidő eredménytelen elteltétől‖ szövegrész. A szakasz e szöveggel 2005. VI. 1-től hatályos (legutóbb módosította a 2005. évi XIX. törvény).

21.3. Értelmezés 1. E rendelkezés teremti meg a lehetőségét az adatigénylés teljesítésének elmaradásával szembeni bírói úton történő fellépésnek. Ennek alapvetően két esete lehetséges: vagy megtagadja a közfeladatot ellátó szerv az igény teljesítését, és erről értesíti a 20. § (6) bekezdésének megfelelően az adatigénylőt, vagy pedig egyszerűen nem válaszol az igényre, hallgat. Ennek is két módja lehet: nem reagál egyáltalán az adatigényre, vagy pedig reagál ugyan, de a válaszában nem szolgáltatja az igényelt adatokat, azok helyett valami másról ad tájékoztatást. Ezen esetekben nem teljesítik tehát az igénylő közérdekű adatra vonatkozó igényét, ilyenkor bírósághoz fordulhat. 2. A bíróságok a tapasztalatok szerint a polgári perrendtartás szerint járnak el, annak ellenére, hogy a Pp. 1. §-a szerint a törvény a természetes személyek és más személyek vagyoni és személyi jogaival kapcsolatban felmerült jogviták eldöntésére vonatkozik, az információszabadság pedig nem ilyen természetű. A közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perekre vonatkozó XX. fejezet rendelkezései pedig azért nem alkalmazandóak, mert a Pp. 324. § (2) bekezdése értelmében az adatigénylés teljesítésének elutasítása nem közigazgatási határozat. A bíróságok az alapjogi természetű perekben azonban mégis a Pp. szabályai alapján járnak el, kifejezetten alapjogi bíráskodásra vonatkozó eljárási szabályok hiányában. A per egyébként nem minden tekintetben a polgári perben megszokott szabályok szerint alakul. Az egyik ilyen különlegessége e pernek a bizonyítási kötelezettséggel kapcsolatos, a törvény ugyanis úgy rendelkezik, hogy az adatigénylés megtagadásának jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. E szabály 115 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata nyilván akkor nyer alkalmazást, ha a szerv kifejezetten megtagadta a teljesítést valamilyen – a 19. § (3) bekezdésében meghatározott körbe tartozó vagy esetleg azon kívül eső – indokra hivatkozva. A bizonyítási kötelezettség ilyen meghatározásának az az indoka, hogy a per eleve egy egyenlőtlen információs helyzetben indul, amelyben a törvény mintegy igyekszik azt kiegyenlíteni a fegyverek egyenlősége elvének érvényesülése érdekében. Az egyenlőtlen információs helyzet abban áll, hogy az egyik fél tud valamit, a másik nem, és a pert éppen azért indítja az utóbbi, hogy ő is tudhassa, amit a másik fél tud. Ebben a vitában pedig olyan érveket kellene használnia, amelyek elsősorban azon alapulnak, amit nem tud, és amely megismerése iránt a pert elindította. 3. A törvény a szokásosnál rövidebb határidőket állapít meg az eljárásra. Az első ilyen határidő a per megindítására vonatkozik, a pert, ha kifejezetten megtagadták az igény teljesítését, akkor a megtagadás közlésétől, ha pedig mind a megtagadás, mind az igény teljesítése elmaradt, akkor az adatigénylés teljesítése határidejének (a szerv tudomására jutásától számított tizenöt nap) eredménytelen elteltétől számított harminc napon belül kell megindítani. 4. Alperesként azt a szervet kell megjelölni, amely a kért felvilágosítást megtagadta, a pert vele szemben kell megindítani. Ez nem feltétlenül közigazgatási szerv – ezért sem közigazgatási határozatot támad meg az adatigénylő –, és nem is feltétlenül rendelkezik anyagi jogképességgel. A perben fél lehet az is, akinek egyébként nincs perbeli jogképessége. Ezért állapította meg a bíróság, hogy az önálló jogalanyisággal nem rendelkező egyetemi kar, ha az adatigényt nem teljesíti, önállóan perelhető. („Az anyagi jogképességgel nem rendelkező egyetemi kar az 1992. évi LXIII. törvény 21. § (4) bekezdés értelmében perbeli jogképességgel rendelkezik.‖ BDT 2002. 730.) 5. A bíróság hatáskörét és illetékességét illetően is eltéréseket tapasztalhatunk az általános szabályokhoz képest. Ismételten hangsúlyozni kell, hogy itt – bár a törvény szervről beszél – nem feltétlenül hatóságokról van szó, ennek ellenére az adatigénylő és a közérdekű adat kezelője hasonló szerkezetű viszonyban áll egymással, ezért volt indokolt a hatásköri és illetékességi szabályokat a közigazgatási perekére emlékeztetően meghatározni. A törvény szerint az egész országra kiterjedő hatáskörű szerv ellen indult per a megyei, illetve fővárosi bíróság hatáskörébe tartozik. A többi ügy a helyi bíróság hatáskörébe tartozik, ezekben a megyei bíróság székhelyén lévő helyi bíróság, Budapesten pedig a Pesti Központi Kerületi Bíróság jár el. A bíróság illetékességét az adatközlést nem teljesítő szerv székhelye (működési helye) alapítja meg. E szabályok alkalmazásával állapította meg a bíróság, hogy a helyi önkormányzati feladatokat ellátó szervvel szemben érvényesített igény a helyi bíróság hatáskörébe tartozik (BH 1995. 93), és hogy az igény elbírálása az adatközlésre köteles szerv székhelyén működő helyi bíróság hatáskörébe tartozik (BH 1995. 288.). 6. A rövid határidők indokával megegyezik annak a szabálynak is a magyarázata, hogy a bíróság soron kívül jár el. A közérdekű adat megismerése általában akkor fontos, amikor azt igényelik, az adatigénylő érdekét szolgája ez a szabály, amely igyekszik meggátolni a jogvita elhúzódását. 7. A bíróság, amennyiben helyt ad a kérelemnek, a határozatában kötelezi az adatkezelő szervet a közérdekű adat közlésére. 8. E per az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 57. § (1) bekezdésének o) pontja alapján tárgyi illetékmentes.

22. Személyes adatok kezelésének elkerülése, 21/A. § 21/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szervek a közzétett adatok megismerését személyazonosító adatok közléséhez nem köthetik. Az elektronikusan közzétett közérdekű adatokhoz történő hozzáférés biztosításához személyes adat csak annyiban kezelhető, amennyiben az technikailag elengedhetetlenül szükséges; a személyes adatokat ezt követően haladéktalanul törölni kell. (2) Igénylés alapján történő adatszolgáltatás esetén az adatigénylő személyazonosító adatai csak annyiban kezelhetők, amennyiben az az igény teljesítéséhez - beleértve az esetleges költségek megfizetését is - elengedhetetlenül szükséges. Az igény teljesítését, illetőleg a költségek megfizetését követően az igénylő személyes adatait haladéktalanul törölni kell. (3) Törvény az (1) és (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően rendelkezhet.

116 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata

22.1. Alkotmányos kiindulópontok E rendelkezések célja, hogy anonim módon tegyék lehetővé a közérdekű adatok megismerését, a közfeladatot ellátó szervek ne köthessék azok megismerését különböző (személyes) adatok megadásához, ne gyűjthessenek indokolatlanul adatokat az érdeklődőkről, és ezzel ne tartsák vissza az adatigénylőket és más érdeklődőket attól, hogy közérdekű adatokat ismerjenek meg. A személyes adatok védelméhez, illetve a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog rendszerint egymásnak feszülve jelennek meg, a szabályozás így általában azt rendezi, hogyan és milyen mértékben korlátozzák egymást az említett jogok. Az e szakasz által szabályozott területen azonban nem ütközik a máskor általában egymásnak feszülő, ellentétes hatású két jog. Az itt elemzett törvényi rendelkezés érdekessége, hogy egyszerre szolgál adatvédelmi és információszabadság-célokat, egyszerre jelenti mindkét alkotmányos alapjog garanciáját. Hangsúlyozni kell, hogy ezek a rendelkezések nem pusztán többletgaranciát jelentenek, hanem kényszerítően következnek az alapjog-korlátozás alkotmányi követelményrendszeréből. A személyazonosító adatok közlésének, személyes adatok kezelésének törvényi előírása a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jog korlátozását jelenti. Alapjog-korlátozásra az Alkotmány, illetve a töretlen alkotmánybírósági gyakorlat alapján akkor van alkotmányos lehetőség, ha az megfelel az úgynevezett szükségességi-arányossági tesztnek. Ezen alapjog-korlátozási teszt szerint „az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.‖ [30/1992. (V. 26.) AB határozat] A szükségességi-arányossági teszt egyik legújabb összegzése szerint „az alapjogot korlátozó szabályozás akkor alkotmányos, ha alkalmas valamely legitim jogalkotói cél elérésére, továbbá megfelel a szükségesség és arányosság követelményeinek. Az emberek egyes alapvető jogainak korlátozásához legitim cél lehet mások alapvető jogainak védelme […], továbbá az állam intézményes (objektív) alapjog-biztosítási kötelezettsége […], valamint egyes alkotmányos közcélok érvényesítése […]. Az állam csak abban az esetben korlátozhatja az alapjogokat, ha a legitim célok védelme más módon nem érhető el. […] szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.‖ [39/2007. (VI. 20.) AB határozat]. A közérdekű adatok megismeréséhez bárkinek személyes érintettség, illetve érdekeltség nélkül is joga van, az azokhoz való hozzáférés során tehát nem szükséges a megismerő személyének az azonosítása. Ilyen szükségességi indok hiányában pedig főszabályként nincs alkotmányos lehetőség az adatot megismerni kívánó személy azonosítására. Kivételesen akkor lehet a megismerő személyes adatait kezelni, ha azt valamilyen legitim cél (így maga az adatigénylés teljesítése, amelynek körében az Avtv. elemzett rendelkezése a költségek megfizetésének biztosítását nevesíti, illetve a hozzáférés technikai megvalósítása) elkerülhetetlenül szükségessé teszi.

22.2. Történet E szakasz 2005. VI. 1-től hatályos, a 2005. évi XIX. törvénnyel került az Avtv.-be, korábban ilyen tartalmú rendelkezése nem volt. Érvényesek voltak azonban azok az adatvédelmi – azokon belül is az adatkezelés jogalapjára és a célhozkötöttségre vonatkozó – szabályok, amelyek korlátozták a közérdekű adatok megismerésével kapcsolatos személyesadat-kezelést. A szabályok megalkotásuk óta változatlanok.

22.3. Értelmezés 1. A közzétett adatok anonim megismerése. Közzétett közérdekű adatok esetében személyes adat csak a technikailag objektíve kikerülhetetlen esetekben (ilyen lehet a felhasználó számítógépének IP-címe) kezelhető, ennek megfelelően az elektronikusan közzétett közérdekű adatokhoz való hozzáférés regisztrációhoz nem köthető.

117 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata 2. Anonim adatigénylés. Közérdekű adat igénylése esetében az azonosítást valamely jogszerű szempont megalapozhatja, így például az adat megküldéséhez postai vagy elektronikus levélcím szükséges, a másolatkészítés költségének megfizetéséhez is szükséges lehet adatkezelésre, azonban személyes adatok kezelésére ebben az esetben is csak a cél eléréséhez feltétlenül szükséges adatok vonatkozásában, és csak addig van lehetőség, amíg az adott szempont érvényesülése ezt elkerülhetetlenné teszi. 3. E szabályok valójában konkretizálják az Avtv. adatvédelmi fejezetében megtalálható célhozkötöttségi szabályokat. Az adatigénylés esetén kapcsolatba lép egymással a közérdekű adatot kezelő szerv és az adatot igénylő személy. Az Avtv. 3. § (6) alapján az érintett kérelmére indult eljárásban a szükséges adatainak kezeléséhez való hozzájárulását vélelmezni kell. A célhozkötöttség elve alapján az Avtv. 5. § (2) bekezdése kimondja, hogy csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, de az adat csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig kezelhető. A közérdekű adatot kezelő szerv adatigénylés esetén jogosan a szükséges mértékben kezeli az igénylő személyes adatait az adatigénylés teljesítéséig. Az Avtv. 3. § (6) bekezdésében meghatározott szükséges adat kritériuma az adatelkerülés, illetve az adattakarékosság elvét rögzíti, ami az adatkezelőnek azt a kötelezettségét jelenti, hogy az adatfelvétel során köteles a személyes adatok kezelésének elkerülésére. Amennyiben ez nem lehetséges, akkor az adatkezelés terjedelmét minimalizálnia kell. A célhozkötöttség szabályai alapján az adatok kezelésének elsődleges célja a teljesítéssel egyidejűleg megszűnik, ezért a szerv az igénylő azonosító adatait a továbbiakban nem kezelhetné, ezt az Avtv. 5. §-a és a 14. § (2) bekezdés d) pontja teszi egyértelművé. Az adatok megőrzésének, további kezelésének azonban lehetnek másodlagos céljai. A törvény ezek közül egyre van tekintettel, az esetleges költségtérítéssel összefüggő adatkezelésekre (ebben az esetben a költségek megfizetése a kötelező törlés időpontja), ám másokat figyelmen kívül hagy. Nem veszi figyelembe azt, hogy az igénye teljesítésével elégedetlen adatigénylő harminc napon belül bírósághoz fordulhat, hogy a szerveknek iktatniuk és irattározniuk kell a levélforgalmukat, hogy a költségtérítéssel összefüggésben bizonylatokat kell megőrizniük (tovább, mint a költségek megfizetésének időpontja) stb. Ezek az adatigénylés teljesítéséhez képest „másodlagos‖ adatkezelési célok indokolhatnák az adatok további kezelését, de a törvény ezt kifejezetten megtiltja. Ennélfogva kérdéses, mit tesz a közfeladatot ellátó szerv, ha az adatigénylő bírósághoz fordul, mert megítélése szerint nem megfelelően teljesítették az igényét, a perben hogyan tudja igazolni, hogy a felperes igényének megfelelően eleget tett. Ugyanez a kérdés felmerülhet akkor is, ha az adatigénylő az adatvédelmi biztoshoz fordul hasonló tartalmú panasszal. További ellentmondásra utal az, hogy a törvény a személyazonosító adatok törlését csak az adatigénylés teljesítésének esetére írja elő, elutasítás, illetve az elutasítás elmaradása esetén ez a speciális (azonnali törlést előíró) rendelkezés nem érvényesül, ilyenkor az Avtv. 14. § (2) bekezdés d) pontjában megfogalmazott általános szabály érvényesül, vagyis az adatot addig lehet kezelni, ameddig az – akár a jogérvényesítési lehetőségekre, akár a szervek iktatási és irattározási rendjére, vagy akár a pénzügyi elszámolások céljaira való tekintettel is – indokolt. Az általános célhozkötöttségi szabályoknak a közérdekű adatot kezelő szervek gyakorlatára való konkretizálása az adatelkerülés és az adattakarékosság elvének érvényesítését szolgálja, mint további garancia, azonban a fentiek szerint életszerűtlen következményekkel jár.

23. Közhitelű nyilvántartások kivétele a szabályok alól, 22. § 22. § E fejezet rendelkezései nem alkalmazhatók a közhitelű nyilvántartásból történő - külön törvényben szabályozott - adatszolgáltatásra.

23.1. Alkotmányos kiindulópontok Bár a törvényi definíció szerint a közhitelű nyilvántartások adattartalma – amennyiben nem személyes adatokról van szó – közérdekű adatnak minősül, hiszen ezeket a nyilvántartásokat közfeladatot ellátó szervek tartják fenn, sőt maga a nyilvántartás vezetése is közfeladat, e rendelkezés azt szolgálja, hogy ezekre mégse a közérdekű adatok megismerhetőségére vonatkozó szabályokat kelljen alkalmazni, külön törvények eltérő szabályok alapján teszik megismerhetővé ezeket az adatokat. Ennek a törvényi kivételnek az indoka, hogy a közérdekű adatokra vonatkozó szabályok elsősorban a hatalom átláthatóságát szolgálják oly módon, hogy megismerhetővé és egyúttal terjeszthetővé teszik a közfeladatot ellátó

118 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata szervek adatait. A közhitelű nyilvántartások felállítása és az abban foglalt adatok nyilvánosságának biztosítás azonban ettől eltérő céllal történik, ezeknek célja lehet a jogbiztonság, a forgalom biztonsága stb. Ezzel a magyarázattal érveltünk a közérdekű adat fogalom (2. § 4. pont) elemzésével kapcsolatban is, ahol e kategória alkotmányi-alkotmánybírósági és törvényi fogalmát vetettük össze. A fenti érvek alapján bírálható az Alkotmánybíróság 15/1995. (III. 13.) AB határozata, amelyben a testület – egyébként kifejezetten az Avtv. közérdekű adat-definíciójára hivatkozva – az ingatlan-nyilvántartás adatait (amelyek gyakran meghatározott természetes személyhez kapcsolódnak) minősítette közérdekű adatoknak. Ebben a döntésben tehát az Alkotmánybíróság Avtv. szerinti személyes adatokat kategorizált közérdekűként, amire azonban nem alkalmazható az a magyarázat, amely a közérdekű adatnak a törvényitől eltérő alkotmányi fogalmát az információszabadság céljában, vagyis a közhatalom transzparenciájának biztosításában ragadja meg. Ebben a határozatban maga az Alkotmánybíróság is a forgalom biztonságával támasztotta alá álláspontját: „Az ingatlannyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog – közelebbről az ingatlantulajdonhoz való jog – egyik garanciális biztosítéka. Mivel az ingatlannyilvántartás az ingatlanra vonatkozó jogok és tények nyilvántartására, sőt gyakran a jogok létrehozására is szolgál, az ingatlanforgalom alapvető garanciája a nyilvántartás nyilvánossága. Egyedül ennek alapján biztosítható a vélelem, hogy ingatlanra vonatkozó jogok, tények és egyéb adatok a jogszerzők – és bárki – előtt ismertek, vagyis, hogy senki nem hivatkozhat jogszerűen arra, hogy valamely adatról, amely az ingatlannyilvántartásban szerepel, nem volt tudomása.‖

23.2. Történet E rendelkezés az Avtv. megalkotása óta változatlan szöveggel szerepel a törvényben.

23.3. Értelmezés 1. A rendelkezés az Avtv. 19-22. szakaszait magában foglaló III. fejezet szabályai alkalmazásának tilalmát határozza meg, azok közül is az adatszolgáltatás tekintetében relevanciával bíró szabályokét. Ennek megfelelően nem érvényesülnek a nyilvánosság lehetséges korlátaira vonatkozó szabályok, az adatigénylés és teljesítésének módjára és határidejére vonatkozó rendelkezések, a másolatkérésre, kivonatolásra, az idegen nyelvű adatigénylésre, az anonim adatigénylésre és a bírósági jogérvényesítésre, valamint az adatvédelmi biztos értesítésére vonatkozó szabályok. 2. A III. fejezet szabályai a közhitelű nyilvántartások esetében nem alkalmazandók. A jogrendszer számos olyan rendelkezést tartalmaz, amely különböző szervek által vezetett nyilvántartást közhitelesnek minősít. Ezt vagy maga a jogszabály mondja ki egy-egy nyilvántartásról, vagy pedig ennek kimondása nélkül a nyilvántartás tartalmához bizonyítási, jogváltoztató, illetve közbizalmi joghatást, vagy ezek közül többet is fűz. Ezek a nyilvántartások általában nyilvánosak, tartalmuk megismerésére speciális szabályok vonatkoznak. Ilyen nyilvántartás a teljesség igénye nélkül a cégnyilvántartás, a felsőoktatási intézményekről vezetett regisztrációs nyilvántartás, a forgalomba hozatalra engedélyezett gyógyszerekről vezetett nyilvántartás, az elektronikus hírközlési szolgáltatókról vezetett nyilvántartás, a vízijárművek lajstroma és az ingatlan nyilvántartás. 3. A közhitelű nyilvántartásokból történő adatszolgáltatás az Avtv.-ben foglaltaktól eltérő szabályok szerint történhet. Az eltérő szabályokat az Avtv. szerint csak törvény határozhatja meg. Ilyen eltérő szabályokat találunk például a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvényben és az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvényben.

24. Az adatvédelmi biztos, 23-27. §§ 23. § (1) A személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos jog védelme érdekében az Országgyűlés adatvédelmi biztost választ azok közül az egyetemi végzettségű, büntetlen előéletű, kiemelkedő tudású elméleti vagy legalább 10 évi szakmai gyakorlattal rendelkező magyar állampolgárok közül, akik az adatvédelmet érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében jelentős tapasztalatokkal rendelkeznek. (2) Az adatvédelmi biztosra - e törvényben foglalt eltérésekkel - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. 24. § Az adatvédelmi biztos 119 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata a) bejelentés alapján vagy - ha az adott ügyben bírósági eljárás nincs folyamatban - hivatalból ellenőrzi e törvény és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabályok megtartását; b) kivizsgálja a hozzá érkezett bejelentéseket; c) gondoskodik az adatvédelmi nyilvántartás vezetéséről; d) elősegíti a személyes adatok kezelésére és a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó törvényi rendelkezések egységes alkalmazását; e) feladatkörében általános jelleggel, valamint meghatározott adatkezelő részére ajánlást bocsáthat ki; f) véleményezési jogot gyakorol az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv tevékenységével kapcsolatosan külön törvényben meghatározottak szerint közzéteendő adatokra vonatkozó különös, illetőleg egyedi közzétételi listák tekintetében; g) külön törvényben meghatározott szervekkel vagy személyekkel együttműködve képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió közös adatvédelmi felügyelő testületeiben; h) gyakorolja és ellátja az e törvényben meghatározott hatásköröket és feladatokat. 24/A. § (1) Az adatvédelmi biztos eljárására és intézkedéseire az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni. (2) Az adatvédelmi biztos eljárására az Obtv. 16. § (1) és (2) bekezdését, 17. § (3) és (4) bekezdését, 18. § (1), (6) és (8) bekezdését nem kell alkalmazni. 25. § (1) Az adatvédelmi biztos figyelemmel kíséri a személyes adatok védelmének, a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága érvényesülésének feltételeit. Javaslatot tesz az adatkezelést, a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, véleményezi az ilyen jogszabályok tervezetét. Kezdeményezheti az államtitokkörben, valamint a szolgálati titokkörben meghatározott adatfajták szűkítését vagy bővítését. (2) Az adatvédelmi biztos a jogellenes adatkezelés észlelése esetén az adatkezelőt az adatkezelés megszüntetésére szólítja fel. Az adatkezelő haladéktalanul köteles megtenni a szükséges intézkedéseket, és erről 30 napon belül írásban tájékoztatni az adatvédelmi biztost. (3) Az adatvédelmi biztos tájékoztathatja a nyilvánosságot eljárásának megindításáról, a jogellenes adatkezelés (adatfeldolgozás) tényéről, az adatkezelő (adatfeldolgozó) személyéről és a kezelt adatok köréről, valamint az általa kezdeményezett intézkedésekről, meghozott határozatokról. (4) Ha az adatkezelő vagy adatfeldolgozó a személyes adatok jogellenes kezelését (feldolgozását) nem szünteti meg, az adatvédelmi biztos határozatban elrendelheti a jogosulatlanul kezelt adatok zárolását, törlését vagy megsemmisítését, megtilthatja a jogosulatlan adatkezelést vagy adatfeldolgozást, továbbá felfüggesztheti az adatok külföldre továbbítását. A határozat ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye. (5) Az adatkezelő, az adatfeldolgozó vagy az adatkezeléssel érintett személy az adatvédelmi biztos (4) bekezdés szerinti határozatának felülvizsgálatát - annak kézhezvételét követő 30 napon belül - jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a bíróságtól, amely a felülvizsgálat során a polgári perrendtartásról szóló törvénynek a közigazgatási perekre vonatkozó szabályai szerint jár el. A bíróság jogerős döntéséig a vitatott adatkezeléssel érintett adatok nem törölhetők, illetve nem semmisíthetők meg, az adatok kezelését azonban az adatvédelmi biztos határozatának kézhezvételekor fel kell függeszteni és az adatokat zárolni kell. 26. § (1) Az adatvédelmi biztos a feladatai ellátása során az adatkezelőtől minden olyan kérdésben felvilágosítást kérhet, az összes olyan iratba betekinthet, illetve iratról másolatot 120 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata kérhet, adatkezelést megismerhet, amely személyes adatokkal, közérdekű adatokkal vagy közérdekből nyilvános adatokkal összefügghet. (2) Az adatvédelmi biztos minden olyan helyiségbe beléphet, ahol adatkezelés folyik. (3) Az adatkezelő köteles a részére kibocsátott ajánlásra harminc napon belül érdemben válaszolni. (4) Az államtitok és szolgálati titok az adatvédelmi biztost e §-ban szabályozott jogainak gyakorlásában nem akadályozhatja, de a titok megtartására vonatkozó rendelkezések rá nézve is kötelezőek. Az államtitkot vagy a szolgálati titkot érintő adatkezelés esetén az adatvédelmi biztos jogait csak személyesen, vagy az általa kezdeményezett nemzetbiztonsági ellenőrzésen átesett munkatársai útján gyakorolhatja. (5) Ha az adatvédelmi biztos eljárása során az adat minősítését - a nemzetközi szerződés alapján keletkezett minősített adatok kivételével - indokolatlannak tartja, a minősítőt annak megváltoztatására vagy a minősítés megszüntetésére szólítja fel. A felszólítás megalapozatlanságának megállapítása iránt a minősítő 30 napon belül a Fővárosi Bírósághoz fordulhat. A bíróság az ügyben zárt tárgyaláson soron kívül jár el. 27. § (1) Bárki az adatvédelmi biztoshoz fordulhat, ha véleménye szerint személyes adatainak kezelésével, illetve a közérdekű adatok vagy a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jogainak gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem érte, vagy annak közvetlen veszélye fennáll, kivéve ha az adott ügyben bírósági eljárás van folyamatban. (2) Az adatvédelmi biztoshoz tett bejelentése miatt senkit sem érhet hátrány. A bejelentőt a közérdekű bejelentővel azonos védelem illeti meg.

24.1. Magyarázat Az adatvédelmi biztos jogállásának, feladat- és hatáskörének magyarázata nem tárgya az információszabadság törvényi szabályai kommentárjának, az adatvédelmi biztost ezért csupán annyiban említjük meg, mint az információszabadság érvényesülésének egyik intézményi garanciáját, a szabályok alkotmányos kiindulópontjainak elemzésétől, a rendelkezések változásának bemutatásától és a szabályok részletes értelmezésétől ezért itt eltekintünk. Az adatvédelmi biztos az információs jogok, tehát a személyes adatok védelem és a közérdekű adatok nyilvánossága érvényesülését alapjogvédő szemlélettel felügyelő országgyűlési biztos. Sajátos, ombudsmani eszközrendszerrel látja el a törvény, ám az állampolgári jogok országgyűlési biztosához képest erősebb jogosítványai is vannak. Az információszabadsággal összefüggő alanyi jogaik megsértése (az adatigénylés teljesítésének elutasítása vagy elmaradása) miatt a polgárok előtt két jogérvényesítési lehetőség áll: vagy bírósághoz fordulnak, vagy az adatvédelmi biztoshoz. Míg a bíróság kötelező döntéseket hozhat az adatot kezelő közfeladatot ellátó szervre nézve, addig az adatvédelmi biztos kezdeményezéssel és ajánlással fordulhat az adat megismerését jogellenesen korlátozó szervhez, illetve a felügyeleti szervéhez. Eljárása a bíróságénál jelentősen gyorsabb, egyszerűbb és olcsóbb, azonban döntése nem kikényszeríthető. Nem járhat el olyan ügyben, amelyben bírósági eljárás van folyamatban, vagy amelyet bíróság már eldöntött. Míg a bíróságoknak csupán az információszabadság alanyi oldala kikényszerítésében lehet szerepük, addig az adatvédelmi biztos a proaktív információszabadság területén is eljárhat és el is jár, nemcsak az egyéni jogsérelmek orvoslása a feladata, hanem figyelemmel kíséri a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága érvényesülésének feltételeit is. Az adatvédelmi biztos számára a törvény biztosít hatásköröket az információszabadság korlátainak ellenőrzésére is: véleményezi a titokköri jegyzékeket és amennyiben valamely adat minősítését – a nemzetközi szerződés alapján keletkezett minősített adatok kivételével – indokolatlannak tartja, a minősítőt annak megváltoztatására vagy a minősítés megszüntetésére szólítja fel. E felszólítása bíróságon megtámadható. Ugyancsak az információszabadság korlátozása felett biztosít általános ellenőrzési lehetőséget számára a törvény azon szabálya, amely szerint javaslatot tesz a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok

121 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, és véleményezi az ilyen jogszabályok tervezetét, kezdeményezheti az államtitokkörben, valamint a szolgálati titokkörben meghatározott adatfajták szűkítését vagy bővítését. Az adatvédelmi biztos jogállására, feladat- és hatáskörére, eljárására és joggyakorlatára nézve az adatvédelmi biztos honlapját ajánljuk az olvasó figyelmébe. Az itt is közzétett éves parlamenti beszámolók megfelelő fejezetei számos jogértelmezési kérdésben eligazítást nyújthatnak. A honlap elérhetősége: http://www.obh.hu, illetve http://www.abiweb.hu/abi.

25. Elektronikus közzététel, az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény első és második része E rendelkezéseknek nem részletes kommentárját, hanem az alkalmazást, végrehajtást segítő magyarázatát adjuk közre. A 2005-ben elfogadott elektronikus információszabadságról szóló törvény többek között olyan jogszabályi rendelkezéseket tartalmaz, amelyek az információszabadság alkotmányos jogának érvényesülését, az állam működésének átláthatóságát és ellenőrizhetőségét egy új eszközzel: a közérdekű adatok elektronikus, azaz internetes honlapon történő közzétételével szolgálják. A közfeladatot ellátó szervek 2006. január 1-jétől saját vagy más szerv által, illetve mással közösen fenntartott internetes honlapokon kötelesek közzétenni a tevékenységükkel kapcsolatos, közzétételi listákon meghatározott közérdekű adatokat. (A megyei önkormányzatokat és az 50 000-nél nagyobb lakónépességű városokat 2007. január 1-jétől, az egyéb helyi önkormányzatokat, továbbá az egyéb közfeladatot ellátó szerveket legkésőbb 2008. július 1-jétől terheli e kötelezettség.) A közzététel ezen új módjával az – egyébként ezt megelőzően is nyilvános – közérdekű adatok meghatározott köre bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen hozzáférhetővé válik. 1. A közérdekű adatok elektronikus közzétételére vonatkozó jogszabályok. Az Országgyűlés 2005. július 4-i ülésnapján fogadta el az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényt (a továbbiakban: Eitv.), amelynek második része az információszabadság minél szélesebb körben való érvényesülése érdekében a közérdekű adatok meghatározott részének elektronikus közzétételét írja elő. Ahogyan arra az Eitv. preambuluma is utal, a törvény megalkotására a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvényben (a továbbiakban: Avtv.) foglaltakkal összhangban került sor. Az elektronikus információszabadság-joganyagot, annak törvényi szintű szabályanyagát e két törvény együtt alkotja. Az Eitv. felhatalmazása alapján a Kormány, illetve az informatikai és hírközlési miniszter az alábbi rendeletekben szabályozták az elektronikus közzététel további, részletes szabályait: • a közérdekű adatok elektronikus közzétételére, az egységes közadatkereső rendszerre, valamint a központi jegyzék adattartalmára, az adatintegrációra vonatkozó részletes szabályokról szóló 305/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet, • a közzétételi listákon szereplő adatok közzétételi mintáiról szóló 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet. 2. Az elektronikus közzététel viszonya a nyilvánosság egyéb módjaihoz. Az információszabadság filozófiájának alapvető gondolata szerint a közfeladatot ellátó szervek és személyek kezelésében lévő adatok – a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve – bárki számára megismerhetők, nyilvánosak. A bárki számára megismerhetővé tétel azonban nem merül ki abban, hogy kérésre az adatot igénylő személy számára hozzáférhetővé kell tenni a kért adatokat. Amennyiben az adat a társadalom nagyobb csoportjait érinti vagy érdekli, azt elérhetővé kell tenni oly módon, hogy kérés nélkül is megismerhető legyen. Ezt szolgálja a közzététel intézménye, amely a közérdekű adatok kezelőit pozitív cselekvésre ösztönzi abban a tekintetben, hogy minél több kezelésükben lévő adatot kérés nélkül is hozzáférhetővé tegyenek a nyilvánosság számára. Az Avtv. 1992-es elfogadása óta előírja a közfeladatot ellátó szervek számára mind az egyedi adatigénylések teljesítésének [Avtv. 20. § (1)-(2) bekezdés], mind a rendszeres közzétételnek [Avtv. 19. § (2) bekezdés]a kötelezettségét. A törvény rendelkezései szerint egyrészt a közérdekű adat megismerése iránt bárki igényt nyújthat be, amelynek az adatot kezelő szerv a legrövidebb idő alatt, de legfeljebb 15 napon belül köteles eleget

122 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata tenni. Másrészt az Avtv. azt is kimondja, hogy az állami, önkormányzati vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzé kell tenniük a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat. E közzétételnek számos – az elektronikustól eltérő – hagyományos módja lehetséges: az erre köteles szerv az általa szerkesztett időszaki kiadványok, közkönyvtárak részére átadott kötetek, beszámolók, prospektusok útján juttathatja el a nyilvánossághoz a közérdekű adatokat. A mai technikai viszonyok között azonban kézenfekvő élni az elektronikus közzététel lehetőségével. Az elektronikus információszabadság törvényi szabályozásának célja az, hogy pontosan meghatározza az elektronikus közzététel kötelezettségének tartalmát. Az Eitv. tehát nem tartalmaz új szabályokat a közérdekű adatok nyilvánosságának terjedelmére vonatkozóan, hanem meghatározza, hogy a korábban is nyilvános közérdekű adatok közül melyeket kell a jövőben a törvényben előírtaknak megfelelően elektronikus módon, internetes honlapon bárki számára hozzáférhetővé tenni. Fontos hangsúlyozni, hogy az új szabályozás sem a honlapokon kötelezően közzétett, sem az azon túli közérdekű adatok tekintetében nem mentesíti a közfeladatot ellátó szerveket az alól a kötelezettségük alól, hogy egyedi igény esetén a közérdekű adatot az igénylő rendelkezésére bocsássák. [Erről és az ezzel ellentétes bírói gyakorlatról az Avtv. 20. § (1)-(2) bekezdéséhez fűzött magyarázatban szóltunk.] 3. A közzétételt biztosító honlap. Az Eitv. előírásai szerint a közfeladatot ellátó szervek a közérdekű adatoknak a törvényben meghatározott körét internetes honlapon kötelesek közzétenni, amely honlap lehet magának az érintett szervnek a saját honlapja vagy más szerv által, illetve mással közösen fenntartott honlap is. A törvény bizonyos szervek számára kötelezővé teszi saját honlap fenntartását, e szerveknek tehát saját önálló honlapon kell közzétenniük a tevékenységükkel kapcsolatos közérdekű adatokat. Ebbe a körbe az alábbi szervek tartoznak: • a Köztársasági Elnök Hivatala, • az Országgyűlés Hivatala, • az Alkotmánybíróság Hivatala, • az Országgyűlési Biztosok Hivatala, • az Állami Számvevőszék, • az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala, • a Legfőbb Ügyészség, • a Gazdasági Versenyhivatal, • a Közbeszerzések Tanácsa, • a Magyar Tudományos Akadémia, • az Országos Rádió és Televízió Testület, • az ország egész területére kiterjedő illetékességgel rendelkező közigazgatási szerv (így különösen a minisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal, az országos hatáskörű szerv, a központi hivatal, a minisztériumi hivatal, az országos kamara), valamint • a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal. A fenti felsorolásban nem szereplő, jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó egyéb szervek számára az Eitv. választási lehetőséget biztosít: e szervek közzétételi kötelezettségüknek választásuk szerint akár saját, akár nem saját honlapon is eleget tehetnek. A nem saját honlap lehet a közzétételre kötelezett szervek társulásai által közösen működtetett, illetve a felügyeletüket, szakmai irányításukat vagy működésükkel kapcsolatos koordinációt ellátó szervek által fenntartott, valamint a közzététel céljára létrehozott központi honlap. Speciális szabály vonatkozik a közoktatási intézményre, amely ha nem lát el országos vagy térségi feladatot, az Eitv. szerinti közzétételi kötelezettségének az ágazati jogszabályokban meghatározott információs rendszerhez történő adatszolgáltatás teljesítésével eleget tesz. 123 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata A saját honlap fenntartásával kapcsolatos döntést az államigazgatás hierarchizált szervezeteinek esetében az egész szervezetre nézve utasítással lehet meghozni, amelyben nem saját honlapon történő közzététel esetén egyúttal rendezhető a közzététellel kapcsolatos feladatoknak a központi és területi, helyi szervek közötti megosztása. Az elektronikus közzétételi kötelezettség teljesítése tekintetében saját honlapnak minősül az elektronikus hírközlési szolgáltató által biztosított internet hozzáférés útján elérhető honlap is. Az ilyen honlap azonban csak akkor használható a közzétételre, ha a szolgáltató az előfizetői szerződésben biztosítja, hogy a közzétételre használt internet hozzáférés rendelkezésre állása éves szinten legalább 98%. Mivel a szabályozás lehetővé teszi, hogy a saját honlap fenntartására egyébként nem kötelezett szervek is önálló honlapot tartsanak fenn, a közérdekű adatokat ténylegesen saját honlapján közzétevő szervek köre tágabb lehet a saját honlap fenntartására köteles szervek körénél. Azokat a szerveket, amelyek akár kötelezően, akár saját döntésük alapján más szerv közreműködése nélkül tesznek eleget közzétételi kötelezettségüknek, a szabályozás saját honlapon közzétevőnek hívja. A közzétételi kötelezettségüknek nem saját honlapon eleget tevő szerveket pedig adatfelelősnek, míg azt a szervet, amelynek közreműködésével az adat közzététele történik, adatközlőnek nevezi. 4. A korábban már létrehozott honlap átalakítása. Ha egy közfeladatot ellátó szerv már rendelkezik honlappal, azt sem megszüntetnie, sem gyökeresen átalakítania nem kell az Eitv. szabályai következtében. Amennyiben a szerv az új törvényi szabályokból fakadó közzétételi kötelezettségének megfelelő formában eleget tesz, azzal párhuzamosan korábbi honlapját is megőrizheti és fejlesztheti, a kötelezően közzéteendő közérdekű adatokat korábbi honlapján választása szerinti rendszerben és formátumban párhuzamosan is szerepeltetheti. Ilyen esetben fontos kötelezettsége azonban, hogy a közzétételre szolgáló oldalak tartalomjegyzékét a honlap nyitóoldaláról jól látható módon, „Közérdekű adatok‖ felirattal elérhetővé kell tennie, és az adatokban esetlegesen bekövetkező változásokat valamennyi oldalon át kell vezetnie. 5. Teendők nem saját honlapon történő közzététel esetén. A nem saját honlapon való közzététel több szerv: az úgynevezett adatfelelős, illetve az adatközlő együttműködését igényli. Az adatfelelős az a közfeladatot ellátó szerv, amely a közzéteendő közérdekű adatot előállította, illetve amelynek a működése során ez az adat keletkezett. Az adatfelelős azonban a közérdekű adatot nem saját fenntartású honlapon teszi közzé, a közzététel egy másik közfeladatot ellátó szerv, az adatközlő közreműködésével történik. Az adatfelelős és az adatközlő közötti kapcsolatot közjogi aktussal (az államigazgatás hirararchizált szervezeteinek esetében utasítással, önkormányzatok esetében társulási megállapodással) vagy magánjogi szerződéssel kell létrehozni. A közzététellel kapcsolatos feladatoknak a két szerv közötti megosztását – a jogszabályokban meghatározott keretek között – ebben a megállapodásban vagy utasításban kell szabályozni. 6. Közzéteendő közérdekű adatok. A közzéteendő közérdekű adatok körét úgynevezett közzétételi listák határozzák meg. Egy adott közfeladatot ellátó szerv tekintetében több, különböző szintű közzétételi lista is figyelembe veendő lehet: • az Eitv. mellékletében meghatározott általános közzétételi listán szereplő adatokat valamennyi közfeladatot ellátó szervnek közzé kell tennie; emellett • jogszabály egyes ágazatokra, szervtípusokra vonatkozó különös közzétételi listán megállapíthat egyéb közzéteendő adatokat; továbbá • a közfeladatot ellátó szerv vezetője – az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével –, valamint jogszabály a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére kiterjedő hatállyal egyedi közzétételi listán további közzéteendő adatkört határozhat meg. Az általános közzétételi listát az Eitv. melléklete tartalmazza, az e listán szereplő adatok közzétételi minták szerinti rendszerezése és részletezése pedig a 18/2005. (XII. 27.) IHM rendeletben található. Az itt meghatározott közérdekű adatokat minden közfeladatot ellátó szervnek szerepeltetnie kell a közzétételre szolgáló honlapon. Természetesen kivételt jelentenek azok az adattípusok, amelyek az adott szerv esetében esetlegesen nem értelmezhetők. A különös közzétételi listákat az Eitv.-ben foglalt felhatalmazás alapján az ágazati miniszterek rendeletben adják ki.

124 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata Az egyedi közzétételi lista kialakításakor figyelembe kell venni az állampolgároktól érkező egyedi adatigényléseket, és azokat a közérdekű adatokat, amelyek tekintetében jelentős arányban vagy mennyiségben érkezik ilyen igény, a listára fel kell venni és a honlapon közzé kell tenni. Az egyedi közzétételi listát annak ilyen kiegészítése érdekében évente kötelező felülvizsgálni. A közzétételre szolgáló honlapon magukat, a közfeladatot ellátó szervre vonatkozó különös és egyedi közzétételi listákat is közzé kell tenni. Speciális szabály vonatkozik a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok által közzéteendő adatokra, amelyek körét a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter az adatvédelmi biztos véleményének előzetes kikérésével az Eitv.-től eltérően is szabályozhatja. 7. Teendők a korábban előírt internetes közzétételi kötelezettségekkel kapcsolatban. Ha jogszabály korábban a szerv számára közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok internetes közzétételét írta elő, ezt a kötelezettséget az új szabályozás nem érinti. A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvényben (Üvegzseb törvény) már korábban is elrendelték bizonyos közérdekű adatok internetes közzétételét. Az Eitv. szerint az Üvegzseb törvény szerint közzéteendő adatokat is az Eitv. szerinti közzétételi kötelezettséggel együtt, a közzététel módjának e törvényben meghatározott feltételei szerint kell teljesíteni. 8. További információk feltüntetése a közzétételre szolgáló honlapon. Amennyiben valamely közfeladatot ellátó szerv az elektronikus közzétételi kötelezettsége teljesítésének érdekében hoz létre honlapot, annak tartalmát nem kell csupán a közzétételi listákon meghatározott közérdekű adatokra korlátoznia. Lehetősége van más – egyébként jogszabály által nem tiltott – adatok, így különösen a jogállásával, tevékenységével, feladataival, működési területével, kulturális, üzleti tevékenységgel, történelmével, szolgáltatásaival, az állampolgári kezdeményezésekkel összefüggő közérdekű, közérdekből nyilvános vagy közérdeklődésre számot tartó adat szerepeltetésére is. A közzétételnek továbbra is korlátját jelentik azonban a bizalmas adatok, így természetesen nem lehet közzétenni a különböző titkokat, illetve nem hozhatók nyilvánosságra személyes adatok, azok kivételével, amelyek esetében törvény erre felhatalmazást ad, így például amelyek az általános közzétételi listán szerepelnek. Fontos azonban, hogy az ilyen törvényi felhatalmazást nem lehet kiterjesztően értelmezni: az általános közzétételi lista azon előírása például, amely szerint a honlapon szerepeltetni kell a szerv egyes munkavállalóinak nevét, beosztását, elérhetőségét, nem teszi lehetővé a személy egyéb adatainak (például fényképének) a közzétételét. 9. Az adatok közzétételének rendszere, illetve formája. A közzéteendő közérdekű adatokat a 18/2005. (XII. 27.) IHM rendeletben előírt rendszerben és formában, úgynevezett közzétételi mintáknak megfelelően kell közzétenni. A rendelet értelmében létre kell hozni • egyrészt magukat a közzétételre szolgáló oldalakat, amelyeken a rendelet mellékletében meghatározott struktúrában kell szerepeltetni az adatokat, • másrészt a közzétételre szolgáló oldalak tartalomjegyzékét, amelyet a honlap nyitóoldaláról jól látható módon, „Közérdekű adatok‖ felirattal kell elérhetővé tenni. Egy-egy közzétételre szolgáló oldalnak a rendelet melléklete szerinti bontásban kell tartalmaznia a közzéteendő közérdekű adatokat, illetve hivatkozásokat (linkeket) további oldalakra. Bizonyos oldalak több közérdekű adatot (és linket) tartalmaznak a rendelet által előírt csoportosítás szerint, míg más oldalak egyes dokumentumok önálló megjelenítésére szolgálnak. Az általános közzétételi listán meghatározott adatok tekintetében e struktúrára vonatkozóan a 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet melléklete részletes eligazítást ad. Ezt szükség szerint értelemszerű csoportosításban ki kell egészíteni a különös, illetve az egyedi közzétételi listán meghatározott adattartalommal. A honlap nyitóoldaláról elérhető tartalomjegyzék célja, hogy a közzétételre szolgáló oldalak címeinek felsorolásával tájékoztatást nyújtson az oldalcsoport szerkezetéről és egyúttal – linkek segítségével – biztosítsa az egyes oldalak közvetlen elérhetőségét.

125 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata A tartalomjegyzék mellett ugyancsak közvetlenül a honlap nyitóoldaláról is elérhetővé kell tenni a közfeladatot ellátó szervnél végzett alaptevékenységgel kapcsolatos vizsgálatok, ellenőrzések nyilvános, a közfeladatot ellátó szervet elmarasztaló megállapításait. 10. Belső szabályzat megalkotása. A jogszabályok valamennyi érintett szerv, mind a saját honlapon közzétevők, mind a nem saját honlapon közzétevő adatfelelősök, illetve adatközlők számára előírják, hogy a közzétételi kötelezettségük teljesítésének a szervezeten belüli részletes szabályait – a jogszabályok keretei között – közzétételi szabályzatban határozzák meg. [Lásd még az Avtv. 20. § (8) bekezdéséhez írt magyarázatot is.] E közzétételi szabályzatnak feltétlenül tartalmaznia kell a közzététellel, helyesbítéssel és törléssel kapcsolatos részfeladatokat, az azokért felelős munkaköröket, a felelősök együttműködésének rendjét, a fegyelmi felelősség részletes szabályait, az adatbiztonsági szabályokat, valamint a belső ellenőrzés rendjét. A szabályzat természetesen a felsoroltakon kívül másról is rendelkezhet. 11. A honlap látogatóinak azonosíthatósága. Nem szabad különbséget tenni a hagyományos úton és az elektronikus úton történő adatmegismerés feltételei között. A honlapon közzétett közérdekű adat megismerése során az adatot megismerő személy azonosítása, illetve személyes adatainak kezelése ugyanúgy nem felel meg az Avtv. célhozkötöttségi szabályának, mintha egy önkormányzati hirdetőtáblára kifüggesztett közérdekű adatot elolvasó személy adatait jegyeznék fel. A honlap látogatása tehát nem köthető regisztrációhoz, a látogatónak a honlap fenntartója általi azonosításához. Amennyiben a honlap látogatója egyéb célra, például hírlevél küldése céljából megadja személyes adatait, azok kizárólag ebből a célból kezelhetők. A közfeladatot ellátó szerv honlapját tároló szerver a honlapot megtekintő személy IP-címét, a böngészője típusát, valamint az operációs rendszer típusát automatikusan tárolja. Ezek a közzétételre szolgáló honlap látogatásával egyidejűleg keletkező adatok az úgynevezett forgalmi adatok. A forgalmi adatokat az üzemeltetés célján túl csak statisztikai célból szabad felhasználni, a forgalmi adatok a honlap látogatóját azonosító adatokkal nem kapcsolhatók össze. Lásd még az Avtv. 21/A. §-ához írt magyarázatot is. 12. Az adatok közzétételének (helyesbítésének, eltávolításának) ütemezése. A közzéteendő adatokat a honlap kialakításakor, illetve a keletkezésüktől számított három napon belül kell a saját honlapon közzétevő szervnek közzétennie, illetve nem saját honlapon történő közzététel esetén az adatfelelősnek az adatközlőhöz eljuttatnia. Amennyiben a közzétett adatokban változás következik be, illetve az adatok pontatlanná, tévessé vagy időszerűtlenné válnak, a közzétételi listában meghatározott időben, ennek hiányában három napon belül kell gondoskodni az adatok helyesbítéséről, illetve az adatközlő tájékoztatásáról, aki a helyesbítést haladéktalanul végrehajtja.

126 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

A. függelék - 1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés - hazánk új Alkotmányának elfogadásáig Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg:

1. Általános rendelkezések 1. § Magyarország: köztársaság. 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. (3) Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni. 2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek. (2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. (3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be. 4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit. 5. § A Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait. 6. § (1) A Magyar Köztársaság elutasítja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét, és tartózkodik a más államok függetlensége vagy területi épsége ellen irányuló erőszak alkalmazásától, illetőleg az erőszakkal való fenyegetéstől. (2) A Magyar Köztársaság együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával. (3) A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását. (4) A Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében.

127 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. (3) (4) Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása - az 54-56. §ban, az 57. § (2)-(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66-69. §-ban és a 70/E. §-ban megállapított alapvető jogok kivételével - felfüggeszthető vagy korlátozható. 9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. 10. § (1) A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon. (2) Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg. 11. § Az állam tulajdonában álló vállalatok és gazdálkodó szervezetek a törvényben meghatározott módon és felelősséggel önállóan gazdálkodnak. 12. § (1) Az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, elismeri a szövetkezetek önállóságát. (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. 13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. 14. § Az Alkotmány biztosítja az öröklés jogát. 15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét. 16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit. 17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik. 18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

2. Az Országgyűlés 19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. (2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. (3) E jogkörében az Országgyűlés a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;

128 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA b) törvényeket alkot; c) meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét; d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását; e) dönt a Kormány programjáról; f) megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket; g) dönt a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötés kérdéséről; h) hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre; i) az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén (a továbbiakban együtt: szükséghelyzet) szükségállapotot hirdet ki; j) az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével dönt a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, külföldi fegyveres erők magyarországi, vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, a Magyar Honvédség békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint a Magyar Honvédség külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozásáról; k) megválasztja a Köztársaság elnökét, a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, az országgyűlési biztosokat, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, a Legfelsőbb Bíróság elnökét és a legfőbb ügyészt; l) a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselőtestületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes; dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról; m) közkegyelmet gyakorol; n) külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott időre kihirdeti (meghosszabbítja) a megelőző védelmi helyzetet, és felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére. (4) A (3) bekezdés g), h) és i) pontjában meghatározott döntéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. (5) (6) A (3) bekezdés j) és n) pontja szerinti döntéshez a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. 19/A. § (1) Ha az Országgyűlés e döntések meghozatalában akadályoztatva van, a köztársasági elnök jogosult a hadiállapot kinyilvánítására, a rendkívüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére. (2) Az Országgyűlés e döntések meghozatalában akkor van akadályoztatva, ha nem ülésezik, és összehívása az idő rövidsége, továbbá a hadiállapotot, a rendkívüli állapotot vagy a szükségállapotot kiváltó események miatt elháríthatatlan akadályba ütközik. (3) Az akadályoztatás tényét, továbbá a hadiállapot kinyilvánításának, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök együttesen állapítja meg. (4) Az Országgyűlés a hadiállapot, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének az indokoltságát az akadályoztatásának megszűnése utáni első ülésén felülvizsgálja, és dönt az alkalmazott intézkedések jogszerűségéről. E döntéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. 129 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 19/B. § (1) Rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács dönt a) a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint külföldi állomásozásáról, b) a külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, illetve magyarországi állomásozásáról, c) a külön törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetéséről. (2) A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai: az Országgyűlés elnöke, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek és tanácskozási joggal a Honvéd Vezérkar főnöke. (3) A Honvédelmi Tanács gyakorolja: a) az Országgyűlés által rá átruházott jogokat, b) a köztársasági elnök jogait, c) a Kormány jogait. (4) A Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az Alkotmány alkalmazását azonban nem függesztheti fel. (5) A Honvédelmi Tanács rendelete a rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbítja. (6) Az Alkotmánybíróság működése rendkívüli állapot idején sem korlátozható. 19/C. § (1) A szükségállapot kihirdetésekor az Országgyűlés akadályoztatása esetén a köztársasági elnök dönt a Magyar Honvédség 40/B. § (2) bekezdése szerinti felhasználásáról. (2) A szükségállapot idején a külön törvényben megállapított rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársasági elnök vezeti be. (3) A köztársasági elnök a bevezetett rendkívüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A szükségállapot idején az Országgyűlés - akadályoztatása estén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága - folyamatosan ülésezik. Az Országgyűlés, illetőleg az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága a köztársasági elnök által bevezetett rendkívüli intézkedések alkalmazását felfüggesztheti. (4) A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve ha hatályukat az Országgyűlés - akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága - meghosszabbítja. (5) A szükségállapotra egyébként a rendkívüli állapotra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. 19/D. § A rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 19/E. § (1) Külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, illetőleg az ország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, az alkotmányos rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi terv szerint - a támadással arányos és erre felkészített erőkkel - a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig azonnal intézkedni köteles. (2) A Kormány az (1) bekezdés alapján megtett intézkedéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlést, a köztársasági elnököt a további intézkedések megtétele érdekében. (3) A Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

130 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 20. § (1) Az országgyűlési képviselők általános választását - az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével - az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani. (2) Az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik. (3) Az országgyűlési képviselőt - az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben szabályozottak szerint - mentelmi jog illeti meg. (4) Az országgyűlési képviselőt a függetlenségét biztosító tiszteletdíj, továbbá meghatározott kedvezmények és költségeinek fedezésére költségtérítés illetik meg. A tiszteletdíj és a költségtérítés összegéről, valamint a kedvezmények köréről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (5) A képviselő nem lehet köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke és számvevője, bíró, ügyész, közigazgatási szerv alkalmazottja - a Kormány tagja és az államtitkár kivételével -, továbbá a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja. Törvény az összeférhetetlenség egyéb eseteit is megállapíthatja. (6) Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 20/A. § (1) Az országgyűlési képviselő megbízatása megszűnik: a) az Országgyűlés működésének befejezésével, b) a képviselő halálával, c) az összeférhetetlenség kimondásával, d) lemondással, e) a választójog elvesztésével. (2) Az összeférhetetlenség kimondásáról az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz. (3) A képviselő az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbízatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata nem szükséges. 21. § (1) Az Országgyűlés elnököt, alelnököket és jegyzőket választ tagjai sorából. (2) Az Országgyűlés állandó bizottságokat alakít tagjaiból, és bármely kérdés megvizsgálására bizottságot küldhet ki. (3) Az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni. 22. § (1) Az Országgyűlés évenként két rendes ülésszakot tart: minden év február elsejétől június tizenötödikéig, illetve szeptember elsejétől december tizenötödikéig. (2) Az Országgyűlés alakuló ülését - a választást követő egy hónapon belüli időpontra - a köztársasági elnök hívja össze; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes üléseknek az összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik. (3) A köztársasági elnök, a Kormány, vagy a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére az Országgyűlést rendkívüli ülésszakra vagy rendkívüli ülésre össze kell hívni. A kérelemben az összehívás indokát, továbbá a javasolt időpontot és napirendet meg kell jelölni. (4) A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal - legfeljebb harminc napra elnapolhatja.

131 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA (5) Az elnapolás tartama alatt az Országgyűlés elnöke a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére - a kérelem kézhezvételétől számított nyolc napnál nem távolabbi időpontra - köteles az Országgyűlést összehívni. 23. § Az Országgyűlés ülései nyilvánosak. A köztársasági elnök, a Kormány, továbbá bármely képviselő kérelmére az Országgyűlés a képviselők kétharmadának a szavazatával zárt ülés tartását is elhatározhatja. 24. § (1) Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van. (2) Az Országgyűlés a határozatait a jelenlévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza. (3) Az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. (4) Az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét. (5) Az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges. 25. § (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. (3) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek. 26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon - az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon - belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek. (3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni. (4) A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja. (5) Ha az Alkotmánybíróság - soron kívüli eljárásban - az alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni. (6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette. 27. § Az Országgyűlés tagjai az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosaihoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz, a Kormány bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben. 28. § (1) Az Országgyűlés megbízatása az alakuló ülésével kezdődik. (2) Az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is. (3) A köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést, ha a) az Országgyűlés - ugyanazon Országgyűlés megbízatásának idején - tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, vagy

132 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA b) a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg. (4) (5) Az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek véleményét. (6) Az Országgyűlés feloszlásától vagy feloszlatásától számított három hónapon belül új Országgyűlést kell választani. (7) Az Országgyűlés működése az új Országgyűlés alakuló üléséig tart. 28/A. § (1) Rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején az Országgyűlés nem mondhatja ki a feloszlását és nem oszlatható fel. (2) Ha az Országgyűlés megbízatása rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején jár le, a megbízatás a rendkívüli állapot, illetőleg a szükségállapot megszűnéséig meghosszabbodik. (3) A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést a köztársasági elnök hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet esetén ismét összehívhatja. Megbízatásának meghosszabbításáról az Országgyűlés maga határoz. 28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. (2) Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor. (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. (5) Nem lehet országos népszavazást tartani: a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről, d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről, e) az Országgyűlés feloszlásáról, f) a Kormány programjáról, g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről, h) a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról, i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról, j) a közkegyelem gyakorlásáról.

133 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA (6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. 28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni. 28/E. § Országos népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezés esetén négy hónapig, országos népi kezdeményezés esetén két hónapig lehet aláírást gyűjteni.

3. A köztársasági elnök 29. § (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. (2) A köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka. 29/A. § (1) A köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja. (2) Köztársasági elnökké megválasztható minden választójoggal rendelkező magyar állampolgár, aki a választás napjáig a harmincötödik életévét betöltötte. (3) A köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. 29/B. § (1) A köztársasági elnök választását jelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának írásbeli ajánlása szükséges. A jelölést az Országgyűlés elnökénél a szavazás elrendelése előtt kell benyújtani. Az Országgyűlés minden tagja csak egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen. (2) Az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. A szükséghez képest többszöri szavazásnak van helye. Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki a képviselők kétharmadának szavazatát elnyeri. (3) Ha az első szavazás alkalmával ezt a többséget egyik jelölt sem nyeri el, az (1) bekezdésnek megfelelő új ajánlás alapján újból szavazást kell tartani. A második szavazás alapján való megválasztáshoz ugyancsak a képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) Ha a második szavazás alkalmával egyik jelölt sem nyerte el a megkívánt többséget, harmadszori szavazást kell tartani. Ez alkalommal csak arra a két jelöltre lehet szavazni, akik a második szavazás alkalmával a legtöbb szavazatot kapták. A harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki - tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára - a szavazatok többségét elnyerte. (5) A szavazási eljárást legfeljebb három egymásra következő nap alatt be kell fejezni. 29/C. § (1) A köztársasági elnököt a korábbi elnök megbízatásának lejárta előtt legalább 30 nappal, ha pedig a megbízatás idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számított 30 napon belül kell megválasztani. (2) Az elnökválasztást az Országgyűlés elnöke tűzi ki. 29/D. § A megválasztott köztársasági elnök a korábbi elnök megbízatásának lejártakor, illetőleg a megbízás idő előtti megszűnése esetén a kiírt választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalába; hivatalba lépését megelőzően az Országgyűlés előtt esküt tesz. 29/E. § (1) A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbízatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja, azzal a korlátozással, hogy törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetőleg az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és a kegyelmezés jogával csak a jogerősen elítéltek javára élhet. (2) A köztársasági elnök helyettesítése idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja, és helyette az Országgyűlés elnökének feladatát az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el. 134 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 30. § (1) A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással. A köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért - a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve - díjazást nem fogadhat el. (2) A köztársasági elnök tiszteletdíjáról, kedvezményeiről és az őt megillető költségtérítés összegéről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 30/A. § (1) A köztársasági elnök a) képviseli a magyar államot, b) a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt, ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges, c) megbízza és fogadja a nagyköveteket és a követeket, d) kitűzi az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választását, valamint az európai parlamenti választás, továbbá az országos népszavazás időpontját, e) részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein, f) javaslatot tehet az Országgyűlésnek intézkedés megtételére, g) népszavazást kezdeményezhet, h) i) külön törvényben meghatározott személy vagy szervek javaslatára kinevezi és felmenti a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit és az egyetemi tanárokat; megbízza és felmenti az egyetemek rektorait; kinevezi és előlépteti a tábornokokat; megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét, j) adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket, k) gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát, l) dönt az állampolgársági ügyekben, m) dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal. (2) A köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez - az a), d), e), f) és g) pontban foglaltak kivételével - a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges. 31. § (1) Az elnöki megbízatás megszűnik: a) a megbízatás idejének lejártával, b) az elnök halálával, c) a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapottal, d) az összeférhetetlenség kimondásával, e) lemondással, f) az elnöki tisztségtől való megfosztással. (2) Ha a köztársasági elnökkel szemben a tisztsége gyakorlása során összeférhetetlenségi ok [30. § (1) bekezdés] merül fel, bármely képviselő indítványára az Országgyűlés határoz az összeférhetetlenség kimondásáról. A határozat meghozatalához a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos. (3) A köztársasági elnök az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbízatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata szükséges. Az Országgyűlés tizenöt napon belül kérheti

135 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA a köztársasági elnököt, hogy elhatározását újból fontolja meg. Ha a köztársasági elnök elhatározását fenntartja, az Országgyűlés a lemondás tudomásulvételét nem tagadhatja meg. (4) A köztársasági elnök a tisztségétől megfosztható, ha annak gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt szándékosan megsérti. 31/A. § (1) A köztársasági elnök személye sérthetetlen; büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítja. (2) A tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértő köztársasági elnökkel szemben az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja a felelősségre vonást. (3) A felelősségre vonási eljárás megindításához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos. (4) Az Országgyűlés határozatának meghozatalától kezdődően a felelősségre vonási eljárás befejezéséig az elnök a hatáskörét nem gyakorolhatja. (5) A cselekmény elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. (6) Ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja. (7)-(8) 32. § (1) Ha a köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben elkövetett, büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybíróság eljárásában a büntető eljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell. A vádat az Országgyűlés által a saját tagjai közül választott vádbiztos képviseli. (2) A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetőeljárást csak megbízatásának megszűnése után lehet indítani. (3) Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök bűnösségét szándékos bűncselekmény elkövetésében megállapítja, az elnököt a tisztségétől megfoszthatja, s egyidejűleg a Büntető Törvénykönyvben az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést és intézkedést alkalmazhatja.

4. Az Alkotmánybíróság 32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. (2) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. (3) Az Alkotmánybíróság eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti. (4) Az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja. Az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselő csoportjainak egy-egy tagjából álló jelölő bizottság tesz javaslatot. Az Alkotmánybíróság tagjainak megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (5) Az Alkotmánybíróság tagjai nem lehetnek tagjai a pártnak, és az Alkotmánybíróság hatásköréből adódó feladatokon kívül politikai tevékenységet nem folytathatnak. (6) Az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

5. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa 136 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 32/B. § (1) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. (2) A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. (3) Az országgyűlési biztos eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti. (4) Az állampolgári jogok, illetőleg a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosait a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választja. Az Országgyűlés egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztost is választhat. (5) (6) Az országgyűlési biztos tevékenységének tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek. (7) Az országgyűlési biztosokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

6. Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank 32/C. § (1) Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket; előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást; ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét; ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat. (2) Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint végzi. Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni. Az Állami Számvevőszék elnöke a zárszámadás ellenőrzéséről készült jelentést a zárszámadással együtt terjeszti az Országgyűlés elé. (3) Az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) Az Állami Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 32/D. § (1) A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért. (2) A Magyar Nemzeti Bank elnökét a köztársasági elnök hat évre nevezi ki. (3) A Magyar Nemzeti Bank elnöke a bank tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. (4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.

7. A kormány 33. § (1) A Kormány a) miniszterelnökből és b) miniszterekből áll.

137 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA (2) A miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesíti. (3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. (4) A minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. (5) A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a Kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. 33/A. § A Kormány megbízatása megszűnik: a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával, b) a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával, c) a miniszterelnök halálával, d) a miniszterelnök választójogának elvesztésével, e) a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával, illetőleg f) ha a 39/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ. 33/B. § A miniszter megbízatása megszűnik: a) a Kormány megbízatásának megszűnésével, b) lemondásával, c) felmentésével, d) halálával, e) választójogának elvesztésével, f) összeférhetetlenségének megállapításával. 34. § (1) A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza. (2) Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja. 35. § (1) A Kormány a) védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait; b) biztosítja a törvények végrehajtását; c) irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket; d) biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését; e) biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról; f) meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket; g) meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről; 138 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA h) irányítja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését; i) az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása (a továbbiakban: veszélyhelyzet), valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket; j) közreműködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt; k) képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben; l) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal; m) a megelőző védelmi helyzet kihirdetésének kezdeményezését követően a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezethet be; az így bevezetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb 60 napig tart, azokról a Kormány a köztársasági elnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságait folyamatosan tájékoztatja. (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (3) Veszélyhelyzetben és megelőző védelmi helyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. A veszélyhelyzetben és a megelőző védelmi helyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) A Kormány - jogszabály kivételével - az alárendelt szervek által hozott minden olyan határozatot vagy intézkedést megsemmisít, illetőleg megváltoztat, amely törvénybe ütközik. 35/A. § (1) Az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik. (2) A Kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. 36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel. 37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról. (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat. (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni. 38. § 39. § (1) Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni. (2) A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállását, díjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját törvény szabályozza. (3) A Kormány tagjai részt vehetnek és felszólalhatnak az Országgyűlés ülésein.

139 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 39/A. § (1) A képviselők legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban - a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével - bizalmatlansági indítványt nyújthat be. A miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indítványt a Kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. Ha az indítvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni. (2) Az indítvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számított három nap után, legkésőbb a beterjesztéstől számított nyolc napon belül kell megtartani. (3) A Kormány - a miniszterelnök útján - bizalmi szavazást javasolhat a (2) bekezdésben előírt határidők szerint. (4) A Kormány - a miniszterelnök útján - azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. (5) Ha az Országgyűlés a (3)-(4) bekezdésben foglalt esetekben nem szavaz bizalmat a Kormánynak, a Kormány köteles lemondani. 39/B. § Ha a Kormány megbízatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad, és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik; nemzetközi szerződést azonban nem köthet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. 39/C. § (1) Ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával vagy a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával szűnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, de új miniszter kinevezésére, illetőleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján halaszthatatlan esetben alkothat. (2) Ha a miniszterelnök megbízatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg összeférhetetlenségének megállapítása miatt szűnik meg, az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja - az (1) bekezdésben írt korlátozásokkal - a miniszterelnök hatáskörét, akit a miniszterelnök a helyettesítésére kijelölt; ha pedig több miniszter lett kijelölve, az első helyen kijelölt miniszter. 40. § (1) A Kormány meghatározott feladatkörök ellátására kormánybizottságokat alakíthat. (2) (3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni.

8. A Magyar Honvédség és egyes rendvédelmi szervek 40/A. § (1) A Magyar Honvédség alapvető kötelessége a haza katonai védelme és a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. (2) A Rendőrség alapvető feladata a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme. (3) (4) A Magyar Honvédség feladatairól és a rá vonatkozó részletes szabályokról szóló, továbbá a Rendőrségről, a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazásáról, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvények elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 40/B. § (1) (2) A Magyar Honvédséget az alkotmányos rend megdöntésére, vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén, az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett szükségállapot idején lehet felhasználni, akkor, ha a rendőrség alkalmazása nem elegendő. 140 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA (3) A Magyar Honvédség irányítására - ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - az Alkotmányban meghatározott keretek között kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult. (4) A Magyar Honvédség, a Rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai nem lehetnek tagjai pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathatnak. (5) A Magyar Honvédség nem hivatásos katonai állományú tagjának pártban való tevékenységére a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátokat állapíthat meg. 40/C. § (1) A Kormány engedélyezi a Magyar Honvédség, illetve külföldi fegyveres erők 19. § (3) bekezdés j) pontja szerinti, az Európai Unió vagy az Észak-Atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló alkalmazását, valamint más csapatmozgásait. (2) A Kormány az (1) bekezdés alapján hozott döntéséről haladéktalanul beszámol az Országgyűlésnek a köztársasági elnök egyidejű tájékoztatása mellett.

9. A helyi önkormányzatok 41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. (2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. 42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. 43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek. (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat. 44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. (2) A képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a választását - az időközi választás kivételével - az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kell megtartani. (3) A képviselő-testület megbízatása az önkormányzati általános választás napjáig tart. A jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart. (4) A képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt - a helyi önkormányzatokról szóló törvényben meghatározott feltételek szerint - kimondhatja a feloszlását. A feloszlás és a feloszlatás [19. § (3) bek. l) pont] a polgármester megbízatását is megszünteti. 44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül, d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, 141 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat, g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez, h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. 44/B. § (1) A helyi képviselőtestület elnöke a polgármester. A képviselőtestület bizottságot választhat, és hivatalt hoz létre. (2) A polgármester az önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket is elláthat. (3) Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselőtestület hivatala ügyintézőjének is. 44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.

10. A bírói szervezet 45. § (1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják. (2) A törvény az ügyek meghatározott csoportjaira külön bíróságok létesítését is elrendelheti. 46. § (1) A bíróság - ha a törvény másképpen nem rendelkezik - tanácsban ítélkezik. (2) A törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos bírák is részt vesznek az ítélkezésben. (3) Egyesbíróként és a tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el. 47. § (1) A Legfelsőbb Bíróság a Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szerve. (2) A Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezőek. 48. § (1) A Legfelsőbb Bíróság elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Legfelsőbb Bíróság elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (2) A hivatásos bírákat törvényben meghatározott módon a köztársasági elnök nevezi ki. (3) A bírákat tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. 49. § 50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit. (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. (3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.

142 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA (4) A bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közreműködnek. (5) A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

11. Az ügyészség 51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. (2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett. (3) Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén - törvényben meghatározott esetekben és módon - fellép a törvényesség védelmében. 52. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, a legfőbb ügyész helyetteseit a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. (2) A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni. 53. § (1) Az ügyészeket a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze nevezi ki. (2) Az ügyészek nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak. (3) Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja. (4) Az ügyészségre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg.

12. Alapvető jogok és kötelességek 54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. (2) Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni. 55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. (2) A bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell állítani. A bíró köteles az elé állított személyt meghallgatni és írásbeli indokolással ellátott határozatban szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni. (3) Az, aki törvénytelen letartóztatás vagy fogvatartás áldozata volt, kártérítésre jogosult. 56. § A Magyar Köztársaságban minden ember jogképes. 57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. (2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. (3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt.

143 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA (4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény. (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. 58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. (2) A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit csak a törvénynek megfelelően hozott határozat alapján lehet kiutasítani. (3) Az utazási és letelepedési szabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. (2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 60. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. (2) Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthassa vagy kinyilvánítását mellőzze, gyakorolhassa vagy taníthassa. (3) A Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik. (4) A lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát. (3) A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény, valamint a sajtószabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) A közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televízió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 62. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását. (2) A gyülekezési jogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. (2) Politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre. (3) Az egyesülési jogról szóló, valamint a pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. 144 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 65. § (1) A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint - ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja - menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott. (2) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 66. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. (2) A Magyar Köztársaságban az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint támogatást és védelmet kell nyújtani. (3) A munka végzése során a nők és a fiatalok védelmét külön szabályok is biztosítják. 67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. (3) A családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák. 68. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. (2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát. (3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják. (4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. (5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 69. § (1) A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani, vagy magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről kiutasítani. (2) Magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. (3) Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze. (4) Az állampolgárságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható.

145 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA (3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. (4) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen. (5) Nincs választójoga annak, aki jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy más hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. 70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz. 70/C. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon. (2) A sztrájkjogot az ezt szabályozó törvények keretei között lehet gyakorolni. (3) A sztrájkjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. 70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. 70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.

146 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. 70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak. 70/H. § (1) A haza védelme a Magyar Köztársaság minden állampolgárának kötelessége. (2) Rendkívüli állapot idején vagy ha arról megelőző védelmi helyzetben az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgár férfiakat - törvényben meghatározottak szerint - hadkötelezettség terheli. Akinek lelkiismereti meggyőződése a katonai szolgálat teljesítésével összeegyeztethetetlen, polgári szolgálatot teljesít. (3) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgárok számára törvény polgári védelmi kötelezettséget és rendkívüli állapot idejére honvédelmi munkakötelezettséget írhat elő. (4) A természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek gazdasági és anyagi szolgáltatás teljesítésére kötelezhetőek. (5) A honvédelmi kötelezettségről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. 70/J. § A Magyar Köztársaságban a szülők, gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük taníttatásáról gondoskodni. 70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.

13. A választások alapelvei 71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. (2) A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés tagjai titkos szavazással választják. A megyei közgyűlés elnökévé magyar állampolgár választható. (3) Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról külön törvény rendelkezik, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 72-73. §

14. A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei 74. § A Magyar Köztársaság fővárosa Budapest. 75. § A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz című költeménye Erkel Ferenc zenéjével.

147 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 76. § (1) A Magyar Köztársaság zászlaja három, egyenlő szélességű piros, fehér és zöld színű vízszintes sávból áll. (2) A Magyar Köztársaság címere hegyes talpú, hasított pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott. Második, vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős kereszt. A pajzson a magyar Szentkorona nyugszik. (3) A Magyar Köztársaság címeréről, zászlajáról és azok használatáról szóló törvény elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

15. Záró rendelkezések 77. § (1) Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye. (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. (3) 78. § (1) A Magyar Köztársaság Alkotmánya kihirdetése napján lép hatályba; végrehajtásáról a Kormány gondoskodik. (2) A Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni. 79. §

148 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

B. függelék - 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról Az Országgyűlés - a Magyar Köztársaság Alkotmányában foglaltakkal összhangban - a személyes adatok védelmét, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülését szolgáló alapvető szabályokról a következő törvényt alkotja:

1. ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK 1.1. A törvény célja 1. § (1) E törvény célja annak biztosítása, hogy - ha e törvényben meghatározott jogszabály kivételt nem tesz személyes adatával mindenki maga rendelkezzen, és a közérdekű adatokat mindenki megismerhesse. (2) E törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha azt e törvény kifejezetten megengedi. (3) E törvény szerint megengedett kivételt csak meghatározott adatfajtára és adatkezelőre együttesen lehet megállapítani.

1.2. A törvény hatálya 1/A. § (1) E törvény hatálya a Magyar Köztársaság területén folytatott minden olyan adatkezelésre és adatfeldolgozásra kiterjed, amely természetes személy adataira vonatkozik, valamint amely közérdekű adatot vagy közérdekből nyilvános adatot tartalmaz. (2) E törvényt a teljesen vagy részben automatizált eszközzel, valamint a manuális módon végzett adatkezelésre és adatfeldolgozásra egyaránt alkalmazni kell. (3) Nem kell alkalmaznia e törvény rendelkezéseit a természetes személynek a kizárólag saját személyes céljait szolgáló adatkezeléseire.

1.3. Értelmező rendelkezések 2. § E törvény alkalmazása során: 1. személyes adat: bármely meghatározott (azonosított vagy azonosítható) természetes személlyel (a továbbiakban: érintett) kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat az adatkezelés során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható. A személy különösen akkor tekinthető azonosíthatónak, ha őt - közvetlenül vagy közvetve - név, azonosító jel, illetőleg egy vagy több, fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző tényező alapján azonosítani lehet; 2. különleges adat: a) a faji eredetre, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra, a politikai véleményre vagy pártállásra, a vallásos vagy más világnézeti meggyőződésre, az érdek-képviseleti szervezeti tagságra, b) az egészségi állapotra, a kóros szenvedélyre, a szexuális életre vonatkozó adat, valamint a bűnügyi személyes adat; 3. bűnügyi személyes adat: a büntetőeljárás során vagy azt megelőzően a bűncselekménnyel vagy a büntetőeljárással összefüggésben, a büntetőeljárás lefolytatására, illetőleg a bűncselekmények felderítésére jogosult szerveknél, továbbá a büntetés-végrehajtás szervezeténél keletkezett, az érintettel kapcsolatba hozható, valamint a büntetett előéletre vonatkozó személyes adat;

149 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról 4. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől; 5. közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli; 6. hozzájárulás: az érintett kívánságának önkéntes és határozott kinyilvánítása, amely megfelelő tájékoztatáson alapul, és amellyel félreérthetetlen beleegyezését adja a rá vonatkozó személyes adatok - teljes körű vagy egyes műveletekre kiterjedő - kezeléséhez; 7. tiltakozás: az érintett nyilatkozata, amellyel személyes adatainak kezelését kifogásolja, és az adatkezelés megszüntetését, illetve a kezelt adatok törlését kéri; 8. adatkezelő: az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely az adatok kezelésének célját meghatározza, az adatkezelésre (beleértve a felhasznált eszközt) vonatkozó döntéseket meghozza és végrehajtja, vagy az általa megbízott adatfeldolgozóval végrehajtatja; 9. adatkezelés: az alkalmazott eljárástól függetlenül az adatokon végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, így például gyűjtése, felvétele, rögzítése, rendszerezése, tárolása, megváltoztatása, felhasználása, továbbítása, nyilvánosságra hozatala, összehangolása vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése, valamint az adatok további felhasználásának megakadályozása. Adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujjvagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése is; 10. adattovábbítás: ha az adatot meghatározott harmadik személy számára hozzáférhetővé teszik; 11. nyilvánosságra hozatal: ha az adatot bárki számára hozzáférhetővé teszik; 12. adattörlés: az adatok felismerhetetlenné tétele oly módon, hogy a helyreállításuk többé nem lehetséges; 13. adatzárolás: az adatok továbbításának, megismerésének, nyilvánosságra hozatalának, átalakításának, megváltoztatásának, megsemmisítésének, törlésének, összekapcsolásának vagy összehangolásának és felhasználásának véglegesen vagy meghatározott időre történő lehetetlenné tétele; 14. adatmegsemmisítés: az adatok vagy az azokat tartalmazó adathordozó teljes fizikai megsemmisítése; 15. adatfeldolgozás: az adatkezelési műveletekhez kapcsolódó technikai feladatok elvégzése, függetlenül a műveletek végrehajtásához alkalmazott módszertől és eszköztől, valamint az alkalmazás helyétől; 16. adatfeldolgozó: az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely az adatkezelő megbízásából - beleértve a jogszabály rendelkezése alapján történő megbízást is személyes adatok feldolgozását végzi; 17. személyesadat-nyilvántartó rendszer (nyilvántartó rendszer): személyes adatok bármely strukturált, funkcionálisan vagy földrajzilag centralizált, decentralizált vagy szétszórt állománya, amely meghatározott ismérvek alapján hozzáférhető; 18. adatállomány: az egy nyilvántartó rendszerben kezelt adatok összessége; 19. harmadik személy: olyan természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, amely vagy aki nem azonos az érintettel, az adatkezelővel vagy az adatfeldolgozóval; 20. EGT-állam: az Európai Unió tagállama és az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes más állam, továbbá az az állam, amelynek állampolgára az Európai Közösség és tagállamai, valamint az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban nem részes állam között létrejött nemzetközi szerződés alapján az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes állam állampolgárával azonos jogállást élvez; 21. harmadik ország: minden olyan állam, amely nem EGT-állam.

2. A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELME 150 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról

2.1. Adatkezelés 3. § (1) Személyes adat akkor kezelhető, ha a) ahhoz az érintett hozzájárul, vagy b) azt törvény vagy - törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben - helyi önkormányzat rendelete elrendeli. (2) Különleges adat akkor kezelhető, ha a) az adatkezeléshez az érintett írásban hozzájárul, vagy b) a 2. § 2. a) pontjában foglalt adatok esetében, az nemzetközi egyezményen alapul, vagy Alkotmányban biztosított alapvető jog érvényesítése, továbbá a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében törvény elrendeli; c) egyéb esetekben azt törvény elrendeli. (3) Kötelező adatkezelés esetén az adatkezelés célját és feltételeit, a kezelendő adatok körét és megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, valamint az adatkezelő személyét az adatkezelést elrendelő törvény vagy önkormányzati rendelet határozza meg. (4) Törvény közérdekből - az adatok körének kifejezett megjelölésével - elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Minden egyéb esetben a nyilvánosságra hozatalhoz az érintett hozzájárulása, különleges adat esetében írásbeli hozzájárulása szükséges. Kétség esetén azt kell vélelmezni, hogy az érintett a hozzájárulását nem adta meg. (5) Az érintett hozzájárulását megadottnak kell tekinteni az érintett közszereplése során általa közölt vagy a nyilvánosságra hozatal céljából általa átadott adatok tekintetében. (6) Az érintett kérelmére indult eljárásban a szükséges adatainak kezeléséhez való hozzájárulását vélelmezni kell. Erre a tényre az érintett figyelmét fel kell hívni. (7) Az érintett a hozzájárulását az adatkezelővel írásban kötött szerződés keretében is megadhatja a szerződésben foglaltak teljesítése céljából. Ebben az esetben a szerződésnek tartalmaznia kell minden olyan információt, amelyet a személyes adatok kezelése szempontjából - e törvény alapján - az érintettnek ismernie kell, így különösen a kezelendő adatok meghatározását, az adatkezelés időtartamát, a felhasználás célját, az adatok továbbítását, adatfeldolgozó igénybevételét. A szerződésnek félreérthetetlen módon tartalmaznia kell, hogy az érintett aláírásával hozzájárul adatainak a szerződésben meghatározottak szerinti kezeléséhez. (8) Ha az érintett fizikai okból vagy cselekvőképtelensége folytán nem képes hozzájárulását adni adatai kezeléséhez, akkor a saját vagy más személy létfontosságú érdekeinek védelméhez, valamint katasztrófa- vagy szükséghelyzet elhárításához vagy megelőzéséhez szükséges mértékben sor kerülhet személyes adatainak, beleértve különleges adatait is, kezelésére. 4. § A személyes adatok védelméhez fűződő jogot és az érintett személyiségi jogait - ha törvény kivételt nem tesz - az adatkezeléshez fűződő más érdekek, ideértve a közérdekű adatok nyilvánosságát (19. §) is, nem sérthetik.

2.2. Adatfeldolgozás 4/A. § (1) Az adatfeldolgozónak a személyes adatok feldolgozásával kapcsolatos jogait és kötelezettségeit e törvény, valamint az adatkezelésre vonatkozó külön törvények keretei között az adatkezelő határozza meg. Az adatkezelési műveletekre vonatkozó utasítások jogszerűségéért az adatkezelő felel. (2) Az adatfeldolgozó tevékenységi körén belül, illetőleg az adatkezelő által meghatározott keretek között felelős a személyes adatok feldolgozásáért, megváltoztatásáért, törléséért, továbbításáért és nyilvánosságra hozataláért. Az adatfeldolgozó tevékenységének ellátása során más adatfeldolgozót nem vehet igénybe.

151 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról (3) Az adatfeldolgozó az adatkezelést érintő érdemi döntést nem hozhat, a tudomására jutott személyes adatokat kizárólag az adatkezelő rendelkezései szerint dolgozhatja fel, saját céljára adatfeldolgozást nem végezhet, továbbá a személyes adatokat az adatkezelő rendelkezései szerint köteles tárolni és megőrizni. (4) Az adatfeldolgozásra vonatkozó megbízási szerződést írásba kell foglalni. Az adatfeldolgozásra nem adható megbízás olyan vállalkozásnak, amely a feldolgozandó személyes adatokat felhasználó üzleti tevékenységben érdekelt. (5) (6) E törvényben foglaltakat kell alkalmazni, ha az Európai Unió területén kívül személyes adatok kezelését folytató adatkezelő az adatfeldolgozással a Magyar Köztársaság területén székhellyel, telephellyel (fiókteleppel) vagy lakóhellyel (tartózkodási hellyel) rendelkező adatfeldolgozót bíz meg, vagy itt lévő eszközt használ fel, kivéve, ha ez az eszköz csak az Európai Unió területén átmenő adatforgalom célját szolgálja. Az ilyen adatkezelőnek ki kell jelölnie egy képviselőt a Magyar Köztársaság területén.

2.3. Az adatkezelés célhoz kötöttsége 5. § (1) Személyes adatot kezelni csak meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet. Az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e célnak. (2) Csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig. (3) Kötelező adatszolgáltatáson alapuló adatkezelést közérdekből lehet elrendelni. (4) A személyes adatot - akár az érintett hozzájárulásával, akár jogszabály alapján - különösen akkor lehet kezelni, ha ez közérdekű feladat vagy az adatkezelő törvényi kötelezettségének teljesítéséhez, az adatkezelő vagy az adatátvevő harmadik személy hivatalos feladatának gyakorlásához, az érintett létfontosságú érdekeinek védelméhez, az érintett és az adatkezelő között létrejött szerződés teljesítéséhez, az adatkezelő vagy harmadik személy jogos érdekének érvényesítéséhez, társadalmi szervezetek jogszerű működéséhez szükséges. (5) Kizárólag állami vagy önkormányzati szerv kezelheti az állam bűnüldözési és bűnmegelőzési, valamint közigazgatási és igazságszolgáltatási feladatainak ellátása céljából kezelt bűnügyi személyes adatokat, illetve a szabálysértési, a polgári peres és nemperes ügyekre vonatkozó adatokat tartalmazó adatállományokat. 6. § (1) Az érintettel az adat felvétele előtt közölni kell, hogy az adatszolgáltatás önkéntes vagy kötelező. Kötelező adatszolgáltatás esetén meg kell jelölni az adatkezelést elrendelő jogszabályt is. (2) Az érintettet - egyértelműen és részletesen - tájékoztatni kell az adatai kezelésével kapcsolatos minden tényről, így különösen az adatkezelés céljáról és jogalapjáról, az adatkezelésre és az adatfeldolgozásra jogosult személyéről, az adatkezelés időtartamáról, illetve arról, hogy kik ismerhetik meg az adatokat. A tájékoztatásnak ki kell terjednie az érintett adatkezeléssel kapcsolatos jogaira és jogorvoslati lehetőségeire is. (3) Az adatkezelésről való tájékoztatás megtörténik azzal is, hogy jogszabály rendelkezik a már létező adatkezelésből továbbítással vagy összekapcsolással az adat felvételéről. (4) A tájékoztatás - különösen statisztikai vagy tudományos (ideértve a történelmi kutatásokat is) célú adatkezelés esetén - megtörténhet az adatgyűjtés tényének, az érintettek körének, az adatgyűjtés céljának, az adatkezelés időtartamának és az adatok megismerhetőségének mindenki számára hozzáférhető módon történő nyilvánosságra hozatalával, ha az egyénre szóló tájékoztatás lehetetlen vagy aránytalan költséggel járna.

2.4. Az adatok minősége 7. § (1) A kezelt személyes adatoknak meg kell felelniük az alábbi követelményeknek: a) felvételük és kezelésük tisztességes és törvényes; b) pontosak, teljesek és ha szükséges időszerűek; c) tárolásuk módja alkalmas arra, hogy az érintettet csak a tárolás céljához szükséges ideig lehessen azonosítani.

152 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról (2) Korlátozás nélkül használható, általános és egységes személyazonosító jel alkalmazása tilos.

2.5. Adattovábbítás, az adatkezelések összekapcsolása 8. § (1) A személyes adatok akkor továbbíthatók, valamint a különböző adatkezelések akkor kapcsolhatók össze, ha az érintett ahhoz hozzájárult, vagy törvény azt megengedi, és ha az adatkezelés feltételei minden egyes személyes adatra nézve teljesülnek. (2) Az (1) bekezdést kell alkalmazni az ugyanazon adatkezelő, valamint az állami és az önkormányzati szervek által kezelt adatok összekapcsolására is.

2.6. Adattovábbítás külföldre 9. § (1) Személyes adat (beleértve a különleges adatot is) az országból - az adathordozótól vagy az adatátvitel módjától függetlenül - harmadik országban lévő adatkezelő vagy adatfeldolgozó részére akkor továbbítható, ha a) ahhoz az érintett kifejezetten hozzájárult, vagy b) azt törvény lehetővé teszi, és a harmadik országban az átadott adatok kezelése, illetőleg feldolgozása során biztosított a személyes adatok megfelelő szintű védelme. (2) A személyes adatok megfelelő szintű védelme akkor biztosított, ha a) az Európai Közösségek Bizottsága - külön törvényben meghatározott jogi aktus alapján - megállapítja, hogy a harmadik ország megfelelő szintű védelmet nyújt, b) a harmadik ország és a Magyar Köztársaság között az érintetteknek a 11. § szerinti jogai érvényesítésére, a jogorvoslati jog biztosítására, valamint az adatkezelés, illetve az adatfeldolgozás független ellenőrzésére vonatkozó garanciális szabályokat tartalmazó nemzetközi szerződés van hatályban, vagy c) a harmadik országbeli adatkezelő vagy adatfeldolgozó az adatkezelés vagy adatfeldolgozás szabályainak ismertetésével igazolja, hogy az adatkezelés vagy adatfeldolgozás során megfelelő szinten biztosítja a személyes adatok védelmét, az érintettek jogait és azok érvényesítését, különösen, ha az adatkezelést vagy az adatfeldolgozást az Európai Unió Bizottsága külön törvényben meghatározott jogi aktusának megfelelően végzi. (3) Személyes adatok nemzetközi jogsegélyegyezmény végrehajtása érdekében, az egyezményben meghatározott célból és tartalommal továbbíthatók harmadik országba. (4) Az EGT-államokba irányuló adattovábbítást úgy kell tekinteni, mintha a Magyar Köztársaság területén belüli adattovábbításra kerülne sor.

2.7. Automatizált egyedi döntés 9/A. § (1) Kizárólag számítástechnikai eszközzel végrehajtott automatizált adatfeldolgozással az érintett személyes jellemzőinek értékelésére csak akkor kerülhet sor, ha ahhoz kifejezetten hozzájárult, vagy azt törvény lehetővé teszi. Az érintettnek álláspontja kifejtésére lehetőséget kell biztosítani. (2) Az automatizált adatfeldolgozás esetén az érintettet - kérelmére - tájékoztatni kell az alkalmazott matematikai módszerről és annak lényegéről.

2.8. Adatbiztonság 10. § (1) Az adatkezelő, illetőleg tevékenységi körében az adatfeldolgozó köteles gondoskodni az adatok biztonságáról, köteles továbbá megtenni azokat a technikai és szervezési intézkedéseket és kialakítani azokat az eljárási szabályokat, amelyek e törvény, valamint az egyéb adat- és titokvédelmi szabályok érvényre juttatásához szükségesek. (2) Az adatokat védeni kell különösen a jogosulatlan hozzáférés, megváltoztatás, továbbítás, nyilvánosságra hozatal, törlés vagy megsemmisítés, valamint a véletlen megsemmisülés és sérülés ellen. A személyes adatok technikai védelmének biztosítása érdekében külön védelmi intézkedéseket kell tennie az adatkezelőnek, az

153 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról adatfeldolgozónak, illetőleg a távközlési vagy informatikai eszköz üzemeltetőjének, ha a személyes adatok továbbítása hálózaton vagy egyéb informatikai eszköz útján történik.

2.9. Az érintettek jogai és érvényesítésük 11. § (1) Az érintett a) tájékoztatást kérhet személyes adatai kezeléséről (12. és 13. §), valamint b) kérheti személyes adatainak helyesbítését, illetve - a jogszabályban elrendelt adatkezelések kivételével törlését (14-16. §). (2) Az adatvédelmi nyilvántartásba [28. § (1) bek.] bárki betekinthet, az abban foglaltakról feljegyzést készíthet és kivonatot kérhet. A kivonatért díjat kell fizetni. 12. § (1) Az érintett kérelmére az adatkezelő tájékoztatást ad az általa kezelt, illetőleg az általa megbízott feldolgozó által feldolgozott adatairól, az adatkezelés céljáról, jogalapjáról időtartamáról, az adatfeldolgozó nevéről, címéről (székhelyéről) és az adatkezeléssel összefüggő tevékenységéről, továbbá arról, hogy kik és milyen célból kapják vagy kapták meg az adatokat. Az adattovábbításra vonatkozó nyilvántartás - és ennek alapján a tájékoztatási kötelezettség - időtartamát az adatkezelést szabályozó jogszabály korlátozhatja. A korlátozás időtartama személyes adatok esetében öt évnél, különleges adatok esetében pedig húsz évnél rövidebb nem lehet. (2) Az adatkezelő köteles a kérelem benyújtásától számított legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 30 napon belül írásban, közérthető formában megadni a tájékoztatást. (3) A (2) bekezdésben foglalt tájékoztatás ingyenes, ha a tájékoztatást kérő a folyó évben azonos területre vonatkozó tájékoztatási kérelmet az adatkezelőhöz még nem nyújtott be. Egyéb esetekben költségtérítés állapítható meg. A már megfizetett költségtérítést vissza kell téríteni, ha az adatokat jogellenesen kezelték, vagy a tájékoztatás kérése helyesbítéshez vezetett. 13. § (1) Az érintett tájékoztatását az adatkezelő csak akkor tagadhatja meg, ha azt a 16. §-ban meghatározott esetekben a törvény lehetővé teszi. (2) Az adatkezelő köteles az érintettel a felvilágosítás megtagadásának indokát közölni. (3) Az elutasított kérelmekről az adatkezelő az adatvédelmi biztost évente értesíti. 14. § (1) A valóságnak meg nem felelő személyes adatot az adatkezelő helyesbíteni köteles. (2) A személyes adatot törölni kell, ha a) kezelése jogellenes; b) az érintett - a 11. § (1) bekezdésének b) pontjában foglaltak szerint - kéri; c) az hiányos vagy téves - és ez az állapot jogszerűen nem korrigálható -, feltéve, hogy a törlést törvény nem zárja ki; d) az adatkezelés célja megszűnt, vagy az adatok tárolásának törvényben meghatározott határideje lejárt; e) azt a bíróság vagy az adatvédelmi biztos elrendelte. (3) A törlési kötelezettség - jogellenes adatkezelés kivételével - nem vonatkozik azon személyes adatra, amelynek adathordozóját a levéltári anyag védelmére vonatkozó jogszabály értelmében levéltári őrizetbe kell adni. 15. § A helyesbítésről és a törlésről az érintettet, továbbá mindazokat értesíteni kell, akiknek korábban az adatot adatkezelés céljára továbbították. Az értesítés mellőzhető, ha ez az adatkezelés céljára való tekintettel az érintett jogos érdekét nem sérti.

154 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról 16. § Az érintett jogait (11-15. §) törvény korlátozhatja az állam külső és belső biztonsága, így a honvédelem, a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében, továbbá állami vagy önkormányzati gazdasági vagy pénzügyi érdekből, illetve az Európai Unió jelentős gazdasági vagy pénzügyi érdekéből, valamint a foglalkozások gyakorlásával összefüggő fegyelmi és etikai vétségek, a munkajogi és munkavédelmi kötelezettségszegések megelőzése és feltárása céljából - beleértve minden esetben az ellenőrzést és a felügyeletet is -, továbbá az érintett vagy mások jogainak védelme érdekében.

2.10. Tiltakozási jog 16/A. § (1) Az érintett tiltakozhat személyes adatának kezelése ellen, ha a) a személyes adatok kezelése (továbbítása) kizárólag az adatkezelő vagy az adatátvevő jogának vagy jogos érdekének érvényesítéséhez szükséges, kivéve, ha az adatkezelést törvény rendelte el; b) a személyes adat felhasználása vagy továbbítása közvetlen üzletszerzés, közvélemény-kutatás vagy tudományos kutatás céljára történik; c) a tiltakozás jogának gyakorlását egyébként törvény lehetővé teszi. (2) Az adatkezelő - az adatkezelés egyidejű felfüggesztésével - a tiltakozást köteles a kérelem benyújtásától számított legrövidebb időn belül, de legfeljebb 15 nap alatt megvizsgálni, és annak eredményéről a kérelmezőt írásban tájékoztatni. Amennyiben a tiltakozás indokolt, az adatkezelő köteles az adatkezelést - beleértve a további adatfelvételt és adattovábbítást is - megszüntetni és az adatokat zárolni, valamint a tiltakozásról, illetőleg az annak alapján tett intézkedésekről értesíteni mindazokat, akik részére a tiltakozással érintett személyes adatot korábban továbbította, és akik kötelesek intézkedni a tiltakozási jog érvényesítése érdekében. (3) Amennyiben az érintett az adatkezelőnek a (2) bekezdés alapján meghozott döntésével nem ért egyet, az ellen - annak közlésétől számított 30 napon belül - e törvény szerint bírósághoz fordulhat. (4) Ha az adatátvevő törvényes jogának érvényesítéséhez szükséges adatokat az érintett tiltakozása miatt nem kapja meg, a (2) bekezdés alapján történő értesítés közlésétől számított 15 napon belül, az adatokhoz való hozzájutás érdekében - e törvény szerint - bírósághoz fordulhat az adatkezelő ellen. Az adatkezelő az érintettet is perbe hívhatja. (5) Ha a bíróság az adatátvevő kérelmét elutasítja, az adatkezelő köteles az érintett személyes adatát az ítélet közlésétől számított 3 napon belül törölni. Az adatkezelő köteles az adatokat akkor is törölni, ha az adatátvevő a (4) bekezdésben meghatározott határidőn belül nem fordul bírósághoz. (6) Az adatkezelő az érintett adatát nem törölheti, ha az adatkezelést törvény rendelte el. Az adat azonban nem továbbítható az adatátvevő részére, ha az adatkezelő egyetértett a tiltakozással, illetőleg a bíróság a tiltakozás jogosságát megállapította.

2.11. Bírósági jogérvényesítés 17. § (1) Az érintett a jogainak megsértése esetén, valamint a 16/A. § (4) bekezdésében meghatározott személy, az adatkezelő ellen bírósághoz fordulhat. A bíróság az ügyben soron kívül jár el. (2) Azt, hogy az adatkezelés a jogszabályban foglaltaknak megfelel, az adatkezelő köteles bizonyítani. (3) A perre az adatkezelő székhelye (lakóhelye) szerinti bíróság az illetékes. A per - az érintett választása szerint - az érintett lakóhelye (tartózkodási helye) szerinti bíróság előtt is megindítható. A perben fél lehet az is, akinek egyébként nincs perbeli jogképessége. (4) Ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, az adatkezelőt a tájékoztatás megadására, az adat helyesbítésére, törlésére, az automatizált egyedi döntés megsemmisítésére, az érintett tiltakozási jogának figyelembevételére, illetve a 16/A. § (4) bekezdésében meghatározott személy által kért adat kiadására kötelezi. (5) A bíróság elrendelheti ítéletének - az adatkezelő azonosító adatainak közzétételével történő - nyilvánosságra hozatalát, ha azt az adatvédelem érdekei és nagyobb számú érintett e törvényben védett jogai megkövetelik.

2.12. Kártérítés 155 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról 18. § (1) Az adatkezelő az érintett adatainak jogellenes kezelésével vagy a technikai adatvédelem követelményeinek megszegésével másnak okozott kárt köteles megtéríteni. Az érintettel szemben az adatkezelő felel az adatfeldolgozó által okozott kárért is. Az adatkezelő mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy a kárt az adatkezelés körén kívül eső elháríthatatlan ok idézte elő. (2) Nem kell megtéríteni a kárt annyiban, amennyiben az a károsult szándékos vagy súlyosan gondatlan magatartásából származott.

3. A KÖZÉRDEKŰ ADATOK NYILVÁNOSSÁGA 19. § (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan - köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzéteszik, továbbá erre irányuló igény esetén a 20. § rendelkezései szerint hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja. (3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény a) honvédelmi; b) nemzetbiztonsági; c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; f) bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel korlátozza. (4) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat az (1) bekezdésben meghatározott szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. (5) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adat. (6) A közérdekű adatok megismerésével és nyilvánosságával összefüggésben az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók. (7) A közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozhatja, továbbá az Európai Unió jogszabálya az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve a monetáris, a költségvetési és az adópolitikai érdeket is. 19/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított 156 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti. (2) A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - az (1) bekezdésben meghatározott időtartamon belül - a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné. (3) Jogszabály egyes adatok megismerhetőségének korlátozására az (1) bekezdésben meghatározottnál rövidebb időtartamot állapíthat meg. 20. § (1) A közérdekű adat megismerése iránt bárki - szóban, írásban vagy elektronikus úton - igényt nyújthat be. (2) A közérdekű adat megismerésére irányuló igénynek az adatot kezelő szerv az igény tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül tesz eleget. (3) Az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről, annak tárolási módjától függetlenül az igénylő másolatot kaphat. Az adatot kezelő szerv kizárólag a másolat készítéséért - legfeljebb az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően - állapíthat meg költségtérítést, amelynek összegét az igénylő kérésére előre közölni kell. (4) Ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni. (5) Az adatigénylésnek közérthető formában és - amennyiben az aránytalan költséggel nem jár - az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthető formában nem lehet eleget tenni. (6) Az igény teljesítésének megtagadásáról, annak indokaival együtt, 8 napon belül írásban vagy - amennyiben az igényben elektronikus levelezési címét közölte - elektronikus úton értesíteni kell az igénylőt. (7) A közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítése nem tagadható meg azért, mert a nem magyar anyanyelvű igénylő az igényét anyanyelvén vagy az általa értett más nyelven fogalmazza meg. (8) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő szabályzatot kell készíteniük. (9) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szervek évente értesítik az adatvédelmi biztost az elutasított igényekről, valamint az elutasítások indokairól. 21. § (1) Ha a közérdekű adatra vonatkozó igényét nem teljesítik, az igénylő a bírósághoz fordulhat. (2) A megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. (3) A pert a megtagadás közlésétől, illetve ennek elmaradása esetén a 20. § (2) bekezdésében meghatározott határidő eredménytelen elteltétől számított 30 napon belül az ellen a szerv ellen kell megindítani, amely a kért felvilágosítást megtagadta. (4) A perben fél lehet az is, akinek egyébként nincs perbeli jogképessége. (5) Az egész országra kiterjedő hatáskörű szerv ellen indult per a megyei (fővárosi) bíróság hatáskörébe tartozik. A helyi bíróság hatáskörébe tartozó ügyekben a megyei bíróság székhelyén lévő helyi bíróság, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bíróság jár el. A bíróság illetékességét az adatközlést nem teljesítő szerv székhelye (működési helye) alapítja meg. (6) A bíróság soron kívül jár el. (7) Ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, határozatában az adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére kötelezi.

157 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról 21/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szervek a közzétett adatok megismerését személyazonosító adatok közléséhez nem köthetik. Az elektronikusan közzétett közérdekű adatokhoz történő hozzáférés biztosításához személyes adat csak annyiban kezelhető, amennyiben az technikailag elengedhetetlenül szükséges; a személyes adatokat ezt követően haladéktalanul törölni kell. (2) Igénylés alapján történő adatszolgáltatás esetén az adatigénylő személyazonosító adatai csak annyiban kezelhetők, amennyiben az az igény teljesítéséhez - beleértve az esetleges költségek megfizetését is elengedhetetlenül szükséges. Az igény teljesítését, illetőleg a költségek megfizetését követően az igénylő személyes adatait haladéktalanul törölni kell. (3) Törvény az (1) és (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően rendelkezhet. 22. § E fejezet rendelkezései nem alkalmazhatók a közhitelű nyilvántartásból történő - külön törvényben szabályozott - adatszolgáltatásra.

4. AZ ADATVÉDELMI BIZTOS ÉS AZ ADATVÉDELMI NYILVÁNTARTÁS 4.1. Adatvédelmi biztos 23. § (1) A személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos jog védelme érdekében az Országgyűlés adatvédelmi biztost választ azok közül az egyetemi végzettségű, büntetlen előéletű, kiemelkedő tudású elméleti vagy legalább 10 évi szakmai gyakorlattal rendelkező magyar állampolgárok közül, akik az adatvédelmet érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében jelentős tapasztalatokkal rendelkeznek. (2) Az adatvédelmi biztosra - e törvényben foglalt eltérésekkel - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. 24. § Az adatvédelmi biztos a) bejelentés alapján vagy - ha az adott ügyben bírósági eljárás nincs folyamatban - hivatalból ellenőrzi e törvény és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabályok megtartását; b) kivizsgálja a hozzá érkezett bejelentéseket; c) gondoskodik az adatvédelmi nyilvántartás vezetéséről; d) elősegíti a személyes adatok kezelésére és a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó törvényi rendelkezések egységes alkalmazását; e) feladatkörében általános jelleggel, valamint meghatározott adatkezelő részére ajánlást bocsáthat ki; f) véleményezési jogot gyakorol az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv tevékenységével kapcsolatosan külön törvényben meghatározottak szerint közzéteendő adatokra vonatkozó különös, illetőleg egyedi közzétételi listák tekintetében; g) külön törvényben meghatározott szervekkel vagy személyekkel együttműködve képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió közös adatvédelmi felügyelő testületeiben; h) gyakorolja és ellátja az e törvényben meghatározott hatásköröket és feladatokat. 24/A. § (1) Az adatvédelmi biztos eljárására és intézkedéseire az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni. (2) Az adatvédelmi biztos eljárására az Obtv. 16. § (1) és (2) bekezdését, 17. § (3) és (4) bekezdését, 18. § (1), (6) és (8) bekezdését nem kell alkalmazni.

158 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról 25. § (1) Az adatvédelmi biztos figyelemmel kíséri a személyes adatok védelmének, a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága érvényesülésének feltételeit. Javaslatot tesz az adatkezelést, a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, véleményezi az ilyen jogszabályok tervezetét. Kezdeményezheti az államtitokkörben, valamint a szolgálati titokkörben meghatározott adatfajták szűkítését vagy bővítését. (2) Az adatvédelmi biztos a jogellenes adatkezelés észlelése esetén az adatkezelőt az adatkezelés megszüntetésére szólítja fel. Az adatkezelő haladéktalanul köteles megtenni a szükséges intézkedéseket, és erről 30 napon belül írásban tájékoztatni az adatvédelmi biztost. (3) Az adatvédelmi biztos tájékoztathatja a nyilvánosságot eljárásának megindításáról, a jogellenes adatkezelés (adatfeldolgozás) tényéről, az adatkezelő (adatfeldolgozó) személyéről és a kezelt adatok köréről, valamint az általa kezdeményezett intézkedésekről, meghozott határozatokról. (4) Ha az adatkezelő vagy adatfeldolgozó a személyes adatok jogellenes kezelését (feldolgozását) nem szünteti meg, az adatvédelmi biztos határozatban elrendelheti a jogosulatlanul kezelt adatok zárolását, törlését vagy megsemmisítését, megtilthatja a jogosulatlan adatkezelést vagy adatfeldolgozást, továbbá felfüggesztheti az adatok külföldre továbbítását. A határozat ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye. (5) Az adatkezelő, az adatfeldolgozó vagy az adatkezeléssel érintett személy az adatvédelmi biztos (4) bekezdés szerinti határozatának felülvizsgálatát - annak kézhezvételét követő 30 napon belül - jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a bíróságtól, amely a felülvizsgálat során a polgári perrendtartásról szóló törvénynek a közigazgatási perekre vonatkozó szabályai szerint jár el. A bíróság jogerős döntéséig a vitatott adatkezeléssel érintett adatok nem törölhetők, illetve nem semmisíthetők meg, az adatok kezelését azonban az adatvédelmi biztos határozatának kézhezvételekor fel kell függeszteni és az adatokat zárolni kell. 26. § (1) Az adatvédelmi biztos a feladatai ellátása során az adatkezelőtől minden olyan kérdésben felvilágosítást kérhet, az összes olyan iratba betekinthet, illetve iratról másolatot kérhet, adatkezelést megismerhet, amely személyes adatokkal, közérdekű adatokkal vagy közérdekből nyilvános adatokkal összefügghet. (2) Az adatvédelmi biztos minden olyan helyiségbe beléphet, ahol adatkezelés folyik. (3) Az adatkezelő köteles a részére kibocsátott ajánlásra harminc napon belül érdemben válaszolni. (4) Az államtitok és szolgálati titok az adatvédelmi biztost e §-ban szabályozott jogainak gyakorlásában nem akadályozhatja, de a titok megtartására vonatkozó rendelkezések rá nézve is kötelezőek. Az államtitkot vagy a szolgálati titkot érintő adatkezelés esetén az adatvédelmi biztos jogait csak személyesen, vagy az általa kezdeményezett nemzetbiztonsági ellenőrzésen átesett munkatársai útján gyakorolhatja. (5) Ha az adatvédelmi biztos eljárása során az adat minősítését - a nemzetközi szerződés alapján keletkezett minősített adatok kivételével - indokolatlannak tartja, a minősítőt annak megváltoztatására vagy a minősítés megszüntetésére szólítja fel. A felszólítás megalapozatlanságának megállapítása iránt a minősítő 30 napon belül a Fővárosi Bírósághoz fordulhat. A bíróság az ügyben zárt tárgyaláson soron kívül jár el. 27. § (1) Bárki az adatvédelmi biztoshoz fordulhat, ha véleménye szerint személyes adatainak kezelésével, illetve a közérdekű adatok vagy a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jogainak gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem érte, vagy annak közvetlen veszélye fennáll, kivéve ha az adott ügyben bírósági eljárás van folyamatban. (2) Az adatvédelmi biztoshoz tett bejelentése miatt senkit sem érhet hátrány. A bejelentőt a közérdekű bejelentővel azonos védelem illeti meg.

4.2. Adatvédelmi nyilvántartás 28. § (1) A személyes adatokat kezelő adatkezelő köteles e tevékenysége megkezdése előtt az adatvédelmi biztosnak nyilvántartásba vétel végett bejelenteni a) az adatkezelés célját; b) az adatok fajtáját és kezelésük jogalapját;

159 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról c) az érintettek körét; d) az adatok forrását; e) a továbbított adatok fajtáját, címzettjét és a továbbítás jogalapját; f) az egyes adatfajták törlési határidejét; g) az adatkezelő, valamint az adatfeldolgozó nevét és címét (székhelyét), a tényleges adatkezelés, illetve az adatfeldolgozás helyét és az adatfeldolgozónak az adatkezeléssel összefüggő tevékenységét; h) a belső adatvédelmi felelős nevét és elérhetőségi adatait. (2) A jogszabályban elrendelt adatkezelést a szabályozás tárgya szerint feladatkörrel rendelkező miniszter, hatáskörrel rendelkező központi államigazgatási szerv vezetője, illetőleg a polgármester, főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke köteles bejelenteni a jogszabály hatálybalépését követő 15 napon belül. (3) A nemzetbiztonsági szervek az adatkezelésük célját és jogalapját jelentik be. 29. § (1) Az adatkezelő az első nyilvántartásba vételkor nyilvántartási számot kap. A nyilvántartási számot az adatok minden továbbításánál, nyilvánosságra hozásánál és az érintettnek való kiadásakor fel kell tüntetni. (2) A 28. § (1) bekezdésében felsorolt adatok megváltozását 8 napon belül be kell jelenteni az adatvédelmi biztosnak, és a nyilvántartást megfelelően módosítani kell. 30. § Nem kell bejelenteni az adatvédelmi nyilvántartásba azt az adatkezelést, amely a) az adatkezelővel munkaviszonyban, tagsági, tanulói viszonyban, ügyfélkapcsolatban álló személyek adatait tartalmazza; b) egyház, vallásfelekezet, vallási közösség belső szabályai szerint történik; c) az egészségügyi ellátásban kezelt személy betegségére, egészségi állapotára vonatkozó személyes adatokat tartalmaz, gyógykezelés vagy az egészség megőrzése, társadalombiztosítási igény érvényesítése céljából; d) az érintett anyagi és egyéb szociális támogatását célzó és nyilvántartó adatokat tartalmaz; e) a hatósági, az ügyészségi és a bírósági eljárás által érintett személyeknek az eljárás lefolytatásával kapcsolatos személyes adatait tartalmazza; f) a hivatalos statisztika célját szolgáló személyes adatokat tartalmaz, feltéve hogy - külön törvényben meghatározottak szerint - az adatok személlyel való kapcsolatának megállapítását véglegesen lehetetlenné teszik; g) a sajtótörvény hatálya alá tartozó társaságok és szervek olyan adatait tartalmazza, amelyek kizárólag saját tájékoztatási tevékenységüket szolgálják; h) a tudományos kutatás céljait szolgálja, ha az adatokat nem hozzák nyilvánosságra; i) az adatkezelőtől levéltári kezelésbe került át; j) a természetes személy saját célját szolgálja.

4.3. Előzetes ellenőrzés 31. § (1) Az adatvédelmi biztos a nyilvántartásba vételt megelőzően előzetes ellenőrzést végezhet. (2) Új adatállomány feldolgozását vagy új adatfeldolgozási technológia alkalmazását megelőzően az adatvédelmi biztos előzetes ellenőrzést végezhet a következő adatkezeléseket végző adatkezelőknél: a) országos hatósági, munkaügyi és bűnügyi adatállományok; b) pénzügyi szervezetek és közüzemi szolgáltatók ügyfelekre vonatkozó adatkezelései; 160 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról c) távközlési szolgáltatóknak a szolgáltatást igénybe vevőkre vonatkozó adatkezelései; d) külön törvényben meghatározott egyedi statisztikai adatokat tartalmazó adatállományok. (3) Az adatkezelőnek az új adatállomány feldolgozására vagy az új adatfeldolgozási technológia alkalmazására irányuló szándékát a tevékenység megkezdését megelőzően 30 nappal be kell jelentenie az adatvédelmi biztosnak. Az adatvédelmi biztos az előzetes ellenőrzésre vonatkozó igényét a bejelentéstől számított 8 napon belül köteles jelezni az adatkezelőnek, és az ellenőrzést 30 napon belül köteles elvégezni. Az adatkezelő a feldolgozást csak az adatvédelmi biztos előzetes ellenőrzésének befejezése után kezdheti meg. (4) Az ellenőrzés alapján az adatvédelmi biztos a kezelendő adatok körének, illetőleg az adatfeldolgozás módszerének megváltoztatására hívhatja fel az adatkezelőt. Ha az adatvédelmi biztos az adatkezelést elrendelő jogszabályt kifogásolja, ajánlást tehet a jogszabály módosítására.

4.4. Belső adatvédelmi felelős és adatvédelmi szabályzat 31/A. § (1) Az adatkezelő, illetőleg az adatfeldolgozó szervezetén belül, közvetlenül a szerv vezetőjének felügyelete alá tartozó - jogi, közigazgatási, számítástechnikai vagy ezeknek megfelelő, felsőfokú végzettséggel rendelkező - belső adatvédelmi felelőst kell kinevezni vagy megbízni: a) az országos hatósági, munkaügyi vagy bűnügyi adatállományt kezelő, illetőleg feldolgozó adatkezelőnél és adatfeldolgozónál; b) a pénzügyi szervezetnél; c) a távközlési és közüzemi szolgáltatónál. (2) A belső adatvédelmi felelős: a) közreműködik, illetőleg segítséget nyújt az adatkezeléssel összefüggő döntések meghozatalában, valamint az érintettek jogainak biztosításában; b) ellenőrzi e törvény és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabályok, valamint a belső adatvédelmi és adatbiztonsági szabályzatok rendelkezéseinek és az adatbiztonsági követelményeknek a megtartását; c) kivizsgálja a hozzá érkezett bejelentéseket, és jogosulatlan adatkezelés észlelése esetén annak megszüntetésére hívja fel az adatkezelőt vagy az adatfeldolgozót; d) elkészíti a belső adatvédelmi és adatbiztonsági szabályzatot; e) vezeti a belső adatvédelmi nyilvántartást; f) gondoskodik az adatvédelmi ismeretek oktatásáról. (3) Az (1) bekezdésben meghatározott adatkezelőknek, valamint - az adatvédelmi nyilvántartásba bejelentési kötelezettség alá nem eső adatkezelők kivételével - egyéb állami és önkormányzati adatkezelőknek, e törvény végrehajtása érdekében, adatvédelmi és adatbiztonsági szabályzatot kell készíteniük.

5. KÜLÖNLEGES RENDELKEZÉSEK 5.1. Személyes adatok feldolgozása és felhasználása kutatóintézetben 32. § (1) Tudományos kutatás céljára felvett vagy tárolt személyes adat csak tudományos kutatás céljára használható fel. (2) A személyes adatot - mihelyt a kutatási cél megengedi - anonimizálni kell. Addig is külön kell tárolni azokat az adatokat, amelyek meghatározott vagy meghatározható természetes személy azonosítására alkalmasak. Ezek az adatok egyéb adatokkal csak akkor kapcsolhatók össze, ha az kutatás céljára szükséges. (3) A tudományos kutatást végző szerv vagy személy személyes adatot csak akkor hozhat nyilvánosságra, ha 161 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról a) az érintett abba beleegyezett, vagy b) az a történelmi eseményekről folytatott kutatások eredményeinek bemutatásához szükséges.

5.2. Személyes adatok felhasználása statisztikai célra 32/A. § (1) A statisztikai célra felvett, átvett vagy feldolgozott személyes adatok csak statisztikai célra használhatók fel. A külön törvény szerinti egyedi statisztikai adatok - beleértve a személyes adatokat is - a statisztikai céltól eltérő célra semmilyen módon vagy jogcímen nem adhatók és vehetők át, a külön törvény szerinti levéltári kutatás kivételével nem dolgozhatók fel, továbbá nem hozhatók nyilvánosságra. (2) A személyes adatok statisztikai célra történő kezelésének részletes szabályait külön törvény határozza meg.

6. ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK 33. § 33/A. § Ez a törvény a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 1995. október 24-i 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek való megfelelést szolgálja.

6.1. Hatálybalépés 34. § (1) Ez a törvény - a (2) és (3) bekezdésben foglalt kivétellel - a kihirdetését követő 6. hónap első napján lép hatályba. (2) A törvény III. fejezete (19-22. §) a kihirdetését követő 15. napon lép hatályba. (3) A törvény IV. fejezete (23-31. §) az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény hatálybalépésével egyidejűleg lép hatályba. 35. § 36. § (1) (2) 37. § Felhatalmazást kap az adópolitikáért felelős miniszter, hogy a 11. § (2) bekezdése szerinti díjat, illetőleg a díj kezelésére vonatkozó részletes szabályokat rendeletben megállapítsa.

162 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

C. függelék - 2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról Az Országgyűlés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiság, valamint a 61. § (1) bekezdésében biztosított közérdekű adatok megismerhetőségéhez és terjesztéséhez való alapvető jog érvényesülése érdekében a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 19. §-ában foglaltakkal összhangban a következő törvényt alkotja:

1. ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK 1.1. A törvény célja 1. § E törvény célja annak biztosítása, hogy a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekű adatok e törvényben meghatározott körét elektronikus úton bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen közzétegyék.

1.2. Értelmező rendelkezések 2. § (1) E törvény alkalmazásában a) adatfelelős: az a közfeladatot ellátó szerv, amely az elektronikus úton kötelezően közzéteendő közérdekű adatot előállította, illetve amelynek a működése során ez az adat keletkezett; b) adatközlő: az a közfeladatot ellátó szerv, amely - ha az adatfelelős nem maga teszi közzé az adatot - az adatfelelős által hozzá eljuttatott adatait honlapon közzéteszi; c) közzététel: az e törvényben meghatározott adatoknak internetes honlapon, digitális formában, bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, díjmentesen történő hozzáférhetővé tétele. (2) E törvény közérdekű adatokra vonatkozó rendelkezéseit a közérdekből nyilvános adatokra is alkalmazni kell.

2. A KÖZÉRDEKŰ ADATOK ELEKTRONIKUS KÖZZÉTÉTELE 2.1. Az elektronikus közzététel kötelezettsége 3. § (1) A 6. § szerinti közzétételi listákon meghatározott adatait saját honlapján - ha törvény másként nem rendelkezik - közzéteszi a) a Köztársasági Elnök Hivatala, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság Hivatala, az Országgyűlési Biztos Hivatala, az Állami Számvevőszék, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala, a Legfőbb Ügyészség, a Magyar Tudományos Akadémia, b) a központi államigazgatási szerv a kormánybizottság kivételével, továbbá az országos kamara, valamint c) a közigazgatási hivatal. (2) Az (1) bekezdésben nem szereplő, jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó egyéb szervek a 6. § szerinti elektronikus közzétételi kötelezettségüknek választásuk szerint saját vagy társulásaik által közösen működtetett, illetve a felügyeletüket, szakmai irányításukat vagy működésükkel kapcsolatos koordinációt ellátó szervek által fenntartott, valamint az erre a célra létrehozott központi honlapon való közzététellel is eleget tehetnek. (3) Ha a közoktatási intézmény nem lát el országos vagy térségi feladatot, e törvény szerinti közzétételi kötelezettségének az ágazati jogszabályokban meghatározott információs rendszerhez történő adatszolgáltatás teljesítésével eleget tesz. 163 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról (4) Az adatokat nem a saját honlapon közzétevő adatfelelős - a 4. § megfelelő alkalmazásával - a közzéteendő adatokat az adatközlőnek továbbítja, amely gondoskodik az adatoknak honlapon való közzétételéről, és arról, hogy egyértelmű legyen, az egyes közzétett közérdekű adat melyik szervtől származik, illetve melyikre vonatkozik. (5) Az adatközlő gondoskodik a honlap adatok közzétételére alkalmas kialakításáról, a folyamatos üzemeltetésről, az esetleges üzemzavar elhárításáról és az adatok frissítéséről. (6) A honlapon közérthető formában tájékoztatást kell adni a közérdekű adatok egyedi igénylésének szabályairól. A tájékoztatásnak tartalmaznia kell az igénybe vehető jogorvoslati lehetőségek ismertetését is. (7) A honlapon a közzétételi listákon meghatározott közérdekű adatokon kívül elektronikusan közzétehetőek más közérdekű és közérdekből nyilvános adatok is. 4. § (1) A közzétételre kötelezett adatfelelős szerv vezetője gondoskodik a 6. §-ban meghatározott közzétételi listákon szereplő adatok pontos, naprakész és folyamatos közzétételéről, az adatközlőnek való megküldéséről. (2) A megküldött adatok közzétételéért, folyamatos hozzáférhetőségéért, hitelességéért és az adatok frissítéséért az adatközlő felel. (3) Az adatfelelős és az adatközlő belső szabályzatban állapítja meg az (1)-(2) bekezdés szerinti kötelezettség teljesítésének részletes szabályait. (4) A közzétett adatok - ha e törvény vagy más jogszabály eltérően nem rendelkezik - a közzétételt követő egy évig a honlapról nem távolíthatóak el. A szerv megszűnése esetén a közzététel kötelezettsége a szerv jogutódját terheli. (5) Az e törvény szerinti kötelezettségek megszegése külön jogszabályban meghatározott büntetőjogi és fegyelmi felelősséget keletkeztet. 5. § A 6. §-ban meghatározott közzétételi listákban szereplő adatok közzététele nem érinti az adott szervnek az Avtv. 20. §-ában meghatározott, továbbá a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok közzétételével kapcsolatos más jogszabályban meghatározott kötelezettségeit.

2.2. A közzétételi listák 6. § (1) A 3. § (1)-(3) bekezdésében meghatározott szervek (a továbbiakban együtt: közfeladatot ellátó szervek) - tevékenységükhöz kapcsolódóan - az e törvény mellékletében meghatározott adatokat (általános közzétételi lista) közzéteszik. (2) Jogszabály egyes ágazatokra, a közfeladatot ellátó szervtípusra vonatkozóan meghatározhat egyéb közzéteendő adatokat (különös közzétételi lista). (3) A közfeladatot ellátó szerv vezetője - az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével -, valamint jogszabály a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére kiterjedő hatállyal további kötelezően közzéteendő adatkört határozhat meg (egyedi közzétételi lista). (4) A polgári nemzetbiztonsági szolgálatok által közzéteendő adatok körét a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter az adatvédelmi biztos véleményének előzetes kikérésével e törvénytől eltérően szabályozhatja. (5) Testületi szervként működő közfeladatot ellátó szerv esetén az egyedi közzétételi lista megállapítása és módosítása - az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével - a testület hatáskörébe tartozik. (6) A közfeladatot ellátó szerv vezetője a közzétételi listában nem szereplő közérdekű adatokra vonatkozó adatigénylések adatai alapján évente felülvizsgálja az általa a (3) bekezdés szerint kiadott közzétételi listát, és a jelentős arányban vagy mennyiségben felmerült adatigénylések alapján azt kiegészíti. (7) A különös és egyedi közzétételi listák elkészítésére, illetve kiegészítésére az adatvédelmi biztos is javaslatot tehet.

164 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról (8) A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvényben meghatározott közzétételi kötelezettséget az e törvény szerinti közzétételi kötelezettséggel együtt, a közzététel módjának e törvényben meghatározott feltételei szerint kell teljesíteni.

2.3. A közérdekű adatok központi elektronikus jegyzéke és az egységes közadatkereső rendszer 7. § (1) Az elektronikusan közzétett adatok egyszerű és gyors elérhetősége érdekében a törvény hatálya alá tartozó szervek közérdekű adatokat tartalmazó honlapjaira, valamint az általuk fenntartott adatbázisokra, illetve nyilvántartásokra vonatkozó leíró adatokat az erre a célra létrehozott és az informatikáért felelős miniszter által működtetett központi elektronikus jegyzék összesítve tartalmazza. A jegyzéket a működtető az erre a célra fenntartott honlapon közzéteszi. (2) Az e törvény hatálya alá tartozó szervek közérdekű adataihoz való egységes szempontok szerinti elektronikus hozzáférést és az adatok közötti keresés lehetőségét az informatikáért felelős miniszter által működtetett egységes közadatkereső rendszer biztosítja. 8. § (1) Az adatfelelős gondoskodik a kezelésében lévő, közérdekű adatokat tartalmazó honlapok, adatbázisok, illetve nyilvántartások leíró adatainak a központi elektronikus jegyzék működtetőjének történő továbbításáról és a továbbított adatok rendszeres frissítéséről. Ugyancsak felel az egységes közadatkereső rendszerbe továbbított közérdekű adatok tartalmáért és a továbbított adatok rendszeres frissítéséért is. (2) A közérdekű adatokat tartalmazó adatbázisok, illetve nyilvántartások jegyzékének fenntartása, valamint az egységes közadatkereső rendszerhez való csatlakozás nem mentesíti az adatfelelőst a honlapon való közzététel kötelezettsége alól.

3. A JOGALKOTÁS NYILVÁNOSSÁGA 3.1. A jogszabály-előkészítés nyilvánossága 9. § (1) Közzé kell tenni a jogszabályt előkészítő miniszter által vezetett minisztérium, tárca nélküli miniszter esetén a Miniszterelnöki Hivatal (a továbbiakban együtt: minisztérium) honlapján az egyeztetés állapotának megjelölésével a) a jogalkotásról szóló törvény, valamint a kormány ügyrendje alapján véleményezésre bocsátott jogszabályalkotásra irányuló koncepciókat, jogszabálytervezeteket, b) a miniszteri rendeletek tervezeteit, valamint c) az a)-b) pontban megjelölt tervezetekhez kapcsolódó előterjesztéseket vagy szakmai indokolásokat. (2) Ha az (1) bekezdés szerint közzétett törvénytervezet más törvény rendelkezéseinek legalább egyötöd terjedelmű módosítására irányul, a módosítani kívánt törvényt a honlapon a tervezett módosításokkal egységes szerkezetben, a tervezett módosításokat külön is megjelölve közzé kell tenni. (3) Nem kell közzétenni a) az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése alapján országos népszavazásra nem bocsátható tartalmú, b) a fizetési kötelezettségekről, c) az ármegállapításról, d) az állami támogatásról, valamint e) a szervezetalapításról szóló jogszabályok tervezeteit.

165 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról (4) Nem kell közzétenni a tervezetet, ha az a Magyar Köztársaság különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné, vagy ha a jogszabály különösen gyors elfogadásához kiemelkedő társadalmi érdek fűződik. (5) (6) Az (1) bekezdés szerint közzétett jogszabálytervezet, valamint ahhoz kapcsolódó egyéb dokumentumok a jogszabály elfogadását követő egy évig a minisztérium honlapjáról nem távolíthatóak el. A szerv megszűnése esetén a közzététel kötelezettsége a szerv jogutódját terheli. (7) A közzétett jogszabálytervezetek elérhetőségét tartalmazó közös adatbázis a kormányzati portálon működik. 10. § (1) A jogszabályok előkészítése során - a jogi szabályozás sokoldalú megalapozása és ezzel összefüggésben az önkéntes jogkövetés elősegítése érdekében - a jogszabály előkészítője a (2) bekezdés szerint biztosítja, hogy bárki véleményt nyilváníthasson, illetve javaslatokat tehessen a jogszabályok tervezetével kapcsolatban. (2) A minisztérium honlapján a vélemények, javaslatok fogadásának lehetőségét meg kell teremteni, továbbá meg kell jelölni a véleményadásra nyitva álló határidőt. (3) A véleményezési határidő a tervezet közzétételétől számított legalább tizenöt nap, sürgős esetben azonos a közigazgatási egyeztetés során megállapított határidővel. (4) A jogszabály előkészítője mérlegeli a véleményezők észrevételeit, és az észrevételekről, valamint az elutasított észrevételek esetében - a nyilvánvalóan alaptalan észrevételek kivételével - az elutasítás indokairól összefoglalót készít, amelyet honlapján közzétesz. Az előkészítőt egyedi válaszadási kötelezettség nem terheli.

3.2. A törvényalkotás nyilvánossága 11. § (1) Az Országgyűlés a honlapján közzéteszi a) a törvényjavaslatokat, b) a törvényjavaslatokhoz kapcsolódó, az Országgyűlés iromány-nyilvántartásában szereplő dokumentumokat, így különösen a módosító javaslatokat, kapcsolódó módosító javaslatokat, a törvényjavaslathoz készült bizottsági ajánlásokat, valamint az egységes javaslatot, c) a törvényjavaslat plenáris ülésen folytatott általános vitájáról, részletes vitájáról, záróvitájáról, a módosító javaslatokról való határozathozatalról, valamint a zárószavazásról készült jegyzőkönyveket, d) azon bizottsági ülések jegyzőkönyveit, amelyeken az adott bizottság a törvényjavaslattal foglalkozott. (2) Az (1) bekezdés szerint közzétett dokumentumok az Országgyűlés honlapjáról nem távolíthatóak el. (3) Az (1) bekezdés c) és d) pontja a zárt ülésen készült jegyzőkönyvekre nem alkalmazható.

3.3. A jogszabályok nyilvánossága 12. § (1) A Magyar Közlöny nyomtatott változatának oldalhű digitális másolatát a nyomtatott változat megjelenésének napján közzé kell tenni. (2) Az (1) bekezdés szerint közzétett másolat a honlapról nem távolítható el. (3) Ha a kihirdetett jogszabályoknak, illetve közzétett határozatoknak és statisztikai közleményeknek a Magyar Közlöny nyomtatott és az (1) bekezdés szerint közzétett változatában megjelent szövege eltér, a nyomtatott változatban szereplő szöveget kell hitelesnek tekinteni. (4) A Magyar Közlöny nyomtatott változatának oldalhű digitális másolatát olyan letölthető formátumban kell közzétenni, amely a többszörözés során is biztosítja az illetéktelen módosítás elleni védelmet.

166 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról 13. § (1) A 12. §-ban nem említett hivatalos lapokat az annak kiadásáért a jogalkotásról szóló törvény alapján felelős szerv a honlapján történő közzététellel adja ki. A hivatalos lap oldalhű másolata nyomtatott formában is terjeszthető. (2) Az (1) bekezdés szerint kiadott lap az azt kiadó szerv honlapjáról nem távolítható el. A szerv megszűnése esetén a közzététel kötelezettsége a szerv jogutódját terheli. 14. § (1) A Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményében (a továbbiakban: jogszabálygyűjtemény) a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az igazságügyért felelős miniszter gondoskodik a) az önkormányzati rendeletek kivételével az adott naptári napon hatályos valamennyi jogszabály hatályos szövegének az esetleges módosításokkal egységes szerkezetben, továbbá b) az állami irányítás a Magyar Közlönyben közzétett egyéb jogi eszköze hatályos szövegének az esetleges módosításokkal egységes szerkezetben történő közzétételéről. (2) A jogszabálygyűjtemény biztosítja a jogszabályok, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszközei számára, címére, valamint szövegében történő keresés lehetőségét. 15. § (1) A helyi önkormányzat jegyzője az önkormányzat rendeletét a képviselő-testület üléséről készített jegyzőkönyv megküldésével egyidejűleg elektronikusan a közigazgatási hivatalon keresztül a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek megküldi. (2) A helyi önkormányzatokért felelős miniszter gondoskodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzétételéről.

4. A BÍRÓSÁGI HATÁROZATOK NYILVÁNOSSÁGA 4.1. A Bírósági Határozatok Gyűjteménye 16. § (1) A Bírósági Határozatok Gyűjteményében (a továbbiakban: gyűjtemény) digitális formában, bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, díjmentesen hozzáférhetőek az e törvényben meghatározott bírósági határozatok. (2) A gyűjteményt az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala teszi közzé. 17. § (1) A gyűjteményben közzé kell tenni a Legfelsőbb Bíróság és az ítélőtáblák által az ügy érdemében hozott határozatokat. (2) A gyűjteményben közzé kell tenni a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) XX. fejezetének alkalmazásával az ügy érdemében hozott határozatokat, ha a felülvizsgált határozatot egyfokú eljárásban hozták, és a bíróság határozata ellen nincs helye rendes jogorvoslatnak. (3) A közzétett bírósági határozathoz kapcsolva, azzal egyidejűleg közzé kell tenni mindazon bírósági és más hatósági vagy egyéb szerv által hozott határozatok anonimizált digitális másolatát is, amelyeket a közzétett bírósági határozattal felülbíráltak vagy felülvizsgáltak. (4) A gyűjteményben közzé kell tenni a jogegységi határozatokat, az elvi bírósági határozatokat, kollégiumi véleményeket, elvi döntéseket és kollégiumi állásfoglalásokat. (5) Nem kell közzétenni a gyűjteményben a fizetési meghagyásos, a végrehajtási, a cégbírósági, a csőd- és felszámolási, valamint a bíróságon vezetett névjegyzékekkel kapcsolatos eljárásban hozott bírósági határozatokat. (6) A bíróság elnöke e rész rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával elrendelheti a bíróság által hozott más határozat közzétételét is.

167 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról (7) Nem tehetők közzé a Pp. XV-XVIII. fejezete (házassági perek, apasági és a származás megállapítása iránti egyéb perek, a szülői felügyelet megszüntetése, gondnokság alá helyezés) szerinti eljárásokban hozott határozatok, ha valamelyik fél kérte a közzététel mellőzését. (8) A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény XIV. fejezet II. címe (a nemi erkölcs elleni bűncselekmények) alapján hozott határozat csak akkor tehető közzé, ha ahhoz a sértett az eljáró bíróság felhívására hozzájárult. 18. § (1) A közzétett határozatban szereplő személyek azonosítását lehetővé tevő adatokat olyan módon kell törölni, hogy az ne járjon a megállapított tényállás sérelmével. Egyebekben a határozatban szereplő egyes személyeket az eljárásban betöltött szerepüknek megfelelően kell megjelölni. (2) A közzétett határozatban - ha törvény másként nem rendelkezik - nem kell törölni a) az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és - ha törvény kivételt nem tesz - az e minőségében eljáró személy családi és utónevét, illetve neveit (a továbbiakban együtt: nevét), továbbá beosztását, ha az adott személy az eljárásban közfeladatának ellátásával összefüggésben vett részt; b) a meghatalmazottként vagy védőként eljárt ügyvéd nevét; c) az alperesként pervesztes természetes személy nevét, továbbá jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet nevét és székhelyét, amennyiben a határozatot olyan ügyben hozták, amelyben jogszabály alapján közérdekű igényérvényesítésnek helye van; d) a társadalmi szervezet vagy alapítvány nevét, székhelyét és képviselőjének nevét; e) a közérdekből nyilvános adatokat. (3) Amennyiben a nyilvánosságot a tárgyalás egészéről vagy egy részéről kizárták, és a nyilvánosság kizárását megalapozó, törvényben meghatározott érdek védelme másképpen nem biztosítható, a határozat egyes részeinek vagy a határozat egészének a gyűjteményben való megjelentetését mellőzni, illetve a közzétett határozat egyes részeit vagy a határozat egészét a gyűjteményből törölni kell. (4) Egy részében vagy egészében zárt tárgyalás alapján hozott határozatnak a gyűjteményből való törlését vagy a közzététel mellőzését polgári eljárásban a fél, büntetőeljárásban a sértett kérheti. A kérelmet az érintett legkésőbb a határozat közzétételét követő egy évig az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatalának vezetőjéhez terjesztheti elő, aki haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem kézhezvételétől számított öt munkanapon belül gondoskodik a kérelem teljesítéséről. (5) Az állam- és a szolgálati titok védelmét a bírósági határozatok közzétételekor is biztosítani kell. (6) A határozat szövegében az e §-ban meghatározottakon túl további szerkesztés nem végezhető. 19. § (1) A határozatot az azt meghozó bíróság elnöke a határozat írásba foglalásától számított harminc napon belül teszi közzé a gyűjteményben. (2) Amennyiben a már közzétett határozatot kijavítják, vagy annak tartalma kiegészítés folytán megváltozik, a kijavítást, kiegészítést annak jelzésével a jogerőre emelkedésétől számított öt munkanapon belül át kell vezetni. 20. § (1) A közzétett határozatok megjelölésében fel kell tüntetni a bíróság és a jogterület megnevezését, a határozat meghozatalának évét, valamint sorszámát. (2) A határozatot hozó bíróság a közzététellel egyidejűleg megjelöli azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a bíróság a határozatot hozta. (3) A működtető biztosítja, hogy a gyűjteményben a határozatok szövegére és a megjelölt jogszabályhelyekre keresni lehessen.

5. ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK 168 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról

5.1. Hatálybalépés 21. § (1) E törvény a (2)-(3) bekezdésben foglalt kivétellel 2006. január 1-jén lép hatályba. (2) E törvény negyedik része 2007. július 1-jén lép hatályba. (3) E törvény rendelkezéseit a megyei önkormányzatok és az 50 000-nél nagyobb lakónépességű városok vonatkozásában 2007. január 1-jétől, az egyéb helyi önkormányzatok, továbbá az egyéb közfeladatot ellátó szervek vonatkozásában legkésőbb 2008. július 1-jétől kell alkalmazni.

5.2. Felhatalmazó rendelkezések 22. § (1) Felhatalmazást kap a kormány, hogy rendeletben állapítsa meg a) a közérdekű adatok elektronikus közzétételének részletszabályait, b) az egységes közadatkereső rendszer, valamint a központi jegyzék adattartalmát, az adatintegrációra vonatkozó szabályokat, c) (2) Felhatalmazást kap a) az ágazati miniszter, hogy rendeletben adja ki a 6. § (2) bekezdésében foglalt különös közzétételi listát, b) az informatikáért felelős miniszter, hogy rendeletben állapítsa meg a közzétételi listákon szereplő adatok közzétételéhez szükséges közzétételi mintákat, c) a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter, hogy rendeletben állapítsa meg a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok által közzéteendő adatok körét. d) az igazságügyért felelős miniszter, hogy az Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal egyetértésben rendeletben határozza meg az e törvény alapján közzétett bírósági határozatoknak a gyűjteményben történő megjelölésének szabályait, e)

5.3. Az Európai Unió jogának való megfelelés 23. § E törvény 7. §-a, valamint melléklete az Európai Parlament és a Tanács a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003. november 17-i 2003/98/EK irányelvének való megfelelést szolgálja.

6. Melléklet a 2005. évi XC. törvényhez ÁLTALÁNOS KÖZZÉTÉTELI LISTA I. Szervezeti, személyzeti adatok

Adat

Frissítés

Megőrzés

1.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot törlendő hivatalos neve, székhelye, azonnal postai címe, telefon- és telefaxszáma, elektronikus levélcíme, honlapja, ügyfélszolgálatának elérhetőségei

2.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot törlendő szervezeti felépítése azonnal 169 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról szervezeti egységek megjelölésével, az egyes szervezeti egységek feladatai 3.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot törlendő vezetőinek és az egyes azonnal szervezeti egységek vezetőinek neve, beosztása, elérhetősége (telefon- és telefaxszáma, elektronikus levélcím)

4.

A szervezeten belül A változásokat követően Az előző állapot törlendő illetékes ügyfélkapcsolati azonnal vezető neve és az ügyfélfogadási rend

5.

Testületi szerv testület összetétele, neve, elérhetősége

6.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig irányítása, felügyelete azonnal archívumban tartásával vagy ellenőrzése alatt álló, vagy alárendeltségében működő más közfeladatot ellátó szervek megnevezése, és 1. pontban meghatározott adatai

7.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig többségi tulajdonában álló, azonnal archívumban tartásával illetve részvételével működő gazdálkodó szervezet [Ptk. 685. § c) pont] neve, székhelye, elérhetősége, tevékenységi köre, képviselőjének neve, a közfeladatot ellátó szerv részesedésének mértéke

8.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig által alapított azonnal archívumban tartásával közalapítványok neve, székhelye, alapító okirata, kezelő szervének tagjai

9.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig által alapított lapok neve, a azonnal archívumban tartásával szerkesztőség és kiadó neve és címe, valamint a főszerkesztő neve

10.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig

esetén a A változásokat követően Az előző állapot törlendő létszáma, azonnal tagjainak beosztása,

170 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról felettes, illetve felügyeleti azonnal szervének, ennek hiányában a közfeladatot ellátó szerv felett törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv 1. pontban meghatározott adatai

archívumban tartásával

II. Tevékenységre, működésre vonatkozó adatok

Adat

Frissítés

Megőrzés

1.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig feladatát, hatáskörét és azonnal archívumban tartásával alaptevékenységét meghatározó, a szervre vonatkozó alapvető jogszabályok, állami irányítás egyéb jogi eszközei, valamint a szervezeti és működési szabályzat vagy ügyrend hatályos és teljes szövege

2.

Az országos illetékességű Negyedévente szervek, valamint a közigazgatási hivatalok esetében a közfeladatot ellátó szerv feladatáról, tevékenységéről szóló tájékoztató magyar és angol nyelven

Az előző állapot törlendő

3.

A helyi önkormányzat Negyedévente önként vállalt feladatai

Az előző állapot 1 évig archívumban tartásával

4.

Államigazgatási, A változásokat követően Az előző állapot törlendő önkormányzati, és egyéb azonnal hatósági ügyekben ügycsoportonként (ügytípusonként) és eljárástípusonként a hatáskörrel rendelkező szerv megnevezése, hatáskör gyakorlásának átruházása esetén a ténylegesen eljáró szerv megnevezése, illetékességi területe, az ügyintézéshez szükséges dokumentumok, okmányok, eljárási illetékek (igazgatási szolgáltatási díjak) meghatározása, alapvető eljárási szabályok, az eljárást megindító irat benyújtásának módja (helye, ideje), 171 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról ügyfélfogadás ideje, az ügyek intézését segítő útmutatók, az ügymenetre vonatkozó tájékoztatás és az ügyintézéshez használt letölthető formanyomtatványok 5.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig által nyújtott vagy azonnal archívumban tartásával költségvetéséből finanszírozott közszolgáltatások megnevezése, tartalma, a közszolgáltatások igénybevételének rendje, a közszolgáltatásért fizetendő díj mértéke, az abból adott kedvezmények

6.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig által fenntartott azonnal archívumban tartásával adatbázisok, illetve nyilvántartások jegyzéke, az adatvédelmi nyilvántartásba bejelentendő nyilvántartásoknak az Avtv. 28. §-a szerinti azonosító adatai; a közfeladatot ellátó szerv által - alaptevékenysége keretében - gyűjtött és feldolgozott adatok fajtái, a hozzáférés módja, a másolatkészítés költségei

7.

A közfeladatot ellátó szerv Negyedévente nyilvános kiadványainak címe, témája, a hozzáférés módja, a kiadvány ingyenessége, illetve a költségtérítés mértéke

8.

A testületi szerv döntései A változásokat követően Az előző állapot 1 évig előkészítésének rendje, az azonnal archívumban tartásával állampolgári közreműködés (véleményezés) módja, eljárási szabályai, a testületi szerv üléseinek helye, ideje, továbbá nyilvánossága, döntései, ülésének jegyzőkönyvei, illetve összefoglalói; a testületi szerv szavazásának adatai, ha ezt jogszabály nem korlátozza 172 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az előző állapot 1 évig archívumban tartásával

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról

9.

Az e törvény alapján közzéteendő jogszabálytervezetek és kapcsolódó dokumentumok; a helyi önkormányzat képviselőtestületének nyilvános ülésére benyújtott előterjesztések a benyújtás időpontjától

E törvény eltérő Az előző állapot 1 évig rendelkezése hiányában a archívumban tartásával benyújtás időpontját követően azonnal

10.

A közfeladatot ellátó szerv Folyamatosan által kiírt pályázatok szakmai leírása, azok eredményei és indokolásuk

11.

A közfeladatot ellátó A vizsgálatról szóló Az előző állapot 1 évig szervnél végzett jelentés megismerését archívumban tartásával alaptevékenységgel követően haladéktalanul kapcsolatos vizsgálatok, ellenőrzések nyilvános megállapításai

12.

A közfeladatot ellátó szerv Negyedévente feladatellátásának teljesítményére, kapacitásának jellemzésére, hatékonyságának és teljesítményének mérésére szolgáló mutatók és értékük, időbeli változásuk

Az előző állapot 1 évig archívumban tartásával

13.

A közérdekű adatok Negyedévente megismerésére irányuló igények intézésének rendje, az illetékes szervezeti egység neve, elérhetősége, s ahol kijelölésre kerül, az adatvédelmi felelős, vagy az információs jogokkal foglalkozó személy neve

Az előző állapot törlendő

14.

A közfeladatot ellátó szerv Negyedévente tevékenységére vonatkozó, jogszabályon alapuló statisztikai adatgyűjtés eredményei, időbeli változásuk

Az előző állapot 1 évig archívumban tartásával

15.

A közérdekű adatokkal Negyedévente kapcsolatos kötelező statisztikai adatszolgáltatás adott szervre vonatkozó adatai

Az előző állapot 1 évig archívumban tartásával

173 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az előző állapot 1 évig archívumban tartásával

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról

16.

Azon közérdekű adatok Negyedévente hasznosítására irányuló szerződések listája, amelyekben a közfeladatot ellátó szerv az egyik szerződő fél

Az előző állapot 1 évig archívumban tartásával

17.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően Az előző állapot 1 évig kezelésében lévő azonnal archívumban tartásával közérdekű adatok felhasználására, hasznosítására vonatkozó általános szerződési feltételek

18.

A közfeladatot ellátó A változásokat követően Az előző állapot törlendő szervre vonatkozó különös azonnal és egyedi közzétételi lista

III. Gazdálkodási adatok

Adat

Frissítés

Megőrzés

1.

A közfeladatot ellátó szerv A változásokat követően A külön jogszabályban éves (elemi) költségvetése, azonnal meghatározott ideig, de számviteli törvény szerinti legalább 5 évig beszámolója; a archívumban tartásával költségvetés végrehajtásáról - a külön jogszabályban meghatározott módon és gyakorisággal - készített beszámolók

2.

A közfeladatot ellátó Negyedévente szervnél foglalkoztatottak létszámára és személyi juttatásaira vonatkozó összesített adatok, illetve összesítve a vezetők és vezető tisztségviselők illetménye, munkabére, és rendszeres juttatásai, valamint költségtérítése, az egyéb alkalmazottaknak nyújtott juttatások fajtája és mértéke összesítve

A külön jogszabályban meghatározott ideig, de legalább 1 évig archívumban tartásával

3.

A közfeladatot ellátó szerv Negyedévente költségvetéséből nyújtott, nem normatív, céljellegű, működési és fejlesztési támogatások kedvezményezettjeinek nevére, a támogatás céljára, összegére, továbbá a támogatási program

A külön jogszabályban meghatározott ideig, de legalább 1 évig archívumban tartásával

174 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról megvalósítási helyére vonatkozó adatok 4.

Az államháztartás Negyedévente pénzeszközei felhasználásával, az államháztartáshoz tartozó vagyonnal történő gazdálkodással összefüggő - a külön jogszabályban meghatározott értékű árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióba adásra vonatkozó szerződések megnevezése (típusa), tárgya, a szerződést kötő felek neve, a szerződés értéke, határozott időre kötött szerződés esetében annak időtartama

A külön jogszabályban meghatározott ideig, de legalább 1 évig archívumban tartásával

5.

A koncesszióról szóló Negyedévente törvényben meghatározott nyilvános adatok (pályázati kiírások, pályázók adatai, az elbírálásról készített emlékeztetők, pályázat eredménye)

A külön jogszabályban meghatározott ideig, de legalább 1 évig archívumban tartásával

6.

A közfeladatot ellátó szerv Negyedévente által nem alapfeladatai ellátására (így különösen társadalmi szervezet támogatására, foglalkoztatottai szakmai és munkavállalói érdekképviseleti szervei számára, foglalkoztatottjai, ellátottjai oktatási, kulturális, szociális és sporttevékenységet segítő szervezet támogatására, alapítványok által ellátott feladatokkal összefüggő kifizetésre) fordított, ötmillió forintot meghaladó kifizetések

A külön jogszabályban meghatározott ideig, de legalább 1 évig archívumban tartásával

175 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

D. függelék - 32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról Az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozatban az önkormányzati képviselőtestület üléseinek, az előterjesztéseknek és az ülések jegyzőkönyveinek a nyilvánosságával foglalkozott. Az önkormányzati törvénynek az utólagos normakontroll-eljárásban megtámadott rendelkezései a zárt képviselőtestületi ülés elrendelésére, a titkos szavazással történő döntéshozatalra, valamint az előterjesztésekbe és az ülések jegyzőkönyveibe való betekintés lehetőségére vonatkoztak. A testület ezeket a szabályokat alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette. A törvény megsemmisített előírásai értelmében ugyanis a képviselőtestület „indokolt esetben‖ rendelhetett el zárt ülést, illetve titkos szavazást, ami a képviselőtestület számára diszkrecionális jogkört biztosított a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozására. A szabályozás emellett nemcsak a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő jogot, hanem a személyes adatok védelméhez való jogot is sértette, mivel a képviselőtestület számára lehetővé tette azt is, hogy személyes adatokat a személyiségi jogokat megsértve nyilvánossá tegyen. Az előterjesztéseknek és a jegyzőkönyveknek a tartalmuktól független titkossága ugyancsak a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alkotmányos jogba ütközött. Az Alkotmánybíróság a határozatban egy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is elbírált, amely a személyes adatok védelméhez való jog megfelelő garanciáinak hiányát sérelmezte. A testület figyelembe vette, hogy ezen alkotmánybírósági határozat meghozatalát megelőzően a Kormány már az Országgyűlés elé terjesztette az adatvédelmi törvény javaslatát, amelyen túl az önkormányzatokra vonatkozó speciális szabályozásra nincs alkotmányos kötelezettség, így az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította. A döntés megértését és feldolgozását segítendő az alábbiakban az alkotmánybírósági határozat indokolásának szövegét margócímekkel láttuk el, amelyek kiemelik a határozat főbb szerkezeti elemeit és az érvelés súlypontjait.

1. 32/1992. (V. 29.) AB határozat A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok alapján, egyesített eljárásban meghozta a következő határozatot. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 12. § (3) és (4) bekezdése, valamint a 17. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. A megsemmisített rendelkezések az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele napján vesztik hatályukat.

2. INDOKOLÁS utólagos normakontroll-indítvány

I. 1. Az szóló Ötv.) érintő

egyik indítványozó a helyi önkormányzatokról 1990. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: az önkormányzati tevékenység nyilvánosságát rendelkezései – a 12. § (3) és (4) bekezdése, s a

176 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról 17. § (3) bekezdése – alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Arra hivatkozott, hogy a képviselőtestületi ülések és jegyzőkönyveik nyilvánosságának korlátozása sérti a közérdekű adatok megismerésének az Alkotmányban is biztosított alapvető jogát és ellentétes az Ötv. 2. § (1) bekezdésében foglalt előírással. 2. A mulasztásban megnyilvánuló mulasztásos alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány indítvány előterjesztője pedig azt sérelmezte, hogy az Ötv. nem tartalmaz előírásokat a személyes adatok védelméről. Kifogásolta, hogy – törvényi garanciák nélkül – az ügyfelek személyes adatai bárki számára hozzáférhetővé válnak, mivel az Ötv. nem szabályozza a személyes adatok kezelésének rendjét, s az ilyen adatok védelmére az önkormányzatokat sem kötelezi. Álláspontja szerint a jogi szabályozás hiánya az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt, a személyes adatok védelméhez való jog jogalkotói mulasztás útján megvalósuló sérelmét jelenti.

alkotmánysértés

megállapítása

alkotmányi rendelkezések

II. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a következőket állapítja meg: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.‖ E § (3) bekezdése szerint „a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény, valamint a sajtószabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges‖. Az 59. § (1) bekezdése kimondja: „A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.‖ A (2) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy „a személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges‖.

Az Ötv. 2. § (1) bekezdése a helyi önkormányzatok az önkormányzati törvény támadott szabályai működésére vonatkozóan alapvető fontosságú szabályt állapít meg: „a helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot‖. Az Ötv. a képviselőtestület működését szabályozó rendelkezések között, a 12. § (3) bekezdésében megállapítja: „a képviselőtestület ülése nyilvános, indokolt esetben a testület zárt ülést rendelhet el.‖. A (4) bekezdés pedig úgy rendelkezik: „a képviselőtestület döntéseit nyílt szavazással hozza, indokolt esetben titkos szavazást rendelhet el‖. A képviselőtestületi ülések előterjesztéseinek és 177 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

iránti

32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról jegyzőkönyveinek nyilvánosságára vonatkozóan Ötv. 17. § (3) bekezdése megállapítja: választópolgárok – a zárt ülés kivételével betekinthetnek a képviselőtestület előterjesztéseibe üléseinek a jegyzőkönyvébe‖.

az „a – és

III. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben megfogalmazott döntését a következőkkel indokolja.

a közérdekű adatok nyilvánossága a közhatalom ellenőrzésének feltétele

1. A közérdekű adatok nyilvánossága és megismerhetősége az Alkotmányban biztosított, az alaptörvényből közvetlenül is fakadó alapvető jog. A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat. Az Alkotmány 42. §-a megállapítja, hogy „a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása‖. A 44. § (1) bekezdése szerint pedig „a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.‖ A fenti értelemben funkcionáló önkormányzáshoz mellőzhetetlen, hogy a polgárok az önkormányzat döntéseiről, működéséről tájékozódhassanak. Az önkormányzatnak kötelessége, hogy lehetővé tegye az önkormányzati testületek, különösen a képviselőtestület eljárásának és határozatainak megismerését. Ennek lehetőségét is szolgálják az Ötv.-nek a közmeghallgatás intézményére és a képviselőtestület döntéselőkészítő munkáját segítő fórumokra vonatkozó rendelkezései. 2. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint „az a diszkrecionális alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó alkotmányellenes szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja‖. Az Ötv. 12. §-ának sérelmezett rendelkezései „indokolt esetben‖ megjelöléssel teszik lehetővé a képviselőtestületi ülések nyilvánosságának korlátozását, illetve a titkos szavazás alkalmazását. Ez a törvényi megfogalmazás a képviselőtestület számára szinte teljes körű mérlegelési lehetőséget biztosít, s ezáltal nem zárja ki a közérdekű adatok megismerésének alkotmányellenes korlátozását. Ezek a szabályok azért alkotmányellenesek, mert diszkrecionális jogkört adnak a képviselőtestületnek abban, hogy nyilvános vagy zárt ülésen tárgyalja-e a hatáskörébe tartozó ügyeket. Ezzel lehetőséget nyújtanak arra, hogy a képviselőtestület közérdekű adatokat elzárjon a nyilvánosság elől, vagy személyes 178 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

nyilvánosságkorlátozás

32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról adatokat a személyiségi jogokat sértő módon a nyilvánosság elé tárjon. A törvényi garanciák hiánya mindkét alkotmányos alapjogot sérti. A képviselőtestület nyilvános vagy zárt ülésének tartására vonatkozó diszkrecionális jog megadása szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a közérdekű adatok megismerésének jogát, valamint a személyes adatok védelmére vonatkozó alapjogot is. Alkotmányossá e tárgykör szabályozása akkor válik, ha a nyilvánosság kizárásának megfelelő indokait és a személyes adatok védelmének módozatait közelebbről megjelölt a törvény. Ezért az Alkotmánybíróság az Ötv. 12. § (3) és (4) bekezdését megsemmisítette. 3. Az Ötv. 17. § (3) bekezdése a képviselőtestületi zárt a tartalomtól független titkosítás alkotmányellenes ülések előterjesztéseinek és az ilyen ülések jegyzőkönyveinek nyilvánosságát kivétel nélkül kizárja. Az a szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a zárt ülés előterjesztései és jegyzőkönyve tartalmuktól függetlenül legyenek hozzáférhetetlenek a polgárok számára, alkotmányellenes, mert szükségtelenül és aránytalan mértékben korlátozza a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó alapvető jogot. Az információk visszatartása (nyilvánosságuk korlátozása) nem vonatkozhat általában a dokumentumokra, iratfajtákra (előterjesztésekre, jegyzőkönyvekre). A nyilvánosság körének meghatározásánál a dokumentumok tartalmából kell kiindulni. Alkotmányellenes az olyan szabályozás, amely az iratokat nem tartalmuk szerint minősíti titkosnak. Az iratokban foglalt adatok nyilvánossága abból a szempontból korlátozható, hogy tartalmaznak-e állami, vagy szolgálati titkot, illetve a személyes adatok védelméhez való jog épségének megóvása szempontjából lényeges információt. Az információ csak akkor nem tekinthető közérdekűnek, ha az személyes adat. A közérdekű információ kiadását pedig a törvényi követelményeknek megfelelő titoktartási rendelkezések tilthatják meg. A sérelmezett szabályozás nem az alkotmányos okból védelmet igénylő adatok megóvásának kötelezettségét írja elő, hanem az előterjesztések és a jegyzőkönyv (s ezáltal valamennyi azokban őrzött adat) megismerhetőségét kategorikusan zárja ki. Mivel az ilyen szabályozás szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a közérdekű adatok nyilvánosságához és a személyes adatok védelméhez való jogot, az Alkotmánybíróság az Ötv. 17. § (3) bekezdését – mint alkotmányellenes rendelkezést – megsemmisítette. 4. Az Alkotmánybíróság az új, alkotmányos jogi a hozzáférés megtagadásának általános feltételei szabályozás tartalmára utalva szükségesnek tartja megjegyezni a következőket. A közérdekű adatok nyilvánosságához és megismeréséhez való jog önálló törvényi szabályozása alkotmányos alapot adhat a titokban tartáshoz és a nyilvánosságra hozatalhoz fűződő érdekek konfliktusában az érdekmérlegelésre. E törvény rendelkezései meggátolhatják az információáramlás indokolatlan akadályozását, a titkos

179 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról adattárolást elvonhatják a diszkrecionális döntések köréből. Állami szerv vagy önkormányzat által kezelt azok az adatok, amelyek nem személyesek és amelyeket törvényi rendelkezés alapján az erre jogosult szervek nem nyilvánítanak titkossá, bárki számára hozzáférhetőeknek minősülnek. Ezáltal valósítható meg az a követelmény, hogy a polgárok minden közérdekű adathoz hozzájussanak. Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását. Ezzel szemben a személyes adat csak az érintett beleegyezése vagy törvényi rendelkezések alapján, az adatok körének pontos meghatározásával kerülhet nyilvánosságra. mulasztásos alkotmánysértés nem áll fenn

IV. 1. Az Alkotmánybíróság az annak megállapítására irányuló indítványt, hogy a jogalkotó az Ötv.-ben nem határozta meg az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított személyes adatok védelméhez való jog érvényesítésének alkotmányos biztosítékait és ezáltal mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, elutasította. A magántitok és a személyes adatok védelméhez való alapjogról az Alkotmány idézett rendelkezései szerint minősített szavazattöbbséggel elfogadható törvény alkotására van szükség. Az Alkotmány 78. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni‖. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 39. § (2) bekezdése szerint az akkor Minisztertanácsnak nevezett Kormánynak 1990. április 30-áig kellett volna gondoskodnia az Alkotmány „végrehajtásához szükséges törvényjavaslatok Országgyűlés elé terjesztéséről, illetőleg a hatáskörébe tartozó jogalkotási feladatok elvégzéséről‖. A Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XVI. törvény 8. § (5) bekezdése a fenti határidőt 1990. szeptember 30-ig meghosszabbította. E határidő lejárta után az Alkotmány végrehajtásához szükséges valamennyi törvényjavaslat előterjesztésére az Országgyűlés újabb határidőt nem állapított meg. Számos törvény tartalmaz azonban meghatározott tárgykörben törvényi, kormányrendeleti vagy miniszteri rendeleti szabályozásra vonatkozóan határidőt. A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat pedig kimondta, hogy „a törvényhozó kötelessége, hogy megalkossa az Alkotmány 59. § és 61. §-ának megfelelő törvényt a személyes adatok védelméről és a közérdekű információk hozzáférhetőségéről‖, de mulasztásos alkotmánysértést megalkotásának addigi elmaradása miatt az Alkotmánybíróság nem állapított meg és ennek következtében határidőt sem szabott a

180 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról vonatkozó törvényjavaslat előterjesztésére és e törvény kibocsátására. E határozat elfogadása előtt pedig a Kormány már az Országgyűlés elé terjesztette „a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról‖ szóló törvényjavaslatot. 2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-a szerint: „Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni‖. A személyes adatok védelmének kötelezettségét az Ötv. nem írja elő, s az önkormányzatokat sem kötelezi ilyen tárgyú rendeletek megalkotására. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Ötv. vonatkozásában a fentiek alapján mégsem állapította meg, mert a jogalkotó a közérdekű adatok nyilvánosságát szabályozó, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméről szóló átfogó törvényt e határozat elfogadásáig nem alkotta meg. Csak e törvény alapján, egységes koncepció és értékrend szellemében állapíthatók meg az önkormányzati törvényben és az önkormányzatokra vonatkozó más törvényekben a magántitok és a személyes adatok önkormányzati szervek általi védelmére vonatkozó rendelkezések. Nem kizárt természetesen, hogy az Ötv. a magántitok védelmére és a személyes adatvédelemre vonatkozó, Alkotmányban biztosított alapjogra tekintettel a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény elfogadása előtt tartalmazzon rendelkezéseket. Az Alkotmány azonban nem követeli meg a jogalkotótól, hogy az önkormányzatok tekintetében sajátos adatvédelmi rendelkezéseket bocsásson ki. A Polgári Törvénykönyvnek és az államigazgatási eljárásról szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvénynek az adatvédelemre vonatkozó rendelkezései természetesen az önkormányzatokat is kötik. Mivel tehát az Alkotmány és más törvény alapján sem hárult a jogalkotóra az a feladat, hogy az önkormányzati törvény keretében a személyes adatok védelmére vonatkozóan speciális rendelkezéseket alkosson, az Alkotmánybíróság a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására vonatkozó indítványt elutasította.

Dr. Sólyom László s. k., az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Ádám Antal s. k.,

Dr. Herczegh Géza s. k.,

181 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról előadó alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k., alkotmánybíró A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény hatályos szövege az indítvánnyal érintett tárgykörökről az alábbiak szerint rendelkezik: „12. § (3) A képviselő-testület ülése nyilvános. (4) A képviselő-testület a) zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízatás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele; továbbá önkormányzati, hatósági, összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás tárgyalásakor; b) zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés és az általa kiírt pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sértene.‖ „12. § (6) A képviselő-testület a döntéseit (határozat, rendelet) nyílt szavazással hozza. Titkos szavazást tarthat a (4) bekezdésben foglalt ügyekben. A (3)-(5) bekezdésben foglaltak a bizottságra is vonatkoznak.‖ „17. § (3) A választópolgárok – a zárt ülés kivételével – betekinthetnek a képviselő-testület előterjesztésébe és ülésének jegyzőkönyvébe. A zárt ülésről külön jegyzőkönyvet kell készíteni. A külön törvény szerinti közérdekű adat és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét zárt ülés tartása esetén is biztosítani kell.‖

182 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

E. függelék - 34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról Az Alkotmánybíróság az utólagos normakontroll-eljárásban azokat a jogszabályokat és állami irányítás egyéb jogi eszközeit vizsgálta, amelyek az MDP és az MSZMP pártdokumentumai levéltári kezelésének, megismerésének, tudományos kutatásának lehetőségeit és korlátait határozták meg. Az Alkotmánybíróság több megtámadott jogszabályt, illetve rendelkezést alkotmányellenesnek nyilvánított és megsemmisített. Értelmezte a tudományos élet szabadságát, és annak az információszabadsággal való összefüggéseit, illetve korlátait, így a személyes adatok védelméhez való jogot és a titokvédelmet. Ebben az alapjogi kontextusban megállapította: nem alkotmányellenes a miniszterhez történő hatáskör-telepítés, ugyanakkor alkotmányellenes szabályozási szintnek ítélte a levéltári kutatások részletes szabályainak megállapítására a miniszteri utasítást és az alapjogot közvetlenül és jelentősen korlátozó rendeletet. A testület továbbá ebben a határozatában megsemmisítette a teljes titokszabályozást. A döntés megértését és feldolgozását segítendő az alábbiakban az alkotmánybírósági határozat indokolásának szövegét margócímekkel láttuk el, amelyek kiemelik a határozat főbb szerkezeti elemeit és az érvelés súlypontjait.

1. 34/1994. (VI. 24.) AB határozat A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése iránti indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot. 1. Az Alkotmánybíróság a levéltári anyag védelméről és a levéltárakról szóló, módosított 1969. évi 27. tvr. 10/A. §-ában, továbbá 14. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és megsemmisítésük iránti kérelmet elutasítja. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a levéltári anyag védelméről és a levéltárakról szóló 1969. évi 27. tvr. végrehajtása tárgyában meghozott 30/1969. (IX. 2.) Korm. rendelet 13. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés és ennek felhatalmazása alapján a 130/1971. (MK 10.) MM utasítással kiadott, a Levéltárak Ügyviteli Szabályzatának XVII. és XVIII. fejezetében foglalt rendelkezések, továbbá a Szabályzat 136. §-a és 160. § (2) bekezdés e) és f) pontjai alkotmányellenesek, ezért ezeket megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közgyűjteményekben folytatható kutatások egyes kérdéseiről szóló 118/1989. (XI. 22.) MT rendelet alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1987. évi 5. tvr. és a végrehajtása tárgyában kiadott 17/1987. (VI. 9.) MT rendelet, továbbá annak melléklete alkotmányellenes, ezért e jogszabályokat megsemmisíti. A megsemmisített jogszabályok és rendelkezések 1995. június 30-án vesztik hatályukat. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

2. INDOKOLÁS indítvány

I. 1. Az indítványozó a Magyar Dolgozók Pártja (MDP) és a Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP) pártiratai (a továbbiakban: pártdokumentumok) levéltári kezelésének, megismerésének, tudományos kutatásának lehetőségeit és korlátait meghatározó különböző jogszabályok és állami irányítás egyéb jogi

183 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról eszközeinek alkotmányossági vizsgálatát kérte. Álláspontja szerint a levéltári anyag védelméről és a levéltárakról szóló, módosított 1969. évi 27. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ltvr.) 10/A. §ának az a szabálya, amely szerint a művelődési és közoktatási miniszter gondoskodik az egykori pártdokumentumok kezeléséről és kutathatóságáról, továbbá a Ltvr. végrehajtásáról szóló 30/1969. (IX. 2.) MT rendelet (a továbbiakban: Lvhr.) 13. § (2) bekezdése, amely a levéltári kutatás részletes szabályainak meghatározását szintén a művelődési és közoktatási miniszterre bízza, alkotmányellenes, a védett levéltári anyagokra vonatkozó kutatási engedélyek kiadására és az ezzel kapcsolatos jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó szabályozás pedig „önkényes‖ [Ltvr. 14. § (2) bekezdés]. A Levéltárak Ügyviteli Szabályzatát (a továbbiakban: LÜSZ) kiadó 130/1971. (MK 10.) MM utasítás 109110. és 122. §-ai, amelyek a levéltári kutatást engedélyhez kötik, az indítványozó szerint ugyancsak alkotmányellenesek. A szabályzat 136. § (1) bekezdése, valamint 160. § (2) bekezdésének f) pontja azért összeegyeztethetetlen az Alkotmánnyal, mert dokumentumok másolását e rendelkezések külön engedélyhez kötik. Végül ugyane bekezdés e) pontja az indítványozó nézete szerint alkotmányellenes módon tesz különbséget az 1945 előtt és után keletkezett iratok, illetve a magyar és a külföldi állampolgárok között. Utalt az indítványozó arra is, hogy a miniszteri utasítás nem jogszabály, így jogokat és kötelezettségeket sem állapíthatna meg, azért az – már formai okból is – alkotmányellenes. Az indítványozó megítélése szerint az Alkotmánnyal összeegyeztethetetlen továbbá a közgyűjteményekben folytatható kutatások egyes kérdéseiről szóló 118/1989. (XI. 22.) MT rendelet (a továbbiakban: R.) 3. § (2) bekezdése, amely a 30 évnél nem régebbi és nem titkos iratok kutatását engedélyhez köti; a 4. § (1) bekezdés a) pontja, amely a 30 évnél korábban keletkezett, bármely szerv államtitkot, szolgálati titkot, üzemi titkot tartalmazó iratait kutatási korlátozás alá vonja; és alkotmányellenesnek tartja azt is, hogy e bekezdés d) pontja a „külpolitikai érdekeket‖ érintő iratokra 50 éves kutatási korlátozást ír elő, amennyiben azok felhasználása külpolitikai érdekeket sértene. Alkotmányellenes az indítványozó véleménye szerint az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1987. évi 5. tvr. (a továbbiakban: Ttvr.) 3. § (1) bekezdésének b) pontja, amely – egyebek között – feljogosítja a Magyarországon működő több ezer társadalmi szervezet vezetőit arra, hogy adatokat, dokumentumokat államtitokká nyilvánítsanak. Az indítványozó alkotmányossági aggályait fogalmazta meg azzal kapcsolatban is, hogy a Ttvr. nem tartalmazza a különböző minőségű és jogi meghatározottságú titok-kategóriák jogállamban

184 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról elfogadható törvényes definícióját. 2. A kifogásolt rendelkezések az indítványban alkotmányi rendelkezések foglaltak szerint ellentétesek az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével, 70/G. § (1) bekezdésével, továbbá az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével is, ezért az indítványozó kérte a sérelmezett szabályok alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az Alkotmány 61. §-ának (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. Az Alkotmány 70/G. §a pedig kimondja, hogy a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet szabadságát, tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani pedig kizárólag a tudomány művelői jogosultak. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor figyelemmel volt még az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt, a jogállamiságot deklaráló rendelkezésre, a 8. § (1) bekezdésének szabályára, amely szerint a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége, továbbá az Alkotmány 59. § (1) bekezdésére is, amely a személyes adatok védelméhez való jog alkotmányos alapjogát fogalmazza meg. Végül tekintettel volt az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/K. §-ban foglalt rendelkezésre, amely szerint az alapvető jogok, továbbá az azokkal kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások érvényesítése bírósági útra tartozik. megtámadott rendelkezések

II. 1. A támadott rendelkezések közül az Ltvr. 10/A. §-a kimondja, hogy az 1948-89 között működött Magyar Dolgozók Pártja (MDP) és a Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP) szerveinek iratai – az MDP és az MSZMP tagnyilvántartásainak kivételével – a magyar állam tulajdonát képezik. Kezelésükről és kutathatóságukról a művelődési és közoktatási miniszter gondoskodik. Az Ltvr. 14. § (2) bekezdésének utolsó mondata a védett levéltári anyagokra vonatkozó kutatási engedélyek kiadásáról és az ezzel kapcsolatos jogorvoslati lehetőségről tartalmaz rendelkezést. Eszerint, vitás esetben a tudományos kutatás engedélyezése felől a Kormány által kijelölt szerv, egyéb kérdésekben pedig a bíróság dönt. A végrehajtási jogszabály (Lvhr.) 20. § (3) bekezdése a tudományos kutatások engedélyezése kérdésében felmerült vitában döntési jogosultsággal a művelődési

185 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról és közoktatási minisztert jogosítja fel. Az Lvhr. 13. § (2) bekezdése a miniszternek adott általános felhatalmazást tovább részletezi, annak kimondásával, hogy a levéltárak működésének, feladataik ellátásának és a levéltári kutatásnak részletes szabályait a művelődési és közoktatási miniszter a levéltárak ügyviteli szabályzatában állapítja meg. 2. Az indítványozó által kifogásolt LÜSZ – amelynek kiadása az Lvhr. alapján történt – a levéltárak felügyeletére és irányítására vonatkozó általános rendelkezéseket tartalmaz, és megállapítja az ezekkel kapcsolatos szervezeti szabályokat. Meghatározza mind az országos, mind pedig a helyi levéltárak, valamint a szaklevéltárak és fióklevéltárak különböző jogi kategóriáit, a levéltárak feladatait, illetékességi- és gyűjtőköreit. Tartalmazza a levéltári anyag feldolgozásának és nyilvántartásának szabályait, és a levéltárak igazgatásával kapcsolatos jogkörök leírását. Külön fejezetben, „Tájékoztatás a levéltári anyag alapján‖ címmel (XVII. fejezet, 101-107. §) fogalmazza meg a LÜSZ a levéltáraknak azt a kötelességét, hogy az általuk őrzött anyagból milyen tájékoztatást kötelesek nyújtani szerveknek és személyeknek, illetőleg, hogy az információadásnak milyen korlátai vannak. A szabályzat „Kutatás a levéltári anyagban‖ című fejezete (XVIII. fejezet, 108128. §) igen széles körben tartalmaz a kutatás jogát érintő rendelkezéseket, az utasítás 123. §-a pedig még a kutató büntetőjogi felelősségének határait is megvonja. A védett levéltári anyagokkal kapcsolatos igazgatási és kutathatósági szabályok is itt helyezkednek el. A LÜSZ 136. §-a a levéltári anyag reprodukálását igazgatói engedélyhez köti, aki a 160. § (2) bekezdés f) pontja szerint ezt a jogkörét, továbbá az e) pont szerint – különleges esetekben – a kutatás engedélyezésére vonatkozó jogosultságát másra nem ruházhatja át. 3. Az indítványozó által sérelmezett, a közgyűjteményben folytatható kutatások egyes kérdéseiről szóló R. 3. § (2) bekezdése szerint a kutatás naptári évét megelőző 30 éven belül keletkezett iratok csak akkor kutathatók, ha a kutatáshoz az a szerv, amelynek működése során az irat keletkezett, illetőleg jogutódja – nem magyar állampolgár kutató esetében ezen kívül a Külügyminisztérium is – a közgyűjtemény megkeresésére, a kutató személyére szólóan, előzetesen írásban hozzájárult. Az R. 4. § (1) bekezdés a) és d) pontjai pedig úgy rendelkeznek, hogy a kutatás naptári évét megelőző 30 évnél korábban keletkezett iratok közül kutatási korlátozás alá esnek, és csak az illetékes szerv írásos, a kutató személyére szóló előzetes hozzájárulásával kutathatók bármely szerv államtitkot, szolgálati titkot és üzemi titkot tartalmazó iratai; továbbá a keletkezésük évét követő 50 év elteltéig a külállamokkal, ezek szerveivel, valamint a területükön működő magyar

186 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról egyesületekkel, társaságokkal kapcsolatos azok az iratok, amelyek felhasználása külpolitikai érdeket sért, a Büntetésvégrehajtás Országos Parancsnoksága és a felügyelete alá tartozó büntető-végrehajtási szervek iratai, az 1939. január 1. után államosított, külföldi érdekeltségű vállalatok és a 100 holdon felüli birtokok iratai, továbbá valamennyi szerv személyzeti iratai. A rendeletnek az indítványban tételesen meg nem jelölt, kifejezetten nem támadott további szabályai is kutatási korlátozásokat állapítanak meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ezekre is kiterjedtnek tekintette és az alkotmányossági vizsgálatot az R. egésze tekintetében lefolytatta. 4. Az indítványban kifogásolt, az államtitokról és a szolgálati titokról szóló Ttvr. 3. § (1) bekezdés b) pontja alapján az államtitoknak tekintendő adatok meghatározására az Országgyűlés elnöke, a köztársasági elnök, a miniszterelnök, a miniszter, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, országos hatáskörű szerv vezetője, társadalmi szervezet országos központjának vezetője, illetve a szövetkezetek országos érdekképviseleti szervének vezetője jogosult. Az Alkotmánybíróság az indítványban foglalt, a jogállami szabályozással összeegyeztethetetlennek tartott általános kifogásokra, továbbá a szoros tartalmi összefüggésekre figyelemmel lefolytatta az alkotmányossági vizsgálatot az államtitokról és szolgálati titokról szóló Ttvr., továbbá ennek végrehajtására kiadott 17/1987. (VI. 9.) MT rendelet (a továbbiakban: Tvhr.) egészére. A vizsgált jogszabályok számos rendelkezése ugyanis koherens kapcsolatban áll az indítványban előadott elvi alkotmányossági aggályokkal. Így mindenekelőtt a Ttvr. 3. § (1) bekezdése, amely az államtitoknak minősülő adatokat a „fontos érdek‖ sérelmének kategóriájával általánosítja; a 3. § (1) bekezdés a) pontja, amely a Ttvr. mellett „más jogszabály‖-nak is felhatalmazást biztosít arra, hogy adatokat államtitokká minősítsen; a 3. § (2) bekezdése, amely az államtitokköröket csak példálózóan sorolja fel, mert a felsorolást megelőzően az „államtitok különösen‖ rendelkezést tartalmazza; a 4. §-a, amely a szolgálati titokká minősítésre jogosult alanyi kört – az államtitokra vonatkozó rendelkezésekkel azonos szabályozási technikával – széleskörűen határozza meg, ugyanakkor az adatok tárgyi körére nézve még példálózó felsorolást sem tartalmaz; a Ttvr. 5. §-a, amely a 3. § (1) bekezdés b) pontjában felsorolt személyeket arra is feljogosítja, hogy saját szervezetükre, illetőleg a közvetlenül alájuk rendelt szervekre nézve is államtitokköröket és szolgálati titokköröket határoznak meg és vizsgáljanak felül, sőt a miniszternek (országos hatáskörű szerv vezetőjének) arra nézve is felhatalmazást ad, hogy „az ágazati irányítása alá tartozó tevékenységek tekintetében‖ államtitokkört állapítson meg; 7. §-a, amely lehetővé teszi, hogy az állam- és szolgálati titok korlátlan ideig 187 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról megőrizze e minőségét, – e kérdésben kizárólag és korlátozás nélkül a titokká minősítő jogosult dönteni, aki a Tvhr. mellékletének 3. pontja szerint a minősítés időbeli hatályát jogosult a „visszavonásig‖ megjelöléssel meghatározni. A Tvhr., amelynek melléklete a titkos ügyiratkezelés szervezetét és rendjét (ún. TÜK ügyiratkezelést) is tartalmazza, a Ttvr. számos ismertetett rendelkezését veszi át és azokhoz részletszabályokat fűz; a Tvhr. önálló alkalmazása nem is lehetséges. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot e jogszabályra, továbbá mellékletére is kiterjesztette. alapjogi összefüggések

III.

Az Alkotmánybíróság elöljáróban a kutatás a tudományos élet szabadsága szabadságának a személyes adatok védelmével való összefüggését és az információszabadsághoz fűződő kapcsolatát illetően a következőkre mutat rá. 1. Az Alkotmány 70/G. §-a a tudományos élet szabadságának tiszteletben tartása és támogatása kimondásával, és annak deklarálásával, hogy tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív jogként fogalmazza meg a tudományos alkotás szabadságát, továbbá a tudományos ismeretek megszerzésének – magának a kutatásnak – és tanításának szabadságát, mint az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusát. A tudományos élet szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Ebben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában – a tudomány autonómiája folytán – ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni. Minden tudomány alapvető célja az igazság keresése, a megismerés, a tudomány épülése. Az államnak tudományos igazságok kérdésében semlegesnek kell lennie, viszont alkotmányos követelményként feltétlenül garantálnia kell, hogy a tudomány művelői a tudományos kutatások és a tudományos ismeretek terjesztésének szabadságjogát – alkotmányos keretek között – gyakorolhassák. Ezért az állam a tudományos alkotás és ismeretszerzés, továbbá a tudományos tanítás szabadságát csak olyan korlátozásoknak vetheti alá, amely a kommunikációs szabadságjogok korlátozásával szemben támasztott alkotmányos

188 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról követelményeknek megfelel. Mivel tágabb értelemben a tudomány szabadsága általánosságban is a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik, az a véleménynyilvánítás szabadságából eredő külön nevesített alanyi jogokkal azonos alkotmányos védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. Mindannyiszor, amikor a történelem során az állam a tudomány szabadságát politikai, ideológiai, vallási vagy egyéb korlátozásnak vetette alá, az az egész társadalom fejlődésének béklyójává vált. Történelmi tapasztalaton nyugvó igazság, hogy a tudomány szabadsága a haladás alapvető biztosítéka, és az az egyéni autonómiával is szorosan összefügg. A tudományos tételek, megállapítások és igazságok szabad keresése, továbbá a tudományos eszmék és nézetek szabad áramlása, így az egész társadalom, az emberiség, fejlődésének alapfeltétele és az individuum szabad kibontakozásának is egyik biztosítéka. Mivel a tudományos élet szabadsága a szabad a szabadság korlátai véleménynyilvánításhoz való alkotmányos alapjog egyik megnyilvánulása, az Alkotmánybíróságnak a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában tett, a szabad kommunikáció kitüntetett szerepére vonatkozó megállapításai az Alkotmány 70/G. §-ában biztosított szabadságjoggal kapcsolatban is irányadók (ABH 1992, 178.). Így általában a tudomány, a tudományos ismeretszerzés és a tudományos tanítás szabadsága, noha nem korlátozhatatlan, de mindenképpen olyan szabadságjog, amelynek csak kivételes korlátozó rendelkezésekkel szemben kell engednie, olyanokkal, amelyek közvetlenül valamely alapjog érvényesítésére és védelmére szolgálnak, vagy amelyek valamely elvont alkotmányos érték (pl. törvényen alapuló titokvédelem) feltétlen érvényesülését hivatottak biztosítani. Ilyen szóba jöhető, és az indítvány elbírálása szempontjából is releváns korlátozások különösen a személyes adatok védelméhez fűződő alapjog, továbbá az egyes, nem személyes adatnak minősülő adatokhoz való hozzáférhetőséget tiltó, közérdekű – törvénybe foglalt – titoktartási rendelkezések. 2. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése a személyes a személyes adatok védelme adatok védelméhez való jogot alkotmányos alapjogként fogalmazza meg. Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez való jogot állandó gyakorlata szerint nem hagyományos védelmi jogként, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként értelmezi és alkalmazza [15/1991. (IV. 13.) AB határozat (ABH 1991, 41-42.)]. Az Alkotmány 59. §-ában biztosított jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezhet személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról, illetőleg ezeknek az alkotmányos 189 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról jogoknak törvényi biztosításáról az 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) rendelkezik. E törvény 2. § 1. pontja szerint személyes adat, a meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható adat, továbbá az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A 2. § 3. pontja szerint pedig a közérdekű adat az állami vagy önkormányzati szerv kezelésében levő, a személyes adat fogalma alá nem eső, és a törvényben meghatározott kivételek körébe nem tartozó adat. A levéltári kutatások körében és az indítvánnyal hivatkozhatnak-e a pártok az adatvédelemre? speciálisan érintett pártdokumentumok tudományos feltárását és elemzését illetően – az alkotmányos adatvédelmi korlátozásokkal összefüggésben – az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kellett, hogy a természetes személyekkel kapcsolatba hozható adatok védelmére irányadó rendelkezések mennyiben alkalmazandók a jogi személyekre vonatkozó adatok feltárására és felhasználására. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint [21/1990. (X. 4.) AB határozat (ABH 1990, 77.); 7/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991, 25.), 28/1991. (VI. 3.) AB határozat (ABH 1991, 114.)] az alapjogok rendszerint a jogi személyekre is vonatkoznak, így az alapjogok alkotmányos védelmét általában a jogi személyek is érvényesíthetik. Az Európa Tanács 1981-ben kelt és 1985-ben hatályba lépett Adatvédelmi Egyezményének (No 108) 3. Cikk 2. pont b) alpontjában foglalt értelmező szabálya szerint az egyezményt alkalmazni kell személycsoportokra, társaságokra, alapítványokra, egyesületekre, testületekre és minden más, közvetlenül vagy közvetve személyekből álló szervezetre is. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 75. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a személyhez fűződő jogok védelmére vonatkozó szabályokat a jogi személyekre is alkalmazni kell, kivéve, ha a védelem – jellegénél fogva – csak a magánszemélyeket illeti meg. A törvény 81. §-a pedig kimondja, hogy személyhez fűződő jogot sért az is, aki üzemi vagy üzleti titok birtokába jut, és azt jogosulatlanul nyilvánosságra hozza, vagy azzal egyéb módon visszaél. E rendelkezésekre és az Alkotmánybíróság gyakorlatára figyelemmel, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a demokratikus pártok, amelyek közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak [Alkotmány 3. § (3) bekezdése], hasonlóan más jogi személyekhez, alkotmányos és törvényes korlátok között, pártirataik körében is hivatkozhatnak a személyes adatok védelmére. Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény, valamint a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény az egyesülési szabadság gyakorlásának meghatározott körében (pl. gazdálkodás, alapszabály) a nyilvánosságot előírja, 190 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról egyébként azonban csak a demokratikus és önkormányzati elven alapuló működést követeli meg. Tekintettel viszont a volt MDP-nek és MSZMP-nek az államhatalomban betöltött szerepére, a pártdokumentumok a jogállami fordulatot követő állami tulajdonba vétele és kutathatósága más alkotmányos megítélés alá esik, mert az említett pártok közhatalmat gyakoroltak. Irataik és dokumentumaik a személyes adatok mellett számos közérdekű adatot tartalmaznak, a jelenkori történeti kutatások nélkülözhetetlen forrásai közé tartoznak. Ezeket a szempontokat az alapjogi korlátozás alkotmányos megítélésekor nem lehet figyelmen kívül hagyni, vagyis ebben a körben a személyes adatok védelméhez való jogot a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjoggal összefüggésben kell vizsgálni. Az információszabadságot, és ezzel összefüggésben a tudományos kutatás szabadságát a személyes adatok védelmét biztosító alkotmányos alapjog – mind az adatok megismerését, mind pedig nyilvánosságra hozatalát illetően – korlátozhatja ugyan, a korlátozásnak azonban meg kell felelnie az alapjogi korlátozásokkal szemben általában támasztott alkotmányos követelményeknek. Az egymással versengő alapjogok körében az Avtv. 32. §-a úgy rendelkezik, hogy tudományos kutatás céljára felvett vagy tárolt személyes adat csak tudományos célra használható fel. A személyes adatot – mihelyt a tudományos cél megengedi – anonimizálni kell. Addig is külön kell tárolni azokat az adatokat, amelyek meghatározott vagy meghatározható természetes személy azonosítására alkalmasak. Ezek az adatok egyéb adatokkal csak akkor kapcsolhatók össze, ha az a kutatás céljára szükséges. A tudományos kutatást végző szerv vagy személy személyes adatot csak akkor hozhat nyilvánosságra a törvény rendelkezése szerint, ha az érintett abba beleegyezett, vagy az a történelmi eseményekről folytatott kutatások eredményeinek bemutatásához szükséges. E törvényi rendelkezés a kutatás szabadságát tehát akkor korlátozza, ha a kutatás a tudomány körén kívül áll, illetőleg annyiban, hogy a kutatás szakaszában ismertté vált személyes adat – kivéve az érintett beleegyezését és a történelmi folyamat bemutatásához feltétlenül szükséges kört – nem válhat bárki számára hozzáférhetővé, azaz nem hozható nyilvánosságra. A történeti értéket képviselő pártdokumentumok kutathatóságát és levéltári kezelésének, megismerésének kérdéseit szabályozó rendelkezéseket az Alkotmánybíróság ezekbe az alkotmányossági összefüggésekbe helyezte, és alkotmányosságukat ebben a relációban bírálta el. 3. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű a közérdekű adatok megismeréséhez való jog adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs

191 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű. A közérdekű adatok nyilvánossága, megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának, és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg. Ugyanilyen koherens kapcsolat áll fenn az az információszabadság a tudományos szabadság információszabadság és a tudományos megismerés, a garanciája tudományos kutatás és tanítás szabadsága között. Az információk megszerezhetősége, megismerhetősége gyakran – különösen a levéltári anyagok és dokumentumok körében – kutatások, többnyire tudományos kutatások keretében történik meg, így az Alkotmány a szabad információszerzés garantálásával közvetve már az ebbe beletartozó tudományos megismerés szabadságát is biztosítja és védelemben részesíti. Ahogy az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozatában kifejtette, a közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés a közhatalmat gyakorló szervek tevékenysége ellenőrizhetőségének alkotmányos biztosítéka (ABH 1992, 183.). A nyilvánosság, a közhatalom demokratikus működésének a próbája. A közérdekű adatok megismerhetősége tehát a közhatalom, a közügyek intézésének áttetszőségét, mint alapvető demokratikus intézmény garantálását is jelenti. A közérdekű adatok nyilvánossága és az azokhoz való hozzáférhetőség ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiság alapvető alkotmányos biztosítéka. E szempont jelentőségét fogalmazza meg az Európa Tanács 1982es Nyilatkozata az információszabadságról annak kimondásával, hogy a tagállamok célja nyílt információpolitika folytatása a közhatalmi szférában, beleértve az információhoz való hozzáférést, hogy a polgárok jobban megértsék a politikai, szociális, gazdasági és kulturális kérdéseket és hogy fokozódjon képességük e tárgykörök szabad megvitatására (8. II. c) pont). Mind a közérdekű adatok nyilvánosságának, mind a titokvédelmi korlátozások tudományos kutatás szabadságának alkotmányos korlátokat szabnak azonban a törvényi követelményeknek és az alapjogok alkotmányos korlátozásának megfelelő titoktartási rendelkezések. Ilyen korlátozást tartalmaz az Avtv. 19. § (3) bekezdése, amely szerint valamely adatot törvényi felhatalmazás alapján az arra jogosult szerv államvagy szolgálati titokká nyilváníthat és az aktanyilvánosságot törvény honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési bűnmegelőzési, központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből,

192 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra, végül bírósági eljárásra tekintettel is korlátozhatja. Hasonló rendelkezést tartalmaz az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Európai Emberi Jogi Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 10. Cikkének 2. pontja, amely szerint az információszabadság gyakorlása csak törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából. Az információszabadság korlátozása tehát csak akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése kényszerítően indokolja, illetőleg ha az alapjogi korlátozást a fenti szempontok elkerülhetetlenül szükségessé teszik. Az információk visszatartása, a nyilvánosságtól való elzárása így éppúgy alá van vetve az alapjogi korlátozásokkal szemben támasztott alkotmányossági követelményeknek, mint a tudomány szabadságát csonkító bármely korlátozó rendelkezés. A szükségtelen, elkerülhető és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozás alkotmányosan megengedhetetlen, ezért alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság e körülményekre figyelemmel a közérdekű adatokhoz való hozzáférhetőséget, a közérdekű adatok kiadását tiltó titoktartási rendelkezéseket az információszabadság és a tudományos élet szabadsága kontextusában vizsgálta. IV. Az Alkotmánybíróság az indítványokat az alábbiak szerint megalapozottnak, illetőleg megalapozatlannak találta.

a miniszterhez alkotmányellenes

1. Az Ltvr. 10/A. §-ának az a rendelkezése, amely szerint a pártdokumentumok kezeléséről és kutathatóságáról a művelődési és közoktatási miniszter gondoskodik, az Alkotmánynak az indítványban felhívott rendelkezéseivel értékelhető összefüggésben nincs, és a jogszabályi megoldás az Alkotmány egyéb szabályait sem sérti. A támadott felhatalmazás összhangban áll az Ltvr. 3. §-ával, amelyet az indítványozó nem kifogásolt, és amely általánosságban mondja ki, hogy a levéltári anyag védelmét a Kormány a művelődési és közoktatási miniszter útján biztosítja és felügyeli. Ezek a rendelkezések igazgatási és hatásköri szabályok, amelyek nemcsak felhatalmazzák a

193 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

telepített

hatáskör

nem

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról minisztert, hanem egyúttal kötelezik is – általánosságban és a volt pártdokumentumok tekintetében speciálisan –, hogy a levéltári anyagok védelmét, kezelését és kutathatóságát – miniszteri felelősséggel – biztosítsa. A végrehajtó hatalom feladatmeghatározó és hatáskör-telepítő szabálya az Alkotmány 70/G. §-ában garantált alkotmányos szabadságjog objektív, intézményi oldalának egyik konkretizálása; az állam köteles a levéltári értékű iratok és egyéb anyagok – közöttük a volt pártdokumentumok – megőrzéséről és kezeléséről gondoskodni, hogy azok a történeti, tudományos kutatások rendelkezésére álljanak. A múlt dokumentumai, az írásos történeti anyagok archiválásának a biztosítása és az archívumok igazgatása tárgyánál fogva a kulturális tárca feladatkörébe tartozik, ezért e feladatok teljesítésére a művelődési- és közoktatási miniszternek adott felhatalmazás nem alkotmányellenes, így az Alkotmánybíróság az indítványt e körben megalapozatlannak találta és elutasította. 2. Az indítványnak a védett levéltári anyagok tudományos kutatásának biztosításával, megtagadásával, illetőleg az ennek során felmerülő vitás kérdések eldöntésével kapcsolatos alkotmányos kifogása ugyancsak megalapozatlan. Az Ltvr. 14. § (2) bekezdése főszabályként azt írja elő, hogy a védett levéltári anyagban a tudományos kutatást lehetővé kell tenni; a felsorolt kivételek miatt keletkezhető engedélyezési vitában pedig döntési jogosultsággal a Kormány által kijelölt szervet – az Lvhr. 20. § (3) bekezdése a művelődési és közoktatási minisztert – ruházza fel, egyéb kérdésekben viszont közvetlenül megnyitja a bírói utat, illetőleg a bíróság döntési hatáskörét állapítja meg. A kifogásolt rendelkezés – alkotmányos normatartalma szerint – ugyancsak hatáskör-telepítő szabály, amely a bírósághoz fordulás alanyi jogát nem zárja ki, és nem ellentétes az Alkotmány 70/K. §-ával sem, amely szerint az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők. Az Ltvr. 11. § (2) bekezdése és 13. § (1) bekezdése a nem levéltárként működő, más szervek kezelésében, illetőleg magántulajdonban levő levéltárba tartozó archív iratokat és egyéb dokumentumokat minősíti védett levéltári anyagnak. A sérelmezett rendelkezés szerint ezek kutatásával kapcsolatos vitás kérdésekben, ha a vita az engedélyezésre vonatkozik, a miniszter, minden más vita tekintetében pedig közvetlenül a bíróság dönt. Ez utóbbi körben a kifogásolt rendelkezés a jogvitában érintett személynek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított azt az alkotmányos alapjogát, hogy ügyét bíróság elé vigye [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 67.] direkt módon lehetővé teszi; az előbbi vonatkozásában pedig 194 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról az 1991. évi XXVI. törvénnyel módosított, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 72. § (1) bekezdése alapján – közigazgatási per keretében – van lehetőség a bíróság igénybevételére, mert a fél a sérelmezett miniszteri határozat bírósági felülvizsgálatát kérheti. Alapvető jog sérelme, vagy az Alkotmány egyéb rendelkezésének a megsértése tehát a támadott rendelkezéssel kapcsolatban nem állapítható meg; annak a kérdésnek az eldöntése pedig, hogy a jogalkotó a közigazgatási és bírói út kettősségével, „önkényes‖ hatáskör-elosztási szabályokat állapított meg, nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Az Alkotmánybíróságnak a jogszabályok technikai megoldásai, célszerűségi és helyességi szempontjai vizsgálatára – amennyiben azok alkotmányossági kérdéseket nem vetnek fel – hatásköre nincs. Ezért az Alkotmánybíróság e kifogásolt rendelkezéssel kapcsolatos indítványt is megalapozatlannak találta és elutasította. 3. Az Lvhr. 13. § (2) bekezdése elleni alkotmányossági a miniszteri utasítás alkotmányellenes jogforrási szint kifogás megalapozott. A támadott rendelkezés a miniszternek adott általános felhatalmazást tovább részletezi – egyebek között – annak kimondásával, hogy a levéltári kutatások részletes szabályait a miniszter a levéltárak Ügyviteli Szabályzatában állapítja meg. A miniszter az ügyviteli szabályzatot jogszabálynak nem minősülő miniszteri utasításban adja ki. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 49. § (1) bekezdése szerint a miniszter – jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében – kizárólag a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki. A Jat.-ban biztosított e felhatalmazás alapján a miniszternek csak a levéltár belső, az ügyintézés és az ügyvitel rendjét szabályozó, de a kutatási szolgáltatások igénybevételére ki nem terjedő utasítás kiadására van joga; a tudományos kutatás szabadságjogát érintő szabályozásra adott, miniszteri utasítás kiadására vonatkozó rendeleti felhatalmazás azonban már az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének a sérelmét jelenti, így a felhatalmazás alkotmányellenes. Az Alkotmány 70/G. §-ából fakadó objektív, a szabadságjog alkotmányos biztosítása érdekében az állam kötelezettségeit tartalmazó rendelkezések önmagukban nem követelik meg a törvényi szintű szabályozást. Ahogy azt az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (ABH 1991, 260., 264.) kifejtette, nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg, hogy a szabályozandó kérdésekről törvény rendelkezzen. Az alapjogokkal való közvetett és távoli összefüggések szabályozására elegendő a rendeleti szint is. Ez a szint azonban már feltétlenül szabályozási szint, vagyis a rendelet jogszabálynak nem minősülő utasítás, állami irányítás egyéb eszköze szabályozására további felhatalmazást nem adhat. Ezért a levéltári kutatás szabályainak miniszteri utasítással való meghatározása 195 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról alkotmányellenes, így az erre vonatkozó rendeleti felhatalmazást az Alkotmánybíróság megsemmisítette. 4. Az Lvhr. 13. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányellenes felhatalmazás kontextusában a 130/1971. (MK 10.) MM utasítás mellékleteként kiadott LÜSZ is – abban a körben, amelyben rendelkezései az alapjoghoz kapcsolódnak – alkotmányellenes, ezért az Alkotmánybíróság, mint az állami irányítás egyéb jogi eszközét, a LÜSZ vizsgált szabályait megsemmisítette. A LÜSZ vonatkozó fejezetei, a XVII. és XVIII. fejezetek, továbbá az indítvánnyal kifogásolt 136. §-a, illetőleg 160. § (2) bekezdés e) és f) pontjai az alkotmányellenesnek ítélt rendeleti felhatalmazáson túlmenően is széles szabályozási kört fognak át, és jogszabályi minőség nélkül tartalmaznak a kutatás jogát érintő rendelkezéseket. A LÜSZ-nek azok a szabályai, amelyek a levéltáraknak arra vonatkozó kötelezettségeit tartalmazzák, hogy azok az általuk őrzött anyagból milyen tájékoztatást kötelesek nyújtani személyeknek és szerveknek, továbbá amelyek az információadás korlátairól rendelkeznek, úgyszintén a LÜSZ-nek a kutatás jogát érintő további szabályzati tételei és a védett levéltári anyagok kutathatóságára vonatkozó szabályai – mivel jogokra és kötelezettségekre vonatkoznak – olyan normaanyagok, amelyek legalább a Jat. 7. és 8. §-aiban meghatározott rendeleti szintű szabályozást igényelnek. Ezek a szabályzati előírások nem az ügyintézés rendjét, technikáját meghatározó ügyviteli szabályok, hanem jogokat és kötelezettségeket érintő – sőt alapjogot korlátozó – rendelkezések, amelyek ki nem hirdetett, jogszabályi szint alatti normába nem foglalhatók. A formai alkotmányellenesség itt egyben tartalmi alkotmányellenességet is jelent, mert a ki nem hirdetett, meg nem ismerhető, nem jogszabályi szintű normák, ha azok az állampolgárok jogait és kötelezettségeit érintik, ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisággal, és sértik az annak fő tartalmi elemét adó jogbiztonságot. A miniszteri utasítás és azzal kibocsátott ügyviteli szabályzat nem jogforrás, ezért az Alkotmánybíróság a LÜSZ állampolgári jogokat érintő, és az ügyintézési, ügyviteli szabályokon túlmenő rendelkezéseket magában foglaló fejezeteit és sérelmezett szabályait alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette. 5. Megalapozottnak találta az Alkotmánybíróság a alapjogot közvetlenül és jelentősen korlátozó rendelet közgyűjteményekben folytatható kutatások egyes alkotmányellenes jogforrási szint kérdéseiről szóló R. kifogásolt rendelkezései ellen irányuló támadást. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot – a szoros összefüggésre és az egységes alkotmányossági megítélésre tekintettel – a jogszabály egészére lefolytatta, és megállapította, hogy az R. formai okból – a jogforrási, szabályozási szint be nem tartás miatt – egészében alkotmányellenes, a formai alkotmányellenesség

196 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról ugyanis az Alkotmány 8. § (2) bekezdése összefüggésében tartalmi alkotmányellenességet is jelent. Az R. szabályozási tárgyköre két kérdéscsoportra irányul. Egyfelől azt szabályozza, hogy a közgyűjteményekben milyen tárgyú (tartalmú), korú (keletkezési évű) archív anyagok kutathatók, másfelől pedig azt, hogy ki, milyen feltételekkel és milyen engedélyezési processzus alapján kutathat. Ezek a kondíciók igen intenzív és lényegi kapcsolatban vannak az Alkotmány 70/G. §-a által alapjogként biztosított tudományos élet szabadságával, hiszen eleve azt határozzák meg, hogy levéltári és közgyűjteményi kutatást ki végezhet, és a kutató milyen tárgyú iratokat kutathat. Az R. egész szabályozási koncepciója alapjog közvetlen és jelentős korlátozására vonatkozik, míg párhuzamosan egy másik alapjog, a személyes adatok védelméhez fűződő jog egyes garanciáit állapítja meg. Az egész engedélyezési processzus kizárólagos közigazgatási hatáskörbe utalása alkotmányosan eleve aggályos, mert nincs összhangban az Alkotmány 70/G. § (2) bekezdésében foglalt azzal a rendelkezéssel, amely szerint tudományos kérdésekben dönteni – így a tudományos kutatói minőség kérdésében állást foglalni – egyedül a tudomány képviselői jogosultak. Ezen túlmenően azonban a jogszabály egésze az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésében biztosított, a tudományos élet szabadságára vonatkozó alapjog közvetlen és jelentős korlátozását eredményező rendelkezéseket tartalmaz, amelyhez az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvényi szintű szabályozás szükséges. Mind a kutatás engedélyezését, mind pedig korlátait – figyelemmel arra, hogy a szabályozás korlátozható alapjog érvényesítéséről szól –, továbbá a jogosultságok és korlátok lényeges garanciáit, tekintve hogy ezek alapvető jogra vonatkozó közvetlen szabályokat határoznak meg, az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvénybe kell foglalni, ám az alapvető jog lényeges tartalmát még az sem korlátozhatja. Nem tekinthető megalapozottnak, és alkotmányosan … de a levéltári kutatás korlátozása indokolt nem támasztható alá az indítványozónak az az álláspontja, amely szerint alkotmányos követelmény lenne a közgyűjteményeknek és a levéltáraknak a nyilvánosság előtti korlátlan megnyitása (a kutatás szabadságának korlátlan biztosítása). Kétségtelen, hogy az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított információszabadság, s a 70/G. § (1) bekezdése szerinti – a tudományos kutatáshoz való jogot is magába foglaló – tudományos élet szabadsága a levéltári és közgyűjteményi kutatásokra is vonatkozik. A levéltárak azonban – amelyek maguk is tudományos intézmények – archiválják és őrzik mindazokat az iratokat, kép- és hanganyagokat, továbbá gépi feldolgozás során keletkezett egyéb adatokat, amelyek 197 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról jelentőségüknél fogva történeti értékűek és ezért állandó megőrzést igényelnek. Ezek az anyagok – teljességüknél fogva – szükségképpen tartalmaznak személyes adatokat és olyan, egyébként közérdekű adatokat is, amelyek a törvényes titokvédelem körébe esnek. Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy az archivált anyagok technikailag rendszerint alkalmatlanok az anonimizálásra, azaz a személyes adatoktól való megfosztásuk lehetetlen. Tartalmuk ugyanakkor többnyire meghaladja az aktanyilvánosság megszokott és alkotmányosan biztosított körét. Az őrzött anyagok fizikai megóvása is sajátos korlátozásokat tesz szükségessé. Utal az Alkotmánybíróság arra, hogy az Európa Tanács tagállamaiban az aktanyilvánosság általában nem vonatkozik az ún. munkadokumentumokra. A belső használatra szánt munkaanyagok, emlékeztetők, tervezetek, vázlatok, javaslatok, a szervezeten belül váltott levelek, általában a döntéselőkészítés körében alkotott iratok, amelyek nyilvánosságra hozatala jelentősen hátráltathatja a köztisztviselőket feladataik teljesítésében, rendszerint mentesek a nyilvánosság alól. Éppenséggel garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntéselőkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik. A levéltárakban archivált anyagok ugyanakkor a teljes döntéshozási folyamatot dokumentálják, vagyis az őrzött anyagok tartalmazzák a nem közérdekű adatokat is. A közérdekű és nem közérdekű adatok technikai szétválasztása pedig ugyanúgy nem lehetséges a levéltárakban, mint a személyes adatok anonimizálása. Ezekre a körülményekre tekintettel az európai államok kortársi levéltári joggyakorlata a levéltári kutatásokat sajátos korlátozásoknak – egyebek mellett általában harmincéves időkorlátozásnak – veti alá, s ezek a szempontok kényszerítő okai a levéltári kutatások engedélyezésének, tudományos kontrolljának és az információszabadság alkotmányos korlátozásának is. Erre figyelemmel téves az indítványozónak az az álláspontja, hogy a kutatói minőség megkövetelése is alkotmányellenes követelmény. Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése alapján az állam a tudományos élet szabadságát garantálja. A kommunikációs alapjogok e nevesített szabadságjogának sajátja – ahogy erre az Alkotmánybíróság fentebb utalt –, hogy a benne foglalt állami kötelezettséggel, alkotmányi feladattal szemben az alanyi jogok jogosultjai a tudomány művelői. Vagyis a tudományos élet szabadsága mindenkit megillet ugyan, azaz mindenkire vonatkozik, a szabadságjog konkrét jogosultjai ugyanakkor meghatározhatók. A tudomány szabadsága – másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték

198 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról garantálása érdekében – még ebben a meghatározható jogosulti körben is korlátozható. A korlátozásnak azonban meg kell felelnie az alapjogi korlátozásokkal szemben fennálló alkotmányos követelményeknek, így mindenekelőtt annak, hogy az alapjogi korlátozást csak törvény eszközölheti, s az nem vonatkozhat az alapjog lényeges tartalmára. Mivel a vizsgált norma törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály, s mivel az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához alkotmányosan törvényi szintű szabályozás szükséges, az Alkotmánybíróság az R. alkotmányellenességét megállapította és a teljes jogszabályt megsemmisítette. 6. Az államtitokról és a szolgálati titokról szóló Ttvr. az állam- és szolgálati titok szabályozása és végrehajtási rendelete, a Tvhr. az indítvánnyal érintett körön túl is számos alkotmányossági problémát vet fel, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot ezért és a szoros tartalmi összefüggésre tekintettel folytatta le mindkét jogszabály egészére nézve. A közérdekű adatok megismeréséhez való a közérdekű adatok megismeréséhez alkotmányos jog, mint a kommunikációs alapjogok kitüntetett alkotmányos védelme egyik nevesített joga – ahogy erre az Alkotmánybíróság a fentiekben utalt – nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát – az alkotmányos korlátok megítélésével összefüggésben – legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az „anyajog‖, a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól „elidegenedett gépezetté‖, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra. Ezért az Alkotmánybíróság a Ttvr. és Tvhr. alkotmányosságának az elbírálásánál ezekre az alapvető jogállami szempontokra is figyelemmel volt. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető államtitokkörré csak törvény nyilváníthat jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A Ttvr. 3. § (1) bekezdés a) pontja a törvény mellett „más jogszabály‖-t is feljogosít arra, hogy államtitokköröket állapítson meg.

199 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

való

jog

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról Ez a felhatalmazás a formai alkotmányellenességen túl tartalmilag is alkotmányellenes, mert az Alkotmány idézett rendelkezésével kifejezetten szembeállva lehetővé teszi, hogy törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály is megállapítson alapjogi korlátozást. Valamely adatkörnek államtitokkörré nyilvánítása minden esetben közvetlenül érinti a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jogot, a szoros és intenzív összefüggés folytán az ilyen korlátozás csak törvényi szinten történhet. Az Egyezmény idézett 10. Cikk 2. pontja szerint az információszabadság csak törvényben meghatározott alakszerűségeknek, feltételeknek és korlátozásoknak vethető alá. A Ttvr. 3. § (1) bekezdés b) pontja az adatok az államtitok nem választható el a közhatalomtól államtitokká nyilvánítására jogosultak személyi körét olyan személyekre is kiterjeszti, akik közhatalmi jogkörrel nem rendelkeznek. Ez a szabály a jogállam alapvető elvét, a joguralmi-elvet sérti, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összeegyeztethetetlen. A nem állami közérdekű adat, illetőleg a nem állami szervek által titkosított közérdekű adat fogalmilag sem minősülhet államtitoknak. Az államtitoknak a közhatalomtól való elválasztása sérti a jogbiztonságot és azon túl is különleges veszélyt jelent az információszabadságra. A Ttvr. 3. § (2) bekezdése – az államtitokkörök a diszkrecionális titkosítás alkotmányellenes példálózó felsorolásával – az államtitokká minősítésre jogosultaknak – a felsorolás megengedhetetlenül széles körén kívül – szinte teljes körű mérlegelési lehetőséget biztosít arra, hogy közérdekű adatokat titkosítsanak. Közérdekű adatoknak a nyilvánosság előli elzárhatósága, a titkosítás diszkrecionális jogkörbe utalása – ahogy erre az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozatában (ABH 1992, 184-185.) rámutatott – önmagában alkotmányellenes, mert az a közérdekű adatok megismerésének jogát alkotmányos garanciák nélkül korlátozza. Az ilyen alapjogi korlátozás nem elkerülhetetlen és nem áll arányban a korlátozással elérni kívánt céllal, ezért alkotmányosan megengedhetetlen. Az államtitokká nyilvánításra jogosultak a vizsgált rendelkezés alapján szabad belátással csorbíthatják, szűkíthetik az információszabadságot, ezzel az alapjog lényeges tartalmát érintő korlátozó intézkedéseket is hozhatnak, így az erre való feljogosítás az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközik, ezért alkotmányellenes. Az Európai Emberi Jogi Bíróság az Egyezmény 10. Cikk 2. pontjában meghatározott „necessary in a democratic society‖ zsinórmértékét szabja az információszabadság korlátjaként (pl. Weber v. Switzerland, 1990), de a szükséges korlátozások a titokvédelem körében csak az európai országok elismert titokköreihez – így a honvédelemhez, a nemzetbiztonsághoz, a külügyi kapcsolatokhoz, a közbiztonsághoz, a bűnmegelőzéshez, bizalmas pénzügyi-államháztartási adatokhoz, bírósági

200 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról eljárásokhoz – kapcsolódnak. A Ttvr. 4. § (1) bekezdése megengedhetetlenül széles körben határozza meg az ún. szolgálati titokká minősítésre jogosultak alanyai körét, ugyanakkor tárgyi kört egyáltalában nem állapít meg, ezzel a titkosítást az alanyok teljes diszkréciójába utalja. Az alapjogi korlátozás alkotmányossága minimálisan feltételezi a korlátozó norma tartalmi megállapíthatóságát. A szolgálati titok meghatározatlan minősége, teljes fogalmi tisztázatlansága önmagában is alkotmányellenes, mert az nem felel meg a jogállamiság lényegét adó jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] követelményének, egyúttal kifejezetten sérti az Alkotmány 8. § (1) bekezdése és 61. § (1) bekezdése kontextusában az állam alapjogvédelmi kötelezettségét. A felhívott alkotmányi rendelkezés szerint az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének alapjoga közvetlenül és lényegesen sérül a minden törvényi garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással. A szolgálati titok körébe tartozó adat, a közérdekű adatok megismerésére és a személyes adatok védelmére vonatkozó alapjogok relációjában alkotmányosan értelmezhetetlen és mert definiálatlan, az Alkotmány intézményrendszereiben meghatározhatatlan. Az államnak az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos kötelezettsége – az alapjogi jogvédelem garantálása – ilyen fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriákkal megkerülhetővé válik. Az Alkotmánybíróság idézett határozatában (ABH 1992, 185.) kimondta, hogy a közhatalmi szervek kezelésében levő információ csak akkor nem tekinthető közérdekűnek, ha az személyes adat. A közérdekű információk kiadását pedig csak az alapjogi korlátozással szemben támasztott alkotmányos követelmények fennállása esetén lehet megtagadni. Valamely szervezet tevékenységére, működésére vonatkozó adat – ha az nem személyes adat – tehát csak akkor titkosítható, ha az adat titkosítása elkerülhetetlenül szükséges, mert valamely más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítése érdekében az mellőzhetetlen. Ha pedig az adat személyes adat, az állam alapjogvédelmi kötelezettsége arra vonatkozik, hogy törvényi úton szabja meg a versengő alapjogok alkotmányos védelmének és korlátainak a kereteit. Ennek során a meghatározó ismérv az arányosság szempontja, vagyis az, hogy az alapjogi korlátozásnak a korlátozással elérni kívánt céllal arányban kell állnia. A vizsgált szabályozás ehelyett nem az alkotmányos okból védelmet igénylő adatok megóvására vonatkozik, hanem a diszkrecionális jogkörben titkosított adatok megismerhetőségét zárja ki kategorikusan, azaz a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot korlátozza alkotmányos indokok nélkül, így az 201 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról alkotmányellenes. A Ttvr. 7. § (1) bekezdése értelmében a titokkörbe a nyilvánosság tartozó adatot minősíteni kell, a (2) bekezdés alapján alkotmánysértő pedig fel kell tüntetni a minősítés érvényességi idejét. A Tvhr. mellékletének 3. pontja szerint ez történhet „visszavonásig‖ meghatározással is, azaz akár az idők végezetéig. Ez a szabályozás lehetővé teszi, hogy az információ megismerése elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze „titkos‖ minőségét, ugyanakkor e kérdésben – ugyancsak korlátozó ismérvek nélkül – egyedül a titkossá minősítő jogosult diszkrecionális jogkörében dönteni. Ez a szabályozási konstrukció az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított alapjog lényeges tartalmát érinti, mert a közérdekű információt végérvényesen elvonja a megismerhetőség elől, márpedig alkotmányos alapjog lényeges tartalmát az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény sem korlátozhatja.

előli

végérvényes

A Ttvr. korábbi rendelkezései a vizsgált norma eddig a teljes titokszabályozás megsemmisítése elemzett és alkotmányellenesnek ítélt megoldásaira épülnek, így a Ttvr. alkotmányellenessége egyes szabályainak megsemmisítésével nem szüntethető meg, ezért az Alkotmánybíróság a teljes jogszabályt megsemmisítette. Mivel a Tvhr. és mellékletének önálló alkalmazása nem lehetséges, ugyanakkor a Ttvr. számos alkotmányellenes rendelkezését átveszi és azokhoz fűz – az információszabadság rendeleti korlátozását jelentő – részletszabályozást, az Alkotmánybíróság a végrehajtási rendelet alkotmányellenességét is megállapította és azt egészében megsemmisítette. titoktörvény

V.

Összegezve, az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy de lege ferenda a tudományos élet szabadsága, a személyes adatok védelméhez való jog, továbbá az információszabadság joga egymást feltételezve és egymást kölcsönösen korlátozva érvényesülő alapjogok. A tudományos élet szabadsága az államra azt a kötelezettséget rója, hogy az alkotmányosan indokolt kényszerítő korlátok – különösen a személyes adatok oltalmazása, és az állam vitális érdekébe tartozó, alapvető biztonságához fűződő, törvényben meghatározott, és egy demokratikus társadalomban szükséges korlátozásnak minősülő, az európai normák szerinti titokkörökbe tartozó titkos adatok védelme – kivételével a tudományos kutatás, a tudományos megismerés és tanítás szabadságát garantálja, kutató és kutató között ne diszkrimináljon, továbbá tudományos megállapítások és igazságok kérdésében legyen semleges. A pártdokumentumok tudományos megismerését – alkotmányos korlátok között – az állam köteles lehetővé tenni és biztosítani. A levéltári és közgyűjteményi kutatások során a tudományos kutatói 202 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

elvonás

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról minőség megkövetelése és a kötött mérlegelésen alapuló engedélyezési eljárás nem alkotmányellenes. A kutató és a kutatás tudományos minősítése kérdésében azonban csak a tudomány művelői jogosultak állást foglalni. Az információszabadság és a tudományos élet szabadsága jogszabálynak nem minősülő, miniszteri utasításban még a részletrendelkezések tekintetében sem szabályozható, akkor sem, ha a szabályozás az alapjogokkal közvetlen és intenzív kapcsolatban nincs. Az alapjogokkal való közvetett és távoli összefüggés szabályozása is legalább rendeleti szintet, jogszabályi rendezést követel. Adatok és adatcsoportok államtitokkörré minősítése minden esetben közvetlenül és lényegesen érinti a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjogot, azért az alkotmányos titokvédelem szabályozása kizárólag csak törvényhozási tárgy lehet. Mivel az ilyen törvény mindenképpen az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásával jár, alkotmányos követelmény a korlátozás kényszerítő oka és az, hogy a korlátozás a vele elérni kívánt céllal arányban álljon. A szolgálati titok alkotmányosan értelmezhetetlen, definiálatlan, meghatározatlan minőségű szabályozása alkotmányellenes. A törvényhozás feladata, hogy az alkotmányos titokvédelem törvényi szabályainak megalkotása során a korlátozó normatartalmat megállapítsa, a különféle titokkategóriákat fogalmilag tisztázza, az állam- és szolgálati titok, a hivatali, üzemi, üzleti és magántitok kategóriái között alkotmányosan is értelmezhető rendet teremtsen. Ennek során a törvényhozónak figyelemmel kell lennie a szabályozásban szükségképpen felmerülő alapjogi kolliziókra; a versengő alapjogok: az információszabadság, a tudományos élet szabadsága, a személyes adatok védelmének joga; ugyanakkor az alapjogok korlátozásánál fontos szerepet játszanak az Egyezmény 10. Cikk 2. pontjában elismert, egy demokratikus társadalomban szükségesnek minősülő korlátozó intézkedések is. A hatályos szabályozás ezeknek az alkotmányos követelményeknek nem felel meg, ezért az Alkotmánybíróság a támadott és vizsgált rendelkezéseket – a rendelkező rész által érintett körben – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a alapján megsemmisítette. Mivel a megsemmisítés az újraszabályozás feladatát hárítja a törvényhozóra, az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontját az Abtv. 43. § (4) bekezdés alapján a jövőre vonatkozóan állapította meg, megfelelő időt biztosítva arra, hogy a törvényhozó jogalkotási feladatát teljesítse. A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-án alapszik.

203 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról

Dr. Sólyom László s. k., az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Ádám Antal s. k.,

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmáybíró

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

A bemutatott alkotmánybírósági határozatot követően az Országgyűlés az érintett tárgyköröket az alábbi törvényekben szabályozta: 1. az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény; 2. a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény.

204 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

F. függelék - 36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról Az Alkotmánybíróság a 36/1994. (VI. 24.) AB határozatban a közhatalmat gyakorlók és a közszereplő politikusok bírálhatóságával foglalkozott. A döntés rendelkező részében megállapította: az alkotmányosan védett véleménynyilvánítás köre a velük kapcsolatos véleménynyilvánítást tekintve tágabb, mint más személyek esetén. A véleménynyilvánítási szabadság tehát csak kisebb mértékben korlátozható a közhatalom gyakorlóinak és a közszereplőknek a védelmében. Erre tekintettel a testület alkotmányellenesnek minősítette a Büntető Törvénykönyv azon rendelkezését, amely – egyebek mellett – a közhatalom gyakorlói sérelmére elkövetett rágalmazást és becsületsértést a más személyek sérelmére elkövetett cselekményeknél súlyosabban büntette. A döntés megértését és feldolgozását segítendő az alábbiakban az alkotmánybírósági határozat indokolásának szövegét margócímekkel láttuk el, amelyek kiemelik a határozat főbb szerkezeti elemeit és az érvelés súlypontjait.

1. 36/1994. (VI. 24.) AB határozat A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Tersztyánszky Ödön és dr. Zlinszky János alkotmánybírók különvéleményével –, meghozta a következő határozatot. 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy nem ellentétes az Alkotmánnyal a hatóság vagy a hivatalos személy becsületének vagy jó hírnevének büntetőjogi védelme. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog által védett, alkotmányosan nem büntethető véleménynyilvánítás köre azonban a közhatalmat gyakorló személyekkel, valamint a közszereplő politikusokkal kapcsolatos véleménynyilvánítást tekintve tágabb, mint más személyeknél. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 232. §-a alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisíti. 3. A Btk. 179. és 180. §-ainak alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jog által alkotmányosan védett, így nem büntethető véleménynyilvánítás köre a közhatalmat gyakorló személyekkel és intézményekkel, valamint a közszereplő politikusokkal kapcsolatos véleménynyilvánítást tekintve tágabb legyen, mint más személyeknél. A hatóság vagy hivatalos személy, valamint a közszereplő politikus becsületének csorbítására alkalmas – e minőségére tekintettel tett –, értékítéletet kifejező véleménynyilvánítás alkotmányosan nem büntethető; a becsület csorbítására alkalmas tényállítás, híresztelés, illetve ilyen tényre közvetlenül utaló kifejezés használata pedig csak akkor büntethető, ha a becsület csorbítására alkalmas tényt állító, híresztelő, illetve ilyen tényre közvetlenül utaló személy tudta, hogy a közlése lényegét tekintve valótlan vagy azért nem tudott annak valótlanságáról, mert a hivatása vagy foglalkozása alapján reá irányadó szabályok szerint – az adott állítás tárgyára, a közlés eszközére és címzettjeire tekintettel – elvárható figyelmet vagy körültekintést elmulasztotta. Az Alkotmánybíróság elrendeli a Btk. 232. §-a alapján lefolytatott, és jogerős határozattal lezárt büntetőeljárások felülvizsgálatát, amennyiben az elítélt még nem mentesült a hátrányos jogkövetkezmények alól. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

2. INDOKOLÁS 205 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról a Btk. vizsgált rendelkezései

I. 1. A Btk.-nak az 1993. évi XVII. törvény 52. §-ával megállapított – 1993. május 15. óta hatályban lévő – 232. §-a „Hatóság vagy hivatalos személy megsértése‖ címszó alatt a következő rendelkezéseket tartalmazza. „(1) Aki más előtt olyan tényt állít, híresztel vagy olyan tényre közvetlenül utaló kifejezést használ, amely a hivatalos személy becsületének csorbítására, vagy a hatóságot képviselő hivatalos személy megsértésén keresztül a hatóság becsületének csorbítására alkalmas, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő. (2) Az (1) bekezdés szerint büntetendő, aki a hatóság vagy hivatalos személy működésével kapcsolatban a hivatalos személy becsületének, vagy a hatóságot képviselő hivatalos személy megsértésén keresztül a hatóság becsületének csorbítására alkalmas kifejezést használ, vagy ilyen cselekményt követ el. (3) Bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő, aki az (1) és (2) bekezdésben meghatározott bűncselekményt nagy nyilvánosság előtt követi el. (4) Nem büntethető az elkövető, ha az állított tény valónak bizonyul. A valóság bizonyításának akkor van helye, ha a tény állítását vagy híresztelését, illetve a tényre utaló kifejezés használatát közérdek vagy bárki jogos érdeke indokolta. (5) Hatóság vagy hivatalos személy megsértése miatt büntető eljárásnak csak jogszabályban meghatározott szerv vagy személy feljelentése alapján van helye.‖ A Btk. 137. §-ának az 1993. évi XVII. törvény 34. § (1) bekezdésével megállapított – 1993. május 15. óta hatályos – 1. pontja szerint a Btk. alkalmazásában „hivatalos személy: a) az országgyűlési képviselő; b) a köztársasági elnök; c) a miniszterelnök; d) a Kormány tagja, a politikai államtitkár; e) az alkotmánybíró, a bíró, az ügyész; f) az állampolgári és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa; g) a helyi önkormányzati testületek tagja; h) a közjegyző;

206 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról i) Alkotmánybíróságnál, bíróságnál, ügyészségnél, államigazgatási szervnél, önkormányzati igazgatási szervnél, az Állami Számvevőszéknél, a Köztársaság Elnökének Hivatalánál, az Országgyűlés Hivatalánál szolgálatot teljesítő személy, akinek a tevékenysége a szerv rendeltetésszerű működéséhez tartozik; j) jogszabály alapján közhatalmi, államigazgatási feladatokkal megbízott szervnél, testületnél az a személy, aki közhatalmi, államigazgatási feladatot lát el‖. A büntetőeljárás megindításához szükséges feljelentés megtételére jogosultak körét a Btk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1979. évi 5. tvr.-nek (a továbbiakban: Btké.) az 1993. évi XVII. tv. 83. §-ával megállapított 20. § (1) bekezdése határozza meg. 2. A Btk. 232. §-a alkotmányosságának vizsgálatára indítványok több indítvány érkezett. 2.1. Indítványozók a Btk. 232. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték, mivel álláspontjuk szerint a törvényi rendelkezés ellentétes a véleménynyilvánítás szabadságának az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított alapjogával. Az indítványok részletesen elemzik, hogy miért indokolatlan a bűncselekménnyé nyilvánítás a rágalmazás és becsületsértés (Btk. 179180. §) tényállásai mellett; miért alkalmas a demokratikus jogállamban a hatalom gyakorlásával kapcsolatban kifejtett kritika büntetőjogi megtorlására. Az indítványozók szerint a tényállás ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével (jogállam) és (3) bekezdésével (a hatalom erőszakos megszerzésére, illetőleg kizárólagos birtoklására való törekvéssel szembeni fellépés kötelezettsége), a 3. § (2) bekezdésével (pártok szerepe), 5. §-ával (a nép szabadságának és hatalmának védelme), 60. § (1) bekezdésével (gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága), 70. § (4) bekezdésével (közügyekben való részvétel joga) és 70/A. §-ával (diszkrimináció tilalma). A Btk. 232. §-ának módosítását követően benyújtott indítvány szerint a Btk. 232. §-a kriminalizálja a közügyekben folytatandó nyílt vitát, így a jogállamban megengedhetetlen mértékben korlátozza a véleménynyilvánítási jogot és a sajtószabadságot, sérti az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdését. 2.2. A magánszemély indítványozó a Btk. 232. § (4) bekezdés második mondata megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a valóságbizonyítás feltételhez kötése ellenkezik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével (jogállam), az 54. § (1) bekezdésével (emberi méltóság), az 54. § (2) bekezdésével (a kegyetlen, megalázó, embertelen elbánás tilalma), az 57. § (3)

207 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról bekezdésével (védelemhez való jog), az 59. § (1) bekezdésével (jóhírnévhez való jog), a 61. § (1) bekezdésével (véleménynyilvánítási szabadság), a 64. §-sal (kérelem, illetve panasz előterjesztéséhez való jog), valamint a 8. § (2) bekezdésével (alapvető jog lényeges tartalma korlátozásának tilalma). a véleményszabadság korlátozhatósága

II. 1. A Btk. 232. § alkotmányosságának vizsgálatánál irányadóak voltak az Alkotmánybíróság határozataiban a véleménynyilvánítási szabadság lehetséges korlátozásáról és az emberi méltóságról eddig megfogalmazott tételek. 1.1. Az Alkotmánybíróság a véleménynyilvánítási szabadságnak a büntetőjog eszközeivel való korlátozhatósága kérdéséről két határozatban fejtette ki álláspontját. A 48/1991. (IX. 26.) AB határozat a köztársasági elnök személyének büntetőjogi védelmével kapcsolatban az Alkotmánybíróság leszögezte: „A becsület védelmének speciális szabályozásakor a törvényhozó egyaránt mérlegelheti azt, hogy szigorúbb szankciót alkalmaz, vagy pedig hogy inkább a közhivatalt és tisztségeket betöltők hivatali tevékenysége szabad bírálatának biztosít szélesebb lehetőséget. Ha a törvényhozó az elnök becsületének és méltóságának fokozott védelmét állapítaná meg, az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra, hogy ennek során a szabad véleménynyilvánításhoz való jog [61. § (1) bekezdés] lényeges tartalmát nem korlátozhatja. A véleménynyilvánítás szabadságának a demokratikus társadalomban elengedhetetlen gyakorlása csak az alkotmányos keretek között korlátozható. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjogot korlátozó normáknak ki kell elégíteniük az arányosság követelményét.‖ (ABH 1991, 206.) A határozat ez utóbbi tételét részletesebben is kifejti a közösség elleni izgatás enyhébb alakzatának büntetőjogi szankcionálását megsemmisítő 30/1992. (V. 26.) AB határozat (ABH 1992, 167.). Eszerint az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt

208 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. Az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga mellett az Alkotmány 61. §-ából következik a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog objektív, intézményes oldala nemcsak a sajtószabadságra, oktatási szabadságra stb. vonatkozik, hanem az intézményrendszernek arra az oldalára is, amely a véleménynyilvánítási szabadságot általánosságban a többi védett érték közé illeszti. Ezért a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos határait úgy kell meghatároznia, hogy azok a véleményt nyilvánító személy alanyi joga mellett a közvélemény kialakulásának, illetve szabad alakításának a demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen érdekét is figyelembe vegyék. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése, egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog – az élethez, vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan – korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely „intézmény‖ közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt - különösen azért, mert maga a

209 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról vélemény minősítése is e folyamat terméke. A szabad véleménynyilvánításhoz való jogról a a sajtószabadság korlátozhatósága 30/1992. (V. 26.) AB határozat főbb megállapításait az Alkotmánybíróság megismételte a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban (ABH 1992, 227.). A határozat emellett a véleménynyilvánítási szabadságot a sajtószabadságra vonatkoztatva fejtette ki. A sajtó szabadságát arra figyelemmel kell garantálnia az államnak, hogy a sajtó a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. Ahogy a sajtószabadság a véleménynyilvánításhoz való jogból mint anyajogból vezethető le, úgy a véleménynyilvánításhoz való jog kitüntetett volta is annyiban vonatkozik a sajtó szabadságára, amennyiben az a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát szolgálja. A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a „nagy nyilvánosság‖ kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. Demokratikus közvélemény csakis teljes körű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. 1.2. A becsületvédelem büntetőjogi eszközei a emberi méltósághoz való jog, jó hírnévhez való jog véleménynyilvánítási szabadságot az emberi méltósághoz való jog és a jó hírnévhez való jog alkotmányos értékeinek védelmében korlátozzák. Az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése szerint minden embernek veleszületett joga van az emberi méltósághoz. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata – a 8/1990. (IV. 23.) AB határozattól kezdve (ABH 1990, 42.) – az emberi méltósághoz való jogot mint „általános személyiségi jogot‖ fogja fel. Az általános személyiségi jog „anyajog‖, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság a halálbüntetés megsemmisítéséről rendelkező határozatában, illetve az ahhoz fűzött párhuzamos véleményekben [23/1990. (X. 31.) AB hat.] igen részletesen fejtette ki álláspontját az emberi méltóságról. Bár az élethez és az emberi méltósághoz való elidegeníthetetlen jogról együttesen volt szó, az emberi méltóság tekintetében az érvelés a vizsgált kérdésben önmagában is irányadó. Az emberi méltóság minden ember veleszületett, 210 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról sérthetetlen és elidegeníthetetlen, alapvető joga (ABH 1990, 88.). 2. Az Alkotmánybíróság vizsgálata során az Európai strasbourgi gyakorlat Emberi Jogi Bíróság gyakorlatára is kiterjedő jogösszehasonlító elemzést végzett. Az állami intézmények és tisztségviselők becsületének, tekintélyének sajátos büntetőjogi eszközei megtalálhatók más demokratikus berendezkedésű – kontinentális jogrendszerű – országokban is. A közügyek nyilvános megvitatása területén a véleménynyilvánítási szabadság, mint alkotmányos alapjog és az alapjogot a becsületvédelem általános alapjog büntetőjogi szabályaival vagy külön tényállásokkal korlátozó eszközrendszer viszonyát tekintve az európai demokratikus országok joggyakorlatának trendje egyértelműen a büntetőjogi eszközök háttérbe szorulása, és a véleménynyilvánítási szabadság felértékelődése irányába mutat. Különösen érvényes ez az állam és intézményeinek tekintélyét védő tényállások gyakorlati alkalmazásában. Ebben jelentős szerepe van a bíróságok döntéseit az alkotmányjogi panasz keretében felülvizsgáló alkotmánybíróságoknak. Ugyancsak jelentősen hozzájárulnak a véleménynyilvánítási szabadság büntetőjogi korlátozásának szűkítéséhez az Emberi Jogok Európai Bíróságának, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény 10. Cikkének megsértése tárgyában hozott határozatai. Többször előfordult, hogy egy-egy ügyben a véleménynyilvánítás szabadságának védelmét a Bíróság döntése biztosította a nemzeti bíróságok ellenében, elmarasztalva az államokat az alapjognak a büntetőjog eszközeivel való indokolatlan korlátozásában. A határozatokban több fontos elv kristályosodott ki. A Bíróság határozatainak ismétlődő alaptétele, hogy nincs demokratikus társadalom pluralizmus, tolerancia és nyíltság nélkül; a véleménynyilvánítás szabadsága a demokratikus társadalom egyik alapköve, fejlődésének egyik feltétele. E szabadság az olyan gondolatokat, információkat, elveket és nézeteket is megilleti, amelyek sértőek, meghökkentőek vagy aggodalmat keltenek. A véleménynyilvánítási szabadságnak a 10. cikk 2. pontjában meghatározott, lehetséges korlátozásait szűken kell értelmezni. A felsorolt érdekek védelmét a köznek a politikai kérdések szabad megvitatásához fűződő érdekével együtt kell mérlegre tenni és a kettő összevetésével dönteni, vajon az adott korlátozás sértie az Egyezményt vagy sem. Ennek megítélésénél a Bíróság alkalmazza a Sunday Times v. United Kingdom ügyben, 1979-ben kialakított „szükségességi tesztet‖, azaz vizsgálja, hogy a panasz tárgyát képező

211 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról korlátozás szükséges-e egy demokratikus társadalomban, az alkalmazott korlátozás arányos-e az elérni kívánt jogos céllal. A Bíróság állandó gyakorlata szerint a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozása akkor is aránytalan, ha ezzel indokolatlanul gátat szabnak a kormányzat bírálatának. A Bíróság nem minden esetben tiltja az állam intézményeit és szinbólumait sértő magatartás megbüntetését. A Bíróság álláspontja szerint azonban a kritika megengedhetőségének határai tágabbak a kormányzat, a közhivatalnokok esetében, mint a politikusok tekintetében, és valamennyi közszereplő esetében tágabbak, mint a magánszemélyek tekintetében. A Kormánynak - hatalmi helyzetére tekintettel - önmegtartóztatást kell tanúsítania a büntető felelősségre vonás igénybevételénél, különösen akkor, amikor a nem jogszerű támadás esetén más eszközök is rendelkezésére állnak a megfelelő válaszadáshoz. A demokráciában a kormányzat cselekedetét vagy mulasztását nem csupán a törvényhozó és a bírói hatalom részéről kell alaposan vizsgálni, hanem a sajtó és a közvélemény részéről is. A közszereplést vállaló személyeknek vállalni kell azt is, hogy mind a sajtó, mind pedig a szélesebb közvélemény figyelemmel kíséri minden szavukat és cselekedetüket, így nagyobb türelmet kell tanúsítaniuk a kritikai megnyilvánulásokkal szemben. (Lingens v. Austria, Castells v. Spain, Oberschlick v. Austria, Thorgeirson v. Iceland stb.) 3. Az Alkotmánybíróság véleményének kialakításánál büntetőjogi dogmatika figyelemmel volt a Btk. 232. § büntetőjogi dogmatikai tartalmára is. A 232. § – különösen a tényállás módosítása után – tulajdonképpen a rágalmazásnak és a becsületsértésnek speciális, a sértett személye alapján megkülönböztetett változata. Erre tekintettel az alkotmányossági kérdések elbírálásához szükséges mélységű dogmatikai elemzésben az Alkotmánybíróság az egyes fogalmaknak a becsületvédelem büntetőjogi eszközeit tárgyaló jogirodalomban és a büntetőítélkezésben kialakult tartalmát vette alapul. A személyiségi jogok közül a becsület és a jó hírnév megsértése ellen az általános büntetőjogi védelmet a rágalmazás, a becsületsértés és kegyeletsértés tényállásai nyújtják (Btk. 179-180. §). Bár ezek az emberi méltóság elleni bűncselekmények között szerepelnek, a magyar büntetőítélkezésben töretlenül követett gyakorlat szerint a társadalom kedvező értékítéletét, megbecsülését csorbító cselekményekkel szemben a büntetőjogi védelem nemcsak a természetes személyeket illeti meg, hanem a jogi személyeket, valamint a kollektív társadalmi kötelezettségekkel rendelkező személyösszességeket is. 3.1. A hatóság és a hivatalos személy megsértése a magyar büntetőjogban hagyományosan büntetendő 212 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról magatartás. A bűncselekmény az 1961. évi V. törvény hatálybalépéséig a rágalmazás és a becsületsértés súlyosabban büntetendő esetenként szerepelt. Az 1961. évi V. törvény fogalmazta meg először az állami tevékenységet, az állami feladatok ellátását sértő vagy veszélyeztető bűntettek között azt a tényállást, amely – kisebb módosításokkal – 1993. május 15-ig a hatóság vagy hivatalos személy megsértésének bűncselekménye volt. Az 1993. évi XVII. törvény – az 52. §-hoz fűzött indokolás szerint – a korábbi rendelkezésekhez képest szűkítette azon cselekmények körét, amelyek alapján hatóság vagy hivatalos személy megsértésének megállapítására kerül sor. Ennek oka, hogy a „hatóság iránti bizalom megingatására, illetőleg a hatóság tekintélyének csorbítására alkalmas tényállítások, kifejezések használatának büntetőjogi fenyegetettsége a véleménynyilvánítás szabadságának aránytalan korlátozását jelenti. Ezért a Javaslat az ilyen magatartások büntetőjogi üldözését nem engedi.‖ A Btk. 232. § elkövetési magatartásainak módosításával egyidejűleg szigorodtak a büntetési tételek. A tényállás átalakítása következtében, – az 1993. évi XVII. törvény indokolása szerint –, „a hatóság vagy hivatalos személy megsértésének önálló bűncselekményként való szabályozása csak akkor indokolt, ha az elkövetőt a törvény súlyosabb büntetéssel fenyegeti, mint a rágalmazás, illetve becsületsértés elkövetőjét. Ezért a Javaslat a kiszabható büntetés felső határát mind az alapesetnél, mind pedig a minősített esetnél felemeli.‖ 3.2. A bűncselekmény törvénybeli elhelyezésének változatlansága tükrözi, hogy a Btk. 232. § tényállásának módosítása, a büntetőjogi felelősség körének szűkítése nem jelenti egyúttal az elsődlegesen védett jogi tárgy megváltozását; e becsületvédelem nem az emberi méltóság, hanem a hatóság működése védelmének körébe tartozik. A hatóság, illetve a hivatalos személy becsületének védelme tehát továbbra is a közhatalmi működés tekintélyének védelmét szolgálja, a működéshez szükséges bizalmat oltalmazza. Az eredeti, a rágalmazás és a becsületsértés büntetési tételeivel megegyező büntetési tételek felemelése nyilvánvalóvá tette, hogy – a törvényalkotó értékelése szerint – az elvárással ellentétes magatartás nem csupán a hatóság becsületét, illetve a hivatalos személy becsületét és emberi méltóságát sérti, hanem a közhatalmi feladatok ellátásának, a hatóságok működésének törvényes rendjét is sérti vagy veszélyezteti. 3.3. A bűncselekmény elkövetési magatartásai: más előtt, a becsület csorbítására objektíve alkalmas tény állítása, híresztelése, ilyen tényre közvetlenül utaló kifejezés használata (a továbbiakban: tényközlés), illetve a becsület csorbítására objektíve alkalmas kifejezés használata vagy cselekmény elkövetése (a továbbiakban: értékítélet).

213 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról A bűncselekmény csak szándékosan követhető el; gondatlanságból történő elkövetését a törvény nem bünteti. A szándékos bűnösség megállapításához az szükséges, hogy az elkövető tudata átfogja: a tényközlés vagy az értékítélet más előtt történik, hivatalos személyre, illetve a hatóságot képviselő hivatalos személyre vonatkozik, és objektíve alkalmas a hivatalos személy, illetve megsértésén keresztül a hatóság becsületének csorbítására. Nem feltétele a bűnösségnek a sértési célzat, és nem a bűnösség, hanem csupán a büntetéskiszabás körében értékelhető a cselekmény motívuma. A büntetőjogi szabályozás alkotmányossági vizsgálatánál különösen hangsúlyos az, hogy a becsület csorbítására alkalmas tény valótlansága a bűncselekménynek nem tényállási eleme, így a való és valótlan tény közlése egyaránt bűncselekménynek minősül. A bűnösség megállapításához nem szükséges a tény valótlanságának tudata, ezért a tény valóságában való tévedés büntetőjogilag közömbös. Ugyancsak közömbös a bűncselekmény megvalósulása szempontjából az elkövető „jóvagy rosszhiszeműsége‖, a tény valóságáról való meggyőződés tekintetében tanúsított gondossága vagy gondatlansága. Sem a kellően körültekintő eljárás, sem a „jóhiszemű‖ tévedés nem mentesíti az elkövetőt a büntetőjogi felelősség alól. Önmagában sem a tény valósága, sem a tényközlés közérdekű célja vagy méltányolható motívuma nem zárja ki a magatartás jogellenességét. A Btk. 232. § (éppúgy mint a 179. §) azt a felfogást tükrözi, hogy a tények közlésének szabadsága főszabályként nem terjed ki a becsületsértésre objektíve alkalmas tényekre, mégha azok meg is felelnek a valóságnak; a hatóság vagy a hivatalos személy becsületének csorbítására alkalmas igaz tények közlése is tilalmazott büntetőjogilag. Ilyen tényközlés esetén a bűncselekmény megvalósul függetlenül attól, hogy az elkövetőt milyen cél és motívum vezette. A büntetőjog elfogadja, hogy a valós tények közlésének pozitív célja és méltányolható motívuma (közérdek vagy jogos magánérdek) indokolatlanná teheti a megbüntetést. A cél és a motívum azonban nem közvetlenül, hanem csupán közvetve, a valóságbizonyítás megengedhetőségének kérdésében való hatósági döntésen és a bizonyítás sikerén keresztül befolyásolja az elkövető büntethetőségét. A Btk. 234. § (4) bekezdésben (a rágalmazás tekintetében a 182. §-ban) szabályozott büntethetőséget kizáró ok, a valóság bizonyításának intézménye játszotta kezdettől fogva azt a szerepet, hogy ellensúlyozza a becsület csorbítására alkalmas, igaz tények közlésének büntetőjogi tilalmát azon kivételes esetekben, amikor az ilyen tények közlését a közérdek vagy bárki jogos érdeke indokolhatja.

214 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról szükséges és arányos-e a korlátozás?

III.

A Btk. 232. § alkotmányellenességének a megtámadott rendelkezés alkotmányellenes megállapítására irányuló indítványok megalapozottak. A Btk. 232. §-a alkotmányosságának megítélésénél az Alkotmánybíróság ugyanazt a „szükségességi tesztet‖ alkalmazta, amelyet a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban a közösség elleni izgatás esetében (ABH 1992, 172.). Ennek megfelelően vizsgálta, hogy elkerülhetetlenül szükséges-e a véleménynyilvánítás és sajtószabadság korlátozása a tényállásban leírt magatartások esetén; továbbá, hogy a korlátozás megfelel-e az arányosság követelményeinek, azaz az elérni kívánt célhoz a büntetőjog eszközrendszere általában és ezen belül az adott büntető tényállás szükséges és megfelelő-e. E körben vizsgálta az Alkotmánybíróság a valóságbizonyítás intézményét is. Mivel a Btk. 232. § megsemmisítése esetén a hatóság és a hivatalos személy becsületének büntetőjogi védelmét a rágalmazás és a becsületsértés tényállásai veszik át, az Alkotmánybíróság – a szoros összefüggésre tekintettel – kiterjesztette a vizsgálatot a Btk. 179. és 180. §-ra is annyiban, amennyiben állást foglalt e büntetőjogi rendelkezések alkalmazásának alkotmányos követelményei tekintetében is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Btk. 232. §a alkotmányellenes, mert - a közhatalom gyakorlói sérelmére elkövetett rágalmazást és becsületsértést a más személyek sérelmére elkövetett cselekményekkel azonosan széles körben bünteti és ez nyilvánvalóan ellentétes az Európai Emberi Jogi Bíróság állandó gyakorlatában kifejezésre jutó elvekkel; - a közügyekben büntetni rendeli az értékítéletet kifejező véleménynyilvánítást, ami az alkotmányos alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozása; - a tényközlés tekintetében nem különböztet való és valótlan, ezen belül pedig a tudatosan hamis, illetve a hivatásból, foglalkozásból adódó szabályok megsértése miatt gondatlanságból valótlan tényállítások között, holott a véleménynyilvánítási szabadság büntetőjogi eszközökkel csak utóbbiak esetében korlátozható alkotmányosan. 1. Az Alkotmánybíróság mérlegelte egyrészről a közhatalmat gyakorlók védelmében büntetőjog orientációs szerepének lehetőségét a véleményszabadság kevésbé korlátozható demokratikus jogállam alkotmányos berendezkedését jellemző intézmények iránti bizalom kialakításában és a fokozott büntetőjogi védelem alkotmányellenes megerősítésében, másrészről a közhatalmi tekintély büntetőjogi védelmének történelmileg megtapasztalt negatív hatásait, a közügyeket érintő véleménynyilvánítási és sajtószabadság korlátozásának, a bírálat elfojtásának káros következményeit, továbbá azokat az előnyöket, 215 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

a

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról amelyek a demokratikus társadalomban a véleménynyilvánítás szabadságából, az egyéneknek a közakarat képzésében való részvételéből, a közhatalmi testületek tevékenységének bírálhatóságából, tevékenységüknek a nyilvánosság biztosította társadalmi ellenőrzéséből nyerhetők. A véleménynyilvánítási és sajtószabadságnak alkotmányos értékéről és a demokratikus társadalom életében betöltött jelentős szerepéről az Alkotmánybíróság határozataiban eddig kifejtett álláspontokból következik, hogy e szabadság különleges védelmet követel akkor, amikor közügyeket és a közhatalom gyakorlását, a közfeladatot ellátó, illetve a közéletben szerepet vállaló személyek tevékenységét érinti. A közhatalom gyakorlásában résztvevő személyek védelmében a véleménynyilvánítás szabadságának szűkebb körű korlátozása felel meg a demokratikus jogállamiságból adódó alkotmányos követelményeknek. A demokratikus társadalom létezésének és fejlődésének nélkülözhetetlen eleme a közügyek vitatása, amely feltételezi a különböző politikai nézetek, vélemények kinyilvánítását, a közhatalom működésének bírálatát. A demokratikus hagyományokkal rendelkező társadalmak tapasztalatai szerint is e vitákban esetenként kellemetlen, éles, esetleg igazságtalan támadásokat intéznek a kormányzat és a közhivatalnokok ellen és nyilvánosságra kerülnek olyan tények is, amelyek a közéleti szereplők becsületének csorbítására alkalmasak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint kiemelkedő alkotmányos érdek az állami és a helyi önkormányzati feladatokat ellátó szervek és személyek tevékenységének nyilvános bírálhatósága, valamint az, hogy a polgárok bizonytalanság, megalkuvás, félelem nélkül vehessenek részt a politikai és társadalmi folyamatokban, a közéletben. Ennek ellene hat, ha a törvényhozó büntetőjogi büntetéssel fenyeget minden, a közhatalmat gyakorló személyek és intézmények becsületének csorbítására alkalmas tényközlést és értékítéletet. A becsületvédelem jogi eszközeit a hatályos jogrendszer több ága, a büntetőjog, a szabálysértési jog és a polgári jog tartalmazza. Az emberi méltóság kitüntetett szerepe miatt a jogi felelősség rendjében végső eszközként igénybe vehető büntetőjog sem tekinthető – általánosságban – aránytalanul súlyos reagálásnak az egyént becsületében sértő magatartások esetén. Az Európai Emberi Jogi Egyezménynek az 1993. évi XXXI. törvénnyel történt kihirdetését követően, a belső jogi szabályozás és az Európai Emberi Jogi Bíróság joggyakorlata közötti összhang biztosítása érdekében az Alkotmánybíróság a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatban megfogalmazott tételeket (ABH

216 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról 1991, 206.) a most kifejtettekkel összhangban tartja fenn. A közügyekre vonatkozó véleménynyilvánítási és sajtószabadság kiemelkedően magas alkotmányos értéktartalmából következik, hogy alkotmányellenes, ha az állam súlyosabb büntetéssel fenyegeti azt, aki a hatóságról vagy a hivatalos személy tevékenységéről mond véleményt, bármilyen sértő is az, mint aki magánszeméllyel szemben ad hangot kedvezőtlen álláspontjának. A közhivatalt és köztisztséget betöltők hivatali tevékenysége szabad bírálatához, az erre vonatkozó véleménynyilvánítási szabadsághoz fűződő alkotmányos joggal szemben a hatóságok és a hivatalos személyek fokozott büntetőjogi védelme szükségtelen és az elérni kívánt célhoz képest aránytalan alapjogi korlátozás. 2. A hivatalos személy becsületének védelme az közügyekben az értékítélet nem büntethető emberi méltósághoz való elidegeníthetetlen és korlátozhatatlan jog egyik vetülete. Az Alkotmány 59. valótlan tényközlés korlátozható § (1) bekezdése a személy társadalmi értékelésére vonatkozó alapjogok közül csak a jóhírnévhez való jogot nevesíti, nem kétséges azonban, hogy az Alkotmány 54. §-a alapján az emberi méltósághoz való jog anyajogából eredő becsület is alapjogi védelem alatt áll. Bár emberi méltósága csak a hatóságot képviselő hivatalos személynek lehet, a társadalom kedvező értékítéletére, megbecsülésére azonban maga a hatóság is igényt tarthat. Az emberi méltóság, a becsület és a jóhírnév alkotmányos oltalma és a szabad véleménynyilvánításhoz való jog, a közügyek szabad vitathatóságához fűződő alkotmányos érdek egymásra tekintettel történő értékelése alapján az Alkotmánybíróság arra az álláspontra jutott, hogy a véleménynyilvánítási szabadság csak kisebb mértékben korlátozható a közhatalom gyakorlóinak védelmében. A hatóságok és a hivatalos személyek becsületének védelmében a felelősségi rendszerben legszigorúbb büntetőjogi eszközök alkotmányosan csak azokban az esetekben alkalmazhatók, amelyekre a véleménynyilvánítás szabadsága már nem terjed ki. Az Alkotmány a véleménynyilvánítási szabadság megfogalmazásánál nem tesz kifejezett különbséget tényközlés és értékítélet között. A véleménynyilvánítási szabadság alapvető célja annak a lehetőségnek biztosítása, hogy az egyén mások véleményét formálja, meggyőzzön másokat saját álláspontjáról. A véleménynyilvánítás szabadsága ezért általában mindenféle közlés szabadságát magában foglalja, mégpedig függetlenül a közlés módjától és értékétől, erkölcsi minőségétől és többnyire valóságtartalmától is. Önmagában valamely tény közlése is véleménynek minősülhet, hiszen magának a közlésnek a körülményei is tükrözhetnek véleményt, azaz a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjoga nem korlátozódik csupán az értékítéletekre. A véleménynyilvánítási szabadság határainak 217 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról megvonásánál azonban indokolt különbséget tenni értékítélet és tényközlés tekintetében. Az értékítéletre, az egyén személyes véleményére a véleménynyilvánítási szabadság minden esetben kiterjed, függetlenül attól, hogy az értékes vagy értéktelen, igaz vagy hamis, érzelmen vagy észérveken alapul. A szintén alkotmányos oltalom alatt álló emberi méltóság, becsület, jó hírnév azonban az értékítéletben megnyilvánuló véleménynyilvánítási szabadság külső korlátja lehet, és ezek védelmében a büntetőjogi felelősség érvényesítése sem tekinthető – általánosságban – aránytalannak, így alkotmányellenesnek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban fokozott alkotmányos védelmet élveznek az olyan értékítéletek, amelyek a közügyekre vonatkozó vélemények ütközésében kapnak hangot, még akkor is, ha esetleg túlzóak és felfokozottak. A demokratikus jogállam állami és önkormányzati intézményeinek szabad bírálata, működésük, tevékenységük kritikája – még ha az becsületsértő értékítéletek formájában történik is – a társadalom tagjainak, az állampolgároknak olyan alapvető alanyi joga, amely a demokrácia lényegi eleme. A demokrácia intézményrendszerének kiépülése és megszilárdulása idején – amikor még nem gyökeresedett meg a közügyek kulturált megvitatása – sincs olyan alkotmányos érdek, amely indokolná az értékítéletek közlésének korlátozását a hatóságok és a hivatalos személyek védelmében. A társadalom békéjének, demokratikus fejlődésének védelme nem igényli a büntetőjogi beavatkozást a hatóságok, hivatalos személyek tevékenységének, működésének olyan kritikájával, negatív megítélésével szemben sem, amely becsületsértő, gyalázkodó kijelentések, magatartások formájában nyilvánul meg. Jelen esetben is érvényes a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban elfoglalt azon álláspont, miszerint paternalista hozzáállás büntetőjogi büntetésekkel formálni a közvéleményt és a politikai stílust (ABH 1992, 180.). A véleménynyilvánítási szabadság nem ilyen feltétlen a tényállítások tekintetében. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a véleménynyilvánítás szabadsága nem terjed ki a becsületsértésre alkalmas valótlan tények közlésére akkor, ha a nyilatkozó személy kifejezetten tudatában van a közlés valótlanságának (tudatosan hamis közlés) vagy foglalkozása, hivatása gyakorlásának szabályai szerint elvárható lett volna tőle a tények valóságtartalmának vizsgálata, de a véleménynyilvánítási alapjog felelős gyakorlásából adódó gondosságot elmulasztotta. A véleménynyilvánítás szabadsága csak a bírálat, jellemzés, nézet és kritika szabadságát foglalja magában, de az alkotmányos védelem nem vonatkozhat a tények meghamisítására. Ezen túlmenően a szabad véleménynyilvánítás olyan

218 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról alkotmányos alapjog, amely csak felelősséggel gyakorolható, és a valótlan tények közlésének elkerülése érdekében bizonyos kötelezettségekkel jár a közvélemény alakításában hivatásszerűen részt vevő személyek esetében. A véleménynyilvánítás szabadsága ugyanakkor kiterjed a becsületsértésre alkalmas, valóságnak megfelelő tények, információk közlésére is, amely szabadságnak az emberi méltóság, a becsület és a jóhírnév védelme külső korlátja lehet. Ezen alkotmányos alapjogok védelmében a büntetőjog eszközeinek alkalmazása azonban szükségtelen és aránytalan a közhatalmat gyakorló intézmények és hivatalos személyek esetében. Az e minőségre tekintet nélkül tett kijelentések vonatkozásában azonban ugyanolyan védelem illeti meg őket, mint a magánszemélyeket. A Btk. 232. §-a nem felel meg az előbbiekben kifejtett alkotmányossági követelményeknek. A tényállás túl széles, a véleménynyilvánítási szabadságot olyan elkövetési magatartások esetén is korlátozza, amelyeknél ez alapvető jog lényeges tartalmát érinti, így sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében megfogalmazott tilalmat. 3. A Btk. 232. §-ának megsemmisítésével a hatóság és alkotmányos követelmény a jogalkalmazás számára a hivatalos személyek becsületének védelmét a Btk. 179. és 180. §-a veszi át. Az Alkotmánybíróság azon álláspontja, hogy a közügyekben való véleménynyilvánítási szabadságnak alkotmányosan magas értéktartalma miatt a közhivatalok és a közhivatalt vállaló személyek, valamint a közélet egyéb szereplői becsületének védelme kevésbé korlátozhatja a véleménynyilvánítási szabadságot, mint a magánszemélyek becsületének védelme, e tényállások tekintetében is irányadó. Ennek megfelelően a határozat rendelkező része 3. pontjában kijelölte a rágalmazás és a becsületsértés alkotmányos alkalmazásának határait. A jogalkalmazói gyakorlat feladata annak meghatározása, hogy a véleménynyilvánítási szabadság gyakorlása mely közszereplők esetében zárja ki a cselekmény jogellenességét, továbbá, hogy a közvélemény formálásában hivatásszerűen részt vevők esetében a gondatlanság megállapításának melyek a kritériumai. 4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a tényállás a valóság bizonyítása alkotmányellenességét nem küszöböli ki a valóság bizonyításának lehetősége. A büntetőjogi szabályozás a valótlanság vélelmén alapul. Ez az egyéneket alappal elrettenti a közélet szereplőinek bírálatától, visszatartja még az igaz, illetve igaznak hitt tények nyilvánosságra hozatalától is. Az eljáró hatóság mérlegelésétől függ, hogy az eljárás alá vont személy a büntetőeljárás folyamán lehetőséget kap-e a valóság bizonyítására, és 219 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról bizonytalan, hogy sikerül-e a hatóságokat meggyőzni a tények valóságáról. A valóság bizonyításának lehetősége nem ellensúlyozza a véleménynyilvánítási és sajtószabadság szükségtelen és aránytalan korlátozását, nem pótolja az alkotmányos védelmet a hivatalos személy becsületének csorbítására alkalmas, de való vagy alappal valónak hitt tények közlése esetén. A valóság bizonyítása esetén megfordul a büntetőeljárás alkotmányos alapelvéből, az ártatlanság vélelméből következő bizonyítási főszabály, azaz a bizonyítás terhét az viseli, aki ellen folyik a büntetőeljárás. Csak a bebizonyított valóság zárja ki az elkövető büntethetőségét. Abban az esetben, ha a tényállítás tartalmi valósága tekintetében nem alakul ki az eljáró hatóság meggyőződése, az elkövető bűnösségét meg kell állapítani. A tények valóságának nembizonyíthatósága a büntetőeljárás alá vont személy terhére esik, és e vonatkozásban az ártatlanság védelme nem érvényesül. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazsággal védekezés megengedése a bizonyítás terhe alatt, nem csupán a tudatosan valótlan állítások tilalmát jelenti, hanem alkalmas arra, hogy elrettentsen a közhatalmat gyakorlók tevékenységének bírálatától. A valóság bizonyítását a törvény feltételhez köti, a hatóság mérlegelésére bízza megengedhetőségét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Btk. 232. § (4) bekezdésében, valamint a 182. § (2) bekezdésben e feltétel megfogalmazása magát a valóság bizonyítását is alkotmányellenesen korlátozza. A közhatalmat gyakorlók, illetve a közéleti szereplők tekintetében a való tények feltárását, még ha az alkalmas is e személyek társadalmi megbecsülésének csorbítására, minden esetben közérdekűnek kell tekinteni; annak mérlegelését nem lehet a büntető ügyekben eljáró hatóságra bízni. 5. Mivel a sértett hivatalos személy kívánsága esetén a feljelentés nem tagadható meg (Btké. 20. §), alkotmányosan nem kifogásolható, ha a törvényhozó a hivatalos személy sérelmére elkövetett rágalmazás és becsületsértés miatti eljárás megindítását a hatóság vagy egyéb szerv vezetőjének feljelentéséhez köti. A Btk. 232. § (5) bekezdése tartalmilag nem alkotmányellenes, azonban a megsemmisítés ezt is érinti. A bűncselekményi tényállások megsemmisítése következtében e szabály ugyanis alaprendelkezés nélkül marad. Alkotmányosan nem kifogásolható a hivatalos személyek és a nem hivatalos személyek sérelmére elkövetett bűncselekmények elbírálásának különbözősége, azaz ilyen esetben a büntetőeljárás közvádas formájának fenntartása. A Btk. 232. §-ának megsemmisítése nem igényel külön büntetőeljárási szabályozást, mivel a rágalmazás és a becsületsértés 220 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

csak akkor magánvádas, magánindítványra büntethető.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról ha az elkövető

6. A jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálatának elrendelése az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (3) bekezdésén alapul.

Dr. Sólyom László s. k., az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Ádám Antal s. k.,

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

előadó alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleménye

1. Egyetértek a rendelkező rész 1. pontjával és a 3. pont első bekezdésével, de nem értek egyet a Btk. 232. §-a megsemmisítésével és a rendelkező rész 3. pont második bekezdésében foglaltakkal. Álláspontom szerint az indítványt el kellett volna utasítani. A Btk. 232. § (1) bekezdése a rágalmazásnak, (2) bekezdése a becsületsértésnek a sértett személyén alapuló minősített esete. A rágalmazás és a becsületsértés a más becsülete ellen elkövetett támadást rendeli büntetni. Az Alkotmánybíróság a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatban megállapította, hogy a (köztársasági elnök) speciális büntetőjogi védelme kiterjedhet a becsületre, a hírnévre is, és a védelem sajátossága állhat a büntetés szigorúságában vagy az egyébként magánvádas cselekmények hivatalbóli üldözésében. A többségi határozat ezt a megállapítást az Európai Emberi Jogi Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) kihirdetése, illetve a belső jog és az Európai Emberi Jogi Bíróság (a továbbiakban: Bíróság) joggyakorlata közötti összhang biztosítása érdekében módosítva 221 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról tartja fenn. Ez a Bíróság valóban több ügyben értelmezte az Egyezmény 10. Cikkét, ebből azonban az is következik, hogy a bepanaszolt államokban (pl. Anglia, Spanyolország, Izland) van olyan jogszabály, amelynek konkrét ügyben való alkalmazása az adott esetben és tényállás mellett az Egyezmény sérelmét jelenthette. Ezzel kapcsolatban nem hagyható figyelmen kívül az igazságügyminiszter észrevétele, amely utal arra, hogy az osztrák Btk. 116. §-a büntetni rendeli valamely alkotmányos képviselő-testület, a szövetségi hadsereg vagy hatóság nyilvános megsértését; a német Btk. pedig külön tényállásokat tartalmaz az alkotmányos intézmények és a szövetségi elnök megsértésének esetére. Az angolszász jogrendszerben is ismert a hatóság becsületének fokozott védelme (contempt of court). 2. Az Egyezményben részes államoknak az Egyezményben meghatározott jogokat kell biztosítaniuk a belső jogukban. Másképpen ez azt jelenti, hogy az Egyezménynek és a magyar jognak kell egymással összhangban állnia. Az Egyezmény tartalmára a Bíróság esetjogának, a magyar jog tartalmára pedig a hazai bíróságok gyakorlatának van jelentős hatása. A Bíróság gyakorlata és a magyar bírósági gyakorlat között az összhangot a jogalkalmazók feladata megteremteni. Az Alkotmánybíróságnak az Egyezmény és a belső jog közötti összhang megteremtésében lehet szerepe, amennyiben a jogszabály a nemzetközi szerződésbe ütközik. A Bíróság elé kerülő egyéni panaszok tárgya sohasem az adott ország hatályos jogának az Egyezménnyel való összhangja, hanem az, hogy a vizsgált esetben megsértették-e az Egyezményt. Önmagában a Bíróság gyakorlatából az Egyezmény és a belső jog összhangjára következtetést levonni nem lehet. Az kétségtelen, hogy az Egyezménnyel összhangban nem lévő jogszabály alkalmazása az Egyezmény megsértésére vezet. A belső jog és az Egyezmény összhangjának jelentősége a Bíróság esetjoga szempontjából csak közvetett. Az Egyezmény tartalmazza a magánszféra tiszteletéhez való jogot (8. Cikk). Ebbe az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése határozata szerint beletartozik „az erkölcsi integritás, a becsület és a jó hírnév védelme, a jog arra, hogy ne kerüljünk hamis megvilágításba, hogy velünk kapcsolatban irreleváns vagy zavaró tényeket ne fedjenek fel‖. A véleménynyilvánításhoz fűződő jog szembekerülhet

222 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról a személyek Alkotmányban biztosított más alapvető jogainak (pl. az emberi méltósághoz, a jó hírnévhez vagy a magántitok védelméhez való jog) érvényesülésével. Azt csakis a konkrét ügyben, a történeti tényállás alapos feltárása után lehet és kell eldönteni, hogy az adott esetben melyik a fontosabb érdek. 3. A hivatalos személyeknek és közszereplőknek adott esetben el kell viselniük a kemény kritikát is: az alkotmányosan nem büntethető véleménynyilvánítás és tényállítás köre esetükben tágabb, mint más személyeknél. Az viszont alkotmányosan nem kizárt, hogy annak a szűkebb körnek a megsértését, amit a hivatalos személyeknél és a közszereplőknél véd a büntetőjog, szigorúbban büntessék. Az alkotmányosan nem büntethető véleménynyilvánítások és a tényállítások tágabb körének megvonása jogalkalmazói kérdés, az ügyekben eljáró bíróságok feladata. Az Alkotmánybíróság – hatáskörének hiányossága miatt – a jogalkalmazói döntések alkotmányosságát nem vizsgálhatja. Ez viszont nem elég ok arra, hogy az esetleg alkotmányellenesen is alkalmazható jogszabályt megsemmisítse. A bírósági gyakorlat alakulása szempontjából figyelmet érdemel a Legfelsőbb Bíróságnak egy konkrét esetben hozott döntése, amelyet iránymutatásként a Bírósági Határozatok 1994/6. számában a 300. szám alatt tettek közzé. Eszerint a becsület védelméről szóló 1914. évi XLI. tc. nyomán kialakult ítélkezési gyakorlat a mai napig is töretlen a tekintetben, hogy „a bírálat, a kritika a véleménynyilvánítás ténybeli valóságtartalma a büntetőeljárásban nem esik a „tényállítás‖ fogalma alá, ezért az ezt tartalmazó nyilatkozat nem alkalmas sem a rágalmazás, sem a becsületsértés megállapítására‖. A bírói gyakorlat szerint a bírálat, a kritika és a véleménynyilvánítás szabad. Természetesen a bírálatnak vannak határai; nem mehet el a gyalázkodó jellegig, amikor az már a bírált személy emberi méltóságának a sérelmével jár, nem tartalmazhat a bírálathoz elengedhetetlenül szükségeseken túlmenő, a becsületérzést sértő kijelentéseket. Egységes a bírói gyakorlat abban is, hogy a „becsület csorbítására alkalmasság‖ – mint a bűncselekmény törvényi tényállási eleme – nem a bírálattal illetett személy szubjektív felfogása, hanem az objektív társadalmi értékítélet alapján ítélhető meg. E törvényi tényállási elem most is kötelezi a bíróságokat annak vizsgálatára, hogy a különböző sértettek esetében a büntetőjog szempontjából lényeges tűrési küszöböt az adott ügyben a véleménynyilvánítás átlépte-e. Mindebből viszont az következik, hogy a Btk. 179-

223 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról 180. és 232. §-a értelmezett és alkalmazott tartalmuk alapján alkalmasak arra, hogy a rendes bíróságok a konkrét ügyekben a különböző alkotmányos értékek ütközése esetén az ütközést alkotmányosan oldják fel figyelemmel arra is, hogy a közszereplőkkel kapcsolatban a nem büntethető véleménynyilvánítás köre tágabb. 4. Nem értek egyet sem azzal, hogy ha a sértett hivatalos személy vagy közszereplő, akkor a sértő tényállítás valóságát kellene vélelmezni; sem azzal, hogy a valóság bizonyításának feltételhez kötése a vizsgált körben alkotmányellenes. Bizonyítania általában annak kell, aki valamit állít. A nemleges tényeket elvileg nem is lehet bizonyítani. A valóság-bizonyítás sikertelenségének terhét csakis a tettesre lehet helyezni, vélelmezni az általa „vádolt‖ személy, azaz a sértett „ártatlanságát‖ kell. A terhelt és a sértett helyzete a büntetőeljárás során nem cserélődhet fel. A valóságbizonyítással kapcsolatban megkívánt bizonyosság fokával összefüggésben pedig figyelmet érdemel, hogy a bírói gyakorlat szerint a tényállítás valóságának a megítélése szempontjából nem elengedhetetlenül szükséges az állított és a bizonyított tények teljes egybehangzása. Sikerre vezet a valóság bizonyítása akkor is, ha a tényállítás lényege valónak bizonyult (BH1975. 498.). A valóság bizonyítása büntethetőséget kizáró ok. A valóság bizonyítására a jogszabály alapján széles körben van lehetőség és kötelezettség. Elég a bárki (nemcsak a tényt állító személy) jogos érdeke. Egyetlen megkötés a „jogos‖ szó: nem elég a puszta önérdek, hanem annak a jog által védett és elismert érdeknek kell lennie. Nem lehet eleve minden esetben ex lege lehetővé tenni a valóság bizonyítását, mert akkor a tényállások nem védenék a személyek emberi méltóságát és magánszféráját pl. a családi vagy magántitkok önkényes, szenzációhajhász, rosszindulatú kiteregetése, a puszta mocskolódás ellen. Az igazságügyminiszter észrevétele szerint is a valóságbizonyítás korlátozására számos külföldi példa hozható fel. Így pl. a svájci Btk. 173. Cikkének 3. pontja a magyar szabályozáshoz igen hasonló tartalommal korlátozza a valóság bizonyítását. Az osztrák Btk. 112. §-a szerint pedig a valóság és a jóhiszeműség bizonyítására csak abban az esetben kerülhet sor, ha a tettes állításának helyességére vagy jóhiszeműségére hivatkozik; a magánélet és a családi élet tényeire, valamint olyan bűncselekményekre vonatkozólag, amelyek csak harmadik személyek

224 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról kívánságára üldözhetők, a valóság és a jóhiszeműség bizonyítása nem engedhető meg. A rendes bíróságok a valóságbizonyítás mostani feltételrendszere segítségével alkotmányosan dönthetnek arról, hogy az adott esetben szabad véleménynyilvánításról van-e szó vagy a magánszférát sértő, társadalomra veszélyes cselekményről. A „közérdek‖ és a „bárki jogos érdeke‖ tartalmát a rendes bírói gyakorlat alakítja ki: eszerint pedig minél közelebb áll a közélethez az életviszonyoknak az a köre, amelyről a tényállítás szól, annál szélesebb kört fog át a közérdeknek vagy a jogos magánérdeknek az a védelme, amelynek alapján a valóság kimondható; és minél közelebb van ez a magánélethez, annál jobban leszűkül a valóság bizonyításának lehetősége. 5. A magyar jog szerint valamely különös részi törvényi tényállás megvalósítása akkor bűncselekmény, ha az veszélyes a társadalomra. Valamely magatartásnak az adott ügyben bűncselekménnyé nyilvánítása, ezzel kapcsolatban társadalomra veszélyességének mérlegelése, a független bíróságra tartozik. A tény valótlanságának tudata, az állított tény valóságában való tévedés a Btk. 27. § (1) bekezdése alapján büntetőjogilag valóban közömbös. A Btk. 27. § (2) bekezdése szerint azonban a hatályos jog szerint sem büntethető, aki a cselekményt abban a téves feltevésben követi el, hogy az a társadalomra nem veszélyes, és erre alapos oka van. A bírói gyakorlat alapján nem kizárt, hogy pl. sajtó útján elkövetett rágalmazás esetén a cikkíró az utóbb tévesnek bizonyult állítással összefüggésben az alapos okból történt tévedésre sikerrel hivatkozzék (BH 3049, BJD 1970-73. 6437.). Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., alkotmánybíró A különvéleményben foglaltakhoz csatlakozom: Dr. Zlinszky János s. k., alkotmánybíró

225 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

G. függelék - 60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról A 60/1994. (XII. 24.) AB határozatában az Alkotmánybíróság azzal foglalkozott, milyen mértékben tartozik a nyilvánosságra az elmúlt rendszerben az állambiztonsági szervekkel és azt megelőzően a nyilaskeresztesekkel való együttműködés ténye és ennek részletei. A határozat a személyes adatok védelme és az információszabadság határterületével foglalkozott, azzal, hogy hol húzódik ebben a különleges kérdésben a nyilvánosság és a bizalmas kezelés közötti határ, melyik jognak kell visszavonulnia a másikkal szemben. A határozatot szokás első ügynökhatározatnak is nevezni. A testület a határozat rendelkező részében állapította meg, hogy a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személyek – köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítják – arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok. A nem jogállami rendszerben keletkezett politikai rendőrségi nyilvántartások titkosságának fenntartása a nem közérdekűnek nyilvánított adatok tekintetében sem korlátozhatja az érintettek információs önrendelkezési és az érdekeltek egyéb jogait. Az Alkotmánybíróság e határozatában megsemmisített egy sor érintett jogszabályi rendelkezést, valamint alkotmányos mulasztást állapított meg az információs önrendelkezési jog érvényesülése körében. A határozat elsősorban az irattárakban őrzött dokumentumokból megismerhető múlt, és az annak fényében esetleg más színben látszó jelen megismerhetősége tekintetében tartalmaz fontos megállapításokat. A döntés megértését és feldolgozását segítendő az alábbiakban az alkotmánybírósági határozat indokolásának szövegét margócímekkel láttuk el, amelyek kiemelik a határozat főbb szerkezeti elemeit és az érvelés súlypontjait.

1. 60/1994. (XII. 24.) AB határozat A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában és alkotmányellenes mulasztás megállapítása iránt hivatalból indított eljárásban - dr. Vörös Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő határozatot. 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személyek - köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítják - arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok. A nem jogállami rendszerben keletkezett politikai rendőrségi nyilvántartások titkosságának fenntartása a nem közérdekűnek nyilvánított adatok tekintetében sem korlátozhatja az érintettek információs önrendelkezési és az érdekeltek egyéb jogait. 2. a) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy „Az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről‖ szóló 1994. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Törvény) 2. § 18., 23., 24. és 25. pontja, 4. §-a és a 8. § második fordulatának „... a belügyminisztertől - a karhatalmi szolgálat tekintetében a belügyminisztertől és a honvédelmi minisztertől -‖ szövegrésze alkotmányellenes.

226 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról b) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Törvény 2. §-a a közérdekű és a személyes adatok elhatárolására nem alkalmazza következetesen ugyanazt az ismérvet, s ez az azonos ismérveknek megfelelő személyi köröket tekintve az ellenőrzés alá eső, illetve attól mentes csoportok között alkotmányellenes megkülönböztetésre vezet. A Törvényben kifejezetten szabályozott személycsoportok tekintetében ilyen megkülönböztetés áll fenn az írott és az elektronikus sajtó átvilágítása között. A diszkrimináció kiküszöbölésére a törvényhozónak az egységes mércét - a rendelkező rész 1. pontjában írt alkotmányos kereteken belül - saját döntése szerint kell meghatároznia és következetesen érvényesítenie. c) Alkotmányellenes „Az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló törvénynek a Belügyminisztériumban való végrehajtásáról‖ rendelkező 13/1994. BM utasítás (a továbbiakban: Utasítás). 3. Az Alkotmánybíróság a Törvény 2. és 4. §-át, valamint a 8. § második fordulatának megjelölt részét továbbá az Utasítást megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság határozatának közzététele napján veszti hatályát a Törvény 2. §-ának 18., 23., 24. és 25. pontja, a Törvény 4. §-a, a 8. §-nak a megjelölt szövegrésze, és minősül visszavontnak az Utasítás. A 8. § a következő szöveggel marad hatályban: „8. § A bizottság, valamint a 7. §-ban foglalt ellenőrzés során az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága a titokvédelmi jogszabályok megtartásával minden egyéb korlátozástól mentesen vizsgálhatja az ellenőrzött személyek tekintetében az 1. §-ban meghatározott tevékenységre vonatkozó iratokat (a továbbiakban: nyilvántartás), illetőleg a nyilvántartásból adatokat kérhet.‖ A Törvény 2. §-ának 1-17. és 19-22. pontja azon a napon veszti hatályát, amelyen hatályba lép a Törvény e szakaszát újraalkotó törvény. 4. a) Az Alkotmánybíróság megállapítja: a Törvény 5. §-ában meghatározott bizottság működését illetően alkotmányos követelmény, hogy a bizottság az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseinek megfelelően járjon el. b) Az Alkotmánybíróság megállapítja: a Törvény 17. §-a alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy a bizottság ügyrendje a bizottságon kívüli személyek számára jogokat és kötelezettségeket nem állapíthat meg. 5. a) Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő azzal a mulasztásával, hogy nem biztosította az információs önrendelkezési jog gyakorlását, különösen az érintett jogát a személyes adataiba való betekintéshez és ezek törléséhez ama személyek vonatkozásában, akikről a Törvény 1. § a)-b) pontjában megjelölt szervek és személyek adatot gyűjtöttek, vagy a jelentéseikben szerepelnek. b) Az Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő azzal a mulasztással, hogy nem biztosította az információs önrendelkezési jog, különösen a Törvény hatályvesztése után a törlési jog gyakorlását az ellenőrzendő személyek tekintetében. c) Az Országgyűlés alkotmányellenes mulasztást követett el a Törvény 9. §-a tekintetében azzal, hogy valamennyi nyilvántartást felügyelő főhatóságot, köztük a titkosszolgálatokat felügyelő tárca nélküli minisztert nem kötelezte a nyilvántartás vizsgálatához szükséges feltételek biztosítására. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy az e határozat 5. pontjának a)-c) pontjában meghatározott jogalkotói feladatát 1995. szeptember 30-ig teljesítse. 6. Az Alkotmánybíróság a Törvény 1. §-a, 5-7. §-a és 10-23. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasítja. 7. Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

2. INDOKOLÁS I.

227 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról Az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek az átvilágítási törvény elfogadásának körülményei ellenőrzéséről szóló Törvényt az Országgyűlés 1994. március 8-án fogadta el, 177 igen szavazattal 12 ellenében, ötven tartózkodás mellett. A Törvényt a köztársasági elnök aláírta és a Magyar Közlöny 1994. április 5-i 36. száma kihirdette. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, az Alkotmánybíróság egyesíti az ügyeket amelyekben a Törvény egyes alkotmányellenesnek tartott rendelkezéseit támadják, illetve jogalkotói mulasztás megállapítását indítványozzák. Az Alkotmánybíróság az indítványok együttes vizsgálata és eldöntése végett elrendelte az ügyek egyesítését. Az Alkotmánybíróság az indítványokban kifogásolt eljárási kérdésekkel való szoros összefüggés okán az indítványokat kiterjedtnek tekintette a Törvény végrehajtásának egyes eljárási kérdéseit szabályozó belügyminiszteri utasításra is. „Az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló törvénynek a Belügyminisztériumban való végrehajtásáról‖ szóló 13/1994. BM utasítás (a továbbiakban: Utasítás) a belügyminisztertől szigorúan titkos minősítést kapott. Erre tekintettel a határozatnak az Utasításra vonatkozó döntése indokolását az Alkotmánybíróság elkülönítette. II.

Az indítványokban kifejtett következőkben foglalhatók össze:

kifogások

a az indítványozókkifogásai

1. A Törvény 1-2. §-a kötelezővé teszi meghatározott állami tisztségviselők és más fontos tisztségek betöltőinek ellenőrzését. Az ellenőrzés ténymegállapítás: a Törvényben meghatározott adatok megállapítását jelenti abból a szempontból, hogy bizonyos személyek a jogállam kialakulása előtt végeztek-e állambiztonsági tevékenységet, kaptak-e döntéseikhez az állambiztonsági szervektől adatokat, illetve tagjai voltak-e a Nyilaskeresztes Pártnak. Ha a vizsgálat során valakiről ezeket megállapítják, akkor az ellenőrzés eredményét nyilvánosságra hozzák, kivéve, ha az ellenőrzött személy tisztségéről lemondott. Az indítványok szerint a Törvény rendelkezései anélkül korlátozzák a magántitokhoz és a személyes adatok védelméhez való jogot, hogy ezt más alkotmányos jog érvényesülésének biztosítása szükségessé tenné, illetve a korlátozás megfelelne az arányosság követelményeinek [Alkotmány 8. § (2) bek.]. 2. A Törvény az ellenőrzést akként szabályozza, hogy az erre a célra felállított bizottság „... a titokvédelmi 228 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról szabályok megtartásával, minden egyéb korlátozástól mentesen vizsgálhatja ... a vonatkozó iratokat (a továbbiakban: nyilvántartás), illetőleg a belügyminisztertől ... és a honvédelmi minisztertől a nyilvántartásból adatokat kérhet‖ (8. §). E miniszterek biztosítják a bizottság részére a vizsgálathoz szükséges feltételeket (9. §). A bizottság előtti eljárás egyes részletszabályait a Törvény 10-18., 20-23. §-a állapítja meg, a bíróság eljárására a 19. § tartalmaz rendelkezést. Az indítvány érvelése szerint a Törvény alkotmányellenes azért is, mert a Törvényben szabályozott eljárás révén nem bizonyított tényállás alapján hurcolhatnak meg személyeket a nyilvánosság előtt. Így alaptalanul, méltatlanul - annak ellenére, hogy ténylegesen nem volt ügynök - sérülhet az eljárás alá vont személy emberi méltósága (Alkotmány 54. §), jó hírneve (Alkotmány 59. §). 3. A Törvény 5-7. §-a tartalmazza a bizottság felállítására vonatkozó rendelkezéseket. Az indítványozó szerint a bírói függetlenséget [Alkotmány 50. § (3) bek.] sérti, hogy a bizottságok tagjai kinevezett bírák. A Törvény 5. §-a a jogállamiságot, a jogbiztonságot [Alkotmány 2. § (1) bek.] is sérti, mert az eljárási rend ellentmondásos; bírákból álló testület jár el a bírósági eljárás garanciái nélkül, a törvény a bizottság tagjainak bírói szolgálati viszonyát szünetelteti, őket a köztisztviselői törvény hatálya alá helyezi, számukra mégis „quasi‖ bírói jogállást, mentelmi jogot biztosít. 4. A Törvény 11. §-a, 18. §-a, 20. § (1) bekezdése, 21. §-a értelmében az ellenőrzést meg kell szüntetni, illetve az ellenőrzés eredményét nem lehet nyilvánosságra hozni akkor, ha az ellenőrzött személy tisztségéről lemondott. A Törvény 2. §-a sorolja fel, hogy a bizottságnak kiket kell ellenőriznie. A Törvény 2. § 1. pontja szerint ellenőrizni kell az országgyűlési képviselőket is. Az indítvány szerint az országgyűlési képviselők tekintetében a Törvény alkotmányellenesen korlátozza a passzív választójog [Alkotmány 70. § (1) bek.] érvényesülését, mert lehetetlenné teszi a szavazók által megválasztott személy számára, hogy kapott megbízatását teljesítse. 5. Az indítvány szerint a Törvény a 2. §-ában felsorolt más foglalkozások gyakorlását is lehetetlenné teszi azok számára, akik a Törvény hatálya alá tartoznak, ezáltal a közügyek vitelében való részvételhez, a közhivatal viseléséhez [Alkotmány 70. § (4) bek.], illetve a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához [Alkotmány 70/B. § (1) bek.] való alapvető jogot sérti.

229 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról 6. A Törvény 18. §-a értelmében a bizottsági döntésben foglaltak tekintetében a személyhez fűződő jogok megsértése miatt nincs helye bírósági eljárásnak. Az 5. § (6) bekezdése pedig kimondja, hogy a bizottság tagja bíróság előtt nem vonható felelősségre az e megbízatása gyakorlása során közölt tény vagy vélemény miatt. Az indítvány szerint a Törvény ezzel alkotmányellenesen korlátozza a bírósághoz való fordulás jogát [Alkotmány 57. § (1) bek.]. Hivatkozik ezzel kapcsolatban az Alkotmány 70/K. §-ának sérelmére is. 7. Az indítványozók azt is állították, hogy a Törvény számos rendelkezése alkotmánysértő megkülönböztetést (diszkriminációt, Alkotmány 70/A. §) is tartalmaz: 7.1. „A Törvény 2. §-a önkényesen választja ki azokat a tevékenységeket, foglalkozásokat‖, amelyek az ellenőrzendő személyi kört meghatározzák. Önkényes az, hogy „a köztisztviselők csak meghatározott beosztásig, a fegyveres erők és fegyveres testületek tagjai csak meghatározott rendfokozatig, az egyetemi és főiskolai tanárok csak meghatározott körben tartoznak a törvény hatálya alá‖. 7.2. Nincs alkotmányos indoka annak sem, hogy „a Törvény nemcsak az államélet, hanem a gazdasági élet szereplőit is hatálya alá vonja, különbséget téve közöttük aszerint, hogy állami, többségi állami tulajdonú vagy magántulajdonú gazdasági szervezet, bank, pénzintézet vagy biztosítóintézet vezetői‖ (Törvény 2. § 18., 23., 24., 25. pont). 7.3. A Törvény „különbséget téve vonja hatálya alá az írott sajtó munkatársait is aszerint, hogy a napi- vagy hetilap milyen példányszámban jelenik meg, illetve az újságíró milyen beosztásban dolgozik a lapnál‖ (2. § 22. pont). 7.4. A Törvény 4. §-a „az egyházi tisztséget betöltő személyek vonatkozásában az általánostól eltérő eljárási rendet szabályoz.‖ Sérti a jogegyenlőséget és a vallásszabadságot (Alkotmány 60. §), hogy a Törvény az egyházi tisztséget betöltő személyek közül nem mindenkire és nem kötelezően írja elő az ellenőrzést. 8. Az egyik indítvány szerint a jogbiztonságot [Alkotmány 2. § (1) bek.] sérti az, hogy a Törvény „szakszerűtlen és pontatlan megfogalmazásai miatt szükség lesz jogalkalmazói mérlegelésekre‖ a Törvényben használt egyes fogalmak konkrét esetre való alkalmazásánál. A jogbiztonságot sérti az is, hogy nem tudható: „a

230 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról törvény által nem szabályozott körben milyen eljárási rend érvényesül, melyik eljárási törvényben szabályozott bizonyítási eszközök használhatók fel a bizottsági eljárásban, miben „dönt‖ a bizottság, ha lényegében nyilvántartás adatairól ad ki igazolást, mindegyik bizottság maga állapítja-e meg saját működésének szabályait (17. §), ezek a szabályok eltérhetnek-e egymástól, vagy az összes bizottság egységes szabályokat köteles alkalmazni, kire, hogyan lehet kötelező a bizottság(ok) szabálya.‖ 9. Az indítvány szerint „az eljárásban nem érvényesülhet az ártatlanság vélelmének elve [Alkotmány 57. § (4) bek.]. Az eljárás alá vont személy álláspontjának előadása során csak hivatkozhat „ártatlanságára‖, annak bizonyítása úgyis fogalmilag kizárt, hogy mit nem tett, és mi nem volt. A törvény pedig a bizottság számára nem ír elő bizonyítási kötelezettséget, nem írja elő kötelezően a nyilvántartásban szereplő adatok ellenőrzését.‖ 10. A Törvény rendelkezései értelmében a bírósági eljárást bizottsági eljárás előzi meg. A bíróság a bizottság döntését vizsgálja felül. A bizottsági eljárás zárt (13. §), a bíróság az eljárást zárt tárgyaláson folytatja le (19. §). Az indítvány szerint alkotmányellenes, hogy „a Törvény külön bizottságra [s nem bíróságra] bízza olyan döntés meghozatalát, amely befolyással lehet az eljárás alá vont személy további életére, egzisztenciájára, jóhírnevére, stb. A Törvény nem biztosítja az eljárás felett a nyilvánosság kontrollját sem, mert sem a bizottság eljárása, sem a bizottság döntésének felülvizsgálatára irányuló bírósági eljárás nem nyilvános‖. Ez a bírói úthoz való jogot [Alkotmány 57. § (1) bek.] sérti. Az indítvány a bírói úttal összefüggésben hivatkozott az Alkotmány 45. § (1) bekezdésére és az 50. § (1) bekezdésére is. Ezek a rendelkezések kimondják, hogy az igazságszolgáltatást a bíróságok gyakorolják, a bíróságok védik az állampolgárok jogait és törvényes érdekeit. 11. A Törvény értelmében a bizottság döntése ellen fellebbezni nem lehet, hanem az ellenőrzött személy a döntéssel szemben keresettel élhet a Fővárosi Bíróságnál. A bírósági eljárásra a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályok (Pp. XX. fejezet) az irányadók (19. §). Az indítvány szerint ez ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével, a Törvény szabályai nem biztosítanak megfelelő jogorvoslatot. A Törvény értelmében akinek e törvény hatályossága ideje alatt szűnik meg a 2. §-ban felsorolt tisztsége, kérheti a bizottságtól annak igazolását, hogy nem volt tagja vagy ügynöke az 1. §-ban meghatározott szervezeteknek. Az indítvány szerint, ha a bizottság az 231 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról igazolás kiadását megtagadja, ez ellen a döntés ellen a Törvény egyáltalán nem biztosít jogorvoslatot. III.

1. Az „átvilágítási törvények‖ a volt szocialista az átvilágítási törvények típusai országokban végbemenő rendszerváltás tipikus szabályokat termékei. Az átvilágítás általában két különböző célt összeférhetetlenségi (lusztrációs) törvények szolgált, s ennek megfelelően a törvényeknek is két fajtája van. nyilvánosságra hozatalt előíró törvények a) Az átvilágítási törvények nagyobb része összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg. Azok, akik a volt szocialista rendszerben meghatározott állami vagy párttisztséget viseltek, továbbá a politikai rendőrség hivatásos állományához vagy titkos informátorai közé tartoztak, nem tölthetnek be bizonyos állami pozíciókat a rendszerváltás során. Egyes törvények kiterjednek a kultúra, a (felső)oktatás és a tudományos kutatás, a közszolgálati rádió és televízió alkalmazottaira, másrészt az ügyvédekre is (lásd az 1991. évi cseh és szlovák lusztrációs törvényt, illetve a NSZK és az NDK között 1990. augusztus 31én kelt szerződést Németország egységének helyreállításáról. Bulgáriában 1992. végéig három törvényt hoztak, az albán törvény 1993-ban kelt.). E törvények mindegyikéről születtek alkotmánybírósági döntések. Az alkotmányossági kifogások a törvények jellegének megfelelően a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog, illetőleg a szociális jogokat biztosító nemzetközi egyezmények sérelme körében maradtak. b) A másik típusú átvilágítás reprezentánsa a német Stasi-törvény. Itt az elsődleges cél az állambiztonsági szervek és titkosügynökök tevékenységének teljes nyilvánosságra hozása. A titkosügynökök nevének nyilvánosságra hozatala más országokban is felmerült, de nem történt meg. c) A lusztrációs törvényeknek volt magyar rokona és kortársa az 1990-ben 482., illetve 1991-ben 2294. szám alatt benyújtott két törvényjavaslat, amelyeket azonban a parlament sosem tűzött napirendre. E javaslatok szerint, ha törvényben meghatározott funkciók betöltőiről bebizonyosodik korábbi ügynök voltuk, felszólítják őket lemondásra. Ha nem mondanak le, ügynöki múltjukat nyilvánosságra hozzák. Az egész eljárás - a lemondásra felszólítástól kezdve az esetleges ellenvetések elbírálásáig, s a nyilvánosságra hozataltól való esetleges eltekintésig - a köztársasági elnök, a miniszterelnök és az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága, illetve az 1991-es javaslat szerint a köztársasági elnök, az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök kezében lett volna, a bírói út kizárásával. A nyilvánosságra nem hozott adatokat mindkét javaslat államtitoknak minősíti. 232 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

megállapító

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról 2. Az átvilágításnak eszerint két különböző típusa és célja volt. Az egyik bizonyos kulcspozíciókban akarta biztosítani a személycseréket, s egyben meg akarta előzni, hogy veszélyeztethessék az átmenetet mindazok, akik a múltban a jogállammal hivatásszerűen és tevőlegesen szemben álltak. A másik fajta törvény a titkosszolgálatok tevékenységének leleplezésével a múlt rendszer igazi természetének megismerését és részben a sérelmek orvoslását is célozta, s egyben a változások visszafordíthatatlanságát jelképezte. A Törvény ismertetett rendelkezéseiből következik, hogy az már nem a korábbi átvilágítási törvények rokona, noha ugyanabból a szándékból fogant. 3. a) Az alatt az idő alatt, míg Magyarországon a tervezetekből végül is törvény lett, megtörtént, illetve elmúlt a rendszerváltás, anélkül, hogy a lusztrációs törvényekkel előidézett és ezekkel összehasonlítható személycserékre sor került volna. Így a rendszerváltás fékezésének vagy veszélyeztetésének megelőzése már nem lehet a vizsgált törvény célja. A titkosügynökök kiléte sem derült ki, sőt a titok leplét a jogállami törvényhozás csak vastagította. Azaz a vizsgált törvény a hasonló törvények által követett eredeti célokra már nem is szolgálhatna.

a magyar törvény sajátosságai a törvény alkotmányossága a mai, jogállami keretek között ítélendő meg a törvény célja az államélet átláthatósága

b) A Törvény tartalma is más, mint a többi országban volt: nem mond ki sem személyi összeférhetetlenséget múltbéli és jelen állások között; és nem fedi fel a volt politikai besúgási rendszert sem - legkevésbé a megfigyeltek előtt. Ez a törvény a politikai és közéleti szereplők, s ezen keresztül „az államélet‖ áttetszőségét szolgálja. Ebben találkozik a rendszerváltásból továbbélő morális követelmény - a hazugság leleplezése, büntetés helyett „megnevezés‖ - a „normális‖ jogállami értékrenddel. c) A Törvényt tehát mai, normális jogállami körülmények között kell vizsgálni. Az idő múlása miatt ma már a rendszerváltó sajátosságok a jogállami követelményeken belül is alig érvényesülhetnek. Azt a tényt azonban továbbra is figyelembe kell venni, hogy a rendszerváltás „politikai szempontból forradalmi változás‖ volt; hogy az Alkotmány előtt Magyarország nem volt jogállam (ABH 1992, 80, 81.). Az Alkotmánybíróság azt is tisztázta, hogy a törvényhozó „alkotmányos mozgástere‖ a történelmi helyzet figyelembevételére más és más a vizsgált alkotmányi rendelkezéstől függően: a büntetőjogi garanciákkal szemben erre nincs lehetőség, egyes alapjogok azonban, s különösen az „értékelő‖ generálklauzulák, szélesebb értelmezési lehetőséget hagynak. d) A korábbi külföldi törvényekéhez képest nálunk megfordult a cél és az eszköz sorrendje. Ott az

233 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról összeférhetetlenség miatti lemondatás volt a cél, s ennek járulékos kényszerítő eszköze a nyilvánosságra hozatal. A vizsgált törvényben az államélet áttetszősége maga a cél, s ha valaki az állásával járó nyilvánosságot nem vállalja, ez elől logikusan a pozíció elhagyásával térhet ki. 4. A Törvényt tehát alapvetően az információszabadságot szolgáló törvény információszabadság alapjogának abban az összefüggésében kell vizsgálni, hogy a jogállamban az állam működésének a polgárok számára átláthatónak, „áttetszőnek‖ kell lennie. Ezért a közhatalmat gyakorlóknak és a politikai közélet résztvevőinek magánszférája éppen köztevékenységükkel összefüggő részében - korlátozott. A lusztrációs törvények eredeti céljaitól teljesen függetlenül, bizonyos közfunkciók betöltőiről a nyilvánosságra tartozó adatok közé a korábban kifejezetten a jogállamisággal ellentétes tevékenységük, vagy ilyen szervezetben való részvételük is odatartozik. E tevékenység körének meghatározásakor a rendszerváltás történelmi tényét az Alkotmánybíróság nem hagyhatja figyelmen kívül. Az alkotmányossági kérdés ennek a személyi körnek és közérdekű adataiknak arányos behatárolása. Nem lehet eltekinteni a történelmi tényektől abban a vonatkozásban sem, hogy fennmaradt az alkotmányellenes nyilvántartások rendszere, amelyet mind az adatszolgáltató ügynökök, mind a személyes adatok alanyai szempontjából az Alkotmánnyal összhangban rendezni kell. Erre a titkosítás alkotmányosan nem elégséges megoldás. IV.

Az indítványok megalapozottak.

az

alábbiak

szerint

részben információszabadság megközelítés: mi indokolja a titkosságot?

1. A Törvény alkotmányossági vizsgálatának adatvédelmi megközelítés: mely személyes adatok legfontosabb kérdése kettős megközelítésben is hozhatók nyilvánosságra? felvethető, aszerint, hogy a kiindulás az információszabadságból vagy a személyi adatok személyes vagy közérdekű adatok? közérdekűvé nyilvánításából történik. a) A III/III. Csoportfőnökség (és részben a többi titkosszolgálat) nyilvántartásai mind céljukat, mind tartalmukat, mind titkosságukat tekintve ellentétesek a jogállam minden eszméjével és tételesen az Alkotmánnyal is. Mi indokolhatja tehát a jogállamban titkos minősítésük fenntartását; illetve hogyan lehet úgy nyilvánosságra hozni őket, hogy közben azoknak a személyiségi jogai, akik e jogaik alkotmányos védelmét élvezik, ne sérüljenek? Ez a kérdésfeltevés az alkotmányellenesen létrejött titkosszolgálati adattárak egészének sorsát érinti.

234 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról b) Ezt a széles megközelítést azonban mind a 482., mind a 2294. törvényjavaslat, mind a vizsgált Törvény kifejezetten el akarta kerülni: a törvényjavaslatokban meghatározott feltételek szerint nyilvánosságra nem hozott adatok titkossá minősítését a „politikai stabilitás iránti igénnyel‖, a zaklatások elkerülésével indokolták. A Törvény szándékával és fő szabályozási körével van összhangban az a kiindulás, amely azt vizsgálja, hogy az ellenőrzendőknek a Törvény 1. §-ában meghatározott személyes adatai nyilvánosságra hozhatók-e. Az egész nyilvántartás kérdése azonban ekkor sem kerülhető meg, hiszen a további titkosítást a Törvény 25. §-a elrendeli. Az Alkotmánybíróság ezért a vizsgálatot a nyilvántartások további sorsának alkotmányosságára is kiterjesztette. c) Mindkét megközelítés azonban ugyanahhoz az ügydöntő kérdéshez vezet: a közérdekű nyilvántartás mely adatai kezelhetők mégis személyes adatként; illetve mely személyes adatok minősíthetők közérdekűnek? A Törvénnyel érintett nyilvántartások titkosságának megszüntetéséből nem következik az, hogy a nyilvántartásokban szereplő adatokat mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni, vagyis hogy az adatok automatikusan közérdekű adattá válnak. A titkosság megszűnése önmagában azt eredményezi, hogy információs önrendelkezési jogát [Alkotmány 59. § (1) bek.] minden érintett érvényesítheti, azaz saját személyes adatát megismerheti és azzal rendelkezhet. Egyebekben viszont az ellenőrzendő személyeknek jelenleg az állami vagy a közéletben betöltött pozíciója az, ami az adataikat az Alkotmány 61. § (1) bekezdése értelmében közérdekűvé teszi. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában tehát a „közérdekű adat‖ fogalmát az Alkotmány 61. § (1) bekezdésére vonatkoztatja, s nem abban az értelemben használja, ahogy azt a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 2. § 3. pontja meghatározza, illetve ahogy arról az Avtv. 19. § (3) bekezdése rendelkezik. A vizsgált Törvény az Avtv.től függetlenül, az Alkotmány 61. §-ra tekintettel elrendeli bizonyos személyes adatok nyilvánosságra hozatalát. A Törvény hivatalbóli, továbbá a Magyar Közlönyben való közzététel által elvileg teljes nyilvánosságra hozásról szól. A közérdekű adatokhoz való hozzáférés azonban azt a lehetőséget is felöleli, hogy a törvény az adatokhoz való hozzáférést kérelemre, egyes személyeknek teszi lehetővé. Az Avtv.-től eltérő külön törvény ezt akár feltételekhez is kötheti. (Például a választópolgár, a kinevező vagy kitüntetést adó kér adatot a jelöltről, a kinevezendő vagy kitüntetni szándékozott személyről.) Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálja, hogy nyilvánosságra hozandó adatok

235 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról milyen körben kell a III/III-as nyilvántartásokat nyilvánosságra hozni [2. a)], majd rátér a személyes adatok közérdekűvé minősítésének alkotmányosságára [2. b)]. Ezután vonja le a következtetéseket a Törvény 2. §-a vonatkozásában [2. c)]. 2. a) A III/III. Csoportfőnökség tevékenységéről mindeddig az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságának 1991. október 9-én kelt 3236. számú jelentése ad a nyilvánosság számára is az Országgyűlési Irományokban hozzáférhetően képet. E jelentés szerint a beszervezett hálózati személyeknek úgynevezett B és M dossziét nyitottak. A B dosszié tartalmazta a hálózati személyre vonatkozó okmányokat és személyi anyagaikat; az M dossziéba a hálózati személy eredeti jelentései kerültek. A hálózati személyek jelentései alapján készültek az operatív tisztek jelentései, amelyeket témák szerint csoportosítva ugyancsak a III/III. Csoportfőnökség gyűjtött és tartott nyilván. Készültek továbbá napi és havi jelentések is. Ezek a nyilvántartások létrejöttüket, céljukat, felhasználásukat és fennmaradásukat tekintve is ellentétesek az Alkotmánnyal. Abban a részükben, amelyben a megfigyelt személyek adatait tartalmazzák, szemben állnak az Alkotmány 59. §-a szerint a magánlakás sérthetetlenségéhez, a magántitokhoz és a személyes adatok védelméhez - az információs önrendelkezéshez - való joggal. Az ügynökök adatainak titkosítása pedig a közérdekű adatok megismeréséhez való, az Alkotmány 61. §-ában biztosított joggal ellentétes. Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Emberi Jogi Egyezmény 10. cikkének 2. pontja szerint az információk megismerésének szabadsága törvényben meghatározott olyan korlátozásoknak vethető alá, „amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jóhírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülések közlésének megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.‖ A vizsgált törvény sem állhat ellentétben az Európai Egyezménnyel [Alkotmány 7. § (1) bekezdés]. A megengedett korlátozási okok közül csak a mások (személyes adatai védelméhez való) joga vonatkoztatható a Törvény 1. §-ában meghatározott adatokra - de csakis akkor, ha ezek az adatok nem minősülnek közérdekű adatnak [lásd alább, 2. b) alatt]. Más okok nem jöhetnek szóba, különösen nem a nemzetbiztonsági érdek, hiszen a III/III. Csoportfőnökséget még az első szabad választások előtt a jogállammal össze nem egyeztethető tevékenysége miatt felszámolták.

236 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról A múlt megismerése, valamint a rendszerváltás jelentőségének tárgyilagos értékelése is feltételezi a titkosszolgálatok tevékenységének napfényre kerülését. E körben az adatvédelmi törvények is rendszerint - megfelelő garanciák között tartott kivételt tesznek a személyes adatok védelme alól az általános megismerhetőség javára. Az Avtv. 32. § (3) bekezdés b) pontja is megengedi személyes adat nyilvánosságra hozását, ha az a történelmi eseményekről folytatott kutatások eredményeinek bemutatásához szükséges. Ahogy az (információs) önrendelkezéshez való jogon esett sérelem megköveteli, hogy a saját magáról gyűjtött titkosszolgálati adatokhoz ki-ki hozzáférjen, az elmúlt rendszer befolyását személyes sorsára tisztázhassa, s emberi méltóságán esett sérelmet legalább ezáltal enyhítse [lásd VI. rész]; hasonlóképpen szükséges a múlt feldolgozásához, hogy az egykori titkosszolgálatok titkossága ne maradjon fenn továbbra is. A Törvény 1. §-ában megjelölt nyilvántartások adatainak feltétlen titkossága alkotmányellenes. Ezeknek az adatoknak a nyilvánosságát az Alkotmány 61. §-a megköveteli. Ha a törvényhozó ezt a szükséges nyilvánosságot bármely - alkotmányosan elfogadható okból korlátozza, a korlátozásnak szükségesnek és arányosnak kell lennie. b) A személyes adat nyilvánosságra hozatalát az Avtv. adatvédelmi természetű korlátai 3. § (3) bekezdése szerint „törvény közérdekből - az adatok körének kifejezett megjelölésével elrendelheti‖. Ekkor a személyes adat is a közérdekű adatokéhoz hasonló jogi elbírálás alá esik, amelynek a szabályait az adatvédelmi törvény III. fejezete tartalmazza. Az alkotmányossági vizsgálatnak ebben az esetben arra kell kiterjednie, hogy a személyes adat nyilvánosságra hozását elrendelő törvény alkotmányos-e. „Közérdek‖ önmagában nem elég alapjog-korlátozás indokolására - hacsak maga az Alkotmány kifejezetten nem engedélyezi, mint például a kisajátítás esetében. [Vö. 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381.] A személyi szám határozat kifejezetten el akarta kerülni, hogy az adatvédelmet csupán a közérdekre hivatkozva át lehessen törni [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.]. Ez az alkotmányos követelmény érvényes arra a törvényre is, amely - mint a vizsgált Törvény - az Avtv.-től függetlenül elrendeli személyes adat nyilvánosságra hozását. Ügydöntő tehát annak az alapjognak vagy alkotmányos elvnek, illetve intézménynek azonosítása, amely a személyes adat nyilvánosságra hozását szükségessé teszi, továbbá annak vizsgálata, hogy az információszabadság és az adatvédelem alapjogai kölcsönös korlátozása mindegyikük céljához viszonyítva arányos legyen. 237 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról ba) A jogállam nélkülözhetetlen, intézményes része a demokratikus közvélemény, amelynek kialakulási lehetőségét és fenntartását az államnak alkotmányos kötelessége biztosítani [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 172.]. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a szabad véleménynyilvánítás anyajoga felöleli a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot, az információk megszerzésének szabadságát. (ABH 1992, 167, 171., ABH 1992, 227, 229.) E két jog kölcsönösen feltételezi egymást és az Alkotmány 61. §-a mindkettőt ugyanúgy biztosítja. (ABH 1992, 167, 179.) Ugyancsak az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. (ABH 1992, 167, 178.) Következésképpen a közérdekű adatok megismeréséhez való alapjog is élvezi ezt a privilégiumot. (ABK 1994. június, 261.) A személyes adatok védelméhez való alapjogot és a közérdekű adatok megismeréséhez való alapjogot egymásra tekintettel kell értelmezni. [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABK 1994. június, 252, 257; 36/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABK 1994. június, 277, 283.]. Ez természetes, hiszen az információs önrendelkezés és az információszabadság a személy autonómiájának két, egymást kiegészítő feltétele. Éppen erre a szoros összefüggésre tekintettel nem mondható ki, hogy az információszabadság és személyes adat védelméhez való jog ütközésekor az adatvédelemhez való jogot mindig és feltétlenül megszorítóan kell értelmezni. Az Alkotmánybíróság eme egymást kiegészítő alapjogok hierarchiáját a vizsgált jogszabály tárgyára figyelemmel állapította meg. Az eddigi gyakorlat azonban szilárd támpontokat szolgáltat arra, hogy milyen esetekben érvényesülhet az információszabadságra a kiterjesztő, a személyes adatok védelmére a megszorító értelmezés. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy a demokratikus államélet és közvélemény érdekében az állami tisztségviselők és más közszereplő politikusok alkotmányosan védett magánszférája másokénál szűkebb; különösen ki kell tenniük magukat mások kritikájának [legutóbb 36/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABK 1994. június, 277.]. Ehhez azonban személyes adataik ismeretére is szükség lehet, amennyiben azok funkciójukkal vagy közszereplésükkel összefüggenek. A közhatalmat gyakorlók vagy a politikai közszereplést vállalók esetében a személyeknek különösen a választópolgároknak - a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő joga elsőbbséget élvez az előbbiek olyan személyes adatainak védelméhez képest, amelyek köztevékenységük és annak megítélése szempontjából jelentősek lehetnek. Az e körbe eső személyes adatok megismerhetőségére 238 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról nem csupán az állami és a politikai közélet informált megvitatása érdekében van szükség, hanem az állami szervek helyes megítéléséhez és a működésükbe vetett bizalom megalapozásához is. Hasonlóképpen döntőnek tekintette az Alkotmánybíróság a volt MDP és MSZMP szerepét az államhatalom gyakorlásában, s ebből folyóan adataik nélkülözhetetlenségét a jelenkori történelmi folyamat bemutathatóságában akkor, amikor az irataik kutathatóságát és hozzáférhetőségét szabályozó jogszabályt vizsgálta (ABK 1994. június, 257). A közelmúlt feltárásának ebben az esetében is az információszabadság élvezett elsőbbséget. bb) A vizsgált törvény 1. §-ában meghatározott arra vonatkozó adatok, hogy a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személyek korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, a közhatalom gyakorlói és a politikai közélet résztvevői tekintetében - köztük azok vonatkozásában is, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítják - az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok. Az a fajta politikai rendőrség és informátorhálózat, amelyről a törvényben szó van, nem működhetett volna jogállamban. A korábbi rendszerek az állambiztonsági szervezeteket és hálózatokat, valamint a titkosszolgálati eszközöket politikai célokra, s azon a körön messze túlterjedően használták, amelyet jogállami rendben a bűnüldözés és az állam biztonságának érdeke indokolhat. Az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága 1991. október 9-én kelt 3236. számú jelentése, amely a korábbi lusztrációs törvényjavaslatok elbírálása céljából készült, megállapítja, hogy „a volt állambiztonsági szervezet valamennyi operatív csoportja a parancsuralmi rendszer fenntartását, erősítését szolgálta‖ (11. oldal), s visszatérő megállapítása szerint e titkosszolgálatok „belpolitikai elnyomó feladatokat láttak el‖. A nem jogállami rendszer igazgatási gyakorlatához tartozott, hogy egyes tisztségek betöltői az így szerzett adatokat - döntéseikhez való felhasználásra - rendszeresen megkapták. Nem szorul bizonyításra, hogy a Nyilaskeresztes Párt tevékenysége nemcsak a mai jogállam alapjaival, de a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival is ellentétben állt. Végül közérdekűnek tekinti az Alkotmánybíróság azt az adatot is, hogy a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikában szerepet vállaló személy 19561957-ben karhatalmi alakulatban szolgált. Ezt maga a rendszerváltás ténye, s az 1956. októberi forradalomnak és szabadságharcnak a rendszerváltásban betöltött kulcsszerepe kielégítően indokolja.

239 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról A Törvény 1. §-ában meghatározott adatok olyan tevékenységre vonatkoznak, amelyek a jogállamisággal bizonyosan ellentétesek. Az Alkotmány 61. §-át hajtja végre az a törvény, amely lehetővé teszi a közvélemény számára annak megismerését, hogy a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, illetve a politikai közélet résztvevője ilyen szervezethez tartozott. Az erre vonatkozó adatok nyilvánosságra kerülése azért is szükséges, mert e tevékenység nagyobb része titkosan folyt. Egyrészt a titkosság további fenntartásának nincs alkotmányos indoka. [Lásd fenn, az a) pontban.] Másrészt a mai közhatalom gyakorlói és más politikai szereplők egy részéről korábbi funkciójuk vagy nyilvános tevékenységük folytán a közvélemény tudhatja, hogy korábban a jogállami értékekkel ellentétesen tevékenykedtek. Semmilyen alkotmányos érdek nem fűződik ahhoz, hogy a titkosság által előidézett különbség e csoporton belül fennmaradjon. A politikai közélet és az államélet teljes átláthatósága és tájékozott megítélése is megköveteli tehát, hogy a törvényben meghatározott adatokra nézve a közérdekű adatok hozzáférhetőségének alkotmányos elve érvényesüljön. c) A személyes adatok és a közérdekű adatok a végletes megoldások alkotmányellenesek… elhatárolásának alkotmányos ismérvei a fentiekből adódnak. A törvényhozó nem dönthet tehát teljesen … a kettő között a jogalkotó szélesen mérlegelhet szabadon arról, hogy a keletkezésében és működésében alkotmányellenessé vált titkosszolgálati adatnyilvántartásokat megsemmisíti-e, továbbra is titkosan kezeli-e, avagy nyilvánosságra hozza-e, és ha igen, milyen körben. Elhatározásának alkotmányos feltételei és korlátai vannak. A nyilvántartások teljes titkosításának vagy azonnali megsemmisítésének alkotmányellenessége az indokolás fenti érveléséből már következik. A nyilvántartások teljes nyilvánosságra hozásának hasonlóképpen alkotmányossági akadályai vannak; ilyen például azon személyek információs önrendelkezési joga, akikről adatot gyűjtöttek. A közérdekűnek minősített és a továbbra sem nyilvános adatok körének meghatározása a 2. a) és b) pontban leírt alkotmányossági feltételek között olyan „politikai kérdés‖, amely a törvényhozónak viszonylag tág teret nyújt arra, hogy - mint szándékozta is egyensúlyozzon a között, hogy bizonyos funkciókat - a rendszerváltás sikere érdekében és a közvéleménnyel szembeni kötelessége folytán - teljeskörűen „átláthatóvá‖ tesz, míg mások tekintetében a „stabilitás‖ igényét érvényesítve korlátozza az adat hozzáférhetőségét és fenntartja a személyes adat jelleget. A politikai döntés a nyilvánosság határait, azaz az átvilágítás mélységét szűkebben és tágabban is meghatározhatja. 240 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról Az Alkotmányból ez a politikai döntés, azaz az átvilágítandó adatok és a személyi kör pontos meghatározása, nem vezethető le, hanem egyrészt az a követelmény, hogy az adatok nem tarthatók titokban, de teljeskörűen nem hozhatók nyilvánosságra sem, másrészt, hogy - ha már a politikai döntés megtörtént az Országgyűlés az átvilágítandó személyi kört és a közérdekű adatokat egységesen a szerint a mérce szerint határozza meg, amellyel - alkotmányos lehetőségei között - az Alkotmány 61. és 59. §-ai kölcsönös korlátait meghúzta. E tekintetben a Törvény maga - sem az 1. és 2. § felsorolásai, sem a preambulumban szereplő politikai célkitűzés, „a demokratikus államélet tisztaságának előmozdítása‖ természetesen nem lehet az alkotmányosság megítélésének technikai mércéje; a Törvényt az Alkotmányhoz kell mérni. Ezért a preambulum és a Törvény 1. és 2. §-a közötti esetleges meg nem felelésnek önmagában éppúgy nincs alkotmányossági jelentősége, mint ahogy két törvény ütközésének sincs [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175, 176.]. Az Alkotmánybíróság tehát egyrészt azt vizsgálja, hogy az adatok és a személyi kör meghatározása a Törvényben a közérdekű adattá nyilvánítás fent leírt alkotmányos határain belül marad-e, másrészt, hogy a mércét a Törvény következetesen alkalmazza-e, különösen az egyes világosan elhatárolható és hasonló ismérvű személyi csoportokon belül. Ebből a szempontból a Törvény 2. §-ának zárt felsorolása részben túl is lépi a törvényhozó politikai mérlegelésének alkotmányos lehetőségeit, továbbá azon belül sem alkalmazza következetesen ugyanazt az elhatárolási ismérvet a közérdekű és személyes adat között. Így például a Törvény 2. § 18., 23., 24. és 25. pontjai olyan személyi kör adatait nyilvánítják közérdekűnek, amelyek kívülesnek nemcsak a közhatalmat gyakorlókon, de a politikai közélet szereplőin is. (Az alkotmányellenesség részletes megállapítására lásd alább a 7.2. pontot.) Nem következetes a Törvény abban sem, hogy a közhatalom gyakorlói tekintetében hol húz határt. Alkotmányosan [8. § (2) bek.] nem kifogásolható, hogy csak a „fontosabb‖ állások betöltőit ellenőrzik hivatalból, és csak az ő adataikat teszik közzé. Itt a törvényhozó köznyugalmat célzó szándéka a kevésbé fontos állások átvilágításával járó (még technikai szinten is kimutatható) aránytalanságra hivatkozhat. De az átvilágítandó állások ismérve nem lehet döntően a hatáskör szélessége, terjedelme, hanem érvényesíteni lehetett volna azt is, hogy legalább a közvetlenül választott tisztségviselők tekintetében a jogállammal ellentétes tevékenység vagy szervezeti hovatartozás közérdekű adat, amelyet kérelemre - hivatalos ellenőrzés után a kérelmező számára megismerhetővé

241 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról tétellel - nyilvánosságra kell hozni. Még kevésbé ismerhető fel bármilyen ismérv abban, hogy a közvéleményt hivatásbeli feladatként alakítók közül (akiknek az ellenőrzésére alkotmányos lehetőség van), a Törvény miért csak a sajtót - és ezen belül is a Magyar Rádió és a Magyar Televízió kivételével miért csak a nyomtatott sajtót - rendeli átvilágítani. A közvélemény alakítása - „közreműködés a népakarat kialakításában‖ - például a politikai pártok alkotmányban írt, fogalomképző feladata [Alkotmány 3. § (2) bekezdés], mégsem szerepelnek a pártok a 2. §-ban. Hasonlóképpen felvethető, hogy a feladatuk szerint is politikai véleményformáló egyházi testületek vagy tisztségviselők a kötelező ellenőrzésből miért maradtak ki. (Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az ilyen egyházi személyek ellenőrzése nem ütközik az állam és egyház elválasztásának elvébe. A politikai közvéleményt formáló egyházi testület vagy személy ellenőrzése nem minősül „az egyház belső ügyeibe való beavatkozásnak‖, mint ahogy az ellenőrzést elrendelő törvény sem sajátosan az egyházakra vonatkozik, hanem ún. „általános törvény‖, amely minden hasonló tényállást egyaránt szabályoz, s így a vallásszabadság alkotmányosan megengedett „külső korlátja‖ (ABH 1993, 48, 52.). Hasonlóképpen fölvethető, miért hiányoznak a Törvényből az országos köztestületek vezetői vagy a szakszervezetekéi, amelyek a politikai közvélemény formálásában bizonyosan szerepet játszanak. Az Alkotmánybíróság e tekintetben nem veheti át a törvényhozóra tartozó politikai kérdés eldöntését, de megállapítja az egységes alkotmányos ismérv alkalmazásának hiányát. A 2. § ezért ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával. A törvényhozónak a diszkrimináció kiküszöbölésére az egységes mércét saját döntése szerint kell meghatároznia, és következetesen érvényesítenie. Az Alkotmánybíróság csupán ott állapítja meg a 2. § valamely rendelkezésének alkotmányellenességét, ahol pontosan meghatározott csoporton belül is kimutatható, hogy az részben tágabb, részben szűkebb annál, mint ami az alkotmányos ismérvnek megfelelne: ezért az Alkotmánybíróság a 22. pont kapcsán az írott és az elektronikus sajtó vonatkozásában a diszkriminációt megállapította. (Részletesen lásd alább, a 7.3. pont alatt.) d) A Törvény alkotmányossága megítélésének a rossz minőségű nyilvántartások diszkriminációhoz általános kérdései közé tartozik még, hogy a Törvény vezethetnek 1. §-ában meghatározott adatoknak az indítványok szerint hiányos vagy megbízhatatlan volta, illetve a törvény ezeken alapuló végrehajtása nem vezet-e alkotmányellenes diszkriminációra. Ugyanennek az alkotmányos problémának másik oldala, hogy a törvény akkor alkotmányos, ha a

242 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról közérdekű adatok feltárását olyan eljárás előzi meg, amely szavatolja azok valódiságát. Vagyis a bizottság államigazgatási eljárási jellege és a bírói út a Törvény alkotmányosságának feltétele. da) Az adatok teljeskörűségének és megbízhatóságának kérdése alkotmányossági kérdésként csupán a Törvény 1. § b) pontja szerint ellenőrzendő hálózati személyek vonatkozásában tehető fel. Az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságának jelentése megerősíti azt a köztudott tényt, hogy 1989. decemberében és 1990. január elején a belbiztonsági szervezetben nagyarányú iratmegsemmisítés történt. A nyilvántartások hiányos volta azonban akkor jelentene súlyos alkotmányossági kérdést, ha a törvényhozó a teljes adatanyag, s így minden hálózati személy kilétének nyilvánosságra hozása mellett döntött volna. A törvény koncepciója azonban az, hogy a nyilvánosságra kerülés elől az érintett, választása szerint, kitérhet. Ezért az adatok megbízhatósága elsősorban abból a szempontból jelentős, hogy hamis - különösen utólag behelyezett adatok és nevek nyilvánosságra kerülése ellen a Törvényben meghatározott eljárás nyújtson elegendő biztosítékot. A Törvény 1. § a) pontja szerint az, hogy az átvilágítandó személy teljesített-e szolgálatot az ott megjelölt szervek valamelyikében hivatásos - nyílt vagy szigorúan titkos - állományú tisztként, a Belügyminisztériumban őrzött, 1990. február 14-én lezárt nyilvántartás alapján döntendő el. Itt tehát a Törvény további források igénybevételét ki is zárja, noha kétség esetén - mivel az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága már idézett 3236. számú jelentése szerint az SZT tisztekről a BM Személyzeti Osztályán minden adat rendelkezésre áll - az állomány ezen túl is rekonstruálható lenne. Ugyancsak a Nemzetbiztonsági Bizottság jelentésében szerepel, hogy - noha elkülönített nyilvántartásuk nincs - a volt karhatalmistákról és az 1956 előtti ÁVH-sokról a BM Személyzeti Főosztályának archívumában található anyagok „szinte teljes értékűek‖. Az MSZMP iratanyaga alapján ugyancsak könnyen megállapítható, kik, illetve, mely politikai vagy állami tisztségek betöltői kaptak tájékoztatást a III/III-as osztálytól vagy jogelődeitől. Egyedül a Törvény 1. § b) pontjában szereplő hálózat nyilvántartása az, amely teljesen nem rekonstruálható. A III/III. csoportfőnökség iratanyagának nagy részét megsemmisítették 1989. decemberében és 1990. január első felében. Ezek az anyagok felölelték - a Törvény számára jelentőséggel bíró - a titoktartási nyilatkozatot, a nyugtákat, valamint az eredeti jelentéseket. Megmaradt 27 133 hálózati személyre vonatkozó 43 983 személyi karton, amely a hálózati személyek adatait és szolgálati kapcsolatait tartalmazza. Mivel ezeket a hálózati személyek nem

243 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról írták alá, önmagukban - a Jelentés szerint - bizonyító erejük nincs. Nagy számban maradtak fenn azonban közvetett bizonyítékok, amelyeket, s különösen bizonyító erejüket az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságának jelentése részletesen értékeli. (Így például a pénzügyi dokumentáció fennmaradt.) Igenlően válaszolja meg a Jelentés azt a kérdést, hogy a nyilvántartásból következtetni lehet-e arra, ki adott, és ki nem adott jelentéseket. (A jelentést nem tevőket kizárták a hálózatból, ennek anyaga is megmaradt.) Igen fontos a Jelentés feltárása arról, hogy az állambiztonsági szervezet egésze rendszeres információcserét folytatott, sok esetben nemcsak anyagaikat, de a III/III-as ügynököket is átvette a III/I., II. és IV. Csoportfőnökség. Az iratmegsemmisítéskor is jelentős anyag került ezekhez a további ügyosztályokhoz, ahol ma is megvan. Ha a vizsgálat egésze kiterjed a III/III-as anyagokon túl a BM irattára más részeire is, továbbá a többi titkosszolgálat anyagára is, a hálózati személyek teljes köréhez közelebb lehet jutni, s az együttműködés bizonyítása is többnyire lehetséges. Mivel az ügynökök személye és tevékenysége több nyilvántartásban is megjelent, nincs valószínűsége annak hogy az utólagosan behelyezett személyi anyagokhoz másutt is megfelelő bizonyító erejű dokumentációt helyezhettek volna el. Ezzel összefüggésben rámutat az Alkotmánybíróság arra is, hogy nem az ellenőrzött személynek kell azt bizonyítania, hogy nem volt ügynök, hanem a bizottsági, s végső soron a bírósági eljárásban kell rábizonyítani ügynök voltát, ahol is a bizonyítás terhét nem ő viseli. db) Az ellenőrzést végző bizottság nincs kötve az 1. §ban megjelölt nyilvántartásokhoz, hanem ezek ellenőrzése céljából bármilyen törvényes bizonyítási eszközt felhasználhat (12. §). A Törvény 1. § b) pont szerinti ellenőrzés során a bizottság nem a nyilvántartást ellenőrzi, hanem a tényleges tevékenységet kell bizonyítania. Ezért itt az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.), majd a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) teljes bizonyítási eszköztára felhasználható, beleértve az Alkotmánybíróság értelmezését az ártatlanság vélelmének megfelelő alkalmazásáról az államigazgatási eljárásban. dc) A Nemzetbiztonsági Bizottság jelentése tartalmára is figyelemmel még a Törvény által szabott keretben sem kielégítő, hogy a Törvény 8. §-ában írt felhatalmazás alapján csak a belügyminiszter és karhatalmista ügyekben - a honvédelmi miniszter köteles betekintést engedni. A jogállamhoz tartozó jogbiztonságból [Alkotmány 2. § (1) bek.] fakad, hogy a törvényhozónak a vizsgált

244 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról esetben a szükséges jogosítványok igénybevételének jogszabályban való biztosításával gondoskodnia kell az általa létrehozott eljárás és közigazgatási szerv működésének hatékonyságáról. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Törvény 8. §-ából megsemmisítette az alkotmányellenes korlátozásokat. A megmaradó hatályos szöveg értelmében a bizottság bármely iratot, bármely nyilvántartásból megvizsgálhat, illetve bekérhet. Az Alkotmánybíróság megsemmisítéssel nem tudta azonban kiküszöbölni és a 8. § hatályban maradó értelmével összhangba hozni a Törvény 9. §-ának azt a rendelkezését, amely szerint a nyilvántartás vizsgálatához szükséges feltételeket a belügyminiszter, és - a karhatalmi szolgálat tekintetében vele együttesen - a honvédelmi miniszter biztosítja. Ezért az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. § e) pontja és a 21. § (7) bekezdése alapján hivatalból eljárást indított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránt, és megállapította, hogy az Országgyűlés a Törvény 9. §-a tekintetében alkotmányellenes mulasztást követett el azzal, hogy a nyilvántartások vizsgálatához szükséges feltételek biztosításának kötelezettségét nem terjesztette ki valamennyi nyilvántartást felügyelő főhatóságra, beleértve a titkosszolgálatokat felügyelő tárca nélküli minisztert. 3. Az Alkotmánybíróság már kifejtette és értelmezte az összeférhetetlenségi szabályok jelentősége összeférhetetlenségi szabályok alkotmányjogi jelentőségét. A 1158/B/1990. ügyszámú határozatában (ABH 1991, 547, 549.) többek között megállapította: „Lehet az összeférhetetlenségi előírásoknak olyan tartalma is, amelynek alapján bizonyos tisztséget, munkakört betöltők vagy foglalkozást űzők valamely tisztségre, munkakörbe választásuk, kinevezésük esetén csak akkor maradhatnak új pozíciójukban, ha az összeférhetetlennek minősülő korábbi tisztségükről, munkakörükről, foglalkozásukról lemondanak, vagy azt szüneteltetik.‖ Az Alkotmánybíróság a bírói függetlenség alkotmányossági tartalmát szintén több határozatban értelmezte [pl. 38/1993. (VI. 11.) AB h., ABH 1993, 256, 261-262.]. Ezek szerint a bírói függetlenség az ítélkezésben ölt testet, az ítélkezésre vonatkozik. Ennek megvalósulását az ítélkező bíró esetében státuszbeli garanciák (pl. a határozatlan időre szóló kinevezés, az elmozdíthatatlanság) is szolgálják. A bizottságok ugyan (korábban) kinevezett bírákból állnak [Törvény 5. § (1) bek.], de a bizottság tagjává való jelöléshez szükséges az érintett bíró hozzájárulása [Törvény 5. § (3) bek.]. A bizottság tagjává megválasztott bíró nem ítélkezhet, szolgálati viszonya a megválasztás időpontjától a tagság megszűnéséig szünetel. Munkavégzési jogviszonyára a díjazása

245 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról kivételével a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényt (a továbbiakban: Ktv.) kell alkalmazni. A bizottság tagja e funkciójában nem bíróként jár el, és nem bírói feladatokat lát cl. A bírói függetlenséget ezért a Törvény 5-7. §-a nem sérti. Önmagában abból a szabályból, hogy a bizottság tagjait bírói tisztséget elnyert személyek közül kell választani, nem következik, hogy a bizottság eljárása bírósági eljárás lenne. A bizottság nem része a bírói szervezetnek, nem bíróság, hanem sajátos közigazgatási szerv, amely a Törvény és az Áe. szabályai szerint tevékenykedik. Nem követelmény, hogy a bírósági eljárás garanciái már a bizottság eljárásában is teljeskörűen érvényesüljenek. 4. Az Alkotmány a választójogról a 70. § (1) a múlt és a választójog bekezdésében a következők szerint rendelkezik: „A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg a népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.‖ A Törvény egyetlen rendelkezése sem korlátozza sem az aktív, sem a passzív választójogot. Akiről megállapítják, hogy a Törvény 1. §-ában írt tevékenységet folytatott, nincs elzárva attól, hogy a választásokon szavazóként részt vegyen, illetve jelöltként induljon. A megválasztott képviselő pedig nem veszíti el országgyűlési képviselői mandátumát a Törvény erejénél fogva, a mandátum megvonására a Törvény nem jogosítja fel az Országgyűlést sem. A választópolgárok sem hívhatják vissza a képviselőt, mivel ilyen jogintézmény nincs. Magát a képviselőt sem kötelezi a törvény arra, hogy a mandátumáról lemondjon. 5. Az Alkotmány 70. § (4) bekezdése szerint minden a múlt és a közügyekben való részvétel joga magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. A 70/B. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. A Törvény nem tartalmaz a közügyek (pl. választójog gyakorlása, közhivatal betöltése, társadalmi szervezetekben tisztségviselés, katonai rendfokozat elérése, kitüntetés elfogadása) vitelében való részvételre vonatkozó tiltó rendelkezést, s a közhivatalok viseléséhez való jogot sem korlátozza. A Törvény rendelkezései alkotmányjogi szempontból

246 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról nem állnak közvetlen összefüggésben - és így ellentétben sem - a munka és a foglalkozás szabad megválasztásának alapvető jogával. A Törvény 1. §-a alapján érintett személyt megilleti a szabad választás joga, akarata ellenére pedig semmiféle munkát nem kell elvégeznie (vö: 1449/B/1992/11. számú AB határozat, ABK 1994. július-augusztus, 338, 340.). A munkavégzésre irányuló jogviszonyokra irányadó szabályokat (pl. a munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény [Mt.], a Ktv., a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény [Kjt.]) a Törvény nem bővíti sem új megszüntetési okokkal, sem új keletkeztetési feltételekkel. A valamely foglalkozáshoz való hozzáférést vagy a foglalkozás gyakorlását (ABK 1994. április, 169, 171-172.) a Törvény nem akadályozza. 6. A Törvény kötelezi a bizottságot arra, hogy a személyiségi jogi per kizárása, a bizottság tagjainak ellenőrzést végezzen, az ellenőrzés eredményeként mentelmi joga döntést hozzon, meghatározott esetekben a döntését közzétegye. A Törvény 18. §-a nem a bírói utat zárja ki; a bizottság döntésének törvényességét bíróság előtt lehet vitatni (19. §). Azt zárja ki, hogy a döntésben foglaltak tekintetében meghatározott tárgyú polgári eljárást indítsanak. Ennek oka, hogy a személyhez fűződő jogok megsértése miatt indított kereset elvileg sem lehetne megalapozott, mert a Törvénynek a bizottságot és az ellenőrzés alá vont személyeket kötelező rendelkezései miatt a rendes bíróság csakis a jogellenesség hiányát állapíthatná meg. Annak eldöntése pedig, hogy a Törvény rendelkezései maguk sértenek-e személyhez fűződő (alapvető) jogokat, nem a rendes bíróság, hanem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. A Törvény 5. § (6) bekezdése értelmében a bizottság tagja nem vonható felelősségre bíróság előtt a megbízatása gyakorlása során közölt tény vagy adat miatt. Ez a rendelkezés a bizottság tagját megillető mentelmi jog része. Az Alkotmány és más jogszabályok is ismerik az ún. „felelőtlenség‖ intézményét, ami azt jelenti, hogy meghatározott közhivatalt betöltőket a feladataik zavartalan, befolyásmentes ellátásához fűződő állami érdek miatt működésükért egyáltalán nem, vagy csak igen korlátozottan lehet felelősségre vonni. Ilyen tartalmú pl. az országgyűlési képviselők mentelmi joga (Alkotmány 20. §), a köztársasági elnök eljárásjogilag korlátozott felelőssége (Alkotmány 31/A. §). Az Alkotmányon kívül más jogszabályok is tartalmazhatnak felelőtlenségi szabályokat. Az Abtv. 14. §-a szerint pl. az alkotmánybíró sem vonható felelősségre a hivatása teljesítése során kifejtett véleménye és szavazása miatt.

247 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról Ezek a szabályok az adott hivatalt betöltő személy felelősségre vonását bizonyos körben kizárják, illetőleg megfelelő eljárási feltételekhez kötik. Nem lehet alkotmányellenesnek tekinteni, hogy a Törvény a bizottság tagjaként való működést olyannak tartja, amely mentelmi jog létesítését indokolja, a bírósághoz való alapvető joggal ez kapcsolatba sem hozható. 7.1. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerinti azonos ismérvek alkalmazandók megkülönböztetés a vizsgált esetben az Alkotmány 59. és 61. §-a tekintetében áll fenn. Alkotmányos követelmény az, hogy a Törvény 2. §-ában felsorolt ellenőrzendő személyeknél a törvényhozó azonos ismérveket alkalmazzon. 7.2. A törvény az állami tisztségviselőkön, politikai a nem információszabadság célú nyilvánosság esetei véleményformálókon túl a közélet más résztvevőit is az ellenőrzendők körébe vonja (Törvény 2. § 18., 23., 24., 25. pont.). A Törvény rendelkezései itt nem az Alkotmány 61. §-a érvényesülése érdekében korlátoznak alapvető emberi jogokat. Az egyetemek, főiskolák meghatározott tisztségviselői (rektor, dékán, főigazgató, tanszékvezető) és az állami vagy többségi állami tulajdonú gazdálkodó szervek vezetői esetében - mivel sem közhatalmat nem gyakorolnak, sem a politikai közéletben nem vesznek részt - nem ismerhetők fel azok az ismérvek, amelyeknél fogva a reájuk vonatkozó adatok az Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerinti, hivatalból vizsgálandó közérdekű adatoknak minősülnének. E személyeknek a személyes adatok védelméhez való jogát a Törvény a hivatalbóli vizsgálat és a kötelező közzététel elrendelésével az Alkotmány 59. § (1) bekezdésének sérelmét okozva korlátozta. Az Alkotmánybíróság ezért a Törvény 2. § 18., 23., 24., 25. pontja rendelkezéseit alkotmányellenességük miatt megsemmisítette. 7.3. A törvény az ellenőrzendők körébe vonja az MR, közvélemény-formálók adatai az MTV, az MTI valamint a meghatározott példányszámot meghaladó napi- és hetilapok vezető munkatársait. Az Alkotmánybíróság a Törvény 2. §-a vizsgálatakor abból indult ki, hogy egyes személyes adatok attól váltak alkotmányosan közérdekűvé, hogy olyan személyek korábbi, a jogállam alapelveivel ellentétes tevékenységét tárják fel, akik a jogállamban közhatalmat gyakorolnak, illetve olyan állást töltenek be, amellyel a politikai közvéleményt közvetlenül alakítják. Ez megfelel a korábbi, a véleményszabadságra és közvéleményre vonatkozó alkotmánybírósági határozatoknak is [lásd különösen: 30/1992. (V. 26.) AB h., ABH 1992, 167.; 36/1992. 248 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról (VI. 10.) AB h., ABH 1992, 207.; 37/1992. (VI. 10.) AB h., ABH 1992, 227.; 36/1994. (VI. 24.) AB h., ABK 1994. június, 277.]. A fent (IV. 1. pontban) kifejtettek szerint a korábbi politikai tevékenység azon személyekkel kapcsolatosan közérdekű adat, akiknek jelenlegi tevékenysége is befolyásolja a politikai közvéleményt, vagy azáltal, hogy közhatalmat gyakorol, politikai közszereplést vállal, vagy azáltal, hogy a közvélemény-formálás közvetítőit, médiumait működteti, s ezáltal közvetlenül képes a politikai közvélemény alakítására. Ez az ismérv azonban csakis a feladatszerűen politikai véleményformálókra áll. a) A Törvény 2. § 21. pontja, amely a Magyar Rádió, a differenciálatlan a szabályozás Magyar Televízió és a Magyar Távirati Iroda szerkesztői és annál magasabb beosztású dolgozói tekintetében írja elő az ellenőrzést, nincs tekintettel erre a szempontra, s így szélesebben határozza meg az ellenőrzendők személyi körét annál, mint akiknek az adatai alkotmányosan közérdekűnek minősülhetnek. Nem minden szerkesztő és műsor foglalkozik politikával és formálja közvetlenül a politikai közvéleményt. (Így például a zenei szerkesztők nem sorolhatók az átvilágítandók közé.) Hasonlóképpen nem teszi meg a szükséges megkülönböztetést a 22. pont, amely a 30 000 példányszámú napi- és hetilapokra mondja ki ugyanezt a szabályt, tekintet nélkül arra, hogy azok politikai, közéleti, avagy szakmai, szórakoztató s más, nem kifejezetten politikai irányultságú lapok-e. Önmagában az országos közszolgálati médiumok befolyása, vagy a példányszám alapján feltételezett befolyás a közvéleményre nem elégséges indok minden magasabb beosztású munkatárs személyes adata közérdekűvé nyilvánítására. (A közszolgálati médiumok legfelsőbb vezetői alkotmányos aggály nélkül az ellenőrzendők közé tartoznak, lásd 2. § 10. és 16. pont.) A Törvény 2. § 21. és 22. pontja tehát az Alkotmány 59. és 70/A. §-ával ellentétes abban a részében, amelyben a nem politikai adások, illetve lapok szerkesztőire és magasabb beosztású dolgozóira vonatkozik. b) A törvény által meghatározott és alkotmányosan képzett csoportokon belüli egyenlő elbánás viszont azt is megköveteli, hogy az ellenőrzés az országos közszolgálati rádión és televízión kívül kiterjedjen a 30 000 példányszámú lapokéval összehasonlítható közönséget elérő kereskedelmi, valamint a nem kereskedelmi helyi rádiók, valamint TV-k (vö. ABH 1992, 230.; ABH 1993, 314.), továbbá a Magyar Rádión és a Magyar Televízión kívüli, nem kereskedelmi országos vagy regionális rádió- és tv249 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról adások szerkesztőire és magasabb beosztású dolgozóira, amennyiben azok közvetlenül politikai közvélemény-formáló tevékenységet végeznek (pl. politikai műsort szerkesztenek). Az Alkotmány 61. és 70/A. §-ával ellentétes, hogy a fentiek ellenőrzéséről a törvény nem rendelkezik. A törvényhozó a diszkriminációt nem csupán az ellenőrzés kiterjesztésével szüntetheti meg, hanem az ellenőrzendők körének egységes ismérveken nyugvó, de szűkebb meghatározásával is. 7.4. A Törvény 4. §-a szerint „az egyházak arra az egyházi személyek általánostól eltérő elbánásban hatáskörrel felruházott tisztségviselőinek, illetőleg részesítése alkotmányellenes testületeinek a megkeresése alapján az általuk meghatározott egyházi tisztséget betöltő személyek tekintetében a belügyminiszter, illetőleg a honvédelmi miniszter végzi el az 1. § szerinti ellenőrzést, és a megállapított adatokról tájékoztatja a megkeresőt.‖ A Törvény tehát az egyházakat csupán a lehetséges és nem a kötelező ellenőrzés körébe vonja. A Törvény az egyházi tisztséget betöltő személyek ellenőrzésére az általánostól eltérő szabályokat határoz meg. A Törvény rendelkezései közül ezeknek a személyeknek az ellenőrzésére csak az 1. és 4. § vonatkozik. Ebből az 1. § az ellenőrzendő tevékenység meghatározása, a 4. § pedig az eljárási szabályokat tartalmazza. Nem határozza meg, hogy a nyilvántartásokból milyen célból lehet adatot kérni, az adatot milyen célra és hogyan lehet felhasználni. Nem szól az ellenőrzött személy jogairól s a jogorvoslati lehetőségről sem. Az ellenőrzés során követendő eljárás gyakorlatilag teljesen szabályozatlan. A Törvény 4. §-a lehetőséget ad arra, hogy írásbeli, titkos eljárásban beszerzett adatok alapján valakiről a tudta és részvétele nélkül az egyházi működését érintő olyan tényeket állapítsanak meg, amelyekkel összefüggésben még később sem védekezhet, és amelyeket nem is vitathat. Az ellenőrzött személy nem alanya, hanem csak tárgya az eljárásnak. Ez alkotmányellenesen korlátozza az emberi méltósághoz [Alkotmány 54. § (1) bek.] és a jó hírnévhez való jogot [Alkotmány 59. § (1) bek.]. 8. a) Megalapozatlanul állítja az indítványozó, hogy a Törvény egyes fogalmainak határozatlansága, homályossága, többértelműsége sérti a jogbiztonságot. A Törvénynek az indítványban említett meghatározásai (a tevékenységért kapott illetmény, prémium, kedvezmény; az olyan politikai vagy állami tisztség, amelyben az ellenőrzendő személy a Törvény 1. § a) pontja alá tartozó szerv feladatkörébe tartozó

250 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról adatokról döntéseihez tájékoztatást kapott) a döntéshozó elbírálására tartozó - esetleg bizonyításra szoruló - tényekre utalnak. Nem okozhat megoldhatatlan értelmezési nehézséget az sem, hogy a Törvény 1. § d) pontja alá tartozó tisztségek tüzetes felsorolása hiányzik. A Törvény 6. § (1) bekezdése meghatározza jogszabályok tüzetes felsorolására utalva - azokat az eljárásokat, amelyeknél az ítélethozatalban való részvétel ténye kizárja a bizottság tagjává jelölést. Az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságára mint jogalkalmazóra tartozik a jelölési előfeltételek elbírálása [Törvény 5. § (1) bek.]. Az indítványban kifogásolt törvényi meghatározás, „a bíró nem vett részt olyan ítélet hozatalában...‖: ténykérdés. Az ítélet hozatalában való „részvétel‖ fogalom tartalmát a bírósági gyakorlat - éppen a bírák kizárásával kapcsolatos eljárásjogi szabályok alkalmazásánál kialakította. Nincs annak feltételezésére tehát ok, hogy a jogalkalmazó a fogalmakat nem tudja megfelelően értelmezni, és olyan fogalmi homályosság sem ismerhető fel, amely eleve alkotmányellenes normatartalom értelmezésére adna lehetőséget a jogalkalmazási gyakorlatban. b) Az indítványnak a jogbiztonság vélt sérelme mellett felhozott másik érve az eljárás nem kellő részletességgel való szabályozottsága. A Törvény meghatározza, hogy kik lehetnek a bizottság tagjai, szabályozza a bizottság tagjainak választását is. Meghatározza a bizottság feladatát és azt a hatáskört is, amelynek ellátása a bizottságra tartozik. A bizottság közhatalmi tevékenységet végez, meghatározott szempontok alapján természetes személyeket ellenőriz, és az ellenőrzés eredményeként tényeket megállapító döntést hoz. A bizottság nem része az Országgyűlésnek és nem is bírói szerv. A bizottság tagjai munkavégzési jogviszonyban állnak, jogviszonyukra a Ktv. rendelkezései az irányadók, díjazásukról a Kormány gondoskodik. A bizottság döntésének felülvizsgálatára a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályok az irányadók. A bizottság tevékenysége hatósági tevékenység, a bizottságnak aktuskibocsátási joga van. A bizottság személyi összetételét és működését tekintve hivatali típusú szerv. Teendőit hivatásos tisztviselők a rájuk vonatkozó törvények szabályai szerint látják el. A bizottság tehát meghatározott hatáskörrel rendelkező sajátos közigazgatási szerv. Az Áe. szerint az Áe. alkalmazásában államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben az államigazgatási 251 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez [3. § (3) bek.]. A 3. § (8) bekezdése értelmében államigazgatási eljárásokra vonatkozó szabályok az Áe. rendelkezéseitől eltérhetnek, ha ezt törvény engedi meg. A Törvény egyes rendelkezései az Áe. szabályaitól eltérnek, de a Törvény nem tartalmaz olyan szabályt, amely szerint az általa szabályozott államigazgatási eljárásra az Áe. egyéb szabályai ne lennének alkalmazhatók. Ebből pedig az következik, hogy a bizottsági eljárásra, ha a Törvény eltérően nem rendelkezik, az Áe. általános szabályai megfelelően irányadók. Ennek megfelelően a bizottság határozatának rendelkező része nem utalhat általánosságban a Törvény 1. §-ára, hanem pontosan meg kell jelölnie, hogy az érintett személy mettől meddig és az 1. § mely alpontjában meghatározott tevékenységet folytatott. Értelemszerűen irányadók a bizottságra az Áe.-nek a határozat indokolására vonatkozó rendelkezései is. A bizottság eljárása nem bírósági eljárás. Nem alkotmányos követelmény ezért, hogy a Törvény a bírósági eljárásokat szabályozó törvények részletességéhez hasonló szabályokat tartalmazzon már a bizottsági eljárásra is. A Törvény a bizottság előtti eljárást a jogbiztonság szempontjából kielégítően szabályozza. A bizottság nem jogalkotó szerv. Bár működésének egyéb részletszabályait a Törvény felhatalmazása alapján (17. §) maga állapítja meg, ezek a szabályok másokra kötelezettséget nem határozhatnak meg, az ellenőrzendő személy jogait nem érinthetik, hanem lényegüket tekintve ügyrendi-ügyviteli jellegűek lehetnek csak, tehát alkotmányossági szempontból közömbösek. Ezért annak a kérdésnek sincs jelentősége, hogy vajon minden bizottság saját működésének további szabályait külön-külön állapítjae meg vagy sem. 9. Az Alkotmány 57. § (2) bekezdése szerint a Magyar bűnösség vélelmének tilalma Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. A bizonyítási kötelezettséget és terhet a Törvény a bizottságra telepíti. A bizottságnak a nyilvántartás adatait kétség esetén ellenőriznie kell, ennek során bármilyen törvényes bizonyítási eszközt köteles felhasználni (Törvény 12. §). A bizottságnak az ellenőrzés eredményeképpen kell ténykérdésben (ti. abban, hogy az ellenőrzött személy végzett-e az 1. §ban meghatározott tevékenységet) állást foglalnia. A bizottság döntése a bíróság előtt megtámadható, ennek a nyilvánosságra hozatalra halasztó hatálya van.

252 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról A bírósági eljárást a Pp. XX. fejezete alapján kell lefolytatni. A bíróság a bizottság döntését abból a szempontból köteles felülvizsgálni, hogy az jogszabálysértő-e. Az állandó bírói gyakorlat szerint valamely döntés akkor is jogszabálysértő, ha az alapjául szolgáló tényállás feltáratlan, vagy a feltárt adatokat nem értékelték helyesen, azokból iratellenes vagy okszerűtlen következtetést vontak le (lásd pl. BH1993. 506., BH1993. 507., BH1993. 683., BH1993. 684., BH1993. 784., BH1994. 85., BH1994. 86., BH1994. 195., BH1994. 196., BH1994. 259.). A bíróság a bizottság jogszabálysértő döntését köteles hatályon kívül helyezni, a hatályon kívül helyezés a döntés nyilvánosságra hozatalát megakadályozza (Törvény 20. §). A kifejtettekből következik, hogy a Törvény rendelkezéseiben nem ismerhető fel az Alkotmány 57. § (2) bekezdésének sérelme; az ártatlanság vélelme amennyiben az egy államigazgatási eljárásban szóba jöhet - érvényesül. 10. A Törvény rendelkezései [19. § (1) bek.] a bírói utat biztosítják. Nem ellentétes a bírósághoz való fordulás alapvető jogával az olyan szabályozás, amely a bírói eljárást megelőző más eljárást tesz lehetővé vagy kötelezővé (ABH 1993, 785, 788.). Az hogy már magának a bizottságnak az eljárása is zárt, a bírói úthoz való joggal [Alkotmány 57. § (1) bek.] összefüggésben nem vet fel alkotmányossági kérdést. A bírósági eljárásban a nyilvánosság alapvető jog, de nem korlátozhatatlan [pl. Pp. 7. § (2) bek., 284. § (1) bek.]. A Törvény szabályozási tárgyából következik, hogy a nyilvánosságnak általános érvénnyel való kizárása a vizsgált esetben eleve indokolt éppen a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos alapjog érvényesülése érdekében. 11. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése kimondja, hogy jogorvoslati jogosultság jogorvoslattal mindenki a törvényekben meghatározottak szerint élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint a közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi. Az Alkotmánybíróság már állást foglalt arról, hogy valamely államigazgatási (hatósági) döntéssel szemben a bírósághoz benyújtható kereset az alkotmányossági követelményeket kielégítő jogorvoslat (ABH 1991, 342, 350., ABH 1992, 729, 730., ABH 1993, 48, 74.). Ami pedig az igazolás kiadását illeti, a bizottságnak erről (vagy az igazolás kiadásának megtagadásáról) döntést kell hoznia. Ebben az esetben is „ellenőrzött 253 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról személy‖-nek számít az, aki az igazolást kéri [Törvény 22. § (1) és (3) bek.]. A Törvény 19. § (1) bekezdése szerint pedig „az ellenőrzött személy a döntéssel szemben ... a Fővárosi Bíróságnál keresettel élhet.‖ A Törvény tehát az igazolás kiadásának megtagadása esetére az általános szabályok szerint jogorvoslati lehetőséget nyújt. V.

Az Alkotmány 59. §-ában biztosított információs áldozatok információs önrendelkezési jog tartalma az, hogy mindenki maga kapcsolatos mulasztás rendelkezik személyes adatának feltárásáról és felhasználásáról [ABH 1990, 70.; ABH 1991, 42., Avtv. 1. § (1) bek.]. Mindazon személyeknek, akikről adatokat gyűjtöttek, vagy szerepelnek a jelentésekben, alkotmányos joguk van ahhoz, hogy adataikat megismerjék, és rendelkezzenek felőlük. A Törvény csakis az ellenőrzendő személyek adatainak további titkosítását tartalmazza (25. §), a megfigyeltek, az „áldozatok‖ jogairól nem rendelkezik. A törvényhozó ezzel a mulasztásával alkotmányellenes helyzetet teremtett. Az Alkotmánybíróság már a 22/1990. (X. 16.) AB határozatban elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől (ABH 1990, 83, 86.). Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata továbbá, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak (ABH 1992, 204, 205., ABH 1992, 227, 231.). A III/III-as jelentésekben szereplő adatok titkosítását továbbá nem indokolhatja sem az Avtv.-ben, sem az Európai Emberi Jogi Egyezményben felsorolt egyetlen olyan ok sem, amely alapján közhatalmi szerv kezelésében lévő adatot az érintett elől el lehet titkolni, vagy a betekintést, az adat kiadását, az adattovábbítások feltárását meg lehetne tagadni. Az érintettnek továbbá alkotmányos joga van adatai törlésére is, hiszen az adatkezelés célja megszűnt, s az adatkezelés jogellenessé vált. A törvényhozó feladata annak kimunkálása, hogy a személyes adatok megismeréséhez, mások adatainak megfelelő védelméhez való jogot, és a törlést miként oldja meg. Ennek során figyelemmel kell lenni arra is, hogy a kifejtettek szerint az ellenőrzendő személyek tekintetében sincs alkotmányos indoka annak, hogy az

254 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

önrendelkezési

jogával

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról adataikba való betekintési és a Törvény hatályvesztése után különösen törlési jogukat a Törvény 25. §-a korlátozza. Az Alkotmánybíróság ezért az Abtv. 1. § e) pontja és a 21. § (7) bekezdése alapján hivatalból indított eljárásban megállapította, hogy az Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő azzal a mulasztásával, hogy megfelelő szabályozással nem biztosította az információs önrendelkezési jog gyakorlását, különösen az érintett jogát a személyes adataiba való betekintéshez és ezek törléséhez ama személyek vonatkozásában, akikről a Törvény 1. § a)b) pontjában megjelölt szervek és személyek adatot gyűjtöttek, vagy a jelentéseikben szerepelnek; továbbá azzal, hogy nem biztosította az információs önrendelkezési jog gyakorlását az ellenőrzendő személyek tekintetében. VI.

Az Abtv. 43. § (4) bekezdése értelmében az a megsemmisítés Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésben, valamint a indokolása 43. § (1)-(2) bekezdésben meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság indokolja. A Törvény 2. §-ának rendelkezései nagyobb részt azért nem állnak összhangban az Alkotmánnyal, mert az általuk képzett kimerítő felsorolás hiányos és ezért diszkriminatív. A fenti hiányosság miatt alkotmányellenes jogszabály azonnali hatályú megsemmisítése folytán - a vizsgált esetben - olyan joghézag állna elő, amely a fentiekből következően az Alkotmány 61. §-ának sérelmét okozva súlyosabb következményekkel járna, mint a hiányossága miatt diszkriminatív - de gyakorlatban alkalmazható - jogszabály hatályának további, időleges fenntartása. A Törvény végrehajtása megkezdődött, illetve folyamatban van. Hiányos rendelkezései alkotmányellenességének kiküszöbölésére nem az Alkotmánybíróságnak vannak megfelelő eszközei. Az Alkotmánybíróságnak nincs törvényalkotási hatásköre, a Törvényt új rendelkezéssel nem egészítheti ki. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az (1) bekezdésben megjelölt időponttól eltérően (ABH 1993, 157.) határozta meg a Törvény egyes szabályainak hatályvesztését, míg az önmagukban is alkotmányellenes rendelkezéseket a határozat közzététele napjával semmisítette meg [Abtv. 42. § (1) bek.]. VII.

255 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

időpontja

meghatározásának

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról

Az Abtv. 41. §-a szerint az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről szóló határozatát közzéteszi a Magyar Közlönyben, illetőleg abban a hivatalos lapban, amelyben az állami irányítás egyéb jogi eszközét közzétették. Az Utasítást államtitokká minősítése folytán sem a Magyar Közlönyben, sem a Belügyminisztérium hivatalos lapjában nem tették közzé. Erre figyelemmel az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1987. évi 5. törvényerejű rendelet, valamint a végrehajtására kiadott 17/1987. (VI. 9.) MT rendelet szabályaival összhangban az Alkotmánybíróság az Utasítás vizsgálatáról szóló alkotmánybírósági határozat indokolását nem, hanem csak a vizsgálat eredményét - az alkotmányellenesség megállapítását, az Utasítás visszavontnak minősülését [Abtv. 42. § (1) bek.] - tette közzé. Az Alkotmánybíróság nyilvánosan megállapítja annak alkotmányellenességét, hogy a titkos utasítás a bizottságra kiható normatív szabályokat is tartalmazott.

Dr. Sólyom László s. k., előadó alkotmánybíróaz Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

előadó alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása 256 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról

1. A határozat rendelkező része 1., 2., valamint 3. pontja első, második és harmadik bekezdésével egyetértve úgy vélem, hogy egyebekben a határozat többi rendelkezése hatásköri problémák miatt az alábbi jogalkalmazást érintő nehézségeket veti fel. 2. A határozat rendelkező része 4. a), és 4. b) hatáskör-túllépés pontjaiban alkalmazott módszer: az alkotmányos követelmények megállapítása tekintetében az Alkotmánybíróságnak - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) értelmében - nincs hatásköre. A hatáskör-túllépéssel kapcsolatos ezt az álláspontomat a 38/1993. (VI. 11.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben (ABH 1993, 284-287.) korábban már részletesen kifejtettem. A határozat rendelkező része 5. a), 5. b) és 5. c) pontjaiban alkalmazott módszer: a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása, és az erre irányuló eljárásnak hivatalból történő megindítása anélkül, hogy a mulasztásnak az Abtv. 49. §-ában meghatározott feltételei fennállnának, megítélésem szerint ugyancsak az előzőhöz hasonló hatáskör-túllépésnek tekinthető. 3. A határozat rendelkező része 3. pont utolsó hatáskör-megtagadás bekezdésében alkalmazott módszer: az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezés megsemmisítésének későbbi törvény esetleges meghozatalától, mint feltételtől való függővé tétele viszont - amint korábban a médiákkal kapcsolatos 17/1993. (III. 19.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben (ABH 1993, 159-160.) részletesen kifejtettem - megítélésem szerint ténylegesen az Abtv. által előírt hatáskör gyakorlása megtagadásának tekinthető. 4. Általánosságban és elvi szinten - e konkrét ügy összefüggéseitől eltekintve - úgy vélem, hogy ha egy állami szerv hatáskörét akár túllépi (például egy szabálysértési hatóság börtönbüntetést szab ki), vagy akár hatásköre gyakorlását megtagadja (például a bíróság a törvény által előírt büntetést nem szabja ki), lelép a legalitás talajáról. Fokozottan érvényes ez akkor, ha mindkettő egyszerre fordul elő. 5. Az adott ügy konkrét összefüggéseit tekintve nézetem szerint arra a következtetésre lehet jutni, hogy az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező Törvény minden, az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek minősített rendelkezését a megsemmisítés határideje megállapításával alkotmánybírósági határozatban kell megsemmisíteni. Dr. Vörös Imre s. k.,

257 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

H. függelék - 12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról Az Alkotmánybíróság a szolgálati titokra vonatkozó szabályozás mellett e határozatában elsősorban az úgynevezett döntés-előkészítő adatok nyilvánosságával kapcsolatos szabályokkal foglalkozott. Elemezte az adatvédelmi törvényben található szabályozás hiányosságait, és ennek alapján úgy ítélte meg: a döntéselőkészítő adatok nyilvánosságával kapcsolatos garanciák hiánya mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet okozott. A döntés megértését és feldolgozását segítendő az alábbiakban az alkotmánybírósági határozat indokolásának szövegét margócímekkel láttuk el, amelyek kiemelik a határozat főbb szerkezeti elemeit és az érvelés súlypontjait.

1. 12/2004. (IV. 7.) AB határozat A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg azért, mert a törvényhozó nem biztosította azokat a jogállami garanciákat, amelyek a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 19. § (5) bekezdésében szabályozott közérdekű adatok megismerését lehetővé teszik. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2004. december 31-ig tegyen eleget. 2. Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 19. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény 4. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság a jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

2. INDOKOLÁS indítvány

I. Az indítványozó a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 19. § (5) bekezdés alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. A támadott rendelkezés értelmében a belső használatra készült vagy döntés-előkészítéssel kapcsolatos adat nem nyilvános. Az indítványozó állítása szerint a „belső használatra készült‖, illetve a „döntés-előkészítéssel kapcsolatos‖ megjelölés olyan „gumiklauzula‖, amelynek alapján bármely adat nyilvánosságra hozatala meggátolható. Ezért a rendelkezés „a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog gyakorlását teljességgel ellehetetleníti‖ és „a demokratikus társadalomban érvényesülő nyilvánosság

258 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról által biztosított kontrollt‖ akadályozza meg. Az indítványozó állította továbbá azt is, hogy a támadott rendelkezés szerint a harminc éves nyilvánosságkorlátozás „az indokolható mértéket nagyságrendekkel meghaladja‖. Mindezek alapján kifejtette, hogy a törvényi rendelkezés az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére figyelemmel a 61. § (1) bekezdésébe foglalt, a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog lényeges tartalmát sérti. Az indítványozó az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 4. § (1) bekezdés alkotmányellenességének utólagos megállapítását és megsemmisítését is kérte az Alkotmánybíróságtól. Az indítványozó a rendelkezést „túlzottan általános megfogalmazása‖ miatt kifogásolta. Állítása szerint ugyanis a törvény a szolgálati titok minősítésére felhatalmazott szerv „diszkrecionális belátására bízza‖ a szolgálati titok körébe eső adatfajták meghatározását. Az indítványozó nem lát garanciát arra vonatkozóan, hogy olyan adatokat ne minősítsenek szolgálati titoknak, amelyek nyilvánosságra hozatalának korlátozása nem indokolt. Ezért az indítványozó szintén az Alkotmány 61. § (1) bekezdésébe foglalt alapjog sérelmét állította. Az indítvány benyújtását követően az Avtv. 19. § (5) bekezdését 2004. január 1-jei hatállyal módosította a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény módosításáról szóló 2003. évi XLVIII. törvény 14. §-a. A Ttv. 4. § (1) bekezdését pedig az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény, valamint azzal összefüggésben más törvények módosításáról szóló 2003. évi LIII. törvény 3. §-a 2003. július 19-i hatállyal módosította. A törvényi rendelkezéseknek az indítványozó által kifogásolt eredeti tartalma a módosítást követően is hatályos maradt. A törvényalkotó az Avtv. 19. § (5) bekezdése szerinti harminc éves határidőt húsz évre csökkentette, ezért a nyilvánosság harminc éves korlátozásának indokoltságát az Alkotmánybíróság a továbbiakban már nem vizsgálta. Az Alkotmánybíróság az elbíráláskor hatályos normaszöveg alkotmányossági vizsgálatát végezte el. Az Alkotmánybíróság az indítványt – álláspontjuk kifejtése érdekében – megküldte a belügyminiszternek és az igazságügyminiszternek, valamint azzal kapcsolatban kikérte az adatvédelmi biztos állásfoglalását is. alkotmányi rendelkezések

II. 1. Az Alkotmánynak az rendelkezései a következők:

indítvánnyal

érintett

„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát

259 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról azonban nem korlátozhatja.‖ „61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.‖ 2. Az érintett jogszabályi rendelkezések az alábbiak:

az adatvédelmi törvény érintett rendelkezései

Avtv. „2. § E törvény alkalmazása során: (...) 4. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső adat; (...) 9. adatkezelés: az alkalmazott eljárástól függetlenül a személyes adatokon végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, így például gyűjtése, felvétele, rögzítése, rendszerezése, tárolása, megváltoztatása, felhasználása, továbbítása, nyilvánosságra hozatala, összehangolása vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése, valamint az adatok további felhasználásának megakadályozása. Adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése is; (...).‖ Avtv. „19. § (3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv államvagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény a) honvédelmi; b) nemzetbiztonsági; c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; f) bírósági eljárásra tekintettel korlátozza.‖ Avtv. „19. § (5) Ha törvény másként nem rendelkezik, a belső használatra készült, valamint a döntéselőkészítéssel összefüggő adat a kezelését követő húsz 260 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról éven belül nem nyilvános. Kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője e határidőn belül is engedélyezheti.‖ Avtv. „21. § (1) Ha a közérdekű adatra vonatkozó kérését nem teljesítik, a kérelmező a bírósághoz fordulhat. (2) A megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. (...) (7) Ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, határozatában az adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére kötelezi.‖ Ttv. „4. § (1) Szolgálati titok az e törvény 6. §-ának (1) a titoktörvény érintett rendelkezése bekezdése szerint minősítésre felhatalmazott által meghatározott adatfajták körébe (a továbbiakban: szolgálati titokkör) tartozó adat, amelynek az érvényességi idő lejárta előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése és felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé tétele, továbbá az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele sérti vagy veszélyezteti az állami vagy közfeladatot ellátó szerv működésének rendjét, akadályozza a feladat- és hatáskörének illetéktelen befolyástól mentes gyakorlását, és ezáltal közvetve a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott érdekeit hátrányosan érinti.‖ az információszabadság tartalma

III. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozatlan: 1. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű.‖ (ABH 1994, 177, 185.) Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével kapcsolatban megállapította: „Állami szerv vagy önkormányzat által kezelt azok az adatok, amelyek nem személyesek és amelyeket törvényi rendelkezés alapján az erre jogosult szervek nem nyilvánítanak titkossá, bárki számára hozzáférhetőeknek minősülnek. Ezáltal valósítható meg az a követelmény, hogy a polgárok minden

261 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról közérdekű adathoz hozzájussanak.‖ [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 185.] Eszerint közérdekű adatnak minősülnek az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső adatok. Az Alkotmánybíróság továbbá azt is kifejtette: „Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását.‖ [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 185.] Egy demokratikus társadalomban tehát a közérdekű adatok nyilvánossága a főszabály; ehhez képest a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását kivételesnek kell tekinteni. Az Alkotmánybíróság már a 32/1992. (V. 29.) AB határozatában továbbá hangsúlyozta, hogy a „közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat.‖ (ABH 1992, 182, 183-184.). A már idézett 34/1994. (VI. 24.) AB határozat utal továbbá arra is, hogy „[a] nyilvánosság, a közhatalom demokratikus működésének a próbája. A közérdekű adatok megismerhetősége tehát a közhatalom, a közügyek intézésének áttetszőségét, mint alapvető demokratikus intézmény garantálását is jelenti. A közérdekű adatok nyilvánossága és az azokhoz való hozzáférhetőség ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiság alapvető alkotmányos biztosítéka.‖ (ABH 1994, 177, 185.) 2. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt az információszabadság korlátozhatósága alapjog korlátozása alkotmányellenességének vizsgálatakor az Alkotmány 8. § (2) bekezdése az irányadó, mely szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság már több esetben vizsgálta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság már korai határozatában rámutatott arra, hogy az állam csak akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha „másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el.‖ [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]

262 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról Az Alkotmánybíróság a közérdekű adatok nyilvánosságához való alapjog korlátozása kapcsán hivatkozott az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 10. Cikkének 2. pontjára is. Ez a rendelkezés több olyan értéket is meghatároz, amely a közérdekű adatokhoz való hozzáférés korlátozását indokolhatja. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „az információszabadság gyakorlása csak törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedésnek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargások vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jóhírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülések közlésének megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából. Az információszabadság korlátozása tehát csak akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése kényszerítően indokolja, illetőleg ha az alapjogi korlátozást a fenti szempontok elkerülhetetlenül szükségessé teszik.‖ [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 186.] A 34/1994. (VI. 24.) AB határozaton alapuló 15/1995. (III. 13.) AB határozat megállapította továbbá azt is, hogy a „szükségtelen, elkerülhető és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozás, továbbá a nem törvényi korlátozás alkotmányosan megengedhetetlen, ezért alkotmányellenes.‖ (ABH 1995, 88, 91.) „Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.‖ [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.] 3. Az Alkotmánybíróság az Avtv. 19. § (3) a közérdekű adatok megismeréséhez való jog jelenlegi bekezdésébe foglaltakra tekintettel megállapította, korlátai hogy a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjog korlátozására jelenleg az alábbi adattípusok esetén kerül sor: a) államtitok (Ttv. 3. §);

263 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról b) szolgálati titok (Ttv. 4. §); c) nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat (Ttv. III. fejezet); d) törvény által 1. honvédelmi, 2. nemzetbiztonsági, 3. bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, 4. központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből, 5. külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra, 6. bírósági eljárásra tekintettel korlátozott adat [Avtv. 19. § (3) bekezdés a)-f) pontjai]; e) belső használatra készült, valamint döntéselőkészítéssel összefüggő adat [Avtv. 19. § (5) bekezdés]: az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás; f) az Európai Unió jogszabálya által az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve a monetáris, a költségvetési és az adópolitikai érdeket is [Avtv. 19. § (7) bekezdés]. A felsorolt korlátozások közül a szolgálati titokról, illetve az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozásról állította az indítványozó, hogy alkotmányellenes korlátozást valósítanak meg. 3.1. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése szerinti – ún. döntés-előkészítő adatokra vonatkozó automatikus automatikus – nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban nyilvánosságkorlátozás az Alkotmánybíróság már idézett 34/1994. (VI. 24.) AB határozata rámutatott arra, hogy „garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntéselőkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik.‖ (ABH 1994, 177, 190191.) Az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás tulajdonképpen egyfajta könnyítést jelent a közérdekű adatokat kezelők számára, hiszen a döntéselőkészítéssel kapcsolatos adatokat, iratokat – azok keletkezésének pillanatában – nem kényszerülnek egyenként titkosítani. Ezen adatok nyilvánossága keletkezésük jellegére tekintettel – minden különösebb intézkedés nélkül – korlátozott. Az automatikus nyilvánosságkorlátozás hiányában minden egyes döntés-előkészítéssel kapcsolatos adat titkosításáról – a munkaanyagok védelme és a döntéshozatali eljárás, illetve a szerv működésének hatékonysága érdekében – külön döntést kellene hozni. Ez pedig elviselhetetlen adminisztrációs terhet jelentene. Ezért szükséges az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás fenntartása, amely megfelelő (alkotmányos) törvényi feltételekkel a közérdekű adatokhoz való hozzáférést arányosan korlátozhatja, s az Avtv. 19. § (5) bekezdésével érintett közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével nem ellentétes.

264 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról 3.2. A Ttv. 4. §-a szerinti szolgálati titok kategóriával szolgálati titok történő nyilvánosságkorlátozás az állami szerv eljárása zavartalanságának, illetéktelen befolyástól mentes gyakorlásának biztosítását szolgálja; a közigazgatási döntés-előkészítő eljárás dokumentumaiban foglaltak nyilvánosságra kerülése ellen ad védelmet, s ezáltal megakadályozza, hogy „közvetve a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott‖ érdekei sérüljenek. A szolgálati titokká minősítés esetében tehát komolyabb érdekek indokolják a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását. Ennek következtében a Ttv. 4. § (1) bekezdése szerinti szolgálati titokká minősítés a közérdekű adatoknak csak jelentősen szűkebb körét érintheti, mint amelyek nyilvánosságát az Avtv. 19. § (5) bekezdése korlátozza. A szolgálati titokká minősítésnek a legindokoltabb körre történő korlátozása céljából kizárólag a Ttv. által meghatározott szervek [Ttv. 6. § (1) bekezdés] minősíthetnek szolgálati titokká egy adatot, az általuk összeállított nyilvános szolgálati titokköri jegyzék [Ttv. 4. § (4) bekezdés] alapján. A Ttv. szervenként külön szolgálati titokköri jegyzéket rendel alkalmazni, hiszen az egyes szerveknél más és más olyan adatkör merülhet fel, melynek nyilvánossága akadályozná az illetéktelenek befolyástól mentes működést vagy a döntéshozatal pártatlanságát. A jegyzéket az említett szerveknek törvényben megállapított határidőig nyilvánosságra kellett hozniuk [Ttv. 27. § (4) bekezdés]. Az érintett szervek csak a szolgálati titokköri jegyzékben meghatározott adatfajtát minősíthetnek szolgálati titokká: a minősítés során meg kell jelölni a szolgálati titokköri jegyzék minősítést megalapozó pontját, valamint azokat a tényeket és körülményeket, amelyek a minősítést szükségessé teszik [Ttv. 7. § (6) bekezdés]. A szolgálati titokká minősítés csak a korlátozáshoz szükséges ideig rendelhető el [Ttv. 9. § (1) bekezdés], s a minősítés indokoltságát rendszeresen felül kell vizsgálni (Ttv. 10. §). Mindezek alapján megalapozatlan az indítványozó azon állítása, mely szerint a törvény az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe utalja a szolgálati titokká minősítést. A minősített adat, így a szolgálati titok megismerésére irányuló kérelem elutasítása esetén a kérelmező – a nyilvánosságkorlátozás felülvizsgálata céljából – bírósághoz fordulhat. A bíróság eljárására az Avtv. 21. §-ában foglaltakat kell alkalmazni [Ttv. 15. § (3) bekezdés]. A szolgálati titokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálatával a bíróság is tartalmi kontrollt végez. Tekintettel arra, hogy a szolgálati titokká minősítésre csak a törvény és az adott szerv szolgálati titokköri jegyzéke alapján kerülhet sor, ezért konkrét közérdekű adatok szolgálati titokká minősítésének indokoltságát az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatta, annak felülvizsgálata a bíróság feladata.

265 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az Avtv. 19. § (5) bekezdése és a Ttv. 4. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. nyilvánosságkorlátozással szembeni követelmények

IV. 1. Az Alkotmánybíróság a közérdekű adatok nyilvánosságához való alapjog korlátozását érintően rámutatott arra, hogy a „közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog, mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga (...) nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát – az alkotmányos korlátok megítélésével összefüggésben – legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az „anyajog‖, a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól „elidegenedett gépezetté‖, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra.‖ [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 191-192.] Majd az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez való jog „közvetlenül és lényegesen sérül a minden törvényi garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással‖. [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 193.] S a „fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriákkal‖ az államnak „az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos kötelezettsége – az alapjogi jogvédelem garantálása – (...) megkerülhetővé válik‖. [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 193.] Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerint tehát a korlátozással nem érintett közérdekű adatok nyilvánosak. A korlátozással szemben formai követelmény, hogy a korlátozásra kizárólag törvényben meghatározott eljárás eredményeként kerüljön sor. Tartalmi követelmény, hogy a korlátozás szükséges és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos legyen. Emellett az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a

266 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára. 2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség hangsúlyozta: „Az állam kötelessége az alapvető jogok megállapításának feltételei ’tiszteletben tartására és védelmére’ a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről.‖ [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.] Ennek érdekében a jogalkotó köteles olyan szabályozást alkotni, amely a lehető legnagyobb mértékben biztosítja az alapjogok érvényesülését. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése értelmében: az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, s ennek megfelelően a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az „alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak‖. [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.] Továbbá a 4/1999. (III. 31.) AB határozat szerint: „A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.‖ (ABH 1999, 52, 57.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát lehetővé teszi mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette, de ennek során súlyos szabályozási hiányosságok következtek be, s ez alkotmányellenes helyzetet idézett elő. A jogalkotó szerv tehát a jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítően megköveteli [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az állam jogalkotói kötelezettsége – ahogy erre az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) rámutatott – 267 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. (1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.) 3. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az döntéshozatal előtti és utáni korlátozás között nincs Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított különbség közérdekű adatokhoz való hozzáférésnek a döntéselőkészítés érdekében történő korlátozása az ügyekkel összefüggő iratok többségében a döntés meghozatalával már nem indokolt. Ettől kezdve a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatok nyilvánosságra kerülése már nem akadálya a köztisztviselői munka „színvonalának‖, „hatékonyságának‖ és befolyásmentességének. A döntés-előkészítéssel kapcsolatos anyagok nyilvánossága tehát már nem hátráltatja a köztisztviselőket a feladataik teljesítésében. A döntéshozatalt követően tehát előtérbe kerül az átlátható, korrupciómentes, társadalmilag kontrollált közigazgatás kialakításával és a közigazgatás által gyűjtött információ újrafelhasználásával szembeni igény. A közigazgatás jogszerűségének, hatékonyságának és demokratikus működésének ellenőrzését, illetve az információk újrahasznosítását a közérdekű információkhoz való hozzáférés teszi lehetővé. A közigazgatás hatékonysága és átláthatósága közötti helyes egyensúly megtalálása a jogalkotó feladata. Megállapítható azonban, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő korlátozásnak csak olyan mértéke tekinthető alkotmányosnak, ami egy demokratikus társadalomban kétséget kizáróan szükséges, „kényszerítően‖ indokolt, ugyanakkor a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos. A közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását pedig azonnal meg kell szüntetni, ha a korlátozást ezek a tartalmi követelmények már nem indokolják. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése formális szempontok alapján rendeli el a közérdekű adatokhoz való hozzáférés korlátozását, hiszen az adatkezelőnek elegendő azt állítania, hogy az adat döntéselőkészítéssel kapcsolatos, illetve belső használatra készült. Az ilyen közérdekű adatok nyilvánosságát nemcsak a jogszerű, hatékony és befolyásmentes döntéshozatal érdekében indokoltan, hanem indokolatlanul, a döntéshozatalt követő időre is minden esetben korlátozza. A törvényalkotó a döntéselőkészítéssel kapcsolatos adatokkal összefüggésben tehát nem tesz különbséget a nyilvánosságnak a döntéshozatalt megelőző, illetve azt követő korlátozása között. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése alapján a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog korlátozására nem csak akkor kerülhet sor, ha azt valamely alapjog vagy alkotmányos érték védelme „kényszerítően‖ indokolja (vagyis a döntéselőkészítéssel összefüggő konkrét adat nyilvánosságának korlátozását az adatkezelő hatékony, 268 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról befolyásmentes, színvonalas stb. működésének biztosítása ténylegesen szükségessé teszi). Az Avtv. 19. § (5) bekezdése indokolatlan alapjog-korlátozásra is lehetőséget teremt. Mindez ellentétes azzal a követelménnyel, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása csak akkor alkotmányos, ha az nem csupán formális szempontokon nyugszik, hanem a korlátozással szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, s a korlátozás addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják. A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog nincs érdemi jogorvoslat szükséges és arányos korlátozása továbbá akkor garantálható, ha a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata is biztosított. A nyilvánosságkorlátozás bírói kontrollját az Avtv. 21. §-a teszi lehetővé. A bírói felülvizsgálat az Avtv. 19. § (5) bekezdése szerinti nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban csak a törvényi rendelkezésben rögzített formális szempontok felülvizsgálatára terjed ki. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése szerint a korlátlan idejű titkosság nyilvánosságkorlátozás határozatlan ideig fenntartható, mert annak alapján a nyilvánosságkorlátozásra meghatározott időtartam az adat kezelésétől számítandó, s az adat folyamatos tárolása is adatkezelésnek minősül (Avtv. 2. § 9. pont). Ez a szabályozás lehetővé teszi, hogy a nyilvánosság elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze titkos minőségét. Ezen túlmenően az Avtv. 19. § (5) bekezdésében bizonytalan és tág fogalmak szereplő „döntés-előkészítéssel összefüggő‖, illetve „belső használatra készült‖ adatok köre bizonytalan, s ezeknek a határozatlan fogalmaknak az alkalmazása a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő önkényes korlátozást eredményezhet. Az Avtv. 19. § (5) bekezdését a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény 36. §-a iktatta be. A törvénymódosítás megfogalmazói figyelemmel voltak a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatban kifejtett gondolatmenetre, de eltértek attól. A 34/1994. (VI. 24.) AB határozat kontextusában ugyanis az adat „belső

269 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról használatra szánt‖ jellege elválaszthatatlan annak döntés-előkészítéssel kapcsolatos voltától. [„A belső használatra szánt munkaanyagok, emlékeztetők, tervezetek, vázlatok, javaslatok, a szervezeten belül váltott levelek, általában a döntés-előkészítés körében alkotott iratok, amelyek nyilvánosságra hozatala jelentősen hátráltathatja a köztisztviselőket feladataik teljesítésében, rendszerint mentesek a nyilvánosság alól.‖ (ABH 1994, 177, 190.)] Az Avtv. módosításakor a törvénybe került „belső használatra készült‖ kifejezésnek a döntés-előkészítéstől független alkalmazása tág teret enged a szubjektív megítélésnek, hiszen az adatot nem tartalmánál, hanem keletkeztetőjének szándékánál fogva védi. Az Alkotmánybíróság az Avtv. 19. § (5) bekezdése alkotmányosságának tartalmi vizsgálata arra irányul, hogy a jogalkotó megfelelő indokkal és elkerülhetetlen mértékben korlátozza-e a „belső használatra készült‖ és a „döntés-előkészítéssel összefüggő‖ adatok megismerését. Az Avtv. nem határozza meg sem a „belső használatú‖, sem a „döntés-előkészítéssel‖ összefüggő adat fogalmát, s nem jelöli meg, hogy milyen alkotmányos célból kerülhet sor a korlátozásra. Önmagában az a tény, hogy egy adat a közfeladatot ellátó szerv mindennapi munkája során, illetve a szerv döntésének előkészítésével kapcsolatban keletkezett, még nem indokolja megfelelően a közérdekű adat, – vagyis az Avtv. 2. § 4. pontja szerinti olyan adat, amely az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozik –, elzárását a nyilvánosságtól. A korlátozás egyfelől akkor indokolt, ha azt az Avtv. 19. § (1)-(3) bekezdése lehetővé teszi, másfelől akkor, ha a közérdekű adat nyilvánosságra hozatala veszélyezteti a közfeladat ellátását, állami feladat külső befolyástól mentes gyakorlását. A közfeladatot ellátó szervek és személyek kényelmi szempontjai nem élvezhetnek elsőbbséget egy alapvető joggal szemben. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése csak akkor felel meg az Alkotmány követelményeinek, ha a jogalkotó világossá teszi az információszabadság korlátozásának célját, indokolt mértékűre szorítja a nyilvánosság elől elzárható adatok körét, s a közérdekű adatok megismerését csak szükséges és arányos mértékben korlátozza. A „belső használatra készült‖, illetve a „döntéselőkészítéssel összefüggő‖ adatok fogalmi tisztázatlansága, differenciálatlansága, együttes használata, s azokkal kapcsolatban azonos szabályok alkalmazása önmagában is olyan súlyos szabályozási hiányt jelent, amely a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 61. § (1) bekezdés] szükségtelen és aránytalan korlátozását eredményezi, mert bizonytalan körű adatok tekintetében rendeli el a nyilvánosság kizárását.

270 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a vizsgált diszkrecionális nyilvánosság nem elegendő nyilvánosságkorlátozás nem válik alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak formálisan vizsgálható felül. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől. A kifejtettekre tekintettel megállapítható, hogy az a nyilvánosság garanciáinak hiánya alkotmányellenes Avtv. 19. § (5) bekezdése a közérdekű adatok nyilvánosságának olyan korlátozását is lehetővé teszi, amelyet már nem indokolhat az állami szervek hatékony működésének biztosításához fűződő érdek. A közigazgatás hatékonyságához és átláthatóságához fűződő kettős követelmény közül nem lehet csak az egyiket, jelen esetben az előbbit egyenlőtlenül nagyobb mértékben figyelembe venni, mert akkor a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog sérül. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogra tekintettel, hivatalból eljárva állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, mert a törvényhozó nem biztosította azokat a jogállami garanciákat, amelyek az Avtv. 19. § (5) bekezdésében szabályozott közérdekű adatok megismerését lehetővé teszik, ha azok nyilvánosságának korlátozása már nem indokolt. Az Alkotmánybíróság a mulasztás megszüntetésére a rendelkező részben megállapított határidőn belül kötelezte a törvényhozót. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.

Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Bihari Mihály s. k.,

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

előadó alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

alkotmánybíró

271 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról Az Alkotmánybíróság határozata nyomán az Országgyűlés a 2005. évi XIX. törvénnyel az alábbi rendelkezéseket alkotta meg, amelyek 2005. VI. 1-től hatályosak: 19/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti. (2) A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - az (1) bekezdésben meghatározott időtartamon belül - a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné. (3) Jogszabály egyes adatok megismerhetőségének korlátozására az (1) bekezdésben meghatározottnál rövidebb időtartamot állapíthat meg.

272 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

I. függelék - 32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról Az Alkotmánybíróság a kormányülések dokumentálásával kapcsolatban megállapította, hogy az azzal kapcsolatos szabályozás hiánya az információszabadság sérelmét okozta. A határozatban elemzi más európai országok ezzel kapcsolatos szabályait, és fontos tételeket mond ki az információszabadságot illetően. A kormányülések jegyzőkönyveinek titkosítását lehetővé tevő szabályokat azonban nem semmisítette meg a testület. A döntés megértését és feldolgozását segítendő az alábbiakban az alkotmánybírósági határozat indokolásának szövegét margócímekkel láttuk el, amelyek kiemelik a határozat főbb szerkezeti elemeit és az érvelés súlypontjait.

1. 32/2006. (VII. 13.) AB határozat A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta törvényben a kormányülések tartalmi dokumentálásának rendjét. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2006. december 31. napjáig tegyen eleget. 2. Az Alkotmánybíróság az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény 1. számú melléklet 13. pontja „valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv‖ szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény 3. § (1) bekezdése „továbbá a Kormány és az ügyrendje által létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdekeit‖ szövegrészének alkotmányossági felülvizsgálatára indult alkotmánybírósági eljárást megszünteti. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

2. Indokolás I.

Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a az indítványok kormány üléseinek dokumentálásával és azok nyilvánosságával kapcsolatosan. Az egyik indítvány szerint alkotmánysértő helyzet jött létre azáltal, hogy a kormány üléseiről csupán emlékeztető készül, amely a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, a szavazás tényét és arányát tartalmazza. Az indítványozó úgy véli, az, hogy az ország sorsát befolyásoló döntések születésének körülményeiről sem magnófelvétel, sem szó szerinti jegyzőkönyv, de még tartalmi összefoglaló sem készül, ellentétes az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított, a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő

273 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról alkotmányos alapjoggal. Ezért kérte az Alkotmánybíróságot, hogy állapítsa meg: a törvényhozó azzal, hogy nem írta elő a kormányülések tartalmi dokumentálásának kötelezettségét, elmulasztotta jogalkotói feladatának teljesítését. A másik indítvány az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Titoktv.) 3. § (1) bekezdés „továbbá a Kormány és az ügyrendje által létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdekeit‖ szövegrészének, valamint a Titoktv. 1. számú mellékletét alkotó titokköri jegyzék (a továbbiakban: államtitokköri jegyzék) 13. pontja „valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv‖ szövegrészének alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. Az indítványozók szerint a Titoktv. 3. § (1) bekezdése és az államtitokköri jegyzék 13. pontja alapján - az Alkotmány 61. § (1) bekezdésébe ütköző módon államtitokká minősíthető „a Kormány és ügyrendje alapján létrehozott testület működésével összefüggő döntés-előkészítő, belső használatra készült adat, valamint e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv‖. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog aránytalan és önkényes korlátozását jelenti - érvelnek az indítványozók -, hogy a kormány diszkrecionális döntése alapján vonhatóak az államtitok körébe az egyébként közérdekű adatok. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében a jogállamiság lényegét adó jogbiztonságot sértőnek tartják, továbbá, hogy „a Kormány és az ügyrendje által létrehozott testület zavartalan működése‖ fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategória, amely nem lehet a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog korlátozásának alapja. Emellett, álláspontjuk szerint a szabad véleménynyilvánításhoz való jogot aránytalanul korlátozza a kifogásolt rendelkezés, mert a Titoktv. azzal, hogy az államtitokká minősítés feltételeit a kormány diszkrecionális döntésére bízva szabályozta, a Btk. 221. §-ába foglalt államtitoksértés tényállásának hatályát önkényesen kiszélesítette. Ez az Alkotmány 61. § (1) bekezdése és a 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság sérelmével jár. Az Alkotmánybíróság a két indítványt egyesítette és egy eljárásban bírálta el. II.

Az Alkotmánynak az ügy elbírálása során figyelembe vett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar demokratikus jogállam.‖

Köztársaság

független,

274 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról

„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.‖ „35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.‖ „37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról.‖ „39. § (1) Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni. (2) A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. [...]‖ „61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.‖ A Titoktv.-nek és a Kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozatnak (a továbbiakban: Ügyrend) az indítványozók által sérelmezett, az indítványok benyújtásakor hatályban volt rendelkezései: Titoktv.: „3. § (1) Államtitok az az adat, amely e törvény mellékletében (a továbbiakban: államtitokkör) meghatározott adatfajta körébe tartozik, és a minősítési eljárás alapján a minősítő kétséget kizáróan megállapította, hogy az érvényességi idő lejárta előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése vagy felhasználása, illetéktelen személy tudomására hozása, továbbá az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele sérti vagy veszélyezteti a Magyar Köztársaság honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi, külügyi vagy nemzetközi kapcsolataival összefüggő, valamint igazságszolgáltatási, továbbá a Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdekeit.‖ „1. számú melléklet az 1995. évi LXV. törvényhez Államtitokköri jegyzék 13. A Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület működésével összefüggő döntés-előkészítő, belső használatra készült adat, valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv.

275 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról

Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 50 év.‖ Ügyrend: „V. A Kormány hangfelvétel

üléséről

készült

összefoglaló

és

83. A Kormány üléséről összefoglaló készül. Az összefoglaló elkészítéséről - az ülést követő öt napon belül - a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára gondoskodik. 84. A Kormány üléséről szóló összefoglaló tartalmazza a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, a koalíciós egyetértési jogot gyakorló kormánytag esetleges ellenvéleményére való utalást, valamint a döntést.‖ A Titoktv.-nek és az Ügyrendnek az indítványok által érintett, azok elbírálásakor hatályban lévő rendelkezései: Titoktv.: „3. § (1) Államtitok az az adat, amely e törvény 1. számú mellékletében (a továbbiakban: államtitokkör) meghatározott adatfajta körébe tartozik, és a minősítési eljárás alapján a minősítő megállapította, hogy az érvényességi idő lejárta előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése vagy felhasználása, illetéktelen személy tudomására hozása, továbbá az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele közvetlenül sérti vagy veszélyezteti a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi, külügyi vagy nemzetközi kapcsolataival összefüggő, valamint igazságszolgáltatási érdekeit.‖ „1. számú melléklet az 1995. évi LXV. törvényhez Államtitokköri jegyzék 13. A Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület működésével összefüggő döntés-előkészítő, belső használatra készült adat, valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 50 év.‖ Ügyrend: „V. A Kormány hangfelvétel

üléséről

készült

összefoglaló

és

276 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról

83. A Kormány üléséről összefoglaló és az ülés szó szerinti jegyzőkönyvéül szolgáló hangfelvétel készül. Az összefoglaló elkészítéséről - az ülést követő öt napon belül - a Miniszterelnöki Hivatal jogi helyettes államtitkára gondoskodik. 84. A Kormány üléséről szóló összefoglaló tartalmazza a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, a koalíciós egyetértési jogot gyakorló kormánytag esetleges ellenvéleményére való utalást, valamint a döntést.‖ III.

Az indítványok részben megalapozottak. Az Alkotmánybíróság elsőként a kormányülésen elhangzottak rögzítésével kapcsolatos szabályokat vizsgálta azon indítvány alapján, amely szerint az Alkotmány 61. § (1) bekezdését sértő jogalkotói mulasztás áll fenn a kormányülés tartalmi dokumentálására vonatkozó törvényi szabályok hiánya miatt. 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt európai példák a szabályozásra tanulmányozta, hogy az európai államok milyen jogforrási szinten lévő szabályban rendelkeznek a kormány működéséről, azon belül is az ülések dokumentálásáról. 1.1. Néhány uniós tagállam alkotmánya kifejezetten skandináv országok említi, hogy a kormányülésen jegyzőkönyv készül. A finn alkotmány 60. cikk (2) bekezdése alapján a kormányülésen részt vevő miniszterek felelősek az üléseken hozott döntésekért, kivéve, ha a miniszter az elfogadott határozattal nem értett egyet, és ezt a tényt a jegyzőkönyvbe felvetette. Ennél is részletesebben rendelkezik a svéd alkotmány VII. fejezet 6. cikke, amely egyrészt megköveteli, hogy a kormány üléseiről jegyzőkönyv készüljön, másrészt előírja, hogy az ülésen elhangzott különvéleményt a jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell. 1.2. A vizsgált országok egy részében a kormány Németország működéséről és az ügyrendi szabályok megalkotásáról az alkotmány rendelkezik, de az alkotmányos felhatalmazó szabály végrehajtására hozott jogszabályok rendezik részletesen a kormányülések rendjét és az ott elhangzottak rögzítését. A német szövetségi alkotmány 65. cikkének utolsó mondata szerint „a szövetségi kancellár a szövetségi kormány ügyeit a szövetségi kormány által meghatározott és a szövetségi elnök által jóváhagyott ügyrend alapján intézi‖. E felhatalmazás nyújt lehetőséget arra, hogy a szövetségi kormány

277 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról ügyrendjében rendezze a kormányülések rendjét és az ott elhangzottak rögzítését. Az ügyrend 27. § (1) bekezdése kimondja, hogy a szövetségi kormány üléséről feljegyzést kell készíteni. [Geschäftsordnung der Bundesregierung (GMB1. S. 137)] A görög alkotmány 81. cikk (1) bekezdése is Görögország továbbdelegálja a kormány működéséről való döntés jogát. E felhatalmazás alapján hozott 63/2005. számú kormányrendelet 7. és 8. cikkei rendelkeznek arról, hogy kormányülésről készült összefoglalónak tartalmaznia kell a kormányülés helyét, időpontját, az ülésen résztvevők nevét, a kormány tagjai által benyújtott javaslatok, jelentések rövid leírását, és az azzal kapcsolatban elhangzott miniszteri álláspontokat, továbbá a kormány döntését a szavazati arányokkal együtt. A lengyel alkotmány 146. cikk (4) bekezdés 1) pontja Lengyelország alapján az „Alkotmány és a törvényben meghatározott elvek szerint és mértékben a Minisztertanács különösen: [...] l) meghatározza saját szervezetét és munkarendjét. Ugyanezen bekezdés a) pontja szerint a Minisztertanács biztosítja a törvények végrehajtását. A Minisztertanácsról szóló 1996-ban elfogadott törvény 22. cikke arra kötelezi a Minisztertanácsot, hogy az ülései tárgyáról és az ott elfogadott döntésekről tájékoztassa a közvéleményt. E törvény keretei között értelmezendő a 2002-ben elfogadott kormányügyrend, amelynek 37. § (1) bekezdése a minisztertanácsi üléseket követően az ott készült hangfelvétel alapján jegyzőkönyv készítését írja elő, amely egyrészt az ülésen elhangzottakat, másrészt az ott elfogadott valamennyi döntést rögzíti. 1.3. A vizsgált alkotmányok jelentős részében a Litvánia kormányülés kifejezés különböző szövegösszefüggésben jelenik meg, de többségükben közös vonás, hogy az alkotmány csupán említi azt. A litván alkotmány 95. cikk (1) bekezdése hangsúlyozza, hogy a Litván Köztársaság Kormánya ülésein dönt az államigazgatás ügyeiben, és hogy az Állami Főszámvevő jogosult részt venni ezeken az üléseken. A szlovák alkotmány 118. cikke a kormány határozatképességéről tartalmaz rendelkezést, a holland alkotmány 45. cikk (3) bekezdése pedig a következőképpen utal a kormányülésekre: „[a] Minisztertanács megtárgyalja és meghatározza az általános kormányzati politikát és gondoskodik ezen politika egységéről‖. A magyar Alkotmány a cseh alkotmány 77. cikk (1) bekezdésével és a lett alkotmány 60. cikkével megegyezően csupán arról rendelkezik, hogy a Kormány üléseit a miniszterelnök vezeti [37. § (1) bekezdés]. 1.4. Attól függően, hogy az egyes alkotmányok milyen részletesen rendezik a kormányülések dokumentálását, 278 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról a következő megállapítások tehetők. Ha az alkotmány a kormányülés tényére történő utaláson túl az ott elhangzottak rögzítéséről is rendelkezik, mint például a svéd és a finn alkotmány, akkor ez az alkotmányos parancs behatárolja a jogalkotónak a kormányülések szabályozását érintő mozgásterét. Az 1.2. pontban felsorolt esetekben az alkotmány felhatalmazást ad a kormányügyrend megalkotására, ezért a kormány köteles megalkotni a működésére vonatkozó szabályokat. Ezeknek a szabályoknak összhangban kell lenniük a magasabb szintű jogszabályokkal, mindenekelőtt az alkotmány rendelkezéseivel. Így például a német szövetségi kormány ügyrendje is a német alkotmány 5. cikk (1) bekezdésében biztosított tájékozódáshoz való jog, és e jog végrehajtására elfogadott információszabadságról szóló törvény keretei között értelmezendő. [Informationsfreiheitsgesetz (BGBI. I S. 2722)] Az 1.3. pontban hivatkozott jogrendekben az alkotmány a kormány működésével kapcsolatos szabályozás mellőzésével engedi át a részletszabályok megalkotásának a jogát törvényhozási tárgyak esetén a törvényhozás, - saját működésére vonatkozóan - pedig a kormány számára. Megállapítható, hogy ilyenkor a törvényhozás az alkotmány egyéb, elsősorban az információszabadságot biztosító rendelkezésének végrehajtására hoz törvényt a kormányzati dokumentumok tartalmáról, nyilvánosságáról. A kormány működéséről más tekintetben az adott kormány ügyrendje határoz. [Lásd például Hollandiában (Dutch Government Information Act; Wet openbaarheid van bestuur, Stb. 31-10-1991, 703 és Rules of procedure of the Council of Ministers, Reglement van orde van de ministerrad); és Szlovákiában (Act on Freedom of Information, 211/2000 Z.z. Zákon zo 17. mája 2000 o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) és Rules of procedure of the Slovak government, Rokovací poriadok vlády Slovenskej republiky). Az Egyesült Királyságban a Freedom of Information Act (2000, c.36) és emellett az Open Government Code of Practice of Access to Government Information rendelkezik a kabinetülések dokumentálásáról és e dokumentumokhoz való hozzáférésről.] A magyar Alkotmány ez utóbbi rendszerekhez hasonlóan delegálja a szabályozást kizárólagos törvényhozási tárgyak esetén az Országgyűlésre, a kormány működését érintő részletszabályok vonatkozásában a kormányra. 2. Az Alkotmánybíróság áttekintette a rendszerváltozást követő magyar kormányok üléseinek dokumentációjával kapcsolatos rendelkezéseket és az azok alapján kialakult joggyakorlatot.

279 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról

Az 1990-es szabad parlamenti választásokat követően magyar gyakorlat a rendszerváltozást követően hivatalba lépett kormány által kiadott ideiglenes ügyrend alapján 1990 és 1992 közötti időszakban a kormányülésekről szó szerinti jegyzőkönyv és összefoglaló készült. Az összefoglalónak tartalmaznia kellett a jelen lévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, a szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, valamint a döntést. [1006/1990. (VII. 17.) Korm. határozat 29-31.] Az ideiglenes ügyrendet hatályon kívül helyező 1025/1991. (VI. 25.) Korm. határozat változatlanul fenntartotta a szó szerinti jegyzőkönyvezést és az összefoglalók készítésének rendjét, a