ABC prava Zajednice [PDF]

Zitiervorschau

ABC prava Zajednice Peto izdanje

dr. Klaus-Dieter Borchardt Rukopis dovršen u rujnu 1999. Likovno rješenje naslovne stranice: Mario Ramos

ABC-ZA~1.P65

1

18.1.2002, 11:08

SADRŽAJ UVOD: OD PARIZA, PREKO RIMA, DO MAASTRICHTA I AMSTERDAMA

5

TEMELJNE VRIJEDNOSTI EUROPSKE UNIJE

11

• • • • • • •

11 11 12 12 12 13 13

EU KAO JAMAC MIRA JEDNAKOST I JEDINSTVO KAO VJEÈNA TEMA TEMELJNE SLOBODE NAÈELO SOLIDARNOSTI POŠTIVANJE NACIONALNOG IDENTITETA POTREBA ZA SIGURNOŠÆU TEMELJNA PRAVA U EU

“USTAV” EUROPSKE UNIJE

18

• USTROJSTVO EUROPSKE UNIJE • PRAVNA NARAV EZ-a i EU • ZADAÆE EU • OVLASTI EU • INSTITUCIJE EU

18 22 26 27 30

Europsko vijeæe - Europski parlament - Vijeæe Europske unije Europska komisija - Europski sud pravde i Prvostupanjski sud Revizorski sud - Ostale institucije

PRAVNI POREDAK ZAJEDNICE

57

• EU KAO PRAVNA TVOREVINA I ZAJEDNICA

57

UTEMELJENA NA PRAVU • IZVORI PRAVA ZAJEDNICE

•

Osnivaèki ugovori kao primarni izvor prava Zajednice - Pravni instrumenti Zajednice kao sekundarni izvor prava Zajednice - Meðunarodni sporazumi Izvori nepisanog prava - Sporazumi izmeðu država èlanica

PRAVNI INSTRUMENTARIJ ZAJEDNICE

58

63

Uredbe i opæe odluke Europske zajednice za ugljen i èelik - Direktive i preporuke Europske zajednice za ugljen i èelik - Pojedinaène odluke Neobvezujuæe mjere institucija Zajednice - Rezolucije, deklaracije i akcijski programi

• ZAKONODAVNI PROCES

72

Postupak savjetovanja - Postupak suradnje - Postupak suodluèivanja Postupak davanja odobrenja - Pojednostavljeni postupak - Postupak provedbe mjera

2

ABC-ZA~1.P65

2

18.1.2002, 11:08

• SUSTAV PRAVNE ZAŠTITE

84

• ODGOVORNOST DRŽAVA ÈLANICA ZA KRŠENJE PRAVA ZAJEDNICE

91

POLOŽAJ PRAVA ZAJEDNICE U ODNOSU NA PRAVNI POREDAK U CJELINI

94

Postupak u sluèaju kršenja Ugovora - Zahtjevi za poništenje - Pritužbe zbog èinidbenih propusta - Odštetni zahtjevi - Tužbe osoblja Zajednice Žalbeni postupak - Privremena pravna zaštita - Nepravomoæne presude

Odgovornost država èlanica za pravne èinidbe i èinidbene propuste Odgovornost za kršenje prava Zajednice od strane sudova

• NEOVISNOST PRAVNOG PORETKA ZAJEDNICE • ZAJEDNIÈKO DJELOVANJE PRAVA ZAJEDNICE I NACIONALNOG PRAVA • PROTURJEÈNOST IZMEÐU PRAVA ZAJEDNICE I NACIONALNOG PRAVA

94 95 97

Izravna primjenjivost prava Zajednice - Primat prava Zajednice

ZAKLJUÈCI

103

PREGLED SUDSKE PRAKSE

105

DODATAK: POPIS JEDNAKOVRIJEDNIH ODREDBI IZ ÈLANKA 12 AMSTERDAMSKOG UGOVORA

111

Priroda i primat prava Zajednice - Ovlasti Zajednice - Uèinci pravnih akata Temeljna prava - Opæa pravna naèela

3

ABC-ZA~1.P65

3

18.1.2002, 11:08

4

ABC-ZA~1.P65

4

18.1.2002, 11:08

UVOD: OD PARIZA, PREKO RIMA, DO MAASTRICHTA I AMSTERDAMA

S

ve do nedugo nakon završetka drugog svjetskog rata, svoje poimanje države i svoj politièki život razvijali smo gotovo u potpunosti na temelju nacionalnih ustava i zakona. Upravo su na tim osnovama u našim demokratskim državama stvorena i pravila ponašanja koja su obvezivala ne samo graðane i stranke, veæ i državu i njena tijela. Za stvaranje uvjeta i pružanje novog poticaja za ideju novog europskog poretka trebalo je doèekati potpuni slom Europe i njen gospodarski i politièki pad. Opæenito gledano, pomaci prema ujedinjenju Europe od drugog svjetskog rata doveli su do stvaranja zbunjujuæe mješavine brojnih i složenih organizacija èiji je razvoj teško slijediti. Primjerice, OECD (Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj), WEU (Zapadnoeuropska unija), NATO (Sjevernoatlantski savez), Vijeæe Europe, Europska unija (koja je proistekla iz Europske zajednice za ugljen i èelik, Europske zajednice za atomsku energiju i Europske zajednice) koegzistiraju bez ikakvih stvarnih meðusobnih veza. Broj zemalja èlanica u ovim raznoraznim organizacijama kreæe se od 19 (WEU) do 40 (Vijeæe Europe). Ovo mnoštvo razlièitih institucija poprima logiènu strukturu tek ako razmotrimo posebne ciljeve pojedinih organizacija koje se mogu podijeliti na tri glavne skupine:

ABC-ZA~1.P65

5

• Euroatlantske organizacije Euroatlantske su organizacije nastale slijedom uspostave savezništva izmeðu Sjedinjenih Amerièkih Država i Europe nakon drugog svjetskog rata. Nije sluèajno da je OEEC (Organizacija za europsku ekonomsku suradnju), prva europska organizacija u poslijeratnom razdoblju osnovana 1948. godine, stvorena upravo na poticaj Sjedinjenih Država. Naime, 1947. je godine George Marshall, ondašnji državni tajnik SAD-a, pozvao europske zemlje da udruže snage u obnovi svojih gospodarstava, obeæavši im pritom amerièku pomoæ. Potonje se oživotvorilo u obliku Marshallovog plana, kojim su udareni temelji za ubrzanu obnovu zapadne Europe. U poèetku, glavni se cilj OEEC-a odnosio na liberalizaciju trgovine izmeðu pojedinih zemalja. 1960. godine, kada su Sjedinjene Države i Kanada postale èlanicama, pridodan je još jedan cilj: promicanje gospodarskog napretka u zemljama treæeg svijeta putem razvojne pomoæi. OEEC je tada prerastao u OECD. NATO je osnovan 1949. godine, kao vojni savez sa Sjedinjenim Državama i Kanadom. Godine 1954. je osnovana i Zapadnoeuropska unija (WEU), s ciljem jaèanja sigurnosne suradnje izmeðu europskih zemalja. Ta je organizacija okupila zemlje potpisnice Bruxelleskog

18.1.2002, 11:08

5

ugovora (Veliku Britaniju, Francusku, Belgiju, Luksemburg i Nizozemsku), a pridodane su im i Savezna Republika Njemaèka i Italija. Èlanicama WEU su u meðuvremenu postali i Portugal, Španjolska i Grèka. Ova organizacija svojim èlanicama pruža podlogu za tijesnu suradnju na podruèju sigurnosti i obrane, te tako služi kako za jaèanje politièkog znaèaja Europe u okviru atlantskog saveza, tako i za uspostavu europskog identiteta na podruèju sigurnosne i obrambene politike.

• Vijeæe Europe i OESS Zajednièko obilježje europskih organizacija iz druge skupine proizlazi iz èinjenice da su one ustrojene kako bi što veæem broju zemalja omoguæile sudjelovanje u svom radu. Istodobno, postojala je i svijest o tome da ove organizacije neæe izlaziti izvan okvira uobièajene meðunarodne suradnje. Ove organizacije ukljuèuju Vijeæe Europe, koje je kao politièka institucija osnovano u svibnju 1949. godine. U njegovom se Statutu ne spominju nikakvi pomaci prema federaciji ili uniji, niti se

6

ABC-ZA~1.P65

6

18.1.2002, 11:09

predviða bilo kakav prijenos ili spajanje suverenih prava. Odluke o svim važnijim pitanjima donose se jednoglasno, što znaèi da svaka zemlja ima pravo veta. Istovjetni sustav nalazimo i u Vijeæu sigurnosti Ujedinjenih naroda (UN). Dakle, Vijeæe Europe je osmišljeno iskljuèivo s ciljem meðunarodne suradnje. U okviru Vijeæa su zakljuèene brojne konvencije na podruèju gospodarstva, kulture, socijalne politike i prava. Najznaèajnija i najpoznatija od tih konvencija je Konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda (ECHR) od 4. studenog 1950. Spomenutom Konvencijom ne samo da je predviðena najniža razina zaštite ljudskih prava koju su zemlje èlanice dužne osigurati, veæ je uspostavljen i sustav pravne zaštite koji tijelima osnovanim u Strasbourgu na temelju Konvencije (Europska komisija za ljudska prava i Europski sud za ljudska prava) omoguæuje osudu kršenja ljudskih prava na podruèju zemalja èlanica. Ova skupina organizacija ukljuèuje i Organizaciju za europsku sigurnost i suradnju (OESS), koja je 1994. godine osnovana prilikom Konferencije o sigurnosti i suradnji u Europi. OESS je obvezana naèelima i ciljevima postavljenim Završnim helsinškim aktom iz 1975. i Pariškom poveljom iz 1990. Uz mjere izgradnje povjerenja izmeðu europskih zemalja, spomenuti ciljevi obuhvaæaju i stvaranje “sigurnosne mreže” kako bi se omoguæilo rješavanje sporova mirnim putem. Kao što su to pokazali dogaðaji iz nedavne prošlosti, Europi u tom pogledu još predstoji dug put.

ABC-ZA~1.P65

7

• Europska unija Treæa skupina europskih organizacija obuhvaæa Europsku uniju koja je, kao takva, izrasla iz Europske zajednice za ugljen i èelik, Europske zajednice za atomsku energiju i Europske zajednice. Obilježje koje je, kada je rijeè o EU, posve novo i po kojem se ona razlikuje od uobièajenih meðunarodnih saveza država proizlazi iz èinjenice da su države èlanice neka od svojih suverenih prava ustupile EZ-u kao središnjem tijelu te su mu dale ovlasti neovisnog djelovanja. Pri izvršavanju tih ovlasti, EZ je u moguænosti donositi suverene akte koji imaju jednaku snagu kao i zakoni u pojedinim državama. Kamen temeljac Europske zajednice je položio Robert Schuman, ondašnji francuski ministar vanjskih poslova, kada je u svojoj deklaraciji od 9. svibnja 1950. godine iznio plan objedinjavanja europske industrije ugljena i èelika, koji je razradio zajedno s Jeanom Monnetom. To je, prema njegovim rijeèima, predstavljalo povijesnu inicijativu za “organiziranu i vitalnu Europu”, koja je bila “neophodna za civilizaciju” i bez koje se “mir u svijetu ne bi mogao održati”. “Schumanov plan” je konaèno ostvaren kada je u Parizu, 18. travnja 1951. godine, šest država osnivaèa (Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemaèka) potpisalo osnivaèki Ugovor o Europskoj zajednici za ugljen i èelik (ECSC) i kada je ovaj stupio na snagu 23. srpnja 1952. Daljnji razvoj dogaðaja uslijedio je nekoliko

18.1.2002, 11:09

7

godina kasnije, kada su 25. ožujka 1957. potpisani Rimski ugovori kojima su uspostavljene Europska ekonomska zajednica (EEZ) i Europska zajednica za atomsku energiju (Euratom). Ove su organizacije poèele s radom 1. sijeènja 1958. godine, kada su spomenuti ugovori stupili na snagu.

8

ABC-ZA~1.P65

Stvaranje Europske unije (EU) na temelju Maastriškog ugovora obilježilo je sljedeæi korak na putu prema politièkom ujedinjenju Europe. Iako je ovaj potpisan 7. veljaèe 1992. u Maastrichtu, uslijed èitavog niza prepreka u postupku ratifikacije (danski narod ga je odobrio tek nakon drugog referenduma; u Njemaèkoj je pokrenut pravni postupak kako bi se suglasnost Parlamenta proglasila neustavnom), ugovor je stupio na snagu tek 1. studenog 1993. Kako se navodi u samom ugovoru, ovaj akt predstavlja “novu fazu u procesu stvaranja sve tješnjeg zajedništva meðu narodima Europe”. Osim što donosi èitav niz izmjena Ugovora o E(E)Z i Ugovora o Euratomu, Maastriški ugovor predstavlja instrument osnivanja Europske unije, iako taj proces ne privodi i njegovom kraju. Kao i u sluèaju stvaranja EZ-a, rijeè je o prvom koraku na putu koji u konaènici vodi prema uspostavi europskog ustavnog sustava koji æe obuhvatiti i EZ kao takvu. Sljedeæi korak u razvoju EU naèinjen je potpisivanjem Amsterdamskog ugovora 2. listopada 1997. i njegovim stupanjem na snagu 1. svibnja 1999. godine, po dovršetku postupka ratifikacije u pojedinim državama èlanicama. Jedna od novosti koju bi ovdje valjalo posebno naglasiti odnosi se

8

na nove odredbe Ugovora o EU u pogledu fleksibilnosti, a kojima se državama èlanicama koje namjeravaju uspostaviti tješnju suradnju omoguæuje korištenje institucija, postupaka i mehanizama predviðenih ugovorima, ovisno o pobliže odreðenim uvjetima. Time se u konaènici otvara put stvaranju Europe uz raznoliku dinamiku razvoja odnosa, iako uz odreðena ogranièenja. Suprotno odreðenim navodima iz sredstava javnog priopæavanja, proizlazeæa Europska unija ne zamjenjuje Europske zajednice, veæ ih stavlja pod isti krov, kao nove “politike i oblike suradnje” (èlanak 47. Ugovora o EU). Zato i govorimo o “tri stupa” na kojima poèiva Europska unija: Europske zajednice; zajednièka vanjska i sigurnosna politika; i suradnja u pravosuðu i unutarnjim poslovima. O tome æe biti više rijeèi u posebnom poglavlju posveæenom “ustavu” EU. Države èlanice EU u prvom redu obuhvaæaju svih šest osnivaèkih èlanica EZ-a, to jest, Belgiju, Francusku, Italiju, Luksemburg, Nizozemsku i Njemaèku (ukljuèujuæi i podruèje bivše DDR slijedom ponovnog ujedinjenja dviju njemaèkih država 3. listopada 1990). 1. sijeènja 1973. godine, Zajednici su pristupile Velika Britanija, Danska (danas bez Grenlanda, èiji se narod prilikom referenduma u veljaèi 1982. tijesnom veæinom glasova opredijelio za izlazak iz EZ) i Irska. Predviðeno pristupanje Norveške otpalo je slijedom referenduma održanog u listopadu 1972. (53,5% Norvežana se izjasnilo protiv èlanstva u EZ). Grèka, Portugal i Španjolska su svoje zahtjeve za èlanstvo podnijele 1976.

18.1.2002, 11:09

ABC-ZA~1.P65

odnosno 1977. Ovo “proširenje na jug” dovršeno je 1. sijeènja 1986. godine, pristupanjem Portugala i Španjolske. Grèka je tada veæ bila èlanicom Zajednice još od 1. sijeènja 1981. Do sljedeæeg je proširenja došlo 1. sijeènja 1995. godine, kada su Austrija, Finska i Švedska pristupile organizaciji koja je do tada veæ prerasla u Europsku uniju (EU), zahvaljujuæi Maastriškom ugovoru koji je stupio na snagu 1. studenog 1993. U Norveškoj je ponovljeni referendum doveo do ishoda jednakog onome od prije 22 godine, pri èemu se neznatna veæina (52,4%) izjasnila protiv norveškog èlanstva u EU. Dakle, od 1. sijeènja 1995. godine, EU se sastoji od 15 država èlanica. Zahtjevi za èlanstvo su pristigli i od Turske (1987.), Cipra (1990.), Švicarske (1992. – zahtjev u ovome trenutku još nije u obradi), Maðarske (1994.), Poljske (1994.), Rumunjske (1995.), Latvije (1995.), Slovaèke (1995.), Estonije (1995.), Litve (1995.), Bugarske (1995.), Èeške (1996.), Slovenije (1996.) i Malte (zahtjev je obnovljen 1998.). U svom dokumentu nazvanom “Agenda 2000”, Komisija je u srpnju 1997. pred Vijeæe EU iznijela svoj stav u pogledu zahtjeva za èlanstvo. Europsko vijeæe se u prosincu 1997. sastalo u Luksemburgu i utvrdilo opæi okvir za proces proširenja, kojim su obuhvaæene sve zemlje kandidati (osim Švicarske). Taj se proces sastoji od tri faze:

Konferencija æe poslužiti kao forum za politièka savjetovanja o pitanjima zajednièke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP), pravosuða i unutarnjih poslova, gospodarske suradnje i suradnje izmeðu regija.

• Europska konferencija, koja je svoj prvi sastanak održala 12. ožujka 1998. u Londonu, predstavlja multilateralni okvir koji obuhvaæa 10 zemalja Srednje i Istoène Europe (ZSIE), Cipar, a sada i Maltu.

Pravni poredak koji je stvorila Europska zajednica veæ se uvriježio kao sastavni dio našeg politièkog života. Svake se godine na temelju Ugovora o Zajednici donose tisuæe odluka od presudnog

9

• Proces pristupanja pokrenut je uz sudjelovanje 10 ZSIE, Cipra i Malte. Osnovna zamisao je da bi te zemlje trebale postati èlanicama EU na temelju jednakih kriterija i uz podlijeganje jednakim uvjetima za sudjelovanje u procesu pristupanja. Pritom valja koristiti posebnu “pretpristupnu strategiju” kako bi se svim kandidatima omoguæilo da prije samog pristupanja u najveæoj moguæoj mjeri obave usklaðivanje s pravnim sustavom EU. U okviru postupka preispitivanja, Komisija dostavlja Vijeæu redovna izvješæa (od kojih je prvo podneseno krajem 1998.) o napretku koji su ZSIE ostvarile na svom putu prema èlanstvu, a koja su, prema potrebi, popraæena preporukama u pogledu poèetka pregovora o pristupanju. • 31. ožujka 1998. godine, pregovori o pristupanju pokrenuti su sa šest zemalja koje je preporuèila Komisija (Cipar, Èeška, Estonija, Maðarska, Poljska i Slovenija). Pregovori s pojedinim zemljama kandidatima se vode na bilateralnoj osnovi i mogu se zakljuèiti u razlièitim rokovima.

18.1.2002, 11:09

9

utjecaja na države èlanice i živote njihovih graðana. Pojedinac je veæ odavno prestao biti tek graðaninom svoje zemlje, grada ili okruga; postao je i graðaninom Zajednice. Veæ je samo iz tog razloga od presudne važnosti da graðanin Zajednice bude upuæen u pravni poredak koji utjeèe na njegov svakodnevni život. Meðutim, složenost Zajednice i njenog pravnog poretka nije jednostavno shvatiti. To se djelomice može pripisati i naèinu na koji su sroèeni

sami Ugovori, koji je èesto pomalo nejasan, s implikacijama koje nije lako pojmiti. Tome možemo pridodati i mnoge neuobièajene pojmove pomoæu kojih Ugovori nastoje prokrèiti nove putove. Stranice koje slijede predstavljaju pokušaj pojašnjenja ustroja Zajednice i stupova na kojima poèiva europski pravni poredak, a samim time i doprinos smanjenju nerazumijevanja koje prevladava meðu graðanima EU1.

Slijedom potpisivanja Amsterdamskog ugovora, èlanci Ugovora su renumerirani. U ovoj brošuri koristimo novu numeraciju. Pregled jednakovrijednih odredbi, koji je sadržan u dodatku, trebao bi doprinijeti lakšem pronalaženju veæ poznatih èlanaka koji su sada numerirani na razlièit naèin. 1

10

ABC-ZA~1.P65

10

18.1.2002, 11:09

TEMELJNE VRIJEDNOSTI EUROPSKE UNIJE

T

emelji ujedinjene Europe poèivaju na temeljnim idejama i vrijednostima za koje se zalažu i države èlanice i koje u praktiènu stvarnost pretaèu operativne institucije Zajednice. Ove opæe prihvaæene temeljne vrijednosti obuhvaæaju osiguranje trajnog mira, jedinstva, jednakosti, slobode, sigurnosti i solidarnosti. Deklarirani ciljevi EU odnose se na zaštitu naèela slobode, demokracije i vladavine prava, a rijeè je o zajednièkim ciljevima svih država èlanica (èlanak 6. stavak 1. Ugovora o EU). Uz zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ova su naèela poduprta Ugovorom o EU jer su potonjim po prvi puta predviðene mjere koje se poduzimaju u sluèaju njihove povrede (èlanak 7. i 8. Ugovora o EU). U praktiènom smislu, to znaèi sljedeæe: ako èelnici država i vlada, nastupajuæi na prijedlog jedne treæine država èlanica ili na prijedlog Komisije te uz suglasnost Europskog parlamenta, objave da je došlo do ozbiljnog i trajnog kršenja temeljnih naèela EU, Vijeæe može, na temelju odluke kvalificirane veæine, obustaviti odreðena prava koja proizlaze iz primjene Ugovora o EU i Ugovora o EZ na dotiènu državu èlanicu, ukljuèujuæi pravo glasa u okviru Vijeæa. Meðutim, Vijeæe pritom mora pridati posebnu pozornost možebitnim posljedicama takve odluke na prava i obveze fizièkih i pravnih osoba. S druge strane, obveze dotiène države èlanice prema ugovoru o EU i Ugovoru o EZ ostaju na snazi.

ABC-ZA~1.P65

11

• EU KAO JAMAC MIRA Za europsko ujedinjenje nema veæeg poticaja od želje za mirom. U ovostoljetnoj Europi, dva su se svjetska rata vodila izmeðu zemalja koje su danas države èlanice Europske zajednice. Dakle, politika za Europu istodobno podrazumijeva i politiku za mir, a uspostavom Zajednice istovremeno je stvorena i okosnica okvira za uspostavu europskog mira koji æe onemoguæiti bilo kakav rat izmeðu država èlanica Zajednice. Tome su dokaz i više od 40 godina mira u Europi.

• JEDNAKOST I JEDINSTVO KAO VJEÈNA TEMA Jedinstvo predstavlja vjeènu temu. Današnje se teškoæe mogu prevladati jedino ako europske zemlje nastave napredovati putem koji ih vodi do jedinstva. Stajalište mnogih je da bi bez europske integracije, bez Europske zajednice, bilo nemoguæe osigurati mir (kako u Europi, tako i diljem svijeta), demokraciju, pravo i pravdu, gospodarsko blagostanje i socijalnu sigurnost. Nezaposlenost, neodgovarajuæi rast i oneèišæenje okoliša su odavno prestali biti tek problemi pojedinih država, a ne mogu se ni rješavati na nacionalnoj razini. Stabilan gospodarski poredak može se uspostaviti jedino u okviru Zajednice,

18.1.2002, 11:09

11

dok je meðunarodnu gospodarsku politiku, koja æe poboljšati rezultate europskog gospodarstva, moguæe osigurati jedino uz zajednièke europske napore. Bez unutarnje povezanosti, Europa ne može izboriti svoju politièku i gospodarsku neovisnost od ostatka svijeta, povratiti svoj utjecaj u svijetu i ponovno preuzeti svoju ulogu u svjetskoj politici. No, jedinstvo može opstati jedino uz primjenu pravila jednakosti. Niti jedan se graðanin Zajednice ne može staviti u nepovoljniji položaj ili diskriminirati zbog svoje nacionalne pripadnosti. Svako diskriminacijsko postupanje na temelju spola, rase, etnièkog podrijetla, vjeroispovijesti ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolnog opredjeljenja mora biti zaustavljeno. Svi graðani Zajednice su jednaki pred zakonom. Što se tièe država èlanica, naèelo jednakosti znaèi da niti jedna država nema prednost nad nekom drugom, a prirodne razlike poput velièine, broja stanovnika i razlièitih struktura moraju se sagledavati iskljuèivo u skladu s naèelom jednakosti.

• TEMELJNE SLOBODE

12

ABC-ZA~1.P65

Sloboda proizlazi izravno iz mira, jedinstva i jednakosti. Stvaranjem veæe cjeline povezivanjem 15 država automatski se omoguæava sloboda kretanja izvan državnih granica. To se posebice odnosi na slobodu kretanja radnika, slobodu poslovnog nastana, slobodu pružanja usluga, slobodno kretanje roba i slobodu kretanja kapitala. Ove temeljne

12

slobode predviðene osnivaèkim Ugovorima jamèe gospodarstvenicima slobodu odluèivanja, radnicima slobodu odabira mjesta rada, a potrošaèima slobodu izbora iz najveæeg i najraznolikijeg moguæeg asortimana proizvoda. Sloboda tržišnog natjecanja omoguæuje gospodarstvenicima da svoje proizvode i usluge ponude neusporedivo veæem krugu možebitnih kupaca. Radnici mogu tražiti posao i mijenjati mjesto rada u skladu s vlastitim željama i interesima diljem èitavog podruèja Zajednice. Potrošaèi mogu birati najjeftinije i najbolje proizvode iz daleko šireg asortimana ponuðene robe, što dovodi do jaèanja tržišnog natjecanja.

• NAÈELO SOLIDARNOSTI Solidarnost je nužan korektiv u odnosu na slobodu, jer nepromišljeno ostvarivanje sloboda se uvijek odvija na štetu drugih. Stoga, ako želi opstati, okvir Zajednice isto tako mora u svakome trenutku uvažavati solidarnost izmeðu svojih èlanica kao temeljno naèelo. Drugim rijeèima, države èlanice moraju meðu sobom ravnopravno i pravedno dijeliti kako prednosti, tj. blagostanje, tako i teškoæe.

• POŠTIVANJE NACIONALNOG IDENTITETA Nacionalni identitet država èlanica se mora poštovati (èlanak 6. stavak 3. Ugovora o EU). Zamisao nije da se države èlanice “utope” u EU, veæ da joj doprine-

18.1.2002, 11:09

su svojim vlastitim posebnim odlikama. Upravo je ova raznolikost nacionalnih znaèajki i identiteta ta koja Europskoj uniji daje njen moralni autoritet, iz èega, pak, proizlaze koristi za Zajednicu u cjelini.

• POTREBA ZA SIGURNOŠÆU Konaèno, sve ove temeljne vrijednosti ovise o sigurnosti. U najnovijoj prošlosti, u tom razdoblju razvoja i promjena tijekom kojega smo se morali suoèiti s brojnim nepoznatim izazovima, sigurnost je postala osnovnom potrebom koju Zajednica takoðer mora nastojati zadovoljiti. Pri poduzimanju svakog koraka, institucije Zajednice moraju imati na umu da je ljudima i tvrtkama potrebna postojanost, dosljednost i pouzdanost s obzirom na sigurnost radnog mjesta, opæe gospodarske i poslovne uvjete i socijalnu sigurnost.

ABC-ZA~1.P65

13

• TEMELJNA PRAVA U EU Kada govorimo o temeljnim vrijednostima i pojmovima na kojima one poèivaju, nužno se postavlja pitanje temeljnih prava pojedinih graðana Zajednice, posebice s obzirom na èinjenicu da je europska povijest veæ više od 200 godina obilježena stalnim nastojanjima da se pospješi zaštita temeljnih prava. Poèevši od deklaracija o ljudskim i graðanskim pravima iz 18. stoljeæa, temeljna prava i graðanske slobode su danas postali èvrsto ugraðeni u ustave veæine civiliziranih država. To se osobito odnosi na države èlanice EU, èiji su pravni sustavi izgraðeni na temelju vladavine prava i poštivanja dostojanstva, slobode i prava na samostalan razvoj. Tu su takoðer i brojne meðunarodne konvencije o zaštiti ljudskih prava, meðu kojima vrlo znaèajno mjesto zauzima Europska konvencija o zaštiti ljudskih

18.1.2002, 11:09

13

prava i temeljnih sloboda (ECHR) od 4. studenog 1950.

14

ABC-ZA~1.P65

Ukoliko u Ugovorima o Zajednici tragamo za izrièitim odredbama vezanim uz temeljna prava pojedinih graðana Zajednice, doæi æemo do razoèaravajuæih rezultata. Naime, za razliku od pravnih sustava država èlanica, Ugovori o osnivanju Europskih zajednica ne sadrže nikakav popis temeljnih prava. Meðutim, 5. travnja 1977. godine, Europski parlament, Vijeæe i Komisija, kao tijela EU zadužena za utvrðivanje politike, sveèano su donijeli zajednièku deklaraciju o temeljnim pravima. Oni su naglasili važnost osiguravanja tih prava na podruèju Zajednice i obvezali su se na njihovu zaštitu u izvršavanju svojih ovlasti i ostvarivanju ciljeva Zajednice. Na zasjedanju Europskog vijeæa održanom 7. i 8. travnja 1978. godine, èelnici država i vlada zemalja èlanica usvojili su deklaraciju o demokraciji kojom su poduprli deklaraciju iz 1977. Iz ove dvije deklaracije možda i ne proizlaze izravno ostvariva prava za graðane Zajednice, ali one su od goleme politièke važnosti kao dokaz statusa koji se ljudskim pravima pridaje na podruèju Zajednice. Ugovorom o EU je ovoj obvezi sada takoðer dan pravno obvezujuæi oblik, jer se njime predviða da æe EU poštivati “temeljna prava koja su zajamèena Europskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisanom u Rimu 4. studenoga 1950. godine, a koja proizlaze iz ustavnih tradicija zajednièkih državama èlanicama, kao opæa naèela prava Zajednice” (èlanak 6. stavak 2. Ugovora o EU).

14

Meðutim, zaštita temeljnih prava se u pravnom poretku Zajednice pojavila razmjerno kasno. Naime, Sud pravde Europskih zajednica je tek 1969. uspostavio “fond” sudske prakse koji je trebao poslužiti kao osnova. Tome je bilo tako zbog toga što je prijašnjih godina Sud odbijao sve tužbe vezane uz temeljna prava uz obrazloženje da se ne treba baviti pitanjima koja ulaze u okvir nacionalnog ustavnog prava. Sud je svoj stav morao promijeniti poglavito stoga što je i sam predstavljao utjelovljenje primata Zajednice i njene prevage nad nacionalnim pravom, a taj je primat moguæe èvrsto uspostaviti jedino ako je pravo Zajednice samo po sebi dovoljno da bi se zajamèila zaštita temeljnih prava uz istu zakonsku snagu kao i u okviru nacionalnih ustava. Polazište u ovoj sudskoj praksi je bila presuda u sluèaju “Stauder”, u kojem se predmet rasprave odnosio na èinjenicu da je jedan korisnik povlastica za žrtve rata smatrao da zahtjev prema kojem je, prilikom prijave za kupnju maslaca po sniženoj cijeni za vrijeme božiænih blagdana, trebao navesti svoje ime predstavlja povredu ljudskog dostojanstva i naèela jednakosti. Iako je Sud pravde u svom tumaèenju pravnih odredbi Zajednice došao do zakljuèka da korisnici povlastica nisu dužni navesti svoje ime, tako da je razmatranje pitanja povrede temeljnog prava zapravo suvišno, u konaènici je ipak ustvrdio da opæa temeljna naèela pravnog poretka Zajednice, a koja je Sud obvezan štititi, ukljuèuju i poštivanje temeljnih prava. Tako je Sud po prvi puta priznao posto-

18.1.2002, 11:09

janje samostojnog okvira Zajednice za zaštitu temeljnih prava. U poèetku, Sud je svoje mehanizme zaštite temeljnih prava izvodio iz èitavog niza odredbi Ugovora. To se posebice odnosi na brojne zabrane diskriminacije koje su, u odreðenim okolnostima, povezane s posebnim vidovima opæeg naèela jednakosti. Primjera radi, možemo spomenuti zabranu svake diskriminacije na temelju nacionalne pripadnosti (èlanak 12. Ugovora o EU), spreèavanje razlièitog postupanja prema ljudima na temelju spola, rase, etnièkog podrijetla, vjeroispovijesti ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolnog opredjeljenja (èlanak 13. Ugovora o EZ), jednako postupanje prema robi i osobama u odnosu na èetiri temeljne slobode (slobodno kretanje roba – èlanak 28. Ugovora o EZ; slobodno kretanje osoba – èlanak 39. Ugovora o EZ; pravo poslovnog nastana – èlanak 43. Ugovora o EZ; i slobodno pružanje usluga – èlanak 50. Ugovora o EZ), slobodu tržišnog natjecanja (èlanak 81. toèka f. Ugovora o EZ) i jednake plaæe za muškarce i žene (èlanak 141. Ugovora o EZ). Èetiri temeljne slobode Zajednice, kojima se jamèe osnovne slobode u profesionalnom životu, mogu se takoðer smatrati temeljnim pravom Zajednice na slobodu kretanja i slobodu odabira i bavljenja odreðenim zanimanjem. Isto tako, predviðena su i posebna jamstva za pravo udruživanja (èlanak 137. Ugovora o EZ), pravo ulaganja predstavki (èlanak 21. Ugovora o EZ i èlanak 48. stavak 2. Ugovora o ECSC), zaštitu poslovne i profesionalne tajne (èlanak 287. Ugovora o EZ, èlanak 194. Ugovora o Euratomu i èlanak 47. stavak 2. i 4.

ABC-ZA~1.P65

15

Ugovora o ECSC). Ova poèetna nastojanja u pravcu zaštite temeljnih prava putem pravnog sustava Sud pravde je neprestano razvijao i nadopunjavao kroz priznavanje i primjenu opæih pravnih naèela te kroz oslanjanje na koncepte koji su zajednièki ustavima država èlanica i na meðunarodne konvencije o zaštiti ljudskih prava meðu èijim su potpisnicama i države èlanice. Znaèajno mjesto meðu potonjima zauzima Europska konvencija o ljudskim pravima, koja je doprinijela utvrðivanju sadržaja temeljnih prava na podruèju EZ i mehanizama njihove zaštite. Polazeæi od tih osnova, Sud je èitav niz sloboda priznao kao temeljna prava zajamèena pravnim sustavom Zajednice. Ovdje možemo spomenuti pravo vlasništva, pravo bavljenja odreðenim zanimanjem, nepovredivost doma, slobodu mišljenja, opæa prava osoba, zaštitu obitelji (npr. pravo èlanova obitelji na pridruživanje radniku migrantu), gospodarsku slobodu, slobodu vjeroispovijesti ili vjere, kao i èitav niz temeljnih postupovnih prava kao što su pravo na odgovarajuæi pravni postupak, naèelo povjerljivosti prepiske izmeðu odvjetnika i stranke (u zemljama obièajnog prava poznato pod nazivom “povlaštena komunikacija”), zabrana ponovnog kažnjavanja za isto kazneno djelo i obveza opravdavanja pravnih akata Zajednice. Jedno od osobito važnih naèela, na koje se stranke u sporovima protiv Zajednice redovito pozivaju, odnosi se na naèelo jednakog postupanja. Jednostavno reèeno, to znaèi da prema sliènim sluèajevima treba postupati na jednak

18.1.2002, 11:09

15

naèin, osim ako ne postoje neke objektivno opravdane osnove za njihovo razlikovanje. No, suprotno meðunarodnom obièaju, Sud smatra da se time ne iskljuèuje moguænost podvrgavanja državljana i domaæih proizvoda odreðene države èlanice strožim zahtjevima nego graðana i proizvoda iz druge države èlanice. Ova “obrnuta diskriminacija” je neizbježna posljedica ogranièenog opsega ovlasti Zajednice. Prema dosadašnjim presudama Suda, pravila Zajednice kojima se zahtijeva liberalizacija trgovine, a koja proizlaze iz temeljnih sloboda, primjenjuju se iskljuèivo na meðunarodnu trgovinsku razmjenu. Pravila koja ureðuju proizvodnju i prodaju domaæih roba ili pravni status državljana u njihovoj vlastitoj državi èlanici su pod utjecajem pravnog sustava Zajednice samo ako je potonja uvela mjere usklaðivanja.

16

ABC-ZA~1.P65

Sluèajevi koje je riješio Sud pravde podarili su Zajednici pozamašan fond sudske prakse na podruèju kvaziustavnog prava. U praktiènom smislu, ovdje je najznaèajnije naèelo proporcionalnosti. Drugim rijeèima, to znaèi da se ciljevi koji se ostvaruju i sredstva koja se koriste moraju pažljivo odvagnuti te ih valja držati u odgovarajuæoj ravnoteži kako se graðani ne bi izvrgnuli pretjeranim optereæenjima. Ostala temeljna naèela na kojima poèiva pravo Zajednice obuhvaæaju opæa naèela upravnog prava i koncept primjerenog postupka: legitimna oèekivanja moraju biti zaštiæena, iskljuèuju se retroaktivne odredbe kojima se nameæu dodatne obveze, kao i opozivanje opravdano ostvarenih pogodnosti, a pravo na

16

primjeren pravni postupak (za ovaj se pojam tradicionalno koristi izraz “prirodna pravda”) mora biti zajamèeno upravnim postupcima Komisije i sudskim postupcima Suda pravde. Posebna se vrijednost takoðer pridaje veæoj transparentnosti, što znaèi da se odluke trebaju donositi na što otvoreniji naèin i što je bliže moguæe samim graðanima. Jedan od važnih vidova ove transparentnosti proizlazi iz èinjenice da svaki graðanin EU ili pravna osoba registrirana na podruèju neke države èlanice ima pravo pristupa dokumentima Vijeæa ili Komisije. Uz svo dužno poštovanje za dostignuæa Suda pravde u razvoju nepisanih temeljnih prava, ovaj proces izvoðenja “temeljnih europskih prava” pati od jedne ozbiljne manjkavosti: Sud pravde je uvijek ogranièen na odreðeni sluèaj. Jedna od možebitnih posljedica je da Sud stoga nije u moguænosti izvoditi temeljna prava iz opæih pravnih naèela za sva podruèja na kojima se to èini neophodnim ili poželjnim. Isto tako, Sud neæe moæi razraditi opseg i ogranièenja zaštite temeljnih prava onoliko opæenito i onoliko jasno koliko je to potrebno. Uslijed toga, institucije Zajednice ne mogu s dovoljnom toènošæu ocijeniti da li su izložene opasnosti od kršenja nekog temeljnog prava ili ne, kao što ni jedan graðanin Zajednice ne može baš u svakom sluèaju prosuditi da li je prekršeno jedno od njegovih temeljnih prava. Pristupanje EZ-a Europskoj konvenciji o ljudskim pravima dugo se vremena smatralo izlazom iz ovakve situacije. Me-

18.1.2002, 11:09

ðutim, u svom Mišljenju br. 2/94, Sud je ustvrdio da, prema sadašnjem pravnom stanju stvari, EZ nema ovlasti za pristupanje Konvenciji. Sud je istaknuo da poštivanje ljudskih prava predstavlja uvjet za zakonitost akata Zajednice. Meðutim, pristupanje Konvenciji bi za sobom povuklo znatne promjene u postojeæem sustavu koji Zajednica primjenjuje na zaštitu ljudskih prava, jer bi podrazumijevalo ulazak Zajednice u poseban meðunarodni institucionalni sustav, kao i uklapanje svih odredaba Konvencije u pravni poredak Zajednice. Sud je zauzeo stajalište da bi takva izmjena sustava zaštite ljudskih prava unutar EZ, koja bi po Zajednicu i po države èlanice imala podjednako temeljne institucionalne posljedice, bila od konstitucionalnog znaèaja, te bi stoga izašla iz okvira ovlasti

predviðenih èlankom 308. Ugovora o EZ. Sva pitanja temeljnih prava na podruèju EZ mogu se jednom i zauvijek riješiti jedino stvaranjem korpusa takvih prava, èija bi se posebna primjena na EU osigurala putem izmjena i dopuna postojeæih Ugovora o EZ i EU. Za to bi kao osnova mogla poslužiti Deklaracija Europskog parlamenta o temeljnim pravima i slobodama, koja sadrži sveobuhvatan popis ljudskih prava. To je jedini naèin uèinkovitog unapreðivanja zaštite ljudskih prava na podruèju EU, jasno, pod pretpostavkom da su sve države èlanice suglasne s prirodom i opsegom tih prava. Posve je oèito da je ta suglasnost do sada izostala. Države èlanice nisu se nimalo odmakle od opæenite, ali ipak obvezujuæe zadaæe poštivanja i zaštite temeljnih sloboda u okviru EU.

17

ABC-ZA~1.P65

17

18.1.2002, 11:09

“USTAV” EUROPSKE UNIJE

S

vaka društvena organizacija ima svoj ustav. Ustav je sredstvo pomoæu kojega se odreðuje ustroj politièkog sustava, tj. sredstvo koje pobliže ureðuje meðusobni odnos njegovih pojedinih dijelova, kao i njihov odnos prema cjelini, koje odreðuje zajednièke ciljeve i utvrðuje pravila donošenja obvezujuæih odluka. Dakle, ustav Europske unije, kao udruge država kojoj su povjereni vrlo specifièni zadaci i dužnosti, mora biti kadar odgovoriti na ista pitanja kao i ustav bilo koje države. Za razliku od veæine ustava njenih država èlanica, ustav EU nije sadržan u sveobuhvatnom ustavnom aktu, veæ proizlazi iz sveukupnosti pravila i temeljnih vrijednosti kojima se oni koji imaju ovlast smatraju obvezanima. Dio tih pravila nalazimo u osnivaèkim Ugovorima ili u pravnim instrumentima koje donose institucije Zajednice, ali ona dijelom poèivaju i na obièajnom pravu.

18

ABC-ZA~1.P65

U državama èlanicama, državni je sustav ustrojen na temelju dvaju osnovnih naèela: vladavine prava i demokracije. Ukoliko Unija želi ostati vjerna temeljnim naèelima vladavine prava i demokracije, sve njene djelatnosti moraju biti opravdane kako u pravnom, tako i u demokratskom pogledu. To se odnosi na poèela na kojima se temelji, njen ustroj, njene ovlasti, naèin rada, položaj država èlanica i njihovih institucija i položaj graðana.

18

Koje odgovore, dakle, Zajednica nudi na ova pitanja u pogledu svog ustroja, svojih temeljnih vrijednosti i svojih institucija?

• USTROJSTVO EUROPSKE UNIJE: “TRI STUPA” Prvi stup: Europske zajednice Prvi se stup sastoji od tri Europske zajednice (Europska (ekonomska) zajednica, Euratom i Europska zajednica za ugljen i èelik), koje su produbljene i proširene gospodarskom i monetarnom unijom. Po uspostavi EU, “Europska ekonomska zajednica” je preimenovana u “Europsku zajednicu”. Ugovor o EEZ-u je postao Ugovor o EZ-u. Ovom se promjenom želio naglasiti prelazak s iskljuèivo gospodarske na politièku zajednicu. Meðutim, ova promjena imena nije imala nikakvog utjecaja na tri postojeæe Zajednice (ECSC, Euratom i EZ) jer za sobom nije povukla nikakvo formalno ujedinjenje tih organizacija. Tijekom uspostave EU, neke institucije EZ-a su promijenile naziv. Tako se “Vijeæe Europskih zajednica” od 8. studenog 1993. naziva “Vijeæem Europske unije”. “Komisija Europskih zajednica” je postala “Europska komisija”. 17. sijeènja 1997. godine, “Revizorski sud” je preimenovan u “Europski revizorski sud”. Meðutim, pravni akti spomenutih tijela još uvijek predstavljaju pravne akte Zajednice u bilo kojem danom trenutku.

18.1.2002, 11:09

Europska unija

Prvi stup: Europske zajednice

EZ • carinska unija i jedinstveno tržište • poljoprivredna politika • strukturna politika • trgovinska politika Nove ili izmijenjene odredbe o: • državljanstvu EU • obrazovanju i kulturi • transeuropskim mrežama • zaštiti potrošaèa • zdravstvu • istraživanju i zaštiti okoliša • socijalnoj politici • politici azila • vanjskim granicama • politici useljavanja

Drugi stup:

Treæi stup:

zajednièka vanjska i sigurnosna politika

suradnja u pravosuðu i unutarnjim poslovima

Vanjska politika • suradnja, zajednièka stajališta i mjere • oèuvanje mira • ljudska prava • demokracija • pomoæ zemljama izvan EU

• suradnja izmeðu sudbenih vlasti na podruèju graðanskog i kaznenog prava • policijska suradnja • suzbijanje rasizma i ksenofobije • borba protiv trgovine drogom i oružjem • borba protiv organiziranog kriminala • borba protiv terorizma • kaznena djela protiv djece, trgovina ljudima

Sigurnosna politika • oslanjanje na WEU: pitanja vezana uz sigurnost EU • razoružanje • financijski vidovi obrane • dugoroèno: sigurnosni okvir Europe

Euratom ECSC

19 19

ABC-ZA~1.P65

19

18.1.2002, 11:09

Prvi stup predstavlja utjelovljenje djelokruga Zajednice u njegovom najrazvijenijem obliku. U okviru EZ-a, institucije Zajednice mogu sastavljati zakonodavne akte na svojim podruèjima nadležnosti, a koji se izravno primjenjuju na podruèju država èlanica, pri èemu mogu polagati pravo na njihovu prevagu u odnosu na nacionalne zakone. U samoj srži EZ-a, nalazi se jedinstveno tržište sa svoje èetiri temeljne slobode (sloboda kretanja roba, sloboda kretanja radnika, sloboda pružanja usluga i sloboda kretanja kapitala i obavljanja platnog prometa) i svojim pravilima tržišnog natjecanja. Podruèja politike koja potpadaju pod nadležnost Zajednice obuhvaæaju gospodarsku i monetarnu politiku (koja se okreæe oko jedinstvene europske valute – eura); poljoprivredu; zahtjeve vezane uz izdavanje viza, azil i useljavanje; promet; oporezivanje; zapošljavanje; trgovinu; socijalnu skrb; obrazovanje i brigu o mladima; kulturu; zaštitu i zdravlje potrošaèa; transeuropske mreže; industriju; gospodarsku i socijalnu koheziju; znanost i tehnologiju; zaštitu okoliša; i razvojnu pomoæ.

Drugi stup: zajednièka vanjska i sigurnosna politika

20

ABC-ZA~1.P65

Prije pojave Ugovora o Europskoj uniji, politièka suradnja izmeðu država èlanica odvijala se na temelju aranžmana “Europske politièke suradnje” (EPC) utvrðenih 1970. godine, koji su 1986. i 1987. unaprijeðeni i prošireni na temelju Jedinstvenog europskog akta. Spomenuti

20

su aranžmani obuhvaæali redovna savjetovanja izmeðu ministara vanjskih poslova i stalne dodire izmeðu njihovih državnih ministarstava. Cilj EPC-a sastojao se u pospješivanju komunikacije i približavanju stajališta država èlanica o svim znaèajnijim vanjskopolitièkim pitanjima i, po moguænosti, utvrðivanju zajednièkog pravca djelovanja. Meðutim, sve su se odluke trebale donositi jednoglasno. Kada se radilo o sigurnosnim pitanjima, suradnja je bila ogranièena na politièke i financijske vidove. Nedavne politièke krize (Zaljevski rat, graðanski rat u bivšoj Jugoslaviji, raspad Sovjetskog Saveza) jasno su pokazale da ovaj instrument vanjske i sigurnosne politike nije dovoljan da Europskoj uniji, kao najveæoj trgovaèkoj sili na svijetu, omoguæi odgovarajuæe jaèanje svog utjecaja na svjetskoj razini. No, u okviru Ugovora o EU, èelnici država i vlada su se usuglasili oko postupnog razvoja zajednièke vanjske i sigurnosne politike, uz izrièito isticanje sljedeæih ciljeva: • zaštita zajednièkih vrijednosti, temeljnih interesa i neovisnosti EU; • jaèanje sigurnosti EU i njenih država èlanica; • osiguravanje svjetskog mira i poveæavanje meðunarodne sigurnosti u skladu s naèelima postavljenim Poveljom Ujedinjenih naroda te naèelima i ciljevima iz Završnog helsinškog akta iz 1975. i Pariške povelje iz 1990., a koja su 1994. ugraðena u Organizaciju za europsku sigurnost i suradnju (OESS);

18.1.2002, 11:09

• promicanje meðunarodne suradnje; • promicanje demokracije i vladavine prava i zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda. Buduæi da EU nije pojedinaèna država, ti se ciljevi mogu ostvariti jedino korak po korak. Tradicionalno gledano, vanjska, a posebice sigurnosna politika predstavljaju podruèja na kojima su države èlanice osobito željne zadržati svoj vlastiti (nacionalni) identitet. Još jedan razlog zašto je zajednièke interese na tom podruèju teško odrediti leži u èinjenici da jedino Velika Britanija i Francuska raspolažu nuklearnim naoružanjem. Sljedeæi problem je to što neke države èlanice nisu u NATO-u (Irska, Austrija, Finska, Švedska) odnosno u WEU (Danska, Grèka, Irska). Veæina odluka o “zajednièkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici” se, stoga, još uvijek donosi na temelju suradnje izmeðu država. Meðutim, u meðuvremenu se pojavio èitav niz neovisnih instrumenata, što se odrazilo u Amsterdamskom ugovoru, a èvrst pravni oblik je poprimilo kroz suradnju izmeðu država. Primjerice, naèelne odluke se donose u okviru drugog (i treæeg) stupa, utvrðuju se zajednièki stavovi, provode se zajednièki koraci i mjere i donose se okvirne odluke. Okvirne odluke su u suštini posebno sliène direktivama EZ-a, iako – kao i drugi instrumenti koji su na raspolaganju EU – nisu pravomoæne ili izravno primjenjive na podruèju država èlanica. Isto tako, ove

odluke i mjere ne mogu se osporiti pred Europskim sudom pravde.

Treæi stup: suradnja na podruèju pravosuða i unutarnjih poslova Cilj na kojem se temelji suradnja izmeðu policijskih i pravosudnih vlasti jest osigurati graðanima slobodu, sigurnost i pravdu kroz zajednièko spreèavanje i suzbijanje kriminaliteta (poglavito terorizma, trgovine ljudima, nedopuštene trgovine drogom i oružjem, korupcije i prijevarnih radnji), rasizma i ksenofobije (èlanak 29. i 30. Ugovora o EU). Direktiva o spreèavanju pranja novca i stvaranje europskog policijskog tijela, Europola, koje djeluje od 1998. godine, predstavljaju dva iznimno pozitivna koraka koji su do sada poduzeti. Pravosudna suradnja se takoðer bavi olakšavanjem i ubrzavanjem suradnje u vezi s provedbom postupaka i izvršenjem odluka, olakšavanjem postupaka izruèenja izmeðu država èlanica, utvrðivanjem minimalnih pravila vezanih uz sastavne elemente kaznenih djela i kazne na podruèju organiziranog kriminala, terorizma i nedopuštene trgovine drogom (èlanak 31. i 32. Ugovora o EU). Kao i u sluèaju vanjske i sigurnosne politike, suradnja se na ovom podruèju odvija izvan okvira EZ-ovih postupaka odluèivanja i na temelju suradnje izmeðu pojedinih zemalja. 21

ABC-ZA~1.P65

21

18.1.2002, 11:09

• PRAVNA NARAV EZ-a i EU Svako razmatranje pravne naravi EZ-a i EU mora zapoèeti sagledavanjem njihovih posebnih obilježja.

1. Pravna narav EZ-a Pravna narav EZ-a odreðena je dvjema presudama èijim je donošenjem 1963. odnosno 1964. godine Europski sud pravde postavio presedane.

• Sluèaj Van Gend & Loos U ovom pravnom sporu, nizozemska prijevoznièka tvrtka Van Gend & Loos podnijela je protiv nizozemske carinske uprave tužbu zbog nametanja uvozne carine na jedan proizvod iz Njemaèke, koja je bila viša od prethodnih carina na uvoz proizvoda. U tvrtki su smatrali da se tu radi o kršenju èlanka 12. Ugovora o EEZ-u (sada èlanak 25. Ugovora o EZ-u), kojim se zabranjuje uvoðenje novih uvoznih carina ili poveæanje postojeæih carina izmeðu država èlanica. Nizozemski je sud ubrzo obustavio postupak i proslijedio predmet Europskom sudu pravde radi razjašnjenja opsega i pravnih posljedica spomenutog èlanka iz Ugovora o osnivanju EZ-a.

22

ABC-ZA~1.P65

Europski sud pravde je ovaj sluèaj iskoristio kao priliku za iznošenje èitavog niza temeljnih zakljuèaka u vezi s pravnom naravi EZ-a. U svojoj presudi, Sud je naveo da: “Cilj Ugovora o EEZ-u, a to je uspostava

22

zajednièkog tržišta, èije je djelovanje od izravnog znaèaja za zainteresirane strane unutar Zajednice, podrazumijeva da ovaj Ugovor ne predstavlja samo sporazum na temelju kojeg nastaju tek uzajamne obveze izmeðu država potpisnica. Ovakvo stajalište nalazi potvrdu u preambuli Ugovora, u kojoj se ne spominju samo vlade, veæ i narodi. Isto tako, ono je još izrièitije potvrðeno i uspostavom institucija kojima su dana suverena prava ostvarivanje kojih utjeèe na države èlanice, ali i na njihove graðane. Zakljuèak koji iz toga valja izvuæi jest da Zajednica predstavlja novi sustav meðunarodnog prava u korist kojega su države ogranièile svoja suverena prava, iako na ogranièenom broju podruèja, a kojemu podliježu ne samo države èlanice, veæ i njihovi državljani.” • Sluèaj Costa/ENEL Samo godinu dana kasnije, sluèaj “Costa/ ENEL” pružio je Sudu priliku za podrobnije iznošenje svog stava. Okolnosti ovog sluèaja bile su sljedeæe: 1962. godine, Italija je nacionalizirala proizvodnju i distribuciju elektriène energije te je imovinu elektroprivrednih tvrtki prenijela na državno ekektroprivredno poduzeæe ENEL. Kao dionièar u Edison Voltu, jednoj od nacionaliziranih tvrtki, g. Costa je smatrao da mu je tako uskraæeno pravo na dividendu te je, shodno tome, odbio platiti raèun za struju u iznosu od 1.926 ITL. U postupku pred arbitražnim sudom u Milanu, jedan od argumenata koje je iznio kako bi opravdao svoje ponašanje bio je taj da je nacionalizacijom prekršen

18.1.2002, 11:09

èitav niz odredbi Ugovora o EZ-u. Kako bi ocijenio podneske koje je g. Costa iznio u svoju obranu, arbitražni sud je od Europskog suda zatražio tumaèenje razlièitih vidova Ugovora o EZ-u. U svojoj presudi, Sud je s obzirom na pravnu narav EZ-a naveo sljedeæe: “Za razliku od uobièajenih meðunarodnih ugovora, Ugovor o EEZ-u je stvorio svoj vlastiti pravni sustav koji je … postao sastavni dio pravnih sustava država èlanica i koji su njihovi sudovi dužni primjenjivati. Stvaranjem Zajednice na neodreðeno vremensko razdoblje, s vlastitim pravnim nadležnostima i s nadležnošæu zastupanja na meðu-

ABC-ZA~1.P65

23

narodnoj razini i, što je još važnije, stvarnim ovlastima koje proizlaze iz ogranièenja suverenosti ili prijenosa ovlasti s država na Zajednicu, države èlanice su ogranièile svoja suverena prava … te su tako stvorile pravni sustav koji obvezuje kako njihove državljane, tako i njih same.” Na temelju ovih podrobnih zapažanja, Sud je došao do sljedeæeg zakljuèka: “Iz svih ovih zapažanja proizlazi da pravo koje proizlazi iz Ugovora, kao neovisnog pravnog izvora, zbog svoje posebne i izvorne naravi ne može biti potisnuto

18.1.2002, 11:09

23

domaæim zakonskim odredbama, a da pritom ne bude lišeno svoje naravi prava Zajednice i da se pritom ne stave pod pitanje pravni temelji same Zajednice. To što su države svoja prava i obveze koje proizlaze iz Ugovora sa svojih domaæih pravnih sustava prenijele na pravni sustav Zajednice za sobom povlaèi trajno ogranièenje njihovih suverenih prava, nad èime nikakav naknadni jednostrani akt koji nije u skladu s konceptom Zajednice ne može imati prevagu.” U svjetlu ovih presuda, poèela koja, zajednièki gledano, obièno odreðuju posebnu pravnu narav EZ-a obuhvaæaju: • institucionalni ustroj koji jamèi da je djelovanje EZ-a istodobno obilježeno opæim europskim interesom, tj. da se odražava u interesima Zajednice utvrðenim u okviru ciljeva ili je pod njihovim utjecajem; • prijenos ovlasti na institucije Zajednice u veæoj mjeri nego što je to sluèaj kod drugih meðunarodnih organizacija, uz širenje na podruèja na kojima države obièno zadržavaju svoja suverena prava; • izravnu primjenjivost prava Zajednice, uslijed èega su odredbe potonjeg u cijelosti i jednoobrazno primjenjive na podruèju svih država èlanica i èime se kako državama èlanicama, tako i njihovim graðanima daju prava i nameæu obveze; 24

ABC-ZA~1.P65

• primat prava Zajednice, èime se jamèi da pravo Zajednice ne može biti

24

stavljeno izvan snage ili izmijenjeno nacionalnim pravom te da nad njime ima prevagu u sluèaju meðusobnih proturjeènosti. EZ, dakle, predstavlja autonomnu cjelinu sa svojim vlastitim suverenim pravima i pravnim poretkom koji je neovisan od država èlanica i kojemu, na podruèjima nadležnosti EZ-a, podliježu kako same države èlanice, tako i njihovi državljani.

2. Pravna narav EU EU više ne predstavlja tek zacrtani cilj integracijskog procesa, veæ samostojnu meðunarodnu organizaciju uspostavljenu Maastriškim ugovorom. Ono što je neuobièajeno u sluèaju ove organizacije odnosi se na njenu ulogu “krovnog tijela” za tri Europske zajednice, njene politike koje se meðusobno nadopunjuju i oblici suradnje izmeðu država èlanica. Pa ipak, pravni poredak EU uvelike zaostaje za pravnim poretkom EZ-a. Primjerice, naèela autonomije, izravne primjenjivosti i primata prava Zajednice, koja su toliko bitna za pravni poredak EZ-a, ne primjenjuju se na druga dva stupa EU. Umjesto toga, ti se stupovi u osnovi sastoje od programa i izjava o namjeri koje se u praksu pretaèu kroz suradnju izmeðu vlada te im se namjerno ne dopušta da izaðu izvan okvira preliminarne faze jedne buduæe, “institucionalizirane” Unije. Èinjenica da

18.1.2002, 11:09

se EU pri obavljanju svojih zadaæa koristi institucijama EZ-a ništa ne mijenja na stvari, jer – kao “institucije Unije” – one mogu djelovati iskljuèivo u skladu s Ugovorom o Europskoj uniji, tj. jedino u sklopu suradnje izmeðu država èlanica u okviru drugog i treæeg stupa. Ugovor o EU ne predstavlja “ustav EU” kojim bi se ureðivali svi vidovi te Unije.

3. Razlièitost od ostalih vrsta politièkih organizacija Po svojoj samoj prirodi, EU i EZ dijele odreðene znaèajke s uobièajenim meðunarodnim organizacijama ili strukturama federalne naravi, ali postoje i mnoge razlike. EU kao takva još uvijek ne predstavlja “gotov proizvod”. Nalazi se u procesu razvoja i još uvijek je nemoguæe predvidjeti oblik koji æe u konaènici poprimiti. Jedina znaèajka koju EU dijeli s ostalim meðunarodnim organizacijama odnosi se na èinjenicu da je i ona nastala na temelju meðunarodnog ugovora. Meðutim, veæ je samo uklapanje EZ u organizacijski ustroj EU za potonju znaèilo znatan odmak od tradicionalnog oblika meðunarodnih sprega. Naime, iako su se Ugovori o osnivanju EZ-a temeljili na meðunarodnim sporazumima, oni su doveli do stvaranja neovisnih Zajednica s vlastitim suverenim pravima i odgovornostima, pri èemu su im države èlanice ustupile neka od

ABC-ZA~1.P65

25

svojih prava. Povrh toga, zadaæe povjerene EZ-u uvelike se razlikuju od zadaæa drugih meðunarodnih organizacija. Dok su pred potonje uglavnom postavljeni jasno odreðeni zadaci tehnièke naravi, EZ-u su povjerena podruèja odgovornosti koja, zajednièki gledano, predstavljaju bitne odlike državnosti. Zahvaljujuæi spomenutim razlikama izmeðu EZ-a i uobièajenog oblika meðunarodnih organizacija, EZ – a samim time i EU – prolaze kroz proces stjecanja statusa sliènog statusu pojedinaènih država. U prvom redu, to što su se države èlanice djelomice odrekle svojih suverenih prava shvaæeno je kao znak da je EU veæ ustrojena prema naèelima federalne države. Meðutim, ovakvo gledište ne vodi raèuna o èinjenici da su institucije EU ovlaštene ostvarivati ciljeve postavljene Ugovorima samo na odreðenim podruèjima. To znaèi da ne uživaju slobodu odabira svojih ciljeva na isti naèin kao i suverena država, a nisu ni u položaju da se nose s izazovima s kojima se danas suoèavaju suvremene države. Isto tako, EU nema sveobuhvatnu nadležnost kojom raspolažu suverene države, kao ni ovlast utvrðivanja novih podruèja odgovornosti (“nadležnost za nadležnost”). Dakle, EU ne predstavlja ni meðunarodnu organizaciju u uobièajenom smislu te rijeèi, niti udrugu država, veæ autonomnu cjelinu koja se nalazi negdje izmeðu te dvije krajnosti. U pravnim

18.1.2002, 11:09

25

krugovima, danas se koristi pojam “naddržavna organizacija”.

• ZADAÆE EU Popis zadaæa povjerenih Zajednici podsjeæa na ustavni poredak neke države. Tu se ne radi o usko odreðenim tehnièkim zadacima koje obièno preuzimaju meðunarodne organizacije, veæ o podruèjima nadležnosti koja, gledano u cjelini, predstavljaju bitne odlike državnosti. Sukladno Ugovoru o EZ, zadaæa EU je da, kroz uspostavu zajednièkog tržišta koje æe objediniti nacionalna tržišta država èlanica i na kojem æe se sve robe i usluge moæi nuditi i prodavati pod jednakim uvjetima te kroz postupno približavanje nacionalnih gospodarskih politika na svim podruèjima djelatnosti, sve države èlanice sjedini u zajednicu.

26

ABC-ZA~1.P65

Koncept uspostave zajednièkog tržišta je iznova oživljen na temelju programa donesenog s ciljem dovršetka unutarnjeg tržišta do 1992. godine. Taj je program plod spoznaje da je, s jedne strane, preostao èitav niz nacionalnih prepreka potpunoj uspostavi sloboda na kojima se temelji zajednièko tržište te da, s druge strane, važni sektori gospodarstva, poput telekomunikacija i javne nabave roba i usluga, nisu ukljuèeni u zajednièko tržište. U svojoj Bijeloj knjizi o dovršenju zajednièkog tržišta, Europska komisija je u lipnju 1985. pred èelnike država i vlada (tadašnjih) 10 država èlanica iznijela

26

otprilike 300 prijedloga pravnih akata, i to u cjelovitom obliku i s podrobnim vremenskim rasporedom, osmišljenih radi uklanjanja svih prepreka unutar Zajednice do konca 1992. godine. Prilikom sastanka na vrhu održanog u Milanu te iste godine, èelnici država i vlada su Komisiji povjerili politièki zadatak provedbe programa jedinstvenog tržišta. Meðutim, da bi se u roku od samo sedam godina ostvarilo ono što prvobitne države èlanice nisu uspjele uèiniti kroz gotovo tri desetljeæa, puki iskaz politièke namjere i usvajanje programa nisu bili dovoljni: sadržajna bit Projekta 1992. morala je biti ugraðena u Rimske ugovore. To je postignuto Jedinstvenim europskim aktom, kojim su Ugovoru o E(E)Z-u pridodane razlièite nove odredbe, ukljuèujuæi èlanak prema kojemu je Zajednica dužna poduzeti sve neophodne mjere radi postupne uspostave unutarnjih tržišta do 31. prosinca 1992. (èlanak 14., bivši èlanak 7a. Ugovora o EU, a prije toga, èlanak 8a. Ugovora o EZ). U svakom bitnom pogledu, ovaj je cilj ostvaren u zadanom roku, pri èemu su institucije Zajednice uspjele utvrditi pravni okvir za odgovarajuæe djelovanje zajednièkog tržišta. Taj je okvir danas uvelike ojaèan nacionalnim transpozicijskim mjerama, uslijed èega je jedinstveno tržište veæ postalo stvarnost. Prisutnost jedinstvenog tržišta se veæ osjeæa i u svakodnevnom životu, posebice prilikom putovanja Europskom unijom, gdje provjera identiteta na državnim granicama veæ predstavlja davnu prošlost.

18.1.2002, 11:09

Ugovor o Europskoj uniji je za EZ predstavljao iskorak u novu gospodarsku i socijalnu dimenziju. Uvoðenje eura (èlanak 121. stavak 4. Ugovora o EU) kao jedinstvene europske valute u 11 od ukupno 15 država èlanica (Danska, Švedska i Velika Britanija odbile su sudjelovanje u monetarnoj uniji, dok Grèka još uvijek nastoji zadovoljiti uvjete) 1. sijeènja 1999. predstavljalo je još jedan znak meðusobnog ispreplitanja gospodarstava država èlanica i dodatno je ojaèalo EU. Kao jedino zakonsko sredstvo plaæanja na podruèju EU euro æe 1. sijeènja 2002. zamijeniti nacionalne valute u cjelokupnom opæem platnom prometu, èime æe postati valutom svih graðana EU. Uvoðenje pojma državljanstva Unije (èlanak 17. ff. Ugovora o EZ) dodatno je unaprijedilo prava i interese državljana zemalja èlanica na podruèju EU. Graðani uživaju pravo slobodnog kretanja unutar Unije (èlanak 18. Ugovora o EZ), aktivno i pasivno biraèko pravo prilikom izbora za mjesne vlasti (èlanak 19. Ugovora o EZ), pravo na zaštitu od strane diplomatskih i konzularnih tijela bilo koje države èlanice (èlanak 20. Ugovora o EZ), pravo na podnošenje predstavki Europskom parlamentu (èlanak 21. Ugovora o EZ) i, u okviru opæe zabrane diskriminacije, pravo da sve države èlanice prema njima postupaju na isti naèin na koji postupaju i prema vlastitim državljanima (èlanak 17. stavak 2. u sprezi s èlankom 12. Ugovora o EZ). Zbog stope nezaposlenosti na podruèju EU, koja veæ èitav niz godina daje povoda za zabrinutost, osmišljanje strategije zapošljavanja postalo je prioritetnom zadaæom. U tom smislu, u Ugovor o EZ-u uvrštena je nova, posebna

ABC-ZA~1.P65

27

glava posveæena zapošljavanju (glava VIII, èlanak 125. – 130.). U njoj se države èlanice i EZ pozivaju na razradu strategije zapošljavanja i, posebice, na promicanje razvoja kvalificirane, struèno osposobljene i prilagodljive radne snage, uz podizanje prilagodljivosti tržišta rada gospodarskim promjenama. Promicanje zapošljavanja smatra se pitanjem od zajednièkog interesa, koje od država èlanica zahtijeva usklaðivanje njihovih nacionalnih mjera u okviru Vijeæa. EZ æe doprinijeti višoj stopi zaposlenosti kroz poticanje suradnje izmeðu država èlanica i, prema potrebi, nadopunjavanje njihovog djelovanja uz poštivanje njihovih nadležnosti. Ugovorom o EU je takoðer predviðena nova politika i oblici suradnje na podruèju vanjske i sigurnosne politike te suradnje na podruèju unutarnjih poslova i pravosuða.

• OVLASTI EU Ni Ugovori o osnivanju EZ niti Ugovor o Europskoj uniji ne daju Zajednici i njenim institucijama bilo kakve opæe ovlasti za poduzimanje svih mjera neophodnih za ostvarivanje ciljeva postavljenih Ugovorom, ali je zato u svakom poglavlju utvrðen opseg ovlasti djelovanja (naèelo specifiène dodjele ovlasti). Za ovakav su se pristup opredijelile države èlanice kako bi osigurale lakše praæenje i nadzor nad ustupanjem svojih vlastitih ovlasti. Raspon pitanja obuhvaæenih specifiènom dodjelom ovlasti razlikuje se ovisno o naravi zadaæa povjerenih EZ-u i EU.

18.1.2002, 11:09

27

Kada je rijeè o EZ-u, opseg ovlasti je vrlo dalekosežan. Primjerice, na podruèju zajednièke prometne politike, moguæe je donošenje svih odgovarajuæih odredbi (èlanak 75. stavak 1. Ugovora o EZ), a u sluèaju poljoprivredne politike (èlanak 34. stavak 2. Ugovora o EZ) i na podruèju slobodnog kretanja radnika (èlanak 40. Ugovora o EZ), moguæe je poduzimanje svih neophodnih mjera. S druge strane, na podruèju tržišnog natjecanja (èlanak 81. ff. Ugovora o EZ), javnog zdravstva i zaštite potrošaèa (èlanak 152. i 153. Ugovora o EZ) i politike zaštite okoliša (èlanak 175. Ugovora o EZ), diskrecijski djelokrug Zajednice i njenih institucija ogranièen je usko odreðenim uvjetima.

28

ABC-ZA~1.P65

Osim ovih posebnih ovlasti djelovanja, Ugovori o Zajednici daju institucijama i ovlast da djeluju kad god se to pokaže neophodnim radi ostvarivanja jednog od ciljeva postavljenih Ugovorom (èlanak 308. Ugovora o EZ, èlanak 203. Ugovora o Euratomu i èlanak 95. stavak 1. Ugovora o ECSC – supsidijarna ovlast djelovanja). Meðutim, spomenuti èlanci ne daju institucijama nikakvu opæu ovlast koja bi im omoguæila izvršavanje zadaæa koje se nalaze izvan okvira ciljeva postavljenih Ugovorima, a naèelo supsidijarnosti dodatno spreèava institucije Zajednice u širenju njihovih ovlasti na štetu ovlasti država èlanica. U praksi se moguænosti koje se pružaju na temelju ove ovlasti sve èešæe iskorištavaju otkako se EZ, tijekom vremena, poèela opetovano suoèavati s novim zadaæama koje nisu bile predviðene u trenutku zakljuèivanja osnivaèkih Ugovora i za koje, shodno tome, u okviru Ugovora nisu bile dodijeljene nikakve odgovarajuæe ovlasti.

28

Primjeri ukljuèuju zaštitu okoliša i potrošaèa, brojne programe istraživanja koji su od 1973. doneseni izvan Europske zajednice za atomsku energiju, ili pak uspostavu Europskog regionalnog fonda kao sredstva za premošæivanje jaza izmeðu razvijenih i nerazvijenih regija Zajednice. Sada je, meðutim, Jedinstvenim europskim aktom i Ugovorom o EU Zajednici izrijekom dana nadležnost za spomenuta podruèja. Ove posebne odredbe o ovlastima EZ-a podrazumijevaju da je praktièna važnost supsidijarne ovlasti djelovanja uvelike opala. Konaèno, postoje i dodatne ovlasti za poduzimanje mjera koje su neophodne za djelotvornu i svrsishodnu provedbu ovlasti koje su veæ izrijekom dodijeljene (implicirane ovlasti). Te su ovlasti postale posebno znaèajne na podruèju vanjskih odnosa. One Zajednici omoguæuju preuzimanje obveza prema zemljama koje nisu èlanice ili drugim meðunarodnim organizacijama na podruèjima obuhvaæenim popisom zadaæa povjerenih Zajednici. Kao dobar primjer, možemo spomenuti sluèaj “Kramer” u kojem je presudu donio Europski sud pravde. Sluèaj se odnosio na ovlasti Zajednice za suradnju s meðunarodnom organizacijama u utvrðivanju ribarskih kvota i, u sluèajevima u kojima se to smatra primjerenim, za preuzimanje obveza po tom pitanju u okviru meðunarodnog prava. Buduæi da Ugovor o EZ-u nije sadržavao nikakvu izrièitu odredbu, Sud je neophodnu vanjsku nadležnost Zajednice utvrdio na temelju njene unutarnje nadležnosti za politiku ribarstva u okviru zajednièke poljoprivredne politike.

18.1.2002, 11:09

No, u izvršavanju ovih ovlasti, EZ se rukovodi naèelom supsidijarnosti preuzetim od rimokatolièke društvene doktrine, koje je kroz svoju ugradnju u Ugovor o EZ-u (èlanak 5.) steklo gotovo ustavni status. Ovo naèelo je dvojako: s jedne strane, postavlja se obveza prema kojoj EZ mora djelovati u sluèajevima u kojima se zacrtani ciljevi mogu bolje ostvariti na razini Zajednice, èime se njene ovlasti jaèaju. No, s druge strane, prisutna je zabrana prema kojoj EZ ne smije djelovati ukoliko je zadovoljavajuæe ostvarenje ciljeva moguæe kroz pojedinaèno djelovanje države èlanice, èime se ovlasti Zajednice ogranièavaju. U praksi to znaèi da sve institucije Zajednice, a posebice Komisija, moraju uvijek dokazati da postoji stvarna potreba za primjenom pravila Zajednice i zajednièkim djelovanjem. Da parafraziramo Montesquieua, kada nije nužno da Zajednica poduzme neki korak, nužno je da ne poduzme nikakav korak. Ukoliko se dokaže potreba za primjenom pravila Zajednice, sljedeæe pitanje koje se postavlja odnosi se na intenzitet i oblik njihove primjene. Odgovor proizlazi iz naèela razmjernosti koje je u pravni sustav Zajednice ušlo na temelju odluka Suda pravde. Drugim rijeèima, potreba za odreðenim pravnim instrumentom mora se temeljito procijeniti kako bi se ustanovilo da li možda postoji manje ogranièavajuæe sredstvo postizanja istog uèinka. Opæenito govoreæi, osnovni zakljuèak koji iz ovoga valja izvuæi jest da se okvirnom zakonodavstvu, minimalnim standardima i uzajamnom priznavanju postojeæih standarda izmeðu država èlanica treba uvijek davati prednost u odnosu

ABC-ZA~1.P65

29

na prekomjerno podrobna pravila Zajednice. Primjena naèela supsidijarnosti je dodatno obrazložena u Protokolu Amsterdamskog ugovora. Tim se Protokolom utvrðuju svi postupovni i drugi bitni zahtjevi koji proizlaze iz naèela supsidijarnosti, a kojima pravni akti Zajednice moraju udovoljiti. Danas postoje vrlo jasni kriteriji za primjenu ovog naèela, a istodobno je olakšana i zadaæa koju institucije Zajednice moraju ispuniti u pogledu praæenja njegovog poštivanja. U okviru drugog i treæeg stupa EU (zajednièka vanjska i sigurnosna politika i suradnja izmeðu policijskih i pravosudnih vlasti u pitanjima kriminaliteta), ovlasti institucija Zajednice su ogranièene na poticanje i podupiranje suradnje dogovorene izmeðu samih država èlanica u okviru Vijeæa. Dakle, ovdje nije bilo nikakvog potpunog ili djelomiènog prijenosa ovlasti s država èlanica na institucije Zajednice. Umjesto toga, države èlanice zadržavaju izravnu odgovornost za svoju zajednièku vanjsku i sigurnosnu politiku i suradnju izmeðu policijskih i pravosudnih vlasti u suzbijanju kriminaliteta. Meðutim, države èlanice su se isto tako obvezale na daljnju suradnju i zajednièko djelovanje na razini EU kroz rad unutar institucionalnog okvira Zajednice. Treæe pitanje koje se postavlja u vezi s ustavnim poretkom Europske zajednice odnosi se na njenu organizaciju. Koje su institucije Zajednice? Buduæi da obavlja poslove iz djelokruga koji je obièno rezerviran za države, ima li Zajednica svoju vladu, parlament, upravna tijela i

18.1.2002, 11:09

29

• INSTITUCIJE EU Europsko vijeæe 15 èelnika država ili vlada i predsjednik Komisije

Vijeæe EU

Europski sud pravde

15 ministara

15 sudaca

Odbor regija

Europski Parlament

222 èlana

626 èlanova

Ekonomski i socijalni odbor

Revizorski sud

Europska komisija

15 èlanova

20 èlanova

Europska središnja banka

Europska investicijska banka

Broj glasova u Vijeæu ministara

30

ABC-ZA~1.P65

Njemaèka Francuska Italija Velika Britanija Španjolska Belgija Grèka Nizozemska Portugal Austrija Švedska Danska Irska Finska Luksemburg

10 10 10 10 8 5 5 5 5 4 4 3 3 3 2

30

222 èlana

Postotak ukupnog Postotak ukupnog Broj èlanova u broja glasova stanovništva Komisiji

11.36 11.36 11.36 11.36 9.09 5.68 5.68 5.68 5.68 4.54 4.54 3.41 3.41 3.41 2.27

21.96 15.63 15.39 15.75 10.53 2.72 2.81 4.16 2.66 2.16 2.37 1.41 0.97 1.37 0.11

18.1.2002, 11:09

2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

sudove poput onih na koje nailazimo u državama èlanicama? Rad na izvršavanju zadaæa povjerenih Zajednici i usmjeravanje procesa integracije nisu s namjerom prepušteni državama èlanicama ili meðunarodnoj suradnji. EZ raspolaže institucionalnim sustavom koji joj omoguæuje davanje novih poticaja i postavljanje novih ciljeva za ujedinjenje Europe te stvaranje pravnog sustava Zajednice koji je jednoobrazno osmišljen i primjenjiv na podruèju svih država èlanica. Glavne uloge na pozornici Zajednice igraju Europsko vijeæe i institucije EZ-a – Europski parlament, Vijeæe EU, Europska komisija, Europski sud pravde i Revizorski sud. Tu je takoðer i èitav niz pomoænih tijela: Europska središnja banka i Europska investicijska banka, kao i Ekonomski i socijalni odbor i Odbor regija. Od spomenutih institucija, Sud pravde i Parlament, koji se nekada nazivao “Skupština”, od samog su poèetka predstavljali zajednièka tijela triju Zajednica. To je predviðeno konvencijom koju je 1957. potpisalo šest prvobitnih država èlanica, istodobno s Rimskim ugovorima. Proces stvaranja zajednièkih institucija dovršen je u srpnju 1967. godine, kada je zakljuèen Ugovor o osnivanju jedinstvenog Vijeæa i jedinstvene Komisije Europskih zajednica (“Ugovor o spajanju”). Otada sve tri zajednice imaju jedan te isti institucionalni ustroj.

Europsko vijeæe (èlanak 4. Ugovora o EU) Europsko je vijeæe izraslo iz sastanaka na vrhu èelnika država i vlada. Prilikom

ABC-ZA~1.P65

31

sastanka na vrhu održanog u Parizu u prosincu 1974. godine, odluèeno je da bi se sastanci trebali održavati tri puta godišnje, i to u okviru tijela opisanog kao Europsko vijeæe. 1987. godine, Europsko je vijeæe na temelju Jedinstvenog europskog akta (èlanak 23.) i službeno ukljuèeno u institucionalni sustav Zajednice. Danas ono predstavlja jedno od tijela Europske unije (èlanak 4. EU). U tom kontekstu, èelnici država ili vlada i predsjednik Komisije sastaju se najmanje jednom godišnje, pri èemu im se prikljuèuju i ministri vanjskih poslova i jedan èlan Komisije (èlanak 4. stavak 2. Ugovora o EU). Uloga Europskog vijeæa sastoji se u utvrðivanju politièkih smjernica za europsku integraciju, kako u odnosu na EZ, tako i s obzirom na EU. U okviru Zajednice, Europsko vijeæe tu zadaæu obavlja donošenjem temeljnih politièkih odluka i davanjem naputaka Vijeæu ili predstavnicima država èlanica okupljenim na sastanku Vijeæa. Europsko vijeæe na taj naèin usmjerava rad na stvaranju gospodarske i monetarne unije, uspostavi Europskog monetarnog sustava, izravnim izborima za Parlament i na èitavom nizu zahtjeva za pristupanje.

Europski parlament (èlanak 189.-201. Ugovora o EZ) Sukladno Ugovorima, Europski parlament (EP) je predstavnièko tijelo naroda država èlanica Zajednice (èlanak 189. stavak 1. Ugovora o EZ). Nastao je stapanjem zajednièke skupštine ECSC-a, skupštine EEZ-a i skupštine Euroatoma, koje su u jedinstvenu Skupštinu spojene

18.1.2002, 11:09

31

1957. godine, na temelju konvencije o odreðenim zajednièkim institucijama Europskih zajednica (prvi Ugovor o spajanju). Naziv je službeno promijenjen u “Europski parlament” tek kada je Ugovor o EZ-u izmijenjen i dopunjen Ugovorom o Europskoj uniji, iako je taj korak bio pukim odrazom veæ uvriježene prakse, jer je i sama Skupština svoj vlastiti naziv promijenila u “Europski parlament” još daleke 1958.

najnovijih izbora održanih 1999.

• Sastav i izbori

Dodjela odreðenog broja zastupnièkih mjesta svakoj pojedinoj zemlji znaèi da, u èisto matematièkom smislu, Njemaèka ima jednog zastupnika na svakih 808 000 stanovnika, doèim Luksemburg u Parlamentu ima jednog zastupnika na približno svakih 60 000 stanovnika.

EP je trenutaèno sastavljen od 626 “zastupnika naroda država èlanica Zajednice”. Broj zastupnièkih mjesta ne smije prelaziti 700. Do 1979. godine, spomenuti su se zastupnici birali iz redova èlanova državnih parlamenata, koji su ih ujedno i delegirali. Prema odredbama Ugovora, narodi država èlanica trebali su birati èlanove EU putem izravnih opæih izbora, ali su prvi takvi izbori održani tek u srpnju 1979. godine, nakon što niz ranijih inicijativa nije urodio nikakvim plodom. Danas se izbori održavaju svakih pet godina, što odgovara trajanju “zakonodavnog razdoblja”, ali još uvijek ne postoji jedinstveni izborni postupak predviðen Ugovorima. Kao i 1979. godine, državni sustavi su primijenjeni i prilikom najnovijih izravnih izbora u lipnju 1999. Primjerice, Velika Britanija je za europske izbore zadržala svoj veæinski sustav sve do 1994. godine, a ostalim se državama èlanicama u primjeni razmjernog sustava prikljuèila tek prilikom izbora 1999. 32

ABC-ZA~1.P65

Sastav Parlamenta prikazan je na slici na stranici 34, a odnosi se na stanje slijedom

32

Predsjednik, potpredsjednici i kontrolori èine Ured EP, a Parlament ih bira na mandat od dvije i pol godine. Tu je još jedno tijelo, Konferencija predsjednika, koja ukljuèuje i predsjednike politièkih grupacija i odgovorna je za organizaciju rada Parlamenta, njegove odnose s drugim institucijama EU i s institucijama izvan Unije.

Buduæi da se zastupnici biraju putem izravnih izbora, Parlament danas uživa demokratsku legitimnost i može se ustvrditi da istinski zastupa narod Zajednice. No, puko postojanje izravno izabranog Parlamenta ne može samo po sebi zadovoljiti temeljni zahtjev demokratskog ustavnog poretka, a to je da svekolika javna vlast mora proistjecati iz naroda. To ne samo da znaèi da postupak donošenja odluka mora biti transparentan, a institucije zadužene za donošenje odluke istinski predstavnièke, veæ i da mora postojati parlamentarni nadzor, pri èemu Parlament mora dati legitimnost institucijama ukljuèenim u postupak donošenja odluka. Upravo u tom smislu možemo reæi da unatoè napretku ostvarenom tijekom proteklih godina postojeæi ustroj Zajednice odreðene želje i dalje ostavlja neostvarenima. Stoga ga s pravom opisujemo kao još

18.1.2002, 11:09

uvijek nedovoljno razvijenu demokraciju. Europski parlament ispunjava tek nekoliko zadaæa istinskog parlamenta u parlamentarnoj demokraciji. Ponajprije, on ne bira nikakvu vladu. Tome je tako jednostavno zbog toga što na razini Zajednice uopæe i ne postoji nikakva vlada. Umjesto toga, poslove predviðene Ugovorima, a koji su usporedivi s djelokrugom vlade, obavljaju Vijeæe i Komisija, i to prema svojevrsnom obrascu podjele rada. Pa ipak, sukladno Ugovoru o EU, Parlament je ovlašten utjecati na imenovanje èlanova Komisije i njenog predsjednika (“pravo investiture”, tj. postavljanja na dužnost). Meðutim, Parlament nema nikakvog utjecaja na èlanstvo u Vijeæu. Vijeæe podliježe parlamentarnom nadzoru jedino utoliko što je svaki od njegovih èlanova, kao državni ministar, odgovoran svom državnom parlamentu. • Zadaæe Djelokrug Parlamenta se može podijeliti na sljedeæa tri podruèja. Donošenje odluka. Uloga Parlamenta u postupku donošenja odluka znatno je ojaèana uvoðenjem novih zakonodavnih postupaka, poglavito postupka suradnje (uvedenog Jedinstvenim europskim aktom 1987. godine; èlanak 252. Ugovora o EZ) i postupka suodluèivanja (uvedenog Ugovorom o Europskoj uniji 1993. godine; èlanak 251. Ugovora o EZ). O oba postupka æe biti daleko više rijeèi u poglavlju posveæenom zakonodavnom postupku Zajednice. Ova dva postupka omoguæuju Parlamentu ne samo da predlaže izmjene

ABC-ZA~1.P65

33

i dopune pravnih akata Zajednice u razlièitim èitanjima te da, unutar odreðenih granica, ishodi njihovo prihvaæanje od strane Vijeæa, veæ i da u postupku suodluèivanja nastupi kao suzakonodavac na ravnopravnoj osnovi s Vijeæem. Tradicionalno gledano, Parlament je oduvijek igrao važnu ulogu i u proraèunskom postupku. Primjerice, na njemu je konaèna odluka kada je rijeè o “neobveznim izdacima EZ-a”, tj. izdacima koji nisu izrijekom predviðeni pravilima Zajednice, kao što su administrativni troškovi institucija (posebice “izdaci poslovanja” za strukturne fondove) ili izdaci za provedbu politike istraživanja, energetske politike, prometne politike ili zaštite okoliša. Na ove izdatke otpada gotovo polovica proraèuna EZ-a (46,3% u 1999.). Isto tako, Parlament ima presudan utjecaj na naèin na koji se Zajednica razvija, i to zbog toga što djeluje kao odluèujuæi èimbenik (izmeðu ostaloga) u napredovanju provedbe i uèvršæivanju temeljnih politika Zajednica (kao što su socijalna, regionalna, istraživaèka, ekološka i prometna politika) te osigurava osnovne pretpostavke za uvoðenje novih politièkih mjera, primjerice, na podruèju obrazovanja ili zaštite potrošaèa. Parlament ima pravo mijenjati naèin rasporeðivanja ovih izdataka i, u odreðenim granicama, poveæavati njihov ukupni iznos. Time se jamèi znaèajan utjecaj Parlamenta na naèin izdvajanja sredstava za pojedina podruèja iz djelokruga Zajednice, koja se financiraju iz neobveznih izdataka. Drugu polovicu proraèuna EZ-a èine “obvezni izdaci”, tj. izdaci koji su propisani pravilima Zajednice (što se u osnovi odnosi na izdatke za zajednièku poljoprivrednu politiku). U vezi s tim izdacima, Parlament može predlagati odreðene

18.1.2002, 11:09

33

EUROPSKI PARLAMENT Predsjednik 14 potpredsjednika i 5 kontrolora Skupina Europske narodne stranke, EPP (demokršæani) i Europski demokrati Skupina Stranke europskih socijalista, PES

17 odbora obavlja pripremne radnje za plenarne sjednice

Skupina Europske liberalno-demokratske i reformske stranke, ELDR Skupina Zelenih u Europskom parlamentu/ Europskog slobodnog saveza, GREEN/EFA Konfederalna skupina Europske ujedinjene ljevice/Nordijske zelene ljevice, GUE/NGL

626

Unija za Europu nacija, UEN Skupina za Europu demokracija i raznolikosti, EDD Nezavisni zastupnici Stanje u rujnu 1999.

D 99

F 87

I 87

UK 87

E 64

NL 31

B 25

EL 25

P 25

S 22

A 21

DK 16

34 34

ABC-ZA~1.P65

34

18.1.2002, 11:09

FIN IRL 16 15

L 6

17 odbora obavlja pripremne radnje za plenarne sjednice 1.

AFET: Odbor za vanjske poslove, ljudska prava i zajednièku sigurnosnu i obrambenu politiku

2.

BUDG: Odbor za proraèun

3.

CONT: Odbor za proraèunski nadzor

4.

LIBE: Odbor za slobode i prava graðana, pravosuðe i unutarnje poslove

5.

ECON: Odbor za gospodarstvo i monetarna pitanja

6.

JURI: Odbor za pravna pitanja i unutarnje tržište

7.

INDU: Odbor za industriju, vanjsku trgovinu, istraživanja i energetiku

8.

EMPL: Odbor za zapošljavanje i socijalna pitanja

9.

ENVI: Odbor za zaštitu okoliša, javno zdravstvo i potrošaèku politiku

10.

AGRI: Odbor za poljoprivredu i seoski razvoj

11.

PECH: Odbor za ribarstvo

12.

REGI: Odbor za regionalnu politiku, promet i turizam

13.

CULT: Odbor za kulturu, obrazovanje, medije i šport

14.

DEVE: Odbor za razvoj i suradnju

15.

AFCO: Odbor za ustavna pitanja

16.

FEMM: Odbor za prava žena i jednake moguænosti

17.

PETI: Odbor za predstavke

35 35

ABC-ZA~1.P65

35

18.1.2002, 11:09

izmjene. Pod uvjetom poštivanja najvišeg ukupnog iznosa, ove se izmjene smatraju prihvaæenima osim ako ih Vijeæe ne odbaci kvalificiranom veæinom. Konaèno, Parlament ima pravo odbiti i cjelokupni proraèun te je odgovoran za davanje službene razrješnice upravi Komisije zaduženoj za izvršenje proraèuna za prethodnu godinu. Parlament ima pravo davanja suglasnosti na sve znaèajnije meðunarodne ugovore (èlanak 300. stavak 3. Ugovora o EZ) i na ugovore o pristupanju zakljuèene s novim državama èlanicama, u kojima se utvrðuju uvjeti ulaska u èlanstvo (èlanak 49. Ugovora o EU). Suglasnost Parlamenta je takoðer potrebna za imenovanje predsjednika i èlanova Komisije, za sve izmjene i dopune Statuta Europske središnje banke i za odluku o standardnom postupku provoðenja parlamentarnih izbora.

36

ABC-ZA~1.P65

Savjetodavna uloga. Parlament izvršava savjetodavne dužnosti prvenstveno na temelju ugovornih odredbi prema kojima su se Vijeæe i Komisija dužni posavjetovati s Parlamentom (obvezno savjetovanje) ili na temelju neobveznog savjetovanja. Do uvoðenja postupaka suradnje i suodluèivanja, ovakvim se savjetovanjem jamèilo sudjelovanje Parlamentu u jedinom zakonodavnom postupku Zajednice koji je tada postojao, a rijeè je o predlagaèkom postupku. Naime, prije donošenja neke odluke u okviru Vijeæa, Parlament je morao ili je mogao iznijeti svoja gledišta. Sada kada su, kao što æemo vidjeti, stvarni sluèajevi u kojima se primjenjuje predlagaèki postupak

36

postali rjeði, savjetodavna uloga Parlamenta sve više ustupa mjesto njegovoj ulozi donositelja odluka, barem što se tièe službenog zakonodavnog postupka. Nadzorna uloga. Parlament raspolaže nadzornim ovlastima iskljuèivo u odnosu na Komisiju. Te se ovlasti uglavnom temelje na èinjenici da je Komisija dužna odgovarati na parlamentarna pitanja, braniti svoje prijedloge pred Parlamentom i podnositi na raspravu svoja godišnja izvješæa o djelatnostima Zajednice. Parlament može dvotreæinskom veæinom svojih èlanova predložiti izglasavanje nepovjerenja Komisiji i tako je prisiliti da kao tijelo podnese ostavku (èlanak 201. Ugovora o EZ). Do sada je na raspravu podneseno pet prijedloga izglasavanja nepovjerenja (posljednji put u sijeènju 1999.), od kojih su tri stavljena na glasovanje i odbijena. Od sklapanja Ugovora o EU, ovo pravo na predlaganje izglasavanja nepovjerenja dobilo je na važnosti jer je Parlament, na temelju svog prava postavljanja na dužnost, koje mu je dano temeljem Ugovora o EU, ukljuèen u imenovanje Komisije koja je predmetom njegove kritike. Buduæi da u praksi na parlamentarna pitanja odgovara i Vijeæe, Parlamentu se pruža prilika za voðenje izravne politièke rasprave s dvije zakonotvorne institucije. Ugovorom o Europskoj uniji, nadzorne ovlasti Parlamenta su znatno ojaèane. Danas je Parlament takoðer ovlašten osnivati posebne istražne odbore za podrobno razmatranje navodnih sluèajeva kršenja prava Zajednice ili lošeg upravljanja. Takav je odbor, primjerice, uporabljen

18.1.2002, 11:09

radi utvrðivanja odgovornosti Komisije za zakašnjelo reagiranje na pojavu “kravljeg ludila” u Velikoj Britaniji, koje je predstavljalo prijetnju ljudskim životima i zdravlju. Isto tako, Ugovorima je izrijekom predviðeno pravo svake fizièke ili pravne osobe na podnošenje predstavki Parlamentu, koje potom rješava stalni odbor za predstavke. Konaèno, Parlament je iskoristio i svoju ovlast imenovanja pravobranitelja (tzv. ombudsmana) kojemu se mogu uputiti pritužbe na nepravilnosti u obavljanju djelatnosti institucija ili tijela Zajednice, uz iznimku Suda pravde. Pravobranitelj može provoditi istrage, pri èemu je dotiènoj instituciji ili tijelu dužan dostaviti obavijest o poduzimanju takvih mjera, a Parlamentu mora podnijeti izvješæe o ishodu istrage. • Radni postupci Osnovna pravila kojima se Parlament rukovodi u svom radu utvrðena su njegovim Poslovnikom. Zastupnici u Europskom parlamentu èine politièke skupine. S obzirom na položaj Parlamenta kao institucije Zajednice, rijeè je o stranaèko-politièkim grupacijama koje djeluju na razini èitave Zajednice i izvan okvira bilo kakvih državnih granica. Osim toga, Parlament ima 17 stalnih odbora. Èlanovi Komisije ili njihovi predstavnici dužni su se pojaviti pred odborom nadležnim za njihovo podruèje odgovornosti kako bi obrazložili odluke Komisije, dokumente koji se podnose Vijeæu i stav koji je Komisija usvojila u okviru Vijeæa. To odborima daje širok uvid u djelatnosti Komisije, a

ABC-ZA~1.P65

37

buduæi da se pojedinosti sa sastanaka Komisije obièno ne objavljuju, Parlament na taj naèin stjeèe potpuni pristup podacima koji su ponekad èak i povjerljive naravi. Odbori su tako u moguænosti uèinkovito pratiti rad Komisije. Oni su, isto tako, odgovorni za pripremu mišljenja Parlamenta o prijedlozima Komisije, predloženim izmjenama i dopunama bilo kakvog “zajednièkog stajališta” zacrtanog u okviru Vijeæa te rezolucijama Parlamenta utvrðenim na njegov vlastiti poticaj. U tom smislu, odbori se redovito savjetuju s neovisnim struènjacima ili predstavnicima organizacija ili gospodarskih sektora u pitanju. Parlament u Strasbourgu održava jednotjedne plenarne sjednice svakog mjeseca, s izuzetkom kolovoza. Mogu se sazivati i izvanredna zasjedanja, osobito kada je rijeè o proraèunu. Radi rješavanja važnih goruæih pitanja, u Bruxellesu se mogu održavati kraæe hitne sjednice (u trajanju od jednog ili dva dana) koje Parlamentu omoguæavaju iznošenje stajališta o pitanjima od posebnog znaèaja (kao što su poslovi Zajednice, meðunarodni poslovi, kršenja ljudskih prava itd.). Sve plenarne sjednice su otvorene za javnost. • Donošenje odluka Apsolutna veæina danih glasova obièno je dostatna za donošenje odluke. No, kako Parlament sve više dobiva na važnosti, Ugovorom se postavljaju sve stroži zahtjevi u pogledu nazoènosti zastupnika u Europskom parlamentu.

18.1.2002, 11:09

37

Ugovorom je sada predviðen èitav niz odluka koje se mogu usvojiti jedino ako ih podrži apsolutna veæina svih zastupnika u Parlamentu. Slijedom poveæanja broja zastupnièkih mjesta na 626, ova veæina æe u buduænosti iznositi 314 glasova. Konaèno, svaki prijedlog izglasavanja nepovjerenja Komisiji ne samo da mora biti podržan od veæine zastupnika u Parlamentu, veæ ga treba izglasati dvotreæinska veæina. • Sjedište

38

ABC-ZA~1.P65

Na sastanku Europskog vijeæa u Edinburghu, dogovoreno je da æe sjedište Parlamenta biti u Strasbourgu, èime je okonèan privremeni status rješenja kojemu se pribjegavalo 30 godina. Naime, uvriježila se praksa održavanja plenarnih sjednica u Strasbourgu i Bruxellesu, pri èemu su se sastanci politièkih skupina i odbora održavali u Bruxellesu u tjednima tijekom kojih Parlament nije zasjedao, dok je Glavno tajništvo Parlamenta svoje sjedište imalo u Luksemburgu. Tako je odlukom o odreðivanju sjedišta institucija, donesenom prilikom sastanka Europskog vijeæa u Edinburghu, potvrðena valjanost ovih rješenja, pod uvjetom da bi se 12 mjeseènih plenarnih zasjedanja trebalo održati u Strasbourgu. Meðutim, u Parlamentu je još uvijek prisutna sklonost održavanju sve veæeg broja plenarnih sjednica u Bruxellesu, te stoga nije posve izvjesno da li æe Strasborug nužno biti mjestom održavanja svih 12 sjednica svake godine. Štoviše, odluka donesena na sastanku Europskog vijeæa u

38

Edinburghu u naèelu dopušta održavanje sjednica i u drugim mjestima, tj. prvenstveno u Bruxellesu.

Vijeæe Europske unije (èlanak 202.-210. Ugovora o EZ) • Sastav i predsjedanje Vijeæe je sastavljeno od predstavnika vlada država èlanica. Svih 15 država upuæuju jednog ili više predstavnika, a u pravilu se – iako ne i nužno – radi o resornom ili nižem ministru nadležnom za pitanja koja se razmatraju. Bitno je da ti predstavnici imaju ovlast djelovanja s obvezujuæim uèinkom na njihove vlade. Veæ i sama èinjenica da vlade mogu biti zastupljene na razlièite naèine jasno nam govori da ne postoje stalni èlanovi Vijeæa. Namjesto toga, predstavnici koji sjede u Vijeæu mijenjaju se ovisno o temi rasprave. Vijeæe ministara vanjskih poslova, koje se obièno sastaje jedanput mjeseèno, djeluje kao “Vijeæe za opæe poslove” koje se bavi pitanjima opæe politike. Pored toga, razlièita Vijeæa ministara okupljaju se približno 80 puta godišnje radi rješavanja pitanja s pripadajuæih im podruèja nadležnosti, po kojima su i dobila svoje nazive: Vijeæe ministara gospodarstva i financija (Ecofin), Vijeæe ministara poljoprivrede, Vijeæe ministara prometa, Vijeæe ministara socijalne skrbi, Vijeæe ministara za zaštitu okoliša itd. Vijeæem naizmjence predsjedava svaka država èlanica tijekom razdoblja od šest mjeseci. O redoslijedu obnašanja

18.1.2002, 11:09

SASTAV VIJEÆA

Po jedan predstavnik svake države èlanice na ministarskoj razini, pri èemu se sastav mijenja ovisno o temi rasprave, primjerice: Vijeæe za gospodarstvo i financije (Ecofin)

Vijeæe za opæe poslove

Vijeæe za promet

Odbor stalnih predstavnika “Coreper I i II”

Vijeæe za poljoprivredu

Posebni odbor za poljoprivredu

Radne skupine

Glavno tajništvo (približno 2 200 dužnosnika)

Zadaæe

Usklaðivanje Izrada gospodarske zakonodavstva politike

Proraèunski nadzor

Imenovanja

Vanjski odnosi

39 39

ABC-ZA~1.P65

39

18.1.2002, 11:09

dužnosti predsjednika Vijeæe odluèuje jednoglasno, na temelju naèela prema kojem se velike i male države èlanice trebaju izmjenjivati. Predsjedništvo se izmjenjuje 1. sijeènja i 1. srpnja svake godine. 1999. godine, Vijeæem je najprije predsjedala Njemaèka, a potom Finska. Godine 2000. red je došao na Portugal i Francusku. S obzirom na ovu prilièno brzu izmjenu, odreðeni kontinuitet osigurava tzv. “trojka” koja se sastoji od prethodnog , aktualnog i buduæeg obnašatelja dužnosti predsjedatelja. Predsjedništvo je uglavnom odgovorno za opæe usklaðivanje rada Vijeæa i odbora, pri èemu im osigurava sve neophodne pretpostavke. Ono je važno i u politièkom smislu, jer država èlanica koja predsjedava Unijom igra znaèajniju ulogu na svjetskoj pozornici, što ponajprije malim državama èlanicama daje priliku da nastupe rame uz rame s “veæim igraèima” i ostave svoj trag u europskoj politici. Sjedište Vijeæa se nalazi u Bruxellesu. • Zadaæe

40

ABC-ZA~1.P65

U okviru EZ-a i Euratoma, glavna zadaæa Vijeæa odnosi se na utvrðivanje i provedbu zakonodavstva (èlanak 202. Ugovora o EZ). S druge strane, kada je rijeè o ECSC-u, Vijeæe predstavlja pomoæno tijelo koje se mora baviti ogranièenim brojem posebno važnih odluka. Vijeæe je takoðer zaduženo za usklaðivanje gospodarske politike država èlanica (èlanak 202. Ugovora o EZ). Djelovanje na ovom podruèju može

40

poprimiti oblik neobvezujuæih rezolucija ili pravno obvezujuæih odluka. Ovlasti Vijeæa na ovom podruèju znatno su ojaèane, a njihov je opseg proširen kao posljedica pomaka prema stvaranju europske gospodarske i monetarne unije, kao što je predviðeno Ugovorom o EU. Primjerice, ovlasti Vijeæa za provoðenje njegovih “opæih smjernica gospodarske politike” ojaèane su uvoðenjem postupka koji mu omoguæuje davanje preporuka bilo kojoj državi èlanici èija gospodarska politika nije u skladu sa spomenutim smjernicama (èlanak 99. stavak 9. i 11. Ugovora o EZ). Vijeæe takoðer utvrðuje nacrt proraèuna na temelju prednacrta koji izraðuje Komisija (èlanak 272. stavak 3. Ugovora o EZ), daje Parlamentu preporuke o davanju razrješnice Komisiji u vezi s izvršenjem proraèuna (èlanak 276. stavak 1. Ugovora o EZ) i odgovorno je za imenovanje èlanova Revizorskog suda, Ekonomskog i socijalnog odbora i Odbora regija. Osim toga, Vijeæe predstavlja vrhovno upravno tijelo za sve dužnosnike i službenike EZ-a i odgovorno je za sklapanje sporazuma izmeðu Zajednice i zemalja neèlanica ili meðunarodnih organizacija (èlanak 300. i 310. Ugovora o EZ). • Radni postupci Radni su postupci Vijeæa podrobno utvrðeni njegovim poslovnikom. U praksi, djelatnosti Vijeæa se u osnovi sastoje od sljedeæe tri faze:

18.1.2002, 11:09

1. Priprema za sastanke Vijeæa Rad na pripremi za sastanke Vijeæa obavljaju dva stalna tijela u okviru njegovog organizacijskog ustroja: Odbor stalnih predstavnika i Glavno tajništvo. Odbor stalnih predstavnika, poznat kao Coreper, što je kratica njegovog naziva na francuskom jeziku (Comité des représentants permanents), osigurava osnovne pretpostavke za rad Vijeæa i obavlja poslove koje mu je povjerilo Vijeæe. Da bi mogao obavljati spomenute zadaæe, Odbor je podijeljen u Coreper I (koji èine zamjenici stalnih predstavnika i koji je prvenstveno odgovoran za pripremne radnje vezane uz više tehnièka pitanja kojima se bave razlièita Vijeæa) i Coreper II (koji èine sami stalni predstavnici i koji je u osnovi odgovoran za sva politièka pitanja). Poljoprivreda je jedino podruèje koje nije obuhvaæeno ovom podjelom zadataka, jer je 1960. godine osnovan Posebni odbor za poljoprivredu (poznat i pod svojom francuskom kraticom CSA – Comité spécial de l’agriculture), koji je preuzeo zadaæe Corpera na podruèju poljoprivrede. Pripreme za sastanke Vijeæa koje obavljaju Coreper i CSA su dvojake: ponajprije, ulažu se napori za postizanje suglasnosti na razini odbora, u vezi s èime se odbori mogu osloniti na pomoæ stotinjak stalnih radnih skupina uspostavljenih u okviru Vijeæa za pojedina podruèja djelatnosti. Odbori takoðer mogu zatražiti usluge privremenih skupina osnovanih radi rješavanja posebnih pitanja u odreðenom roku. Kao

ABC-ZA~1.P65

41

drugo, pripremnim se radnjama mora osigurati prethodna razrada pitanja koja æe se raspravljati i o kojima æe se odluèivati na sastancima Vijeæa, kao i odgovarajuæe informiranje èlanova Vijeæa. Ovaj se dvojaki pristup odražava u dnevnom redu sastanaka: pitanja o kojima je bilo moguæe postiæi suglasnost nazivaju se “toèkama A”, a ona o kojima nije donesena odluka i koja treba dodatno raspraviti poznata su kao “toèke B” (vidi u nastavku). Glavno tajništvo pruža administrativnu pomoæ Vijeæu (kao i Coreperu i CSA-u). Poglavito, ono se bavi tehnièkom stranom priprema za sastanke Vijeæa, zaduženo je za osiguravanje usluga prevoðenja (predstavnici država èlanica govore na svojim materinjim jezicima), brine se da budu osigurani svi potrebni pismeni prijevodi, pruža pravne savjete Vijeæu i odborima i upravlja proraèunom Vijeæa. 2. Sastanci Vijeæa Sastanke Vijeæa saziva njegov predsjednik (tj. predstavnik države èlanice koja predsjedava Vijeæem), i to samoinicijativno, na traženje jednog od èlanova Vijeæa ili na zahtjev Komisije. Predsjednik za svaki sastanak utvrðuje privremeni dnevni red koji se sastoji od Dijela A i Dijela B. Dio A sadrži toèke o kojima je u okviru Corepera ili CSA postignuta suglasnost i koje se mogu usvojiti bez daljnje rasprave. Dio B obuhvaæa toèke koje se odnose na neriješena pitanja i razmimoilaženja u mišljenju i o kojima bi sami èlanovi Vijeæa trebali povesti daljnju raspravu. Moguæe je da se tijekom

18.1.2002, 11:09

41

sastanka neka toèka A pretvori u toèku B ukoliko èlan Vijeæa ili Komisija zatraže otvaranje rasprave dok je dotièna toèka A još u postupku usvajanja. U tom sluèaju, predmetna toèka A se uklanja iz dnevnog reda i pojavljuje se kao toèka B na narednom sastanku.

pri èemu svaki èlan ima pravo na jedan glas. Meðutim, Ugovorima su obièno predviðena “druga rješenja”, a rijeè je o glasovanju na temelju kvalificirane veæine, koje omoguæuje ponderiranje glasova kako bi velike države èlanice imale veæi utjecaj.

Vijeæe raspravlja i odluèuje samo o dokumentima i nacrtima koji su dostupni na svih 11 službenih jezika. U hitnim sluèajevima, spomenuto se pravilo može zaobiæi uz suglasnost sviju èlanova. Isto se odnosi i na prijedloge izmjena i dopuna koji su izneseni i stavljeni na raspravu tijekom samog sastanka. Osim sastanaka na kojima predsjedništvo iznosi svoj šestomjeseèni program rada, a Komisija svoj godišnji program rada, sastanci Vijeæa nisu otvoreni za javnost.

Važnost veæinskog glasovanja ne poèiva toliko na èinjenici da se malim državama time onemoguæuje blokiranje važnih odluka, jer je takve države obièno ionako moguæe “disciplinirati” putem politièkog pritiska. Ono što se veæinskim naèelom zapravo postiže jest omoguæavanje nadglasavanja velikih država èlanica koje bi odoljele politièkom pritisku. Meðutim, u ovaj sustav koji je postao poznat pod nazivom “janinski kompromis”, uveden je sigurnosni mehanizam u korist “velikih” država èlanica, a za sluèaj pojave malih veæina u Vijeæu u kojem æe se broj “malih” država èlanica u buduænosti vjerojatno poveæati. Naime, ukoliko èlanovi Vijeæa na koje otpada 23 do 25 glasova izjave da æe se usprotiviti odluci koju je usvojila kvalificirana veæina, Vijeæe je u odgovarajuæem roku dužno uèiniti sve što je u njegovoj moæi kako bi iznašlo zadovoljavajuæe rješenje koje može biti prihvaæeno s najmanje 65 glasova. Osim toga, Sporazum iz Luksemburga ostaje znaèajnim politièkim èimbenikom, barem što se tièe glasaèke prakse. Njime se daje pravo veta na bilo koju mjeru Zajednice u sluèajevima u kojima neka država èlanica smatra da su u pitanju njeni kljuèni državni interesi. Ovo je naèelo primijenjeno radi rješavanja krize nastale 1965. godine, kada je Francuska, u strahu da bi njeni državni interesi u financiranju zajednièke

Upravo se u okviru Vijeæa uravnotežavaju interesi država èlanica i svekoliki interes Zajednice. Iako države èlanice brane svoje interese unutar Vijeæa, njegovi su èlanovi istodobno dužni voditi raèuna o ciljevima i potrebama Zajednice u cjelini. Vijeæe je institucija Zajednice, a ne meðuvladina konferencija. Shodno tome, u raspravama Vijeæa ne nastoji se pronaæi najniži zajednièki nazivnik izmeðu država èlanica, veæ uspostaviti najbolja moguæa ravnoteža izmeðu interesa Zajednice i država èlanica. 3. Donošenje odluka

42

ABC-ZA~1.P65

Sukladno Ugovorima o Zajednici, Vijeæe svoje odluke u pravilu donosi veæinom glasova. Osim ako nije drukèije predviðeno, dovoljna je obièna veæina,

42

18.1.2002, 11:09

VIJEÆE: PONDERIRANJE GLASOVA 10 10 10 10 8 5 5 5 5

Njemaèka Francuska Italija Velika Britanija Španjolska Belgija Grèka Nizozemska Portugal

4 4 3 3 3 2

Austrija Švedska Danska Irska Finska Luksemburg

Kvalificirana veæina: 62/87

poljoprivredne politike mogli biti ugroženi, pribjegla “politici prazne stolice” da bi tijekom razdoblja od preko šest mjeseci blokirala donošenje odluke u Vijeæu. U sluèaju odluka koje se donose na posebno osjetljivim politièkim podruèjima, Ugovori nalažu jednoglasno

odluèivanje, što znaèi da svi èlanovi Vijeæa moraju biti nazoèni ili zastupljeni po drugim èlanovima. Usvajanje odluke ne smije se blokirati putem suzdržavanja. Jednoglasno usvajanje je potrebno u sluèaju odluka o porezima, slobodnom kretanju radnika ili pravima i obvezama zaposlenika.

43

ABC-ZA~1.P65

43

18.1.2002, 11:09

Europska komisija (èlanak 211.-219. Ugovora o EZ) • Sastav (èlanak 213. i 214. Ugovora o EZ) Od pristupanja Austrije, Finske i Švedske 1. sijeènja 1995. godine, Komisija se sastoji od 20 èlanova (po dva èlana iz Njemaèke, Francuske, Velike Britanije,

Italije i Španjolske, a po jedan iz svih ostalih država èlanica). Broj èlanova može se izmijeniti jednoglasnom odlukom Vijeæa. Na èelu Komisije je predsjednik, a pomažu mu dva potpredsjednika. Ugovorom iz Amsterdama znatno je ojaèan položaj predsjednika unutar Komisije. On više nije tek “prvi meðu jednakima” i zauzima istaknut položaj jer

SASTAV EUROPSKE KOMISIJE 20 èlanova od kojih je

1 predsjednik

2 potpredsjednika 1 1 2 1 2 2 1 2

Belgija Danska Njemaèka Grèka Španjolska Francuska Irska Italija

1 1 1 1 1 1 2

Luksemburg Nizozemska Austrija Portugal Finska Švedska Velika Britanija

Djelokrug Praæenje poštivanja i odgovarajuæe primjene prava Zajednice

Inicijative za daljnji razvoj politike Zajednice

Upravljanje i provoðenje zakonodavstva Zajednice

Zastupanje Zajednice u meðunarodnim organizacijama

44

ABC-ZA~1.P65

44

18.1.2002, 11:09

se rad Komisija mora odvijati “pod politièkim rukovodstvom” predsjednika (èlanak 219. stavak 1. Ugovora o EZ). Predsjednik tako ima “ovlast davanja smjernica”, što se odražava u njegovim organizacijskim odgovornostima, njegovom pravu na sudjelovanje u odabiru ostalih èlanova Komisije i njegovom èlanstvu u Europskom vijeæu. Èlanovi Komisije se “uz zajednièku suglasnost” vlada država èlanica imenuju na petogodišnji mandat, uz moguænost ponovnog imenovanja. Ovdje važnu ulogu igra postupak postavljanja na dužnost (investiture) predviðen Ugovorom o EU, prema kojemu vlade država èlanica od Parlamenta moraju tražiti odobrenje za svaku osobu koju namjeravaju imenovati za predsjednika Komisije (èlanak 214. stavak 2. Ugovora o EZ). U dogovoru s kandidatom za dužnost predsjednika, one potom predlažu ostale èlanove Komisije. Nakon toga, predsjednik i èlanovi Komisije kao jedinstveno tijelo podliježu glasovanju radi potvrde od strane Parlamenta. Pošto ih Parlament odobri, imenuju ih vlade država èlanica. Èlanovi Komisije mogu obnašati tu dužnost tijekom više od jednog mandata. Èlanovi Komisije moraju se odabrati “na temelju njihove opæe sposobnosti” i biti “u potpunosti neovisni u obavljanju svojih dužnosti” (èlanak 213. stavak 2. Ugovora o EZ), pri èemu ne smiju ni tražiti niti primati naputke od bilo koje vlade. Sjedište Europske komisije se nalazi u Bruxellesu.

ABC-ZA~1.P65

45

• Zadaæe Komisija je u prvome redu “pokretaèka snaga” politike Zajednice. Ona predstavlja polazište svakog djelovanja Zajednice jer je upravo ona pred Vijeæe dužna iznositi prijedloge i nacrte zakonodavnih propisa Zajednice (što je poznato pod nazivom “pravo Komisije na inicijativu”). Komisija nema slobodu pri odabiru svojih vlastitih djelatnosti. Ona je obvezna djelovati ako to nalažu interesi Zajednice. Isto tako, Vijeæe (èlanak 208. Ugovora o EZ) i Parlament (èlanak 197. stavak 2. Ugovora o EZ mogu od Komisije zatražiti izradu odreðenog prijedloga. Meðutim, prema Ugovoru o ECSC, Komisija ima i zakonodavne ovlasti. U odreðenim okolnostima, one podliježu suglasnosti Vijeæa, što potonjem omoguæuje odbacivanje mjera koje je usvojila Komisija. Sukladno Ugovoru o EZ-u i Ugovoru o Euratomu, Komisija ima ponajprije ovlast pokretanja zakonodavnog postupka na odreðenim podruèjima (kao što su proraèun EZ-a, Strukturni fondovi, mjere suzbijanja porezne diskriminacije, osiguravanje novèanih sredstava i zaštitne klauzule). Meðutim, daleko su šire njene ovlasti u provedbi pravila Zajednice, koje je Komisiji dodijelilo Vijeæe (treæa alineja èlanka 202. Ugovora o EZ). Komisija takoðer djeluje kao “èuvar Ugovora o Zajednici”, pri èemu države èlanice prati u primjeni i provedbi primarnog i sekundarnog zakonodavstva Zajednice, pokreæe postupak u sluèaju svakog kršenja pravnih odredbi

18.1.2002, 11:09

45

Zajednice (èlanak 226. Ugovora o EZ) i, prema potrebi, upuæuje predmet Sudu pravde. Isto tako, Komisija se upliæe ukoliko bilo koja fizièka ili pravna osoba prekrši pravo Zajednice, pri èemu izrièe stroge kazne. U proteklih nekoliko godina, nastojanja da se sprijeèi zloporaba pravila Zajednice postala su znaèajan dio rada Komisije. U tijesnoj povezanosti sa spomenutom ulogom èuvara je i njena zadaæa zastupanja interesa Zajednice. U naèelu, Komisija ne smije djelovati ni u kakvom drugom interesu osim interesa Zajednice. Pritom mora neprestano nastojati da, kroz èesto mukotrpne pregovore u okviru Vijeæa, ishodi prevagu interesa Zajednice i iznaðe kompromisna rješenja koja vode raèuna o tim interesima. U tom nastojanju, ona takoðer igra ulogu posrednika izmeðu država èlanica – ulogu za koju je, zahvaljujuæi svojoj nepristranosti, posebice prikladna i osposobljena. Konaèno, Komisija – iako u ogranièenoj mjeri – djeluje i kao izvršno tijelo. To se posebice odnosi na podruèje prava tržišnog natjecanja, gdje Komisija nastupa kao uobièajeno upravno tijelo koje

utvrðuje èinjenice, daje odobrenja ili donosi zabrane i, prema potrebi, izrièe kazne. Ovlasti Komisije u odnosu na Strukturne fondove i proraèun EZ-a su podjednako široke. U pravilu, meðutim, primjenu pravila Zajednice u pojedinaènim sluèajevima dužne su osigurati same države èlanice. Prednost ovakvog rješenja, koje je predviðeno Ugovorima, leži u èinjenici da se graðani – kroz djelovanje i kroz poznati im oblik njihovog vlastitog državnog sustava – približavaju neèemu što za mnoge od njih još uvijek predstavlja “nepoznatu” stvarnost Europskog sustava. Komisija zastupa Zajednicu u meðunarodnim organizacijama i zadužena je za svakodnevno upravljanje radom diplomatskih izaslanstava Zajednice, kako izvan, tako i unutar podruèja EU. Na temelju ovlasti koje joj je dodijelilo Vijeæe, Komisija je odgovorna za voðenje pregovora o sklapanju sporazuma s meðunarodnim organizacijama i zemljama koje nisu èlanice EU. Isto tako, Komisija zastupa Zajednicu pred sudovima država èlanica i – kadšto zajedno s Vijeæem – pred Europskim sudom pravde.

46

ABC-ZA~1.P65

46

18.1.2002, 11:09

ADMINISTRATIVNI USTROJ EUROPSKE KOMISIJE Komisija (20 èlanova) Kabineti Glavno tajništvo Pravna služba Služba za tisak i priopæavanje

OU za gospodarstvo i financije

OU za vanjske odnose

OU za poduzetništvo

OU za trgovinu

OU za tržišno natjecanje

OU za razvoj

OU za poljoprivredu

OU za proširenje

OU za promet

Zajednièka služba za vanjske odnose

OU za okoliš

Ured za humanitarnu pomoæ

OU za istraživanja

Eurostat (ured za statistiku)

Zajednièki centar za istraživanja

OU za kadrovske i upravne poslove

OU za informatiku

Glavni inspektorat

OU za ribarstvo

OU za proraèun

OU za unutarnje tržište

OU za financijski nadzor

OU za regionalnu politiku

Europski ured za suzbijanje prijevara

OU za energetiku

Zajednièka prevoditeljska i konferencijska

OU za oporezivanje i carinsku uniju

služba

OU za obrazovanje i kulturu

Služba za pismeno prevoðenje

OU za zdravstvo i zaštitu potrošaèa

Ured za publikacije

OU za pravosuðe i unutarnje poslove

47

ABC-ZA~1.P65

47

18.1.2002, 11:09

kada bi podlijegala nadzoru državnih sudova – tumaèila bi se i primjenjivala razlièito od jedne države do druge. Jednoobrazna primjena prava Zajednice na podruèju svih država èlanica bi tako bila ugrožena. Navedeni razlozi su doveli do osnivanja Europskog suda pravde neposredno po uspostavi Europske zajednice za ugljen i èelik (ECSC).

Europski sud pravde i Prvostupanjski sud (èlanak 220.-245. Ugovora o EZ) Odreðeni æe sustav opstati jedino ako primjenu njegovih pravila nadgleda neko neovisno tijelo. Štoviše, u jednoj zajednici država, zajednièka pravila –

SASTAV EUROPSKOG SUDA PRAVDE

Vlade država èlanica imenuju

15 sudaca i

8 (9) nezavisnih odvjetnika uz zajednièku suglasnost i na šestogodišnji mandat

Vrste postupaka

Tužbe zbog neispunjenja obveza prema osnivaèkim

Zahtjevi za poništenje i tužbe zbog èinidbenih

sudovi upuæuju radi

Ugovorima:

propusta

donošenja nepravomoæne

Predmeti koje nacionalni

presude Komisija protiv države èlanice

koje institucije Zajednice ili radi pojašnjenja znaèenja i

(èlanak 226.);

države èlanice podnose u

primjene pravnih

Država èlanica protiv države

vezi s nezakonitim

odredaba Zajednice

èlanice

postupcima ili èinidbenim

(èlanak 234.)

(èlanak 227.)

propustima (èlanak 230. i 232.)

48

ABC-ZA~1.P65

48

18.1.2002, 11:09

Sud pravde se trenutaèno sastoji od 15 sudaca i 8 (9) nezavisnih odvjetnika koji se imenuju “uz zajednièku suglasnost” vlada država èlanica na šestogodišnji mandat, uz moguænost ponovnog imenovanja. Svaka država èlanica upuæuje po jednog suca. Kako bi se osigurao odreðeni kontinuitet, djelomièna smjena polovice sudaca i nezavisnih odvjetnika obavlja se svake tri godine na poèetku sudske godine, odnosno 6. listopada. Sudu pomaže osam nezavisnih odvjetnika èiji mandat odgovara mandatu sudaca. Odvjetnici uživaju sudbenu neovisnost. Èetiri od osam nezavisnih odvjetnika uvijek dolazi i “velikih” država èlanica (Njemaèke, Francuske, Italije i Velike Britanije), dok ostali po rotaciji dolaze iz preostalih država èlanica. Deveti nezavisni odvjetnik je uveden iskljuèivo za razdoblje od 1. sijeènja 1995. do 6. listopada 2000. Tome se pribjeglo zbog toga što je pristupanje Austrije, Švedske i Finske dovelo do stvaranja neparnog broja sudaca (15), što je pak znaèilo da se dodatni sudac koji je bio potreban kada je bilo 12 država èlanica više ne može zadržati. Stoga je drugi talijanski sudac, koji je nedugo prije toga, toènije u listopadu 1994. godine, bio imenovan kao 13. sudac, proglašen nezavisnim odvjetnikom. Dužnost nezavisnog odvjetnika se nedvojbeno temelji na dužnosti vladinog povjerenika (Commissaire du Gouvernement) u državnom vijeæu (Conseil d’État) i upravnim sudovima u Francuskoj. U Sud je uvedena kako bi se dala protuteža “jednostupanjskoj” naravi sudskog

ABC-ZA~1.P65

49

postupka, tj. odsustvu bilo kakvog žalbenog postupka. Zadaæa nezavisnih odvjetnika sastoji se u iznošenju “mišljenja” Sudu u obliku (neobvezujuæih) prijedloga sudske odluke, utemeljenih na posve neovisnom i nestranaèkom razmatranju pravnih pitanja koja se postavljaju u predmetnom sluèaju. Ta mišljenja predstavljaju sastavni dio usmenog postupka (èlanak 59. stavak 1. i 2. poslovnika Suda pravde), a objavljuju se u Zborniku sudske prakse, zajedno s presudom. Snagom argumenata iznesenih u svojim mišljenjima, nezavisni odvjetnici mogu iskljuèivo utjecati na presudu. Oni nisu ukljuèeni ni u kakvu raspravu ili glasovanje o presudi. • Odabir sudaca i nezavisnih odvjetnika Suci i nezavisni odvjetnici biraju se iz redova osoba èija je neovisnost izvan svake dvojbe i koje posjeduju struènu spremu potrebnu za imenovanje na najviše sudbene položaje u njihovim zemljama, odnosno koje predstavljaju pravne struènjake priznatog ugleda (èlanak 223. stavak 2. Ugovora o EZ). To znaèi da imenovani mogu biti suci, javni dužnosnici, politièari, pravnici ili sveuèilišni profesori iz država èlanica. Sudu je od goleme koristi èitav niz razlièitih struènih pozadina i iskustava, jer mu to pomaže u obavljanju što sveobuhvatnije ocjene kako teoretskih, tako i praktiènih vidova pravnih èinjenica i pitanja koja valja razmotriti. U svim državama èlanicama, odabir osoba koje

18.1.2002, 11:09

49

50

ABC-ZA~1.P65

50

18.1.2002, 11:10

vlada treba predložiti za imenovanje na dužnost suca ili nezavisnog odvjetnika, kao i postupak putem kojega se to obavlja, predstavljaju zadaæu izvršnih vlasti. Postupci se uvelike razlikuju, a kreæu se od poprilièno netransparentnih do posve zatvorenih.

• Zadaæe

• Postupak Kada se Sudu uputi odreðeni predmet, predsjednik imenuje suca izvjestitelja koji je, do donošenja pravomoæne presude, odgovoran za donošenje neophodnih odluka i predlaganje rješenja u tijeku postupka. To obuhvaæa i prijedlog u pogledu sastava u kojem bi Sud trebao održati raspravu i donijeti presudu u predmetnom sluèaju. Sud može zasjedati u jednom od sljedeæih sastava: plenum (15 sudaca), “mali plenum” (11 sudaca), dva vijeæa od 7 sudaca (od kojih samo 5 donose presude) i 4 vijeæa od 3 ili 4 suca (od kojih samo 3 donose presudu). Osim predmeta o kojima Sud, ako to zatraži neka država èlanica ili institucija Zajednice, raspravu mora voditi u plenumu, odluka o tome koje æe vijeæe voditi raspravu o nekom predmetu donosi se po završetku pismenog postupka i razmatranju izvješæa suca izvjestitelja i gledišta nezavisnog odvjetnika. Ta se odluka donosi u skladu s unutarnjim pravilima kojima su utvrðeni odreðeni kriteriji, meðu kojima su pravna složenost, postojanje èvrsto utvrðenih presedana i financijske posljedice postupka od presudnog znaèaja. Predmet se u bilo kojem trenutku može

ABC-ZA~1.P65

vratiti na raspravu pred Sudom u plenumu – èak i tijekom ili slijedom rasprave o presudi. Meðutim, u tom sluèaju, se ponovno otvara usmeni postupak pred Sudom koji zasjeda u plenumu.

51

Europski sud pravde je najviše, a istodobno i jedino tijelo sudbene vlasti nadležno za pitanja iz prava Zajednice. Opæenito govoreæi, njegova je zadaæa “zajamèiti poštivanje prava u tumaèenju Ugovora” (èlanak 220. Ugovora o EZ). Ovaj opæi opis djelokruga obuhvaæa tri glavna podruèja: 1. praæenje primjene pravnih odredaba Zajednice, kako od strane institucija Zajednice pri provoðenju Ugovora, tako i od strane država èlanica i pojedinca u vezi s njihovim obvezama prema pravnim odredbama sustavu Zajednice; 2. tumaèenje pravnih odredaba Zajednice; 3. daljnje oblikovanje pravnog sustava Zajednice. U izvršenju ovih zadaæa, djelokrug Suda obuhvaæa kako pravno savjetovanje, tako i donošenje presuda. Pravni savjeti se pružaju u obliku obvezujuæih mišljenja o sporazumima koje EU želi sklopiti sa zemljama koje nisu njene èlanice ili meðunarodnim organizacijama. Meðutim, daleko je važnija njegova uloga tijela zaduženog za provoðenje pravde. U

18.1.2002, 11:10

51

obavljanju te zadaæe, Sud djeluje u predmetima koji bi u državama èlanicama bili dodijeljeni razlièitim vrstama sudova, ovisno o državnom sustavu. Sud pravde djeluje kao ustavni sud kada se pred njim naðu sporovi izmeðu institucija Zajednice ili kada mu se pravni akti podnose na razmatranje radi utvrðivanja zakonitosti. Kao upravni sud djeluje prilikom razmatranja upravnih akata komisija ili državnih tijela koja primjenjuju zakonske propise Zajednice. Kao sud rada ili privredno sudište nastupa kada se bavi slobodom kretanja, socijalnom sigurnošæu i jednakim moguænostima. Ulogu fiskalnog suda preuzima kada se bavi predmetima vezanim uz valjanost i

tumaèenje direktiva na podruèju poreznog i carinskog prava. Kao kazneni sud djeluje pri razmatranju odluka Komisije o izricanju kazni. Konaèno, kao graðanski sud nastupa kad vodi rasprave o odštetnim zahtjevima ili se bavi tumaèenjem briselske konvencije o izvršenju presuda u graðanskopravnim i privrednopravnim predmetima. Kao i svi sudovi, Europski sud pravde je preoptereæen. Broj predmeta koji mu se upuæuju neprestano raste, a s obzirom na osnove koje su za nastanak možebitnih sporova stvorene usvajanjem golemog broja direktiva na podruèju jedinstvenog tržišta i njihovim ugraðivanjem u pravne sustave država èlanica, taj æe se rast

SASTAV PRVOSTUPANJSKOG SUDA Vlade država èlanica imenuju

15 sudaca

uz zajednièku suglasnost i na šestogodišnji mandat

Vrste postupaka Zahtjevi za poništenje i pritužbe zbog èinidbenih propusta koje fizièke i pravne osobe podnose na temelju nezakonitosti ili odsustva pravnih akata Zajednice (èlanak 230. i 232.)

Odštetni zahtjevi na temelju ugovorne ili neugovorne odgovornosti (èlanak 235. i èlanak 288. stavak 1. i 2.)

Tužbe koje podnosi osoblje Zajednice (èlanak 236.)

52

ABC-ZA~1.P65

52

18.1.2002, 11:10

nastaviti i u buduænosti. Veæ postoje naznake da su iz Ugovora o Europskoj uniji proizišla daljnja pitanja koja æe u konaènici morati riješiti Sud. Upravo zbog toga je 1988. godine, na temelju Jedinstvenog europskog akta, i osnovan Prvostupanjski sud (CFI) kako bi se ublažio pritisak na Sud pravde. Prvostupanjski sud nije nova institucija Zajednice, veæ sastavni dio Suda pravde. Meðutim, rijeè je o samostalnom tijelu koje je u organizacijskom pogledu odvojeno od Suda pravde. Prvostupanjski sud ima svoj vlastiti registar i poslovnik. Predmeti koje rješava oznaèavaju se slovom “T” (eng. tribunal), a oni koji se upuæuju Sudu pravde slovom “C” (eng. court) (npr. C-1/99). Prvostupanjski se sud sastoji od 15 èlanova èija struèna sprema, imenovanje i pravni status podliježu istim zahtjevima kao i u sluèaju sudaca Suda pravde. Iako se njihova glavna zadaæa odnosi na djelovanje u svojstvu “sudaca”, oni se na privremenoj osnovi mogu imenovati i kao “nezavisni odvjetnici” u predmetima o kojima Sud raspravlja u plenumu ili u predmetima o kojima se rasprava vodi pred jednim od vijeæa, ukoliko to nalažu predmetne èinjenice ili pravna složenost predmeta. Ova se moguænost do sada vrlo rijetko koristila. Prvostupanjski sud može zasjedati u punom sastavu (15 sudaca) ili u pet vijeæa od 5 sudaca odnosno u pet vijeæa od 3 suca. Sud vodi raspravu u plenumu jedino u iznimnim okolnostima, dok su vijeæa ta koja obièno vode raspravu i donose

ABC-ZA~1.P65

53

presudu. Iako je Prvostupanjski sud prvobitno bio nadležan tek za ogranièen raspon predmeta, revizija njegovog djelokruga, koja je obavljena 1993. godine, dovela je do toga da CFI danas predstavlja sud prvoga stupnja s nadležnošæu za sve izravne tužbe koje protiv pravnih akata Zajednice podnose fizièke i pravne osobe, pri èemu, meðutim, podliježe pravnom nadzoru Suda pravde.

Revizorski sud (èlanak 246.-248. Ugovora o EZ) Europski revizorski sud je osnovan Ugovorom od 22. srpnja 1975. godine, a s radom je poèeo u Luksemburgu 1997. godine. Sastoji se od 15 èlanova, u skladu s trenutaènim brojem država èlanica. Èlanove imenuje Vijeæe na mandat od šest godina, slijedom savjetovanja s Europskim parlamentom. Revizorski sud ispituje da li su svi prihodi i izdaci ostvareni odnosno izvršeni na zakonit i pravilan naèin i da li je financijsko upravljanje bilo primjereno. Za razliku od revizorskih sudova ili sliènih tijela u državama èlanicama, Europski revizorski sud nema nadležnost za provoðenje svojih mjera nadzora ili ispitivanje sumnji koje u pogledu nepravilnosti proiziðu iz njegovih istražnih postupaka. Meðutim, on je u potpunosti neovisan u donošenju svojih odluka o predmetu i naèinu ispitivanja. Primjerice, može ispitati da li su privatne osobe koristile financijsku potporu Zajednice u skladu s njenim pravnim odredbama.

18.1.2002, 11:10

53

Glavno oružje u arsenalu Revizorskog suda odnosi se na njegovu moguænost objavljivanja svojih nalaza. Naime, rezultati istraga se u sažetom obliku objavljuju u godišnjem izvješæu na kraju svake financijske godine, koje se pak objavljuje u Službenom listu Europskih zajednica i tako stavlja javnosti na uvid. Sud može sastavljati i posebna izvješæa o odreðenim podruèjima financijskog upravljanja, koja se takoðer objavljuju.

Ostale institucije Ekonomski i socijalni odbor (èlanak 257.-262. Ugovora o EZ) Svrha Ekonomskog i socijalnog odbora (ESC) jest omoguæavanje zastupljenosti razlièitih interesnih skupina iz gospodarskog i socijalnog života (posebice poslodavaca i zaposlenika, poljoprivrednika, prijevoznika, gospodarstvenika, obrtnika, djelatnosti i rukovoditelja malih i srednjih poduzeæa) u jednoj instituciji Zajednice. Osim toga, ovaj Odbor služi i kao forum za potrošaèe, skupine za zaštitu okoliša i razne udruge. Odbor se sastoji od 222 èlana (savjetnika) koji dolaze iz predstavnièkih organizacija iz pojedinih država èlanica, a koje Vijeæe (uz prethodno mišljenje Komisije) imenuje na èetverogodišnji mandat. Mjesta u Odboru su rasporeðena na sljedeæi naèin:

54

ABC-ZA~1.P65

54

Belgija Danska Njemaèka Grèka Španjolska Francuska Irska Italija Luksemburg Nizozemska Austrija Portugal Finska Švedska Velika Britanija

12 9 24 12 21 24 9 24 6 12 12 12 9 12 24

Èlanovi su podijeljeni u tri skupine (poslodavci, djelatnici i “razne interesne skupine”). Mišljenja koja se trebaju usvojiti na plenarnim sjednicama sastavljaju se u okviru “studijskih skupina” sastavljenih od èlanova Odbora (u kojima kao struènjaci mogu sudjelovati i njihovi zamjenici). Isto tako, Ekonomski i socijalni odbor tijesno suraðuje s odborima Europskog parlamenta. U odreðenim okolnostima i kada djeluje na prijedlog Komisije, s Ekonomskim i socijalnim odborom, osnovanim na temelju Ugovora, mora se posavjetovati i Vijeæe. Osim toga, Odbor daje mišljenja na vlastitu inicijativu. Ta mišljenja predstavljaju sintezu ponekad vrlo razlièitih gledišta i vrlo su korisna za Komisiju i Vijeæe jer ukazuju na promjene koje bi željele vidjeti interesne skupine koje su izravno pogoðene odreðenim prijedlogom. Ova samoinicijativna mišljenja Odbora su u brojnim sluèajevima proizvela znatan politièki uèinak, kao

18.1.2002, 11:10

ABC-ZA~1.P65

primjerice mišljenje o socijalnim pravima na podruèju Zajednice od 22. veljaèe 1989. godine, koje je poslužilo kao osnova za “Socijalnu povelju” koju je predložila Komisija (i koju je usvojilo 11 država èlanica).

kohezija, politika zapošljavanja i socijalno zakonodavstvo. Isto tako, Vijeæe se redovito, ali bez ikakve pravne obveze, savjetuje s Odborom u vezi s razlièitim nacrtima zakonodavnih akata (“neobvezno savjetovanje”).

Odbor regija (èlanak 263.-265. Ugovora o EZ)

Europska investicijska banka (èlanak 266.-267. Ugovora o EZ)

Ugovorom o EU je, uz Ekonomski i socijalni odbor, osnovano i jedno novo savjetodavno tijelo – Odbor regija (COR). Baš kao i Ekonomski i socijalni odbor, Odbor regija ne predstavlja instituciju Zajednice u strogom smislu, jer je njegova uloga iskljuèivo savjetodavna i ne ukljuèuje ovlast donošenja pravno obvezujuæih odluka na naèin na koji to èine punopravne institucije (Vijeæe, Parlament, Komisija, Sud pravde i Revizorski sud).

Kao instituciju za financiranje “uravnoteženog i postojanog razvoja” zajednièkog tržišta, Zajednica na raspolaganju ima Europsku investicijsku banku, koja odobrava zajmove i izdaje jamstva u svim sektorima gospodarstva, a poglavito u cilju promicanja razvoja slabije razvijenih podruèja, osuvremenjivanja ili preobrazbe poduzeæa, otvaranja novih radnih mjesta i pružanja pomoæi u provedbi projekata od zajednièkog interesa za više država èlanica.

Baš kao i Ekonomski i socijalni odbor, Odbor regija èine 222 predstavnika regionalnih i mjesnih vlasti s podruèja država èlanica. Mjesta u Odboru su rasporeðena uz primjenu jednakog ponderiranja kao i u sluèaju Ekonomskog i socijalnog odbora. Jednoglasnom odlukom i na prijedlog pojedinih država èlanica (a uz prethodno mišljenje Komisije), Vijeæe imenuje èlanove na èetverogodišnji mandat. Postoji èitav niz podruèja na kojima su se Vijeæe ili Komisija dužni posavjetovati s ovim Odborom (“obvezno savjetovanje”): obrazovanje, kultura, javno zdravstvo, transeuropske mreže, promet, telekomunikacijska i energetska infrastruktura, gospodarska i socijalna

Europska središnja banka (èlanak 105.-115. Ugovora o EZ)

55

Europska središnja banka (ECB) se nalazi u samom srcu gospodarske i monetarne unije (EMU). Njezina je zadaæa održavanje stabilnosti europske valute, eura, i nadziranje kolièine novca u optjecaju (èlanak 106. Ugovora o EZ). Radi ispunjavanja ove zadaæe, neovisnost ECB-a je zajamèena brojnim pravnim odredbama. Pri izvršavanju svojih ovlasti ili obavljanju svojih poslova, ni ECB niti bilo koja nacionalna središnja banka ne mogu primati naputke od institucija Zajednice, vlada država èlanica ili bilo kojeg drugog tijela. Institucije Zajednice

18.1.2002, 11:10

55

i vlade država èlanica ne smiju nastojati utjecati na ECB (èlanak 108. Ugovora o EZ). ECB se sastoji od Vijeæa guvernera i Izvršnog odbora. Vijeæe guvernera èine guverneri središnjih banaka država èlanica i èlanovi Izvršnog odbora ECB-a. Izvršni odbor, koji se sastoji od predsjednika, potpredsjednika i èetiri èlana, stvarno je odgovoran za upravljanje poslovanjem Banke. Vlade država èlanica, na preporuku Vijeæa i nakon što se potonje posavjetovalo s Europskim parlamentom, jednoglasno imenuju predsjednika i èlanove Izvršnog odbora iz redova osoba priznatog ugleda, s iskustvom na podruèju monetarnih pitanja i bankarstva. Njihov mandat traje

osam godina, a kako bi se zajamèila neovisnost èlanova Izvršnog odbora, oni se ne mogu ponovno imenovati na tu dužnost (èlanak 112. Ugovora o EZ). Europski sustav središnjih banaka (ECSB) èine Europska središnja banka i središnje banke država èlanica (èlanak 107. Ugovora o EZ). Njegova je zadaæa utvrðivanje i provedba monetarne politike Zajednice, pri èemu uživa iskljuèivo pravo na odobravanje izdavanja novèanica i kovanica na podruèju Zajednice. Isto tako, ovaj je sustav zadužen za pohranu i upravljanje službenim deviznim prièuvama država èlanica te za promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava (èlanak 105. stavak 2. Ugovora o EZ).

56

ABC-ZA~1.P65

56

18.1.2002, 11:10

PRAVNI POREDAK ZAJEDNICE

P

rethodno opisani “ustav ” EU, a poglavito temeljne vrijednosti koje utjelovljuje, moguæe je oživotvoriti i dati im stvarni sadržaj jedino putem pravnog sustava Zajednice. Shodno tome, EU predstavlja pravnu realnost u dva razlièita smisla: ona je stvorena na pravnim temeljima i predstavlja zajednicu zasnovanu na pravu.

• EU KAO PRAVNA TVOREVINA I ZAJEDNICA UTEMELJENA NA PRAVU Europska unija je posve nova tvorevina koja se od ranijih pokušaja ujedinjavanja Europe razlikuje po tome što ne funkcionira posredstvom sile ili prevlasti, veæ jednostavno putem pravnog sustava. Pravni bi sustav trebao poluèiti uspjeh tamo gdje to “krv i željezo” stoljeæima nisu uspijevali uèiniti. Jer trajnost se može oèekivati samo od jedinstva koje se temelji na slobodno donesenoj odluci – jedinstva zasnovanog na temeljnim vrijednostima, koje je zaštiæeno i u stvarnost pretoèeno putem pravnog sustava. Upravo se na ovakvom razmišljanju i temelje Ugovori kojima su stvorene Europske zajednice i Europska unija. EU nije tek puka pravna tvorevina; ona i svoje ciljeve nastoji ostvariti iskljuèivo putem pravnog poretka. Rijeè je o zajednici utemeljenoj na pravu.

ABC-ZA~1.P65

57

Zajednièki gospodarski i društveni život naroda država èlanica ne odreðuje prijetnja silom, veæ pravni sustav Zajednice. On predstavlja temelj institucionalnog sustava. Njime se utvrðuje postupak prema kojem institucije Zajednice donose odluke i ureðuju njihovi meðusobni odnosi. U obliku uredbi, opæih odluka ECSC-a, direktiva, preporuka ECSC-a i pojedinaènih odluka, on institucijama pruža sredstvo donošenja pravnih instrumenata obvezujuæih kako za države èlanice, tako i za njihove graðane. Tako svaki pojedinac i sam ulazi u žižu pozornosti Zajednice. Njen pravni poredak sve više utjeèe na njegov svakodnevni život. Daje mu prava i nameæe obveze, tako da se kao graðanin svoje države, ali istodobno i Zajednice, rukovodi hijerarhijom pravnog poretka- pojavom poznatom iz federalnih sustava. Kao i svaki drugi pravni poredak, pravni poredak Zajednice predstavlja samostojan sustav pravne zaštite u smislu pozivanja na pravne odredbe Zajednice i njihovog provoðenja. Isto tako, pravni sustav Zajednice pobliže odreðuje odnos izmeðu Zajednice i država èlanica. Države èlanice su dužne poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz Ugovora ili djelovanja institucija Zajednice. One moraju omoguæiti ostvarivanje zadaæa Zajednice i suzdržati se od svih mjera koje bi mogle ugroziti postizanje ciljeva postavljenih Ugovorima. Države èlanice su prema graðanima EU odgovorne za svaku štetu

18.1.2002, 11:10

57

nastalu uslijed kršenja pravnih odredaba Zajednice.

• IZVORI PRAVA ZAJEDNICE Pojam “pravni izvor” je dvosmislen: u svom izvornom znaèenju, odnosi se na razlog nastanka odreðene pravne odredbe, tj. poticaj za stvaranje odreðenog pravnog koncepta. Prema tom odreðenju, izvor prava Zajednice bi bila želja za oèuvanjem mira i stvaranjem bolje Europe kroz uspostavu tješnjih gospodarskih veza, što su uostalom dva

Izvori prava Zajednice 1. Primarno zakonodavstvo - Ugovori o osnivanju Zajednice - opæa pravna naèela 2. Meðunarodni sporazumi EZ-a 3. Sekundarno zakonodavstvo - (provedbeni) propisi - direktive/preporuke ECSC-a - opæe i pojedinaène odluke 4. Opæa naèela upravnog prava 5. Konvencije izmeðu država èlanica 58

ABC-ZA~1.P65

58

kamena temeljca EZ-a. S druge strane, u pravnom govoru, pojam “pravni izvor” se odnosi na podrijetlo i utjelovljenje pravnog sustava.

Osnivaèki ugovori kao primarni izvor prava Zajednice U tom smislu, prvi izvor prava Zajednice èine tri Ugovora, zajedno s razlièitim dodacima i protokolima koji su im priloženi, te naknadnim izmjenama i dopunama. Drugim rijeèima, radi se o osnivaèkim pravnim aktima EZ-a i EU. Osnivaèki ugovori i instrumenti kojima su oni izmijenjeni i dopunjeni – u prvom redu, Jedinstveni europski akt, razlièiti ugovori o pristupanju i Ugovori o Europskoj uniji – sadrže osnovne odredbe o ciljevima, ustroju i naèinu rada EZ-a te glavninu odredbi s podruèja njenog privrednog prava. Dakle, njima je uspostavljen ustavni okvir za život EZ-a, koji je u interesu Zajednice potkrijepljen zakonodavnim i upravnim djelovanjem njenih institucija. Kao pravni instrumenti koje su neposredno stvorile države èlanice, ovi Ugovori su u pravnim krugovima poznati pod nazivom “primarno zakonodavstvo”.

Pravni instrumenti Zajednice kao sekundarni izvor prava Zajednice Pravni sustav koji su institucije Zajednice stvorile pri izvršavanju svojih ovlasti koje su im dodijeljene na temelju Ugovora naziva se sekundarnim zakonodavstvom i predstavlja drugi znaèajni izvor prava Zajednice.

18.1.2002, 11:10

Sastoji se prvenstveno od pravnih akata nabrojenih i pobliže odreðenih u èlanku 249. Ugovora o EZ-u, èlanku 161. Ugovora o Euratomu i èlanku 14. Ugovora o ECSC-u. Kao obvezujuæi pravni akti, oni ukljuèuju kako opæe i apstraktne pravne odredbe s jedne, tako i posebne, pojedinaène mjere s druge strane. Isto tako, institucijama Zajednice oni omoguæavaju izdavanje neobvezujuæih priopæenja. Meðutim, spomenuti popisi pravnih akata nisu iscrpni. Sekundarno zakonodavstvo obuhvaæa i druge pravne akte koji se ne uklapaju u predviðene skupine. Najvažniji meðu njima su pravni akti kojima se ureðuje unutarnje funkcioniranje Zajednice ili njenih institucija, kao što su sporazumi i dogovori izmeðu institucija ili tijela Zajednice ili unutarnji poslovnici. Ovdje valja spomenuti i izradu i objavljivanje akcijskih programa Zajednice. Izmeðu pravnih akata u okviru sekundarnog zakonodavstva Zajednice postoje znatne razlike u pogledu korištenih postupaka, njihovog pravnog uèinka i strana na koje su naslovljeni. O ovim æe razlikama biti više rijeèi u poglavlju posveæenom pravnom instrumentariju Zajednice. Stvaranje sekundarnog zakonodavstva Zajednice je postupan proces. Pojava sekundarnog zakonodavstva daje životnu snagu “ustavnom poretku” Zajednice koji proizlazi iz primarnog zakonodavstva i postupno stvara i unapreðuje europski pravni poredak.

ABC-ZA~1.P65

59

Meðunarodni sporazumi Treæi izvor prava Zajednice povezan je s ulogom EZ-a na meðunarodnoj razini. Kao jedna od žarišnih toèaka svijeta, Europa se ne može ogranièiti na upravljanje svojim vlastitim unutarnjim poslovima. Ona se isto tako mora baviti gospodarskim, socijalnim i politièkim odnosima s vanjskim svijetom. Zajednica, sklapa meðunarodnopravne sporazume sa zemljama koje nisu njene èlanice i s drugim meðunarodnim organizacijama, a koji se kreæu u rasponu od ugovora koji predviðaju sveobuhvatnu suradnju na podruèju trgovine, industrije, tehnologije ili socijale, do sporazuma o trgovini odreðenim proizvodima. Tri vrste sporazuma izmeðu Zajednice i zemalja koje nisu njene èlanice zaslužuju posebnu pozornost. Sporazumi o pristupanju Pristupanje uvelike izlazi iz okvira pukog ureðenja trgovinskih odnosa te obuhvaæa tijesnu gospodarsku suradnju i svekoliku financijsku pomoæ EZ-a u korist dotiène zemlje (èlanak 310. (nekadašnji èl. 238.) Ugovora o EZ). Moguæe je razluèiti tri razlièite vrste sporazuma o pristupanju. • Sporazumi o održavanju posebnih veza izmeðu odreðenih država èlanica i zemalja koje nisu èlanice Jedan od posebnih razloga za uvoðenje sporazuma o pristupanju bila je prisutnost prekomorskih zemalja i podruèja s kojima su neke od osnivaèkih

18.1.2002, 11:10

59

država èlanica odražavale osobito bliske veze koje su bile nasljeðe njihove kolonijalne prošlosti. Uvoðenje zajednièke vanjske carinske tarife na podruèju Zajednice bi ozbiljno poremetilo trgovinsku razmjenu, što je znaèilo da su potrebna posebna rješenja kako bi se i na njih proširio sustav neogranièene trgovine sa Zajednicom. Istodobno, carine na proizvode podrijetlom iz spomenutih zemalja su postupno ukidane. Financijska i tehnièka pomoæ Zajednice usmjeravana je putem Europskog razvojnog fonda. • Sporazumi kao priprema za pristupanje Zajednici ili za uspostavu carinske unije

60

ABC-ZA~1.P65

Sporazumi o pristupanju se takoðer koriste u pripremi zemalja za možebitno èlanstvo u Zajednici. Ovakvo rješenje služi kao pripremna faza na putu prema pristupanju, tijekom koje zemlja kandidat može raditi na približavanju svog gospodarstva gospodarskom sustavu Zajednice. Taj se pristup pokazao uspješnim u sluèaju Grèke, koja je sporazum o pridruživanju Zajednici potpisala 1962. Još jedan sporazum o pridruživanju u cilju buduæeg pristupanja zakljuèen je 1964. s Turskom. “Europski sporazumi” s Poljskom, Èeškom, Slovaèkom, Bugarskom, Rumunjskom, Slovenijom i tri Baltièke zemlje (Litvom, Estonijom i Latvijom) jasno pokazuju da krajnji cilj tih zemalja predstavlja prelazak na tržišno gospodarstvo. Sporazumi o pridruživanju su s tim državama potpisani kako bi im se pomoglo u ispunjavanju uvjeta za stupanje u èlanstvo u doglednoj buduænosti. EZ je uspostavila carinske unije s Maltom

60

(1971.), Ciprom (1973.) i Turskom (1966.). • Sporazum o europskom gospodarskom prostoru (EEA) Sporazumom o europskom gospodarskom prostoru, (preostale) države EFTA-e (Norveška, Island, Švicarska i Lihtenštajn) se dovode na unutarnje tržište i, buduæi da se od njih traži da gotovo dvije treæine zakonodavstva EZ-a ugrade u vlastite pravne sustave, postavljaju se èvrsti temelji za njihovo buduæe pristupanje. Na podruèju Europskog gospodarskog prostora, a na temelju tzv. acquis communautaire-a (tj. pravne steèevine, odnosno svekolikog primarnog i sekundarnog zakonodavstva Zajednice), predviða se slobodno kretanje roba, osoba, usluga i kapitala, primjena jednakih pravila tržišnog natjecanja i državne potpore te tješnja suradnja po pitanjima horizontalnih i popratnih politika (zaštita okoliša, istraživanja i razvoj, obrazovanje). Sporazumi o suradnji Sporazumi o suradnji nisu toliko dalekosežni koliko su to sporazumi o pridruživanju, jer su usmjereni iskljuèivo na intenzivnu gospodarsku suradnju. Zajednica je takve sporazume sklopila, primjerice, sa zemljama Magreba (Maroko, Alžir i Tunis), zemljama Mašreka (Egipat, Jordan, Libanon i Sirija) te Izraelom (èlanak 300. Ugovora o EZ).

18.1.2002, 11:10

Trgovinski sporazumi Zajednica je takoðer sklopila znatan broj trgovinskih sporazuma sa zemljama koje nisu njene èlanice, sa skupinama takvih zemalja ili s meðunarodnim trgovinskim organizacijama. Ti se sporazumi uglavnom odnose na carine i trgovinsku politiku. Najznaèajniji trgovinski sporazumi su Sporazum o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije (Sporazum o WTO-u) i multilateralni trgovinski sporazumi koji iz njega proizlaze, ukljuèujuæi ponajprije Opæi sporazum o carinama i trgovini (GATT iz 1994.), Opæi sporazum o trgovini uslugama (GATS), Sporazum o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva (TRIPS) i Dogovor o pravilima i postupcima kojima se ureðuje rješavanje sporova. Izvori nepisanog prava Prethodno opisani izvori prava Zajednice imaju jedno zajednièko obilježje: svi služe kao osnova za pisano pravo. No, kao svi pravni sustavi, i pravni poredak Zajednice ne može se u potpunosti sastojati od pisanih pravila. Uvijek æe biti praznina koje moraju biti popunjene nepisanim pravom. Opæa pravna naèela Izvori nepisanog prava Zajednice su opæa pravna naèela. Rijeè je o pravilima koja odražavaju osnovne koncepte prava i pravosuða, koje mora poštivati svaki pravni sustav. Pisano pravo se najveæim dijelom bavi iskljuèivo gospodarskim i

ABC-ZA~1.P65

61

socijalnim pitanjima te je samo u ogranièenoj mjeri kadro postaviti pravila spomenute vrste, što znaèi da opæa pravna naèela èine jedan od najvažnijih izvora prava na podruèju Zajednice. Ona omoguæavaju popunjavanje praznine i najpraviènije moguæe rješavanje pitanja tumaèenja postojeæih zakona. Ova naèela dobivaju uèinak prilikom primjene pravnih odredbi, a posebice u presudama Europskog suda pravde, koji je dužan zajamèiti “poštivanje tumaèenja i primjene (ovog) Ugovora”. Kao glavna polazišta za odreðivanje opæih pravnih naèela, koriste se naèela koja su zajednièka pravnim porecima država èlanica. Ona služe kao temelj na kojem je moguæe razvijati pravila Zajednice. Uz naèela autonomije, izravne primjenjivosti i primata prava Zajednice, ostala pravna naèela obuhvaæaju jamstvo temeljnih prava, naèelo razmjernosti, zaštitu legitimnih oèekivanja, pravo na primjereno saslušanje i naèelo prema kojemu su države èlanice odgovorne za kršenja pravnih odredaba Zajednice.

Pravni obièaji Nepisano pravo Zajednice obuhvaæa i pravne obièaje. Rijeè je o praksi koja je, slijedom dosljedne primjene, prihvaæena te se uvriježila u pravnom smislu, pa tako nadopunjuje ili mijenja primarno ili sekundarno zakonodavstvo. U pravnom sustavu Zajednice, moguænost uspostave odreðenog pravnog obièaja se u naèelu priznaje. Meðutim, u okviru pravnog po-

18.1.2002, 11:10

61

62

ABC-ZA~1.P65

retka Zajednice, postoje i znatna ogranièenja u pogledu njegovog usvajanja. Prva prepreka proizlazi iz primjene posebnog postupka izmjene i dopune Ugovora (èlanak 48. Ugovora o EU).

62

Time se ne iskljuèuje moguæa pojava pravnog obièaja, ali je puno teže ispuniti kriterije prema kojima se za neku praksu može smatrati da je primjenjivana i prihvaæana tijekom znatnog vremenskog

18.1.2002, 11:10

razdoblja. Još jedna prepreka uspostavi pravnog obièaja u institucije Zajednice odnosi se na èinjenicu da valjanost bilo kojeg postupka neke institucije može proizlaziti iskljuèivo iz Ugovora, a nikako iz stvarnog postupanja te institucije niti iz bilo kakve namjere koju ima u pogledu stvaranja pravnih odnosa. To znaèi da, na razini Ugovora, institucije ni pod kojim okolnostima ne mogu uspostaviti pravni obièaj. To u najboljem sluèaju mogu uèiniti jedino države èlanice – ali i onda samo u skladu sa strogim uvjetima koje smo prethodno spomenuli. Meðutim, praksa koju su institucije Zajednice primjenjivale i prihvatile kao dio pravnog sustava može poslužiti kao osnova pri tumaèenju pravnih odredbi koje su utvrdile, što može izmijeniti uèinak i opseg dotiènog pravnog akta. No, ovdje takoðer valja imati na umu uvjete i ogranièenja koja proizlaze iz primarnog zakonodavstva Zajednice.

Sporazumi izmeðu država èlanica Zadnji izvor prava Zajednice èine sporazumi izmeðu država èlanica. Takvi se sporazumi mogu sklapati radi rješavanja pitanja usko povezanih s djelatnostima Zajednice, pri èemu se, meðutim, na institucije Zajednice ne prenose nikakve ovlasti. Isto tako, tu je i èitav niz raznih meðunarodnih sporazuma (ugovora i konvencija) izmeðu država èlanica, koji se sklapaju poglavito u cilju prevladavanja prepreka koje proizlaze iz teritorijalno ogranièenih aranžmana, kao i radi stvaranja pravnog sustava koji æe imati jednaku primjenu na èitavom podruèju Zajednice (èlanak

ABC-ZA~1.P65

63

293. Ugovora o EZ). Potonje je bitno prvenstveno na podruèju meðunarodnog privatnog prava. Ovi sporazumi obuhvaæaju konvenciju o sudbenoj nadležnosti i izvršenju presuda u graðanskopravnim i privrednopravnim pitanjima (1968.), konvenciju o uzajamnom priznavanju trgovaèkih društava i pravnih osoba (1968.), konvenciju o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja u vezi s prilagodbom prijenosa dobiti izmeðu povezanih poduzeæa (1990.), konvenciju o pravnim odredbama primjenjivim na ugovorne obveze (1980.) i konvenciju o patentnom pravu Zajednice (1989.).

• PRAVNI INSTRUMENTARIJ ZAJEDNICE Po uspostavi Zajednice, valjalo je iznova osmisliti sustav zakonodavnih akata. Prije svega, trebalo je donijeti odluku o oblicima zakonodavnih akata Zajednice i uèincima koje bi oni trebali proizvesti. Institucije su morale biti u moguænosti uskladiti posve razlièite gospodarske, socijalne i, što je jednako važno, ekološke uvjete u pojedinim državama èlanicama, i to na djelotvoran naèin, tj. bez oslanjanja na dobru volju država èlanica, kako bi se za sve graðane Zajednice mogli stvoriti najbolji moguæi životni uvjeti. S druge strane, nisu se smjele uplitati u domaæe pravne sustave više no što je to bilo neophodno. Zakonodavni se sustav Zajednice stoga temelji na naèelu da u sluèajevima u kojima se isto rješenje, èak i po najmanjim pojedinostima, mora primjenjivati u svim državama èlanicama,

18.1.2002, 11:10

63

nacionalna rješenja moraju biti zamijenjena zakonodavstvom Zajednice. No, ukoliko to nije neophodno, valja povesti raèuna o postojeæim pravnim sustavima država èlanica. Na tim je osnovama i razvijen pravni instrumentarij koji je institucijama Zajednice omoguæio da u veæoj ili manjoj mjeri utjeèu na pravne sustave država èlanica. Najdrastièniji korak je zamjena domaæih propisa propisima Zajednice. Osim toga, postoje propisi Zajednice posredstvom kojih njene institucije na pravne sustave država èlanica djeluju iskljuèivo neizravnim putem. Moguæe je i poduzimanje mjera koje utjeèu i naslovljene su iskljuèivo na jasno odreðenu ili prepoznatljivu stranu, a koriste se radi rješavanja odreðenog sluèaja. Konaèno, predviðeni su i pravni

akti koji nisu obvezujuæi ni za države èlanice niti za graðane Zajednice. Ove osnovne skupine pravnih akata nalazimo u svim trima Ugovorima o Zajednici. Izmeðu Ugovora o ECSC-u s jedne i Ugovora o EZ-u i Euratomu s druge strane, postoje odreðene razlike u stvarnom obliku koji poprimaju i u njihovim nazivima. Ugovorom o ECSC-u su predviðene samo tri vrste pravnih akata: odluke, preporuke i mišljenja (èlanak 14. Ugovora o ECSC). Ugovorima o EZ-u i Euratomu predviðeno je pet oblika: uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja (èlanak 249. Ugovora o EZ-u i èlanak 161. Ugovora o Euratomu). Promjene u obrascu su nastale jer se uvidjelo da oblici osmišljeni za ECSC neæe na primjeren naèin zadovoljiti potrebe EZ-a i Euratoma. Novi nazivi su uvedeni kako bi se u pravnim

Ugovor o ECSC

Ugovor o EZ

Ugovor o Euratomu

èlanak 14.

èlanak 249.

èlanak 161.

Odluke (opæe)

Uredbe

Uredbe

Preporuke

Direktive

Direktive

Odluke (pojedinaène)

Odluke

Odluke

Preporuke

Preporuke

Mišljenja

Mišljenja

Mišljenja 64

ABC-ZA~1.P65

64

18.1.2002, 11:10

aktima predviðenim prethodnim Ugovorom izbjegli pojmovni nedostaci. Smatralo se da æe razlike izmeðu ova dva skupa pojmova jednostavno trebali prihvatiti kao takve do konaènog stapanja triju Zajednica, koje se oèekivalo u nekoj kasnijoj fazi. Ako razmotrimo pravni instrumentarij Zajednice s obzirom na strane na koje su pojedine vrste akata naslovljene i njihove stvarne uèinke na podruèju država èlanica, moguæe je izvesti sljedeæu podjelu:

Uredbe i opæe odluke ECSC-a Pravni akti koji institucijama Zajednice omoguæavaju najdublje zadiranje u domaæe pravne sustave su uredbe predviðene Ugovorima o EZ-u i Euratomu i opæe odluke predviðene Ugovorom o ECSC-u. Ti se akti istièu po dvije znaèajke koje su vrlo neuobièajene na podruèju meðunarodnog prava. • Njihova “zajednièarska” narav, što znaèi da se njima utvrðuju jednake pravne odredbe na èitavom podruèju Zajednice, bez obzira na meðunarodne granice, i da se u potpunosti primjenjuju na podruèju svih država èlanica. Država èlanica nema pravo na nepotpunu primjenu uredbe ili na odabir tek onih odredbi koje su joj prihvatljive, a kako bi osigurala da neki akt kojemu se usprotivila u bilo kojem trenutku njegova usvajanja ili koji se kosi s onim što ona smatra svojim državnim interesom ne dobije pravni uèinak. Isto tako, država

ABC-ZA~1.P65

65

èlanica ne može u svom domaæem pravnom sustavu predviðati odredbe ili postupke kojima bi unaprijed iskljuèila obveznu primjenu uredbe. • Izravna primjenjivost, što znaèi da pravni akti ne moraju biti preneseni u domaæi pravni sustav, ali graðanima Zajednice daju prava i nameæu obveze na isti naèin kao i domaæe pravne odredbe. Države èlanice i njihova tijela vlasti i sudovi su izravno obvezani pravnim odredbama Zajednice i moraju ih se pridržavati na isti naèin kao i u sluèaju odredbi domaæeg prava. Sliènosti izmeðu spomenutih pravnih akata i zakonskih akata koji se donose u pojedinim državama èlanicama su oèigledne. Ako se usvajaju uz sudjelovanje Parlamenta (u okviru postupka suodluèivanja – vidi sljedeæe poglavlje), možemo ih opisati kao “europsko zakonodavstvo”. Kako Parlament nije odgovoran za uredbe i opæe odluke koje donosi iskljuèivo Vijeæe ili Komisija, ovim pravnim aktima, barem s postupovnog stajališta, nedostaju osnovne znaèajke zakonodavstva ove vrste.

Direktive i preporuke ECSC-a Direktive EZ-a ili Euratoma, èiji su pandan preporuke ECSC-a, uz uredbe predstavljaju najznaèajniji zakonodavni instrument. Njihova je svrha pomiriti dvojaki cilj istodobnog osiguravanja neophodne jednoobraznosti primjene

18.1.2002, 11:10

65

prava Zajednice i poštivanja raznolikosti nacionalnih tradicija i struktura. Dakle, cilj direktive nije objedinjenje pravnog sustava, što je svrha uredbe, veæ njegovo usklaðivanje. Zamisao je ukloniti proturjeèja i suprotnosti izmeðu nacionalnih pravnih sustava te postupno izgladiti neujednaèenosti kako bi se u svim državama èlanicama stvorile jednake bitne pretpostavke. Direktiva je jedno od najvažnijih sredstava koje se koristi u razvoju jedinstvenog tržišta. Direktive su za države èlanice obvezujuæe u pogledu cilja koji valja ostvariti, ali se odluka o naèinu na koji æe dogovoreni cilj Zajednice ugraditi u svoje domaæe pravne sustave prepušta državnim vlastima. Razlog za primjenu ovakvog oblika zakonodavstva leži u èinjenici da ono omoguæuje blaže uplitanje u domaæe gospodarske i pravne strukture. Naime, pri provoðenju propisa Zajednice, države èlanice mogu povesti raèuna o posebnim domaæim okolnostima. Drugim rijeèima, direktiva ne stavlja izvan snage pravne odredbe država èlanica, veæ im nameæe obvezu njihovog prilagoðavanja propisima Zajednice. Posljedica ovakvog pristupa je zakonodavni postupak u dvije faze.

66

ABC-ZA~1.P65

Kao prvo, na razini Zajednice, direktivom se utvrðuje cilj koji u propisanom roku moraju ostvariti sve države èlanice ili – u sluèaju preporuka ECSC-a – pojedinaèna država èlanica na koju je ona naslovljena. Institucije Zajednice mogu zapravo formulirati ciljeve tako podrobno da se državama èlanicama ostavlja oskudan manevarski prostor, što je primjerice

66

uèinjeno u sluèaju direktiva o tehnièkim normama i zaštiti okoliša. Kao drugo, na državnoj se razini ciljevi postavljeni na nivou Zajednice pretaèu u stvarne pravne ili upravne odredbe unutar država èlanica. Iako države èlanice u naèelu uživaju slobodu odreðivanja oblika i naèina prenošenja obveza koje im je nametnula Zajednica u svoj domaæi pravni sustav, kriteriji Zajednice se primjenjuju kako bi se ocijenilo da li su one to uèinile u skladu s pravnim odredbama Zajednice. Opæe je naèelo da valja uspostaviti pravno stanje u kojem se prava i obveze iz direktive mogu prepoznati uz dovoljnu jasnoæu i izvjesnost kako bi se graðaninu Zajednice omoguæilo da se na njih oslanja ili ih, prema potrebi, stavi pod pitanje pred domaæim sudovima. Ovakav pristup obièno podrazumijeva donošenje obvezujuæih odredbi domaæeg pravnog sustava ili opozivanje odnosno izmjenu postojeæih propisa. Upravnopravni obièaji sami po sebi nisu dovoljni jer ih, zbog njihove same prirode, nadležna tijela mogu mijenjati prema vlastitom nahoðenju, a nisu ni dovoljno izložena oku javnosti. Uz iznimku sluèajeva u kojima su preporuke ECSC-a izrijekom naslovljene na odreðenu tvrtku, direktive i preporuke ECSC-a naslovljene na jednu ili više država èlanica u pravilu ne daju izravna prava niti nameæu izravne obveze graðaninu Zajednice. One su izrijekom naslovljene iskljuèivo na države èlanice. Za graðanina, prava i obveze proizlaze jedino iz mjera koje nadležna tijela

18.1.2002, 11:10

država èlanica donose radi provedbe direktive ili preporuke. To za graðane i nije bitno sve dok se države èlanice stvarno pridržavaju svojih obveza prema Zajednici. No, neprilike za graðanina Zajednice se javljaju ako država èlanica ne poduzme potrebne provedbene mjere radi ostvarivanja cilja postavljenom direktivom ili preporukom od koje bi inaèe imao korist ili ako su poduzete mjere neprimjerene. Sud pravde odbija tolerirati takve propuste i u èitavom nizu sluèajeva je utvrðeno da u takvim okolnostima graðanin Zajednice u postupku pred domaæim sudom ima pravo ustvrditi da direktiva ili preporuka proizvode izravan uèinak, kako bi zaštitio prava koja su mu njome dana. Znaèenje pojma “izravan uèinak” Sud odreðuje na sljedeæi naèin: • prava graðanina odnosno tvrtke EU moraju se dovoljno jasno i toèno utvrditi odredbama direktive ili preporuke ECSC-a; • navodna prava nisu nièime uvjetovana; • državnim se vlastima ne može ostaviti nikakav manevarski prostor u pogledu sadržaja propisa koje treba donijeti; • rok predviðen za provedbu direktive odnosno preporuke ECSC-a je istekao. Odluke Suda donesene u pogledu izravnog uèinka se temelje na opæem stavu da dotièna država èlanica postupa

ABC-ZA~1.P65

67

dvosmisleno ili nezakonito ako svoj otprije postojeæi zakon primjenjuje bez njegove prilagodbe zahtjevima postavljenim direktivom ili preporukom. Tu se radi o zloporabi prava od strane države i priznavanjem izravnog uèinka direktive takvo se postupanje nastoji suzbiti na naèin da se osigura da država ne može izvuæi nikakvu korist od kršenja pravnih odredaba Zajednice. Dakle, naèelo izravnog uèinka za posljedicu ima kažnjavanje države èlanice koja je poèinila prekršaj. U tom smislu, znakovito je da ga je Sud pravde primjenjivao samo u sporovima izmeðu graðana i države èlanice, a i onda samo ako je direktiva djelovala u korist graðana, a ne na njegovu štetu, drugim rijeèima, kada je položaj graðanina prema zakonu izmijenjenom i dopunjenom u skladu s direktivom bio povoljniji nego prema starom zakonu (što je poznato pod nazivom “vertikalan izravni uèinak”). Izravni uèinak direktiva i preporuka ECSC-a u odnosima izmeðu samih graðana (“horizontalan izravni uèinak”) nije prihvaæen od Suda pravde. Naime, na temelju kaznene naravi ovog naèela, Sud zakljuèuje da potonje nije primjenjivo na odnose izmeðu fizièkih osoba jer se one ne mogu smatrati odgovornima za posljedice èinidbenog propusta države. Ono na što se graðanin mora oslanjati jest pravna izvjesnost i zaštita legitimnih oèekivanja. Graðanin mora biti u moguænosti raèunati na ostvarivanje uèinka direktive putem provedbenih mjera. Meðutim, po isteku roka predviðenog za njihovo prenošenje u domaæe pravne

18.1.2002, 11:10

67

sustave, direktive dobivaju punu zakonsku snagu i uèinak jer su sva državna tijela dužna tumaèiti i primjenjivati domaæe pravne odredbe u skladu s direktivama (“tumaèenje u skladu pravnim odredbama Zajednice”). 68

ABC-ZA~1.P65

U svojim presudama u sluèajevima

68

Francovich i Bonifaci iz 1991. godine, Europski je sud pravde otišao korak dalje ustvrdivši da su države èlanice odgovorne za plaæanje odštete ukoliko je gubitak nastao uslijed potpunog ili djelomiènog neprenošenja direktive u domaæi pravni sustav. U oba sluèaja, tužba je podnesena protiv Italije zbog toga što u svoj pravni

18.1.2002, 11:10

sustav nije prenijela Direktivu br. 80/987/ EEC o zaštiti zaposlenika u sluèaju platežne nesposobnosti poslodavca, kojom su se nastojala zaštititi prava zaposlenika na naknadu u razdoblje koje je prethodilo platežnoj nesposobnosti i otkaz iz razloga platežne nesposobnosti. U tom cilju, predviðena je uspostava jamstvenih fondova, uz zaštitu od vjerovnika. Njih su trebali financirati poslodavci, tijela javne vlasti ili i jedni i drugi. Problem s kojim se suoèio Sud odnosio se na èinjenicu da, iako je cilj direktive bio dati zaposlenicima pravo na daljnju isplatu naknade iz jamstvenih fondova, domaæi sudovi tom pravu nisu mogli dati izravan uèinak, što znaèi da ga nisu mogli primijeniti protiv državnih tijela vlasti jer, u odsustvu mjera kojima bi se direktiva prenijela u domaæi pravni sustav, jamstveni fond nije ni bio uspostavljen te nije bilo moguæe sa sigurnošæu utvrditi tko je dužnik u vezi s platežnom nesposobnošæu. Sud je konaèno ustvrdio da je time što nije provela direktivu Italija dotiènim zaposlenicima uskratila njihovo pravo te je, shodno tome, odgovorna za plaæanje odštete. Iako obveza naknade štete nije izrijekom predviðena pravnim sustavom Zajednice, Sud pravde je smatra sastavnim dijelom pravnog poretka Zajednice jer njen puni uèinak ne bi bio osiguran, a prava koja su njome dana ne bi bila zaštiæena da graðani Zajednice nemaju moguænost tražiti i ostvariti naknadu za kršenje njihovih prava od strane država èlanica koje postupaju u suprotnosti s pravnim odredbama Zajednice.

ABC-ZA~1.P65

69

Pojedinaène odluke Treæu skupinu pravnih akata Zajednice èine odluke EZ-a odnosno Euratoma i pojedinaène odluke ECSC-a. U odreðenim sluèajevima, institucije Zajednice mogu i same biti odgovorne za provoðenje Ugovora ili uredbi i opæih odluka ECSC-a, a to je moguæe jedino ako su u stanju poduzimati mjere koje su obvezujuæe za odreðene pojedince, tvrtke ili države èlanice. Okolnosti u sustavima država èlanica su više ili manje jednake: u pojedinaènim sluèajevima, nadležna tijela primjenjuju zakonske propise putem upravnih odluka. U pravnom poretku Zajednice, njihovu ulogu igraju pojedinaène odluke, koje predstavljaju sredstvo koje je institucijama obièno na raspolaganju kako bi naložile poduzimanje odreðene mjere u pojedinaènom sluèaju. Na taj naèin, institucije Zajednice mogu od države èlanice ili pojedinca zatražiti poduzimanje ili suzdržavanje od neke radnje, ili im pak mogu dati prava ili nametnuti obveze. Osnovne znaèajke odluke mogu se ukratko opisati na sljedeæi naèin: • Od uredbe se razlikuje po svojoj pojedinaènoj primjeni: osobe na koje je naslovljena moraju u njoj biti imenovane i jedine su koje su njome obvezane. Taj je zahtjev ispunjen ako je, u trenutku donošenja odluke, skupinu osoba na koje je naslovljena moguæe jasno prepoznati i ako se ona nakon toga ne može proširiti. Ovdje

18.1.2002, 11:10

69

je bitan i stvarni sadržaj odluke koji mora biti takav da na okolnosti graðanina proizvodi pojedinaèan uèinak. U definiciju može uæi èak i neka treæa osoba ako je, uslijed osobnih odlika ili okolnosti po kojima se razlikuje od drugih, pod pojedinaènim utjecajem i ako ju je moguæe jasno prepoznati na isti naèin kao i osobu na koju je odluka naslovljena. • Od direktive se razlikuje po tome što je u cijelosti obvezujuæa (doèim se direktivom jednostavno utvrðuju ciljevi koje valja ostvariti). • Izravno je primjenjiva na one na koje je naslovljena. Odluka naslovljena na neku državu èlanicu može, igrom sluèaja, imati isti izravan uèinak u odnosu na graðanina kao i direktiva. Sluèajevi u kojima se koriste odluke obuhvaæaju, primjerice, odobrenje ili odbijanje državne potpore (èlanak 87. i 88. Ugovora o EZ), poništenje sporazuma ili dogovora koji su u suprotnosti s naèelima poštenog tržišnog natjecanja (èlanak 81. Ugovora o EZ) i nametanje kazni ili prisilnih mjera.

Neobvezujuæe mjere institucija Zajednice

70

ABC-ZA~1.P65

Neobvezujuæe mjere èine mišljenja i preporuke EZ-a i Euratoma. Ova skupina pravnih mjera je zadnja koja je izrijekom predviðena trima Ugovorima. Ove mjere institucijama Zajednice omoguæavaju da

70

državama èlanicama, a ponekad i pojedinaènim graðanima, iznose gledišta koja nisu obvezujuæa i strani na koju su naslovljene ne nameæu nikakvu pravnu obvezu. U Ugovorima o EZ-u i Euratomu, ove se neobvezujuæe pravne mjere nazivaju preporukama ili mišljenjima, dok se u okviru Ugovora o ECSC-u koristi samo pojam mišljenja. Na nesreæu, u sustavu ECSC-a, “preporuka” predstavlja obvezujuæi pravni akt koji odgovara direktivi iz Ugovora o EZ-u i Euratomu. U svakom sluèaju, dok preporuke EZ-a i Euratoma onoga na koga su naslovljene pozivaju na usvajanje odreðenog oblika ponašanja, mišljenja se koriste kada se od institucija Zajednice traži iznošenje gledišta o trenutaènom stanju ili odreðenom dogaðaju na podruèju Zajednice ili država èlanica. U preporuci se strana na koju je naslovljena poziva na odreðen naèin ponašanja, ali joj se u tom smislu ne nameæe nikakva pravna obveza. Primjerice, u sluèajevima u kojima usvajanje ili izmjena odreðene pravne ili upravne uredbe u nekoj državi èlanici dovodi do poremeæaja tržišnog natjecanja unutar Zajednice, Komisija može dotiènoj državi preporuèiti mjere koje su prikladne za izbjegavanje takvog poremeæaja (druga reèenica èlanka 97. stavak 1. Ugovora o EZ). S druge strane, institucije Zajednice izdaju mišljenja kada daju ocjenu odreðenih okolnosti ili zbivanja na

18.1.2002, 11:10

podruèju Zajednice ili pojedinih država èlanica. U nekim sluèajevima, one na taj naèin utiru put buduæim, pravno obvezujuæim aktima, ili stvaraju pretpostavke za pokretanje postupka pred Sudom pravde (èlanak 226. i 227. Ugovora o EZ). Stvarni znaèaj ovih preporuka i mišljenja je politièki i moralni. Osiguravanjem pretpostavki za pravne akte ove vrste, autori Ugovora su predvidjeli da æe se, s obzirom na ugled institucija Zajednice i njihova široka gledišta i poznavanje uvjeta izvan uskih nacionalnih okvira, dotiène strane dobrovoljno pridržavati preporuka koje su na njih naslovljene te da æe na ocjenu koju institucije Zajednice iznesu u pogledu odreðenih okolnosti reagirati na primjeren naèin. Preporuke i mišljenja imaju neizravan pravni uèinak u sluèajevima u kojima prethode kasnijim obvezujuæim instrumentima ili u sluèajevima kada institucija koja je donosi sama preuzima neku obvezu, stvarajuæi tako opravdana oèekivanja koja se moraju ispuniti.

Rezolucije, deklaracije i akcijski programi Uz pravne akte predviðene Ugovorima, institucije Zajednice na raspolaganju imaju i èitav niz drugih oblika djelovanja u cilju stvaranja i uoblièavanja pravnog poretka Zajednice. Najvažniji meðu njima su rezolucije, deklaracije i akcijski programi.

ABC-ZA~1.P65

71

Rezolucije. Mogu ih usvajati Europsko vijeæe, Vijeæe EU i Europski parlament. U rezolucijama se iznose zajednièka stajališta i namjere u pogledu svekolikog procesa integracije i posebnih zadataka unutar i izvan Zajednice. Rezolucije koje se odnose na unutarnje funkcioniranje Zajednice se primjerice bave osnovnim pitanjima vezanim uz politièku uniju, regionalnu politiku, energetsku politiku, ekonomsku i monetarnu uniju (a posebice Europski monetarni sustav). Ove su rezolucije prvenstveno važne zbog toga što pomažu pri politièkom usmjeravanju buduæeg rada Vijeæa. Kao odraz zajednièke politièke volje, rezolucije uvelike olakšavaju postizanje suglasnosti u okviru Vijeæa, a k tome jamèe i barem najniži stupanj meðusobne povezanosti hijerarhijskih sustava odluèivanja u Zajednici s jedne, i u pojedinim državama èlanicama s druge strane. Spomenutu ulogu rezolucija valja uzeti u obzir pri svakoj ocjeni njihovog pravnog znaèaja, tj. one moraju ostati prilagodljivo pomagalo i ne smiju se sputavati prekomjernim pravnim zahtjevima i obvezama. Deklaracije. Postoje dvije razlièite vrste deklaracija: ako se bavi buduæim razvojem Zajednice, kao primjerice Deklaracija o EU, Deklaracija o demokraciji i Deklaracija o temeljnim pravima i slobodama, deklaracija je više ili manje istovjetna rezoluciji. Deklaracije ove vrste se uglavnom koriste kako bi se doprlo do široke javnosti ili odreðene skupine osoba na koje je naslovljena. Druga vrsta deklaracija se donosi u okviru postupka odluèivanja unutar Vijeæa, a u njima se iznose gledišta svih ili pojedinih

18.1.2002, 11:10

71

èlanova Vijeæa u pogledu tumaèenja njegovih odluka. Ovakve deklaracije predstavljaju uobièajeni postupak u okviru Vijeæa i neophodno su sredstvo iznalaženja kompromisa. Njihov pravni znaèaj valja procjenjivati s obzirom na osnovna naèela tumaèenja, prema kojima bi kljuèni èimbenik u tumaèenju znaèenja odreðene pravne odredbe u svim sluèajevima trebala biti osnovna namjera njenog tvorca. Ovo naèelo je, meðutim, valjano samo ako deklaracija privuèe potrebnu pozornost javnosti. Upravo zbog toga, primjerice, sekundarni propisi Zajednice, kojima se pojedincima daju izravna prava, ne mogu biti ogranièeno sekundarnim sporazumima koji nisu dani na uvid javnosti. Akcijski programi. Ove programe izraðuju Vijeæe i Komisija na vlastitu inicijativu, a oni služe kako bi se u praksu pretoèili zakonodavni programi i opæi ciljevi postavljeni Ugovorima. Ukoliko je neki program izrijekom predviðen Ugovorima, institucije Zajednice su obvezane tim odredbama pri njegovom planiranju. Ostali programi se u praksi smatraju tek opæim smjernicama bez ikakvog pravno obvezujuæeg uèinka. Oni, meðutim, ukazuju na korake koje institucije Zajednice namjeravaju poduzeti.

• ZAKONODAVNI PROCES

72

ABC-ZA~1.P65

Iako u jednoj državi volja njenog naroda obièno biva izražena u parlamentu, presudnu ulogu u izražavanju volje EZ-a dugo su vremena igrali predstavnici vlada

72

država èlanica dok su se sastajali u okviru Vijeæa. Tome je bilo tako jednostavno zbog toga što Zajednica ne predstavlja “Europsku naciju”, veæ svoje postojanje i oblik duguje zajednièkom doprinosu svojih država èlanica. Potonje nisu tek prenijele dio svoje suverenosti na EZ, nego su je objedinile uz dogovor da æe zadržati zajednièku ovlast njenog ostvarivanja. No, kako se proces integracije Zajednice razvijao i produbljivao, ova podjela ovlasti u procesu donošenja odluka unutar Zajednice, koja je prvobitno bila usmjerena na obranu nacionalnih interesa država èlanica, postala je daleko uravnoteženija, pri èemu se položaj Europskog parlamenta neprestano unapreðivao. Prvobitni postupak, prema kojem je Parlament služio iskljuèivo za savjetovanja, najprije se proširio na suradnju s Vijeæem, da bi Parlament konaèno dobio ovlasti suodluèivanja u zakonodavnom procesu EZ-a. Ugovorom iz Amsterdama ove su ovlasti utvrðene kao “opæe pravilo”, èime je demokratska vjerodostojnost Parlamenta dodatno porasla. Meðutim, uvriježeno naèelo podjele vlasti koje se odavno koristi u državama èlanicama ne primjenjuje se na zakonodavni sustav EZ-a, koji se temelji na “naèelu institucionalne ravnoteže”. Tim se naèelom jamèi da institucije ukljuèene u izražavanje volje EZ-a u jednakoj mjeri sudjeluju u zakonodavnom procesu. Zakonodavni se proces EZ-a odvija na èetiri osnovne razine, pri èemu se na svakoj primjenjuju razlièiti postupci:

18.1.2002, 11:10

1. u sluèaju akata opæe valjanosti (uredbe i direktive), primjenjuju se postupak savjetovanja, postupak suradnje, postupak suodluèivanja i postupak davanja odobrenja; 2. provedbene mjere se usvajaju posebnim postupkom; 3. u sluèaju obvezujuæih pojedinaènih odluka i neobveznih instrumenata, primjenjuje se pojednostavljeni postupak; 4. akti ECSC-a podliježu svojim vlastitim postupcima.

Postupak savjetovanja Postupak savjetovanja najstariji je zakonodavni postupak u okviru Zajednice. Na važnosti je poèeo gubiti kada su uvedeni postupci suradnje i suodluèivanja, a danas se koristi samo u sluèajevima u kojima se izrijekom ne zahtijeva niti jedan od preostala dva postupka, ukljuèujuæi usvajanje odredbi o suzbijanju diskriminacije na temelju spola, rase, etnièkog podrijetla, vjeroispovijesti ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolnog opredjeljenja (èlanak 13. Ugovora o EZ); o jaèanju i nadopuni prava koja proizlaze iz državljanstva EU (èlanak 22. stavak 2. Ugovora o EZ); o provedbi zajednièke poljoprivredne politike (èlanak 37. stavak 2. Ugovora o EZ); o liberaliziranju odreðenih usluga (èlanak 52. stavak 2. Ugovora o EZ); o

podnošenju zahtjeva za primjenu petogodišnjeg prijelaznog razdoblja u vezi s vizama, azilom i useljenjem (èlanak 67. stavak 1. Ugovora o EZ); o tržišnom natjecanju (èlanak 83. i 89. Ugovora o EZ) i oporezivanju (èlanak 93. Ugovora o EZ); o utvrðivanju smjernica za politiku zapošljavanja (èlanak 128. stavak 2. Ugovora o EZ); o širenju vanjskotrgovinske politike na usluge i prava intelektualnog vlasništva (èlanak 133. Ugovora o EZ); o socijalnoj sigurnosti, zaštiti radnièkih interesa i poboljšavanju radnih uvjeta (èlanak 137. stavak 3. Ugovora o EZ); o osnivanju zajednièkih poduzeæa za provoðenje istraživanja, tehnološkog razvoja i pokaznih programa (èlanak 172. Ugovora o EZ); te odredbe na podruèju okoliša, vezane uz fiskalna pitanja, urbanistièko planiranje i prostorno ureðenje, korištenje zemljišta ili vodno gospodarstvo, kao i mjere koje se odnose na odluku odreðene države èlanice o korištenju pojedinih izvora energije i njenu opæu energetsku strukturu (èlanak 175. stavak 2. Ugovora o EZ). U postupku savjetovanja, posao je podijeljen izmeðu Komisije i Vijeæa: Komisija podnosi prijedloge, a Vijeæe donosi odluke. No, prije nego što Vijeæe donese bilo kakvu odluku, valja proæi kroz razlièite faze u kojima, ovisno o predmetnom podruèju, osim Komisije i Vijeæa sudjeluju i Europski parlament, Ekonomski i socijalni odbor i Odbor regija.

73

ABC-ZA~1.P65

73

18.1.2002, 11:10

SAVJETODAVNI POSTUPAK Komisija

Prijedlog

v Europski parlament

v

v

Ekonomski i socijalni odbor

Odbor regija

Mišljenje

v Vijeæe usvaja odluku nakon savjetovanja s Coreperom

Faza utvrðivanja

74

ABC-ZA~1.P65

Cijeli postupak pokreæe Komisija, koja sastavlja prijedlog predmetne mjere (što je poznato kao “pravo inicijative”). Pod odgovornošæu jednog od èlanova Komisije, prijedlog izraðuje odjel Komisije zadužen za dotièno podruèje. U ovoj æe se fazi nadležni odjel èesto posavjetovati i sa struènjacima iz

74

pojedinih država, što ponekad poprima oblik rasprava u okviru posebno sazvanih odbora. Isto tako, nadležni odjeli Komisije mogu struènjacima dostavljati svoja pitanja. U praksi je ovakvo savjetovanje iznimno važno jer, dok je postupak izrade prijedloga još u tijeku, Komisija tako može ocijeniti izglede za njegovo prihvaæanje od strane Vijeæa i, prema potrebi, pokušati iznaæi

18.1.2002, 11:10

kompromise u ovoj ranoj fazi. Meðutim, prilikom sastavljanja svojih prijedloga, Komisija nije obvezna prihvatiti savjete nacionalnih struènjaka. Ukoliko je za njegovo usvajanje dovoljna i obièna (apsolutna) veæina, izraðeni nacrt – u kojemu su potanko opisani sadržaj i oblik dotiène mjere – ide pred Komisiju kao tijelo. Nakon toga postaje “prijedlog Komisije” i upuæuje se Vijeæu uz podrobna obrazloženja. Faza savjetovanja Vijeæe mora provjeriti da li se prije donošenja odluke o prijedlogu mora posavjetovati s drugim tijelima Zajednice. Ugovorima je Europskom parlamentu dano pravo da nastupi kao savjetodavno tijelo u pogledu svih politièki važnih mjera (obvezno savjetovanje). Izostanak savjetovanja s Parlamentom u takvim sluèajevima predstavlja ozbiljnu nepravilnost zbog koje je moguæe pokrenuti postupak opoziva (poništenja) (èlanak 230. Ugovora o EZ), koji može dovesti do poništenja prijedloga. Osim obveznog savjetovanja ove vrste, Parlament u praksi pruža savjete i u pogledu (danas rijetkih) nacrta propisa koje Vijeæe može samostalno donositi na temelju prijedloga Komisije (neobvezno savjetovanje). Kao primjer ove vrste prijedloga, možemo spomenuti usklaðivanje državnih sustava dodjele potpora za izvoz u zemlje neèlanice (èlanak 132. stavak 1. Ugovora o EZ) i utvrðivanje zajednièkih carinskih tarifa (èlanak 26. Ugovora o EZ). Kroz postupak savjetovanja, Vijeæe prijedlog Komisije službeno prosljeðuje predsjedniku

ABC-ZA~1.P65

75

Europskog parlamenta i od Parlamenta službeno traži iznošenje stajališta. Predsjednik potom upuæuje prijedlog parlamentarnom koordinacijskom odboru na daljnje razmatranje, o èijem se ishodu zatim vodi rasprava na plenarnoj sjednici Parlamenta. Konaèno se sastavlja izvješæe u kojem se navodi da li je prijedlog prihvaæen ili odbaèen, ili se pak predlažu izmjene i dopune. Pravno gledano, Vijeæe nije dužno uzeti u obzir mišljenja ili prijedloge izmjena koji doðu iz Parlamenta. No, ta su mišljenja ipak od velikog politièkog znaèaja jer Parlamentu omoguæuju da ukaže na svaki pravni nedostatak ili pozove Zajednicu na poduzimanje daljnjih mjera, èime se politici europske integracije daje novi zamah. U skladu s Ugovorima, Vijeæe se nije dužno posavjetovati samo s Europskim parlamentom, veæ se je u odreðenim sluèajevima dužno obratiti i Ekonomskom i socijalnom odboru i Oboru regija. Kao i u sluèaju Parlamenta, mišljenja koja Ekonomski i socijalni odbor i Odbor regija iznose u pogledu prijedloga šalju se Vijeæu i Komisiji, èime je njihovo sudjelovanje u procesu završeno. Meðutim, mišljenja ovih Odbora, baš kao i mišljenja Parlamenta, nisu obvezujuæa za Vijeæe. Faza donošenja Nakon savjetovanja s Parlamentom, Ekonomskim i socijalnim odborom i Odborom regija, prijedlog Komisije, uz možebitne izmjene i dopune koje je potonja unijela na temelju mišljenja

18.1.2002, 11:10

75

Parlamenta i odbora, se još jednom iznosi pred Vijeæe, gdje o njemu raspravlja Odbor stalnih predstavnika (Coreper). U okviru Corepera, posebne radne skupine unaprijed razraðuju sve tehnièke pojedinosti odluka koje treba donijeti Vijeæe. Èim je neka mjera “spremna za usvajanje”, unosi se u dnevni red sljedeæe sjednice Vijeæa kao “toèka A” i usvaja se bez daljnje rasprave. Meðutim, ukoliko u okviru Corepera postoje nepomirljive razlike u mišljenju oko stvarnih odredbi predmetne mjere, neriješena se pitanja u dnevni red unose kao “toèke B” radi daljnje rasprave unutar Vijeæa, s ciljem iznalaženja odgovarajuæeg rješenja. Usvajanje prijedloga od strane Vijeæa predstavlja konaènu fazu zakonodavnog procesa. Objavljivanje Vijeæe usvaja završni tekst, sastavljen na svih 11 službenih jezika Zajednice (španjolskom, danskom, njemaèkom, grèkom, engleskom, francuskom, talijanskom, nizozemskom, portugalskom, finskom i švedskom), koji potpisuje predsjednik Vijeæa. Nakon toga, tekst se objavljuje ili dostavlja osobi na koju je naslovljen (èlanak 254. stavak 1. i 3. Ugovora o EZ).

Postupak suradnje (èlanak 252. Ugovora o EZ)

76

ABC-ZA~1.P65

Postupak suradnje se uglavnom odvija prema istom obrascu kao i prethodno opisani postupak savjetovanja, ali ukljuèuje daleko važniju ulogu

76

Parlamenta u postupku donošenja odluke i odvija se puno brže. U praksi, ovaj je postupak bitan iskljuèivo kada je rijeè o ekonomskoj i monetarnoj uniji (èlanak 99. stavak 5. i èlanak 106. stavak 2. Ugovora o EZ). U svim drugim okolnostima u kojima se nekoæ koristio danas ga zamjenjuje postupak suodluèivanja. Postupkom suradnje je u zakonodavni proces u osnovi uvedeno drugo èitanje pred Parlamentom i Vijeæem. Prvo èitanje. Postupak zapoèinje prijedlogom Komisije, koji se ne upuæuje samo Vijeæu, veæ i Parlamentu. Osnovna zamisao je sljedeæa: Ukljuèivanjem Parlamenta u ovako ranoj fazi, pruža mu se prilika da, u interesu djelotvornog sudjelovanja u zakonodavnom postupku, iznosi Vijeæu svoja gledišta o prijedlogu Komisije prije utvrðivanja “zajednièkog stajališta”. U ovoj fazi, moguæe je i savjetovanje s Ekonomskim i socijalnim odborom (ESC) i Odborom regija (COR) Na temelju iznesenih mišljenja, Vijeæe potom kvalificiranom veæinom usvaja zajednièko stajalište koje iskazuje stav Vijeæa zauzet u svjetlu prijedloga Komisije i mišljenja. Dakle, ne radi se o kompromisnom dokumentu, veæ o odrazu gledišta do kojeg je Vijeæe došlo neovisno od drugih. Drugo èitanje. Zajednièko stajalište se zatim upuæuje Parlamentu na drugo èitanje. Parlament je u roku od tri mjeseca dužan postupiti na jedan od sljedeæih naèina.

18.1.2002, 11:10

POSTUPAK SURADNJE

Komisija prijedlog

8

8

8

COR

Parlament (prvo èitanje)

ESC

mišljenje

8 Vijeæe zajednièko stajalište

8 Parlament (drugo èitanje) prihvaæanje/ izostanak odgovora

odbacivanje apsolutnom veæinom

izmjene i dopune apsolutnom veæinom

8

8

Vijeæe

Vijeæe

usvajanje zajednièkog stajališta kvalificiranom veæinom

usvajanje iskljuèivo jednoglasnom odlukom

8 Komisija

izmjene i dopune EP-a prihvaæene

usvajanje kvalificiranom veæinom

ABC-ZA~1.P65

Vijeæe

8

8

izmjene i dopune EP-a nisu prihvaæene

usvajanje iskljuèivo jednoglasnom odlukom

77

18.1.2002, 11:10

77 77

Ako Parlament prihvati zajednièko stajalište ili ne da nikakav odgovor u zadanom roku, Vijeæe usvaja zajednièko stajalište. Meðutim, Parlament može odbaciti zajednièko stajalište ili predložiti njegove izmjene i dopune. U oba sluèaja, Vijeæe može proslijediti s njegovim usvajanjem, ali na dva razlièita naèina. • Ako je zajednièko stajalište odbaèeno, za usvajanje u okviru Vijeæa potrebna je jednoglasna odluka. S obzirom na teškoæe u postizanju jednoglasja unutar Vijeæa, u stvari dolazi do blokiranja prijedloga. Parlament æe stoga tek u vrlo rijetkim sluèajevima blokirati zakonodavni postupak na ovaj naèin. • Zato Parlament obièno predlaže izmjene i dopune. U tom sluèaju, postavlja se pitanje hoæe li Komisija prihvatiti predložene izmjene i dopune. Ako ih prihvati, Vijeæe može usvojiti akt na uobièajen naèin, tj. kvalificiranom veæinom ili (ako odstupa od prijedloga Komisije) jednoglasno. Ukoliko Komisija ne prihvaæa izmjene i dopune koje je predložio Parlament, Vijeæe, ako ih želi usvojiti, mora to uèiniti jednoglasno. Dakle, da bi dao težinu svojim argumentima, Parlament mora pridobiti Vijeæe. U svakom sluèaju, Vijeæe još uvijek može iskoristiti svoje pravo na veto, pri èemu o izmjenama i dopunama koje je predložio Parlament ili o izmijenjenom i dopunjenom prijedlogu Komisije ne donosi nikakvu odluku i time blokira zakonodavni akt u pitanju. 78

ABC-ZA~1.P65

78

Postupak suodluèivanja (èlanak 251. Ugovora o EZ) Koncept postupka suodluèivanja predstavlja korak dalje u odnosu na postupak suradnje. Buduæi da u okviru postupka suradnje Vijeæe može jednodušno nadglasati stajališta Parlamenta, Ugovorom iz Amsterdama predviðen je postupak suodluèivanja kako bi se izmeðu Vijeæa i Parlamenta uspostavila “ravnoteža snaga”. Postupak suodluèivanja uskraæuje Vijeæu pravo usvajanja zajednièkog stajališta ukoliko nastojanja da se s Parlamentom postigne suglasnost ne urode plodom. Time se jaèa poticaj za postizanje kompromisa jer bi se u protivnom moralo odustati od èitavog zakonodavnog procesa. Postupak suodluèivanja je postao daleko najvažnijom sastavnicom zakonodavnog procesa. Primjenjuje se kada je rijeè o zabrani diskriminacije na temelju nacionalne pripadnosti (èlanak 12. Ugovora o EZ), odredbama kojima se omoguæuje ostvarivanje prava boravka (èlanak 18. stavak 2. Ugovora o EZ), mjerama kojima se osigurava sloboda kretanja (èlanak 40. Ugovora o EZ), mjerama kojima se jamèi socijalna sigurnost pri ostvarivanju prava na slobodno kretanje (èlanak 42. Ugovora o EZ), direktivama o slobodi poslovnog nastana (èlanak 44. stavak 2. i èlanak 47. stavak 1. Ugovora o EZ), slobodnom pružanju usluga (èlanak 55. Ugovora o EZ), prometnoj politici (èlanak 71. stavak 1. i èlanak 80. Ugovora o EZ), stvaranju jedinstvenog tržišta (èlanak 95. Ugovora o EZ), socijalnoj politici, ukljuèujuæi

18.1.2002, 11:10

POSTUPAK SUODLUÈIVANJA

Komisija prijedlog

8

8

8

Parlament

COR

ESC

(prvo èitanje) mišljenje

8 Vijeæe Parlament ne predlaže nikakve izmjene i dopune ili Vijeæe prihvaæa sve izmjene i dopune akt je usvojen

ili ZAJEDNIÈKO STAJALIŠTE

8 Parlament (drugo èitanje)

prihvaæanje/izostanak odgovora

odbacivanje apsolutnom veæinom

izmjene i dopune apsolutnom veæinom

8

8

Vijeæe

Završetak zakonodavnog procesa

usvajanje zajednièkog stajališta kvalificiranom veæinom

8 Komisija

izmjene i dopune Parlamenta nisu prihvaæene

usvajanje kvalificiranom veæinom

Vijeæe

8

8

izmjene i dopune Parlamenta su prihvaæene

izmjene i dopune su

usvajanje iskljuèivo jednoglasno

odbaèene

8

suglasnost

Vijeæe i Parlament sazivaju Odbor za usklaðivanje

8 Vijeæe i Parlament potvrðuju ishod (treæe èitanje)

ABC-ZA~1.P65

79

nema suglasnosti

8

akt se smatra odbaèenim završetak zakonodavnog procesa

18.1.2002, 11:10

79 79

mjere ostvarivanja jednakosti spolova (èlanak 137., 141. i 148. Ugovora o EZ), mjerama promicanja obrazovanja i struènog osposobljavanja (èlanak 149. Ugovora o EZ), kulturi (èlanak 151. Ugovora o EZ), javnom zdravstvu (èlanak 152. Ugovora o EZ), posebnim mjerama zaštite potrošaèa (èlanak 153. Ugovora o EZ), smjernicama i projektima od zajednièkog interesa u odnosu na transeuropske mreže (èlanak 156. Ugovora o EZ), regionalnim fondovima (èlanak 162. stavak 1. Ugovora o EZ), programima istraživanja (èlanak 172. stavak 2. Ugovora o EZ), ostvarivanju ciljeva iz èlanka 174. Ugovora o EZ na podruèju zaštite okoliša (èlanak 175. stavak 1. Ugovora o EZ) i provedbi programa zaštite okoliša (èlanak 173. stavak 3. Ugovora o EZ), mjerama razvojne suradnje (èlanak 179. Ugovora o EZ); utvrðivanju opæih naèela pristupa dokumentaciji (opæih naèela transparentnosti; èlanak 280. Ugovora o EZ), izradi statistike (èlanak 285. Ugovora o EZ) i osnivanju neovisnog nadzornog tijela za praæenje zaštite podataka (èlanak 286. Ugovora o EZ). U nastavku je postupak suodluèivanja opisan u osnovnim crtama. Prvo èitanje. I ovdje sve polazi od prijedloga Komisije, koji se upuæuje Vijeæu, Parlamentu i svim odborima s kojima se valja posavjetovati. Parlament obavlja prvo èitanje i svoje mišljenje dostavlja Vijeæu. U ovoj se fazi prilika za iznošenje stajališta daje i Ekonomskom i socijalnom odboru i Odboru regija. 80

ABC-ZA~1.P65

Ukoliko Parlament ne unese nikakve izmjene i dopune u prijedlog Komisije ili

80

ako Komisija prihvati sve izmjene i dopune koje je Parlament predložio, akt se može usvojiti u ovoj fazi postupka. U protivnom, u Parlamentu je potrebno pristupiti drugom èitanju. Drugo èitanje. Na temelju prijedloga Komisije i mišljenja Parlamenta i odbora, kao i slijedom svojih vlastitih rasprava, Vijeæe kvalificiranom veæinom usvaja zajednièko stajalište. Zajednièko se stajalište potom upuæuje Parlamentu na drugo èitanje. Parlament je u roku od tri mjeseca dužan postupiti na jedan od sljedeæa tri naèina: 1. Ukoliko prihvati zajednièko stajalište Vijeæa ili ne da nikakav odgovor u roku od tri mjeseca, akt se smatra usvojenim u skladu sa zajednièkim stajalištem. 2. Ukoliko odmah odbaci zajednièko stajalište (za što je potrebna apsolutna veæina glasova zastupnika), zakonodavni proces se privodi kraju. Vijeæe više nema moguænost sazivanja Odbora za usklaðivanje. 3. Ukoliko u zajednièko stajalište Vijeæa unese odreðene izmjene i dopune, primjenjuje se sljedeæi postupak. Vijeæe ponajprije ima priliku usvojiti zajednièko stajalište s izmjenama i dopunama Parlamenta, u kojem sluèaju sve predložene promjene moraju biti prihvaæene. Meðutim, ako Vijeæe odbaci odreðene izmjene i dopune ili je nemoguæe dobiti veæinu potrebnu za njihovo usvajanje (npr. jednoglasnu odluku u sluèaju da Komisija odbaci izmjene i dopune koje je predložio Parlament), tada je predsjednik Vijeæa, u roku od 15 dana

18.1.2002, 11:10

i u dogovoru s predsjednikom Parlamenta, dužan sazvati Odbor za usklaðivanje sastavljen od po 15 predstavnika Vijeæa odnosno Parlamenta, kako bi se zajednièko stajalište Vijeæa razmotrilo u svjetlu izmjena i dopuna koje je predložio Parlament. Cilj ovakvog pristupa je postizanje svrsishodnog kompromisa koji æe moæi usvojiti potrebna veæina u Vijeæu i u Parlamentu. Treæe èitanje. Ako Odbor za usklaðivanje prihvati zajednièki nacrt pravnog akta, Vijeæe i Parlament u roku od šest mjeseci moraju potvrditi njegovo prihvaæanje u treæem èitanju. Bez obzira na stajalište Komisije u pogledu nacrta kompromisnog rješenja, za njegovo je usvajanje u Vijeæu dovoljna kvalificirana veæina (osim ako Ugovorima nije predviðena jednoglasna odluka). Usvajanje u Parlamentu zahtijeva apsolutnu veæinu danih glasova. Nakon toga, smatra se da su Vijeæe i Parlament usvojili akt, na što jasno ukazuje i njegov naziv (npr. uredba Parlamenta i Vijeæa). Ukoliko postupak usklaðivanja ne urodi plodom, smatra se da akt nije prihvaæen i zakonodavni proces je time okonèan. Dakle, neuspjeh tog postupka ima jednaki uèinak kao i odbacivanje zajednièkog stajališta od strane Vijeæa i Parlamenta u treæem èitanju. Uvoðenjem ovog rješenja, dokinut je postupak koji se primjenjivao prije Ugovora iz Amsterdama, a u skladu s kojim je Vijeæe moglo usvojiti zajednièko stajalište èak i ako bi postupak usklaðivanja završio neuspjehom, što je Parlament mogao sprijeèiti samo donošenjem odluke o

ABC-ZA~1.P65

81

blokiranju, za koju je bila potrebna apsolutna veæina zastupnika. Za Parlament, postupak suodluèivanja istodobno predstavlja izazov i priliku. Da bi postupak djelovao na uspješan naèin, u okviru Odbora za usklaðivanje mora postojati suglasnost, ali tu su i poèeci jednog posve novog odnosa izmeðu Parlamenta i Vijeæa. Po prvi puta, ove su dvije institucije stavljene u ravnopravan položaj u zakonodavnom procesu. Sada je na Parlamentu i Vijeæu da dokažu svoju sposobnost postizanja kompromisa i da svoju energiju u okviru Odbora za usklaðivanje usmjere prema postizanju suglasnosti.

Postupak davanja odobrenja Osnovni oblik parlamentarnog sudjelovanja u zakonodavnom procesu odnosi se na postupak davanja odobrenja, u skladu s kojim je odreðeni pravni akt moguæe usvojiti jedino uz prethodnu suglasnost Parlamenta. Meðutim, taj postupak ne daje Parlamentu nikakvu ovlast vršenja neposrednog utjecaja na narav pravnih odredbi. Primjerice, ne može predložiti nikakvu izmjenu i dopunu niti ishoditi njihovo prihvaæanje tijekom postupka davanja odobrenja. Njegova je uloga ogranièena na prihvaæanje ili odbacivanje pravnog akta koji mu je podnesen. Ovaj je postupak predviðen u sluèaju pristupanja novih država èlanica (èlanak 49. Ugovora o EU), sklapanja sporazuma o pridruživanju i drugih temeljnih sporazuma sa zemljama koje nisu èlanice

18.1.2002, 11:10

81

(drugi odlomak èlanka 300. stavak 3. Ugovora o EZ), daljnjeg prijenosa posebnih zadaæa na Europsku središnju banku (èlanak 105. stavak 6. Ugovora o EZ), izmjena i dopuna Statuta Europskog sustava središnjih banaka (èlanak 107. stavak 5. Ugovora o EZ) i imenovanja predsjednika Komisije i njenih èlanova kao jedinstvenog tijela (èlanak 214. stavak 2. Ugovora o EZ).

Pojednostavljeni postupak Prema pojednostavljenom postupku, za pokretanje zakonodavnog procesa nije potreban nikakav prijedlog Komisije. • Ovaj se postupak primjenjuje na mjere koje su okviru ovlasti Komisije (kao što je odobrenje državne potpore). • Pojednostavljeni postupak se takoðer koristi za usvajanje neobveznih akata, poglavito preporuka i mišljenja koje izdaje Komisija ili Vijeæe. Komisija nije ogranièena na ono što je izrijekom predviðeno Ugovorima, veæ takoðer može utvrðivati preporuke i davati mišljenja kadgod to smatra neophodnim (druga alineja èlanka 211. Ugovora o EZ; èlanak 124. podstavak 2. Ugovora o Euratomu). S druge strane, kada je rijeè o ECSC-u, jedino Komisija može davati mišljenja.

Postupak provedbe mjera

82

ABC-ZA~1.P65

Opæe je pravilo da Vijeæe na Komisiju prenosi ovlast donošenja mjera za provedbu svojih akata. Vijeæe ima pravo

82

zadržati provedbenu ovlast samo u posebnim sluèajevima (treæa alineja èlanka 202. Ugovora o EZ). Pri izvršavanju svojih provedbenih ovlasti, Komisija ne može ni mijenjati niti dopunjavati akte Vijeæa. Pridržavanje okvirnih uvjeta koje je utvrdilo Vijeæe zajamèeno je putem odbora. 1999. godine, postupak odluèivanja nije preosmišljen samo radi veæeg angažmana Parlamenta, veæ i u cilju veæe jednostavnosti i transparentnosti. Broj postupaka odluèivanja je s pet smanjen na tri. Parlament je ukljuèen u postupak u pogledu provedbenih mjera u èijem je utvrðivanju sudjelovao u okviru postupka suodluèivanja. U tim sluèajevima, Parlament ima pravo dati argumentirano mišljenje u kojem se navodi da predviðena mjera izlazi iz okvira pravnog akta koji valja provesti, te od Komisije može zatražiti da je shodno tome izmijeni. Pored toga, Komisija podliježe èitavom nizu obveza vezanih uz stalno izvješæivanje i primjereno obavješæivanje Parlamenta. Postupci triju odbora, èija je primjena pobliže opisana u aktu kojim su isti predviðeni, koriste se na sljedeæi naèin. Postupak Savjetodavnog odbora. Ovaj se postupak uglavnom primjenjuje na provedbu akata Vijeæa vezanih uz jedinstveno tržište. Savjetodavni odbor je sastavljen od predstavnika država èlanica, a njegovim radom predsjedava predstavnik Komisije. Predstavnik Komisije iznosi nacrte mjera koje valja poduzeti, a Odbor o njima daje

18.1.2002, 11:10

svoje mišljenje u roku koji Komisija odredi ovisno o hitnosti pitanja. Od Komisije se oèekuje da u najveæoj moguæoj mjeri povede raèuna o tom mišljenju, iako to nije obvezna uèiniti. Komisija izvješæuje Odbor o koracima poduzetim na njegov prijedlog i predloženim izmjenama i dopunama. Postupak Upravljaèkog odbora. Ovaj se postupak primjenjuje na mjere provoðenja zajednièke poljoprivredne politike ili politike ribarstva, odnosno programa s ozbiljnim proraèunskim implikacijama. Prije usvajanja predviðenih mjera, Komisija se je prvo dužna posavjetovati s Upravljaèkim odborom sastavljenim od predstavnika država èlanica, koji daje mišljenje usvojeno kvalificiranom veæinom (èlanak 205. stavak 2. Ugovora o EZ). Ako su akt usvojili Parlament i Vijeæe tijekom postupka suodluèivanja, Komisija mora ukljuèiti Parlament i u izradu nacrta provedbene mjere. Parlament ispituje da li predviðena mjera ulazi u opseg kontrolnih ovlasti Komisije. Ako to nije sluèaj, Parlament je svoje stajalište dužan iznijeti u obliku argumentirane rezolucije. Nakon toga, vodeæi raèuna o zapažanjima iznesenim u rezoluciji, Komisija može Odboru podnijeti novi nacrt, proslijediti s postupkom ili na Parlament i Vijeæe prenijeti odgovornost za donošenje mjere putem prijedloga podnesenog u tom smislu. Komisija mora obavijestiti Parlament i Odbor o mjerama koje namjerava poduzeti u svjetlu rezolucije Parlamenta. Ako odluèi proslijediti s

ABC-ZA~1.P65

83

postupkom ili ako Parlament ne donese nikakvu rezoluciju, Komisija može usvojiti svoje predviðene mjere koje odmah stupaju na snagu. Meðutim, ukoliko te mjere nisu u skladu sa stajalištem Odbora, Komisija mora bezodvlaèno obavijestiti Vijeæe o poduzetim mjerama i obustaviti njihovu provedbu tijekom razdoblja od najviše tri mjeseca. Vijeæe na raspolaganju ima tri mjeseca u kojem roku kvalificiranom veæinom mora donijeti drugu odluku. Postupak Zakonodavnog odbora. Ovaj se postupak primjenjuje na mjere opæe naravi namijenjene provedbi osnovnih odredbi predmetnog pravnog akta, npr. mjere zaštite zdravlja i sigurnosti ljudi, životinja ili biljaka. Zakonodavni odbor se, kao i Upravljaèki, sastoji od predstavnika država èlanica i kvalificiranom veæinom usvaja i daje mišljenja o provedbenim mjerama koje je predložila Komisija. Razlika izmeðu postupka Zakonodavnog odbora i postupka Upravljaèkog odbora proizlazi iz daleko slabijeg položaja Komisije u sluèajevima u kojima Zakonodavni odbor odbaci predložene mjere ili uskrati svoje mišljenje. Naime, Komisija ne može odmah zapoèeti s primjenom svojih mjera, veæ ih mora predložiti Vijeæu koje o njima donosi odluku i o tome obavijestiti Parlament. Parlament potom razmatra da li predložena mjera ulazi u opseg akta koji valja provesti i obavještava Vijeæe o svom stajalištu. Vodeæi raèuna o stajalištu Parlamenta, Vijeæe je u roku od tri

18.1.2002, 11:10

83

mjeseca dužno kvalificiranom veæinom donijeti odluku o prijedlogu Komisije. Ako Vijeæe odbaci prijedlog, Komisija ga mora preispitati, nakon èega može podnijeti izmijenjeni i dopunjeni prijedlog, ponovno podnijeti prvobitni prijedlog ili iznijeti prijedlog za prijenos odgovornosti za dotiènu mjeru na Parlament i Vijeæe. Ukoliko po isteku tromjeseènog roka Vijeæe ne usvoji predloženu provedbenu mjeru niti odbaci prijedlog te mjere, Komisija ima pravo zapoèeti s njenom primjenom.

• SUSTAV PRAVNE ZAŠTITE U samom srcu sustava pravne zaštite, nalaze se Europski sud pravde i Prvostupanjski sud koji mu je pridodan. Sud pravde predstavlja najviše tijelo sudbene vlasti nadležno za sva pitanja iz prava Zajednice i, zajedno s prvostupanjskim sudom, jedino je tijelo ove vrste. Sustav pravne zaštite na podruèju EZ pruža sljedeæe moguænosti korištenja pravnog lijeka.

Postupak u sluèaju kršenja Ugovora (èlanak 226. Ugovora o EZ)

84

ABC-ZA~1.P65

Postupak u sluèaju kršenja Ugovora se koristi kako bi se utvrdilo da li je neka država èlanica propustila ispuniti odreðenu obvezu koja joj je nametnuta pravnim odredbama Zajednice. Vodi se iskljuèivo pred Europskim sudom pravde. S obzirom na ozbiljnost optužbe, prije

84

upuæivanja predmeta Sudu pravde mora se obaviti prethodni postupak tijekom kojeg se dotiènoj državi èlanici daje prilika za podnošenje primjedbi. Ukoliko se spor ne riješi u toj fazi, Komisija ili neka druga država èlanica (èlanak 227. Ugovora o EZ) mogu pokrenuti postupak pred Sudom. U praksi, inicijativu obièno preuzima Komisija. Sud ispituje tužbu i utvrðuje da li je došlo do kršenja Ugovora. Ako je tome tako, od države èlanice koja je poèinila prekršaj se potom traži podu-zimanje mjera potrebnih kako bi ispunila svoju obvezu. Ukoliko država èlanica ne postupi prema presudi koja je protiv nje donesena, Ugovorom o Europskoj Uniji predviðena je moguænost donošenja druge presude kojom joj se nalaže plaæanje novèane kazne u paušalnom iznosu ili joj se izrièe kakva druga kaznena mjera (èlanak 228. Ugovora o EZ).

Zahtjevi za poništenje (èlanak 230. Ugovora o EZ) Svrha tužbenih zahtjeva za poništenje sastoji se u stavljanju obvezujuæih pravnih akata Vijeæa, Komisije, Parlamenta ili Europske središnje banke izvan snage. Ukoliko kao tužitelj ili tuženik u takvom sporu sudjeluju graðani ili tvrtke s podruèja EU, tužbeni zahtjev se podnosi Prvostupanjskom sudu (CFI). Sporovi izmeðu institucija se, meðutim, moraju voditi pred Europskim sudom pravde. Tužbeni zahtjevi se mogu temeljiti na navodima o prekoraèenju ovlasti (ultra vires), kršenju osnovnih postupovnih zahtjeva, povredi Ugovora ili sekun-

18.1.2002, 11:10

darnog zakonodavstva ili zloporabi diskrecijskih ovlasti. Radi zaštite svojih prava, mogu ih podnositi države èlanice, Vijeæe ili Komisija, ali i Parlament, Revizorski sud ili Europska središnja banka. Meðutim, graðani i tvrtke mogu pokrenuti postupak jedino protiv odluka koje su na njih osobno naslovljene ili, iako su naslovljene na druge, na njih proizvode izravan pojedinaèni uèinak. Sud pravde æe smatrati da je to sluèaj ako je osoba pogoðena na tako specifièan naèin da ju je moguæe jasno razluèiti od drugih pojedinaca ili tvrtki. Ovaj kriterij “neposrednosti” se primjenjuje kako bi se osiguralo da æe predmet biti upuæen Sudu pravde ili Prvostupanjskom sudu samo ako se jasno ustanovi èinjenica da je pravnom položaju tužitelja nanesena šteta, kao i narav tog štetnog uèinka. U tom sluèaju , teškoæe se mogu javiti kada države èlanice ipak moraju provesti pravne akte Zajednice. Uvjet “neposrednosti” se takoðer koristi kako bi se sprijeèilo podnošenje neutemeljenih tužbi. U sluèaju povoljnog rješenja tužbe, Sud pravde ili Prvostupanjski sud mogu proglasiti akt ništavnim s retroaktivnim uèinkom. U odreðenim okolnostima, akt je moguæe proglasiti nevažeæim iskljuèivo od dana donošenja presude. Meðutim, kako bi se zaštitila prava i interesi osoba koje podnose tužbu, proglašenje ništavnosti može biti izuzeto od svakog ogranièenja ove vrste.

Pritužbe zbog èinidbenih propusta (èlanak 232. Ugovora o EZ) Pritužbe zbog èinidbenih propusta nadopunjuju pravnu zaštitu koja stoji na raspolaganju u odnosu na Vijeæe, Komisiju, Parlament i Europsku središnju banku. I ovdje se provodi prethodni postupak u okviru kojega podnositelj pritužbe dotiènoj instituciji mora najprije dostaviti obavijest sa zahtjevom da ispuni svoju obvezu. Sudsko rješenje koje institucije koje podnose ovu tužbu nastoje ishoditi zapravo je izjava da je dotièno tijelo prekršilo Ugovor jer je propustilo donijeti odluku koju je trebalo donijeti. Kada tužbu podnosi graðanin ili tvrtka, nastoji se ishoditi izjava da je dotièna institucija prekršila sporazum time što je na njih propustila nasloviti pojedinaènu odluku. Presudom se jednostavno utvrðuje nezakonitost uèinjenog propusta. Naime Europski sud pravde i Prvostupanjski sud nisu ni na koji naèin ovlašteni naložiti donošenje neke odluke. Od stranke protiv koje je presuda donesena se jednostavno traži da na uobièajen naèin poduzme mjere kako bi postupila prema presudi (èlanak 233. Ugovora o EZ).

Odštetni zahtjevi (èlanak 235. i 288. stavak 2. Ugovora o EZ) Fizièke i pravne osobe – ali i države èlanice – koji pretrpe štetu uslijed propusta koji su poèinili djelatnici EZ-a imaju pravo podnositi odštetne zahtjeve Prvostupanjskom sudu (fizièke i pravne

ABC-ZA~1.P65

85

18.1.2002, 11:10

85

osobe) ili Sudu pravde (države èlanice). Kako osnove za utvrðivanje odgovornosti Zajednice nisu u potpunosti predviðene Ugovorima, pri njihovom se ustanovljavanju valja rukovoditi opæim naèelima koja su zajednièka pravnim sustavima država èlanica. Sud je ovakvom pristupu pridodao zahtjev prema kojem prije donošenja bilo kakve presude o naknadi štete moraju biti ispunjeni sljedeæi uvjeti. Institucija Zajednice ili njen djelatnik mora u obavljanju svojih dužnosti izvršiti neki nezakonit èin. Kada se sluèaj okreæe oko odgovornosti za neki zakonodavni instrument (uredbu ili direktivu) koji je odreðena institucija donijela na nezakonit naèin, nezakonitost samog akta nije dovoljna: on mora biti u bitnoj i oèiglednoj suprotnosti s nekim nadreðenim pravnim propisom èija je svrha zaštita pojedinaènih prava. Nije lako utvrditi da li je povreda pravnih odredaba Zajednice dovoljno ozbiljna. Sud svoje zakljuèke nastoji uskladiti prema uskoj skupini osoba koje su pogoðene predmetnom mjerom i opsegu pretrpljene štete, koja mora izlaziti iz okvira komercijalnog rizika koji se može opravdano oèekivati u dotiènom sektoru gospodarstva. Mora biti pretrpljena stvarna šteta. Mora postojati uzroèno-posljedièna veza izmeðu èina institucije Zajednice i pretrpljene štete.

86

ABC-ZA~1.P65

Namjera ili nemar ne moraju biti dokazani.

86

Tužbe osoblja Zajednice (èlanak 236. Ugovora o EZ) U sporovima izmeðu djelatnika ili njihovih preživjelih èlanova obitelji i institucija u kojima su zaposleni, a koji proizlaze iz njihovog radnog odnosa, nadležan je Prvostupanjski sud.

Žalbeni postupak (èlanak 225. stavak 1. Ugovora o EZ, èlanak 110. ff. poslovnika Suda pravde) Odnos izmeðu Suda pravde i Prvostupanjskog suda je zamišljen tako da presude potonjeg podliježu pravu na ulaganje žalbe Sudu pravde, ali samo u pogledu pravnih pitanja. Žalba se može temeljiti na nenadležnosti Prvostupanjskog suda, povredi postupka koja proizvodi štetan uèinak na interese podnositelja žalbe ili kršenju pravnih odredbi Zajednice od strane Prvostupanjskog suda. Ako je žalba opravdana i postupovno prihvatljiva, Sud pravde poništava presudu Prvostupanjskog suda. Ukoliko je predmet “sazrio” za donošenje sudskog rješenja, Sud pravde može donijeti svoju vlastitu presudu. U protivnom, mora ga vratiti Prvostupanjskom sudu, koji je obvezan postupiti u skladu s pravnom ocjenom Suda pravde.

Privremena pravna zaštita (èlanak 242. i 243. Ugovora o EZ) Tužbe podnesene Sudu pravde ili Prvostupanjskom sudu i žalbe uložene protiv njihovih presuda ne odgaðaju provedbu mjere protiv koje su

18.1.2002, 11:10

87

ABC-ZA~1.P65

87

18.1.2002, 11:10

podnesene. Meðutim, Sudu pravde ili Prvostupanjskom sudu može se podnijeti zahtjev za obustavu primjene osporavanog akta (èlanak 242. Ugovora o EZ) ili donošenje privremenog sudskog naloga (èlanak 243. Ugovora o EZ). Opravdanost svakog zahtjeva za provedbu privremenih mjera sudovi ocjenjuju na temelju sljedeæa tri kriterija. Izgledi za uspjeh u pogledu glavnog pitanja (fumus boni juris): sud ih ocjenjuje putem prethodnog ispitivanja argumenata koje je iznio podnositelj zahtjeva, a koje se obavlja u skraæenom postupku. Hitnost donošenja naloga: ocjenjuje se ovisno o tome da li je nalog donošenje kojeg traži podnositelj zahtjeva neophodan kako bi se otklonila opasnost od nastanka ozbiljne i nenadoknadive štete. Kriteriji koji se koriste pri ovoj ocjeni obuhvaæaju narav i ozbiljnost prekršaja te njegov poseban i nepovratan štetni uèinak na imovinu podnositelja zahtjeva i druge predmete pravne zaštite. Smatra se da je novèani gubitak ozbiljne i nenadoknadive naravi jedino ako se ne može nadoknaditi èak i ako tužba podnositelja zahtjeva u glavnom postupku bude riješena u njegovu korist.

88

ABC-ZA~1.P65

Procjena interesa: štetni uèinci koje æe podnositelj zahtjeva vjerojatno pretrpjeti ako njegov zahtjev za donošenje privremenog naloga bude odbijen moraju se odvagnuti u odnosu na interes EZ-a za neposrednu provedbu predmetne mjere te u odnosu na štetne uèinke koje bi donošenje privremenog

88

naloga proizvelo na treæe osobe.

Nepravomoæne presude (èlanak 234. Ugovora o EZ) Rijeè je o postupku putem kojega domaæi sudovi od Europskog suda pravde mogu tražiti naputke u vezi s pravnim sustavom Zajednice. Ukoliko se od nekog domaæeg suda u predmetu koji rješava zahtijeva primjena pravnih odredaba Zajednice, dotièni sud može obustaviti postupak i od Suda pravde zatražiti pojašnjenje u pogledu valjanosti predmetnog akta Zajednice, odnosno njegovog tumaèenja, kao i tumaèenja temeljnih Ugovora. Sud pravde ne odgovara u obliku savjeta ili mišljenja, veæ u obliku presude. Time se naglašava obvezujuæa narav njegovog rješenja. Za razliku od ostalih postupaka o kojima je ovdje bilo rijeèi, postupak donošenja nepravomoæne presude ne predstavlja cjelovit sudski postupak, veæ tek jednu od faza u postupku koji poèinje i završava pred domaæim sudom. Cilj nepravomoæne presude je osigurati jednako tumaèenje pravnih odredbi Zajednice i, samim tim, jedinstvo pravnog poretka Zajednice. Uz ovu potonju ulogu, taj je postupak takoðer bitan za zaštitu pojedinaènih prava. Jedino što domaæi sudovi mogu uèiniti jest ocijeniti usklaðenost nacionalnog prava i prava Zajednice i, u sluèaju bilo kakve neusklaðenosti, provesti pravo Zajednice (koje ima prevagu i izravno je primjenjivo) ako su sadržaj i opseg odredaba Zajednice jasno odreðeni. Ovu je jasnoæu obièno moguæe ostvariti jedino nepravomoænom

18.1.2002, 11:10

presudom Suda pravde, što znaèi da postupci pokrenuti radi donošenja takvih presuda graðanima Zajednice pružaju priliku za osporavanje postupaka svojih vlastitih država èlanica, koji su u suprotnosti s pravnim odredbama Zajednice, te jamèe provoðenje prava Zajednice pred domaæim sudovima. Ova dvojaka uloga nepravomoænih presuda donekle nadoknaðuje ogranièenja nametnuta pojedincima koji tužbe podnose izravno Sudu pravde i stoga je od presudnog znaèaja za pravnu zaštitu pojedinca. Meðutim, uspjeh u ovom postupku u konaènici ovisi o tome koliko su domaæi suci i sudovi “željni” upuæivati predmete na višu razinu sudbene vlasti. Predmet presuda. Europski sud pravde odluèuje o tumaèenju pravnih akata Zajednice i ispituje valjanost pravno znaèajnih postupaka institucija Zajednice i Europske središnje banke. Odredbe nacionalnog prava ne mogu biti predmetom nepravomoæne presude. U postupku pokrenutom radi donošenja nepravomoæne presude, Sud pravde nema pravo tumaèiti nacionalno pravo niti ocjenjivati njegovu usklaðenost s pravnim sustavom Zajednice. Ta se èinjenica èesto previða prilikom obraæanja Sudu pravde, od kojeg se traži razmatranje brojnih pitanja koja se odnose upravo na usklaðenost odredbi nacionalnog prava i prava Zajednice ili donošenje odluke o primjenjivosti odreðene pravne odredbe Zajednice u postupku koji se vodi pred domaæim sudom. Iako su ta pitanja s postupovnog stajališta u stvari neprihvatljiva, Sud

ABC-ZA~1.P65

89

pravde ih ne obièava jednostavno vratiti domaæem sudu, veæ pitanje koje mu je upuæeno reinterpretira kao zahtjev domaæeg suda za utvrðivanje osnovnih ili bitnih kriterija za tumaèenje predmetnih odredbi Zajednice, što mu omoguæuje davanje vlastite ocjene meðusobne usklaðenosti nacionalnog prava i prava Zajednice. U tom smislu, Sud pravde je usvojio postupak prema kojem iz podnesene dokumentacije – poglavito one na kojoj se temelji pitanje koje mu je upuæeno – izdvaja one elemente pravnog sustava Zajednice koje je neophodno protumaèiti za potrebe pravnog spora u pitanju. Ovlast primjene postupka. Ovaj postupak stoji na raspolaganju svim “sudovima država èlanica”. Ovaj izraz valja shvatiti u smislu prava Zajednice i ne treba ga ogranièiti samo na naziv, veæ i na ulogu i položaj koji odreðeno sudbeno tijelo zauzima u okviru sustava pravne zaštite na podruèju država èlanica. Shodno tome, pojam “sudovi” podrazumijeva sve neovisne ustanove (tj. one koje ne podliježu nièijim napucima) nadležne za rješavanje sporova na podruèju ustavom ureðene države i u skladu s odgovarajuæim pravnim postupkom. Prema ovom odreðenju, predmete su ovlašteni upuæivati i ustavni sudovi država èlanica i tijela nadležna za rješavanje sporova izvan državnog sudbenog sustava, ali ne i privatni arbitražni sudovi. Odluka domaæeg suda o upuæivanju odreðenog predmeta Europskom sudu pravde ovisi o tome koliko je odreðena odredba iz prava

18.1.2002, 11:10

89

Zajednice bitna za rješavanje spora koji se pred njime vodi, što mora ocijeniti sam domaæi sud. Jedino što stranke u sporu mogu uèiniti je da od domaæeg suda zatraže, ali ne i zahtijevaju, upuæivanje predmeta Europskom sudu pravde. Bitnost predmetne odredbe Sud pravde razmatra iskljuèivo s obzirom na to da li je dotièno pitanje prikladno za upuæivanje (tj. da li se stvarno odnosi na tumaèenje Ugovora o EZ-u ili na pravnu valjanost nekog akta institucije Zajednice) odnosno da li je rijeè o stvarnom pravnom sporu (tj. da li su pitanja o kojima Sud pravde u okviru nepravomoæne presude treba dati svoje pravno mišljenje tek hipotetska ili se možda odnose na pravno pitanje koje je veæ riješeno). Europski sud tek u vrlo rijetkim okolnostima odbija razmotriti predmet iz spomenutih razloga jer, s obzirom na posebnu važnost suradnje izmeðu sudbenih vlasti u skladu s Ugovorom o EZ-u, pokazuje suzdržanost u primjeni spomenutih kriterija. Meðutim, novije presude Europskog suda pokazuju da je postao puno stroži u pogledu ispunjavanja uvjeta za upuæivanje predmeta. Naime, vrlo je pedantan kada je rijeè o veæ uvriježenom zahtjevu prema kojem nalog za upuæivanje predmeta mora sadržati dovoljno jasno i podrobno obrazloženje èinjeniène i pravne pozadine izvornog postupka, a ako ti podaci nisu dostavljeni, izjavljuje da nije u moguænosti dati odgovarajuæe tumaèenje prava Zajednice i zahtjev za donošenje nepravomoæne presude odbacuje kao neprihvatljiv. 90

ABC-ZA~1.P65

90

Obveza upuæivanja predmeta. Domaæi sud ili sudište protiv èije presude domaæim propisima nije predviðen nikakav pravni lijek dužan je upuæivati predmete Europskom sudu pravde. Pojam prava na žalbu obuhvaæa sve oblike pravnog lijeka na temelju kojih se sudska odluka može preispitati u èinjeniènom i pravnom smislu (žalba) ili samo u pravnom smislu (žalba zbog pravnih pitanja). Meðutim, ovaj pojam ne ukljuèuje redovne pravne lijekove s ogranièenim i toèno odreðenim uèinkom (npr. novi postupak, ustavna žalba, itd.). Sud koji je odreðeni predmet dužan uputiti Europskom sudu pravde može izbjeæi tu obvezu samo ako predmetno pitanje nije od bitnog znaèaja za ishod sluèaja koji rješava ili je Sud pravde na njega veæ odgovorio, ili ako ne postoje opravdani razlozi za bilo kakvu dvojbu oko tumaèenja pravnih odredbi Zajednice. Meðutim, obveza upuæivanja je bezuvjetna ako je u pitanju valjanost nekog akta Zajednice. Sud pravde je u tom smislu dao jasno na znanje da samo on ima ovlast odbacivanja nezakonitih odredbi pravnog sustava Zajednice. Domaæi sudovi stoga moraju primjenjivati i poštivati pravne odredbe Zajednice sve dok ih Sud pravde ne proglasi nevažeæima. Na sudove koji sudjeluju u postupku pokrenutom radi pružanja privremene pravne zaštite primjenjuje se posebno rješenje. U skladu s nedavnim presudama Europskog suda pravde, ti sudovi su, ovisno o odreðenim uvjetima, ovlašteni obustaviti provoðenje domaæeg upravnog akta koji proizlazi iz neke uredbe Zajednice ili izdati privremeni nalog radi privremenog

18.1.2002, 11:10

utvrðivanja pravnih odnosa, bez obzira na postojeæe pravne odredbe Zajednice. Nepridržavanje obveze upuæivanja predmeta Europskom sudu pravde predstavlja povredu Ugovora o EZ-u, zbog koje protiv dotiène države èlanice može biti pokrenut postupak radi kršenja ugovornih odredbi. Meðutim, u praksi bi uèinci ovakvog ishoda bili vrlo ogranièeni. Naime, vlada dotiène države èlanice ne može postupiti ni prema jednom nalogu koji izda Europski sud pravde, jer joj neovisnost njenog sudstva i naèelo razdvajanja ovlasti onemoguæavaju davanje bilo kakvih naputaka domaæim sudovima. Sada kada je priznato naèelo prema kojem se države èlanice u skladu s pravnim odredbama Zajednice smatraju odgovornim za njihovo nepoštivanje, moguænost pojedinaca da protiv države èlanice podnesu zahtjev za naknadu štete možebitno nastale uslijed njenog nepridržavanja obveza pruža bolje izglede za uspjeh. Uèinak. Nepravomoæna presuda donesena u obliku sudskog naloga smatra se neposredno obvezujuæom za sud koji je predmet uputio Sudu pravde, kao i za sve druge sudove pred kojima se vodi rasprava o istom sluèaju. Osim toga, u praksi se ona smatra vrlo bitnom jer predstavlja presedan za buduæe sluèajeve sliène naravi.

ABC-ZA~1.P65

91

• ODGOVORNOST DRŽAVA ÈLANICA ZA KRŠENJE PRAVA ZAJEDNICE Odgovornost države èlanice za štetu koju su pojedinci pretrpjeli uslijed kršenja pravnih odredbi Zajednice, koja se može pripisati dotiènoj državi èlanici naèelno je utvrðena u presudi Europskog suda pravde od 5. ožujka 1996. godine, koja je donesena u sporu u kojemu su udruženi sluèajevi C-46/93 “Brasserie du pêcheur” i C-48/93 “Factortame”. Rijeè je o presudi kojom je postavljen presedan jednakog znaèaja kao i oni postavljeni ranijim presudama o primatu prava Zajednice, izravnoj primjenjivosti pravnih odredaba Zajednice i priznavanju vlastitih temeljnih prava Zajednice. Èak i sam Sud opisuje ovu presudu kao “nužnu posljedicu izravnog uèinka odredbi Zajednice èije je kršenje prouzroèilo pretrpljenu štetu”, koja znatno poveæava moguænosti pojedinca da državna tijela iz svih triju ogranaka vlasti (tj. zakonodavna, izvršna i sudbena) prisili na pridržavanje i provedbu prava Zajednice. Ova presuda zapravo predstavlja daljnju razradu odluka donesenih u sluèaju “Francovich” i “Bonifaci”. Naime, dok je prijašnjim presudama odgovornost država èlanica ogranièena na sluèajeve u kojima su pojedinci pretrpjeli štetu zbog toga što u pravni sustav njihove države nije pravodobno prenesena direktiva koja im daje osobna prava, iako nije na njih izravno naslovljena, novom je presudom uspostavljeno naèelo opæe odgovornosti koja obuhvaæa svako kršenje prava

18.1.2002, 11:10

91

Zajednice koje se može pripisati odreðenoj državi èlanici.

Odgovornost država èlanica za pravne èinidbe i èinidbene propuste Ova je vrsta odgovornosti odreðena trima kriterijima koji su uvelike istovjetni onima koji se u sliènim okolnostima primjenjuju na Zajednicu. 1. Cilj postavljen odredbom Zajednice koja je prekršena mora se odnositi na davanje prava pojedincu. 2. Povreda mora biti dovoljno ozbiljna, tj. država èlanica mora jasno prekoraèiti svoje diskrecijske ovlasti u znatnoj mjeri. Odluku o tome donose domaæi sudovi koji imaju iskljuèivu odgovornost za utvrðivanje èinjenica i ocjenu ozbiljnosti povrede prava Zajednice. Meðutim, Europski sud pravde svojim presudama pruža èitav niz osnovnih smjernica domaæim sudovima.

92

ABC-ZA~1.P65

“Èimbenici koje nadležni sud mora uzeti u obzir obuhvaæaju jasnoæu i toènost prekršene odredbe, mjere diskrecijskog djelovanja koje se na temelju te odredbe stavljaju na raspolaganje državnim tijelima vlasti ili tijelima Zajednice, pitanje da li je bilo kakva pravna pogreška oprostiva ili neoprostiva, èinjenicu da je stajalište koje je zauzela neka institucija Zajednice moglo doprinijeti predmetnom propustu te usvajanje ili zadržavanje nacionalnih mjera ili postupaka koji su u suprotnosti s

92

pravom Zajednice. U svakom sluèaju, povreda prava Zajednice æe se nedvojbeno smatrati dovoljno ozbiljnom ako potraje unatoè postojanju presude kojom je predmetni prekršaj utvrðen, nepravomoæne presude ili prethodno riješenog sluèaja iz sudske prakse Europskog suda iz kojeg je oèito da predmetno ponašanje predstavlja prekršaj.” 3. Izmeðu povrede obveze države èlanice i štete koju je pretrpjela ošteæena strana mora postojati uzroèno-posljedièna veza. Povrh utvrðivanja èinjenice da je došlo do dovoljno ozbiljne povrede prava Zajednice, nije potrebno dokazivanje krivnje (namjere ili nemara).

Odgovornost za kršenje prava Zajednice od strane sudova Europski sud pravde daje jasno na znanje da se naèela koja je postavio u pogledu utvrðivanja odgovornosti primjenjuju i na posljednji od tri ogranka vlasti, to jest, na tijela sudbene vlasti. Njihove presude danas ne podliježu samo preispitivanju u uzastopnim fazama žalbenog postupka. Ako njihovo donošenje predstavlja nepoštivanje ili povredu prava Zajednice, mogu podlijegati i postupku za naknadu štete pred nadležnim sudovima na podruèju država èlanica. Pri utvrðivanju èinjenica vezanih uz suprotnost odreðene presude s pravnim odredbama Zajednice, u takvom postupku valja takoðer razmotriti pitanja vezana uz suštinski sadržaj prava

18.1.2002, 11:10

Zajednice, pri èemu se nadležni sud ne smije tek pozvati na obvezujuæe uèinke presude posebnog suda koji rješava dotièni sluèaj. Sud kojemu nadležni domaæi sudovi moraju upuæivati pitanja vezana uz tumaèenje odnosno valjanost odredaba Zajednice, kao i uz

usklaðenost državnih sustava odgovornosti s pravnim sustavom Zajednice, je Sud pravde kojemu se pitanja mogu upuæivati u okviru postupka donošenja nepravomoæne presude (èlanak 234. Ugovora o EZ).

93

ABC-ZA~1.P65

93

18.1.2002, 11:10

POLO@AJ PRAVA ZAJEDNICE U ODNOSU NA PRAVNI POREDAK U CJELINI Nakon svega što smo rekli o ustroju Zajednice i njenom pravnom sustavu, pravo Zajednice nije jednostavno staviti na pravo mjesto unutar svekolikog pravnog poretka i razgranièiti ga u odnosu na druge pravne sustave. Kako bismo ga primjereno svrstali, unaprijed moramo iskljuèiti dva moguæa pristupa. Na pravo Zajednice ne smijemo gledati tek kao na puku zbirku meðunarodnih sporazuma, niti ga možemo promatrati kao dio ili dodatak nacionalnih pravnih sustava.

• NEOVISNOST PRAVNOG PORETKA ZAJEDNICE Osnivanjem Zajednice, države èlanice su ogranièile svoju zakonodavnu suverenost i tako stvorile samodovoljan pravni sustav koji na njih, njihove graðane i njihove sudove ima obvezujuæi uèinak.

94

ABC-ZA~1.P65

Jedan od najpoznatijih sluèajeva koji su se pojavili pred Europskim sudom pravde bio je sluèaj “Costa protiv ENEL-a” iz 1964. godine, u kojem je g. Costa podnio tužbu protiv nacionalizacije sektora proizvodnje i distribucije elektriène energije u Italiji i prenošenja djelatnosti bivših elektroprivrednih poduzeæa na ENEL, novo javno poduzeæe. Posljedice ovog sluèaja razmotrene su u poglavlju o primatu prava Zajednice.

94

Autonomija pravnog poretka Zajednice od temeljnog je znaèaja za narav EZ-a jer predstavlja jedino jamstvo da pravni sustav Zajednice neæe biti “razvodnjen” svojom interakcijom s nacionalnim pravnim sustavima i da æe se jednoobrazno primjenjivati na èitavom podruèju Zajednice. Upravo zbog toga se koncepti prava Zajednice tumaèe u svjetlu ciljeva pravnog poretka Zajednice i Zajednice opæenito. Ovakvo tumaèenje, koje se rukovodi naèelima Zajednice, neizbježno je jer su pravnim poretkom Zajednice osigurana odreðena prava koja bi bez njega bila ugrožena. Uostalom, razlièitim tumaèenjem odredbi, svaka država èlanica može pojedinaèno odluèiti o sadržaju sloboda koje bi trebale biti ostvarene na temelju pravnog sustava Zajednice. Primjera radi, možemo razmotriti koncept radnika, na kojemu se temelji opseg koncepta slobode kretanja. Koncept radnika svojstven pravnom sustavu Zajednice može itekako odstupati od koncepata koji su poznati i primjenjuju se u pravnim porecima država èlanica. Nadalje, jedino mjerilo kojim se rukovode pravni instrumenti Zajednice je sam pravni sustav Zajednice, a nikako nacionalno zakonodavstvo ili ustavno pravo. S obzirom na spomenuti koncept autonomije pravnog poretka Zajednice, kakav je onda odnos izmeðu prava Zajednice i nacionalnog prava?

18.1.2002, 11:10

Èak i ako pravo Zajednice predstavlja pravni poredak koji je neovisan u odnosu na pravne poretke država èlanica, nije rijeè o situaciji u kojoj su pravni poredak Zajednice i pravni sustavi država èlanica položeni jedan na drugoga poput slojeva kakve stijene. Èinjenica da su i jedan i drugi primjenjivi na iste ljude, koji time postaju graðani nacionalne države i graðani EU, otklanja moguænost tako strogog razgranièenja ovih pravnih poredaka. Kao drugo, takav pristup ne vodi raèuna o tome da pravo Zajednice može postati

ABC-ZA~1.P65

95

djelotvornim jedino ako predstavlja dio pravnih poredaka država èlanica. Istina je da su pravni poredak Zajednice i nacionalni pravni poreci meðusobno isprepleteni i jedni o drugima ovisni.

• ZAJEDNIÈKO DJELOVANJE PRAVA ZAJEDNICE I NACIONALNOG PRAVA Zajednièko djelovanje prava Zajednice i nacionalnog prava obuhvaæa ona pod-

18.1.2002, 11:10

95

ruèja na kojima se dva sustava meðusobno nadopunjuju. Èlanak 10. Ugovora o EZ-u posve je jasan u tom pogledu. “Države èlanice dužne su poduzeti sve odgovarajuæe mjere, bilo posebne ili opæe, kako bi zajamèile ispunjavanje obveza koje proizlaze iz ovog Ugovora ili iz djelovanja institucija Zajednice. Dužne su omoguæiti ostvarenje ciljeva Zajednice. Dužne su se suzdržati od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva postavljenih ovim Ugovorom.”

96

ABC-ZA~1.P65

Ovo je opæe naèelo nadahnuto spoznajom da pravni poredak Zajednice sam po sebi ne može u potpunosti ostvariti ciljeve koji se nastoje postiæi osnivanjem EZ-a. Za razliku od nacionalnog pravnog poretka, pravni poredak Zajednice nije samostojan sustav, veæ se u svom djelovanju oslanja na podršku nacionalnih pravnih sustava. Stoga, sva tri ogranka vlasti – zakonodavna, izvršna i sudska – moraju prihvatiti èinjenicu da pravni poredak zajednice nije neki “strani” sustav i da su države èlanice i institucije Zajednice uspostavile nerazrješive meðusobne veze radi ostvarivanja zajednièkih ciljeva. EZ ne predstavlja tek interesnu zajednicu. Rijeè je o zajednici koja se temelji na solidarnosti. Shodno tome, od nacionalnih se vlasti ne traži samo poštivanje Ugovora o Zajednici i sekundarnog zakonodavstva, veæ su ih one dužne provoditi i oživotvoriti. Zajednièko djelovanje dvaju sustava ima toliko posve razlièitih vidova da je potrebno navesti nekoliko primjera.

96

Prvi primjer naèina na koji se pravni poredak Zajednice i nacionalni pravni poreci isprepliæu i meðusobno nadopunjuju odnosi se na direktive, o kojima je bilo rijeèi u poglavlju posveæenom zakonodavstvu. Sve što se direktivom kao takvom utvrðuje u obvezujuæem smislu jest rezultat koji država èlanica mora ostvariti. Na državnim je vlastima da putem domaæih zakonskih propisa odluèe o naèinu i sredstvima stvarnog postizanja tog rezultata. Na podruèju sudstva, dva sustava se isprepliæu putem postupka donošenja nepravomoæne presude iz èlanka 234. Ugovora o EZ-u, posredstvom kojeg domaæi sudovi mogu, a ponekad i moraju, upuæivati pitanja o tumaèenju i valjanosti pravnih odredbi Zajednice Europskom sudu pravde, èija presuda može biti itekako presudna u rješavanju spora o kojem se pred njima vodi rasprava. Jasne su dvije stvari: kao prvo, od sudova država èlanica se traži poštivanje i primjena prava Zajednice; i drugo, tumaèenje pravnih odredbi Zajednice i izjave u pogledu njihove valjanosti su iskljuèivo u nadležnosti Suda pravde. Sljedeæi primjer za meðuovisnost prava Zajednice i nacionalnog prava proizlazi iz onog što se dogaða kad valja popuniti praznine u pravnom sustavu Zajednice. Naime, da bi upotpunilo pravila koja sama utvrðuje, pravo Zajednice nas ponovno upuæuje na postojeæe odredbe nacionalnog prava. Ovo se naèelo primjenjuje na èitav niz obveza prema pravnim odredbama Zajednice, osim ako potonjima nisu predviðena pravila za njihovu vlastitu provedbu. U svakom takvom sluèaju, državna tijela vlasti provode pravo Zajednice putem odredaba svojih

18.1.2002, 11:10

vlastitih pravnih sustava. No, ovo naèelo ovisi o jednom preduvjetu: jednoobrazna primjena prava Zajednice mora biti osigurana jer bi za graðane i tvrtke bilo posve neprihvatljivo kad bi im se sudilo prema razlièitim mjerilima, što bi znaèilo da se prema njima postupa na nepravedan naèin.

• PROTURJEÈNOST IZMEÐU PRAVA ZAJEDNICE I NACIONALNOG PRAVA Meðutim, odnos izmeðu prava Zajednice i nacionalnog prava je isto tako obilježen povremenim “neslaganjima” ili proturjeènostima izmeðu pravnog poretka Zajednice i nacionalnih pravnih poredaka. Takvo stanje uvijek nastaje kada neka pravna odredba Zajednice daje izravna prava ili nameæe izravne obveze graðanima Zajednice, dok se njen sadržaj kosi s nekim propisom iz domaæeg prava. Iza ovog naizgled jednostavnog problematiènog podruèja kriju se dva temeljna pitanja na kojima poèiva svekoliki ustroj Zajednice, a odgovori na ta pitanja su bili predodreðeni da postanu kamenom kušnje za opstanak pravnog poretka Zajednice. Rijeè je o (i) izravnoj primjenjivosti prava Zajednice i (ii) primatu prava Zajednice u odnosu na proturjeèno nacionalno pravo.

Izravna primjenjivost prava Zajednice Ponajprije, izravna primjenjivost jednostavno znaèi da pravne odredbe Zajednice daju izravna prava i nameæu

ABC-ZA~1.P65

97

izravne obveze ne samo institucijama Zajednice i državama èlanicama, veæ i graðanima Zajednice. Jedno od iznimnih dostignuæa Suda pravde Europskih zajednica odnosi se na èinjenicu da je izravnu primjenjivost prava Zajednice uspio provesti unatoè poèetnom protivljenju odreðenih država èlanica, èime je zajamèio opstanak pravnog poretka Zajednice. Njegova sudska praksa po tom pitanju zapoèinje s veæ spomenutim sluèajem u kojem je nizozemska prijevoznièka tvrtka Van Gend & Loos podnijela tužbu protiv nizozemskih carinskih vlasti koje su poveæale carinu na uvoz jednog kemijskog proizvoda iz Savezne Republike Njemaèke. U konaènom razmatranju, ishod ovog postupka ovisio je o pitanju da li se i pojedinci mogu pozvati na èlanak 12. Ugovora o EEZ-u (sadašnji èlanak 25. Ugovora o EZ-u), kojim se izrijekom zabranjuje uvoðenje novih carinskih pristojbi na zajednièkom tržištu. Unatoè savjetima brojnih vlada i svog nezavisnog odvjetnika, Sud je odluèio da su, s obzirom na narav i ciljeve Zajednice, pravne odredbe Zajednice u svim sluèajevima izravno primjenjive. U obrazloženju svoje presude, Sud je naveo da “Zajednica predstavlja novi pravni poredak ... kojemu podliježu ne samo države èlanice, veæ i njihovi državljani. Neovisno o zakonodavstvu država èlanica, pravo Zajednice pojedincima ne nameæe samo obveze, veæ mu je namjera i dati im prava. Ta prava ne nastaju samo tamo gdje su Ugovorom izrijekom predviðena, veæ i na temelju obveza koje Ugovor na jasno odreðen naèin nameæe

18.1.2002, 11:10

97

pojedincima, kao i državama èlanicama i institucijama Zajednice.” Ova nas smiona izjava, meðutim, ne dovodi baš daleko, jer nam ostaje pitanje koje su to odredbe prava Zajednice izravno primjenjive. To je pitanje Sud ponajprije razmotrio u odnosu na primarno zakonodavstvo Zajednice te je izjavio da pojedinci mogu izravno podlijegati svim odredbama osnivaèkih ugovora (i) kojima se utvrðuju apsolutni uvjeti, (ii) koje su same po sebi cjelovite i samodovoljne u pravnom smislu i (iii) koje, stoga, ne zahtijevaju nikakve daljnje korake država èlanica ili institucija Zajednice kako bi bile ispoštovane i proizvele pravni uèinak. Sud je odluèio da nekadašnji èlanak 12. Ugovora o EEZ-u ispunjava ove kriterije, te da za tvrtku Van Gend & Loos i iz njega proizlaze prava koja je sud u Nizozemskoj dužan zaštititi. Shodno tome, nizozemski je sud poništio carinske pristojbe nametnute u suprotnosti s Ugovorom. Nakon toga je Europski sud pravde nastavio s primjenom ovog naèela u odnosu druge odredbe Ugovora o EEZ koje su èak od daleko veæe važnosti za graðane Zajednice nego što je to èlanak 12. Presude koje ovdje zaslužuju posebnu pozornost odnose se na izravnu primjenu odredbi o slobodi kretanja (èlanak 39. Ugovora o EZ), slobodi poslovnog nastana (èlanak 43. Ugovora o EZ) i slobodi pružanja usluga (èlanak 49. Ugovora o EZ). 98

ABC-ZA~1.P65

Što se tièe jamstava vezanih uz slobodu kretanja, Sud je presudu kojom ih je

98

proglasio izravno primjenjivim donio u sluèaju “Van Duyn”. Èinjenice iz ovog sluèaja bile su sljedeæe: gðici van Duyn, nizozemskoj državljanki, 1973. je godine uskraæena dozvola za ulazak u Veliku Britaniju gdje se namjeravala zaposliti kao tajnica u scijentistièkoj crkvi, organizaciji koju je britansko Ministarstvo unutarnjih poslova smatralo “društveno štetnom”. Pozivajuæi se na propise Zajednice o slobodnom kretanju radnika, gðica Van Duyn je britanskom Vrhovnom sudu za prekršaje podnijela tužbu u želji da ishodi presudu kojom æe biti utvrðeno njeno pravo na ostanak u Velikoj Britaniji radi zasnivanja radnog odnosa i dobivanje dozvole za ulazak u Veliku Britaniju. U odgovoru na pitanje koje mu je uputio Vrhovni sud, Europski sud pravde je ustvrdio da je èlanak 39. izravno primjenjiv te da pojedincima stoga daje prava koja su provediva pred sudovima država èlanica. Belgijsko Državno Vijeæe je od Suda pravde zatražilo donošenje presude u izravnoj primjenjivosti odredaba kojima se jamèi sloboda poslovnog nastana. Državno vijeæe je moralo donijeti odluku o tužbi koju je podnio g. J. Reyners, nizozemski odvjetnik koji je želio potvrditi svoja prava koja proizlaze iz èlanka 43. G. Reyners se osjetio primoranim na podnošenje tužbe nakon što mu je zbog njegovog stranog državljanstva uskraæena moguænost bavljenja odvjetnièkom djelatnošæu na podruèju Belgije, unatoè èinjenici da je prošao neophodne belgijske ispite. U svojoj presudi od 21. srpnja 1974. godine, Sud je ustvrdio da se neravno-

18.1.2002, 11:10

pravno postupanje prema vlastitim državljanima i strancima u pogledu poslovnog nastana više ne može dopustiti jer je èlanak 43. postao izravno primjenjivim od završetka prijelaznog razdoblja te, shodno tome, graðanima Zajednice daje pravo zasnivanja i obavljanja plaæenog radnog odnosa u nekoj drugoj državi èlanici na isti naèin kao i državljanima te države. Slijedom ove presude, g. Reynersu je moralo biti dopušteno bavljenje odvjetnièkom djelatnošæu na podruèju Belgije. U sluèaju “Van Binsbergen”, Europskom se sudu pružila prilika za izrièito utvrðivanje izravne primjenjivosti odredaba vezanih uz slobodu pružanja usluga. Izmeðu ostaloga, u tom je postupku postavljeno i pitanje da li je nizozemska zakonska odredba, prema kojoj kao pravni zastupnici pred prizivnim sudom mogu nastupati iskljuèivo osobe sa stalnim prebivalištem u Nizozemskoj, u skladu s propisima Zajednice o slobodi pružanja usluga. Sud je odluèio da nije, uz tvrdnju da su sva ogranièenja kojima graðani Zajednice mogu podlijegati uslijed svog državljanstva ili mjesta prebivališta u suprotnosti s èlankom 49. te su stoga ništavna. Isto tako, od goleme važnosti u praktiènom smislu je i priznavanje izravne primjenjivosti odredaba o slobodnom kretanju roba (èlanak 28. Ugovora o EZ), naèela jednakih plaæa za muškarce i žene (èlanak 141. Ugovora o EZ), opæe zabrane diskriminacije (èlanak 12. Ugovora o EZ) i slobode tržišnog natjecanja (èlanak 81. Ugovora o EZ). Što se tièe sekundarnog zakonodavstva, pitanje

ABC-ZA~1.P65

99

izravne primjenjivosti se postavlja jedino kada je rijeè o direktivama (preporukama ECSC-a) i odlukama naslovljenim na države èlanice, jer izravna primjenjivost uredaba (opæih odluka ECSC-a) i odluka naslovljenih na pojedince (pojedinaènih odluka ECSC-a) veæ sama po sebi proizlazi iz Ugovora (èlanak 249. stavak 2. i 4. Ugovora o EZ, èlanak 14. Ugovora o ECSC). Od 1970. godine, Sud je primjenu svojih naèela vezanih uz izravnu primjenjivost proširio i na direktive i odredbe naslovljene na države èlanice. Teško da se može prenaglasiti praktièna važnost izravne primjene pravnog sustava Zajednice u obliku u kojem je razvijena i u kojem ju je Europski sud oživotvorio. Njome se položaj pojedinca unapreðuje tako što se slobode zajednièkog tržišta pretvaraju u prava koja se moraju provoditi pred sudovima pojedinih država. Dakle, izravan uèinak prava Zajednice je, u neku ruku, jedan od stupova njenog pravnog poretka.

Primat prava Zajednice Izravna primjenjivost odreðene pravne odredbe Zajednice dovodi nas do drugog, jednako temeljnog pitanja: Što se dogaða kada pravna odredba Zajednice predviða izravna prava i obveze za graðanina Zajednice, te se na taj naèin kosi s odreðenim propisom iz nacionalnog prava? Ovakvu proturjeènost izmeðu prava Zajednice i nacionalnog prava moguæe

18.1.2002, 11:10

99

100

ABC-ZA~1.P65

je riješiti jedino ako jedan sustav ustupi prednost drugome. Zakonodavstvo Zajednice ne sadrži nikakvu izrièitu odredbu po tom pitanju. Niti jedan od osnivaèkih ugovora Zajednice ne navodi, primjerice, da pravo Zajednice ima prevagu nad nacionalnim pravom ili mu je podreðeno. Meðutim, proturjeènosti izmeðu prava Zajednice i nacionalnog prava mogu se riješiti jedino na naèin da se pravu Zajednice ustupi primat i da mu se omoguæi da izvan snage stavi sve nacionalne odredbe koje odstupaju od nekog propisa Zajednice i zauzme njihovo mjesto u nacionalnom pravnom poretku. Na kraju krajeva, od pravnog poretka Zajednice ne bi baš puno ostalo

100

kada bi ga podredili nacionalnom pravu. Propise Zajednice mogao bi istisnuti svaki nacionalni pravni sustav. Više se uopæe ne bi postavljalo pitanje jednoobrazne i jednake primjene prava Zajednice u svim državama èlanicama, niti bi Zajednica bila kadra ispuniti sve zadaæe koje su joj države èlanice povjerile. Njena sposobnost djelovanja bila bi ugrožena, a izgradnja ujedinjene Europe na kojoj poèivaju tolika nadanja ne bi nikada bila ostvarena. Kada je u pitanju odnos izmeðu meðunarodnog i nacionalnog prava, takav problem uopæe ne postoji. Buduæi da meðunarodno pravo ne postaje sastavnim dijelom pravnog poretka

18.1.2002, 11:10

odreðene zemlje sve dok se u njega ne pretoèi putem akta o ugradnji ili prenošenju meðunarodnih pravnih odredbi u domaæi sustav, pitanje primata se rješava iskljuèivo na temelju nacionalnog prava. Ovisno o sustavu primata koji je nacionalnim pravnim poretkom odreðen za meðunarodno pravo, potonje može imati prevagu nad ustavnim pravom, može zauzeti mjesto izmeðu ustavnog i redovnog statutarnog prava ili jednostavno imati jednak položaj kao i statutarno pravo. Odnos izmeðu ugraðenog ili prenesenog meðunarodnog prava i nacionalnog prava odreðen je primjenom pravila prema kojem veæina nedavno usvojenih pravnih odredbi ima prevagu nad prethodno primjenjivanim odredbama (lex posterior derogat legi priori). Ova nacionalna pravila o proturjeènostima izmeðu pravnih sustava se, meðutim, ne primjenjuju na odnos izmeðu prava Zajednice i nacionalnog prava jer pravo Zajednice ne predstavlja sastavni dio niti jednog nacionalnog pravnog poretka. Svaka suprotnost izmeðu prava Zajednice i nacionalnog prava može se riješiti iskljuèivo na temelju pravnog poretka Zajednice. Unatoè protivljenju nekolicine država èlanica, zadaæa utvrðivanja naèela primata prava Zajednice – koje je od presudne važnosti za opstanak njenog pravnog poretka – još jednom je pripala Europskom sudu pravde, koji je tako, uz naèelo izravne primjene, podigao i drugi stup pravnog poretka Zajednice, nakon èega æe pravni poredak Zajednice konaèno poèivati na èvrstim temeljima.

ABC-ZA~1.P65

101

U sluèaju “Costa protiv ENEL-a”, Sud je iznio dva bitna zapažanja u pogledu odnosa izmeðu prava Zajednice i nacionalnog prava: 1. Države èlanice su suverena prava definitivno prenijele na Zajednicu koju su same stvorile. One taj proces ne mogu usmjeriti u obrnutom pravcu putem naknadnih jednostranih mjera koje su u suprotnosti s konceptom Zajednice. 2. Ugovorom je postavljeno naèelo prema kojem niti jedna država èlanica ne može dovesti pod pitanje položaj prava Zajednice kao sustava s jednakom i opæom primjenom na èitavom pod-ruèju Zajednice. Shodno tome, pravne odredbe Zajednice, koje su usvojene u skladu s ovlastima utvrðenim osnivaèkim Ugovorima, imaju primat u odnosu na svaku proturjeènu odredbu iz pravnih sustava država èlanica. K tome, ne samo da imaju prevagu nad prethodnim odredbama nacionalnog prava, veæ imaju i ogranièavajuæi uèinak na kasnije usvojene pravne odredbe. Konaèno, u svojoj presudi u sluèaju “Costa protiv ENEL-a”, Sud nije stavio u pitanje nacionalizaciju talijanske elektroprivrede, veæ je vrlo jasno utvrdio primat prava Zajednice nad nacionalnim pravom. Prava posljedica ovog naèela prevage je ta da se u sluèaju proturjeènosti izmeðu dvaju pravnih sustava nacionalno pravo prestaje primjenjivati te se ne mogu

18.1.2002, 11:10

101

donositi nikakvi novi nacionalni propisi osim ako nisu u skladu s pravom Zajednice. Sud je otada ovaj zakljuèak dosljedno potvrðivao te ga je, zapravo, u odreðenom smislu èak i dodatno razradio. Naime, dok se presuda u sluèaju “Costa” bavila iskljuèivo pitanjem prevage prava Zajednice nad domaæim zakonima, Sud je naèelo primata potvrdio i u pogledu odnosa izmeðu prava Zajednice i nacionalnog ustavnog prava. Nakon poèetnog oklijevanja, domaæi su sudovi u naèelu prihvatili tumaèenje Suda pravde. U Nizozemskoj se nikakve teškoæe nisu ni mogle pojaviti jer je prevaga prava utvrðenog osnivaèkim Ugovorima nad nacionalnim statutarnim pravom veæ izrijekom utvrðena samim ustavom (èlanak 65. do 67.). U drugim državama èlanicama, sudovi su isto tako priznali naèelo primata prava Zajednice u odnosu na nacionalno pravo. Meðutim, ustavni sudovi Njemaèke i Italije su u poèetku odbijali prihvatiti prevagu prava Zajednice nad nacionalnim ustavnim pravom, posebice u pogledu zajamèene zaštite temeljnih prava. Oni su svoje prigovore povukli tek nakon što je zaštita temeljnih prava u pravnom poretku Zajednice dosegla razinu koja je u osnovi odgovarala razini predviðenoj njihovim nacionalnim ustavima. Meðutim, u svojoj presudi donesenoj 12. listopada 1993.

u vezi s Ugovorom o Europskoj uniji (Ugovorom iz Maastrichta), njemaèki je ustavni sud dao jasno na znanje da se ni na koji naèin nije “odrekao” svoje nadležnosti za utvrðivanje primjenjivosti sekundarnog zakonodavstva Zajednice na podruèju Njemaèke. No, pritom je ustvrdio da æe ovu sudsku ovlast izvršavati iskljuèivo “u suradnji” s Europskim sudom pravde, pri èemu æe Europski sud jamèiti zaštitu temeljnih prava svih pojedinaca diljem Zajednice, dok æe se ustavni sud u Njemaèkoj ogranièiti na opæe jamstvo pridržavanja obveza vezanih uz temeljna prava. Isto tako, ustavni je sud jasno stavio na znanje da na podruèju Njemaèke ne prihvaæa valjanost niti jednog pravnog akta Zajednice koji je usvojen tek zbog “korisnog uèinka” ovlasti Zajednice i na temelju opæenitog tumaèenja tog koncepta te je ustvrdio da njemaèka tijela vlasti takve pravne akte nisu u moguænosti primjenjivati iz ustavnih razloga. Prema tome, zadaæa ustavnog suda je ispitati da li pravni akti tijela i institucija Zajednice ostaju unutar ili izlaze izvan okvira njihovih suverenih prava. Tek æe se po praktiènoj primjeni ovakvog pristupa moæi sa sigurnošæu utvrditi da li, i u kojoj mjeri njemaèki ustavni sud time zapravo podriva naèelo primata prava Zajednice i iskljuèivu ovlast Europskog suda za odbacivanje nezakonitih odredaba Zajednice.

102

ABC-ZA~1.P65

102

18.1.2002, 11:10

ZAKLJUÈCI

K

oji su opæi zakljuèci koji proizlaze iz ove rasprave o pravnom poretku Zajednice? Pravni poredak predstavlja istinski temelj Zajednice, koji joj pruža zajednièki pravni sustav u skladu s kojim može djelovati. Temeljni ciljevi Zajednice mogu se ostvariti jedino uspostavom novog pravnog sustava i njegovim stalnim podupiranjem. U tom smislu, pravni je poredak Zajednice veæ ostvario prilièan napredak. U najmanju ruku, možemo mu pripisati zasluge za èinjenicu što je

ABC-ZA~1.P65

103

znatnim otvaranjem granica, ostvarivanjem znaèajne trgovine robama i uslugama, slobodnim kretanjem radnika i uspostavom golemog broja transnacionalnih veza izmeðu poduzeæa zajednièko tržište veæ postalo dijelom svakodnevnog života za približno 380 milijuna stanovnika. Još jedna, povijesno važna znaèajka pravnog poretka Zajednice odnosi se na njegovu ulogu u uspostavi mira. Buduæi da mu je jedan od ciljeva održavanje mira i slobode, on zamjenjuje silu kao sredstvo rješavanja sukoba kroz vladavinu prava koja i

18.1.2002, 11:11

103

pojedince i države èlanice povezuje u jedinstvenu zajednicu. Shodno tome, pravni poredak Zajednice predstavlja važno sredstvo oèuvanja i uspostave mira.

naèela, èiji opstanak i oèuvanje odluèno brani Europski sud pravde, jamèe jednaku i prioritetnu primjenu prava Zajednice na podruèju svih država èlanica.

Zajednica i pravni poredak na kojemu poèiva mogu opstati jedino ako se poštivanje i zaštita tog pravnog poretka zajamèe putem dviju temeljnih pretpostavki. Rijeè je o izravnoj primjenjivosti prava Zajednice i njegovom primatu u odnosu na nacionalno pravo. Ova dva

Unatoè svim svojim manjkavostima, pravni poredak Zajednice daje neprocjenjiv doprinos rješavanju politièkih, gospodarskih i socijalnih problema s kojima se suoèavaju države èlanice Zajednice.

104

ABC-ZA~1.P65

104

18.1.2002, 11:11

PREGLED SUDSKE PRAKSE Priroda i primat prava Zajednice Sluèaj 26/62 Van Gend & Loos (1963) ECR 1 (narav prava Zajednice; prava i obveze pojedinaca). Sluèaj 6/64 Costa/ENEL (1964) ECR 1251 (narav prava Zajednice; izravna primjenjivost; primat prava Zajednice). Sluèaj 14/68 Walt Wilhelm i ostali (1969) ECR 1 (narav prava Zajednice; primat prava Zajednice). Sluèaj 106/77 Simmenthal (1978) ECR 629 (pravo Zajednice; izravna primjenjivost, primat). Sluèaj 826/79 Mireco (1980) ECR 2559 (primat prava Zajednice). Sluèaj C-213/89 Factortame (1990) ECR I-2466 (izravna primjenjivost; primat prava Zajednice). Združeni sluèajevi C-6 Francovich i 9/90 Bonifaci (1991) ECR I-5403 (uèinak prava Zajednice; odgovornost država èlanica za neispunjavanje obveza prema Zajednici; neprenošenje direktiva u domaæi pravni sustav). Sluèaj C-13 i 113/91 Debus (1992) ECR I-3636 (proturjeènost izmeðu prava Zajednice i nacionalnog prava; izravna primjenjivost i primat prava Zajednice).

ABC-ZA~1.P65

105

Sluèaj C-393/92 Gemeente Almelo (1994) ECR I-1477 (primat i jednaka primjena prava Zajednice). Združeni sluèajevi C-46/93 Brasserie du pêcheur i C-48/93 Factortame (1996) ECR I-1029 (uèinak prava Zajednice; opæa odgovornost država èlanica za neispunjavanje obveza prema Zajednici). Združeni sluèajevi C-10 i 22/97 IN.CO.GE ’90 Srl. (1998) ECR I-6307 (primat prava Zajednice). Sluèaj C-212/97 Centros Ltd. (1999) ECR I-1459 (nacionalne mjere za sprjeèavanje zloporabe prava Zajednice).

Ovlasti Zajednice Sluèaj 8/55 Fédéchar (1955-56) ECR 291 (implicirane ovlasti; službeno utvrðivanje cijena); Sluèaj 22/70 AETR (1971) ECR 263 (pravna osobnost i ovlasti Zajednice u pogledu sklapanja meðunarodnih ugovora). Sluèaj 6/76 Kramer (1976) ECR 1279 (vanjski odnosi; meðunarodne obveze; ovlasti Zajednice). Mišljenje 1/76 (1977) ECR 759 ff. (vanjski odnosi; meðunarodne obveze; ovlasti Zajednice).

18.1.2002, 11:11

105

Mišljenje 1/78 (1979) ECR 2871 (podjela ovlasti izmeðu Zajednice i država èlanica).

Sluèaj 33/74 van Binsbergen (1974) ECR 1299 (izravna primjenjivost; sloboda pružanja usluga).

Sluèajevi 51, 90 i 94/89 Velika Britanija i ostali protiv Vijeæa (1991) ECR I-2786 (supsidijarnost; opseg naèela).

Sluèaj 41/74 van Duyn (1974) ECR 1337 (izravna primjenjivost; sloboda kretanja).

Mišljenje 2/91 (1993) ECR I-1061 (raspodjela ovlasti izmeðu Zajednice i država èlanica). Mišljenje 1/91 (1993) ECR-6079 (I. sporazum o EEA; raspodjela ovlasti). Mišljenje 1/94 (1994) ECR-5267 (Sporazum o WTO; raspodjela ovlasti). Mišljenje 2/94 (1996) ECR I-1759 (pristupanje EZ-a ECHR-u; odsustvo ovlasti). Sluèaj 22/96 – Parlament protiv Vijeæa (1998) ECR I-3231

Uèinci pravnih akata Sluèaj 43/71 Politi (1971) ECR 1039 (uredbe; izravni uèinci).

106

ABC-ZA~1.P65

Sluèaj 9/70 Grad (1970) ECR 825 (odluke; izravna primjenjivost). Sluèaj 33/70 SACE (1970) ECR 1213 (direktive; izravna primjenjivost). Sluèaj 148/78 Ratti (1979) ECR 1629 (direktive; izravna primjenjivost). Sluèaj 70/83 Kloppenburg (1984) ECR 1075 (direktive; izravna primjenjivost). Sluèaj 152/84 Marshall (1986) ECR 723 (direktive; izravna primjenjivost). Sluèaj 103/88 Costanzo (1989) ECR 1861 (direktive; izravna primjenjivost; uvjeti; posljedice).

Sluèaj 65/75 Tasca (1976) ECR 291 (uredbe; izravni uèinci).

Sluèaj 322/88 Grimaldi (1989) ECR 4416 (preporuke; izravni uèinak ili njegov izostanak; poštivanje od strane domaæih sudova).

Sluèaj 31/78 Bussone (1978) ECR 2429 (uredbe; izravni uèinci).

Sluèaj 188/89 Forster (1990) ECR I-3343 (direktive; horizontalan izravni uèinak).

Sluèaj 2/74 Reyners (1974) ECR 631 (izravna primjenjivost; sloboda poslovnog nastana).

Sluèaj 221/88 Busseni (1990) ECR I-519 (preporuke ECSC-a/direktive; vertikalan izravni uèinak).

Sluèaj 11/77 Hugh Patrick (1977) ECR 1199 (izravna primjenjivost; pravo poslovnog nastana).

Sluèaj 292/89 Antonissen (1991) ECR I773 (navodi u zapisniku Vijeæa; status u svrhu tumaèenja).

106

18.1.2002, 11:11

Sluèaj 156/91 Hansa Fleisch (1992) ECR I-5567 (odluke; izravna primjenjivost; uvjeti).

Sluèaj 175/73 Amalgamated European Public Service Union (1974) ECR 917 (sloboda osnivanja udruga).

Sluèaj 91/92 Faccini Dori (1994) ECR I3325 (direktive; horizontalan izravni uèinak).

Sluèaj 130/75 Prais (1976) ECR 1589 (sloboda vjeroispovijesti).

Sluèaj 465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (1995) ECR I-3761 (valjanost uredbe; nepravomoæna presuda; donošenje privremenih mjera; uvjeti).

Sluèaj 149/77 Defrenne (1978) ECR 1381 (temeljna prava; opæa pravna naèela).

Sluèaj 469/93 Chiquita Italia (1995) ECR I-4533 (izravan uèinak odredbi GATT-a i Konvencije iz Loméa).

Sluèaj 44/79 Hauer (1979) ECR 3727 (temeljna prava; pravo vlasništva).

Sluèaj 368/96 Generics Ltd. (1998) ECR I-7967 (navodi u zapisniku; status u svrhu tumaèenja).

Sluèaj 85/79 Hoffmann-La Roche (1979) ECR 461 (temeljna prava; naèelo prava da se bude saslušan).

Temeljna prava Sluèaj 29/69 Stauder (1969) ECR 419 (temeljna prava; opæa pravna naèela). Sluèaj 11/70 Internationale Handelsgesellschaft (1970) ECR 1125 (temeljna prava; opæa pravna naèela). Sluèajevi 166/73, 146/73 Rheinmühlen I, II (1974) ECR 33 i 139 (mjera u kojoj su domaæi sudovi obvezani presudama vrhovnih sudova). Sluèaj 4/73 Nold (1974) ECR 491 (temeljna prava; opæa pravna naèela; zajednièke ustavne tradicije). Sluèaj 36/75 Rutili (1975) ECR 1219 (jednako postupanje; upuæivanje na ECHR).

ABC-ZA~1.P65

Sluèaj 117/76 Quellmehl (1977) ECR 1753 (naèelo jednakosti).

107

Združeni sluèajevi 154, 205, 206, 227228, 263 i 264/78 Valsabbia (1980) ECR 1010 (temeljna prava; pravo vlasništva). Sluèaj 293/83 Gravier (1985) ECR 593 (jednako postupanje; studentska upisnina). Sluèaj 234/85 Keller (1986) ECR 2897 (sloboda bavljenja odreðenim zvanjem ili strukom). Sluèaj 12/86 Demirel (1987) ECR 3719 (temeljna prava; Konvencija o ljudskim pravima). Združeni sluèajevi 46/78 i 227/88 Hoechst (1989) ECR 2919 (temeljna prava; naèelo prava da se bude saslušan; upravni postupak; nepovredivost doma; upuæivanje na ECHR).

18.1.2002, 11:11

107

Sluèaj 374/87 Orkem (1989) ECR 3343 (temeljna prava; naèelo prava da se bude saslušan; istražni postupak).

Sluèaj 280/93 Njemaèka protiv Vijeæa (1994) ECR I-5065 (pravo vlasništva; sloboda bavljenja odreðenim zvanjem ili strukom; ogranièenja u javnom interesu).

Sluèaj 265/87 Schräder (1989) ECR 2263 (pravo vlasništva; sloboda bavljenja odreðenim zvanjem ili strukom; ogranièenja).

Sluèaj 451/93 Bosman (1995) ECR I4921 (temeljna prava; sloboda bavljenja odreðenim zvanjem ili strukom).

Sluèaj 100/88 Oyowe i Traore(1989) ECR 4304 (temeljna prava; sloboda izražavanja).

Sluèaj 55/94 Gebhard (1995) ECR I-4165 (temeljna prava; pravo poslovnog nastana; sloboda bavljenja odreðenim zvanjem ili strukom).

Sluèaj 5/88 Wachauf (1989) ECR 2633 (ogranièenja temeljnih prava). Sluèaj 62/90 Komisija protiv Njemaèke (1992) ECR I-2575 (temeljna prava; poštivanje od strane država èlanica; ogranièenja u javnom interesu).

Mišljenje 2/94 (1996) ECR I-1759 (temeljna prava; pristupanje EZ-a ECHR-u)

Sluèaj 219/91 Ter voort (1992) ECR I5485 (sloboda izražavanja).

Sluèaj T-105/98 WWF (Svjetski fond za prirodu) protiv Komisije (1997) ECR II313 (temeljna postupovna prava; dostupnost dokumenata Vijeæa i Komisije javnosti).

Sluèaj 97/91 Borelli (1992) ECR I-6313 (temeljna prava; pravo na pokretanje postupka pred sudovima).

Sluèajevi 248 i 249/95 SAM Schiffahrt und Stapf (1997) ECR I-4475 (zaštita vlasnièkih prava i njihove biti).

Sluèaj 357/89 Raulin (1992) ECR I-1027 (jednako postupanje; zabrana diskriminacije na temelju državljanstva).

Sluèaj T-42/96 Eyckeler & Malt AG protiv Komisije (“govedina Hilton”) (1998) ECR II-401 (temeljna postupovna prava; pravo da se bude saslušan).

Sluèaj 132/91 Katsikas (1992) ECR I-6577 (temeljna prava; sloboda bavljenja odreðenim zvanjem ili strukom).

108

ABC-ZA~1.P65

Sluèaj 2/92 Bostock (1994) ECR I-955 (temeljna prava; pravo vlasništva; pravo bavljenja odreðenim zvanjem ili strukom; poštivanje pri provedbi propisa Zajednice).

108

18.1.2002, 11:11

Opæa pravna naèela (izbor) Pravna izvjesnost Sluèajevi 18 i 35/65 Gutmann (1966) ECR 103, 149 ff. Sluèaj 78/74 Deuka (1975) ECR 421. Sluèaj 98/78 Racke (1979) ECR 69. Sluèaj 96/78 Decker (1979) ECR 101. Sluèaj 265/78 Ferwerda (1980) ECR 617.

Sluèaj 808/79 Pardini (1980) ECR 2103. Sluèaj 125/83 Corman (1985) ECR 3039. Sluèaj 265/87 Schräder (1989) ECR 2263. Sluèaj 331/88 Fedesa (1990) ECR I-4057. Sluèaj 87/92 Hoche (1993) ECR I-4623.

Sluèaj 61/79 Denkavit (1980) ECR 1205.

Sluèaj T-480/93 Antillean Rice Mills (1995) ECR II-2305.

Sluèajevi 66, 127 i 128/79 Salumi (1980) ECR 1237.

Sluèaj T-162/94 NMB i ostali (1996) ECR II-427.

Sluèaj 826/79 Mireco (1980) ECR 2559.

Sluèaj 233/94 Njemaèka protiv Vijeæa i Parlamenta (1997) ECR I-2405.

Sluèaj 70/83 Kloppenburg (1984) ECR 1075. Sluèaj 322/93 P Peugeot (1994) ECR I2727. Sluèaj 137/95 Richardson (1995) ECR I3407. Sluèajevi T-551/93, T-231-234/94 Industrias Pesqueras Campos i ostali (1996) ECR II-247. Razmjernost Sluèaj 116/76 Granaria (1977) ECR 1247. Sluèaj 8/77 Sagulo (1977) ECR 1495. Sluèaj 122/78 Buitoni (1979) ECR 677.

ABC-ZA~1.P65

Sluèaj 154/78 Valsabbia (1980) ECR 907.

109

Sluèaj 161/96 Südzucker (1998) ECR I281. Zaštita legitimnih oèekivanja Sluèaj 74/74 CNTA (1975) ECR 533. Sluèaj 205-215/82 Deutsche Milchkontor (1983) ECR 2633. Sluèaj 120/86 Mulder (1988) ECR 2344. Sluèaj 170/86 von Deetzen (1988) ECR 2368. Sluèaj 350/88 Delacre (1990) ECR I-418. Sluèaj 152/88 Sofrimport (1990) ECR I2477.

18.1.2002, 11:11

109

Sluèaj 368/89 Crispoltoni I (1991) ECR I-3715.

Sluèaj T-119/95 Hauer (1998) ECR II2713.

Sluèajevi 31-44/91 Lageder (1993) ECR I-1761.

Naèelo supsidijarnosti

Sluèaj T-82/91 Latham (1994) ECR II61. Sluèaj T-472/93 Campo Ebro (1995) ECR II-421. Sluèaj 22/94 Irish Farmer Association (1997) ECR I-1808.

Sluèaj T-29/92 SPO (1995) ECR II-289. Sluèaj 84/94 Velika Britanija protiv Vijeæa (1996) ECR I-5755. Sluèajevi 36 i 37/97 Kellinhusen i Ketelsen (1998) ECR I-6337.

110

ABC-ZA~1.P65

110

18.1.2002, 11:11

Dodatak

POPIS JEDNAKOVRIJEDNIH ODREDBI IZ ÈLANKA 12 AMSTERDAMSKOG UGOVORA A. Ugovor o Europskoj uniji Prijašnja numeracija

ABC-ZA~1.P65

B. Ugovor o osnivanju Europske zajednice Nova numeracija

Prijašnja numeracija

K.4 K.5 K.6 K.7 K.8 K.9 K.10 K.11 K.12 K.13 K.14

Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak

VI. a(**) K.15 (*) K.16 (*) K.17 (*)

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak

VII. 43. 44. 45.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

VII. L M N O P Q R S

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

VIII. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53.

PRVI DIO Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

Nova numeracija

Prijašnja numeracija Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

I. A B C D E F F.1 (*)

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

I. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

GLAVA Èlanak

II. G

GLAVA Èlanak

II. 8.

GLAVA Èlanak

III. H

GLAVA Èlanak

III. 9.

GLAVA Èlanak

IV. I

GLAVA Èlanak

IV. 10.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

V. (***) J.1 J.2 J.3 J.4 J.5 J.6 J.7 J.8 J.9 J.10 J.11 J.12 J.13 J.14 J.15 J.16 J.17 J.18

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

V 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak

VI. (***) K.1 K.2 K.3

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak

VI. 29. 30. 31.

111

Nova numeracija PRVI DIO 1. Èlanak 1. 2. Èlanak 2. 3. Èlanak 3. 3.a Èlanak 3. 3.b Èlanak 5. 3.c (*) Èlanak 6. 4. Èlanak 7. 4.a Èlanak 8. 4.b Èlanak 9. 5. Èlanak 10. 5.a (*) Èlanak 11. 6. Èlanak 12. 6.a (*) Èlanak 13. 7. (opozvan) 7.a Èlanak 14. 7.b (opozvan) 7.c Èlanak 15. 7.d (*) Èlanak 16.

DRUGI DIO Èlanak 8. Èlanak 8.a Èlanak 8.b Èlanak 8.c Èlanak 8.d Èlanak 8.e

DRUGI Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

DIO 17. 18. 19. 20. 21. 22.

TREÆI DIO TREÆI DIO GLAVA I. GLAVA I. Èlanak 9. Èlanak 23. Èlanak 10. Èlanak 24. Èlanak 11. (opozvan) -

(*) Novi èlanak uvršten Ugovorom iz Amsterdama. (**) Nova glava uvrštena Ugovorom iz Amsterdama. (***)Glava preustrojena Ugovorom iz Amsterdama.

POGLAVLJE 1. POGLAVLJE 1. Odjeljak 1.(izbrisan) Èlanak 12. Èlanak 25. Èlanak 13. (opozvan) Èlanak 14. (opozvan) Èlanak 15. (opozvan) Èlanak 16. (opozvan) Èlanak 17. (opozvan) -

18.1.2002, 11:11

111

Prijašnja numeracija Odjeljak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

Nova numeracija

2.(izbrisan) 18. (opozvan) 19. (opozvan) 20. (opozvan) 21. (opozvan) 22. (opozvan) 23. (opozvan) 24. (opozvan) 25. (opozvan) 26. (opozvan) 27. (opozvan) 28. Èlanak 29. Èlanak

POGLAVLJE 2. Èlanak 30. Èlanak 31. Èlanak 32. Èlanak 33. Èlanak 34. Èlanak 35. Èlanak 36. Èlanak 37.

26. 27.

POGLAVLJE 2. Èlanak 28. (opozvan) (opozvan) (opozvan) Èlanak 29. (opozvan) Èlanak 30. Èlanak 31.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

II. GLAVA 38. Èlanak 39. Èlanak 40. Èlanak 41. Èlanak 42. Èlanak 43. Èlanak 44. (opozvan) 45. (opozvan) 46. Èlanak 47. (opozvan)

II. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. -

GLAVA

III.

III.

POGLAVLJE 1. Èlanak 48. Èlanak 49. Èlanak 50. Èlanak 51.

GLAVA

POGLAVLJE 1. Èlanak 39. Èlanak 40. Èlanak 41. Èlanak 42.

POGLAVLJE 2. POGLAVLJE 2. Èlanak 52. Èlanak 43. Èlanak 53. (opozvan) Èlanak 54. Èlanak 44. Èlanak 55. Èlanak 45. Èlanak 56. Èlanak 46.

Prijašnja numeracija Èlanak Èlanak

57. 58.

Nova numeracija Èlanak Èlanak

47. 48.

POGLAVLJE 3. POGLAVLJE 3. Èlanak 59. Èlanak 49. Èlanak 60. Èlanak 50. Èlanak 61. Èlanak 51. Èlanak 62. (opozvan) Èlanak 63. Èlanak 52. Èlanak 64. Èlanak 53. Èlanak 65. Èlanak 54. Èlanak 66. Èlanak 55. POGLAVLJE 4. POGLAVLJE 4. Èlanak 67. (opozvan) Èlanak 68. (opozvan) Èlanak 69. (opozvan) Èlanak 70. (opozvan) Èlanak 71. (opozvan) Èlanak 72. (opozvan) Èlanak 73. (opozvan) Èlanak 73.a (opozvan) Èlanak 73.b Èlanak 56. Èlanak 73.c Èlanak 57. Èlanak 73.d Èlanak 58. Èlanak 73.e (opozvan) Èlanak 73.f Èlanak 59. Èlanak 73.g Èlanak 60. Èlanak 73.h (opozvan) -

Prijašnja numeracija Èlanak Èlanak Èlanak

82. 83. 84.

Èlanak Èlanak Èlanak

78. 79. 80.

GLAVA

V.

GLAVA

VI.

POGLAVLJE 1.

112

POGLAVLJE 1.

ODJELJAK Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Odjeljak Èlanak

1. ODJELJAK 1. 85. Èlanak 81. 86. Èlanak 82. 87. Èlanak 83. 88. Èlanak 84. 89. Èlanak 85. 90. Èlanak 86. 2. (izbrisan) 91. (opozvan) -

ODJELJAK Èlanak Èlanak Èlanak

2. 92. 93. 94.

ODJELJAK 2. Èlanak 87. Èlanak 88. Èlanak 89.

POGLAVLJE 2. POGLAVLJE 2. Èlanak 95. Èlanak 90. Èlanak 96. Èlanak 91. Èlanak 97. (opozvan) Èlanak 98. Èlanak 92. Èlanak 99. Èlanak 93.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

III.a (**) 73.i (*) 73.j (*) 73.k (*) 73.l (*) 73.m (*) 73.n (*) 73.o (*) 73.p (*) 73.q (*)

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

IV. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69.

POGLAVLJE 3. POGLAVLJE 3. Èlanak 100. Èlanak 94. Èlanak 100.a Èlanak 95. Èlanak 100.b (opozvan) Èlanak 100.c (opozvan) Èlanak 100.d (opozvan) Èlanak 101. Èlanak 96. Èlanak 102. Èlanak 97.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

IV. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

V. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77.

POGLAVLJE 1. POGLAVLJE 1. Èlanak 102.a Èlanak 98. Èlanak 103. Èlanak 99. Èlanak 103.a Èlanak 100. Èlanak 104. Èlanak 101. Èlanak 104.a Èlanak 102. Èlanak 104.b Èlanak 103. Èlanak 104.c Èlanak 104.

GLAVA

VI.

112

ABC-ZA~1.P65

Nova numeracija

18.1.2002, 11:11

GLAVA

VII.

Prijašnja numeracija

Nova numeracija

Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

POGLAVLJE 3. POGLAVLJE 3. Èlanak 109.a Èlanak 112. Èlanak 109.b Èlanak 113. Èlanak 109.c Èlanak 114. Èlanak 109.d Èlanak 115.

POGLAVLJE 2. Èlanak 123. Èlanak 124. Èlanak 125.

POGLAVLJE 2. Èlanak 146. Èlanak 147. Èlanak 148.

POGLAVLJE 3. Èlanak 126. Èlanak 127.

POGLAVLJE 3. Èlanak 149. Èlanak 150.

GLAVA Èlanak

IX. 128.

GLAVA Èlanak

XII. 151.

GLAVA Èlanak

X. 129.

GLAVA Èlanak

XIII. 152.

GLAVA Èlanak

XI. 129.a

GLAVA Èlanak

XIV. 153.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak

XII. 129.b 129.c 129.d

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak

XV. 154. 155. 156.

GLAVA Èlanak

XIII. 130.

GLAVA Èlanak

XVI. 157.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

XIV. 130.a 130.b 130.c 130.d 130.e

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

XVII. 158. 159. 160. 161. 162.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

XV. 130.f 130.g 130.h 130.i 130.j 130.k

GLAVA XVIII. Èlanak 163. Èlanak 164. Èlanak 165. Èlanak 166. Èlanak 167. Èlanak 168.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

VI.a (**) GLAVA 109.n (*) Èlanak 109.o (*) Èlanak 109.p (*) Èlanak 109.q (*) Èlanak 109.r (*) Èlanak 109.s (*) Èlanak

VIII. 125. 126. 127. 128. 129. 130.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

VII. GLAVA 110. Èlanak 111. (opozvan) 112. Èlanak 113. Èlanak 114. (opozvan) 115. Èlanak

IX. 131. 132. 133. 134.

GLAVA Èlanak

VII.a GLAVA 116. (*) Èlanak

X. 135.

GLAVA

VIII.

XI.

GLAVA

POGLAVLJE 1. (***) POGLAVLJE 1. Èlanak 117. Èlanak 136.

113

118. 118.a 118.b 118.c 119. 119.a 120. 121. 122.

Nova numeracija

POGLAVLJE 2. POGLAVLJE 2. Èlanak 105. Èlanak 105. Èlanak 105.a Èlanak 106. Èlanak 106. Èlanak 107. Èlanak 107. Èlanak 108. Èlanak 108. Èlanak 109. Èlanak 108.a Èlanak 110. Èlanak 109. Èlanak 111.

POGLAVLJE 4. POGLAVLJE 4. Èlanak 109.e Èlanak 116. Èlanak 109.f Èlanak 117. Èlanak 109.g Èlanak 118. Èlanak 109.h Èlanak 119. Èlanak 109.i Èlanak 120. Èlanak 109.j Èlanak 121. Èlanak 109.k Èlanak 122. Èlanak 109.l Èlanak 123. Èlanak 109.m Èlanak 124.

ABC-ZA~1.P65

Prijašnja numeracija

Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

137. 138. 139. 140. 141. 142. 143. 144. 145.

Prijašnja numeracija

Nova numeracija

Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

130.l Èlanak 130.m Èlanak 130.n Èlanak 130.o Èlanak 130.p Èlanak 130.q (opozvan)

169. 170. 171. 172. 173. -

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak

XVI. 130.r 130.s 130.t

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak

XIX. 174. 175. 176.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

XVI. 130.u 130.v 130.w 130.x 130.y

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

XX. 177. 178. 179. 180. 181.

ÈETVRTI DIO Èlanak 131. Èlanak 132. Èlanak 133. Èlanak 134. Èlanak 135. Èlanak 136. Èlanak 136.a

ÈETVRTI Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

DIO 182. 183. 184. 185. 186. 187. 188.

PETI DIO

PETI DIO

GLAVA

I.

GLAVA

I.

POGLAVLJE 1.

POGLAVLJE 1.

ODJELJAK Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

ODJELJAK 1. Èlanak 189. Èlanak 190. Èlanak 191. Èlanak 192. Èlanak 193. Èlanak 194. Èlanak 195. Èlanak 196. Èlanak 197. Èlanak 198. Èlanak 199. Èlanak 200. Èlanak 201.

1. 137. 138. 138.a 138.b 138.c 138.d 138.e 139. 140. 141. 142. 143. 144.

113

18.1.2002, 11:11

Prijašnja numeracija

Nova numeracija

ODJELJAK Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

2. ODJELJAK 2. 145. Èlanak 202. 146. Èlanak 203. 147. Èlanak 204. 148. Èlanak 205. 149. (opozvan) 150. Èlanak 206. 151. Èlanak 207. 152. Èlanak 208. 153. Èlanak 209. 154. Èlanak 210.

ODJELJAK Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

3. 155. 156. 157. 158. 159. 160. 161. 162. 163.

ODJELJAK 3. Èlanak 211. Èlanak 212. Èlanak 213. Èlanak 214. Èlanak 215. Èlanak 216. Èlanak 217. Èlanak 218. Èlanak 219.

ODJELJAK Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

4. 164. 165. 166. 167. 168. 168.a 169. 170. 171. 172. 173. 174. 175. 176. 177. 178. 179. 180. 181. 182. 183. 184. 185. 186. 187. 188.

ODJELJAK 4. Èlanak 220. Èlanak 221. Èlanak 222. Èlanak 223. Èlanak 224. Èlanak 225. Èlanak 226. Èlanak 227. Èlanak 227. Èlanak 229. Èlanak 230. Èlanak 231. Èlanak 232. Èlanak 233. Èlanak 234. Èlanak 235. Èlanak 236. Èlanak 237. Èlanak 238. Èlanak 239. Èlanak 240. Èlanak 241. Èlanak 242. Èlanak 243. Èlanak 244. Èlanak 245.

114

ABC-ZA~1.P65

114

Prijašnja numeracija ODJELJAK Èlanak Èlanak Èlanak

5. 188.a 188.b 188.c

Nova numeracija ODJELJAK 5. Èlanak 246. Èlanak 247. Èlanak 248.

POGLAVLJE 2. POGLAVLJE 2. Èlanak 189. Èlanak 249. Èlanak 189.a Èlanak 250. Èlanak 189.b Èlanak 251. Èlanak 189.c Èlanak 252. Èlanak 190. Èlanak 253. Èlanak 191. Èlanak 254. Èlanak 191.a (*) Èlanak 255. Èlanak 192. Èlanak 256. POGLAVLJE 3. Èlanak 193. Èlanak 194. Èlanak 195. Èlanak 196. Èlanak 197. Èlanak 198.

POGLAVLJE 3. Èlanak 257. Èlanak 258. Èlanak 259. Èlanak 260. Èlanak 261. Èlanak 262.

POGLAVLJE 4. Èlanak 198.a Èlanak 198.b Èlanak 198.c

POGLAVLJE 4. Èlanak 263. Èlanak 264. Èlanak 265.

POGLAVLJE 5. Èlanak 198.d Èlanak 198.e

POGLAVLJE 5. Èlanak 266. Èlanak 267.

GLAVA Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

II. GLAVA 199. Èlanak 200. (opozvan) 201. Èlanak 201.a Èlanak 202. Èlanak 203. Èlanak 204. Èlanak 205. Èlanak 205.a Èlanak 206. Èlanak 206.a (opozvan) 207. Èlanak 208. Èlanak 209. Èlanak 209.a Èlanak

ŠESTO DIO Èlanak 210.

II. 268. 269. 270. 271. 272. 273. 274. 275. 276. 277. 278. 279. 280.

ŠESTI DIO Èlanak 281.

Prijašnja numeracija Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak Èlanak

Nova numeracija

211. Èlanak 212. (*) Èlanak 213. Èlanak 213.a (*) Èlanak 213.b (*) Èlanak 214. Èlanak 215. Èlanak 216. Èlanak 217. Èlanak 218. (*) Èlanak 219. Èlanak 220. Èlanak 221. Èlanak 222. Èlanak 223. Èlanak 224. Èlanak 225. Èlanak 226. (opozvan) 227. Èlanak 228. Èlanak 228.a Èlanak 229. Èlanak 230. Èlanak 231. Èlanak 232. Èlanak 233. Èlanak 234. Èlanak 235. Èlanak 236. (*) Èlanak 237. (opozvan) 238. Èlanak 239. Èlanak 240. Èlanak 241. (opozvan) 242. (opozvan) 243. (opozvan) 244. (opozvan) 245. (opozvan) 246. (opozvan)

282. 283. 284. 285. 286. 287. 288. 289. 290. 291. 292. 293. 294. 295. 296. 297. 298. 299. 300. 301. 302. 303. 304. 305. 306. 307. 308. 309. 310. 311. 312. -

ZAVRŠNE ODREDBE Èlanak Èlanak

247. 248.

Èlanak Èlanak

313. 314.

(*) Novi èlanak uvršten Ugovorom iz Amsterdama. (**) Nova glava uvrštena Ugovorom iz Amsterdama. (***)Poglavlje 1., preustrojeno Ugovorom iz Amsterdama

18.1.2002, 11:11

Dodatne informacije: Poslužitelj “Europa” omoguæuje pristup zakonodavstvu Zajednice na sljedeæim Internet-adresama: http://europa.eu.int/eur-lex http://europa.eu.int/celex Tu je i Internet-stranica Suda pravde Europskih zajednica: http://curia.eu.int Nadalje, pojedinosti o pravnim materijalima iz fundusa središnje knjižnice Europske komisije mogu se pronaæi u katalogu knjižnice, i to na adresi: http://europa.eu.int/eclas

115

ABC-ZA~1.P65

115

18.1.2002, 11:11

Europska komisija ABC PRAVA ZAJEDNICE (peto izdanje) Biblioteka “Europska dokumentacija” Luksemburg: Ured za službene publikacije Europskih zajednica 2000 – 115 str. – 16.2 x 22.9 cm ISBN 92-894-0762-X

Ova brošura je prvenstveno namijenjena èitateljima koji nisu pravni struènjaci. U njoj se jednostavnim jezikom nastoji objasniti europski pravni poredak.

ABC-ZA~1.P65

117

18.1.2002, 11:11

Ova publikacija iz serije “Europska dokumentacija” dostupna je na svim službenim jezicima Europske unije: danskom, engleskom, finskom, francuskom, grèkom, nizozemskom, njemaèkom, portugalskom, španjolskom, švedskom i talijanskom. U ISTOJ ZBIRCI: Europa od A do Z (1997.) Europa u 10 toèaka (1998.) Europska komisija (1999.)

Velik broj dodatnih podataka o Europskoj uniji dostupan je na Internetu putem poslužitelja Europa (http://europa.eu.int). Europska komisija Opæa uprava za obrazovanje i kulturu Odjel za publikacije, rue da la Loi/Wetstraat 200, B-1049 Bruxelles Podaci o katalogizaciji sadržani su na kraju ove publikacije. Luksemburg: Ured za službene publikacije Europskih zajednica, 2000. ISBN 92-894-0762-X © European Communities, 2000. Reproduciranje je dopušteno. Tiskano u Hrvatskoj Tisak: Tisak-MORE d.o.o., Zagreb

ABC-ZA~1.P65

118

18.1.2002, 11:11

Ostali podaci o Europskoj uniji Informacije na svim službenim jezicima Europske unije dostupne su na Internetu. Do njih se može doæi putem poslužitelja Europa (http://europa.eu.int). Informacije i publikacije o Europskoj uniji na engleskom jeziku mogu se nabaviti na sljedeæim adresama:

PREDSTAVNIŠTVA EUROPSKE KOMISIJE

New York, NY 10017 – Tel. (1-212) 371 38 04

Predstavništvo u Irskoj

UREDI EUROPSKOG PARLAMENTA

18 Dawson Street, Dublin 2 Tel. (353-1) 662 51 13 Predstavništvo u Velikoj Britaniji Jean Monnet House, 8 Storey’s Gate, London SW1P 3AT –

Ured u Irskoj European Union House, 43 Moelsworth Street, Dublin 2 – Tel. (353-1) 605 79 00 Fax (353-1) 605 79 99

Tel. (44-20) 79 73 19 92 www.cec.org.uk

e-mail: [email protected]

Predstavništvo u Walesu 4 Cathedral Road, Cardiff CF1 9SG – Tel. (44-29) 20 37 16 31

2, Queen Anne’s Gate, London SW1H 9AA – Tel. (44-20) 72 27 43 00 Fax (44-20) 72 27 43 02

Predstavništvo u Škotskoj 9 Alva Street, Edinburgh EH2 4PH –

Ured u Škotskoj

Ured u Velikoj Britaniji

Tel. (44-131) 225 20 58 Predstavništvo u Sjevernoj Irskoj

e-mail: [email protected]

9 Alva Street, Edinburgh EH2 4PH – Tel. (44-131) 225 20 58 Fax (44-131) 226 41 05

Windsor House, 9/15 Bedford Street, Belfast BT2 7EG – Tel. (44-28) 90 24 07 08 Informativne službe u SAD 2300 M Street, NW, Suite 707, Washington DC 20037 – Tel. (1-202) 862 95 00 305 East 47th Street, 3 Dag Hammarskjöld Plaza,

Predstavništva i uredi Europske komisije i Parlamenta postoje u svim zemljama Europske unije. Osim toga, Europska komisija ima svoja izaslanstva i u drugim dijelovima svijeta.

ABC-ZA~1.P65

119

18.1.2002, 11:11