Sveriges författning [18 ed.] 9144026439 [PDF]

Zitiervorschau

Håkan Strömberg

Sveriges

författning Studentlitteratur

KOPIERINGSFÖRBUD

Detta verk är skyddat av lagen om upphovsrätt. Kopiering, utöver lärares rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-Presskopias avtal, är förbjuden. Sådant avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare t.ex. kommuner/universitet. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller BONUS-Presskopia. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare. Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr2159 ISBN 91-44-02643-9 © Hakan Stromberg och Studentlitteratur 1970, 2003 Artonde upplagan Printed in Sweden Studentlitteratur, Lund Webbadress: www.studentlitteratur.se Tryckning/ar 1 2 3 4 '5 6 7 8 9

10 11 | 2007 06 05

04

03

Innehåll

Förord 7 Förkortningar 8 1 Inledning 9 1.1 Det statsrättsliga regelsystemet 9 1.2 Statsskickets grunder 11 1.2.1 Folksuveräniteten 11 1.2.2 Representativt statsskick 12 1.2.3 Folkomröstningsinstitutet 13 1.2.4 Parlamentariskt statsskick 14 1.2.5 Legalitetsprincipen 14 1.2.6 Objektivitetsprincipen 15 1.2.7 Allmänna riktlinjer för den offentliga verksamheten 15 1.2.8 Huvuddragen av den offentliga organisationen 16 2 Riksdagen 18 2.1 Riksdagsval 18 2.1.1 Inledning 18 2.1.2 Valkretsar och mandat 18 2.1.3 Valdistrikt, valnämnder och valförrättare 19 2.1.4 Tidpunkten för val och valperioden 20 ? 2.1.5 Rösträtt, valbarhet och behörighet 21 2.1.6 Röstlängd och röstkort 21 2.1.7 Valsedlar, partibeteckningar och kandidatnamn 23 2.1.8 Röstningsförfarandet 24 2.1.9 Principerna för mandatfördelningen 28 2.1.10 Ersättare för riksdagsledamöterna 30 2.1.11 Överklagande av riksdagsval 31 2.2 Riksdagens organisation 32

2.2.1

Riksdagsledamöternas rättsställning 32

2.2.2 Kammaren 33 2.2.3 Utskott 34 2.2.4 Delegationer 37 2.2.5 Riksdagskanslierna och riksdagsförvaltningen 38 2.2.6 Riksdagens myndigheter 39 2.2.7 Riksdagens representanter i utomstående organ 39 2.2.8 Överklagande av beslut av riksdagsorgan 39 2.3 Riksdagens arbetsformer 40 2.3.1 Riksmöten 40 2.3.2 Kammarsammanträden 41 2.3.3 Ärendenas väckande 42 2.3.4 Ärendenas beredning 44 2.3.5 Ärendenas avgörande 45 2.3.6 Protokoll, expediering och publicering 48 3 Statschefen och regeringen 49 3.1 Inledning 49 3.2 Statschefen 50 3.2.1 Det monarkiska statsskicket 50 3.2.2 Tronföljden 51 3.2.3 Behörighetskrav för statschefen 51 3.2.4 Förlust av kronan 52 3.2.5 Riksföreståndare 52 3.2.6 Statschefens personliga ställning 53 3.2.7 Statschefens uppgifter 53 3.3 Regeringen 54 3.3.1 Regeringens sammansättning 54 3.3.2 Regeringsbildningen 55 3.3.3 Entledigande av statsråd 57 3.4 Regeringskansliet 58 3.5 Regeringens arbetsformer 59 3.5.1 Ärendenas beredning 59 3.5.2 Beslutsformerna 61 3.5.3 Protokollföring och expediering 62 4 Domstolar och förvaltningsmyndigheter 64 5 Svenska kyrkan 68 4

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

6 Funktionsfördelningen 70 6.1 Inledning 70 6.2 Grundläggande fri-och rättigheter 71 6.2.1 Allmänt 71 6.2.2 Absoluta rättigheter 74 6.2.3 Relativa rättigheter 77 6.2.4 Allmänna diskrimineringsförbud 81 6.2.5 Vissa rättigheter med svagt grundlagsskydd 82 6.2.6 Utlänningars rättsställning 83 6.2.7 Europakonventionens inomstatliga giltighet 84 6.2.8 Det internationella rättighetsskyddet 85 6.3 Normgivningsmakten 87 6.3.1 Allmänt 87 6.3.2 Lagrådsgranskningen 88 6.3.3 Speciella lagstiftningsformer 90 6.3.4 Författningars utfärdande mm 92 6.3.5 Riksdagens lagstiftningsmakt 94 6.3.6 Delegation av normgivningsmakt 98 6.3.7 Regeringens egen förordningsmakt 101 6.3.8 Giltigheten av äldre författningar 103 6.4 Finansmakten 105 6.4.1 Allmänt 105 6.4.2 Makten över statens inkomster 106 6.4.3 Makten över statens utgifter 106 6.4.4 Budgetregleringen 108 6.4.5 Förfogandet över statens tillgångar 110 6.4.6 Den statliga skuldsättningen 111 6.4.7 Valuta- och penningpolitiken 111 6.5 Makten över utrikespolitiken 112 6.6 Riksstyrelsen 117 6.6.1 Allmänt 117 6.6.2 Dispens 118 6.6.3 Nåd 119 6.6.4 Permutation 121 6.7 Rättskipning och förvaltning 121 7 Den konstitutionella kontrollen 127 7.1 Inledning 127 7.2 Kontrollen över regeringen 127 7.2.1 Konstitutionsutskottets granskningsverksamhet 128 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5

7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

Åtal mot statsråd 129 Misstroendeförklaring mot statsråd 130 Interpellationer och frågor till statsråd 131 Regeringsrättens prövning av regeringsbesluts rättsenlighet 132 Kontrollen över högsta domstolen och regeringsrätten 133 Riksdagens ombudsmän 134 Justitiekanslern 139 Riksrevisionen 140 Normprövningen 140

8 Medborgarskapet 146 8.1 Inledning 146 8.1.1 Medborgarskapets rättsliga betydelse 146 8.1.2 Huvudprinciper inom medborgarskapsrätten 147 8.1.3 Den svenska medborgarskapslagstiftningen 148 8.2 Förvärv av svenskt medborgarskap 149 8.2.1 Förvärv vid födelsen 149 8.2.2 Adoption 150 8.2.3 Förvärv genom föräldrarnas äktenskap 150 8.2.4 Förvärv genom anmälan 150 8.2.5 Förvärv efter ansökan (naturalisation) 152 8.3 Förlust av svenskt medborgarskap 153 8.4 Befrielse från svenskt medborgarskap 153 8.5 Särregler rörande de nordiska länderna och övriga EES-länder 154 8.6 Medborgarskapsförklaring 155 8.7 Förfarandet i medborgarskapsärenden 155 9 Statsterritoriet 156 10 Rikets vapen och flagga 159 Litteratur 160

Förord

Denna lärobok avser att ge en systematisk och koncentrerad framställning av det svenska statsskickets huvudgrunder enligt nu gällande rätt. Författaren har framförallt strävat efter att ge läsaren överblick över det svårbemästrade författningsstoffet och insikt i grundlagsstadgandenas inbördes sammanhang. De förändringar som innebär att riksdagen kan godkänna en överenskommelse inom ramen för samarbetet inom EU, även om överenskommelsen inte finns i färdigt skick, har tillkommit i denna upplaga. Möjligheten till överlämnande av beslutanderätt inom EU:s hela kompetensområde, och inte som tidigare begränsat till EG, tas också upp. I denna upplaga har omorganisationen av revisionen till en självständig Riksrevision beaktats. Håkan Strömberg avled i augusti 2002. Han hade då förberett utgivningen av denna upplaga. Inga ytterligare förändringar har föranletts av riksdagsvalet 15 september i år. Det är en stor glädje för oss att Håkan fick fullfölj a revideringen av denna bok. Lund i november 2002 Märta Strömberg

Ylva Strömberg

Förkortningar

BrB Brottsbalk (1962:700) Ds Departementsserien av offentliga utredningar FT Förvaltningsrättslig tidskrift JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen (-männen) LSt Länsstyrelse MedbL Lag (2001:82) om svenskt medborgarskap NJA Nytt juridiskt arkiv avd. I RB Rättegångsbalk (1942:740) RF Regeringsform (1974:152) RH Rättsfall från hovrätterna RO Riksdagsordning (1974:153) RÅ Regeringsrättens årsbok SekrL Sekretesslag (1980:100) SFS Svensk författningssamling SO Successionsordning 1810 SOU Statens offentliga utredningar StvT Statsvetenskaplig tidskrift tb tilläggsbestämmelse SvJT Svensk juristtidning TF Tryckfrihetsförordning (1949:105) ValL Vallag (1997:157) YGL Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469) öb övergångsbestämmelse

1 Inledning

1.1 Det statsrättsliga regelsystemet Statsrätten såsom juridisk disciplin behandlar, som framgår av namnet, rättsregler med speciell anknytning till staten. Utmärkande för en stat anses vara, att den innefattar en fast organisation, som utövar den högsta makten över ett visst folk och ett visst territorium. Till statsrätten hör därför reglerna om statsfolket (medborgarskapsrätten) och om statsterritoriet. Men statsrättens viktigaste föremål är reglerna om den statliga maktorganisationen. Här måste man emellertid göra den begränsningen, att det främst är de högsta statsorganen som behandlas inom statsrätten. Hos oss utgöres dessa statsorgan av riksdagen, statschefen, regeringen, högsta domstolen och regeringsrätten. De centrala delarna av den svenska statsrätten handlar sålunda om dessa statsorgans sammansättning, verksamhetsformer och maktbefogenheter samt deras förhållande inbördes och till medborgarna. De väsentligaste statsrättsliga reglerna finns givna i grundlagarna. Dessa ger emellertid inte någon uttömmande reglering av statsrätten, och de innehåller även åtskilliga regler som inte är av statsrättslig natur. Det finns regler om de högsta statsorganen även i andra lagar och författningar än grundlagarna, vilka dessutom kompletteras genom konstitutionell praxis. Och grundlagarna - särskilt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen - innehåller en hel del regler av förvaltningsrättslig, straffrättslig eller processrättslig natur. Avgränsningen av statsrätten som juridisk disciplin brukar göras så, att man inom detta ämne studerar dels grundlagarna i deras helhet, dels övriga rättsregler som på grund av sitt innehåll bör betraktas som statsrättsliga. Utmärkande för grundlagarna är att man velat förläna dem en speciell stabilitet genom regler som försvårar grundlagsändringar. Hos oss har detta skett genom kravet, att grundlagsstiftning skall ske genom samstämmiga beslut vid två riksmöten med mellankommande riksdagsval. Begreppet grundlag har i RF 1:3 fått en rent formell definition: regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrande-

frihetsgrundlagen är rikets grundlagar. Den formella definitionen av grundlagsbegreppet medför, att det inte kan anses en gång för alla fastslaget, vilka ämnen som bör behandlas i grundlag och hur ingående regleringen av dessa ämnen i grundlag bör vara. Den ledande principen är naturligtvis, att grundlagarna bör innehålla de väsentliga reglerna om de högsta statsorganens sammansättning, verksamhetsformer och befogenheter. Men den närmare tillämpningen av denna princip, och även avvikelser därifrån, blir beroende av riksdagens beslut i grundlagsstiftningsfrågor. Det är därför möjligt att underkasta nya ämnen reglering i grundlag, liksom att överföra andra ämnen från grundlag till annan lag. Sådana gränsförskjutningar har ofta skett. I allmänhet har de inneburit, att den närmare regleringen av vissa frågor har brutits ut ur grundlagarna och överförts till annan lagstiftning. Att i grundlagarna ge en uttömmande reglering av de högsta statsorganens verksamhet har visat sig praktiskt omöjligt. Grundlagarna kompletteras därför av åtskilliga författningar, av vilka ett flertal kommer att omnämnas i den följande framställningen. Efter statsvälvningen 1809 fick Sverige fyra grundlagar: regeringsformen 1809 samt riksdagsordningen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen 1810. Den främsta av dessa grundlagar, RF 1809, kom att gälla i 165 år, även om dess innehåll på många punkter ändrades under årens lopp. Den har ersatts av RF 1974, som trätt i kraft 1/1 1975. RO 1810 ersattes 1866 av en ny RO i samband med att fyrståndsriksdagen ersattes av tvåkammarsystemet. Den nya RO 1974 har inte längre rang av grundlag, även om den är något svårare att ändra än en vanlig lag. Den ännu gällande SO 1810 reglerar tronföljden inom den bernadotteska konungaätten. TF 1810 ersattes snart av TF 1812, som gällde ända till 1949 års utgång, då den nu gällande TF 1949 trädde i kraft. Anledningen till att tryckfrihetsrätten hos oss fått en utförligare grundlagsreglering än som är vanligt i andra länder är, att man betraktar tryckfriheten som en grundläggande förutsättning för ett fritt statsskick. Den författningsreform, som beslutats 1974, har föregåtts av ett långvarigt utredningsarbete. Redan 1954 tillsattes en kommitté, författningsutredningen, med uppdrag att företaga en modernisering av vår författning. Författningsutredningen framlade 1963 ett förslag till ny RF och ny RO, men detta ledde bara till några smärre grundlagsändringar. År 1966 tillsattes en ny kommitté, grundlagberedningen, för fortsatt utredning av författningsfrågan. Som en första etapp i sitt arbete framlade grundlagberedningen 1967 ett förslag till partiell författningsreform, innefattande övergång till K)

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. ©Studentlitteratur

enkammarsystem och nytt valsystem samt nya regler om misstroendeförklaring mot och entledigande av statsråd. En partiell författningsreform enligt dessa riktlinjer beslöts av riksdagen 1968 och 1969. Grundlagberedningen avgav 1972 sitt slutbetänkande med förslag till ny RF och ny RO. Efter vissa omarbetningar framlade regeringen förslaget för riksdagen 1973, och sedan konstitutionsutskottet föreslagit vissa jämkningar, beslutades författningsreformen av riksdagen 1973 och 1974. Den yngsta av våra grundlagar, yttrandefrihetsgrundlagen, tillkom 1991 för att ge grundlagsskydd åt yttrandefriheten i ljudradio, television, film, videogram och ljudupptagningar.

1.2 Statsskickets grunder 1.2.1 Folksuveräniteten "All offentlig makt i Sverige utgår från folket." Så lyder det inledande stadgandet i RF. Härmed har man velat fastslå, att i Sverige råder folkstyrelse (demokrati). Med "offentlig makt" avses den makt, som utövas av statliga och kommunala organ. Den faktiska makt, som utövas av enskilda företag och organisationer, beröres inte i RF. Det sägs i stadgandet, att den offentliga makten "utgår" från folket, inte att den tillhör folket. Meningen är alltså inte, att folket direkt skall styra sig självt. Folkstyrelsen är tvärtom i huvudsak indirekt. Men de makthavande organen härleder sin makt från folket. Vilken är den egentliga innebörden i detta påstående? Enligt RF 1:4 är riksdagen folkets främsta företrädare. Men har folket någonsin bestämt att det skall finnas en riksdag och överlämnat sin makt åt detta organ? Nej, riksdagen har vuxit fram genom en lång historisk utveckling. Och RF, som ger riksdagen dess maktställning, har lika litet som tidigare grundlagar godkänts av folket som helhet. Man letar förgäves efter en handling, varigenom folket kan sägas ha överlämnat sin makt åt riksdagen. Realiteten bakom talesättet, att all offentlig makt utgår från folket, är att folket genom val bestämmer riksdagens sammansättning. Den makt som finns kvar hos folket är rösträtten. Genom att utöva denna kan folket inte bara bestämma vilka som skall sitta i riksdagen utan också vara med om att ange de allmänna riktlinjerna för riksdagens handlande. Det sägs i RF 1:1, att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. För att rösträtten skall kunna fylla sin

funktion och röstningen sålunda skall kunna ge uttryck åt väljarnas politiska önskemål, är en fri åsiktsbildning givetvis nödvändig. Åsiktsbildningens frihet garanteras genom yttrandefriheten och de övriga medborgerliga rättigheter som fastslås i RF 2:1-3. Folkstyrelsen kommer till uttryck inte bara i riksdagsvalen utan också i kommunalvalen. Stadgandet i RF 1:1 avser sålunda även den kommunala självstyrelsen, såsom ju framgår av dess lydelse.

1.2.2 Representativt statsskick Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt RF 1:1 bl a genom ett representativt statsskick, och enligt 1:4 är riksdagen folkets främsta företrädare. Vår demokrati är alltså indirekt. Att detta gäller även den kommunala självstyrelsen framgår av stadgandet i RF 1:7, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Riksdagen företräder (representerar) alltså svenska folket. Detta innebär två saker: dels fingeras riksdagen fatta sina beslut på svenska folkets vägnar, dels har riksdagen ensamrätt att företräda svenska folket. Att riksdagen anses besluta på svenska folkets vägnar, innebär inte att riksdagsledamöterna skulle stå i ett egentligt uppdragsförhållande till sina väljare. Riksdagsledamöterna är inte bundna av några instruktioner från väljarnas sida, och de kan inte ställas till ansvar av väljarna för sitt sätt att rösta i riksdagen. När en riksdagsledamot väl är vald, intar han juridiskt sett en fullständigt fri och oberoende ställning i förhållande till väljarna och partiet. En annan sak är, att han moraliskt kan känna sig förpliktad att följa det politiska program, på vilket han blivit vald, och att han i annat fall riskerar att inte bli omvald. Även om riksdagsledamöterna alltså inte i juridisk mening kan betraktas som väljarnas uppdragstagare, har väljarna dock vissa möjligheter att ge allmänt hållna, juridiskt oförbindande direktiv för riksdagens handlande. Dessa möjligheter sammanhänger med de politiska partiernas roll vid valen. Partierna utformar politiska program och nominerar kandidater vid riksdagsvalen. De tillhandahåller sålunda färdiga program och kandidatlistor åt väljarna. De senares valmöjlighet inskränker sig då till ett fåtal alternativ. Å andra sidan kan medborgarna som partimedlemmar utöva inflytande på programmets utformning och på kandidatnomineringen. Och det är i sista hand väljarna som avgör, om ett parti skall få framgång eller ej vid valet. Den opinionsbildning, som blir bestämmande för riksdagens sammansättning och politiska inriktning är alltså resultatet av ett invecklat sam12

spel mellan partier och väljare. Den politiska makten ligger inte ytterst hos enbart väljarna eller enbart partiorganisationerna, utan den ligger hos båda i förening. De politiska partiernas verksamhet anses vara av så stor betydelse för samhället, att staten lämnar ett visst ekonomiskt stöd till deras verksamhet. Enligt en lag (1972:625) om statligt stöd till politiska partier utgår statligt stöd i form av partistöd och kanslistöd till politiskt parti, som deltagit i val till riksdagen. Satsen, att riksdagen representerar svenska folket, innebär vidare, att riksdagen i princip har ensamrätt att företräda svenska folket. Detta äger inte självt föra sin talan utom vid allmän folkomröstning (se nedan). Och det finns inte några andra församlingar eller korporationer, som kan uppträda med anspråk på att företräda svenska folket. Trots att de stora arbetsgivare-, arbetstagare- och näringsorganisationerna reellt sett har ett mycket stort inflytande i vårt samhälle och förhandlar med statsmakterna i många viktiga frågor, har våra grundlagar inte tillerkänt dem något formellt inflytande över landets styrelse. RF bygger vår folkrepresentation på allmän politisk rösträtt och ställer sig sålunda avvisande till ett korporativt statsskick.

1.2.3 Folkomröstningsinstitutet Folkomröstningsinstitutet utgör i viss mån ett undantag från principen, att riksdagen representerar svenska folket. Vid en folkomröstning (ett referendum) får de röstberättigade medborgarna direkt säga sin mening i en konkret fråga. Folkomröstningen är alltså en form av direkt demokrati. Folkomröstningsinstitutet har fått olika utformning i olika stater. En folkomröstning kan vara beslutande (decisiv) eller rådgivande (konsultativ). Den kan också vara nödvändig (obligatorisk) i vissa slags frågor eller också frivillig (fakultativ); det sistnämnda innebär att beslut om anordnande av folkomröstning fattas i varje särskilt fall. Genom en grundlagsändring 1922 infördes möjlighet till rådgivande folkomröstning i vårt land. Sådan omröstning har anordnats fem gånger: 1922 om rusdrycksförbud, 1955 om högertrafik, 1957 om allmän tilläggspensionering, 1980 om kärnkraftfrågan samt 1994 om svenskt medlemskap i Europeiska unionen. Efter rådgivande folkomröstning fattar riksdagen sitt beslut i frågan obunden av omröstningsresultatet. Möjlighet till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor har införts 1979 (se närmare nedan under 6.3.3). Bestämmelserna härom finns i RF 13

8:15. Vid en sådan omröstning, som hålles i samband med riksdagsval, skall de röstande säga ja eller nej till ett vilande grundlagsförslag. Omröstningsresultatet blir avgörande endast om nej-alternativet vinner. I annat fall kan riksdagen välja mellan att godkänna och att förkasta det vilande förslaget. En folkomröstning i en grundlagsfråga blir alltså beslutande endast i negativ riktning. Enligt RF 8:4 skall föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag. Gemensamma föreskrifter om förfarandet vid båda slagen av folkomröstning har meddelats genom folkomröstningslagen (1979:369). Dessa föreskrifter överensstämmer i tillämpliga delar med vallagens föreskrifter om förfarandet vid riksdagsval. Utöver folkomröstningslagen kommer för varje rådgivande folkomröstning att behövas en särskild lag, som föreskriver att omröstningen skall anordnas samt anger den fråga som skall ställas till folket och tidpunkten för omröstningen. Någon sådan särskild lag kommer däremot inte att behövas vid folkomröstning i grundlagsfråga.

1.2.4 Parlamentariskt statsskick Enligt RF 1:1 förverkligas den svenska folkstyrelsen bl a genom ett parlamentariskt statsskick. Detta innebär, att den styrande makten skall tillkomma en regering, som åtnjuter folkrepresentationens ("parlamentets") förtroende eller åtminstone dess tolerans. Parlamentarismens princip innefattar alltså två krav: dels skall den styrande makten tillkomma regeringen och inte statschefen, dels skall regeringens maktställning vila på folkrepresentationens förtroende. Det förra kravet är i RF tillgodosett genom att statschefen inte medverkar i regeringsarbetet och det senare kravet genom reglerna om regeringsbildning och misstroendeförklaring.

1.2.5 Legalitetsprincipen I RF 1:1 sägs, att den offentliga makten utövas under lagarna. Lagbundenhetens princip (legalitetsprincipen) gäller för alla statliga och kommunala organ. Den gäller även för riksdagen, trots att det är rikdagen som stiftar lagarna. Riksdagen kan visserligen ändra en lag, men den är bunden av lagen så länge den gäller. På samma sätt är regeringen i princip bunden av sina egna förordningar, så länge de gäller. En lag eller förordning kan vis14

serligen själv innehålla förbehåll, som möjliggör undantag från dess regler (dispensbemyndiganden). Men i övrigt krävs uttrycklig grundlagsstöd för avsteg från lagbundenhetens princip (se RF 11 kap 11 § om resning och återställande av försutten tid, 12 § om dispens och 13 § om nåd).

1.2.6 Objektivitetsprincipen Lagarna kan inte i detalj reglera de offentliga organens handlande utan lämnar ofta ett visst utrymme för deras handlingsfrihet i enskilda fall. Det är av vikt att denna handlingsfrihet inte utnyttjas på ett godtyckligt sätt. RF 1:9 fastslår därför en objektivitetsprincip. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Denna föreskrift riktar sig sålunda till domstolar och förvaltningsorgan. (Med uttrycket "andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen" avses dels regeringen, när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen, dels sådana privaträttsliga subjekt, som fullgör förvaltningsuppgifter med stöd av beslut enligt RF 11:6, 3 st.) Däremot riktar den sig inte till riksdagen och regeringen såsom normgivande organ. För den statliga normgivningen gäller i stället vissa diskrimineringsförbud i RF 2 kap (se nedan under 6.2.4). På ett speciellt område har objektivitetsprincipen fastslagits i RF 11:9, 2 st, som föreskriver att vid tillsättning av statlig tjänst avseende skall fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (se nedan under 4). . . ...

1.2.7 Allmänna riktlinjer för den offentliga verksamheten I RF 1:2, som infördes 1976, anges vissa allmänna riktlinjer för den offentliga verksamheten. Det är här fråga om mål eller ideal, som de allmänna organen skall sträva efter att förverkliga. Stadgandet innehåller däremot inte några bindande rättsregler av samma slag som reglerna om grundläggande fri- och rättigheter i RF 2 kap, även om det delvis behandlar ganska närliggande frågor. RF 1:2 bör därför betecknas som ett program- eller målsättningsstadgande. Till en början uttalas, att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och

värdighet. Dessa allmänna principer preciseras i vissa avseenden genom olika stadganden i RF 2 kap. Vidare sägs, att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten, och att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Det är här fråga om mål som knappast kan uttryckas i form av bindande grundlagsregler, dels därför att det skulle vara svårt att ge sådana regler ett exakt innehåll, och dels därför att möjligheten att förverkliga dessa mål i hög grad beror av samhällets tillgängliga resurser. Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. I fortsättningen uttalas, att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden (således inte bara inom den offentliga sektorn, för vilken dessa idéer är fastslagna i RF 1:1), och att det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter (jfr RF 2:16) samt värna den enskildes privatliv och familjeliv (som i stort sett inte skyddas av RF 2 kap). Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Slutligen sägs, att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Detta innebär ett komplement till förbudet mot minoritetsdiskriminering i RF 2:15.

1.2.8 Huvuddragen av den offentliga organisationen RF 1 kap anger inte bara de grundprinciper för statsskicket, som nu har behandlats, utan också huvuddragen av den statliga och kommunala organisationen. Först och främst nämnes de högsta statsorganen: riksdagen, konungen och regeringen. När riksdagen namnes främst får detta ses som ett uttryck för att riksdagen betraktas som det främsta statsorganet. I 4 § fastslås, att riksdagen är folkets främsta företrädare, och vidare anges riksdagens viktigaste uppgifter: att stifta lag, besluta om skatt till staten, bestämma hur statens medel skall användas samt granska rikets styrelse och förvaltning. Om 16

konungen sägs i 5 § endast att han är rikets statschef, och om regeringen sägs i 6 § att den styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Grunddragen av den kommunala organisationen antydes i 7 §. Det fastslås att i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i dessa utövas av valda församlingar, och att kommunerna får uttaga skatt för skötseln av sina uppgifter. I 8 § konstateras, att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I detta sammanhang är det på sin plats att förklara innebörden av termen "myndighet", som förekommer på skilda ställen i RR De statliga och kommunala organen indelas i två huvudkategorier: å ena sidan beslutande politiska församlingar (riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige), å andra sidan myndigheter. Bland myndigheterna intar regeringen en särställning såsom utövare av riksstyrelsen. (Huruvida statschefen räknas som myndighet är oklart; frågan har ingen större betydelse, då han saknar maktbefogenheter.) Övriga myndigheter indelas i domstolar och förvaltningsmyndigheter. Regeringen är sålunda en myndighet men benämnes inte föraltningsmyndighet, trots att en del av dess verksamhet till sin innebörd är förvaltning. Domstolarna är alltigenom statliga. Förvaltningsmyndigheterna kan vara antingen statliga eller kommunala. Flertalet statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, men det finns också förvaltningsmyndigheter som lyder under riksdagen (t ex riksbanken).

17

2 Riksdagen

2.1 Riksdagsval 2.1.1 Inledning I RF 3:1 stadgas, att riksdagen skall utses genom fria, hemliga och direkta val, vid vilka röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst, samt att riksdagen skall bestå av en kammare med 349 ledamöter, för vilka skall finnas ersättare. Reglerna om riksdagsval finns dels i RF 3 kap, dels i vallagen (1997:157), vilken gäller även för val av landstings- och kommunfullmäktige samt för val till Europaparlamentet. De grundläggande reglerna om val i RF och kommunallagen upprepas i vallagen. I denna framställning kommer endast reglerna om val till riksdagen att behandlas. De myndigheter som ombesörjer valen är kommunala valnämnder, länsstyrelserna och centrala valmyndigheten, vilken tidigare varit riksskatteverket men numera är en självständig myndighet benämnd valmyndigheten (instruktion 2001:240 för valmyndigheten). Överklagande av val samt av vissa därmed sammanhängande beslut prövas av valprövningsnämnden, som utses av riksdagen (RF 3:11).

2.1.2 Valkretsar och mandat De 349 riksdagsmandaten skall fördelas mellan partier och samtidigt även mellan valkretsar. Härigenom kommer riksdagens sammansättning att återspegla dels politiska åsiktsriktningar, dels olika regionala intressen. Rikets indelning i valkretsar ligger sålunda till grund för en lokal fördelning av riksdagsmandaten på olika delar av landet. Valkretsindelningen, som anges i ValL 2:2, ansluter i princip till länsindelningen, dock med följande avvikelser: Stockholms län uppdelas i Stockholms kommun och länet i övrigt (Stockholms läns valkrets); Skåne län uppdelas i Malmö kommun och tre andra valkretsar (Skåne läns västra, södra samt norra och östra val18

krets); och Västra Götalands län uppdelas i Göteborgs kommun och fyra andra valkretsar (Västra Götalands läns västra, norra, södra och östra valkrets). Resultatet blir 29 valkretsar. Riksdagsmandaten är uppdelade i två kategorier: dels 310 fasta valkretsmandat, som redan före valet skall fördelas mellan valkretsarna, dels 39 utjämningsmandat, som först efter valet tillföres valkretsar (RF 3:6). Utjämningsmandaten skall fördelas mellan partierna på grundval av valresultatet i hela riket i syfte att uppnå bästa möjliga riksproportionalitet mellan partierna, och först därefter skall det bestämmas vilka valkretsar som skall få del av dessa mandat. Antalet fasta valkretsmandat fastställes för fyra år i sänder av centrala valmyndigheten (RF 3:6, ValL 3:2). Fördelningen skall ske på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i valkretsen och antalet röstberättigade i hela riket. Antalet röstberättigade skall beräknas på grundval av uppgifterna i folkbokföringsdatabasen om läget den 1 mars året före valåret. (Denna databas förs av riksskatteverket enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet.) I första hand tilldelas varje valkrets ett mandat för varje gång som antalet röstberättigade i valkretsen är jämnt delbart med 1/310 av antalet röstberättigade i hela landet (den s k riks valkvoten). De mandat som härefter återstår tillföres valkretsarna i ordning efter storleken av de överskott som uppkommit vid nyssnämnda fördelning (den s k överskottsregeln). Den gällande valkretsindelningen företer betydande ojämnheter i fråga om valkretsarnas storlek, varför antalet fasta valkretsmandat blir mycket skiftande i olika valkretsar. Detta medför svårigheter att i de mindre valkretsarna uppnå ett valresultat som ger en någorlunda rättvisande bild av partiernas inbördes styrkeförhållanden. Denna olägenhet motverkas dock av systemet med utjämningsmandat. Angående utjämningsmandatens fördelning mellan partier och valkretsar efter valet hänvisas till framställningen nedan under 2.1.9.

2.1.3 Valdistrikt, valnämnder och valförrättare För valens förrättande är varje kommun indelad i valdistrikt (ValL 4:1). Indelningen beslutas av LSt på förslag av eller efter hörande av kommunfullmäktige. Vid indelningen skall hänsyn tas till eventuell indelning i valkretsar för val av kommunfullmäktige, och det skall tillses att varje valdistrikt omfattar ett lagom stort antal röstberättigade. Länsstyrelsens beslut om indelning i valdistrikt får överklagas hos valprövningsnämnden. 1 9

I varje kommun skall finnas en valnämnd, som är lokal valmyndighet (ValL 1:17). För valnämnden gäller kommunallagens bestämmelser om nämnder, vilket betyder att ledamöterna utses av kommunfullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. När val skall hållas skall valnämnden utse minst fyra personer att vara valförrättare i varje valdistrikt (ValL 4:6). Vid röstningen skall minst tre av valförrättarna vara närvarande.

2.1.4 Tidpunkten för val och valperioden Ordinarie val till riksdagen förrättas i september vart fjärde år (RF 3:3, RO 1:1). Valdag är tredje söndagen i september (ValL 1:10). Det senaste valet hölls 2002, och nästa ordinarie val kommer alltså att äga rum 2006. Riksdagens valperiod, dvs den tidsperiod för vilken valet gäller, omfattar tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas (RF 3:5). En nyvald riksdag skall samlas på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. Normalt sträcker sig alltså valperioden från början av oktober under valåret till början av oktober fyra år senare. Valperioden kan komma att förkortas, om regeringen enligt RF 3:4 förordnar om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Sådant val skall hållas inom tre månader efter förordnandet. (Detta är en maximitid; i praktiken kan tiden nedbringas till cirka 35 dagar.) Anledningen till ett extra val kan vara att riksdagen avgivit misstroendeförklaring mot ett statsråd (jfr 6:5), eller att regeringen lidit nederlag i en viktig fråga i riksdagen, eller att riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag till ny statsminister (6:3). Regeringens rätt att förordna om extra val är dock underkastad vissa begränsningar. Efter ett val är den nyvalda riksdagen tillförsäkrad arbetsro under tre månader, innan regeringen får förordna om extra val. Och en regering, som avgått men sitter kvar som expeditionsministär i avvaktan på att ny regering skall tillträda, får inte förordna om extra val. Ett extra val medför sålunda en uppdelning av den ordinarie valperioden i två perioder. Den tidigare valperioden förkortas, och den nya valperioden kommer att löpa tills riksdagen samlas efter nästa val (ordinarie eller extra). Vid krig eller krigsfara kan valperioden komma att förskjutas enligt föreskrifter i RF 13:12. Vid krig får val hållas endast efter beslut av riksdagen, och vid krigsfara får riksdagen besluta om uppskov med val. Uppskovsbeslut skall omprövas med högst ett års mellanrum. Riksdagens beslut skall i dessa fall fattas med 3/4 majoritet. Sedan kriget eller krigsfaran upphört, 20

skall ordinarie val hållas så snart det kan ske, och det därnäst följande ordinarie valet skall äga rum under fjärde eller femte året därefter. Tilläggas bör att val till riksdagen inte får hållas på ockuperat område (RF 13:10).

2.1.5 Rösträtt, valbarhet och behörighet Rösträtt vid val till riksdagen tillkommer enligt RF 3:2 svensk medborgare som är eller någon gång varit bosatt i riket. Den som inte har uppnått 18 års ålder senast på valdagen har dock ej rösträtt. Med valbarhetsvillkor förstås förutsättningarna för att kunna väljas till riksdagsledamot och med behörighetsvillkor förutsättningarna för att kunna kvarstå som riksdagsledamot. Enligt RF 3:10 kan endast den som uppfyller villkoren för rösträtt vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot. Villkoren är formulerade som behörighetsvillkor, men de bör rimligen uppfattas även som valbarhetsvillkor och sålunda vara uppfyllda redan vid valförrättningen. En riksdagsledamot behöver inte med nödvändighet vara folkbokförd eller eljest hemmahörande i den valkrets, för vilken han valts. Det stadgas sålunda inte något "bostadsband" för riksdagsledamöter. Man har dock räknat med att flertalet riksdagsledamöter i verkligheten kommer att vara hemmahörande i den valkrets, för vilken de valts; eljest skulle ju själva syftet med valkretsindelningen (en representation för olika regionala intressen) kunna äventyras. En riksdagsledamot behöver inte ens vara bosatt inom riket; en utlandssvensk, som uppfyller rösträttsvillkoren, kan sålunda vara riksdagsledamot. En riksdagsledamot kan förlora sin behörighet genom att han förlorar sitt svenska medborgarskap. Bedömningen av om valbarhetsvillkoren är uppfyllda vid valet göres av LSt i samband med sammanräkningen av rösterna (ValL 18:3 och 11). Frågor om redan valda riksdagsledamöters behörighet bedömes däremot av valprövningsnämnden (RF 4:7). Om denna förklarat en riksdagsledamot obehörig, skall den ersättare som står i tur utses till ny ledamot (se nedan under 2.1.10).

2.1.6 Röstlängd och röstkort Frågan huruvida rösträtt föreligger skall enligt RF 3:2 avgöras på grundval av en före valet upprättad röstlängd. Bestämmelser om röstlängd finns i .

ValL 7 kap. När det skall hållas val skall centrala valmyndigheten upprätta en röstlängd för varje valdistrikt. Det skall alltså upprättas nya röstlängder för varje val som skall hållas. Röstlängderna för val till riksdagen skall upptaga alla svenska medborgare som fyller 18 år senast på valdagen och som är eller har varit folkbokförda i landet. En utlandssvensk blir automatiskt upptagen i röstlängd endast om han varit folkbokförd i landet någon gång under de senaste tio åren. I annat fall krävs att han skriftligen anmäler sig senast 30 dagar före valdagen. Den som gjort en sådan anmälan skall tas upp i röstlängd i tio år från dagen för anmälan. Som en sådan anmälan betraktas en röst som vid valet avgivits av en person som inte är upptagen i röstlängd men som uppfyller rösträttsvillkoren. Till grund för röstlängderna skall ligga uppgifter i folkbokföringsdatabasen om läget 30 dagar före valdagen. Detta betyder att röstlängderna kan färdigställas tidigast en knapp månad före valdagen. Enligt lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs för framställning av röstlängder och röstkort. De röstberättigade skall upptagas i röstlängden för det valdistrikt där de är folkbokförda. För var och en som är upptagen i röstlängd skall skattemyndigheten upprätta ett röstkort som skall innehålla uppgift om väljarens namn och nummer i röstlängden och om vilka val som väljaren får delta i samt annan information om valet. Röstkorten skall skickas ut i så god tid att de kan beräknas vara väljarna tillhanda senast 18 dagar före valdagen. Genom röstkorten får väljarna möjlighet att kontrollera röstlängdens riktighet. Den som anser att röstlängden innehåller felaktiga uppgifter om honom kan senast tolv dagar före valdagen skriftligen begära att uppgifterna rättas. Detsamma gäller den som inte fått röstkort och därför anser sig felaktigt utesluten ur röstlängden. Det som hänt senare än 30 dagar före valdagen får dock inte ligga till grund för rättelse. Frågor om rättelse skall prövas av länsstyrelsen. När samtliga beslut om rättelse har förts in i röstlängden skall denna så snart som möjligt sändas till den kommun där valdistriktet ligger. Länsstyrelsens beslut i ett ärende om rättelse får överklagas hos valprövningsnämnden.

22

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

2.1.7 Valsedlar, partibeteckningar och kandidatnamn Om valsedlarnas beskaffenhet ges bestämmelser i ValL 6 kap. Till valsedlar skall användas särskilda blanketter, som tillhandahålles av centrala valmyndigheten. Valsedlarna skall vara lika till storlek och material. Då ordinarie riksdags- och kommunalval skall hållas samtidigt, måste valsedlarna ha olika färg för att lätt kunna skiljas åt (gula valsedlar vid riksdagsval, blå vid landstingsval och vita vid övriga kommunalval). Valsedel skall vara försedd med partibeteckning och bör dessutom innehålla namn på en eller flera kandidater, angivna så att deras identitet klart framgår, beteckning som visar för vilken valkrets sedeln är avsedd (valkretsbeteckning), uppgift om det val för vilket sedeln gäller (valbeteckning) samt uppgift om verkställd registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater. Kandidatnamnen skall upptagas i en följd under varandra och förses med ordningsnummer. Namnen gäller både för själva valet och, i den mån de ej därvid tages i anspråk, för val av ersättare. Efter beställning av parti tillhandahåller centrala valmyndigheten partiet valsedlar och förser dem på begäran med partibeteckning, kandidatnamn samt valkrets- och valbeteckningar. Valsedlarna tillhandahålles kostnadsfritt, om partiet är eller blir representerat i riksdagen eller om det vid något av de senaste två valen fått eller vid det förestående valet får mer än 1% av rösterna i hela landet. I röstningslokal skall väljarna ha tillgång till både partimarkerade valsedlar och valsedelsblanketter. Partisystemet spelar sålunda en central roll för mandatfördelningen. Kandidatnamnen måste på valsedlarna vara sammankopplade med en partibeteckning. Den omständigheten, att flertalet väljare röstar på parti och inte på personer, medför emellertid en viss risk för missbruk av partibeteckningar. Det kan tänkas, att ett fördomsfritt parti distribuerar valsedlar, där dess egna kandidater figurerar under ett annat partis beteckning. För att hindra detta har man infört särskilda regler om registrering av partibeteckningar och anmälan av kandidater vid riksdagsval (ValL 5 kap). Ett parti med minst 1 500 röstberättigade medlemmar kan få sin partibeteckning registrerad hos centrala valmyndigheten. Därefter skall partiet för varje valkrets anmäla samtliga kandidater hos centrala valmyndigheten (eller, om regeringen så bestämmer, hos länsstyrelsen). En anmälan skall åtföljas av skriftligt samtycke av kandidaterna. En valsedel med registrerad partibeteckning måste upptaga namn på anmälda kandidater. I annat fall betraktas samtliga namn på valsedeln som obefintliga, men valsedeln tillgodoräknas ändå det parti vars partibeteckning den bär (ValL 18:11). Centrala valmyndighetens beslut i registrerings- eller anmälningsärende kan överklagas hos valprövningsnämnden.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

23

Systemet med registrering av partibetecknigar och anmälan av kandidater är frivilligt. Man kan emellertid räkna med att samtliga partier som deltar i riksdagsval kommer att utnyttja denna möjlighet att skydda sin partibeteckning. Om ett parti ändå försummar att anmäla kandidater i en viss valkrets, kan man där föra in vilka kandidatnamn som helst under partiets beteckning. Enligt RF 3:1 sker vid riksdagsval röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Denna möjlighet är emellertid starkt begränsad. Den inskränker sig till en möjlighet att på en valsedel markera vilket namn som bör komma främst i rangordningen. Enligt ValL 6:4 skall det på en valsedel som innehåller kandidatnamn finnas ett markerat utrymme intill varje namn där väljarna kan lämna en särskild personröst genom en markering. Om ett kandidatnamn skrivs till på en valsedel för ett parti med registrerad partibeteckning betraktas detta namn som obefintligt. På en valsedel för ett parti utan registrerad partibeteckning är det däremot möjligt att skriva till namn eller att komponera en egen valsedel. Om ett namn skrivs till på en sådan valsedel betraktas det som en särskild personröst. Generellt gäller att strykningar av namn på en valsedel inte beaktas.

2.1.8 Röstningsförfarandet Röstning sker normalt på valdagen i den vallokal som är avsedd för det valdistrikt där väljaren är upptagen i röstlängd. Kommunen är skyldig att tillhandahålla sådana lokaler (t ex lediga skollokaler). Röstning kan också ske i vissa andra röstningslokaler: postkontor samt särskilda röstmottagningsställen som anordnas vid vårdinrättningar eller hos utlandsmyndigheter. Enligt en särskild lag (1997:159) om brevröstning i vissa fall kan brevröstning ske i Tyskland och Schweiz samt ombord på svenskt fartyg i utrikes fart. I en kommunal vallokal skall finnas valdistriktets röstlängd, listor över partier med registrerad partibeteckning och anmälda kandidater samt en valurna för varje slag av val. I alla röstningslokaler skall finnas valskärmar, ett exemplar av vallagen, partimarkerade valsedlar, blanka valsedlar samt valkuvert och ytterkuvert. Valet äger rum inför öppna dörrar. I en röstningslokal får inte hållas tal och inte heller delas ut eller sättas upp tryckta eller skrivna upprop till väljarna. Valförrättarna eller röstmottagarna skall ansvara för ordningen i röstningslokalen. Blir det sådan oordning att den inte kan avstyras får valförrättaren eller röstmottagaren avbryta röstningen. 24

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Röstning i vallokal tillgår på följande sätt (ValL 10 kap). Sedan väljaren försett sig med valsedlar skall valförrättaren ge honom ett valkuvert för varje slag av val som han skall deltaga i och hänvisa honom till en ledig valskärm. Där skall väljaren lägga en valsedel för varje slag av val i ett valkuvert och försluta kuvertet. Därefter skall valkuverten lämnas till valförrättaren som lägger kuverten i valurnan för respektive val och prickar av väljaren i röstlängden. Väljare som är sjuka, funktionshindrade eller gamla och därför inte kan komma personligen till vallokalen får rösta genom bud enligt bestämmelser i ValL 14 kap. Som bud får anlitas nära anhöriga eller vårdare. Den som vill rösta genom bud skall lägga en valsedel för varje slag av val i ett valkuvert och i budets och ett vittnes närvaro lägga valkuverten i ett ytterkuvert för budröst, klistra igen ytterkuvertet och på detta skriva en försäkran på heder och samvete att allt har gått rätt till och att han inte kan rösta i vallokal. På ytterkuvertet skall budet och vittnet intyga att väljaren själv har skrivit under försäkran. Ett vittne skall ha fyllt 18 år, och väljarens familjemedlemmar får inte vara vittnen. Budet skall skriva sitt namn, personnummer och adress på ytterkuvertet. När budet lämnat ytterkuvertet i vallokalen, skall valförrättaren öppna ytterkuvertet och lägga valkuverten i respektive valurna samt pricka av väljaren i röstlängden. I stället för i vallokal kan röstning ske på postkontor fr o m artonde dagen före valdagen t o m valdagen (ValL 11 kap). Förfarandet skiljer sig från röstning i vallokal genom att väljaren måste visa sitt röstkort för röstmottagaren och lämna röstkortet till denne tillsammans med de färdigställda valkuverten. Väljaren är skyldig att legitimera sig. Röstmottagaren lägger in valkuverten och röstkortet i ett fönsterkuvert, som skickas till vederbörande valnämnd. Röstning på postkontor kan ske även genom bud eller genom lantbrevbärare. Särskilt röstmottagningsställe kan enligt centrala valmyndighetens bestämmande anordnas vid sjukhus, ålderdomshem, kriminalvårdsanstalter eller liknande vårdinrättningar eller vårdanstalter (ValL 12 kap). Röstning får där ske fr o m sjunde dagen före valdagen t o m valdagen. I övrigt gäller i huvudsak samma regler som för röstning på postkontor. Röstmottagning skall anordnas vid de svenska utlandsmyndigheter som centrala valmyndigheten bestämmer efter samråd med utrikesdepartementet (ValL 13 kap). Röstmottagningen får börja tidigast den tjugofjärde (i vissa fall den tjugonde) dagen före valdagen och får pågå så länge att valkuverten kan beräknas vara hos centrala valmyndigheten senast dagen före valdagen. Väljaren skall legitimera sig och lämna sitt röstkort om han har ett sådant; saknar han röstkort skall röstmottagaren fylla i ett adresskort. Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

25

Väljarens valkuvert och röstkort eller adresskort skall läggas i ett fönsterkuvert, som skickas till centrala valmyndigheten för vidare befordran till vederbörande valnämnd. De fönsterkuvert som kommit in till valnämnden före valdagen eller så tidigt på valdagen att de kan vara valförrättarna tillhanda före röstningens avslutande skall sorteras på valdistrikt och skickas till valförrättarna (ValL 15 kap). Dessa skall öppna fönsterkuverten och eventuella ytterkuvert för budröstning och lägga valkuverten i valurnan. Om en väljare har röstat på postkontor eller på annat röstmottagningsställe och ändrar sig, kan han rösta i vallokalen på valdagen (s k ångerröstning). Det inkomna fönsterkuvertet skall då återlämnas till väljaren eller läggas i ett särskilt kuvert. Först därefter får väljarens röst mottagas. Enligt lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall (i lydelse enligt lag 2002:67) får väljare som vistas utomlands eller ombord på ett fartyg i utrikes fart brevrösta. Den som brevröstar skall själv lägga in sina valsedlar i valkuvert och i närvaro av två vittnen lägga in valkuverten i ett ytterkuvert för brevröstning samt på ytterkuvertet skriva en försäkran att allt har gått rätt till. Vittnena skall på ytterkuvertet bestyrka väljarens namnteckning. Väljaren skall sedan lägga ytterkuvertet i ett omslagskuvert för brevröst och skriva sitt namn och personnummer på omslagskuvertet samt skicka detta till centrala valmyndigheten. Denna sänder omslagskuvertet till vederbörande valnämnd för granskning vid nämndens sammanträde för preliminär rösträkning. När röstningen i vallokal avslutats skall valförrättarna verkställa en preliminär rösträkning (ValL 16 kap). Härvid töms valurnan och antalet valkuvert räknas liksom även antalet i röstlängden avprickade väljare. Härefter öppnas valkuverten och de uttagna valsedlarna ordnas i grupper efter partibeteckning. Valsedlarna i varje grupp räknas och läggs därefter in i omslag som förseglas. Över förrättningen förs protokoll. Sedan rösträkningen avslutats skall valförrättarna till valnämden överlämna röstlängden, protokollet och valsedlarna i sina förseglade omslag. Snarast möjligt, dock tidigast onsdagen efter valdagen, skall valnämnden sammanträda för att granska och räkna de röster som inte räknats i vallokalerna (ValL 17 kap). Även denna rösträkning är preliminär. Vad valnämnden skall granska och räkna är de s k poströsterna, vilka finns i fönsterkuvert som inte öppnats av valförrättarna eller i omslagskuvert för brevröstning. Valnämnden skall öppna dessa kuvert och eventuella ytterkuvert samt lägga valkuverten i en valurna samt pricka av de röstande i röstlängden. Härefter skall valurnan tömmas samt antalet valkuvert och antalet röstande enligt röstlängden räknas. Valsedlarna tas ut ur valkuverten och ordnas i grupper 26

efter partibeteckning. Valsedlarna i varje grupp räknas och läggs in i omslag som förseglas. Över förrättningen skall föras protokoll. När sammanträdet avslutats skall valnämnden till LSt överlämna protokollet och de förseglade omslagen. Om LSt begär det skall även röstlängden överlämnas. Den slutliga sammanräkningen för hela valkretsen verkställs av LSt vid en offentlig förrättning som skall påbörjas så snart det kan ske (ValL 18 kap). Härvid prövar LSt valsedlarnas och de därpå upptagna namnens giltighet (18:9-11). Ogiltig är en valsedel som saknar partibeteckning eller har mer än en partibeteckning eller har kännetecken som uppenbart har gjorts med avsikt. Om ett valkuvert innehåller mer än en valsedel är alla valsedlarna ogiltiga. Har valsedlarna samma partibeteckning skall dock en valsedel räknas som giltig. Om valsedlarna i ett sådant fall skiljer sig i fråga om kandidatnamn eller personröster skall namnen betraktas som obefintliga. I övrigt skall ett namn på en valsedel anses obefintligt om kandidaten inte är valbar eller om det inte framgår klart vem som avses eller om valsedeln gäller för ett parti med registrerad partibeteckning och anmälda kandidater och namnet har skrivits till eller inte är anmält. Namnen på en valsedel skall vidare anses obefintliga om valsedeln upptar namn men saknar utrymme för markering av personröst, om det lämnats mer än en personröst eller det inte klart framgår vem en personröst avser eller om markering för personröst kan antas ha gjorts maskinellt, eller slutligen om ordningen mellan namnen på valsedeln inte framgår klart. Strykning av ett namn medför däremot inte att namnet anses obefintligt. LSt skall föra protokoll över den slutliga sammanräkningen. För att detta protokoll skall kunna ligga till grund för mandatfördelningen bör det innehålla uppgifter för varje valkrets om antalet röster för varje parti och fördelningen av dessa röster på eventuellt olika kandidatlistor inom partiet samt uppgifter om antalet personröster för olika kandidater. Sammanräkningen avslutas genom att protokollet läggs fram för granskning. LSt rapporterar valresultatet till centrala valmyndigheten via en gemensam databas. Det ankommer sedan på centrala valmyndigheten att fördela riksdagsmandaten mellan partier och, såvitt gäller utjämningsmandaten, även mellan valkretsar samt att fastställa vilka personer som skall erhålla mandaten. Reglerna härom kommer att behandlas i följande avsnitt. Valet avslutas genom att centrala valmyndigheten tillkännager valets utgång genom kungörelse i Post- och inrikes tidningar. Centrala valmyndigheten utfärdar därefter bevis för valda ledamöter och ersättare. Bevisen skall tillställas de utsedda samt valprövningsnämnden och riksdagens talman (ValL 19:11 och 12). 27

2.1.9 Principerna för mandatfördelningen I fördelningen av mandaten mellan partier, vilken verkställs av centrala valmyndigheten, äger endast de partier deltaga, som fått minst 4% av rösterna i hela riket (RF 3:7). De partier, som kommit över denna gräns, äger deltaga i fördelningen av både fasta valkretsmandat och utjämningsmandat. Ett parti, som inte uppnått gränsen, får inte vara med om fördelningen av utjämningsmandaten men får, om det uppnått en lokal framgång genom att få minst 12% av rösterna i en viss valkrets, deltaga i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i denna valkrets. Dessa procentspärrar har till syfte att göra det svårare för småpartier att vinna representation i riksdagen. Man har härigenom velat förhindra en alltför stor partisplittring inom riksdagen, vilken skulle kunna försvåra riksdagsarbetet och bildandet av handlingskraftiga regeringar. En liknande spärreffekt uppnåddes tidigare genom själva valkretsindelningen; då valkretsarna var slutna enheter och antalet mandat i en del valkretsar mycket litet, fanns en stor risk för att röster på småpartier skulle vara bortkastade. Då denna risk skulle minskas genom det nya systemet med utjämningsmandat, har man i stället infört de nyssnämnda procentspärrarna mot småpartier. Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten mellan partier används enligt RF 3:8 samt ValL 18:19 och 20:1 den s k jämkade uddatalsmetoden. Enligt denna reduceras värdet av varje partis röster redan från början genom att röstetalet divideras med talet 1,4 (genom denna räkneoperation blir det svårare för ett litet parti att erövra sitt första mandat). Det parti, som härvid får det största jämförelsetalet tilldelas det första mandatet. Sedan ett parti besatt en eller flera platser, reduceras värdet av dess röster genom att röstetalet divideras med dubbla antalet av partiet tilldelade platser +1. Detta innebär, att partiets röstetal efter första platstilldelningen delas med 3, efter andra med 5, efter tredje med 7 osv. Endast udda tal användes som divisorer. Även vid fördelningen av utjämningsmandaten används den jämkade uddatalsmetoden. Härvid tillämpas emellertid enligt RF 3:8 samt ValL 18:20 och 20:1 ett särskilt tillvägagångssätt i syfte att fördelningen av samtliga riksdagsmandat skall bli proportionell mot partiernas röstetal i hela riket. Man börjar sålunda med att fördela alla de 349 riksdagsmandaten mellan partierna och betraktar därvid hela riket som en valkrets. Det antal mandat, som varje parti sålunda bör få i hela riket, minskas sedan med det antal fasta valkretsmandat, som partiet redan har fått sig tilldelat. Mellanskillnaden utgör det antal utjämningsmandat, som skall tilldelas partiet.

i

Någon gång kan det inträffa att ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten får fler mandat än som krävs för att partiet skall bli proportionellt representerat i riksdagen. Vid fördelningen av utjämningsmandaten skall man då bortse från partiet och de mandat som det har fått (ValL 18:21). Detta innebär att antalet utjämningsmandat minskar med ett. De utjämningsmandat som ett parti har fått skall enligt RF 3:8 och ValL 20:2 tillföras bestämda valkretsar. Härvid tillföres det första mandatet den valkrets, där partiet efter fördelningen av de fasta valkretsmandaten uppvisar större jämförelsetal än i övriga valkretsar. Återstående utjämningsmandat tillföres sedan de valkretsar, där partiet har störst jämförelsetal med fortsatt tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden. I en valkrets där parhet inte har fått något fast valkretsmandat är dock jämförelsetalet vid tilldelningen av det första utjämningsmandatet lika med partiets röstetal (dvs divisorn är i detta fall inte 1,4 utan 1). För varje mandat som ett parti har erhållit utses en riksdagsledamot samt ersättare för honom (RF 3:9). Centrala valmyndigheten utser dessa på mundval av LSt:s sammanräkning (ValL 18:37). Ordningen mellan ett partis kandidater i en viss valkrets skall i första hand bestämmas på grundval av storleken på varje kandidats personliga röstetal (ValL 18:38 och 20:3). Härvid beaktas endast röstetalet för kandidater som fått personröster till ett antal av minst 8 procent av partiets röstetal i valkretsen. Den kandidat som fått högst röstetal får första platsen i ordningen osv. Detta innebär tydligen att personrösterna tillmäts större vikt än den på valsedeln angivna ordningsföljden mellan kandidaterna. Om tillräckligt många ledamöter inte kan utses enligt denna metod får man övergå till att bestämma rangordningen mellan kandidatnamnen med ledning av den på valsedlarna angivna ordningsföljden, varvid bortses från de namn som redan tilldelats plats (ValL 18:39 och 20:4). Om ett parti har valsedlar med olika namnlistor inom samma valkrets kan detta bli en ganska komplicerad procedur. Man skall då tillämpa den s k heltalsmetoden. Härvid ordnas först partiets valsedlar i grupper efter det översta namnet. Det namn, som härvid får det högsta röstetalet (jämförelsetalet), tilldelas första platsen. De valsedlar, som sålunda deltagit i besättandet av en plats, sorteras, om så erfordras, i sin tur i grupper efter namnet. Innan dessa valsedlar deltar i konkurrensen om nästa plats, reduceras deras röstvärde gecnom en invecklad matematisk operation. Röstetalet för en redan "begagnad" grupp av valsedlar divideras först med största jämförelsetalet vid den närmast föregående sammanräkningen; härvid framkommer det s k platstalet. Därefter divideras röstetalet för det aktuella namnet med (det sammanlagda) platstalet för den eller de grupper av "begagnade" valsedlar, där 29

namnet nu står överst, ökat med 1; härvid framkommer namnets jämförelsetal. Det namn, som nu har det största jämförelsetalet (dvs för obegagnade valsedlar röstetalet och för begagnade ett på nyss angivet sätt reducerat tal), får plats i ordningen.

2.1.10 Ersättare för riksdagsledamöterna För riksdagsledamöterna skall enligt RF 3:1 finnas ersättare. Dessa fungerar både som suppleanter och som efterträdare. Centrala valmyndigheten skall för varje ledamot utse lika många ersättare som ledamotens parti fått mandat i valkretsen. Det skall dock alltid utses minst tre ersättare för varje ledamot (ValL 18:51). Man utgår härvid från en ordningsföljd mellan kandidatnamnen som fastställts enligt samma principer som vid utseende av ledmöterna (18:52 och 20:5). Beträffande ersättarnas funktion som suppleanter stadgas i RF 4:9 samt RO 1:8 och 1:9, att talmannen skall inkalla ersättare för riksdagsledamot, som väljes till talman, utses till ledamot av regeringen eller beviljas ledighet för en tid av minst en månad. Om en riksdagsledamot lämnar sitt uppdrag, fortsätter tjänstgörande ersättare att utöva sitt uppdrag till dess ny ledamot har utsetts (RO 1:10). En ersättare kan komma att inträda som efterträdare åt en riksdagsledamot, när denne av någon anledning avgått. Ett mandat kan först och främst bli ledigt genom att dess innehavare avlider. I övrigt anger RF 4:7 uttömmande de fall i vilka ett mandat kan bli ledigt. Detta kan ske genom avsägelse; en riksdagsledamot får dock inte lämna sitt uppdrag utan riksdagens medgivande. Vidare kan behörighetsvillkoren brista; den som av valprövningsnämnden förklaras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag. Slutligen kan en riksdagsledamot, som genom grövre brott visat sig uppenbarligen olämplig för uppdraget, skiljas från uppdraget genom domstols dom (jfr BrB 20:4). Om en ledighet uppkommer på ena eller andra sättet, skall centrala valmyndigheten på anmälan av riksdagens talman i den avgångnes ställe utse den ersättare, som enligt den mellan ersättare bestämda ordningen står i tur att inträda (ValL 18:58).

2.1.11 Överklagande av riksdagsval Bestämmelser om överklagande av riksdagsval finns i RF 3:11 och ValL 19 kap. Prövningsinstans är valprövningsnämnden, vars beslut inte får överklagas. Valprövningsnämnden utses av riksdagen efter varje ordinarie riksdagsval. Den består av ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare, och sex andra ledamöter. Det som kan överklagas är, såvitt gäller riksdagsval, centrala valmyndighetens beslut att fastställa utgången av ett val eller av en sammanräkning för utseende av efterträdare eller ersättare. Men överklagandet kan grundas på påstådda felaktigheter som hänför sig till alla stadier av valförfarandet. Ett beslut får överklagas av den som enligt röstlängden har rösträtt vid valet och av ett parti som har deltagit i valet. Skrivelsen med överklagandet skall ges in till centrala valmyndigheten och skall ha kommit in dit tidigast dagen efter valdagen och senast inom tio dagar efter valets avslutande. Gäller överklagandet ett beslut att utse nya ledamöter eller ersättare skall skrivelsen ha kommit in senast tio dagar efter sammanräkningens avslutande. Centrala valmyndigheten skall snarast kungöra inkomna överklaganden i Post- och inrikes tidningar samt skicka skrivelserna till valprövningsnämnlen. I kungörelsen skall en viss kort tid anges inom vilken förklaring över verklagandena skall ha kommit in till valprövningsnämnden. Centrala valmyndigheten skall vidare skyndsamt till valprövningsnämnden ge in ytti ande över överklagandena. I ValL 19:18 och 19 anges dels vilka omständigheter, som kan medföra bifall till ett överklagande, dels vilka åtgärder som skall vidtagas om överI lagandet bifalles. Förutsättning för bifall är antingen att det i den verksamhet för förberedande och genomförande av val, för vilken en myndighet varar, har förekommit avvikelse från föreskriven ordning (oavsett om avvikelsen kan läggas någon till last eller beror på ett rent missöde) eller att någon har hindrat röstningen, förvanskat avgivna röster eller otillbörligen orkat vid valet på något annat sätt (jfr BrB 17:8). Sådana omständigheter om enligt lag inte får överklagas eller som överklagas i särskild ordning \\t inte åberopas vid ett överklagande enligt 18 eller 19 §§. (ValL 19:20). I båda fallen krävs dessutom, att vad som förekommit med fog kan antagas ha inverkat på valutgången. Om dessa förutsättningar är uppfyllda, skall valprövningsnämnden upphäva valet i den omfattning som behövs och föri om omval i valkrets. Om rättelse kan åstadkommas genom förnyad sammanräkning eller annan sådan mindre ingripande åtgärd, skall nämnden i stället uppdraga åt beslutsmyndigheten att vidtaga sådan rättelse.

När det gäller en förrättning för utseende av ny riksdagsledamot eller ytterligare ersättare för riksdagsledamot förutsattes för bifall till överklagandet, att avvikelse från föreskriven ordning förekommit och att det inte är osannolikt att avvikelsen har inverkat på utgången av förrättningen. Om dessa förutsättningar är uppfyllda, skall valprövningsnämnden upphäva förrättningen och uppdraga åt beslutsmyndigheten att vidtaga den rättelse som behövs. Överklagande av ett val har ingen omedelbar inverkan på valutgången. Enligt RF 3:11 skall den, som har valts till riksdagsledamot eller ersättare, utöva sitt uppdrag utan hinder av att valet har överklagats. Om valet ändras, skall ny ledamot intaga sin plats så snart ändringen har kungjorts.

2.2 Riksdagens organisation 2.2.1 Riksdagsledamöternas rättsställning RF innehåller vissa regler, som avser att garantera att riksdagsledamöterna inte onödigtvis hindras i utövningen av sitt uppdrag. Som en bakgrand till dessa regler skall först sägas några ord om riksdagsledamots straffrättsliga ställning enligt brottsbalken. I utövningen av sitt uppdrag åtnjuter en riksdagsledamot en viss grad av straffrättslig ansvarsfrihet. Ledamot av beslutande statlig församling är nämligen ej för någon sin åtgärd i denna egenskap underkastad ansvar för tjänstefel (BrB 20:1, 3 st). Härav följer att en riksdagsledamot inte är juridiskt ansvarig för sin medverkan i riksdagens beslut. Däremot ansvarar han för övriga i BrB 20 kap nämnda brott (mutbrott och brott mot tystnadsplikt) liksom för allmänna brott, som han begår i utövningen av sitt uppdrag, t ex ärekränkning (jfr dock nedan om förutsättningarna för åtal). Har en riksdagsledamot begått ett brott för vilket är stadgat fängelse i två år eller därutöver och har han genom brottet visat sig uppenbarligen olämplig att inneha uppdraget, kan han av rätten skiljas från sitt uppdrag (BrB 20:4, jfr RF 4:7,3 st). Enligt RF 4:8 får ingen väcka talan mot den, som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot, eller beröva honom friheten eller hindra honom att resa inom riket på grand av hans yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att riksdagen medgivit det genom beslut, om vilket minst 5/6 av de röstande har förenat sig. Den relativa immunitet, som sålunda tillkommer riksdagsledamot, omfattar hans handlande i egenskap av ledamot i kammaren, utskott och delegationer, däremot inte i riksdagens

förvaltningsorgan. Immuniteten innebär, att riksdagens medgivande, beslutat med kvalificerad majoritet, krävs för åtal, skadeståndstalan, frihetsberövande och reseförbud inom riket. Åklagare eller målsägande, som vill utverka sådant medgivande, har att inlämna skriftlig ansökan härom till riksdagens talman (RO 3:18). För brott, som en riksdagsledamot begår utanför sitt uppdrag, kan han åtalas under samma förutsättningar som andra medborgare. Härvid åtnjuter han dock ett visst skydd mot frihetsberövande. Enligt RF 4:8 skall bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller fråga är om brott, för vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Som en ytterligare garanti för att riksdagsledamot ej skall hindras i utövningen av sitt uppdrag stadgas i RF 4:6, att riksdagsledamot och ersättare får fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom. En riksdagsledamot får alltså inte vägras tjänstledighet för sitt uppdrag, oavsett om han är anställd i statlig, kommunal eller enskild tjänst eller om han fullgör värnpliktstjänstgöring. Enligt RO 9:6 skall riksdagsledamot av statsmedel åtnjuta arvode för sitt uppdrag. Bestämmelser härom samt om andra ekonomiska förmåner i anledning av uppdraget och om gottgörelse till ersättare skall meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor riksdagens ledamöter.

.2.2 Kammaren Enligt RF 3:1 består riksdagen av en kammare med 349 ledamöter. Kammaren utgöres alltså av samtliga riksdagsledamöter såsom överläggande och beslutande församling. Kammarens sammanträden ledes av talmannen (RO 2:1). Den som valts till talman frånträder utövningen av sitt uppdrag som riksdagsledamot, och hans plats intas av en ersättare. Talmannen har alltså ingen rösträtt i riksdagen, och under en överläggning får han inte yttra sig i sakfrågan. Riksdagen skall inom sig välja en talman och tre vice talmän (RF 4:2). Valet förrättas vid första kammarsammanträdet under valperioden och gäller till valperiodens slut (RO 8:1). Vid förhinder för talmannen ledes sammanträdet av en av vice talmännen; om även vice talmännen är förhindrade, inträder som ordförande den sk ålderspresidenten, dvs den i uppdraget (eller i andra hand till åren) äldste riksdagsledamoten (RO 2:2). Innan talman och vice talmän valts, måste ålderspresidenten helt naturligt föra ordet. 33

2.2.3 Utskott Flertalet riksdagsärenden måste beredas, innan de avgörs av kammaren. Bortsett från valärenden sker beredningen i utskott, som består av riksdagsledamöter. Då ledamöterna i utskotten utses efter överenskommelse mellan partierna inom riksdagens valberedning eller genom proportionellt val, överensstämmer utskottens politiska sammansättning i huvudsak med partiställningen inom kammaren, vilket medför att kammaren i mycket stor utsträckning följer utskottens förslag. Utskottssystemet är nödvändigt, eftersom riksdagen är alltför stor och har alltför många ärenden för att varje fråga där skall kunna penetreras tillräckligt noggrant. Genom utskottssystemet sker en arbetsfördelning mellan riksdagsledamöterna, så att de olika utskottens ledamöter får specialisera sig på särskilda kategorier av frågor. Om utskottens sammansättning och uppgifter ges föreskrifter i RO 4 kap. Riksdagen skall för varje valperiod inom sig tillsätta ett konstitutionsutskott, ett finansutskott, ett skatteutskott och ett erforderligt antal andra utskott. Utskottsval skall förrättas vid början av första riksmötet under varje valperiod. Valet gäller till valperiodens slut. Under pågående riksmöte kan riksdagen, om så erfordras, tillsätta ytterligare utskott längst för återstoden av valperioden. Varje utskott skall bestå av ett udda antal ledamöter, lägst 15. För tre av utskotten, nämligen konstitutionsutskottet, finansutskottet och skatteutskottet, är benämningarna och de viktigaste arbetsuppgifterna bestämda i RF och i RO:s huvudbestämmelser. I övrigt anges utskottens benämningar och uppgifter i RO:s tilläggsbestämmelser. Vid fördelningen av ärenden skall enligt RO 4:6 iakttagas, att ärenden som hör till ett ämnesområde hänföres till samma utskott. Detta innebär att i princip ingen åtskillnad skall göras mellan lagstiftningsfrågor och finansiella frågor, som hör till samma ämnesområde. Ett särskilt utskott får dock finnas för beredning av ärenden om privaträttslig lagstiftning. Av tilläggsbestämmelserna i RO 4 kap framgår, att antalet utskott skall vara 16, och att antalet ledamöter i utskotten fastställs av riksdagen på förslag av valberedningen. I tilläggsbestämmelserna ges även närmare föreskrifter om utskottens benämningar och arbetsuppgifter. För flertalet utskott anges även inom vilka utgiftsområden beredningen av anslagsfrågor ankommer på vederbörande utskott. Utskotten och deras uppgifter är f n följande (uppgifterna om utgiftsområden utesluts dock här): 1 Konstitutionsutskottet (KU) skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (RF 12:1) samt bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen (RO 4:4). Utskottet skall

vidare bereda ärenden om lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen, ärenden om press- eller partistöd, lagstiftning om radio, television och film, liksom andra ärenden som angår yttrandefrihet, opinionsbildning och religionsfrihet, övriga ärenden om riksdagen, riksdagens ombudsman och riksdagens myndigheter utom riksbanken och riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från riksdagen att väcka talan mot riksdagsledamot eller att ingripa i hans personliga frihet samt ärenden av allmän betydelse för den kommunala självstyrelsen. Konstitutionsutskottet har även beslutanderätt i vissa procedurfrågor. Enligt RF 2:12 prövar utskottet för riksdagens vidkommande om det särskilda förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning är tillämpligt i fråga om visst lagförslag. Och enligt RF 8:15 kan utskottet med 5/6 majoritet medge att grundlagsförslag får tas upp till behandling senare än nio månader före nästa val. Vidare skall utskottet enligt RO 2:9 avgöra meningsskiljaktigheter mellan kammaren och talmannen angående propositionsvägran. Utskottet skall också samråda med riksdagens ombudsmän om arbetsordningen och i andra frågor av organisatorisk art samt bereda val av ombudsman och riksrevisor (RO 8:10 tb). Slutligen tillkommer det utskottet att besluta om åtal mot statsråd (RF 12:3) och mot vissa riksdagsfunktionärer (RO 9:8). Finansutskottet (FiU) skall bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen samt ärenden som rör riksbankens verksamhet (RO 4:5). Utskottet skall dessutom bereda ärenden om penning-, kredit-, valuta- och statsskuldspolitiken samt riksrevisionen. Det skall vidare bereda ärenden av allmän betydelse för den kommunala ekonomin samt ärenden om statliga arbetsgivarfrågor, statlig statistik, redovisning, revision och rationalisering, om statens egendom och upphandling i allmänhet och förvaltningsekonomiska ärenden i övrigt som icke rör enbart visst ämnesområde. Utskottet skall även bereda budgettekniska ärenden, granska beräkningen av statens inkomster samt sammanställa statsbudgeten. Finansutskottet kan också enligt RF 9:4 komma att utöva viss beslutanderätt på riksdagens vägnar i budgetfrågor. Utskottet skall vidare bereda ärenden om ramar för utgiftsområden och om beräkning av statens inkomster enligt 5:12 (4:5). Utskottet får i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även i ärende som hör till annat utskotts beredningsområde (3:7). Innan ett utskott avger betänkande med förslag i ärende, som väckts inom riksdagen, skall finansutskottet beredas tillfälle att yttra sig, om förslaget kan innebära mera betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna (4:8 2 st). Det ankommer slutligen på utskottet

3

4

5 6

7 8

9

10

11

12 13

36

att besluta om åtal mot riksbanksfullmäktige och riksbankens direktion (RO 9:8). Skatteutskottet (SkU) skall bereda ärenden om statliga och kommunala skatter (RO 4:5) och vidare ärenden om taxering, uppbörd och folkbokföring. Justitieutskottet (JuU) skall bereda ärenden som rör domstolarna, arrendenämnderna och hyresnämnderna, åklagarväsendet, polisväsendet och kriminalvården samt ärenden rörande brottsbalken, rättegångsbalken mm. Lagutskottet (LU) skall bereda ärenden om privaträttslig och exekutionsrättslig lagstiftning. Utrikesutskottet (UU) skall bereda ärenden om rikets förhållande till och överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer, Sveriges representation i utlandet, utvecklingsbistånd, utrikeshandel och internationellt ekonomiskt samarbete. Försvarsutskottet (FöU) skall bereda ärenden om totalförsvaret. Socialförsäkringsutskottet (SfU) skall bereda ärenden om allmän försäkring och arbetsskadeförsäkring samt studiesociala ärenden. Det skall även bereda ärenden om svenskt medborgarskap samt utlännings- och invandrarfrågor. Socialutskottet (SoU) skall bereda ärenden som rör omsorger om barn och ungdom utom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, omsorger om äldre och handikappade, åtgärder mot missbruk och andra socialtjänstfrågor. Det skall även bereda ärenden om alkoholpolitiska åtgärder, hälso- och sjukvård samt sociala ärenden i övrigt. Kulturutskottet (KrU) skall bereda ärenden som rör allmänna kulturoch bildningsändamål, folkbildning, ungdomsverksamhet, internationellt kulturellt samarbete samt idrotts- och friluftsverksamhet. Det skall även bereda kyrkofrågor och sådana ärenden om radio och television som inte hör under konstitutionsutskottet. Utbildningsutskottet (UbU) skall bereda ärenden om högre utbildning och forskning, studiestöd, skolväsendet samt förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Trafikutskottet (TU) skall bereda ärenden om järnvägar, post, telegraf, telefon, vägar, vägtrafik, sjöfart och luftfart. Miljö- och jordbruksutskottet (MJU) skall bereda ärenden om jordbruk, skogsbruk, trädgårdsnäring, väderlekstjänst, jakt och fiske ävensom ärenden om kärnsäkerhet, naturvård och ärenden om miljövård i övrigt som inte tillhör annat utskotts beredning.

,

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

14 Näringsutskottet (NU) skall bereda ärenden om allmänna riktlinjer för näringspolitiken och därmed sammanhängande forskningsfrågor samt ärenden om industri och hantverk, handel, energipolitik, regionalpolitik, statlig företagsamhet samt pris- och konkurrensförhållanden i näringslivet. 15 Arbetsmarknadsutskottet (AU) skall bereda ärenden om arbetsmarknadspolitik, arbetsrätt, arbetstid, semester, arbetsmiljö samt jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. 16 Bostadsutskottet (BoU) skall bereda ärenden om bl a bostadspolitiken, byggnadsväsendet, fastighetsbildning, länsförvaltningen och rikets administrativa indelning samt kommunala frågor som inte tillhör något annat utskott.

2.2.4 Delegationer Vid sidan av utskotten finns ett antal kollegialt sammansatta riksdagsorgan, vilka i brist på bättre namn här sammanfattas under beteckningen "delegationer". Deras uppgifter är skiftande. Några är samrådsorgan (utrikesnämnilen och EU-nämnden), något är beredningsorgan (valberedningen), och några är utrustade med beslutanderätt (valprövningsnämnden och krigsdelegationen). För att bestämma arvoden om löner för vissa befattningshavare finns statsrådsarvodesnämnden och nämnden för lön till riksrevisorerna. Riksdagsstyrelsen har flera olika funktioner. Gemensamt för dessa organ är, att deras uppgifter står i nära samband med det egentliga riksdagsarbetet. Riksdagsstyrelsen överlägger om planeringen av riksdagens arbete, leder riksdagsförvaltningen samt beslutar i ärenden av större vikt rörande riksdagens internationella verksamhet. Den består av talmannen som ordförande samt tio andra ledamöter som riksdagen utser inom sig för riksdagens valperiod. (RO 1:7.) Ordförandekonferensen överlägger i frågor av gemensamt intresse för verksamheten i kammaren och utskotten. Den består av talmannen som ordförande samt utskottens och EU-nämndens ordförande. Valberedningen har till uppgift att bereda val inom riksdagen (RO 7:2). Den utses vid första kammarsammanträdet under riksdagens valperiod. Valberedningen är i det närmaste proportionellt sammansatt av företrädare för riksdagens partigrupper. Valprövningsnämnden har till huvuduppgift att pröva överklagande av val till riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige samt Europaparlamentet (RF 3:11 och ValL 19 kap). Såvitt gäller riksdagen har nämnden att Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

37

granska bevis om val av ledamöter och ersättare (ValL 19:22), att pröva ledamöters och ersättares behörighet (RF 4:7) samt att pröva överklagande av val inom riksdagen (RO 7:5). Enligt ValL har nämnden vidare att pröva överklagande av beslut rörande valkretsindelning vid landstings- och kommunalval (2:12), antalet valkretsmandat (3:12), indelning i valdistrikt (4:8), registrering av partibeteckningar och anmälan av kandidater (5:21) och tillhandahållande av valsedlar (6:7). Slutligen har valprövningsnämnden att pröva överklagande av beslut varigenom centrala valmyndigheten har fastställt utgången av folkomröstning (folkomröstningslagen 1979:369 16 §). Valprövningsnämnden består av en ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare och som ej får tillhöra riksdagen, och 6 andra ledamöter. Ledamöterna väljes av riksdagen efter varje ordinarie val. Detta medför att besvär över ett riksdagsval kommer att prövas av den valprövningsnämnd, som utsetts efter föregående val. Utrikesnämnden skall av regeringen hållas underrättad om utrikespolitiska förhållanden samt överlägga med regeringen om utrikespolitiska frågor (RF 10:6). Utrikesnämnden består av talmannen samt 9 andra ledamöter, som riksdagen väljer inom sig för hela valperioden (RF 10:7, RO 8:7). Ordförande vid sammanträde med utrikesnämnden är statschefen eller vid förfall för denne statsministern. EU-nämnden skall samråda med regeringen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen (RF 10:6 1 st). Närmare bestämmelser om EU-nämndens verksamhet finns i RO 10 kap. Krigsdelegationen består av talmannen som ordförande samt 50 andra ledamöter, vilka riksdagen väljer för hela valperioden (RO 8:12). Dess uppgift är enligt RF 13:2 att vid krig eller krigsfara träda i riksdagens ställe om förhållandena kräver det. Förordnande att krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe meddelas av utrikesnämndens ledamöter i samråd med statsministern (se närmare RF 13:2 och RO 8:9). Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta att riksdagen skall återtaga sina befogenheter.

2.2.5 Riksdagskanslierna och riksdagsförvaltningen Som hjälp i riksdagsarbetet anlitar riksdagen och dess organ tjänstemän (sekreterare och annan kanslipersonal), som biträder med protokollföring, uppsättande och expediering av skrivelser samt inom utskotten även med utredningsarbete. Denna personal tjänstgör vid kanslier av två slag: kam38

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

markansliet, som förestås av en kammarsekreterare (RO 9:1), och utskott . kanslier ledda av sekreterare (RO 9:2). Kammarsekreteraren har en dubbelroll. Han är även, med tjänstebenämningen "riksdagsdirektör", chef för riksdagsförvaltningen (RO 9.1.2). Riksdagsstyrelsen leder riksdagsförvaltningen, och riksdagsdirektören ansvarar för och leder dess verksamhet enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Till riksdagsförvaltningens uppgifter hör bl a att tillhandahålla de resurser och den service m m som behövs för kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet. Enligt RO 9:4 skall riksdagsförvaltningen, såvitt gäller riksdagens och dess myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågor, göra upp förslag till anslag på statsbudgeten, i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter utom riksbanken samt meddela föreskrifter och råd i sådana frågor. Närmare förei.rifter om riksdagsförvaltningen finns i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen.

2.6 Riksdagens myndigheter Under riksdagen lyder vissa förvaltningsorgan med självständiga uppgifter, nämligen riksbanken, riksdagens ombudsmän och riksrevisionen. Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för penningpolitiken (RF 9:12). Den har ensamrätt att ge ut sedlar och mynt (9:13). Riksbanken har elva fullmäktige som väljs av riksdagen. Banken leds av en direktion med sex ledamöter, som utses av fullmäktige för sex år. Närmare bestämmelser om riksbankens verksamhet finns i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Riksbankens uppgifter kommer att behandlas nedan under 6.4.7. Riksdagens ombudsmän och riksrevisionen kommer att behandlas närmare nedan under 7.4 och 7.6.

2.7 Riksdagens representanter i utomstående organ Förutom ledamöter i de hittills behandlade riksdagsorganen utser riksdagen också representanter i vissa utanför riksdagsorganisationen stående organ, om Nordiska rådets svenska delegation, Europarådets svenska delegation i styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond (se RO 7:1 tb).

2.2.8 Överklagande av beslut av riksdagsorgan Beslut av riksdagens förvaltningsorgan kan i viss utsträckning överklagas antingen hos regeringsrätten eller hos riksdagens besvärsnämnd, som består av lagfaren ordförande och fyra andra ledamöter, valda av riksdagen (RO 9:5). Närmare föreskrifter härom finns i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter. Lagen gäller beslut av riksdagsförvaltningen, riksbanken, riksdagens ombudsmän och riksrevisionen. Överklagbara är dels vissa beslut i personalfrågor (t ex tjänstetillsättningar), dels beslut om utlämnande av allmän handling, om beslutet innebär vägrat utlämnande eller utlämnande under förbehåll (sådant beslut av riksdagens ombudsmän får dock inte överklagas), dels beslut av riksdagsförvaltningen om ekonomisk förmån åt en ledamot av riksdagen eller av ett riksdagsorgan. Beslut om utlämnande av allmän handling överklagas hos regeringsrätten, och övriga beslut överklagas hos riksdagens besvärsnämnd.

2.3 Riksdagens arbetsformer 2.3.1 Riksmöten Riksdagen skall enligt RF 4:1 sammanträda till riksmöte årligen. Riksmöte hålls normalt i Stockholm, men riksdagen eller talmannen kan bestämma annan sammanträdesort, om hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet påkallar detta. När val har hållits, oavsett om det är ett ordinarie eller ett extra val, skall den nyvalda riksdagen samlas till riksmöte på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts (RF 3:5, RO 1:2). Efter ordinarie val börjar riksmötet alltså någon gång under tiden 30/9-6/10. Under de år, då ordinarie riksdagsval inte hålls, inleds nytt riksmöte på dag i september som riksdagen på förslag av riksdagsstyrelsen fastställt vid föregående riksmöte (RO 1:2). Har extra val utlysts före den bestämda dagen och har den därvid valda riksdagen inte hunnit samlas till riksmöte före juli månads utgång, kommer dock det riksmöte, som samlas efter det extra valet, att träda i stället för det riksmöte som annars skulle ha hållits. Hinner den nyvalda riksdagen efter det extra valet samlas tidigare, kommer sålunda två riksmöten att följa tätt efter varandra. 40

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Ett riksmöte pågår till dess nästa riksmöte börjar (RO 1:2 3 st). Härav följer att efter ett extra val det pågående riksmötet måste avbrytas när den nyvalda riksdagen samlas. I princip pågår riksmöte under hela året. Meningen är dock att upphåll i riksdagsarbetet skall kunna göras under sommaren och i samband med större helger. Även efter förordnande om extra val skall uppehåll i riksdagsarbetet kunna göras. Talmannen beslutar efter samråd med riksdagsstyrelsen vilka uppehåll i kammarens arbete om en vecka eller längre tid som skall förekomma under pågående riksmöte (2:6 1 st). Har regeringen förordnat om extra val kan talmannen på begäran av regeringen besluta att uppehåll skall göras i kammarens arbete under återstoden av valperioden (2:6 2 st). Talmannen kan besluta att avbryta uppehåll i kammarens arbete, t ex på grund av någon viktig händelse som inträffar under sommaruppehållet. Beslut härom skall fattas om regeringen eller minst 115 riksdagsledamöter begär det. Om begäran innefattar önskemål om sammanträde inom tio dagar, skall talmannen kalla till sammanträde inom denna tid (2:6, 3 och 4 st). Vid det första kammarsammanträdet under ett riksmöte föredrages berättelse av riksdagens valprövningsnämnd om granskning av bevis om val av ledamöter och ersättare samt förrättas upprop (RO 1:5). Om sammanträdet är det första under riksdagens valperiod, förrättas även val av talman och vice talmän (RO 8:1). Riksmöte öppnas vid ett särskilt sammanträde med kammaren senast på riksmötets tredje dag (RO 1:6). Härvid förklarar statschefen på talmannens hemställan riksmötet öppnat. Vid sammanträdet avger också statsministern en regeringsförklaring, om icke särskilda skäl föranleder annat (t ex vid regeringsskifte efter val). Kommer riket i krig eller krigsfara skall regeringen eller talmannen kalla riksdagen till sammanträde och kan härvid bestämma annan sammanträdesort än Stockholm (RF 13:1). Enligt RF 13:10 får riksdagen inte fatta beslut på ockuperat område.

2.3.2 Kammarsammanträden Riksdagsarbetet försiggår vid sammanträden dels i kammaren, dels i utskotten. Kammarens sammanträden kallas plena (pluralis av plenum, egentligen = fulltaligt sammanträde). Man skiljer mellan arbetsplena, där överläggningar och beslut i sakfrågor förekommer, och bordläggningsplena, som ägnas åt mera formella eller expeditionella ärenden. Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

41

Sammanträdena ledes av talmannen (RO 2:1). Vid sammanträde har varje riksdagsledamot och varje statsråd rätt att yttra sig (RF 4:4, RO 2:10). Yttranderätten begränsas i viss mån av jävsregler i RO 2:11. Ingen får vid sammanträde deltaga i behandlingen av ärende, som personligen rör honom eller någon honom närstående; statsråd får dock deltaga i överläggningen i ärende angående hans tjänsteutövning. Vidare är den som yttrar sig skyldig att hålla sig till ämnet, och han får inte uttala sig otillbörligt eller förolämpande mot annan eller i övrigt uppträda på sätt som strider mot god ordning. Om någon bryter mot dessa föreskrifter kan talmannen fråntaga honom ordet (RO 2:12). Riksdagen kan besluta om tidsbegränsning för anföranden (2:14). Kammarsammanträden är i princip offentliga (RO 2:4). Sammanträde kan dock enligt beslut av riksdagen hållas inom stängda dörrar, om det påkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt av utrikespolitiska hänsyn. Regeringen kan också förordna om stängda dörrar, om den vid sammanträde skall lämna ett meddelande till riksdagen. Riksdagsledamöter och tjänstemän har i princip tystnadsplikt angående vad som förekommit vid sammanträde inom stängda dörrar. Förfarandet i sådana riksdagsärenden, vilkas handläggning utmynnar i ett beslut, kommer att behandlas närmare i det följande. Vid sidan härav förekommer vissa ärenden, i vilka inget beslut fattas. Hit hör främst interpellationer och frågor till statsråd (se närmare nedan under 7.1.4). Vidare kan regeringen enligt RO 3:6 lämna meddelande till riksdagen genom skrivelse eller också muntligen genom statsråd vid sammanträde med kammaren. Debatter utan samband med något beslut kan också förekomma vid kammarsammanträden (RO 2.10).

2.3.3 Ärendenas väckande Rätt att väcka ärenden i riksdagen tillkommer regeringen, riksdagens utskott och andra riksdagsorgan samt enskilda ledamöter. Däremot kan ärenden inte väckas genom framställningar i övrigt från myndigheter, organisationer eller enskilda (bortsett från det fall som nämns i RO 3:18). Vill dessa få en fråga upptagen i riksdagen, får de gå en omväg. Myndigheterna får vända sig till regeringen, medan organisationer och enskilda ofta vidtalar en eller flera riksdagsledamöter att motionera i en viss fråga. Regeringen avger förslag till riksdagen genom proposition (RO 3:1). En proposition skall vara åtföljd av regeringens protokoll i ärendet, av redogörelse för ärendets tidigare behandling, av motivering och av lagrådets ytt42

rande, då sådant föreligger. Angående tiden för avlämnande av propositioner ges närmare förskrifter i RO 3:2-5. Budgetpropositionen, som i princip skall vara heltäckande, skall normalt alämnas senast 20/9, under ett valår dock senast en vecka efter riksmötets öppnande. Vid regeringsskifte kan det räcka att budgetpropositionen avlämnas inom tio dagar efter den nya regeringens tillträde, dock senast 15/11. Om regeringen anser att proposition med förslag till riktlinjer för den främtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår (ekonomisk vårproposition) bör behandlas under pågående riksmöte, bör propositionen avlämnas senast 15/4. Vad gäller propositioner i andra frågor än finansiella, t ex lagstiftningsfrågor, skall riksdagen på förslag av talmannen fastställa tiden för avlämnande av propositioner som regeringen anser böra behandlas under pågåendc riksmöte. Regeringen bör samråda med talmannen om tidsschemat för avlämnande av propositioner, så att arbetsanhopning hos riksdagen om möjligt förebyggs. Riksdagens utskott har enligt RO 3:7 en allmän initiativrätt i ämnen som hör till deras handläggning. Finansutskottet får dessutom i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även i ämnen som hör till annat utskotts beredningsområde. Andra riksdagsorgan får väcka förslag hos riksdagen i fråga, som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer (RO 3:8) Riksdagen kan ge sådant organ initiativrätt även i andra frågor. Särskilda bestämmelser finns om initiativrätt för riksdagsstyrelsen, riksbanksfullmäktige, riksbankens direktion, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. Riksdagsledamot kan avge förslag till riksdagen genom motion (RO 3:9). Angående tiden för avlämnande av motioner ges föreskrifter i RO 3: 10-15. En gång om året löper en allmän motionstid, under vilken motion får väckas om allt som kan komma under riksdagens prövning. Den allmänna motionstiden pågår från början av riksmöte som inleds under augusti, september eller oktober och så länge som motion får avlämnas med anledning av budgetpropositionen (dvs under femton dagar efter propositions avlämnande). Efter avlämnande av andra propositioner och av skrivelscr från regeringen löper en motionstid om 15 dagar, men motionsrätten är här begränsad till de frågor som behandlas i propositionen resp skrivelsen. I fråga om övriga regler om motionsrätt och motionstid må här hänvisas till lagtexten. Speciella initiativformer är konstitutionsutskottets anmälan av vilande beslut i grundlagsfrågor o d (RO 3:16), talmannens förslag till statsminister

(RF 6:2), yrkande om misstroendeförklaring (RO 3:17), yrkande om folkomröstning i grundlagsfråga (RF 8:15, RO 3:17), yrkande om uppskov med behandling av rättighetsbegränsande lagförslag (RF 2:12, RO 5:1) samt ansökan av åklagare eller målsägande om riksdagens medgivande till domstolstalan mot riksdagsledamot (RO 3:18). Proposition och motion får enligt RO 3:19 återkallas, till dess utskott har avgivit betänkande i ärendet. I övrigt kommer ett väckt ärende att ha sin gång, även om initiativtagaren ångrar sig. Val, som enligt RF eller RO skall förrättas av kammaren, företas på talmannens initiativ.

2.3.4 Ärendenas beredning Flertalet riksdagsärenden skall före avgörandet beredas i utskott. Valärenden beredes dock på annat sätt, och vissa ärenden, t ex om godkännande av förslag till statsminister, om misstroendeförklaring mot statsråd och om anordnande av folkomröstning i grundlagsfråga, blir överhuvudtaget inte föremål för beredning. Enligt RO 4:1 skall proposition, skrivelse från regeringen (med vissa undantag), motion samt förslag och redogörelse från annat riksdagsorgan än utskott för beredning hänvisas till utskott. Detsamma skall gälla ansökan om medgivande till domstolstalan mot riksdagsledamot. Innan ett ärende remitteras till utskott, skall det normalt bordläggas en gång vid sammanträde med kammaren, men kammaren kan också besluta omedelbar remiss. Utskotten har till uppgift att närmare överväga de dit remitterade frågorna och att i ett motiverat betänkande föreslå kammaren att besluta på visst sätt. Angående utskottsorganisationen och utskottens kompetensområden hänvisas till framställningen ovan under 2.2.3. Den fastställda arbetsfördelningen mellan utskotten är inte absolut bindande. Riksdagen kan enligt RO 4:6 avvika från densamma, om det påkallas av sambandet mellan olika ärenden, ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållandena. Ett utskott kan också enligt RO 4:8 överflytta ett ärende till ett annat utskott med dettas samtycke eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ett ärende gemensamt genom deputerade i sammansatt utskott, vilket i så fall avger ett självständigt betänkande. Som en hjälp i sitt arbete kan ett utskott enligt RO 4:10 inhämta upplysningar och yttranden från statliga myndigheter. Detta skall i princip ske, om 44

minst fem av utskottsledamöterna begär det. Statliga myndigheter, med undantag av regeringen, är skyldiga att på begäran lämna upplysningar och yttranden till riksdagsutskott, men en myndighet som inte lyder under riksdagen kan hänskjuta utskottets begäran till regeringens avgörande. Utskottens sammanträden hålls i princip inom stängda dörrar (RO 4:12). P'å särskilda skäl kan utskottet dock medge att någon utomstående är närvarande. Detta kan bli aktuellt om utskottet vill inhämta muntliga upplysningar från någon statlig befattningshavare. Utskottet kan också besluta att ett sammanträde, till den del det avser inhämtande av upplysningar, helt eller delvis skall vara offentligt. Vid ett sådant offentligt utskottsförhör skall finnas särskilda platser för åhörare, och ljud- eller bildupptagning får ske med utskottets medgivande. Ett utskottsbetänkande brukar inledas med en redogörelse för innehållet i den proposition, motion osv, som har remitterats till utskottet. Därefter framlägges resultatet av den utredning, som utskottet eventuellt låtit verkställa, och utskottets egna överväganden. Betänkandet utmynnar i en hemställan till riksdagen att besluta på ett visst sätt. Om meningarna inom utskottet varit delade, brukar minoritetens reservationer återges sist i betänkandet. När ett utskottsbetänkande kommit kammaren tillhanda, kan det tänkas att ytterligare utskottsberedning finnes behövlig. Återförvisning av ärendet till samma utskott skall ske, om minst 1/3 av de röstande ansluter sig till vrkande härom (RO 4:9). Återremiss får dock bara ske en gång i samma ärende. Kammaren kan också hänvisa ärendet till annat utskott för ytterligare beredning. Yrkande om återremiss skall dock prövas före yrkande om remiss till annat utskott. Val inom riksdagen beredes inte av utskott utan av riksdagens valberedning (RO 7:2). Meningen är att valberedningen skall presentera ett förslag, som direkt skall kunna godkännas av riksdagen (RO 7:3).

2.3.5 Ärendenas avgörande När ett utskottsbetänkande kommit kammaren tillhanda, måste dennas ledamöter få tid på sig att studera betänkandet, innan man går till överläggning och beslut. Betänkandet skall därför före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden, om ej riksdagen på utskottets eller talmannens förslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning (RO 5:1). Om en riksdagsledamot vill framställa ett yrkande, som inte redovisas i utskottets betänkande (som utskottets hemställan eller i en reservation),

bör han snarast skriftligen underrätta talmannen om yrkandet, vilket därefter meddelas kammarledamöterna. Ett yrkande om misstroendeförklaring eller förslag till ny statsminister skall bordläggas till andra sammanträdet efter det då det framställdes, och ärendet skall avgöras senast vid det därpå följande sammanträdet (RO 5:2). De överläggningar i kammaren, som föregår beslutet, är av mycket skiftande omfattning beroende på ärendenas art. Vanligt är, att debatten inledes av en representant för utskottsmajoriteten och en för eventuella reservanter inom utskottet, samt att även ledamöter som framställt egna yrkanden framlägger sina argument. I övrigt har varje kammarledamot rätt att yttra sig. Ett ärende, som varit föremål för debatt, får inte upptagas till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad (RO 5:3). Ärende avgöres i regel med acklamation. Om någon ledamot yrkar det, skall dock omröstning ske. Omröstning är obligatorisk i ärenden, där det krävs kvalificerad majoritet för beslut. Avgörandet av ett ärende kan vid behov delas upp på skilda beslut. Talmannen ställer proposition till beslut på grundval av föreliggande yrkanden. Finner han att ett yrkande strider mot grundlag eller mot RO, skall han dock, med angivande av skäl, vägra proposition (RO 2:9). Begär kammaren ändå proposition, skall talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för avgörande. Utskottets beslut är bindande för talmannen. Vid acklamationsförfarande skall talmannen ställa proposition, så avfattad att den kan besvaras med ja eller nej, på varje yrkande som har framställts under överläggningen (RO 5:4). Kammarledamöterna ropar sedan "ja" resp "nej", och talmannen tillkännager hur beslutet enligt hans uppfattning har utfallit och befäster beslutet med klubbslag, om inte omröstning begäres dessförinnan. När omröstningsförfarande skall tillämpas, skall talmannen formulera en huvudproposition och en kontraproposition (RO 5:5). Om acklamationsförfarande har föregått omröstningen, blir det yrkande, som enligt talmannens uppfattning har vunnit riksdagens bifall, huvudproposition. Föreligger flera än två yrkanden, måste först avgöras, vilket yrkande som skall vara kontraproposition. Omröstning sker öppet, och talmannen tillkännager utgången och befäster den med klubbslag. Omröstning kan ske på olika sätt. I första hand användes omröstning genom uppresning, varvid talmannen ungefärligen uppskattar hur många som röstar ja resp nej. Detta förfarande skiljer sig ju till sin innebörd föga från acklamation. I tveksamma fall eller om någon ledamot begär rösträkning, verkställes ny omröstning med omröstningsapparat eller, om denna inte fungerar, med namnupprop. 46

Uppkommer lika röstetal vid omröstning om vilket yrkande som skall vara kontraproposition, avgöres frågan genom lottdragning (RO 5:6). Är rösterna lika fördelade vid huvudomröstning, skall ärendet bordläggas. Uppkommer lika röstetal när ärendet behandlas på nytt, skall ärendet återförvisas till utskottet, om minst hälften av de röstande förenar sig därom. I annat fall blir lotten avgörande. Har återförvisning skett, tas ärendet på nytt upp till avgörande, när det kommer tillbaka från utskottet. Blir det på nytt lika röstetal, avgör lotten. För att ett yrkande skall anses bifallet, räcker i regel enkel majoritet bland de röstande (RF 4:5). I vissa ärenden gäller emellertid strängare krav. För att talmannens förslag om ny statsminister skall anses förkastat, eller För att ett yrkande om misstroendeförklaring skall anses bifallet, krävs att mer än hälften av riksdagens ledamöter (alltså minst 175) förenat sig härom. Kvalificerad majoritet krävs vidare för omedelbart beslut om viss rättighetsbegränsande lagstiftning (RF 2:12, 5/6 av de röstande), för medgivande till talan mot riksdagsledamot (RF 4:8, 5/6 av de röstande), för beslut rörande val vid krig eller krigsfara (RF 13:12, 3/4 av riksdagens ledamöter), för omedelbart beslut i stället för två beslut med mellankommande riksdagsval vid stiftande av huvudbestämmelse i RO (RF 8:16, 3/4 av de röstande och mer än 1/2 av riksdagens ledamöter), vid beslut om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna (RF 10:5, minst 3/4 av de röstande), vid beslut om överlåtelse i andra fall av beslutanderätt till mellanfolklig organisation eller mellanfolklig domstol eller om inkorporering av framtida traktatändringar (RF 10:5, 5/6 av de röstande och minst 3/4 av riksdagens ledamöter) samt vid beslut om överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet (RF 10:5, minst 3/4 av de röstande). De nu nämnda reglerna om kvalificerad majoritet innebär, att en minoritet inom kammaren kan hindra ett beslut. Att en minoritet kan genomdriva ett positivt beslut förekommer endast i fråga om beslut rörande folkomröstning i grundlagsfråga. För att en sådan folkomröstning skall anordnas räcker det enligt RF 8:15 att 1/3 av riksdagens ledamöter röstar för bifall till yrkandet härom. Bortsett från de nu nämnda speciella regler, som kräver att ett visst antal av riksdagens ledamöter förenar sig om ett beslut, saknas allmänna föreskrifter om att ett visst minimiantal riksdagsledamöter skall vara närvarande för att riksdagen skall kunna fatta beslut. Vid val inom riksdagen tillämpas ett annat förfarande än det nu skildade. Flertalet val beredes av riksdagens valberedning (dock inte val av 47

riksföreståndare, talmän, kammarsekreterare och riksdagens ombudsmän). Gäller valet två eller flera personer, och framlägges en av valberedningen godkänd gemensam kandidatlista, skall de föreslagna personerna anses valda om inte val med slutna sedlar begäres av minst så många riksdagsledamöter, som vid proportionellt val har utsikt att få en representant placerad (RO 7:3). Gäller valet en person, skall det förrättas med acklamation, om ingen ledamot begär val med slutna sedlar. Vid val med slutna sedlar av två eller flera personer fördelas platserna proportionellt mellan partier (RO 7:4).

2.3.6 Protokoll, expediering och publicering Vid kammarens sammanträden föres protokoll, som justeras vid ett följande sammanträde (RO 2:16). Även ledamöternas yttranden upptecknas, vilket sker stenografiskt; ingen har rätt att "tala utanför protokollet". En talare får själv tillfälle att justera uppteckningen av sitt yttrande. Riksdagens beslut med anledning av proposition samt annat beslut, varom regeringen skall underrättas, meddelas regeringen genom skrivelse, som sättes upp av kammarkansliet och undertecknas av talmannen (RO 5:13). Riksdagsdebatterna publiceras successivt i det s k snabbprotokollet, som emellertid endast är preliminärt. Den egentliga publiceringen av riksdagshandlingarna sker i det s k riksdagstrycket. I detta ingår kammarens protokoll samt de handlingar som anses böra ingå i bihanget till detta protokoll, om de ej skall hållas hemliga (RO 2:16). I bihanget brukar ingå regeringens propositioner och skrivelser, kommittéberättelsen, riksdagens ombudsmäns och revisorers berättelser, motioner, utskottens betänkanden, riksdagens skrivelser och register.

3 Statschefen och regeringen

3.1 Inledning I RF framstår statschefen och regeringen som två klart åtskilda statsorgan. Regeringen styr riket, medan statschefen har huvudsakligen representativa uppgifter. Sambandet mellan de båda organen består väsentligen i att statschefen av regeringen skall hållas underrättad om rikets angelägenheter. Denna åtskillnad fanns inte enligt 1809 års RF. Då ordet "konungen" fortfarande förekommer i en del lagar och andra författningar och därvid kan ha skiftande betydelser, är det av vikt att känna till konungens ställning enligt det tidigare statsskicket. Ordet "konungen" kunde tidigare beteckna antingen konungen personligen eller konungen som statsorgan. I den senare betydelsen användes ofta i stället beteckningen "Kunglig Majestät" (förkortat "Kungl Maj:t" eller KMt"). Kungl Maj:t som statsorgan hade tre uppenbarelseformer: Kungl Vlaj:t i statsrådet, i högsta domstolen och i regeringsrätten. I statsrådet i regeringen) var konungen personligen närvarande och formellt ensam beslutande. Däremot var han inte med i högsta domstolen och regeringsrätlen. Enligt gamla RF:s historiskt betingade betraktelsesätt utövade emellertid dessa instanser maktbefogenheter, som egentligen tillkom konungen, och de beslutade i konungens namn. Ordet "konungen" i en författningsbelämmelse kunde alltså betyda konungen personligen, Kungl Maj:t i statsrådet (dvs regeringen), högsta domstolen eller regeringsrätten. Sedan regeringsrättens domsrätt i administrativa besvärsmål genom 1971 års reform av förvaltningsrättskipningen i viss utsträckning överflyttats till kammarrätterna, kom ordet "konungen" att få ytterligare en möjlig betydelse, nämligen kammarrätt. I RF öb 7 stadgas nu, att bestämmelse i äldre lag eller annan författning om Konungen eller Kungl Maj:t skall gälla regeringen, såvida det icke följer av författning eller i övrigt framgår av omständigheterna att konungen personligen, högsta domstolen, regeringsrätten eller kammarrätt åsyftas.

Huvudregeln är alltså, att "konungen" eller "Kungl Maj:t" i en äldre författning betyder regeringen. Det förekommer emellertid lagbestämmelser, som med "konungen" avser konungen personligen (t ex BrB 18:2). Att ordet "konungen" i lagspråket användes för att beteckna högsta domstolen, torde numera vara mycket sällsynt. Däremot förekommer ännu äldre författningsbestämmelser, som säger att besvär över en förvaltningsmyndighets beslut får anföras hos "konungen". Härmed kan avses antingen regeringen, regeringsrätten eller kammarrätt. Vilken av dessa som då är rätt besvärsinstans, framgår av lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål.

3.2 Statschefen 3.2.1 Det monarkiska statsskicket Enligt RF 1:5 är konungen eller drottning, som enligt SO innehar Sveriges tron, rikets statschef. Vad i RF är stadgat om konungen skall, om drottning är statschef, gälla henne. Det monarkiska statsskick, som rått i vårt land sedan medeltiden, har sålunda bibehållits i nya RF, låt vara att konungens funktioner har blivit starkt begränsade. I internationella sammanhang benämns vårt land "Konungariket Sverige". Även ett mindre antal andra stater har motsvarande benämningar ("Kingdom, "Royaume"). Flertalet stater betecknas dock som republiker. Presidenten i en republik anses (eller fingeras) ha fått sitt uppdrag av folket, men så är inte fallet med en monark. Ordet "monarki" betyder egentligen "envälde". I äldre tid hade ordet också denna innebörd. Men ordet har undergått en betydelseförskjutning. Det utmärkande för en monarki anses numera vara att statschefen innehar sitt ämbete på grund av arv och på livstid, och att han inte kan åtalas för sina gärningar. Däremot behöver en monark inte ha några maktbefogenheter. Ordet "konungen" användes i RF endast på fem ställen i 1 och 5 kap. I övrigt nyttjas termen "statschefen". Ett avskaffande av monarkin skulle därför inte kräva särskilt omfattande ändringar i RF. Det skulle emellertid inte räcka att byta ut ordet "konungen" mot "presidenten". Man måste dessutom stifta nya grundlagsregler om hur val av president skall tillgå. Bland annat skulle det behöva fastslås, om presidenten skall väljas av riksdagen eller av folket, direkt eller genom elektorer. För den händelse konungahuset skulle utslockna, stadgar RF 5:4 endast, att riksdagen skall utse en riksföreståndare att fullgöra statschefens uppgif-

ler tills vidare. RF saknar regler om hur ny statschef skall utses i ett sådant läge. Eftersom det tar en viss tid att stifta nya grundlagsregler om utseende av statschef, kan riket i en sådan situation komma att vara utan ordinarie statschef under ett par år.

3.2.2 Tronföljden Tronföljden är fastställd i 1810 års successionsordning, vilken gäller endast för den bernadotteska ätten. Enligt ingressen till SO är arvsrätten till kronan förbehållen "hans kungl höghets Johan Baptist Julii, furstens av PonteCorvo, äkta manliga bröstarvingar". Tidigare har också gällt, att endast manliga efterkommande till ättens huvudman (Karl XIV Johan) haft arvsrätt till kronan, och att ej endast kvinnor utan även dessas manliga efterkommande saknat arvsrätt. Genom grundlagsändringar 1979 har emellertid även kvinnor fått arvsrätt till tronen. Enligt SO 1 § i dess nya lydelse skall successionsrätt till Sveriges tron tillkomma manliga och kvinnliga efterkommande till konung Carl XVI Gustaf. Äldre syskon och äldre syskons efterkommande skall därvid ha företräde framför yngre syskon och yngre syskons efterkommande. Arvsberättigade till tronen är sålunda: 1) kronprinsessan Victoria, 2) prins Carl Philip, 3) prinsessan Madeleine. En prins eller prinsessa, som enligt dessa regler har arvsrätt till kronan, kan förlora sin arvsrätt av olika anledningar: avfall från den rena evangeliska läran (SO § 4), giftermål utan att regeringen samtyckt därtill på hemställan av konungen (SO § 5) eller förvärv av ställningen som regent i utländsk stat (SO § 8). Även frivillig avsägelse av arvsrätten torde vara möjlig.

3.2.3 Behörighetskrav för statschefen Enligt RF öb 14 gäller fortfarande stadgandet i 1809 års RF 2 §, att konungen alltid skall vara av den rena evangeliska läran. I övrigt gäller inga speciella villkor för behörigheten att vara konung. Den som enligt reglerna i SO ärvt kronan är alltså konung, även om han är under 18 år. För behörigheten att utöva statschefsämbetet uppställer RF 5:2 vissa villkor, som är gemensamma för konung och riksföreståndare. Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har fyllt 18 år. Vidare stadgas att den som skall tjänstgöra som statschef inte samtidigt får

vara statsråd eller utöva uppdrag såsom talman eller riksdagsledamot denna föreskrift har givetvis praktisk betydelse endast för riksföreståndare.

3.2.4 Förlust av kronan I RF 5:4 2 st förutsättes att konungen kan avgå. Detta kan ske genom frivillig avsägelse av kronan (abdikation). Då bekännelse till den rena evangeliska läran är villkor för behörigheten att vara konung, anses det vidare, att ' avfall från denna lära utan vidare medför förlust av kronan. Konungen kan också förlora kronan på den grund, att han upphör att utöva sina funktioner. Har konungen under 6 månader utan avbrott varit hindrad att fullgöra sina uppgifter eller underlåtit att fullgöra dem, skall regeringen enligt RF 5:5 anmäla det till riksdagen, vilken bestämmer om konungen skall anses ha avgått. Enligt RF 13:11 bör konungen under krig följa regeringen, och om han befinner sig på ockuperat område eller på annan ort än regeringen, skall han anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef. Om konungen enligt dessa regler förlorar kronan, övergår denna till den som är närmast successionsberättigad enligt SO.

3.2.5 Riksföreståndare Om konungen är förhindrad att fullgöra sina uppgifter eller inte har uppnått behörig ålder, eller om ingen konung finnes, skall statschefsämbetet utövas av en riksföreståndare. Denne kan antingen vara tillfällig eller vald av riksdagen för en längre tid. Om konungen av sjukdom, utrikes resa eller annan orsak är hindrad att fullgöra sina uppgifter, inträder enligt gällande tronföljd medlem av konungahuset, som ej är hindrad, för att såsom tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter (RF 5:3). I detta fall inträder alltså riksföreståndaren s a s automatiskt, utan val eller förordnande. För närvarande (1998) är kronprinsessan Victoria och prins Carl Philip behöriga att inträda som tillfällig riksföreståndare. Om konungahuset utslocknar, eller om konungen dör eller avgår och tronföljaren ännu ej har fyllt 18 år, utser riksdagen en riksföreståndare att fullgöra statschefens uppgifter tills vidare (RF 5:4). Samtidigt utser riksdagen en vice riksföreståndare. Dessa regler är inte tillräckliga för att tillgodose behovet av vikarierande statschef. Det kan tänkas att ingen behörig successionsberättigad finns eller

att han är förhindrad att inträda som tillfällig riksföreståndare. Och när riksföreståndare skall väljas, behövs en tillfällig riksföreståndare före valet. Det kan också tänkas, att både den valde riksföreståndaren och vice riksföreståndaren blir förhindrade att fullgöra sina uppgifter. Som en beredskapsåtgärd för sådana situationer kan riksdagen enligt RF 5:6 utse någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare. I sista hand skall talmannen eller vid förfall för honom vice talman tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare efter regeringens förordnande, när ingen annan behörig kan tjänstgöra.

3.2.6 Statschefens personliga ställning Enligt RF 5:7 kan konungen ej åtalas för sina gärningar. Den straffrättsliga immunitet, som konungen sålunda åtnjuter, omfattar ej endast hans officiella handlingar utan även hans gärningar som privatman. Detta innebär ej, att konungen är höjd över lagen; men hans skyldighet att följa lagen saknar straffrättsliga sanktioner. Riksföreståndare åtnjuter enligt samma stadgande en mera begränsad straffrättslig immunitet. Han kan inte åtalas för sina gärningar som statsFör sina privata handlingar är han alltså straffrättsligt ansvarig på samma sätt som andra medborgare.

3.2.7 Statschefens uppgifter RF: 1:5 säger att konungen är rikets statschef utan att tala om vad detta innebär. Några av statschefens funktioner omnämnes visserligen på spridda ställen i RF och RO. Men RF nämner inte hans viktigaste uppgift, nämligen att vara en symbol för riket och representera Sverige både inåt och utåt. Statschefens representativa uppgifter är av många slag och kan knappast anges uttömmande. Av folkrättsliga regler följer, att statschefen äger företräda riket utåt, och att främmande staters sändebud ackrediteras hos honom liksom han ackrediterar svenska sändebud hos andra stater. Meningen är att statschefen skall bedriva sin representativa verksamhet samråd med regeringen. För att han skall kunna fylla sina uppgifter, måste han vara väl informerad. RF 5:1 föreskriver därför att statschefen av statsministern skall hållas underrättad om rikets angelägenheter, och att regcringen när så erfordras skall sammanträda i konselj under statschefens ordförandeskap. En sådan konselj har enbart informationssyfte och innebär

inte att statschefen deltar i riksstyrelsen. Att statschefen skall samverka med regeringen framgår också av föreskriften i RF 5:2, att han skall samråda med statsministern innan han reser utrikes. Till statschefens ceremoniella uppgifter hör, att regeringsskifte skall äga rum vid en särskild konselj inför honom (RF 6:4), och att statschefen på talmannens hemställan skall förklara riksmötet öppnat (RO 1:6). Vidare kan nämnas att statschefen enligt RO 2:10 kan avgiva ämbetsförklaring inför kammaren. Härmed avses, att en nytillträdande konung eller riksföreståndare inför riksdagen bör förklara sig beredd att åtaga sig sina ämbetsplikter. Enligt RF 10:7 är statschefen ordförande i utrikesnämnden. Då utrikesnämnden endast är ett organ för information och samråd mellan regeringen och riksdagen, innebär detta inte några maktbefogenheter för statschefen. Slutligen bör nämnas att konungen enligt SO §§ 5, 7 och 8 har vissa befogenheter som överhuvud för det kungliga huset. I sina representativa uppgifter biträds konungen av hovet, som står under riksmarskalkens ledning. I motsats till 1809 års RF har den nuvarande RF inget att säga om konungens hov, och hovets rättsliga ställning är därför oklar. I rättspraxis har uttalats att riksmarskalksämbetet inte är att betrakta som en myndighet i TF:s och sekretesslagens mening, och att handlingar hos ämbetet därför inte omfattas av reglerna om allmänna handlingars offentlighet (RÅ 1999:48).

3.3 Regeringen 3.3.1 Regeringens sammansättning Regeringen består enligt RF 6:1 av statsministern och övriga statsråd. RF har inget att säga om antalet statsråd. Efter valet 2002 har regeringen 22 ledamöter. För behörighet att vara statsråd krävs enligt RF 6:9 svenskt medborgarskap sedan minst 10 år. I övrigt uppställer RF inga särskilda kompetenskrav för statsråd, bortsett från att föredragande i vissa kyrkliga ärenden måste vara medlem av svenska kyrkan (RF öb 12). RF 6:9 innehåller också ett förbud mot bisysslor. Ett statsråd får inte utöva allmän eller enskild tjänst, och han får inte inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom. Samtliga statsråd har den gemensamma uppgiften att överlägga och besluta vid regeringens sammanträden. Men det finns också olikheter i statsrådens funktioner. 54

Statsministern intar en särställning bland statsråden. Det är han som tillsätter övriga statsråd och bland dem utser chefer för departementen, och han har befogenhet att entlediga övriga statsråd. Han är sammankallande och ordförande vid regeringssammanträde, och han undertecknar expeditioner av viktigare regeringsbeslut. Om statsministern avgår, skall hela regeringen avgå. Statsministern har inget departement under sig. Hans huvuduppgift är att bestämma regeringens politiska kurs. Det är också statsministern som i främsta rummet skall svara för regeringens kontakter med statschefen. I utrikesnämnden är statsministern vice ordförande. Och när riksmöte öppnas, skall statsministern avge en regeringsförklaring. Statsministern kan enligt RF 7:8 utse ett av de övriga statsråden att i egenskap av ställföreträdare vid förfall för statsministern fullgöra hans uppgifter. Finns ingen ställföreträdare eller är också denne förhindrad, skall om statsminister tjänstgöra det statsråd som är äldst i ämbetet eller, i andra hand, äldst till åren. De statsråd, som är departementschefer, är normalt också föredragande vid regeringssammanträdena i ärenden som hör till vederbörande departement (RF 7:5). Statministern kan dock förordna, att ärende eller grupp av ärenden, som hör till visst departement, skall föredragas av annat statsråd än departementschefen. Det är ganska vanligt att ett statsråd utan departement förordnas att föredraga en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement; härigenom kan en arbetstyngd departementschef beredas en viss avlastning. I praktiken brukar flertalet statsråd utan departement sysselsättas igenom dylika förordnanden som "biträdande departementschefer". Är riket i krig och kan till följd därav regeringen inte fullgöra sina uppgiifter, kan riksdagen enligt RF 13:4 bestämma om bildande av regering och om regeringens arbetsformer. Om regeringen inte kan fungera, kan riksdagen sålunda besluta att utse en ny regering på enklare sätt än som föreskrives i RF 6 kap samt föreskriva att regeringen får arbeta i enklare former än som anges i 7 kap, t ex utan departementsberedning av ärenden.

3.3.2 Regeringsbildningen Om sättet för bildande av regering ger RF föreskrifter i 6 kap 1-4 §§. Regeringsbildningen sker i två etapper: först utses statsminister genom att riksdagen godkänner ett av talmannen framlagt förslag, och härefter tillsätter statsministern övriga statsråd.

Parlamentarismens princip, som fastslagits i RF 1:1, innebär som tidigare framhållits att regeringen skall ha en sådan sammansättning, att den åtnjuter folkrepresentationens förtroende eller åtminstone dess tolerans. Förutsättningarna för att detta krav skall kunna uppfyllas är i hög grad beroende av partiställningen i riksdagen. Om ett parti har majoritetsställning i riksdagen, är det naturligt att detta parti ensamt får bilda regering (majoritetsregering). Om inget parti har majoritetsställning, kan man låta det parti, som bedömes ha de bästa förutsättningarna att samarbeta med riksdagen, bilda regering. En sådan minoritetsregering kan dock få svåra arbetsförhållanden och kan bli tvungen att i olika frågor söka stöd hos andra partier, som därigenom kan få ett större inflytande än deras storlek motiverar. En annan utväg är att två eller flera partier slår sig samman om att bilda regering (koalitionsregering). En möjlighet, som dock brukar utnyttjas endast under svåra tider, är att alla, eller nästan alla, partier tillsammans bildar en s k samlingsregering. Det har inte ansetts möjligt att i grundlag fastslå de principer, efter vilka regeringens politiska sammansättning skall bestämmas. Man har nöjt sig med att reglera det yttre förfarandet vid regeringsbildningen. Detta förfarande inledes med att talmannen kallar företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger även med vice talmännen och avgiver sedan förslag till riksdagen. Det gäller då för talmannen att föreslå en kandidat till statsministerposten, som har utsikt att vinna riksdagens gillande. Om avsikten är att en koalitionsregering skall bildas, brukar talmannen upplysa om dennas partisammansättning i samband med att han föreslår statsministerkandidat. När talmannen framlagt sitt förslag, skall riksdagen senast på fjärde dagen därefter, utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar emot förslaget, är det förkastat, och i annat fall är det godkänt. För att fälla förslaget krävs alltså minst 175 röster; det räcker inte med en majoritet av nej-röster bland dem som deltar i röstningen. Annorlunda uttryckt anses förslaget godkänt, om de som röstar ja, är frånvarande eller avstår från att rösta sammanlagt är minst 175 till antalet. Om riksdagen förkastar talmannens förslag, får denne presentera ett nytt förslag, som underkastas ny omröstning. Detta förfarande kan upprepas, men om riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag, skall förfarandet för utseende av statsminister avbrytas och återupptagas först sedan val till riksdagen har hållits. Om ordinarie val skall hållas inom tre månader, avvaktas utgången av detta val. I annat fall skall extra val förrättas inom tre månader. Extra val hålles utan att regeringen förordnar därom. Risken för extra val utgör givetvis ett starkt skäl för riksdagen att söka enas om en stats56

ministerkandidat. Om riksdagen trots allt förkastar talmannens förslag fyra gånger, får frågan om utseende av statsminister tas upp igen vid nästa riksmöte, och härvid kommer den ovan beskrivna proceduren att upprepas. När riksdagen har godkänt talmannens förslag till statsminister, ankommer det på denne att utse de övriga statsråden och att så snart som möjligt anmäla de utsedda statsråden för riksdagen. Därefter sker regeringsskifte vid en särskild konselj inför statschefen eller, om denne är förhindrad, inför talmannen. Talmannen skall alltid kallas till denna konselj. Förordnande för statsministern utfärdas av talmannen på riksdagens vägnar.

3.3.3 Entledigande av statsråd Reglerna om entledigande av statsråd finns i RF 6 kap 5-8 §§. Initiativet till entledigande av statsråd kan utgå från riksdagen, från statsministern eller från vederbörande statsråd själv. Uppgiften att entlediga statsråd har fördelats mellan talmannen och statsministern. Att regeringen har en sådan sammansättning, att den åtnjuter riksdagens förtroende eller tolerans, garanteras inte bara genom formerna för regeringsbildningen utan också genom riksdagens möjlighet att avge misstroendeförklaring mot statsråd (se härom nedan under 7.2.3). Om riksdagen förklarar att statsministern eller annat statsråd inte åtnjuter riksdagens förtroende, skall talmannen entlediga statsrådet. Är det statsministern, som lått misstroendeförklaring, skall talmannen entlediga även övriga statsråd. Om regeringen enligt RF 3:4 har möjlighet att förordna om extra val, kan ilen dock förtaga effekten av en misstroendeförklaring genom att förordna om extra val inom en vecka från misstroendeförklaringen. Väljs denna utväg, får alltså statsrådet resp hela regeringen sitta kvar. Ett statsråd har rätt att avgå på egen begäran. Om statsministern vill avgå, entledigas han av talmannen. Annat statsråd, som vill avgå, entledigas av statsministern. Statsministern, som ju själv har utsett de övriga statsråden, har också möjlighet att själv entlediga dem, när han så önskar. Om statsministern entledigas, på egen begäran eller efter misstroendeförklaring, eller om han dör, skall talmannen entlediga övriga statsråd. Om hela regeringen har entledigats, fortsätter den dock att fungera tills ny regering har tillträtt. En sådan s k expeditionsministär bör i princip enbart sköta löpande ärenden och inte träffa några viktiga politiska avgöranden. Bortsett från att en expeditionsministär enligt 3:4 inte kan förordna om extra val, föreskriver RF dock inga begränsningar i den kvarsittande 57

regeringens befogenheter, eftersom situationer kan tänkas uppkomma, där regeringen trots allt blir tvungen att fatta viktiga beslut i brådskande frågor. Om ett annat statsråd än statsministern har avgått på egen begäran, kan statsministern kräva att han uppehåller sin befattning tills efterträdare har tillträtt.

3.4 Regeringskansliet Enligt RF 7:1 skall för beredning av regeringsärendena finnas ett regeringskansli. I detta skall ingå departement för skilda verksamhetsgrenar. Ärendenas fördelning mellan departementen bestämmes av regeringen. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. RF 7:1 ger intrycket att regeringskansliet och de däri ingående departementen enbart är beredningsorgan i förhållande till regeringen och att termen "regeringskansliet" är en sammanfattade beteckning för departementen. Genom den nu gällande förordningen (1996:1515) med instruktion för regeringskansliet har emellertid regeringskansliet fått ställningen som en särskild myndighet med statsministern som chef och utrustad med en viss beslutanderätt. Denna beslutanderätt omfattar främst frågor om anställning av lägre departementstjänstemän samt vissa frågor inom utrikesförvaltningens område. I regeringskansliet ingår tio departement samt statsrådsberedningen och regeringskansliets förvaltningsavdelning. Departementen är fr o m 1/12 2002 följande: justitie-, utrikes-, försvars-, social-, finans-, utbildnings-, jordbruks-, kultur-, närings- samt miljödepartementet. I en bilaga till instruktionen anges vilka förvaltnings- och lagstiftningsärenden som hör till varje departement och vilka myndigheter som sorterar under departementen. Ett departement har i regel tre chefstjänstemän närmast under departementschefen, nämligen en statssekreterare, en expeditionschef och en rättschef. Statssekreteraren skall främst svara för planeringsarbetet, expeditionschefen för lagenlighet och konsekvens vid beredningen av förvaltningsärenden och rättschefen för utarbetande av lagförslag. I varje departement finns vidare departementsråd och kansliråd som huvudmän för olika sakområden. Dessa huvudmän svarar för handläggningen av vissa sakligt sammanhängande grupper av frågor, oavsett om dessa gäller planering, löpande ärenden eller lagstiftning, och skall i olika avseenden samarbeta med chefstjänstemännen. För biträde åt chefstjänstemännen finns ett 58

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

planerings- och budgetsekretariat. I departement, där det behövs, kan inräti as internationellt sekretariat och rättssekretariat. I regeringskansliet ingår även statsrådsberedningen och regeringskansliets förvaltningsavdelning. I statsrådsberedningen, vars chef är statsminisern, finns en statssekreterare, en förvaltningschef och en rättschef. Den sistnämnde skall bl a svara för samordning inom regeringskansliet i rättsliga och språkliga frågor för att främja en hög kvalitet i lagstiftning och förvaltning. Förvaltningschefen i statsrådsberedningen är samtidigt chef för regeringskansliets förvaltningsavdelning.

3.5 Regeringens arbetsformer 3.5.1 Ärendenas beredning De ärenden, som skall avgöras av regeringen, kan anhängiggöras på flera olika sätt: genom ansökningar eller besvär, genom framställningar från statliga myndigheter eller genom skrivelser från riksdagen. Ett ärende kan också tagas upp på regeringens eget initiativ. I vilket fall som helst måste ärendet beredas, innan det kan tagas upp till avgörande. Denna beredning innefattar två moment: dels införskaffande av de upplysningar och meningsyttringar, som skall utgöra underlag för beslutet, dels uppgörandet av det förslag till beslut, som skall framläggas vid regeringssammanträdet. RF omnämner endast det första momentet av beredningen. Vid beredningen av regeringsärendena skall enligt RF 7:2 behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Inhämtandet av upplysningar och yttranden från myndigheter, organisationer eller enskilda sker genom s k remiss, som beslutas av tjänstemän inom departementen. I lagstiftningsfrågor och andra större ärenden kan det bli nödvändigt att företaga särskilda utredningar. Dessa verkställes ibland inom departemenicn, men ofta utses särskilda kommittéer eller sakkunniga, vilka vanligen tillsattes av vederbörande statsråd efter bemyndigande av regeringen. I politiskt viktiga frågor är det vanligt att representanter för riksdagspartierna ingår i kommittéerna. Härigenom nås en viss garanti för att utredningsresultatet kommer att godtagas av riksdagen. Utredningsarbetets resultat redovisas för fristående kommittéer i den tryckta publikationen Statens offentliga utredningar (SOU) och för arbetsgrupper inom regeringskansliet i den s k departementsserien (Ds). En 59

översikt över kommittéernas verksamhet ges i den s k kommittéberättelsen, som regeringen varje år (senast den 1 mars) överlämnar till riksdagen (RO 3:6 tb 2). Som en särskild remissinstans i lagstiftningsärenden fungerar lagrådet (se nedan under 6.3.2). Sedan infordrade yttranden inkommit resp resultatet av gjorda utredningar framlagts och ev blivit föremål för remissförfarande, sammanställs och bearbetas materialet inom vederbörande departement, varefter ärendet föredrages för departementschefen. Härmed börjar det andra stadiet i beredningen: uppgörandet av förslag till regeringsbeslut. Detta stadium innebär i själva verket något mera än en beredning av de ärenden, som skall avgöras av regeringen; det är under detta stadium som flertalet av de verkliga besluten fattas. Den enklaste typen av sådan beredning är den s k departementsberedningen, varvid det reella avgörandet träffas i flertalet rutinärenden. Den utgöres av den ovannämnda föredragningen inför departementschefen, vilken äger rum på en eller flera bestämda veckodagar (s k veckoberedning) eller på annan tid beträffande större ärenden (s k särskild beredning). Gemensam beredning förekommer i frågor, som berör två departement, varvid departementscheferna rådgör med varandra. En särskild form av gemensam beredning är budgetberedningen, vilken innebär att varje departements anslagsäskanden granskas och nedprutas under förhandlingar mellan tjänstemän inom vederbörande fackdepartement och finansdepartementet, i viktigare frågor under departementschefernas medverkan. Ett slags gemensam beredning i skriftlig form sker genom att utkast till propositioner och författningar samt till svar på interpellationer och frågor från riksdagsledamöter cirkulerar ("delas") mellan samtliga departement för eventuella erinringar. Muntliga överläggningar mellan statsråden förekommer dagligen vid den s k lunchberedningen. Frågor av större räckvidd brukar behandlas vid s k allmän beredning, dvs ett informellt sammanträde med samtliga statsråd, som hålles minst en gång i veckan. Statsrådsberedningen (varmed i detta sammanhang främst avses dess juridiska avdelning) har viktiga samordnande uppgifter vid beredningen av regeringsärendena. Bl a granskas utkast till propositioner och författningar inom statsrådsberedningen ur konstitutionella, juridiska och formella synpunkter. Statsrådsberedningen har utfärdat anvisningar om den språkliga utformningen av propositioner, författningar och regeringsbeslut.

60

3.5.2 Beslutsformerna Regeringsärendena avgörs av regeringen vid regeringssammanträde (RF 7:3). Statsministern kallar till regeringssammanträde och är ordförande därvid. För beslutförhet krävs att minst fem statsråd deltar i sammanträdet 7:4). Föredragande vid regeringssammanträde är normalt chefen för det departement, till vilket varje ärende hör, men statsministern kan, som tidigare nämnts, förordna annat statsråd till föredragande i ett visst ärende eller en grupp av ärenden (7:5). RF har inget att säga om sättet för fattande av beslut vid regeringssammanträde. Om meningarna är delade inom regeringen, kan det tänkas att majoritetens mening blir avgörande. Men det är också tänkbart att statsministern driver igenom sin mening, eftersom han har möjlighet att entlediga övriga statsråd. Ett förenklat beslutsförfarande kan enligt RF 7:3 tillämpas i regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut. Sådana ärenden kan, i den omfattning som angives i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för försvarsdepartementet. Vilka försvarsärenden som får handläggas på detta enklare sätt anges i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden. Med undantag för de nyssnämnda försvarsärendena skall alla regeringsärenden avgöras vid regeringssammanträde. Även om de enskilda departementscheferna i realiteten avgör en mängd rutinärenden, har de formellt sett ingen egen beslutanderätt, utan beslut måste fattas av hela regeringen. Den s k ministerstyrelsen, som innebär att departementscheferna har formell beslutanderätt i vissa grupper av regeringsärenden, och som är en mycket vanlig företeelse utomlands, är okänd för RF. Icke desto mindre förekommer en sådan ministerstyrelse i begränsad omfattning även hos oss med stöd av speciella bemyndiganden i olika lagar och andra författningar. Företeelsen kan försvaras på det sättet att ärenden som delegeras till enskilda statsråd därmed förlorar sin formella karaktär av regeringsärenden, samt att dylik delegation bör anses tillåten lika väl som delegation till Förvaltningsmyndigheter. Några exempel på ministerstyrelse är följande. I egenskap av chef för regeringskansliet beslutar statsministern om anställning av lägre departementstjänstemän samt i vissa frågor rörande utrikesförvaltningen. Departementscheferna beslutar om arbetsfördelningen inom departementet och om utlämnande av allmänna handlingar som finns inom departementet. Frågor om utlämnande av allmänna handlingar som finns hos en annan myndighet 61\

och som är underkastade s k kvalificerad hemligstämpling skall underställas vederbörande departementschef. Det statsråd som har att föredra utlänningsärenden får i ett sådant ärende som handläggs av regeringen besluta att en utlänning skall tas i förvar eller ställas under uppsikt. Och utseendet av ledamöter i offentliga utredningar brukar av regeringen uppdras åt vederbörande departementschef.

3.5.3 Protokollföring och expediering Regeringsbesluten kläds i skriftlig form dels genom protokollföring, dels genom expediering. Vid regeringssammanträde skall föras protokoll, och däri skall eventuella skiljaktiga meningar antecknas (RF 7:6). Dessa protokoll med tillhörande handlingar äger konstitutionsutskottet utfå för granskning (12:1). Närmare bestämmelser om protokollföringen finns i förordningen (1975:1) om protokoll och expeditioner i regeringsärenden m m. Statsråds rätt att få skiljaktig mening antecknad i protokoll har den betydelsen, att han genom att reservera sig blir fri från ansvar för regeringens beslut. Den som inte har reserverat sig är däremot ansvarig för beslutet som om han instämt i det. Regeringsbeslutens verkställighet förutsätter, att besluten bringas till berörda myndigheters och andra adressaters kännedom. För detta ändamål utställes skrivelser (expeditioner), som återger beslutens innehåll, och som i original eller avskrifter tillställes de myndigheter, organisationer eller enskilda, som besluten riktar sig till eller som eljest bör få kännedom om besluten. Lagar och förordningar bringas till allmän kännedom genom att publiceras i Svensk författningssamling, som distribueras till alla myndigheter och som även kan anskaffas av allmänheten. En originalexpedition är avsedd att vara en självständig bärare av regeringsbeslutet. Expedition kan sålunda utfärdas redan innan protokollet från regeringssammanträdet är justerat, och vid bristande överensstämmelse mellan protokoll och expedition har expeditionen företräde. Som huvudregel gäller enligt RF 7:7, att författningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av regeringens beslut för att bliva gällande skall skrivas under av statsministern eller annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva, att tjänsteman i särskilda fall får skriva under expedition, en möjlighet som emellertid inte har utnyttjats. I den ovannämnda förordningen (1975:1) har föreskrivits, att expedition av beslut vid regeringssammanträde skall skrivas under av ordföranden och 62

kontrasigneras av föredragande statsråd, om beslutet avser vissa viktigare frågor (såsom förordnande om extra val till riksdagen, proposition eller skrivelse till riksdagen, utfärdande av en helt ny lag eller tillsättning av vissa högre tjänster). Expeditioner av övriga regeringsbeslut skall skrivas under av föredragande statsråd och kontrasigneras av departementstjänsteman. (Kontrasignation betyder ordagrant "motmärkning" och innebär undertecknande av ytterligare en person.) Underskriften (och kontrasignationen) på en expedition innebär i första hand ett intygande av att expeditionen överensstämmer med det beslut, som faktiskt har fattats vid regeringssammanträdet. Vidare utgör underskriften (men knappast kontrasignationen) en förutsättning för expeditionens giltighet (obs uttrycket "för att bliva gällande" i 7:7). En expedition, som saknar vederbörlig underskrift, är sålunda ogiltig, och vad som står däri får inte verkställas eller åtlydas. Ett statsråds underskrift på en expedition är däremot inte något uttryck för att han gillar beslutet. Han är skyldig att skriva under expeditioner i ärenden, som han föredragit, även om han reserverat sig till protokollet. En sådan situation kan dock undvikas genom att statsministern enligt 7:5 förordnar ett annat statsråd att föredraga det kontroversiella ärendet.

4 Domstolar och förvaltningsmyndigheter

I RF 11 kap, som handlar om rättskipning och förvaltning, ges vissa grundläggande regler om domstolar och förvaltningsmyndigheter och om den personal, som verkar inom dessa organ. Domstolarna kan indelas i två huvudkategorier. Den första kategorin omfattar dels de allmänna domstolarna (högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna), dels de särskilda domstolarna arbetsdomstolen, som är slutinstans inom sitt område, samt marknadsdomstolen, som är enda instans. Den andra kategorin omfattar förvaltningsdomstolarna, dvs dels de allmänna förvaltningsdomstolarna (regeringsrätten, kammarrätterna och länsrätterna), dels patentbesvärsrätten. Förvaltningsdomstolarnas huvuduppgift är att pröva besvär över beslut av förvaltningsmyndigheter, men det förekommer också att de handlägger mål som första instans. Regeringsrätten är slutinstans över de andra förvaltningsdomstolarna. De högsta instanserna inom domstolsväsendet är högsta domstolen och regeringsrätten. Enligt gamla RF utövade de befogenheter, som egentligen tillhörde konungen. Detta betraktelsesätt hade sin förklaring däri, att de högsta dömande instanserna hade tillkommit genom utbrytningar ur det högsta styrande organet. Före högsta domstolens inrättande 1789 utövades konungens domsrätt av en avdelning av riksrådet, den s k justitierevisionen, i vilken konungen ägde två röster jämte utslagsröst. I högsta domstolen ägde konungen ända till 1909 två röster. Regeringsrätten inrättades 1909 och övertog då handläggningen av en stor del av de administrativa besvärsmål, som tidigare avgjorts av Kungl Maj:t i statsrådet. I nya RF framstår högsta domstolen och regeringsrätten som fullt självständiga statsorgan, sidoordnade med regeringen. I RF 11:1 betecknas högsta domstolen som "högsta allmänna domstol" och regeringsrätten som "högsta förvaltningsdomstol". Dessa beteckningar innebär inte, att alla mål kan föras upp till högsta instans. Tvärtom sägs i 11:1, att rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. Huvudregeln är också, att det krävs särskilt tillstånd av högsta domstolen 64

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

resp regeringsrätten för att få ett mål prövat av den högsta instansen. Förekrifter om sådant prövningstillstånd finns i rättegångsbalken 54 kap och i Förvaltningsprocesslagen 35 och 36 §§. Om högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning säger RF 11:1» att i dessa domstolar endast den får tjänstgöra såsom ledamot som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Lekmannaledamöter får sålunda inte ingå i de högsta instanserna, och endast en förutvarande domare får vara vikarie. I övrigt är högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning bestämd genom föreskrifter i rättegångsbalken 3 kap resp lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Högsta domstolen skall normalt bestå av 16 justitieråd och regeringsrätten av 14 regeringsråd. Ledamotsantalet i båda domstolarna kan dock ökas, om det av särskilda skäl finnes erforderligt. Annan domstol än högsta domstolen och regeringsrätten inrättas enligt RF 11:1 med stöd av lag. RF låter alltså domstolsorganisationens uppbyggnad i övrigt bestämmas genom vanlig lagstiftning. RF 2:11 sätter dock en gräns för lagstiftarens handlingsfrihet: domstol får inte inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Detta förbud mot tillfälliga domstolar är av stor betydelse som en garanti för medborgarnas rättssäkerhet, särskilt i politiskt oroliga tider. RF kräver vidare som huvudregel, att i varje domstol skall finnas minst en ordinarie domare. Beträffande specialdomstolar kan dock i lag göras undantag härifrån; en sådan domstol kan sålunda bestå av t ex en lagfaren ordförande förordnad för viss tid och i övrigt lekmannaledamöter. Om förvaltningsorganisationen ger RF 11:6 vissa mycket summariska föreskrifter. Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Här nämns alltså bara de allra viktigaste förvaltningsmyndigheterna. Det tilläggs, att annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten inte enligt RF eller annan lag är myndighet under riksdagen. Här görs alltså ett förbehåll för de myndigheter som lyder under riksdagen (se ovan under 2.2). Övriga statliga förvaltningsmyndigheter lyder sålunda under regeringen. Detta innebär emellertid inte att de lyder direkt under regeringen. Den statliga förvaltningsorganisationen är pyramidformigt uppbyggd med över- och underordnade myndigheter på olika nivåer och med regeringen i spetsen. RF 11:6 nämner även den kommunala förvaltningen (jfr 1:8). Det sägs i 2 st att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Härmed avses både de grundläggande uppgifter, som tillkommer kommunerna enligt kommunallagarna, och de uppgifter som ankommer på kommunerna enligt olika speciallagar. Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

65

I RF 11:6 sägs slutligen att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller enskild individ, och att detta skall ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Som exempel på sådana fristående rättssubjekt som har fått offentliga förvaltningsuppgifter sig anförtrodda, kan nämnas AB Svensk Bilprovning och Sveriges Advokatsamfund. Det bör observeras, att sådana subjekt inte är myndigheter i RF:s mening. RF 11 kap innehåller också vissa grundläggande regler om den personal, som verkar inom domstolar och förvaltningsmyndigheter. För domstolarnas självständighet och därmed också för den allmänna rättssäkerheten är det av stor betydelse, att en domare inte godtyckligt kan skiljas från sin tjänst. I 11:5 ges därför regler om domares anställningstrygghet. Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från tjänsten endast i två fall: dels om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, dels om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Om ordinarie domare har skilts från tjänsten genom beslut av annan myndighet än domstol, kan han enligt 11:5, 2 st, påkalla domstols prövning av beslutet. Ordinarie domare kan också påkalla domstolsprövning av beslut, varigenom han har avstängts från utövning av sin tjänst eller ålagts att undergå läkarundersökning. Av vikt för domstolarnas självständighet är vidare, att en domare inte godtyckligt kan förflyttas från en tjänst till en annan. I 11:5, 3 st, stadgas därför att ordinarie domare får förflyttas endast till annan jämställd domartjänst och endast om det påkallas av organisatoriska skäl. Om tillsättning av statliga tjänster ges grundläggande regler i RF 11:9. Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst får avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. De viktigaste befordringsgrunderna är alltså förtjänst och skicklighet. Med "förtjänst" avses den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med "skicklighet" förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Vid tjänstetillsättning är det emellertid möjligt att ta hänsyn även till andra "sakliga grunder", såsom arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska skäl. Däremot är det uteslutet att ta hänsyn till sådana ovidkommande omständigheter som tillhörighet till viss samhällsklass eller viss politisk åskådning. Svenskt medborgarskap är i viss utsträckning kompetenskrav för statliga tjänster och uppdrag. Enligt RF 11:9 får endast den som är svensk medbor66

gare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även eljest krävs svenskt medborgarskap för innehav av tjänst eller uppdrag, som tillsätts genom val av riksdagen. Det har inte ansetts möjligt att i RF uttömmande ange de fall, i vilka svenskt medborgarskap bör vara kompetensvillkor. En myndighet får dock inte godtyckligt uppställa krav på svenskt medborgarskap. Ett sådant krav lör behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun får enligt 11:9 uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag. Närmare föreskrifter härom finns i lagen om offentlig anställning 5 och 6 §§. Enligt denna lag får endast den som är svensk medborgare ha en anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställning. Vidare bemyndigas här regeringen att besluta om svenskt medborgarskap som villkor för vissa slags tjänster. I den mån inget krav på svenskt medborgarskap är stadgat, har utlänning samma möjlighet som svensk att få anställning i allmän tjänst. Han kan konkurrera med övriga sökande på lika villkor, och endast sakliga grunder får avgöra vem som skall få tjänsten. Grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som beröres i RF skall enligt 11:10 meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning och lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.

67

5 Svenska kyrkan

Svenska kyrkans rättsliga ställning har tidigare varit ganska oklar. Kyrkan har haft vissa egna organ, men dess angelägenheter har till stor del skötts av statliga myndigheter. Genom en reform, som genomfördes 1/1 2000, har banden mellan kyrkan och staten till största delen upplösts. Svenska kyrkan har fått ställningen som ett självständigt rättssubjekt, som inom lagens ram själv får bestämma om sina inre angelägenheter. Enligt RF 8:6 skall i lag meddelas föreskrifter om trossamfund och om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. De sistnämnda föreskrifterna finns i lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. I förhållande till andra trossamfund, vilka regleras genom lagen (1998:1593) om trossamfund, intar Svenska kyrkan en särställning, vilken grundar sig på att den historiskt sett har varit en kyrka för hela folket. I lagen fastslås att svenska kyrkan är en öppen folkkyrka, vilket betyder att den erbjuder sina tjänster åt alla oberoende av personlig övertygelse, och vidare att den skall bedriva en rikstäckande verksamhet, vilket förutsätter att indelningen i stift och församlingar omfattar hela Sveriges territorium. Bland de särregler som gäller för Svenska kyrkan kan nämnas att kyrkan har rätt till hjälp av staten med beräkning, debitering, redovisning och uppbörd av avgifter av dem som tillhör kyrkan, medan andra trossamfund på ansökan kan beviljas sådan hjälp (lagen om trossamfund 16 §). Vidare har kyrkan rätt till viss ersättning av staten för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena (lag 1988:950 om kulturminnen m m 4:16 enligt lag 1999:304). Och vid skötseln av Svenska kyrkans arkiv skall beaktas att detta är en del av det nationella kulturarvet (lagen om Svenska kyrkan 12 §). Inom begravningsväsendets område har Svenska kyrkans församlingar fått omfattande uppgifter enligt begravningslagen (1990:1144, reviderad genom lag 1999:306). Lagen ålägger de territoriella församlingarna inom Svenska kyrkan att anordna och hålla allmänna begravningsplatser. Regeringen får dock för särskilda fall besluta att en kommun i stället skall anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbok68

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

förda inom kommunen. Huvudmannen skall tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Enligt lagens 9 kap skall den som är folkbokförd i Sverige betala begravningsavgift till den huvudman inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige är folkbokförd. För den som tillhör Svenska kyrkan skall avgiften, om församlingen är huvudman, räknas in i kyrkoavgiften.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

69

6 Funktionsfördelningen

6.1 Inledning 1809 års RF byggde på den s k maktdelningsläran, vars grundtanke var att all maktkoncentration leder till maktmissbruk och rättsosäkerhet, medan en uppdelning av statsmakten på olika organ, som kan balansera och kontrollera varandra, befrämjar frihet och rättssäkerhet för medborgarna. I gamla RF fördelades sålunda de statliga maktbefogenheterna mellan konungen, riksdagen och domstolarna, och meningen var att de olika statsorganen skulle kontrollera varandra utan att inkräkta på varandras maktområden. Nya RF bygger på ett annat betraktelsesätt. Eftersom all offentlig makt utgår från folket, är statsmakten egentligen odelbar, och de olika statsorganen utövar bara olika funktioner, som anförtrotts dem av folket. Man talar därför inte längre om maktdelning utan om funktionsfördelning. Skillnaden mellan den gamla och den nya författningen är dock inte så stor som det ändrade betraktelsesättet kan ge anledning att antaga. Gränsen mellan de olika statsorganens kompetensområden är minst lika klart markerad som förut, och regler om deras inbördes kontroll finns fortfarande. De ändringar i funktionsfördelningen, som genomförts i nya RF, innebär främst en försvagning av statschefens ställning samt en förstärkning av riksdagens befogenheter beträffande regeringsbildningen och lagstiftningen. I stort sett innebär dessa ändringar dock endast en bekräftelse av maktförskjutningar, som redan ägt rum i praktiken. Resultatet har blivit en maktkoncentration hos riksdagen men även en stark ställning för regeringen, förutsatt att denna har stöd hos riksdagsmajoriteten. Tanken om de olika statsorganens inbördes balans och kontroll är dock inte helt övergiven i nya RF. Domstolarnas självständighet har kommit till klarare uttryck i nya RF än tidigare, och detsamma är fallet med den relativa självständighet som tillkommer förvaltningsmyndigheterna. Det är bara när det gäller förhållandet mellan regering och riksdag, som maktdelningstanken har förlorat mycket av sin aktualitet. De motsättningar mellan regering och riksdag, som var ganska vanliga under 1800-talet, har alltmer 7 0

.

utjämnats. Efter parlamentarismens genombrott, vilket hos oss anses ha skett definitivt 1917, har läget blivit det, att en regering som har stöd i en majoritet inom riksdagen i allmänhet kan räkna med att få sina förslag antagna av riksdagen och även att undgå allvarligare kritik från riksdagens sida. Redan i sättet för regeringsbildningen ligger ju en viss garanti för att regeringens politik kommer att överensstämma med riksdagsmajoritetens önskningar. Vem som i ett sådant läge egentligen blir bestämmande, regering eller riksdag, kan ofta vara svårt att bedöma. I själva verket torde det oftast vara fråga om en ömsesidig anpassning, varvid även hänsyn till oppositionen torde spela en viss roll. Det sagda innebär emellertid inte, att RF:s regler om funktionsfördelningen mellan regering och riksdag bara skulle vara praktiskt betydelselösa formföreskrifter. Den omständigheten, att riksdagens medverkan kräves för alla viktigare avgöranden och att besluten därför kommer att föregås av en debatt i offentlighetens ljus, gör säkerligen att regeringens förslag till riksdagen i många fall får ett annat innehåll, än vad regeringens beslut skulle ha lätt om den kunnat bestämma ensam. Vidare kan det även under ett parlamentariskt statsskick inträffa, att det inte går att bilda en regering med klart stöd hos riksdagens majoritet. I ett sådant läge kan riksdagens maktbefogenheter bli en för regeringen ganska besvärande realitet.

6.2 Grundläggande fri- och rättigheter 6.2.1 Allmänt Främmande staters författningar innehåller ofta en mer eller mindre utförlig katalog över medborgerliga fri- och rättigheter. Meningen med dessa rättighetskataloger, som har sin viktigaste förebild i franska revolutionens rättighetsförklaring av 1789, är att sätta vissa gränser för lagstiftningsmaktens och den styrande maktens möjligheter att ingripa i de enskilda medborgarnas frihet och rättigheter. I moderna rättighetskataloger har dessutom influtit politiska programförklaringar, t ex om rätten till undervisning, arbete och socialt understöd. I vårt land har sedan gammalt tryckfriheten och rätten att taga del av allmänna handlingar varit reglerade i en särskild grundlag, tryckfrihetsförordningen. Härom hänvisas till tryckfrihetsrätten. I övrigt innehöll § 16 i 1809 års RF vissa ålderdomliga och till sin innebörd omtvistade stadganden, som avsåg bl a skydd för personlig frihet, äganderätt, hemfrid och religionsfrihet samt förbud mot förvisning och tillfälliga domstolar. 71

Vid tillkomsten av 1974 års RF såg man det som en viktig uppgift att förse den nya grundlagen med mera moderna och fullständiga bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. I riksdagen blev emellertid skyddet för de medborgerliga rättigheterna en av de mest omtvistade frågorna vid antagandet av nya RF, och frågan kunde få sin lösning endast genom en kompromiss. Resultatet blev en grundlagsreglering, som visserligen var betydligt fullständigare och till sin innebörd klarare än gamla RF § 16 men som dock hade vissa brister, bl a att flertalet rättigheter kunde begränsas genom ett enkelt lagstiftningsbeslut utan att RF satte några bestämda gränser för möjligheterna till rättighetsinskränkningar. På begäran av riksdagen igångsattes därför en utredning i syfte att uppnå dels ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels en utvidgning av rättighetsområdet i övrigt. På grundval av denna utredning genomfördes 1976 en grundlig revision av RF:s rättighetsregler, vilka i olika avseenden utbyggdes och preciserades. Reformarbetet var emellertid inte avslutat genom 1976 års grundlagsändringar. Ytterligare en utredning har gjorts i syfte att stärka de formella garantierna för de grundläggande fri- och rättigheterna, och 1979 har riksdagen beslutat nya grundlagsregler om ett särskilt beslutsförfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning. I samband härmed har lagprövningsrätten blivit grundlagsfäst och nya regler införts om lagrådsgranskningen och om förfarandet vid grundlagsstiftning (se härom senare i denna framställning). Rättighetsskyddet har ytterligare förstärkts genom grundlagsändringar 1994. Skyddet för äganderätten har preciserats, och i samband därmed har allemansrätten fått grundlagsförankring. Närings- och yrkesfriheten samt rätten till utbildning har fått grundlagsskydd. Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har förklarats gälla som svensk lag, och i samband därmed har i RF införts ett stadgande att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Från de egentliga rättighetsreglerna bör man skilja det målsättningsstadgande, som 1976 infördes i RF 1:2 och som endast har karaktären av en programförklaring (se ovan under 1.2.7). I RF 2 kap har man samlat de regler om grundläggande fri- och rättigheter, som är avsedda att vara rättsligt bindande. Dessa regler skall ge de enskilda ett visst skydd gentemot "det allmänna", däremot i stort sett inte gentemot andra enskilda (reglerna i 17-19 §§ gäller dock även förhållandet mellan enskilda). Med "det allmänna" avses i första hand de organ, som handhar rättskipning och förvaltning (således domstolar, förvaltningsmyn79

digheter och regeringen, när denna handhar förvaltningsuppgifter, ävensom sådana privaträttsliga organ som fått förvaltningsuppgifter sig anförtrodda enligt RF 11:6, 3 st). Reglerna riktar sig emellertid också till de normgivande organen (riksdagen, regeringen samt förvaltningsmyndigheter och kommuner, åt vilka normgivningsmakt uppdragits), men i princip endast inom det offentligrättsliga området. Reglerna avser inte att binda riksdagen som lagstiftare inom privaträttens område, med undantag för diskrimineringsförbuden i 15 och 16 §§, vilka gäller för all normgivning. Kapitlets 1-11 §§ är disponerade på följande sätt. Först behandlas i 1 § de positiva opinionsfriheterna: yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. I anslutning härtill hänvisas till TF beträffande tryckfriheten (som är en del av yttrandefriheten) och rätten att taga del av allmänna handlingar (som inte ingår i informationsfriheten) samt till YGL beträffande friheten att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Härefter följer i 2 och 3 §§ regler om de negativa opinionsfriheterna: negativ yttrande-, mötes-, demonstrations- och föreningsfrihet samt förbud mot åsiktsregistrering, samt i anslutning härtill regler om skydd mot integritetskränkande dataregistrering. I 4-8 §§ ges regler om vad som i lagmotiven betecknas som "kroppsliga" fri- och rättigheter: förbud mot dödsstraff, kroppsstraff, tortyr o d, skydd för den kroppsliga integriteten i övrigt samt mot husrannsakan och intrång i rätten till förtrolig kommunikation, förbud mot landsförvisning och berövande av medborgarskap samt skydd mot frihetsberövande och annat intrång i rörelsefriheten. Därefter behandlas vissa särskilda rättssäkerhetsgarantier: rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden, förbud mot retroaktiv tillämpning av straff- och skattelag, förbud mot tillfälliga domstolar samt principen om offentlighet vid domstolarna (9-11 §§). I 12-14 §§ anges i vilken utsträckning det är möjligt att begränsa de rättigheter som behandlas i 1-11 §§. Av 12 § 1 st framgår att en del av dessa rättigheter är absoluta, medan andra är relativa i den meningen att de kan begränsas genom lag eller undantagsvis genom annan författning. Beträffande de sistnämnda rättigheterna uppställer 12 § 2 st vissa s k materiella skyddsregler, som avser att hindra alltför långt gående begränsningar. I fråga om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning ges närmare föreskrifter i 12 § 3-5 st. Ytterligare materiella skyddsregler avseende de begränsningsbara positiva opinionsfriheterna finns i 13 och 14 §§. I 15 och 16 §§ fastslås vissa allmänna diskrimineringsförbud, nämligen förbud mot minoritetsdiskriminering och könsdiskriminering, vilka är bindande vid normgivning av alla slag.

I 17-21 §§ behandlas vissa rättigheter med tämligen svagt grundlagsskydd, nämligen rätt till fackliga stridsåtgärder, skydd för äganderätten, upphovsrätten, näringsfriheten och yrkesfriheten samt rätt till utbildning. Kapitlets 22 § behandlar frågan, i vilken utsträckning utlänningar åtnjuter de i 1-21 §§ fastslagna rättigheterna.

6.2.2 Absoluta rättigheter Av 12 § 1 st framgår e contrario, att vissa av de i 1-11 §§ uppräknade rättigheterna är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas utan grundlagsändring. Hit hör till en början religionsfriheten och de negativa opinionsfriheterna. Absoluta är vidare förbuden mot dödsstraff, mot kroppsstraff, tortyr o d och mot landsförvisning och berövande av medborgarskap samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden och förbuden mot retroaktiv tillämpning av straff- och skattelag samt mot tillfälliga domstolar. Religionsfriheten definieras i 1 § 6 p som frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. När religionsfriheten betecknas som en absolut rättighet, är detta i viss mån vilseledande. Av lagmotiven framgår att stadgade begränsningar i övriga positiva opinionsfriheter, t ex yttrandefriheten eller mötesfriheten, skall gälla även när dessa friheter utövas i religiösa sammahang. Vidare är det meningen att generella begränsningar i medborgarnas handlingsfrihet skall gälla även beträffande religionsfriheten. Religionsfriheten kan sålunda inte åberopas som stöd för t ex månggifte, vägran att låta barn få nödvändig medicinsk vård eller slaktmetoder ? som strider mot djurskyddslagen. Religionsfrihetens väsentliga innebörd är ' att den hindrar åtgärder som direkt syftar till förföljelse av en viss religiös riktning. Följande negativa opinionsfriheter är grundlagsskyddade enligt 2 § och 3 § 1 st: 1 Den negativa yttrandefriheten: skydd mot tvång att giva till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Den negativa yttrandefriheten är mera begränsad än den positiva och > hindrar inte tvång att lämna upplysningar om annat än vederbörandes åskådning (obs dock 5 §). 2 Den negativa mötes- och demonstrationsfriheten: skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring. Även den negativa mötesfriheten är mera begrän74

sad än den positiva och hindrar inte tvång att deltaga i sammankomster med rent upplysningssyfte. 3 Den negativa föreningsfriheten: skydd mot tvång att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses under 1. Även den negativa föreningsfriheten har en mera begränsad innebörd än sin positiva motsvarighet. Sammanslutningar av näringsidkare, arbetstagare eller studerande faller utanför stadgandets tillämpningsområde. Det kan ifrågasättas om religionsfrihetslagens bestämmelser om medlemskap i svenska kyrkan är förenliga med den negativa föreningsfriheten. Enligt öb 1976 p 3 skall dock bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gälla utan hinder av 2 §. 4 Skydd mot åsiktsregistrering: förbud mot anteckning i allmänt register, som utan vederbörandes samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning. Genom ordet "enbart" markeras, att förbudet inte avser att hindra att en persons politiska åskådning antecknas i samband med andra omständigheter, t ex begångna brott, som gör att personen i fråga kan betraktas som en säkerhetsrisk. Förbjuden är däremot registrering av politiska åsikter, som sker antingen helt fristående eller tillsammans med uppgifter som saknar varje samband med den politiska åskådningen; även i sistnämnda fall måste nämligen anteckningen anses grundad enbart på den politiska åskådningen. Förbudet bortfaller vid samtycke, t ex vid registrering av kandidater i samband med riksdagsval. Enligt 4 § får dödsstraff inte förekomma. Några lagregler om dödsstraff finns numera inte, sedan lagen (1948:450) om dödsstraff i vissa fall då riket är i krig upphävts 1973. Stadgandet förbjuder inte dödande i administrativ väg och hindrar alltså inte föreskrifter om användande av vapen i polistjänsten och inte heller lagstiftning om abort eller s k dödshjälp. I 5 § förbjudes kroppsstraff samt tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden. Enligt 7 § får ingen medborgare landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Förbudet mot landsförvisning åsyftar en definitiv förvisning från riket och är inte avsett att hindra utlämning av svensk medborgare för brott, ej heller utrikes kommendering av tjänstemän eller värnpliktiga. Även medborgarskapet skyddas genom 7 §. Ingen medborgare, som är eller har varit bosatt i riket, får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Utan hinder därav får dock föreskrivas, att barn under 18 år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse 75

med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid 18 års ålder eller senare. Detta utförliga stadgande återger en stor del av innehållet i MedbL: s regler om förlust av svenskt medborgarskap. Motivet till stadgandets utförlighet är att man så långt möjligt velat ge personer med dubbelt medborgarskap grundlagsskydd mot ofrivillig förlust av det svenska medborgarskapet. I 9 § fastslås rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden. Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. (Undantaget i 1 st 2 p syftar på lagen 1972:260 om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, vilken i vissa fall möjliggör verkställighet av utländsk dom utan prövning av svensk domstol.) Detsamma skall i princip gälla vid frihetsberövanden av annan anledning än brott eller misstanke om brott. Här ankommer domstolsprövningen i regel på förvaltningsdomstol (länsrätt, kammarrätt, regeringsrätten). Prövningen kan dock i dessa fall anförtros åt en särskild nämnd, om dennas sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare. Den i 9 § föreskrivna prövningen syftar till att möjliggöra frigivning av den som omhändertagits utan fog. Stadgandet har därför inte ansetts tilllämpligt på mycket kortvariga frihetsberövanden. Polislagen och lagen om omhändertagande av berusade personer m m saknar bestämmelser om domstolsprövning av tillfälliga omhändertaganden men kan ändå inte anses strida mot 9 §. Inte heller strider det mot 9 § att den som gripits eller anhållits som misstänkt för brott friges utan häktningsframställning och sålunda utan möjlighet till domstolsprövning. Enligt 9 § 3 st skall prövningen av frihetsberövande ankomma på allmän domstol, om den inte har uppdragits åt myndighet som är behörig enligt 1 eller 2 st. Eftersom 9 § inte anses gälla kortvariga frihetsberövanden, torde 3 st för närvarande sakna praktisk betydelse. 1 10 § 1 st förbjuds retroaktiv (tillbakaverkande) straffrättskipning. Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Med brottspåföljd jämställes förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott. Genom 10 § 2 st förbjudes även uttagande av retroaktiv skatt eller statlig avgift. Som huvudregel gäller, att skatt eller statlig avgift inte får uttagas i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Detta förbud är dock

inte undantagslöst. Om riksdagen finner särskilda skäl påkalla det, får lag innebära att skatt eller statlig avgift uttages trots att lagen inte hade trätt i kraft när den utlösande omständigheten inträffade, förutsatt att regeringen vid denna tidpunkt hade lämnat förslag härom till riksdagen eller åtminstone i skrivelse till riksdagen hade meddelat att sådant förslag var att vänta. Dessutom får riksdagen föreskriva undantag från förbudet, om riksdagen finner att det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris. Enligt 11 § får domstol inte inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Detta förbud mot tillfälliga domstolar utgör en viktig säkerhetsgaranti, särskilt i politiskt oroliga tider. Som redan framhållits kan de absoluta rättigheterna inte begränsas utan grundlagsändring. De är skyddade även vid krig eller krigsfara. Det skulle t ex inte vara möjligt att införa dödsstraff i krig utan föregående grundlagsändring. De absoluta rättigheterna gäller även framför äldre lagar. Om en äldre lag skulle strida mot någon absolut rättighet, är den i den delen ogiltig. (Obs öb 1979 p 2 om äldre retroaktiv föreskrift om skatt eller statlig avgift.)

6.2.3 Relativa rättigheter I 12 § 1 st anges vilka av de rättigheter, som uppräknas i 1-11 §§, som kan begränsas genom lag eller i vissa fall genom annan författning. Dessa relativa rättigheter är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, clemonstrationsfriheten, föreningsfriheten, skyddet för den kroppsliga integriteten i andra fall än som avses i 4 och 5 §§, skyddet mot husrannsakan och intrång i rätten till förtrolig kommunikation, rörelsefrihet och principen om offentlighet vid domstolarna. Till de relativa rättigheterna hör alltså till en början följande i 1 § behandlade opinionsfriheter: 1 Yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Beträffande yttrandefriheten i tryckt skrift gäller TF, och yttrandefriheten i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar regleras genom YGL. I övrigt bestämmes gränserna för yttrandefriheten främst genom en rad stadganden i BrB samt genom författningsbestämmelser om tystnadsplikt (särskilt i SekrL).

77

2 Informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt i övrigt taga del av andras yttranden. Här avses sådant som möjligheten att skaffa sig böcker och tidningar samt att inneha och använda radio- och TV-mottagare. Däremot avser stadgandet inte att ge den enskilde rätt att kräva information av myndigheterna. Den i TF fastslagna rätten att taga del av allmän handling omfattas alltså inte av detta stadgande. 3 Mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Närmare regler härom finns i ordningslagen (1993:1617). 4 Demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats. Även demonstrationsfriheten regleras närmare i ordningslagen. 5 Föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Stadgandet avser inte bara ideella och fackliga föreningar utan också ekonomiska föreningar och bolag. Även sammanslutningar utan karaktär av juridiska personer avses. Föreningsfriheten begränsas bl a av stadgandet i BrB 18:4 om olovlig kårverksamhet. Skydd mot andra påtvingade kroppsliga ingrepp än dem som avses i 4 och 5 §§ stadgas i 6 §, som dessutom garanterar skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Åtskilliga undantag från dessa skyddsregler finns stadgade i rättegångsbalken och andra lagar, främst i form av regler om straffprocessuella tvångsmedel och exekutiva åtgärder. I 8 § behandlas rörelsefriheten. Som en särskilt viktig del av denna nämnes först skyddet mot frihetsberövande. Även i övrigt garanteras den enskildes frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Som exempel på inskränkningar i rörelsefriheten kan nämnas lagregler om olika former av processuella, straffrättsliga och administrativa frihetsberövanden samt om värnplikt och annan tjänsteplikt, liksom även bestämmelserna om passtvång vid utresa ur riket. I 11 § 2 st fastslås, att förhandling vid domstol skall vara offentlig. Vissa undantag från denna princip finns reglerade i RB 5 kap. Begränsningar av de relativa rättigheterna skall enligt 12 § normalt beslutas genom lag. I några undantagsfall kan dock begränsningar beslutas genom annan författning med stöd av bemyndigande i lag. Enligt RF 8:7 kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller

under utövande av tjänsteplikt; genom sådana föreskrifter om tystnadsplikt kan alltså yttrandefriheten begränsas för offentliga funktionärer (jfr SekrL 12:6). Och om riksdagen lagstiftar i ett ämne, som kan bli föremål för delegation, kan den enligt 8:10 därvid bemyndiga regeringen att genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas; detta är enligt 2:12 möjligt även om föreskriften i lagen begränsar någon relativ rättighet. Och enligt 2:12 kan mötesfriheten och demonstrationsfrilieten begränsas genom annan författning efter bemyndigande i lag, om det sker av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Vidare bör märkas, att regeringen vid krig, krigsfara o d enligt RF 13:6 kan med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne, som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag; denna möjlighet föreligger även om föreskrifterna skulle begränsa någon relativ rättighet (däremot är de absoluta rättigheterna orubbliga även vid krig eller krigsfara). Ytterligare bör beaktas, att i äldre författningar kan finnas rättighetsinskränkande föreskrifter, som har beslutats av regeringen ensam. Sådana föreskrifter behåller enligt RF öb 6 tillsvidare sin giltighet, men de kan i princip ändras endast genom lag (se även öb 5 till 1976 års ändringar i RF). I 12 § fastslås vidare vissa allmänna principer, som måste iakttagas av de normgivande organen vid beslut om begränsningar av de relativa rättighelerna. En begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen får en begränsning ej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. (Obs att detta förbud mot åsiktsdiskriminering bara gäller vid begränsningar av de relativa rättigheterna; det har alltså inte samma generella räckvidd som förbuden mot minoritets- och könsdiskriminering i 15 och 16 §§.) De nu nämnda principerna är tillämpliga på begränsningar av alla de relativa rättigheterna. De kompletteras, såvitt gäller de positiva opinionsfriheterna, av ytterligare föreskrifter i 13 och 14 §§. Dessa föreskrifter innebär i stort sett en uppräkning av de ändamål, för vilka begränsningar får beslutas. Såvitt gäller yttrandefriheten och informationsfriheten är uppräkningen dock inte uttömmande, men för begränsningar av dessa friheter skall alltid krävas särskilt viktiga skäl, samtidigt som vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet särskilt skall beaktas. Det bör observeras, att motsvarighet till föreskrifterna i 13 och 14 §§ saknas beträffande flera ,

relativa rättigheter. RF anger exempelvis inte närmare för vilka ändamål föreskrifter får meddelas om husrannsakan eller frihetsberövande. De materiella skyddsreglerna i 12 § 2 st och i 13 och 14 §§ är bindande på samma sätt som de absoluta rättighetsreglerna. De gäller sålunda även vid krig eller krigsfara, och de gäller även beträffande rättighetsbegränsningar i äldre författningar (obs dock öb 1976 p 4 som tillåter både bibehållen och vidgad censur av film och videogram som skall visas offentligt). I 12 § 3-5 st ges föreskrifter om förfarandet vid lagstiftning som gäller begränsning av någon av de relativa rättigheterna. Föreskrifterna innebär, att efter särskilt yrkande ett förslag till sådan lagstiftning skall vila i tolv månader innan beslut fattas, såvida riksdagen inte förkastar förslaget eller antar det med 5/6 majoritet. Syftet med dessa föreskrifter är att ge rådrum för eftertanke och debatt både inom och utom riksdagen i fråga om kontroversiella förslag om rättighetsbegränsningar. Det särskilda förfarandet skall vara tillämpligt på förslag till lag, som begränsar någon av de relativa rättigheterna, eller till lag om ändring eller upphävande av sådan lag. Av praktiska skäl har man dock undantagit vissa lagförslag från förfarandets tillämpningsområde. Först och främst undantas förslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av tidsbegränsad lag. Motivet härtill är att det kan räcka att en sådan lag blir grundligt prövad första gången, och att ett uppskov skulle kunna hindra ett prolongationsbeslut innan lagens giltighetstid gått ut. Vidare undantas förslag till lag som enbart angår antingen tystnadsplikt för offentliga funktionärer av hänsyn till intresse som anges i TF 2:2, eller husrannsakan eller liknande intrång, eller slutligen frihetsstraff som påföljd för viss gärning. Trots den vilseledande formuleringen av lagtexten ("lag som enbart angår") avses här vissa rättighetsbegränsande "bihangsbestämmelser" i lagar, som till sitt huvudinnehåll handlar om helt andra saker och som i övrigt inte innefattar några rättighetsbegränsningar. Huruvida förfarandet är tillämpligt i fråga om visst lagförslag skall för riksdagens vidkommande prövas av konstitutionsutskottet. Enligt TF 7:3 skall bestämmelserna i RF 2:12 3 st gälla också i fråga om förslag till föreskrifter om de s k kvalificerade tystnadsplikter som avses i SekrL 16 kap, dvs tystnadsplikter som har företräde framför den i TF fastslagna meddelarfriheten. Och enligt YGL 3:3 och 7:6 skall föreskrifterna i RF 2:12 2-5 st och 2:13 gälla beträffande bestämmelser om begränsningar i rätten att sända radioprogam, om granskning av radioprogram genom en särskild nämnd samt om särskild tillsyn över våldsfilmer. För att uppskovsförfarandet inte skall fördröja lagstiftningsarbetet i onödan, skall det tillämpas endast på yrkande av minst tio riksdagsledamöter. Sådant yrkande kan framställas, när vederbörande utskotts betänkande över

lagförslaget har anmälts till kammaren (RO 5:1). Yrkandet hindrar inte att lagstiftningsärendet på försök tas upp till avgörande. Om riksdagen därvid förkastar förslaget eller antar det med 5/6 majoritet av de röstande, är ärendet avgjort. I annat fall skall lagförslaget hänvisas till konstitutionsutskottet för prövning av frågan om uppskovsförfarandets tillämplighet. Konstitutionsutskottet får inte avge förklaring, att uppskovsförfarandet inte är tilllämpligt, utan att lagrådet har yttrat sig i saken (RO 4:10). Lagrådets yttrande är inte bindande för utskottet. Förklarar utskottet, att uppskovsförfarandet inte är tillämpligt, kan ärendet avgöras i vanlig ordning. Finner konstitutionsutskottet däremot att uppskovsförfarandet är tillämpligt, skall ärendet först ännu en gång på försök tas upp till avgörande, och lagförslaget kan då antingen förkastas eller antas med 5/6 majoritet. Blir ärendet då inte avgjort, skall förslaget återförvisas till det utskott som berett ärendet (RO 5:3:1). Ärendet vilar sedan tolv månader från det att det första utskottsbetänkandet anmäldes i kammaren. Därefter skall utskottet avge nytt betänkande i ärendet (RO 4:8). Utskottet har därvid möjlighet att föreslå sådana ändringar i det vilande förslaget som ligger inom ärendets ram. Sedan det nya betänkandet anmälts i kammaren, fattas beslut i vanlig ordning. Det särskilda förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning skall enligt RF 13:7 inte tillämpas, om riket är i krig eller omedelbar krigsfara eller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i riksdagens ställe.

6.2.4 Allmänna diskrimineringsförbud Vid begränsningar av de relativa rättigheterna måste även diskrimineringsförbuden i 15 och 16 §§ iakttagas. Dessa förbud har emellertid en mycket vidare räckvidd och gäller vid all normgivning, oavsett om den berör någon grundläggande fri- och rättighet eller inte, och oavsett om det gäller offentligrättsliga eller privaträttsliga föreskrifter. I 15 § förbjudes föreskrifter som missgynnar någon därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet; regeln är så formulerad att den inte hindrar föreskrifter som gynnar en viss minoritet, t ex samerna. I 16 § förbjudes i princip föreskrifter varigenom någon missgynnas på grund av sitt kön; förbudet omfattar givetvis även föreskrifter som gynnar det ena könet, eftersom sådana automatiskt kommer att missgynna det andra könet. Könsdiskriminerande föreskrifter är dock tillåtna i två undantagsfall: dels om de utgör led i strävanden att åstadkomma jämlikhet mellan män och kvinnor (t ex föreskrifter om könskvotering vid utbildning eller anställning), dels om de avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Kl

De allmänna diskrimineringsförbuden gäller även vid krig eller krigsfara. Förbudet mot minoritetsdiskriminering gäller också föreskrifter i äldre författningar. Detta är däremot inte fallet med förbudet mot könsdiskriminering. Enligt öb 1976 p 2 behåller äldre föreskrift, som innebär särbehandling på grund av kön, sin giltighet tills vidare utan hinder av 16 §. Sådan föreskrift får också ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

6.2.5 Vissa rättigheter med svagt grundlagsskydd I 3 § 2 st och 17-21 §§ behandlas vissa rättigheter, vilkas grundlagsskydd får betecknas som tämligen svagt. De i 12 § fastslagna principerna för rättighetsbegränsningar gäller inte för dessa rättigheter. Enligt 3 § 2 st skall varje medborgare i den utsträckning som närmare angives i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränkes genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Stadgandet förutsätter alltså att det finns skyddsbestämmelser i lag men säger ingenting om skyddets omfattning, och det är inte avsett att hindra skyddsbestämmelser av lägre rang än lag. (Enligt RF 8:7 kan regeringen , lag bemyndigas att meddela föreskrifter om skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter, och med stöd av 8:11 kan vidaredelega tion ske till datainspektionen.) Enligt 17 § äger förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, men denna rätt kan begränsas inte bara genom lag utan också genom avtal. Äganderätten åtnjuter ett visst skydd enligt 18 §. Ingen skall kunna tvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose viktiga allmänna intressen. Ersättning för förlusten skall utgå enligt grunder som anges i lag inte bara vid expropriation eller annat sådant förfogande utan också vid vissa allvarliga inskränkningar i användningen av mark eller byggnad. (Denna ersättningsregel är svår att förena med miljöbalkens principer.) Oberoende av äganderättsskyddet skall alla ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Dennas innebörd bestäms inte i RF utan är beroende av vanlig lag. Författare, konstnärer och fotografer äger enligt 19 § rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Stadgandet innebär alltså bara en hänvisning till vad som är bestämt i vanlig lag.

Närings- och yrkesfriheten skyddas i viss mån genom 20 §, som föreskriver att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Det tilläggs att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. I övrigt kräver begränsningar av närings- och yrkesfriheten i princip lagform enligt 8:3, men delegation till regeringen är i viss utsträckning möjlig enligt 8:7. 1 21 § behandlas en rättighet som skiljer sig från de andra rättigheter som garanteras i RF 2 kap genom att den inte avser frihet från tvång från det allmännas sida utan i stället rätt till vissa positiva prestationer av det allmänna, Enligt målsättningsstadgandet i RF 1:2 skall det allmänna bl a trygga rätten till utbildning. Denna rätt fastslås på ett mera kategoriskt sätt i 2 kap 21 §. Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Det tilläggs att det allmänna också skall svara för att högre utbildning finns. I den mån de ovannämnda grundlagsbestämmelserna kräver att vissa ämnen regleras i lag, hindrar detta inte delegation till regeringen vid krig eller krigsfara (13:6).

6.2.6 Utlänningars rättsställning De nu behandlade föreskrifterna i RF 2 kap gäller i princip endast till förmån för svenska medborgare. Frågan i vilken utsträckning föreskrifterna i 1-21 §§ skall gälla även till förmån för utlänningar regleras genom 22 §. I 22 § 1 st anges i vilka avseenden utlänning här i riket är helt likställd med svensk medborgare. Detta är fallet beträffande den negativa mötes-, demonstrations- och föreningsfriheten, skyddet mot integritetskränkande dataregistrering, skyddet mot dödsstraff, kroppsstraff, tortyr o d, rätten till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott, skyddet mot retroaktiv bestraffning och retroaktiv skatt eller avgift, skyddet mot inrättande av tillfälliga domstolar, skyddet mot minoritets- och könsdiskriminering, rätten till fackliga stridsåtgärder och skyddet mot expropriation eller annat sådant förfogande samt mot inskränkningar i användningen av mark eller byggnader och slutligen rätt till utbildning. Genom 2 st likställes utlänning med svenska medborgare i fråga om ett antal av de övriga rättigheterna, om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag. Detta innebär att utlänning beträffande dessa rättigheter kan missgynnas i förhållande till svenska medborgare, dock endast genom föreskrifel

ter i lag (eller, vid krig eller krigsfara, genom förordning med stöd av bemyndigande enligt 13:6). De rättigheter som avses i 2 st är följande: de positiva opinionsfriheterna, den negativa yttrandefriheten, skyddet mot ingrepp som avses i 6 §, skyddet mot frihetsberövande, rätten till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott, rätten till offentlig domstolsförhandling, skyddet mot rättighetsbegränsning på grund av åskådning samt skyddet för upphovsrätten och rätten att driva näring eller utöva yrke. Vid särlagstiftning enligt 2 st skall enligt 3 st de särskilda förfarandereglerna i 12 § vara tillämpliga (även beträffande s k bihangsbestämmelser om tystnadsplikt, husrannsakan eller frihetsstraff). Av 22 § framgår e contrario att utlänning saknar grundlagsskydd mot åsiktsregistrering, förvisning och begränsningar i rörelsefriheten på annat sätt än genom frihetsberövande. Vid rättighetsbegränsande särlagstiftning rörande utlänningar behöver de materiella skyddsreglerna i 12 § 2 st samt 13 och 14 §§ inte iakttagas. Visserligen är utlänning enligt 22 § 2 st 7 p skyddad mot ingrepp på grund av åskådning, men detta skydd kan åsidosättas genom särskilda föreskrifter i lag.

6.2.7 Europakonventionens inomstatliga giltighet Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kommer i nästa avsnitt att behandlas ur internationellrättslig synpunkt. Konventionen har emellertid också införlivats med den svenska rättsordningen genom en lag (1994:1219), som föreskriver att konventionen och dess tilläggsprotokoll skall gälla som lag här i landet. I en bilaga till lagen har intagits konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter jämte en svensk översättning. Förklaringen att konventionen skall gälla som lag här i landet innebär i och för sig endast att konventionen har fått samma rang som vanlig lag. I en ny bestämmelse i RF 2 kap 23 § har emellertid stadgats, att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Detta stadgande riktar sig i första hand till lagstiftaren. Men det betyder också att en lag eller annan föreskrift som har tillkommit efter konventionens införlivande kan bli föremål för lagprövning enligt RF 11:14 och sålunda inte får tillämpas av en domstol eller annan myndighet om den står i uppenbar strid med konventionen. Stadgandet säger ingenting om förhållandet mellan konventionen och äldre svensk lag, men meningen är att 84

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

den äldre lagen så långt möjligt skall tolkas så att den blir förenlig med konventionen.

Konventionen skyddar i stor utsträckning samma rättigheter som RF 2 kap. Men det finns också olikheter. Konventionens bestämmelser om tillgång till domstolsprövning och garantier för en rättvis process saknar i stort sett motsvarighet i RF. Detsamma gäller bl a skyddet för privatliv och familjeliv och rätten att ingå äktenskap och bilda familj. Å andra sidan saknar konventionen motsvarighet till RF:s förbud mot retroaktiv beskattning. Vidare åtnjuter yttrandefriheten ett betydligt starkare skydd enligt TF och YGL än enligt konventionen, och rätten enligt TF att ta del av allmänna handlingar saknar helt motsvarighet i konventionen. Man kan alltså säga att konventionen och de svenska grundlagarna kompletterar varandra.

6.2.8 Det internationella rättighetsskyddet Vårt land har genom internationella överenskommelser underkastat sig regler om skydd för de mänskliga rättigheterna, som sträcker sig längre än RF:s rättighetsregler, och vilkas iakttagande garanteras genom särskilda internationella kontrollorgan. Sverige har 1952 ratificerat Europarådets konvention 4/11 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna konvention innehåller en omfattande och till sitt innehåll ganska preciserad rättighetskatalog. De fördragsslutande parterna har genom konventionen förbundit sig att garantera envar, som befinner sig under deras jurisdiktion, de i konventionen uppräknade fri- och rättigheterna. Förutom en rättighetskatalog innehåller konventionen bestämmelser om ett kontrollsystem. Dessa bestämmelser har reviderats 1998. För att säkerställa fullgörandet av medlemsstaternas förpliktelser enligt konventionen finns en europeisk domstol för de mänskliga rättigheterna. Denna domstol, som vanligen benämns Europadomstolen, har sitt säte i Strasbourg. Domstolens ledamöter väljs, en för varje medlemsstat, av Europarådets parlamentariska församling på grundval av kandidatlistor från medlemsstaterna. Val av halva antalet domare förrättas vart tredje år, och domarnas mandattid är sex år. Domstolens behörighet omfattar dels mellanstatliga mål, i vilka en medlemsstat anklagar en annan medlemsstat för brott mot konventionen, dels enskilda klagomål, dvs klagomål från enskilda personer, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda personer, som påstår sig ha utsatts för en rättighetskränkning av någon medlemsstat. Ett mål får anhängiggöras Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

85

först sedan de nationella rättsmedlen har uttömts (t ex när ett överklagande definitivt har ogillats) och senast sex månader från den dag då det slutliga beslutet meddelades. Frågan om ett mål skall upptagas till prövning bedöms av en kommitté bestående av tre domare. Ett mål prövas i sak av en kammare bestående av sju domare. I undantagsfall kan en part inom tre månader efter kammarens dom hänskjuta målet till prövning av domstolen i s k stor sammansättning (med sjutton ledamöter); härför krävs emellertid mycket starka skäl. Medlemsstaterna är förpliktade att rätta sig efter domstolens domar, och Europarådets ministerkommitté övervakar att domarna verkställs. Sverige har 1966 beslutat underkasta sig domstolens jurisdiktion, till en början för fem år åt gången, men har 1996 erkänt domstolens domsrätt utan tidsbegränsning. Sverige har även ratificerat den europeiska sociala stadga, som antagits av Europarådet 1961. Denna stadga behandlar sociala rättigheter, särskilt inom arbetslivets område, vilkas förverkligande skall eftersträvas av de anslutna staterna. Dessa skall avge årliga rapporter till Europarådet om uppnådda resultat. Detta kontrollsystem är avsett att kompletteras med ett kollektivt klagomålsförfarande, som innebär rätt för vissa organisationer att anföra klagomål över en stats försummelse att fulllgöra sina åligganden enligt stadgan. Europarådets konvention och stadga är resultatet av regionala strävanden att realisera de mål, som uppställdes redan genom den av Förenta Nationernas generalförsamling 1948 antagna allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Denna förklaring var ej avsedd att vara rättsligen bindande, men den har senare kompletterats genom två konventioner, antagna av Förenta Nationernas generalförsamling 1966, av vilka den ena behandlar medborgerliga och politiska rättigheter samt den andra ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter förpliktar staterna att respektera vissa uppräknade rättigheter och är förenad med ett kontrollsystem, som dock ej är lika effektivt som Europarådets. Enligt konventionen skall det upprättas en kommitté för de mänskliga rättigheterna, som dels skall kunna infordra rapporter från de anslutna staterna, dels skall kunna behandla klagomål från en stat mot en annan, om båda staterna har erkänt kommitténs behörighet att behandla klagomål. Enligt ett fakultativt protokoll till konventionen skall en stat också kunna erkänna kommitténs behörighet att behandla klagomål från enskilda individer. I intet fall kan emellertid kommittén fatta några beslut, som är bindande för de anslutna staterna. Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ålägger de anslutna staterna att efter förmåga söka 86

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

succesivt förverkliga vissa uppräknade rättigheter samt att avge rapporter till FN om sina framsteg vid konventionens tilllämpning. Sverige har 1971 ratificerat konventionerna och tilläggsprotokollet med vissa förbehåll. Kon-, ventionerna och protokollet har trätt i kraft 1976. Förutom de nu nämnda allmänna konventionerna har i Förenta NationerI nas regi antagits ett flertal konventioner som gäller särskilda ämnen inom området för de mänskliga rättigheterna. Bland dessa kan nämnas 1948 års ! konvention om förebyggande och bestraffande av brottet folkmord, 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, 1966 års konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, 1979 års konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, 1984 års konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt 1989 års konvention om barnets rättigheter. De internationella överenskommelserna förpliktar staten att förverkliga de uppställda kraven i sin interna rättsordning. Detta behöver emellertid inte ske genom grundlagsbestämmelser, utan det är tillräckligt att lagstiftning och rättstillämpning uppfyller konventionernas krav.

6.3 Normgivningsmakten 6.3.1 Allmänt RF 8 kap handlar om "lagar och andra föreskrifter". Härmed avses skrivna rättsregler, som beslutas i en bestämd form: lagar beslutade av riksdagen, förordningar beslutade av regeringen och föreskrifter beslutade av förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Dessa olika produkter av normgivning brukar sammanfattas under beteckningen "författningar". En rättsregel är en bindande, generell norm. En lag eller förordning måste alltså ha ett allmängiltigt innehåll. Detta krav kan uppfyllas t ex genom att den avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller genom att den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Det kan visserligen tänkas, att en lag eller förordning i verkligheten blir tillämpad bara på något enstaka fall. Men den får inte utformas så, att den uttryckligen tar sikte på ett konkret fall. Att en lag inte får begränsas till att avse ett enskilt fall framgår av stadgandet i RF 11:8, att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller RO. Lag beslutas av riksdagen (RF 1:4). Härav följer dock inte att alla beslut med generell innebörd som fattas av riksdagen är lagar. En lag måste inneKopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

87

hålla rättsregler, som är avsedda att vara bindande för myndigheter och enskilda. En annan innebörd har riksdagens anslagsbeslut, som inte är förpliktande för regeringen utan utgör bemyndiganden för regeringen att använda statsmedel för vissa ändamål och enligt vissa av riksdagen bestämda villkor. Inte heller sådana principbeslut med riktlinjer för en viss statsverksamhet på längre sikt, som riksdagen kan besluta enligt RF 9:7, innehåller bindande rättsregler. Författningar, som beslutats av riksdagen, benämnes i RF "lag", medan termen "förordning" användes för författningar beslutade av regeringen. Normgivningsmaktens fördelning mellan riksdagen och regeringen kommer att behandlas närmare i det följande. Dessförinnan bör emellertid något sägas om normgivningsförfarandet, särskilt förfarandet vid tillkomsten av lagar. Enligt RF stiftas lag av riksdagen ensam. Regeringen har sålunda ingen möjlighet att motsätta sig ett lagstiftningsbeslut av riksdagen. Detta innebär dock inte att regeringen saknar inflytande över lagstiftningen. Flertalet lagförslag kommer från regeringen, som ju förfogar över helt andra möjligheter än riksdagen att låta utreda lagstiftningsfrågor och utarbeta lagförslag. Detta medför att regeringen i realiteten har ett stort inflytande över lagstiftningen.

6.3.2 Lagrådsgranskningen Innan regeringen lägger fram viktigare lagförslag för riksdagen, inhämtas ofta yttrande från lagrådet, i vilket ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i högsta domstolen och regeringsrätten (RF 8:18). Även ett riksdagsutskott får begära yttrande från lagrådet under beredningen av ett lagstiftningsärende (jfr RO 4:10). Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring finns i lagen (1979:368) om lagrådet. Lagrådet består av högst fyra avdelningar. Antalet avdelningar som skall tjänstgöra bestämmes av regeringen med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet. En avdelning skall bestå av tre (ev fyra) ledamöter, därav minst ett justitieråd och ett regeringsråd. Sammanlagt högst nio justitieråd och regeringsråd får samtidigt tas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Även annan lagfaren person (t ex pensionerat justitieråd eller regeringsråd) kan förordnas att tjänstgöra som ledamot i lagrådet; detta blir nödvändigt om lagrådet skall arbeta på fyra avdelningar. Enligt RF 8:18 2 st bör lagrådets yttrande inhämtas innan riksdagen beslutar lagar i vissa uppräknade ämnen, nämligen: Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

1 grundlag om tryckfriheten (dvs TF) eller om motsvarande frihet sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt i upptagningar (dvs YGL), 2 lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handling; u u sekretesslagen), 3 lag som avses i RF 2:3 2 st, 2:12 1 st, 2:17-19 eller 2:22 2 st eller l.i som ändrar eller upphäver sådan lag (dvs rättighetsbegränsande lag), 4 lag om kommunal beskattning, 5 lag som avses i RF 8:2 (dvs medborgarskapslag eller civilrättslig lag), 6 lag som avses i RF 8:3 (dvs betungande offentligrättslig lag), 7 lag som avses i RF 11 kap (dvs processrättslig lag och vissa förvaltningsrättsliga lagar). Denna uppräkning täcker större delen av lagstiftningsområdet. Vad som faller utanför uppräkningen är främst flertalet statsrättsliga lagar (t ex RF, RO och vallagen) och den kommunalrättsliga lagstiftningen samt lagar som riksdagen enligt RF 8:14 stiftar inom området för regeringens normgivningsmakt. Lagrådets yttrande bör dock inhämtas över ett förslag till lag i något av de uppräknade ämnena, endast om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vidare kan lagrådsremiss underlåtas, om lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet (dvs om lagförslaget är så enkelt att det inte behöver någon juridisk granskning), eller om lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma (vilket kan bero antingen på att lagstiftningsfrågan är mycket brådskande eller på att lagrådet är överbelastat med arbete). Om regeringen föreslår riksdagen att stifta lag i något av de uppräknade ämnena utan att ha inhämtat lagrådets yttrande, skall regeringen samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill. Regeringen måste då kunna åberopa att den föreslagna lagen är mindre viktig, att lagrådets hörande saknar betydelse eller att frågan är brådskande. Har regeringen inte hört lagrådet, kan vederbörande utskott i stället inhämta lagrådets yttrande (RO 4:10). Har inte heller detta skett, kan kammaren eventuellt återförvisa ärendet till utskottet för inhämtande av lagrådets yttrande. I sista hand är det alltså riksdagen som tar ställning till om lagrådets yttrande bör inhämtas eller inte, antingen genom återremiss till utskottet eller genom att antaga lagförslaget utan att lagrådet hörts. Riksdagens avgörande av frågan, om lagrådets yttrande bör inhämtas, är slutgiltigt. En lag kan sålunda inte åsidosättas av en domstol eller annan myndighet enbart av det skälet att lagrådets yttrande inte har inhämtats. Kopiering av kurslilteruM i. •! lMM.k-n. «> Siuilcniliiti-uiur

v

"

Lagrådet har att granska de dit remitterade lagförslagen ur juridiska men inte ur politiska synpunkter. Enligt 18 § 3 st skall lagrådets granskning avse: 1 2 3 4

hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5 vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Lagrådets yttrande brukar innehålla de anmärkningar, som lagrådet funnit anledning att göra mot förslaget, och i övrigt en förklaring att förslaget lämnas utan erinran. Vid skiljaktiga meningar sker omröstning i lagrådet. Yttrandet överlämnas till föredragande statsrådet, som sedan eventuellt låter omarbeta lagförslaget med ledning av lagrådets anmärkningar. Regeringen är ej skyldig att rätta sig efter lagrådets mening, men så sker i regel, åtminstone i frågor av rent lagteknisk natur.

6.3.3 Speciella lagstiftningsformer I regel fattas riksdagens lagstiftningsbeslut i de former, som gäller för riksdagsbeslut i allmänhet. Detta innebär att beslutet, efter utskottsberedning, bordläggning och överläggning, fattas med acklamation eller med enkel majoritet bland de röstande. För vissa typer av lagstiftningsbeslut är emellertid en särskild procedur föreskriven. Detta gäller grundlagsstiftning, stiftande av huvudbestämmelse i riksdagsordningen, kyrklig lagstiftning samt, under vissa förutsättningar, rättighetsbegränsande lagstiftning. Det särskilda förfarandet vid grundlagsstiftning är i första hand tillämpligt vid ändringar i RF, TF, YGL och SO samt vid stiftande av ny grundlag. Samma förfarande skall enligt RF 10:2 iakttagas vid godkännande av en internationell överenskommelse som förutsätter grundlagsändring. Förfarandet föreskrivs också i RF 10:5 i fråga om överlåtelse av beslutanderätt som ett alternativ till beslut med kvalificerad majoritet. Grundlag stiftas enligt RF 8:15 genom två likalydande beslut av riksdagen. Det andra beslutet får inte fattas, förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen och den nyvalda riksdagen har samlats. Mellan de båda besluten skall alltså komma ett riksdagsval (ordinarie eller extra), och det andra beslutet skall fattas av riksdagen i den nya sammansättning som den har fått genom valet. Meningen med denna regel är dels att förhastade beslut skall förhindras, dels att väljarna vid riksdagsvalet skall kunna ta 90

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

ställning till det vilande grundlagsförslaget. I verkligheten har dock den senare synpunkten ringa betydelse, eftersom grundlagsfrågor sällan brukar spela någon roll i valkampanjerna. Frågor om grundlagsändringar är i regel så viktiga, att de kräver noggranna överväganden. Det är angeläget att det blir tid för eftertanke och debatt både inom och utom riksdagen. RF 8:15 föreskriver därför som huvudregel att minst nio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet. Detta betyder att en grundlagsfråga normalt måste väckas senast under december året före valet. Om frågan är mycket brådskande, kan dock konstitutionsutskottet medge undantag härifrån genom beslut, som fattas senast vid ärendets beredning och varom minst 5/6 av utskottets ledamöter förenar sig. Tidigare har det varit möjligt att antaga två alternativa förslag till grundlagsändring såsom vilande och uppskjuta valet mellan alternativen till det senare riksmötet. Detta är emellertid inte längre tillåtet enligt RF 8:15. Riksdagen får inte såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget. Ett vilande grundlagsförslag kan bli föremål för folkomröstning efter särskilt beslut av riksdagen. Förutsättningen härför är först och främst, att yrkande om folkomröstning framställes av minst 1/10 av riksdagens ledamöter (dvs minst 35 ledamöter). Ett sådant yrkande skall framställas inom 15 dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande och skall inte beredas i utskott. Yrkandet anses bifallet, om minst 1/3 av riksdagens ledamöter röstar för bifall. Detta betyder att en stark minoritet inom riksdagen har möjlighet att genomdriva folkomröstning i en grundlagsfråga. Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det närmaste riksdagsvalet. Härvid skall de röstberättigade förklara, om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. Denna regel innebär, att blanka röster och icke avgivna röster har samma effekt på utgången som ja-röster. Om det vilande förslaget förkastas vid folkomröstningen, är grundlagsfrågan därmed avgjord. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning och kan då välja mellan att godkänna och att förkasta förslaget. I detta fall får folkomröstningen endast rådgivande betydelse, och riksdagen har då möjlighet att ta hänsyn till inte bara antalet ja- och nej-röster utan också antalet blanka röster och icke avgivna röster. Om ett vilande grundlagsförslag förkastas vid folkomröstning, anmäles detta av konstitutionsutskottet till kammaren (RO 5:12 2 st). I annat fall tas Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

91

det vilande förslaget normalt upp till slutlig behandling vid första riksmötet efter valet. Om den föreskrivna niomånadersfristen hindrar detta, måste dock förslaget vila över ännu ett val, såvida det inte förkastas vid folkomröstning eller genom att riksdagen fattar ett annat beslut i samma fråga. Om riksdagen inte vill avgöra en vilande grundlagsfråga vid första riksmötet under en valperiod, finns möjlighet att uppskjuta avgörandet till ett senare riksmöte under samma valperiod (RO 5:11). Vid det senare riksmötet tas det vilande grundlagsförslaget upp efter anmälan från konstitutionsutskottet (RO 3:16). Tidigare har detta skett utan något yttrande av utskottet, men nu är det uttryckligen föreskrivet att konstitutionsutskottet skall yttra sig i ärendet (RO 4:8). Detta är ju fullt naturligt, eftersom de nyvalda riksdagsledamöterna kan tänkas ha nya synpunkter på det vilande grundlagsförslaget. När ärendet tas upp till avgörande i kammaren, har denna endast att välja mellan att antaga det vilande förslaget i oförändrat skick eller att förkasta det. På detta stadium är det alltså för sent att göra förbättringar av förslaget. De riksdagsledamöter som är missnöjda med förslaget har därför kanske ingen anledning att motsätta sig detsamma, om förslaget trots allt innebär vissa förbättringar i förhållande till vad som förut gällt. RO:s innehåll är uppdelat i huvudbestämmelser och tilläggsbestämmeli ser. Tilläggsbestämmelserna beslutas på samma sätt som vanlig lag, medan i huvudbestämmelserna i princip stiftas enligt de regler som gäller för grundlagsstiftning, bortsett från föreskrifterna om niomånadersfrist och folkomröstning (RF 8:16). Huvudbestämmelserna kan dock stiftas genom ett enda beslut av riksdagen, om minst 3/4 av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. I praktiken har detta kommit att innebära att man i första hand försöker att fatta ett beslut med kvalificerad majoritet och endast om detta misslyckas använder samma förfarande som vid grundlagsstiftning. På samma sätt som RO:s huvudbestämmelser stiftas enligt RF 8:6 lag om trossamfund och lag om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Föreskrifterna i RF 2:12 om ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning har behandlats i den föregående framställningen (under 6.2.3).

6.3.4 Författningars utfärdande m m De lagar, som beslutats av riksdagen, skall utan dröjsmål utfärdas (promulgeras) av regeringen (RF 8:19). Regeringen är ovillkorligen skyldig att 92

utfärda beslutade lagar och har sålunda ingen vetorätt. Enligt RF 8:19 kan riksdagen själv utfärda lag med sådana föreskrifter om riksdagen eller dess myndigheter, som ej skall intagas i grundlag eller RO, men riksdagen har fr o m 1983 avstått från att själv utfärda sådana lagar. Ehuru det inte säges i RF, är det självklart att regeringen utfärdar sina egna förordningar. Utfärdandet av en lag eller förordning sker genom regeringsbeslut, och expeditionen skall undertecknas enligt föreskrifterna i RF 7:7. Vid utfärdandet förses författningen med en ingress (inledning), vilken börjar med orden "Enligt riksdagens beslut föreskrivs ..." om det gäller en lag och med orden "Regeringen föreskriver ..." när det är fråga om en förordning. Lagar skall kungöras så snart det kan ske; detsamma gäller förordningar, om ej annat föreskrivs i lag (RF 8:19). Närmare bestämmelser om författningspublicering finns i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Man finner här, att kungörande av andra författningar än lagar kan underlåtas i två fall: dels om en författning är hemlig enligt SekrL (t ex en förordning med instruktion rörande viss myndighets krigsorganisation), dels om en författning endast reglerar statliga myndigheters interna eller inbördes förhållanden och saknar intresse för utomstående eller för berörda arbetstagares rättställning. Dessutom kan regeringen undantaga lokala trafikföreskrifter eller föreskrifter som avses i ordningslagen 3:11 (förbud att vistas inom vissa riskområden) eller föreskrifter om högsta tillåtna färdhastighet från kravet på kungörande. I övrigt skall alla författningar, som har beslutats av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen, riksdagen eller kyrkomötet kungöras i en författningssamling. Författningar som utfärdas av regeringen skall kungöras i Svensk författningssamling. Andra författningar skall kungöras i de särskilda författningssamlingar som finns för de centrala förvaltningsmyndigheterna, för de olika länen och för riksdagens myndigheter. I nyssnämnda lag föreskrivs, att av författning skall framgå när den träder i kraft. Det normala är också att en författning avslutas med en föreskrift om tidpunkten för dess ikraftträdande; eventuellt tillfogas även övergångsbestämmelser, som reglerar problem om tillämpligheten av äldre eller nya bestämmelser på vissa förhållanden. Det förekommer emellertid också, att ikraftträdande- och övergångsbestämmelser brytes ut till en särskild s k promulgationslag, eller att regeringen i en lag bemyndigas att bestämma tidpunkten för lagens ikraftträdande, vilket sedan sker genom en särskild förordning. När en författning har trätt i kraft, gäller den tills den ändras eller upphäves, om den inte undantagsvis har förlänats tidsbegränsad giltighet. För ändring eller upphävande av en författning gäller i princip samma regler

som för stiftande av en ny författning. RF:s regler om normgivningsmaktens fördelning och om förfarandet vid normgivning blir alltså tillämpliga även vid ändring eller upphävande av en författning. Detta innebär normalt, att en författning skall ändras eller upphävas på samma sätt som den tillkommit. Detta är den s k formella lagkraftens princip, som beträffande lagar är fastslagen i RF 8:17. Regeln gäller dock inte undantagslöst inom området för regeringens förordningsmakt. I RF 8:14 stadgas nämligen, att behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne ej utgör hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. En förordning kan sålunda komma att ersättas av en lag. Och om riksdagen har beslutat en lag inom området för regeringens förordningsmakt, kan denna lag enligt RF 8:17 inte ändras eller upphävas annat än genom lag. Riksdagen har härigenom "erövrat" ett visst lagstiftningsområde från regeringen. Den formella lagkraftens princip medför alltså, att området för riksdagens lagstiftningsmakt kommer att sträcka sig ett stycke längre än vad som framgår av RF:s regler om vilka ämnen som skall regleras i lag.

6.3.5 Riksdagens lagstiftningsmakt RF 8 kap fördelar normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen genom kompetensregler, som är ganska invecklade. Till en början anges vilka områden som i första hand omfattas av riksdagens lagstiftningsmakt resp regeringens förordningsmakt. Dessa områden kan betecknas som det primära lagområdet resp regeringens primärområde. Inom det primära lagområdet kan urskiljas å ena sidan det obligatoriska lagområdet, där normer kan ges endast i form av lag, och å andra sidan det fakultativa lagområdet, inom vilket riksdagen har möjlighet att överlämna (delegera) normgivningsmakt åt regeringen. Inom regeringens primärområde kan ingen motsvarande uppdelning göras, eftersom riksdagen har obegränsade möjligheter att med eller utan regeringens samtycke lagstifta inom detta område. Av det sagda följer, att riksdagens och regeringens normgivningskompetens i praktiken inte sammanfaller med deras primärområden. Den verkliga gränsdragningen blir beroende av i vilken utsträckning riksdagen utnyttjar sina möjligheter att delegera normgivningsmakt till regeringen resp att lagstifta inom regeringens primärområde. Området för riksdagens normgivning omfattar alltså dels det obligatoriska lagområdet, dels det primära lagområdet i övrigt i den mån delegation inte skett till regeringen, dels den del av regeringens primärområde inom vilken riksdagen lagstiftat. Området 94

för regeringens normgivning omfattar dels regeringens primärområde, i den mån riksdagen inte har inkräktat på detsamma, dels det område inom vilket riksdagen har delegerat normgivningsmakt till regeringen. I det följande skall närmast redogöras för omfattningen av det primära lagområdet och dettas uppdelning i ett obligatoriskt och ett fakultativt lagområde. Till riksdagens primärområde och samtidigt till det obligatoriska lagområdet hör först och främst det mesta av den statsrättsliga lagstiftningen. Riksdagen stiftar grundlag (8:15) och RO (8:16). Även föreskrifter i övrigt om riksdagen eller dess myndigheter beslutas av riksdagen. Hit hör även lagstiftning om riksdagsval (3:12), om medborgarskap (8:2), om folkomröstning och om val till Europaparlamentet (8:4), om lagrådet (8:18), om riksbanken (9:12) samt om penning- och betalningsväsendet (9:13). Vad beträffar regeringens arbetsformer skall i lag anges, vilka försvarsärenden som kan handläggas i förenklad form (7:3), medan regeringen själv bestämmer om ärendenas fördelning mellan departementen (7:1) samt om underskrivande av expeditioner av regeringsbeslut (7:7). De centrala delarna av den statsrättsliga lagstiftningen åtnjuter ett särskilt skydd mot ändringar vid krig eller krigsfara. Grundlag, RO och lag om val till riksdagen får sålunda inte ändras av regeringen, även om denna i övrigt får utöva riksdagens lagstiftningsmakt (13:5, 6). Till det statsrättsliga området hör också vissa lagar, som kompletterar TF och YGL. Normgivningsmakten regleras i detta avseende inte av RF utan av TF resp YGL, vilka båda innehåller en rad bemyndiganden att meddela närmare föreskrifter i olika frågor. De viktigaste lagar, som beslutats med stöd av dessa bemyndiganden, är sekretesslagen, lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden samt särskilda lagar om radio och film. Bemyndigandena innebär i allmänhet att lagformen är nödvändig. Enligt TF 2:2 kan dock regeringen bemyndigas att genom förordning meddela närmare föreskrifter om en sekretessbestämmelses tillämplighet. Även den kommunalrättsliga lagstiftningen faller inom riksdagens primärområde. Enligt 8:5 skall grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. Detsamma skall också gälla föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. De lagar som här avses är dels de egentliga kommunallagarna (kommunallagen m fl), dels ett flertal speciallagar som reglerar särskilda kommunala verksamhetsgrenar. Kommunallagstiftningen hör inte i sin helhet till det obligatoriska lagområdet. Inom vissa speciella 95

förvaltningsgrenar, t ex hälsoskyddet och skolväsendet, kan riksdagen enligt 8:7 delegera normgivningsmakt åt regeringen. Vidare märks att uttrycket "kommunernas befogenheter i övrigt" i 8:5 avser inte bara kommunernas rätt enligt kommunallagen och andra lagar att bedriva olika slags verksamhet utan också deras befogenhet enligt kommunallagen att besluta arbetsordningar och reglementen för sina egna organ samt deras befogenhet att besluta om sådana kommunala avgifter som inte faller under 8:3. Genom 8:5 öppnas sålunda en möjlighet att till kommunerna genom bemyndigande i lag delegera en viss normgivningsmakt, som till sin innebörd erinrar om regeringens s k restkompetens enligt 8:13. Enligt stadgandet i RF 8:6 skall i lag meddelas föreskrifter om trossamfund och om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Sådan lag stiftas i samma ordning som rikdsdagsordningens huvudbestämmelser (se RF 8:16). I dessa ämnen gäller lagen (1998:1593) om trossamfund och lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. Den privaträttsliga lagstiftningen hör till riksdagens primärområde. Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes skall enligt 8:2 meddelas genom lag. Som exempel på sådana föreskrifter nämner 8:2 dels föreskrifter om svenskt medborgarskap (som dock hör till statsrätten), dels föreskrifter om rätt till släktnamn, om äktenskap och föräldraskap, om arv och testamente samt om familjeförhållanden i övrigt (alltså familjerättslig lagstiftning), dels föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om avtal samt om bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser (alltså förmögenhetsrättslig lagstiftning). Den privaträttsliga lagstiftningen hör så gott som helt till det obligatoriska lagområdet. Endast i fråga om anstånd med att fullgöra förpliktelse (moratorium) kan riksdagen delegera normgivningsmakt till regeringen (8:8). Processrättslig lagstiftning hör, såvitt gäller domstolarna och deras verksamhet, till riksdagens primärområde och samtidigt till det obligatoriska lagområdet (11:4, se även 11:1,3 och 11). Beträffande sådan offentligrättslig lagstiftning, som inte behandlats ovan, alltså i stort sett straffrättslig, exekutionsrättslig och skatterättslig lagstiftning samt sådan förvaltningsrättslig lagstiftning, som inte gäller kommunerna, ges grundläggande bestämmelser i 8:3. Enligt detta stadgande skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Man bör lägga märke till den begränsning, som bisatsen innefattar. Det är inte alla offentligrättsliga föreskrifter inom de nu nämnda områdena, som faller inom riks96

dagens primärområde. Sådana föreskrifter, som inte gäller åligganden eller ingrepp utan som ur den enskildes synpunkt är likgiltiga eller gynnande, faller inom regeringens primärområde (se nedan under 6.3.7). Det är alltså bara för den enskilde betungande föreskrifter, som faller under riksdagens primärområde. När det sägs att föreskrifterna "gäller" åliggande osv, så avses emellertid härmed att även en ändring av sådana föreskrifter i mildrande riktning faller inom riksdagens primärområde. Som exempel på här avsedda föreskrifter nämner 8:3 föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande. Denna uppräkning omfattar bara några särskilt viktiga exempel och kan inte på något sätt betraktas som uttömmande. Det är i själva verket ett mycket vidsträckt lagstiftningsområde som avses i 8:3. Att avgränsa riksdagens primärområde mot regeringens med ledning av 8:3 kan ibland vara besvärligt, t ex när det gäller föreskrifter om statliga avgifter. Avgörande måste här vara, om föreskrifterna avser åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Tydligt är att en avgift som den enskilde är skyldig att erlägga utan någon direkt motprestation från det allmänna, skall beslutas genom lag, lika väl som en skatt. Svårare är det att bedöma sådana avgifter, som erlägges i utbyte mot en vara eller tjänst. Om den enskilde är rättsligt eller faktiskt tvingad att anlita ifrågavarande prestation, bör avgiften föreskrivas genom lag, och likaså om den avser att ge staten inkomster som klart överstiger kostnaderna för verksamheten i fråga. Om avgiften däremot framstår som ett rimligt vederlag lör en frivilligt ianspråktagen prestation, bör den kunna bestämmas av regeringen. Gränsdragningssvårigheterna på detta område kan övervinnas genom delegation enligt 8:9. Inom det vidsträckta område, som avses i 8:3, är det inte lätt att positivt angiva, vilka ämnen som hör till det obligatoriska lagområdet. Det är något lättare, men ändå ganska invecklat, att ange i vilken utsträckning delegation av normgivningsmakt är möjlig; denna fråga kommer att behandlas i nästa avsnitt. Man kan helt allmänt säga, att de ämnen som avses i 8:3 faller inom det obligatoriska lagområdet, i den mån delegation inte är möjlig. Här skall dock göras ett försök att beträffande några ämnesområden närmare ange, i vilken utsträckning lagformen är obligatorisk. Beträffande föreskrifter, som inskränker de medborgerliga rättigheterna, är delegation i princip förbjuden (RF 2:12, 8:1). Rättighetsinskränkningar av detta slag hör alltså till det obligatoriska lagområdet. Det finns dock tre undantag från den regeln. Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer, trots att dessa

begränsar yttrandefriheten (8:7, 1 st 7 p). Och riksdagen kan inom vis ämnesområden bemyndiga regeringen att genom förordning bestämma, föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas, även om föreskriften inskränker någon medborgerlig rättighet (8:10). Slutligen kan regeringen i lag bemyndigas att begränsa mötesfriheten och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Föreskrifter om brottspåföljder och andra rättsverkningar av brott faller i | huvudsak inom det obligatoriska lagområdet. Regeringen kan efter delega tion inte föreskriva annan rättsverkan av brott än böter, således inte t ex fängelse eller förverkande (8:7, 2 st). Riksdagen kan dock möjliggöra även annan rättsverkan än böter för överträdelse av regeringens föreskrifter genom att i den lag, som innehåller normgivningsbemyndigandet, intaga ed s k blankettstraffbud. Föreskrifter om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant förfogande faller i stort sett inom det obligatoriska lagområdet. Bemyndigande att besluta om skatter kan ges åt regeringen endast såvitt gäller importtullar (8:9). Emellertid har rätten att besluta om tullar överlåtits till Europeiska gemenskaperna (EG). Enligt RF 11 kap skall föreskrifter i vissa förvaltningsrättsliga ämnen ges i lag. Detta gäller föreskrifter om överlämnande av förvaltningsuppgift, som innefattar myndighetsutövning, till bolag osv (11:6), föreskrifter om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun (11:9) samt grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning (11:10). Sådana föreskrifter hör alltså till det obligatoriska lagområdet.

6.3.6 Delegation av normgivningsmakt Det område, inom vilket normgivningsmakten i första hand tillkommer riksdagen (det primära lagområdet), är mycket vidsträckt. Men det är inte meningen att riksdagen själv skall utöva normgivningsmakten inom hela detta område. RF ger riksdagen möjlighet att i viss omfattning överlämna normgivningsmakt åt regeringen. Först genom sådan delegation kommer den definitiva fördelningen av normgivningsmakten till stånd. I stället för att i RF dra upp den exakta gränsen mellan riksdagens och regeringens normgivningsbefogenheter, vilket skulle ha krävt mycket vidlyftiga grundlagsbestämmelser, har man valt den smidigare metoden att låta riksdagen bestämma gränsdragningen inom en rad ämnesområden genom vanlig lag. Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Bestämmelserna om delegation av riksdagens normgivningsmakt finns i RF 8:7-12 och 13:6. Dessa bestämmelser är avsedda att vara uttömmande. Normgivningsmakt får alltså inte delegeras i andra fall än RF uttryckligen medger. En annan sak är att en av riksdagen beslutad lag, även om den hör till det obligatoriska lagområdet, kan kompletteras genom verkställighetsföreskrifter beslutade av regeringen (8:13). Genom sådana föreskrifter får regeringen dock givetvis inte besluta om något som faller inom riksdagens lagstiftningsmakt. Enligt RF 8:7-9 kan riksdagen delegera normgivningsmakt till regeringen dels i en rad förvaltningsrättsliga ämnen (7 §), dels i fråga om anstånd med att fullgöra förpliktelse (8 §), dels slutligen i fråga om importtullar och sådana avgifter, som faller inom riksdagens primära lagområde (9 §). Beträffande avgifter av sistnämnda slag kan delegation ske även till kommun. De förvaltningsrättsliga ämnen, i vilka delegation kan ske enligt 7 § är: I) skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa, 2) utlännings vistelse i riket, 3) in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 4) kulturmiljö, jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 5) trafik eller ordningen på allmän plats, 6) undervisning och utbildning, 7) förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, 8) skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter. Det här angivna området sammanfaller i stor utsträckning med området för Kungl Maj:ts sk ekonomiska och, beträffande tystnadsplikt, administrativa lagstiftningsmakt enligt gamla RF samt området för vissa s k beredskapslagar, t ex ransoneringslagen och prisregleringslagen, i den mån dessa är avsedda att tillämpas i fredstid. I RF 8:10-12 ges vissa allmänna bestämmelser om delegation av riksdagens normgivningsmakt. Ett bemyndigande behöver inte innefatta rätt för regeringen att besluta föreskrifter med självständigt innehåll. Det kan också enligt 10 § ge regeringen befogenhet att genom förordning bestämma, att viss föreskrift i lag skall börja eller upphöra att tillämpas, och detta även om föreskriften begränsar någon relativ medborgerlig rättighet (jfr RF 2:12). Sådana bemyndiganden är vanliga i de nyssnämnda beredskapslagarna. Genom 11 § möjliggöres delegation till vissa andra organ än regeringen. Ett bemyndigande till regeringen kan innefatta medgivande för regeringen att överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela närmare bestämmelser i ämnet (s k subdelegation). Härigenom kan ges rättslig grund för exempelvis lokala föreskrifter enligt ordningslagen. Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

99

Huvudregeln är alltså att delegation från riksdagen till lägre myndigheter kan ske endast indirekt, via regeringen. I 14 § 2 och 3 st fastslås emellertid ! två undantag från denna princip. Riksdagen kan genom lag uppdra åt riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap (dvs penningpolitiken samt utgivning av sedlar och mynt) och beträffande dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Och efter bemyndigande i lag kan riksdagens myndigheter meddela föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen och dess myndigheter (dvs interna förvaltningsföreskrifter). Enligt 12 § kan riksdagen bestämma, att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av delegation, skall underställas riksdagen för prövning. Härigenom möjliggöres en efterhandsgranskning från riksdagens sida av det sätt på vilket regeringen utnyttjat riksdagens bemyndiganden. I samband härmed bör observeras, att enligt 14 § 1 st delegation inte hindrar riksdagen från att själv lagstifta i ämnet. Genom bemyndigande i lag kan regeringen enligt RF 13:6 anförtros en vidsträckt normgivningsmakt att utnyttjas vid krig, krigsfara o d. Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden, som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne, som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Om förhållandena inte är så kritiska som nu angivits men om hänsyn till försvarsberedskapen ändå kräver det, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma, att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. I den lag, som innehåller bemyndigandet, skall noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. Riksdagens delegationsmöjligheter enligt 13:6 är mycket vidsträckta. Deras enda begränsning är, att bemyndigande inte kan medföra rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, RO eller lag om val till riksdagen. Däremot finns inget hinder för att riksdagen bemyndigar regeringen att inskränka de relativa medborgerliga rättigheter, som fastslås i RF 2 kap. Efter RF:s ikraftträdande har riksdagen fattat ett flertal beslut om delegation av normgivningsmakt till regeringen, ibland genom en särskild bestämmelse i en större lag och ibland genom en lag som enbart gäller delegation. Som exempel på lagar av sistnämnda slag kan nämnas lag (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor samt lag (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer.

100

6.3.7 Regeringens egen förordningsmakt Förutom den normgivningsmakt, som kan grunda sig på delegation från riksdagen, har regeringen också en förordningsmakt som är direkt grundad på RF. Enligt RF 8:13 får regeringen genom förordning besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Regeringens befogenhet att meddela föreskrifter om verkställighet av lag gäller lagar av alla slag, även sådana som faller inom det obligatoriska lagområdet. Med verkställighetsföreskrifter avses i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, som alltså enbart gäller de yttre formerna för lagens tillämpning. I viss utsträckning är det dock tillåtet att genom verkställighetsföreskrifter s a s fylla ut lagens egentliga innehåll, i den mån kompletteringen inte innebär något väsentligt nytt. En viktig begränsning är, att en verkställighetsföreskrift inte får innebära ett nytt åliggande för enskilda eller ett nytt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (jfr 8:3). Regeringens allmänna befogenhet att besluta verkställighetsföreskrifter medför att sådana föreskrifter inte, som tidigare ofta skett, behöver grundas på något bemyndigande i vederbörande lag. Regeringen får också enligt 13 § besluta sådana föreskrifter, som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Regeringens förordningsmakt är här alltså negativt bestämd; den omfattar den normgivningskompetens, som inte enligt RF tillkommer riksdagen ("restkompetensen"). Denna förordningsmakt ligger inom det förvaltningsrättsliga området, och dess omfattning framgår bäst genom en jämförelse med 8:3. Hit hör först och främst sådana förvaltningsrättsliga föreskrifter, som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan har en rent intern karaktär. Föreskrifter om de statliga myndigheternas organisation och deras inre arbetsformer faller sålunda under restkompetensen. Men även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna kan falla under restkompetensen, nämligen i den mån de inte gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Föreskrifter, som ur den enskildes synpunkt är neutrala eller gynnande, faller sålunda principiellt under regeringens förordningsmakt. Hit hör sådana föreskrifter om förvaltningsförfarandet, som bara gäller de yttre formerna för den enskildes mellanhavanden med myndigheterna. Hit hör också föreskrifter om sociala bidrag och andra ekonomiska förmåner för enskilda. Här bör dock uppmärksammas, att regeringen vid utformningen av föreskrifter om dispositionen av statsmedel kan vara bunden av riksdagens anslagsvillkor.

Med "åligganden" i 8:3 avses sådana förpliktelser, som är ensidigt bestämda av det allmänna. Förpliktelser som den enskilde frivilligt underkastar sig kan alltså regleras genom förordning. Tidigare har framhållits, att regeringen kan bestämma sådana statliga avgifter, som utgör ett rimligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation. På samma sätt bör regeringen kunna bestämma andra villkor i avtalsliknande förhållanden, särskilt mellan de statliga affärsdrivande verken och allmänheten. Även föreskrifter om statstjänstemännens anställningsförhållanden får anses falla inom området för regeringens förordningsmakt, i den mån de inte "grundläggande" och sålunda enligt 11:10 skall meddelas genom lag eller gäller frågor som enligt lag kan regleras och har reglerats genom kollektivavtal. Regeringens förordningsmakt enligt 13 § är underkastad vissa begränsningar. Först och främst får regeringen inte besluta föreskrifter som avser riksdagen och dess myndigheter. Vidare får regeringen inte med stöd av sin restkompetens besluta föreskrifter om den kommunala beskattningen. Denna bestämmelse har ansetts nödvändig, eftersom 8:5 bara talar om "grunderna" för den kommunala beskattningen, och eftersom det ankommer på kommunerna själva att årligen bestämma utdebiteringens storlek. Regeringen får inte heller med stöd av sin restkompetens meddela föreskrifter i sådana internt kyrkliga ämnen som tillhör kyrkomötets kompetensområde enligt RF öb 10. Inom området för regeringens förordningsmakt enligt 13 § är delegation möjlig. Regeringen får sålunda i förordning som avses i 1 st överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Vidare får regeringen utan hinder av 2 st i förordning överlåta åt riksdagens myndigheter att meddela bestämmelser som anges i 1 st och som ej avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter (sådana interna förvaltningsföreskrifter behandlas i 14 § 3 st). Härigenom får regeringen möjlighet att uppdra åt riksbanken att meddela verkställighetsföreskrifter till sådana lagar som riksbanken har att tillämpa. (Ett bemyndigande till riksbanken kan sägas i viss mening "avse" en riksdagens myndighet och förklaras därför kunna ske utan hinder av 2 st.) Riksdagen är inte utestängd från inflytande inom det kompetensområde som 13 § tillerkänner regeringen. Det har redan nämnts att riksdagen genom anslagsvillkor kan påverka innehållet i sådana regeringsförordningar, som gäller dispositionen av statsmedel. Riksdagen är också oförhindrad att framställa önskemål hos regeringen om innehållet i en förordning, liksom regeringen kan inhämta riksdagens yttrande innan den utfärdar en förordning. Det har ansetts onödigt att nämna detta i RF, eftersom sådana framställningar eller yttranden saknar rättslig betydelse. Däremot

lastslås det uttryckligen i 8:14, att behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne inte utgör hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Regeringen kan alltså frivilligt överlåta åt riksdagen att lagstifta i ett visst ämne, som i och för sig faller inom regeringens förordningsmakt. Och riksdagen kan även mot regeringens vilja lagstifta i ett sådant ämne. Regeringens förordningsmakt är alltså inte skyddad mot ingrepp från riksdagens sida. I själva verket är ett flertal ämnen, som i och för sig skulle falla inom regeringens kompetensområde, redan reglerade i lag (t ex förvaltningslagen och lagen om allmänna barnbidrag), och man får räkna med att så blir fallet även i fortsättningen.

6.3.8 Giltigheten av äldre författningar Efter nya RF:s ikraftträdande kominer vårt bestånd av lagar och andra författningar fortfarande under en avsevärd tid framåt att till stor del utgöras av författningar, som tillkommit under gamla RF:s tid. Då gamla RF:s regler om normgivningsmaktens fördelning och normgivningsförfarandet i väsentliga avseenden skilde sig från de motsvarande reglerna i nya RF, blir det en väsentlig fråga, under vilka förutsättningar äldre författningar fortfarande gäller och på vilket sätt de kan ändras eller upphävas. Det är också nödvändigt att känna till huvuddragen av gamla RF:s regler om normgivningen för att kunna urskilja de olika kategorierna av äldre författningar och sätta dem i relation till reglerna i nya RF. RF öb 6 innehåller bestämmelser av innebörd, att äldre författningar fortfarande gäller och att nya RF skall tillämpas vid ändring eller upphävande av dem. Det bör emellertid närmare undersökas vad detta innebär beträffande olika kategorier av äldre författningar. Först och främst sägs i RF öb 6, att äldre författningar fortfarande gäller utan hinder av att de inte har tillkommit "i den ordning" som skulle ha iakttagits vid tillämpning av nya RF. Härav följer att en äldre författning inte gäller, i den mån dess innehåll strider mot nya RF. Om en äldre författning skulle strida mot någon för lagstiftaren bindande bestämmelse i nya RF, är den alltså ogiltig. Det är dock osannolikt att några sådana författningar finns. Att en äldre författning har tillkommit i annan ordning än nya RF föreskriver, hindrar däremot inte dess fortsatta giltighet. Och att sättet för författningars tillkomst så gott som genomgående var ett annat enligt gamla RF än enligt nya RF, skall framgå av följande översikt. 103

Den viktigaste kategorien av författningar tillkom enligt gamla RF genom samfälld lagstiftning, dvs genom samstämmiga beslut av Kungl Maj:t i statsrådet och riksdagen. Denna lagstiftningsform användes vid stiftande av grundlag (varvid liksom nu två riksdagsbeslut med mellankommande val erfordrades) samt vid stiftande av lagar inom privaträttens, straffrättens och processrättens områden liksom vid stiftande av viktigare förvaltningsrättsliga lagar. De författningar, som tillkommit genom samfälld lagstiftning, benämndes i allmänhet i sin rubrik "lag", men även beteckningen "förordning" förekom. I författningens ingress (inledning) angavs, att den beslutats av Kungl Maj:t "med riksdagen". Denna lagstiftningsform har nu ersatts av lagstiftning genom riksdagen ensam. Av RF öb 6, 2 st, framgår att samfällt stiftad lag får ändras eller upphävas endast genom lag. Skattelagstiftningen hade enligt gamla RF en säregen form. Skatteförfattningar beslutades av riksdagen ensam, och de ansågs ha innebörden av erbjudanden till Kungl Maj:t att ta ut en viss skatt. De utfärdades av Kungl Maj:t under rubriken "förordning" och angavs i ingressen vara utfärdade "i överensstämmelse med riksdagens beslut". Enligt nya RF meddelas föreskrifter om skatt till staten genom lag. Skillnaden blir, förutom att rubriken "förordning" ersattes med "lag", att regeringen blir ovillkorligen förpliktad att uttaga en beslutad skatt. Av RF öb 6, 2 st, framgår att äldre författning som beslutats av riksdagen ensam får ändras eller upphävas endast genom lag. Enligt gamla RF hade Kungl Maj:t en egen normgivningsmakt, som var vidsträcktare än den förordningsmakt som tillkommer regeringen enligt nya RF 8:13. Den benämndes "konungens ekonomiska och administrativa lagstiftningsmakt". Den administrativa lagstiftningsmakten täckes numera av regeringens s k restkompetens. Den ekonomiska lagstiftningsmakten, som omfattade till allmänheten riktade föreskrifter rörande allmän ordning och säkerhet samt näringslivet, har däremot i nya RF överflyttats till riksdagens primärområde enligt 8:3, samtidigt som delegation till regeringen i stor utsträckning är tillåten enligt 8:7. Äldre ekonomiska författningar, som kan bära sådana rubriker som kungörelse, förordning eller stadga, gäller fortfarande enligt RF öb 6, men de kan enligt 8:3 ändras eller upphävas endast genom lag, såvida regeringen inte fått befogenhet härtill genom delegation enligt 8:7. Delegation av normgivningsmakt till Kungl Maj:t förekom tidigare i två former. Vanligt var, att en lag innehöll ett bemyndigande för Kungl Maj:t att meddela närmare föreskrifter om lagens tillämpning. Sådana tillämpningsföreskrifter faller numera inom området för regeringens förordningsmakt 104

enligt 8:13. Vidare kunde Kungl Maj :t i s k beredskaps- eller fullmaktslagar • bemyndigas att dels förordna om tillämpning av lagens föreskrifter, dels själv meddela kompletterande bestämmelser. Sådana bemyndiganden motsvaras i nya RF av delegation enligt 8:7 och 10 samt 13:6. Då de äldre bemyndigandena inte alltid står i överensstämmelse med nya RF, sägs i RF öb 6 att de får utnyttjas även efter RF:s ikraftträdande, tills riksdagen bestämmer annorlunda. Man kan vänta sig att det äldre författningsmaterialet så småningom kommer att anpassas efter nya RF:s regler och successivt ersättas av nya lagar och förordningar. Men denna anpassning och förnyelse kommer säkert att ta lång tid i anspråk.

6.4 Finansmakten 6.4.1 Allmänt Grundtanken i RF:s regler om finansmakten är, att bestämmanderätten över statens inkomster, utgifter och förmögenhet tillkommer riksdagen ensam. Av naturliga skäl måste verkställigheten på detta område i huvudsak ankomma på regeringen, som härvid kan ha ett större eller mindre mått av handlingsfrihet, särskilt när det gäller statsutgifterna. Men så gott som alla grundläggande beslut om statens finanser fattas av riksdagen. Och inom ett område, nämligen penningväsendet, har riksdagen sitt eget verkställighetsorgan i riksbanken. RF:s regler om finansmakten är, i förhållande till ämnets invecklade karaktär, mycket kortfattade. Grundlagsregleringen kompletteras därför genom föreskrifter i andra lagar, särskilt RO och lagen (1996:1059) om statsbudgeten (RF 9:11). Sistnämnda lag innehåller bestämmelser om anslag och inkomsttitlar, ekonomiska förpliktelser, statsbudgetens avgränsning, finansiering av investeringar, överlåtelse av statens egendom, uppföljning, prognoser och utfall, utgiftstak och utgiftsramar samt redovisning och revision. Budgetlagen kompletteras i sin tur av kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188), anslagsförordningen (1996:1189), förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom mm samt förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom.

6.4.2 Makten över statens inkomster De viktigaste statsinkomsterna utgöres av skatter och avgifter. Med skatter menas tvångsvis och utan direkt motprestation utgående penningbidrag för allmänna behov. En avgift utgör i regel vederlag för en bestämd prestation från det allmännas sida. Till avgifter räknas dock även penningbidrag som tas ut i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillföres näringsgrenen i fråga, t ex prisregleringsavgifterna inom jordbrukets och fiskets områden. I fråga om rätten att besluta om skatter och avgifter till staten hänvisar RF 9:1 till bestämmelserna i 8 kap. Dessa bestämmelser har redan behandlats här ovan i avsnittet om normgivningsmakten. Av den föregående framställningen framgår att föreskrifter om skatt till staten beslutas av riksdagen genom lag, och att riksdagen i viss utsträckning kan delegera beslutanderätt beträffande importtullar till regeringen. Avgiftsmakten är fördelad mellan riksdagen och regeringen enligt principerna i 8:3, vilket innebär att regeringen i kraft av sin restkompetens enligt 8:13 kan besluta om sådana avgifter, som utgör ett rimligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation, medan övriga avgifter beslutas av riksdagen. Enligt 8:9 kan riksdagen dock genom bemyndigande, vilket inte nödvändigtvis behöver ges i form av lag, uppdraga åt regeringen (eller kommun) att bestämma om sådana avgifter, som annars skulle ha beslutats av riksdagen. Även om gränsen mellan skatter och avgifter samt mellan avgifter av olika slag inte är helt skarp, behöver man inte räkna med att gränsdragningsproblemen skall medföra några större svårigheter vid tillämpningen av RF. Skatter och avgifter av tvångskaraktär skall beslutas på samma sätt, och om man är tveksam om ett penningbidrag är en skatt eller inte, bör delegation till regeringen givetvis undvikas. Och är man osäker om en avgift är frivillig eller har tvångskaraktär, bör riksdagen för säkerhets skull besluta ett bemyndigande för regeringen att bestämma avgiften.

6.4.3 Makten över statens utgifter Enligt RF 9:2 får statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Detta gäller oavsett om medlen härrör från skatter och avgifter, som riksdagen äger bestämma, eller om de kommer från inkomstkällor som regeringen förfogar över. Regeln innebär emellertid inte att riksdagen i detalj skall bestämma över statens utgifter. Tvärtom gäller enligt 9:8 som huvudregel, att statens medel står till regeringens disposition. Men varje utbetalning, som beslutas av regeringen eller annan myndighet, måste ytterst grunda sig på ett beslut av riksdagen. 106 \

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Genom sina beslut om statsmedlens användning anvisar riksdagen s k anslag för olika behov. Riksdagens anslagsbeslut har principiellt karaktären av erbjudanden eller bemyndiganden till regeringen. Även om regeringen regelmässigt verkställer anslagsbesluten, är den inte ovillkorligen skyldig att göra det. Om det ekonomiska läget gör besparingar nödvändiga, kan regeringen skära ned anslagen. Utnyttjar regeringen ett anslag, är den dock alltid bunden av de villkor som riksdagen har knutit till anslaget. Härav följer att om två anslag står i ett nödvändigt samband med varandra, regeringen inte kan utnyttja det ena anslaget och avstå från det andra. Regeringens handlingsfrihet kan vara utesluten även av andra skäl; regeringen kan t ex på grund av lag eller avtal vara skyldig att göra en viss utgift. Som framgår av det sist sagda, kan även riksdagens principiella frihet vid bestämmandet över statsutgifterna vara begränsad av olika skäl. Har det genom lag bestämts, att vissa slags utbetalningar skall göras eller att en viss statlig verksamhet skall drivas, måste riksdagen givetvis se till att det finns medel för ändamålet. Lagen kan visserligen ändras av riksdagen men den binder riksdagen så länge den gäller. Riksdagen måste också se till att statens tjänstemän blir avlönade och att staten uppfyller sina förpliktelser enligt ingångna avtal. Rent faktiskt är riksdagen också i hög grad bunden av sina tidigare beslut om utgifter till skilda ändamål; även om dessa beslut normalt bara gäller för ett budgetår i taget, måste de flesta grenar av statens verksamhet vidmakthållas och i många fall också expandera. Även om riksdagens handlingsfrihet alltså i många fall är illusorisk, är ett anslagsbeslut ändå alltid nödvändigt för att regeringen skall få göra en utgift. I riksdagens anslagsbeslut bestäms såväl anslagets belopp som dess ändamål. I fråga om beloppsangivelsens rättsverkningar skiljer man mellan tre anslagstyper: obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag (lagen om statsbudgeten 3-6 §§). Ett obetecknat anslag får inte överskridas, och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Ett reservationsanslag får inte heller överskridas, men outnyttjade medel får regeringen använda längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. Med riksdagens bemyndigande får regeringen också besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Outnyttjade medel på ett ramanslag får regeringen använda under följande budgetår. Ändamålet med ett anslag kan anges mer eller mindre preciserat. Detta sker i första hand genom anslagets rubrik. Flertalet anslag avser mer eller Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

107

mindre noggrant bestämda ändamål. Men det finns också särskilda anslag till extra utgifter inom de olika departementens områden samt ett anslag till oförutsedda utgifter, som fritt disponeras av regeringen. I ett anslagsbeslut kan riksdagen genom s k anslagsvillkor mer eller mindre detaljerat föreskriva, hur de anslagna medlen skall användas. Under förutsättning att dessa villkor står i samband med anslagsändamålet, kan riksdagen i princip gå hur långt som helst i sin detaljreglering. Men i praktiken överlämnas i stor utsträckning åt regeringen att meddela närmare föreskrifter om anslagens disposition. Enligt RF 9:3, 3 st, skall riksdagen vid budgetreglering beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. Riksdagen bör sålunda årligen antaga en s k beredskapsstat för försvarsväsendet, vilken kan tas i anspråk av regeringen under extraordinära förhållanden. En sådan beredskapsstat innebär att riksdagen inom en viss ram bemyndigar regeringen att under bestämda förutsättningar besluta om utgifter för försvarsändamål.

6.4.4 Budgetregleringen Statsbudgeten är en plan över statens inkomster och utgifter under en viss kommande tidsperiod. Den verksamhet av riksdagen, som resulterar i uppgörandet av en statsbudget, benämnes budgetreglering. Denna innefattar enligt RF 9:3 två moment: beräkning av statsinkomsterna samt anvisning av anslag. Besluten härom upptages i statsbudgeten. Inkomstberäkningen saknar rättslig betydelse och göres endast för att riksdagen skall få en uppfattning om förhållandet mellan inkomster och utgifter. På utgiftssidan utgör statsbudgeten en sammanfattning av de beslut som riksdagen har fattat särskilt för varje utgiftsområde. Huvudregeln är, att alla statens inkomster och utgifter skall upptagas i budgeten. RF 9:2 medger emellertid, att riksdagen bestämmer att medel får tagas i anspråk i annan ordning. Detta kan ske genom att inkomster och utgifter inom en viss verksamhet överhuvudtaget inte tas med i budgeten. Detta gäller t ex avgifter och utbetalningar inom den allmänna tilläggspensioneringen. En annan möjlighet är att endast överskott eller underskott inom en viss verksamhet tas upp i budgeten, något som tillämpas beträffande de statliga affärsverken. Budgetregleringen skall enligt RF 9:3 i regel gälla för en bestämd tidsperiod, budgetåret. Dettas omfattning bestäms i RO 3:2, som föreskriver att budgetåret börjar den 1 januari. Budgetåret sammanfaller sålunda med

kalenderåret men inte med riksdagens arbetsår, som börjar i september eller början av oktober. Riksdagens anslagsbeslut avser sålunda normalt den kommande budgetperioden. Men detta gäller inte undantagslöst. Riksdagen kan enligt 9:3, 2 st, besluta att särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden. Ett anslag kan sålunda beslutas att utgå under flera kommande budgetår, och det kan också begränsas till att avse en kortare tid än budgetåret. Vidare kan riksdagen enligt 9:7 i samband med budgetreglering eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser. Sådana principbeslut, vilka innebär att riksdagen godkänner de allmänna grunderna för en av regeringen föreslagen reform, är inte rättsligt bindande men kan få stor faktisk betydelse för riksdagens framtida handlingsfrihet vid beviljande av anslag. Slutligen kan riksdagen enligt 9:10 bemyndiga regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser, vilket kan ske t ex genom att riksdagen bemyndigar regeringen att ingå avtal om leveranser, avsedda att fullgöras under kommande budgetår. Riksdagen skall enligt RO 5:12 genom lag kunna besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden. Sedan en sådan indelning i utgiftsområden beslutats, skall riksdagen för varje följande budgetår fastställa dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Före detta beslut får inga beslut som gäller statens utgifter fattas. Anslag och andra utgifter skall fastställas för varje utgiftsområde genom ett särskilt beslut. Riksdagen har beslutat att statsutgifterna skall hänföras till 27 utgiftsområden som räknas upp i RO 5.12.1. Regeringens budgetproposition, som skall avlämnas senast den 20 september eller i vissa fall senare (se ovan under 2.3.3), skall enligt RO 3:2 innehålla finansplan och nationalbudget samt förslag till reglering av statsbudgeten. Om riksdagen har fattat beslut om utgiftsområden, skall förslaget till statsbudget innehålla en fördelning av anslagen på de av riksdagen beslutade utgiftsområdena. Budgetpropositionen skall i princip vara heltäckande. Endast om regeringen finner synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligga får proposition angående statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret avlämnas efter budgetpropositionen. Inom riksdagen bereds budgetfrågorna av de olika utskotten. En viktig samordnande uppgift vid beredningen tillkommer finansutskottet, som enligt RO 4:5 skall bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen samt bereda ärenden om ramar för utgiftsområden och om beräkning av statens inkomster. 109

Riksdagens behandling av budgetfrågorna sker i två steg. Först fastställs efter vederbörlig utskottsberedning ramar för de olika utgiftsområdena samt sker en beräkning av statens inkomster. Därefter ankommer det på utskotten att föreslå anslag till olika ändamål inom de fastställda ramarna. På grundval av dessa förslag fattar riksdagen beslut om anslag inom de olika utgiftsområdena. Dessa beslut sammanställs av finansutskottet i statsbudgeten. Budgetregleringen skall normalt vara avslutad före budgetårets början. Om så inte kan ske, bestämmer riksdagen eller, efter dess bemyndigande, finansutskottet, i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess budgetregleringen slutföres (RF 9:4). Riksdagens beslut i anslagsfrågor expedieras genom skrivelser till regeringen, som sedan genom s k regleringsbrev underrättar myndigheterna om anslagsbesluten och samtidigt meddelar närmare föreskrifter om dispositionen av anslagen. När den nya budgetperioden börjat, kan det visa sig att den uppgjorda statsbudgeten inte håller. Inkomstberäkningen kan visa sig felaktig, och det kan uppkomma behov av nya anslag. Riksdagen har då enligt RF 9:5 möjlighet att för löpande budgetår på tilläggsbudget göra ny beräkning av statsinkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag.

6.4.5 Förfogandet över statens tillgångar Enligt RF 9:8 står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition. Från regeringens dispositionsrätt undantages dock dels tillgångar som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter, dels tillgångar som i lag har avsatts till särskild förvaltning (t ex allmänna pensionsfonden). Den dispositionsrätt, som enligt huvudregeln tillkommer regeringen, innebär inte att regeringen fritt får förfoga över statens tillgångar; tvärtom är regeringen i hög grad bunden av vad riksdagen beslutat. Huvudregelns innebörd är i stället den att det ankommer på regeringen och inte på riksdagen att, själv eller genom underordnade myndigheter, verkställa alla förfoganden över statens tillgångar, med de nyss angivna undantagen. Riksdagen får alltså inte med förbigående av regeringen förfoga över andra statliga tillgångar än sådana som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter. Regeringens dispositionsrätt över statens medel är, som framgår av 9:2, helt beroende av riksdagens anslagsbeslut. Härav anses också följa, att egendom som har anskaffats för medel, anvisade av riksdagen, inte får disponeras på ett sätt som strider mot anslagsbeslutet och sålunda inte får avhändas staten utan riksdagens samtycke. 110

Vad beträffar andra tillgångar än pengar gäller enligt 9:9, att riksdagen i erforderlig omfattning fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den, samt att riksdagen därvid kan föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtagas utan riksdagens samtycke. Bestämmelser om överlåtelse av statens egendom finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten samt i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom och förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom.

6.4.6 Den statliga skuldsättningen Regeringen får enligt RF 9:10 inte utan riksdagens bemyndigande taga upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Upptagandet av statliga lån och förvaltningen av statsskulden ombesörjes av riksgäldskontoret, som lyder under regeringen. Enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning får regeringen eller efter dess bestämmande riksgäldskontoret efter särskilt bemyndigande som lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder ta upp lån till staten för att 1) finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut, 2) tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om, 3) amortera, lösa in och i samråd med riksbanken köpa upp statslån, samt 4) tillgodose riksbankens behov av valutareserv. I lagen sägs vidare att statslån förvaltas av regeringen eller efter dess bemyndigande av riksgäldskontoret, samt att staten är ansvarig för samtliga lån och garantier som regeringen eller riksgäldskontoret ombesörjer. Andra ekonomiska förpliktelser än sådana som följer av lån eller garantier kan uppkomma t ex genom leverans- eller entreprenadavtal. Uttryckliga eller underförstådda bemyndiganden härtill brukar ges genom budgetregleringen.

6.4.7 Valuta- och penningpolitiken Enligt RF 9:11 har regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor. Övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag. Enligt den nya lagen om valutapolitik skall regeringen besluta om det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystemet). Regeringen skall härvid samråda med riksbanken, vilken enligt riksbankslagen skall besluta om tillämpningen av det växelkurssystem som regeringen bestämt.

Riksbanken är enligt RF 9:12 rikets centralbank och har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitiken. Enligt riksbankslagen skall målet för riksbankens verksamhet vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Riksbanken skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Endast riksbanken har enligt RF 9:13 rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag. Om Sverige skall gå med i European Monetary Union kan dessa grundlagsbestämmelser inte kvarstå oförändrade. Nästa tillfälle till grundlagsändringar inträffar 2006. Sverige skulle då kunna gå med i EMU fr o m 2007.

6.5 Makten över utrikespolitiken RF 10 kap, som handlar om rikets förhållande till andra stater och mellanfolkliga organisationer, utgår från grundtanken att de internationella förbindelserna i första hand är en angelägenhet för regeringen. Riksdagens medverkan kan visserligen krävas i många fall, men det är regeringen som sköter förbindelserna utåt. Och underordnade myndigheter kan visserligen samarbeta med motsvarande organ i andra stater, men om härvid någon fråga av utrikespolitisk betydelse uppkommer, skall chefen för det departement, till vilket utrikesärendena hör, hållas underrättad (10:8). I 1-3 §§ behandlas ingående av internationella överenskommelser, varmed enligt 4 § jämställes åtagande av internationell förpliktelse i annan form (alltså ensidiga åtaganden) samt uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse. Regeringen äger enligt 1 § ingå överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation. Dessförinnan måste emellertid enligt 2 § riksdagens godkännande inhämtas, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta (t ex om överenskommelsen förutsätter att riksdagen beviljar anslag för ett visst ändamål). Om särskilda procedurregler gäller för det riksdagsbeslut som förutsattes (t ex grundlagsändring), skall dessa regler tillämpas även vid godkännandet av överenskommelsen. Även om en överenskommelse inte förutsätter något lagstiftningsbeslut eller annat beslut av riksdagen, krävs enligt 2 § riksdagens godkännande, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock i ett sådant fall underlåta att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver 112

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

det (t ex i brådskande fall eller i frågor av ömtålig natur). Regeringen skall då i stället överlägga med utrikesnämnden, innan överenskommelsen ingås 12 § har 2002 införts ett nytt fjärde stycke, enligt vilket riksdagen kan godkänna en överenskommelse som ingås inom ramen för samarbetet inom Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick Regeringen kan enligt 3 § uppdraga åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse i fråga, där överenskommelsen ej kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan. Denna möjlighet kan ut nytt jas t ex i fråga om post- och telekonventioner. En internationell överenskommelse skapar i regel endast rättigheter och förpliktelser för de deltagande staterna inbördes resp mellan vissa stater och en internationell organisation. En överenskommelse kan emellertid också tänkas ha den innebörden, att maktbefogenheter som normalt tillkommer inomstatliga organ överlåtes till ett internationellt eller utländskt organ, vars beslut avses bli omedelbart bindande för den avtalsslutande statens myndigheter och medborgare. Om sådana överlåtelser ges regler i 5 §. Paragrafen inleds med ett stadgande som från början avsåg att möjliggöra ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (EU). Men stadgandet talade ursprungligen inte om överlåtelse av beslutanderätt till EU utan till "Europeiska gemenskaperna" (EG). Detta är en sammanfattande beteckning för de tre europeiska organisationer som bildades efter andra världskrigets slut i syfte att främja fredligt samarbete mellan Europas stater: Europeiska koloch stålgemenskapen (1951), Europeiska ekonomiska gemenskapen (1957) och Europeiska atomenergigemenskapen (1957). Dessa tre gemenskaper har senare fått ett gemensamt råd, en gemensam kommission och ett gemensamt parlament. Genom det s k Maastrichtfördraget 1992 bildades Europeiska unionen, som innebar en väsentlig utvidgning av det europeiska samarbetet. EU sägs vila på tre "pelare". EG bildar den första pelaren, inom vilken samarbetet har överstatlig karaktär. Inom andra pelaren (gemensam utrikesoch säkerhetspolitik) och tredje pelaren (rättsliga och inrikes frågor) är det fråga om en mellanstatlig samverkan i traditionella former. Enligt RF 10:5 1 st i dess nya lydelse kan riksdagen inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket (härmed avses främst folksuveränitetens princip) Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Stadgandets nya formulering innebär att överlåtelse till EU är möjlig även i frågor som inte tillhör EG:s traditionella verksamhetsområden. Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

I I ^

Riksdagens beslut om överlåtelse kan fattas med tre fjärdedelars majoritet av de röstande eller i samma ordning som vid stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 2 §. Ett fördrag om Sveriges och vissa andra staters anslutning till EU har undertecknats 24/6 1994. Folkomröstning om svenskt medlemskap i EU har hållits 13/11 1994. Härvid röstade majoriteten för svensk anslutning till EU. Riksdagen har därefter beslutat att godkänna fördraget och samtidigt antagit en lag (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Lagen, som trätt i kraft 1/1 1995, innehåller en uppräkning av de fördrag och övriga instrument som konstituerar EG och EU. Dessa fördrag och andra instrument samt de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning till EU har antagits av EG förklaras skola gälla här i landet med den verkan som följer av nämnda fördrag och andra instrument. Vidare säger lagen att EG efter Sveriges anslutning till EU får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av samma fördrag och andra instrument. Lagen innehåller slutligen föreskrifter om regeringens skyldighet att genom ett särskilt av riksdagen bestämt organ (EU-nämnden) underrätta riksdagen och samråda med denna om frågor som väntas bli behandlade i EU:s råd samt att även i övrigt informera riksdagen om verksamheten inom EU. I anslutning till denna lag har genom en ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (1 § 3 st) klargjorts att de rättsakter som innefattar föreskrifter beslutade av EG och som enligt lagen gäller här i riket kungörs i EG:s officiella tidning (alltså inte i Svensk författningssamling). Närmare bestämmelser om regeringens informationsskyldighet mot riksdagen och om EUnämndens verksamhet finns i RO 10 kap. Genom Amsterdamfördraget 1997 har samarbetet inom EU reformerats på ett flertal punkter. Bland annat har EG:s kompetensområde utvidgats genom att vissa frågor har överflyttats från tredje till första pelaren. Detta gäller yttre gränskontroller, asyl och invandring samt det rättsliga samarbetet inom civilrättens område. Vidare har EG-domstolen fått rätt att meddela förhandsavgöranden även i ämnen som tillhör tredje pelaren. För Sveriges del medför dessa förändringar att ett beslut om ytterligare överlåtelse av beslutanderätt till EG blir nödvändigt. Riksdagen har under 1998 fattat ett sådant beslut, och i samband härmed har vissa ändringar vidtagits i den ovannämnda anslutningslagen (se lag 1998:215). Genom det s k Nice-fördraget 2001 har inletts ett reformarbete som avser beslutanderättens fördelning och beslutsförfarandet inom en union med väsentligt fler medlemsstater än för närvarande. 114

Överlåtelse av beslutanderätt i andra fall än till EU behandlas i de återstående styckena av 5 §. 11 st är det fråga om överlåtelse av sådan beslutanderätt, som direkt grundar sig på RF och som avser normgivnings-, finanseller traktatfrågor (dock ej beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i RF 2 kap). Meningen är att beslutanderätt av sådant slag skall kunna överlåtas till ett internationellt organ utan grundlagsändring. Men överlåtelsen får helt naturligt ske endast "i begränsad omfattning" och får sålunda bara omfatta ett bestämt avgränsat ämnesområde. Överlåtelse kan ske till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Beslut om överlåtelse fattas av riksdagen antingen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag (allså genom två likalydande beslut med mellankommande riksdagsval, eventuellt i förening med folkomröstning) eller i brådskande fall genom ett beslut, varom minst 5/6 av de röstande och minst 3/4 av riksdagens ledamöter förenar sig. Samma beslutsordning skall enligt 5 § 3 st tillämpas vid s k inkorporering av framtida traktatändringar, en företeelse som ligger mycket nära överlåtelse av normgivningsmakt. Om det föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i 2 st föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket, dock endast om ändringen är av begränsad omfattning. Genom 5 § 4 st möjliggöres även överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift, som ej direkt grundar sig på RF. Sådan uppgift kan genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. En särskild beslutsordning krävs i dessa fall endast om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Riksdagens beslut skall då fattas antingen med 3/4 majoritet bland de röstande eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Ett exempel på sådan överlåtelse erbjuder gränstullsamarbetet med Norge och Finland, vilket innebär att den svenska tullkontrollen i viss omfattning har anförtrotts åt norska och finska myndigheter. Av 5 § framgår inte klart, vilken rättslig form en överlåtelse av beslutanderätt skall iklädas. Tydligt är att en sådan överlåtelse förutsätter både en internationell överenskommelse och föreskrifter riktade till den egna statens myndigheter och medborgare. I lagmotiven rekommenderas lagformen

för beslut om överlåtelse, även om den inte skall vara obligatorisk. I själva verket torde det bli nödvändigt med både en lag, beslutad i den ordning som 5 § föreskriver, och en internationell överenskommelse, godkänd av riksdagen i samma ordning som lagen (se 2 § 2 st). Eventuellt kan riksdagens båda beslut kombineras på det sättet, att lagen innehåller ett bemyndigande för regeringen att ingå en internationell överenskommelse som stämmer med lagens innehåll. För samråd med regeringen i utrikespolitiska frågor har riksdagen ett särskilt organ, utrikesnämnden (se ovan under 2.2.4). Regeringen skall fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras; i alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen om möjligt överlägga med nämnden före avgörandet (10:6). Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen, vilken är skyldig att sammankalla nämnden på begäran av minst fyra ledamöter (10:7). Ledamöterna skall vara försiktiga med att för utomstående yppa vad de erfarit inom nämnden, och ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. Nämnden sammanträder inom stängda dörrar (RO 8:8). I 10:9 regleras beslutanderätten i fråga om försvarsmaktens användning samt utfärdande av krigsförklaring. Regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. I övrigt krävs riksdagens medgivande för att svensk väpnad styrka skall få insättas i strid eller sändas till annat land. Riksdagens medgivande kan lämnas i det särskilda fallet eller genom lag, som anger förutsättningarna för åtgärden, eller genom att riksdagen godkänner internationell överenskommelse som medför skyldighet att vidtaga åtgärden. Däremot krävs inte riksdagens medgivande för att försvarsmakten skall få avvärja kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen kan bemyndiga försvarsmakten att i sådant syfte använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja. Förklaring att riket är i krig får vid väpnat angrepp mot riket utfärdas av regeringen, men annars krävs riksdagens medgivande för krigsförklaring (10:9, 2 st). Avtal om slutande av fred måste anses som en sådan överenskommelse av större vikt, som enligt 10:2 kräver riksdagens godkännande. Däremot äger regeringen enligt 13:9, om fara är i dröjsmål, ingå överenskommelse om vapenstillestånd utan att inhämta riksdagens godkännande och utan att rådgöra med utrikesnämnden. 116

6.6 Riksstyrelsen6.6.1Allmänt Stadgandet i RF 1:6, att regeringen styr riket, är inte avsett att grundlägga några allmänna maktbefogenheter för regeringen. Uttrycket "styr riket" får betraktas som en sammanfattande beteckning för de funktioner, som regeringen har enligt olika stadganden i RF och i andra författningar. Bland de olika befogenheter, som tillkommer regeringen enligt RF, förtjänar särskilt följande att nämnas. Regeringen har en viss normgivningsmakt, i det att den kan utfärda förordningar antingen direkt med stöd av RF (8:13) eller med stöd av bemyndigande i lag (8:7-12, 13:6). Den har också viktiga funktioner i samband med riksdagens lagstiftning. Ehuru detta ej direkt omnämnes i RF, är det normalt regeringen som framlägger lagförslag för riksdagen. Och normalt är det också regeringen som utfärdar de lagar som riksdagen antagit (8:19). Regeringen skall avge förslag till statsbudget till riksdagen (9:6), och statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition (9:8). Regeringen äger ingå internationella överenskommelser (10:1). Den leder förvaltningen (11:6) och tillsätter högre statliga tjänster (11:9), och den äger bevilja dispens (11:12) och nåd (11:13). Om riket är i krig och varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fungera, skall regeringen övertaga riksdagens uppgifter i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (13:5). Regeringen har även åtskilliga befogenheter, som grundar sig på andra författningar än grundlag. Bland annat beslutar den i en mängd ansöknings-, underställnings- och besvärsärenden av skiftande slag. Denna del av regeringens verksamhet skiljer sig till sin innebörd inte från förvaltningen, och det finns inget hinder mot att genom vanliga lagar eller förordningar överflytta ärenden av dessa slag från regeringen till en förvaltningsmyndighet eller omvänt. De uppgifter, som regeringen har enligt grundlag, får normalt inte överlämnas till något annat organ. Vid krig eller omedelbar krigsfara kan regeringen dock med stöd av riksdagens bemyndigande överlämna sådana uppgifter till annan myndighet (13:8). Härvid får regeringen dock inte överlämna befogenheter, som den övertagit från riksdagen enligt 13:5 eller 6, bortsett från befogenhet att besluta att lag i visst ämne skall börja tillämpas. I nödlägen kan det finnas ett behov av att ge regeringen extraordinära maktbefogenheter. Såvitt gäller krig eller krigsfara har detta behov tillgodosetts genom bestämmelser i RF 13 kap (särskilt 5 och 6 §§). Däremot sak117

nar RF, till skillnad från en del andra staters författningar, bestämmelser om införande av s k undantagstillstånd vid inre oroligheter. Inte heller finns några bestämmelser i RF som tar sikte på sådana fall, då regeringen genom terroristaktioner e d tvingas att företaga olagliga åtgärder för att rädda människoliv. I fall av sistnämnda slag kan man räkna med att konstitutionsutskottet vid en granskning av regeringens handlingssätt tar hänsyn till nödläget och underlåter att besluta om åtal mot de ansvariga statsråden. Flertalet av de ovannämnda befogenheter, som under normala förhållanden tillkommer regeringen enligt RF, behandlas i denna framställning i andra sammanhang. Några av regeringens befogenheter är dock så extraordinära, att de kräver en särskild behandling. Detta gäller främst dispensmakten och benådningsmakten men även permutationsmakten, trots att denna inte är grundlagsreglerad.

6.6.2 Dispens Med dispens förstås ett gynnande beslut, varigenom undantag från en författningsbestämmelse beviljas för ett särskilt fall. En dispens kan innebära undantag från ett förbud eller befrielse från en positiv förpliktelse eller undantag från villkoren för meddelande av ett gynnande beslut. Enligt RF 11:12 får regeringen medgiva undantag från föreskrift i förordning eller från bestämmelse, som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om ej annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. I stadgandet säges intet om dispens från lag. Av föreskriften i RF 1:1, att den offentliga makten utövas under lagarna, följer att regeringen inte har någon allmän befogenhet att bevilja dispens från föreskrift i lag. En lag kan emellertid innehålla ett uttryckligt bemyndigande, som ger antingen regeringen eller annan myndighet rätt att bevilja dispens från lagens föreskrifter. Vad beträffar förordningar, som beslutats av regeringen antingen med stöd av RF 8:13 eller med stöd av lag, gäller däremot som huvudregel, att regeringen kan bevilja dispens utan att förordningen behöver innehålla något förbehåll om dispensmöjlighet. En motsvarande dispensbefogenhet har regeringen i fråga om bestämmelser, som beslutats av underordnade myndigheter med stöd av regeringens bemyndigande. Regeringen har också möjlighet att i en förordning bemyndiga en underordnad myndighet att meddela dispens från förordningens föreskrifter. Regeringen har dock inte rätt att bevilja dispens, om annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. Om regeringen exempelvis har utfärdat en förordning med stöd av bemyndigande i lag, får den inte medge dispens 118

från förordningen på sådant sätt att dispensen kommer i konflikt med lagen. Och om regeringen har utfärdat en förordning som gäller utbetalning av statsmedel för ett visst ändamål, kan regeringen vara bunden av villkor, som riksdagen uppställt vid beviljande av anslag för ändamålet, och dispens får då inte beviljas i strid med dessa villkor. RF innehåller inga regler om dispens från äldre författningar. Tidigare ansågs Kungl Maj:t ha en självklar rätt att dispensera från författningar, som beslutats av Kungl Maj:t ensam. Man får antaga att regeringen har övertagit denna befogenhet åtminstone beträffande sådana äldre författningar, som även enligt nya RF faller inom området för regeringens förordningsmakt. Emellertid har Kungl Maj:ts tidigare sk ekonomiska lagstiftningsmakt genom nya RF (8:3) i princip överflyttats till riksdagen. Äldre ekonomiska författningar gäller fortfarande enligt RF öb 6, men de kan ändras eller upphävas endast genom lag, såvida riksdagen inte enligt 8:7 bemyndigar regeringen att genom förordning meddela föreskrifter i ett visst ämne. Från nya föreskrifter, som regeringen meddelar med stöd av ett sådant bemyndigande, kan dispens givetvis medges. Men det är oklart, om regeringen kan medge dispens från äldre författningar, som beslutats av Kungl Maj:t ensam men som nu faller inom riksdagens lagstiftningsområde.

6.6.3 N å d Med nåd förstås efterskänkande eller mildrande av straff och liknande påföljder för brott. Benådning innebär således ett avsteg från principerna att brott skall beivras och att straffdomar skall verkställas. Benådning avser i regel en bestämd person, som blivit dömd genom lagakraftvunnen dom. Undantagsvis förekommer generell benådning av alla personer, som under en viss tidsrymd har dömts för en viss typ av brott. Sådan benådning, som kallas amnesti, brukar beviljas av politiska skäl och har till syfte att dämpa den politiska oro, som straffdomarna framkallat. I vissa andra länder innebär amnesti en moralisk upprättelse och ett "utplånande" av straffdomen. Denna innebörd av begreppet amnesti erkännes dock inte i vårt land. En avvikande form av benådning är s k abolition, dvs benådning i förväg, innan någon lagakraftvunnen dom föreligger. Abolition kan innebära åtalseftergift eller nedläggande av förundersökning eller åtal. Den kan avse en viss person eller en hel kategori av personer, som under en viss tid har begått brott av en viss typ. 19

RF 11:13 behandlar i 1 st egentlig benådning, både individuell och generell, och i 2 st abolition, såväl individuell som generell. Enligt 1 st får regeringen genom nåd eftergiva eller mildra brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt eftergiva eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egendom. Stadgandets beskrivning av vad som kan efterskänkas genom nåd är ju ganska vag. Det är dock meningen att de gränser för benådningsmakten, som har uppdragits genom hittillsvarande praxis, skall gälla även i fortsättningen. Föremål för benådning är i första hand brottspåföljder. Härmed avses enligt BrB 1:3 straffen böter och fängelse samt villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Föremål för benådning är vidare vissa särskilda rättsverkningar av brott, som kan ådömas av domstol, såsom förverkande, företagsbot, utvisning av utlänning på grund av brott och vissa straffavgifter. Även utdömt vite kan efterskänkas av nåd. Däremot kan ett skadestånd aldrig efterskänkas av nåd, även om det utdömts i ett brottmål och även om det skall utgå till staten. Benådning är möjlig även beträffande vissa påföljder, som beslutats av förvaltningsmyndigheter, såsom utdömda viten (däremot inte förelagda viten, som ännu ej utdömts). Benådning kan däremot inte ske från sådan vård som beslutats enligt socialrättsliga lagar, t ex vård av missbrukare eller av asociala unga. Ett benådningsbeslut kan innebära befrielse från eller nedsättning av ett straff eller utbyte av en viss påföljd mot en annan, som enligt regeringens uppfattning är mildare. Benådningsbeslutet inverkar bara på själva verkställigheten men inte på domen som sådan. Domen upphäves inte, utan den moraliska stämpling som den innebär kvarstår. Enligt RF 11:13, 2 st, får regeringen, när synnerliga skäl föreligger, förordna att vidare åtgärd för att utreda eller lagföra brottslig gärning ej skall äga rum. Här fastslås alltså regeringens rätt att bevilja abolition. En benådning i förväg är ju en ganska betänklig åtgärd, bl a ur den synpunkten att man inte alltid med säkerhet kan veta att ett brott är begånget, innan detta har konstaterats genom en dom. Därför kräver RF mycket starka skäl för beviljande av abolition. RF saknar föreskrifter om förfarandet i nådeärenden. I lagen (1974:579) om handläggningen av nådeärenden ges föreskrifter om beredningen av sådana ärenden. Innan regeringen avgör ett nådeärende skall den, om särskild anledning föreligger, inhämta yttrande från högsta domstolen eller, när fråga är om mål i vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans, från regeringsrätten. Den domstol som 120

skall avgiva sådant yttrande är därvid beslutför med tre ledamöter. Uppgiften att avge yttrande i nådeärende, där sådant erfordras, är sålunda fördelad mellan högsta domstolen och regeringsrätten. I praktiken innebär denna fördelning, att det i flertalet fall är högsta domstolen som skall yttra sig. I fråga om benådning från vite, som utdömts i administrativ väg, är det dock regeringsrätten som skall yttra sig. Lagen om handläggning av nådeärenden avser endast egentlig benådning (individuell och generell) enligt RF 11:13, 1 st, däremot inte abolition. Den är tillämplig oavsett om ett nådeärende upptages efter ansökan eller på regeringens eget initiativ.

6.6.4 Permutation Med permutation menas ändring, upphävande eller medgivande av undantag från bestämmelse i gåvobrev, testamente, stiftelseförordnande eller liknande handling. Regeringen har sedan gammalt, huvudsakligen på sedvanerättslig grund, ansetts ha rätt att besluta om permutation. Denna befogenhet har bekräftats genom permutationslagen (1972:205), vilken samtidigt har uppdragit permutationsrätten beträffande mindre betydelsefulla ärenden åt kammarkollegiet (i vissa fall fideikommissnämnden). Då permutationsrätten således numera är reglerad i lag, har det ansetts onödigt att bekräfta den i RF.

6.7 Rättskipning och förvaltning I RF 1:8 uttalas, att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. RF 11 kap innehåller vissa grundläggande regler om rättskipning och förvaltning. I den mån dessa regler gäller organisationen av domstolar och förvaltningsmyndigheter, har de behandlats ovan under 4. RF gör inget försök att definiera begreppen rättskipning och förvaltning. Det torde också vara en hopplös uppgift att med någon grad av skärpa angiva artskillnaden mellan dessa båda slag av offentlig verksamhet. Man kan visserligen säga, att de allmänna domstolarna huvudsakligen sysslar med rättstillämpning, medan förvaltningsmyndigheterna i större utsträckning fattar sina beslut efter en lämplighetsbedömning. Men förvaltningsmyndigheterna tillämpar också rättsregler, och det blir därför bara fråga om en gradskillnad. Härtill kommer, att RF till rättskipningen hänför även förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Förvaltningsdomstolarnas huvuduppgift är 121

att pröva besvär över beslut av förvaltningsmyndigheter, och dessa domstolar utför här i regel en prövning av exakt samma innebörd som den som förvaltningsmyndigheterna gör. Slutsatsen blir att begreppen rättskipning och förvaltning i RF har en rent formell innebörd. Rättskipning är den verksamhet som bedrivs av domstolarna och förvaltning den verksamhet som bedrivs av förvaltningsmyndigheterna. Den väsentliga skillnaden mellan rättskipning och förvaltning kommer då att ligga däri, att domstolarna på grund av sin sammansättning och sitt förfarande erbjuder starkare garantier för riktiga avgöranden än förvaltningsmyndigheterna. Vilka uppgifter som tillkommer olika domstolar och förvaltningsmyndigheter, bestämmes genom regler i en mängd olika lagar och andra författningar. De allmänna domstolarna är generellt behöriga att pröva tvistemål och brottmål, i den mån annat inte är uttryckligen stadgat. Dessutom finns särskilda regler om de allmänna domstolarnas behörighet i speciella typer av mål (t ex fastighetsmål); detsamma gäller behörigheten för de särskilda domstolarna (arbetsdomstolen och marknadsdomstolen). Förvaltningsmyndigheternas behörighet är genomgående bestämd genom författningsbestämmelser avseende särskilda typer av ärenden. Förvaltningsdomstolarnas behörighet bestäms dels genom allmänna regler i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningslagen, dels genom föreskrifter i specialförfattningar. Den viktigaste skiljelinje, som dras upp genom denna kompetensfördelning, går inte mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter utan mellan de allmänna domstolarna å ena sidan samt å andra sidan förvaltningsmyndigheterna, förvaltningsdomstolarna och regeringen. Den sistnämnda gruppen av offentliga organ sysslar i stor utsträckning med frågor av samma slag och hänger också samman genom reglerna om instansordningen. Förvaltningsdomstolarna är i första hand besvärsinstanser över förvaltningsmyndigheter, och i den mån de handlägger mål i första instans (som t ex länsrätterna i mål om vård av unga eller missbrukare), är dessa mål till sin innebörd likartade med förvaltningsärenden och har också i regel övertagits från förvaltningsmyndigheter. Men vid sidan av förvaltningsdomstolarna är också regeringen besvärsinstans över förvaltningsmyndigheter. I vissa grupper av förvaltningsärenden finns speciella instansordningar med särskilda slutinstanser utan domstolskaraktär (t ex överklagandenämnden för totalförsvaret, skolväsendets överklagandenämnd och högskolans överklagandenämnd). Om man bortser härifrån är huvudprinciperna för instansordningen i förvaltningsärenden följande. Förvaltningsmyndigheters beslut överklagas antingen hos allmän förvaltningsdomstol eller hos överordnad myndighet, i sista hand regeringen. I förstnämnda fall sker överkla-

gandet i regel hos länsrätt men i vissa fall hos kammarrätt eller undantagsvis direkt hos regeringsrätten. Länrätts beslut kan överklagas hos kammarrätt, varvid ofta prövningstillstånd krävs, och kammarrätts avgörande kan överklagas hos regeringsrätten om denna beviljar prövningstillstånd. Huvudregeln är att förvaltningsmyndigheters beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Särskilt författningsstöd krävs för att besvär skall anföras hos regeringen, eventuellt med en förvaltningsmyndighet som mellaninstans. Grundtanken bakom kompetensfördelningen är, att allmän förvaltningsdomstol skall pröva rättsfrågor och regeringen lämplighetsfrågor, men denna grundtanke har inte kunnat genomföras konsekvent. Det är bara i några begränsade avseenden som RF behandlar frågor om domstolars och förvaltningsmyndigheters behörighet. Vissa frågor skall enligt RF prövas av domstol, varmed då avses både allmän domstol och förvaltningsdomstol. Enligt 11:3 får rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Normalt prövas ju sådana tvister av de allmänna domstolarna. Stadgandet möjliggör emellertid, att tvister mellan enskilda med stöd av lag hänskjuts till avgörande av annan myndighet än domstol (t ex hyresnämnd, arrendenämnd eller kronofogdemyndighet). I RF 2:9 ges regler om rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden, som beslutats av annan myndighet än domstol. Har frihetsberövandet föranletts av brott eller misstanke om brott (här avses tydligen gripande eller anhållande enligt RB 24 kap), skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vid frihetsberövanden av annan anledning har svensk medborgare motsvarande rätt till domstolsprövning. (Utlänning har däremot inte alltid tillgång till domstolsprövning vid omhändertagande enligt utlänningslagen.) I dessa senare fall, t ex vid frihetsberövanden enligt lagarna om vård av unga och missbrukare eller smittskyddslagen, ankommer domstolsprövningen i regel på förvaltningsdomstol. RF 2:9 medger dock att prövningen i stället sker genom en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare. (Sådana nämnder har tidigare funnits för prövning av frihetsberövanden på grund av psykisk sjukdom.) En speciell befogenhet, som RF anförtror åt de rättskipande organen, omnämnes i 11:11. Resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid beviljas av regeringsrätten eller, i den mån det föreskrives i lag, av en lägre förvaltningsdomstol, när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans, samt i annat fall av högsta domstolen eller, i den mån det föreskrives i lag, av annan domstol som icke är förvaltningsdomstol. (Enligt RB 58 kap skall

hovrätt ta upp bl a ansökningar om resning i tingsrätts dom och om återställande av försutten tid för fullföljd av talan i hovrätt. Enligt lagen om allmänna förvaltningsdomstolar 8 § prövar kammarrätt ansökningar om resning i mål eller ärenden som slutligt avgjorts av länsrätt eller förvaltningsmyndighet, samt ansökningar om återställande av försutten tid för överklagande till länsrätt, kammarrätt eller förvaltningsmyndighet.) Resning innebär ett förordnande, att ett ärende som redan är avgjort genom lagakraftägande dom eller beslut skall tas upp till ny behandling av samma instans som sist beslutat däri. Återställande av försutten tid kan beviljas, när någon har försummat att inom föreskriven tid överklaga en dom eller ett beslut och har giltig ursäkt för sin försummelse. Om den försuttna tiden då återställs, innebär detta att en ny tidsfrist för överklagande bestäms. Den som vill ansöka om resning eller återställande av försutten tid skall alltså vända sig antingen till högsta domstolen (resp hovrätt) eller till regeringsrätten (resp kammarrätt). Förvaltningsdomstol är behörig i ärenden, för vilka regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans, alltså kort uttryckt i alla förvaltningsärenden. Högsta domstolen (resp hovrätt) är behörig i andra fall, dvs i ärenden där högsta domstolen eller annan allmän domstol eller arbetsdomstolen eller marknadsdomstolen är högsta eller enda instans. Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid kan enligt 11:11 meddelas i lag. Såvitt gäller ärenden som hör till högsta domstolens eller hovrätts handläggning finns sådana bestämmelser i RB 58 kap. Regeringsrättens och kammarrätts befogenhet att bevilja resning eller återställande av försutten tid regleras mera kortfattat i förvaltningsprocesslagen 37 b och 37 c §§. RF 11 kap innehåller vidare regler om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas förhållande till övriga statsorgan vid utövning av rättskipning och förvaltning. Domstolar och förvaltningsmyndigheter är visserligen bundna av generella direktiv från riksdag och regering i form av grundlagsenliga lagar och förordningar (jfr stadgandet i RF 1:1, att den offentliga makten utövas "under lagarna"). Vid handläggningen av enskilda fall inom ramen för dessa allmänna direktiv åtnjuter emellertid domstolarna en fullständig och förvaltningsmyndigheterna en mera begränsad självständighet. Domstolarnas självständighet garanteras genom 11:2, som stadgar att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Detta förbud mot direktiv till domstolarna i enskilda fall riktar sig alltså både mot riksdagen, mot regeringen och mot förvaltningsmyndigheter. Och det är inte bara de allmänna domstolarna som åtnjuter denna

självständighet utan också förvaltningsdomstolarna, även i mål som fullföljts dit från förvaltningsmyndigheter. Vissa problem rörande domstolarnas självständighet gentemot förvaltningen har uppkommit genom inrättandet 1975 av domstolsverket, som är central förvaltningsmyndighet för domstolarna. Domstolsverket skall bl a leda och samordna verksamheten vid domstolarna samt meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. I domstolsverkets instruktion understrykes, att verket skall iakttaga domstolarnas självständighet enligt RF vid fullgörande av deras dömande och rättstillämpande uppgifter, och att verket inte får bestämma hur dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda domare. Förvaltningsmyndigheterna har inte samma självständiga ställning som domstolarna. Av 11:6 framgår, att de statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, i den mån de inte lyder under riksdagen. Flertalet statliga förvaltningsmyndigheter står alltså i ett lydnadsförhållande till regeringen och är i princip skyldiga att följa regeringens direktiv, oavsett om dessa är generella eller avser ett enskilt fall. Eftersom den offentliga makten enligt RF 1:1 utövas under lagarna, får regeringen givetvis inte ge direktiv som strider mot lag. Förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt kan alltså vara begränsad genom lagregler, beslutade av riksdagen. Vidare tillförsäkras förvaltningsmyndigheterna en viss grad av självständighet vid handläggningen av enskilda fall genom stadgandet i 11:7, att ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det här stadgade förbudet mot inblandning i förvaltningsmyndighets handläggning av enskilda fall riktar sig mot domstolar och mot andra förvaltningsmyndigheter samt mot regeringen och riksdagen och dessutom, eftersom vissa förvaltningsmyndigheter är kommunala, mot kommuns beslutande organ. Förbudet omfattar emellertid inte alla typer av enskilda fall. Det avser inte myndigheternas rent faktiska verksamhet, t ex drift av kommunikationsanstalter, utan bara handläggning av ärenden. Och det omfattar inte rent interna ärenden, som bara angår en viss myndighet eller rör myndigheternas inbördes förhållanden. Förbudet är begränsat till att avse ärenden, som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Med myndighetsutövning avses inte bara typisk maktutövning i form av t ex ålägganden eller förbud. Till myndighetsutövning hänförs också sådana gynnande beslut, som meddelas med tillämpning av en lag eller förordning, t ex tillstånd att bedriva en viss verk125

samhet eller beviljande av sociala förmåner. Om ett ärende rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun, skall den beslutande förvaltningsmyndigheten alltså handlägga ärendet fullt självständigt. Även ärenden som inte rör myndighetsutövning skall handläggas självständigt, om de rör tillämpning av lag. Om riksdagen genom en lag har gett direktiv om hand läggningen av vissa ärenden, är det alltså enbart dessa direktiv som skall följas, oberoende av ärendenas art. Domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet gentemot riksdagen garanteras ytterligare genom stadgandet i 11:8, att rättskipningseller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller RO. Att riksdagen inte får fullgöra sådana uppgifter i den formen, att den stiftar lagar för enskilda fall, har tidigare omnämnts (under 6.3.1). Men riksdagen får i princip inte heller genom lag bemyndiga sig själv att fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgift, t ex att besluta om näringstillstånd eller expropriation. Riksdagen får fullgöra sådana uppgifter bara i sådana fall som anges i grundlag eller RO. Exempel härpå är riksdagens rätt enligt 9:9 att föreskriva att vissa åtgärder med statens egendom inte får vidtagas utan riksdagens tillstånd samt stadgandet i 4:8 om riksdagens medgivande till talan mot riksdagsledamot.

126

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

7 Den konstitutionella kontrollen

7.1 Inledning Det föregående kapitlet har behandlat principerna för funktionsfördelningen mellan olika offentliga organ. Det är givetvis av största vikt att dessa principer verkligen iakttas i praktiken och att de befogenheter som har tilllagts dessa organ utövas på ett rättsenligt sätt. Regler som avser att garantera att så sker finns främst i RF 12 kap, som handlar om kontrollmakten. Män finner här till en början föreskrifter om riksdagens kontroll över regeringen genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, om utskottets möjlighet att besluta om åtal mot felande statsråd, om misstroendeförklaring samt om interpelationer och frågor. Kapitlet innehåller vidare föreskrifter om den kontroll av den offentliga verksamheten som utövas av riksdagens ombudsmän och riksdagens revisorer. Slutligen behandlas justitieråds och regeringsråds straffrättsliga ansvar. I denna framställning skall ytterligare ett par kontrollformer behandlas, nämligen regeringsrättens prövning av regeringsbesluts rättsenlighet samt domstolarnas normprövning. Dessutom behandlas justitiekanslerns tillsyn över den offentliga verksamheten, vilken i stort sett har samma omfattning som riksdagens ombudsmäns tillsyn.

7.2 Kontrollen över regeringen Regeringen är enligt RF 1:6 ansvarig inför riksdagen. Riksdagens kontroll över regeringen sker i olika former: genom konstitutionsutskottets granskningsverksamhet, genom möjligheten till åtal eller misstroendeförklaring mot statsråd samt genom riksdagsledamöternas rätt att framställa interpellationer och frågor till statsråd. Åtalsmöjligheten innebär samtidigt att regeringen kan bli föremål för viss domstolskontroll. I fråga om regerings-

beslut som berör enskildas rättsställning finns ytterligare en möjlighet till domstolskontroll, nämligen ansökan av den enskilde hos regeringsrätten om resning eller rättsprövning.

7.2.1 Konstitutionsutskottets granskningsverksamhet Konstitutionsutskottet skall enligt RF 12:1 granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. Med statsrådens tjänsteutövning torde avses även departementschefernas beslut i s k departementsärenden. Konstitutionsutskottet är därför oförhindrat att kontrollera även ministerstyrelsen, låt vara att RF saknar bestämmelser om utskottets rätt att få ut handlingar i departementsärenden. Konstitutionsutskottets granskning utövas i princip ex officio. Riksdagens övriga utskott och varje riksdagsledamot har emellertid enligt 12:1 rätt att hos konstitutionsutskottet väcka fråga om statsråds tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärende. Härigenom kan utskottets uppmärksamhet riktas på vissa bestämda ärenden, och utskottet är skyldigt att verkställa den begärda granskningen. Granskningen av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning är avsedd att ha en juridisk och administrativ, däremot icke en politisk inriktning. Den politiska kontrollen över regeringen sker främst genom institutet misstroendeförklaring (se nedan under 7.1.3) och har inget nödvändigt samband med konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. Om utskottet vid sin granskning finner, att ett statsråd vid utövningen av statsrådstjänsten grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt, kan utskottet besluta om åtal (se nedan under 7.1.2). Om utskottet eljest finner att ett statsråd har begått ett fel, kan utskottet lämna riksdagen meddelande härom; detta kan möjligen ge anledning till ett yrkande om misstroendeförklaring mot det felande statsrådet. Men normalt sett kommer utskottet att inrikta sig på en granskning av regeringsärendenas handläggning ur juridiska och administrativa synpunkter utan syfte att ställa namngivna statsråd till ansvar för begångna fel. Härvid kan man räkna med att utskottet varje år gör en systematisk genomgång av vissa utvalda grupper av regeringsärenden. Men utskottet har även möjlighet att ta upp enstaka diskutabla regeringsbeslut till granskning. Konstitutionsutskottet skall enligt 12:2 när skäl därtill föreligger, dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning

har funnit förtjäna uppmärksamhet. Detta brukar ske i ett särskilt betänkande, det s k granskningsbetänkandet, som utskottet varje år avlämnar till riksdagen. Utskottet kan inskränka sig till en redogörelse för sina iakttagelser, men det kan också framställa reformförslag. Med anledning av utskottets redogörelse kan riksdagen göra framställningar till regeringen, t ex om författningsändringar eller om en ändrad praxis i vissa grupper av regeringsärenden.

7.2.2 Åtal mot statsråd I RF 12:3 ges regler om statsråds juridiska ansvarighet. Reglerna förutsätter, att statsråd i princip är straffrättsligt ansvariga för brott begångna i utövningen av statsrådstjänsten. Statsråds ansvar är dock enligt 12:3 underkastat den begränsningen, att det endast omfattar grova brott. Vidare föreskrives, att åtal beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av högsta domstolen. Den som är eller varit statsråd får fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Avgörande för stadgandets tillämpningsområde är alltså, om ett brott har begåtts i utövningen av statsrådstjänsten eller inte. Ett brott begånget i utövningen av statsrådstjänsten kan tänkas vara tjänstefel (BrB 20:1) eller ett vanligt brott som innefattar åsidosättande av tjänsteplikt (t ex högförräderi eller spioneri). Genomgående kräves för straffansvar, att statsrådet genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. För lindrigare fel i utövningen av statsrådstjänsten har ett statsråd överhuvudtaget inget straffrättsligt ansvar. För sådana fel torde för övrigt i regel tillämpligt straffstadgande saknas. (Observeras bör att statsråden är undantagna från tillämpningsområdet för lagen om offentlig anställning och därför inte är underkastade reglerna i denna lag om disciplinansvar och avskedande. För lindrigare fel har ett statsråd inget annat ansvar än det politiska, och ett statsråd kan skiljas från sin tjänst endast genom entledigande enligt RF 6 kap, t ex efter misstroendeförklaring.) Utanför tillämpningsområdet för 12:3 faller ett statsråds handlingar utanför tjänsteutövningen, även om de innebär åsidosättande av tjänsteplikt. Om ett statsråd t ex i sitt privata umgänge mottager mutor eller bryter mot den tystnadsplikt som kan åvila honom, kan han åtalas i vanlig ordning för detta brott. Utanför 12:3 faller också handlingar som ett statsråd företar under tjänsteutövningen men som inte står i något samband med hans funktioner som statsråd. Om han t ex på sitt tjänsterum under arbetstid skulle syssla med narkotikahandel, kan han givetvis åtalas i vanlig ordning för detta.

Åtal mot statsråd för brott i tjänsteutövningen kan beslutas endast av konstitutionsutskottet. Härvid har utskottet att bedöma, om brottet innebär ett grovt åsidosättande av tjänsteplikt. Det synes ofrånkomligt att utskottets bedömning av åtalsfrågan kommer att påverkas av politiska synpunkter, och någon plikt att besluta åtal kan knappast anses åvila utskottet. Om utskottet beslutar åtal, uppdrar det åt en av riksdagens ombudsmän att väcka och utföra åtalet. Det ankommer på högsta domstolen att pröva åtalet. Härvid har högsta domstolen givetvis att självständigt bedöma hela ansvarsfrågan, bl a om brottet innebär ett grovt åsidosättande av tjänsteplikt.

7.2.3 Misstroendeförklaring mot statsråd Parlamentarismens princip innebär, som tidigare framhållits, att regeringen skall ha en sådan sammansättning att den åtnjuter folkrepresentationens förtroende eller åtminstone dess tolerans. Denna princip har man i RF sökt förverkliga dels genom de tidigare behandlade reglerna om regeringsbildningen, dels genom bestämmelser om misstroendeförklaring mot statsråd. Riksdagen kan enligt RF 12:4 avgiva förklaring, att statsråd icke åtnjuter riksdagens förtroende. För sådan förklaring (misstroendeförklaring) fordras att mer än 1/2 av riksdagens ledamöter förenar sig därom. Initiativet till en misstroendeförklaring utgår från enskilda riksdagsledamöter. Det kan tänkas att initiativet föranledes av kritik, som konstitutionsutskottet har riktat mot regeringen eller något visst statsråd, men anledningen kan också vara en helt annan. För att ett yrkande om misstroendeförklaring skall upptagas till prövning, måste det väckas av minst 1/10 av riksdagens ledamöter, alltså minst 35 ledamöter. Ett yrkande om misstroendeförklaring får inte upptagas till prövning under tiden mellan ett ordinarie val resp ett beslut om extra val och den nyvalda riksdagens första sammanträde. I ett sådant läge grundar nämligen regeringen sin ställning på det vunna resp väntade valresultatet och inte på den sittande riksdagens förtroende, och regeringen skulle inte ha någon möjlighet att bemöta en eventuell misstroendeförklaring med ett beslut om extra val. Ett yrkande om misstroendeförklaring får inte heller upptagas till prövning, om det riktar sig mot ett statsråd som har entledigats men uppehåller sin befattning i avvaktan på att hans efterträdare skall tillträda (jfr 6:8). En misstroendeförklaring i ett sådant läge vore ju en meningslös demonstration. Yrkande om misstroendeförklaring skall enligt RO 3:17 framställas vid sammanträde i kammaren. Det skall avlämnas skriftligen till protokollet så

snart det har framställts. Yrkandet skall inte beredas i utskott (RF 12:4). Ärendet skall vila på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras senast vid det därpå följande sammanträdet (RO 5:2). Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om misstroendeförklaring mot samma statsråd, skall endast en omröstning äga rum (RO 5:8). Motivet till ett yrkande om misstroendeförklaring saknar sålunda betydelse, och det är inte heller meningen att ett sådant yrkande skall vara motiverat. Det är endast yrkandet som sådant som ställes under omröstning. En konsekvens härav blir, att två partier av helt skilda motiv kan i samverkan störta regeringen, även om de inte är beredda att samverka för att bilda en ny regering. För att misstroendeförklaring skall anses beslutad krävs, som redan nämnts, att mer än 1/2 av riksdagens ledamöter (således inte bara av de röstande) förenar sig därom. Genom denna regel har man velat förhindra kuppförsök vid tillfällen, då ett större antal riksdagsledamöter är frånvarande. Verkningarna av en misstroendeförklaring anges i RF 6 kap. Talmannen skall entlediga det statsråd, mot vilket misstroendeförklaringen riktar sig, såvida regeringen inte inom en vecka förordnar om extra val. Om misstroendeförklaringen riktar sig mot statsministern, skall talmannen entlediga även övriga statsråd. En misstroendeförklaring kan sålunda bemötas med ett förordnande om extra val, om detta är möjligt enligt RF 3:4. Man kan med en viss förenkling uttrycka saken så, att vid en förtroendekris mellan regering och riksdag antingen regeringen eller riksdagen måste avgå.

7.2.4 Interpellationer och frågor till statsråd Ett kontrollmedel av rent politisk art, vilket syftar till att förmå ett statsråd att inför riksdagen öppet redovisa sin ståndpunkt i en viss fråga, utgöres av de interpellationer och frågor som riksdagsledamot enligt RF 12:5 får framställa till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Den principiella skillnaden mellan en interpellation och en fråga är, att interpellationen avser att framkalla en politisk debatt, medan en fråga endast innebär en begäran om upplysningar rörande vissa fakta. I praktiken kan dock även en fråga föranleda ett meningsutbyte och därigenom fungera som ett politiskt kontrollmedel. Närmare regler om interpellationer och frågor till statsråd ges i RO 6 kap. En interpellation skall ha bestämt innehåll och vara försedd med motivering. Statsrådet avgör om han vill besvara interpellationen; om han inte

vill detta, måste han förklara anledningen för riksdagen. En interpellation besvaras vid sammanträde i kammaren, och allmän debatt är härvid tillåten. En fråga skall ha bestämt innehåll och får vara försedd med en kort inledande förklaring. Frågor brukar besvaras vid frågestunder, som anordnas varje torsdag. Härvid får bara frågeställaren och statsrådet yttra sig. Under längre uppehåll i kammarens arbete än en månad kan fråga få framställas för skriftligt svar.

7.2.5 Regeringsrättens prövning av regeringsbesluts rättsenlighet Av RF 11:11 framgår att regeringsrätten kan bevilja resning i fråga om, ärende för vilket regeringen är högsta instans. Detta betyder att resning kan beviljas inte bara i underordnade förvaltningsmyndigheters beslut som kan överklagas hos regeringen utan också i beslut som regeringen själv har fattat antingen som besvärsinstans eller som enda instans. Det är emellertid långtifrån alla regeringsbeslut som kan bli föremål för resning. Endast i förvaltningsärenden som berör enskild rätt är resning möjlig. Och det är bara den berörde enskilde som kan begära resning. Den prövning som regeringsrätten företar i ett resningsärende kan avse i både regeringsbeslutets innehåll och dess tillkomstsätt. Prövningen är rent rättslig. Om en resningsansökan bifalles, undanröjer regeringsrätten beslutet och återförvisar ärendet till regeringen för ny handläggning (se t ex RÅ 1980 2:20). Europarådets konvention 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kräver i artikel 6 att envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigad till rättegång inför domstol. Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har tolkat uttrycket "civila rättigheter" så att det omfattar inte bara civilrättsliga rättigheter utan också vissa därmed jämförbara offentligrättsliga rättigheter. Och domstolen har i flera fall funnit att Sverige inte har uppfyllt konventionens krav på tillgång till domstolsprövning. Mot denna bakgrund har lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut tillkommit. Lagen avser att möjliggöra domstolsprövning av beslut i ärenden, där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är slutinstans. Den är (med vissa undantag) tillämplig på beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde och som gäller tillämpning av betungande rättsregler. Såvitt gäller regeringsbeslut kan lagen komma att tillämpas på exempelvis beslut, som gäller tillstånd till expropriation,

tillstånd till förvärv av fast egendom eller tillstånd till viss näringsverksamhet. Den som vill påkalla rättsprövning av ett regeringsbeslut skall göra ansökan därom hos regeringsrätten inom tre månader från dagen för beslutet. Om regeringsrätten finner att beslutet strider mot någon rättsregel, skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om ett nytt beslut behövs, återförvisa ärendet till den beslutande myndigheten.

7.3 Kontrollen över högsta domstolen och regeringsrätten Högsta domstolen och regeringsrätten är inte underkastade någon politisk kontroll. Däremot har dessa domstolars ledamöter (justitieråd resp regeringsråd) samma straffrättsliga ansvar som statstjänstemän i allmänhet. Någon begränsning av ansvaret till fall av grovt åsidosättande av tjänsteplikt stadgas inte beträffande justitieråd och regeringsråd, men detta torde inte innebära någon nämnvärd skillnad i förhållande till statsråds ansvarighet (jfr ovan under 7.1.2). I fråga om åtal för brott i tjänsteutövningen gäller för dem särskilda regler i RF 12:8. Tillämpningsområdet för dessa regler är bestämt på samma sätt som i 12:3 beträffande åtal mot statsråd. Avgörande är alltså, om ett brott har begåtts i tjänsteutövningen, antingen i domstolens dömande verksamhet eller vid handläggningen av interna förvaltningsärenden inom domstolen. För brott begångna utanför tjänsteutövningen kan justitieråd och regeringsråd åtalas i vanlig ordning, även om ett sådant brott skulle innefatta åsidosättande av tjänsteplikt (t ex tagande av muta eller brott mot tystnadsplikt). Åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot i högsta domstolen eller regeringsrätten väckes i högsta domstolen av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. Endast dessa åklagare får väcka åtal. Målet prövas av högsta domstolen, oavsett om åtalet riktar sig mot ett justitieråd eller ett regeringsråd. Detta innebär således att högsta domstolen kontrollerar sig själv. I samma ordning prövas också enligt 12:8, 2 st, frågor, om justitieråd eller regeringsråd enligt vad därom är föreskrivet skall skiljas eller avstängas från tjänsten eller vara skyldig att undergå läkarundersökning (jfr 11:5). De här avsedda föreskrifterna finns i lagen om fullmaktsanställning. Justitieråd och regeringsråd är inte underkastade några regler om disciplinansvar, varav följer att de inte riskerar några påföljder för lindrigare fel i tjänsteutövningen.

7.4 Riksdagens ombudsmän Riksdagen skall enligt RF 12:6 välja en eller flera ombudsmän att i enlighet med instruktion, som riksdagen beslutar, utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Närmare bestämmelser om ombudsmännen finns i RO 8:10 samt i lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän. Ombudsmannainstitutionen infördes hos oss genom RF 1809. Till en början fanns bara en justitieombudsman, men 1915 tillkom en militieombudsman med uppgift att utöva tillsyn över försvarsväsendet och den militära rättskipningen. Efter en omorganisation 1968 har vi fram till 1976 haft tre ombudsmän, alla med titeln justitieombudsman (JO), samt två ställföreträdare. Antalet justitieombudsmän har 1976 utökats till fyra, samtidigt som ställföreträdarna har avskaffats. Utöver de ordinarie ombudsmännen har riksdagen sedan 1995 möjlighet att välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Ställföreträdande ombudsmän skall tidigare ha tjänstgjort som ordinarie ombudsman. Enligt RO 8:10 skall riksdagens ombudsmän vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Den förstnämnde är administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Ombudsmännen väljes av riksdagen för en fyraårsperiod, ställföreträdande ombudsman dock för en tvåårsperiod. Riksdagen kan emellertid före periodens utgång på hemställan av konstitutionsutskottet entlediga ombudsman, som ej åtnjuter riksdagens förtroende. Avgår ombudsman av denna eller annan anledning i förtid, skall riksdagen snarast välja efterträdare för en ny fyraårsperiod. Chefsjustitieombudsmannen beslutar om ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring. Ställföreträdare får tas i anspråk om någon ombudsman på grund av en längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller om det behövs av annat särskilt skäl. Konstitutionsutskottet bereder val av ombudsmän och skall, på eget initiativ eller på begäran av ombudsmännen, samråda med chefsombudsmannen om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Ombudsmännen har en gemensam expedition (ombudsmannaexpeditionen), vid vilken är anställda en kanslichef, byråchefer och andra tjänstemän. Klagomål kan inlämnas till expeditionen utan att den klagande behöver ange, till vilken av de fyra ombudsmännen han vill vända sig. Chefsjustitieombudsmannen meddelar i arbetsordning bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen. Han meddelar också ytterligare råd och anvisningar för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen. 1 34

Under ombudsmännens tillsyn står enligt 2 § i den nyssnämnda lagen: 1) statliga och kommunala myndigheter, 2) tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, 3) annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet, samt 4) tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkets räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande. I fråga om befattningshavare vid krigsmakten omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning. Mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter bör ombudsman enligt 8 § ej ingripa, om det ej påkallas av särskilda skäl. Ombudsmännens tillsyn omfattar enligt 2 § ej: 1) riksdagens ledamöter, 2) riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd, riksdagens besvärsnämnd eller kammarsekreteraren, 3) riksbanksfullmäktige samt ledamöter av direktionen i riksbanken (utom i ärenden enligt lagen om valuta- och kreditreglering), 4) regeringen eller statsråd, 5) justitiekanslern, 6) ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra. Beträffande avgränsningen av ombudsmännens tillsynsområde bör särskilt observeras, att lagen gör en klar åtskillnad mellan å ena sidan myndigheter, å andra sidan beslutande politiska församlingar. Under ombudsmännens tillsyn står sålunda lekmannaledamöter i statliga och kommunala styrelser och nämnder i egenskap av "befattningshavare" vid statliga eller kommunala myndigheter. Däremot har ombudsmännen inte tillsyn över ledamöterna i riksdagen, landstings- eller kommunfullmäktige. Vidare bör observeras att statliga och kommunala bolag i princip inte faller under ombudsmännens tillsynsområde. Som ovan nämnts står dock de statliga affärsverkens representanter i statsdominerade aktiebolag under JO:s tillsyn. Vidare kan befattningshavare hos statliga och kommunala bolag, liksom hos andra privaträttsliga subjekt, stå under ombudsmännens tillsyn i den mån myndighetsutövning har anförtrotts dem. Ombudsmännen har till uppgift att kontrollera, att de organ och personer som står under deras tillsyn efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (1 §). Ombudsmännen skall enligt 3 § särskilt tillse, att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager RF:s bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej trädes för när i den offentliga verksamheten. Vid sin tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsmännen beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. 135

Ombudsmännen skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälpes (4 §). Ombudsman får, om anledning härtill uppkommer under tillsynsverksamheten, göra framställning till riksdagen eller regeringen om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida. För att ombudsmännen skall kunna fullgöra sina uppgifter, tillförsäkras de i RF 12:6 full insyn i den offentliga verksamheten. De får närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll och handlingar. De kan också infordra upplysningar och yttranden från domstolar och förvaltningsmyndigheter, statliga och kommunala tjänstemän och andra som står under deras tillsyn. Ett ärende kan komma under ombudsmännens prövning på flera olika sätt: genom iakttagelser vid de inspektioner, som ombudsmännen företar hos domstolar och förvaltningsmyndigheter, genom tidningsnotiser, som uppmärksammas av ombudsmännen, samt genom klagomål från enskilda personer. Klagomål hos ombudsman bör anföras skriftligen (17 §). Den som är berövad sin frihet har rätt att skriva till ombudsmännen oberoende av de inskränkningar i rätten till korrespondens som eljest kan gälla för honom. Ombudsmännen har ingen ovillkorlig skyldighet att pröva alla inkomna klagomål utan kan lämna klagomål utan åtgärd, om de inte finner saken värd att undersökas. De kan också överlämna klagomål till annan myndighet som ej tidigare prövat saken, om den väckta frågan lämpligen kan utredas och prövas av denna myndighet (18 §). Förhållanden, som ligger mer än två år tillbaka i tiden, bör i regel ej upptagas till utredning (20 §). Finner ombudsman att ett ärende bör upptagas till prövning, företages en utredning, i regel i den formen att skriftliga upplysningar och yttranden infordras från berörda personer. Myndigheterna är skyldiga att lämna sitt bistånd till utredningen, och ombudsman äger förelägga vite vid infordrande av upplysningar och yttranden (21 §). Ett ärende avgöres i vanliga fall genom ett beslut, vari JO uttalar sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig (6 §). Sådana uttalanden kan JO göra både om den kritiserade åtgärden kan föranleda åtal eller disciplinanmälan och om JO bara anser att ett ringa fel har begåtts eller att åtgärden inte är felaktig utan endast olämplig. Huruvida JO:s uttalanden förmår övertyga den kritiserade myndigheten eller befattningshavaren, beror främst på JO:s personliga auktoritet och på den sakliga tyngden i hans argumentation. I sådana fall, där åtal eller disciplinanmälan kan ske (se nedan), kan denna möjlighet ge JO:s uttalanden en särskild tyngd. Ett

åtal eller en disciplinanmälan kan dock leda till ett resultat, som inte alltid överensstämmer med JO:s ståndpunkt. JO får också göra sådana uttalanden, som avser att befrämja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. JO:s verksamhet är inte bara inriktad på kritik av konkreta åtgärder. Vid sina inspektioner gör JO ibland mera generella iakttagelser om myndigheternas praxis, och i den mån JO anser att denna praxis bör förbättras, bringar han sina synpunkter till myndigheternas kännedom. Om JO finner, att en befattningshavare har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget, får han såsom särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavaren. De brott som här avses är inte bara sådana som nämns i BrB 20 kap (tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikt) utan även andra brott, varigenom befattningshavaren åsidosatt sina åligganden i tjänsten eller uppdraget. I fråga om JO:s åtalsplikt och möjlighet att ej tala å brott gäller reglerna i RB 20:6 och 7. Om JO finner att ett brott har begåtts men ändå inte väcker åtal, kan det tänkas att den kritiserade befattningshavaren kräver att bli åtalad för att få sin sak prövad. Enligt ett uttalande i lagmotiven bör JO tillmötesgå en sådan begäran. Denna rätt att bli åtalad förutsätter dock att JO har påstått att befattningshavaren har gjort sig skyldig till ett straffbart fel. JO:s funktioner som åklagare mot statsråd, justitieråd, regeringsråd och befattningshavare hos riksdagen eller dess organ regleras genom särskilda bestämmelser i lagens 9 och 10 §§ samt RF 12:3 och 8 och RO 9:8. JO får uppdraga åt annan (vanligen allmän åklagare) att väcka och utföra åtal som han har beslutat, dock icke åtal mot justitieråd eller regeringsråd (22 §). Finner JO att ett begånget fel bör medföra disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning från tjänsten, får han göra anmälan hos den myndighet som har befogenhet att besluta härom (6 §). Denna möjlighet står öppen beträffande sådana arbetstagare, som står under JO:s tillsyn, oavsett om reglerna om disciplinpåföljd, avskedande och avstängning beträffande en viss kategori av arbetstagare finns i lag eller annan författning eller i kollektivavtal (det sistnämnda är fallet beträffande flertalet kommunalanställda). Däremot finns ingen motsvarande möjlighet beträffande lekmannaledamöter i statliga och kommunala styrelser och nämnder, eftersom dessa inte är underkastade några regler om disciplinansvar, avskedande och avstängning. Härav följer att icke straffbara fel begångna av sådana lekmannaledamöter inte kan föranleda någon annan åtgärd från JO:s sida än ett kritiskt uttalande.

Har myndighet meddelat beslut i ärende om tillämpning av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning, får JO, oavsett om beslutet tillkommit efter anmälan av honom eller ej, föra talan mot beslutet vid domstol (arbetsdomstolen resp tingsrätt) (7 §). Dessa regler är tillämpliga på statsanställda. För flertalet kommunalanställda regleras däremot dessa frågor genom kollektivavtal, och beträffande dessa anställda saknar JO möjlighet att föra talan vid domstol. Om en arbetstagare, som av ombudsmannen anmälts hos vederbörande myndighet, för talan vid domstol mot myndighetens beslut om disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning enligt lag eller annan författning, inträder JO i arbetsgivarens ställe som arbetstagarens motpart i tvisten. Detsamma gäller om JO har sökt ändring i beslutet. Om JO har uttalat att en arbetstagare har förfarit felaktigt, har denne ingen rätt att kräva att JO gör disciplinanmälan. Ännu mindre kan han kräva något sådant, om JO endast har förklarat att vederbörande har förfarit olämpligt. Sådan kritik får en befattningshavare alltså finna sig i utan att ha någon möjlighet att påkalla prövning av kritikens riktighet. JO:s beslut kan inte överklagas av vare sig anmälare eller kritiserade befattningshavare. Konstitutionsutskottet har ingen befogenhet att ändra ett beslut av JO. Uskottet har visserligen möjlighet att hos riksdagen hemställa om entledigande av ombudsman, som ej åtnjuter riksdagens förtroende, men en sådan åtgärd lär knappast kunna ifrågakomma enbart på grund av påståenden att JO har felbedömt något enstaka fall. Åtal mot JO för brott begånget i tjänsteutövningen får enligt RO 9:8 beslutas endast av konstitutionsutskottet. Sådant åtal skall enligt RB 3:3 prövas av högsta domstolen. Det finns inga föreskrifter om vem som skall fungera som åklagare i ett dylikt mål. En möjlig utväg är att konstitutionsutskottet hos regeringen hemställer om förordnande av en särskild åklagare. Ombudsmännens befogenheter sträcker sig inte så långt, att de kan ändra eller upphäva ett felaktigt beslut av en myndighet eller domstol. Klagomål hos riksdagens ombudsmän kan alltså aldrig ersätta ett överklagande hos högre instans. På sin höjd kan rättelse av ett felaktigt beslut nås på det sättet, att vederbörande myndighet, om den känner sig övertygad av ombudsmannens kritik, självmant återkallar eller ändrar sitt beslut, i den mån rättskraftsreglerna medger detta. Ombudsmännen skall årligen senast 15/11 lämna riksdagen en ämbetsberättelse för det gångna året (1/7-30/6). Ämbetsberättelsen innehåller dels en kort redogörelse för det gångna årets verksamhet, dels utförligare referat av viktigare fall, i vilka ingripanden skett, dels redogörelser för allmänna

inspektionsiakttagelser och för framställningar till regeringen. Ämbetsberättelsen granskas av konstitutionsutskottet, som redovisar resultatet av granskningen i särskilt betänkande till riksdagen. Ombudsmännens ämbetsberättelser utsändes till alla domstolar och förvaltningsmyndigheter. Däri gjorda principuttalanden i rättsfrågor brukar tillmätas stor betydelse såsom vägledande för rättskipning och förvaltning.

7.5 Justitiekanslern En tillsyn av ungefär samma innebörd som den, som ombudsmännen utövar på riksdagens vägnar, utövas på regeringens vägnar av dess "högste ombudsman", justitiekanslern (JK). Enligt lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn har JK tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JK:s tillsynsområde har i stort sett samma omfattning som JO:s (se ovan); det omfattar dock ej riksdagens myndigheter. JK har också samma befogenheter som JO att väcka åtal, göra disciplinanmälan o d och föra talan vid domstol om ändring i myndighets beslut. Enligt förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern har JK även andra uppgifter. Han skall under regeringen bevaka statens rätt och skall, om det ej ankommer på annan myndighet, föra eller låta föra statens talan. Han skall också tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter. Han har en viss beslutanderätt i fråga om skadeståndsanspråk mot staten (kungörelse 1972:416 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall). - JK har att vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten och äger ensam väcka allmänt åtal enligt TF och YGL. - JK utövar vidare en viss tillsyn över advokatväsendet (RB 8:6, 8). - JK får för att tillvarataga allmänna intressen överklaga datainspektionens beslut enligt kreditupplysningslagen och inkassolagen samt LSt:s beslut enligt lagen om övervakningskameror. - JK skall slutligen granska från myndigheterna insända ärendeförteckningar. Justitiekanslern var tidigare även högste åklagare och chef för åklagarväsendet. Genom en utbrytning ur justitiekanslerämbetet bildades 1948 riksåklagarämbetet. Enligt RB 7:2 är riksåklagaren under regeringen högste åklagare och har i denna egenskap ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket. Riksåklagaren äger enligt 3 § i åklagarinstruktionen (1974:910) tala å brott som hör under allmänt åtal med undantag av brott

som i utövningen av tjänsten har begåtts av statsråd, justitieråd, regeringsråd, JO, JK eller den som utövar riksåklagarens tjänst.

7.6 Riksrevisionen Enligt riksdagens beslut kommer en ny organisation av den statliga revisionen att genomföras under första halvåret 2003.1 RF 12:7 stadgas numera att riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om riksrevisionen finns i RO och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan riksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet. Riksrevisionen skall ledas av tre riksrevisorer som väljs av riksdagen. De beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas och hur granskningen skall bedrivas, och de bedömer självständigt resultatet av sin verksamhet. Riksrevisionen har också en styrelse, som utses av riksdagen. Dess uppgift är att följa gransknings verksamheten, lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter kan ge anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten. Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

7.7 Normprövningen Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet rätta sig efter lagar och andra författningar. Det finns emellertid författningar av olika rättslig valör: grundlagar, vanliga lagar, förordningar samt föreskrifter beslutade av förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Och det kan inträffa att en författning av lägre rang strider mot en högre författning. En lag eller förordning kan strida mot grundlag, en förordning kan strida mot lag osv. Den bristande överensstämmelsen kan vara av olika art. Den lägre normen kan ha beslutats i fel ordning, den kan innebära ett överskridande av det beslutande organets kompetens, eller dess innehåll kan strida mot innehållet i en högre norm. I vilket fall som helst måste det rättstillämpande orga140

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

net träffa ett val mellan de motstridiga normerna, om man ej lyckas "tolka bort" motsättningen mellan dem. Om man härvid låter den högre normen få företräde, innebär detta att man betraktar den lägre normen som ogiltig och underlåter att tillämpa den. I olika länder finns skilda system för kontrollen av författningars överensstämmelse med normer av högre rang. I några europeiska stater (Tyskland, Österrike, Italien och Frankrike) finns särskilda organ, vanligen författningsdomstolar, som bl a har till uppgift att pröva frågor om lagars grundlagsenlighet antingen efter framställning från någon politisk instans, såsom regeringen eller folkrepresentationen (s k abstrakt normkontroll), eller efter hänvändelse från en domstol eller annan myndighet, hos vilken frågan om en lags grundlagsenlighet har uppkommit i ett enskilt fall (s k konkret normkontroll). I flertalet länder utövas emellertid normkontrollen, i den mån den anses tillåten, av de vanliga domstolarna i konkreta fall. I vårt land förekommer endast konkret normkontroll, och den har hittills utövats endast av domstolarna. Innebörden av denna kontroll är, att om en domstol skulle finna, att en författning, som åberopas i ett visst mål, strider mot en författning av högre valör, så underlåter domstolen att tillämpa den lägre författningen. Om exempelvis någon har åtalats för att ha brutit mot en författning, som befinnes strida mot en högre norm, så blir han frikänd. Domstolen kan i sina domskäl konstatera att författningen är ogiltig, men den kan inte upphäva den. Författningen kommer alltså formellt att stå kvar och kan komma att tillämpas i andra fall, tills den ändras eller upphäves. Normprövningsrätten har förut inte varit grundlagsreglerad hos oss, men domstolarna har steg för steg tillerkänt sig en sådan befogenhet. Sedan länge har det varit erkänt, att domstolarna äger pröva giltigheten av lokala föreskrifter, beslutade av kommuner och länsstyrelser. I fråga om normer av högre valör har rättsutvecklingen gått fram steg för steg under detta århundrade. De flesta rättsfallen har rört författningar, beslutade av Kungl Maj:t ensam. I några fall har sådana författningar frånkänts verkan i förhållande till viss person; sålunda har senare tillkomna avlönings- och pensionsförfattningar förklarats ej inverka på den rätt, som vederbörande förvärvat enligt tidigare bestämmelser (se t ex NJA 1907 s 188, 1954 s 532; RÅ 1943 ref 30). Detta innebär ju ej att ifrågavarande författningar helt underkänts utan endast att deras rättsverkningar ansetts begränsade. I övrigt har prövningen i regel utmynnat i ett ogillande av påståendet om en författnings ogiltighet; härvid har dock sådana formuleringar använts, som innebär att domstolarna i princip har tillerkänt sig normprövningsrätt. Frågor, som sålunda har varit föremål för domstolsprövning, har gällt om bestämmelser rörande tjänstemäns förflyttningsskyldighet varit förenliga med gamla RF 141

§ 36 (NJA 1928 s 88, 1934 s 515), om föreskrifter av Kungl Maj:t inkräktat på riksdagens finansmakt (NJA 1928 s 125, 1948 s 188; jfr RÅ 1972 ref 37) samt om en av Kungl Maj:t ensam beslutad författning överensstämt med samfällt stiftad lag (NJA1948 s 458, 1961 s 253). Slutpunkten i den tidigare rättsutvecklingen utgjorde två rättsfall, i vilka domstol prövade grundlagsenligheten av en av riksdagen beslutad skatteförfattning (NJA 1951 s 39 ang kvarlåtenskapsskatteförordningen) resp av en samfällt stiftad lag (NJA 1964 s 471 ang butikstängningslagen). I båda fallen ogillades dock påståendet om grundlagsstridighet. Domtolarna har sålunda tillerkänt sig en allmän befogenhet att pröva en författnings överensstämmelse med en författning av högre rang, men denna befogenhet har utnyttjats med stor försiktighet. Genom grundlagsändring 1979 har uttryckliga bestämmelser om normprövningsrätten införts i RF 11:14. Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Stadgandet i RF 11:14 ställer alltså särskilt höga krav för att en föreskrift, som beslutats av riksdagen eller regeringen, skall få åsidosättas. Detta får ske endast om felet är uppenbart, dvs klart och odiskutabelt. Något motsvarande krav ställes inte i fråga om föreskrifter av lägre rang, t ex föreskrifter beslutade av centrala förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser eller kommuner. Avsikten är inte att normprövningen skall bli ett normalt inslag i rättstillämpningen. Frågan om en föreskrifts överensstämmelse med normer av högre rang skall tas upp endast efter särskild invändning eller om myndigheten annars finner särskild anledning att ifrågasätta föreskriftens giltighet. Det kan visserligen sägas att bestämmelserna i RF 8 kap om normgivningsmaktens fördelning och i 2 kap om grundläggande fri- och rättigheter (särskilt de materiella skyddsreglerna i 12-14 §§ och diskrimineringsförbuden i 15 och 16 §§) har vidgat möjligheterna till normprövning. Men samtidigt har risken ökats att normprövningen kommer att påstås innefatta politiska bedömningar. Det sannolikaste är därför, att normprövningsrätten även i fortsättningen kommer att utövas med stor försiktighet, i varje fall när det gäller lagar och regeringsförordningar. Beträffande föreskrifter av de högsta statsorganen är tanken att normprövningsrätten skall fylla sin egentliga funktion i krissituationer, där riksdagen och regeringen handlar under trycket av utrikes- eller inrikespolitisk oro. I fråga om föreskrifter av för-

valtningsmyndigheter och kommuner bör normprövningsrätten kunna få större praktisk betydelse. Nedan ges en översikt över rättsfall rörande normprövning från tiden efter nya RF:s ikraftträdande. Rättsfallen har grupperats efter den konstitutionella rangen av de föreskrifter, vilkas giltighet har ifrågasatts. 1 Lagar: NJA 1981 s 1 (fråga om rennäringslagen innebar minoritetsdiskriminering), NJA 1986 s 428 (fråga om stämpelskatt kunde uttagas för förvärv som skett före lagens ikraftträdande; jfr RH 102:84), NJA 1992 s 337 (fråga om ersättningsreglerna i lagen om ersättning för intrång i enskild fiskerätt stred mot RF 2:18), NJA 2000 s 132 (fråga om en övergångsbestämmelse i skattebetalningslagen var giltig i den mån den stred mot retroaktivitetsförbudet i RF 2:19); RÅ 1978 1:29 (fråga om giltigheten av äldre retroaktiv skattelag), RÅ 1980 1:92 (fråga om skattelag uppfyllde kravet på allmängiltighet), RÅ 1982 1:74 (fråga om ändring i skattelag kunde tillämpas på tidigare inträffad skatteutlösande omständighet), RÅ 1983 2:5 (fråga om förbudet mot kommersiell reklam i närradiolagen stred mot RF:s bestämmelser om yttrandefriheten), RÅ 1987:21 (fråga om grundlagsenligheten av i skattelag givet bemyndigande för riksskatteverket att meddela vissa föreskrifter), RÅ 1992:10 (fråga om lagen om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag m fl stred mot retroaktivitetsförbudet i RF 2:10), RÅ 2000:19 (fråga om lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting stred mot RF 1:7). - De prövade lagreglerna godtogs i samtliga fall utom RH 102:84, NJA 2000 s 132 och RÅ 1982 1:74. 2 Förordningar: NJA 1984 s 648 (fråga om skyldighet att återbetala bostadsbidrag kunde föreskrivas genom förordning); RÅ 1980 2:69 (giltigheten av förordningen om betalningsvillkor vid yrkesmässig försäljning av bilar), RÅ 1981 2:14 (grundlagsenligheten av skolförordningens bestämmelser om den samlade skoldagen), RÅ 1989:27 (giltigheten av regeringens förbud mot användning av vissa stråförkortningsmedel), RÅ 1991:87 (fråga om regeringen ägt meddela föreskrifter om avgifter för finansiering av läkemedelsinpektionens verksamhet eller om avgifterna utgjort skatt och skolat beslutas av riksdagen), RÅ 1993:10 (fråga om regeringens föreskrifter om avgifter för försummad lagring av olja stred mot lagen om beredskapslagring av olja och kol), RÅ 1996:5 (fråga om regeringen genom förordning ägt begränsa tillämpningsområdet för lagen om nedsättning av socialavgifter). - De prövade förordningarna godtogs i samtliga fall utom NJA 1996 s 370, RÅ 1993:10 och RÅ 1996:5.

3

Förvaltningsmyndighets föreskrifter: N J A 1977 s 2 8 8 (giltigheten av socialstyrelsens tillämpningsföreskrifter till läkemedelsförordningen). NJA 1987 s 916 (fråga om grundlagsenligheten av televerkets föreskrift om avgiftsskyldighet vid underlåtenhet att i skriftlig form avanmäla innehav av TV-mottagare; jfr RH 22:83 och NJA 1984 s 886); RH 165:81 (fråga om länsstyrelse ägt meddela generellt vitesförbud all beträda vissa områden vid en kriminalvårdsanstalt), RH 105:87 (fråga om jordbruksnämndens föreskrifter om pristillägg på kött hade stöd i regeringens bemyndigande); RÅ 1979 1:51 (fråga om sjömansskatte nämndens anvisningar var förenliga med sjömansskattelagen), RÅ 1979 2:23 (fråga om föreskrifter av statens brandnämnd stred mot brandlagen), RÅ 1984 2:15 (fråga om statens jordbruksnämnds föreskrifter om avgifter för innehav av värphöns hade stöd i bemyndigande av regeringen), RÅ 1985 1:5 (grundlagsenligheten av riksskatteverkets föreskrifter om fastighetstaxering), RÅ 1986:158 (grundlagsenligheten av riksförsäkringsverkets föreskrifter om uppskattningen av värdet av bostadsförmån), RÅ 1987:21 och 1988:146 (grundlagsenligheten av riksskatteverkets föreskrifter om befrielse från resp nedsättning av restavgift), RÅ 1988:151 (grundlagsenligheten av riksskatteverkets föreskrifter om bilavdrag), RÅ 1997:50 (fråga om naturvårdsverkets verkställighetsföreskrifter till en förordning om ersättning för rovdjursskador hade stöd i förordningen). - De prövade föreskrifterna underkändes av regeringsrätten i sju fall (RÅ 1979 1:51, 1984 2:15, 1986:158, 1987:21, 1988:146, 1988:151 och RÅ 1997:50) men godtogs i övriga fall.

4 Kommunala föreskrifter: RH 18:84 (grundlagsenligheten av affischeringsförbud i lokal ordningsstadga); NJA 1997 s 179 (fråga om kommun genom lokal ordningsföreskrift ägt införa krav på tillstånd för kringföringshandel); RÅ 1986:176 (fråga om renhållningstaxas förenlighet med renhållningslagen), RÅ 1988:32 (fråga om renhållningsordnings förenlighet med renhållningslagen), RÅ 1989:58 (fråga om giltigheten av miljö- och hälsoskyddsnämnds generella föreskrifter om tömningsintervaller för avloppstank). - De kommunala föreskrifterna underkändes i de tre sistnämnda fallen. 5 Föreskrifter av mellanfolklig organisation: NJA 1966 s 370 (ett av Finsk-svenska gränsälvskommissionen med stöd av regeringens bemyndigande meddelat förbud mot fiske inom Torne älvs fiskeområde kunde inte tillämpas, eftersom bemyndigandet inte tillkommit i den ordning som anges i RF 10:5 och då felet ansågs uppenbart).

144

Normprövningen omfattar numera även svenska författningars överensstämmelse med Europakonventionen. Sedan denna inkorporerats gäller den som lag här i landet, och enligt RF 2:23 får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen (se ovan under 6.2.7). En lags överensstämmelse med RF 2:23 och därigenom med konventionen kan därför bli föremål för prövning enligt RF 11:14. (Jfr RÅ 1997:6, där ett tidigare gällande krav på mantalsskrivning här i riket som villkor för skattelindring för den som inte tillhör Svenska kyrkan ansågs strida mot Europakonventionen och därför inte tillämpades. Se även RÅ 2001:56, där en markägare med stöd av art 6 i Europakonventionen ansågs ha rätt till domstolsprövning av ett beslut av en jaktvårdsförening, trots att beslutet enligt lagen om rätt till jakt inte kunde överklagas.) Däremot blir det inte fråga om normprövning i egentlig mening vid en konflikt mellan EG-rätt och svensk rätt. EG-rättens normer har företräde framför svenska rättsregler och skall tillämpas i stället för dessa (se RÅ 1996:50, 1997:65 och 1997:82).

145

8 Medborgarskapet

8.1 Inledning 8.1.1 Medborgarskapets rättsliga betydelse Som tidigare framhållits, konstitueras en stat av tre element: en maktorganisation, ett folk och ett territorium. Statsfolket är sammansatt av ett antal individer, som betecknas som statens medborgare. I de typiska fallen brukar medborgarna i en stat präglas av en faktisk gemenskap i fråga om språk och kulturarv, betingad av en långvarig bosättning på statens territorium. Denna gemenskap står emellertid inte i något nödvändigt samband med medborgarskapet. Såsom juridiskt begrepp är medborgarskapet en fingerad rättslig kvalitet, till vilken lagstiftningen anknyter en mängd rättsverkningar. En annan sak är, att medborgarskapet för den stora massan av befolkningen faktiskt bestämmes av en bosättning inom landet, som varat under så många generationer som det är möjligt att överblicka. Det förhållandet, att medborgarskapet i stor utsträckning anknyter till rent faktiska förhållanden, inverkar ej på själva medborgarskapets karaktär av en fingerad juridisk kvalitet. Lagen om svenskt medborgarskap handlar endast om förvärv och förlust av medborgarskap men har ingenting att säga om medborgarskapets innebörd eller rättsverkningar. För att få veta något härom måste man studera en hel mängd andra lagar, vilka anknyter olika rättsverkningar till medborgarskapet såsom rättsfaktum. Härnedan skall ges en översikt över de viktigaste av medborgarskapets rättsverkningar. Svensk medborgare har först och främst rätt att vistas i landet. Landsförvisning av svensk medborgare är förbjuden enligt RF 2:7 (se ovan under 6.2.2). Svensk medborgare, som vistas i annat land, har enligt folkrättens regler rätt till svenskt diplomatiskt skydd, om han utsattes för övergrepp i det främmande landet. Politiska rättigheter tillkommer i vårt land i princip endast svenska medborgare. Svenskt medborgarskap är sålunda förutsättning för rösträtt och 146

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

valbarhet vid riksdagsval. Och till statsråd kan utses endast den som är svensk medborgare sedan minst 10 år (RF 6:9). Svenskt medborgarskap är enligt RF 11:9 i viss utsträckning villkor för tillträde till statstjänst. Av RF 2:22 framgår att utlänning inte är helt jämställd med svensk medborgare i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna. Tryckfrihetsrättsligt är svenska medborgare i viss mån gynnade framför utlänningar. Till juryman kan endast svensk medborgare utses (TF 12:5). I princip måste även ägare och utgivare av periodisk skrift vara svensk; undantag från detta krav kan dock föreskrivas i lag (TF 5:1 och 2). I övrigt åtnjuter utlänning i princip samma rättigheter enligt TF som svensk medborgare, men dessa rättigheter kan inskränkas genom vanlig lag (TF 14:5). Utlännings tryckfrihet är med andra ord ej grundlagsskyddad. Motsvarande regler gäller i fråga om utlännings yttrandefrihet enligt YGL. I BrB 2 kap tillerkännes medborgarskapet viss betydelse för tillämpligheten av svensk lag på brott begånget utom riket. Inom den internationella privaträtten har medborgarskapet (dock i konkurrens med hemvistet) betydelse vid valet av tillämplig lag rörande personliga rättsförhållanden. Medborgarskapet har vidare betydelse för rätten till sociala förmåner. Utvecklingen har dock gått mot en ökad likställighet i detta hänseende mellan svenska medborgare och utlänningar, som vistas inom riket. De här anförda exemplen på olikställighet mellan svenska medborgare och utlänningar bör ej undanskymma det förhållandet, att utlänningar, som vistas inom vårt land, i många hänseenden blir underkastade svensk lag på samma sätt som svenska medborgare.

8.1.2 Huvudprinciper inom medborgarskapsrätten Enligt folkrätten ankommer det på varje stat att själv genom lagstiftning bestämma, vilka personer som skall räknas som dess medborgare. Det kräves emellertid, att medborgarskapet skall byggas på något förhållande, som innebär en naturlig samhörighet mellan staten och individen. Som sådana anknytningsfakta betraktas särskilt födelse inom statens territorium resp härstamning från en person, som är medborgare i staten, vidare äktenskap med en medborgare eller adoption av en medborgare samt fast bosättning i landet och innehav av statligt ämbete. Ett rent "köp" av medborgarskap betraktas däremot inte som folkrättsligt tillåtet. Kopiering av kurslitteratur förbjuden. ©Studenlliltci ni

147

Den svenska medborgarskapslagstiftningen har hittills präglats av en strävan att undvika såväl dubbelt medborgarskap som statslöshet. Den nya MedbL tillåter emellertid i stor utsträckning dubbelt medborgarskap. Härvid har lagen fått stöd av den europeiska konventionen 1997 om medborgarskap, vilken inte uppställer några principiella hinder mot flerfaldigtj medborgarskap. Den praktiskt viktigaste av reglerna om medborgarskap är den som gäller, medborgarskapsförvärv vid födelsen. I detta hänseende tillämpas olika principer i olika länder. I vårt land gäller härstamningsprincipen (jus sanguinis = blodets rätt), enligt vilken föräldrarnas medborgarskap är avgörande. I de anglosachsiska länderna tillämpas i stället territorialprincipen (jus sol i = markens rätt), enligt vilken medborgarskap förvärvas genom födelse inom statens territorium. Ett särskilt problem inom medborgarskapsrätten är, om familjen skall behandlas som en enhet eller om varje individ skall betraktas som självständig i förhållande till sina anhöriga. I vår nuvarande medborgarskapslag har problemet lösts så, att den gifta kvinnan behandlas som fullt självständig i förhållande till mannen, medan ogifta barn under 18 år i stor utsträckning betraktas som bipersoner i förhållande till föräldrarna.

i

8.1.3 Den svenska medborgarskapslagstiftningen Den första början till en svensk medborgarskapslagstiftning gjordes genom en förordning 1858 ang ordningen och villkoren för utländsk mans upptagande till svensk medborgare. Denna förordning kompletterades sedermera genom lagen 1894 om förvärvande och förlust av medborgarrätt, vilken i huvudsak avsåg att kodifiera redan gällande rättsprinciper på området. Dessa båda författningar ersattes 1924 av en ny lag om förvärvande och förlust av svenskt medborgarskap, vilken i sin tur ersattes av 1950 års lag om svenskt medborgarskap. F r o m 1/7 2001 gäller lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. De tidigare medborgarskapslagarna har tillkommit genom nordiskt samarbete. Under senare år har emellertid vissa olikheter i de nordiska ländernas medborgarskapslagar uppkommit. Ett visst samråd med grannländerna har dock skett vid tillkomsten av den nya MedbL. Våra äldre medborgarskapslagar är fortfarande av betydelse på det sättet, att den som en gång förvärvat svenskt medborgarskap enligt äldre lag bibehåller detta tills han eventuellt förlorar sitt medborgarskap enligt någon bestämmelse i den nya lagen. 148

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Vissa speciella problem, som föranletts av olikheter mellan äldre och nu gällande lag, regleras genom särskilda övergångsbestämmelser i MedbL. Närmare föreskrifter om medborgarskapslagens tillämpning ges i medborgarskapsförordningen (2001:218).

8.2 Förvärv av svenskt medborgarskap De sätt för medborgarskapsförvärv, som behandlas i lagen om svenskt medborgarskap, kan sammanföras under tre huvudtyper. Först och främst kan medborgarskap förvärvas s a s automatiskt (ex lege), när ett visst faktum inträffar (ett barns födelse eller äktenskap mellan dess föräldrar, samt i vissa fall adoption). Vidare kan medborgarskap i vissa fall förvärvas genom en anmälan som underkastas en formell prövning av migrationsverket (tidigare benämnt statens invandrarverk) resp i vissa fall länsstyrelsen. Slutligen kan medborgarskap förvärvas efter ansökan som i regel prövas av migrationsverket (naturalisation).

8.2.1 Förvärv vid födelsen MedbL 1 § fastslår härstamningsprincipen som huvudregel för medborgarskapsförvärv. Ett barn, vars föräldrar är svenska medborgare, blir automatiskt svensk medborgare vid födelsen. Detsamma kan bli fallet, om endast en av föräldrarna är svensk medborgare. Barnet härleder enligt 1 § alltid svenskt medborgarskap från modern, om denna är svensk medborgare. Det saknar härvid betydelse, om modern är gift med barnets fader eller inte, och om fadern är svensk medborgare eller inte. Barnet kan också härleda svenskt medborgarskap från fadern, om denne är svensk medborgare och barnet föds i Sverige, eller om fadern vid barnets födelse är svensk medborgare och gift med barnets moder eller om fadern är avliden men vid sin död, var svensk medborgare och barnet föds i Sverige eller om fadern är avliden men vid sin död var svensk medborgare och gift med barnets moder. Med "fader" förstås i 1 § den som enligt föräldrabalkens regler är att betrakta som barnets fader. Om modern är gift, presumeras hennes make vara fader till barnet. Men om rätten efter bördstalan har förklarat att maken inte är fader till barnet eller om maken och barnets moder skriftligen har godkänt en annan mans bekräftelse av faderskapet, kan barnet inte härleda 149

svenskt medborgarskap från moderns make. En dom eller en godkänd bekräftelse efter barnets födelse verkar i ett sådant fall retroaktivt. Ovisshet om moderskapet är mindre vanlig. För detta fall stadgar 2 § att hittebarn, som anträffas här i landet, skall anses som svensk medborgare intill dess något annat blir känt. Klarlägges sedermera, vem som är barnets moder, blir de ovan återgivna reglerna att tillämpa. Härstamningsprincipen innebär, att man härleder medborgarskapet från föregående släktled tills man kommer till en punkt, där ingen medborgarskapslagstiftning fanns. För större delen av befolkningen vilar alltså medborgarskapet ytterst på det faktum, att förfäderna har bott i vårt land så länge man kan minnas.

8.2.2 Adoption Enligt 3 § blir ett barn som inte har fyllt tolv år och som adopteras av en svensk medborgare vid adoptionen svensk medborgare, om barnet adopteras i Sverige, Danmark, Finland, Island eller Norge, eller om det adopteras genom ett utländskt beslut, som godkänts eller annars gäller i Sverige enligt lagen (1971:786) om internationella rättsförhållanden rörande adoption eller som gäller enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.

8.2.3 Förvärv genom föräldrarnas äktenskap Om ett barn är fött utomlands av en utländsk moder kan det inte förvärva svenskt medborgarskap enligt 1 §. Men om föräldrarna därefter gifter sig blir barnet enligt 4 § svensk medborgare om det är ogift och inte har fyllt 18 år. (Medborgarskapsförvärv genom legitimation.)

8.2.4 Förvärv genom anmälan Enligt MedbL 5-10 §§ kan svenskt medborgarskap i vissa fall förvärvas genom en anmälan, som underkastas en formell prövning av migrationsverket eller, såvitt gäller nordiska medborgare, av vederbörande länsstyrelse (22 §). Den myndighet som prövar en anmälan skall meddela beslut om anmälan har medfört förvärv av svenskt medborgarskap eller inte (24 §). 150

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Anmälan får göras av den som har fyllt 18 år, även om han står under annans vårdnad (23 §). Enligt 10 § omfattar förvärv genom anmälan, under vissa förutsättningar beträffande vårdnaden, även vederbörandes ogifta barn under 18 år, om barnet har hemvist i Sverige. 8.2.4.1

Barns medborgarskapsförvärv genom anmälan av fader eller vårdnadshavare

Ett barn som inte har förvärvat svenskt medborgarskap enligt någon av de föregående paragraferna kan i tre fall bli svensk medborgare genom anmälan av fader eller vårdnadshavare. 1 Ett barn som är fött utomlands och vars fader sedan barnets födelse är svensk medborgare förvärvar enligt 5 § svenskt medborgarskap genom att fadern anmäler önskemål härom innan barnet har fyllt 18 år. Härvid krävs i princip samtycke av barnet om det har fyllt 12 år och har utländskt medborgarskap. Även samtycke av barnets vårdnadshavare är nödvändigt. 2 Ett barn som är fött i Sverige och sedan födelsen är statslöst förvärvar enligt 6 § svenskt medborgarskap genom att vårdnadshavaren, innan barnet har fyllt 5 år, gör anmälan härom, förutsatt att barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet. 3 Enligt 7 § förvärvar ett bara svenskt medborgarskap genom att dess vårdnadshavare innan barnet har fyllt 18 år gör anmälan härom, förutsatt att barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet sedan 5 år eller, om barnet är statslöst, sedan 3 år. Barnets samtycke krävs i princip om barnet har fyllt 12 år och har utländskt medborgarskap. 8.2.4.2

Increcens

Unga utlänningar, som sedan länge har vistats i Sverige och därigenom kan sägas ha vuxit in i vårt samhälle, kan under vissa förutsättningar förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan (förvärv genom increscens, dvs inväxande). Härför krävs att vederbörande har permanent uppehållstillstånd i Sverige och hemvist här i landet sedan han fyllde 13 år eller, i fråga om den som är statslös, 15 år. Anmälan skall göras när vederbärande fyllt 18 men inte 20 år.

151

8.2.4.3

Återvinning av medborgarskap

Enligt 9 § kan den som har förlorat sitt svenska medborgarskap enligt 14 § eller efter ansökan befriats därifrån enligt 15 § återfå sitt svenska medborgarskap genom anmälan, om han har permanent uppehållstillstånd i Sverige och före 18 års ålder haft hemvist här i landet under sammanlagt 10 år samt sedan 2 år har hemvist här i landet.

8.2.5 Förvärv efter ansökan (naturalisation) En utlänning kan beviljas svenskt medborgarskap efter ansökan (förvärv genom naturalisation). En sådan ansökan prövas av migrationsverket (22 §). Ansökan får göras av den som fyllt 18 år, även om han står under annans vårdnad (23 §). De allmänna villkoren för naturalisation är enligt 11 § följande: att den sökande har styrkt sin identitet, har fyllt 18 år, har permanent uppehållstillstånd i Sverige, har hemvist här i landet sedan viss tid (2 år i fråga om nordiska medborgare, 4 år i fråga om den som är statslös eller är att bedöma som flykting enligt utlänningslagen (1989:529) 3:2 resp 5 år i fråga om övriga utlänningar), och har och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Från dessa allmänna villkor kan enligt 12 § dispens medges, om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift eller sambo med en svensk medborgare eller om det annars finns särskilda skäl till det (t ex om sökanden är en högt kvalificerad forskare eller yrkesman). En sökande som inte kan styrka sin identitet får naturaliseras endast om han sedan minst 8 år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktigt. Naturalisation är möjlig även om sökanden behåller medborgarskap i en annan stat. I ett sådant fall får han alltså dubbelt medborgarskap. Enligt 13 § skall i ett naturalisationsbeslut bestämmas om även sökandens ogifta barn som är under 18 år förvärvar svenskt medborgarskap. I 27 § finns särskilda regler om s k säkerhetsärenden, dvs ärenden i vilka rikspolisstyrelsen hos migrationsverket har föreslagit att ansökan avslås av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet. I ett sådant ärende skall överklagande av migrationsverkets beslut ske hos regeringen, varvid även rikspolisstyrelsen har klagorätt, och ett positivt beslut av verket blir gällande först när det vunnit laga kraft.

152

8.3 Förlust av svenskt medborgarskap RF 2:7 ger ett visst grundlagsskydd mot ofrivillig förlust av svenskt medborgarskap (se ovan under 6.2.2). MedbL:s regler i ämnet står i god överensstämmelse med detta stadgande. En svensk medborgare som utvandrar behåller sitt svenska medborgarskap oberoende av om han blir medborgare även i det land dit han har flyttat såvida han inte efter ansökan befrias därifrån enligt reglerna i 15 §. Men andra generationens emigranter riskerar att förlora det svenska medborgarskaper vid 22 års ålder under de förutsättningar som anges i 14 § 1 st. Förutsättningarna är att vederbörande är född utomlands, aldrig har haft hemvist i Sverige och inte heller har varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet. (Av 17 § framgår att denna bestämmelse inte gäller den som under sammanlagt minst 7 år haft hemvist i ett annat nordiskt land.) På ansökan som görs innan vederbörande fyllt 22 år kan dock medges att det svenska medborgarskapet kvarstår. Detta är möjligt även om sökanden är utländsk medborgare. Förlust av medborgarskap enligt dessa regler drar med sig förlust av medborgarskap även för vederbörandes barn (se närmare 3 st).

8.4 Befrielse från svenskt medborgarskap Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får enligt 15 § på ansökan befrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse skall medges den som saknar hemvist i Sverige, medan den som har hemvist i Sverige får vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl. Är sökanden inte redan utländsk medborgare skall för undvikande av statslöshet som villkor för befrielsen från svenskt medborgarskap krävas att sökanden inom viss tid förvärvar medborgarskap i ett annat land.

153

8.5 Särregler rörande de nordiska länderna och övriga EES-länder Enligt 16 § får regeringen efter avtal med Danmark, Finland, Island eller Norge meddela föreskrifter om tillämpning av en eller flera av bestämmelserna i 17-19 §§. Med avtalsstat avses i dessa bestämmelser den eller de stater som Sverige har ingått avtal med. Bemyndigandet har utnyttjats i medborgarskapsförordningen (2001:218), vars 12 § föreskriver att lagens 17-19 §§ skall tillämpas i förhållande till Danmark, Finland, Island och Norge. I 17 § föreskrivs ett undantag från regeln i 14 § om förlust av svenskt medborgarskap, medan 18 och 19 §§ gäller underlättande av medborgarskapsförvärv genom anmälan i fall som motsvarar 8 och 9 §§ (increscens och återvinning). I 20 § 1 st undantas mordiska medborgare från kravet på permanent uppehållstillstånd i 6, 9 och 11 §§. Enligt 17 § gäller bestämmelsen i 14 § 1 st om förlust av svenskt medborgarskap inte den som under sammanlagt minst 7 år haft hemvist i ett annat nordisk land. En nordisk medborgare förvärvar enligt 18 § svenskt medborgarskap genom anmälan, om han har förvärvat sitt nordiska medborgarskap på annat sätt än genom naturalisation, har fyllt 18 år, har hemvist här i landet sedan 5 år och under denna tid inte har dömts till frihetsberövande påföljd. I fråga om vederbärandes barn skall 10 § tillämpas. Den som har förlorat sitt svenska medborgarskap och därefter oavbrutet varit medborgare i ett annat nordiskt land återfår svenskt medborgarskap genom anmälan, om han har tagit hemvist här i landet. Härvid tillämpas 10 § i fråga om hans barn. De krav på permanent uppehållstillstånd som uppställs i 6-9 och 11 §§ gäller enligt 20 § 1 st inte för nordiska medborgare. I fråga om medborgare i övriga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) innehåller 20 § 2 st en särregel, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för minst 5 år skall likställas med permanent uppehållstillstånd vid tillämpningen av MedbL.

154

8.6 Medborgarskapsförklaring Enligt 21 § kan efter ansökan meddelas förklaring att någon är svensk medborgare, om det kan råda ovisshet om detta. Sådan ovisshet kan tänkas föreligga särskilt i fråga om tillämpningen av regler om automatiskt medborgarskapsförvärv och beträffande tillämpning av äldre lagregler av annat innehåll än de nu gällande. Medborgarskapsförklaring meddelas av utlänningsnämnden (22 §).

8.7 Förfarandet i medborgarskapsärenden Bestämmelser om förfarandet i medborgarskapsärenden finns i 22-28 §§. I den mån dessa bestämmelser gäller förfarandet i första instans har de berörts i skilda sammanhang i den föregående framställningen. Som framgår av 22 § är huvudregeln att migrationsverket prövar ärenden i första instans. Vissa anmälningsärenden som rör nordiska medborgare prövas dock av vederbärande länsstyrelse. Och ärenden om medborgarskapsförklaring prövas av utlänningsnämnden. Det återstår att säga något om överlämnande av ärende till högre myndighet och om överklagande av beslut. Enligt 25 § får migrationsverket resp utlänningsnämnden (den sistnämnda som andra instans) överlämna ett ärende om naturalisaton, bibehållande av svenskt medborgarskap eller befrielse därifrån till regeringen, som det bedöms vara av särskild vikt för ledningen av lagens tillämpning att ärendet prövas av regeringen. Har ärendet överlämnats av migrationsverket bör regeringen normalt höra utlänningsnämnden. Regeringen får också överlämna ärendet till nämnden för avgörande. Migrationsverkets beslut får enligt huvudregeln i 26 § överklagas till utlänningsnämnden som sista instans. Beslut av länsstyrelse eller migrationsverket i ett anmälningsärende får i stället överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs länsrätt. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd. Även utlänningsnämndens beslut rörande medborgarskapsförklaring får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Migrationsverkets beslut i ett naturalisationsärende som är att bedöma som ett "säkerhetsärende" skall överklagas till regeringen (27 §). Härvid har även rikspolisstyrelsen klagorätt. (Se ovan under 8.5.)

9 Statsterritoriet

En stats territorium är det område, inom vilket staten har exklusiv rätt till maktutövning, och inom vilket statens rättsordning är ensam gällande. Territoriet omfattar en del av jordytan (inklusive vattenområden) samt i viss utsträckning jorden därunder och luftområdet ovanför. Statsterritoriet är emellertid inte något rent geografiskt begrepp. Oavsett om dess gränser anknyter till naturliga formationer (bergskedjor, vattendrag etc) eller är rent artificiella, är gränserna rättsligt bestämda genom hävd, överenskommelser med grannstaterna eller (såvitt gäller gränser mot havet och rymden) genom allmänna folkrättsliga regler. Våra grundlagar säger däremot ingenting om statsterritoriet. Rikets landgränser mot Norge och Finland är bestämda dels genom fredstraktater med Danmark och Ryssland, dels genom särskilda gränsregleringstraktater. Gränserna är utmärkta med rosen och uthuggna skogsgator, som ses över med vissa tidsmellanrum. Den närmare sträckningen av sjögränsen mot Norge utanför Svinesund är bestämd genom skiljedom, meddelad i Haag 1909. Sjögränsen i Öresund har bestämts genom en deklaration med Danmark 1932. Rikets gränser mot öppna havet är beroende av folkrättens regler. Numera gäller Förenta nationernas havsrättskonvention 1982 och ett tillläggsavtal 1994, vilka 1996 har ratificerats av Sverige. Man brukar skilja mellan en stats inre territorialvatten (eller inre vatten), som i alla avseenden är rättsligt likställt med landterritoriet, och det yttre territorialvattnet (eller territorialhavet), inom vilket suveräniteten är underkastad en viss begränsning med hänsyn till främmande fartygs rätt till s k oskadlig genomfart. De svenska bestämmelserna om territorialvattnets utsträckning har tidigare varit intagna i olika specialförfattningar men är nu sammanförda i en lag (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Till svenskt inre vatten räknas enligt lagen dels insjöar, vattendrag och kanaler, dels vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, holmar och skär intill räta linjer som rege-

ringen bestämmer. I Öresund mellan Klagshamns fyr och Kullen utgör dock endast hamnar inre vatten, detta av hänsyn till främmande fartygs obehindrade genomfart. Regeln om bukter bör tolkas i enlighet med konventionen, vilket medför att t ex Skälderviken och Laholmsbukten (jfr NJA 1927 s 592) men ej Hanöbukten räknas som inre vatten. Det svenska territorialhavet utgöres av det utanför rikets landområden och inre vatten belägna vattenområdet med en bredd av tolv nautiska mil eller 22 224 meter (en nautisk mil eller distansminut = 1 852 meter). Särskilda regler gäller om territorialhavets utsträckning vid gränserna mot Norge, Danmark och Finland. Öarna Gotland och Gotska Sandön ligger så långt från fastlandet, att de enligt huvudregeln har eget territorialhav. Utgångspunkt för territorialhavets beräkning är vid öppna kuster strandlinjen vid lågt vattenstånd samt vid kuster med inre vatten (dvs vid hamnar, bukter och vikar och vid skärgårdsområden) det inre vattnets yttergränser. Territorialhav beräknas dock ej från skär, som endast vid lågvatten höjer sig över vattenytan och ligger längre från land än tolv nautiska mil. Närmare bestämmelser om territorialhavets beräkning har meddelats i en särskild tillämpningskungörelse. Bestämmelsernas innebörd är, att gränsen mellan inre vatten och territorialhav skall bestämmas av räta linjer (baslinjer) mellan vissa utvalda punkter (mellan yttre skär i skärgårdsområden och tvärs över mynningen av hamnar, bukter och vikar), samt att territorialhavet skall beräknas så, att varje punkt på territorialgränsen ligger på ett avstånd av tolv nautiska mil från närmaste punkt på strandlinjen vid lågt vattenstånd resp på rät baslinje. De flesta kuststater hävdar ensamrätt att utnyttja havets naturtillgångar inom en ekonomisk zon, som kan sträcka sig långt utanför territorialgränsen. För Sveriges del gäller lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Den exakta omfattningen av den ekonomiska zonen är bestämd genom förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon. Lagen innehåller främst bestämmelser om utnyttjande av naturtillgångar inom zonen. I fråga om fiske hänvisas till fiskelagen (1993:787), vilken reglerar fisket både inom Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon, och i fråga om rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar hänvisas till lagen (1966:314) om kontinentalsockeln (se nedan). Beträffande andra naturtillgångar kräver lagen tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för utforskning, utvinning och annat utnyttjande av sådana naturtillgångar och vidare för uppförande och användning av konstgjorda öar och vissa andra anläggningar och inrättningar. I övrigt innehåller lagen föreskrifter om skyddet för den marina miljön och om marinvetenskaplig forskning. 157

Sverige har 1964 beslutat att ansluta sig till en 1958 i Geneve ingången konvention om kontinentalsockeln, vilken tillerkänner strandstaterna suveräna rättigheter över kontinentalsockeln för dennas utforskande och tillgodogörandet av dess naturtillgångar. Med kontinentalsockeln menas havsbottnen och dennas underlag utanför kuster och öar intill ett djup av 200 meter eller därutöver så långt tillgodogörande av naturtillgångar är möjligt. De naturtillgångar, som konventionen avser, är i främsta rummet olja och naturgas, men även malm och vissa växter och djur omfattas av konventionen. Genom en lag om kontinentalsockeln (1966:314) har fastslagits, att rätten att utforska den svenska delen av kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten men genom särskild tillståndsgivning kan upplåtas åt enskilda företag. Luftterritoriets exakta utsträckning är oviss; i varje fall sträcker det sig så högt som flygning är möjlig med flygplan av konventionell typ.

I58

10 Rikets vapen och flagga

Som symboler för svenska staten användes de båda riksvapnen: stora riksvapnet, som också är statschefens personliga vapen, och lilla riksvapnet. Vapnens utseende har fastställts genom lagen (1982:268) om Sveriges riksvapen. Stora riksvapnet får i princip användas endast av statschefen, riksdagen, regeringen, departementen, utrikesrepresentationen och försvarsmakten, medan lilla riksvapnet får användas av alla statliga myndigheter. Som symbol för samhörighet med Sverige används den svenska flaggan, vars utseende har fastställts genom lagen (1982:269) om Sveriges flagga. Tretungad flagga får användas endast av kungahuset och försvarsmakten; i övrigt användes den tvärskuma flaggan. Regeringen har utfärdat en förordning (1982:270) om allmänna flaggdagar. Enligt lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar (under BrB 9 kap) får statsvapen, statsflagga eller annat statsemblem ej utan vederbörligt tillstånd användas i näringsverksamhet i varumärke eller annat kännetecken för varor eller tjänster. Folkrättsligt är flaggan av betydelse genom att den användes som nationalitetsbeteckning på fartyg på öppna havet eller i främmande farvatten.

Litteratur

Lagkommentarer Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar (1980). Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar (1980).

Lagedition Bohlin-Malmberg-Sandström-Vogel, Sveriges grundlagar och andra stats- och förvaltningsrättsliga författningar (1999).

Allmänna verk Back mfl, Modern demokrati (1980). Broomé-Eklundh, Ny regeringsform - ny riksdagsordning (1973). Ekholm-Runströrn, Statsskicket i Sverige (1981). Fahlbeck-Jägerskiöld-Sundberg, Medborgarrätt (1947). Herlitz, Svenskt författningsliv (1947). Herlitz, Svenska statsrättens grunder (1956). Herlitz, Nordisk offentlig rätt I-III (1958-63). Herlitz, Grunddragen av det svenska statsskickets historia (1964). Herlitz, Nordisk folkstyrelse (1972). Holmberg-Stjernquist, Vår författning (12 uppl. 2000). Lagerroth, Psykologisk verklighet och juridisk fiktion vid tillämpningen av Sveriges grundlagar (1925). Lagerroth, 1809 års regeringsform, dess ursprung och tolkning (1942). Lagerroth, Moderna författningar mot historisk bakgrund (1955). Larsson, Det svenska statsskicket (2 uppl. 1994). Malmgren, Sveriges författning I—II (1929-41). Nyman, Utländska statsskick (1984). Sterzel, Författning i utveckling (1998). 160

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

N. Stjernquist, Statsrätt och statskunskap. (Festskrift till Poul Andersen 1958 s 371-382.) H. Strömberg, Inledning till statsrätten (1978). Westerberg, RF § 84. "Grundlagarna skola efter deras oid.iK. fall tillämpas" (1953). Sveriges riksdag I: 1-8, II: 9-17 (1931-38). Samhälle och riksdag I—IV (1966), V (1967). 1809 års regeringsform. Minnesskrift till 150-årsdagen (1959).

Författningsreformen Författningsutredningens betänkanden: SOU 1958:6.1. Kandidatnominering vid andrakammarval. SOU 1958:14. II. Regeringsarbetet. SOU 1958:29. III. Majoritetsval. SOU 1959:10. IV. Opinionsbildningen vid folkomröstningen 1957. SOU 1961:21. V. Organisationer. Beslutsteknik. Valsystem. SOU 1963:16. VI. Sveriges statsskick. Del 1. Lagförslag. SOU 1963:17. D:o Del 2. Motiv. Förslag till regeringsform. SOU 1963:18. D:o Del 3. Motiv. Förslag till riksdagsordning. SOU 1963:19. D:o Del 4. Bilagor. Sammanställning av remissyttranden över författningsutredningens förslag till ny författning, utarbetad inom justitiedepartementet: SOU 1964:38. Del 3: Kap 6 i förslaget till regeringsform. SOU 1965:2. Del 1: Allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap i förslaget till regeringsform. SOU 1965:3. Del 2: Kap 3,4 och 5 i förslaget till regeringsform. SOU 1965:34. Del 4: Kap 7, 8, 9 och 10 i förslaget till regeringsform samt övergångsbestämmelserna. SOU 1965:37. Del 5: Förslaget till riksdagsordning. SOU 1964:39. Rapport och arbetsmaterial från arbetsgruppen för det kommunala sambandet juni 1964. SOU 1965:54. Författningsfrågan och det kommunala sambandet. SOU 1965:74. Gemensam valdag. SOU 1966:17. Arbetspromemorior i författningsfrågan. SOU 1967:26. Partiell författningsreform. SOU 1969:62. Ny utskottsorganisation. SOU 1970:16. Riksdagsgrupperna. Regeringsbildningen. SOU 1970:17. Ersättare för riksdagsledamöterna.

SOU 1970:27. Allmänna val på våren? Om tid för val, mandatperioder, sessionstider, budgetår. SOU 1972:15. Ny regeringsform. Ny riksdagsordning. SOU 1972:16. Ny regeringsform. Ny riksdagsordning. (Följdförfattningar.) SOU 1972:17. Nomineringsförfarandet vid riksdagsval. Riksdagen i pressen. SOU 1972:18. Norge och norska exilregeringen under andra världskriget. SOU 1981:15. Grundlagsfrågor. SOU 1986:28. Folkstyrelsen under krig och krigsfara. SOU 1987:6. Folkstyrelsens villkor. Andersson-Carlsson-Gustafsson, Författningsreform - nytt alternativ (1963). Back-Fredriksson, Republiken Sverige (1966). Brunfelter, Petrén mfl, En ny grundlag (1988). Grimlund-Ricknell, Den nya riksdagen (1970). Gustafsson, Demokratisk författning (1967). Herlitz, 1969 års regeringsform? Kommentarer till författningsutredningens förslag (1963). Herlitz, Partiell författningsreform. (SvJT 1970 s 1-32). Herlitz, 1974 års regeringsform? Kommentarer till grundlagberedningens förslag. (SvJT 1972 s 513-565.) Herlitz, Regeringsformen och folket. (SvJT 1973 s 753-773.) Nyman, Ny författning (1969). Strömholm, Grundlagen, folket och etablissemangen (1973). Tingsten, Skall kungamakten stärkas? Kritik av författningsförslaget (1964). Statsvetenskaplig och statsrättslig forskning kring den nya grundlagens tillkomst (StvT 1976 s 1-69).

Riksdagen Andersson, Specialisering och samordning inom de politiska partiernas rikdagsgrupper (i SOU 1970:16). Andersson, Riksdagens funktioner och arbetssätt (1972). G. Andrén, Tvåkammarsystemets tillkomst och utveckling. (Sveriges riksdag 11:9, 1937.) Back-Berglund, Det svenska partiväsendet (1978). Berger, Beslutsordningen i riksdagens utskott. (SvJT 1972 s 489^492.) Berger, Riksdagsutskottens betänkanden. (SvJT 1973 s 715-718.) Fischer, Besvärsprövning i riksdagen. (FT 1984 s 11-30.) Frykholm, Delegerade för riksdagens verk. (StvT 1959 s 326-329.) Grönlund, Om olika former av referendum (1912). . Janson, Mandattilldelning och regional röstfördelning (1961). Nyman, Förstakammarproblemet. (StvT 1954 s 129-180.)

Nyman, Tvåkammarsystemets omvandling. Från privilegievalrätt till demokrati. (Samhälle och riksdag III, 1966.) Nyman, RF 3:7: fyra procent av rösterna i hela riket. (FT 1983 s 233-240.) Olsson, 1949 års uppskovsinstitut. Historik. (StvT 1960 s 357-381.) Petrén, Några sammanjämkningsfrågor. (StvT 1950 s 105-120.) Petrén, Riksdagsförvaltningen. (FT 1958 s 151-168.) Reuterskiöld, Riksdagssessioner och kammarplena efter 1866. (Sveriges riksdag 11:10, 1935.) Sterzel, Om riksdagsupplösning och nyvalsförordnande (1961). N. Stjernquist, Riksdagens arbete och arbetsformer. (Samhälle och riksdag IV, 1966.) Sundberg, Valrätt (1950). Thermaenius, Riksdagspartierna. (Sveriges riksdag 11:17, 1935.) Thulin, Sammanjämkning och gemensam votering. (Sveriges riksdag 11:17, 1935.) Tingsten, Utskottsväsendet. (Sveriges riksdag 11:11,1934.) Wallin, Folkomröstningsinstitutet. (Samhälle och riksdag II, 1966.) Betänkande och förslag ang konsultativ folkomröstning (1921). SOU 1923:19. Betänkande ang decisiv folkomröstning. SOU 1944:8. Betänkande med förslag ang revision av riksdagens arbetsformer. SOU 1947:79. Betänkande med förslag ang riksdagens arbetsformer och därmed sammanhängande frågor. SOU 1951:58. Det proportionella valsättet vid val till riksdagens andra kammare. SOU 1952:7. Allmän folkomröstning. SOU 1956:35. Upplysningsverksamhet vid folkomröstningar. , SOU 1961:20. Vissa frågor rörande allmänna val. SOU 1962:19. Utlandssvenskars deltagande i allmänna val. SOU 1965:73. Utlandssvenskars registrering. SOU 1965:74. Gemensam valdag. SOU 1965:76. Röstlängdsförfarandet. SOU 1967:27. Förtidsröstning och gemensamma tvådagarsval. SOU 1969:19. Ny valteknik. . .,. ;! SOU 1969:62. Ny utskottsorganisation. SOU 1970:17. Ersättare för riksdagsledamöterna. SOU 1970:27. Allmänna val på våren? Om tid för val, mandatperioder, sessionstider, budgetår. SOU 1971:22. Maskinell teknik vid de allmänna valen. Ds Ju 1971:24. Vallag. SOU 1972:17. Nomineringsförfarandet vid riksdagsval. Riksdagen i pressen. SOU 1972:62. Offentligt stöd till de politiska partierna. SOU 1975:8. Utlandssvenskarnas rösträtt. , ,, SOU 1977:94. Personval och valkretsindelning. SOU 1978:64. Översyn av vallagen 1. SOU 1980:45. Översyn av vallagen 2.

Ds Ju 1981:21. Tiden för extra val till riksdagen. Ds Ju 1982:1. Översyn av vallagen 3. SOU 1984:11. Rösträtt och medborgarskap. SOU 1992:108. VAL, organisation, teknik, ekonomi. SOU 1993:21. Ökat personval. Enkammarriksdagens förvaltnings- och personalorganisation. Betänkande av 1969 års organisationsutredning (1969). Utskottens personalorganisation. Betänkande av 1969 års organisationsutredning (1970). Reformera riksdagsarbetet! Betänkande av riksdagsutredningen 1-3 (1993-94).

Statschefen och regeringen Bjerkén, Beslut vid regeringssammanträde. (FT 1988 s 1-23.) Bramstång, Konungens personliga rättsställning med särskild hänsyn till immunitetsfrågor. (FT 1972 s 279-305.) Fahlbeck, Om förvärv och förlust av Sveriges krona (1955). Fahlbeck, Ett fullmaktsstadgande i successionsordningen. (Festskrift tillägnad Nils Herlitz, 1955, s 68-78.) Fahlbeck, Om förmyndarstyrelse (1956). Heckscher, Konung och statsråd i 1809 års författning (1933). Heckscher, Konselj och statsrådsberedning. (StvT 1948 s 305-315.) Hermerén, Regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder (i SOU 1970:16). Lagerroth, Svensk konungs ställföreträdare. (StvT 1939 s 205-219.) Lagerroth, Kvinnlig tronföljd. (StvT 1966 s 1-40.) Lagerroth, Om möjligheten att i Sverige införa republik i grundlagsenlig ordning. (StvT 1971 s 247-261.) Löfström, Regeringsformen § 39. (StvT 1949 s 95-104, jfr s 244-257.) Meijer, Kommittépolitik och kommittéarbete (1956). Meijer, Från uppslag till betänkande. Studie i kommittépolitik och kommittéarbete (1965). Nilsson, Statsrådsberedningen. (FT 1967 s 261-283.) Nordenstam, Hur regeringen arbetar. (StvT 1957 s 245-256.) Nyman, Parlamentarismen i Sverige (1966). Nyman, Parlamentariskt regeringssätt. En av statsskickets grunder (1981). Nyman, En statsministers makt. (SvJT 1987 s 569-581.) Olsson, Till frågan om ministerstyrelsens förenlighet med lydelsen av 1809 års regeringsform. (StvT 1953 s 319-333.) Petrén, Den inbördes relationen mellan protokoll och expedition. (Festskrift till Ivar Agge, 1970, s 193-209.) Sterzel, Parlamentarismen i författningen (2 uppl. 1999). Thermaenius, Kontrasignationsinstitutet (1955). Knniurine av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Thomson, "På nådigste befallning". (Festskrift till Östen Undén, 1956,1257-322.) Tingsten, Studier rörande ministerstyrelse (1928). Att styra riket - regeringskansliet 1840-1990 (1990). SOU 1958:14. Regeringsarbetet. SOU 1977:5. Kvinnlig tronföljd.

Grundläggande fri-och rättigheter Algotsson, Medborgarrätten och regeringsformen. Debatten om grundläggande frioch rättigheter i regeringsformen under 1970-talet (1987). Algotsson, Äganderätt och demokrati (2001). Bengtsson, Om expropriation och grundlagstolkning. (Festskrift till Henrik Hessler, 1985, s 31-64.) Bengtsson, Ersättning för offentliga ingrepp. 1. Egendomsskyddet enligt regeringsformen (1986). Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten (1996). Bramstång, Den s k negativa religionsfriheten och medlemskap i svenska kyrkan. (FT 1978 s 27-35.) - D:o. En komplettering. (FT 1983 s 241-249.) Bramstång, 1809 års regeringsform § 16 och de administrativa frihetsberövandena. (Rättshistoriska studier 11:7,1982.) Danelius, De nya FN-konventionerna om de mänskliga rättigheterna - bakgrund och innehåll. (SvJT 1968 s 154-161.) Danelius, Det internationella skyddet för de mänskliga rättigheterna. (SvJT 1969 s 384-389.) Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. (2 uppl 2002). Danelius, Mänskliga rättigheter (5 uppl 1993). Danelius, De mänskliga rättigheterna - räcker 2 kap RF eller behövs mer? (SvJT 1987 s 645-652.) Holmberg, På spaning efter rättigheterna. (SvJT 1987 s 653-676.) Jägerskiöld, Mot vem riktar sig RF § 16? (Festskrift tillägnad Vilhelm Lundstedt, 1947, s 129-140.) Myrberg, Äganderättsskyddet enligt § 16 regeringsformen. (StvT 1941 s 297-332.) Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd. Svensk rätt i ett komparativt perspektiv (1995). Nyman, Regeringsformens målsättningsstadganden. (FT 1984 s 289-303.) Petrén, Vägen till en svensk rättighetskatalog. (Skrifter till minnet av Halvar G F Sundberg, 1978, s 17-33.) Regner, Mänskliga rättigheter - räcker andra kapitlet regeringsformen? (SvJT 1987 s 677-686.) Reuterskiöld, Vår Regeringsforms Magna Charta. (StvT 1897-99 s 281-296.) kouHsrina av kuislniri.iliir förbiiuUn » ' NliuU-ullitteratur

165

Salén, Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. (FT 1951 s 1-16.) Skottsberg, 1920-talets rättighetsförklaringar. (StvT 1942 s 17-49.) Stjernberg, Om de nutida rättsliga garantierna för medborgarfrihet och rättssäkerhet. (StvT 1920 s 397-418, 1921 s 3-26.) H. Strömberg, Om mänskliga och medborgerliga rättigheter. (StvT 1963 s 371— 379). H. Strömberg, Grundlag och medborgarrätt (1974). Wennergren, Grundlagsskyddet för den kroppsliga integriteten. (SvJT 1981 s 131— 136.) Om våra rättigheter. Antologi utgiven av Rättsfonden (1980). - D:o II (1983). SOU 1941:20. Betänkande med förslag till ändrad lydelse av § 16 RF. SOU 1974:88. Europakonventionen och europeiska sociala stadgan. SOU 1975:29. Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder. SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen. SOU 1978:34. Förstärkt skydd för fri- och rättigheter. SOU 1993:40. Fri- och rättighetsfrågor.

Normgivningsmakten Algotsson, Lagrådet, rättsstaten och demokratin under 1900-talet (1993). Bengtsson, Om lagrådsgranskningens gränser. (FT 1984 s 188-212.) Hagström, Frågan om Konungens ekonomiska lagstiftningsmakt i riksdagen efter 1866. (StvT 1920 s 181-215.) Herlitz, Om lagstiftning genom samfällda beslut av konung och riksdag (1926-30). Herlitz, Lag och förordning. (FT 1939 s 285-293.) Herlitz, Lagstiftningsmakten i en ny regeringsform. (SvJT 1966 s 7-37.) Hofverberg, Statsrätt och kyrkolag (1983). Lavin, Lagrådet och den offentliga rätten (2001). Magnusson, Nya anvisningar för författningsskrivning. (FT 1970 s 36-41.) Malmgren, Riksdagen och lagstiftningen. (Sveriges riksdag 11:14, 1934.) Petrén, Lagrådsintryck. (SvJT 1980 s 129-139.) Petrén, Arbetsmiljölagstiftningen. En statsrättslig studie (1985). N. Stjernquist, Förklaring av lag och förklaring av lagens rätta mening. (Festskrift till Arthur Thomson, 1961, s 163-178.) N. Stjernquist, Lagförklaring genom samfällda beslut. (StvT 1961 s 289-313.) N. Stjernquist, Lag och ordning. (StvT 1970 s 322-327.) H. Strömberg, Värnpliktslagstiftningen ur statsrättslig synpunkt. (StvT 1958 s 329361.) H. Strömberg, Några reflexioner om lagstiftningens innebörd. (StvT 1959 s 1-19.) H. Strömberg, Några reflexioner om normgivningsmakten i nya regeringsformen. (FT 1976 s 51-77.) H. Strömberg, Föreskrifter om lags tillämplighet. (FT 1977 s 184-195.)

166

H. Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform (1989). .-s H. Strömberg, Europakonventionens genomslag i svensk rätt. (FT 1996 s 19-24.) Thulin, Om konungens ekonomiska lagstiftning (1890). Thulin, I vilka fall betecknas en svensk författning i dess rubrik såsom lag? (Nordisk administrativt tidsskrift 1939 s 206-209, jfr 1940 s 91, 1946 s 131-134.) " Wittrock, Föreskriftsmakten (1986). Ds Ju 1969:14. Lagrådsgranskningen. SOU 1970:48. Svensk författningssamling. SOU 1973:23. Bättre översikt över lagar och andra bestämmelser. Ds Ju 1977:10. Lagrådets ställning och uppgifter.

Finansmakten Cavalli, Om statslån och statsskulder (1942). • $ Herlitz, Riksdagens finansmakt. (Sveriges riksdag 11:12,1934.) Hildebrand, Riksgäldskontoret 1789-1934. (Sveriges riksdag 11:13, 1934.) Mattson, Den statliga budgetprocessen (2 uppl 2000). Montgomery, Riksdagen och riksbanken efter 1809. (Sveriges riksdag 11:13,1934.) Murray, Budgetteknik. Statsbudgeten i omvandling (1970). N. Stjernquist, Ständerna, statsregleringen och förvaltningen (1946). " N. Stjernquist, Riksdagen och kronans fasta egendom (1950). N. Stjernquist, Nutida budgetprinciper och grundlagens. (Festskrift till Georg Andrén, 1960, s 444-471.) Sundberg, Villkor för anslag (1932). Welinder, Offentlig hushållning (1965). Westerberg, Skatter, avgifter och pålagor (1961). Westerberg, Skatter och avgifter. (FT 1982 s 1-49.) SOU 1952:45. Bestämmelser och praxis rörande statens budget. SOU 1954:40. Grundlagarnas bestämmelser om budgeten m m. SOU 1959:16. Riksdagens budgetarbete. SOU 1967:11-13. Programbudgetering. SOU 1973:43^6. Budgetreform. Ds Fi 1984:7. Konstitutionella begränsningar i riksdagens finansmakt - behov och tänkbara utformningar. Ds Fi 1984:18. Parlamentet och statsutgifterna. SOU 1986:22. Riksbanken och riksgäldsfullmäktige. SOU 1988:59. Riksgäldskontoret - från riksdagens verk till regeringens myndighet. SOU 1989:95. Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten. SOU 1996:14. Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område.

O Student 111 u i. 11111

167

Makten över utrikespolitiken Algotsson, Sveriges författning efter EU-anslutningen (2000). Blix, Statsmyndigheternas internationella förbindelser (1964). Brusewitz, Riksdagen och utrikespolitiken. (Sveriges riksdag 11:15,1938.) Eek, Makten över utrikes ärendena. (StvT 1954 s 375-391.) Olsson, Utrikesnämnden 1937-1953. En studie i rätt och praxis (1957). Ragnemalm, "EG-paragrafen". (FT 1977 s 167-183.) SOU 1974:100. Internationella överenskommelser och svensk rätt. SOU 1984:14. RF 10:5. SOU 1993:14. EG och våra grundlagar. SOU 1994:10. Anslutning till EU.

Riksstyrelsen Staedier, Konungens dispensrätt (1956). H. Strömberg, Konungens dispensmakt (1957). H. Strömberg, Dispensmakten och grundlagberedningens förslag. (SvJT 1972 s 778-780.) Jägerskiöld, Några statsrättsliga synpunkter på nådeinstitutet. (StvT 1955 s 305311.) Malmgren, Föremål för Kungl Maj:ts nåd. (Skrifter tillägnade Johan C W Thyrén, 1926, s 343-370.) Nelson, Brott och nåd (1953). H. Strömberg, Nådefrågor inför regeringsrätten. (FT 1957 s 233-251.)

Rättskipning och förvaltning Petrén, Domstolarnas ställning enligt 1974 års regeringsform. (SvJT 1975 s 1-14.) Petrén, Domstolsverket och domstolsväsendet - en studie i regeringsteknik. (SvJT 1975 s 651-656.) Ragnemalm, Regeringsformen 11:11. (FT 1976 s 78-90.) Ragnemalm, Regeringsformen 11:6. Överlåtelse av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt. (FT 1976 s 105-145.) Ragnemalm, En diskret grundlagsändring. (FT 1976 s 294-299.)

Den konstitutionella kontrollen Studier över den svenska riksdagens kontrollmakt, utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala genom Axel Brusewitz (1930). %r

:—i

Sterzel, Riksdagens kontrollmakt (1970). Sterzel, Kontrollmakten i 1974 års svenska författning. (SvJT 1988 s 676-704.) N. Andrén, Dechargeinstitutet. (Samhälle och riksdag II, 1966.) N. Andrén, Interpellationer och enkla frågor. (Samhälle och riksdag II, 1966.) Brusewitz, Statsrådets ansvarighet. (Sveriges riksdag 11:15, 1938.) Brusewitz, Opinionsnämnden. (Sveriges riksdag 11:15, 1938.) Brusewitz, Statsrådsdechargen i senaste praxis. (StvT 1942 s 1-16.) Fahlbeck, Riksrättsinstitutet i 1809 års författning (1924). Groll, Ny inriktning av konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. (FT 1968 s 287-300.)

Herlitz, Om tolkningen och tillämpningen av RF § 107. (StvT 1942 s 283-291.) Hastad, Interpellationer och enkla frågor. Kring praxis efter 1938 års reform. (Statsvetenskapliga studier, 1944, s 357-396.) Lindeberg, Wennerströmaffären och praxis i dechargeärenden. (StvT 1964 s 393403.) Olsson, En egenartad praxis i konstitutionsutskottet. (StvT 1963 s 521-526.) Reuterskiöld, Statsrådsdechargen i Sverige ur stats- och förvaltningsrättslig synpunkt. (StvT 1930 s 385-397.) Reuterskiöld, Dechargeinstitutet. (StvT 1942 s 136-149.) N. Stjernquist, Dechargeinstitutet under 1940-talet. (StvT 1951 s 13-40.) Sundberg, Statsrådens ansvarighet, RF § 106 och 1810 års ansvarighetslag. (Svensk tidskrift 1964 s 146-159.) Tingsten, Studier över konstitutionsutskottets dechargeförfarande (1928). Tynell, Studier angående det svenska statsrådets politiska ansvarighet (1918). Alexanderson, Justitieombudsmannen. Militieombudsmannen. (Sveriges riksdag 11:16,1935.) Bexelius, JO-ämbetet 150 år. (SvJT 1960 s 81-111.) Bexelius, Hur JO-ämbetet arbetar. (StvT 1961 s 201-220.) Henkow, Riksdagens militieombudsman. (StvT 1962 s 1-14.) Henkow, Militieombudsmansämbetet 50 år. (SvJT 1965 s 161-168.) Lundström, Om riksdagens militieombudsman. (FT 1962 s 266-291.) ,-'c Petrén, Justitieombudsmannens uppsikt över förvaltningen. (FT 1953 s 79-95.) Petrén, JO:s tillsyn enligt 12 kap 6 § RF. (FT 1984 s 304-313.) VWennergren, JO - riksdagens ombudsmän (1969). SOU 1939:7. Betänkande ang justitiekanslerns, justitieombudsmannens och militieombudsmannens allmänna ämbets ställning m m. SOU 1955:50. Justitieombudsmannainstitutionen m m. SOU 1957:2. JO och kommunerna. SOU 1965:64. Riksdagens justitieombudsmän. SOU 1975:23. JO-ämbetet. Uppgifter och organisation. SOU 1985:26. JO-ämbetet. Rudholm, Justitiekanslersämbetet 250 år. (SvJT 1964 s 1-16.)

Lännergren, Några synpunkter på JK-ämbetet. (SvJT 1974 s 449-458.) SOU 1978:59. JK-ämbetet. SOU 1993:37. Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m m. Hesslén, Riksdagens revisorer. (Sveriges riksdag 11:16, 1935.) Bengtsson, Om domstolarnas lagprövning. (SvJT 1987 s 229-247.) I Jägerskiöld, Om domstols lagprövningsrätt. (StvT 1964 s 1-20.) Jägerskiöld, Genmäle om lagprövningsrätt. (StvT 1965 s 249-252.) Lavin, Lagprövningsrätten i en ny regeringsform. (FT 1973 s 11-26.) Petrén, Domstols lagprövningsrätt. (SvJT 1956 s 500-509.) Petrén, Lagprövningsrätten än en gång. (StvT 1964 s 403^07.) Petrén, Slutreplik om lagprövningsrätten. (StvT 1965 s 558 f.) H. Strömberg, Lagprövningsrätt och medborgerliga rättigheter. (StvT 1964 s 2 1 31.) H. Strömberg, Normprövning i nyare rättspraxis. (FT 1988 s 121-143.) Sundberg, Om svensk domstols rätt att pröva lagars och andra författningars giltighet. (Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland 1960 s 59-70.) Undén, Några ord om domstolskontroll över lagars grundlagsenlighet. (SvJT 1956 s 260-263.) Westerståhl, Frågan om domstolarnas judiciella lagprövningsrätt i Sverige. (SOU 1941:20 s 114-128.)

Medborgarskapet Blomberg, Om svenskt statsborgarskap I—II (1891-1903). Hellberg, Medborgarskapslagen och Kungl Maj:ts praxis. (SvJT 1956 s 624-632, 1964 s 684-694.) Malmar, Förvärv och förlust av svenskt medborgarskap (1936). Sundberg, Förvärv och förlust av svenskt medborgarskap (1953). Wahlbäck-Nordström, Lagen om svenskt medborgarskap (1952). SOU 1949:45. Betänkande med förslag till nya medborgarskapslagar för Danmark, Norge och Sverige. Nordisk utredningsserie 1965:8. Underlättande för nordiska medborgare att vinna medborgarskap i annat nordiskt land m m. SOU 1966:20. Decentralisering av naturalisationsärenden m m. Ds A 1975:14. Förvärv av svenskt medborgarskap. Ds A 1978:2. Förvärv av svenskt medborgarskap genom modern. Ds A 1986:6. Dubbelt medborgarskap. SOU 1999:34. Svenskt medborgarskap. SOU 2000:106. Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning.

170

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Statsterritoriet GM, Gränsen för Sveriges territorialvatten (SOU 1930:6). GM, Sveriges sjöterritorium. (SvJT 1966 s 388^-01.) Johnson, Suveränitet i havet och luftrummet (1972). Myrberg, Rikets gränser och RF § 78. (Skrifter åt minnet av C A Reuterskiöld, 1945, s 267-285.) Sundberg, Om territorialvattengränsen vid ostkusten (1954). SOU 1965:1. Sveriges sjöterritorium. SOU 1965:66. Kontinentalsockeln.

Rikets vapen och flagga Thermaenius, Rikets vapen och flagga. Regeringsformen § 79 mom 1. (Studier tilllägnade Fredrik Lagerroth, 1950, s 284-320.) SOU 1966:62. Rikets vapen och flagga. Ds Ju 1981:4. Sveriges riksvapen och Sveriges flagga. Utförligare litteraturanvisningar finns hos Regner, Svensk juridisk litteratur 18651956 (1957), Svensk juridisk litteratur II (1971), Svensk juridisk litteratur III (1980), Svensk juridisk litteratur IV (1984), Svensk juridisk litteratur 1971-1986 (1988), Svensk juridisk litteratur 1976-1991 (1993) samt Svensk juridisk litteratur 1980-1995 (1997).

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

171

Håkan Strömberg

Sveriges författning Denna bok avser att ge en systematisk och koncentrerad framställning av det svenska statsskickets huvudregler enligt nu gällande rätt. Författaren har framförallt strävat att ge läsaren överblick över det svårbemästrade författningsstoffet och insikt i grundlagsstadgandenas inbördes sammanhang. I denna upplaga har möjligheterna för riksdagen att godkänna preliminära överenskommelser inom EU tagits med, liksom möjligheterna att överlämna beslutanderätt inom EU:s hela kompetensområde. Tillskapandet av en Riksrevision har också beaktats.