Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek : Liber Amicorum, Gerrit Meester 978-90-8686-123-1, 978-90-8686-733-2 [PDF]

Zitiervorschau

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

Redactie: Henk Massink Huib Silvis

geningen Academic  b l i s h e r s

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek Liber Amicorum

Gerrit Meester

Wageningen Academic  P u b l i s h e r s

Redactie: Henk Massink Huib Silvis

Behoudens de in of krachtens de Auteurs­wet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevens­ bestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schrifte­lijke toestemming van de uitgever: Wageningen Academic Publishers, Postbus 220, 6700 AE Wageningen, telefoon (0317) 476516, telefax (0317) 453417, www.WageningenAcademic.com Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toege­ staan op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

ISBN 978-90-8686-123-1 e-ISBN: 978-90-8686-733-2 DOI: 10.3921/9789086867332

De individuele bijdragen in deze publicatie en alle verantwoordelijkheden die daar uit voortkomen blijven de verantwoordelijkheid van de auteurs.

Eerste druk, 2009

© Wageningen Academic Publishers Nederland, 2009

De uitgever aanvaardt geen aansprakelijkheid voor eventuele schade, die zou kunnen voort­ vloeien uit enige fout die in deze publicatie zou kunnen voorkomen.

WOORD VOORAF De ontwikkelingen van de techniek maken nieuwe vormen van communicatie moge­ lijk tussen mensen. In het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit reikt de digitalisering nu zover dat de stukkenstroom in het ministerie zich geheel papierloos langs de ogen van de ambtenaren voortbeweegt. Gerrit vertrekt iets te vroeg om optimaal te kunnen genieten van deze vernieuwing die een versnelling aanbrengt in de ambtelijke molen. Wel heeft hij op een andere manier kunnen profi­ teren van een efficiëntere werkwijze. De invoering van de flexplek vergemakkelijkte de overgang naar zijn pensionering: zijn bibliotheek op het departement verdween naar zijn huisadres. Een vriendenboek is een oud verschijnsel. Al in de zestiende eeuw komt het voor dat iemand een vriendenboek ontvangt, als uiting van waardering. Gelukkig is voor dit oude gebruik nog geen modern alternatief gevonden. De huidige digitale netwerken van vrienden veronderstellen dan ook een heel ander type contact dan de klassieke vriendschap. Het ministerie van LNV wil bij het afscheid van Gerrit Meester hem graag een boek aanbieden. Omdat een boek als voorwerp bij hem past. Omdat hij de waarde van vriendschap hooghield. Omdat hij het verdient om zijn betekenis voor de ontwikkeling en doordenking van het landbouwbeleid te boek te stellen. Dit boek bevat bijdragen van mensen uit de omgeving van Gerrit. Het zijn mensen met wie hij via zijn werk in contact stond en die een mening hebben over de onder­ werpen waar Gerrit zich mee bezighield. Het boek had overigens in een aantal delen uitgegeven kunnen worden als we iedereen uit de vriendenkring van Gerrit om een bijdrage verzocht zouden hebben. Wie zou op zo’n verzoek niet graag willen ingaan? Het betreft hier dus een greep uit de vele personen met wie Gerrit samenwerkte en die tot zijn vriendenkring zijn te rekenen. Het boek is verdeeld in een vijftal delen. Ter inleiding op het geheel komt in een eerste deel de loopbaan van Gerrit aan de orde. Als adviseur van een reeks minis­ ters van landbouw en als landbouweconoom. Het tweede deel van het boek bevat bijdragen op het gebied van economie en beleid. Het derde, vierde en vijfde deel weerspiegelen de verschillende schaalniveaus waarop Gerrits activiteiten betrek­ king hadden: nationaal, Europees en mondiaal. Hier komen onderwerpen aan de orde die de bijzondere interesse van Gerrit hebben gehad. De bijdragen zelf bevatten verwijzingen naar Gerrits activiteiten op de betreffende terreinen. Die bijdragen zeggen iets over Gerrit als professional en Gerrit als mens. Ik wil allen hartelijk danken die een bijdrage leverden aan de totstandkoming van deze bundel. Dat zijn de scribenten en de oud-bewindslieden, maar in het bijzonder Henk Massink en Huib Silvis, die als vertegenwoordigers van respectievelijk het beleid en het onderzoek, het geheel bijeenbrachten en redigeerden. Prof. dr. A.N. van der Zande Secretaris-Generaal van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 10 september 2009 Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

7

INHOUDSOPGAVE Woord vooraf

I  Loopbaan Hoofdstuk 1 Gerrit Meester als adviseur van LNV-ministers Henk Massink en Huib Silvis 1.1 Inleiding 1.2 Typering tijdvak 1.3 Ir. G.J.M. Braks: 1980-1981, 1982-1990 1.4 Drs. P. Bukman: 1990-1994 1.5 J.J. van Aartsen: 1994-1998 1.6 Mr. L.J. Brinkhorst: 1999-2002 1.7 Dr. C.P. Veerman: 2002-2007 1.8 Mevr. G Verburg: 2007-heden 1.9 Besluit Literatuur Hoofdstuk 2 Gerrit Meester als landbouweconoom Arie Oskam 2.1 Inleiding 2.2 Opleiding in Wageningen en docentschap in Rotterdam 2.3 Onderzoeker van het LEI 2.4 Midden in de beleidswereld 2.5 Slotopmerkingen Literatuur Bijlage 1. Bijzonder hoogleraar Henk Jager

15 15 16 18 19 21 22 23 25 25

27 27 28 33 34 36 38

II  Economie en beleid Hoofdstuk 3 Wereldvoedselvoorziening: kwantiteit versus kwaliteit, goederen versus waarden Michiel Keyzer 3.1 Inleiding 3.2 Kwantiteit versus kwaliteit 3.3 Het waarborgen van kwaliteit 3.4 Uitsluiting, organisatie en rechtsorde: van hapklare brokken tot akkers en weilanden 3.5 Van bedrijfsorganisatie naar nationale staat: bacteriepopulaties 3.6 Subsidiariteit in Europees landbouwbeleid 3.7 Goed bestuur en wereldvoedselvoorziening Literatuur

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

43 48 52 53 56 58 60 63

9

Hoofdstuk 4 LEIdend in modelstudies: een kwestie van vallen en opstaan Hans van Meijl 4.1 Landbouwhervormingen als rode draad 4.2 Intermodel als leerervaring 4.3 Sleutelrol 4.4 Economische studies 4.5 Integrale analyses 4.6 Conclusie Literatuur

65 65 66 66 68 70 70

Hoofdstuk 5 Economisch onderzoek en landbouwbeleid: een dynamische relatie Albert Vermuë 5.1 Inleiding 5.2 Wat was ook alweer het ‘landbouwprobleem’? 5.3 Waar falen markten? 5.4 De omslag: het scheidslijnrapport 5.5 Het falen van het beleid 5.6 Naar nieuwe grondslagen? 5.7 Overheidsbeleid revisited? 5.8 Econoom met beleidservaring neemt afscheid Literatuur

71 71 72 73 74 76 77 78 79

Hoofdstuk 6 Overheid houdt taak bij prijs- en inkomensvorming in de landbouw Cees van Bruchem en Roel Jongeneel 6.1. Inleiding 6.2 Waarom is de land- en tuinbouw een bijzondere sector? 6.3 Argumenten voor markt- en prijsbeleid 6.4 Publieke dimensies 6.5 Slotopmerkingen Literatuur

81 82 83 87 88 89

III  Nederland Hoofdstuk 7 Over de scheidslijn tussen land en water: de Markerwaard revisited Krijn Poppe en Jaap Post 7.1 Inleiding 7.2 De Markerwaardstudie 7.3 Actuele discussies over de keuze tussen land en water 7.4 Lessen voor de interactie tussen beleid en wetenschap Literatuur

10 

93 93 97 100 101

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

Hoofdstuk 8 Crisis als aanjager van institutionele verandering? Katrien Termeer 8.1 Inleiding 8.2. Twee visies op crisis en beleidsverandering 8.3 Varkenspestcrisis als kans voor schoksgewijze verandering 8.4 Varkenspestcrisis als extra zetje voor incrementele veranderingen 8.5 Strategen als beleidsentrepreneurs Literatuur

103 104 106 107 109 110

Hoofdstuk 9 De agrarische sector in Nederland op weg naar 2020 Huib Silvis, Ferry Leenstra en Ruud Huirne 9.1. Inleiding 9.2 Huidige positie agrosector in Nederland 9.3 Drijvende krachten 9.4 Technologische ontwikkelingen nader bekeken 9.5 Toekomstscenario’s voor de Nederlandse agrosector 9.6 Opties voor beleid Literatuur

111 111 112 113 116 118 120

IV  Europa Hoofdstuk 10 Oog voor regionale verschillen Petra Berkhout, Dirk Strijker en Ida Terluin 10.1 Inleiding 10.2 Ruimtelijke verschuivingen van productie 10.3 Landbouwstructuurbeleid als compenserende maatregel 10.4 Territoriaal beleid vergt andere financieringsbron 10.5 Tot besluit Literatuur

123 123 128 130 132 132

Hoofdstuk 11 Acht hervormingen van het EU-landbouwbeleid: de besluitvorming onder de loep Tjeerd de Groot en Roald Lapperre 11.1 Inleiding 11.2 Het Plan-Mansholt (1968-1972) 11.3 Medeverantwoordelijkheidsheffing (1973-1977) 11.4 Zuivelquota (1983-1984) 11.5 Stabilisatoren (1987-1988) 11.6 MacSharry (1990-1992) 11.7 Agenda 2000 (1997-1999) 11.8 De Mid Term Review (2002-2003) 11.9 Health Check (2007-2008) 11.10 Conclusies Literatuur

135 136 137 138 139 140 142 144 146 147 148

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

11

Hoofdstuk 12 Kwetsbaarheid van de Europese voedselvoorziening voor calamiteiten Carin Rougoor, Wouter van der Weijden en Foluke Quist-Wessel 12.1 Inleiding 12.2 Methode 12.3 Huidige situatie 12.4 Calamiteiten 12.5. Toekomstige ontwikkelingen 12.6 Conclusies 12.7 Aanbeveling Dankwoord Literatuur

151 152 152 153 156 158 158 159 159

V  Wereld Hoofdstuk 13 EU-landbouwbeleid in OESO-perspectief Loek Boonekamp en Frank van Tongeren 13.1 Inleiding 13.2 Kenmerken van goed beleid 13.3 Instrumenten voor beleidsanalyse 13.4 Ontwikkeling van het EU-landbouwbeleid 13.5 Conclusies

163 163 164 165 168

Hoofdstuk 14 De potentie van de wereldvoedselproductie Rudy Rabbinge 14.1 Inleiding 14.2 Uiteenlopende technische verkenningen 14.3 Beleidsgerichte toekomstverkenningen 14.4 Regionale verschillen 14.5 Schakelen tussen schaalniveaus Literatuur

171 172 176 178 178 180

Hoofdstuk 15 Moving forward with reforming agricultural policy David Blandford 15.1 Introduction 15.2 The origins and development of agricultural policy 15.3 The impact of agricultural support policies 15.4 The rationale for agricultural policy 15.5 Agricultural policy in the future 15.6 Conclusion References

181 181 183 184 185 187 187

Lijst van auteurs Auteurs 12 

191 Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

I  LOOPBAAN

HOOFDSTUK 1 GERRIT MEESTER ALS ADVISEUR VAN LNV-MINISTERS Henk Massink en Huib Silvis

1.1 Inleiding Gerrit Meester studeerde in Wageningen toen het Gemeenschappelijk Landbouw­ beleid (GLB) vorm en inhoud kreeg. Zijn studieuze activiteiten en het Europees landbouwbeleid zijn sindsdien onlosmakelijk met elkaar verbonden. Hij volgde het landbouwbeleid nauwgezet, onderzocht de gevolgen ervan, dacht mee over aanpas­ singen en droeg jarenlang actief bij aan de ontwikkeling van het beleid. Daarbij liet hij zich niet kennen als een verdediger van de status quo, maar als een hervormer. Hij stelde zijn wetenschappelijke houding en netwerk in dienst van het beleid. Eerst als onderzoeker bij het Landbouw Economisch Instituut en later als leidinggevende en adviseur bij het ministerie van LNV. In zijn verschillende functies op het depar­ tement stond hij dicht bij de ambtelijke en politieke leiding. Op die manier kon er een intensieve wisselwerking ontstaan tussen de politieke actualiteit en realiteit aan de ene kant en de wetenschappelijke achtergrond en kennis van de mogelijke beleidsopties aan de andere kant. Gerrit adviseerde zo bewindslieden en stuurde onderzoekers aan. Het volgende hoofdstuk is gewijd aan zijn rol als landbouweco­ noom. In dit hoofdstuk komen de opeenvolgende bewindslieden die hij van advies diende aan het woord.

1.2 Typering tijdvak In hun boek over de grote veranderingen bij het ministerie van Landbouw na de Tweede Wereldoorlog onderscheiden Bekke, De Vries en Neelen (1994) drie perioden: een serene periode (1945-1980), een periode van toenemende crisis (1980-1992) en vanaf 1992 een lerende en ondernemende periode. De eerste periode is de periode van de wederopbouw en groei. De landbouwproductie kreeg een sterke stimu­ lans. Economische en technische rationaliteit stonden daarbij voorop (Bekke et al., 1994: 28-35). Eind jaren zeventig kwamen de negatieve gevolgen van dit op productieverhoging gerichte beleid naar voren. De waardering van de landbouw in de samenleving veranderde. Van een ‘waardevolle maatschappelijke activiteit’ werd het een ‘gevaarlijke maatschappelijke activiteit’ (Bekke et al., 1994: 37). Het prestige van het ministerie kantelde mee. Van een hooggewaardeerd ministerie veranderde het in een ministerie dat een wantrouwende en kritische bejegening ten deel viel (Hoetjes, 1993: 46). Andere belangen dan die van de landbouw vroegen daarom noodgedwongen om aandacht van het ministerie. De presentatie van de Relatienota had midden jaren zeventig al voor de nodige commotie gezorgd rond de vraag of grond nu voor land­ bouw dan wel natuur bestemd zou moeten worden. Dat debat zette zich voort in de Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

15

Henk Massink en Huib Silvis

jaren tachtig. In 1982 werden de terreinen Natuur en Openluchtrecreatie bij het ministerie van Landbouw en Visserij gevoegd. De overheid bepaalde verder door middel van de Landinrichtingswet uit 1985 dat bij de landinrichting niet alleen met landbouw gerekend moest worden (Bekke et al., 1994: 46). De Europese Gemeenschap stelde in de jaren tachtig van alles in het werk om de productiegroei een halt toe te roepen. De uitgaven die het beleid met zich meebracht en ook de weerstand die het Europese beleid bij handelspartners en ontwikke­ lingslanden opriep, speelden daarbij een rol. Op Europees niveau, maar zeker in de Nederlandse context, was het dringend nodig om tot een sterkere integratie van landbouw en natuur te komen. Steeds sterker vroeg ook het milieu om een grens­ stellend beleid. Daar kwamen nog de maatschappelijke thema’s als dierenwelzijn, voedselveiligheid en diergezondheid bij. Gelet op de periodisering van Bekke et al. (1994), is het vooral minister Braks die de overgang van de periode van sereniteit naar de periode van crisis meemaakte. Zijn regeerperiode valt grotendeels samen met ‘de periode van toenemende crisis’. Overigens hebben alle ministers die hem opvolgden in meerdere en mindere mate met crises van doen gehad. Vanuit Europees perspectief was steeds de vraag aan de orde in welke mate de landbouw gesteund en beschermd zou moeten worden. Nationaal speelde voortdurend de vraag hoe de landbouw in Nederland zo schoon en veilig mogelijk kon produceren. Deze omstandigheden vormden een prikkel om veranderingen te begeleiden met de nodige kennisontwikkeling ten behoeve van nieuw beleid en praktische innovatie. Gerrit Meester maakte de overgangen tussen de verschillende perioden mee. Aanvankelijk werkte hij bij het LEI (toen nog onderdeel van het ministerie), was hij bezig met de aard en structuur van het GLB en rekende hij nieuwe beleidsopties door. In zijn eerste baan op het ministerie werd hij woordvoerder in het Speciaal Landbouwcomité (CSA), het voorportaal van de Landbouwraad. Later, als Hoofd Bureau Strategische Beleidsvorming was de relatie tussen het ministerie en de samenleving een belangrijk aandachtspunt. De internationale vraagstukken bleven echter trekken. Vanaf 2000 zat hij als adviseur landbouwpolitieke vraagstukken bij de Directie Internationale Zaken opnieuw dicht bij de ontwikkeling van het Euro­ pese en mondiale beleid.

1.3 Ir. G.J.M. Braks: 1980-1981, 1982-1990 Gerrit Braks (Foto 1.1) wordt door Hans Siemes geschetst als de man die zich voluit heeft ingezet om te komen tot een ander landbouwbeleid en die een beslissende rol heeft gespeeld bij de kanteling naar een ander paradigma (Siemes, 2008). De boerenzoon uit Brabant werd minister in het eerste kabinet Van Agt als opvolger van Van der Stee, die de afgetreden Frans Andriessen op het ministerie van Finan­ ciën ging vervangen. Na een kort intermezzo tijdens het Tweede Kabinet Van Agt, waarin Jan de Koning minister van Landbouw is, keert Braks op deze post terug. Hij zal daar dan tot september 1990 de scepter zwaaien.

16 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



1 Gerrit Meester als adviseur van LNV-ministers

De periode Braks kenmerkt zich door een aantal ingrijpende maatregelen die te maken hadden met de confrontatie tussen een steeds meer gemechaniseerde en geïntensiveerde productie en de belangen van natuur, milieu, landschap en dierenwelzijn (zie voor overzicht van het politieke werk van Braks en andere ministers: www.parlement.com). In de eerste plaats ging het daarbij om een rem op de groei van het aantal kippen en varkens die door hun mestproductie zorgden voor de vervuiling van bodem, water en lucht. In 1984 bracht Braks de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen tot stand. Het jaar daarop lanceerde hij de Meststoffenwet waarin een verplichting was opgenomen tot het bijhouden van een mestboekhouding.

Foto 1.1 Ir. G.J.M. Braks (Foto ANP).

Minstens zoveel stof deed de invoering van de melkquotering opwaaien. Die was een reactie op de ongelimiteerde productiegroei van melk en de Europese steun daar­ voor. De Europese Gemeenschap wilde de groei aan banden leggen om daarmee tegemoet te komen aan protesten van handelspartners en ook om de uitgaven van het Europese landbouwbeleid te beperken. Braks herinnert zich de sterke betrok­ kenheid van Gerrit Meester, toen nog werkzaam op het LEI. Hij schreef een rapport over de consequenties van de invoering van de melkquotering en toonde zich er voorstander van. Dat was Braks ook, maar hij wilde met de invoering zo lang moge­ lijk wachten zodat Nederland een groter quotum zou binnenhalen. Overigens was hij altijd voorstander van een voorzichtig prijsbeleid. Ten algemene, zo vertelt Braks, is hij een voorstander van marktwerking. Een zekere vorm van steun blijft voor de landbouw wel nodig, maar de oriëntatie op de markt moest zeker groter worden in die tijd, zo memoreert hij. Gerrit Meester hielp hem om zijn landbouweconomische inzichten aan te scherpen. Dat er meer erkenning kwam voor de behoefte om de aanspraken van de landbouw op de groene ruimte te beperken, blijkt uit de samenvoeging in het eerste kabinet Lubbers van Natuurbehoud en Openluchtrecreatie bij Landbouw en Visserij. Terug­ kijkend oordeelt Gerrit Braks dat dit een belangrijke keuze was. De aanleiding hiervoor was een discussie in de Ministerraad over de vraag bij een ruilverkave­ ling, welke hectare nu voor natuur dan wel voor landbouw bestemd was. Voortaan moest die discussie in één huis gevoerd en beklonken worden (zie ook hierover Van Dijk et al., 1990: 25). Braks wist zich gesteund door Gerrit Meester als het ging om de erkenning van het belang van de natuur. Maar ze waren het roerend eens dat een verabsolutering van het natuurbelang en een te sterke ideologische inkleuring daarvan voorkomen moest worden.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

17

Henk Massink en Huib Silvis

Het samenwonen van landbouw en natuur werd manifest in verschillende beleidsdocumenten. De gelijktijdige publicatie van het Natuurbeleidsplan en de Structuurnota Landbouw in 1990 is daarvan het duidelijkste voorbeeld. Zo bevatte het Natuur­beleidsplan de aanzet voor de aanleg en inrichting van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). De Structuurnota Landbouw geeft er blijk van te willen rekenen met natuur, milieu en dierenwelzijn. Braks herinnert zich de consistente bijdrage die Gerrit Meester leverde aan deze grote nota’s. Braks was ook minister voor Visserij. Ondanks grote verschillen is er een parallel tussen het landbouw- en visserijbeleid. In de visserij waren de grenzen bereikt van wat aan de natuur, in dit geval de zee, ontrokken kon worden om geen onom­ keerbare verliezen te leiden. Al sinds 1976 bestond er Europese regelgeving om de vangsten te beperken en sinds 1983 is er naast het GLB een Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB). De controle op het respecteren van de vangstbeperkingen liet echter te wensen over. De PvdA-kamerfractie zegde het vertrouwen in de minister op waar het ging om de bestrijding van de visfraude.

1.4 Drs. P. Bukman: 1990-1994 Opvolger van Braks werd partijgenoot en tuinderszoon Piet Bukman (Foto 1.2) die in het tweede kabinet Lubbers minister voor Ontwikkelings­samenwerking was geweest. Hij loste het visserijprobleem op door de instelling van groepen vissers die zichzelf controleerden (zogeheten Biesheuvelgroepen). De onderwerpen waar zijn voorganger al stevig de tanden in had gezet, kregen tijdens zijn bewindsperiode bij LNV een vervolg, zoals het Structuurschema Groene Ruimte (met daarin de uitwerking van de Ecologische Hoofdstruc­ tuur (EHS)) en een tijdelijke regeling voor de ammoniakdepositie door de veehouderij. Op Europees niveau kreeg hij te maken met de Foto 1.2 Drs. P. Bukman. grote hervorming van het GLB onder aanvoe­ ring van de Ierse landbouwcommissaris MacSharry. Verlaging van de gegarandeerde prijzen en compensatie daarvan in de vorm van een directe inkomenstoeslag (afhankelijk van het aantal dieren of hectares) zouden het marktevenwicht moeten herstellen. In 1992 kwam een akkoord tot stand, dat ook de weg voor een nieuwe wereldhandelsovereenkomst zou plaveien. Bukman herinnert zich de onderhandelingen over de MacSharryhervormingen nog goed. Uiteindelijk kregen die hun beslag onder het voorzitterschap van respectie­ velijk Luxemburg, Nederland en Portugal, alledrie kleine lidstaten. De voormalig landbouwminister wist zich in die tijd ‘zeer evident aangestuurd’ door Gerrit Meester. Als Gerrit maar naast of achter hem zat, voelde hij zich wel veilig in de Landbouwen Visserijraad. Hij, maar ook Ewoud Pierhagen (toenmalig directeur Internationale 18 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



1 Gerrit Meester als adviseur van LNV-ministers

Aangelegenheden) en Ate Oostra (toenmalig plaatsvervangend Permanent Vertegen­ woordiger bij de Europese Gemeenschappen in Brussel) hielden hem in het spoor. Als woordvoerder in het CSA had Gerrit Meester een sleutelpositie. Hij kende door zijn rol in het CSA de standpunten van alle lidstaten op zijn duimpje. Bukman waardeert nog steeds Gerrits nieuwsgierigheid en onafhankelijkheid. Gerrit vertelde doorgaans wat hij ervan vond, maar wilde dan ook wel weten hoe zijn gespreks­ partner erover dacht. Onderweg naar Brussel was het vooral Gerrit die Bukman van alles influisterde. Hij bracht de minister op de hoogte van wat er speelde zodat deze goed voorbereid aan de beraadslagingen begon. Het ging in die tijd vaak om meerdaagse (marathon-)vergaderingen, die het nodige uithoudingsvermogen van de deelnemers vroegen. Gerrit beschikte daar over. Bukman en Meester waren het in veel opzichten eens over de noodzaak van de hervorming van het GLB. Bukman vertelt altijd voorstander geweest te zijn van vrije marktwerking. Als tuinderszoon wist hij wat het betekende als een sector het zonder prijs- of inkomenssteun moet rooien. Zijns inziens wordt hierdoor het ondernemerschap en de besluitvaardigheid van de producenten vergroot. Bukman deelt de mening van Gerrit Meester dat multifunctionele landbouw geen panacee is. De bevordering van multifunctionele vormen van landbouw kan gemak­ kelijk leiden tot afhankelijkheid van subsidies waarvan niet duidelijk is of die op den duur houdbaar zullen zijn. De boer moet zijn inkomen verdienen uit de markt. Nederland is het best gediend met een economische exploitatie van het land. Zolang dat het uitgangspunt is, zal de landbouw zeker niet uit Nederland verdwijnen, aldus Bukman.

1.5 J.J. van Aartsen: 1994-1998 Tijdens de regeerperiode van minister Jozias van Aartsen (Foto 1.3) deed zich een geheel nieuw verschijnsel voor in de relatie tussen landbouw en samenleving: dierziekten (zie voor Van Aartsen ook Bekke en De Vries, 2001: 115-121). In 1996 besloot deze minister van buiten de sector tot de vernietiging van 64.000 Britse kalveren vanwege een mogelijke besmetting met BSE, een ziekte die in het VK was opgedoken. Tot overmaat van ramp brak een jaar later de klassieke varkenspest in Nederland uit. In relatie tot het nog steeds bestaande mest­ probleem nam de minister het initiatief tot de Foto 1.3 J.J. van Aartsen. Wet herstructurering varkenshouderij. Deze structuurverandering behelsde een forse reductie van de varkensstapel en een

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

19

Henk Massink en Huib Silvis

gelijktijdige reconstructie van de zandgebieden. Op die manier kreeg de plattelands­ vernieuwing, ook een onderwerp dat Van Aartsen op de agenda zette, vorm. In zijn beleidsnota Dynamiek en vernieuwing had de minister zijn plannen met de landbouw al uiteengezet voordat hij tot deze zeer concrete maatregelen besloot. In genoemd beleidsdocument liet hij zich kennen als een minister met een liberale insteek. Versterking van de marktpositie en concurrentiekracht van de landbouw en het kennis- en innovatiebeleid zijn daarin prioritaire onderwerpen. Daarbij zocht hij wel naar een evenwicht met de andere beleidsverantwoordelijkheid op het gebied van natuur, bos, en recreatie. Van Aartsen, nu burgemeester van Den Haag, herinnert zich Gerrit Meester als de altijd vriendelijke maar scherpe denker die de agrarische praktijk van binnenuit kende. Als kenner van het Europees landbouwbeleid was hij een belangrijke advi­ seur voor de Brusselse arena. Zo werd Van Aartsen duidelijk wat het belang was van de Nederlands-Franse contacten, maar ontdekte hij ook de betekenis van een goede verstandhouding met de meer hervormingsgezinde landen als Denemarken, het VK en Zweden. Het pièce de résistance in zijn regeerperiode was echter niet een Brussels onder­ werp, maar de al genoemde uitbraak van de klassieke varkenspest en de daarmee verbonden herstructurering van de sector en de reconstructie van de zandgebieden. Voor Van Aartsen was het glashelder dat er iets moest gebeuren om de scheefgroei van de intensieve veehouderij te corrigeren. Het mestprobleem stond al sinds jaar en dag op de agenda en hij was er in het begin van zijn ministerschap al nadrukke­ lijk mee geconfronteerd. Een forse ingreep was onontkoombaar. Samen met Gerrit Meester was hij zich zeer wel bewust van de emotionele kanten van een ingreep in de sector. Over één ding waren ze het eens; het was niet meer aan de Nederlandse samen­ leving te verkopen dat er niets zou veranderen. Gerrit had een gevoelige antenne voor wat er omging in de samenleving. Hoewel boerenzoon, kende hij de samenle­ ving buiten de agrarische kring voldoende om te weten dat een sector die zich aan geluiden uit de rest van de samenleving niets gelegen zou laten liggen, zichzelf op den duur tekort zou doen. Van Aartsen herinnert zich ook nog heel goed de oproep van Mansholt om niet voor de druk van de sector te zwichten: ‘volhouden’! Voor Van Aartsen was Gerrit Meester ook een man die de verbondenheid van het ministerie met Wageningen belichaamde. Hij, maar ook anderen uit de Wageningse kring, maakten hem bewust van de grote betekenis van dit internationaal geroemde kenniscomplex. Hij was dan ook uiterst gemotiveerd om, tegen de krachten die op overname door Utrecht uit waren, het kenniscomplex een nieuwe toekomst te geven. Om een strategie hiervoor te ontwikkelen vroeg hij advies aan PvdA-coryfee Bram Peper. Het rapport-Peper uit 1996 zou in 1998 uitmonden in de succesvolle bundeling van DLO en Wageningen Universiteit in Wageningen UR (aanvankelijk als Kenniscentrum Wageningen), waarvan Cees Veerman als eerste voorzitter werd aangesteld. 20 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



1 Gerrit Meester als adviseur van LNV-ministers

1.6 Mr. L.J. Brinkhorst: 1999-2002 De liberale lijn in de politieke aansturing krijgt een vervolg als D66 de ministerspost op land­ bouw krijgt toebedeeld bij de formatie van het tweede kabinet Kok. Drs. H.H. Apotheker trad aan in 1998 maar raakte na enige tijd geïsoleerd in zijn benadering van het varkens­ dossier, dat als gevolg van het wetsvoorstel tot herstructurering de sector stevig in beroering had gebracht. Nadat hij zich had terugge­ trokken, nam zijn door de politieke wol geverfde partijgenoot mr. Laurens Jan Brinkhorst (Foto 1.4) zijn intrek in het landbouwhoofdkwartier aan de Bezuidenhoutseweg (over hem: Bekke et al., 2001: 127-128). Het onderwerp dat als eerste zijn aandacht vroeg was de situatie in de Foto 1.4 Mr. L.J. Brinkhorst. varkenshouderij. De nieuwe bewindspersoon (Mieke van Engelen fotografie) koos ervoor een opkoopregeling te ontwerpen om op die manier tot een warme sanering in de varkenshouderij te komen. In zijn beleidsnota Voedsel en Groen legde hij sterk de nadruk op de marktwerking in de landbouw en gaf hij veel aandacht aan innovatie. Tegelijkertijd vond hij het nodig om te komen tot een landbouw die opener stond voor de wensen van de samenleving. Voedselveiligheid, biologische landbouw, dierenwelzijn en de moge­ lijkheid tot vaccinatie om grootschalige ruimingen te voorkomen, stonden hoog op zijn politieke agenda. Brinkhorst oriënteerde zich niet alleen op de Nederlandse samenleving buiten de landbouw, maar wist ook dat ontwikkelingen buiten de grens van het grootste belang waren. In die oriëntatie op het Europese en mondiale speelveld vond hij in Gerrit Meester een geestverwant. Hij roemt dan ook de waardevolle bijdragen van Gerrit Meester als adviseur landbouwpolitieke vraagstukken aan een meer interna­ tionale oriëntatie van het departement. Het ministerie van LNV is van nature nogal naar binnen gericht, zo blikt Brinkhorst terug, maar Gerrit benadrukte terecht de Europese en internationale dimensie van de agrarische sector. Zo had hij een belangrijke inbreng in de beleidsnota Voedsel en Groen. Wezenlijke internationale trends werden in beeld gebracht als referentiekader voor het toekomstige nationale beleid. Gerrit hielp Brinkhorst in het vinden van een evenwicht tussen de mogelijke doelen van beleid: een economisch krachtige agrosector en een leefbaar platteland. De kracht van de sector, die Brinkhorst wil zien als een normale economische sector, moeten we niet laten opgaan in een plattelandsbeleid dat gemakkelijk de sfeer van kneuterigheid oproept. De grote kennis van Gerrit was van belang om de betekenis van actuele posities te doorzien. Dat was bijvoorbeeld het geval rond de MKZ-crisis, zo herinnert de oud-bewindspersoon zich. Bij alle verzet dat loskwam rond de vernietiging van Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

21

Henk Massink en Huib Silvis

vele dieren, was het Gerrit die, puttend uit zijn minutieuze kennis van de geschie­ denis van het LNV-beleid, de minister kon vertellen dat de Nederlandse boeren het non-vaccinatiebeleid zelf hadden gewild om maximale exportmogelijkheden te verkrijgen. Het later zo betwiste EG-beleid was destijds zonder slag of stoot door Nederland aanvaard. Op geen moment is de overgang naar een non-vaccinatie­ beleid besproken in het kabinet of in de Tweede kamer ter discussie gesteld. Sterker nog: Nederland voerde het nieuwe EG-beleid zes maanden eerder in dan de andere lidstaten om zodoende een beslissende voorsprong te krijgen bij de export naar landen waar het non-vaccinatiebeleid gold als de VS of Japan! De bijdrage van Gerrit als freischwebende Intelligenz acht Brinkhorst van grote betekenis in een ‘doe’ departement waar soms het denken te weinig ruimte krijgt. Brinkhorst die het vernieuwingsgerichte denken onder de ambtenaren wilde stimu­ leren, vond in Gerrit een nuttige bondgenoot: ‘Hij vertegenwoordigt een waardevolle combinatie van denken en doen. Hoewel sterk betrokken op de wetenschap, toont Gerrit zich steeds een realist, wars van dagdromerijen.’

1.7 Dr. C.P. Veerman: 2002-2007 Met de bezetting van de landbouwpost door Cees Veerman (Foto 1.5) werd een oude traditie hervat: een christendemocraat met een sterke affiniteit met de land- en tuinbouw. Naast academicus is Veerman akkerbouwer en bestuurder in het agrarische netwerk van bedrijfsleven, onderwijs en onderzoek. Overi­ gens betekende dit niet dat hij de sector van overheidswege de hand boven het hoofd wilde houden. Met slogans als ‘van zorgen voor naar zorgen dat’ en ‘de overheid houdt geen kippen’ prikkelde hij de sector tot een van de overheid onafhankelijke houding. Ook in zijn beleidspe­ riode stonden plattelandsbeleid (Agenda Vitaal Platteland, decentralisatie plattelandsbeleid Foto 1.5 Dr. C.P. Veerman. naar provincies: ILG), hervorming van het GLB (Mid Term Review en hervorming suikermarkt) en de bestrijding van dierziekten (vogelgriep) op de agenda. Veerman, zeer geïnteresseerd in (cultuur)filosofische vragen, vraagstukken over de inrichting van de samenleving, de betekenis van de economie en de grondslagen van het landbouwbeleid, hield van het debat met zijn ambtenaren. In Gerrit, aan wie hij alleen maar goede herinneringen heeft, vond hij een ‘buitengewoon waarde­ volle’ gesprekspartner. Met hem heeft hij steeds op openhartige en gelijkwaardige wijze kunnen spreken over allerhande zaken die aan de orde waren. Veerman was altijd geïnteresseerd in de opvatting van Gerrit over bepaalde onderwerpen en vroeg hem dan om zijn mening. Gerrit schreef dan een notitie of sprak er met de minister over. Gerrit nam ook zelf het initiatief wat Veerman zeer op prijs stelde. 22 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



1 Gerrit Meester als adviseur van LNV-ministers

In het gesprek hoorde Gerrit de opvattingen van zijn gesprekspartner(s) welwillend aan en reageerde dan, wat voorzichtig beginnend maar steeds meer met overtui­ ging zijn eigen opvatting naar voren brengend. Die opvatting ondersteunde hij dan steeds met verwijzing naar onderzoeksrapporten van Wageningen UR, planbureaus, OECD, enzovoorts. Gerrit speelde een rol bij zijn eerste Europese optreden als minister van Land­ bouw in Denemarken. In het kader van een Informele Landbouwraad kwam het gesprek op de vraag of het Europese landbouwbudget niet eerst fors naar beneden zou moeten alvorens de nieuwe lidstaten zouden kunnen toetreden. In het regeer­ akkoord was die vraag in positieve zin beantwoord, hetgeen Veerman overigens pas te weten kwam nadat hij het ministerschap had aanvaard. Hij achtte dit een illusoir standpunt, dat hij niet kon verdedigen. Nadat hij zijn visie in Nyborg had gegeven, werd hij direct ontboden in de Tweede Kamer om tekst en uitleg te geven. Ter voor­ bereiding hierop leverde Gerrit hem een notitie met nuttige achtergrondinformatie. Met de kabinetsnota Kiezen voor Landbouw, een visie op de toekomst van de Nederlandse agrarische sector, betoogde Veerman dat Nederland een landbouwland met sterke, concurrerende bedrijven is en blijft. Hij baseerde zijn visie onder meer op de Wageningse achtergrondstudie die mede door Gerrit was begeleid (Silvis en De Bont, 2005). De agrarische ondernemers zouden zich meer moeten richten op de (veranderende) markt én meer moeten samenwerken om de (internationale) concur­ rentiepositie te behouden. Daarbij moet de sector de verbindingen met de markt, omgeving en de samenleving verstevigen om draagvlak te houden voor de productie. Ondernemerschap is de bepalende succesfactor voor de agrarische bedrijven. Als minister wilde Veerman zich inzetten om het vertrouwen tussen overheid, sector en samenleving te versterken. Veerman herinnert zich ook dat Gerrit een grote bijdrage leverde aan het debat over de hervorming van de suikermarktordening in 2006. Mede dankzij de inzet van Gerrit via onderzoek en anderzins was Nederland goed op de discussie voorbereid en kon Nederland de opkoopregeling mede vormgeven. Het hart van de discussie over landbouwbeleid vormt de vraag in welke mate er sprake moet zijn van overheidsbemoeienis. Gerrit verdedigde het standpunt van de vrijhandel: zo min mogelijk overheidsbemoeienis. Veerman ging niet zo maar in het neo-klassieke paradigma mee. Er zijn ook nog de ‘imponderabilia’. De markt heeft zo zijn eigen waarde en betekenis, maar die is blind voor normatieve gezichtspunten. In aanvulling op beschouwingen over markt en overheid, waar Gerrit zich bij voorkeur op richt, wil Veerman aandacht vragen voor de zachte waarden en tere krachten en doet hij een beroep op de (verantwoordelijke) rol van de burger/samenleving.

1.8 Mevr. G Verburg: 2007-heden In het vierde kabinet Balkenende trad mevrouw Gerda Verburg (Foto 1.6) aan als minister van ‘Voedsel, Natuur en Landbouw’. Tot dat moment was zij plaats­ vervangend voorzitter van de fractie van het CDA in de Tweede Kamer. In haar Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

23

Henk Massink en Huib Silvis

regeerperiode vond de zogeheten Health Check plaats in Europa van de hervorming van Fischler uit 2003 (Mid Term Review). De Euro­ pese landbouwministers namen het besluit om de melkquotering af te schaffen met ingang van 2015. In de Houtskoolschets ontwikkelde mevrouw Verburg voor de langere termijn een visie op het GLB waardoor de concur­ rentiekracht van de landbouw zou moeten toenemen, evenals de duurzaamheid ervan. Om die doelen te bereiken worden kennis en innovatie als krachtige middelen ingezet. Mevrouw Verburg beslist niet alleen mee in Europa, maar eist ook op mondiaal vlak een rol voor zich op. Zij was voorzitter van de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling Foto 1.6 Mevr. G Verburg. (CSD) in de jaren 2008-2009. Onder andere stonden de onderwerpen landbouw, rurale ontwikkeling, Afrika en verwoestijning op de agenda. Het is vooral in dit verband dat zij zich uitspreekt over de bijdragen van Gerrit Meester: ‘Jarenlang heeft hij een belangrijke rol voor het departement vervuld. Zelf heb ik dat gemerkt in mijn voorzitterschap voor het CSD. Het departement gaf mij alle nodige inhoudelijke steun voor een goede invulling van die functie. Wie in het verband van de VN wil opereren moet weten wat er in de wereld gebeurt. En daar heeft Gerrit altijd een goede neus voor gehad en ook onderzoek naar laten doen. Hij stimuleerde een sterke internationale oriëntatie van het departement en dat is een sterke basis om het voorzitterschap van de CSD tot een succes te maken. De achtergrond van de beraadslagingen in New York vormden de crises van de laatste jaren. En dan is de voedselcrisis er één met grote impact. Die raakt een groot aantal mensen in de minst ontwikkelde landen direct in hun dagelijks bestaan, vooral in Afrika. Voedsel werd door de gestegen voedselprijzen voor velen onbetaalbaar. Dat is ook geconstateerd tijdens CSD-17: de voedselcrisis staat niet los van andere crises die zich voordoen zoals die op het gebied van klimaat en energie. Gerrit waait niet met de eerste de beste wind mee, maar oordeelt voorzichtig, zorgvuldig en nuchter. Dat is van belang als zich in media of parlement een plotselinge hype voordoet. Gerrit is en blijft kritisch over de bijdrage van landbouwgewassen aan de energieproductie. Die reserve is later door velen als juist beoordeeld. Verder heeft hij al in een vroegtijdig stadium aangegeven dat de hoge voedselprijzen niet blijvend zouden zijn en we ons op grond daarvan niet rijk zouden moeten rekenen. Ook daarin heeft hij het

24 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



1 Gerrit Meester als adviseur van LNV-ministers gelijk aan zijn kant gekregen. Veel boerengezinnen houden nu met moeite het hoofd boven water vanwege de lage prijzen voor hun producten.’

1.9 Besluit Het Europese en Nederlandse landbouwbeleid was sterk in beweging in de afge­ lopen decennia door interne en externe ontwikkelingen. Als adviseur van ministers van verschillende politieke pluimage was Gerrit Meester nauw betrokken bij die ontwikkelingen. Gerrit adviseerde op een onafhankelijke wijze. Los van de poli­ tieke waan van de dag zocht hij op basis van eigen expertise en wetenschappelijk onderzoek naar de beste beleidsopties. De ministers die hij diende, zo blijkt, zijn hem allen zeer erkentelijk voor het werk dat hij deed, voor de ontwikkeling van het departementale beleid en voor de onderbouwing van hun eigen landbouwpolitieke keuzen. Allen waarderen ze ook de plezierige omgang met hem. Een duidelijke illustratie van zijn betekenis is dat de vroegere ministers na hun regeerperiode het contact met Gerrit Meester hebben voortgezet. Zo deed Braks op hem een beroep voor de biografie die Hans Siemes over hem schreef. Bukman ontmoet Meester nog regelmatig in het circuit van de International Policy Council (IPC), waarin Gerrit een grote reputatie heeft verworven. Als minister zou Van Aartsen hem er zo lang mogelijk bij hebben willen houden. En Brinkhorst merkte op dat het ministerie de grote internationale kennis van Gerrit Meester in de komende tijd node zal missen. Minister Verburg noemt het vertrek van Gerrit een aderlating voor het departement: ‘Een aderlating was vroeger bedoeld om de koorts wat te laten zakken. Ik hoop vurig dat de herinnering aan Gerrits bijdrage aan het landbouwbeleid ook dat gevolg zal hebben. Dat ons handelen niet wordt bepaald door de waan van de dag. Maar dat we nuchter en bezonnen, met oog voor de middellange en lange termijn en met oog voor de internationale context, ons werk blijven doen: zelfbewust, deskundig, coöperatief, doelgericht en betrouwbaar.’ Verdwijnt Gerrit Meester nu helemaal uit beeld? Dat valt mee. Als onafhankelijk voorzitter van de Landbouwcommissie van de OECD is hij verantwoordelijk voor de organisatie van de ministersbijeenkomst die in 2010 zal plaatsvinden. Ondanks zijn pensionering kunnen de landbouwministers dus nog even op hem rekenen.

Literatuur Bekke, A.J.G.M., De Vries, J. en Neelen, G., 1994. De salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Bekke, A.J.G.M. en De Vries, J., 2001. De ontpoldering van de Nederlandse landbouw. Het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 1994-2000. Garant, Leuven. Hoetjes, B.J.S., 1993. Landbouw, natuurbeheer en visserij. Profiel van een ministerie. VUGA Uitgeverij, Den Haag. Siemes, H., 2008. Braks. Carrière met een diploma handmelken. Waanders Uitgevers, Zwolle.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

25

Henk Massink en Huib Silvis Silvis, H.J. en De Bont, C.J.A.M., (red.), 2005. Perspectieven voor de agrarische sector in Nederland; achtergrondstudie voor ‘Kiezen voor landbouw’. LEI Wageningen UR, Den Haag. Van Dijk, G., Klep, L.F.M. en Merkx, A.J., 1990. De corrosie van een ijzeren driehoek. Over de omslag rond de landbouw. Van Gorcum, Assen. www.parlement.com

26 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

HOOFDSTUK 2 GERRIT MEESTER ALS LANDBOUWECONOOM Arie Oskam

2.1 Inleiding Gerrit Meester is een landbouweconoom met een brede, bijna encyclopedische, kennis van het landbouwbeleid. Hij heeft een grote belangstelling voor de bredere context waarin dat beleid functioneert en voor de aanpalende terreinen die ook wel gaan onder de namen ‘voedsel’ en ‘groen’. Hoewel hij zeer goed op de hoogte is van de verschillende ontwikkelingen in en gedachten over het verleden, ligt zijn fascinatie toch vooral in het heden en de toekomst. Gerrit is geen wetenschapper pur sang, maar iemand die de maatschappelijke ontwikkelingen en beleidspraktijk als uitgangpunt neemt voor zijn denken en schrijven over landbouweconomische vraagstukken. Hij heeft daarbij velen geïnspireerd en ook wel gecorrigeerd. In deze bijdrage beschouw ik de hoofdlijn van zijn landbouweconomische loopbaan, vanaf zijn Wageningse studie tot en met zijn afscheid als landbouwpolitiek adviseur van het ministerie van LNV.

2.2 Opleiding in Wageningen en docentschap in Rotterdam Gerrit Meester werd opgeleid als landbouweconoom in Wageningen door Horring en Van den Noort (Algemene Agrarische Economie), Thurlings (Staathuishoudkunde), Meulenberg (Marktkunde) en Polak (Agrarisch Recht). Een typische Wageningse training waarin veel werd aangeboden, maar waarin de theorie soms mager was vertegenwoordigd. Wat werd aangeboden (of waartoe je werd uitgedaagd) was echter wel afgestemd op de kern van de maatschappelijke problematiek. Het waren docenten die met twee benen in de maatschappij stonden en ook wel in de wetenschap. De studie van Gerrit in Wageningen kende enkele momenten waarop al heel duide­ lijk zijn toekomstige pad werd voorbereid. Een voorbeeld hiervan was zijn stage bij Eurostat in Luxemburg. Een stage bij een Europese instelling was toch vrij bijzonder, al waren anderen (waaronder de Cleveringa’s) daarin ook actief. Euro­ stat illustreert – naast zijn grote belangstelling voor Europese vraagstukken – zijn grote voorliefde voor cijfermatige benaderingen. In vele studies van zijn hand komt dit naar voren. Een ander voorbeeld was het werkcollege van Horring, dat in 1969 voor een groot deel was gericht op de bespreking van het Plan-Mansholt dat zojuist was uitgekomen. Horring’s werkcollege was een ideale omgeving om samen met de hoogleraar het denken te scherpen. En het Plan-Mansholt was natuurlijk een ideaal document om te oefenen. Het werkcollege culmineerde in een bespreking in de Aula van (destijds) de Landbouwhogeschool, waarin – naast andere sprekers – het plan in partjes door een aantal studenten kritisch werd behandeld. Daarna nam Horring het woord om toch eens duidelijk aan te tonen dat het veel te veel een socialistische Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

27

Arie Oskam

blauwdruk was van landbouwpolitiek en van het type landbouwbedrijf; een bena­ dering die niet zou gaan werken. Het was voor Mansholt (destijds) een tegenvaller dat zijn plan in Wageningen zo kritisch werd beoordeeld. Maar het gaf duidelijk aan dat de periode van de grand designs al over haar hoogtepunt was. Als econoom bij de rechtenfaculteit in Rotterdam met de Economische Faculteit in hetzelfde gebouw – kon hij zijn hart ophalen aan een betere theoretische training en aan het lesgeven aan studenten die een hele andere interesse hadden: zo snel mogelijk een goede baan bij een gerenommeerd advocatenkantoor. Het was nog de tijd waarin iemand met een ingenieurs- of doctoraalopleiding gewoon voor de klas ging staan en onderzoek deed (of geacht werd onderzoek te doen). Zijn Wageningse kennis was niet zomaar over te dragen aan dit soort studenten en docenten. De beginselen van de economie boeiend overdragen aan rechtenstudenten vraagt heel bijzondere gaven. Wellicht daardoor zijn rechtenfaculteiten ook de broedplaatsen voor gerenommeerde economen in Nederland (Heertje, Nentjes, Van Praag, etc.). Voor Gerrit bleek het echter geen periode te zijn waarin publicaties tot stand kwamen: de landbouweconomische productie stond droog. Binnen de Rotterdamse Erasmus Universiteit was Stefan Louwes de (part-time) hoogleraar in de landbouweconomie bij de Economische Faculteit. Het contact met Louwes had hij overgehouden aan zijn periode in Luxemburg bij Eurostat, waar Louwes de scepter zwaaide over de landbouwstatistiek. Toch was de samenwer­ king tussen Gerrit en Stefan in Rotterdam relatief beperkt. Dit kan gelegen hebben aan karakterverschillen, maar ook aan de meer wiskundige benadering die Stefan volgde.1 Bij wie hij wel goede aansluiting vond was Willem Molle, hoogleraar aan de Econo­ mische Faculteit en coördinator van ‘European Studies’ in Rotterdam. In dit contact onderhield en verbeterde hij zijn kennis van de Europese integratie. Hier kwam zijn eerdere belangstelling wel heel goed tot zijn recht en we zien dan ook dat de Europese integratie het centrale thema wordt van veel van zijn activiteiten. Gerrit beschouwt de Europese integratie niet zozeer vanuit een theoretisch perspectief, maar meer als leidend principe voor een zich uitbreidende en verdiepende Europese Unie. In de laatste fase van zijn loopbaan weet hij als bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam jaarlijks een groot aantal studenten voor de Europese integratie te interesseren (zie bijdrage Jager als bijlage bij dit hoofdstuk).

2.3 Onderzoeker van het LEI De loopbaan van Gerrit Meester is opgebouwd uit een aantal logische stappen. De belangrijkste was wellicht de overgang naar het LEI. Deze stap was gebaseerd op zijn grote interesse voor het Europese landbouwbeleid. Door de switch van universiteit naar onderzoekinstituut kon hij zijn grote belangstelling voor dat beleid omzetten in ‘echte studies’; in een omgeving waar daar veel waardering voor 1

Later is Jo Wijnands nog een aantal jaren de assistent geweest van Stefan Louwes alvorens ook hij overstapte naar het LEI.

28 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



2 Gerrit Meester als landbouweconoom

bestond met mensen als Jerrie de Hoogh, Jan de Veer en Jaap Post. Hier levert hij echte overzichtsstudies af waarin vele zaken aan de orde komen en waarin aan het eind (tot mijn verwondering) nog weer om diepergaande studies wordt gevraagd. Het past een beetje in het tijdsbeeld, waarin het uiterst gevaarlijk was om zeer vrij over alternatieve vormen van landbouwpolitiek te schrijven; voor je het wist had je belangenorganisaties op je dak. Vandaar de grote hang van begeleiders en verantwoordelijken om telkens het voorlopige karakter van studies te benadrukken. Alleen meer solitaire personen als Van Riemsdijk (1968) en Van den Noort (zie onder andere zijn bijdragen in het tijdschrift Openbare Uitgaven) wisten zich wat aan dit circuit te onttrekken. Maar daarmee stonden ze ook wel grotendeels buiten de discussie. De bijdrage van Gerrit aan het landbouweconomisch denken (vaak samen met anderen) is met de volgende stellingen te karakteriseren: • Landbouwbeleid kan op een meer rationele (Tinbergiaanse wijze) worden gevoerd, maar dat gaat niet zonder keuzes. Dit punt illustreert het belang van beleids­ analyses, maar ook van strategische beleidskeuzes en van het rekening houden met politieke realiteiten, hoe lastig dat soms ook is voor ‘echte’ economen en – in mindere mate – landbouweconomen. De beleidsanalyses van Gerrit zijn vaak uiterst gedetailleerd. • In beleidsanalyses moet rekening worden gehouden met veranderingen in zowel technische alsook maatschappelijke omstandigheden. Samen met vele anderen had hij grote moeite met bijvoorbeeld WRR-rapporten waarin van een heel beperkte (technisch gedreven) visie werd uitgegaan voor de toekomst van de landbouw. Het buiten beschouwing laten van de sociale en economische mecha­ nismen leidt wel tot scenario’s en conclusies, maar heeft weinig van doen met wat realiseerbaar is en geeft daarmee weinig inzicht. Maar ook veranderingen zoals het al of niet zelfvoorzienend zijn voor een product trokken zijn aandacht. • De berekening van de agrarische bescherming op basis van een vergelijking tussen interne prijzen en wereldmarktprijzen is een weinig zinvolle exercitie (Meester, 1980: 140). Het geeft een overdreven beeld van de graad van bescher­ ming van de Europese markt. Zo’n overdreven beeld werkt contraproductief bij het inslaan van het pad naar een meer op vrijhandel gericht beleid van de Europese Unie (Massink en Meester, 2002; Oskam en Meester, 2006). • Vanuit de belangenbehartiging worden verschillende ‘acties’ gevoerd om de over­ heid verantwoordelijk te stellen voor zowel collectieve alsook meer individuele uitkomsten. Gerrit Meester wisselde hierover vaak van gedachten met Jan de Veer, die op dit gebied helemaal door de wol geverfd was, maar ook de kunst verstond om altijd in contact te blijven met zowel de wetenschappelijke als de beleidswereld. Of het hier nu gaat om margegedrag tussen boer en consument of om het opvangen van ‘normale’ ondernemersrisico’s bij weer en ziekten; hij hield daarbij altijd een scherp oog voor de langetermijnconsequenties van overheidsingrijpen.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

29

Arie Oskam

Twee samenhangende studies van het Europese Landbouwbeleid In het voorwoord van zijn proefschrift (De groene zorgen van Europa) schrijft Gerrit: ‘In het najaar van 1975 trof ik een klein berichtje aan in de Landbode waarin melding werd gemaakt van een onderzoek van het LEI over de effecten van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid’. Hij had daar interesse in maar moest het uiteindelijk zelf doen. Het ‘eenjarig onderzoek’ werd neergelegd in een tweetal rapporten. De ene studie is meer theoretisch van aard en maakt gebruik van de bekende welvaartseconomische analyses (Meester, 1979). De andere studie is meer empirisch gericht en probeert met relatief eenvoudige methoden te verkennen wat de effecten zijn geweest van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Met veel vernuft worden doelstellingen aan de orde gesteld zoals productiviteitsstijging, inkomensverschillen tussen landbouw en overige sectoren, stabilisatie van markten, redelijke prijzen voor consumenten, mate van zelfvoorziening en bijdrage aan de internationale handel, en ook de regionale herverdeling van de landbouwproductie. Tot in detail wordt elk onderwerp zo goed mogelijk uitgewerkt via vergelijkende analyses. Kennelijk ‘te geavanceerd’ en ‘te gevaarlijk’ voor de voorzitter van het LEI (Professor Kriellaars), die één van de twee publicaties lange tijd ophield. Daarom is de basispublicatie (1.15) later gepubliceerd dan de vervolgpublicatie (1.16). De vervolgpublicatie bevat ook de zinsnede dat het voor een onderzoekinstituut als het LEI onmogelijk is om op grond van objectieve criteria te komen tot de wenselijkheid van een beleidsalternatief (Meester, 1979: 5); ook al zo’n waarschuwing waarachter je verhitte discussies kunt vermoeden. De grondigheid van Gerrits werk kan men aflezen aan het forse aantal pagina’s (circa 300!) die hij neemt om zich te bezinnen op de doeleinden en instrumenten van het GLB vanuit de belangen van de EG-volkshuishouding. Eerder had Jerrie de Hoogh in een bijdrage van relatief beperkte omvang (20 pagina’s; Jaarverslag 1975 van het LEI) de kwalitatieve en kwantitatieve betekenis van het GLB voor Nederland geschetst. Aan de derde vraag: de evaluatie van de externe gevolgen van het GLB (dus voor landen buiten de Gemeenschap) is Gerrit niet toegekomen. Zijn voorkeur voor diepgaande analyses weerhoudt hem echter niet om in een rela­ tief vroeg stadium ontwikkelingen te onderkennen (zie bijvoorbeeld Van Bruchem, Meester en Post, 1981) over de invoering van de superheffing. Maar liever gaat hij ver in detail, bijvoorbeeld in minutieuze beschrijvingen van de verschillende vormen van landbouwpolitiek (Meester, 1980) of in een analyse van de wereld­ marktvraag naar zuivelproducten (Meester en Oskam, 1983). Laatstgenoemde studie was volgens ons nogal confronterend voor het beleid omdat vrij duidelijk werd aangetoond dat de afzetkosten van zuivel op de wereldmarkt voor de Europese Gemeenschap zeker zo hoog waren als de prijs die de boer voor melk ontving; een forse maatschappelijke verspilling!

Intermodel Een gedurfde stap in zijn loopbaan was het leiderschap van het project Intermodel – een idee van Jan de Veer, waar Gerrit als projectleider werd geacht uitvoering aan 30 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



2 Gerrit Meester als landbouweconoom

te geven. Intermodel was gestoeld op de gedachte dat er grote behoefte was aan een samenhangend model van de Nederlandse landbouw, waarmee enerzijds de ontwik­ keling van de agrarische sector kon worden onderzocht en verklaard en waarbij anderzijds de gevolgen van verschillende beleidsbeslissingen waren na te gaan. De verschillende afdelingen van het LEI zouden daarbij hun expertise aanbieden en de jonge onderzoekers werden bovendien gesitueerd in de verschillende afdelingen van het LEI. Het geplande model van de Nederlandse landbouw is er nooit gekomen maar de spin-off valt niet te verwaarlozen. Achteraf is het gemakkelijk praten, maar de zaken nog eens op een rij zettend, valt eenvoudig aan te geven waarom Intermodel gedoemd was om te mislukken: • Een aantal jonge mensen met een heel verschillende theoretische achtergrond, maar zonder diepgaande ervaring in de modelbouw (Kees Burger, Idsje Everts, Jan Luijt, Paul Veenendaal, Michiel van der Plas en Jo Wijnands). • Een projectleider (Gerrit Meester) die zelf geen ervaring had in de modelbouw en bovendien fors in beslag was genomen door ‘eigen zaken’. • Afdelingen van het LEI die al snel een heel wensenpakket op tafel legden. Met het jeugdig optimisme werd aan vele zaken aandacht gegeven. Maar het ontwerp van een coherent basismodel liet eindeloos op zich wachten en voordat iets coherents op tafel lag, begonnen de eersten van het team zich al te bedenken of zij hier wel blijvend aan wilden werken. De wat beter getrainde econometristen en wiskundig economen waren door Gerrit maar moeilijk op één lijn te brengen. Er is een groot verschil tussen bijvoorbeeld de welvaartseconomische concepten – de bekende driehoekjes en figuren die in zijn studie een rol speelden (Meester, 1979) – en het ontwerpen van een ‘echt model’ waarbij de keuze voor een econometrische benadering of een optimaliseringsbe­ nadering voor het gedrag van landbouwers vaak is besproken, maar niet werd opgelost. De mengvorm van het empirisch ondersteund mathematisch program­ meren (Howitt, 1995) was toen nog niet uitgevonden en het is zeer de vraag of hen dat had gered.

Na Intermodel Het mislukken van Intermodel zette twee nieuwe ontwikkelingen bij het LEI in gang: • Het werken aan meer specifieke analyses, die wel door één of enkele onderzoe­ kers waren te behappen. Hier zijn vele voorbeelden van te geven, maar het voert te ver om dat hier uit te werken. • De overstap naar (participatie in) een Europees model: dit werd de samenwer­ king tussen SOW, LEI en CPB met als ‘eindproduct’ ECAM (Folmer, et al., 1995). Dit laatste model past bij de gedachte dat de open Europese markt voor agrari­ sche producten ook een bijbehorend model verdient. De toepassingen van ECAM door het LEI zijn echter relatief beperkt gebleven.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

31

Arie Oskam

Uit die tijd heeft Gerrit Meester zijn grote belangstelling overgehouden voor de zuivelproblematiek. Een interessante sector (deel van zijn proefschrift), maar ook de sector waarvoor het Europese beleid fors werd veranderd met de invoering van de melkquotering in 1984. Zijn promotie op 16 oktober 1985 bij Jerrie de Hoogh in Wageningen bracht hem terug naar de roots (Meester, 1985). Dit was een proefschrift op basis van drie eerder verschenen studies met daaroverheen een inleiding, samenvatting en reflectie (Foto 2.1). Een degelijk stuk werk dat zowel de studies zelf, maar ook de ontwikkelingen tot 1985 tegen het licht houdt. Terecht beklaagt hij zich over de traagheid van het beleid; iets waar hij zich vanaf 1986 zelf aan mag gaan wijden. Maar eerst verschijnt er nog een andere richtinggevende studie.

Foto 2.1 Het proefschrift van Gerrit Meester.

Het Europese Landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening Het WRR-rapport Voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening (dat hij schreef met zijn latere promovendus – en nu Mansholthoogleraar – Dirk Strijker) is een uitdagend stuk werk; weer met dezelfde wijdlopigheid als Meester (1980). Het heeft gefungeerd als een baken om te laten zien waarom het door Mansholt ontworpen GLB niet meer functioneerde. Meester en Strijker refereren daarbij aan een studie van Baade (1952). Voor de hand liggende beleidsinstrumenten in een importsituatie werken niet meer in een exportsituatie. Sommige economen wisten dat al lang, maar het was de kunst om dat voor het beleid en de regering zodanig op te schrijven dat het daar ook kon doordringen. Zo werd de tijd langzamerhand rijp gemaakt voor beleidsveranderingen, die uiteindelijk pas in het begin van de jaren negentig zouden plaatsvinden. Door zijn wijdlopigheid en ook door de vele informatie die de studie bevat, kan men op onderdelen zeker kritiek uitoefenen, maar de studie als geheel is 32 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



2 Gerrit Meester als landbouweconoom

zeer nuttig (zeker voor de insiders). De voorstudie heeft overigens maar een beperkt aandeel in het WRR rapport 28 De onvoltooide Europese Integratie. Een onderwerp dat hem wel zal bezighouden bij zijn overstap naar de beleidswereld: de ‘Europese Acte’ lag toen juist op tafel en een verdere integratie van de Europese markt was een speerpunt van de Commissie-Delors.

2.4 Midden in de beleidswereld Met een dergelijke bagage aan kennis en inzicht is het een zeer begrijpelijke stap om ook eens zelf betrokken te zijn bij het ‘echte Europese landbouwbeleid’. Woord­ voerder namens Nederland in het CSA is een prachtige leerschool. Inzicht in ‘hoe het spel wordt gespeeld’ geeft hem een extra dimensie in het vervolg van zijn denken over landbouweconomie en landbouwpolitiek. In deze bundel zullen anderen daar­ over schrijven. In die periode verscheen de studie van Michel Petit (1985) waarin hij aangaf dat op korte termijn de beleidswereld in hoge mate in beslag wordt genomen door politieke overwegingen, maar dat op lange termijn de economische realiteiten sturend zijn voor de beslissingen. Gerrit heeft vaak geprobeerd om ook de politieke beslissingen op de korte termijn zoveel mogelijk in lijn te zetten met de economische realiteiten op lange termijn. In zijn denken en activiteiten heeft Gerrit Meester altijd afstand genomen van wat ik maar de agrarische uitzonderingspositie zal noemen (Skogstad, 1987). De agra­ rische uitzonderingspositie is de gedachtegang dat landbouw een bijzondere sector is die niet kan voldoen aan de principes van de markteconomie en daarom altijd bescherming nodig heeft van de overheid.2 In Gerrits visie vragen markten altijd wel enige sturing of supervisie, maar verder geven zij het meest heldere signaal omtrent de beschikbare informatie en daarop kunnen ondernemers zich richten. In het kader van het streven naar een goede marktwerking heeft hij ook grote belangstelling voor zaken als futures markets waarin de toekomstverwachtingen zoveel mogelijk zijn meegenomen. Bovendien onderkent hij wel degelijk het belang van publieke goederen en externe effecten (die per definitie niet via de markt lopen), maar waarbij het soms mogelijk is om mechanismen in het leven te roepen die toch weer sterk lijken op markten. Het samenhangend denken over landbouw, voedsel en de natuurlijke omgeving heeft altijd zijn warme belangstelling gehad. Vanaf 1998 heeft hij zitting in de klankbordgroep van het Landbouw-Economisch Bericht, in het eerste jaar nog onder leiding van Laurens Smits. In het volgende jaar nam Gerrit het voorzitterschap over en intussen heeft hij deze functie meer dan 10 jaar vervuld. Het Landbouw-Econo2

De agrarische uitzonderingspositie werd/wordt wel aangehangen door Jerrie de Hoogh en Niek Koning (en vele anderen), maar bijvoorbeeld niet door Jan de Veer en Cees Veerman. Het is daarbij bijzonder dat Gerrit zijn promotie toch in Wageningen heeft ondergebracht bij Jerrie de Hoogh en niet in Amsterdam bij Jan de Veer. Het zegt waarschijnlijk iets over de loyaliteit aan Wageningen en aan degenen waarmee hij twee van de drie studies waarop zijn proefschrift steunde, is gestart.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

33

Arie Oskam

misch Bericht geeft jaarlijks weer hoe het met de landbouw in zijn omgeving staat. Door zijn ervaring bij het LEI en bij het ministerie was Gerrit bij uitstek geschikt om deze brugfunctie te vervullen. Ambtenaren en belangengroepen/bedrijfsleven en een enkele wetenschapper waren in deze commissie vertegenwoordigd. Het is wellicht goed om aan te geven dat het echte werk werd gedaan door het LEI (‘zijn LEI’) in een zeer overzichtelijk (en op tijd gepresenteerd) boekwerk (de laatste editie is: Berkhout en Van Bruchem, 2009). Een ander aandachtspunt van Gerrit Meester is de wijze waarop de OECD jaarlijks de bescherming van de landbouw vaststelt. Hierover is in de afgelopen jaren flink gesteggeld (Oskam en Meester, 2006; Tangermann, 2006). Zelf vond ik het destijds noodzakelijk om op dit punt wat verduidelijking aan te brengen en Gerrit heeft me hier altijd in gesteund. Om het wat kort te stellen: de werkwijze van de OECD klopt gewoon niet met de basis-economische theorie, maar de uitkomsten werden en worden wel veelvuldig gebruikt door critici van het GLB. Hoewel het lijkt alsof Tangermann (als verantwoordelijke namens de OECD) weinig toegaf, heeft hij wel gesleuteld aan de werkwijze en presentatie. Maar kennelijk was het toch een stap te ver om één van de ‘paradepaarden’ – het jaarlijks rapporteren over de Producer Support Estimate (PSE) – op te geven. Vanuit zijn huidige positie als voorzitter van de werkgroep Landbouw van de OECD en als voorbereider van de ministeriële conferentie in 2010 mag Meester nu zelf zoeken naar het compromis tussen de verschillende gezichtspunten die er zijn bij het bepalen van de landbouwbescher­ ming. Misschien kan hij de OECD nog wat dichter bij de realiteit brengen.

2.5 Slotopmerkingen Op enkele cruciale momenten heeft Gerrit (soms samen met anderen) onderkend dat de omstandigheden aan het veranderen waren. Met zijn toekomstgerichte visie kon hij daarbij richting geven aan beleidsveranderingen die nu eenmaal moeilijk zijn te realiseren. Hij heeft niet meegeschreven aan het Spilartikel (De Veer et al., 1992) waarin Mans­ holt heel duidelijk afstand nam van het door hem ontworpen beleid, maar dat artikel vertegenwoordigde heel duidelijk de visie van Gerrit: het overgaan naar een op vrijhandel gerichte Europese Unie en compensatie via hectaretoeslagen. In tegen­ stelling tot vele anderen, die bij de naam Mansholt en bij het GLB reageren alsof hier sprake is van één van de grootste nagels aan de doodskist van een verstandig landbouwbeleid, heeft Gerrit altijd in het vizier gehouden dat de invoering van het GLB – met alle haken en ogen die daaraan vastzaten – een noodzakelijke stap was in het tot stand brengen van de gemeenschappelijk markt. Het was een essentieel onderdeel van de Europese Unie, waarin de fundamenten zijn gelegd voor Europese onderlinge afhankelijkheid, vrede en veiligheid (Veerman, 2006; Meester, 2008). Gerrit was een graag geziene gast van landbouweconomencongressen, begeleidings­ commissies en promotiecommissies. Met zijn brede expertise en zijn uitstekende overzicht kon hij altijd zaken inbrengen. Zijn evenwichtige oordeel hielp bovendien vaak om zaken duidelijk te maken. Terecht maakt het ministerie van LNV zich 34 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



2 Gerrit Meester als landbouweconoom

Figuur 2.1 Professor Gerrit Meester in de promotiecommissie van John Helming op 11 februari 2005; schets van Mirjam Oskam - van Beekum.

zorgen of deze brugfunctie wel voldoende wordt vervuld in de toekomst. Daarvoor heeft het nu zelfs drie (part-time) functies voor Chief Science Officers ontworpen. Een typische econoom zou nu stellen dat de arbeidsproductiviteit in Nederland er niet op vooruit gaat. Eén van de commissies waarin ik uitgebreid met Gerrit Meester heb gewerkt was gericht op de mogelijke consequenties van de toetreding van Turkije tot de Euro­ pese Unie. De beslissing om de toetredingsonderhandelingen te starten kon moeilijk veel langer worden uitgesteld en deze beslissing ‘lag op het bordje’ van Balkenende, die in de tweede helft van 2004 als voorzitter optrad van de Europese Unie. In zijn rol als voorzitter van de begeleidingscommissie, maar ook als participant in de wetenschappelijke klankbordgroep, heeft Gerrit uitstekend gefunctioneerd. Hij is niet iemand die zich vooraf afvraagt wat de minister of een andere beleidsdrager Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

35

Arie Oskam

ervan vindt, maar hij probeert zelfstandig tot inzicht en beoordeling te komen om aldus het beleid te adviseren. Met weinigen heb ik gedurende een zeer lange periode zo stimulerend gewerkt als met Gerrit Meester. Aan de al gegeven voorbeelden wil ik hier nog toevoegen de geza­ menlijke leiding van een reeks WBS-cursussen in Wageningen. Gerrit was al vanaf de start betrokken bij de cursussen die werden georganiseerd door PHLO met Jerrie de Hoogh en Huib Silvis als cursusleiders. Onze belangrijkste stap (in 2002) was het verbreden van de cursus naar de onderdelen voedsel en groen en het betrekken van Vlamingen bij de cursus. Een goed onderling vertrouwen, aansluitende en deels overlappende interesses waren de voedingsbodem voor een regelmatige uitwisse­ ling. Bovendien had Gerrit de statuur en de ervaring waardoor hij grotendeels op eigen kompas kon varen. Een prettige omstandigheid in de uitwisseling tussen beleid en wetenschap.

Literatuur Baade, F., 1952. Brot für ganz Europa. Verlag Paul Parey, Hamburg/Berlijn, pp. 230. Berkhout, P. en Van Bruchem, C., 2009. Landbouw-Economisch Bericht 2009, LEI, Den Haag, pp. 228. De Veer, J., Mansholt, S.L. Van Dijk, G., en Veerman, C.P., 1992. Tien stellingen over groen post MacSharry. Spil 1992-3 (105-106). Folmer, C, Keyzer, M.A., Merbis, M.D., Stolwijk, H.J.J., and Veenendaal, P.J.J.,1995. The common agricultural policy beyond the MacSharry Reform. North Holland PC, Amsterdam, pp. 347. Howitt, R.E., 1995. Positive mathematical programming. American Journal of Agricultural Economics 77: 329-342. Massink, H.F. en Meester, G., 2002. Boeren bij vrijhandel. Ministerie van LNV, Den Haag, pp. 48. Meester, G., 1979. Prijs- en inkomensbeleid voor de landbouw in de EG: alternatieven en hun effecten, LEI Publicatie 1.16, Den Haag, pp. 86. Meester, G., 1980. Doeleinden, instrumenten en effecten van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. LEI Publicatie 1.15. Den Haag, pp. 237. Meester, G., 1985. De groene zorgen van Europa: drie studies over het EG-Landbouwbeleid. Proefschrift uit het LEI no. 2, Den Haag, pp. 79. Meester, G., 2008. Europese integratie: betekenis voor landbouw, voedsel en groen. In: H. Silvis, A. Oskam en G. Meester (red.) EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen. Wageningen Academic Publishers, Wageningen, p. 19-31. Meester, G. en Oskam, A.J.,1983. Analyse van de wereldvraag naar zuivelprodukten uit de EG. LEI-Onderzoekverslag No. 2, Den Haag, pp. 223. Meester, G. en Strijker, D., 1985. Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening. WRR Voorstudies en achtergronden V 46, Den Haag, pp. 222. Oskam, A.J. and Meester, G., 2006. How useful is the PSE in determining agricultural support? Food Policy 31: 123-141. Petit, M., 1985. Determinants of agricultural policies in the United States and the European Community. IFPRI Research Report 51, Washington DC, USA, pp. 80. Skogstad, G., 1987. The politics of agricultural policy-making in Canada. University of Toronto Press, Canada, pp. 229.

36 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



2 Gerrit Meester als landbouweconoom

Tangermann, S., 2006. Response to the article on ‘How useful is the PSE in determining agricultural support?’ by Arie Oskam and Gerrit Meester. Food Policy 31: 142-147. Van Bruchem, C., Meester, G., en Post, J.H., 1981. De Superheffing in de praktijk. Inlichting 173, LEI, Den Haag, pp. 29. Van Riemsdijk, J., 1968. De landbouw conserveren of vernieuwen? Economisch-Statistische Berichten 53: 590-594. Veerman, C.P., 2006. Landbouw verbindend voor Europa? Den Haag, pp. 31.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

37

Arie Oskam

Bijlage 1. Bijzonder hoogleraar

Bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, 1992-2009 Op 1 mei 1992 werd Gerrit Meester tot bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie, benoemd. Oorspronkelijk was Agrarische Economie zijn leeropdracht; niet verwonderlijk gezien de rechtspersoon van de leerstoel, het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en Gerrit zijn expertise. In elk verslag aan het Curatorium van de leerstoel liet Gerrit niet na om te vermelden: ‘Overeenkomstig de bij de instelling van de leerstoel gemaakte afspraken zijn … ook in het verslagjaar vrijwel uitsluitend werkzaamheden uitgevoerd op onderwijsgebied’. Het is dan ook niet verrassend dat de onderhavige tekst alleen Gerrit als docent in het wetenschappelijk onderwijs in beeld brengt. Ondanks zijn enthousiasme en diepgaande kennis van het onderwerp die Gerrit in zijn colleges Agrarische Economie ten toon spreidde – zoals ik zelf enkele keren heb mogen ervaren –, slaagde Gerrit er niet in een bevredigend aantal studenten voor dit vak te trekken. Toen de faculteit het keuzevak Europese Economische Integratie (EEI) in 1999 dreigde weg te bezuinigen, besloten Gerrit en ondergetekende (verantwoordelijk voor het vak EEI) daarom een poging te doen twee problemen in een klap op te lossen door Gerrit docent van een geïntegreerd vak te maken. Dit werd een doorslaand succes. Door vraagstukken van Europees en internationaal landbouwbeleid relatief veel aandacht te geven in het vak EEI nieuwe stijl en bij de behandeling van integratieprocessen in de EU gebruik te maken van veel voorbeelden uit de landbouw en agribusiness kreeg zijn aanvankelijke leeropdracht toch veel aandacht. En dat voor een sterk groeiend aantal, zeer diverse studenten! Het aantal liep geleidelijk op van 30 tot bijna 100 per jaar in 2005. De studenten

38 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



2 Gerrit Meester als landbouweconoom

waren, naast de reguliere studenten van de faculteit en enkele studenten van andere faculteiten, voor meer dan de helft buitenlandse uitwisselings­ studenten – afkomstig uit letterlijk alle werelddelen. Het lag voor de hand de leeropdracht aan te passen aan de verschuiving in het onderwijs. In 2002 werd daarom de leeropdracht van Gerrit: Europese Economische Integratie, in het bijzonder de landbouw en de voedingsmiddelensector. In 2002-4 werd de onderwijstaak van Gerrit Meester uitgebreid met een module ‘Voedselveiligheid, voedselzekerheid en milieu’ binnen het mastervak Internationale Economische Betrekkingen. De deskundigheid van de docent werd maximaal aangewend in de toevoeging aan de module van een simulatie­ spel van WTO-onderhandelingen, waarbij studenten de rol van een van de onderhandelingspartners dan wel die van voorzitter van de onderhandelingen vervulden. Verder gaf Gerrit eind jaren negentig bijdragen over zijn specia­ lisme aan het keuzevak ‘Wereldvoedselvoorziening, internationale handel en landbouwbeleid’ en de collegereeks ‘The Dutch economy’ voor buitenlandse uitwisselingsstudenten. Op het raakvlak van onderwijs en onderzoek ligt Gerrit zijn rol als promotor van het proefschrift Ruimtelijke verschuivingen in de EU-landbouw 19501992, waarop Dirk Strijker in januari 2000 promoveerde. Deze promotie is de boeken ingegaan als de eerste promotie aan de Universiteit van Amsterdam in het nieuwe millennium. De studenten zullen de bevlogenheid van een zeer deskundig docent van agrarische en onderhandelingsvraagstukken missen en de staf van de leer­ stoel Internationale Economische Betrekkingen een aimabele en coöperatieve collega.

Henk Jager Voorzitter Curatorium leerstoel

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

39

II  ECONOMIE EN BELEID

HOOFDSTUK 3 WERELDVOEDSELVOORZIENING: KWANTITEIT VERSUS KWALITEIT, GOEDEREN VERSUS WAARDEN Michiel Keyzer

3.1 Inleiding Jerrie de Hoogh en Jan de Veer, twee landbouweconomen aan wie ik veel te danken heb, verschilden sterk van mening over onderwerpen als handelsliberalisatie en het hanteren van productiequota in de Europese landbouw. Maar op één punt waren ze het begin jaren zeventig al roerend eens, namelijk dat we met z’n allen wel erg veel vragen van die enkele landbouwprijs. Hij moet de markt ruimen, en ook nog eens zorgen dat boeren genoeg verdienen, dat de wereldvoedselvoorziening wordt gewaarborgd, de honger de wereld uitgaat, het milieu wordt gespaard, noem maar op! Hieruit trokken beiden de conclusie dat het manipuleren van de prijs via protectie ongewenst is, want eenzelfde goed moet echt een enkele prijs krijgen, anders wordt het systeem helemaal uit het lood getrokken. Daarom zagen zij eerder wat in uitbreiding van het beleidsinstrumentarium, al wilde Jerrie de Hoogh (Foto 3.1) tot het zover was wel prijssteun toelaten, zolang ontwikkelingslanden maar toegang kregen tot de Europese markt, terwijl Jan de Veer (Foto 3.2) in de loop der jaren wat dit betreft steeds strakker in de leer werd en zelfs Sicco Mansholt op zijn oude dag nog wist te bekeren (Westerman, 1999).

Foto 3.1 Jerrie de Hoogh.

Foto 3.2 Jan de Veer.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

43

Michiel Keyzer

Gerrit Meester en de markt Ik heb deze kwestie als onderwerp voor mijn bijdrage aan het liber amicorum voor Gerrit Meester gekozen, omdat ik denk dat het nog steeds als een rode draad door het hedendaags landbouweconomisch debat loopt, en ik sterk de indruk heb dat ook Gerrit eigenlijk zijn hele loopbaan met de vraag heeft geworsteld, ook al zei hij het me nooit met zoveel woorden. Wat moet je als LNV-ambtenaar immers nog als je de landbouwmarkten helemaal hun gang kunt laten gaan? Alleen roepen om afschaffing van handelsprotectie, omdat eenzelfde goed nu eenmaal eenzelfde prijs moet krijgen, lijkt toch wat mager, ook al staat dit beginsel nog steeds als een huis. Als econoom streed Gerrit steeds tegen lobbyisme en daarom ook tegen protectie, maar als landbouweconoom voelde hij toch ook wel dat er wat meer moest zijn tussen hemel en aarde dan de wetten van de vrije markt alleen. Ik wil de gelegenheid natuurlijk ook aangrijpen om te wijzen op Gerrits niet afla­ tende inzet voor de waarden waar hij voor stond, ook in deze discussie. Ik heb hem, als ik mij goed herinner, voor het eerst ontmoet toen hij in de jaren zeventig bij het LEI kwam werken, bij Jerrie de Hoogh, later kwamen wij elkaar in ’78 tegen toen hij de projectgroep Intermodel coördineerde en mij om advies werd gevraagd. Eigenlijk hebben we elkaar sinds die tijd niet uit het oog verloren, waarbij we vooral contact hadden in verband met kwesties rondom het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB), de GATT/WTO en tegenwoordig ook de wereldvoedselvoorziening in bredere zin. Sinds 1991 was Gerrit lid van onze wetenschappelijke adviescommissie en sinds 2005 is hij bestuurslid, kortgeleden zelfs enige maanden waarnemend voorzitter, in de periode tussen de voorzitterschappen van Eisso Woltjer en Rudy Rabbinge. Overigens, dit is voor mij helemaal geen afscheid van Gerrit, want hij blijft gewoon SOW-bestuurslid en dat hopen we nog lang zo te houden. Wat ik het meest in Gerrit waardeer is dat hij altijd voor de zaak zelf gaat, ‘zegt wat hij denkt en doet wat hij zegt’, zonder bijbedoelingen en bovendien over een scherp beoordelingsvermogen beschikt dat zich door niets en niemand laat inpakken. Wat dit betreft is hij een waardig erfgenaam van Jerrie de Hoogh en Jan de Veer, ook in het SOW-bestuur. Trouwens ‘zeggen wat hij denkt’ heeft Gerrit helemaal niet nodig. Want op dit vlak zie ik als zijn meest kenmerkende eigenschap dat hij niets hoeft te zeggen om toch geheel duidelijk te maken wat hij denkt. Daarin is hij tamelijk uniek. Zijn lichaamstaal kent vele signalen: rustig zitten of schuiven op de stoel, hand naar de mond brengen om die dicht te houden als hij eigenlijk wat wil zeggen en vooral de gelaatskleur. Zelfs van achteren kun je zien of hij het met de spreker oneens is. Soms loopt hij in alle stilte rood aan. Als ik dan in zijn buurt zit fluister ik hem wel eens toe: ‘Gerrit, zeg het dan’, vooral als ik mij zorgen ga maken wanneer bij grote ergernis de rode blos geleidelijk tegen het blauwe aan loopt. Omgekeerd zit hij er soms ook heel bleek bij, met samengetrokken lippen. Dan heeft hij een duidelijk

44 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

plan en wacht hij zijn kans af. Kortom, voor pokeren is hij niet in de wieg gelegd, maar voor samenwerken en aansturen des te beter. Om tot mijn onderwerp voor deze bijdrage terug te keren, het gaat Gerrit steeds om kwaliteit, en hij zet zijn hele persoonlijkheid in voor aansturing in die richting. Bedenk maar eens hoe veel minder effectief hij zou zijn geweest als hij bij het infor­ meren van zijn collega’s en het uitzetten van onderzoeksopdrachten het uitsluitend had moeten doen met brieven, e-mails, beoordelingsformuleren, en geldover­ boekingen. Gerrit weet tenminste nog wat mensen zijn en hoe ze functioneren!

Markten, waarden en wereldvoedselvoorziening Mijn bijdrage gaat over de mate waarin een toch beperkt aantal markten in staat is de waarden te leveren die mensen nastreven. Ik moet zeggen dat de kwestie me eigenlijk niet zo relevant leek toen ik er begin jaren zeventig voor het eerst mee werd geconfronteerd. Ik had toen namelijk het idee dat in combinatie met inkomensoverdrachten een goede marktwerking volgens het beginsel van eenzelfdegoed-eenzelfde-prijs de klus wel moest kunnen klaren. Het scheen mij destijds toe dat gericht overheidsbeleid zich wel kon beperken tot herverdeling, mededingings­ beleid en grote projecten in verband met onvermijdbare ondeelbaarheden. In de loop der jaren ben ik dat allemaal wat anders gaan bezien en heb ik de twijfel van Jerrie de Hoogh en Jan de Veer en met hen vele andere landbouweconomen, beter leren plaatsen binnen de mij beschikbare theoretische kaders. Over dat plaatsen zal ik het hier hebben. In mijn eigenlijke werk heb ik vrij lang geaarzeld dit terrein te betreden vanwege de theoretische moeilijkheid dat we ons pas kunnen gaan afvragen hoe de betrokken waarden via vermarkte goederen verwezenlijkt kunnen worden, als het ons is gelukt de stap te maken van goederen naar de onderliggende kenmerken die op hun beurt de individuele waardering bepalen. Hiertoe moeten we samen met de gebruikelijke variatie in kwantiteit ook variatie meenemen in kenmerkprofiel, zeg maar in kwaliteit. Daar komt nogal wat bij kijken, want theorieën en modellen houden niet erg van dat soort dubbele veranderlijkheid. Een verdere complicatie is dat veel van de waarden waar we in dit verband aan denken vrij moeilijk zijn aan te leveren, omdat ze de neiging hebben te verstuiven, waardoor anderen dan de klant meegenieten en de aanbieder te weinig beloning ontvangt. Vaak gebeurt dat verstuiven letterlijk via weer en wind, maar tegenwoordig ook via internet en namaakproducten. Hierdoor krijgen zowel landschappelijke als culturele waarden niet de aandacht die ze verdienen. Zulke effecten worden des te krachtiger naarmate de moderne technologie de samenstelling van producten steeds kneedbaarder maakt, want daardoor kan elk commercieel minder interes­ sant kenmerk er direct worden uitgegooid, terwijl het vroeger gewoon een aardig bijproduct was, dat er nu eenmaal bij hoorde, vergelijk een oude Nederlandse koeien­stal in dat opzicht maar met een hedendaagse loopstal.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

45

Michiel Keyzer

Maar commercie is echt niet de enige manier waarop waarden in de verdrukking kunnen komen. Juist een pseudocommerciële benadering, oftewel management­ denken, dat er steeds opnieuw in slaagt commerciële begrippen in andere sferen te slijten dan waar ze voor zijn bedoeld, brengt via allerlei scoringslijsten en platte externe evaluatieprocedures de voortbrenging van waarden in het gedrang op terreinen als onderwijs-, cultuur- en wetenschapsbeleid. Het punt is namelijk dat zulke criteria altijd hoogst essentiële, maar als vanzelfsprekend ervaren kwali­ teitskenmerken over het hoofd zien, die daardoor in de verdrukking raken. In de bouwkundige sfeer lijkt een vergelijking van interieurs tussen het ministerie van Defensie op het Plein met dat van LNV aan de Bezuidenhoutseweg ook tamelijk illustratief als tegenstelling tussen een traditierijk pand waar je de natie dient en een loopstal voor ambtenaren.

Quesnay en de mérite agricole Zo komen wij op onze zoektocht naar mogelijkheden om waarden te realiseren vrij snel terecht in situaties die om aanzienlijk verfijndere instituties vragen dan simpel loven en bieden op veilingen of het nabootsen daarvan. Ook wat dat betreft is er weinig nieuws onder de zon en in dit verband lijkt het gepast de Franse fysiocraat François Quesnay te noemen, die wel als vader van de landbouweconomie wordt gezien en steeds wees op de mérite agricole, die in de 19e eeuw tot een ridderorde leidde, ook wel poireau, prei, genaamd, die inmiddels ook aan Gerrit wegens zijn verdiensten werd toegekend (Foto 3.3). Maar Quesnay is meer dan dat.

Foto 3.3 Gerrit Meester na ontvangst onderscheiding als officier in de Ordre du Mérite Agricole op 2 juli 2009, geflankeerd door minister Verburg en de Franse ambassadeur Blarel. 46 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

Deze hofarts van Louis XV legde in 1758 met zijn Tableau Économique de grondslag voor nationale rekeningen en economische modellenbouw. Dat tableau économique, een uitgebreid pijlenschema, beschreef de economische kringloop naar analogie van de spijsvertering in het menselijk lichaam. Quesnay stelde dat de maatschappij als organisme diende te worden gezien, met levende, stoffelijke mensen en niet alleen als een steriele organisatie van radertjes van de maniefactuur in de industriële machines van zijn tijd. Als arts wees hij erop dat de wil die ons handelen coördi­ neert weliswaar de baas is maar toch maar heel beperkt in staat is de organen in ons lichaam aan te sturen. Die krijgen zeker impulsen, maar verder moeten ze het meeste toch zelf doen. Als fysiocraat benadrukte hij natuurlijk het fundamentele belang van landbouw en voedselvoorziening.

Foto 3.4 Tableau Économique. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

47

Michiel Keyzer

Hij verbreidde in dat kader ook de, overigens niet van hem zelf afkomstige, uitdruk­ king laissez faire en toonde zich daarin voorstander van vrije handel, ook in landbouwproducten. Dat deed hij echter bepaald niet in de hard liberale zin, want in zijn tijd werden de boeren belast, niet gesteund, en hielp opheffing van die belas­ ting vooral de kleineren onder hen. Quesnay was een goede bekende van Adam Smith, die hem de Wealth of Nations had willen opdragen, ware deze niet eerder gestorven, en die, toegegeven, een wat evenwichtiger standpunt innam in de betrek­ kingen tussen landbouw en industrie. Ten slotte valt in Quesnay te prijzen dat hij, als Fransman nog wel, niet pretendeerde alles zelf te hebben bedacht. Integendeel, hij gaf duidelijk aan wat hij uit andere culturen had geleerd en wees voor wat zijn opvattingen over de economische kringloop aangaat met name naar China, waar Confucius ruim 22 eeuwen eerder, in zijn Yi Jing, oftewel Boek der veranderingen, een soortgelijk schema presenteerde. Quesnay werd ook wel spottend de Europese Confucius genoemd.

Overzicht Mijn verdere verhandeling treedt in deze Quesnaysiaanse voetsporen, niet te verwarren met Keynesiaans natuurlijk. Zij verloopt tegen de richting van de voedingsketen in, te beginnen bij het verpakte eindproduct, geleidelijk de boer­ derij bereikend en de natuur eromheen, om ten slotte in de bredere bestuurlijke omgeving in Nederland, Europa en daarbuiten te belanden. Dat voert mij naar de economische kant van de wereldvoedselvoorziening, het onderwerp waarover mijn bijdrage eigenlijk wordt geacht te gaan. De opbouw is als volgt. Eerst bespreek ik in een welvaartstheoretisch kader de verhouding tussen kwantiteit en kwaliteit van goederen als beide als variabel worden beschouwd (§3.2). Vervolgens ga ik nader in op de samenhang tussen variabele kwaliteit en het onbeloond wegvloeien van waarde (§3.3), de gevolgen daarvan voor de bedrijfsorganisatie (§3.4) en het openbaar bestuur (§3.5), waarna ik de gehanteerde begrippen toepas op Europese samenwerking (§3.6) en de wereld­ voedselvoorziening (§3.7).

3.2 Kwantiteit versus kwaliteit De zorg over prijzen en marktwerking is van alle tijden en ligt ook voor de hand. Klassieke economen maakten duidelijk onderscheid tussen prijstheorie en waar­ detheorie en stelden zich daarbij de vraag of de prijs, oftewel de ruilwaarde, wel de eigenlijke of intrinsieke waarde weergaf. Zo formuleerde Marx een arbeidswaarde­ leer waarin de eigenlijke waarde werd uitgedrukt in de uren die voor het product zijn gewerkt, tegen een basisloon. We weten inmiddels dat dit allemaal tamelijk zinloze rekenexercities oplevert. De arbeidswaardeleer heeft dan ook afgedaan en daarmee ook elk streven de intrinsieke waarde achter een prijs te zoeken. Modernere theorie benadrukt eerder een aantal kernwaarden. Zo hanteert de welvaartstheorie het basisbeginsel dat alle waarden uiting zijn van menselijke voor­ keur. Zelfs de Tien Geboden krijgen pas praktische betekenis als sommige mensen 48 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

erin geloven. Daarnaast hanteert deze welvaartstheorie het liberale beginsel dat die waarden pas legitiem zijn als ze ook door het individu worden gedragen, dat wil zeggen als de ene mens ze niet aan de andere oplegt. Op beide beginselen valt zeker wat af te dingen, bijvoorbeeld dat niet duidelijk is of de toekomstige generaties en de armen in de wereld zo wel genoeg aan hun trekken komen en ook dat het misschien wel net zo helder is om een aantal kernbeginselen boven de mens zelf te plaatsen. Niettemin, de welvaartstheorie suggereert dat de markt de klus zou moeten kunnen klaren, mogelijk binnen politiek vastgestelde grenzen van het betamelijke, waardoor bijvoorbeeld zoiets als slavernij wordt uitgesloten, en met de nodige herverdeling van inkomen. Want de eerste stelling uit de welvaartstheorie leert ons immers dat (Pareto-)efficiëntie wordt bereikt als er voor alle goederen markten bestaan waarop dat bekende beginsel van eenzelfde-goed-eenzelfde-prijs geldt, waarbij iedereen deze prijs ook verder als gegeven beschouwt. De tweede welvaartsstelling biedt de armen daarnaast enige troost met de vaststelling dat de overheid er door inko­ mensherverdeling of herverdeling van eigendom altijd wel voor kan zorgen dat ook zij hun deel van de koek zullen krijgen. Doordat dit in beginsel ook geldt voor de verdeling tussen huidige en toekomstige generaties, hoeft duurzaamheid evenmin een probleem te zijn. Kortom, zorg maar dat er voor elk goed een naar behoren func­ tionerende markt komt en dat de eigenaar van dit goed de verkoopwaarde ontvangt en je bent uit de brand. Om bij Tinbergens uitgangspunten voor planning aan te sluiten, de welvaartsstellingen lijken ons ervan te verzekeren dat het aantal prijzen en herverdelingsmogelijkheden altijd wel groot genoeg zullen zijn om het toch vrij beperkt aantal kernwaarden te realiseren. Met deze instelling begon ik begin jaren zeventig mijn loopbaan als onderzoeker. Nu was ik ook in die tijd geen onverbeterlijke optimist, getuige het feit dat ik voor mijn afstudeerscriptie de modellen van de Club van Rome als onderwerp koos, en ook in mijn eerste baan voor een project koos in opdracht van de Club van Rome, onder leiding van Hans Linnemann (Linnemann et al, 1979), bijgestaan door Jerrie de Hoogh, Cees de Wit, Piet Buringh en van wat grotere afstand, Jan Tinbergen aan wie de Club van Rome het verzoek in eerste instantie had gericht. Niettemin, ik schaarde me ook toen, vanaf de tweede helft van de jaren zeventig, in een tijd dat ik via het IIASA in Oostenrijk veelvuldig contact kreeg met Oost-Europeanen, al wel bij de vele economen die op de sombere voorspellingen van de Club van Rome antwoordden dat centraal geleide stelsels niet werkten, protectionisme evenmin en dat verbeterde en zich ook tot het milieu uitstrekkende prijsvorming toch antwoord moest kunnen bieden. Daarom moest economisch beleid toch nog altijd gericht zijn op het realiseren van de fraaie omstandigheden zoals door de welvaartsstellingen geschetst, een richting die wat later ook wel de Washington-consensus zou gaan heten. Kortom, niet toegeven aan al die roep om interventie, dat biedt maar ruimte voor lobby’s, verspilling van overheidsgeld, en zeker ook voor corruptie, en in dat opzicht blijkt directe inkomenssteun nog veel kwetsbaarder dan prijssteun, zeker in Oost-Europa. Ook dat was toen al breed bekend. Bovendien vonden wij dat voedselvoorziening voor de armen niet al te fijnzinnig moest worden aangepakt. Honger is een schande en basisvoedsel is meestal toch Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

49

Michiel Keyzer

een vrij duidelijk product, dat aardig in kwantiteiten als calorieën en proteïnen kan worden uitgedrukt en waarvan het aanbod redelijk op prijzen reageert. Via goede marktwerking moest het mogelijk zijn de armen aan hun trekken te laten komen, zo dachten wij (Fischer et al., 1991). Niettemin, in de betrokken studie kwamen we wel tot de conclusie dat de belang­ rijkste belemmeringen voor de import niet zozeer op de goederenmarkten te vinden zijn als wel op de arbeidsmarkt, via beperkingen op immigratie. Daar heeft de werkende bevolking in rijke landen in eerste instantie baat bij, doordat het loon­ bederf tegengaat, terwijl de arme landen er navenant onder lijden en de wereld als geheel welvaartsverlies lijdt. De rent of the fence noemden wij dit verschijnsel twintig jaar geleden, met de aantekening dat de bewoners van rijke landen natuur­ lijk wel gerechtigd zijn de migranten buiten de deur te houden als ze liever onder elkaar blijven, maar dat zij de ruimte die zij zo voor zichzelf opeisen wel op de een of andere manier moeten huren, bijvoorbeeld door via ontwikkelingsgelden diegenen te compenseren die zij zo buitengesloten houden. Deze kwestie van baas-in-eigen-land wekte bij mij enige twijfel over de beleidsrele­ vantie van de voorschriften uit de welvaartstheorie, omdat zij duidelijk maakte dat het uiteindelijk een politieke kwestie is wat je nu als verhandelbaar beschouwt en wat niet, en daarmee wat je nu onder handelsbescherming verstaat. Aan deze twijfel was ironisch genoeg al veel eerder op niet mis te verstane wijze uiting gegeven door Milton Friedman (1962), die desondanks zijn leven lang de belangrijkste apostel van de vrije markt bleef. Mij werd toen wel duidelijk dat arbeid iets bijzonders was, omdat het in wezen alle menselijke activiteit omvatte, en dus niet als zo maar een goed kon worden behandeld. Sindsdien zijn er andere punten van twijfel bijge­ komen, vooral in verband met de twee kwesties hierboven genoemd, die nauw met elkaar zijn verweven en ook verband houden met het baas-in-eigen-land punt. De eerste is kwaliteit. De welvaartsstellingen kennen alleen goederen die als zodanig worden gewaardeerd, kwaliteit komt voor elk van deze hoogstens tot uiting via een vast onderliggend kenmerkprofiel. De tweede kwestie is commercialiseerbaar­ heid. Terwijl het begrippenkader van de welvaartstheorie ruim genoeg lijkt om zo ongeveer elke menselijke activiteit en de vrucht daarvan als goed aan te merken, blijken er toch in zowel werk als vrije tijd heel veel activiteiten voor te komen die echt niet zijn te commercialiseren, dat wil zeggen via de markt te belonen. Daardoor blijven ze al gauw onbeloond en raken ze in het gedrang als je mensen te strak gaat afrekenen. Om de kwaliteitskwestie verder in te leiden wil ik bij de klassiek econoom John Stuart Mill (1848) beginnen, die inzag dat het niet zozeer kernwaarden zijn die in het economisch verkeer circuleren, ook al zijn ze moreel hoogwaardiger dan andere. Hij stelde in navolging van Jeremy Bentham, dat economische waarden uiteindelijk niets anders zijn dan door min of meer als prettig ondervonden menselijke erva­ ringen. Negatieve ervaringen kunnen daarbij steeds als gebrek aan iets positiefs worden geduid. Alle menselijke activiteit bestaat binnen dit begrippenkader uit het streven naar prettige ervaringen en het vermijden van slechte. Dat hoeft op zich 50 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

helemaal niet zelfzuchtig te zijn, het geluk van de ander is vaak de prettigste erva­ ring, maar het is wel een eigen ervaring die steeds opnieuw tot stand moet komen, en dus worden voortgebracht en nooit vastligt. Zo bezit elk goed, in het Engels commodity, mogelijk ook een dienst, bij John Stuart Mill en zijn navolgers een veelheid aan kenmerken die het economische waarde verlenen, bijvoorbeeld gewicht, smaak, uiterlijk, moraliteit en nog vele meer. Deze kenmerken zijn eigenschappen en bestaan dus niet los van het goed. Zij hebben ook lang niet altijd betrekking op een specifiek fysiek onderdeel daarvan. Hun intensiteit wordt vaak in verschillende dimensies uitgedrukt, als lengte, gewicht, en calorie-inhoud, waarvan sommige in de productomschrijving van folder of etiket zullen staan en minstens evenzovele niet. Nu bouwde John Stuart Mill geen formele modellen. Daardoor bleef het bij een aantal belangwekkende constateringen en duurde het tot de tweede helft van de twintigste eeuw eer theoretisch economen het aandurfden productkenmerken expliciet mee te nemen. Kelvin Lancaster (1966, 1971) heeft in 1966 naar mijn weten voor het eerst een model geformuleerd waarin producten om hun kenmerken worden gewaardeerd, door elke consument weer anders. Maar hij gaat uit van een vast aantal producten, ieder met een vast kenmerkprofiel. Daartegenover stelde Sherman Rosen (1974) een paar jaar later de hedonistische benadering die de omgekeerde weg volgt en een enkel product een variatie in kenmerken toekent, door de prijs van dit product direct als functie van kenmerken zelf te beschouwen. Maar daarmee verdwijnen de individuele consumenten en producenten uit beeld en wordt niet eens meer aangegeven hoeveel er van het product wordt verhandeld. Zo deinzen zowel de Lancaster als de hedonistische benadering er beide blijkbaar voor terug om zowel de kwantiteit als het kenmerkprofiel van het goed als variabel te beschouwen. Dat is heel begrijpelijk, want hierdoor ontstaat voor elk goed een non-convexiteit, die in principe de efficiëntie van de markt en daarmee de hele welvaartstheorie onderuit kan halen. Ik zal dit kenmerkprofiel verder kortheidshalve kwaliteit noemen, en in deze termi­ nologie hoeft verschil in kwaliteit tussen zeg twee kilo appels dus niet te betekenen dat de ene kilo beter zou zijn dan de andere. Welnu, we weten natuurlijk dat kwantiteit en kwaliteit tegelijk variëren en de vraag is daarom hoe daar binnen het welvaartstheoretisch kader mee om te gaan. De kwesties van kwaliteit en commercialiseerbaarheid houden me al lang bezig, maar ik werd er in het laatste jaar nog eens stevig op gedrukt tijdens het zoeken binnen een model voor welvaartsoptimalisatie naar mechanismen voor toewijzing en beprijzing van water in een rivierbekken. Daarbij moet de individuele gebruiker de waterkwaliteit echt nemen zoals zij komt, want die hangt af van wat er bovenstrooms gebeurt. Prijzen kunnen ervoor zorgen dat alle gebruikers, ook bovenstrooms, de nodige maatregelen nemen, want het afleveren van een betere kwaliteit levert ook meer op, en omgekeerd, voor afvallozingen moet de vervuiler dan betalen. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

51

Michiel Keyzer

Het gaat hier om een nogal technisch probleem in de optimalisering waar ik hier niet verder op in ga. Ik zal zelfs het welvaartsmodel niet eens presenteren waar­ binnen het voorkomt, laat staan enige cijfermatige uitkomst uit dit model. Maar ik wil wel vermelden dat het de hoeveelheid van een goed niet langer in een enkele dimensie uitdrukt en letterlijk daarmee met veel meer aspecten rekening houdt dan tot voorheen gebruikelijk, en ook dat het me kortgeleden is gelukt aan te tonen dat het marktevenwicht ook onder deze omstandigheden, ondanks tegelijk verande­ rende kwantiteit en kwaliteit toch wel degelijk een welvaartsoptimum oplevert. Dat resultaat biedt de theoretische grondslag aan de uitspraken die nog volgen.

3.3 Het waarborgen van kwaliteit Als elk goed enkele kenmerken bezit die door de gebruiker worden gewaardeerd, terwijl de markt alleen het goed zelf als totale bundel kenmerken beloont, dan zegt die bundelprijs op zich niet veel over de onderliggende waardering van kenmerken, die het daardoor zonder marktprijs moeten doen. Dat lijkt, geheel in de lijn van De Hoogh en De Veer, een belangrijke tekortkoming of marktimperfectie, waaronder in de allereerste plaats de kwaliteit zal lijden. Maar zo gemakkelijk komen we er niet vanaf, want zo dit een imperfectie is dan toch een heel bijzondere, want het is er niet een waar een overheid iets aan zou kunnen of moeten doen. Integendeel, deze imperfectie werkt in de praktijk juist als kataly­ sator voor het particulier initiatief, omdat zij de ondernemer de gelegenheid biedt via een eigen kenmerkprofiel met innovaties te komen die hem van concurrenten onderscheidt. Hiertoe worden hele legers ingezet voor consumentenonderzoek, met het doel de prijzen van kenmerken te achterhalen en op grond daarvan het meest winstgevende kenmerkprofiel op te sporen, terwijl de handel allerlei keurmeesters en taxateurs inzet om producten op hun kwaliteit te beoordelen. Voor een deel gebeurt dit zonder productdifferentiatie. Als de zijrivieren van een rivierbekken voeren producenten dan allerlei goederen aan van verschillende samenstelling, die in de handel vervolgens op een grote hoop verdwijnen, net als de eerder genoemde appels, waardoor volledige menging optreedt en een homogeen goed ontstaat met een enkele prijs. Idealiter, dat wil zeggen onder perfecte mede­ dinging, zal de handel via keuring van de aangeboden waar de leveranciers belonen voor de door hen geleverde kenmerken, maar dat is dan buiten de eigenlijke markt­ prijs om, want die beloont alleen de bundel als geheel en is daarmee als mengprijs niet meer dan een gemiddelde. Naarmate zij minder op zo’n faire beloning van kwaliteit en creativiteit kunnen rekenen, zullen producenten sterker naar productdifferentiatie neigen, beschermd door patenten, om elk marktsegment apart te bedienen. Maar hoever deze diffe­ rentiatie ook voortschrijdt, nooit zal ermee de toestand worden bereikt dat alle kenmerken één op één door het aantal goederen wordt gedekt. Nu hoeft ook dat geen probleem te zijn, want voor producten als bijvoorbeeld koekjes liggen de kenmerken uiteindelijk netjes vast, en daarmee verandert hun 52 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

kwaliteit niet langer, en bij een vast kenmerkprofiel zegt de marktprijs genoeg. Het punt is alleen dat koekjes in dit opzicht vrij bijzonder zijn, doordat zij relatief goed houdbaar zijn, in een keurig geëtiketteerde verpakking kunnen worden bewaard, en vervolgens letterlijk in hapklare brokken, oftewel in gestolde, vaste samenstel­ ling op de markt gebracht. Voor zulke hapklare brokken is de markt als het ware gemaakt, en als alle producten zo konden worden aangeboden dan waren we gauw klaar, terug bij Lancaster, en bleef er weinig over van ons vraagstuk van de over­ belaste prijs. Ik zal het koekje dan ook verder gebruiken als representant van alle gestandaardiseerde goederen met vaste eigenschappen en samenstelling waar Gerrits vakgebieden, de landbouweconomie en de theorie van de internationale handel mee werken.

3.4 Uitsluiting, organisatie en rechtsorde: van hapklare brokken tot akkers en weilanden Wat is er dan zo bijzonder aan die hapklare brok, afgezien van eerdergenoemde vaste samenstelling? Welnu, dat is de verpakking die de koekjes bij elkaar houdt, waardoor zij niet van de vrachtauto op de straat kunnen rollen, waar iemand ze zo maar zou kunnen oprapen. Verder is het pak koekjes betrekkelijk klein van afme­ ting, waardoor het in een kast valt op te bergen, eventueel achter slot en grendel, en is diefstal geen groot probleem. Zo vloeit de beloning van de kenmerken zonder veel moeilijkheden aan de producent of de handelaar toe, ook al is er wel behoefte aan een minimale rechtshandhaving, zowel om valse etikettering tegen te gaan, als om potentiële overvallers af te schrikken. Ik bespreek deze koekjes hier vooral als tegenhanger van de vele goederen die niet zo gemakkelijk zijn te verpakken. De publieke economie noemt deze niet-verpakbaar­ heid non-excludability, letterlijk ‘niet-uitsluitbaarheid’, en verwijst daarbij meestal naar de vluchtigheid van bijvoorbeeld frisse lucht, of de omvang van bijvoorbeeld een oerwoud (Coase, 1960; Varian, 1993). Onder economen is de kwestie van nietuitsluitbaarheid op zichzelf gemeengoed, maar ik zal er voor de zekerheid toch even op ingaan. Daarbij beschouwen we de kwaliteit van het goed voorlopig als vast en onveranderlijk. We verlaten het platgetreden pad pas op het punt dat kwaliteit weer variabel wordt. Ter inleiding wil ik het voorbeeld van Jonathan Swift in Gullivers reizen volgen en u nu even meenemen naar een land waar mensen zo klein zijn als mieren. Wat hier volgt is geen parabel maar slechts een manier om te illustreren wat er gebeurt met uitsluitbaarheid als producten veel groter zijn dan koekjes maar verder net zo’n gestold kenmerkprofiel bezitten als in landbouweconomie en theorie van de internationale handel gebruikelijk is. Als wij zo groot waren als mieren, dan werd elk koekje voor ons heel groot, alsof het een vruchtbare akker was. Om de andere mieren eruit te houden, zou de mieren­ koekenbakker borden ‘verboden toegang’ moeten plaatsen, wachters aanstellen en misschien zelfs een afrastering aanleggen. Die afrastering zou naast afweer tegen dieven ook dienst doen als verpakking die stuivende kruimels op het terrein houdt, om zo te voorkomen dat zij gratis worden gedistribueerd of verloren gaan.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

53

Michiel Keyzer

De koekenbakker zou vermoedelijk ook toegangskaarten uitgeven, met knabbel­ rechten voor een beperkt aantal uren, met betaling achteraf, mogelijk afhankelijk van de gewichtstoename bij vertrek. Zo lijkt er op het eerste gezicht niet zoveel te veranderen ten opzichte van de koekjes voor mensen, afgezien dan van het feit dat verpakkingen door schaalovergang hekken worden, en de contracten wat gevarieerder zijn. Maar we hebben het dan ook alleen nog maar over de gestolde, geëtiketteerde koek. Die is niet meer dan de laatste schakel in de keten van de koekenbakkerij. In eerdere schakels zitten goederen ingewikkelder en niet zo vast in elkaar, en daar gaat het mij om, want pas dan wordt naast kwantiteit ook kwaliteit weer variabel. Nu, komt het er op aan goed werk af te leveren en daarom jaagt de ondernemer iedereen van zijn land af, want hij moet als een goede boer al zijn aandacht kunnen richten op het bakken van de koek, met zonne-energie. Hier heeft de ondernemer de vrijheid dus echt nodig, omdat de taak dat technologisch vereist. Dit is meer dan een kwestie van duidelijk toewijzen van beslissingsbevoegdheden om een competentiestrijd te vermijden. Belangrijker is het aspect dat niemand het volledige lijstje zou kunnen leveren met alle details van wat er in die koekenbakkerij moet gebeuren, laat staan controleren. Op deze mierenschaal is het koekenbakken niet geheel te robotiseren. In de managementleer probeert men dit probleem meestal te omzeilen door middel van resultaatverplichtingen, die niet aangeven hoe het alle­ maal moet gebeuren maar eenvoudigweg wat er uit moet komen. Beoordeling op prestatie dus, met eerdergenoemde bezwaren. Niettemin, dat achteraf afrekenen heeft ook voordelen, want het verplicht de leiding wel om aan te geven wie het moet behalen, en dus ook wie zich er niet mee mag bemoeien. Zo verschijnen naast bevoegdheden nu ook aansprakelijkheid en verantwoorde­ lijkheden, en daarmee ook autonomie en decentralisatie. Op dat punt bereikt het opknippen van taken ook zijn grens, en daarmee de decentralisatie zelf. Want elke subtaak apart afrekenen gaat altijd ten koste van de kwaliteit, want dan worden de subtaken die men vergeten is in lijstjes op te nemen niet vervuld, nog afgezien van de kosten van toezicht. Omgekeerd, als de taak zo groot is dat een erg groot collectief hem moet uitvoeren, dan gaan sommige deelnemers parasiteren en voelt niemand zich uiteindelijk meer verantwoordelijk. Uit deze toewijzing van bevoegdheden en verantwoordelijkheden volgt vanzelf dat anderen er niet over beschikken. Dat moeten zij dan wel goedschiks of kwaadschiks dulden. Dit laat zien dat de meest gedecentraliseerde organisatie een gemeenschap is die via uitsluiting nog onderlinge, zij het negatieve, samenhang vertoont. Vrij­ heid genieten wordt daardoor veel meer dan het gevrijwaard blijven van externe invloeden en doen waar je zin in hebt, want het betekent ook en misschien wel in de eerste plaats de ruimte en middelen krijgen om, meestal als groep in samen­werking met anderen, taken te vervullen, die daarmee aan anderen worden ontzegd. Over dit samenwerken zal ik het hier niet verder hebben, maar iedereen weet dat het echt anders verloopt dan coördinatie via de markt. 54 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

Overigens reikt de taakopdracht meestal verder dan produceren alleen. Want op vrijwel iedere deelnemer rust in de regel de plicht het toekomstig productie­ vermogen, met andere woorden de duurzaamheid, te waarborgen. In de landbouw geldt dit zeker voor natuurlijke hulpbronnen als bodemvruchtbaarheid en grond­ waterkwaliteit, maar nadrukkelijk ook voor arbeid, en daarmee voor scholing en cultuuroverdracht. Kortom, het waarborgen van kwaliteit vraagt altijd in meer of mindere mate om het uitoefenen van rentmeesterschap, in vrijheid en verbondenheid. Ik heb het hier bewust over rentmeesterschap en niet over management, omdat ik mij tegen het managementdenken wil afzetten waarmee zo vaak de misvatting is verbreid dat alle relevante oordelen van buiten komen, van de markt, van de collega’s, van de concurrent, de baas, en dat elk werk, ook het besturen van een bedrijf of ministerie, in feite niets meer inhoudt dan het voldoen aan verwachtingen van anderen. Je kunt het shareholders’ value noemen, of het primaat van de poli­ tiek, het oordeel van visitaties, of de bonusregeling, al naar gelang de context. Het komt neer op het beoordelen van prestaties achteraf, en door buitenstaanders. Dat is zeker nodig. Het heeft allerlei nutteloze koninkrijkjes helpen opblazen, waar zelfstandigheid een doel op zichzelf was geworden, maar het is maar een deel van het verhaal, dat ten principale voorbijgaat aan wat er van binnen gebeurt, hoe het tot stand wordt gebracht en wat het zoal aan bijproducten oplevert. Aandeel­ houders dragen nu eenmaal geen beheersverantwoordelijkheid, visitatiecommissies evenmin en kiezers nog minder. Ze hebben misschien altijd gelijk, maar daarmee ben je er nog niet, want collectief kunnen zij maar weinig beslissen en uiteindelijk zullen zij het niet zijn die voor het rentmeesterschap moeten opkomen. Al vind ik dat Luceberts motto ‘Alles van waarde is weerloos’ veel te ver gaat, het omgekeerde geldt mijns inziens wel, want alles van waarde behoeft bescherming en gaat ten onder als het die niet krijgt. Voor een gestold product de fysieke vorm, de verpakking, het juridisch pantser waarmee het wegvloeien van waarde via verwaaien en diefstal wordt vermeden. Voor een organisatie is het een gebouw, een juridische vorm, herkenbaarheid wie ertoe behoort en wie niet, een organigram dat duidelijk aangeeft waar iedere deelnemer staat. Kortom, een afgrenzing met beperkte uitwis­ seling naar buiten en sterke interacties van binnen. Dat geldt voor een gezin, een dorp, een kerkgemeenschap, een vereniging enzovoort. Die formalisering beschermt tegen indringers en zorgt ervoor dat de uitwisseling met de buitenwereld zich ook tot gespecialiseerde taak kan ontwikkelen. Net als voor celwanden draait het hele bestaan van organisaties nu net om wat zich binnen de wanden afspeelt, met name het rentmeesterschap dat zich daarbinnen voltrekt. Volledig permeabele wanden waar alle prijsimpulsen doorheen stralen zijn zinloos en kunnen net zo goed worden afgeschaft. Soms is dat maar beter ook, maar vaak niet. Links en rechts roept tegenwoordig iedereen op zijn of haar verantwoordelijkheid te nemen. Het zou tijd worden eens te vernemen wat dit nu eigenlijk in praktische zin moet betekenen en wat daaruit volgt voor de leiding van een bedrijf of ander­ soortige organisatie. Een conclusie kan in elk geval al zijn dat de leiding de signalen van buiten ter harte moet nemen, en permanent de kennis van de omgeving moet Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

55

Michiel Keyzer

verdiepen, maar dat dit alles wel met het doel haar eigen beoordelingsvermogen te versterken. Want uiteindelijk moet zij toch de moed opbrengen zelf te beslissen, anders voegt zij geen waarden toe.

3.5 Van bedrijfsorganisatie naar nationale staat: bacteriepopulaties Terug naar mierenland. Ook deze rechtsorde van afrastering en regels moet in bredere structuren worden ingekaderd. Gullivers reis voortzettend maken wij daartoe nu de overgang van mieren naar bacteriën, waarbij het koekje de hele wereld voorstelt. Dit stelt ons in staat om zonder eerst de hele wereld te hoeven schetsen de verdere schaalovergang te maken van de bedrijfsorganisatie naar de nationale staat, en verder. Ook in bacteriënland zijn er nog steeds vaste scheidswanden nodig om betaling zeker te stellen en autonomie te waarborgen. Bovendien moet de koek nu veel verder worden opgesplitst in autonome eenheden, want een enkele bacterie bakt er natuurlijk weinig van, van die hele grote wereldkoek wel te verstaan. Nu ieder zuchtje wind in bacteriënland een grote storm wordt, kan het voorkomen dat geen hek het wegstuiven van korrels kan tegengaan, zeker niet als een groep bacteriën het moet bouwen. Dan is het raadzaam ruimere, mogelijk natuurlijke grenzen aan te houden die dat wel kunnen, mogelijk gescheiden door enig onbe­ bouwd niemandsland. In dit geval ontstijgt het productieproces van de koek de schaal van enig bedrijfsterrein. Belangrijker nog, het is nu niet meer mogelijk de bacteriën alleen maar even op het terrein binnen te laten om hun kostje te vergaren. Ze moeten immers ook ergens wonen en moeten hun korte leven niet vullen met pendelen en in de file staan. Zo ontstaat er vanzelf via de schaalovergang een openbaar domein, dat op al of niet democratische wijze door de inwoners wordt beheerd en waarbinnen men zich min of meer onbelemmerd kan verplaatsen (Buchanan, 1968). Nu vormen zich ook gemeenschappen en er treden ambtenaren naar voren, die regelgeving uitwerken en op de naleving ervan toezien. Ook in dit bacteriënland is het raadzaam gezien de veelheid en diversiteit van waarden, en de beperkte informatie die de buitenwereld over de vervulling daarvan kan leveren, een zo sterk mogelijke mate van lokale autonomie aan te houden, volgens de welvaartstheorie het liefst door naar winst strevende en onder­ ling concurrerende bedrijven. Maar de openbare ruimte, de leefomgeving en het culturele erfgoed onttrekken zich aan marktwerking en bepalen daarmee ook het werkterrein van de politiek en openbaar bestuur, waar dezelfde beginselen van lokale autonomie opgaan, en aanraden de staatsinrichting te benaderen als een van beneden af, op individuele en groepsautonomie gestoelde constructie. Zo komt het subsidiariteitsbeginsel naar voren, van soevereiniteit in eigen kring, om maar eens een typische VU-term te gebruiken.

56 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

Op dit punt aangekomen wil ik opmerken dat niets er tot dusver op wijst dat het hele gebied een uniforme regelgeving of bestuursvorm zou moeten krijgen. De bacteriën zijn dan misschien in onze ogen redelijk eenvormig en willen om vreed­ zaam met elkaar te kunnen samenleven als gelijkwaardig worden behandeld, met andere woorden, ethische normen zijn mogelijk universeel. Maar dat betekent nog niet dat de gebieden waarin zij wonen hetzelfde zijn en de te vervullen rentmees­ terschapstaken evenmin. Aan deze diversiteit moeten regelgeving en bestuursvorm zich daarom aanpassen en daarbij elke suggestie dat morele universaliteit ook bestuurlijke uniformiteit zou inhouden als ronduit misleidend van de hand wijzen. Daarmee wordt ook het hele onderscheid tussen private overeenkomst en publieke regelgeving verder tamelijk arbitrair, evenals de tegenstelling overheid versus markt. Want de uiterst gediffe­ rentieerde, private contracten die relaties tussen burgers moeten vastleggen, zijn zelf ook gestolde vormen, die weer verwijzen naar wetten van de overheid, welke op hun beurt voldoende vastigheid moeten bieden met name ten aanzien van uitslui­ ting, en tegelijk voldoende ruimte laten. Op het niveau daarboven, dat van de politiek, gaat regelgeving over naar het in min of meer vaste vorm gieten van de autonomie van het hoogste hiërarchisch niveau, binnen grondwettelijke grenzen weliswaar, maar is afgezien daarvan niet veel anders dan een ondernemersbeslissing tot het scheppen van waarden, met het nodige rentmeesterschap, en met een wisselend aantal lagen onder zich, al naar gelang de omvang van de kleinste cellen. Overal is dus sprake van een hiërarchie, waarbij de hogere laag binnen de gestelde ruimte autonoom beslist en daarmee beperkingen vastlegt die het doorgeeft aan de laag eronder, maar deze laag daarmee ook bescherming biedt tegen beïnvloeding door derden. Samengevat, alles wat leeft heeft eigenschappen die het van de gestolde vorm onderscheiden. En eigenlijk heeft de markt elke keer weer grote moeite om met dit simpele feit om te gaan. Het geldt voor de mens, zowel in de arbeidsverhoudingen als in de privé-sfeer en in het publieke domein. Het geldt ook voor elke plant en elk dier wanneer wij ze als individu bekijken. Nog meer geldt het voor groepen levende wezens, en dus ook voor organisaties en voor natuurgebieden, en daarnaast ook voor alles wat onafzienbaar groot is, zoals het heelal. Wat ze gemeen hebben is, dat we niet in staat zijn ze als een koekje te bakken en te verpakken. Daar moeten we onze lessen uit trekken, te weten, respecteer hun autonomie en blijf er vanaf als het even kan, want je mist de macht, het inzicht en vaak ook de vastberadenheid om goed te interveniëren. Het beginsel van laissez faire moet niet gezien worden als een oproep aan de leiding om desinteresse te tonen maar juist betrokkenheid. Dit schetst zo ongeveer de verbanden die met enige fantasie ten aanzien van auto­ nomie en rentmeesterschap vallen af te leiden binnen een welvaartstheoretisch kader waarin kwantiteit en kwaliteit tegelijk variëren en uitsluitbaarheid als basis­ principe van decentralisatie wordt gehanteerd. De zorg van Jerrie de Hoogh en Jan de Veer blijkt dus tamelijk gegrond, maar het lijkt wel of de hele mensheid er altijd al mee geworsteld heeft, en eigenlijk ook al heel wat heeft bedacht om eraan tege­ Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

57

Michiel Keyzer

moet te komen. Terugkerend naar de wereld van de mensen, zal ik enkele gevolgen bespreken voor het Europees landbouwbeleid en de wereldvoedselvoorziening.

3.6 Subsidiariteit in Europees landbouwbeleid Ook met betrekking tot Europees landbouwbeleid wil ik onderscheid maken tussen gestolde en kleine verpakbare waarden die hun weg naar de commercie wel weten te vinden en de andere die al gauw onbezoldigd dreigen weg te lekken, soms over enorme gebieden, en zeker het niveau van het individuele landbouwbedrijf te boven gaan. De landbouwproducten zelf vallen allen in beginsel onder de eerste categorie van gestolde waarden, waar het beginsel van eenzelfde-goed-eenzelfde-prijs toch zeker de boventoon moet voeren, uiteindelijk in ieders belang. Voor een landbouwexpor­ teur met een sterke voedselverwerkende industrie als Nederland is dat belang er ook al direct, want zo’n land moet het echt van de schaal hebben, en daarmee van de vaste, gestandaardiseerde samenstelling, het liefst met voldoende productdiver­ siteit, van Zaanse koekjes zeg maar. Hiertoe zal het Europees beleid zich primair moeten richten op het openstellen van markten voor volledige concurrentie, maar wel met de nodige verplichte etikettering, met controles op voedselveiligheid en op eigenschappen als diervriendelijkheid en met aansprakelijkheid van de detail­ handel, want anders komen kenmerken onvoldoende tot hun recht. Daarnaast moet de voedingssector zichzelf steeds opnieuw zien uit te vinden, om aan de consumentvoorkeuren te voldoen, die mede ten gevolge van voorlichting en bewustwording maar blijven veranderen, zonder dat de prijsontwikkeling van de producten daar direct uitsluitsel over geeft. Dit is het terrein van de appellation contrôlée, van de labels, en de nicheproducten. Het boerenbedrijf is natuurlijk deel van deze voedingssector, maar het bezit daar­ naast een aantal specifieke eigenschappen, met betrekking tot autonomie en rentmeesterschap. Want de ondernemer staat er, mede ten gevolge van mecha­ nisering, kleinere gezinnen en schaalvergroting steeds vaker alleen voor, wel vrij, maar ingekaderd door wetten, en ook wat eenzaam, tenminste zolang hij niet al zijn verantwoordelijkheden aan pachters en loonbedrijven afstoot. Doet hij dat wel, dan moet hij bijzonder scherp bij de les blijven om te voorkomen dat zijn inkomsten naar die onderaannemers wegvloeien. Want hij wordt dan een soort aandeelhouder, en die komt in de landbouw meestal niet best aan zijn trekken. Dat verklaart omge­ keerd weer waarom boeren het met bankkrediet moeten doen en daarmee zeer kwetsbaar blijven voor prijs- en weersschokken. Ik zou denken dat landbouweconomen hier nog een belangrijke taak wacht, want zij moeten bedrijfsvormen zien te ontwerpen die enerzijds de autonomie van de agra­ rische ondernemer beschermen en anderzijds toch meer risicodragend vermogen aantrekken dan momenteel het geval is. Zeker nu de landbouw na de krediet­ crisis een aantrekkelijke partner zal worden voor kapitaalverschaffers, vanwege de onderpandwaarde van de grond, moet dit een haalbare kaart zijn. Hoe het ook 58 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

zij, het antwoord op de veelgehoorde vraag of landbouw in Europa nu wel of niet een specifieke sector is die een eigen benadering behoeft, ligt volgens mij eerder in deze sfeer van bedrijfsvorm, financiering en beheer, dan van de bijzonderheid van het landbouwproduct zelf. Aangezien er met de opgelopen staatsschuld in de EU ook voor landbouwbeleid duidelijk vele bezuinigingsronden in het verschiet liggen, wordt het des te belangrijker om naar alternatieven te zoeken voor inkomens­ toeslagen en subsidies. Ten aanzien van de andere goederen en diensten dan voedsel, van de niet-hapklare brokken dus, is het beeld heel anders, want daar is het zekerstellen van de beloning veel lastiger. Ik heb het duidelijk over de diensten in de sfeer van natuurbeheer, het behoud van grondwater- en bodemkwaliteit, waarbij het trouwens meestal de boer zelf is die zich hier via emissies schoon water en schone lucht toe-eigent zonder ervoor te betalen. Hier wordt vanzelfsprekend om rentmeesterschap gevraagd. Nogmaals, duurzaam­ heid betreft niet alleen de natuurlijke hulpbronnen en omvat ook het menselijk kapitaal en het cultureel erfgoed. De ene ondernemer zal al deze waarden hoe dan ook koesteren uit plichtsbesef, de ander vanwege welbegrepen eigenbelang op de langere termijn. Maar dat belang moet er dan wel zijn en dat vraagt weer om terug­ houdendheid bij onteigening en om matiging van belasting bij overdracht van het bedrijf. Wat Europa aangaat volgt uit het geschetste welvaartskader als belangrijkste richtlijn, dat de te verrichten taken bepalend moeten zijn voor de juridische en bestuurlijke vormgeving en voor verdeling van bevoegdheden. We weten het inmid­ dels wel, en de Europese verkiezingen hebben het nog eens bevestigd: Europa moet van onderop worden gebouwd, niet elke taak behoeft coördinatie op Europees niveau. De na te streven waarden en het niveau waarop decentralisatie mogelijk is, dienen de wijze van samenwerking te bepalen, niet één of andere blauwdruk met bijpassende uniforme wetten voor de hele gemeenschap. Deze punten zijn in de afgelopen jaren in alle toonaarden in de politiek naar voren gebracht. We zijn in Europa dus bepaald niet toe aan een aangepaste ‘code Napoleon’, die alles regelt en standaardiseert. De boer die zegt ‘ga van mijn land af’, de huisvader die geen binnendringers duldt, de burger die tegen Brussel zegt ‘blijf van onze nati­ onale identiteit af’, kortom die roep om soevereiniteit in eigen kring, dat verwerpen van elk rondpompen van geld tussen lidstaten en het omwille van een vaag ideaal centraliseren van bevoegdheden in Brussel, dat is veel meer dan een persoonlijke voorkeur van burgers, of een signaal van rechts. Het moet volgens mij ook geduid worden als een groot vraagteken ten aanzien van de meest geëigende bestuursvorm, dat niet direct hoeft te worden gepolitiseerd, omdat het vooral als een roep om inhoudelijke opheldering moet worden geduid, onder andere via goed geformaliseerd en solide empirisch gefundeerd onderzoek.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

59

Michiel Keyzer

3.7 Goed bestuur en wereldvoedselvoorziening In het laatste deel van deze bijdrage wil ik daarom een lans breken voor een aanpak van de bestuurlijke organisatie die afwijkt van de gebruikelijke regelgeving via uniforme wetten. Ik zal dit doen in het kader van de wereldvoedselvoorziening, en kom daarmee nu dus pas, zo lijkt het, toe aan het onderwerp waarover de redactie mij om een bijdrage had verzocht. Maar dat is slechts schijn. Want eigenlijk dacht ik steeds aan de wereldvoedselvoorziening. Zoals sommigen van u wel weten, ik kan niet anders. We weten immers dat de aarde echt wel genoeg voedsel voor iedereen kan voort­ brengen. Maar er zijn twee belangrijke randvoorwaarden, de ene dat we op het hogere internationale niveau de markten niet te zeer moeten verstoren. De prijs­ vorming heeft het al moeilijk genoeg, zoals De Hoogh en De Veer ons al vertelden. Daarom moeten rijke landen afzien van protectie die import uit ontwikkelings­ landen belemmert, en van andere verstorende maatregelen, waarbij ik natuurlijk in de eerste plaats denk aan die verschrikkelijke biobrandstof die via subsidies en bijmengverplichtingen tot ongeremd verbranden van voedsel in de tank kan gaan leiden en de hele wereldvoedselvoorziening uit het lood kan trekken. Ook is zonneklaar dat we toch niet van fatsoenlijke verhoudingen kunnen spreken als de armen in de wereld steeds maar met de schokken worden geconfronteerd die de rijken veroorzaken. De rijke landen hebben de plicht voor sociale vangnetten te zorgen, via inkomensoverdrachten en werkgelegenheidsprojecten. Het gaat hier om de huidige kredietcrisis en zijn nawerking, om de prijsstijging op voedselmarkten in 2007-2008 door de toegenomen vraag naar biobrandstof en ook om de toenemende volatiliteit van de grondstoffenprijzen zelf, die door de globalisering van financiële markten, de handelsliberalisatie en indirect de klimaatverandering, steeds hogere golven oplevert. De deur dichtdoen is hier geen oplossing, maar de bevolking onbe­ schermd aan de elementen overlaten ook niet. Dat is allemaal waar. Toch kan goed gedrag van rijke landen uiteindelijk het hongervraagstuk nooit oplossen. De tweede voorwaarde om de honger de wereld uit te helpen is dan ook dat de landen en hun leiders het probleem zelf moeten onderkennen en met voldoende inzet en vastberadenheid willen oplossen. Dan kom je al gauw uit bij de kwestie van goed bestuur. Momenteel wordt goed bestuur, zeker in de Nederlandse media, vaak gemakshalve omschreven via zijn tegendeel, namelijk slecht bestuur. Ja, wat slecht bestuur is, dat kan elk kind je wel vertellen. Corruptie, luiheid en zelfverrijking, discriminatie, moord en doodslag. Maar wat is goed bestuur eigenlijk? Bij de inval in Irak had George Bush jr. zijn lijstje wel klaar: vrije verkiezingen, vrije pers, vrijheid van meningsuiting. We weten inmiddels wat daarvan is terechtgekomen, maar daar gaat het hier nu niet om. Hoofdzaak is, zoals John Stuart Mill ons al leerde, dat een lijst met kernwaarden niet genoeg is, welke dat ook zijn.

60 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

Om een land op poten te krijgen moet je bijvoorbeeld heel goed nadenken welk wetboek je gaat invoeren. Na de Tweede Wereldoorlog wist Mac Arthur het wel in Japan. Naast alle vrijheden die hij burgers toekende, moest hij ook ontzettend veel regels afkondigen, en die moesten dan ook nog eens worden nageleefd. Daarom liet hij alle keizerlijke bestuursambtenaren opnieuw examen afleggen, om hun kennis van en instemming met het door hem ontworpen en geheel op Amerikaanse leest geschoeid rechtssysteem te toetsen. Voor Japan volgden daarop decennia van groei en bloei en nog steeds is het de tweede economie van de wereld. Iets soortgelijks is later nog een aantal malen geprobeerd, ook in Irak, maar het lukte nooit meer even goed. Het lijkt erop dat landen die niet op een recent rijk en succesvol verleden kunnen terugkijken waarop zij qua bedrijfs- en bestuurscultuur kunnen terugvallen, de onderbouw van cellen en wanden missen om zich te ontwikkelen in breder gespreide sectoren dan mijnbouw of plantagelandbouw. Als zij voorheen geen uniform stelsel kenden dat goed werkte, heeft het voorlopig niet veel zin hen er nu een aan de hand te doen. Zij zullen als het ware fusion moeten leren koken om een bestuursvorm te vinden die bij hun ontwikkelingsstadium past en niet langer Europa of Amerika moeten kopiëren. De overgang van het ene naar het andere systeem is ook lastig, en vraagt in elk geval om volledige benutting van al het sociale kapitaal dat maar voorhanden is. Anders loopt het nieuwe systeem vast in controle en repressie, vooral ook omdat elk bestuurder voor de eenvoud en overzichtelijkheid maar ook uit machtsstreven de neiging vertoont de lagen onder hem te anonimiseren en aan uniforme regels te onderwerpen. Voortbouwen op bestaand sociaal kapitaal betekent juist het erkennen van bestaande autoriteit binnen de verschillende lagen. In grote delen van Afrika heeft de kolonisatie de autoriteit van de lokale leiders ondergraven en de latere staatsvorming, waarbij onafhankelijkheidsbewegingen uit bepaalde grondstofrijke regio’s vaak het voortouw namen, heeft dit proces alleen maar versterkt. De dorpsleiders mogen geen belastingen meer heffen, laat staan dat ze voedselvoorraden kunnen aanhouden die zij in tijden van nood zouden kunnen verdelen. Is het dan zo vreemd dat er van goed bestuur niet veel terechtkomt? Auto­ riteit is het cement dat de celwanden bijeenhoudt, indringers en leegloop tegengaat, en tegelijk ook het slimme zenuwstelsel dat met minimale weerstand en grote snel­ heid impulsen doorgeeft. Vlaggen, rituelen, parades, uniformen en ook repressie proberen autoriteit tot stolling te brengen en daarmee overdraagbaar te maken, zodat zij ook naar een hoger hiërarchisch niveau is te tillen, maar dat lukt slechts beperkt. Want autoriteit moet toch steeds weer worden waargemaakt en op gezag­ hebbende prestaties berusten, anders wordt zij puur repressief en verdrukt zij de autonomie. Met autoriteit alleen houd je de celwanden wel overeind, maar veel meer dan dat ook niet, kijk maar naar Noord-Korea. De noodzaak op creatieve wijze tot nieuwe beheersvormen te komen die op bestaand sociaal kapitaal voortbouwen, geldt trouwens niet alleen voor Afrikaanse landen. Ook de oerbossen, de woestijnen, de oceanen, ja zelfs het heelal, ik noem maar wat Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

61

Michiel Keyzer

buitenplaatsen, hebben bestuursvormen op maat nodig die over grote morele auto­ riteit beschikken. Want een politieagent achter elk koraalrif lijkt wat veel gevraagd en met rechtsbeginselen bedoeld voor een koekjesfabriek kom je daar nooit tot goed rentmeesterschap. Wederom, dat laatste heeft veel minder betrekking op actief beheer, dan op het met rust laten en daarmee erkennen van de autonomie van natuurlijke systemen, uit inherent respect maar net als bij de arbeid van de mens zelf zeker ook uit bescheidenheid ten aanzien van inzicht in de betrokken processen. Het erkennen van ecologische waarden is dan veel meer dan het veilig­ stellen van hulpbronnen voor menselijk gebruik. Ook meer op de mens gerichte waarden als de biomassaproductie, biodiversiteit, landschapsbeheer, de lijst is zo lang te maken als die van de waarden, zij hebben een aangepast organigram nodig, te beginnen met de kleinste eenheid, de basiscel, de omvang ervan in de ruimte, de taken en verantwoordelijkheden, de beloningen, ga zo maar door. Hoe kom je daar? Het antwoord heb ik zeker niet paraat, maar ik wil nu wel naar China wijzen, en daarbij enige reclame maken voor het project ‘Chinese lessen voor Afrika’, dat wij kortgeleden in samenwerking met het IFPRI in Washington zijn gestart, meer specifiek met twee Chinese onderzoekers bij IFPRI. Samen met hen ondernam ik afgelopen najaar een korte studiereis in een drietal Chinese provincies. Er namen ook andere Chinese onderzoekers aan deel, onder andere een Chinese hoogleraar uit Wisconsin die onder Mao de eerste stappen richting rurale industrialisatie had leren zetten. Wat ik tijdens die reis in alle toonaarden bevestigd heb gezien, is dat China wordt gerund zonder enig serieuze handhaving van meer dan rudimentaire rechtsbegin­ selen. Dat komt het land op veel kritiek te staan, maar zelf vind ik de voordelen erg interessant, want daar kunnen andere gebieden met een minder goed functio­ nerende rechtsorde veel van leren. Dan denk ik natuurlijk aan Afrika, maar ook bijvoorbeeld aan de, zeg, weke delen van Europa. Dat betreft zeker de in dit opzicht berucht zwakke landen, maar ook Nederland met betrekking tot waarden die ver van de hapklare brokken staan, wetenschappelijk onderzoek is er daar zeker een van. De Chinezen hebben ons met name veel te leren door de manier waarop zij maat­ schappelijke organen via bestuurlijke concurrentie zonder uniforme regelgeving runnen en hoe het naast verdeling van eigendomsrechten ook op verdeling en hiërarchische structurering van autonomie aankomt. Al sinds de keizertijd geldt het pragmatisme ‘laat duizend bloemen bloeien’ van Mao en ‘het doet er niet toe of een kat zwart of wit is, als hij maar muizen vangt’ van Deng. Dit werd in het Westen nogal eens misverstaan als uiting van tolerantie, maar waar het om ging was het aanmoedigen van het experiment, het sociaal laboratorium. Zo is en was de bestuurlijke traditie: experimenteer steeds opnieuw. Probeer van goede resul­ taten te leren. Dwing de voorlopers tot openheid, zodat de anderen het kunnen nadoen. Hieruit komt vaak ook een zekere uniformiteit voort, maar als uitkomst van het concurrentieproces, net als bij het beginsel van een-goed-een-prijs en niet als beginsel vooraf. Wat niet hetzelfde is, hoeft het ook niet te worden. En zo zijn 62 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



3 Wereldvoedselvoorziening

we weer terug bij Confucius, en is, net als in Confucius’ Yi Jing en in Quesnay’s Tableau Économique, de kringloop rond. Nu wil ik zeker niet beweren dat China overal het antwoord op heeft. Ik ben ook fel tegen elk cultuurrelativisme dat een praktijk die ergens werkt ook goedpraat ongeacht westerse morele bezwaren. Toch denk ik dat het Chinese beginsel van bestuurlijke concurrentie in principe heel goed kan worden toegepast met volledig respect voor de grondwettelijk vastgelegde mensenrechten. Ik ben zeker geen jurist, maar als je in de wereld rondkijkt, en wat in rechtstradities rondsnuffelt, dan ontkom je niet aan de conclusie dat het volgens Romeins recht onderverdelen van de wereld in stukjes waarover de eigenaar in volledige vrijheid kan beschikken, toch wel uitzonderlijk en al sinds de afschaffing van de slavernij eigenlijk ook niet bijster consequent is. In Nederland heeft het Romeins recht het eerdere Germaans recht grotendeels verdrongen, dat minder dynamisch was, want civiel en bestuurs­ recht waren nog geheel vervlochten, zoals trouwens nog steeds in de meeste aan landbouw en veeteelt aangepaste culturen het geval is. Dorpsraden hadden het voor het zeggen, die zelden volledige bevoegdheden uitdeelden en daar ook steeds verplichtingen tegenover stelden, en zich daarbij echt niets van enige gemeentewet hoefden aan te trekken. Nogmaals, er is geen simpel voorbeeld voorhanden dat als blauwdruk kan dienen. Maar ik wil wel eindigen met een pleidooi om op terreinen als Europese eenwor­ ding en ontwikkelingssamenwerking elke bestuursvorm als een puur pragmatische constructie te gaan zien, die het absoluut verdient goed te worden onderbouwd voor hij wordt aanbevolen, laat staan via conditionaliteit afgedwongen. Net als de bedrijfsorganisatie te belangrijk is om aan managementgoeroes of financiële whiz kids te worden overgelaten, verdient ook de bestuurlijke organisatie een serieuzere onderbouwing dan ideologische, patriottische, pan-Europese of internationalis­ tische bevlogenheid momenteel kunnen bieden. Daar kan het vakgebied van de welvaartstheorie met zowel kwalitatieve beschouwingen als cijfermatig uitgewerkte optimalisatiemodellen aan bijdragen.

Literatuur Buchanan, J.M., 1968. The demand and supply of public goods. Rand McNally & Co, Chicago, USA, pp. 214. Coase, R.H., 1960. The problem of social cost. Journal of Law and Economics, 3: 1-44. Friedman, M., 1962. Capitalism and freedom. University of Chicago, Chicago, USA, pp. 202. Lancaster, K., 1966. A new approach to consumer theory. Journal of Public Economics 74: 132-157. Lancaster, K., 1971. Consumer demand: a new approach. Colombia University Press, New York, USA, pp. 177. Linnemann, H., De Hoogh, J., Keyzer, M.A. and Van Heemst, H.D.J., 1979. MOIRA, Model of International Relations in Agriculture. North-Holland Publishing Company, Amsterdam, the Netherlands, pp. 379. Fischer, G., Frohberg, K., Keyzer, M.A., Parikh, K.S. and Tims, W., 1991. Hunger: beyond the reach of the invisible hand. International Institute for Applied Systems Analysis, Austria, pp. 182.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

63

Michiel Keyzer Mill, J.S., 1848. The principles of political economy: with some of their applications to social philosophy. Savill and Edwards, London, UK, pp. 1163. Rosen, S., 1974. Hedonic prices and implicit markets: product differentiation in pure competition. Journal of Political Economy 82: 34-55. Varian, H.R., 1993. Intermediate microeconomics, a modern approach. (3rd ed.). W.W. Norton & Company, New York, USA, pp. 623. Westerman, F., 1999. De graanrepubliek. Atlas, Amsterdam, pp. 254.

64 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

HOOFDSTUK 4 LEIDEND IN MODELSTUDIES: EEN KWESTIE VAN VALLEN EN OPSTAAN Hans van Meijl

4.1 Landbouwhervormingen als rode draad Op een bankje op de top van een heuvel, uitkijkend over het prachtige heuvel­ achtige landschap van Kent, met een pril lentezonnetje op onze nog erg witte huid, vertelt Gerrit Meester me over zijn tijd op het LEI en bij LNV. Ik ben dan net op het LEI begonnen en mag met hem mee naar Wye College Kent om de structurele veranderingen binnen de landbouw te bespreken. Turend in de verte vertelt Gerrit, alsof hij college geeft, dat de landbouwhervor­ mingen de rode draad in zijn leven geworden zijn en dat hij zowel de komst van veel maatregelen heeft meegemaakt als ook de omvorming en afbraak. Hij was blij dat hij zich eerst een goede wetenschappelijke basis verworven had bij het LEI, uitmon­ dend in zijn proefschrift. Later kon hij die goed gebruiken toen hij als rechterhand van diverse ministers en als CSA-woordvoerder deelnam aan de onderhandelingen over het landbouwbeleid in Brussel. Zijn onafhankelijke opstelling bleek vaak van waarde om politieke tegenstellingen te overbruggen. Zijn eerste studies op het LEI stonden in het teken van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Hij hield het hele arsenaal aan beleidsinstrumenten van het landbouwbeleid kritisch tegen het licht. De publicaties werden zowel beroemd als berucht. Beroemd door de gedegen en gedetailleerde analyses en berucht omdat er toch zijn ‘vrij liberale’ gedachtegoed doorheen straalde. Dit leidde ertoe dat een van de twee publicaties pas een jaar later mocht verschijnen. Als hij dit memoreert in het Kentse heuvellandschap, kan hij een lachje niet onderdrukken: veel zaken die hij toen aan de orde stelde, zijn nu in de praktijk gerealiseerd. Om de overproductie en uitwassen van het GLB tegen te gaan zijn er onder meer productiequota voor melk gekomen. Als CSA-woordvoerder heeft hij de MacSharry-hervormingen van dichtbij meegemaakt. De grote verschuiving in het GLB was begonnen: van markt- en prijs­ beleid naar inkomensbeleid, gevolgd door Agenda 2000 en de Fischler-hervorming van 2003. En nu beleven we een omslag naar een meer territoriaal beleid en belo­ ningen verbonden met maatschappelijke waarden.

4.2 Intermodel als leerervaring Gerrit knippert met zijn ogen en dwaalt kennelijk wat terug in zijn gedachten. Dan vertelt hij over een minder succesvolle periode op het LEI. Hij werd projectleider van Intermodel dat alle ontwikkelingen in de Nederlandse landbouw en het land­ bouwbeleid diende te modelleren. Hiervoor zouden allerlei modellen aan elkaar gekoppeld moeten worden. Het alomvattende model is er niet gekomen. Hij zocht de Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

65

Hans van Meijl

oorzaak bij zichzelf, en zei dat hij niet de juiste projectleider was. Leiding geven aan een divers team en projectmatig werken, dat viel niet mee. Keuzes maken is lastig, zeker als het team jong en onervaren is en ieder een andere taal spreekt vanwege andere opleidingen. Maar er verschijnt weer een glimlach als hij terugdenkt aan de toenmalige manier van werken. Het LEI was een van de eerste instituten die een computer had en wel een enorme mainframe computer. Hier diende je met pons­ kaartjes alles in te voeren, de machine draaide uren en als je dan een kleine fout had gemaakt dan kon je weer helemaal opnieuw beginnen. Maar dit was nog niet alles. Het verzamelen van data van bedrijven was de kerntaak van het LEI en hier diende alles voor te wijken. Dit was ook de primaire taak voor de computer. Analy­ tisch onderzoek kwam op de tweede plaats. Gelukkig stond de directeur toe dat ze ’s nachts of in de weekeinden op de computer mochten werken. ‘Nou ja’, sluit hij af, ‘je begrijpt dat dit ook niet bevorderlijk was voor zo’n gecompliceerd model’. Adem­ loos heb ik geluisterd en mijn interesse voor het GLB, modellen en Europese zaken is aangewakkerd. Dan zetten we onze wandeling voort door het fraaie landschap.

4.3 Sleutelrol Ondanks het mislukken van Intermodel is het LEI nu leidend in Europa geworden voor de modellering van de hervormingen van het GLB en voor het uitvoeren van toekomstgerichte modelstudies. In opdracht van DG-Agri verricht het LEI nu studies zoals ‘SCENAR 2020’, Agriculture in the global economy en Modulation die een belangrijke input vormen voor het toekomstige landbouwbeleid in de EU. Ook de Europese boerenorganisatie Copa-Cogeca en grote bedrijven zoals Bayern-Syngenta vragen het LEI om wetenschappelijke bijstand voor de komende GLB-hervormingen en de discussies over de Lissabonstrategie. In het bereiken van deze positie heeft Gerrit Meester een sleutelrol gespeeld. In The competitive advantage of nations (1990) laat Michael Porter een diamant schitteren. Om een concurrentievoordeel te behalen (om de diamant te laten schitteren) is een veeleisende lokale vraag nodig die tot een nationaal voordeel leidt. Een sterke trendsettende lokale vraag helpt lokale bedrijven om op globale trends te antici­ peren. De overheid kan hier ook de helpende hand bieden als zij een vroege vraag creëert naar geavanceerde producten en zich richt op het creëren van specifieke factoren die moeilijk te imiteren zijn. Al deze zaken kwamen in Meester samen. Hij had zowel een been in de wetenschap als in het beleid. Als bruggenbouwer tussen beleid en onderzoek initieerde hij het juiste onderzoek. Hij wist welke onderwerpen op termijn van belang zouden worden en hij kon zo een visie voor de langere termijn voor het onderzoek uitzetten. Hij realiseerde zich als geen ander, ingegeven door zijn ervaring met Intermodel, dat het gebruik van modellen daarbij complex was en grote investeringen vereiste.

4.4 Economische studies De eerste studies die Frank van Tongeren en ondergetekende voor hem uitvoerden waren WTO-analyses. Om dit goed te doen, besefte Gerrit Meester dat er behoefte was aan kwantitatieve analyses op wereldniveau. Dit was echter geen sinecure voor 66 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



4 LEIdend in modelstudies

een instituut dat bijna alleen maar over Nederlandse modellen beschikte. Gerrit stimuleerde samen met Vinus Zachariasse dat het LEI lid werd van het Global Trade Analyses Consortium (GTAP) onder leiding van Tom Hertel. Aan dit consortium nemen de belangrijkste internationale instellingen op het gebied van handel deel zoals de WTO, EC, OECD, UNCTAD en FAO en verder diverse agrarische instituten zoals USDA-ERS, ABARE (Australische LEI), Von Thünen-Institut (Duitse LEI), FOI (Deense LEI) en dus ook sinds 1996 het (Nederlandse) LEI. Mede door de vragen van Gerrit kon het LEI op het gebied van WTO excelleren. De studies hadden als een van de eerste al veel aandacht voor ontwikkelingslanden en vormden ook de kwantitatieve onderbouwing voor de studie naar de gevolgen van totale liberalisering van de handel in landbouwproducten Boeren bij vrijhandel (Massink en Meester, 2002; Van Meijl en Van Tongeren, 2002). Een hoogtepunt was dat het LEI ook de algemene impactstudie mocht uitvoeren van de nieuwe Doha-ronde voor het minis­ terie van Economische Zaken. Deze spraakmakende en veel geciteerde studie werd gepubliceerd in het economisch toptijdschrift Economic Policy (Francois et al., 2005). Net zoals op het bankje in de Kentse heuvels hield Gerrit van ver wegkijken in het onderzoek. Niet alleen de problemen van vandaag en morgen zijn van belang maar vooral ook wat er op ons afkomt over vijf jaar, over 10 jaar of zelfs over 50 jaar. Echter de toekomst is uiterst onzeker en scenarioanalyses zijn dan geschikte middelen om die onzekerheid in kaart te brengen. ‘Gegeven al de onzekerheden, wat zijn dan de no-regret-opties voor beleid?’, is een bekende vraag van Gerrit. De basis voor veel scenario- en projectiestudies werd gelegd in het China2020-project (Foto 4.1) onder leiding van Jaap Post samen met de club Jikun Huang van CCAT (Huang et al., 2004). Gerrit had de rol van initiator en van het wetenschappelijke geweten: ‘om te begrijpen wat er gaande was in de wereld diende men meer te weten van het reus­ achtige en dynamische China’. De reizen naar Beijing, Sanya en Shanghai toonden aan dat de wil en inzet om economisch vooruit te komen in China ongelooflijk was. Vanuit de interesse voor de toekomst namen we ook regelmatig deel aan de World Market Outlook Conference onder leiding van Loek Boonekamp van de OESO.

Foto 4.1 Betrokkenen bij het China2020-project. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

67

Hans van Meijl

Hier komen alle belangrijke spelers op het gebied van projecties voor agrarische markten informeel samen. Het hoogtepunt vormde het bezoek aan Brazilië dat zich ontwikkelt tot de voedselaanbieder voor de wereld: ‘Wilde men iets zeggen over agra­ rische markten dan diende men van deze grote en dynamische aanbieder kennis te hebben’. De reis overtrof alle verwachtingen en Gerrit kon overal over meepraten: met beleidsmakers, grootgrondbezitters, industriëlen tot en met de technische installaties in de suikerfabrieken. Met name de enorme suikerrietfabriek was fascinerend. Alle economische wetten deden hier opgeld. De fabriek stond temidden van een enorme suikerrietplantage in de vorm van een cirkel en de diameter van de cirkel werd puur bepaald door de suikerprijzen en de transportkosten om het suikerriet naar de fabriek te brengen: Von Thünen met zijn theorie over de allocatie van landbouwproductie in optima forma. Gerrit berekende de productiekosten en kon bijna niet geloven hoe laag de kostprijs was. De bagasse (wat overblijft van suikerriet nadat de suiker eruit is gehaald) werd gebuikt om de fabriek en het gehele proces van elektriciteit te voor­ zien en daarnaast werd nog energie geleverd aan het elektriciteitsnet. De fabriek produceerde niet alleen suiker maar ook ethanol als biobrandstof voor auto’s. De verhouding hiertussen werd puur bepaald door de prijs van benzine ten opzichte van suiker. Verder werden we op deze tocht ook met een privé militair vliegtuig naar de Mato Grosso gevlogen. De grootte van de katoen- en sojavelden was onvoorstelbaar. Gerrit was overigens vaak een kritische geest te midden van de traditionele projectie-economen. Hij verbaasde zich er telkenmale over dat zij geen oog hadden voor de elementen van de New Food economy zoals ketens, macht, schaalvoordelen, productdifferentiatie, en dergelijke.

4.5 Integrale analyses Als voorzitter van de wetenschappelijke adviesgroep van EU-Ruralis stimuleerde Meester de samenwerking van de economische modellen van het LEI met biofy­ sische modellen om duurzaamheidsaspecten (People, Planet en Profit) beter in kaart te brengen. Dit leidde tot een vruchtbare samenwerking met PBL (IMAGEmodel), WUR-LAD (landallocatie CLUE-model) en Alterra (interface) (Klijn et al., 2005; Rienks et al., 2008). Het startpunt was een vervolgstudie op de WRR-studie Grond voor keuzen (WRR, 1992). Gerrit benadrukte dat het niet alleen moest gaan om technische optimalisatie maar om economische optimalisatie, waarbij rekening werd gehouden met instituties. Gerrit steunde de samenwerking met niet-economen maar hij bleef toch altijd wat kritisch als de modellen de zekerheid van de econo­ mische basis verlieten. Voortbouwend op al deze ervaringen werd de Scenar2020-studie naar de toekomst van de landbouwmarkten en rurale gebieden voor DG-Agri de grote uitdaging voor de modellengroep van het LEI (Nowicki et al., 2006, Banse et al., 2008a). Het was het droomproject van Gerrit Meester, omdat alles hierin samenkwam. Het was toekomstgericht, het ging van wereldniveau tot regionaal niveau, het bestu­ deerde de landbouw in detail maar ook in zijn verbindingen met de rest van de 68 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



4 LEIdend in modelstudies

economie, alle vormen van beleid dienden expliciet meegenomen te worden van landbouw-, handels- tot energie(biobrandstoffen)beleid en alle ontwikkelingen dienden vanuit duurzaamheid ofwel triple-p te worden geanalyseerd. Modelmatig was de verschuiving binnen het landbouwbeleid van beleid gericht op goederen naar een territoriale focus een grote uitdaging. Dit leidde tot het nu al bijna stan­ daardmodellenraamwerk oftewel de modellentrechter van het LEI (Figuur 4.1). De mondiale en niet-landbouwdimensie wordt gemodelleerd door het algemeen even­ wichtsmodel LEITAP (in combinatie met het biofysische IMAGE-model). ESIM voegt het detail binnen de landbouwmarkten in Europa toe en CAPRI het regionale detail en expliciete modellering van het GLB. Clue-s van WUR-LAD voegt de landallocatie toe naar grid-niveau. Gestuurd door de vooruitziende blik van Gerrit Meester kon het LEI ook innovatief onderzoek doen. Ook al was hij zelf sceptisch over de economische haalbaarheid en het nut van biobrandstoffen, hij vond dat dit meegenomen diende te worden, omdat het de toekomst van landbouwmarkten sterk kon beïnvloeden. Hierdoor was het LEI de eerste die biobrandstoffen modelleerde en de effecten van biobrandstoffen doorrekende op landbouwmarkten. Het innovatieve werk werd gepubliceerd in de European Review of Agricultural Economics (Banse et al., 2008). De laatste innovatie die is mogelijk gemaakt door EU-Ruralis en het modulatieproject voor DG-Agri, is het modelleren van het beleid voor de tweede pijler van het GLB (zie o.a. Nowicki et al., 2009). In de loop van de tijd werden de voelsprieten voor timing van onderzoek geperfec­ tioneerd. Hij voelde aan dat de hoge wereldprijzen een hot issue werden en hij had het gevoel dat veel analyses behoorlijk overdreven werden. Hij maakte zelf al een duidelijke basisanalyse en binnen twee weken dienden wij deze uit te werken tot een publicabel rapport (Banse et al., 2008b). Timing was cruciaal! De presentatie voor de talrijke persvertegenwoordigers vond tegelijkertijd in Rome door de minister tijdens de Wereldvoedselconferentie en in Den Haag plaats voor journalisten met achtergrondvragen. Je had hiermee een groot effect: diverse keren in het NOSjournaal op Ned1, RTL 4 en in vele kranten en vakbladen.

Wereld EU/nationaal NUTS II Grid

Agrarische sector

Rest van de economie

LEITAP-IMAGE ESIM CAPRI CLUE-s

LEITAP Geen model beschikbaar: downscaling

Figuur 4.1 Modellentrechter binnen Scenar2020.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

69

Hans van Meijl

4.6 Conclusie In het voorgaande heb ik willen aantonen dat Gerrit Meester als veeleisende, goed ingevoerde maar ook begripvolle klant een cruciale rol heeft gespeeld in de ontwikkeling van het LEI op het gebied van beleidsmodellen. Bij de komende beleidshervormingen zal hij zelf niet actief zijn. Maar we blijven in zijn geest werken, want zijn gedachtegoed zit verankerd in de modellentrechter en de onderzoekers van het LEI. Het gat dat hij achterlaat is groot, maar mogelijk heeft hij ons sterk genoeg gemaakt om op eigen benen te staan. Het was een grote eer om Gerrit Meester als klant, collega en wijze vriend te hebben. Zijn kritische houding bracht ons tot waar we nu staan en daar kunnen we erg trots op zijn.

Literatuur Banse, M., Van Meijl, H., Tabeau, A. and Woltjer, G., 2008. Will EU biofuel policies affect global agricultural Markets? European Review of Agricultural Economics, 35: 117-141. Banse, M., Helming, J., Nowicki, P. and Van Meijl, H., 2008a. Future of European agriculture under different policy options. Agrarwirtschaft, 57: 156-164. Banse, M., Nowicki, P. and Van Meijl, H., 2008b. Why are current world food prices so high? LEI report 2008-40. Francois, J., H. van Meijl and F. van Tongeren, 2005. Trade liberalisation in the DOHA Development Round. Economic Policy: 351-391. Huang, J., Hu, R., Van Meijl, H. and Van Tongeren, F., 2004. Biotechnology boosts to crop productivity in China: trade and welfare implications. Journal of Development Economics, 75: 27-54. Klijn, J.A., Vullings, L.A.E., Van de Berg, M., Van Meijl, H., Van Lammeren, R., Van Rheenen, T., Veldkamp, A., Verburg, P.H., Westhoek, H. and Eickhout, B., 2005. The EURURALIS study: Technical document, Alterra-rapport 1196, Alterra, Wageningen, the Netherlands. Massink, H.F. en Meester, G., 2002. Boeren bij vrijhandel. Ministerie van LNV, Den Haag. Nowicki, P., Van Meijl, H., Knierim, A., Banse, M., Helming, J., Margraf, O., Matzdorf. B., Mnatsakanian, R., Reutter, M., Terluin, I., Overmars, K., Verhoog, D., Weeger, C. and Westhoek, H., 2006. Scenar 2020 – Scenario study on agriculture and the rural world. Contract No. 30 – CE-0040087/00-08. European Commission, Directorate-General Agriculture and Rural Development, Brussels. Nowicki, P., Hart, K., Van Meijl, H., Baldock, D., Banse, M., Bartley, J., Van Bommel, K., Helming, J., Jansson, K., Jansson, T., Terluin, I., Van der Veen, K.H. Verhoog, D., Verburg, P. and Woltjer, G., 2009. Study on the impact of modulation. – Contract No. 30–CE-0200286/00-21. European Commission, Directorate-General Agriculture and Rural Development, Brussels. Porter, M.E., 1990. The competitive advantage of nations. The Free Press, New York. Rienks, W.A., Balkema, A., Banse, M., Eickhout, B., Geijzendorffer, I., Van Meijl, H., Van den Heiligenberg, H., Overmars, K., Prins, A.G., Staritsky, I., Tabeau, A., Verburg, P., Verweij, P., Vullings, W., Westhoek, H. and Woltjer, G., 2008. Eururalis: an integrated impact assessment framework to support policy discussion about the future of Europe’s rural areas. Van Meijl, H. and Van Tongeren, F.W., 2002. The Agenda 2000 CAP reform, world prices and GATT-WTO export constraints. European Review of Agricultural Economics, Vol 29: 445-470. WRR, 1992. Grond voor keuzen – vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap, Den Haag.

70 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

HOOFDSTUK 5 ECONOMISCH ONDERZOEK EN LANDBOUWBELEID: EEN DYNAMISCHE RELATIE Albert Vermuë

5.1 Inleiding Onderzoek en beleid zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Geen beleid zonder eerst een grondige impactanalyse. Geen aanpassing zonder een evaluatie vooraf. Geen begrip van een probleem, zonder dat eerst onderzoekers zich er grondig over hebben gebogen. Wel is de invloed van onderzoek op het beleid vaak heel verschillend. In het beleid rondom voedselveiligheid en veterinaire zaken speelt onderzoek een zeer promi­ nente rol. Ook het visserijbeleid kan niet zonder de ondersteuning van de biologen. Wat is de invloed van het economisch onderzoek en economen op het landbouw­ beleid? Leggen ze de bouwstenen voor het beleid of hanteren ze de sloophamer? En is die invloed de afgelopen jaren veranderd? Speelt daarbij ook de voorkeur van de onderzoekers een rol? Of blijven de politici, beïnvloed door de tijdgeest de geestelijke vaders van het beleid? Een poging tot verheldering.

5.2 Wat was ook alweer het ‘landbouwprobleem’? Overheden in veel westerse landen weten niet altijd goed raad met de landbouw­ sector. In groeiende economieën neemt het aandeel van de primaire sector in het nationaal product af. Dat is bijna een wetmatigheid, zeker op het moment dat de industrialisatie van de economie goed van de grond komt. De landbouw is in die tijd veelal kleinschalig georganiseerd en kent een relatief lage arbeidsproductivi­ teit. Vanuit de doelstelling van groei van het inkomen is het dus positief dat arbeid wegtrekt uit de landbouw, veelal naar de industrie, later ook naar de dienstensector. Dat is ook jarenlang de trend geweest in vrijwel alle OESO-landen, en in de meeste is dat het nog. Hoe groter het inkomensverschil, hoe sterker de arbeidsmobiliteit. Maar hoe logisch en positief een dergelijke aanpassing ook lijkt, vanuit de landbouw bezien is zij toch wat zuur. Want om het gemiddeld inkomen in een land te laten groeien, moeten er minder mensen in de landbouw werkzaam blijven. En om dat te bereiken, moeten de inkomensverschillen redelijk groot zijn. Geen minister van Landbouw die met een dergelijk verhaal graag de boer op wil. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in veel landen een beschermend landbouw­ beleid is gevoerd. Het was onderdeel van de New Deal van Franklin D. Roosevelt, maakte prominent onderdeel uit van het eerste verdrag dat de samenwerking in Europa regelde en speelt al sinds jaar en dag een rol in het beleid van bijvoorbeeld Japan. Ook kende Nederland voor de toetreding tot de Europese Economische Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

71

Albert Vermuë

Gemeenschap (EEG) een uitvoerig beleid dat tot doel had de inkomens van werkenden in de landbouw te ondersteunen. Zo bestond er in de jaren dertig een menggebod voor inlandse tarwe, waarmee buitenlandse invoer werd beperkt. Ook na de oorlog speelden er discussies – vriendelijke en minder vriendelijke – tussen de ministers van Landbouw en Financiën, wat het landbouwbeleid zou mogen kosten.

5.3 Waar falen markten? Het is niet zo gemakkelijk te achterhalen of het onderzoek een belangrijke rol heeft gespeeld bij het besluit te komen tot een inkomensbeleid voor de landbouw. Soms speelden ook meer toevallige argumenten een rol. In de Verenigde Staten wilde men met de New Deal – met daarin belangrijke nieuwe landbouwwetgeving – de crisis van de dertiger jaren te lijf. Tevens speelde mee dat men voor bepaalde bevolkings­ groepen een emancipatie nodig achtte. In het Europa van na de oorlog waren de regeringsleiders ervan overtuigd dat voor eens en altijd met honger op het continent moest worden afgerekend. Een landbouwbeleid moest daarvoor zorgen. Uiteraard is het beleid gestoeld op analyses van vooral inkomensontwikkelingen. Die gaven veelal aan dat er grote verschillen waren tussen andere sectoren en de landbouw. En in veel landen zijn grote inkomensverschillen voor politici geen aanbeveling. Maar in ieder geval heeft het onderzoek het beleid voorzien van een zekere wetenschappelijke onderbouwing, toen het beleid er eenmaal was. Dat was veelal een legitimatie achteraf, waarbij de kernvraag gold: waarom eigenlijk een landbouwbeleid? Of anders gezegd: waarom moet het normale marktmechanisme van vraag en aanbod worden gecorrigeerd? Faalt de markt? Voor het Nederlandse taalgebied is deze vraag denk ik het duidelijkst beantwoord door J. de Hoogh (1990). Zijn redenering komt er kortweg op neer dat in een sector waar grote technologische vooruitgang wordt geboekt (hogere opbrengsten per dier en plant), waar de vraag relatief inelastisch is (de maag is immers beperkt) en waar door de bedrijfsstructuur (veelal familiebedrijven) het aanbod per definitie traag reageert op prijsveranderingen, er altijd de neiging zal zijn tot onderbeloning. Onderbeloning zit volgens die redenering als het ware ingebakken in de structuur van de landbouwsector zelf en beleid is dus nodig om dit te corrigeren. Er zijn ook andere argumenten en theorieën aangevoerd die een fundering moe(s) ten leggen onder een beschermend landbouwbeleid.Veelal komen ze neer op de structuur van de kosten (relatief veel vaste kosten), de structuur van de productie (familiebedrijven hebben de verschillende productiefactoren zelf in handen en reageren daardoor anders dan de klassieke economietekstboeken suggereren), de inelasticiteit van zowel vraag als aanbod en ook de bijzondere positie die landbouw inneemt in de economie. In het verleden betrof het laatste argument vooral de grote (regionale) economische betekenis van de landbouw, het feit dat voedselvoorziening zo cruciaal is voor een land dat men er grip op wil houden (voedselzekerheidsargument).

72 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



5 Economisch onderzoek en landbouwbeleid

Tegenwoordig verschuift de redenering veelal naar de constatering dat landbouw­ productie gepaard gaat met de ‘levering’ van diensten waar geen markt voor bestaat, maar waar we toch als samenleving een waarde aan toekennen. Het betreft dan zaken als landschap, het bevolkt houden van het platteland, het leveren van een bijdrage aan het beheer van natuurlijke hulpbronnen als water en biodiversiteit, etc. De term multifunctionele landbouw geeft deze verzameling van redeneringen het best weer.

5.4 De omslag: het scheidslijnrapport Wat ook de exacte feitelijke redenen en argumenten zijn geweest voor een bescher­ mend landbouwbeleid, de beleidsmakers zijn uiterst creatief geweest in het ontwikkelen van instrumenten om een beleid van inkomensondersteuning vorm te geven. Veelal robuust begonnen, werd het al snel noodzakelijk de instrumenten en regels te verfijnen. In Europa werden in beginsel vooral marktinstrumenten ingezet om de inkomens te beïnvloeden. Een breed pallet aan marktordeningen werd ontworpen, vaak met eigen regels en eisen. En veelal met een eenduidig doel: zorgen dat door het beleid de prijzen gunstig beïnvloed worden. In een situatie van import was dat ook relatief eenvoudig. Heffingen aan de grens zorgden ervoor dat de invoer beperkt bleef. Systemen van publieke opslag zorgen voor het dempen van de gebruikelijke seizoensfluctuaties in de prijzen en programma’s om de interne afzet te vergroten of de export te ondersteunen vormden het sluitstuk. In economentaal: het aanbod beperken, de prijsfluctuaties dempen en de vraag verruimen. Een kind kan de was doen, zo lijkt het. Het beleid kwam dan ook pas serieus onder druk te staan, toen de situatie op de markten drastisch veranderde. De mechanismen die daartoe aanleiding gaven en de consequenties ervan voor het beleid zijn waarschijnlijk nooit inzichtelijker beschreven dan in het befaamde WRR-rapport Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening (Meester en Strijker, 1985). Het rapport (Foto 5.1) maakt duidelijk dat rond de periode eind jaren zeventig – begin jaren tachtig, de Europese Gemeenschap grosso modo van importeur, exporteur werd. Dit gebeurde vooral onder invloed van een technische ontwikkeling waarbij de landbouw steeds productiever werd. Het eerder beschreven beleid van marktordening via een restrictief importbeleid, werkte niet meer om de prijzen op een bepaald niveau te houden. Veel meer aandacht moest besteed worden aan interne afzetprogramma’s en vooral aan het verlenen van exportsteun. De markten moesten worden ‘geruimd’. De beleids­instrumenten daarvoor kosten veel meer geld dan een –toen nog – relatief eenvoudige ingreep via een grensmaatregel. Bovendien leidde het tot handelspolitieke spanningen. Agrarische grootmachten hadden al moeten toestaan dat de EG-markt lastig toegankelijk was, nu moesten landen als de Verenigde Staten en Canada ook nog eens met lede ogen aanzien dat Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

73

Albert Vermuë

Foto 5.1 WRR-voorstudie Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening.

de EG steeds meer een concurrent werd op de exportmarkt voor bijvoorbeeld graan. Een concurrentie die ook nog eens tot stand kwam doordat in Europa ruimhartig met exportsteun werd omgesprongen.

5.5 Het falen van het beleid Het is rond dezelfde periode dat bij onderzoekers de belangstelling voor de effecten van het beleid toenam. Zoals gezegd werden in de jaren tachtig de internatio­ nale effecten van het landbouwbeleid steeds meer zichtbaar. Markten wereldwijd stonden onder druk en bepaalde exporteurs zagen hun marktaandelen teruglopen. Europa en de Verenigde Staten maakten afspraken over hoeveel graan de EG met steun op de wereldmarkt mocht brengen. Dit was tevens de periode die in het beleid bekendstaat als Reaganomics. Het beleid van de toenmalige Amerikaanse president om de belastingen te verlagen, de over­ heidsuitgaven te korten, door een ‘krap-geld-politiek’ de inflatie laag te houden en vooral ook de economie te dereguleren. Ideologisch was kortom de tijd rijp om eens goed te kijken naar de vermeende vruchten van al dat landbouwbeleid. Was eerder in de geschiedenis de (nationale) inkomensverdeling een belangrijk thema, nu werd weer meer aandacht gericht op het vergroten van de nationale welvaart en het versterken van de aanbodzijde van de economie. Gerrit Meester heeft aan dit onderzoek ijverig meegedaan. Zijn promotie bestond uit een aantal artikelen waarin hij onder andere inging op de (welvaarts)economische effecten van het landbouwbeleid en op de beleidskeuzen die de overheid had (zie o.a. Meester, 1979 en 1980). Conclusie: vanuit de economische theorie bezien is een beleid gericht op het beïnvloeden van prijzen suboptimaal. Productiefactoren 74 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



5 Economisch onderzoek en landbouwbeleid

blijven te lang vastzitten in de sector en aldus wordt de noodzakelijke aanpassing slechts vertraagd. En: eigenlijk valt er aan een restrictief prijsbeleid – een mooi woord voor prijsverlagingen – niet te ontkomen. Van groter gewicht voor het denken over het landbouwbeleid in internationaal perspectief is denk ik de serie studies die de Organisatie voor Economische Samen­ werking en Ontwikkeling (OESO) vanaf halverwege de jaren tachtig het licht liet zien. Zij legden toch wel de manco’s van het bestaande landbouwbeleid bloot. Productiebeheersing, zo werd de beleidmakers door de in Parijs gevestigde organi­ satie geleerd, levert weliswaar op termijn een bijdrage aan een zeker prijsbehoud. Maar het is de vraag of dit op langere termijn standhoudt. Immers, zo luidt de redenering, de arbeid en andere productiefactoren blijven in de sector aanwezig. Beperking van hun mogelijkheden zal er zeker toe leiden dat ze elders worden ingezet. Beperking van de productie in één bepaalde teelt, heeft daarom het risico dat de problemen (van lage prijzen) overslaan naar andere producties of teelten. Het voedde bij beleidsmakers de argwaan tegen verdergaande productiebeperking. Zuivel was tot daar aan toe. Maar als je met een quotering van graan begint, dan eindig je met quota voor spruitjes, was een veelgehoorde redenering. Ook via andere analyses zaagde de OESO aan de stoelpoten van het klassieke landbouwbeleid. Want wie profiteert er eigenlijk van al dat beleid, was de vraag die werd gesteld. Uiteraard had het antwoord op die vraag te maken met verde­ lingsvraagstuk. Grote bedrijven profiteren meer van een generiek prijsbeleid dan bedrijven die minder produceren. Maar fundamenteler was de vraag of de middelen überhaupt wel terechtkwamen bij de doelgroep. De vraag dus of hogere prijzen van landbouwproducten wel automatisch leiden tot hogere inkomens. Via analyse naar de transfer efficiency werd duidelijk gemaakt dat, indien een prijs­ beleid lang wordt doorgevoerd, de baten geleidelijk steeds minder ten gunste komen aan de producenten. En daar was het toch allemaal om te doen. De uitkomsten van het onderzoek gaven aan dat een prijsbeleid veelal leidt tot meer input van productiemiddelen als kunstmest en gewasbeschermingsmiddelen, maar ook tot meer investeringen in duurzame kapitaalgoederen als machines en gebouwen. En daarnaast is er een belangrijk mechanisme dat ertoe leidt dat een deel van ‘de baten’ kapitaliseert in de schaarste productiefactor. Veelal is dat grond, maar soms ook een bestaand productiequotum. Zo eindigt een beleid dat bedoeld is om inkomens te ondersteunen met hogere prijzen voor grond en quota. En dat is uiteraard voor jonge ondernemers eerder een barrière dan een stimulans om in de sector te starten. In Nederland is dat effect heel duidelijk te zien bij de melkquotering: bedoeld als onderdeel om de melkprijs op een aanvaardbaar niveau te houden, is het instru­ ment uitgegroeid tot een noodzakelijke extra investering voor diegenen die in de sector starten. Het is wat dat betreft geen wonder en zeker verstandig dat momen­ teel om een zachte landing van het instrument wordt gevraagd. Cijfers van de OESO geven aan dat bij een prijsbeleid dat langer wordt doorgevoerd, slechts 20 tot 25% van de economische kosten tot hogere inkomens voor de producenten leidt.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

75

Albert Vermuë

Maar wat dan wel? Onderzoekers mogen aangeven dat beleid op lange termijn minder goed werkt, maar is er een alternatief? Volgens de OESO-analyses uit de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw moet dat vooral gezocht worden bij directe betalingen. Daarvan is de transfer efficiency het hoogst en dus het effect op het inkomen het meest direct. Directe betalingen moeten daarvoor bij voorkeur ontkoppeld zijn van de productie. Anders leiden ze alsnog tot extra productie en daarmee tot bederf van de markten van de producenten die juist gesteund moeten worden. Bijkomend voordeel daarvan is dat ontkoppelde toeslagen handelspolitiek het minst omstreden zijn, juist ook omdat hun effecten op de productenmarkten beperkt is. Het mag dan even geduurd hebben voordat de Europese beleidsmakers de wijze aanbevelingen van de OESO-economen hebben overgenomen, inmiddels zijn ontkop­ pelde directe inkomenstoeslagen hét instrument uit het Europees landbouwbeleid om het inkomen van producenten te steunen. Gestart bij de MacSharry-hervorming (1992), via Agenda 2000 (1999), de Mid Term Review (2004) en de Health Check (2008), steeds opnieuw neemt de prijsbescherming af, het aandeel directe onder­ steuning toe en wordt die steun steeds minder gekoppeld aan de productie of de productiefactoren.

5.6 Naar nieuwe grondslagen? Toch knaagt opnieuw de onzekerheid. Het EU-beleid mag dan volgens economen steeds efficiënter zijn ingericht, het is tegelijkertijd zijn ziel kwijt. Het heeft nauwelijks nog de pretentie de markten te willen beïnvloeden, de handelspolitieke afspraken maken dat sowieso erg moeilijk. Tegelijkertijd is het inkomensargument – de oude doelstelling – zeker in Nederland zeer verbleekt. Het ontvangen van een paritair inkomen is nauwelijks nog een onderwerp van politiek debat. Producenten worden tegenwoordig tegemoet getreden als ondernemers (zie ministerie LNV, 2005). En ondernemers die in staat moeten worden gesteld hun eigen inkomen te verwerven. Ruimte in regelgeving, ondersteuning bij onderzoek en innovatie zijn de instru­ menten die bij een dergelijk beleid horen. In het politieke debat in Nederland is het Europees landbouwbeleid een splijtzwam geworden tussen de pleitbezorgers van de stelling dat Nederland te veel aan Europa betaalt, en de verdedigers van een sterke agrarische sector. En ook in Europa gaat het in het debat en bij de besluitvorming minstens zoveel over de vraag hoe een besluit voor een specifiek land uitvalt, dan over de echte doelen van het beleid. Moet er nog wel een beleid zijn dat collectief zorgt voor een inkomensherverdeling ten gunste van de landbouw? En als dat al zo is, moet dat dan op Europese schaal plaatsvinden? Het onderzoek geeft hier geen antwoorden op. En het is uiteraard ook niet de (hoofd)taak van onderzoekers om de doelen van het beleid te formuleren. Wel roeren beleidsmakers en politici zich over dit onderwerp. En waar rondom het thema van de onvolkomenheden van het beleid vooral de Engelssprekende opinie­ leiders de boventoon voerden, in dit debat zijn het vooral de niet-Engelstaligen die van zich laten horen. In Frankrijk wordt met verve gesproken over la double role de 76 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



5 Economisch onderzoek en landbouwbeleid

l’agriculture: het feit dat landbouw meer is dan het slechts produceren van goederen voor de markt. Ook in Oost- en Zuid-Europa en delen van Scandinavië heeft het argument van de multifunctionele landbouw veel aanhangers onder beleidsmakers. Over de precieze invulling van die multifunctionaliteit lopen de opvattingen nogal uiteen. Soms gaat het om het bevolkt houden van het platteland, soms om een deel van de (beroeps)bevolking op het platteland te houden, soms wordt gewezen op de rol van landbouw als drager van het cultuurlandschap. Tegelijkertijd speelt mee dat het ontvangen van door de EU gefinancierde inkomenstoeslagen, in genoemde landen een bijdrage levert aan een positieve betalingspositie vis à vis de EU. In Nederland heeft Cees Veerman een poging gedaan het beleid van een nieuwe grondslag te voorzien. Is zijn essay Landbouw verbindend voor Europa? (2006) gaat hij op zoek naar de oude drijfveren voor Europese samenwerking en naar toekomstgerichte redenen waarom een Europees landbouwbeleid nodig is en blijft. Volgens Veerman vindt de oorsprong van de Europese samenwerking zich in de wens (opnieuw) te komen tot een culturele eenheid van Europa en de fragmentering van het continent ongedaan te maken. Redenerend vanuit de toekomstige ontwikkelingen die op de landbouw en het landelijke gebied afkomen, formuleert hij vervolgens een viertal doelstellingen/ functies die leidend moeten zijn voor het beleid in de toekomst: • duurzame productie van voedsel, waardoor we ook in een instabiele wereld niet geheel afhankelijk zijn van importen; • ruimte waar collectieve goederen als natuur- en landschapswaarden, vastleg­ ging van CO2 tot hun recht kunnen komen; • steunen van regio’s die zonder bemoeienis van de overheid niet kunnen concur­ reren op de wereldmarkt, en waar productie omwille van een publiek belang gerechtvaardigd is; • bieden van ruimte voor het ontwikkelen op het platteland tot activiteiten die primair gericht zijn op de vraag van stedelingen naar rust en ruimte. Deze doelstellingen zijn nog slechts globaal geformuleerd. Het zijn meer aanzetten tot debat dan geheel uitgekristalliseerde ideeën. Het essay bevat ook nog geen concrete instrumenten om de doelen te bereiken. In enkele artikelen in het tijdschrift Spil bracht Veerman reeds eerder deze gedachten naar voren (Veerman, 2003).

5.7 Overheidsbeleid revisited? Het essay van Veerman is geschreven in 2006. Het zou interessant zijn het nog eens te herijken en te ontleden met de kennis van vandaag. De doelen zijn, zij het minder direct dan het oude beleid, gericht op het behoud van agrarische producten en landbouwbedrijven. Daarvoor moeten de instrumenten gericht worden op ‘bijeffecten’ van de productie. Maar we zijn inmiddels een (vermeende) voedselcrisis, een financiële crisis, een economische recessie met een sterke prijsval van agrari­ sche producten, verder. Na een opleving van het marktdenken, lijken we nu toe te gaan naar het opnieuw definiëren van de rol van de overheid in belangrijke maat­ schappelijke processen. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

77

Albert Vermuë

Ook in de landbouw is dat nodig. Want heeft het nieuwe beleid van minder bemoei­ enis met de markten en een verdere liberalisering van de handel gebracht wat we dachten? Door het koppelen van markten via het verlagen van invoerbescherming, zouden de prijsschommelingen afvlakken. De praktijk lijkt weerbarstiger, getuige de grote prijsschommelingen van de afgelopen twee jaar. De stabiliteit en het even­ wicht, waar volgens de theorie markten naar tenderen, lijkt verder weg dan ooit. Is het verstandig de betrokkenheid bij de markten van agrarische producten geheel los te laten, als in andere sectoren juist meer over regulering en toezicht wordt gesproken? Zijn er nieuwe elementen in de (evenwichts)vergelijking geslopen, die voorheen niet bestonden? Speculatie, psychologie en wellicht de rol van wereldwijde informatie? Een ander punt van aandacht is de wereldwijde voedselsituatie. Lange tijd waren de (relatief) lage prijzen van landbouwproducten het aangrijpingspunt voor beleids­ makers. De instrumenten die werden toegepast in de vorm van prijsondersteuning en – stabilisatie moedigden de productie aan, waardoor het (inkomens)probleem juist werd verergerd. Veelal kwam dat omdat de technologische ontwikkelingen werden versneld door extra investeringen die werden gepleegd bij een beleid dat voor stabiliteit zorgde. Momenteel staat veeleer de vraag in de belangstelling of we voor een groeiende en rijkere wereldbevolking op termijn wel op een duurzame manier voldoende voedsel kunnen produceren. Duurzaam in de zin van geen rekeningen afschuiven op natuur en milieu en daarmee op volgende generaties. En met respect voor de omgang met dieren. Voor zo’n productie zijn wereldwijd opnieuw grote investeringen nodig. Het is de vraag of die in een situatie van steeds vrijere markten en schommelende prijzen wel tot stand zullen komen. En als het gebeurt, of ze dan wel bijvoorbeeld qua inkomensverdeling, tot de gewenste uitkomsten leiden.

5.8 Econoom met beleidservaring neemt afscheid Beleid en onderzoek, daar ging deze bijdrage over. Legt het onderzoek de funda­ menten voor het beleid, of leidt het beleid tot een stapel aan onderzoeksrapporten? Ik denk dat uit het voorgaande duidelijk is geworden dat die vraag niet eenduidig is te beantwoorden. Beleid komt tot stand in een wisselwerking tussen verschil­ lende opvattingen, voorkeuren en politieke opinies. Het onderzoek speelt daarin een cruciale rol. Soms als aangever voor beleid, soms om het beleid van een legitimatie te voorzien, soms om het beleid een spiegel voor te houden en aan te zetten tot betere keuzen. Daar is niets mis mee. De vraag is wel of juist in de huidige tijd, waarbij het ‘oude’ Europese landbouwbeleid op zijn laatste benen loopt en de omgeving van het beleid zo turbulent en complex is geworden, de traditionele instrumenten en methoden van onderzoek voldoen om het beleid voldoende van nut te zijn. Is er geen behoefte aan een steviger analyse dan die we tegenwoordig normaal gesproken kennen? Een analyse en therapie die is gestoeld op empirische kennis en evaluaties van beleid 78 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



5 Economisch onderzoek en landbouwbeleid

dat getoond heeft te werken. En gericht op de juiste probleemstellingen van het beleid. Een gedegen rapport dus. Gerrit Meester gaat met pensioen in een tijd dat de vraag naar de nieuwe doelen van het beleid gesteld wordt, terwijl we geconfronteerd worden met een oud inko­ mensprobleem in de landbouw. Zowel in Nederland als in Europa en wereldwijd. In verschillende bijdragen ging hij in op het vraagstuk van het evenwicht tussen markt en overheid. Ook die vraag lijkt actueler dan lange tijd het geval was. Zou er iemand anders zijn die een rapport over deze onderwerpen beter zou kunnen schrijven dan hij?

Literatuur De Hoogh, J., 1990. Waarom eigenlijk landbouwpolitiek? In: J.de Hoogh en H.J. Silvis, EG-landbouwpolitiek van binnen en van buiten. Pudoc, Wageningen. Meester, G., 1979. Prijs- en inkomensbeleid voor de landbouw in de EG: alternatieven en hun effecten, LEI Publicatie 1.16, Den Haag, pp. 86. Meester, G., 1980. Doeleinden, instrumenten en effecten van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. LEI Publicatie 1.15. Den Haag, pp. 237. Meester, G. en Strijker, D., 1985. Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening. WRR Voorstudies en achtergronden V 46, Den Haag, pp. 222. Ministerie LNV, 2005. Kiezen voor Landbouw. Een visie op de toekomst van de Nederlandse agrarische sector, Den Haag. Veerman, C.P., 2003. Landbouw op het snijvlak van liberalisering en maatschappelijke eisen, het drie-lagenbeleid van Cees Veerman. Spil, 197-198. Veerman, C.P., 2006. Landbouw verbindend voor Europa?, uitgave ministerie van LNV, Den Haag.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

79

HOOFDSTUK 6 OVERHEID HOUDT TAAK BIJ PRIJS- EN INKOMENSVORMING IN DE LANDBOUW Cees van Bruchem en Roel Jongeneel

‘Structureel is het de kunst om te zorgen dat je met marktmechanismen en met een zekere mate van overheidsmechanismen voorraden en prijzen in de hand houdt.’ (Gerrit Meester in NRC-Handelsblad 31-5-2008)

6.1. Inleiding De overheid heeft zich van oudsher intensief met de land- en tuinbouw bemoeid. Daarbij gaat het om doeleinden op het gebied van voedselkwaliteit en -veiligheid, om landbouwmilieubeleid, pachtbeleid, structuurbeleid, productiviteits- of inno­ vatiebeleid, maar ook markt- en prijsbeleid. De bemoeienis van de overheid met de prijs- en inkomensvorming in de agrarische sector was er al in de negentiende eeuw, zij het dat in het ene land eerder en intensiever werd ingegrepen dan in het andere (zie bijvoorbeeld Meester, 1980; Tracy, 1964). In Nederland kreeg dit beleid vooral vorm in de crisisjaren na 1930. In de jaren zestig van de vorige eeuw werd dit beleid overgeheveld van de nationale staten naar de EU. Vrijwel vanaf de start was er stevige kritiek op het EU-markt- en prijsbeleid. De laatste jaren is de kritiek sterker geworden en krijgt zij meer gehoor bij de beleids­ makers. En dat is in zekere zin opmerkelijk. Objectief gezien is er tegenwoordig minder reden tot kritiek dan 20 of 25 jaar geleden. Destijds waren er forse voor­ raden, in de vorm van boter-, poeder- en rundvleesbergen, die vaak met subsidies werden ‘gedumpt’ op de wereldmarkt. Die bergen zijn inmiddels verdwenen, afge­ zien van een incidenteel probleem, zoals bij het ineenstorten van de vraag naar rundvlees tijdens de BSE-crisis, en de exportsubsidies zijn drastisch gereduceerd. Rond 1980 beliepen de totale inkomensoverdrachten richting agrarische sector in de EU volgens de OECD bijna 3% van het BBP, rond 1990 nog een kleine 2,5% en inmiddels minder dan 1,5% (OECD, 1987 en 2002). Waarom wint de kritiek op het markt- en prijsbeleid dan toch veld? Daarbij kunnen verschillende factoren een rol spelen. Zo is door de omschakeling van prijsbeleid naar directe toeslagen de omvang en de verdeling van de steun aan de landbouw duidelijker zichtbaar geworden. Daarnaast speelt ongetwijfeld de afnemende elec­ torale betekenis van de agrarische bevolking een rol. Een belangrijke reden moet naar onze mening worden gezocht in veranderde opvattingen in de samenleving, in een andere ‘ideologie’. Daarbij gaat het om de gewijzigde visie op de overheid in het algemeen en de ten dele daarmee samenhangende opvatting dat mensen zich­ zelf maar moeten redden:‘meer markt en minder overheid’. Deze benadering heeft vooral sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw wereldwijd sterk terrein gewonnen Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

81

Cees van Bruchem en Roel Jongeneel

(Washington consensus), ook buiten de landbouw, bijvoorbeeld in de zorgsector. In de ‘grote economie’ lijkt deze opvatting vanwege de (krediet-)crisis al weer op haar retour te zijn, maar in het landbouwbeleid nog niet.

6.2 Waarom is de land- en tuinbouw een bijzondere sector? Het antwoord op de vraag in hoeverre de overheid een taak heeft met betrekking tot de gang van zaken in de landbouw en in het bijzonder met betrekking tot de prijs- en inkomensvorming, hangt voor een belangrijk deel af van de manier waarop je tegen de landbouw aankijkt. De landbouw is naar onze mening een sector met zoveel bijzondere kenmerken, dat hij als een bijzondere sector kan worden aange­ merkt. Met het onverkort laten doorwerken van economische wetmatigheden wordt geen recht gedaan aan de eigen aard van deze sector. Deze benadering heeft trouwens oude papieren. We noemen de volgende kenmerken: • De landbouw staat aan de basis van de voedselvoorziening en voorziet dus in een elementaire levensbehoefte. Dit stelt bijzondere eisen aan de veiligheid van de producten en aan de kwaliteit en continuïteit van het productieproces. • De productieprocessen in landbouw worden sterk beïnvloed door natuurlijke omstandigheden, zoals het weer en het optreden van ziekten en plagen. • De landbouw gebruikt levende wezens (planten en dieren) en de grond als produc­ tiemiddel. Uit ethische en ecologische overwegingen moeten daarom specifieke eisen worden gesteld aan de manier van produceren. Een complicatie hierbij is dat zulke eisen in de regel kostenverhogend werken, terwijl de agrariërs die extra kosten niet of nauwelijks kunnen doorberekenen in de opbrengstprijzen. • Mede door zijn sterke ruimtelijke spreiding heeft de landbouw een grote invloed op het landschap en daarmee op natuur en biodiversiteit. • De landbouw is in vergelijking met andere bedrijfstakken kleinschalig georga­ niseerd, veelal in de vorm van gezinsbedrijven, wat de invloed op de markt en de mobiliteit van de productiefactoren beperkt en in veel gevallen (bijvoorbeeld onderzoek, herstructurering) collectieve regelingen noodzakelijk maakt. Sommige van deze kenmerken (betekenis voor primaire levensbehoefte, klein­ schalige structuur en belangrijke publieke dimensies) zijn ook te vinden in andere sectoren, maar de combinatie ervan is, voor zover wij kunnen zien, in geen enkele andere sector te vinden. Dat maakt de land- en tuinbouw tot een bijzondere sector, in elk geval de klassieke grondgebonden onderdelen ervan. De genoemde kenmerken gelden niet voor alle onderdelen van de land- en tuinbouw even sterk: het minst voor de overdekte teelten (glastuinbouw; champignonteelt) en de varkensen pluimveehouderij. Die laatste krijgen een steeds meer industrieel karakter. Het is aardig te vermelden dat de overgrote meerderheid van de burgers het met deze zienswijze eens is. Bij een enquête onder twee keer 900 Nederlandse en Duitse burgers van eind 2001 – in het kader van het Future of Food-project – bleek dat slechts 4% van de Nederlanders en 6% van de Duitsers de landbouw beschouwt als een gewone economische sector (Ministerie van LNV, 2002). De overgrote meer­ derheid is van mening dat de land- en tuinbouw meer is, vanwege zijn essentiële 82 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



6 Overheid houdt taak bij prijs- en inkomensvorming in de landbouw

rol in de voedselvoorziening en vanwege zijn betekenis voor het landschap. Alleen al het feit dat we wel (kunnen) spreken van een multifunctionele landbouw, maar niet over bijvoorbeeld een multifunctionele chemie, wijst er op dat de mening van die 95% zo gek nog niet is. Uit recente enquêtes in het kader van de zogenaamde Eurobarometer blijkt dat er voor de klassieke doelstellingen van het landbouw­ beleid (steun voor gezinsbedrijven, een eerlijk inkomen voor boeren) nog een vrij groot draagvlak is (bijv. EC, 2008).

6.3 Argumenten voor markt- en prijsbeleid Uit de argumentatie waarom de landbouw een bijzondere sector is, valt misschien wel af te leiden dat de overheid zich meer met deze sector moet bemoeien dan met andere, bijvoorbeeld door het stellen van randvoorwaarden aan het produc­ tieproces, maar niet – althans niet zonder meer – dat zij ook moet ingrijpen in de prijs- en inkomensvorming in deze sector. Daarom is het goed nog eens in te gaan op de redenen waarom ooit een of andere vorm van markt- en prijsbeleid voor de landbouw nodig werd geacht en op de vraag of die redenen nog van belang zijn (zie ook bijvoorbeeld De Hoogh, 1998; Silvis, 2004). De kern van de motivering achter het markt- en prijsbeleid was dat de uitkomst van het vrije-marktproces in verschil­ lende opzichten onbevredigend werd geacht. De landbouw is trouwens niet de enige sector waarvoor dat geldt; een ander voorbeeld is de arbeidsmarkt, waar een bodem in de prijs is gelegd in de vorm van het wettelijk minimumloon. Die onbevredigende werking betrof in de eerste plaats de instabiliteit van de markten: zonder overheidsingrijpen zouden de prijzen van agrarische producten scherpe fluctuaties vertonen vanwege de geringe korte-termijn-prijselasticiteiten van vraag en aanbod enerzijds en weersinvloeden en andere onbeheersbare factoren anderzijds. Dat werd ongewenst geacht, zowel voor de producent als voor de consument. Hoge voedselprijzen zouden tot maatschappelijke onrust kunnen leiden. Waarschijnlijk speelt dit laatste tegenwoordig minder dan in het verleden, al vormen hoge voedselprijzen ook nu nog vrij snel voorpaginanieuws. Toch is hiermee niet alles gezegd. Sterke prijsfluctuaties kunnen namelijk ook onjuiste beslissingen van ondernemers uitlokken. Zo werkten de hoge melkprijzen van een paar jaar geleden een euforische stemming in de hand, waarbij veel melk­ veehouders plannen ontwikkelden voor een soms forse vergroting van hun bedrijf. Op die manier kan, op langere termijn gezien, een te sterke groei van de produc­ tiecapaciteit plaatsvinden of kunnen te grote financiële risico’s worden genomen. Omgekeerd kunnen door sterke prijsdalingen – waarbij de prijzen substantieel beneden het lange termijn evenwichtsniveau komen – bedrijven in problemen komen, die onder normale omstandigheden zeker perspectief hebben. Voor een verantwoorde ontwikkeling van de sector kan een op prijsstabilisatie gericht beleid dus best nuttig zijn en, zoals Turnovsky (1974) al liet zien, ook bijdragen aan een verhoging van de maatschappelijke welvaart. Het tweede argument voor een of andere vorm van markt- en prijsbeleid betreft het veilig stellen van de voedselvoorziening. Dat argument wordt weliswaar vaak Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

83

Cees van Bruchem en Roel Jongeneel

genoemd, maar heeft in de praktijk toch een betrekkelijk ondergeschikte rol gespeeld, behalve in en rond oorlogssituaties en bij landen die voor een belangrijk deel van het voedselpakket importerend zijn. Het markt- en prijsbeleid, inclusief de bescherming aan de buitengrenzen, is vooral uitgebouwd in perioden van over­ schotten en lage prijzen – bijvoorbeeld de jaren dertig – toen de voedselvoorziening geen problemen opleverde. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog, gevolgd door de Koreacrisis, was er nog wel sprake van dreigende voedseltekorten, maar bij de opbouw van het EU-markt- en prijsbeleid in de jaren zestig was die dreiging al voorbij; voor suiker en zuivel was de EU vanaf het begin zelfs al min of meer zelfvoor­ zienend. Voor bijvoorbeeld granen en rundvlees was ze toen nog netto-importeur. Het argument van de veilige voorziening is tegenwoordig minder relevant, nu de EU voor de meeste basisproducten (nog) meer dan 100% zelfvoorzienend is. Onze productie kan dus zonder gevaar wel wat omlaag. Afgezien daarvan: Gerrit Meester stelt terecht dat een netto-invoerpositie natuurlijk niet hetzelfde is als een tekort­ situatie (Meester, 1980: 20). Niemand zal willen beweren dat we in Nederland een tekort aan auto’s hebben. Een nieuw aspect in dit verband is dat de wereldmarkten de komende tijd wellicht krapper en meer volatiel zijn dan in de afgelopen decennia (zie ook Koning et al., 2008). Dat kan een overweging zijn om a) in de EU een bepaalde productiecapaciteit te handhaven, en b) om beleidsinstrumenten achter de hand te houden, waarmee de EU een stabiliserende rol op de wereldmarkten zou kunnen vervullen. Het derde en belangrijkste argument voor overheidsingrijpen in de prijsvorming van agrarische producten, dus voor markt- en prijsbeleid, was altijd de inkomens­ positie van de agrariërs en hun gezinnen, of, anders gezegd, de beloning van de in de landbouw ingezette productiefactoren. Om het met de woorden van Jerrie de Hoogh – Gerrits eerste ‘baas’ bij het LEI en later zijn promotor – te zeggen: ‘het theoretische evenwicht tussen vraag en aanbod in een vrije markt zal liggen bij een prijsniveau ver beneden de integrale productiekosten’ (De Hoogh, 1998: 7). Het valt buiten het bestek van deze bijdrage om de oorzaken van deze problema­ tiek uitvoerig uiteen te zetten. Verwezen kan worden naar de nog steeds relevante tredmolen-theorie van Cochrane (1958) over de voortgaande adoptie van innovaties, ook bij lage prijzen. Zo geeft de productie per hectare en per dier als gevolg van technische ontwikkelingen een trendmatige stijging te zien, die vrijwel onafhanke­ lijk is van het prijsniveau. Hier komt bij dat de mobiliteit van de productiefactoren tamelijk beperkt is. Wij verwijzen naar de fixed asset-theorie van Johnson (1958) en naar Meester (1980). Voor grond en in iets mindere mate voor kapitaalgoederen is vaak geen alternatieve aanwendingsmogelijkheid. Het moet erg lang erg slecht gaan voordat goede grond ‘spontaan’ uit productie gaat, afgezien wellicht van berggebieden etc. De beperkte mobiliteit van arbeid heeft deels te maken met de structuur van gezinsbedrijven. Onder meer vanwege de gehechtheid aan beroep, beter gezegd bestaanswijze, aan woonomgeving en sociaal netwerk, en vanwege de psychologische en soms ook 84 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



6 Overheid houdt taak bij prijs- en inkomensvorming in de landbouw

fysieke afstand tot andere banen, kost het boeren veel moeite om hun bedrijf, dat soms al generaties lang familiebezit is, te beëindigen (zie Schnabel, 2001; Roberts en Key, 2009). Gerrit zegt over deze problematiek het volgende: ‘De conclusie is dan ook dat de geringe prijselasticiteit van vraag en aanbod van landbouwproducten en de geringe inkomenselasticiteit van de vraag tot gevolg kunnen hebben dat bij gelijke economi­ sche en technische ontwikkeling binnen en buiten de landbouw een voortdurende daling van het landbouwprijspeil ontstaat en het inkomen in de landbouw minder snel stijgt dan er buiten of zelfs daalt. De effecten van de technische ontwikkeling of productiviteitsstijging in de sector komen in een veel sterkere mate dan bedoeld ten goede aan de verbruikers van landbouwproducten.’ (Meester, 1980: 31). Is deze conclusie nog steeds actueel? Wellicht is de situatie in de landbouw veran­ derd, bijvoorbeeld doordat de elasticiteiten van vraag of aanbod tegenwoordig groter zijn dan enkele decennia geleden. Wij hebben echter geen aanwijzingen dat recente schattingen grotere elasticiteiten te zien geven dan vroegere berekeningen. Men zou eerder verwachten dat door de toename van de kapitaalsintensiteit en door de verdere mate van specialisatie van de bedrijven, de elasticiteit van het aanbod kleiner in plaats van groter is geworden. De toenemende marktverzadiging en de groeiende marge tussen producentenprijs en consumentenprijs doen vermoeden dat ook de elasticiteit van de vraag is afgenomen (zie Van Berkum et al., 2003). De prijsontwikkeling van de afgelopen decennia past in dit beeld: tussen het midden van de jaren tachtig (gemiddelde 1983-1987) en de jaren rond 2005 (gemiddelde 2003- 2007) zijn de consumentenprijzen van voedingsmiddelen gestegen met ongeveer 30%, bij een algemene inflatie van circa 50%. De prijzen van landbouw­ producten zijn in die periode met meer dan 10% gedaald. Daardoor kon voedsel relatief goedkoper worden. Gerrit rekende ooit voor dat er een substantiële afvloeiing van productiefac­ toren moet plaatsvinden om de gemiddelde beloning per eenheid gelijk te houden (Meester, 1980). Misschien is de mobiliteit van de productiefactoren inmiddels zo toegenomen dat dergelijke prijsdalingen gemakkelijk kunnen worden opgevangen. Enkele jaren geleden stelde Gerrit dat de laatste 40 jaar weinig is gebleken van een geringe mobiliteit van de productiefactoren in de landbouw in Europa; hij wijst in dat verband op de grote afvloeiing van arbeid (Meester, 2004: 18). Door de ‘culturele emancipatie’, het hogere opleidingsniveau, en het openleggen van het platteland veranderen agrariërs gemakkelijker van beroep. Dat klinkt plausibel, maar de vraag blijft of de mobiliteit voldoende is om de beloning van de in de landbouw ingezette productiefactoren op peil te houden of te brengen. De verhouding tussen het aandeel van de landbouw in het nationaal inkomen ener­ zijds en de nationale werkgelegenheid anderzijds, vertoont, zeker vanaf het begin van de jaren negentig, een dalende tendens (Figuur 6.1). Tenzij de statistieken ons bedriegen, wijst dat op een toenemende beloningsachterstand. Andere indicatoren wijzen in dezelfde richting (zie Van Bruchem et al., 2008: 86 e.v.). Het rendement op het kapitaal in de landbouw is in het algemeen lager dan in andere onderdelen van Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

85

16 14 12 10 8 6 4 2 0

120 100

60

%

80

40 20 0

19 50 19 55 19 60 19 65 19 70 19 75 19 80 19 85 19 90 19 95 20 00 20 05

Aandeel, %

Cees van Bruchem en Roel Jongeneel

% inkomen

% werkgelegenheid

par.ratio (%)

Figuur 6.1 Aandeel land- en tuinbouw in nationaal inkomen en nationale werkgelegenheid, 1950 – 2005. Bron: CBS, Nationale Rekeningen, bewerking LEI. NB. De pariteitsratio – de verhouding tussen het aandeel in het nationaal inkomen en dat in de werkgelegenheid – is berekend als vijfjaarlijks gemiddelde; dus 1980 = gemiddelde 1978 t/m 1982.

de agroketens (Backus et al., 2007). Kennelijk is de mobiliteit van de productiefac­ toren nog steeds onvoldoende om een relatief lage beloning te voorkomen. Wellicht speelt het een rol dat de noodzaak tot aanpassing de laatste decennia groter is, onder andere als gevolg van kostenstijgingen in verband met milieuwetgeving. Hoewel – om met Hathaway te spreken – ‘onderbeloond’ niet hetzelfde is als ‘arm’, vergroot een lage beloning de kans dat een groter deel van de boeren een laag inkomen behaalt. In de jaren 2005-2007 had ruim een kwart van de Nederlandse agrarische huishoudens een inkomen (inclusief inkomen van buiten het bedrijf) beneden de omgerekende minimuminkomensgrens voor zelfstandigen (Berkhout en van Bruchem, 2009: 172). Op langere termijn vertoont dit percentage zeker geen daling. Of men structureel lage inkomens in de landbouw als een (sociaal) probleem ziet, hangt af van de maatschappijvisie die men aanhangt, maar het valt niet te ontkennen dat ze er zijn. Hier zit nog een andere, meer economische, kant aan: boeren moeten vernieuwen om het bedrijf ‘bij de tijd’ te houden, onder meer vanwege de relatief stijgende arbeidskosten en toenemende eisen met het oog op productkwaliteit, milieu en dierenwelzijn. Daarvoor zijn vaak investeringen nodig. Wanneer de beloning te laag wordt, zijn daarvoor onvoldoende mogelijkheden en bestaat de kans dat de gewenste innovatie te traag gaat verlopen (zie ook Van Galen en Ge, 2009). Lage inkomens van boeren zouden kunnen leiden tot leegloop van (delen van) het Europese platteland. Vroeger werd dat wel aangevoerd als argument voor het ondersteunen van de agrarische inkomens. Inmiddels is er op dat punt wel wat veranderd. Gerrit heeft er terecht op gewezen dat de landbouw meestal al lang 86 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



6 Overheid houdt taak bij prijs- en inkomensvorming in de landbouw

Ongelijkheid van marktpartijen Bij het achterblijven van de landbouwprijzen speelt de grote ongelijkheid tussen de partijen op de agrarische markten een rol. Tegenover vele relatief kleine boeren met een geringe ‘marktmacht’ staat zowel aan de inputkant als aan de afzetkant, een beperkt aantal aanbieders, respectievelijk afnemers, met veelal een grote en steeds toenemende omvang en een navenant grote marktmacht. Zo heeft een vijftal super­ marktconcerns in Nederland ongeveer tweederde van de afzet van voedingsmiddelen in handen. In die constellatie bestaat op zijn minst het risico dat de markt voor de vele kleine primaire producenten een ongunstige uitkomst oplevert. Deze factor is naar onze mening de afgelopen decennia zwaarder gaan wegen: de concentratie in de omringende sectoren is de afgelopen decennia sterk toegenomen, zeker als je het wereldwijd bekijkt. Zo controleren op wereldniveau twee ‘allianties’ – Cargill/Monsanto en Novartis/ADM – respectievelijk 80% van de markt voor zaden en 75% van de markt voor landbouwchemicaliën (FAO, 2003: 30). De bedrijven in afne­ mende en toeleverende sectoren geven een steeds verdergaande internationalisering of globalisering te zien en krijgen naar onze indruk ook meer invloed op de politieke processen (Smit, 2000). Zij zijn vaak voorstander van een vergaande liberalisering – zie de opstelling van Amerikaanse concerns ten aanzien van de invoerbeperkingen van GMO-producten in de EU –, en kunnen dan hun marktmacht verder vergroten.

niet meer de belangrijkste pijler onder de plattelandseconomie is (in Silvis, 2004). Inkomens- en continuïteitsproblemen in de agrarische sector zijn daarom in het algemeen niet desastreus voor de plattelandseconomie, al zullen zich al hier en daar – bijvoorbeeld in de nieuwe lidstaten van de EU – wel degelijk problemen voordoen.

6.4 Publieke dimensies Daarmee komen we bij een ander aspect. De laatste jaren komen er nieuwe wensen en inzichten naar voren met betrekking tot de manier van produceren, die nauw samenhangen met de in het begin genoemde specifieke kenmerken van de land­ bouw. Daarbij gaat het om de toenemende waarde die de samenleving hecht aan de (grondgebonden) landbouw als drager van het landschap en van het eigen karakter van het platteland, waarvan rust en ruimte belangrijke elementen zijn. De publieke dimensies van de agrarische productie gaan zwaarder wegen. Een als gevolg van liberalisering ver doorschietende schaalvergroting en ‘rationalisatie’ staat daarmee op gespannen voet (zie Van Eck et al., 1996). Massink en Meester (2002) verwachten dat bij liberalisering de echte grondge­ bonden sectoren, zoals de akkerbouw en de zoogkoeienhouderij, het moeilijk zullen krijgen, terwijl de melkveehouderij, die beeldbepalend is in grote delen van ons land en de rest van de EU, een vergelijkbare ontwikkeling zal doormaken als de inten­ Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

87

Cees van Bruchem en Roel Jongeneel

sieve veehouderij. Dat lijkt ons geen ontwikkeling waar de burgers – zie de eerder genoemde enquête – op zitten te wachten. Een dergelijke verindustrialisering van de landbouw zal ingrijpende gevolgen hebben voor het aanzien van het landschap, zeker in de wat kleinschaliger gebieden, zoals in het oosten van Nederland. Dit leidt tot – wellicht onherstelbare – afbreuk van cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteiten. Ook worden steeds hogere eisen gesteld wat betreft de ethische en ecologische aspecten van de productiesystemen, met name in de veehouderij. Deze eisen werken in beginsel kostprijsverhogend en kunnen moeilijk duurzaam worden gehonoreerd bij een drastische ontmanteling van de bescherming van de agrarische sector en de daaruit voortvloeiende internationale concurrentieslag. Het wordt dan moeilijk om batterijeieren en daarvan afgeleide producten, of hormoonvlees en BST-zuivel buiten de deur te houden en de eigen ‘waardenvolle’ productie overeind te houden. Om de Commissie Veerman (2001) te citeren: ‘Als men de grenzen zonder meer open stelt voor goedkope importen uit het buitenland, betekent dit dat men ook de agrari­ sche productiemethoden en het bijbehorende grootschalige en eentonige landschap en de normen en waarden met betrekking tot productie en verwerking importeert.’ Ondersteuning van de prijs- en inkomensvorming is in het algemeen weliswaar niet voldoende om de publieke dimensies van de agrarische productie te waar­ borgen, maar naar onze mening wel noodzakelijk. Anders is er te weinig financiële ruimte voor deze ‘goede doelen’, al was het maar omdat die vaak alleen gerealiseerd kunnen worden met behulp van investeringen. Soms is de instandhouding van collectieve goederen, met name op het gebied van natuur en landschap, onlosmake­ lijk verbonden met de landbouwproductie als zodanig (Van ’t Riet en Stolwijk, 2003).

6.5 Slotopmerkingen Enkele argumenten die ten grondslag lagen aan de invoering van overheidsbemoei­ enis met de prijs- en inkomensvorming in de agrarische sector zijn niet meer aan de orde, maar andere wel en er zijn nieuwe bijgekomen. De problematiek die aan deze overheidsbemoeienis ten grondslag lag, bestaat voor een belangrijk deel nog steeds en dat vormt naar onze mening voldoende reden om zo’n beleid in enigerlei vorm te handhaven, zeker voor de grondgebonden sectoren. Wij erkennen dat dit meer een ‘politieke’ uitspraak is dan een landbouw-economi­ sche. Maar we durven te stellen dat ook de tegenovergestelde uitspraak meer is ingegeven door de maatschappijvisie die men aanhangt, dan door de (landbouw-) economische werkelijkheid. We voelen ons in die opvatting tot op zekere hoogte gesteund door Stolwijk, die concludeert ‘dat op grond van louter economische theorie niet beweerd mag worden dat volledige vrijhandel, welvaartstheoretisch, het beste beleid is’ (Keijzer et al., 1995: 13). Doorslaggevend hierbij is of je de uitkomst van het vrije-marktproces als de hoogste norm beschouwt. We kunnen in het kader van deze bijdrage niet uitvoerig ingaan op de vraag hoe het landbouwbeleid er dan uit zou moeten zien. Kort samengevat opteren wij voor 88 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



6 Overheid houdt taak bij prijs- en inkomensvorming in de landbouw

een mix van beleidsinstrumenten waarin zowel prijsbescherming, volumebeheer­ sing als toeslagen een plaats krijgen. De eerste twee elementen zijn onmisbaar om een stabiele (markt-)omgeving te krijgen, waarbinnen de sector zich kan ontwik­ kelen, en om de landbouwprijzen en daarmee de agrarische inkomens niet te sterk onder druk te zetten. Anders dan tot dusver gebeurde, moeten de gevolgen van dit beleid niet worden afgewenteld op de wereldmarkt c.q. andere landen. Daarom blijven vormen van productiebeheersing noodzakelijk, eigenlijk nog meer dan in het verleden. Door een flexibele inzet van productiebeperkende instrumenten zou de EU zelfs positief kunnen bijdragen aan de stabiliteit van de wereldmarkt. Daarnaast kunnen productiebeperkende maatregelen, zoals de melkquotering, bijdragen aan het realiseren van ecologische randvoorwaarden aan het productieproces. Toeslagen moeten in onze visie een aanvullend karakter hebben en vooral gericht zijn op het bereiken van ‘goede doelen’ in de sfeer van milieu, dierenwelzijn en land­ schap, maar ook om landbouw in minder gunstige gebieden een extra steuntje in de rug te geven. Wij hebben daarbij een voorkeur voor hectaretoeslagen, vanwege de uitvoerbaarheid en omdat ze hun aangrijpingspunt vinden bij de factor grond die, zoals aangegeven, een belangrijk element vormt in het aparte karakter van de land­ bouw (zie Van Bruchem et al., 2004). Ook grondgebonden sectoren die tot dusver niet of nauwelijks ondersteund werden, zoals de fruitteelt, kunnen dan toeslagen krijgen. Dat lijkt ons verdedigbaar. Met deze instrumenten kan naar onze mening een nieuw evenwicht tussen markt en overheid worden gerealiseerd, dat zowel recht doet aan de specifieke kenmerken van de landbouw en aan de positie van de boeren, als aan de maatschappelijke en internationale (rand-)voorwaarden die aan de sector en aan het beleid mogen worden gesteld.

Literatuur Backus, G.B.C., Boone, J.A., Ten Pierick, E., Bunte F.H.J. en Van Calker, K.J., 2007. Ketenrendementen in de Nederlandse agribusiness. Varkensvlees, zuivel, groente en fruit. Rapport 5.07.05. LEI, Den Haag. Berkhout, P. en Van Bruchem, C., 2009. Landbouw-Economisch bericht 2009. Rapport 2009-047. LEI, Den Haag. Berkum, S., Helming, J.F.M. en Wolswinkel, C.J., 2003. Prijselasticiteiten van landbouwgewassen in Nederland, LEI, Den Haag. Cochrane, W.W., 1958. Farm prices, myth and reality. Minneapolis, University of Minnesota Press. Commissie Veerman, 2001. Naar een duurzame en vitale landbouwsector in Nederland, CDA, Den Haag. De Hoogh, J., 1998. Waarom eigenlijk landbouwpolitiek? In: J. de Hoogh en H.J. Silvis, EU-landbouwpolitiek van binnen en van buiten, Wageningen Pers, Wageningen. EC (Europese Commissie), 2008. Europeans, Agriculture and the Common Policy. Special Eurobarometer 294, maart 2008. FAO, 2003. World Agriculture: towards 2015/2030; an FAO perspective. Rome, 2003. Hathaway, D.E., 1963. Government and agriculture, public policy in a democratic society, New York.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

89

Cees van Bruchem en Roel Jongeneel Johnson, G.L., 1958. Supply function – some facts and notions. In: E.O.Heady et al., (eds.) Agricultural adjustment problems in a growing economy. Ames: Iowa State College Press. Keijzer, M.A., Stolwijk, H.J.J. en Veenendaal, P.J.J., (red.), 1995. Toekomst van het Europees landbouwbeleid. Inleidingen van de studiedag. Mededeling 544, LEI, Den Haag. Koning, N.B.J., Van Ittersum, M.K., Becx, G.A., Van Boekel, M.A.J.S., Brandenburg, W.A., Van Den Broek, J.A. Goudriaan, J., Van Hofwegen, G., Jongeneel, R.A., Schiere, J.B. and Smies, M., 2008. Long-term global availability of food: continued abundance or new scarcity? NJAS Wageningen Journal of Life Sciences, 55, pp. 229-292. Meester, G., 1980. Doeleinden, instrumenten en effecten van het landbouwbeleid in de EG, LEI, Den Haag. Meester, G., 2004. Naar een nieuw evenwicht tussen markt en overheid. In: Silvis, H.J. (red.), Landbouwbeleid, waarom eigenlijk? Rapport 6.04.07, LEI, Den Haag. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 2002. Future of Food, Den Haag. Roberts, M.J. en Key, N., 2009. Nonpecuniary benefits to farming: implications for supply response to decoupled payments. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 91, pp. 1-18. Schnabel, P., 2001. Waarom blijven boeren? Over voortgang en beëindiging van het boerenbedrijf. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. Smit, J.P., 2000. Duistere machten. Agro-multinationals in het boerenbestaan, de wereld, ons eten. Agri & Cultuur, Amsterdam. Silvis, H.J. (red.), 2004. Landbouwbeleid, waarom eigenlijk? Rapport 6.04.07, LEI, Den Haag. Tracy, M., 1964. Agriculture in Western-Europe: crisis and adaption since 1880, London. Turnovsky, S.J., 1974. Price expectations and the welfare gains from price stabilization. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 56, pp. 706-716. Van Bruchem, C., Jongeneel, R. en Visser, C., 2004. Boeren voor morgen; landbouwbeleid en christelijke politiek. Amsterdam, Buijten en Schipperheijn. Van Bruchem, C. en Silvis, H.J., (red.), 2008. Agrarische structuur, trends en beleid; ontwikkelingen in Nederland vanaf 1950. Rapport 2008-060. LEI, Den Haag. Van Eck, W., Van der Ploeg, B., De Poel, K.R., Zaalmink, B.W., Van Berkum, S., Coeterier, J.F., Hermans, C.M.L. en Terluin, I.J., 1996. Koeien en koersen: ruimtelijke kwaliteit van melkveehouderijsystemen in 2025; Wageningen/Den Haag. Van Galen M., en Ge, L., 2009. Innovatiemonitor 2008; vernieuwing land- en tuinbouw ontcijferd. Rapport 2009-027. LEI Wageningen UR, Den Haag. Van ‘t, Riet, M. en Stolwijk, H.J., 2003. Het landbouwbeleid ter discussie; welvaartsgevolgen van liberalisatie en argumenten voor steun. Spil 2003, pp. 189-190.

90 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

III  NEDERLAND

HOOFDSTUK 7 OVER DE SCHEIDSLIJN TUSSEN LAND EN WATER: DE MARKERWAARD REVISITED Krijn Poppe en Jaap Post

7.1 Inleiding In deze bijdrage presenteren we een case die de kaart van Nederland blijvend heeft beïnvloed en waarin de wetenschapper Gerrit Meester een belangrijke rol speelde – en met zijn kompanen weer eens van politieke inmenging werd beticht. Een case die ook nu nog relevant is omdat in het vertrouwde Nederlandse polderlandschap het wereldvoedselvraagstuk van tijd tot tijd neerslaat in vragen rond inpolderen en ontpolderen. Vragen waar de polderende politiek het regelmatig lastig mee heeft – recent met de Hertogin Hedwigepolder, in 1984 met de Markerwaard. De case die we hier presenteren is het onderzoek dat het LEI in 1984 publiceerde over de inpoldering van de Markerwaard (Landbouw-Economisch Instituut, 1984; Post et al., 1986). In de volgende paragraaf lichten we de case nader toe. Om de actuele beleidswaarde van deze bijdrage te verhogen en ons onderzoeksmateriaal te verrijken, kijken we aansluitend naar een recente pendant: de ontpoldering van de Hedwigepolder. Tot slot gaan we aan de hand van dit typisch Hollandse vraag­ stuk van de landaanwinning op zoek naar leerervaringen over de scheidslijn tussen wetenschap en politiek.

7.2 De Markerwaardstudie Onderzoek Wie een oudere kaart van Nederland pakt, ziet ten westen van de dijk LelystadEnkhuizen op de plek waar nu het Markermeer ligt, een wit gebied ingetekend. Dit terra incognita draagt op die kaarten de naam ‘Markerwaard’, steevast met de toevoeging ‘in aanleg’ of ‘in uitvoering’. Al in het oorspronkelijke Plan-Lely voor de Zuiderzeewerken was hier een polder voorzien (Van der Ham, 2008). Dat deze polder er niet kwam was de uitkomst van een politiek debat in de jaren tachtig. Een studie van het Landbouw-Economisch Instituut (1984) speelde daarin een belangrijke rol. De publicatie rept niet over de voorgeschiedenis van het onder­ zoek. Initiatiefnemer daarvan was de Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer. Deze benaderde het LEI in het voorjaar van 1984 met de vraag om tegen beta­ ling een onderzoek te verrichten naar de mogelijke economische betekenis van landbouwgrond in de Markerwaard. De toenmalige directeur van het LEI, Jan de Veer, stond positief tegenover de uitvoering van een dergelijk onderzoek. Hij was overigens ook zelf, een tiental jaren eerder, betrokken geweest bij de opstelling van een interne nota over de economische evaluatie van land- en bosbouwgrond in de Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

93

Krijn Poppe en Jaap Post

Markerwaard. Het LEI, destijds ressorterend onder het toenmalige Ministerie van Landbouw en Visserij, was in die tijd nog vooral een op basis van input gefinan­ cierde onderzoeksinstelling. Na discussie werd in het LEI-bestuur besloten dat het onderzoek wel uitgevoerd kon worden, maar dan voor eigen rekening en verant­ woording, waarmee de kosten dus ten laste kwamen van LNV. En zo verscheen in december 1984 Mededeling 319 ‘De waarde van agrarische grond in de Markerwaard voor de Nederlandse economie’. Auteurs stonden er niet op de kaft, maar in het voorwoord werd een werkgroep genoemd ‘die als volgt was samengesteld: ir. J.S. Buurma en ir. E.H.J.M. de Kleijn van de afdeling Tuinbouw, drs. K.J. Poppe van de afdeling Landbouw en ir. G. Meester en drs. J.H. Post van de Stafafdeling. Laatstgenoemde was belast met de leiding van de werkgroep’. Een heuse afdelingsoverstijgende werkgroep dus.3 In de Mededeling wordt aangekondigd dat ‘een meer uitvoerige verantwoording van de opzet en beschrijving van de resultaten van het onderzoek worden gegeven in een binnenkort te verschijnen rapport’. Dat ‘binnenkort’ was toen een betrekkelijk begrip, want het zou 14 maanden duren voor in februari 1986 alle onderbouwingen waren uitgeschreven in Onderzoeksverslag 23. Met een iets andere titel, waarin ‘voor de Nederlandse economie’ was ingeruild voor een ‘economische evaluatie’: Economische evaluatie van de waarde van agrarische grond in de Markerwaard (Post et al., 1986). En nu wel met de namen van de auteurs op het titelblad, waar­ onder een inmiddels in Wageningen bij Jerrie de Hoogh gepromoveerde dr.ir. G. Meester.

Inhoud en methodiek van het onderzoek De studie van het LEI over de Markerwaard rekende de waarde voor de Nederlandse economie uit van de in te polderen gronden in een agrarische bestemming. Het zou dan gaan om 38.800 ha. Die zou minimaal 29.000 gulden per ha waard zijn (voor de moderne lezer, bij de omwisselkoers van 2,20371 was dat ruim 13.000 euro), ofwel ruim 1 miljard gulden voor het hele landbouwkundige areaal. De studie maakt geen vergelijking met de kosten van inpoldering. De werkgroep berekende ‘slechts’ de waarde voor de Nederlandse economie van de opbrengst van de ingepolderde grond. De uitkomst van de berekeningen draaide om het punt dat met de inpoldering de productie zou worden uitgebreid, maar dat die productie niet evenveel waard was als boeren in Flevoland of Noord-Holland voor die producten realiseerden. Bij uitbreiding treedt immers prijsbederf op. Dat geldt in het bijzonder voor producten als bloembollen en pootaardappelen, waarvoor Nederland een belangrijke marktpositie had en heeft – en waarvan voorstanders van inpoldering de teelt wilden uitbreiden op gronden die daarvoor zeer geschikt zijn. 3

‘Tegenwoordig usance, toen een unicum’ constateerde Dirk Strijker onlangs (Strijker, 2009) in een terugblik op de agribusiness complexen studie van het LEI uit 1987. Wellicht behoeft de stelling van de voormalige LEI-medewerker (die wegens drukte in andere projecten niet beschikbaar was in het Markerwaardproject) dus nuance.

94 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



7 Over de scheidslijn tussen land en water

Voor de berekening van de waarde ging de werkgroep uit van een basisscenario met alleen de teelt van granen en koolzaad. Waarbij het best denkbaar zou zijn dat er bloembollen op het Enkhuizerzand in de nieuwe polder zouden worden geteeld, maar waarbij dan sprake zou zijn van verschuiving van de teelt zodat op vrijkomende grond elders toch graan geteeld zou worden. De extra productie in Nederland zou dan granen en koolzaad zijn, dat ongelimiteerd kon worden afgezet tegen EU-prijzen. Dat de Nederlandse belastingbetaler ook nog meebetaalde aan die EU-prijzen werd voorzichtigheidshalve alleen benoemd maar in het basis­ scenario niet doorgerekend. Alternatieve scenario’s met afzet naar de wereldmarkt bij verschillende dollarkoersen kwamen lager uit. Overigens was dit idee dat de extra productie in Nederland bij inpoldering minstens zou bestaan uit granen en koolzaad, gebaseerd op de eerder genoemde interne nota van het LEI uit 1974 van De Veer en Van Boven: ‘De economische evaluatie van landbouw- en bosgrond in de Markerwaard’. Naast dit basisscenario werden er scenario’s doorgerekend waarin de Nederlandse productie zou worden uitgebreid (in de Markerwaard) met andere gewassen, zoals pootaardappelen, bloembollen, fruit, suikerbieten, opengrondsgroenten, consumptie­aardappelen en uien. Daarbij werd dan rekening gehouden met het prijsbederf dat zou optreden: suiker zou onder het toenmalige regime als C-suiker naar de wereldmarkt moeten worden geëxporteerd, en bij de ‘vrije’ producten zou prijs­bederf optreden, zowel voor de extra productie, als voor de al bestaande productie op het ‘oude’ land. De werkgroep definieerde ook nog een variant met wereldmarkt-evenwichtsprijzen. Inpolderen zou 15 jaar duren en als argument tegen bovenstaande varianten zou kunnen worden aangevoerd dat ze ‘teveel zijn afgestemd op de actuele overschot­ situatie en dat tegen de tijd dat de Markerwaard in exploitatie is de wereld er wellicht heel anders uit gaat zien. Tegen die tijd zou in de EG maar ook elders aanpassing aan de wereldmarkt kunnen hebben plaatsgevonden waardoor deze niet of minder het karakter van een overschottenmarkt heeft’. Onder deze varianten kwam de waarde van de grond in de Markerwaard nauwe­ lijks hoger uit: 30.000 gulden voor bloembollen op zavel, 32.000 voor een variant met akkerbouw en groenten. Alleen de bloembollen op het Enkhuizerzand zouden aanmerkelijk meer opbrengen: 51.000 gulden per ha. Methodisch interessant zijn nog de discussies in de studie over de arbeidskosten en de disconteringsvoet. Voor de arbeid ging de studie uit van de gebruikelijke Flevo­ landse structuur van gezinsbedrijven met een optimale omvang bij de uitgifte. Dit in afwijking van een eerdere Interdepartementale Commissie die uitging van ‘groot­ schalige landbouw’. De werkgroep veronderstelde dat ‘de huidige werkeloosheid niet blijvend is en dat na 2000 de huidige problematiek is opgelost’. Er werd dan ook met CAO-lonen gerekend en in een gevoeligheidsanalyse met de gebruikelijke belonings­aanspraken die op 80% daarvan werden geschat. Met die aanname van een economie in evenwicht was er ook geen specifieke aandacht voor de toe­leverende en afnemende industrie nodig. Wel werd er nog even in een voetnoot op gewezen dat Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

95

Krijn Poppe en Jaap Post

‘bij een nog lang voortduren van de huidige omvangrijke werkeloosheid zou kunnen worden overwogen bij de berekening van de nationaal-economische kosten van de inpoldering de arbeid niet volledig in rekening te brengen op basis van CAO-loon, maar op basis van een lagere schaduwprijs’. In de jaren zeventig en tachtig lagen inflatie en nominale rente op een hoog niveau. De Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA) had in 1974 als norm voor overheidsinvesteringen een discontovoet van 10% vastgesteld. De LEIstudie rekende voornamelijk met 4%, wat tot een veel hogere grondwaarde leidt. Dit op basis van een onderbouwing van werkgroeplid Gerrit Meester die de nodige literatuur doornam waarin werd beargumenteerd dat een hoge disconteringsvoet teveel projecten zou selecteren die vooral voor de huidige generatie voordelig zijn, en daarmee projecten met voordelen voor toekomstige generaties (o.a. op het vlak van milieu) zou discrimineren. Er zou dan ook rekening gehouden moeten worden met een generatievoorkeurvoet. Ook bij Landinrichtingsprojecten werd er wel met een minimumvariant van 5% gerekend (naast de normale 10%) en de ruilverka­ velingsrente was 6% voor rente en aflossing gedurende 26 jaar wat een nog lagere discontovoet impliceert. De werkgroep koos dus voor 4%, omdat ‘we naar ons gevoel met een percentage van 4 nog beter de ondergrens van de reële kapitaalmarktrente, en daarmee de bovengrens van de te berekenen grondwaarde, aangeven’.

Beleidsrelevantie van het onderzoek De LEI Mededeling 319 was niet dik (22 pagina’s waarvan 14 voor de hoofdtekst), maar belandde wel met een plof in de lopende Markerwaarddiscussie (Foto 7.1). Ook al deed de studie geen enkele uitspraak over de zinvolheid van de inpolde­ ring. Meermalen werd aangegeven dat er heel andere overwegingen ‘een belangrijke en wellicht zelfs doorslaggevende rol’ zouden kunnen zijn om in te polderen (de aanleg van een tweede luchthaven en uitbreiding van Amsterdam speelden ook als argument). Er werd ook geen vergelijking gemaakt met de inpolderingskosten (die toentertijd off the record wel werden geschat op 40 à 50.000 gulden per ha), er was slechts uitgerekend wat de Nederlandse samenleving met de grond zou kunnen verdienen als die als landbouwgrond zou worden gebruikt. Toch was de beleidsimplicatie van de studie meteen duidelijk: de gebruikelijke bedrijfsecono­ mische grondwaarde als argument voor inpoldering werd sterk ondergraven en daarmee zou het rapport tegen de inpoldering zijn. Het rapport lokte dan ook kritiek uit van de landbouworganisaties. Deze waren van mening dat de waarde van de landbouwgrond te laag was geschat en dat de indirecte voordelen van inpoldering te weinig naar voren kwamen. Tot op de dag van vandaag zijn er binnen de land­ bouworganisaties stemmen die pleiten voor inpoldering van het ‘natte hart’ van Nederland (Agrarisch Dagblad, 10 december 2008). In 2003 pleitte ook de LPF voor inpoldering. Naast de landbouworganisaties waren ook andere belanghebbenden not amused, waaronder de gemeente Lelystad (toen op weg naar de status van provincie­hoofdstad) en de waterstaatswereld. Het eerste kabinet Lubbers besloot in 1985 alles overziend in beginsel tot inpol­ dering maar vroeg wel om, onder meer, aanvullend advies van de Raad van Advies 96 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



7 Over de scheidslijn tussen land en water

Foto 7.1 Protest van vissers tegen inpoldering Markerwaard (Foto ANP).

voor de Ruimtelijke Ordening over de toekomstige functies van de Markerwaard (woningbouw, tweede nationale luchthaven en dergelijke). Het tweede kabinet Lubbers besliste in september 1986 de Markerwaard voorlopig niet aan te leggen.

7.3 Actuele discussies over de keuze tussen land en water Vijfentwintig jaar na het verschijnen van de Markerwaardstudie worden er weer forse discussies gevoerd over de vraag of sommige gebieden in onze maakbare delta nu land of water moeten zijn. Daarbij gaat het soms over uitbreiding van het landoppervlak (Tweede Maasvlakte, landaanwinning voor de kust van ZuidHolland (een aangepast Plan-Waterman), eilanden voor de kust), maar de meeste plannen gaan over het omzetten van land in water: de Blauwe Stad, Tiengemeten, het Wieringerrandmeer, het programma Ruimte voor de Rivier. De meest recente en bovenal meest heftige discussies vinden plaats over de ontpoldering van de 306 ha grote Zeeuwsvlaamse Hertogin Hedwigepolder, een akkerbouwpolder bij Antwerpen die onder water zou worden gezet als natuurcompensatie voor de verdieping van de Westerschelde. Het valt buiten het kader van deze bijdrage om een economische evaluatie van dit plan te presenteren. Daarvoor is de materie te complex in verhouding tot de ons Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

97

Krijn Poppe en Jaap Post

ter beschikking staande middelen, en het is ook niet nodig voor een beschouwing over de scheidslijn tussen wetenschap en politiek. Maar het is wel nuttig om vanuit de methodologie van de Markerwaardstudie, zoals die hierboven uiteen is gezet, enkele opmerkingen te maken over de relevantie daarvan voor het huidige debat rond bestemmingsverandering van polderland. Met de methodiek van de Markerwaardstudie zou de maatschappelijke waarde van de grond in de Hedwigepolder kunnen worden uitgerekend. Het is de vraag of die waarde ook hier lager ligt dan de huidige privaat-economische waarde die boeren in gedachten hebben. De hervormingen in het landbouwbeleid hebben er toe geleid dat de prijzen van akkerbouwproducten inmiddels veel meer op het niveau van de wereldmarkt liggen (die daarmee inderdaad deels zijn karakter van een overschot­ tenmarkt heeft verloren, gezien ook de incidenteel hoge prijzen in de tekortenmarkt van 2008). Toch is er nog sprake van overheidssteun, met name in de vorm van directe inkomenstoeslagen. Hoewel deze rechten in Nederland dankzij veel ‘bloot land’ (grond zonder toeslagrechten) apart verhandelbaar zijn, bestaat de indruk dat deze ook in de grondprijs tot uiting komen (Swinnen et al., 2008). Een tweede reden waarom de grondwaarde maatschappelijk gezien wellicht lager ligt dan privaat-economisch is gelegen in de werking van de grondmarkt. Door de technologische vooruitgang zijn veel akkerbouwbedrijven nog immer aan de kleine kant: als we Zeeland of Flevoland opnieuw zouden inpolderen, dan zouden de bedrijven een veel grotere oppervlakte krijgen dan nu het geval is. De margi­ nale biedprijs voor grond is daardoor hoger dan in een evenwichtssituatie (zie ook: Landbouw-Economisch Instituut, 2009: 148). Weliswaar is de Hedwigepolder goed verkaveld en in eigendom van een (Belgische) grootgrondbezitter, maar de privaateconomische waarde wordt niet ontleend aan verkooptransacties in die polder, maar in de rest van het Zuidwesten waar dat kleineboerenvraagstuk wel speelt. Er is nog een ander element in de grondmarkt dat eveneens de privaat- economische waarde hoog houdt: de optiewaarde van grond door de aankopen van projectontwikkelaars. Als gevolg van het zelfrealisatieprincipe in de projectontwikkeling verwerven grote projectontwikkelaars aanmerkelijke grondposities (CPB, 1999), waarna de voor relatief hoge prijzen uitgekochte boeren fiscaal worden aangezet tot herinvestering in landbouwgrond binnen Nederland (Van der Veen, 2008). Dit methodische punt speelde in de Markerwaardstudie nauwelijks een rol, omdat de berekening van de grondwaarde gestoeld was op een optimale inrichting van de nieuwe polder en de daarmee te behalen inkomens. In de vergelijking met privaat-economische waarden in het bestaande Flevoland werd er vanuit gegaan dat die grondwaardes vrijwel volledig bepaald werden binnen de landbouwsector. Wat in dat nog maar recent ingerichte gebied mogelijk wel het geval was, temeer omdat op dat moment ook Zuidelijk Flevoland nog functioneerde als vestigingsplaats voor boeren die elders hun grond inleverden voor wegaanleg of woningbouw. Een verkleining van de Nederlandse akkerbouw met circa 300 ha roept vanuit de methodiek van de Markerwaardstudie ook de vraag op of er voordelen aan het onderwaterzettten mogen worden toegekend omdat de productie daalt en daarmee de prijzen van producten stijgen. Vanuit dezelfde gedachtegang zou ongetwijfeld 98 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



7 Over de scheidslijn tussen land en water

beredeneerd worden dat dit niet het geval is. Het gaat om een geringe hoeveelheid grond, waarbij typische teelten als aardappelen elders (in België, Noord-Frankrijk, maar misschien ook in de Veenkoloniën bij het staken van zetmeelsubsidies of in Polen) relatief eenvoudig kunnen worden uitgebreid. In een evenwichtsscenario zou dit effect vermoedelijk niet al te grote invloed hebben in de empirische uitkomsten. Een aspect van maatschappelijke waarde dat in 1984 voor akkerbouwgronden nog in het geheel niet speelde, is dat ze een bepaalde ‘multifunctionele’ waarde hebben omdat ze publieke goederen als ruimte, landschap, stilte, natuurbeheer en cultuurhistorie leveren. De waardering van deze ‘eco-services’ staat nog in de kinderschoenen. In een studie naar de economische waarde van de landbouwgrond in de Hedwigepolder zou een beschouwing daarover niet mogen ontbreken. Of de schatting van die waarde voor deze locatie hoog zou zijn, en of je daarbij alleen de Nederlandse of in de EU anno 2009 ook de Vlaamse betalingsbereidheid mee zou moeten nemen, zou een punt van nader onderzoek moeten zijn. De mestmarkt kon in 1984 ook nog buiten beschouwing worden gelaten, maar zou nu toch ook minstens een voetnoot verdienen. Tot slot de disconteringsvoet: die zou nu zeker geen 10% meer zijn, en in een studie over de Hedwigepolder zou ongetwijfeld nader onderzoek worden gedaan naar de juistheid van een reële disconteringsvoet van 4% zoals de overheid nu voorschrijft. Naar aanleiding van het Britse Stern-rapport is daarover ook internationaal gedis­ cussieerd (Nordhaus, 2007). Al met al lijkt de methodiek zoals die in de Markerwaardstudie is ontwikkeld, belangrijke bouwstenen te kunnen leveren voor een economische evaluatie van een te ontpolderen gebied zoals de Hedwige. Een verschil is er nog wel. Bij de inpolde­ ring van de Markerwaard kon de landbouwkundige waarde van de grond in principe vrij gemakkelijk worden vergeleken met de inpolderings- en ontginningskosten. Bij de ontwikkeling tot natuurgebied is dat juist niet het geval. Waar de waardering van ‘eco-services’ van landbouwgronden nog in de kinderschoenen staat, verkeert de vaststelling van de waarde van (natte) natuurgebieden nog in een kraamkamer­ stadium. Kosteneffectiviteitstudies (die nog weinig over de absolute waarde zeggen) worden ontwikkeld maar zijn nog met veel problemen behept (Buisman en De Vos, 2008). Dit nog los van de discussie tussen visionairen en rekenaars over nut en noodzaak van een kosten-batenanalyse. Illustratief daarvoor is een passage in het rapport van de Tweede Deltacommissie, in de wandelgangen het rapport-Veerman (2008), ook uitgebreid wordt stilgestaan bij het dilemma tussen visie en middelen. Dat zou de reden kunnen zijn dat in het geval van de Hedwigepolder bij ons weten landbouweconomen niet gevraagd zijn de maatschappelijke waarde van de betrokken landbouwgrond uit te rekenen. Vermoedelijk heeft ook het proces hier aan bijgedragen: het ontpolderingsplan is ingestoken in een Nederlands-Vlaamse overeenkomst waarin de best practices rond stakeholder-participatie in gebieds­ ontwikkeling niet sterk toegepast lijken te zijn. Aangezien elders in het Zuidwesten (Goese Meer, Tiengemeten) na discussie wel landbouwgronden voor zout water en natuur (soms in combinatie met wonen) zijn bestemd en de veiligheid van Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

99

Krijn Poppe en Jaap Post

Antwerpen baat heeft bij ontpoldering, lijkt deze procesgang meer de reden voor de commotie dan iets anders. Inmiddels hebben verschillende mensen met een hoge reputatie (Maljers, 2006; Nijpels, 2008) adviezen uitgebracht die niet zijn opgevolgd, en heeft het kabinet onder maatschappelijke druk besloten de ontpoldering niet door te zetten en daarmee de finale besluitvorming op het bord van de Europese Commissie gelegd.

7.4 Lessen voor de interactie tussen beleid en wetenschap Wat leert het Markerwaard-onderzoek en zijn pendant de ontpoldering van de Hedwige nu over de scheidslijn tussen wetenschap en beleid? Van de Amerikaanse president Roosevelt is het grapje dat hij vroeg om een een-armige econoom als adviseur: hij was het wel zat dat on the one hand en on the other hand. Als wat uitgebreider maar toch eenvoudig theoretisch kader gebruiken we de tien geboden van Don Paarlberg, weergegeven in Kader 1. In de vergelijking tussen de Markerwaard en de Hedwigepolder is het verleide­ lijk te concluderen dat het ook voor het beleid aantrekkelijk is als er af en toe eens een rapport van wetenschappers met een plof in de discussie belandt en via (heftige) discussie bijdraagt aan de besluitvorming. Bij de ontpolderingen van het Hedwige-type is dat ook voor economen lastig, omdat wetenschappers nog veel werk te verzetten hebben rond het waarderen van natuur- en landschapsbaten.

Kader 1. Don Paarlberg’s tien geboden voor economen die politici adviseren. Op basis van een lange carrière als Amerikaans landbouweconoom annex beleids­ adviseur van Purdue University, publiceerde Paarlberg in de eerste uitgave van het Amerikaanse blad Choices zijn tien geboden voor economen die politici adviseren: • get your economics straight (‘Nobody expects you to be a political expert, but people do expect you to know your economics’); • do not leak (‘Report only to your boss; if you have a poor memory, tell the truth, so you can remember what you said earlier’); • do not be overly concerned with survival (‘survival is a means, not an end’) • be sure your boss wants an honest job; • anticipate, probe and be objective (‘try to anticipate issues and research them before they become emotional’; ‘it is better to break new trails than to shift the ashes of the campfires laid by others’); • do not be rigid (‘research should be done in the spirit of inquire, and the essence of inquiry is that it is not too sure of the answers’) Do not malign the bureaucracy; • do not impugn a person’s motives (‘if you have a difference with a person, allow him a way to retreat with honor’ - Eisenhower); • communicate well, respect deadlines (‘a perfect report, oral or written, received after the deadline is useless’; ‘be brief and use plain language’) • in special cases disregard the above.

100 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



7 Over de scheidslijn tussen land en water

Get your economics straight is daar veel meer een uitdaging dan indertijd rond de Markerwaard. Een andere les is dat de Markerwaardstudie wel emotie opriep, maar werd uitge­ voerd voor de emotie ver was opgelopen. Zoals hierboven toegelicht is dat in het proces rond de Hedwige een mission impossible. Ook een andere ervaringsregel van Paarlberg lijkt in de Markerwaardstudie bevestigd: Communicate well – een onderzoek rapporteren in 14 pagina’s tekst lijkt voor veel van de huidige onder­ zoeksprojecten een extra uitdaging. De scheidslijn tussen wetenschap en politiek is soms dun, en juist dan gebaat bij best practices. Ervaringsdeskundigen zouden die kennis kunnen formuleren en aan een jongere generatie overdragen om hun Meesterschap te ontwikkelen. Gepensio­ neerde ervaringsdeskundigen hoeven zich dan ook niet te vervelen.

Literatuur Buisman, F.C. en De Vos, B.I., 2008. Maatschappelijke kosten- batenanalyse voor de visserij. LEI Wageningen UR, Den Haag. Commissie Maljers, 2006. Rapport van de Commissie Onderzoek Alternatieven Ontpoldering Westerschelde (Commissie Maljers). Commissie Natuurherstel Westerschelde, 2008 (voorzitter Drs. E.H.Th.M. Nijpels). Wennen aan de Westerschelde, Advies Commissie Natuurherstel Westerschelde: Alternatieven voor ontpoldering Hertogin Hedwigepolder. CPB, 1999. De Grondmarkt. Centraal Planbureau, Den Haag. De Veer, Van Boven, 1974. De economische evaluatie van landbouw- en bosgrond in de Markerwaard, LEI, Den Haag. Landbouw-Economisch Instituut, 1984. De waarde van agrarische grond in de Markerwaard. Mededeling 319, Den Haag. LEI Wageningen UR, 2009. Landbouw-Economisch Bericht, Den Haag. Nordhaus, W. , 2007. Critical assumptions in the Stern Review on climate change, Science, 13.7.2007. Post, J.H., Buurma, J.S., De Kleijn, E.H.J.M., Meester, G. en Poppe, K.J.,1986. Economische evaluatie van de waarde van agrarische grond in de Markerwaard. Onderzoekverslag 23, Landbouw-Economisch Instituut, Den Haag. Strijker, D., 2009. Agribusiness complexen en ruimtelijke clustering, in: H. Smulders, M. Gijzen en F. Boekema (red.), Agribusiness clusters: bouwstenen van de regionale biobased economy. Shaker Publishing, Maastricht. Swinnen, J., Ciaian, P. and d’Artis Kancs, 2008. Study on the functioning of land markets in the EU member states under the influence of measures applied under the common agricultural policy. CEPS, Brussels. Tweede Deltacommissie, 2008 (voorzitter prof. dr. C.P. Veerman). Samen werken met water, Bevindingen van de Delta Commissie. Van der Ham, W., 2007. Verover mij dat land – Lely en de Zuiderzeewerken. Boom, Amsterdam. Van der Veen, H.B., Albregtse, D., Venema, G.S., Kavelaars, P., Van den Dool, R. en De Nies, D., 2008. Evaluatie Landbouwvrijstelling, LEI Wageningen UR, Den Haag.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

101

HOOFDSTUK 8 CRISIS ALS AANJAGER VAN INSTITUTIONELE VERANDERING?4 Katrien Termeer

8.1 Inleiding Volkomen onverwachts brak op 4 februari 1997 in Nederland de klassieke varkens­ pest uit. Er ging een schok door het ministerie van LNV. Wat niemand meer voor mogelijk had gehouden, was toch gebeurd. Oude crisishandboeken werden uit de bureauladen gevist, Europese en Nederlandse veterinaire specialisten werden gemo­ biliseerd en na een kleine aanloopperiode kwam het crisismanagement op gang. In Boekel werd een crisisorganisatie opgetuigd die aan de slag ging met de (in Europees verband overeengekomen) veterinair-technische maatregelen, zoals het instellen van vervoersverboden en het traceren en ruimen van besmette varkens. Naarmate de crisis voortduurde, ontstonden er nieuwe vraagstukken zoals de welzijnsproblemen door de overvolle stallen en het gebrek aan destructiecapaciteit. Weken achtereen toonde het NOS-journaal beelden (Foto 8.1) van het ruimen van varkens.

Foto 8.1 Ruiming van varkens (Foto ANP).

4

Deze bijdrage is een bewerking van Breeman en Termeer (2009).

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

103

Katrien Termeer

Aan ons, het toenmalige Bureau Strategische Beleidsvorming (BSB), de taak om de waan van de dag te vermijden en deze crisis door een strategische bril te beschouwen. Het beeld ontstond al snel dat de impact van deze crisis wel eens groter kon zijn dan gedacht. De tijd dat dierziektebestrijding kon worden afgewerkt als een veterinaire, technische, sectorale kwestie leek ons definitief voorbij. Naar­ mate de varkenspest duurde, zagen we het maatschappelijk onbehagen toenemen. De dagelijkse beelden op het journaal veroorzaakten niet alleen een golf van afschuw over de aanpak van de varkenspest (het doden van gezonde dieren) maar ook over de wijze waarop in Nederland varkens werden gehouden. We signaleerden een breed gedragen gevoel in de samenleving dat er iets fundamenteels mis was met de varkenshouderij. De sector bleek niet alleen kwetsbaar voor dierziekten maar veroorzaakte ook grote welzijns- en milieuproblemen en tastte natuur- en landschapswaarden aan. Een antwoord kon niet uitblijven. Na diepgaande discus­ sies in kleine BSB-kring besloten we het gevoelige onderwerp van institutionele veranderingen in de sector te agenderen. Het was begin juli dat Gerrit Meester onze kamer binnenkwam met de mededeling dat de kogel door de kerk was. De toenmalige minister van Landbouw, Natuur­ beheer en Visserij, Van Aartsen, had besloten de crisis aan te grijpen voor het doorvoeren van ingrijpende beleidsveranderingen. Op 10 juli 1997, nagenoeg op het hoogtepunt van de crisis, schreef hij een beleidsbrief aan de Tweede Kamer waarin hij een aantal ingrijpende beleidsveranderingen wereldkundig maakte. Ten eerste kondigde hij de Wet herstructurering varkenshouderij aan. Deze wet bestond uit een aantal maatregelen waarvan de generieke korting van 25% van alle varkensrechten de meeste commotie veroorzaakte. De eveneens aangekondigde Reconstructiewet bevatte de instelling van zogenaamde varkensvrije zones en het verplaatsen van varkensbedrijven. Op dat moment in juli 1997 hadden we het idee getuige te zijn van een ingrijpende verandering. We zijn nu ruim 12 jaar verder. Tijd om de balans op te maken: zijn de beleidsveranderingen nu wel zo groot geweest en vormde de varkenspestcrisis daarin het belangrijkste omslagpunt?

8.2. Twee visies op crisis en beleidsverandering Deze vraagstelling sluit aan bij het thema van institutionele veranderingen en de beleidsdynamiek op lange termijn. Het gaat daarbij om de vraag hoe beleid over een langere periode verandert en wat de rol van crisis daarbij is. Theoretisch zijn hier grofweg twee uiterste posities te herkennen, een incrementele en een schoks­ gewijze. Analyses vanuit het perspectief van schoksgewijze veranderingen kunnen tot andere conclusies leiden dan analyses vanuit het perspectief van continue veranderingen. Vanuit de eerste positie wordt beleidsverandering gezien als een incrementeel continu proces (Lindblom, 1959). De idee dat beleid slechts stap voor stap wijzigt, is vooral een resultaat van kritiek op rationele besluitvormingsmodellen. Deze rationele modellen zijn geïnspireerd op economische theorieën, waarbij uitgegaan 104 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



8 Crisis als aanjager van institutionele verandering?

wordt van volledigheid van informatie en transparantie van alle alternatieven. Al in de jaren vijftig gaf Simon aan dat mensen geen tijd en capaciteiten hebben om iedere keer opnieuw een volledige rationele afweging te maken (Simon, 1955). Dahl en Lindblom hebben dit verder uitgewerkt voor de beleidswetenschappen door te stellen dat ook beleidsmakers vaak beslissingen nemen waarbij slechts een beperkt aantal oplossingsstrategieën in overweging wordt genomen (Dahl en Lindblom, 1953). Binnen de incrementele visie verlopen veranderingen dan ook evolutionair en zijn ze vaak een resultaat van reacties op gebeurtenissen in de omgeving van het beleids­ veld. Dit betekent dat beleidsmakers geen grote plannen formuleren die sterk van de status quo afwijken, maar dat zij veel eerder geneigd zijn bestaand beleid aan te passen aan nieuwe situaties. Het beleidsproces is te karakteriseren als muddling through (Dahl, 1959). Een crisis wordt slechts gezien als een uiting van inherente instabiliteit van het bestaande beleidssysteem. Beleidsmakers zullen een crisis aangrijpen om de veranderingen die in het verlengde liggen van het bestaande beleid, extra te benadrukken en deze een zetje mee te geven. Vanuit de tweede positie laten auteurs zien dat beleidsverandering vaak alleen door radicale schoksgewijze verandering tot stand komt. Ook deze visie bouwt voort op het werk van Simon. Het verschil is echter dat de pleitbezorgers van deze visie nog minder rationaliteit in besluitvorming waarnemen, dan de aanhangers van de incrementele visie doen (March en Olsen, 1979). Zij stellen besluitvorming voor als een vuilnisvat van problemen, partijen en oplossingen (Cohen et al., 1972). Bij hen is besluitvorming vooral een ambigu en onvoorspelbaar proces waarbij oplos­ singen op zoek zijn naar problemen, problemen naar besluitvormende partijen en die besluitvormers weer naar oplossingen. Volgens deze visie kunnen beslissingen onverwacht zijn en volledig afwijken van de status quo. De ideeën van March en Olsen dat besluitvorming vooral schoksgewijs verloopt, hebben Kingdon (1984), en later Baumgartner en Jones (1993) voor de beleids­ wetenschappen verder uitgewerkt. Kingdon beschrijft hoe belanghebbenden hun oplossingen proberen te koppelen aan de beleidsproblemen van beleidsmakers. Vaak past dit niet, maar er zijn ook momenten, zogenoemde beleidsramen (policy windows), dat dit wel lukt. Op die vaak onverwachte momenten kunnen handige beleidsentrepreneurs hun oplossingen aan beleidsproblemen koppelen. Crisissitu­ aties spelen een belangrijke rol bij het ontstaan van een beleidsraam. In het vervolg van deze bijdrage zal ik aangeven dat analyse vanuit het perspectief van schoksgewijze veranderingen tot andere conclusies kan leiden dan analyse vanuit het perspectief van continue veranderingen. Een interessante aanvulling hierop is de theorie van Weick en Quinn (1999). Zij stellen dat het contrast tussen continue en schoksgewijze verandering de perspectieven van de waarnemer reflec­ teert. Vanaf een afstand beschouwd (het macroniveau van analyse) zal vaak het beeld ontstaan van lange perioden van stabiliteit onderbroken door korte schoks­ gewijze veranderingen. Maar een blik van nabij (het microniveau van analyse) suggereert al snel een beeld van continue, kleine aanpassingen. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

105

Katrien Termeer

8.3 Varkenspestcrisis als kans voor schoksgewijze verandering Al snel na het begin van de varkenspest startte binnen het ministerie van LNV het overleg om de crisis aan te grijpen voor een ingrijpende herstructurering van de varkenssector. Binnen het departement werd daarvoor zelfs Kingdon’s term van policy windows gebruikt. Deze term was vlak daarvoor geïntroduceerd door de bestuurskundigen Bekke, de Vries en Neelen. Zij hadden in hun boek De salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (1994) beschreven hoe het ministerie in het verleden al een aantal keer beleid had veranderd door feitelijk gebruik te maken van een beleidsraam. Het verschil met de varkenspestcrisis was dat deze theorie nu als een sturingsinstrument werd gebruikt. Het idee ontstond ook om de varkenspest aan andere vraagstukken te koppelen die hoog op de politieke agenda van Van Aartsen stonden, zoals het mestprobleem. Deze koppeling werd gevonden in het terugdringen van het aantal varkens. Immers, het grote aantal varkens had zowel het mestprobleem veroorzaakt als de enorme omvang van de varkenspestepidemie. De koppeling werd uitgewerkt in de hierboven beschreven Herstructureringswet en Reconstructiewet. In het kielzog van deze beide wetten creëerde de crisis ook nog kansen om andere beleidsideeën te introduceren. Zo werd de gedachte van een license to produce verder uitgewerkt in een systeem van varkensrechten. Elke varkenshouder kreeg daartoe verhandelbare varkensrechten en uiteraard werd meteen de generieke korting van 25% op die rechten toegepast. Bovendien greep Van Aartsen de crisis bewust aan om het traditionele landbouwbolwerk verder open te breken. Hij wilde niet langer over alles overleggen met de sector, en zeker niet over de herstructureringsplannen: ‘Openheid was niet gewenst, want dan zouden verschillende partijen toch weer ongewenste nuances aanbrengen’ (Breeman et al., 2000: 132). De urgentie van de crisis gaf hem uiteindelijk de politieke en maatschappelijke legitimiteit om zijn plannen uit te werken en met aanvankelijk succes door te zetten.

Gestrande hervormingen De brief van 10 juli figureert nog steeds in allerlei rapporten, analyses en nota’s als belangrijk omslagpunt. Maar wanneer we nu terugkijken, moeten we concluderen dat slechts kleine onderdelen van de plannen die in deze brief werden voorgesteld ten uitvoer zijn gebracht. Het meest opmerkelijke is dat van de kerndoelen van de Herstructurerings- en de Reconstructiewet, namelijk de reductie van 25% varkens­ rechten en de varkensvrije zones, nauwelijks iets bereikt is. Van de oorspronkelijke 25% reductie van het aantal varkens is slechts 10% via een omweg gerealiseerd en van de varkensvrije zones uit de Reconstructiewet is zelfs helemaal niets terecht gekomen. De Herstructureringswet verloor al snel haar glans toen onder aanvoe­ ring van boerenleiders, zoals Wien van den Brink (de toenmalige voorzitter van de Nederlandse Vakbond voor Varkenshouders), enkele cruciale juridische aspecten met succes werden aangevochten. Alleen door een gunstige opkoopregeling bleek het mogelijk varkensrechten uit de markt te nemen.

106 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



8 Crisis als aanjager van institutionele verandering?

De ambitie om hiermee de mestproblematiek voor eens en altijd op te lossen faalde. Na een vernietigende uitspraak van het Europese Hof zag Nederland zich genood­ zaakt de mestregelgeving ingrijpend te herzien. Ook de reconstructie kwam in moeilijk politiek vaarwater terecht. Het concept van de varkensvrije zones kwam onder vuur te liggen toen bleek dat varkenspest ook verspreid kan worden door andere dieren dan door gedomesticeerde varkens, zoals door wilde zwijnen. De varkensvrije zones verdwenen nog verder naar de achtergrond, toen in 2001 monden klauwzeer uitbrak en ambtenaren zich afvroegen of nu ook vrije zones voor koeien moesten worden aangelegd. Met de komst van de mogelijkheid tot preven­ tieve vaccinatie verdween ten slotte iedere veterinaire grondslag voor het instellen van varkensvrije zones.

8.4 Varkenspestcrisis als extra zetje voor incrementele veranderingen Een crisis kan ook worden gebruikt om extra aandacht te vragen voor de problemen die toch al bekend zijn. Zo is ook naar deze crisis te kijken. Veel van de problemen die minister Van Aartsen tijdens de varkenspest oppakte, stonden al voor de uitbraak op de agenda. Al vanaf de jaren zeventig was de grote hoeveelheid kippen, varkens en koeien in Nederland regelmatig onderwerp van zorg. De zorgen betroffen natuurlijk in eerste instantie de mest. Ondanks de ontwikkeling van een ingewikkeld en uitdijend systeem van mestwetgeving was het mestprobleem begin jaren negentig nog steeds niet opgelost. Bij aanvang van het eerste Paarse kabinet in 1994 waren de ministers van LNV en VROM vastberaden het probleem eens en voor altijd uit de wereld te helpen. Dit beleid was gericht op het terugdringen van het mestoverschot door tech­ nische oplossingen en het opkopen van mestrechten. De dominante beleidstheorie daarbij luidde dat zolang er geen evenwicht was op de mestmarkt, iedere aanscher­ ping van mestregelgeving fraudegevoelig zou zijn. Inkrimping van de varkensstapel was toen al geen taboe meer en er was uitgerekend dat er in Nederland 25% meer mest werd geproduceerd dan milieuhygiënisch gezien verantwoord kon worden afgezet. Er was 475 miljoen gulden beschikbaar en de bedoeling was om bij elke verplaatsing van varkenshouderijen meteen 25% van de mestrechten op te kopen. De zuidelijke en oostelijke provincies, waar de concentratie van varkenshouders het grootst was, wilden de korting en het daarvoor bestemde geld wel voor hun rekening nemen. Op het ministerie was echter veel scepsis over dit provinciale initiatief voor regionale mestplannen.

Structurele verandering over voortzetting van bestaand beleid? Toen in februari 1997 de varkenspest uitbrak is deze meteen aangegrepen om de regionale mestplannen definitief van tafel te vegen. Sommigen voelden zich ‘gered door de bel’ en anderen zagen een gemiste kans om eindelijk het mestvraagstuk aan te pakken. Toch zien we in de ‘beruchte’ brief van 10 juli het eerder genoemde getal van 25% reductie van de varkensstapel weer terugkomen. De varkenspest is benut om bepaalde ontwikkelingen in het mestbeleid af te remmen (de regionalisering) en andere ontwikkelingen juist te versnellen (de reductie van de veestapel). Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

107

Katrien Termeer

In die tijd sloot het gedachtegoed van de regionale mestplannen goed aan op de ambitie om tot een geïntegreerde en gebiedsgerichte herstructurering van de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeleid te komen (ROM-gebieden). Vooral in het ROM-plan van Brabant en Limburg (NUBL: Nadere Uitwerking Brabant en Limburg) waren al diverse pogingen gedaan om verbetering van de ruimtelijke kwaliteit te verbinden met de mestproblematiek. Deze pogingen leverden wel veel mooie plannen op maar weinig resultaat. De top-down geïmplementeerde Recon­ structiewet van Van Aartsen brak met deze regionalisering. De directieve manier waarop de Reconstructiewet was ingestoken bleek echter al heel snel onhoudbaar. De samenhang tussen landschapsontwikkeling, Ecologi­ sche Hoofdstructuur, sociaal-economische ontwikkelingen en natuurbeheer die in de Reconstructiewet besloten lag, benadrukte feitelijk de noodzaak voor regionale samenwerking. De wet kon niet anders dan bottom-up gerealiseerd worden, waar­ door de regionale aanpak, die al voor de crisis was ingezet, weer werd opgepakt. Ook is tijdens de crisis het thema dierenwelzijn prominent op de politieke agenda gezet. Door de varkenspest werd voor veel burgers voor het eerst duidelijk hoeveel varkens Nederland had en ook hoe het gesteld was met het dierenwelzijn. Welis­ waar was de aandacht voor dit onderwerp ook al voor de crisis aanwezig in de vorm van discussies over legbatterijen, kistkalveren en de intensieve veehouderij in het algemeen, de varkenspest heeft dit onderwerp alleen nog eens extra onder de aandacht gebracht. Vooral door deze verbreding en vermaatschappelijking van de discussie zijn de traditionele relaties tussen de overheid en boeren onder druk komen te staan en bemoeien zich nu veel meer mensen met het landbouwbeleid.

Continue veranderingen Op basis van deze tweede analyse kunnen wij niet stellen dat alle in gang gezette hervormingen gestrand zijn, zoals uit de eerste analyse is geconcludeerd. Na het vastlopen van de Herstructureringswet op juridische conflicten is in de periode daarna namelijk teruggegrepen op het instrument waar al voor uitbraak plannen voor waren, namelijk de opkoop van varkensrechten. Hiermee is uiteindelijk toch een reductie van 10% van de varkensstapel bereikt. Ook is de Reconstructiewet verder uitgewerkt, ondanks dat de plannen van varkensvrije zones eruit zijn verdwenen (Boonstra et al., 2007). In 2002 is de Reconstructiewet door het parle­ ment aangenomen. Wel zijn de doelen verschoven en is de vormgeving bijgesteld. Zo verdwenen veel van de verticale, top-down sturingselementen en kregen de regi­ onale partners een belangrijke rol toebedeeld. Op dit moment zijn alle beoogde reconstructieplannen gereed en zijn de provincies bezig met de uitvoering. Het gaat daarbij al lang niet meer om de oplossing van de problemen van de intensieve veehouderij alleen. Ten slotte kreeg ook de vermaatschappelijking van het landbouwbeleid na de crisis een vervolg. Hoewel al in de jaren tachtig de geslotenheid van het groene front aan het veranderen was, is de landbouwbeleidsgemeenschap door de varkens­ pestcrisis verder en definitief opengebroken. De problemen in de landbouw zijn niet langer technische (veterinaire) problemen maar worden gedefinieerd als brede 108 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



8 Crisis als aanjager van institutionele verandering?

maatschappelijke problemen. Het zijn nu niet meer alleen de traditionele land­ bouworganisaties die over het landbouwbeleid beslissen, maar ook organisaties die zich sterk maken voor dierenwelzijn en natuurbeheer. De vermaatschappelijking heeft zelfs geresulteerd in de oprichting van de Partij voor de Dieren die in 2006 met twee zetels in de Tweede Kamer is gekomen.

8.5 Strategen als beleidsentrepreneurs In de theorieën over institutionele veranderingen spelen crises een belangrijke rol. Een crisis kan een kans bieden voor het doorvoeren van een ingrijpende beleids­ wijziging. Dit is tijdens de varkenspestcrisis van 1997 ook geprobeerd en politiek gezien heeft het veel opgeleverd. Minister Van Aartsen heeft hiermee het beeld neer­ gezet van een daadkrachtig bestuurder die zowel de crisis succesvol heeft bestreden als een grote hervorming in de varkenshouderij heeft doorgevoerd. Wanneer we echter over een langere periode op macro-niveau kijken naar de resul­ taten, dan ontstaat een ander beeld. De beide kernpunten van de voorgestelde hervormingen, de reductie van de varkensstapel met 25% en de varkensvrije zones, zijn niet gerealiseerd. Bovendien heeft de bestrijding van de varkenspest veel meer geld gekost dan volgens de EU nodig was geweest. Van Aartsen was zeer behendig en daadkrachtig in het benutten van de crisissituatie, maar de beoogde resultaten zijn uitgebleven. Dit betekent niet dat er helemaal niets is veranderd. Met behulp van de incremen­ tele, meer micro-georiënteerde analyse zijn toch een aantal veranderingen waar te nemen. De discussie over de toekomst van de intensieve veehouderij is op de agenda gezet en de publieke arena waar deze discussie wordt gevoerd, is veel breder geworden. Er zijn veel meer partijen bij betrokken en bovendien worden daarbij ook andere onderwerpen besproken, zoals het dierenwelzijn, milieu, natuurbeheer en plattelandsontwikkeling. Volgens de evaluatie van de Reconstructiewet is er dankzij deze wet de afgelopen tien jaar vooral veel geld en politieke aandacht voor het landelijke gebied gekomen (Boonstra et al., 2007). Wanneer we echter bekijken welke veranderingen echt nieuw zijn, dan moeten we concluderen dat veel daarvan al voor de crisis in gang was gezet. De 25% reductie van de varkensrechten was al opgenomen in de regionale mestplannen, de aandacht voor dierenwelzijn nam al toe; de discussies over de veehouderij waren al ingezet en ook de zorgen over het crisismanagement stonden al op de ministeriële agenda. Concluderend kunnen we stellen dat door de crisis een aantal trends, die al voor de uitbraak in gang waren gezet, extra onder de aandacht zijn gebracht. Sommige van die ontwikkelingen zijn in een stroomversnelling geraakt, zoals de discussie over dierenwelzijn en de toekomst van de intensieve veehouderij. Bovendien is de verbreding van de beleidsarena toegenomen. Ook is de traditionele relatie tussen het georganiseerde bedrijfsleven en LNV, die toch al niet meer zo sterk was, door de crisis definitief afgebroken. Andere trends zijn echter door de top-down aanpak van LNV vertraagd. Vooral de regionale aanpak van de mestproblemen en de daaraan gekoppelde herinrichting van het landelijke gebied is op achterstand gezet. Eén van Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

109

Katrien Termeer

de landbouwbestuurders, Verkampen, zegt daarover dat ‘wanneer de aanvankelijke regionale mestplannen waren doorgezet, de sector in 8 tot 10 jaar was gesaneerd’ (Bleumink, 2007: 21). Terugkijkend op de rol van BSB tijdens de crisis kan ik concluderen dat ook wij de crisis toch vooral hebben aangewend om aandacht te krijgen voor ontwikkelingen die we al langere tijd waarnamen en belangrijk vonden. Wat dat betreft hebben we ons gedragen als echte beleidsentrepreneurs die een beleidsraam zagen ontstaan. De les die wij uit eerder onderzoek hebben getrokken, is dat grote beleidsplannen die niet in het verlengde liggen van ontwikkelingen die al in gang zijn gezet, beter niet tijdens een crisis kunnen worden geformuleerd. Zulke grootse plannen kunnen politiek misschien aantrekkelijk zijn, maar in hun uitwerking zijn ze weinig efficiënt of zelfs schadelijk (Breeman en Termeer, 2009). De kleinere reeds in gang gezette veranderingen hebben uiteindelijk veel veranderd. De kunst voor strategen is om deze waar te nemen en te benutten als zich kansen voordoen.

Literatuur Baumgartner, F.R. and Jones, B.D., 1993. Agendas and instability in Amercian politics. University of Chicago Press, Chicago. Bekke, H.; De Vries, J.; Neelen, G., 1994. De salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Beleid, organisatie en management op een breukvlak. Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Bleumink, H., 2007. De geschiedenis van de reconstructie. Achtergrondrapport van de evaluatie reconstructie zandgebieden, Alterra-rapport 1441.2, Wageningen. Breeman, G. en Termeer, C.J.A.M., 2009. Een crisis! Daadkrachtig benutten en incrementeel leiderschap: Tien jaar na de varkenspest. In: E. Muller et al., (red.), Crisis, Studies over crisis en crisisbeheersing. pp. 205-222. Breeman, G., Op den Kamp, K., en M. Zannoni, 2000. Mestproblemen en Varkenspest: Crisis en Kansen in de Landbouwsector. In: A. Boin, S. Kuipers en M. Otten: Institutionele Crises: Breuklijnen in Beleidssectoren. Samson, Alphen aan den Rijn. Boonstra, F.G., Kuindersma, W., Bleumink, H., De Boer, S. en Groot, A.M.E., 2007. Van varkenspest tot integrale gebiedsontwikkeling. Evaluatie van de reconstructie zandgebieden. Alterra-rapport 1441, Wageningen. Cohen, M.D., March, J.G. and Olsen, J.P., 1972. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly 17, pp 1-25. Dahl, R.A. and Lindblom, C.E., 1953. Politics, economics and welfare: planning and politicoeconomic systems resolved into basic social processes. Harper and Row, New York. Dahl, R.A., 1959. The science of muddling through. Public Administration Review 19 pp. 79-88. Kingdon, J.W., 1984. Agendas, alternatives and public policies. Little Brown, Boston. Lindblom, C.E., 1959. The science of ‘muddling through’. Public Administration Review 19: 79-88. March, J.G. and Olsen, J.P., 1979. Organizational choice under ambiguity. In: Ambiguity and choice in organizations. Universitetsforlaget, Bergen. Simon, H.A., 1955. A behavioral model of rational choice. Quarterly Journal of Economics 69: 99-118. Weick, K.E. and Quinn, R., 1999. Organziational change and development, episodic and continuous changing. Annual Review of Psycholoy 50: 361-86.

110 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

HOOFDSTUK 9 DE AGRARISCHE SECTOR IN NEDERLAND OP WEG NAAR 2020 Huib Silvis, Ferry Leenstra en Ruud Huirne

9.1. Inleiding Als begeleider van onderzoek voor het ministerie van LNV heeft Gerrit Meester de afgelopen jaren op veel publicaties zijn stempel gedrukt. Zijn bijdrage begint steevast met de opdrachtformulering, krijgt verder gestalte tijdens het onderzoeks­ proces en is ook nadrukkelijk gericht op de doorwerking van de resultaten. Een recent voorbeeld hiervan wordt gevormd door de economische en technologische verkenningen die we op 14 april 2009 in Nieuwspoort hebben gepresenteerd (Silvis et al., 2009; Leenstra et al., 2009). In lijn met zijn belangstelling gaan deze studies in op de perspectieven van de agrarische sector in Nederland de komende 10 jaar. Met welke (technologische) ontwikkelingen en onzekerheden moet rekening worden gehouden en welke aandachtspunten voor het beleid vloeien daar uit voort? We vatten de resultaten van deze studies samen in dit hoofdstuk. Aan het slot beschouwen we de rol van de Nederlandse agrosector in de toekomstige voedsel­ voorziening. Onder de agrosector verstaan we het gehele complex van productie, toelevering, handel, verwerking en dergelijke. De technologische ontwikkelingen zijn geïnventariseerd via literatuuronderzoek en gesprekken met deskundigen. De economische ontwikkelingen zijn in kaart gebracht aan de hand van een referentie­ scenario en gevoeligheidsanalyses, waarbij economische modellen zijn gebruikt in combinatie met expertkennis.

9.2 Huidige positie agrosector in Nederland De Nederlandse agrosector is sterk verweven met de wereldeconomie; de sector is vooral gericht op internationale handel. Hij genereert jaarlijks een omvangrijk posi­ tief uitvoersaldo (23 miljard euro in 2007). Het aandeel van de agrarische producten en voedingsmiddelen in de totale Nederlandse uitvoer van goederen en diensten is bovendien relatief hoog (17%). Een groot deel (ruim 70%) van de activiteiten van het agrocomplex hangt samen met afzet in het buitenland, met name in de EU. De Nederlandse agrosector is zich in de afgelopen tien jaar meer gaan richten op be- en verwerking van producten; het aandeel van onbewerkte bulkproducten in de handelsstromen is afgenomen. De sector streeft hiermee naar het creëren van meer toegevoegde waarde. Dit is ook van belang voor de werkgelegenheid in Nederland. Het aandeel van de agrosector in de nationale werkgelegenheid, bijna 10% in 2006, is vooral door de omvangrijke export van producten met een hogere toegevoegde waarde, relatief hoog in vergelijking met andere westerse landen. Hetzelfde geldt voor de bijdrage aan de Nederlandse economie, met een aandeel van ruim 9% in 2006. Hierbij zij wel aangetekend dat het aandeel op basis van buitenlandse grond­ Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

111

Huib Silvis, Ferry Leenstra en Ruud Huirne

stoffen is toegenomen. Binnen het op de binnenlandse producten gebaseerde deel van het Nederlandse agrocomplex (ongeveer 55% in 2005) is de afgelopen 10 jaar de betekenis van de glastuinbouw voor de economie en werkgelegenheid gegroeid en dat van de grondgebonden veehouderij afgenomen. In de (primaire) land- en tuinbouw, die nog steeds ongeveer tweederde van de grond in Nederland benut, doen zich onder andere de volgende ontwikkelingen voor. De productie neemt qua hoeveelheden nog steeds toe, maar onder invloed van het beleid (milieu, quotering) trager dan in het verleden. Het aantal bedrijven daalt vrij snel, waarbij vooral middelgrote bedrijven verdwijnen. Er is duidelijk sprake van schaalvergroting, maar er blijven vrij veel kleine bedrijven bestaan, waaronder nevenberoepsbedrijven en bedrijven die verbreden. Dat neemt niet weg dat de grote bedrijven een toenemend deel van de productie voor hun reke­ ning nemen. Duurzaamheid staat in de belangstelling, maar het verder verbeteren van milieuprestaties verloopt, na voortvarende verbeteringen tot ongeveer 2000, vrij moeizaam. De Nederlandse agrosector heeft een aantal sterke punten, zoals concurrentie­ kracht, kennis, natuurlijke en geografische omstandigheden, maar is ook kwetsbaar door eisen van de samenleving (milieu, dierenwelzijn en dergelijke) wat betreft de wijze van produceren en de voortgebrachte producten. Bovendien opereert de sector in een welvarend en dichtbevolkt land, waardoor de kosten van arbeid en grond relatief hoog zijn.

9.3 Drijvende krachten De voor de perspectieven van de agrosector bepalende (drijvende) krachten zijn vooral internationale en Europese ontwikkelingen op het gebied van de vraag naar en van het aanbod van producten. In samenhang daarmee heeft het overheids­ beleid op een aantal punten veel invloed op de ontwikkeling van de sector. De vraagontwikkeling wordt mede bepaald door de tot 2020 met 1% per jaar door­ gaande groei van de wereldbevolking. Deze groei, die lager is dan in het vorige decennium, manifesteert zich vooral buiten de EU, met name in Azië. Ook belang­ rijk voor de vraag is de groei van de welvaart. Voor de jaren tot 2020 is in het referentiescenario van een vrij gunstige ontwikkeling uitgegaan. Ook hierbij geldt, dat de groei buiten Europa sterker is dan erbinnen. De combinatie van groei van de economie en van bevolking en verstedelijking leidt vooral vanuit de ontwik­ kelingslanden tot een toenemende vraag naar dierlijke producten, groenten en fruit en verwerkte producten. In de westerse wereld treden onder invloed van de vergrijzing en de zich wijzigende etnische samenstelling van de bevolking ook verschuivingen in de vraag op. Gezondheid en convenience krijgen meer accent. Of landbouwproducten de komende 10 jaar een belangrijke rol gaan vervullen in de energievoorziening (biobrandstoffen) is afhankelijk van onder meer de prijzen van aardolie in relatie tot die van alternatieven, waaronder landbouwproducten, het

112 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



9 De agrarische sector in Nederland op weg naar 2020

energiebeleid zoals bijmengverplichtingen en innovaties in de toepassing van met name tweede generatie biobrandstoffen. Voor het aanbod van producten is, naast de beschikbare arbeid, kapitaal en grond, de technologische vernieuwing een belangrijke factor. Het aantal in de agrosector werkzame mensen zal vooral blijven afnemen door de technologische vernieuwing, die een verhoging van de productiviteit mogelijk maakt en door de arbeids­ mogelijkheden in andere sectoren van de economie, vooral de dienstensector. Veel ouderen in de agrosector worden dan ook niet vervangen door jongeren; veel oudere ondernemers hebben geen opvolger en de aantrekkingskracht om in de agrosector te werken is vrij matig. Dit kan knelpunten opleveren in arbeidsintensieve deelsec­ toren, zoals in de tuinbouw. Nieuwe technologische doorbraken, zoals robotisering, kunnen hier een oplossing brengen. De geleidelijke daling van de beschikbare oppervlakte landbouwgrond, met ongeveer 0,3% per jaar, in combinatie met een relatief hoge grond- en pachtprijs, stimuleert een efficiënt grondgebruik. De daling van het areaal zal op zich geen of nauwelijks effect hebben op het aanbod van producten. Technologische vernieuwingen kunnen, behalve een toename van de productiviteit, ook tot gevolg hebben dat onder meer milieu-, energie- en kwali­ teitsproblemen worden opgelost (zie volgende paragraaf). Sommige vernieuwingen stuiten echter op maatschappelijke weerstand. Het belemmeren van vernieuwingen kan nadelig zijn voor de concurrentiekracht van de agrosector in Nederland respec­ tievelijk de EU. In het beleid voor de agrosector is de invloed van WTO en EU groot, zeker voor de sterk op het buitenland gerichte Nederlandse agrosector. Afspraken in WTOverband over verdere liberalisatie van de handel, met onder meer vergroting van de markttoegang en afbouw van exportsteun, zijn van directe invloed op de markten en bepalen mede het toekomstige Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Hierin zijn voor de komende jaren voorzien het beëindigen van de melkquotering, veran­ deringen in de bedrijfstoeslagen (vereenvoudiging en voorwaarden; kortingen) en het plattelandsbeleid (aanvullende middelen). Daarnaast is het werkterrein van de EU verbreed, zodat de EU ook sterk bepalend is voor een groot deel van productie­ voorwaarden van de agrosector, onder meer op het gebied van milieu, energie, natuur, dierenwelzijn en -gezondheid, de kwaliteit van levensmiddelen en derge­ lijke. Het nationale beleid is dan ook veelal een uitwerking van het EU-beleid.

9.4 Technologische ontwikkelingen nader bekeken Wereldwijd zijn er drie hoofdstromen in technologie te onderkennen. Dat zijn de genomica, de nano- en microtechnologie en de ICT. Voor alle drie sectoren zijn er grote nationale en internationale onderzoeksprogramma’s met toepassingen op velerlei gebied (Figuur 9.1). De ontwikkelingen voor de agrarische sector zijn daar een klein onderdeel van. Elk van die technologieën, en hun samenspel des te meer, is wel essentieel voor de ontwikkelingen in de agrarische sector. De genomica, of beter, het geheel van -omics heeft een enorme ontwikkeling door­ gemaakt. Bij verschillende partijen bestaat nog het misverstand dat genomics het Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

113

Huib Silvis, Ferry Leenstra en Ruud Huirne

Hoofdstromen: Internationaal, kapitaalkrachtig

Kansen

ICT

Nano- en microtechnologie

-omics

Agrosector

Biobased Robotisering Precisie landbouw Diversificatie Aquacultuur Kunstvlees en vleesvervangers Logistiek en ketens Emissies Dier- en volksgezondheid

Meeste toepassingen buiten agrosector

Belemmeringen wegnemen Maatschappelijke acceptatie

Figuur 9.1 Drie hoofdstromen in technologie en toepassing binnen de agrosector.

‘sleutelen’ aan plant en dier is. Het gaat echter veel meer om de kennis over genacti­ viteit: wanneer worden genen actief met welke expressie en hoe is daarin te sturen? Deze kennis kan toegepast worden in de teelt – c.q. houderijfase bij planten en dieren, maar de veredeling c.q. fokkerij kan ook veel efficiënter verlopen. Inzet van genomics biedt de mogelijkheid voor toepassingen precies op maat: afhan­ kelijk van de marktvraag. Daarmee kan ingespeeld worden op maatschappelijke vragen zoals de kwaliteit van producten, het wegnemen van negatieve bijeffecten van productie, of voedselproductie onder specifieke omstandigheden zoals droogte of verzilting. Concrete voorbeelden zijn de vraag naar onverzadigde vetzuren in dierlijke producten, type zetmeel in aardappels, resistentie tegen bepaalde ziekten en plagen bij plant of dier of het vaststellen van het rijpingsstadium van fruit. Genetische modificatie, dat wil zeggen het overerfbaar inbrengen van nieuwe genen of het uitschakelen van endogene genen, kent al vele praktijktoepassingen bij micro-organismen en planten. Praktijktoepassingen bij vissen zijn (internationaal) op korte termijn te verwachten. Maatschappelijke acceptatie (ethiek en veiligheid) is een belangrijke factor voor toepassingen van genetische modificatie, zeker bij dieren. Microsysteem- en nanotechnologie is in feite het werken met materie met een omvang tussen 0,1 en 100 nanometer, vaak op het niveau van individuele atomen. Vanaf begin 2000 richt het onderzoek zich naast fysische toepassingen ook meer op biologische toepassingen. Bij de start van de nanotechnologie was sprake van een ‘beloftenhype’: ‘nanobots’ zouden tot ‘alles’ in staat zijn. Inmiddels heeft nanotechnologie zich ontwikkeld tot een ingeburgerd onderzoeksterrein. Alleen al in Nederland werkten van 2002 tot 2005 in het programma NanoNed ruim 50 organisaties samen met een budget van 235 M€. Het onderzoek kent zeker ook 114 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



9 De agrarische sector in Nederland op weg naar 2020

toepassingen in de landbouw en voedselverwerking. Diverse nationale overheden en grote voedingsconcerns investeren sterk in toepassingen van nanotechnologie. Praktische toepassingen variëren van nieuwe verwerkings- en productiesystemen tot ‘afleversystemen’ die additieven effectief op de juiste plaats in het lichaam (in cellen) laten komen, of op het terrein van verpakking en logistiek (bederfwerende, signalerende verpakkingen, zelf-reparerende folies) en intelligente sensoren voor vele stoffen. De grote variatie aan toepassingen betekent mogelijk meer nog dan bij de genomica grote imagorisico’s, waarbij maatschappelijke discussies zullen optreden over de veiligheid en over ethische aspecten van de toepassingen. ICT is zelf een technologische ontwikkeling, die nodig is om andere technologi­ sche ontwikkelingen perspectiefvol te laten zijn. Indirect kan de agrarische sector meeprofiteren van het Nederlandse en internationale onderzoek en de ontwikke­ lingsinitiatieven. Het toepassen van ICT-ontwikkelingen is een randvoorwaarde voor het benutten van genomics (reken- en dataopslagcapaciteit), robotisering en precisielandbouw (sensoren, communicatie en beslismodellen) en logistieke moge­ lijkheden (zowel in de keten als van producent tot consument). Bestaande en nieuwe technologieën kunnen in twee groepen worden gedeeld, te weten technologieën met een directe toepassing en technologieën die belem­ meringen kunnen wegnemen. Voorbeelden uit de eerste groep zijn de biobased economy, gericht op het gebruik van groene grondstoffen voor non-food-toepas­ singen zoals plastics, lijmen, verfstoffen en medicijnen, en anderzijds voor (de derde generatie) biobrandstoffen. Andere voorbeelden zijn de algenproductie voor voedingssupplementen, en robotisering op basis van informatie-uitwisseling tussen mensen, sensoren, computers en automaten, al dan niet in combinatie met precisielandbouw. Voorbeelden uit de tweede groep hebben onder andere betrekking op het reduceren van emissies naar bodem, water en lucht, door middel van precisielandbouw. Een ander voorbeeld is het beschermen van de dier- en volksgezondheid door verbeterde diagnostiek en ziektebestrijdingsmethodieken door middel van -omics, nanotech­ nologie, sensoren en ICT. Het echt doorzetten van een nieuwe technologie kost veelal een tiental jaren. Gene­ tisch gemodificeerde planten waren al zo’n 20 geleden beschikbaar; pas na 2000 nam de teelt van zulke gewassen met forse sprongen toe. De ligbox voor melkvee heeft er ook zo’n 15 jaar over gedaan om grootschalig in de praktijk door te breken; hetzelfde geldt voor de melkrobot. Daarom zijn de komende tijd geen radicale trendbreuken wat betreft agrarische productie in Nederland te verwachten, wel geleidelijke accentverschuivingen.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

115

Huib Silvis, Ferry Leenstra en Ruud Huirne

9.5 Toekomstscenario’s voor de Nederlandse agrosector Referentiescenario Naar verwachting zet het proces van structurele verandering zich het komende decennium door. De verwachte, productieverhogende technologische ontwikkeling gekoppeld aan een beperkte groei van de vraag leidt tot lagere reële prijzen. Dit betekent dat het aandeel van de landbouw in de economie en de werkgelegenheid in de landbouw verder afneemt. De blijvers vergroten hun bedrijf, gaan in deeltijd werken of kiezen voor verbreding. Het kennisintensieve en exportgerichte Neder­ landse agrocomplex blijft echter relatief groot ten opzichte van andere Europese landen. In het referentiescenario zijn de resultaten voor de agrosector in 2020 onder meer: • de bijdrage van het agrocomplex aan de Nederlandse economie en de werkge­ legenheid is in 2020 ten opzichte van 2006 verder afgenomen; de toegevoegde waarde van het agrocomplex neemt in volume nog wel toe, maar minder dan de rest van de economie. De werkgelegenheid in het agrocomplex daalt in de genoemde periode met ruim 20%; • de exportafhankelijkheid van het agrocomplex neemt toe tot meer dan 75%; • de trend van schaalvergroting zet zich stevig door in het gehele agrocomplex; • het aantal land- en tuinbouwbedrijven zal in 2020 minder zijn dan 50.000 (in 2008 nog circa 75.000) (Tabel 9.1); • de glastuinbouw en de opengrondstuinbouw verwerven een groter aandeel in het agrocomplex, maar de grondgebonden veehouderij blijft het grootste deel­ complex (Tabel 9.2); • door afschaffing van de melkquotering groeit de melkproductie met 16%. Dankzij de stijging van de melkproductie per koe neemt de rundveestapel hierbij maar licht toe, met 2%; • de varkensstapel neemt met bijna 10% af door onder andere stijgende kosten voor mestafzet als gevolg van de uitbreiding van de rundveestapel; • het sectorsaldo van de landbouw (excl. tuinbouw) daalt met ongeveer 12%, waarbij de daling voor de varkenshouderij duidelijk groter is. Het saldo van de akkerbouw blijft vrijwel gelijk en dat van de melkveehouderij daalt met 11%; • de daling van het sectorsaldo van de landbouw is het sterkst in de gebieden met veel varkens en intensievere melkveehouderij (Noord-Brabant, Gelderse vallei) en zetmeelaardappelen (Veenkoloniën). Vooral in West- en Noord-Nederland liggen de gebieden met een stijging van het sectorsaldo.

Enkele varianten Om grip te krijgen op bepaalde onzekerheden, hebben we de gevoeligheid van verschillende veronderstellingen onderzocht. • Lagere wereldmarktprijzen: als de graanprijzen in 2020 bijna 30% lager liggen dan in het referentiescenario, nemen de prijzen van varkensvlees en pluimvee­ producten (-20%) en melk (-15%) wat minder sterk af. Door de lagere prijzen en door een (beperkte) daling van de totale productie in de verschillende sectoren 116 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



9 De agrarische sector in Nederland op weg naar 2020

Tabel 9.1 Structurele ontwikkelingen land- en tuinbouw, 1995- 2020.

Aantal land- en tuinbouwbedrijven (x 1000) w.v. melkveebedrijven akkerbouwbedrijven glastuinbouw- en champignonbedrijven opengrondstuinbouwbedrijven intens. veehouderijbedrijven Arbeidsvolume (x 1000 AJE) Areaal (x 1000 ha) AJE per bedrijf Ha per bedrijf Productievolume per bedrijf (‘2005’ = 100) Productievolume per AJE (idem) Productievolume per ha (idem)

1995

2005

p2020

113,3 33,3 14,7 10,0 12,0 11,6 202,0 1.965,3 1,78 17,3 68 75 93

81,8 21,3 12,4 6,4 8,6 7,2 159,7 1.920,8 1,95 23,5 100 100 100

47,7 9,8 9,4 2,9 5,0 3,0 110,2 1.855,7 2,31 38,9 186 157 112

Bron: CBS-Landbouwtellingen en Eurostat, bewerking LEI.

Tabel 9.2 Aandelen (%) in toegevoegde waarde en werkgelegenheid van het agrocomplex (binnenlandse agrarische grondstoffen) naar deelcomplex, 2006 en 2020.

Akkerbouwcomplex Opengrondstuinbouwcomplex Glastuinbouwcomplex Grondgebonden veehouderijcomplex Intensieve veehouderijcomplex Agrocomplex, binnenlandse agrarische grondstoffen

Toegevoegde waarde

Werkgelegenheid

2006

2020

2006

2020

18,6 8,7 21,7 29,8 21,1 100

17,0 10,0 25,5 29,0 18,6 100

17,4 11,4 16,3 35,0 19,9 100

17,3 13,6 19,3 31,1 18,7 100

Bron: Input-outputmodel van LEI.

neemt het sectorsaldo van vooral de melkveehouderij en akkerbouw sterk af, met ruim 15%, en in wat mindere mate (ruim 10%) ook dat van de intensieve veehouderij. • Beschermend landbouw- en handelsbeleid: bij een minder liberaal beleid dan in het referentiescenario blijft de melkquotering bestaan, wordt de braaklegrege­ ling opnieuw ingevoerd en blijven de premies gekoppeld. Deze variant houdt ook Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

117

Huib Silvis, Ferry Leenstra en Ruud Huirne

in dat er geen nieuwe WTO-afspraken komen. De prijzen van granen, suiker, melk, vlees en eieren zullen in 2020 hoger zijn dan in het referentiescenario. Door de melkquotering blijft de Nederlandse melkproductie achter bij die in het referentiescenario. Door de hogere prijzen wordt het sectorsaldo van de land­ bouw (akkerbouw en veehouderij) hoger. Dat betreft dan vooral de intensieve veehouderij, die profiteert van iets hogere prijzen van vlees en eieren en van lagere mestafzetkosten. De gevolgen voor de werkgelegenheid in het agrocomplex zijn beperkt (een krimp van 1% ten opzichte van de uitkomst van het referen­ tiescenario), vooral door de productiedaling in de grondgebonden veehouderij. • Hogere olieprijs: als de prijzen van energiedragers zoals olie en gas 50% hoger uitvallen dan in het referentiescenario, zal vooral de productie in de glastuin­ bouw afnemen ten opzichte van de groei in het referentiescenario. Door hogere prijzen van glastuinbouwproducten worden de kosten enigszins gecompenseerd. Een hoge olieprijs stimuleert het introduceren van biobrandstoffen en alterna­ tieve energiebronnen (wind, zon), waarvan de agrosector leverancier kan zijn. Daarnaast bevordert een hoge energieprijs ontwikkelingen naar energiebespa­ ring in de agrosector en de -logistiek. De ontwikkeling van de gesloten kas is hier een voorbeeld van. • Derogatie: het wegvallen van de derogatie zal leiden tot een groter aandeel verwerkte mest en afzet buiten de (Nederlandse) landbouw dan in het referen­ tiescenario. Hierdoor stijgen de afzetkosten van mest, met als gevolg dat de veestapel extra gaat afnemen; dit betreft vooral het aantal melkkoeien (onge­ veer -5%), vleesvarkens (-5%) en fokzeugen (-2%). De pluimveestapel daalt niet, omdat hiervoor in 2020 voldoende mestverwerking is verondersteld. Op het agra­ risch grondgebruik, de verdeling van het areaal naar gewassen, heeft de variant zonder derogatie nauwelijks of geen effect. Het sectorsaldo van de landbouw (excl. tuinbouw) daalt met ruim 2%, maar voor de melkvee- en varkens­houderij is de afname met ruim 10% veel groter. De akkerbouwbedrijven, maar ook bijvoorbeeld extensieve graasdierbedrijven zonder melkvee, zien het saldo stijgen door hogere inkomsten bij aanvaarding van mest. Bij het wegvallen van de dero­ gatie neemt de toegevoegde waarde van het totale agrocomplex met bijna 2% af. In de veehouderijdeelcomplexen is de daling hoger, circa 4%.

9.6 Opties voor beleid Economische crisis In de studie zijn de mondiale kredietcrisis en de verwachte economische recessie in de komende jaren niet als bepalende factor voor de ontwikkelingen tot 2020 meege­ nomen. De economische recessie kan een vertragend effect hebben op enkele van de beschouwde ontwikkelingen, zoals het proces van schaalvergroting. Overigens wordt de vraag naar agrarische producten duidelijk minder negatief beïnvloed door de economische conjunctuur dan die naar andere producten en diensten. Luxere producten, waaronder ook sierteeltproducten, zijn wel conjunctuurgevoelig en hier­ door kwetsbaar. Een belangrijke voorwaarde voor een herstel van de economische groei na 2010 is dat internationaal en binnen de EU afgezien wordt van protectio­ nistische handelsmaatregelen. 118 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



9 De agrarische sector in Nederland op weg naar 2020

Rol van ondernemers en organisaties Bedrijfsvergroting is een dominante trend. Gerekend naar het aantal verwachte bedrijven in 2020 (bijna 50.000) en de gemiddelde arbeidsbezetting (niet veel anders dan nu), zal de structuur van de meeste deelsectoren echter niet fundamenteel veranderen. Overwegende factor blijft dat de sector onvoldoende rendement ople­ vert om op grote schaal te voldoen aan de beloningsaanspraken die zeker in een krappe Nederlandse arbeidsmarkt hoog blijven. In die zin zal het naar verwachting vrij uitzonderlijk zijn dat (primaire) productiebedrijven een omvangrijke arbeidsbe­ zetting met een groot aantal werknemers hebben. Ontwikkelingen wat betreft schaalvergroting, toepassing van nieuwe technolo­ gieën, het benutten van kansen in de liberaliserende markt en dergelijke, plaatsen de ondernemer voor uitdagingen. Om het ondernemerschap te versterken, moet de aandacht vooral gericht zijn op specifieke competenties. In dit proces kunnen betrokken partijen (ondernemers, organisaties, overheid, kennisinstellingen) een rol spelen. Aandachtspunten in dit verband zijn vakmanschap en management, competenties om netwerken te vormen en ketenontwikkeling te bevorderen en het vermogen om in te spelen op consumer concerns. Organisaties in de agrosector kunnen de innovatie onder meer bevorderen door de maatschappelijke vraag­ stukken intern aan de orde te stellen en actief mee te werken aan oplossingen.

Rol van overheden Om de concurrentiepositie van de Nederlandse agrosector te versterken zijn diverse beleidselementen van belang. Gezien de grote exportafhankelijkheid van de Neder­ landse agrosector verdienen harmonisatie, verbetering en vereenvoudiging van de wet- en regelgeving rond markttoegang continue aandacht. Voor de bedrijven in de voedings- en genotmiddelenindustrie spelen de fiscale en sociale lasten in de internationale concurrentie een hoofdrol. Voor de toekomst van de agrosector is het ook gewenst dat de overheden het ruim­ telijk en investeringsbeleid inzetten om de schaalvergroting op een verantwoorde en duurzame manier te faciliteren. Dit is vooral van belang voor de niet-grondgebonden sectoren (intensieve veehouderij, glastuinbouw). Een stringente ‘structuurbevrie­ zende’ opstelling kan als effect hebben dat dergelijke sectoren, inclusief de andere bedrijven in de betreffende deelcomplexen, kansen in de markt gaan missen. De toekomstige positie van de agrosector in de Nederlandse samenleving lijkt vooral gewaarborgd te worden door zijn economische betekenis. Concurrentiekracht geba­ seerd op een groeiende productiviteit blijft hiervoor een basisvoorwaarde. Bij alle onzekerheden over de toekomst, blijven kennis, innovatie en ondernemerschap noodzakelijke attributen voor een meer duurzame agrosector. De Nederlandse kennisinfrastructuur op het brede, multidisciplinaire agro-terrein zal hierbij een belangrijke taak behouden. Voor het succesvol functioneren van het kennisnetwerk van onderzoek, onderwijs en kennisverspreiding is een goede afstemming met de

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

119

Huib Silvis, Ferry Leenstra en Ruud Huirne

verschillende onderdelen (ketens, bedrijven en organisaties) van het agrocomplex een noodzakelijke voorwaarde.

Experimenteerruimte gevraagd In Nederland is sprake van een sterke concentratie aan bedrijven die technologie ontwikkelen voor de voedselproductie. Deze bedrijven opereren internationaal. Maar er is hierbij sprake van een kennisparadox: de grote hoeveelheid kennis leidt te weinig tot innovatie door een gebrek aan implementatie. Dat geldt nog sterker voor innovatie op het gebied van het gehele systeem. Dat geldt overigens niet alleen voor de landbouw, maar ook voor andere gebieden. Juist met landbouw en voedsel kan Nederland stappen zetten door het eigen land niet zozeer als productieland te zien, maar ook en vooral als experimenteerland. Door samen met het bedrijfsleven en de agrarische praktijk in Nederland een omge­ ving te maken waar experimenteren mogelijk is, kan veel gewonnen worden. De zich ontwikkelende kennis over systeeminnovaties laat heel duidelijk zien, dat een omgeving waarin partijen (inclusief de overheid) gezamenlijk de ruimte hebben te leren in praktijkexperimenten, noodzakelijk is voor innovatie en zeker voor door­ braken op het gebied van duurzaamheid. Als Nederland investeert in zo’n leer- en experimenteeromgeving voor de landbouw, kan de bijdrage van de hier ontwikkelde en te ontwikkelen kennis sterk in betekenis toenemen. Aan welke voorwaarden moet dan worden voldaan? Voor de vaak relatief kleine bedrijven in de agrarische sector is een soort financieel vangnet voor experimenten gewenst. Nieuwe succesvolle ontwikkelingen hebben geen steun nodig. Maar een mislukking, die bij experimenteren ook voor zal komen, is door een individueel bedrijf vaak niet te dragen. Tegelijk moet de regelgeving (ruimtelijke ordening, milieu, dierenwelzijn, nationaal en lokaal) ruimte bieden voor experimenten. Bestaande regelgeving, met name die gebaseerd is op middelvoorschriften, is per definitie niet ingesteld op nieuwe ontwikkelingen. Doelvoorschriften kunnen al helpen, maar mogelijkheden voor voorlopers in een specifieke experimenteer­situatie nog meer. In zo’n omgeving ontstaat op verschillende niveaus kennis: direct in de productie, maar ook op bestuurlijk niveau over kansrijke werkwijzen om innovatie te stimuleren. Met kennis op die verschillende niveaus kan Nederland een grote bijdrage leveren aan een duurzame groei van de productie en daarmee aan de voed­ selvoorziening, hier en elders in de wereld.

Literatuur Silvis, H.J., De Bont, C.J.A.M., Helming, J.F.M., Van Leeuwen, M.G.A., Bunte, F. en Van Meijl, J.C.M., 2009. De agrarische sector in Nederland naar 2020; Perspectieven en onzekerheden. Rapport 2009-021, LEI Wageningen UR, ISBN/EAN: 978-90-8615-305-3. Leenstra, F. en Van der Peet, G., (red.), 2009. Technologische verkenningen voor de agrosector. Rapport 209, ASG Wageningen UR, ISSN 1570-8616.

120 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

IV  EUROPA

HOOFDSTUK 10 OOG VOOR REGIONALE VERSCHILLEN Petra Berkhout, Dirk Strijker en Ida Terluin

10.1 Inleiding Meer dan 30 jaar is Gerrit Meester nauw betrokken geweest bij de ontwikkeling en de analyse van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Vanaf het begin heeft hij een scherp oog gehad voor de regionale aspecten van het landbouwbeleid. Een belangrijke reden voor die belangstelling was ongetwijfeld dat de politieke haal­ baarheid van beleidsveranderingen sterk afhangt van de regionale effecten ervan, zowel binnen als tussen de lidstaten. In deze bijdrage willen wij illustreren hoe regionale effecten een rol hebben gespeeld in de besluitvorming over het GLB, en hoe die beleidsveranderingen tot verschui­ vingen in de landbouwproductie hebben geleid. In de volgende paragraaf bespreken we structurele verschuivingen in de landbouwproductie in de EU. Aansluitend gaan we in op de vraag hoe de landbouwstructuurmaatregelen en later de begeleidende maatregelen van de MacSharry-hervorming zijn ingezet als flankerend beleid voor wijzigingen in het markt- en prijsbeleid. Verderop geven we aan dat het plattelands­ beleid, dat sinds 2000 de tweede pijler van het GLB vormt, een sectorale en een territoriale component kent. De sectorale elementen liggen in het verlengde van het klassieke landbouwbeleid. Naar onze mening verdient het territoriale beleid een ander, breder afwegingskader en een andere financieringsbron dan het sectorale beleid. In de laatste paragraaf laten we Gerrit nog één keer uitleggen hoe regionale verschillen werken.

10.2 Ruimtelijke verschuivingen van productie Al in de eerste publicaties van Meester (de LEI-nummers 1.15 en 1.16) komt de aandacht voor regionale verschillen naar voren. Publikatie 1.16 over beleidsalterna­ tieven en hun effecten (Meester, 1979) was nogal controversieel. De georganiseerde landbouw in Nederland probeerde openbaarmaking ervan te voorkomen vanwege de bespreking van hem onwelgevallige beleidsalternatieven. In de inleiding van die studie is een paragraaf ‘Regionale aspecten’ opgenomen, die als volgt begint: ‘Een belangrijke – zo niet de belangrijkste – vraag bij de besluitvorming in de EG is in welke mate de afzonderlijke lidstaten voor- of nadelen ondervinden van een beleidsalternatief’ (p. 11).

In diezelfde paragraaf geeft Gerrit aan dat de ruimtelijke verdelingsvraagstukken zo belangrijk zijn dat er aparte deelstudies aan zouden moeten worden gewijd. De publicatie behoorde tot een tweeluik. In de publicatie over doeleinden en instru­ menten (Meester, 1980) is zelfs een compleet hoofdstuk (9) gewijd aan de regionale herverdeling. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

123

Petra Berkhout, Dirk Strijker en Ida Terluin

Verschuivingen in productiepatronen Dat Meester al vroeg doordrongen was van het belang van de genoemde verdelings­ aspecten bleek ook uit zijn betrokkenheid bij het RICAP-project (Regional Impact of the Common Agricultural Policy) (CEC, 1981). Meester was, samen met de inmid­ dels overleden oud-directeur van het LEI, Jan de Veer, een belangrijke aanjager van dat project, waarvan een deel werd uitgevoerd door het LEI. In de baanbrekende studie Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening (Meester en Strijker, 1985) is er eveneens op allerlei manieren aandacht voor de regionale effecten van veranderingen in het landbouwbeleid, deels geënt op de publicatie van 1980. Uit de publicaties komt een beeld van stabiliteit en concentratie naar voren. Veel agrarische productiepatronen wijzigen maar lang­ zaam, hoewel er ook enkele zijn waar wel forse verschuivingen optreden. Maar zelfs wanneer de Europese productie maar weinig verschuift, kan het beleid grote welvaartseffecten met zich meebrengen. Voor sommige productgroepen waren er soms forse prijseffecten vanuit het toenmalige landbouwbeleid. Gekoppeld aan een ongelijke verdeling van de productgroepen over de regio’s, en aan een onge­ lijke verdeling van consumenten en belastingbetalers, bleek het beleid tot grote welvaartseffecten te kunnen leiden. Zo werd voor het jaar 1985 uitgerekend dat sommige regio’s (bijv. Bretagne, Normandië, Jutland, Drenthe en Friesland) meer dan 200 ECU (de administratieve voorloper van de euro) per inwoner voordeel hadden van het landbouwbeleid, terwijl Midden-Duitse, Zuid-Franse en ZuidoostEngelse gebieden er tot 160 ECU per inwoner nadeel van hadden.

Concentratie varkens door weeffout in GLB Zoals al gezegd, voor veel takken van de landbouw leken in eerste instantie de fysieke regionale verschuivingen van grond, dieren en productiehoeveelheden niet zo spectaculair. De varkenshouderij vormde een uitzondering. Meester heeft er vanaf het begin op gewezen dat de varkenshouderij sterk aan het verschuiven was in de richting van de belangrijke invoerhavens van veevoergrondstoffen, als gevolg van een ‘weeffout’ in het Europese landbouwbeleid. Hierdoor was de import van graansubstituten zonder variabele invoerheffingen aantrekkelijk, waarmee veevoer op basis van deze substituten een concurrentievoordeel kreeg op veevoer op basis van graan (Meester, 1980: 183-184). Waar de varkenshouderij in de jaren vijftig sterk geconcentreerd was in een gebied dat liep van Hannover in Duitsland tot in Midden-Nederland, is die gaandeweg verschoven naar regio’s in Zuid-Nederland en het westen van België. Daarbij liep de dichtheid, uitgedrukt in varkens per hectare landbouwgrond – grond waarvan deze varkens dus niet aten – op van ongeveer 2 in het kerngebied Hannover in 1950 naar 21 in het kerngebied Noord-Brabant rond 1990 (Strijker, 1999: 143 e.v.). In het tijdvak na 1990 verandert het beeld enigszins. De concentratiegebieden in Zuid-Nederland en West-België blijven weliswaar dicht­ bevolkt met varkens, maar hun aandeel in het Europese totaal neemt langzaam af. De top qua dichtheid met meer dan 23 varkens per hectare werd in Noord-Brabant bereikt in de periode 1993-1996. In 2001-2004 is de dichtheid gedaald tot 20. Hetzelfde patroon doet zich voor in alle concentratieregio’s in Nederland en België. 124 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



10 Oog voor regionale verschillen

Kanaal tussen Noord-Brabant en de Noord-Frankrijk? Voor die daling zijn twee oorzaken aan te geven. Ten eerste het teruglopen van het concurrentievoordeel van graansubstituten ten opzichte van graan na de MacSharry-hervorming (Blom, 1995). Ten tweede het stringentere milieubeleid (mest- en ammoniakbeleid, herstructurering intensieve veehouderij) dat vanaf de jaren tachtig is gevoerd in de concentratiegebieden, waardoor de varkensdichtheid onder druk kwam. Het feit dat de daling van het aantal varkens pas inzet na 1996 suggereert dat het vooral de aanpassing van de graanmarktordening geweest is die invloed had, wellicht gemengd met de gevolgen van de varkenspest van 1997. Het herstructureringsbeleid, dat in die periode ontstond, kan ook enig effect gehad hebben. Dat beleid is overigens ook op te vatten als het Nederlandse antwoord op de veranderingen in het GLB en de verslechtering van de concurrentiepositie van de Nederlandse intensieve veehouderij die daaruit voortvloeide. Die interpretatie sluit aan bij Gerrits mening, dat de sterke concentratie van de intensieve veehouderij nabij de grote zeehavens vooral veroorzaakt is door het gevoerde graansubstituten­ beleid. In een stelling bij zijn proefschrift (Meester, 1985) gaf hij al aan dat als ooit het concurrentievoordeel vanwege de graansubstituten zou wegvallen, het graven van een groot kanaal tussen Noord-Brabant en de Noord-Franse graangebieden een goed idee zou zijn. De herstructurering is dan op te vatten als een alternatief voor het kanaal.

Ruimtelijke verschuivingen in het agrarisch grondgebruik De ruimtelijke verschuivingen in de Europese landbouwproductie op lange termijn zijn ook op een andere manier in beeld te brengen, namelijk via het bepalen van graviteitscentra. Zo’n graviteitscentrum – zwaartepunt – geeft aan waar de ‘gemid­ delde’ locatie van een teelt ligt, als de coördinaten van alle locaties (regio’s) gewogen worden met de omvang van hun grondgebruik of productie. Die locatie is op te vatten als het theoretische ruimtelijke midden van de betreffende teelt. Verschui­ ving van dat theoretische midden in een bepaalde richting geeft aan dat de regio’s die in die richting liggen een relatief groter aandeel in grondgebruik of productie gekregen hebben.

Zwaartepunt productie meeste gewassen en dieren verschuift naar NW-Europa In Figuur 10.1 is de verschuiving van het totale agrarische grondgebruik in de EU-9 weergegeven. Het zwaartepunt ligt in Champagne-Ardennes in Frankrijk, en verschuift langzaam (met zo’n 2 kilometer per jaar) in noord-noordwestelijke richting. De reden is dat in het zuidoosten van de EU-9, met name in Italië en in Zuid-Frankrijk, marginale gronden uit productie zijn genomen, en dat er in Neder­ land grond is bijgekomen door inpolderingen. In Figuur 10.2 is vervolgens het beeld voor de verschillende gewassen (in termen van grondgebruik) en dieren weergegeven. In de meeste gevallen verschuift het zwaartepunt naar het noordwesten, in sommige gevallen snel, in andere langzaam. In drie gevallen gaat de beweging de andere kant op. Dat is ondermeer het geval bij suikerbieten, waar de quotumregeling, samen met een relatief grote toename van de Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

125

Petra Berkhout, Dirk Strijker en Ida Terluin ZUID-HOLLAND ZUID-HOLLAND ZEELAND ZEELAND ZEELAND

EAST

GELDERLAND

NOORD-BRABANT

ZEELAND ANTWERPEN WEST-VLAANDEREN OOST-VLAANDEREN

±

LIMBURG (NL)

NORD RHEIN WESTFALEN

LIMBURG (B) BRABANT NORD - PAS-DE-CALAIS

HAINAUT

LIEGE NAMUR

LUXEMBOURG (B)

RHEINLAND PFALZ

LUXEMBOURG

PICARDIE HAUTE-NORMANDIE

SAARLAND

2001

BASSE-NORMANDIE ILE DE FRANCE

CHAMPAGNE-ARDENNE LORRAINE

1950

PAYS DE LA LOIRE

ALSACE

BADEN-WUERTTEMBERG CENTRE

BOURGOGNE FRANCHE-COMTE

POITOU-CHARENTES

AUVERGNE LIMOUSIN RHONE-ALPES AQUITAINE

0

50

100 Kilometers

VALLE D'AOSTA PIEMONTE

Figuur 10.1 De ruimtelijke verschuiving van het geografisch zwaartepunt van het agrarisch grondgebruik in de EU-9, 1950-2001. Bron: Strijker, 2008.

126 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



10 Oog voor regionale verschillen

N

Barley Pigs

Potato

Cattle

Sheep

Sugar-beets

Cow

Fodder maize

Wheat

Corn

Tobacco

0

50 100

200 Kilometers

Figuur 10.2 De ruimtelijke verschuiving van de geografische zwaartepunten van het grondgebruik voor zeven akkerbouwgewassen en vier diersoorten in de EU-9, 1950-2001. Bron: Strijker, 2008.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

127

Petra Berkhout, Dirk Strijker en Ida Terluin

productie per hectare in noordelijke regio’s, er voor zorgde dat het zwaartepunt van het grondgebruik voor suikerbieten langzaam naar het zuiden opschoof. Schapen zijn de tweede uitzondering. Met name de invoering van de melkquotering leidde tot een toename van de schapenstapel in regio’s waar traditioneel geen schapen werden gehouden, maar wel melkvee. De derde uitzondering is tabak. De afbouw van de teelt in noordelijke regio’s, vooral als gevolg van de afnemende vraag naar donkere tabaksoorten, zorgde hiervoor. Opvallend is dat in meer recente jaren de teelt toch weer in noordelijke richting verschuift.

Bergboerenregeling om productieverschuiving te voorkomen Waar sprake is van verschuiving van de productie – mede als gevolg van het gevoerde markt- en prijsbeleid – zijn sommige onderdelen van het landbouwstruc­ tuurbeleid gericht op het voorkomen van een dergelijke verschuiving. Dat geldt bijvoorbeeld voor de bergboerenregeling, die het vasthouden van landbouwers en daarmee het handhaven van de productie beoogt. Door het steunen van boeren in gebieden met moeilijke(r) productieomstandigheden is getracht te voorkomen dat deze ondernemers hun heil elders zoeken. Ook al heeft de bergboerenrege­ ling de voortgaande verschuiving van de meeste producties in noordelijke richting niet kunnen tegenhouden, het doel – continueren van de landbouw in gebieden met lastige productieomstandigheden – is over een wat langere termijn bezien wel bereikt. In de periode 1990-2003 was de daling van het aantal landbouwbe­ drijven en de teruggang van het landbouwareaal in probleemgebieden en normale gebieden in de EU-15-lidstaten vrijwel gelijk, met uitzondering van Italië (Terluin et al., 2007). Of dit geheel te danken was aan het bergboerenbeleid is overigens de vraag, omdat in de meeste lidstaten maar een deel van de bergboeren gebruik maakt van de regeling en de bergboerenpremie onvoldoende is om de inkomens­ kloof met normale gebieden te overbruggen. Bij de landbouwmilieumaatregelen is behoud van de productie in een gebied eveneens vaak een belangrijke overweging – zij het niet de enige. De achterliggende gedachte is hier echter dat behoud van een bepaalde productie leidt tot behoud van natuurwaarden. Het effect van dit beleid op langere termijn is overigens twijfelachtig (zie bijvoorbeeld Staalduinen et al., 2008; Dupraz en Pech, 2007).

10.3 Landbouwstructuurbeleid als compenserende maatregel Om specifieke belangen van lidstaten te kunnen ondersteunen of te borgen bij beleidswijzigingen van het GLB, werden in de loop van de tijd compenserende maatregelen bedacht, die lange tijd onder de noemer van ‘landbouwstructuur­ maatregelen’ door het leven gingen. Zo is de bergboerenregeling ontstaan toen het Verenigd Koninkrijk en Ierland in 1973 toetraden tot de EG; de maatregel was een vervolg op nationale maatregelen van genoemde landen met vergelijkbare doelstellingen (Berkhout, 2008). Maatregelen als investeringssteun voor landbou­ wers, steun voor opleidingen en steun voor jonge landbouwers waren in te vullen al naar gelang de specifieke wensen van een lidstaat. Ze konden daardoor ook ingezet worden om nationaal de verdelingseffecten van besluiten uit het markt- en prijsbeleid te verzachten. Ook de zogenaamde begeleidende maatregelen van de 128 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



10 Oog voor regionale verschillen

MacSharry-hervorming in 1992 horen in dit rijtje thuis: landbouwmilieumaatre­ gelen, bosbouwmaatregelen en vervroegde uittreding. Eén van de fraaiste compensatievoorbeelden is de landbouwmilieumaatregel prime à l’herbe, ingevoerd door Frankrijk. Deze graslandpremie had geen enkel ander doel dan het maken van een politiek gebaar richting de veehouders, nu de akkerbouwers dankzij de MacSharry-hervorming in aanmerking kwamen voor een bouwland­ premie. Dat kwam ook zonneklaar naar voren uit de vereiste onderbouwing van de premie, die moest worden voorgelegd aan het beheerscomité voor plattelandsont­ wikkeling. Daarin werd betoogd dat de kosten voor deelname voor de boer hoger waren dan de opbrengsten, maar dat de boeren desondanks massaal deelnamen. Het comité ging akkoord – ondanks enig verzet van noordelijke lidstaten – omdat de meeste nationale vertegenwoordigers zich er van bewust waren dat zij op enig moment ook zo’n regeling nodig zouden kunnen hebben. In de loop der jaren is de Franse regeling overigens aangepast en meer in lijn gebracht met de eigenlijke doel­ stellingen van de landbouwmilieumaatregelen. Dat geldt ook voor andere wat meer ‘ruimhartige’ maatregelen uit die periode, zoals Italiaanse programma’s om het gebruik van bestrijdingsmiddelen terug te brengen en een Schots programma voor de opslag van mest. Dit was mogelijk omdat de ‘pijn’ van de hervorming na verloop van tijd in meer of mindere mate wegebt. Voor Nederland is de herstructurering van de intensieve veehouderij mogelijk als een voorbeeld van een compensatiemaatregel op te vatten (zie boven).

Tweede pijler als container voor modulatie van de eerste pijler Tijdens de besluitvorming over Agenda 2000 werd er een nieuw konijn uit de hoge hoed getoverd in de reeks van compensatiemaatregelen: de introductie van de tweede pijler van het GLB. Deze tweede pijler wordt aangeduid als ‘plattelands­ beleid’ en bestaat uit een samenvoeging van de landbouwstructuurmaatregelen, de begeleidende maatregelen van de MacSharry-hervorming en de gebiedsgerichte plattelandsmaatregelen uit doelstelling 5b. Het oude markt-, prijs- en inkomensbe­ leid ging voortaan als eerste pijler van het GLB door het leven. In Agenda 2000 is ook een plafond voor de landbouwuitgaven opgenomen, wat betekent dat compen­ satiemaatregelen alleen kunnen worden gefinancierd als er ergens anders binnen het landbouwbudget wordt gekort. Saraceno (2002) beschrijft de tweede pijler als een container, die later kan worden gevuld met geld dat via afroming (modulatie) van de eerste pijler beschikbaar komt. Als zodanig loopt de vorming van de tweede pijler in 2000 vooruit op toekomstige aanpassingen van het GLB. Met de GLBhervorming van 2003 en het Health Check-akkoord van 2008 wordt de tweede pijler gevuld met een steeds hoger wordend percentage verplichte modulatie van de eerste pijler. In 2008 laat Duitsland tijdens de onderhandelingen over het Health Check-akkoord nog een mooi staaltje van een compensatiemaatregel zien: er komt een melkfonds in de tweede pijler, dat is bedoeld om melkveehouders in kwetsbare gebieden te helpen om zich aan de nieuwe marktsituatie met quotaverruiming aan te passen (Berkhout en Van Bruchem, 2009).

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

129

Petra Berkhout, Dirk Strijker en Ida Terluin

10.4 Territoriaal beleid vergt andere financieringsbron Het plattelandsbeleid van de tweede pijler bestaat uit twee delen: een sectoraal deel en een territoriaal deel. Het sectorale deel wordt gevormd door de landbouw­ structuurmaatregelen en de begeleidende maatregelen, als flankerend beleid voor hervormingen van het landbouwbeleid van de eerste pijler. Het territoriale deel is gericht op economische bedrijvigheid en de leefkwaliteit op het platteland. Deze bestaat uit gebiedsgerichte maatregelen, eerst als artikel 33 in de periode 2000-2006, en nu als as 3 en 4 in de periode 2007-2013. Qua budget vormt het territoriale beleid een ondergeschoven kindje: het aandeel van het territoriale beleid in het EU-budget voor het plattelandsbeleid in de EU-15 bedroeg in de periode 2000-2006 nog geen 10% (EC, 2006) en in de periode 2007-2013 beloopt het een kleine 20% (LEI-budgetmodel). Het grote aandeel van het sectorale beleid in het totale budget van de tweede pijler staat in schril contrast met het aandeel van de landbouw in de totale werkgelegen­ heid. Zelfs in de meest rurale regio’s van de EU-15 bedroeg dat aandeel in 2004 niet meer dan 10% (Tabel 10.1), wat aangeeft dat landbouw niet langer de ruggengraat van de plattelandseconomie vormt, maar dat niet-landbouwactiviteiten als motor fungeren. Regio’s waar het aandeel van de landbouw in de totale werkgelegenheid nog tamelijk hoog is, liggen vooral in het oosten en zuiden van de EU-27 (Figuur 10.3). Deze regio’s hebben nog een flinke transitieslag te maken op weg naar een moderne economie. Met Saraceno (2002) stellen wij dat in een Europa waar landbouw en platteland niet langer samenvallen, sectoraal en territoriaal beleid verschillende, maar comple­ mentaire functies hebben voor plattelandsontwikkeling. Het sectorale beleid houdt zich met de landbouwsector bezig, terwijl het territoriale beleid gericht is op de ontwikkeling van alle sectoren in de plattelandseconomie. De allocatie van de finan­ ciële middelen voor het territoriale beleid zou moeten verschillen van die voor het sectorale beleid. Waar de financiering van het sectorale beleid van de tweede pijler gekoppeld is aan de veranderingen in het landbouwbeleid in de eerste pijler, zou de financiering van het territoriale beleid uit dezelfde bron moeten komen als het Europese convergentie- en cohesiebeleid.

Tabel 10.1 Aandeel van de landbouw in de totale werkgelegenheid in EU-15-regio’s, 1980-2004 (%).

Meest rurale regio’s Intermediaire rurale regio’s Meest urbane regio’s EU15

1980

1991

2004

20 12 4 9

13 7 3 6

10 5 1 4

Bron: 1980 en 1991 uit Terluin (2001); 2004 uit Terluin et al., (2009).

130 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



10 Oog voor regionale verschillen

Aandeel van landbouw in werkgelegenheid 0-3% 3-8% 8-15% 15-25% >25% Geen data

Figuur 10.3 Aandeel van de landbouw in de totale werkgelegenheid in de EU-25-regio’s, 2004 (%). Bron: Eurostat; bewerking LEI.

Een dergelijke scheidslijn kan verhelderend werken in de discussies over subsi­ diariteit, doordat het de ruimte biedt om lidstaten en regio’s op het terrein van sectoraal beleid andere bevoegdheden en mogelijkheden tot financieren te geven dan die op het terrein van territoriaal beleid. In zo’n situatie ligt het voor de hand, zoals Meester in het afsluitende hoofdstuk van de bundel EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen (Meester, 2008) betoogt, dat het traditionele landbouwbeleid in de periode na 2013 niet wordt vervangen door een Europees plattelandsbeleid, maar door enerzijds een beleid voor landbouw, voedsel en groen en anderzijds door een regionaal geïntegreerd economisch beleid.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

131

Petra Berkhout, Dirk Strijker en Ida Terluin

Deze optie betekent echter ook een verschuiving van macht tussen de Directo­ raten-Generaal in Brussel. Omdat stabiliteit en concentratie ook daar kernwoorden zijn, en verschuivingen maar langzaam plaatsvinden, zou dit nog wel eens een groot obstakel kunnen zijn voor het verwezenlijken van deze beleidsverandering. Hetzelfde geldt voor het feit dat het huidige plattelandsbeleid van toepassing is in alle regio’s van de EU en door de EU wordt gecofinancierd. Dit zal vermoedelijk niet het geval zijn bij een regionaal geïntegreerd economisch beleid. Objectief zijn daar goede argumenten voor (subsidiariteit), maar de politieke werkelijkheid kan een blokkade betekenen.

10.5 Tot besluit We hebben in het begin van dit hoofdstuk aangegeven dat Gerrit Meester oog had en heeft voor het belang van regionale verschillen. Op zich is dat niet zo bijzonder: elke rechtgeaarde landbouwkundige zal zich bewust zijn van verschillen in bodem­ gesteldheid, klimaat en beschikbaarheid van water. Bij Meester gaat het echter verder, hij heeft ook oog voor regionale verschillen vanuit politieke en economische gezichtspunten. Over de beleidsmatige implicaties hebben we al gesproken. In de WRR-voorstudie Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening (Meester en Strijker, 1985) wordt nadrukkelijk opgemerkt dat landbouwbeleid niet alle verschillen kan wegpoetsen. Landbouwbeleid is in Gerrits ogen vooral bedoeld om de effecten voor diegenen die zich niet gemakkelijk aan de wijzigende omstandigheden kunnen aanpassen enigszins in de hand te houden. De aandacht van Gerrit Meester voor de economische kant van de regionale verschillen werd onder meer duidelijk in de brede discussies naar aanleiding van het WRR-rapport Grond voor keuzen (WRR, 1992). In die studie werd een eenduidig verband gelegd tussen de fysieke omstandigheden in bepaalde gebieden en hun agrarische concurrentiekracht. In één van die discussies verzuchtte Gerrit dat het dan wel zo kon zijn dat Italië fysiek zo geschikt was voor de teelt van tomaten, maar dat dat niet wilde zeggen dat de teelt zich daar dan uiteindelijk ook zou concen­ treren. Zijn vaststelling was dat de tomatenteelt in de afgelopen honderd jaar meer en meer in Noordwest-Europa terechtgekomen was, vanwege verschil in kennis van teelt en markt, en vanwege organiserend vermogen. Dan heb je echt begrepen hoe regionale verschillen werken.

Literatuur Berkhout, P., 2008. EU-plattelandsbeleid en structuurfondsen. In: H.J. Silvis, A.J. Oskam en G. Meester (red.), EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen. Wageningen, tweede druk. Berkhout, P. en Van Bruchem, C., (red.), 2009. Landbouw-Economisch Bericht 2009. Den Haag, LEI, Rapport 2009-047. Blom, J.C., 1995. Een geregionaliseerd graan- en mengvoedergrondstoffenmarkt model voor de EU-12. Model en toepassingen. Onderzoeksverslag 134, LEI-DLO, Den Haag. CEC, 1981. Study of the regional impact of the Common Agricultural Policy. EC, Brussels.

132 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



10 Oog voor regionale verschillen

Commissie van de Europese Gemeenschappen (EC), 2006. Rural Development in the European Union; Statistical and Economic Information Report 2006. Brussel, DG voor Landbouw en Plattelandsontwikkeling. Dupraz, P. en Pech, M., 2007. Effets des mesures agri-environmentales. INRA, Sciences Sociales, recherches en economie en sociologie rurales. No. 2-3, september. Meester, G., 1979. Prijs- en inkomensbeleid voor de landbouw in de EG: alternatieven en hun effecten. Den Haag, LEI, Publikatie 1.16. Meester, G., 1980. Doeleinden, instrumenten en effecten van het landbouwbeleid in de EG. Den Haag, LEI, Publikatie 1.15. Meester, G., 1985. De groene zorgen van Europa. Drie studies over het EG-landbouwbeleid. Proefschrift Landbouwhogeschool Wageningen. Meester, G., 2008. Toekomst van het EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen. In: H.J. Silvis, A.J. Oskam en G. Meester (red.), EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen. Wageningen, tweede druk. Meester, G. en Strijker, D., 1985. Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening. Den Haag, WRR, Voorstudies en achtergronden V46. Saraceno, E., 2002. Rural development policies and the second pillar of the Common Agricultural Policy; Brussel, paper voor de workshop ‘Desirable Evolution of the CAP’, september. Strijker, D., 1999. Ruimtelijke verschuivingen in de EU-landbouw 1950-1992. Groningen, REG-publicatie 21. Terluin, I.J., 2001. Rural regions in the EU: Exploring differences in economic development. Utrecht/Groningen, Netherlands Geographical Studies 289. Terluin, I.J. , Verhoog, D. en Post, J.H., 2007. Less favoured areas in the EU: despite relatively low farm incomes no rapid decline of the number of farms; paper conference European Society for Geography (EUGEO) ‘The changing face of rural Europe’, University of Amsterdam, 20-23 August. Terluin, I.J., Strijker., D en Munch, W., 2009. Economic dynamics in rural regions in the EU; In: A.J. Oskam, G. Meester en H.J. Silvis (red.), EU policy for agriculture, food and rural areas. Wageningen (in press). Van Staalduinen, L., Van der Zee, R., Venema, G., Van Bommel, K., Boonstra, F., Sanders, M. en Linders, L., 2008. Ex post evaluatie van het Plattelandsontwikkelingprogramma Nederland 2000-2006 (POP1); Den Haag, Managementsamenvatting. WRR, 1992. Grond voor keuzen – vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap, Den Haag, WRR-rapport 42.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

133

HOOFDSTUK 11 ACHT HERVORMINGEN VAN HET EU-LANDBOUWBELEID: DE BESLUITVORMING ONDER DE LOEP Tjeerd de Groot en Roald Lapperre

11.1 Inleiding Al snel na de voltooiing van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) in de periode van 1962-1967, bleken de eerste aanpassingen noodzakelijk. Op grond van de gestegen graad van zelfvoorziening (Meester en Strijker, 1985), stonden de jaren zeventig en begin jaren tachtig in het teken van de zuivel, al werd er in de jaren zeventig nog weinig hervormd. Nadat de Gemeenschap rond 1980 zelfvoor­ zienend werd in de graansector, waren vanaf midden jaren tachtig in deze sector hervormingen noodzakelijk. Na de overgang van marktondersteuning naar directe inkomenssteun, begin jaren negentig, bleken verdere aanpassingen noodzakelijk. Dit hoofdstuk behandelt de besluitvorming over deze hervormingen in de Raad van Ministers. Gezocht is naar constanten en veranderingen in de besluitvorming vanaf het Plan-Mansholt in 1968 tot en met de Health Check in 2008. Veertig jaar besluitvorming: wat veranderde, wat bleef gelijk? Gerrit Meester keek altijd op een speelse, nieuwsgierige manier naar de besluitvor­ ming in de Landbouwraad. Bij de meeste hervormingen laten de onderhandelingen zich als een zogeheten positieve-som-spel analyseren: de spelers werden vaak beter van een hervorming. Voorstellen lieten zich het beste onder een financiële noemer samenbrengen. Vaak waren het de regeringsleiders die de besluitvorming in de Landbouwraad met nieuwe financiële middelen smeerden. Landbouwhervormingen maakten vaak deel uit van een pakket met daarin vitale elementen voor de toekomst van de Gemeenschap. Zoals we weten, kreeg de Europese Commissie het in de loop der jaren grotendeels voor het zeggen. In de marathonvergaderingen, biechtstoel­ procedures en restreint-zittingen ging het er vaak hard aan toe, maar uiteindelijk bleef het toch een club. Een club waar Gerrit Meester met zijn kennis en kunde een belangrijke bijdrage aan heeft geleverd. Er is een vrij directe relatie tussen het onderwerp van dit hoofdstuk, onze werkerva­ ring en de persoon van Gerrit Meester. Gerrit is niet alleen een uitstekend econoom, maar weet ook als geen ander hoe de hazen in Brussel lopen. Gerrit was referent bij de totstandkoming van mijn (Tjeerds) proefschrift Dertien is een boerendozijn. Onderhandelingen in de Raad van Ministers van Landbouw over Hervormingen van het Europese Landbouwbeleid (1997). Voor het onderzoek kon ik vanuit een werk­ plek bij de Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie meekijken met de raadsbesluitvorming. Gerrit Meester was toen woordvoerder CSA. Tussen de vergaderingen zorgde ik ervoor altijd in zijn buurt te zijn en zoog zijn prachtige verhalen in mij op. Met mijn bijdrage aan dit artikel hoop ik daarvan iets te hebben kunnen teruggeven. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

135

Tjeerd de Groot en Roald Lapperre

Twintig jaar nadat Gerrit Meester in 1985 het CSA-woordvoerderschap op zich nam, trad ik (Roald) in 2005 aan als CSA-woordvoerder. Het aantal lidstaten is sinds 1985 verdrievoudigd en het GLB verruimd van louter markt- en prijsbeleid tot inkomensbeleid en plattelandsbeleid. Een andere wereld, maar één waarin Gerrit zich helemaal kon inleven. Als mijn buurman op kantoor was het luisterend oor van Gerrit altijd binnen ‘handbereik’. Hij dacht desgevraagd mee, zorgde voor reflectie en stemde de GLB-onderzoeksagenda altijd af op wat komen ging. En daarvoor heeft hij een goede neus. Twee jaar voordat de discussie over de zuivelquotering echt losbrandde, zorgde Gerrit dat het LEI een gezaghebbend rapport publiceerde dat de discussie sterk beïnvloedde. Een man die je graag in de buurt hebt als je je bezighoudt met landbouwbeleid!

11.2 Het Plan-Mansholt (1968-1972) Het Plan-Mansholt kende een dubbele doelstelling: een doelmatiger landbouw en een verbetering van het evenwicht op de landbouwmarkten. Een doelmatiger landbouw kon worden bereikt door bedrijfsbeëindiging, modernisering en bedrijfs­ vergroting. Een voorzichtig prijsbeleid en braaklegging zouden het evenwicht op de landbouwmarkten moeten herstellen. Na vier jaar besluitvorming waren de grootse plannen tot vage intenties versleten: alle maatregelen gericht op het bereiken van evenwicht op de markten waren eruit. Wat overbleef was een afgezwakte versie van de moderniseringsrichtlijn en een beperkte communautaire financiering van de bedrijfsbeëindiging. Het Plan-Mansholt was onder meer bedoeld om de productie te remmen, maar alleen de productiestimulerende maatregelen bleven over. Nadat de Raad van ministers de zes richtlijnen had aangenomen, bedroegen de kosten van het structuurbeleid nog maar 86 miljoen rekeneenheden per jaar; de oorspronke­ lijke plannen waren begroot op 2.500 rekeneenheden per jaar. Na verschillende aanlopen, waarbij in 1971 al de productiebeperkende maatre­ gelen uit de voorstellen waren gehaald, kwam de Raad pas in het voorjaar van 1972 op het landbouwstructuurbeleid terug. De besluitvorming was gekoppeld aan de jaarlijkse vaststelling van de landbouwprijzen en voor het eerst ook aan de zogenaamde monetair compenserende bedragen: betalingen tussen de lidstaten ter vergoeding van koersverschillen van landbouwproducten. De slotmarathon bestond uit twee zittingen: van 13 tot en met 16 maart en van 20 tot en met 23 maart; formeel was dit één zitting. De gehele zitting strekte zich over meer dan twee weken uit, duurde meer dan zeven dagen en nam meer dan 100 uur in beslag. Tijdens deze zitting stonden twee partijen tegenover elkaar. Aan de ene kant de Commissie, gesteund door Italië, en aan de andere kant de overige landen. Italië en de Commissie verloren op veel punten. Uiteindelijk steunde het structuurbeleid ook niet-rendabele bedrijven. Over het Plan-Mansholt werd met unanimiteit besloten, met dien verstande dat lidstaten niet konden blokkeren op een punt dat voor een andere lidstaat van cruciaal belang was – Frankrijk probeerde namelijk vergeefs te blokkeren op een voor Duitsland cruciaal punt. Door de coalitie die zij met Italië sloot, kon echter ook de Commissie blokkeren indien de overige lidstaten dreigden de plannen nog verder 136 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



11 Acht hervormingen van het EU-landbouwbeleid

uit te hollen. Feitelijk bracht de Commissie haar plannen terug tot de kleinste gemene deler, in combinatie met het vaststellen van hoge graan- en zuivelprijzen om resterende weerstanden op te heffen. De Landbouwraad besloot vergaand auto­ noom over de plannen, ondanks een poging van de Algemene Raad het heft in handen te nemen. In mei 1969 waren de ministers van Landbouw in de Algemene Raad aanwezig vanwege het onderwerp tabak. Toen de collega’s van Buitenlandse Zaken de zaal voor dat onderwerp aan de landbouwministers overlieten, legden de laatsten een verklaring af met de strekking dat de Landbouwraad aan een ‘nader onderzoek van de problematiek zou beginnen, maar dat het onderwerp uiteraard officieel op de agenda van de Algemene Raad zou blijven staan’. Opmerkelijk waren de boerenprotesten in maart 1971, die overigens ook tegen de prijsvoorstellen waren gericht. Circa 80.000 boeren blokkeerden de straten van Brussel. Er vielen twee doden en een tiental gewonden. Een maand eerder had een dertigtal jonge boeren al de aandacht getrokken. Zij slaagden erin een bijeenkomst van de Landbouwraad te verstoren door met twee koeien en een stier de zaal te betreden.

11.3 Medeverantwoordelijkheidsheffing (1973-1977) De jaren zeventig stonden in het teken van de oliecrisis, achterblijvende boeren­ inkomens en verder stijgende landbouwproductie. Meerdere malen waren aanvullende budgetten nodig om de landbouwuitgaven te kunnen dekken. De Commissie kwam in 1973 en 1975 met een grootschalig hervormingsplan, respec­ tievelijk het ‘Memorandum over de aanpassing van het GLB’ en de ‘Balans van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid’. De Landbouwraad zag twee keer af van een ingrijpende hervorming. Nadat de zuivelvoorraden eind 1975 tot recordhoogten waren opgelopen, kwam de Commissie in juli 1976 met het melkactieplan, waarin zij naast allerlei afzetstimulerende maatregelen onder meer een medeverantwoor­ delijkheidsheffing voorstelde. Deze heffing zou als een negatieve uitgave ten goede komen aan het landbouwbudget. Tot 1985 zou de heffing ruim drie miljard ECU aan het landbouwbudget toevoegen. De budgettaire kosten om tot het besluit te komen, waren hoger dan de opbrengst van de medeverantwoordelijkheidsheffing in de eerste vier jaar. De heffing zelf werd van de voorgestelde 2,5% teruggebracht tot 1,5% van de richtprijs. Om tot een besluit te komen, koppelde de Commissie het voorstel aan de vaststel­ ling van de landbouwprijzen en de monetair compenserende bedragen. Tijdens een marathonzitting van 25 tot en met 29 maart 1977 kwamen de ministers tot vergaande overeenstemming. Lastig was dat de Britse voorzitter het Britse belang bij een hoge consumentensubsidie voor boter vermengde met het algemene belang. Op 25 april 1977 kwam de Raad tot een akkoord. Uiteindelijk was de Commissie alle lidstaten tegemoet gekomen doordat de heffing ten goede kwam aan het budget; in het prijspakket werden vervolgens individuele bezwaren afgekocht. In deze periode circuleerde een groot aantal alternatieve oplossingen waarover – in het licht van de unanimiteit – vrijblijvend kon worden gesproken: plafonnering van Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

137

Tjeerd de Groot en Roald Lapperre

de landbouwuitgaven (Duitsland), directe inkomenssteun (circuleerde al in de tijd van het Plan-Mansholt), quotering van de zuivelproductie (Duitsland), oliën- en vettenheffing (circuleerde al sinds 1963), aanvullende nationale steun. Het maakte weinig uit wie het voorzitterschap had, iedereen kon met voorstellen komen. Commissaris Lardinois leidde de finale onderhandelingen, ondanks het feit dat de Britten het voorzitterschap bekleedden. In de laatste fase van de besluitvorming werd het absolute neen vervangen door een voorwaardelijk ja. Wat niet alleen bij het Plan-Mansholt, maar ook later nog een sterke rol speelde is de clubvorming in de Raad. Nadat in november 1975 de ministers een dag hadden vergaderd, kregen de experts de opdracht om een tekst op te stellen. Ondertussen trokken de Land­ bouwministers zich terug op een Beierse bieravond in Brussel: de Ierse minister Clinton zong balladen, de Franse minister Bonnet bezong de brug van Avignon, de Duitse Minister Ertl gaf Schnadahüpferln ten beste en de Italiaanse Raadspresident Marcora demonstreerde Belcanto. Oud-landbouwminister Van der Stee kenmerkte deze tijd met de woorden: ‘We dronken een glas, deden een plas en alles bleef zoals het was.’

11.4 Zuivelquota (1983-1984) In 1983 stonden de landbouwministers voor de keus tussen een zuivelprijsverla­ ging van 12%, of het beperken van de zuivelproductie. Op 31 maart 1984 kozen de ministers voor het laatste instrument, de zuivelquota: boven een gegarandeerde hoeveelheid dienden de producenten een heffing van 75 of 100% te betalen. Hoewel de hervorming een besparing beoogde, leidde ze tot een structurele uitbreiding van het landbouwbudget van 5 miljard ECU, een stijging van circa 23%. Uiteindelijk kregen de Franse voorzitter Rocard en de Commissie de lidstaten mee met conces­ sies ter waarde van 4 à 5 miljard ECU op jaarbasis. Het uiteindelijke akkoord werd afgesloten tijdens de Europese Raad van Fontainebleau in juni 1984. De regerings­ leiders verhoogden daarnaast onder meer de eigen middelen van de Gemeenschap om het compromis te betalen, regelden de Britse bijdrageproblematiek en maakten afspraken over de budgettaire disciplinering van de landbouwuitgaven. Op de Europese Raad van Stuttgart in juni 1983 kreeg de Commissie het mandaat om de zuivelproblematiek op te lossen en de financiën van de Gemeenschap op orde te brengen. Aanvankelijk is geprobeerd de zuivelproblematiek te bespreken tijdens een Speciale Raad op het niveau van de ministers van Buitenlandse Zaken. Na zes bijeenkomsten onder Grieks voorzitterschap in het najaar van 1983 waren er echter nog geen resultaten. Wel was tijdens de Europese Raad in Athene in december 1983 een principe-akkoord over de zuivelquota bereikt. Onder Frans voorzitterschap nam de Landbouwraad het dossier weer over. Aanvankelijk leken alleen maar blok­ kades te bestaan. Nederland zou alleen akkoord gaan als de superheffing uniform zou worden toegepast; Frankrijk blokkeerde daarentegen indien de superheffing uniform zou gelden. Ook de overige landen vroegen allerlei uitzonderingen. Duits­ land wilde zijn boeren met communautair gefinancierde directe inkomenssteun compenseren. Ierland blokkeerde totdat dit land een hoger quotum kreeg. Pas in maart 1984 kwamen de onderhandelingen in de Landbouwraad op gang. Voorzitter en Commissie kregen de lidstaten aan boord door op onderdelen te compenseren 138 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



11 Acht hervormingen van het EU-landbouwbeleid

en de quota ten opzichte van het oorspronkelijk commissievoorstel te verruimen. Nederland was akkoord maar stemde formeel tegen, vooral vanwege de in de ogen van minister Braks te ruime quota aan de Ieren. Ook bij deze hervorming speelde unanimiteit een grote rol, al was het verschijnsel gedifferentieerder. Doordat de Europese Raad unaniem moest besluiten over de eigen middelen, de toetreding van Spanje en Portugal, konden het VK (en Neder­ land) onder meer de hervorming van het landbouwbeleid op de agenda zetten en koppelen aan de overige onderwerpen. Unanimiteit werkte enerzijds als hefboom. Anderzijds zat er in een groot pakket voor ieder wat wils, waardoor individuele blokkades moeilijker vol te houden waren. Daarnaast ging het beroepen op unani­ miteit, hetgeen Ierland deed bij de zuivelquota, met een steeds hogere politieke inzet gepaard: de Ierse premier Fitzgerald moest er boos de Europese Raad van Brussel van maart 1984 voor verlaten. In de Landbouwraad had voorzitter Rocard reeds geconstateerd dat er een gekwalificeerde meerderheid voor het compromis kon worden vastgesteld. Afgezien van de bijzondere procedure tijdens de Speciale Raad, traden competentiegeschillen op tussen de Algemene Raad en de Land­ bouwraad over de vraag wie er over de monetair compenserende bedragen mocht besluiten. Rocard loste dit op door de Landbouwraad een dag eerder, op zondag, te laten beginnen en liet via zijn collega Braks een door hem opgesteld compromis circuleren. Maandag voor 10 uur kwamen de ministers van Landbouw tot een compromis, en lieten een paar restpunten over voor de Algemene Raad.

11.5 Stabilisatoren (1987-1988) Volgens de budgettaire disciplinering, waartoe in Fontainebleau in 1984 was besloten, mochten de landbouwuitgaven met maximaal 6% per jaar stijgen. Ze stegen echter met 18%. In 1987 moest de Gemeenschap tot twee keer toe extra financiën vinden om de kosten te dekken, onder meer door de boeken ander­ halve maand eerder te sluiten. De Commissie stelde voor om de stijging van het landbouwbudget te beperken met een financieel richtsnoer en de stijging van de landbouwuitgaven te verminderen met een stabilisator: steeg de graanproductie boven een garantiedrempel, dan zou de Commissie het ondersteuningsniveau verlagen. De landbouwhervorming maakte deel uit van het zogeheten Drieluik, met daarin voorstellen over nieuwe eigen middelen, begrotingsdiscipline en verdub­ beling van de structuurfondsen tussen 1988 en 1992. De besluitvorming hierover liep vanaf de Europese Raad van Brussel in juni 1987 tot kort na de Europese Raad van Brussel in februari 1988. Doordat het richtsnoer gebaseerd was op de snelle stijging in de laatste jaren, werkte het niet disciplinerend. Het landbouw­ budget steeg van 1987 op 1988 met 30%, circa 5 miljard ECU. Hiermee konden de concessies ter waarde van 3 miljard ECU worden betaald, die nodig waren om in de Landbouwraad tot een compromis over de stabilisatoren te komen. Bij de besluitvorming over de quota stelde de Europese Raad achteraf het landbouw­ budget vast. Bij de besluitvorming over de stabilisatoren stelden de regeringsleiders reeds in december 1987 de hoogte van het richtsnoer en het stijgingspercentage vast, al moesten zij nog wel over het gehele pakket overeenstemming bereiken. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

139

Tjeerd de Groot en Roald Lapperre

Ondanks diverse marathonzittingen in het najaar van 1987 was de Landbouwraad niet verder gekomen, vooral omdat Duitsland vasthield aan het alternatief voor de stabilisatoren, namelijk braaklegging. De Nederlandse minister Braks steunde aanvankelijk als enige de Commissie en kritiseerde Duitsland sterk. Collega Kiechle reageerde daarop met de opmerking dat het grote verschil tussen beide landen is dat in Duitsland de koeien een naam hebben en in Nederland een nummer. Nadat Duitsland het voorzitterschap had overgenomen, accepteerde dit land braaklegging als aanvullend instrument. De kern van de onderhandelingen vond plaats tijdens de Landbouwraad van 18 januari 1988, die vijf dagen duurde. Na drie dagen werd de zitting onderbroken en op zaterdag 23 januari voortgezet. Tijdens deze marathon kwam de Commissie Frankrijk en Duitsland tegemoet door de garantiedrempels te verruimen en de sancties af te zwakken. In combinatie met braaklegging hadden de stabilisatoren in de eerste jaren daardoor geen effect. Frankrijk liet, in ruil voor versoepeling van de drempel, de eis varen dat de stabilisatoren globaal voor alle grande cultures moesten gelden. De zuidelijke lidstaten schaarden zich meestal achter de Frans-Duitse coalitie; zij konden worden tegemoet gekomen met de structuurfondsen. De Europese Raad van 11 februari 1988 hakte nog een paar belangrijke knopen door. Uiteindelijk konden de landbouwministers tijdens de Raad van 30 maart het geheel afronden. In het Drieluik zaten onderdelen waarvoor unanimiteit was vereist; over de land­ bouwhervorming kon formeel met een gekwalificeerde meerderheid worden besloten. Duitsland gebruikte de unanimiteit om zijn alternatief voor de stabilisatoren, de braaklegging, op de agenda te krijgen. Coalities speelden een grotere rol dan tot nu toe bij hervormingen. Een Frans-Duitse en een Brits-Nederlandse coalitie stonden tegenover elkaar. De Brits-Nederlandse coalitie steunde de Commissie als zij vond dat de compromissen van de Duitse voorzitter te duur waren. De Britten hielden deze koppeling vol totdat zij op de Europese Raad hun rebate hadden geregeld. Paradoxaal genoeg distantieerde de Commissie zich van de voorzitterschapscompro­ missen om daarmee coalities uit elkaar te drijven en individuele lidstaten te dwingen om prioriteiten te stellen. Unanimiteit gold duidelijk niet meer in pure vorm. In de laatste fase van de onderhandelingen ging het echter wel weer om ieder voor zich, al kon een lidstaat maar één punt overhouden. De Frans-Duitse coalitie viel uit elkaar, doordat de Fransen braaklegging niet op de eerste plaats stelden. De Britten hadden op het laatst nog hun rebate. De Nederlanders hadden geen wisselgeld, of het moet het niet doorgaan van de afschaffing van de perceptiekosten zijn geweest (25% van door de lidstaat geïnde importheffingen mocht zelf behouden worden). Door met de Britten op te trekken, versterkte Nederland de Britse blokkade. In de woorden van oud-Commissaris Andriessen lag ‘Lubbers weer eens in het verkeerde bed.’

11.6 MacSharry (1990-1992) Anno 1990 waren de graanvoorraden tot een recordhoogte van 18 miljoen ton gestegen, ofschoon de prijzen sinds 1985 met 25% gedaald waren. Daar ook de wereldprijzen laag waren, ging dit gepaard met grote budgettaire lasten. Tevens zag de Gemeenschap zich in het kader van de GATT gedwongen om de landbouw­ steun te reduceren. Commissaris MacSharry stelde daarom een prijsverlaging voor, 140 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



11 Acht hervormingen van het EU-landbouwbeleid

gecompenseerd door directe inkomenssteun; braaklegging moest leiden tot produc­ tiebeperking. Zowel de eisen voor braaklegging als de hoogte van de compenserende steun waren gedifferentieerd in het voordeel van kleine producenten. Onder druk van landen met een efficiënte landbouw, waaronder Nederland, kwam de differen­ tiatie grotendeels te vervallen. Uiteindelijk kwam het erop neer dat kleine bedrijven uitgezonderd werden van braaklegging, maar dat de differentiatie in de compensatie verdween; bij zuivel verdween de differentiatie geheel. De besluitvorming leidde niet direct tot een sterke budgetstijging, omdat de concessies elkaar ophieven. De besluitvorming over ‘MacSharry’ liep deels parallel met de besluitvorming over het Plan-Delors II. Dat plan ging over de financiële consequenties van het Verdrag van Maastricht en stelde dat ‘de gemeenschap eveneens de financiële middelen zal moeten vrijmaken die nodig zijn voor de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid’. In december 1992 verlengden de regeringsleiders het in 1988 reeds ruim vastgestelde landbouwrichtsnoer en creëerden nog een mogelijkheid voor overschrijding ervan indien zich monetaire problemen zouden voordoen. De eerste plannen lekten uit in december 1990, gelijktijdig met de mislukte GATT-Top in Heizel. Na een raadsdiscussie over een reflectiedocument in februari 1991, kwam de Commissie pas in juli met de eerste voorstellen. Veel landen, waaronder Duits­ land, Frankrijk en Nederland, wilden eerst duidelijkheid over de GATT-systematiek, vooral de green box, alvorens te hervormen. Onder Nederlands voorzitterschap moest de Gemeenschap al in het najaar van 1991 over de oliehoudende zaden besluiten. Zo kwamen de lidstaten tegemoet aan een GATT-uitspraak en konden zij testen of ze met de nieuwe systematiek uit de voeten konden. Onder Portugees voorzitterschap in het voorjaar van 1992 kreeg de Commissie de meeste lidstaten om door te dreigen de in 1988 besloten stabilisatoren toe te passen, hetgeen zou neerkomen op een forse prijsverlaging, maar dan zonder compensatie. De prijzen hadden 8% moeten dalen, maar stegen vooral onder Duitse druk met 2%. Dit kwam Nederland overi­ gens niet slecht uit, omdat graanvervangers daardoor nog steeds relatief goedkoop konden worden geïmporteerd. In de zitting van 18 tot en met 21 mei 1992 bereikten de ministers een politiek akkoord over de hervormingen en de landbouwprijzen. De Commissie kwam Duitsland verder tegemoet door de graanprijsverlaging een jaar later te laten ingaan; daarna volgde een daling van bijna 30% in drie jaar. Frankrijk had geen duidelijke eisen. De Nederlanders en Britten werden gerustgesteld met de verklaring dat de kosten binnen het richtsnoer zouden blijven, al wist niemand precies wat de kosten zouden zijn. Nederland kreeg bovendien gedaan, dat de voor­ gestelde verlaging van de zuivelquota in 1992/93 werd geschrapt. Frankrijk (en Duitsland) kregen een verhoging van de communautaire preferentie. Bij deze hervorming was de directe koppeling met een breder pakket niet aanwezig, al besloten de regeringsleiders in december 1992 over de financiën van de Gemeenschap. Daardoor schemerde de gekwalificeerde meerderheid sterker in de landbouwraadbesluitvorming door dan bij vorige hervormingen. De nadruk lag meer op coalitievorming. De Britten, Nederlanders, Denen en Belgen sloegen de handen ineen tegen de differentiatie. Toen deze grotendeels verdween, werden deze lidstaten weer sterker op zichzelf teruggeworpen en dwong MacSharry ze tijdens biechtstoelprocedures om prioriteiten aan te geven. Net zoals bij de stabilisa­ Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

141

Tjeerd de Groot en Roald Lapperre

Foto 11.1 Commissie Delors I met MacSharry en Andriessen.

toren distantieerde de Commissie zich voortdurend van de compromissen van de voorzitter. Dit dreef de coalities verder uiteen. Feitelijk gold pseudo-unanimiteit, hetgeen wil zeggen dat er gestreefd werd naar consensus, hoewel een individuele lidstaat dit niet kon afdwingen. De lidstaten overstemden Italië, omdat het voorzit­ terschapsvoorstel om dit land extra zuivelquota toe te kennen op een blokkerende minderheid stuitte. Bij de uiteindelijke stemming lieten Duitsland en Luxemburg zich op een aantal punten overstemmen, maar dit was uiteindelijk meer voor binnenlandse consumptie bedoeld. Steeds belangrijker werd het om prioriteiten te stellen en het besluit thuis goed te verkopen. Dat lukte de Franse minister Mermaz slecht, waardoor hij na terugkomst van de Raad in politieke problemen kwam. Dit was overigens niet ongebruikelijk in Frankrijk: ook Cointat (het Plan-Mansholt) en Rocard (zuivelquota) vielen uit de gratie, zij het tijdelijk.

11.7 Agenda 2000 (1997-1999) Agenda 2000 bouwde voort op de systematiek van MacSharry en voorzag deze van een filosofische basis, namelijk het Europese Landbouwmodel. In dit model is zowel plaats voor een duurzame, economisch georiënteerde landbouw die het grotendeels zonder subsidies stellen kan als een multifunctionele landbouw die diensten voor de samenleving produceert. De hervormingen dienden tevens als inzet in de WTO-handelsronde en moesten de Gemeenschap voorbereiden op de toetreding van landen uit Midden- en Oost-Europa. De landbouwhervorming maakte deel uit van een pakket met hervormingsvoorstellen voor de structuur­ fondsen en het plattelandsbeleid én de communautaire financiën. Fischler stelde een prijsverlaging voor in ruil voor gedeeltelijke compenserende directe inkomens­ steun. De gedachte achter gedeeltelijke compensatie was dat de reële marktprijzen minder zouden dalen dan de interventieprijzen. De Commissie koppelde inkomens­ steun aan milieuvoorwaarden (cross compliance), een idee dat mede in Nederland 142 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



11 Acht hervormingen van het EU-landbouwbeleid

was ontwikkeld. Daar de kosten voor het landbouwbeleid steeds sterker via het EU-budget liepen, speelden deze vooral voor de netto-betalende landen een steeds grotere rol in de besluitvorming. Het laatste compromis in de Landbouwraad was 7 miljard euro duurder over de periode 2000-2006 dan de oorspronkelijke commis­ sievoorstellen. Ofschoon de meerderheid van de lidstaten het landbouwbudget in reële termen min of meer wilde stabiliseren, maakten vooral Nederland en Frankrijk hier een punt van. In een poging de kosten van het compromis naar beneden bij te stellen, spraken de regeringsleiders in Berlijn over vormen van degressiviteit van de directe steun. Zij konden het echter niet eens worden, waarna president Chirac de regie overnam en onder meer voorstelde de zuivelhervorming pas in 2005 te laten ingaan, hetgeen de kosten van het compromis substantieel verlaagde. De Commissie presenteerde haar globale voorstellen in juli 1997. Zij stelde onder meer voor de graanprijzen (en aardappelzetmeel) met 20%, de rundvleesprijzen met 30% en de zuivelprijzen met 10% te verlagen. Met directe inkomenssteun zou de graanprijsdaling de helft worden gecompenseerd; de rundveeprijzen voor 70 tot 90% en de zuivelprijzen met 80%, in de vorm van een dierpremie. Duitsland verzette zich sterk tegen prijsdalingen. Landen als Frankrijk, Zweden, Denemarken, het VK en Nederland konden leven met gedeeltelijke compensatie, al verzetten de laatste twee zich tegen een compensatie per koe. Op uitdrukkelijk Nederlands verzoek sprak de Landbouwraad al in november 1997 over de financiële gevolgen van de hervorming. De Commissie presenteerde haar concrete voorstellen in maart 1998 en kwam al gedeeltelijk aan de bezwaren tegemoet, vooral aan die van de meer intensief producerende landen. De echte onderhandelingen begonnen pas onder Duits voorzitterschap tijdens de raad van 22 en 23 februari 1999, die met verschil­ lende onderbrekingen op 4 en 5 maart werd voortgezet. De Commissie kwam de meeste lidstaten gedeeltelijk tegemoet door onder meer de rundvleesprijsdaling te verminderen tot 20%, de daling van de zuivelprijzen pas vanaf 2003 in te laten gaan en de graanprijsverlaging in twee stappen door te voeren. De kosten van dit compromis stonden echter op gespannen voet met het landbouwrichtsnoer. Zoals gezegd, gebruikte de Franse president Chirac dit gegeven om tijdens de Euro­ pese Raad van Berlijn de hem onwelgevallige zuivelhervorming te verdagen. De laatste weerstand van het VK kochten de regeringsleiders zoals gebruikelijk af met de verlenging van de Britse compensatie. Het enige wat de – inmiddels overigens demissionaire Commissie – in Berlijn nog kon bereiken was dat het beleid in 2002 zou worden geëvalueerd. De besluitvorming over Agenda 2000 volgde een inmiddels klassiek patroon: de hervorming maakte deel uit van een groter pakket, de Commissie kwam de lidstaten tegemoet, gestreefd werd naar consensus, maar de lidstaten blokkeerden voor de zekerheid zoveel mogelijk in coalities. Nieuw was echter dat de regeringsleiders de kosten van het compromis terugbrachten in plaats van ruimhartig fondsen ter beschikking te stellen. Dit is echter een ogenschijnlijk verschil, omdat de Euro­ pese Raad gewoon minder hervormde dan de Commissie had voorgesteld, een verschijnsel dat al bij de besluitvorming over het Plan-Mansholt te zien was. Indien de regeringsleiders de compensatie degressief hadden gemaakt, zou het landbouw­ richtsnoer voor het eerst hebben gewerkt in de periode tot 2007. Wel kan worden Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

143

Tjeerd de Groot en Roald Lapperre

geconstateerd dat voor de eerste keer de kosten van het besluit voor veel landen een centraal element in de besluitvorming was. Aten de Landbouwministers tot nu toe altijd van de dameskaarten – de menukaarten zonder prijsvermelding – dan was dat nu veranderd.

11.8 De Mid Term Review (2002-2003) Commissaris Fischler kreeg de gelegenheid om Agenda 2000 af te maken met de Mid Term Review. Hoewel bedoeld als een evaluatie, wist Fischler de lidstaten in de zomer van 2002 met een serie verdergaande hervormingsvoorstellen te verrassen. Hij stelde onder meer een ontkoppelde directe inkomenssteun in alle sectoren (single farm payment) en versterking van het plattelandsbeleid voor. De uitkomst van de hervorming zou de EU-inzet in de WTO worden. Fischler koppelde zijn plannen nog sterker aan het Europese landbouwmodel door zaken als voedselveilig­ heid, milieu, landschap en plattelandsbeleid te benadrukken. Hiermee bood hij een antwoord op de legitimiteitscrisis waarin het landbouwbeleid was beland na diverse voedselschandalen, ofschoon deze strikt genomen niets met het subsidiestelsel te maken hadden. De financiën waren reeds zeker gesteld door de overeenkomst tussen Schröder en Chirac tijdens de Europese Raad van Brussel in oktober 2002, waarbij Frankrijk de door Duitsland gewenste uitbreiding van de EU steunde indien Duitsland daarvoor de rekening zou betalen – inclusief de financiering van het landbouwbeleid van 2007 tot 2013. Fischler kreeg zijn plannen tamelijk onge­ schonden door de Raad: 90% van de voorstellen bleef overeind (Swinnen, 2008). Zijn wisselgeld bestond echter in het toestaan van flexibiliteit op nationaal niveau in de uitvoering van directe betalingen. Van een single farm payment was niet veel meer over. Afgezien van hervormingsgezinde landen als het VK, Zweden, Denemarken en in zekere zin ook Nederland waren de meeste landen, waaronder Spanje, Ierland,

Foto 11.2 Franz Fischler met landbouwministers kandidaatlidstaten in 2000. 144 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



11 Acht hervormingen van het EU-landbouwbeleid

Frankrijk en Duitsland sterk tegen de plannen gekant, al verschilden hun motieven. Frankrijk was echt tegen en noopte op hoog politiek niveau Duitsland ook tegen te zijn in verband met hun gezamenlijke oppositie tegen de Irakoorlog (Swinnen, 2008). De plannen waren echter wel in lijn met de ideeën van de nieuwe Duitse landbouwminister Künast. Fischler speelde zijn spel op hoog politiek niveau en overtuigde de Britse premier Blair – in ruil voor het schrappen van een bovengrens aan de directe betalingen – om druk uit te oefenen op zijn Spaanse collega Aznar, die de weerstand opgaf (Swinnen, 2008). Spanje en het VK vormden samen een belangrijke bondgenoot van de VS in de oorlog in Irak; Spanje had sowieso weinig echte problemen met de Fischler-voorstellen. Door verzwakking van de blokke­ rende minderheid, zagen Frankrijk en Duitsland zich respectievelijk gedwongen en uitgenodigd om te gaan onderhandelen. De Franse minister Gaymard wist een paar kleinere concessies te bedingen en de Duitse minister Künast greep haar kans om het Duitse model van een geregionaliseerde betaling door te zetten. Ierland zag in dat het beter werd van de hervorming. Italië deed weer een vergeefse poging om extra zuivelquota te krijgen en Portugal werd overstemd. In de Raad van 26 juni 2003, tijdens super restreint kreeg Fischler, die de Griekse voorzitter volledig kon domineren, de Landbouwraad aan zijn zijde. In overleg met het Griekse voorzitter­ schap slaagde Fischler – wijs geworden na Berlijn 1999 – erin om de besluitvorming in de Landbouwraad te concentreren en het onderwerp bij de Europese Raad vandaan te houden (Swinnen, 2008). Bij de besluitvorming over deze hervorming speelde de gekwalificeerde meer­ derheidsregel een belangrijke rol. Een directe koppeling met een breder pakket, waarvoor unanimiteit was vereist, was namelijk niet aanwezig, omdat de rege­ ringsleiders al in 2002 de financiën hadden vastgesteld. Toch gold ook bij deze hervorming een vorm van pseudo-unanimiteit. Lidstaten probeerden weliswaar in een blokkerende minderheid te blijven, maar onderhandelden nadat deze uit elkaar was gespeeld op individuele basis mee waarbij de Commissie toch bleef streven naar zoveel mogelijk consensus. Nieuw was dat de hervorming tot stand kwam zonder dat er sprake was van een deadline zoals het vaststellen van landbouwprijzen (Mansholt, Medeverantwoordelijkheidsheffing), de financiën (quota, stabilisatoren, Agenda 2000) of braaklegging (MacSharry). Op de achtergrond speelde wel een belangrijke rol dat de Gemeenschap het beleid moest hervormen voordat de toetre­ ding van 10 nieuwe lidstaten een feit was; deze uitbreiding moest immers in de vastgestelde financiën worden ingepast. Fischler hield zijn voorstellen voor een groot deel overeind, maar de door hem voorziene vereenvoudiging werd niet bereikt. Zijn wisselgeld richting de lidstaten bestond in belangrijke mate uit het toestaan van verschillende modellen van directe inkomenssteun: twee ontkoppelde regimes, 17 soorten gekoppelde betalingen, twee manieren om te ontkoppelen (historisch/ regionaal), vijf manieren om te regionaliseren, drie jaren optionele overgangstijd, drie nog gekoppelde steunregimes en 11 opties om te herkoppelen. Duidelijk was dat de ministers niet meer van de dameskaarten aten, maar dat nu het principe à la carte de besluitvorming smeerde.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

145

Tjeerd de Groot en Roald Lapperre

11.9 Health Check (2007-2008) Toen de in 2005 aangetreden Commissaris Fischer Boel in 2007 haar discussie­ document voor de tussentijdse gezondheidscontrole (Health Check) van het GLB presenteerde, was de stemming in de Europese landbouw opperbest. De prijzen van landbouwgrondstoffen waren ongekend hoog en door de eerdere ontkoppe­ ling van steun van productie ontvingen veel boeren naast hoge prijzen ook nog eens directe inkomenssteun. In diverse sectoren was sprake van een inkomens­ compensatie voor verwachte prijsdalingen die zich op dat moment helemaal niet voordeden. Onder dat gesternte presenteerde de liberaal georiënteerde Fischer Boel een voorstel om 8% van de directe inkomenssteun af te romen en toe te voegen aan het budget voor plattelandsontwikkeling. Verder werd in de Health Check besloten tot een vrijwel volledige ontkoppeling van de nog resterende gekoppelde steun, tot een zachte landing van de melkquotering richting de einddatum 2015 en werd op verzoek van Frankrijk, Nederland en enkele andere lidstaten de ruimte gecreëerd om inkomenssteun te reserveren voor specifieke doelen (‘artikel 68’). De omvang van het landbouwbudget speelde in deze onderhandelingen slechts een beperkte rol. Het landbouwbudget was immers al door regeringsleiders in oktober 2002 voor de periode tot 2013 vastgelegd. Door de goede marktomstandigheden lagen de GLB-uitgaven bovendien jaarlijks 2 à 3 miljard euro onder het uitgavenplafond. De twaalf in 2004 en 2007 toegetreden nieuwe lidstaten speelden tot hun eigen chagrijn nauwelijks een rol in de onderhandelingen. Plattelandsbeleid gold sinds 2000 als volwaardige tweede pijler van het GLB, maar was in de ogen van de Commissie altijd het kind van de financiële rekening geweest. Mede door de inzet van Nederland en andere netto-betalers werd het voor plat­ telandsbeleid beschikbare geld sterk ingeperkt gedurende de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven 2007-2013. De Commissaris dacht nu via de Health Check die beslissing ‘recht te zetten’. De verslechterende marktomstandig­ heden haalden haar echter in korte tijd in. Tussen de eerste presentatie van haar ideeën op 20 november 2007 en het politieke akkoord in de Landbouwraad van 21 november 2008 daalden de prijzen voor de meeste landbouwproducten fors. Tege­ lijkertijd raakte de wereld in een financiële crisis en als gevolg daarvan werden de oorspronkelijke commissievoorstellen fors bijgesteld. Nog slechts vijf procent van de inkomenssteun werd overgeheveld naar het plattelandsbeleid en het gebruike­ lijke nationale cofinancieringspercentage van 50% werd naar beneden bijgesteld tot 25%. In totaal leverde dit lidstaten een besparing van 75% op ten opzichte van de in het oorspronkelijke commissievoorstel noodzakelijke extra nationale cofinan­ ciering. De afslanking van het marktondersteunende instrumentarium werd vrij gemakkelijk tot stand gebracht. Voor zuivelproducten en granen kwam er een einde aan de onbeperkte interventiemogelijkheden en ontstonden interventieplafonds. Ook de afschaffing van de verplichte braaklegging kwam zonder veel discussie tot stand. Splijtzwam tot het einde van de onderhandelingen bleef de discussie over de zachte landing van de melkquotering. Nederland, Italië, Ierland en Denemarken pleitten – uitendelijk met succes – voor een structurele verruiming van de quota in de periode tot 2015. Duitsland en Frankrijk, dat als voorzitter de onderhandelingen leidde, probeerden de boot af te houden. De veranderde verhoudingen in de Raad, 146 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



11 Acht hervormingen van het EU-landbouwbeleid

nu de EU in korte tijd was uitgebereid van 15 naar 27 lidstaten, werden al in april 2008 geïllustreerd toen werd besloten tot een verruiming van de melkquota met twee procent zonder dat Duitsland en Frankrijk daarmee konden instemmen. Zij werden met tegenzin overstemd onder leiding van de eerste van de nieuwe lidstaten die het EU-voorzitterschap mocht bekleden: Slovenië. Terugblikkend op de besluitvorming tijdens de Health Check wordt duidelijk dat de macht van de Commissie als exclusieve initiatiefnemer voor wetgeving met de uitbreiding van de EU tot 27 lidstaten verder was toegenomen. Tijdens de afslui­ tende, driedaagse Raad werd er door Commissie en voorzitterschap meer geschorst dan vergaderd. Tijdens die schorsingen werd in trilateralen met lidstaten een compromis gesmeed dat voor vrijwel elk wat wils bevatte en daardoor op een ruime gekwalificeerde meerderheid kon rekenen. Unanimiteit is een streven, maar allang geen noodzaak meer. De Commissie telde doorlopend stemmen en de lidstaten wisten dat een te extreme opstelling kan betekenen dat de Commissie je geheel links laat liggen. Een land als Polen had dat tijdens de suikermarkthervorming in 2005 al ondervonden. Tijdens de afsluitende sessie van de Health Check-onderhan­ delingen, die om vijf uur in de ochtend begon, werden de laatste knopen in enkele uren doorgehakt. Na veel aandringen gaf de Commissie aan de lidstaten de ruimte om onbenutte directe inkomenssteun weer te activeren. In totaal werdt 500 miljoen euro ‘dood geld’ op die manier weer toegankelijk gemaakt voor lidstaten, hetgeen de besluitvorming uiteraard smeerde. Dat was overigens wel de reden voor het Verenigd Koninkrijk om tegen te stemmen. Ook enkele nieuwe lidstaten stemden tegen. Zij voelden zich achtergesteld bij de oude lidstaten en eisten een gelijkscha­ keling van de inkomenssteun tussen de oude EU-15 en de nieuwe EU-12. Daarmee zijn de piketpaaltjes voor de volgende hervorming gezet.

11.10 Conclusies Kijkend naar 40 jaar besluitvorming, valt vooral op hoe gedifferentieerd het verschijnsel consensus in de praktijk functioneerde. Over het Plan-Mansholt werd weliswaar unaniem besloten, maar een lidstaat kon niet blokkeren op een voor een andere lidstaat cruciaal punt. In de laatste fase van de besluitvorming over de medeverantwoordelijkheidsheffing verving het voorwaardelijke ja het absolute neen. Zowel bij deze hervorming als bij de zuivelquota en de stabilisatoren konden lidstaten onder het mom van unanimiteit onderwerpen op de agenda plaatsen. In het licht van de steeds complexere pakketten was dit later vooral aan de Commissie voorbehouden. Deze pakketten holden unanimiteit uit, doordat ze voor elk wat wils bevatten. Vanaf de besluitvorming over de zuivelquota was voor het vasthouden aan unanimiteit een steeds hogere politieke inzet nodig en kon een blokkade op slechts één punt worden volgehouden. Bij de stabilisatoren zagen we voor het eerst een sterkere coalitievorming optreden, al gold in de laatste fase van de besluitvorming weer het ieder voor zich. Doordat bij de MacSharry-hervorming de koppeling met een breder pakket indirect was, schemerde hier de gekwalificeerde meerderheid al sterker door, hetgeen het belang van coalities verder versterkte. Bij Agenda 2000 was dit ook het geval, maar gold door de directe koppeling met de EU-financiën uiteindelijk unanimiteit. Bij de Mid Term Review en de Health Check evalueerde Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

147

Tjeerd de Groot en Roald Lapperre

het dominante mechanisme verder van pseudo-unanimiteit naar pseudo-gekwa­ lificeerde meerderheid. Bij de Health Check zagen we vooral de invloed van de traditioneel sterke landbouwlanden als Frankrijk en Duitsland daardoor afnemen. De Europese Commissie ging steeds duidelijker de tegenstemmen tellen: zodra zij een blokkerende minderheid uit elkaar had gespeeld, trachten lidstaten al dan niet gezamenlijk op een voor hen belangrijk punt nog een concessie binnen te halen. De nieuwste lidstaten speelden dit spel nog niet altijd mee, maar hebben de kunst waarschijnlijk wel afgekeken. Uitgaande van het feit dat de Europese Unie in 40 jaar is gegroeid van 6 naar 27 leden, is er weinig veranderd. Nog steeds staat de Landbouwraad bekend als een club die graag de eigen boontjes dopt, waar het er hard aan toe kan gaan, maar waar men elkaar ook wat gunt. De vele marathonvergaderingen, een constant verschijnsel in deze 40 jaar, hebben uiteraard ook een element dat voor binnen­ landse consumptie is bedoeld. Gezien het feit dat iedere minister één punt (als hij of zij goed onderhandelde) mee naar huis mocht nemen, betekende ook dat de rest van de punten werd weggegeven. Daarvoor moest je wel tot het uiterste zijn gegaan. Dit neemt niet weg dat bij alle casus de regeringsleiders ervoor hebben gezorgd dat voldoende geld voor het GLB beschikbaar is. Het valt te bezien of dit bij de volgende ronde weer het geval zal zijn. De besluitvorming over hervormingen laat zich tot in het begin van de jaren negentig vergelijken met een dinerend gezelschap, waarvan de leden het duurste gerecht kiezen, in de wetenschap dat zij de rekening delen. De landbouwministers aten van de dameskaarten – de menukaarten zonder prijsvermelding. Bij de besluit­ vorming over Agenda 2000 spelen voor het eerst de kosten van de hervorming een rol, al gaven ze aanleiding tot een klassiek patroon: minder hervormende minis­ ters schrapten gewoon een gerecht. Pas bij de besluitvorming over de Mid Term Review en in zekere zin ook bij de Health Check treedt een nieuw mechanisme aan het licht, namelijk à la carte eten: de Commissie hield vast aan de hervorming en kocht de weerstanden af door het toestaan van flexibiliteit op nationaal niveau. Dit redde voorlopig het GLB, maar bergde ook een element van renationalisatie in zich. Anno 2009 is de vraag naar het waarom van een Europees landbouwbeleid en de motieven voor ondersteuning van de sector dan ook actueel als nooit tevoren. Hier zijn visies gevraagd. Wij hopen dat Gerrit Meester daar als voorzitter van het OESOlandbouwcomité nog een grote bijdrage aan kan leveren.

Literatuur De Groot, T.C., 1997. Dertien is een boerendozijn: onderhandelingen in de Raad van Ministers van Landbouw over hervormingen van het Europese Landbouwbeleid, dissertatie, Eburon, Delft, pp. 233. Meester, G. en Strijker, D., 1985. Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening. WRR Voorstudies en achtergronden V 46, Den Haag, pp. 222. Meester, G., De Groot, T.C. and Strijker, D., 2003, Milestones in the common agricultural policy. In: Walter Luchetti (ed), The history of the European common agricutural policy, Academia Europea Agricultura et Agroindustria, pp. 263-314.

148 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



12 Kwetsbaarheid van de Europese voedselvoorziening voor calamiteiten

Swinnen, J.F.M., 2008. The political economy of the Fischler Reforms of the EU’s common agricultural policy: the perfect storm? In: Johan F.M. Swinnen, The perfect storm: the political economy of the Fischler Reforms of the common agricultural policy, Centre For European Policy Studies, Brussels, pp. 135-167.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

149

HOOFDSTUK 12 KWETSBAARHEID VAN DE EUROPESE VOEDSELVOORZIENING VOOR CALAMITEITEN Carin Rougoor, Wouter van der Weijden en Foluke Quist-Wessel

12.1 Inleiding In 2007/2008 stegen de voedselprijzen sterk. Verschillende factoren speelden hier een rol, waaronder daling van de productie bijvoorbeeld door droogte, gekrompen mondiale voorraden, speculatie door handelaren, hoge olieprijzen en structurele groei van de vraag naar granen en oliezaden door productie van biobrandstoffen. Bij krappe voorraden neemt de kwetsbaarheid van de voedselvoorziening toe; een calamiteit zal dan grotere gevolgen hebben. Een andere ontwikkeling waardoor de kwetsbaarheid kan toenemen is globalisering. Die kan immers leiden tot regionale specialisatie en daarmee tot concentratie van risico’s. Er is nog weinig discussie over en onderzoek naar de risico’s van calamiteiten voor de voedselvoorziening in de EU. Deze constatering vormde voor de Stuurgroep Technology Assessment (TA)5 aanleiding om dit onderwerp op haar agenda te zetten. Calamiteiten zoals droogte, overstromingen, dier- of plantenziekten (mogelijk ook als gevolg van bioterrorisme), een nucleaire ramp of een zware vulkaanuitbarsting kunnen een plotselinge afname van de productie tot gevolg hebben of handelsstromen stil leggen. Centraal in het project staat de vraag wat het gevolg is van calamiteiten op de voedselzekerheid in Europa. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, zijn de volgende deelvragen geformuleerd: • Analyse van de huidige situatie: is Europa zelfvoorzienend en hoe ontwikkelt zich dit tot 2020? Wat zijn risico’s bij het wegvallen van de invoer van een product waarvoor Europa importafhankelijk is? En wat zijn risico’s als de productie binnen Europa van een belangrijk Europees product instort? • Welke (combinaties van) calamiteiten kunnen een risico vormen voor de voed­ selzekerheid in Europa op de middellange termijn (tot 2020)? • Welke toekomstige trends hebben een effect op de voedselzekerheid van Europa en doen het risico van calamiteiten toe- of afnemen? • Welke (combinaties van) calamiteiten kunnen een risico vormen voor de voed­ selzekerheid in Europa op de lange termijn (na 2020)?

5

De Stuurgroep Technology Assessment (TA) is een onafhankelijk gepositioneerde advies­ commissie van het ministerie van LNV. Taak van de stuurgroep is het verhelderen van maatschappelijke vraagstukken die samenhangen met wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen. Van der Weijden en Rougour zijn resp. voorzitter en secretaris van de Stuur­ groep TA.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

151

Carin Rougoor, Wouter van der Weijden en Foluke Quist-Wessel

In dit hoofdstuk bespreken we de effecten van verschillende calamiteiten en trends voor de middellange termijn (tot 2020) en voor de lange termijn (na 2020) voor de EU-27.

12.2 Methode In opdracht van de Stuurgroep TA heeft PRI een literatuurreview uitgevoerd naar de voedselbeschikbaarheid, voedselhandelsstromen, toekomstige trends en ontwikke­ lingen in Europa en de effecten van calamiteiten hierop. Intern heeft de stuurgroep velerlei discussies gevoerd over het onderwerp. Ook is een workshop gehouden met experts op het gebied van verschillende typen calamiteiten. Voor meer detailinfor­ matie verwijzen we naar de rapporten die hierover zijn verschenen: Bindraban et al., 2008 en Bindraban et al., 2009.

12.3 Huidige situatie Meester en Strijker (1985) lieten al zien dat binnen de Europese Gemeenschap (EG) tussen 1956 en 1982 sprake was van een voortdurende toename van de zelf­ voorzieningsgraad. In 1981 was de EG voor veel producten zelfvoorzienend (Tabel 12.1). Ook de huidige, sterk vergrote EU is grotendeels zelfvoorzienend voor alle basisvoedingsmiddelen. Een belangrijke uitzondering hierop vormen sojabonen en plantaardige olie (Tabel 12.1). De zelfvoorzieningsgraad in de EG-9 was in 1981 25%. Deze was in 2005 in de EU-27 64%, maar Europa blijft hiervoor nog steeds

Tabel 12.1 Productie, consumptie en handel van enkele belangrijke voedingsproducten in de EU-27 in 2005 (bron: Bindraban et al., 2009) in vergelijking met de situatie in 1981 voor de EG-9 (bron: Meester en Strijker, 1985).

152 

Consumptie

Zelfvoorzieningsgraad (%)

Netto import (= import - export)

Netto import in % van consumptie

2005 (EU-27)

Productie

Graan, waarvan: Tarwe Maïs Boter Kaas Vlees Sojabonen Plantaardige oliën/vetten

1981 (EG-9)

Zelfvoorziningsgraad (%)

Product (mln ton)

103 118 66 119 107 102 -25

253,2 123,4 47,7 2,2 8,5 41,0 1,1 13,3

246,4 117,0 49,3 1,9 8,0 39,8 44,1 20,8

103 105 97 116 106 103 2 64

-10,6 -6,6 0,5 -0,3 -0,4 -1,2 43,1 6,0

-4,3 -5,6 1,0 -15,5 -5,0 -3,1 97,7 28,8

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



12 Kwetsbaarheid van de Europese voedselvoorziening voor calamiteiten

afhankelijk van import. Soja, een belangrijk eiwitrijke grondstof voor de veevoeder­ sector, wordt netto zelfs voor 98% geïmporteerd. Uit verschillende scenariostudies spreekt de verwachting dat voor Europa de handel in landbouwproducten tot 2020 geen grote wijzigingen ondergaat.

12.4 Calamiteiten Om een goed beeld te krijgen van de effecten van calamiteiten, kijken we eerst naar enkele calamiteiten die zijn opgetreden na WO II en vervolgens naar mogelijke toekomstige calamiteiten.

Nucleaire ramp in Tsjernobyl in 1986 Het ongeluk met de kernreactor in Tsjernobyl, Oekraïne, in 1986 was het ernstigste ongeluk in de geschiedenis van de kerncentrales. Grote hoeveelheden radioactieve stoffen kwamen vrij en werden verspreid over grote delen van Oekraïne, WitRusland en de Russische Federatie, toen nog deelrepublieken van de Sovjet-Unie. De landbouw in die landen werd zwaar getroffen doordat 784.000 ha landbouw­ grond uit productie werd genomen. Beperkingen aan de landbouwproductie beïnvloedden de markt voor levensmiddelen en andere producten uit de besmette gebieden. Maar productie van ‘onbesmet’ voedsel bleef mogelijk in grote gebieden. Dit bracht wel hogere kosten met zich mee voor meststoffen, additieven en speci­ fieke teeltmethoden.

Hittegolf in 2003 Een hevige hittegolf trof Europa in juni 2003 en hield aan tot midden augustus. De hittegolf ging gepaard met een neerslagtekort (tot 300 mm), en droeg in belang­ rijke mate bij aan een productiedaling in de landbouw. De graanproductie in de EU-15 was 186 miljoen ton in 2003; een reductie van 24 miljoen ton (11,4%) ten opzichte van 2002. Toch konden tekorten probleemloos worden opgevangen door extra import en het aanspreken van voorraden. Ook de grasproductie daalde. Op sommige plaatsen werden vleesrunderen daarom voortijdig geslacht. In de pluimveesector was er met name in Spanje sterfte van dieren en een lagere produc­ tiviteit. Door klimaatverandering (Foto 12.1) zullen dergelijke hittegolven, die in het verleden weinig voorkwamen, in de loop van deze eeuw naar verwachting steeds vaker voorkomen.

Dierziekten Bij een uitbraak van een dierziekte kan in extreme gevallen de beschikbaarheid van dierlijke producten sterk teruglopen. Dit zal voor de humane voeding in Europa echter weinig problemen opleveren omdat er tenminste vier buffers zijn: (1) meer import van vlees, (2) minder vleesconsumptie (voedingskundig geen probleem), (3) een deel van het veevoer is bruikbaar als voedsel en (4) het jaar erna meer teelt van binnenlands veevoer. Ook in het verleden hebben dierziekten niet geleid Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

153

Carin Rougoor, Wouter van der Weijden en Foluke Quist-Wessel

Foto 12.1 Eén van de grootste calamiteiten is droogte (Foto ANP).

tot structurele voedseltekorten. Wel kunnen heftige prijsschokken optreden door veranderingen in productie en/of consumptie.

Plantenziekten Het is onwaarschijnlijk dat plantenziekten op zichzelf een directe oorzaak zijn van voedseltekorten. Wel kunnen ze een versterkend effect hebben op calamiteiten door andere oorzaken. Voorbeelden hiervan zijn de aardappelziekte in Ierland in 1845-1849, de uitbraak van zwarte roest in Rusland in 1932-1933, en op dit moment zwarte roest in tarwe in de Hoorn van Afrika. Door blijvend te investeren in het kennisonderhoud van plantenziekten en de infrastructuur om ziekten te onderkennen en te beheersen kunnen vergaande gevolgen van uitbraken worden voorkomen (Jan Schans, pers. med., april 2009).

Wegvallen van soja-importen Ruim 66% van het eiwit dat in Europese veevoeders wordt verwerkt, is afkom­ stig van sojabonen. Van de 34 miljoen ton sojaschroot die in 2005 in de EU werd gebruikt, werd 98% geïmporteerd, met name uit Zuid-Amerika. Na China is de EU de grootste producent van varkensvlees in de wereld. Varkensvlees heeft het grootste aandeel in de totale vleesproductie in de EU. Ongeveer 36% van de totale sojaschrootconsumptie in de EU wordt gebruikt als veevoer in de varkenshouderij. 154 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



12 Kwetsbaarheid van de Europese voedselvoorziening voor calamiteiten

Mocht door een calamiteit de import van sojabonen en sojaschroot wegvallen, dan zal vooral de varkensvleesproductie getroffen worden. Als we aannemen dat de sojaschroot niet wordt vervangen door andere producten en dat eiwit de limiterende factor is in de productie van varkensvlees, dan zal de varkensvleesproductie in de EU dalen met 8,3 miljoen ton, ofwel 38%. Dit is het worst-case-scenario. In de praktijk zal de afname kleiner zijn. De Europese Commissie heeft een studie uitgevoerd waarin meer in detail is gekeken naar het effect van een plotselinge stop van de import van sojabonen en sojaschroot (EC, 2007). Door het gebrek aan sojaschroot en substituten zal de prijs van veevoer sterk stijgen. De productie van varkens- en kippenvlees waar veel soja voor wordt gebruikt, zullen beide met ongeveer een derde afnemen terwijl de productie van rundvlees ongeveer gelijk blijft. De vraag naar rundvlees zal in zo’n situatie toenemen, om het lagere aanbod van varkens- en pluimveevlees te compenseren. De import van de verschillende vleessoorten zal dan toenemen, terwijl de export afneemt. Hierdoor wordt de EU van netto-exporteur van vlees netto-importeur. Een bijkomend risico van grotere vleesimporten is extra insleep van dierziekten. Volgens berekeningen gebaseerd op het EC-rapport zal de jaarlijkse vleescon­ sumptie in de EU dalen van 40 naar 36 miljoen ton. Dat is een afname per jaar van circa 8 kg per hoofd van de bevolking. Deze afname zal de gezondheid van de gemiddelde Europeaan niet schaden, aangezien de huidige jaarlijkse gemid­ delde vleesconsumptie ver boven de nutritionele behoefte ligt. Prijzen van vlees zullen sterke schokken laten zien. Kort na de stop van de soja-import zal de vlee­ sprijs dalen, omdat dieren versneld worden geslacht, waardoor het vleesaanbod sterk stijgt. Daarna zullen de vleesprijzen juist sterk stijgen. In de EU-15 werd in 2005 slechts 11,6% van het inkomen aan voedsel besteed. Dit geeft de ‘gemiddelde’ consument een buffer om hogere prijzen op te vangen. Binnen Europa zijn er echter grote inkomensverschillen. Met name voor de lagere sociale klassen zullen deze prijsstijgingen de koopkracht aantasten.

Natuurgerelateerde calamiteiten In Europa vormden overstromingen de afgelopen 20 jaar de meest voorkomende natuurramp. Stormen en extreme temperaturen waren respectievelijk nummer twee en drie. Minder frequent waren branden, aardbevingen en droogte (EM-DAT, 2009). In de zomer van 2007 werd centraal Griekenland geteisterd door branden, waarbij ook 244.000 ha olijfboomgaarden werd verwoest. De totale schade voor de olijfolieproductie in Griekenland was naar schatting 123 miljoen euro. De daling in olijfolieproductie (5% van de totale Griekse productie en 2% van de wereldproductie) werd gecompenseerd en aangevuld door productie in Spanje. Zulke calamiteiten kunnen regionaal grote gevolgen hebben, maar voor de voedselproductie in de EU als geheel vormen ze geen bedreiging. In de toekomst zal de frequentie en inten­ siteit van dit soort calamiteiten toenemen. Zie hiervoor ‘klimaatverandering’ in de volgende paragraaf.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

155

Carin Rougoor, Wouter van der Weijden en Foluke Quist-Wessel

Naast deze natuurgerelateerde calamiteiten zijn er velerlei calamiteiten denkbaar als gevolg van menselijk handelen. De afhankelijkheid in de voedselproductie van logistiek, infrastructuur en energievoorziening brengt mogelijk risico’s met zich mee voor de voedselvoorziening. Maar ook bilaterale (handels)verdragen tussen landen kunnen de wereldhandelsmogelijkheden beperken, en daardoor een risico vormen voor de voedselzekerheid. Gerrit Meester waarschuwde in een interview voor Radio 1 (16 april 2009) dat protectionistische maatregelen prijsschokken en -dalingen tot gevolg hebben, waardoor voedselproducenten worden ontmoedigd om te investeren. Hierdoor kan de voedselvoorziening in gevaar komen. Momenteel wordt in opdracht van de Stuurgroep TA onderzocht welke onderdelen van de voedselproductieketen ‘de zwakste schakels’ vormen en welke gevolgen dit kan hebben voor de voedselvoorziening. Uit deze analyses kan worden geconcludeerd dat de impact van een calamiteit op de voedselzekerheid tot 2020 naar verwachting beperkt is. De voedselproductieketen kent echter wel zwakke schakels en ten gevolge van calamiteiten kunnen grote prijsschokken optreden. We hebben ons tot nu toe beperkt tot enkelvoudige calamiteiten. Het blijkt echter dat de ene calamiteit het risico op een andere calamiteit kan beperken, maar ook vergroten. Een voorbeeld van het eerste is een combinatie van een importstop van veevoer en een veeziekte: de ziekte dempt het effect van het veevoertekort. Een voorbeeld van het tweede is dat bij een calamiteit meer import van een vervangend landbouwproduct plaatsvindt. Dit brengt weer meer transport- en insleeprisico’s met zich mee. Daarnaast zullen calamiteiten op de lange termijn mogelijk andere effecten hebben op de voedselzekerheid dan nu, of er treden andere calamiteiten op, als gevolg van wijzigende omstandigheden en randvoorwaarden.

12.5. Toekomstige ontwikkelingen In deze paragraaf bespreken we enkele belangrijke ontwikkelingen die op (middel) lange termijn voor de voedselvoorziening in de EU van belang zijn: klimaatverande­ ring, de opkomst van biobrandstoffen en de veranderende en groeiende vraag naar voedsel en beschikbaarheid van energie, water en nutriënten.

Klimaatverandering Het klimaat verandert, vooral als gevolg van toenemende concentraties broei­ kasgassen (met name CO2, CH4 en N2O). Volgens IPCC-projecties zal in 2100 de temperatuur op aarde 1,1 tot 6,4 °C zijn gestegen ten opzichte van 1990. Ook land­ bouwsystemen zullen door deze klimaatveranderingen worden beïnvloed. Sommige regio’s ondervinden positieve effecten. Zo zal de productiviteit van granen naar verwachting toenemen in Latijns-Amerika, Canada, Noord-Europa en delen van de voormalige Sovjet-Unie. In andere regio’s, zoals Afrika en Zuid-Europa, zal de productiviteit echter dalen door hoge temperaturen en droogte. Op termijn zullen binnen Europa agro-ecologische zones naar het noorden opschuiven. 156 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



12 Kwetsbaarheid van de Europese voedselvoorziening voor calamiteiten

Door een toename in de frequentie en hevigheid van extreme weersomstandigheden zoals droogte, zware stormen en overstromingen zullen opbrengsten sterker fluc­ tueren. Ook de kans op achtereenvolgende jaren met tegenvallende opbrengsten neemt toe. Door klimaatverandering schuiven (sub)tropische ziekten op richting de polen. Daarnaast passeren ziekteverwekkers steeds vaker geografische barrières door de globalisering van markten en transportstromen. Een voorbeeld hiervan is blauwtong dat nu ook in Noordwest-Europa voorkomt.

Biobrandstoffen De huidige doelstelling van de EU is dat in 2020 10% van de brandstof voor de transportsector van plantaardige afkomst is (verplichte bijmenging). De teelt van de benodigde energiegewassen legt een potentiële claim op 20 tot 30 miljoen ha land als die in de EU zou plaatsvinden. Daar bovenop heeft de EU als doel gesteld dat 20% van alle energie in de toekomst (2020) uit hernieuwbare bronnen moet komen, waaronder zonne- en windenergie. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de productie van bio-energie voor Europa geheel op EU-grondgebied zal gaan plaatsvinden. Er komt dan een grote druk om biomassa buiten de EU te telen zoals in Brazilië, Centraal-Afrika en Indonesië. De kans is zeer groot dat deze teelt concurreert met voedselproductie of natuurgebied. Een bijproduct van de biobrandstofproductie is het eiwitrijke restproduct. Dit kan als veevoer worden aangewend. Daarmee kan alsnog een deel van de grond die primair voor biobrandstof wordt gebruikt, voor voedselproductie worden ingezet.

Overige ontwikkelingen De vraag naar voedsel neemt wereldwijd toe door de groei van de wereldbevolking, en veranderende diëten. Naar verwachting groeit de wereldbevolking van de huidige 6,7 miljard naar ruim 9 miljard in 2050. Voor de landbouwproductie is input van water, energie en nutriënten noodzakelijk. Wereldwijd worden deze hulpbronnen schaarser. Het totaaleffect van de klimaatver­ andering, de opkomst van biobrandstoffen en de toenemende schaarste van fossiele energie, landbouwgronden, water en fosfor zal de productiecapaciteit voor voedsel op wereldschaal onder druk zetten. De Europese landbouw zal hier naar verwach­ ting gunstig uitspringen in vergelijking met andere werelddelen, omdat met name voor Noord- en Noordwest-Europa de klimaatverandering positief zal doorwerken op de productiecapaciteit. Al deze ontwikkelingen hebben invloed op de verhouding tussen de vraag naar voedsel en het aanbod, zowel op wereld- als op EU-schaal. Tevens zal de productie heftiger gaan schommelen als gevolg van het frequenter optreden van extreme weerssituaties. Daarmee zijn deze ontwikkelingen zeer relevant om zicht te krijgen op de risico’s van calamiteiten op de voedselzekerheid op de (middel)lange termijn. Momenteel werkt PRI aan een studie op dit vlak.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

157

Carin Rougoor, Wouter van der Weijden en Foluke Quist-Wessel

12.6 Conclusies • De Europese im- en export van landbouwproducten zal geen grote wijzigingen •

•

•

•

ondergaan tot 2020. Europa zal grotendeels zelfvoorzienend blijven, met een kleine netto-export van granen en grote import van plantaardige olie en soja. De Europese voedselvoorziening lijkt tot 2020 bestand tegen mogelijke ‘voedsel­ calamiteiten’ in de EU of in de rest van de wereld. Een complete importstop van sojabonen zal leiden tot een tekort aan eiwitrijk veevoer. De vleesproductie, de vleesverwerkende industrie en de veevoerindustrie zullen schade oplopen, maar de Europese voedselzekerheid komt niet in gevaar. De Europese vleesproductie zal naar schatting met circa 25% dalen en de vleesconsumptie met 10 tot 15%. Maar dit blijft voldoende volgens de voedingsrichtlijnen. De prijzen van graan en vlees zullen echter wel sterke schokken vertonen. Op de lange termijn (na 2020) neemt het effect van klimaatverandering op de voedselproductie toe. Afhankelijk van de regio zal de productiviteit toe- of afnemen en opbrengsten kunnen meer schommelingen vertonen door extreme weersomstandigheden. Tegelijk kan het schaarser worden van productiefactoren als fossiele energie en water leiden tot lagere opbrengsten. De productieschom­ melingen zullen leiden tot meer prijsschokken van voedsel. Wel steekt Europa hierbij gunstig af ten opzichte van de rest van de wereld. De Europese consument is rijker dan de gemiddelde wereldburger en de productie zal in Europa naar verwachting per saldo op peil blijven. Bij calamiteiten zal Europa de problemen afwentelen op het arme deel van de wereldbevolking, althans zolang Europe­ anen in staat zijn een hogere prijs op de wereldmarkt te betalen. Binnen Europa zullen met name de lagere sociale klassen de negatieve effecten ondervinden. Of natuurgerelateerde calamiteiten, zoals een dierziekte-uitbraak of een grote vulkaanuitbarsting, daadwerkelijk een probleem voor de voedselzekerheid gaan vormen, blijkt mede afhankelijk van menselijk handelen op verschillende schaal­ niveaus. In de primaire productie is bijvoorbeeld blijvende aandacht nodig voor divers en gezond plantmateriaal. Op Europese schaal kan worden gedacht aan het aanleggen van reserveproductiecapaciteit. Ook de geopolitiek heeft grote invloed op de effecten van calamiteiten. Leverings­ afspraken tussen landen beperken bijvoorbeeld de mogelijkheid om in geval van nood grote partijen op de wereldmarkt te kopen. Hierdoor kan een calamiteit grotere negatieve gevolgen voor de voedselzekerheid hebben.

Combinaties van calamiteiten kunnen extra risico’s vormen. Om daar inzicht in te krijgen, werkt PRI momenteel in opdracht van de stuurgroep aan een nadere analyse.

12.7 Aanbeveling Om prijsschokken bij een plotselinge importstop van sojabonen te voorkomen, zou de EU er goed aan doen haar afhankelijkheid van soja-importen te beperken. De Stuurgroep TA bepleit dan ook onderzoek naar mogelijke buffers tegen deze en andere calamiteiten. De stuurgroep ziet de volgende opties: • de EU gaat zelf meer eiwitrijke gewassen telen, zoals peulvruchten en oliezaden; 158 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



12 Kwetsbaarheid van de Europese voedselvoorziening voor calamiteiten

• de EU gaat meer soja uit andere gebieden, zoals de VS, aankopen om het risico van een eventuele instorting van de import te spreiden;

• de EU houdt basisvoorraden granen en eiwitrijk veevoer aan; • de EU houdt reserveproductiecapaciteit aan in de vorm van braakgelegde of extensief gebruikte grond die in geval van nood kan worden benut om de teelt van eiwitgewassen op te voeren. Deze opties hebben verschillend economische, sociale en ecologische gevolgen. Geld kosten ze allemaal, maar dat is te zien als een verzekeringspremie tegen calami­ teiten. Waarschijnlijk zijn er forse kostenverschillen. De sociale gevolgen verschillen in elk geval. De derde en de vierde optie kunnen bijvoorbeeld een dempend effect hebben op wereldmarktprijzen, wat vooral voor boeren en arme bevolkingsgroepen van belang is. Ook de gevolgen van de opties voor milieu en natuur verschillen. De eerste optie kan bijvoorbeeld leiden tot verlaging van het mestoverschot in Nederland, de eerste en tweede optie leggen minder beslag op savannen en bossen in Zuid-Amerika en de vierde biedt kansen voor biodiversiteit in Europa. Nader integraal onderzoek is nodig naar de gevolgen. Op basis daarvan kan een verantwoorde keuze uit de verschillende opties (of een mix daarvan) worden gemaakt.

Dankwoord De schrijvers van dit hoofdstuk bedanken de overige leden van de TA-projectgroep Voedselzekerheid, te weten Evert-Jan Aalpoel, Ger Roebeling en Helias Udo de Haes voor hun inhoudelijke inbreng.

Literatuur Bindraban, P.S., Burger, C.P.J., Quist-Wessel, P.M.F. and Werger, C.R., 2008. Resilience of the European food system to calamities. Report for the Steering Committee Technology Assessment of the Ministry of Agriculture, Nature and Food Quality, the Netherlands. Report 211, Wageningen UR. Bindraban, P.S., Burger, C.P.J. Quist-Wessel, C.P.J. and Werger, C.R., 2009. Resilience of the European food system to calamities. An inventory of studies on food security, calamities and their impact. Note 578 PRI, Wageningen. EC, 2007. Economic impact of unapproved GMOs on EU feed imports and livestock production. Brussels, Belgium. EM-DAT, March 2009. http://www.emdat.be/Documents/ConferencePress/SLIDES_4March2009_ Presentation.pdf Meester, G., Strijker, D., 1985. Het Europees landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening. Voorstudies en achtergronden. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. V46. Den Haag. Meester, G, 16 april 2009. Interview Radio 1: Voedselcrisis dreigt door financiële malaise.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

159

V  WERELD

HOOFDSTUK 13 EU-LANDBOUWBELEID IN OESO-PERSPECTIEF Loek Boonekamp en Frank van Tongeren

13.1 Inleiding Sinds de oprichting in september 1961 heeft het Landbouwcomité van de OESO de analyse van het landbouwbeleid in de lidstaten beschouwd als een van zijn hoofdtaken. Die beleidsanalyse was in het begin louter beschrijvend. Een door­ braak naar een benadering waarin doelstellingen van beleid getoetst worden aan concreet omschreven economische criteria kwam in 1987 toen de jaarlijkse Raads­ vergadering van de OESO op ministerieel niveau het eens werd over het principe dat het landbouwbeleid van de lidstaten hervormd diende te worden. Dat dit besluit genomen werd op het hoogst denkbare beleidsniveau van de organisatie geeft aan dat de marktverstoringen tengevolge van het vigerend landbouwbeleid in de OESO-lidstaten langzamerhand onhoudbaar waren geworden. De noodzaak voor hervorming van het landbouwbeleid werd dan ook bevestigd in vergaderingen van het Landbouwcomité op ministerieel niveau in 1992 en 1998 evenals in een bijeenkomst van het comité op hoog niveau in 2005. Artikel 20 van het Uruguay Round Agreement on Agriculture (URAA) werd erkend als een hoeksteen voor hervormingsbeleid in het communiqué van 1998. Volgens dit artikel heeft het URAA tot doelstelling op lange termijn een substantiële en progressieve vermindering van steun aan, en afbouw van bescherming van de landbouw te verwezenlijken, leidend tot een fundamentele hervorming van landbouwbeleid. Artikel 20 vraagt om innoverende beleidsveranderingen op het gebied van zowel handels- als niethandelsbelangen. Deze nogal ambitieuze doelstelling werd in latere discussies enigszins bijgesteld en de kernvraag is nu hoe nationale doelstellingen van land­ bouwbeleid bereikt kunnen worden terwijl tegelijkertijd de internationale handel in landbouwproducten gefaciliteerd wordt. Onder het huidig voorzitterschap van Gerrit Meester zet het Landbouwcomité van de OESO de beschrijving en analyse van het landbouwbeleid in de lidstaten en in enkele opkomende economieën voort. Dit hoofdstuk geeft een korte schets van de kenmerken van goed beleid, en neemt een kijkje door de OESO-lens op het landbouwbeleid van de EU.

13.2 Kenmerken van goed beleid Sinds 1987 heeft het OESO-secretariaat zich ingespannen om onderzoek te doen om kenmerken van goed beleid te ontwikkelen en om de discussie omtrent de modaliteiten van hervormingen van het landbouwbeleid te verrijken. Uit diverse studies in de afgelopen jaren is gebleken dat landbouwbeleid waarbij de verschil­ lende doelstellingen met betrekking tot de landbouwsector, de consumenten van voedsel en de gemeenschap in zijn algemeenheid nagestreefd worden door prijs­ ondersteuning en handelsbelemmeringen, inefficiënt is, leidt tot een zeer ongelijke verdeling van overheidsuitgaven aan landbouwbeleid en belangrijke internationale Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

163

Loek Boonekamp en Frank van Tongeren

marktverstoring tot gevolg heeft. Het werd duidelijk dat efficiënt beleid gericht dient te zijn op specifieke economische, sociale en milieudoelstellingen en op duidelijk geïdentificeerde groepen. Binnen dit algemene principe kwamen drie sleutelkarak­ teristieken van goed beleid naar voren: ontkoppeling, doelgerichtheid (targeting) en marktwerking. • Ontkoppeling komt er in essentie op neer dat maatregelen met betrekking tot een bepaalde doelstelling het niveau van productie en handel niet moeten beïn­ vloeden. In de praktijk kan ontkoppeling meer of minder effectief zijn, en het blijkt moeilijk, zo niet onmogelijk, om volledig ontkoppelde maatregelen in te voeren. In OESO-verband spreekt men daarom ook over de relatieve mate van ontkoppeling, in de zin van de invloed van beleidsmaatregelen op productie en handel, en niet, zoals elders gebruikelijk, over absolute ontkoppeling van de omvang van steunbedragen van het niveau van de productie. • Doelgerichtheid houdt in dat naarmate beleid nauwkeuriger gericht is op een specifiek doel en op maat gemaakt is om die doelstelling te bereiken, dat beleid betere resultaten oplevert dan beleid dat brede steun geeft. De problemen van niet- of onvolledig werkende markten en inkomensproblemen kunnen meer efficiënt benaderd worden door doelgericht beleid. Met andere woorden, het probleem moet zo dicht mogelijk bij de wortel worden aangepakt om weglekken van fondsen en onbedoelde neveneffecten te minimaliseren. • Het principe van marktwerking houdt in dat niet voor ieder probleem naar een oplossing gezocht moet worden die interventie van de overheid inhoudt.

13.3 Instrumenten voor beleidsanalyse Het OESO-secretariaat heeft in de afgelopen 20 jaar een aantal instrumenten ontwikkeld die het streven naar een meer kwantitatieve en objectieve beleidsana­ lyse mogelijk hebben gemaakt. Deze instrumenten zijn (1) de Producer Support Estimates and Consumer Support Estimates (PSE/CSE), (2) het Policy Evaluation Model (PEM), en (3) het Aglink/COSIMO-model. • De PSE/CSE-methodiek is de hoeksteen van het kwantificeren van landbouwbe­ leid in OESO-landen en in een aantal opkomende landen. Dit instrumentarium maakt het mogelijk beleid tussen landen te vergelijken, en voortgang in beleidshervormingen te evalueren aan de hand van het meten van hoogte en samenstelling van steun. De kern van de PSE/CSE-methode is dat zowel de directe budgettaire uitgaven voor landbouwbeleid worden geregistreerd en volgens een bepaalde systematiek worden geklasseerd, almede de niet-budget­ taire vormen van beleid die resulteren in steun aan de landbouwsector via het verhogen van marktprijzen. Jaarlijks worden de bevindingen gerapporteerd in de publicatie Monitoring and Evaluation of Agricultural Policies in OECD Countries, en voor opkomende landen is er de tweejaarlijkse publicatie Monitoring and Evaluation of Agricultural Policies in non-member economies. • Het PEM-model is een partieel evenwichtsmodel dat specifiek is ontworpen voor beleidsevaluatie aan de hand van de PSE/CSE-database. Terwijl de PSE/ CSE-database als zodanig niets zegt over de effecten van beleid, maar slechts informatie bevat over hoe beleid is geïmplementeerd, wordt PEM regelmatig gebruikt om de productie- en handelseffecten van beleidsveranderingen te 164 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



13 EU-landbouwbeleid in OESO-perspectief

evalueren. Het is vooral geschikt voor het beoordelen van de efficiëntie van alter­ natieve manieren om transfers aan de sector te realiseren, en het heeft geleid tot het ontwikkelen van een hiërarchie van beleidsmaatregelen al naar gelang hun invloed op productie en handel. • Aglink/Cosimo is een partieel evenwichtsmodel van wereldlandbouwmarkten, met nadruk op producten van gematigde klimaatzones. Het initiatief startte als het Aglink-model, geconceptualiseerd en ontwikkeld door het OESO-secretariaat in het begin van de jaren negentig. In samenwerking met de FAO sinds 2003 is de representatie van niet-OESO-landen volledig herzien en de naam van het model veranderd in Aglink/Cosimo. Het karakteristieke kenmerk van het model is dat in de aanbodsvergelijkingen vigerend landbouwbeleid specifiek wordt afgebeeld. Met het model kunnen scenario’s met elkaar worden vergeleken die gebaseerd zijn op beleidsalternatieven voor een bepaald product, en kan de marktinvloed van dat beleid over de projectieperiode geëvalueerd worden. Het model wordt gebruikt in de jaarlijkse productie van landbouwvoorspellingen die de OESO doet, sinds 2003 in samenwerking met de FAO. Die vooruitzichten over een periode van tien jaar worden gebruikt als de basis waartegen alternatieve scena­ rio’s kunnen worden afgezet. Het model wordt onderhouden door het Secretariaat van de OESO en de FAO in samenwerking met de OESO-lidstaten en een aantal landen buiten de OESO, zoals Brazilië, Argentinië en Rusland.

13.4 Ontwikkeling van het EU-landbouwbeleid Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie is steeds aangepast en bijgesteld aan de marktomstandigheden en de eisen die de sector, de consument en de maatschappij stellen. De MacSharry-hervormingen van 1992 markeren het begin van een fundamentele beweging van sterk interventionistisch markt- en prijsbeleid naar een beleid van directe inkomenstoeslagen. Door een reeks van opeenvolgende hervormingen is er tegenwoordig minder verband tussen steunbetalingen en productie en wordt getracht het beleid meer doelgericht te maken op onderwerpen zoals structuurverbetering en beheer van milieu en land­ schap. Hoe zijn deze beleidsontwikkeling te zien in de PSE? Het belang van steungelden in het inkomen van de sector is gedurende de laatste 20 jaar enigszins afgenomen. Een goede maatstaf voor vergelijking tussen landen en over de tijd is de ‘percentage PSE’ die de geldwaarde van de geschatte steun uitdrukt als percentage van de bruto productiewaarde, gemeten in prijzen af boerderij (Figuur 13.1). In de OESO als geheel bestaat thans 21% van de produc­ tiewaarde uit beleidsgerelateerde transfers aan de sector. Dit is een daling ten opzichte van de 37% die werd gemeten in 1986/88. De Europese Unie (EU-27) ligt met 25% iets boven dit gemiddelde, maar nog ruim onder de klassieke toppers IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Korea waar meer dan de helft van de produc­ tiewaarde bestaat uit transfers van consumenten en belastingbetalers. De geleidelijke en consistente heroriëntatie van het EU-steunbeleid naar minder marktverstorende maatregelen is goed te zien in Figuur 13.2. De meest marktver­ storende en minst transferefficiënte maatregelen zijn maatregelen die de hoogte Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

165

Loek Boonekamp en Frank van Tongeren

a4 Bra zili ë4

Ch in

en

a

rw eg

Ko re

No o

an d erl

d lan IJs

Zw its

an Jap

SO 2 OE

Tur kij ë

Sta ten Me xic o1 Ca na da

ral ië

de

nig

Au st

2006-08

Ve re

Nie u

w

Zee

lan

d

1986-88

EU 3

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10%

Steunvormen: Overige Niet-product criteria Transfers afhankelijk van historisch areaal/ aantal dieren/omzet/inkomen; productie niet vereist Transfers afhankelijk van historisch areaal/ aantal dieren/omzet/inkomen; productie vereist Transfers afhankelijk van huidig areaal/ aantal dieren/omzet/inkomen; productie vereist Gebruik hulpstoffen Productie

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

19 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2099 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 08

% van de bruto bedrijfsopbrengst

Figuur 13.1 Producer Support Estimates per land (percentage van de bedrijfsopbrengst). Bron: OECD, PSE/CSE-database, 2009. 1 Mexico, 1991-93 in plaats van 1986-88. 2 Vanaf 1995 zijn Oostenrijk, Finland en Zweden opgenomen in de OESO. Tsjechië, Hongarije, Polen en Slowakije zijn meegnomen in het OESO-totaal voor alle jaren, en in het totaal voor de EU vanaf 2004. Het OESO-totaal omvat niet de EU-lidstaten die geen lid van de OESO zijn. 3 EU-12 vanaf 1986-94 inclusief de ex-DDR vanaf 1990; EU-15 voor 1995-2003; EU-25 voor 2004-06 en EU-27 vanaf 2007. 4 Voor Brazilië en China zijn de perioden 1995-07 en 2005-07 met elkaar vergeleken.

Figuur 13.2 Samenstelling van het EU-landbouwbeleid volgens de PSE (van de bedrijfsopbrengst). Bron: OECD, PSE/CSE database, 2009.

van de ontvangen steun afhankelijk maken van de omvang van de productie. Dit is veelal prijssteun en steun in de vorm van subsidies voor gebruikte hulp­ stoffen (inputs). Deze vormen van steun nemen qua belang af. Deze ontwikkeling is 166 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



13 EU-landbouwbeleid in OESO-perspectief

versneld met de MacSharry-hervormingen in 1992, waar directe betalingen werden gegeven ter compensatie van de dalende prijssteun. De afbouw van prijssteun was vooral geconcentreerd rond het spilproduct graan. Deze directe betalingen waren gekoppeld aan de omvang van het bedrijfskapitaal: hectares grond voor de belangrijke teelten en het aantal dieren voor de rundveehouderij. In de systema­ tiek van de PSE-classificatie vallen deze betalingen onder de noemer ‘Transfers afhankelijk van huidig areaal/aantal dieren/omzet/inkomen; productie vereist’. Overigens betekenden de veranderingen in het GLB wel een stijging van de uitgaven aan het EU-landbouwbeleid, maar dat is in deze presentatie van de PSE in rela­ tieve vorm niet te zien. De verdere losmaking van steun van productieparameters sinds de hervormingen Agenda 2000 en de Mid Term Review in 2003 betekende een verdere herinstrumentatie van de steun, die nu meer afhankelijk is gemaakt van historische bedrijfsparameters, vooral het aantal hectares, in plaats van de courante waarden ervan. Deze steuncategorie wordt in de PSE gemeten als ‘Trans­ fers afhankelijk van historisch areaal/aantal dieren/omzet/inkomen; productie niet vereist’, en bevat voor de EU de bedrijfstoeslagen. Betalingen afhankelijk van niet-product-criteria, zoals het onderhouden van landschap, die direct op bepaalde maatschappelijke doelstellingen gericht zijn en waarvoor de markt geen bevredi­ gende oplossingen geeft, zijn momenteel zeer gering. De geleidelijke losmaking van steun van de productieomvang in de EU is een stap in de goede richting van ontkoppeling. Maar meer doelgerichtheid van de steun op het oplossen van speci­ fieke problemen van marktfalen is nog niet sterk ontwikkeld in het EU-beleid, of is op een vrij indirecte manier verweven met inkomenssteun in het geval van cross-compliance-voorwaarden. De classificatie van transfers in deze categorieën, en de wat omslachtige termi­ nologie, is overigens het resultaat van een hervorming van de PSE die na enkele jaren van discussie tussen de OESO-lidstaten uiteindelijk in een nieuwe metho­ diek heeft geresulteerd die sinds 2006 in gebruik is. Vanuit Nederland heeft Gerrit Meester de ontwikkeling van de PSE-methodiek steeds kritisch gevolgd en vooral gewaarschuwd tegen interpretaties van cijfers die in zijn ogen de veranderingen van het EU-beleid niet goed weergaven. Nederland en andere lidstaten van de EU zijn sterk actief geweest in de aanpassingen van de PSE/CSE-methode, die nu beter is toegesneden op het veranderende beleid. De PSE-database bevat nu niet alleen de omvang van de transfers, ingedeeld in een aantal hoofdcategorieën, maar ook infor­ matie over het al dan niet aanwezig zijn van betalingsplafonds, of er sprake is van productiebeperkingen, zoals quota, of er sprake is van andere randvoorwaarden, en of er sprake is van bepaalde productgebonden uitzonderingen. Maar een belangrijk aspect blijft onveranderd: de classificatie van steunbedragen in afzonderlijke cate­ gorieën gebeurt louter aan de hand van de implementatiecriteria van steun, en is onafhankelijk van de expliciete of impliciete doelstellingen van het beleid. Omdat steeds minder steun direct gericht is op bepaalde producten, wordt sinds 2006 geen product-specifieke PSE meer gepubliceerd, wel wordt de mate van productspecificiteit van de steun bijgehouden. Figuur 13.3 laat zien dat in de EU het belang van steun voor specifieke producten (single commodity transfers) is afgenomen, dat deze geleidelijk werd vervangen door steun aan groepen producten, Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

167

08

07

20

06

20

05

20

04

20

03

20

02

20

01

OTP

20

00

20

99

20

98

TAP

19

97

19

96

TGP

19

19

94

19

93

19

92

19

91

19

90

19

89

19

88

19

87

19

19

19

95

TSP

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

86

% van de bruto bedrijfsopbrengst

Loek Boonekamp en Frank van Tongeren

Figuur 13.3 Productspecificiteit van het EU-beleid. Bron: OECD, PSE/CSE-database, 2009. TSP - Transfers voor Specifieke Producten; TGP - Transfers voor Groepen van Producten; TAP -Transfers voor Alle Producten; OTP - Overige Transfers aan Producenten.

bijvoorbeeld hectaretoeslagen voor de groep van akkerbouwproducten, en sinds de invoering van de bedrijfstoeslagen nog minder aan specifieke producten is gerela­ teerd. Steun aan de agrarische ondernemer in de EU bestaat nog steeds voor zo’n 40% uit de meest marktverstorende elementen maar tengevolge van de verschil­ lende hervormingen van het GLB zal die ondernemer steeds meer marktfactoren laten meewegen in de productiebeslissingen. In deze zin zijn de stapsgewijze hervor­ mingen van het EU-landbouwbeleid dan ook conform het beleidsprincipe van meer marktwerking daar waar het kan.

13.5 Conclusies De OESO maakt geen beleid, maar ondersteunt de beleidsdialoog tussen haar lidstaten met informatie en analyses. De ontwikkeling van het PSE/CSE-instru­ mentarium in de jaren tachtig van de vorige eeuw heeft een grote invloed gehad op de beleidsdialoog en op het onderhandelbaar maken van steun aan de land­ bouwsector in het kader van de multilaterale GATT-onderhandelingen over vrijere wereldhandel. Het inzicht dat directe grensmaatregelen het sluitstuk zijn van binnenlandse subsidies aan een sector, die daardoor aan de basis liggen van inter­ nationale handelsverstoringen, en dat deze verstoring te meten valt, is in belangrijke mate in OESO-verband ontwikkeld. Van meer recente datum is het inzicht dat het vraagstuk van agrarische inkomens los zou moeten staan van vraagstukken die te maken hebben met falende markten, en dat daarbij de principes van ontkoppeling en doelgerichtheid een centrale rol hebben. Of en in welke mate deze principes van goed landbouwbeleid overdraagbaar zijn op ontwikkelingslanden, staat thans ter discussie in de huidige context van sterke markt- en prijsfluctuaties die het wereld­ wijde voedselsysteem opnieuw onder de aandacht hebben gebracht. Nederland is

168 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



13 EU-landbouwbeleid in OESO-perspectief

sterk betrokken bij deze discussie, onder andere door het steunen van OESOonderzoek op dit terrein. Goede informatie is essentieel voor goed beleid. Het PSE/CSE-instrumentarium ondersteunt een evidence based-beleidsdialoog, en is samen met de verschil­ lende modellen die eerder genoemd zijn onderdeel van een aanzienlijk analytisch instrumentarium dat het OESO-secretariaat gebruikt voor beleidsevaluaties. Voor­ beelden van dergelijke evaluaties in het verleden zijn, bijvoorbeeld, de evaluatie van de Uruguay-ronde, de afschaffing van de zuivelquota, de hervorming van het suiker­beleid, of de evaluatie van het huidige bio-brandstoffenbeleid. Voor de nabije toekomst staan twee grote landenstudies op het programma: evaluaties van het beleid in de VS en de EU in een historisch perspectief.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

169

HOOFDSTUK 14 DE POTENTIE VAN DE WERELDVOEDSELPRODUCTIE Rudy Rabbinge

14.1 Inleiding In de 20e eeuw is de wereldbevolking ongeveer verzesvoudigd en is het dieet van een groot aantal wereldburgers luxer geworden waardoor nog meer primaire productie nodig is. Desondanks is de voedselbeschikbaarheid per hoofd van de wereld­ bevolking drastisch vergroot. Dat is vooral het gevolg van een grotere productie per eenheid van oppervlak (75%) en voor een veel kleiner deel van uitbreiding van het landbouwareaal. Daardoor is de hoeveelheid grond die niet wordt ingezet voor land­ bouwkundige productie zeer aanzienlijk gebleven en heeft de productielandbouw miljoenen hectares kunnen sparen voor natuur, bos en andere bestemmingen. Dat is niet alleen om redenen van productie en ruimte van belang gebleken, doch het is ook gunstig om redenen van milieu, water- en nutriëntengebruik en om redenen van broeikasgasemissie. De uitbreiding van het cultuurareaal betreft immers land­ bouwkundig minder gunstige gronden die relatief veel meer hulpmiddelen vergen en veel meer nadelige effecten met zich brengen voor het milieu. De landbouw is zeer veel productiever geworden per eenheid van grond (ha), per eenheid van arbeid (mensuur), per dier en tegen-intuïtief met name de laatste decaden ook per eenheid van externe input. Hoogproductieve landbouw op vruchtbare grond blijkt het beste voor voedselvoorziening, ruimte, milieu en watergebruik. Die enorme prestatie van de landbouw in de laatste eeuw heeft de landbouw productiever en milieuvriendelijker gemaakt en veel mogelijkheden gecreëerd voor allerhande vormen van landgebruik. In de komende dertig jaar, dus tot 2040, zal als gevolg van de toename van de wereldbevolking en de doorgaande dieetverandering voor zeer grote delen van de wereldbevolking, de landbouw weer een verdubbeling van de plantaardige productie moeten realiseren om de primaire behoeften en het groter aandeel van dierlijke eiwitten in het dieet te kunnen dekken. In deze bijdrage zal worden ingegaan op de productie-ecologische mogelijkheden waarbij met name aan de uitkomsten van technische verkenningen aandacht zal worden gegeven. Aan de sociaal-economische condities en mogelijkheden om die technische potenties te realiseren zullen in deze bijdrage geen grote beschouwingen worden gewijd. De sociaal-economische en institutionele gezichtspunten komen in de bijdrage van Michiel Keyzer aan de orde. Wel zullen een aantal van de institu­ tionele, technisch-economische en politieke voorwaarden voor de teelttechnische vooruitgang op micro-, meso- en macroniveau worden besproken (lokaal, nationaal, Europees, mondiaal).

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

171

Rudy Rabbinge

14.2 Uiteenlopende technische verkenningen Eeuwwisselingen vormen een aanleiding tot het uiten van zorgen over de toekomst. Bij de laatste eeuwwisselingen was er een verhoogde zorg merkbaar over de gevolgen van verdere bevolkingsgroei en de onmogelijkheid om alle monden te voeden. Zo zijn de beschouwingen van Malthus aan het eind van de 17e eeuw over de groei van de bevolking (exponentieel) en de groei van landbouw en daarmee voedsel (lineair) door velen beoordeeld als zeer vooruitziend. De structurele voedseltekorten en de grote hoeveelheden mest en afval met name zouden aanleiding kunnen geven tot structurele voedseltekorten, honger en structurele sterfte. Dat Malthusiaanse denken is nimmer verdwenen en komt steeds terug. Rond de wisseling van de 19e naar de 20e eeuw waren er weer zeer vele doemdenkers die structurele tekorten in de voedselvoorziening voorspelden. Ze werden gelogenstraft door de sterke productiviteitsstijging die begin 20e eeuw inzette als gevolg van de vernieuwing van de wijze waarop landbouw werd bedreven. Dankzij de inzichten van Liebig op het gebied van plantenvoeding en de grondslagen van de plantenver­ edeling (genetica), werd de productie per eenheid van oppervlak drastisch verhoogd en trad in de jaren dertig een eerste groene revolutie op in de westerse wereld. Deze hield een discontinuïteit van de productiviteitsstijging in van 4 kg graan per ha per jaar naar 80 kg per ha per jaar. Later trad in de jaren vijftig mede als gevolg van de nieuwe Heine-rassen, die al in de Tweede Wereldoorlog werden ontwikkeld, nog een discontinuïteit, groene revolutie, op. En in de jaren zeventig werd in Azië en Latijns-Amerika de derde groene revolutie in rijst, tarwe en maïs gerealiseerd. Daarmee werden structurele voedseltekorten en honger voorkomen. Toch zijn de verkenningen over de wereldvoedselvoorziening die in de 20e eeuw verschijnen veelal somber. De Club van Rome kwam in zijn studies van de jaren zeventig ook met sombere berichten over de beperkte mogelijkheden van de wereld­ voedselvoorziening. Dit werd in The Population Bomb door Ehrlich (1968) nog op zeer indringende wijze benadrukt en ook de vele studies van L.R. Brown van het Worldwatch Institute wijzen alle in de richting van structurele tekorten aan voedsel. Brown benadrukte de tekortschietende graanopbrengsten in China en luidde daar­ over de noodklok. Al deze verkenningen over tekortschietende opbrengsten en wereldproductie van de belangrijkste voedselgewassen gaan uit van een beperkte dynamiek en baseren die op de eindigheid van grondstoffen, van meststoffen en van de beperkte mogelijkheden van gewassen. Dit zogenaamde koekdenken vindt telkenmale vanuit de milieubeweging veel navolgers en heeft ook z’n plaats gevonden bij overheidspropaganda. Het bekende kaarsje van de wereldbol uit de Postbus 51-spotjes is daarvan een voorbeeld. De werkelijkheid is gelukkig anders en de mogelijkheden om met minder meer te doen wordt telkenmale aangetoond met groene revoluties, productiviteitsstijgingen per eenheid van oppervlak, per eenheid van arbeid, per dier en per eenheid van water en externe input.

172 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



14 De potentie van de wereldvoedselproductie

Is er daarom sprake van een oneindig uitschuifbare ladder die tot in de hemel reikt? Dat is niet het geval als de productie-ecologische principes als startpunt van de verkenningen worden gebruikt. In die productie-ecologische principes worden de potentiële, haalbare en actuele opbrengsten onderscheiden en worden de groei- en opbrengstdefiniërende, groei- en opbrengstbeperkende en groei- en opbrengst­ reducerende factoren gehanteerd (zie Figuur 14.1). Met behulp van simulatiemodellen kan dan worden berekend welke potentiële opbrengst en haalbare opbrengst kan worden gerealiseerd. Al in 1966 maakte C.T. de Wit in het standaardwerk voor de plantaardige productie, De groene aarde (Alberda et al., 1966), een berekening over de mogelijkheden om de mensheid te voeden. In die berekening toonde hij aan dat vooralsnog niet de eigenschappen van plant en gewas of de beschikbaarheid van vruchtbare grond en water grenzen stellen aan de omvang van de wereldbevolking. Al naar gelang de hoeveelheid grond, die voor andere doelen dan voor landbouw wordt ingezet, is het aantal monden dat kan worden gevoed verschillend. Wordt uitgegaan van 750 m2 per persoon voor wonen, ontspannen en werken, dan wordt de hoeveelheid grond per persoon voor landbouw anders. Per breedtegraad kunnen dan de potentiële opbrengsten en het aantal mensen met een dieet van circa 2.700 Kcal worden berekend (zie Tabel 14.1). Dan zijn op deze wereld zo’n 150 miljard mensen te voeden. Dat is onwaarschijn­ lijk veel meer dan de aantallen die menig prognost mogelijk acht. We zien hier het verschil tussen de biotechnische potenties en de huidige situatie zoals die zich aan ons voordoet. Dat verschil is gigantisch. De elementaire verkenningen van De Wit op een rechttoe-rechtaanwijze, zonder rekening te houden met allerlei belemmeringen en optimistische schattingen ten

defining factors

Production situation

Potential

Water- and nutrient limited

limitingfactors yield-increasing measures

Actual

reducing factors yield-protecting measures 1,500 5,000 10,000

20,000

- CO2 - radiation - temperature - crop characteristics + physiology, phenology + canopy architecture a: water b: nutrients + nitrogen + phosphorus - weeds - pests - diseases - pollutants

Production level (kg DM/ha)

Figuur 14.1 De relatie tussen potentiële, haalbare en actuele opbrengsten en groeidefiniërende, groeibeperkende en groeireducerende factoren (Rabbinge, 1993). Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

173

Rudy Rabbinge Tabel 14.1 Aantal mensen dat op aarde kan leven indien het hele landoppervlak voor landbouwkundige doeleinden wordt gebruikt en indien rekening wordt gehouden met een oppervlak van 750 m2 per persoon voor andere dan landbouwkundige doeleinden. graden n.br.

70 60 50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40 -50 Totaal

opp. maanden kg. land ha boven koolh. x 108 10 °C per ha per jaar x 103

8 14 16 15 17 13 10 14 7 9 7 1 1 131

1 2 6 9 11 12 12 12 12 12 12 8 1

12 21 59 91 113 124 124 116 117 123 121 89 12

m2 land per persoon om te wonen, zich te ontspannen en te werken 0

750

m2 per aantal persoon mensen x 109

m2 per aantal persoon mensen x 109

806 469 169 110 89 81 81 86 85 81 83 113 833

1.556 1.219 919 860 839 831 831 836 835 831 833 863 1.583

10 30 95 136 151 105 77 121 87 112 88 9 1 1.022

5 11 17 18 20 16 11 17 9 11 9 1 1 146

percen­ tage land­ bouwgrond

52 38 18 13 11 10 10 10 10 10 10 14 53

Bron: De Wit in: Alberda et al., 1966.

aanzien van de grondkarakteristieken, is daarna herhaald met complete en meer sophisticated simulatiemodellen. In het MOIRA-model (Linnemann et al., 1979) werden in de jaren zeventig met de karakteristieken van de bodem als invoer de potenties van productiviteit van verschillende gewassen berekend met de wereld­ bodemkaart als uitgangspunt. De berekeningen bevestigen de optimistische schattingen van De Wit, doch komen als gevolg van een aantal bodemkundige hardheidsclausules lager uit. Het betreft de toegankelijkheid van gronden en de vraag of karakteristieke ecosystemen niet zonder meer moeten worden behouden en daarom niet moeten worden omgezet in landbouwgrond. In 1994 publiceerde de WRR het rapport Duurzame risico’s: een blijvend gegeven waarin handelingsperspectieven voor duurzame ontwikkeling worden uitgewerkt voor de belangrijkste domeinen van duurzame ontwikkeling: voedselvoorziening, energievoorziening, watervoorziening, gebruik natuurlijke hulpbronnen en behoud van biodiversiteit. Daarbij is uitgegaan van een aantal demografische scenario’s 174 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



14 De potentie van de wereldvoedselproductie

voor de ontwikkeling van de wereldbevolking (zie Tabel 14.2). In het middenscenario groeit de wereldbevolking in 2040 tot negen miljard inwoners, daarna lopen de aantallen terug. In een aantal continenten, zoals Europa, is dat al eerder het geval. Vanuit die aantallen, die per regio zijn weergegeven, is op grond van de karakteris­ tieken van de bodem, de beschikbare hoeveelheid vruchtbare landbouwgrond, de gewaskarakteristieken en de klimaatgegevens (temperatuur, inkomende straling, regenval) de potentiële en haalbare opbrengst berekend uitgaande van verschil­ lende typen landbouw. De mondiaal-gerichte landbouw tracht mondiaal de hoogste efficiency te realiseren en de regionaal-gerichte landbouw tracht kringlopen zoveel mogelijk op regioniveau te sluiten. De zelfvoorzieningsgraad in verschillende regio’s kan dan worden berekend uitgaande van een traditioneel dieet of van het gezonde, en niet te overdadige dieet, van de Italianen. In Italië is de frequentie van darm­ kanker het laagst, waarschijnlijk als gevolg van het gevarieerde dieet met vette vis en veel minder vlees dan de Amerikanen en vooral ook knoflook (een mensenrecht aldus de Italianen). De zelfvoorzieningsgraad in deze berekeningen verschilt enorm.

Tabel 14.2 Bevolkingsomvang voor 19 wereldregio’s bij een lage, midden en hoge bevolkingsgroei voor het jaar 2040. Regio

Zuid Amerika Midden Amerika Caraïbisch gebied Noord Amerika Noord Afrika West Afrika Midden Afrika Oost Afrika Zuid Afrika Oceanië Zuidoost Azië Oost Azië Zuid Azië West Azië USSR Oost Europa Zuid Europa West Europa Noord Europa Totaal

Bevolkingsomvang (miljoen mensen) Lage groei

Midden groei

Hoge groei

481 202 48 274 277 466 190 537 89 32 658 1.503 1.964 249 323 104 126 131 75 7.729

558 241 55 328 343 635 240 679 100 37 820 1.770 2.408 324 369 119 143 151 850 9.405

663 282 65 398 419 798 286 842 123 44 1.005 2.098 2.888 399 419 135 161 172 95 11.292

Bron: WRR, 1994.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

175

Rudy Rabbinge

Er zijn in feite grote mogelijkheden in Latijns-Amerika, Noord-Amerika en Oceanië, bescheiden mogelijkheden in Europa, onwaarschijnlijk grote mogelijkheden in de verschillende delen van Afrika en in alle gevallen grote problemen in Zuid- en OostAzië. De belangrijkste oorzaak daarvan is de bevolkingsdichtheid (zie Figuur 14.2). Deze berekeningen die in het kader van de bredere studie naar mogelijke operati­ onalisering van het alom beleden doel van duurzame ontwikkeling plaatsvonden, toonden aan dat er al naar gelang de gehanteerde productietechnieken grote verschillen bestaan. Als het gaat om de zelfvoorzieningsgraad blijkt, anders dan we intuïtief plegen te denken, de regionaal-georiënteerde landbouw op vrijwel alle punten lager te scoren dan de mondiaal-georiënteerde landbouw. De verschillen tussen de regio’s variëren sterk. Dat geldt voor de zelfvoorzieningsgraad waarbij Zuid-Amerika 26 keer in de eigen voedselbehoefte kan voorzien en Zuid-Azië 3 tot 4 keer. Verschillen tussen de regio’s zijn er ook als het gaat om alternatief gebruik van de ruimte en behoud van biodiversiteit. Deze studie toonde aan dat de mogelijkheden voor voedselvoorziening mondiaal zeer groot zijn en dat zo’n 44 miljard monden kunnen worden gevoed met behoud van de huidige kwetsbare natuurlijke ecosystemen en zelfs uitbreiding daarvan, en met een dieet dat voor 80% van de wereldbevolking efficiënter is dan het huidige dieet. Herhaling van deze studie met nog gedetailleerdere gegevens voor bodem, klimaat en gewaskarakteristieken in de eerste decade van de 21e eeuw bevestigen die uitkomsten (Bindraban et al., 2009). Kortom, de verkenningen op basis van de productie-ecologische principes laten een optimistisch beeld zien.

14.3 Beleidsgerichte toekomstverkenningen De bovengegeven technische verkenningen werden verricht vanuit de productieecologische invalshoek. Er zijn ook verkenningen verricht vanuit een diversiteit aan beleidsdoelstellingen die zijn geconfronteerd met de productie-ecologische mogelijk­ heden. Ze zijn verricht voor politiek homogene eenheden (eenzelfde jurisdictie) zoals het land India of de Europese Unie. In 1992 publiceerde de WRR zo’n studie Grond voor keuzen die de in de EU-nota’s gegeven beleidsdoelstellingen verdisconteerde zoals economische doelstellingen (economische maximalisatie op bedrijfsniveau en op systeemniveau), milieudoelstellingen (minimalisatie immissie van pesticiden en emissie van nutriënten), sociale doelstellingen (behoud werkgelegenheid in agri­ business), ruimtelijke doelstellingen (veel ruimte voor andere functies). Op basis van zeer gedetailleerde simulaties voor alle regio’s op NUTS-2- en NUTS-3-niveau werd nagegaan wat de kwantitatieve en kwalitatieve mogelijkheden waren voor verschillende gewassen en productiesystemen. Die kwantitatieve en kwalitatieve landevaluatie werd geconfronteerd met de doelstellingen en optimalisatie onder verschillende scenario’s waarin de gewichten van de doelstellingen varieerden. Dat leverde uitkomsten op die sterk afwijken van de huidige situatie. Met aanzienlijk minder agrarisch landgebruik, zeer veel minder pesticidengebruik (80% minder), zeer veel minder vervuiling (70% minder) en zeer veel minder kosten kunnen de doeleinden worden gerealiseerd. Een utopie die nimmer werkelijkheid zal worden, omdat deze mooie toekomstbeelden een beleid zal vergen dat drastische ingrepen 176 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek

Figuur 14.2 Bevolkingsdichtheid (aantal personen per km2). Bron: Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening – Vrije Universiteit.

 14 De potentie van de wereldvoedselproductie

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

177

Rudy Rabbinge

niet schuwt en consistent en consequent gericht blijft op zijn doeleinden. Dat is strijdig met prevalerende korte termijn belangen van een aantal machtige groepen en daarom in feite niet realiseerbaar.

14.4 Regionale verschillen In de inleiding werd de sterk verbeterde voedselsituatie in de wereld in de 20e eeuw naar voren gebracht. Dat was evenwel een gemiddeld beeld en dat steekt sterk af tegen de feitelijke situatie. Want enerzijds is het aantal wereldburgers dat lijdt aan obesitas sterk gestegen tot zo’n één miljard in 2008 en is recent ook het aantal hongerigen, die het met minder dan 1.500 Kcal per dag moeten doen, gestegen naar circa één miljard. In delen van Azië wordt in absolute termen het grootste aantal hongerigen gevonden, doch relatief is de honger het grootst in Afrika. Daar is in strijd met het algemene beeld de honger ook toegenomen, omdat de voedselbeschik­ baarheid per hoofd van de bevolking is gedaald. De groene revoluties die zich in de westerse wereld in de dertiger en vijftiger jaren voordeden en in de zeventiger jaren in Azië en Zuid-Amerika, hebben zich in SubSahara Afrika niet voorgedaan. Daarvoor zijn vele oorzaken die in een InterAcademy Council-studie van 2004 zijn weergegeven (zie Kader 1). De aanbevelingen uit deze studie zijn door de VN overgenomen en zijn vertaald in concrete acties. De Afri­ kaanse staten hebben zich gecommitteerd aan een gezamenlijk programma op het gebied van de landbouw. De investeringen nemen toe, er is een duidelijke mondiale beweging gaande om een Afrikaanse groene revolutie mogelijk te maken. Het zogenaamde enabling environment wordt gecreëerd en de bereidheid om met een zekere focus te werken is aanwezig. In dit hele spectrum speelt AGRA, the Alliance of a Green Revolution in Africa, een grote rol. AGRA, gefinancierd door de Gates Foundations en Rockefeller Foundation, heeft zaaizaadprogramma’s en bodemgezondheidsprogramma’s ter hand genomen, waarbij intermediaire struc­ turen worden versterkt of opgebouwd en de politieke instituties worden ondersteund.

14.5 Schakelen tussen schaalniveaus Beschouwingen op hoge integratieniveaus zijn zinvol om de mogelijkheden in beeld te brengen en om te zien hoe beleid een rol kan spelen bij veranderingen. De echte veranderingen vinden evenwel altijd plaats op microniveau. De individuele boer en boerin moeten in staat zijn de veranderingen vorm en inhoud te geven. Zo niet, dan komt er geen verbetering. De kracht van het Nederlandse landbouwontwikke­ lingsmodel is juist die koppeling tussen beleid en praktisch handelen van de boer en z’n organisaties en instituties. Dat vergt op beleidsniveau kennis en affiniteit met het primaire proces. In het ministerie van LNV was altijd sprake van een groen front gedomineerd door het CDA, maar waar ook andere politieke kleuren dan het Christen Democratisch Appel in vertegenwoordigd waren als leden van het Corps Diplomatique Agricole’. Daarin troffen de wetenschappelijk geschoolde deskun­ digen, maar vooral de ervaringsdeskundigen elkaar. De onderhandelaar in Brussel moet de situatie op het boerenerf kennen om te voorkomen dat onuitvoerbare rege­ lingen worden geïntroduceerd of contraproductieve maatregelen worden ingevoerd. 178 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



14 De potentie van de wereldvoedselproductie

Kader 1. Problemen in Afrika • Verweerde bodems • Onregelmatige regenval • Endemische (plant- en dier)ziekten ▶ Schaarse hulpbronnen als basis, kwetsbaar milieu • Afwezigheid van dominante voedselgewassen (elders rijst, tarwe en maïs) • Een groot aantal landbouwsystemen ▶ Behoefte aan vele verschillende technieken • Dominante rol voor vrouwen – beperkte toegang tot hulpmiddelen • Lage land- en arbeidsproductiviteit ▶ Hoe concurrerend worden? • Gebrek aan investeringen in agrarisch onderzoek • Gebrek aan kennisinfrastructuur • Gebrek aan functionerende academische instituten • Braindrain ▶ Behoefte aan investeringen in onderzoek en onderwijs • Niet functionerende lokale en regionale markten • Verouderde landrechten • Geen stimulerende politieke en economische omstandigheden • Ontoereikende capaciteit om mondiale politieke besluitvorming te beïnvloeden • Gebrek aan goed beleid ▶ Behoefte aan vernieuwing van institutionele arrangementen Bron: InterAcademy Council, 2004

De dynamiek in de verschillende bedrijfstakken binnen de landbouwsector is zeer groot en de bereidheid om aan veranderingen mee te werken doorgaans aanwezig, maar het onbegrip en verzet tegen onjuiste regelgeving terecht zeer groot. Het is die kennis, nuchterheid en betrokkenheid bij de primaire sector die Gerrit Meester altijd in staat stelde zo goed de verbinding tussen het macroniveau van het Europese markt- en prijsbeleid en het Europese structuurbeleid en het micro­ niveau van de boer, die zich op dat beleid moest instellen, te maken. De rol die Gerrit daarbij speelde, is voor de werkers in land- en tuinbouw van onschatbare waarde geweest. Gerrit is uniek, hij beschikt over een goede en gedegen theoretische basis, een grote ervaring op het gebied van beleid, een grote kennis op het gebied van de land- en tuinbouw op microniveau en heeft dat gedurende tientallen jaren uitgedragen. Het Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

179

is onmogelijk die eigenschappen nog eens in één persoon te verenigen, en er zal dus nog veelvuldig een beroep op hem worden gedaan.

Literatuur Alberda, Th., Brouwer, R., Van Dobben, W.H., Wit, F. en De Wit, C.T., 1966. De groene aarde, biologie en ecologie van de plant. Aula-boeken nr. 250, Het Spectrum N.V., Utrecht/Antwerpen, pp. 436. Bindraban, P.S., Bulte, E.H., Conijn, S., Eickhout, B., Hoogwijk, M. and Londo, M., 2009. Scientific assessment and policy analysis: WAB 500102 024: Can biofuels be sustainable by 2020?: an assessment for an obligatory blending target of 10% in the Netherlands. Den Haag: WAB: Wetenschappelijk Assessment en Beleidsanalyse, Klimaatverandering, (Report/WAB 500102 024), pp. 94. Ehrlich, P.R., 1968. The population bomb. Ballantine Books, New York, U.S.A., pp. 201. InterAcademy Council, 2004. Realizing the promise and potential of African agriculture: science and technology strategies for improving agricultural productivity and food security in Africa. InterAcademy Council, Amsterdam, Nederland, pp. 266. Linnemann, H., De Hoogh, J., Keyzer, M.A. en Van Heemst, H.D.J., 1979. MOIRA: Model of International Relations in Agriculture. North Holland Publishing Co., Amsterdam, Nederland, pp. 375. Rabbinge, R., 1993. The ecological background of food production. In: Crop protection and sustainable agriculture (ed.) Proceedings of the Ciba Foundation Symposium 177, John Wiley & Sons, Chicester, UK, pp. 2-29 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1992. Grond voor keuzen: vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap. WRR rapport 42, Sdu-uitgeverij Plantijnstraat, Den Haag, Nederland, pp. 149. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1994. Duurzame Risico’s: Een blijvend gegeven. WRR rapport 44, Sdu-uitgeverij Plantijnstraat, Den Haag, Nederland, pp. 208.

HOOFDSTUK 15 MOVING FORWARD WITH REFORMING AGRICULTURAL POLICY David Blandford

15.1 Introduction I have known Gerrit Meester for many years and greatly respect him and his work. He has been a consistent advocate for the reform of agricultural policy. Therefore, I take great pleasure in contributing a chapter on this important theme. Agriculture is an enduring focus for government policy. I will discuss the future of agricultural policy in advanced economies such as the European Union and the United States. Despite changes in objectives and mechanisms, there is still a need for further policy reform. This chapter assesses some of the key areas for future policy.

15.2 The origins and development of agricultural policy In the nineteenth century the primary policy concern was to generate and diffuse new technology in order to increase productivity and improve farm incomes. In the United States, this saw the establishment of a federally supported research and education system through the land grant agricultural colleges. With the global economic depression of the 1930s and the collapse of agricultural prices and incomes, governments shifted their attention to supporting prices through a range of domestic policy measures and through import protection. With the recovery of the world economy after the Second World War agriculture underwent a technological revolution. The replacement of animal power by the internal combustion engine, expanded use of mineral fertilizers and agrochemicals, the development and adoption of high yielding crop varieties, and a general improvement in managerial efficiency saw the replacement of food scarcity by increasing abundance. Many governments struggled to deal with the surpluses accumulated under support programs. International trade in agricultural products became increasingly distorted by measures designed to restrict imports and subsidize exports. The 1990s began a period of agricultural policy reform in many countries. The European Union began to move away from reliance on price supports to the provision of direct payments to farmers. The United States also increased its emphasis on direct payments, most notably in the 1996 Farm Act. The Uruguay Round of negotiations under the General Agreement on Tariffs and Trade resulted in an agricultural agreement designed to limit the most trade distorting subsidies and reduce trade barriers. Progress away from reliance on price-linked support has not always been smooth. In the United States, new agricultural legislation in 2002 was a step backwards in this regard, but a series of reforms in the European Union has led to a sustained shift away from such support. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

181

David Blandford

There has also been a gradual shift in emphasis in the objectives underlying agricultural policy. In both Europe and North America greater stress has been placed on environmental objectives, rather than simply supporting farmers’ incomes. Agriculture can be a source of environmental harm through soil erosion, air and water pollution and damage to wildlife. It can also be a source of environmental benefits by contributing to biodiversity and the maintenance of the countryside. Consequently, programmes that induce farmers to reduce environmental damage or increase environmental benefits have become increasingly important. Finally, greater emphasis is being given to programmes that contribute to the development of rural areas, rather than to the support of farm incomes. This is particularly true in Europe where environmental and rural development objectives are included under Pillar II of the Common Agricultural Policy (CAP), as distinct from the price and income support measures under Pillar I. As a result of all these changes there has been a modest downward trend in the amount of support provided to agriculture. Figure 15.1 shows that the percentage PSE, which measures support relative to the value of production at the farm level, has declined from around 40 percent in 1986 to around 30 percent in 2007. More pronounced has been the decline in the share of total support linked directly to production. This has fallen from over 80 percent of the total in the 1986 to roughly 50 percent in 2007. More details on support in OECD countries are presented in the chapter by Boonekamp and Van Tongeren in this book.

90 80 70 Percent

60 50 40 30 20 10 0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 PSE

Support based on commodity output

Figure 15.1 Trends in Support in OECD Countries. Source: OECD PSE/CSE database, 2008.

182 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



15 Moving forward with reforming agricultural policy

15.3 The impact of agricultural support policies Despite changes in measures over the last two or three decades, the primary focus of agricultural policy is still price and income support for farmers. Roughly 60 percent of non-food assistance expenditures in the United States has been devoted to supporting farm prices and incomes in recent years. Roughly 80 percent of EU27 planned expenditures under the CAP for 2007-13 is under such Pillar I measures (Hill and Blandford, 2008). What effect do these expenditures have on agriculture? In a seminal paper, Floyd (1965) argued that most of the payments linked to agricultural production will tend to be reflected in an increased price of agricultural land. Higher earnings from agriculture tend to become capitalized into the value of this relatively fixed asset. While there may not be a complete pass-through, a range of empirical studies has shown that the principal effect of government support in industrial countries has been to increase land prices (OECD, 2008). Those who own the land benefit from an increase in their wealth but farmers who do not own the land that they farm are unlikely to benefit significantly. Furthermore, new entrants to farming will be faced with a higher cost structure since they have to pay more to purchase or rent land. This capitalization effect may limit structural adjustment in farming, i.e., the movement of labour out of agriculture and an increase in the scale of operations through the amalgamation of farms. But the strength of the effect depends on whether there is an effectively functioning land market. If more efficient farmers are able to rent land, some current operators may decide to give up farming and become landlords. They will reap the benefits from owning a higher valued asset, but farmers who operate the land may be able to realize higher returns by exploiting economies of scale and size. Similarly, owner-operators may be able to capitalize on the higher value of their asset by borrowing to invest in their farming operations. Land is the principal source of collateral for loans in agriculture so an increase in its value can lead to expanded investment in farm buildings and equipment. Farmers who make such investments can also benefit from economies of scale. For these reasons, the impact of support on structural change in agriculture is unclear. If there is an efficiently functioning land market, the effects may either be neutral or positive for structural change. However, governments often impose restrictions on land use that try to prevent such structural change. This contributes to a continuation of disequilibrium in farming reflected by too much labour and production units that are too small to generate sufficient income (OECD, 2008). In such circumstances, in the absence of a continuous increase in support, farmers and their families must realize additional income from non-traditional sources (e.g., agri-tourism) or devote more of their labour to off-farm activities. In addition to these domestic effects, support often has international implications because of the impact on trade. Domestic price supports typically require complementary border measures to ensure that domestic production is not undermined by lower cost imports. As a result of the Uruguay Round Agreement an average bound tariff of roughly 60 percent was established for agricultural products. Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

183

David Blandford

Some tariffs are much higher than the average. Conversely, some countries choose not to apply the maximum permitted tariff. The average applied tariff for agricultural products in industrial countries is around 45 percent (Burfisher, 2001). Although this is lower than the bound rate, it is still substantially higher than the average tariff on industrial goods, which is around 4 percent. In addition to tariffs, some countries use export subsidies. The combined effect of tariffs and export subsidies is to lower international prices for agricultural products by reducing the demand for imports and increasing the supply of exports. Domestic subsidies for agriculture can also add to the price depressing effect of trade barriers. Subsidised domestic production in high-cost importing countries reduces the market for potential exporters. Subsidised production in exporting countries generates increased competition in international markets for countries that do not provide subsidies. It is not surprising, therefore, that domestic support policies are highly contentious for countries that cannot afford (or do not choose) to subsidize their agriculture. The Uruguay Round Agreement on agriculture sought to place restrictions on all three trade-related aspects of agricultural policy: domestic support, market access, and export competition. Negotiations on a new agreement through the World Trade Organization (WTO) under the so-called Doha Development Agenda are seeking to impose even tighter restrictions on domestic and export subsidies, and to expand market access further.

15.4 The rationale for agricultural policy We might ask whether there is any need for special policies for agriculture. Is farming any different from any other small-business activity? There are some important differences. First, agriculture is a key user of natural resources, particularly land and water, so its activities may have important implications for environmental quality. Second, resource use in agriculture tends to be ‘sticky’, i.e., slow to respond to changes in economic conditions. This is true for land and also often applies to labour. As a result, agriculture is less able to adjust rapidly to changes in economic conditions than many other sectors (Blandford and Hill, 2006). But even given these characteristics can a case be made for policies that are specifically directed to the agricultural sector? The answer to this question lies partly in economics and partly in politics. Economists argue that policy intervention can be justified in cases of market failure – that is when the market allocation of resources does not result in the highest possible level of economic well-being. This can happen if some of the outcomes of agricultural activity (for example, environmental outcomes) which would otherwise have value are not priced and consequently do not factor in production and consumption decisions (the ‘externality’ problem). In other cases a market for certain desirable goods and services may simply not exist and so they are not produced (the ‘public goods’ problem). The existence of externalities and public goods provides an economic justification for government action. But apart from this economic rationale, there may be a political rationale. Markets may operate in such a way that the outcomes, although economically efficient, are viewed to be unacceptable by society as a whole. This may be the 184 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



15 Moving forward with reforming agricultural policy

case, for example, if the public views agriculture to be a necessary part of a viable rural economy or that those engaged in agriculture merit some special assistance in adapting to economic change. If either of these arguments apply, it is important that any policy measures adopted should be appropriate for the problem they seek to address, i.e., the measures must be targeted to a specific issue and designed to achieve a specific outcome. They should also be efficient, in other words if there is a choice between measures the one selected should achieve the desired outcome at the lowest possible costs. Other aspects of policy design are important in democratic societies; in particular measures should be transparent so that the public can judge the merit of what the government is trying to be achieved on its behalf. In addition to these domestic requirements, there are broader ones. In particular, agricultural policy should not be a source of international conflict. Countries recognize this through their obligations in the WTO, so that they can realize benefits from freer trade and also avoid trade disputes.

15.5 Agricultural policy in the future What are the principal areas of concern that are likely to drive future policies for agriculture? Three main areas stand out as being particularly important: (1) public health and safety; (2) the environment; and (3) rural economic development. Each of these has substantial externality or public goods components that provide an economic rationale for intervention, but they may also be underpinned by a significant political rationale.

Public health and safety Issues associated with public health and safety in agriculture and the food system have become increasingly prominent in recent years. Concern has been driven by a number of events, not least the emergence of bovine spongiform encephalopathy (BSE), so-called mad cow disease, in the late 1980s. However, there are broader public concerns about production methods in agriculture, such as the use of pesticides in crop production and hormones and antibiotics in livestock production. Animal welfare – how animals are raised on farms and subsequently transported and slaughtered is an important issue in some countries. The use of genetically modified organisms (GMOs) remains controversial in Europe. More recently, diet and health has gained greater prominence, driven by the large increase in the proportion of the population in Europe and North America that is overweight or obese. Questions are being raised about whether agricultural policies are contributing to this phenomenon and whether new policies need to be adopted to promote a more healthy diet. A clear difference of approach is evident between Europe and North America in addressing these issues. In Europe, the primary emphasis is on regulation whereas in the United States it is on voluntary action. Thus, for example, under its General Food Law of 2002 (Regulation 178/2002) Europe has introduced mandatory traceability for all foodstuffs, animal feed and feed ingredients throughout the food chain. There is no equivalent requirement Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

185

David Blandford

in the United States although efforts are being made to promote traceability on a voluntary basis. Similarly, the European Union has introduced several pieces of legislation that govern farm animal welfare. In the United States farm animal welfare standards are implemented on a voluntary basis by producer groups. Getting the balance right between regulation and market-based approaches in this area will be a major challenge.

Environment Agriculture’s role in environmental quality is also an increasingly important issue. In both Europe and North America the issues are addressed through a mixture of both government incentives and regulation. In the United States there has been a significant expansion of environmental programs as part of agricultural legislation since the mid-1980s. Originally the emphasis was primarily on reducing soil erosion by providing incentives for farmers to take vulnerable land out production, but more recently programs have been introduced to improved production practices on land that remains in agriculture. In the European Union the emphasis placed upon environmental aims has increased steadily at both the EU and Member State levels. EU farmers are now subject to cross-compliance (a requirement to meet environmental and other standards) if they receive direct payments under the CAP. A range of national schemes seeks to improve production practices and to achieve specific aims, such as the promotion of biodiversity. In the future, measures to address climate change will become increasingly important for agriculture. Agriculture is not only a source of greenhouse gas emissions through crop and livestock production, but it has considerable potential in carbon sequestration and the production of green energy. The role of market incentives versus government incentives and regulation in increasing agriculture’s environmental contribution is a key issue for the future.

Rural economic development Rural development is becoming a third area of emphasis in the evolution of agricultural policy. The trend is most evident in the European Union where rural development measures (together with environmental measures) form a major part of Pillar II expenditures under the CAP. Roughly one third of the planned spending for 2007-13 under Pillar II is on improving the competitiveness of agriculture and forestry and roughly one half is on environmental measures. In contrast, rural development spending in the United States primarily focuses on improving infrastructure (e.g., roads and public utilities) in order to promote economic development (Blandford and Hill, 2008). Because agriculture accounts for a small and declining part of economic activity in rural areas on both sides of the Atlantic, much of the focus of rural development policy will need to shift away from agriculture to the broader rural economy in the future. Finding an appropriate balance between individual and collective action at the local level, market forces, and government investments and incentives will be an important issue for rural development policy.

186 

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek



15 Moving forward with reforming agricultural policy

15.6 Conclusion If agricultural policy in industrial countries is to change from its traditional focus on price and income support, how is this to be achieved? As indicated earlier, agricultural support has largely become capitalized into land values so its removal would result in a reduction in asset values. One option would be to establish a clear path for phasing-out price and income support. This would allow a gradual process of adjustment in asset values to occur. Rapid reductions in support are also possible. Countries that have done this often provide time-limited compensation to farmers and landowners to facilitate adjustment and to reduce political opposition to reform (Blandford and Hill, 2006). The provision of time-limited compensation is much cheaper than a continued commitment to providing price and income support and helps to move agriculture in the direction of greater market orientation. In conclusion, it seems clear that the reorientation of agricultural policies to a new policy agenda is likely to continue in industrial countries. Price and income support is unlikely to disappear overnight, but it seems destined to decline in importance in the future.

References Blandford, D. and Hill, B., (eds.), 2006. Policy reform and adjustment in the agricultural sectors of developed countries. CAB International. Blandford, D. and Hill, B., 2008. Directions in rural development policy – lessons from both sides of the Atlantic. Eurochoices 7: 6-12. Burfisher, M. (ed.), 2001. The road ahead: agricultural policy reform in the WTO. Agricultural Economic Report No. 791, Economic Research Service, U.S. Department of Agriculture. Floyd, J.E., 1965. The effects of farm price supports on the returns to land and labor in agriculture. Journal of Political Economy 73: 148-158. Hill, B. and Blandford, D., 2008. Where the US and EU rural development money goes. Eurochoices 7: 28-29. Organisation for economic co-operation and development, 2008. Agricultural Support, Farm Land Values and Sectoral Adjustment. Paris. Regulation 178/2002. Regulation laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety. 1/2/2002, OJ L 31/1.

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

187

LIJST VAN AUTEURS

Auteurs Berkhout, ir. P., senior onderzoeker Landbouw- en Voedselbeleid, LEI Wageningen UR. Blandford, prof. dr. D., hoogleraar Landbouweconomie en Milieueconomie, Pennsylvania State University. Boonekamp, drs. L., afdelingshoofd in het directoraat Handel en Landbouw (TAD), OESO. Bruchem, ir. C. van, senior onderzoeker Landbouw- en Voedselbeleid, LEI Wageningen UR. Groot, dr. T.C. de, landbouwraad namens het Ministerie van LNV in Berlijn. Huirne, R.B.M, prof. dr. ir., algemeen directeur LEI Wageningen UR en Social Sciences Group, Wageningen UR. Jager, prof. dr. H., hoogleraar Internationale Economie, Universiteit van Amsterdam. Jongeneel, dr. ir. R.A., senior onderzoeker Beheer Natuurlijke Hulpbronnen, LEI Wageningen UR en universitair docent Agrarische economie en Plattelandsbeleid, Wageningen Universiteit. Keyzer, prof. dr. M.A., hoogleraar Economie en directeur Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening van de Vrije Universiteit (SOW-VU). Lapperre, ir. R.P., directeur Programmadirectie Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Leenstra, dr. ir. F.R., projectmanager bij de Animal Science Group, Wageningen UR. Massink, drs. H.F., senior beleidsmedewerker Directie Internationale Zaken, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Meijl, dr. J.C.M. van, hoofd Landbouw- en Voedselbeleid, LEI Wageningen UR. Oskam, prof. dr. ir. A.J., hoogleraar Agrarische Economie en Plattelandsbeleid, Wageningen Universiteit. Poppe, ir. K.J., Chief Science Officer Agroketens en Visserij, Ministerie van LNV; hoofd afdeling Dier, LEI Wageningen UR. Post, drs. J.H., Senior onderzoeker Internationale Handel en Ontwikkeling, LEI Wageningen UR. Quist-Wessel, ir. P.M.F., onderzoeker Plant Sciences Group, Wageningen UR. Rabbinge, prof. dr. ir. R., universiteitshoogleraar Duurzame ontwikkeling en Voedselzekerheid, Wageningen Universiteit. Rougoor, dr. ir. C.W., senior adviseur Stichting Centrum Landbouw en Milieu (CLM). Silvis, dr. ir. H.J., hoofd afdeling Maatschappijvraagstukken, LEI Wageningen UR. Strijker, prof. dr. D., docent en bijzonder hoogleraar Plattelandsontwikkeling (Mansholtleerstoel) bij de Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Grongingen. Terluin, dr. I.J., senior onderzoeker Landbouw- en Voedselbeleid, LEI Wageningen UR. Termeer, prof. dr. ir. C.J.A.M., hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit. Tongeren, dr. F.W. van, afdelingshoofd in het Directoraat Handel en Landbouw (TAD), OESO. Vermuë, ir. ing. A.J., directeur Visserij, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Weijden, drs. W. van der, directeur Stichting Centrum Landbouw en Milieu (CLM).

Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek 

191