Public Private Partnerships und Wettbewerb : eine theoretische Analyse am Beispiel der kommunalen Abfallentsorgung 9783534998111, 3534998111 [PDF]

Zitiervorschau

Rembert Schulze Wehninck Public Private Partnerships und Wettbewerb

GABLER EDITION WISSENSCHAFT Schriften zum europäischen Management Herausgegeben von Roland Berger Strategy Consultants – Academic Network

Herausgeberrat: Prof. Dr. Thomas Bieger, Universität St. Gallen; Prof. Dr. Rolf Caspers (†), European Business School, Oestrich-Winkel; Prof. Dr. Guido Eilenberger, Universität Rostock; Prof. Dr. Dr. Werner Gocht (†), RWTH Aachen; Prof. Dr. Karl-Werner Hansmann, Universität Hamburg; Prof. Dr. Alfred Kötzle, Europa Universität Viadrina, Frankfurt/Oder; Prof. Dr. Kurt Reding, Universität Kassel; Prof. Dr. Dr. Karl-Ulrich Rudolph, Universität Witten-Herdecke; Prof. Dr. Klaus Spremann, Universität St. Gallen; Prof. Dr. Dodo zu Knyphausen-Aufseß, Universität Bamberg; Prof. Dr. Burkhard Schwenker, Roland Berger Strategy Consultants

Die Reihe wendet sich an Studenten sowie Praktiker und leistet wissenschaftliche Beiträge zur ökonomischen Forschung im europäischen Kontext.

Rembert Schulze Wehninck

Public Private Partnerships und Wettbewerb Eine theoretische Analyse am Beispiel der kommunalen Abfallentsorgung

Mit Geleitworten von Prof. Dr. Dr. h.c. Peter Oberender und Prof. Dr. h.c. Roland Berger

GABLER EDITION WISSENSCHAFT

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Dissertation Universität Bayreuth, 2008

1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © Gabler | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Frauke Schindler / Sabine Schöller Gabler ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.gabler.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-8349-1075-2

Geleitwort Die Verwirklichung staatlicher Sozialpolitik hat in Deutschland seit der Nachkriegszeit in nahezu allen Bereichen zu einer stetigen Aufblähung des Staatsapparates geführt. Auch die wiederkehrenden "Deregulierungs-Kampagnen" konnten diesen Trend bislang nicht aufhalten. Selbst wenn die Notwendigkeit der staatlichen Aufgabenzuständigkeit im politischen Raum nur selten hinterfragt wird, so hat die Finanzknappheit der öffentlichen Gebietskörperschaften in den letzten Jahren zumindest dazu geführt, dass alternative Formen der Aufgabenerfüllung etabliert wurden. Insbesondere Public Private Partnerships (PPPs) haben dabei eine erhebliche Bedeutung

erlangt.

Eine

fundierte

wissenschaftliche

Auseinandersetzung

mit

der

gesamtwirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit von PPPs hat allerdings bislang nicht stattgefunden. Vor diesem Hintergrund analysiert Herr Schulze Wehninck in seiner Arbeit am Beispiel der kommunalen Abfallwirtschaft die langfristigen Wettbewerbswirkungen von etablierten PPPs. Gestützt auf das wettbewerbstheoretische Leitbild des funktionsfähigen Wettbewerbs führt er für die relevanten abfallwirtschaftlichen Märkte Struktur- und Verhaltenstests durch und generiert damit eine Reihe interessanter und in dieser Form neuartiger Erkenntnisse. So zeigt Herr Schulze Wehninck durch den Ausschluss wettbewerbspolitischer Ausnahmebereiche zunächst, dass in den betrachteten Märkten Wettbewerb grundsätzlich möglich wäre. Allerdings kommt es insofern zu Wettbewerbsbeschränkungen, als die PPPs, insbesondere aufgrund der langen Beauftragungsdauern und der Übertragung der abfallrechtlichen Überlassungspflichten, marktbeherrschende Stellungen einnehmen. Die sich aus dieser Position ergebenen Handlungsspielräume können die PPPs und die an ihnen beteiligten öffentlichen und privaten Akteure zu Lasten der Abfallgebührenzahler und konkurrierender Entsorgungsunternehmen nutzen. Die Anreize für ein derartiges Verhalten sind dabei insbesondere bei Kooperations-PPPs, die sich durch eine gesellschaftrechtliche Beteiligung der öffentlichen Hand auszeichnen, hoch. Gesamtwirtschaftlich besonders problematisch ist dabei jedoch die Tatsache, dass PPPs ihre marktbeherrschende Stellung auch zum Ausbau ihrer Geschäftstätigkeit in angrenzende, liberalisierte Märkten nutzen können. Zusammenfassend lässt die vorliegende wettbewerbstheoretische Analyse die als politisches Reforminstrument eingeführten PPPs als problematisch erscheinen. Dies gilt vor allem dann, wenn die öffentliche Hand sie zum Erhalt und Ausbau ihres Einflussbereichs nutzen will. Prof. Dr. Dr. h.c. Peter Oberender V

Geleitwort Die politische Reformdebatte der letzten Jahre in Deutschland und Europa ist insbesondere durch die Diskussion alternativer Formen der öffentlichen Leistungsbereitstellung und deren Finanzierung bestimmt worden. Dabei hat vor allem die unter dem Begriff Public Private Partnership (PPP) geführte Debatte mittlerweile in nahezu allen Bereichen der öffentlichen Aufgabenerledigung zur Einbeziehung privater Partner durch die öffentliche Hand geführt. Internationale Erfahrungen deuten dabei ebenso wie die derzeitigen politischen Aktivitäten in Deutschland, beispielsweise im Rahmen der Novellierung des PPP-Beschleunigungsgesetzes, darauf hin, dass PPPs als vermeintlich effizientes Reforminstrument zur Bereitstellung öffentlicher Leistungen zukünftig noch weiter an Bedeutung gewinnen werden. Nicht zuletzt aufgrund eigener Beratungserfahrung mit der Konzeption und Umsetzung von PPPs

wissen

wir,

dass

sich

durch

diese

im

Vergleich

zur

rein

öffentlichen

Aufgabenerledigung zum Teil tatsächlich erhebliche Effizienzgewinne realisieren lassen. Dennoch stellt Herr Schulze Wehninck, in dieser Form wohl als erster, die kritische Frage nach der gesamtwirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit von PPPs. Am Beispiel der kommunalen Abfallwirtschaft

gelingt

es

ihm,

überzeugend

darzulegen,

dass

PPPs

zu

Wettbewerbsbeschränkungen auf den relevanten Abfallmärkten und damit langfristig zu Effizienzverlusten führen. Die vorliegende Arbeit zeigt, dass sich im Rahmen von PPPs öffentliche Einfluss- und Haushaltsziele gemeinsam mit Gewinninteressen der privaten PPPAkteure zu Lasten der gebührenzahlenden Abfallbesitzer und der nicht an der PPP beteiligten Entsorgungsunternehmen realisieren lassen. PPPs dürfen mithin nicht als Instrument der politischen Meinungsbildung mißbraucht werden, um die grundsätzliche Entscheidung über die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer öffentlichen Aufgabenzuständigkeit zu umgehen. Sollte eine solche Zuständigkeit der öffentlichen Hand allerdings bejaht werden, bietet die vorliegende Arbeit zahlreiche Ansatzpunkte für eine gesamtwirtschaftlich vorteilhafte Konzeption und Nutzung von PPPs. Vor diesem Hintergrund ist der Arbeit, insbesondere auch im politischen Bereich, eine weite Verbreitung zu wünschen. Prof. Dr. h.c. Roland Berger

VII

Vorwort "Um zu bestimmen, ob in irgendeiner Industrie funktionsfähiger Wettbewerb besteht, lasse man einfach einen guten graduierten Studenten seine Dissertation über die Industrie schreiben und ein Urteil abgeben", meint der Wirtschaftsnobelpreisträger George Stigler. Der geneigte Leser mag beurteilen, ob diese Aussage auf die vorliegende Arbeit, die im September 2007 als Dissertation an der Universität Bayreuth angenommen wurde, und ihren Verfasser zutrifft. Ich möchte mich an dieser Stelle bei den Personen ganz herzlich bedanken, die mich bei und während ihrer Erstellung unterstützt haben. Dank gebührt zunächst meinem Doktorvater Prof. Dr. Dr. h.c. Peter Oberender für die fachlich fordernde, ordnungspolitisch klare, stets konstruktive und vor allem wohlwollende Unterstützung meines Dissertationsvorhabens. Mit seiner Art zu lehren hatte er mich und meine Kommilitonen bereits im Vordiplom begeistert. Dankbar bin ich ferner Prof. Dr. Egon Görgens für die freundliche Übernahme und zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Ebenso dankbar bin ich meinem Arbeitgeber Roland Berger Strategy Consultants, namentlich meinem damaligen Mentor Prof. Dr. h.c. Roland Berger, für die großzügige Ermöglichung dieses Forschungsvorhabens. Für ihre inhaltlichen Anregungen bin ich Thomas Rudolf und Dr. Alexander Zobel zu Dank verpflichtet. Für die darüber hinaus gehende Unterstützung und Ablenkung danke ich Dr. Beatrix Dietz, Dr. Tobias Grosche und Raphael van de Sand, vor allem aber Martin Roolvink. Bei meiner Schwester Juliane Schulze Wehninck möchte ich mich für das kritische Lektorat bedanken. Dr. Carolin Kröner danke ich für meine herausragend gute Laune in den letzten Dissertationsmonaten. Den größten Anteil an dieser Arbeit haben aber meine Eltern Hermann und Anhild Schulze Wehninck, ohne deren Unterstützung die vorliegende Arbeit sicherlich nicht entstanden wäre. Ihnen möchte ich daher diese Arbeit widmen. Rembert Schulze Wehninck

IX

Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis ..................................................................................................................... XI Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................... XV Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................ XVII 1

2

Einleitung ........................................................................................................................... 1 1.1

Problemstellung und Stand der Diskussion ................................................................ 1

1.2

Zielsetzung der Arbeit ................................................................................................ 6

1.3

Gang der Arbeit .......................................................................................................... 8

Konzeptionelle Grundlagen.............................................................................................. 10 2.1

Methodische Grundlagen ......................................................................................... 10

2.1.1

Wissenschaftstheoretisches Verständnis der Nationalökonomie ..................... 11

2.1.2

Methoden der Erfassung und Erklärung realer Phänomene ............................. 12

2.1.3

Ansätze zur Erklärung sozialer Systeme .......................................................... 14

2.2

Begriffliche Grundlagen ........................................................................................... 18

2.2.1

Begriffliche Abgrenzung von PPP ................................................................... 20

2.2.1.1

Akteursdimension......................................................................................... 20

2.2.1.2

Funktionale Dimension ................................................................................ 22

2.2.1.3

Institutionelle Dimension ............................................................................. 24

2.2.2 2.3

PPP-Definition ................................................................................................. 26

Theoretische Grundlagen ......................................................................................... 27

2.3.1

Wettbewerbstheoretische Grundlagen.............................................................. 27

2.3.1.1

Wettbewerbstheoretische Leitbilder ............................................................. 28

2.3.1.1.1 Funktionsfähiger Wettbewerb ................................................................ 30 2.3.1.1.2 Theorie der Contestable Markets ........................................................... 32 2.3.1.1.3 Wettbewerbstheoretisches Leitbild der vorliegenden Arbeit ................. 33 2.3.1.2

Wettbewerbsbeschränkungen ....................................................................... 34

2.3.1.3

Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche.................................................. 37

2.3.1.4

Diagnose von Wettbewerbsbeschränkungen ................................................ 40

2.3.1.4.1 Abgrenzung des relevanten Marktes ...................................................... 40 2.3.1.4.2

Marktstrukturtest .................................................................................... 42

2.3.1.4.3 Marktverhaltenstest ................................................................................ 47 2.3.2

Neue Politische Ökonomie ............................................................................... 49

2.3.3

Neue Institutionenökonomik ............................................................................ 53

2.4

Kritische Würdigung des aktuellen Standes der PPP-Literatur ............................... 59 XI

3

Abfallwirtschaftlicher Bezugsrahmen .............................................................................. 62 3.1

Ökonomischer Abfallbegriff und Abfallmengen ..................................................... 63

3.2

Leistungsbereiche der kommunalen Abfallwirtschaft.............................................. 66

3.3

Finanzierung abfallwirtschaftlicher Leistungen und kommunale

3.4

Abfallrechtliche Grundlagen .................................................................................... 69

Gebührenentwicklung .............................................................................................. 67 3.4.1

Juristischer Abfallbegriff.................................................................................. 71

3.4.2

Abfallrechtliche Pflichten ................................................................................ 73

3.4.3

Einbeziehung Dritter ........................................................................................ 77

3.4.4

Finanzierung abfallwirtschaftlicher Leistungen ............................................... 79

3.4.4.1

Finanzierung über Abfallgebühren............................................................... 80

3.4.4.2

Finanzierung über Erwerbseinnahmen ......................................................... 83

3.5

PPP-Formen in der kommunalen Abfallwirtschaft .................................................. 84

3.5.1

Dienstleistungsmodelle .................................................................................... 85

3.5.2

Kommunale Leasing-Modelle .......................................................................... 87

3.5.3

Betreibermodelle .............................................................................................. 89

3.5.4 3.6

Kooperationsmodelle ....................................................................................... 91 Ziele der PPP-Akteure .............................................................................................. 93

3.6.1

Ziele der privaten Akteure................................................................................ 95

3.6.2

Ziele der Kommunen ........................................................................................ 97

3.6.2.1

Finanz- und haushaltspolitische Ziele ........................................................ 100

3.6.2.2

Effizienzziele.............................................................................................. 101

3.6.2.3 3.6.3 4

Sicherung des kommunalen Einflusses ...................................................... 102 Koordinierung der individuellen Zielsysteme ................................................ 103

Wettbewerbswirkungen von PPPs in der kommunalen Abfallwirtschaft ...................... 106 4.1

Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche in der kommunalen Abfallwirtschaft 106

4.1.1

Öffentliche Güter in der kommunalen Abfallwirtschaft ................................ 107

4.1.2

Externe Effekte in der kommunalen Abfallwirtschaft ................................... 108

4.1.3 4.2

Natürliche Monopole in der kommunalen Abfallwirtschaft .......................... 110 Abgrenzung der relevanten Märkte ........................................................................ 114

4.2.1 4.2.1.1 4.2.1.2 4.2.2 4.2.2.1 XII

Markt für Sammlung und Transport von Restmüll ........................................ 116 Sachlich relevanter Markt .......................................................................... 116 Räumlich relevanter Markt......................................................................... 117 Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier ................ 118 Sachlich relevanter Markt .......................................................................... 118

4.2.2.2 4.2.3 4.2.3.1 4.2.3.2 4.2.4

Räumlich relevanter Markt......................................................................... 122

4.2.4.1

Sachlich relevanter Markt .......................................................................... 123

4.2.4.2

Räumlich relevanter Markt......................................................................... 124

4.2.5

Zusammenfassende Systematisierung ............................................................ 124 Marktstrukturtests................................................................................................... 125

4.3.1

Markt für Sammlung und Transport von Restmüll ........................................ 125

4.3.2

Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier ................ 134

4.3.3

Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall .................................................... 138

4.3.4

Markt für Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier ............. 147

4.4

Marktverhaltenstests............................................................................................... 151

4.4.1

Markt für Sammlung und Transport von Restmüll ........................................ 152

4.4.1.1

Arten von Monopolisierungseffekten......................................................... 152

4.4.1.2

Wirkungen der Monopolisierungseffekte................................................... 161

4.4.2

Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier ................ 165

4.4.2.1 4.4.2.2 4.4.3

Arten von Monopolisierungseffekten......................................................... 165 Wirkungen der Monopolisierungseffekte................................................... 168 Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall .................................................... 168

4.4.3.1

Arten von Monopolisierungseffekten......................................................... 168

4.4.3.2

Wirkungen der Monopolisierungseffekte................................................... 178

4.4.4

6

Sachlich relevanter Markt .......................................................................... 120 Markt für Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier ............. 123

4.3

5

Räumlich relevanter Markt......................................................................... 119 Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall .................................................... 120

Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier ........... 182

4.4.4.1

Arten von Monopolisierungseffekten......................................................... 182

4.4.4.2

Wirkungen der Monopolisierungseffekte................................................... 187

Schlussbetrachtungen ..................................................................................................... 188 5.1

Zusammenfassung .................................................................................................. 188

5.2

Implikationen für die Forschung ............................................................................ 192

5.3

Implikationen für die Praxis ................................................................................... 192

Literaturverzeichnis ........................................................................................................ 195

XIII

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Struktur des Hauptteiles der Arbeit und korrespondierende Forschungsfragen .. 9 Abbildung 2: Einordnung von PPPs in die Gesamtmenge möglicher Kooperationsformen ... 26 Abbildung 3: Koordinationstriade und theoretischer Bezugsrahmen der Arbeit ..................... 27 Abbildung 4: Auswahl von Funktionsfähigkeitskriterien ........................................................ 32 Abbildung 5: Ursachen für die Beschränkung der Handlungs- und Entschließungsfreiheit von Marktteilnehmern ......................................................................................... 36 Abbildung 6: Ökonomische Abgrenzung von Abfall und Wirtschaftsgut ............................... 64 Abbildung 7: Abfallaufkommen und Verwertungsquoten im Zeitablauf ................................ 65 Abbildung 8: Abfallwirtschaftliche Wertschöpfungskette und anlagenseitige Voraussetzungen ................................................................................................. 67 Abbildung 9: Preisindex kommunale Abfallgebühren und private Lebenshaltung ................. 68 Abbildung 10: Abfallrechtliche Pflichten und kommunale Entsorgungszuständigkeiten ....... 76 Abbildung 11: Dienstleistungsmodelle mit und ohne Außenwirkung ..................................... 86 Abbildung 12: Einfaches Grundmodell des reinen Kommunalleasings .................................. 88 Abbildung 13: Schematische Darstellung des Betreibermodelles ........................................... 90 Abbildung 14: Einstufiges Kooperationsmodell ...................................................................... 92 Abbildung 15: Ableitung von Hypothesen über den Einsatz der Aktionsparameter im Marktverhaltenstest. ....................................................................................... 105 Abbildung 16: PPP-Fähigkeit der sachlich relevanten Märkte in der Entsorgungswirtschaft125 Abbildung 17: Größenstruktur der Unternehmen der deutschen Entsorgungswirtschaft ...... 128

XV

Abkürzungsverzeichnis AbfAblV

Abfallablagerungsverordnung

Abs.

Absatz

AG

Aktiengesellschaft

AltautoV

Altautoverordnung

bzw.

beziehungsweise

ca.

circa

CO2

Kohlenstoffdioxid

et al.

et alii

etc.

et cetera

EU

Europäische Union

f.

folgende

ff.

fortfolgende

ggf.

gegebenenfalls

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GWB

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

KAG

Kommunalabgabengesetz

KG

Kommanditgesellschaft

KrW-/AbfG

Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

Mio.

Million

Mrd.

Milliarde

NW

Nordrhein-Westfalen

Nr.

Nummer

PPK-Verkaufsverpackungen

Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe oder Karton

PPP

Public Private Partnership

sog.

sogenannte

t

Tonnen

TA Siedlungsabfall

Technische Anleitung Siedlungsabfall

Tsd.

Tausend

u.a.

unter anderem

UStatG

Gesetz über Umweltstatistiken

VerpackV

Verpackungsverordnung

vgl.

vergleiche

z.B.

zum Beispiel XVII

1 1.1

Einleitung Problemstellung und Stand der Diskussion

Vor dem Hintergrund der Verschuldung der öffentlichen Gebietskörperschaften 1 und dem erheblichen Investitionsstau auf allen drei Ebenen des föderalen Systems in Deutschland 2 relativiert sich zunehmend die klassische, ordnungspolitisch begründete Dichotomie zwischen Staat und Markt. 3 Die Einbindung privater Partner in die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gewinnt immer mehr an Bedeutung. 4 Das Konzept der Kooperation zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen der Privatwirtschaft ist dabei nicht grundsätzlich neu.5 Zunehmend rücken allerdings mit Public Private Partnerships (PPPs) Organisationsformen in den Mittelpunkt des Interesses, bei denen private Akteure und ihre Ressourcen in die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben einbezogen werden, ohne dass die öffentliche Einflussnahme, wie bei einer vollständigen Privatisierung, gänzlich aufgegeben wird.6 Ausgehend von der ersten PPP in Pittsburgh im Jahr 1943 7 , sind PPP-Konzepte seit der Carter-Legislation in den 80er Jahren wesentlicher Bestandteil der staatlichen Aufgabenerfüllung in den USA, insbesondere im Bereich der kommunalen Stadtentwicklung, und im Folgenden zu Vorbildern zunächst für britische8 und dann für mitteleuropäische Ansätze von PPP geworden.9 In Deutschland wurden PPP-Projekte zunächst Ende der 80er Jahre in einer Reihe kommunaler Stadtentwicklungs- und regionaler Strukturwandelprojekte realisiert 10 , bevor sie seit Mitte der 90er Jahre durch eine Verbreiterung der sachlichen Anwendungsgebiete einen "wahren Boom"11 erleben und sich heute zu einem zentralen Bestandteil der

1

Die Verschuldung der öffentlichen Haushalte in Deutschland hat mit 18.506 Euro pro Kopf im Jahr 2006 einen neuen Rekordwert erreicht. Vgl. Sachverständigenrat (2006). Allein der Investitionsbedarf zum Erhalt der kommunalen Infrastruktur wird auf bis zu 700 Mrd. Euro bis zum Jahr 2010 geschätzt. Vgl. Schwenn (2006), S. 11; Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (2003), S. 8. 3 Vgl. Budäus (2006a), S. 7; Kouwenhoven (1993), S. 119. 4 Vgl. u.a. Roentgen (2001), S. 10; Sack (2006), S. 55 ff.; Sack (2003), S. 358 ff. 5 Vgl. u.a. Budäus (2006b), S. 12; Budäus (2003), S. 213; Kruzewicz (1993); Kouwenhoven (1993), S. 119. 6 Vgl. Wissenschaftsrat (2006), S. 7; Eggers (2004), S. 13; Ragwitz (2003), S. 1. 7 Zur Pittsburgh PPP vgl. z.B. Fosler/Berger (1982), S. 59-128; Kunzmann (1993). 8 Für eine detaillierte Darstellung der britischen PPP-Entwicklung vgl. u.a. Flinders (2005), S. 216 ff.; Lawless (1993), S. 100 ff.; Barkenov/Boyle/Rich (1989), S. 181-221; International Monetary Fund (2004), S. 36 ff. 9 Vgl. Oberender/Rudolf (2004), S. 493; Höftmann (2001), S. 8. Für eine detaillierte Darstellung der USamerikanischen PPP-Entwicklung vgl. u.a. Kirsch (1997), S. 15 ff.; Kestermann (1992), S. 13 ff.; Davis (1986); Ambrosius (2000); Roggencamp (1999), S. 59 ff. 10 Zu nennen sind hier etwa die Projekte Media-Park in Köln, Neue Mitte Oberhausen oder der Wiederaufbau der Kasseler Unterneustadt. Vgl. Sack (2003), S. 358; Gerstlberger (1999), S. 96 ff. 11 Höftmann (2001), S. 14. 2

1

politischen Reformagenda entwickelt haben. 12 Auch wenn es mangels einer verbindlichen PPP-Definition13 an aktuellem und repräsentativem Zahlenmaterial zur Verbreitung von PPPs in Deutschland fehlt14, lässt sich ihr Bedeutungszuwachs übereinstimmend in verschiedenen Teilerhebungen erkennen. So kommt beispielsweise das Deutsche Institut für Urbanistik in seiner Erhebung im Auftrag der PPP-Taskforce des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zu dem Ergebnis, dass sich die Anzahl der realisierten PPP-Projekte für "projektbezogene Infrastrukturmaßnahmen" in den Jahren 2004 und 2005 jeweils verdoppelt hat.15 PPP-Projekte in Deutschland werden dabei insbesondere auf kommunaler Ebene realisiert. Von den mehr als 200 existenten Infrastruktur-PPP-Projekten sind 80 % auf kommunaler Ebene mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 3 Mrd. Euro festzustellen. 16 Für den Bereich der gemischtwirtschaftlichen Unternehmen kommt Reichard in seiner Analyse staatlicher Beteiligungsberichte zu dem Ergebnis, dass auf Bundesebene gegenwärtig 23 % aller Beteiligungen als PPP zu klassifizieren sind, auf Landesebene durchschnittlich 34 % und auf kommunaler Ebene 39 %.17 Zusammenfassend stellt der Deutsche Städtetag 2002 in einer Umfrage unter seinen Mitgliedern fest, dass 53 % der antwortenden Kommunen PPP-Projekte im weitesten Sinne durchführen.18 Dabei existiert praktisch kein öffentlicher Aufgabenbereich mehr, in dem PPPs nicht anzutreffen sind oder aber zumindest für möglich gehalten werden.19 Neben den klassischen Feldern der Stadtentwicklung 20 und der Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur 21 werden zunehmend PPP-Projekte in den Bereichen Wirtschaftsförderung22, Ver- und Entsorgung23, Bildung und Forschung24, Kultur25, Gesundheit und Soziales26 sowie Verteidigung und innere

12

Vgl. u.a. Roggencamp (1999), S. 64 ff.; Sack (2003), S. 358 ff.; Kestermann (1992), S. 27 f.; Gerstlberger (2003), 69. Für die Ableitung eines dieser Arbeit zugrundeliegenden PPP-Begriffs vgl. Abschnitt 2.2. 14 Vgl. Gerstlberger (2003), S. 70; Sack (2003), S. 361; Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2003b), S. 22. 15 Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 8. 16 Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 8. 17 Vgl. Reichard (2006), S. 82 ff. 18 Vgl. Sack (2006), S. 55. 19 Vgl. Eggers (2004), S. 23; Budäus (2006b), S. 13; Wissenschaftsrat (2005), S. 7; Oberender/Rudolf (2005), S. 325. 20 Vgl. Matuschewski (1996); Gerstlberger (1999). 21 Vgl. Schörken (2004); Scherer-Leydecker (2004); Gerstlberger/Sack (2003); Meeder (2000). 22 Vgl. Roggencamp (1999), S. 40; Birnstiel (1995), S. 277 ff. 23 Vgl. Gottschalk (1997); Gäde-Butzlaff (2004); Höftmann (2001). 24 Vgl. Dünchheim (2004); Hannappel (2005); Konegen-Grenier/Winde (2000); Becker (2003). 13

2

Sicherheit 27 realisiert. Mit prominenten Projekten, wie der Vertrags-PPP zwischen dem Bundesverkehrsministerium und der TollCollect GmbH zum Betrieb der LKW-Mauterfassung auf deutschen Autobahnen, der ersten privat betriebenen Justizvollzugsanstalt in Hünfeld (Hessen) oder den von der Rhön-Klinikum AG übernommenen Universitäts-Kliniken Gießen und Marburg, sind PPPs auch der breiten Öffentlichkeit zunehmend ein Begriff. Die Etablierung von PPPs wird dabei durch eine Vielzahl politischer Initiativen gefördert. Zu nennen sind hier insbesondere die Veröffentlichung des Grünbuches der Europäischen Kommission zu PPP im April 200428, das Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von öffentlich privaten Partnerschaften (PPP-Beschleunigungsgesetz) unter der rot-grünen Bundesregierung 29 , die Festlegung der großen Koalition, durch eine Novellierung dieses Gesetzes die Rahmenbedingungen für PPP weiter zu verbessern30 sowie die Einsetzung einer PPP-Taskforce beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung. Neben der unmittelbaren Haushaltsentlastung durch die Vereinnahmung privaten Kapitals wird von öffentlicher Seite als zentrales Argument für die Vorteilhaftigkeit von PPPs stets die Steigerung der Effizienz der Leistungserbringung durch die Integration privatwirtschaftlicher Anreiz- und Managementstrukturen angeführt.31 Umso erstaunlicher nimmt es sich vor diesem Hintergrund aus, dass in der internationalen wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit PPPs32 die Frage nach den Effizienzwirkungen von PPP-Projekten bis dato von eher untergeordneter Bedeutung ist. So stellen Vining/Boardman/Poschmann zutreffend fest: "Independent studies of PPP performance that use comprehensive measures of performance are rare."

33

Die wenigen empirischen

Forschungsarbeiten, die unter Einbeziehung einer größeren Anzahl von PPP-Projekten versuchen, den Erfolg ebendieser zu bewerten, betrachten ausschließlich die kurzfristige Veränderung rein operativer Effizienzkriterien, die sich durch die Etablierung der PPPs ergeben.34 Sie kommen dabei, zumeist auf ein PPP-Anwendungsfeld bezogen, mehrheitlich

25

Vgl. Grosse-Brockhoff (2004); Pethran (2004); Duda/Hausmann (2000), S. 340 ff. Vgl. Wissenschaftsrat (2005); Kruzewicz (1993), S. 42. Vgl. Sack (2006), S. 58 f.; Stober (2000), S. 1 f.; Olschok (2001). 28 Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004). 29 Vgl. Bundestag-Drucksache 15/5668. 30 Vgl. Koalitionsvertrag (2005), S. 21. 31 Vgl. u.a. Vining/Boardman/Poschmann (2005), S. 201; Eggers (2004), S. 13; Budäus (2006b), S. 13 f., Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 10. 32 Für eine ausführliche Bestandsaufnahme der PPP-Literatur vgl. Abschnitt 2.4. 33 Vining/Boardman/Poschmann (2005), S. 204. 34 Vgl. Estache/Serebrisky (2004), S. 14; Rosenau (1999), S. 13 f. 26 27

3

zu dem Ergebnis, dass sich durch die kooperative Leistungserstellung zwischen Privatwirtschaft und öffentlicher Hand zum Teil erhebliche operative Effizienzgewinne gegenüber der rein öffentlichen Bereitstellung erzielen lassen. So ermittelt die Beratergruppe PPP im öffentlichen Hochbau in ihrer Analyse von 46 deutschen Hochbauprojekten mit PPPCharakter beispielsweise eine durchschnittliche Unterschreitung der ursprünglichen Plankosten von 20 %.35 Das britische National Audit Office zeigt in seiner Studie von 37 PPPProjekten ebenfalls im öffentlichen Hochbau, dass lediglich in 24 % der Fälle Terminverzögerungen auftraten, wohingegen sich die Fertigstellung bei rein öffentlichen Bauprojekten in mehr als 70% der Fälle verzögert hat.36 Langfristige, allokative Effizienzüberlegungen werden im Rahmen dieser Forschungsarbeiten allerdings

nicht

berücksichtigt,

wodurch

eine

ordnungspolitische

Beurteilung

der

Vorteilhaftigkeit von PPPs gegenüber der rein öffentlichen oder der rein privatwirtschaftlichen

Leistungserbringung

Estache/Guasch/Trujillo

in

ihrer

Analyse

schwierig privat

erscheint. betriebener

So

urteilen

Infrastrukturprojekte

beispielsweise: "While evidence on the efficiency gains is increasingly widespread, the evidence that not much of these gains were shared with the users is growing just as fast."37 Dabei ist aus der umfangreichen wissenschaftlichen Privatisierungsliteratur bekannt, dass die allokative Effizienz der Leistungserbringung weniger von der Eigentümerstruktur der erbringenden Organisation als vielmehr von der Existenz eines funktionsfähigen Wettbewerbsumfeldes determiniert wird. 38 Analysen der Wettbewerbswirkungen von PPPs sind allerdings bislang in der wissenschaftlichen Diskussion nicht bekannt. Dies verwundert umso mehr, als bereits einige definitorische Merkmale von PPPs, wie beispielsweise die größtenteils mehrjährigen Vertragslaufzeiten, auf die Gefahr der Entstehung monopolistischer Handlungsspielräume der verantwortlichen Akteure in etablierten PPPs hindeuten.39 Darüber hinaus weist auch eine Vielzahl praktischer Erfahrungen, wie die zum Teil erheblichen Qualitätsmängel der britischen Nahverkehrs-PPPs40, oder die Tatsache, dass in mehr als der Hälfte der lateinamerikanischen PPP-Projekte im Bereich Verkehrsinfrastruktur die

35

Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2003b), S. 7 ff. Vgl. National Audit Office (2003), S. 3. Estache/Guasch/Trujillo (2003), S. 2; Ähnlich auch Gerstlberger (2003), S. 71; Vining/Boardman/Poschmann (2005), S. 203. 38 Vgl. u.a. Pommerehne (1990), S. 45; Caves/Christensen (1980), S. 974; Galal et al. (1994), S. 570; Borcherding/Pommerehne/Schneider (1982), S. 136. 39 Vgl. Fourie/Burger (2000), S. 713; Spelthahn (1994), S. 73; Fawkner (2004), S. 84. 36 37

4

Betreiberverträge bereits nach etwa drei Jahren nachverhandelt wurden41, zumindest auf die Existenz eines wettbewerbspolitisch bedenklichen Maßes an Aktionsfreiheit der beteiligten Akteure hin. Einige Autoren stellen auf Basis polit-ökonomischer Überlegungen sogar die Vermutung an, dass PPPs ein geeignetes Mittel für die öffentliche Hand und die privaten Kooperationspartner sein könnten, um gemeinsam zu Lasten der Bürger Monopolrenten zu vereinnahmen.

42

Es erscheint insofern möglich, dass die eventuellen operativen

Effizienzvorteile durch Etablierung einer PPP langfristig durch Monopolisierungstendenzen im Rahmen der Leistungserbringung einer bestehenden PPP in ihr Gegenteil verkehrt werden.43 Vor diesem Hintergrund versucht die vorliegende Arbeit, durch eine Analyse der Wettbewerbswirkungen von bereits etablierten PPPs die Beurteilung der langfristigen Effizienzwirkungen dieses zunehmend populären Instruments der öffentlichen Aufgabenerfüllung zu erleichtern. Hierbei scheint im Sinne einer präziseren Argumentation die Analyse eines konkreten PPP-Anwendungsbereiches geboten, deren Ergebnisse auch auf andere Teile der öffentlichen Leistungsbereitstellung übertragen werden können.

44

Im Folgenden

fokussiert sich die Arbeit daher auf den Bereich der kommunalen Abfallwirtschaft in Deutschland. Diese Fokussierung resultiert aus der enormen praktischen Relevanz von PPPModellen auf kommunaler Ebene prinzipiell und im Bereich der kommunalen Abfallentsorgung im Besonderen.45 So findet die Hausmüllentsorgung beispielsweise bereits in ca. 60 % der Fälle in kommunaler Kooperation mit Privatunternehmen statt46 und von den 73 bundesweiten Müllverbrennungsanlagen werden 25 durch PPP-Gesellschaften betrieben. 47 Damit ist der Abfallbereich laut einer Untersuchung von PriceWaterhouseCoopers aus dem Jahr 2002 nach der Energie- und Wasserversorgung und dem öffentlichen Nahverkehr der kommunale Tätigkeitsbereich, in dem am häufigsten PPP-Konzeptionen realisiert werden.48 Im Unterschied zu den erstgenannten, netzgebundenen Anwendungsgebieten ist die kommunale Abfallwirtschaft für eine Analyse der Wettbewerbswirkungen von PPPs auch

40

Vgl. Fawkner (2004), S. 78 ff. Vgl. Guasch (2004). Vgl. u.a. Mühlenkamp (2006), S. 41 ff.; Budäus/Grüning (1997), S. 59 f.; Bös/Schneider (1996), S. 534. 43 Vgl. Wissenschaftsrat (2006), S. 15; Gottschalk, (1997), S. 164. 44 Vgl. Streitferdt (2001), S. 1; Roentgen (2001), S. 14. 45 Vgl. Sinz (1997), S. 185. 46 Vgl. Kemper (2003), S. 80. 47 Vgl. Meyer-Timpe (2006), S. 20. 48 Vgl. PriceWaterhouseCoopers (2002), S. 14. 41 42

5

deshalb prädestiniert, weil die Verallgemeinerungsfähigkeit ihrer Ergebnisse und damit die Möglichkeit zu einer grundsätzlichen ordnungspolitischen Bewertung der Effizienzwirkungen von PPPs durch den weitgehenden Ausschluss der in netzgebundenen Anwendungsbereichen auftretenden Problematik natürlicher Monopole49 gewährleistet ist.

1.2

Zielsetzung der Arbeit

Vor dem Hintergrund der zunehmenden Relevanz von PPP-Projekten für die öffentliche Aufgabenwahrnehmung und der beschriebenen Mängel der bisherigen wissenschaftlichen Auseinandersetzung ist es Ziel der vorliegenden Arbeit, durch eine theoretische Analyse der Wettbewerbswirkungen von bestehenden PPPs einen Beitrag zu ihrer ordnungspolitischen Bewertung zu leisten. Dabei sollen am Beispiel der kommunalen Abfallwirtschaft in Deutschland

auf

Basis

eines

konsistenten

theoretischen

Fundaments

mögliche

Monopolisierungseffekte 50 , die im Rahmen etablierter PPPs entstehen, nachgewiesen und bewertet werden. Im Einzelnen verfolgt die Arbeit damit zwei Untersuchungsziele: 1 Nachweis von Monopolisierungseffekten in bestehenden PPPs Im Rahmen dieses Untersuchungsziels geht es angesichts der uneinheitlichen Verwendung des PPP-Begriffs zunächst darum, eine eigene PPP-Definition zu entwickeln. Im Anschluss gilt es, einen konsistenten wettbewerbstheoretischen Bezugsrahmen als Referenzbasis aus der Literatur abzuleiten, auf dessen Grundlage in weiteren Schritten festgelegt wird, was unter Monopolisierungseffekten zu verstehen ist und wie diese nachgewiesen werden können. Ausgehend von der eigenen PPP-Definition sollen die in der kommunalen Abfallwirtschaft relevanten PPP-Formen konkretisiert werden. Für diese einschlägigen PPP-Formen wird dann in einem weiteren Schritt anhand einer detaillierten Analyse der Marktstruktur nachgewiesen, dass es in den relevanten Märkten durch die Etablierung der PPPs zu Wettbewerbsbeschränkungen kommt. Die einzelnen Untersuchungsschritte dieses Untersuchungszieles lassen sich durch die folgenden fünf Forschungsfragen zusammenfassen:

49 50

6

Zur Problematik natürlicher Monopole in der kommunalen Abfallwirtschaft vgl. Abschnitt 4.1.3. Im Folgenden werden die Begriffe Monopolisierungseffekte und Wettbewerbsbeschränkungen synonym verwendet.

1.1 Wie müssen PPPs definiert werden? 1.2 Wie sieht eine geeignete theoretische Referenzbasis zur Beurteilung der Wettbewerbswirkungen von PPPs aus? 1.3 Was sind Monopolisierungseffekte und wie können sie nachgewiesen werden? 1.4 Welches sind die in der kommunalen Abfallwirtschaft relevanten PPPFormen? 1.5 Führen diese PPP-Formen auf den relevanten Märkten zu Monopolisierungseffekten? Sollten durch PPPs im kommunalen Abfallbereich in der Tat Monopolisierungseffekte auftreten, ergibt sich das zweite Untersuchungsziel nahezu zwangsläufig. 2 Erörterung der Arten und Wirkungen von Monopolisierungseffekten in bestehenden PPPs Hierzu werden in einem ersten Schritt die marktstrategischen Aktionsparameter der AbfallPPPs identifiziert (Arten von Monopolisierungseffekten). In einem zweiten Schritt sollen, ausgehend von einer theoriegestützten Diskussion der spezifischen Entscheidungssituation und der Ziele der beteiligten Akteure, Hypothesen über den Einsatz der jeweiligen Aktionsparameter abgleitet werden. Die Wirkungen der Monopolisierungseffekte ergeben sich, indem dieser Parametereinsatz mit dem hypothetischen Verhalten in einem wettbewerblich organisierten Referenzmarkt verglichen wird. Dieses Vorgehen kann zu den fünf folgenden forschungsleitenden Fragen zusammengefasst werden: 2.1 Was sind die marktstrategischen Aktionsparameter der PPPs in den jeweils relevanten Märkten? 2.2 Was sind die Ziele, die die beteiligten Akteure im Rahmen der PPP verfolgen? 2.3 Wie werden die identifizierten Aktionsparameter eingesetzt? 7

2.4 Wie können wettbewerbliche Referenzmärkte organisiert werden? 2.5 Welche Wirkungen ergeben sich aus dem Aktionsparametereinsatz im Vergleich zum Einsatz in dem wettbewerblich organisierten Referenzmarkt?

1.3

Gang der Arbeit

Im Anschluss an dieses einleitende Kapitel werden im zweiten Kapitel die konzeptionellen Grundlagen der Arbeit geschaffen. Zunächst erfolgt eine Offenlegung der methodischen Grundlagen der vorliegenden Untersuchung (Abschnitt 2.1), in dem das zugrundeliegende erfahrungswissenschaftliche Verständnis der Nationalökonomie, der Kritische Rationalismus Poppers

als

relevante

sozialwissenschaftliche

Methode

und

der

methodologische

Individualismus als Grundlage menschlichen Verhaltens in wirtschaftlichen Beziehungen erläutert werden. Abschnitt 2.2 umfasst die für die Arbeit relevanten begrifflichen Abgrenzungen. Dabei erfolgt eine Ableitung und Definition des dieser Untersuchung zugrundeliegenden PPPVerständnisses. In Abschnitt 2.3 werden die theoretischen Bezugspunkte der Arbeit erläutert. Neben der Darlegung des wettbewerbstheoretischen Verständnisses der Analyse werden die für die konkreten Fragestellungen sachgemäßen Ansätze der Neuen Politischen Ökonomie und der Neuen Institutionenökonomik detailliert. Ziel ist es, ein konsistentes theoretisches Gerüst zu entwerfen, das als Referenzbasis zur Beurteilung der Wettbewerbswirkungen von PPPs dient und darüber hinaus die Ableitung von Aussagen über das Verhalten der an der PPP beteiligten Akteure ermöglicht. Kapitel 2 schließt mit einer kritischen Würdigung der existierenden PPP-Literatur, die hinsichtlich ihres Beitrages zur Lösung der beschriebenen Forschungsziele bewertet wird. In Kapitel 3 wird der Bezugsrahmen der kommunalen Abfallwirtschaft in Deutschland dargelegt. Neben der grundlegenden Definition des Abfallbegriffs und der Entwicklung der Abfallmengen (Abschnitt 3.1) erfolgt eine Darlegung der Leistungsbereiche der kommunalen Abfallwirtschaft (Abschnitt 3.2) und eine Beschreibung der Abfallgebührenentwicklung 8

(Abschnitt 3.3). Anschließend folgt eine Darlegung der abfallrechtlichen Grundlagen (Abschnitt 3.4) und eine Präzisierung der in der kommunalen Abfallentsorgung einschlägigen PPP-Formen (Abschnitt 3.5) sowie eine Erörterung der Ziele der an der Abfall-PPP beteiligten Akteure (Abschnitt 3.6). Gegenstand des vierten Kapitels sind die Wettbewerbswirkungen von PPPs im kommunalen Abfallbereich. Nach dem Ausschluss wettbewerbspolitischer Ausnahmebereiche (Abschnitt 4.1) und der Abgrenzung der für die vorliegende Untersuchung relevanten Märkte (Abschnitt 4.2) erfolgt die detaillierte Beschreibung und Bewertung der jeweiligen Marktstruktur (Abschnitt 4.3) und die Ableitung und Diskussion von Hypothesen über den Einsatz der marktstrategischen

Aktionsparameter (Marktverhalten) auf den

jeweiligen

Märkten

(Abschnitt 4.4). Abschließend fasst Kapitel 5 die zentralen Ergebnisse der Arbeit zusammen (Abschnitt 5.1) und bewertet die Implikationen für die zukünftige wissenschaftliche Auseinandersetzung mit PPPs (Abschnitt 5.2) und für die weitere Entwicklung der kooperativen Leistungserstellung in der öffentlichen Aufgabenerfüllung (Abschnitt 5.3). Die Struktur der Arbeit und ihr Zusammenhang mit den einzelnen Forschungsfragen ist in der folgenden Abbildung zusammenfassend visualisiert.

2 Konzeptionelle Grundlagen

Forschungsfragen

2.1 Methodische Grundlagen 2.3 Theoret. Grundlagen

2.2 Begriffliche Grundlagen

2.4 PPP-Literatur

1.1-1.3

3 Abfallwirtschaftlicher Bezugsrahmen 3.1 Abfall, Abfallmengen

3.2 Leistungsbereiche

3.3 Gebührenentwicklung

3.4 Rechtliche Grundlagen

3.4 Relevante PPP-Formen

3.5 Ziele der PPP-Akteure

1.4 2.2

4 Wettbewerbswirkungen von PPP in der kommunalen Abfallwirtschaft 4.1 Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche 4.2 Marktabgrenzung

4.3 Marktstruktur

4.4 Marktverhalten

1.5 2.1; 2.3-2.5

5 Schlussbetrachtungen 5.1 Zusammenfassung 5.2 Implikationen für die Forschung

5.3 Implikationen für die Praxis

Abbildung 1: Struktur des Hauptteiles der Arbeit und korrespondierende Forschungsfragen.

9

2

Konzeptionelle Grundlagen

Die theoretische Analyse der Wettbewerbswirkungen von PPPs im Rahmen der zwei in Abschnitt 1.2 formulierten Untersuchungsziele stützt sich auf konzeptionelle Grundlagen, die in diesem Kapitel herausgearbeitet werden. Im Wesentlichen geht es dabei um 

die wissenschaftliche Methode, die der vorliegenden Forschungsarbeit zugrunde liegt (Abschnitt 2.1),



die begriffliche Abgrenzung einer für diese Arbeit relevanten PPP-Definition (Abschnitt 2.2),



die

theoretischen

Bezugspunkte,

auf

deren

Basis

die

Bewertung

der

Wettbewerbswirkungen von PPPs erfolgt (Abschnitt 2.3), 

die Würdigung der PPP-Literatur, die hinsichtlich ihres Beitrages zur Lösung der Forschungsfragen bewertet wird (Abschnitt 2.4).

2.1

Methodische Grundlagen

Zu Beginn einer wissenschaftlichen Abhandlung erscheint es sinnvoll, die der theoretischen Analyse zugrundeliegenden methodischen Grundlagen zu skizzieren, da die zu erwartenden Ergebnisse nicht unabhängig von der angewandten Forschungsmethode sind.51 Es ist somit zu berücksichtigen, dass die im Folgenden zu treffenden positiven und normativen Aussagen über die Wettbewerbswirkungen von PPPs durch die Methodenwahl beeinflusst werden. 52 Um eine korrekte Interpretation der Ergebnisse der Arbeit zu gewährleisten, bedarf es folglich einer Darlegung der gewählten sozialwissenschaftlichen Methode und der Offenlegung von mit der Wahl implizit getroffenen Werturteilen.53

51

Vgl. u.a. Jochimsen/Knobel (1971), S. 12; Christl (2001), S. 6. Für eine detaillierte Darstellung des Einflusses der Methodenwahl auf die Analyse von PPPs vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997b), S. 8 ff. 53 Vgl. Popper (1997a), S. 283 ff.; Popper (1969), S. 114 f.; Albert (1980a), S. 197 ff. 52

10

2.1.1

Wissenschaftstheoretisches Verständnis der Nationalökonomie

Der vorliegenden Arbeit liegt ein erfahrungswissenschaftliches Verständnis der Nationalökonomie zugrunde, womit ihr Ziel in der Erfassung und Erklärung empirisch beobachtbarer wirtschaftlicher Phänomene zu sehen ist. 54 Die Aufgabe wissenschaftlicher Forschung ist diesem Verständnis entsprechend die Suche nach wahren Erklärungen (explanans) für das Auftreten erklärungsbedürftiger Sachverhalte (explanandum).

55

Wahrheit wird hierbei

entsprechend der Korrespondenztheorie als Übereinstimmung der Erklärungsversuche mit den Tatsachen der Wirklichkeit verstanden.56 Ein solches wissenschaftstheoretisches Verständnis erfordert für die Erstellung wissenschaftlicher Aussagensysteme somit eine konsequente Orientierung an den tatsächlichen Gegebenheiten.

57

Gleichzeitig wird damit ein

instrumentalistisches Wissenschaftsverständnis, wie es u.a. von Milton Friedman58 vertreten wird und das den Zweck wissenschaftlicher Forschung ausschließlich in der Formulierung zutreffender Prognosen über zukünftige Ereignisse unabhängig vom Wahrheitsgehalt der zugrundeliegenden theoretischen Modelle sieht, verworfen.59 Die Nationalökonomie wird somit als Real- bzw. empirische Wissenschaft klassifiziert60, die sich nach Buchanan mit der Suche nach Erklärungen für menschliches Verhalten innerhalb sozialer Institutionen und Systeme beschäftigt.

61

In Abgrenzung zu den sonstigen

Sozialwissenschaften kann das Erkenntnisobjekt der Nationalökonomie dabei auf menschliches Verhalten unter Knappheitssituationen begrenzt werden.62 Für das weitere Vorgehen stellen sich vor dem Hintergrund dieses Verständnisses der Nationalökonomie die beiden folgenden Fragen:

54

Vgl. u.a. Daumann (1993), S. 4; Samuelson (1971), S. 210. Vgl. Popper (1993a), S. 198 f.; Richter (1971), S. 188. Vgl. Popper (1984), S. 219 ff.; Popper (1969), S. 117; Weik (2001), S. 13 f. 57 Vgl. Daumann (1993), S. 5. 58 Vgl. Friedman (1970), S. 3 ff. 59 Zur detaillierten Beschreibung und Kritik des Instrumentalismus vgl. u.a. Redman (1991), S. 92 f.; Richter (1971), S. 199 f.; Schwarz/Schach von Wittenau (1979), S. 94 f.; Popper (1984), S. 31. 60 Vgl. Jöhr/Letsch (1979), S. 26 f. 61 Vgl. Buchanan (1971), S. 99. 62 Vgl. u.a. Robbins (1984), S. 16; Samuelson (1970), S. 4; Breuer (2002), S. 21 f. 55 56

11



Welche Methode wird bei der Erfassung und Erklärung realwirtschaftlicher Phänomene verwendet?



2.1.2

Welches Verständnis sozialer Systeme wird zugrunde gelegt?

Methoden der Erfassung und Erklärung realer Phänomene

Zur Erfassung und Erklärung realer Phänomene stehen sich mit der induktiven und der deduktiven Methode grundsätzlich zwei empirische Forschungsmethoden gegenüber,63 wobei letztere in Anlehnung an Karl Popper auch als Methode des Kritischen Rationalismus bezeichnet wird.64 Unter induktivem Vorgehen versteht man den Schluss von einzelnen Beobachtungen, die durch singuläre Aussagen repräsentiert werden, auf universelle Aussagen, sprich auf allgemeingültige Hypothesen bzw. Theorien. 65 Bei einer induktiven Forschungsmethodik sollen folglich aus einer endlichen Anzahl empirischer Einzelbeobachtungen realer Phänomene allgemeine Gesetzmäßigkeiten abgeleitet werden.66 Im Umkehrschluss impliziert diese induktive Logik, dass nur jene Hypothesen und Theorien als sinnvoll anzuerkennen sind, die sich durch Beobachtung der Realität verifizieren lassen. 67 Die in der wissenschaftstheoretischen Literatur als Induktionsproblem 68 bezeichnete Frage, ob derartige induktive Schlüsse von singulären auf universelle Aussagen berechtigt seien, wird im Rahmen dieser Arbeit negiert. Zwar sind Rückschlüsse von einer gewissen Anzahl von Beobachtungen realer Tatbestände auf allgemeine Muster und Gesetzmäßigkeiten heuristisch brauchbar

69

,

allgemeingültige wissenschaftliche Aussagensysteme können allerdings aufgrund des "Vermutungscharakters der menschlichen Erkenntnis" 70 nicht entstehen. Mangels eines eindeutigen Gültigkeitsprinzips ist es nicht möglich, von endlich vielen Beobachtungssätzen logisch auf universelle Sätze zu schließen, da stets die Möglichkeit erhalten bleibt, eine

63

Vgl. Konegen/Sondergeld (1985), S. 65 ff.; Egger/Jetzer/Haesler (1979), S. 240 f.; Popper (1984), S. 3 ff. Vgl. Albert (2000), S. 3 f.; Weik ( 2001), S. 4; Konegen/Sondergeld (1985), S. 72. Vgl. Popper (1984), S. 3; Brinkmann (1991), S. 53. 66 Vgl. Carnap/Stegmüller (1959), S. 81; Weik (2001), S. 8 f. 67 Vgl. Schlick (1979), S. 186 ff.; Popper (1984), S. 14; Egger/Jetzer/Haesler (1979), S. 243. 68 Vgl. u.a. Popper (1993a), S. 4; Egger/Jetzer/Haesler (1979), S. 240 f. 69 Vgl. Weik (2001), S. 9; Popper (1984), S. 199 ff. 70 Popper (1997b), S. 88. 64 65

12

widersprechende Beobachtung zu machen. verifizierbar."

71

"Theorien sind somit niemals empirisch

72

Popper's "Lehre von der deduktiven Methodik der Nachprüfung"

73

überwindet das

Induktionsproblem, indem ausgehend von der Asymmetrie von Verifikation und Falsifikation der Anspruch an wissenschaftliche Aussagensysteme, durch empirische Beobachtungen verifiziert zu werden, verworfen wird.74 Wie gezeigt, sind universelle empirische Aussagen, sprich allgemeingültige Theorien und Hypothesen, niemals durch singuläre Beobachtungen zu verifizieren, sie können jedoch mit ihnen im Widerspruch stehen und dadurch falsifiziert werden. Im Kritischen Rationalismus entsteht eine wissenschaftliche Erklärung, indem der erklärungsbedürftige Sachverhalt unter Zuhilfenahme allgemeingültiger Gesetze oder Theorien aus singulären Anfangsbedingungen logisch abgeleitet wird.75 Eine solche Erklärung kann dann neben der Überprüfung auf innere Widerspruchsfreiheit und dem Vergleich mit alternativen Theorien dadurch auf ihren Wahrheitsgehalt überprüft werden, dass aus der verwendeten Theorie und den Anfangsbedingungen Prognosen deduziert werden, deren Ergebnisse mit der beobachtbaren Wirklichkeit verglichen werden. 76 Stimmen die Prognosen nicht mit den empirischen Beobachtungen überein, gilt das explanans, das sich aus Theorie und Anfangsbedingungen konstituiert, als falsifiziert. 77 Im Falle der Übereinstimmung gilt das explanans allerdings nicht als verifiziert, sondern als vorläufig bewährt, wobei der Grad der Bewährung von der Strenge der Prüfungen, der es unterworfen werden kann und wurde, abhängig ist.78 Theorien und Hypothesen müssen entsprechend dem methodischen Verständnis des Kritischen Rationalismus folglich empirischen Gehalt haben, also dergestalt formuliert sein, dass ihre stetige Prüfung und damit Falsifikation an der Realität möglich ist.79 Der Prozess der wissenschaftlichen Erkenntnisgewinnung im Sinne Poppers ist folglich ein Prozess der

71

Vgl. Brinkmann (1991), S. 54; Albert (1980b), S. 61; Popper (1984), S. 3. Popper (1984), S. 14. Popper (1984), S. 5. 74 Vgl. Egger/Jetzer/Haesler (1979), S. 243 f.; Weik (2001), S. 13; Popper (1984), S. 14 f. 75 Vgl. Konegen/Sondergeld (1985), S. 68 ff.; Chalmers (2001), S. 52 f.; Richter (1971), S. 188 f. 76 Vgl. Schwarz/Schach von Wittenau (1971), S. 96 f.; Weik (2001), S. 15 f. 77 Vgl. Christl (2001), S. 9; Egger/Jetzer/Haesler (1979), S. 242. 78 Vgl. Popper (1984), S. 198 ff.; Egger/Jetzer/Haesler (1979), S. 243. 79 Vgl. u.a. Popper (1984), S. 15; Richter (1971), S. 190; Christl (2001), S. 9. 72 73

13

kritischen Annäherung an die Wahrheit, indem konkurrierende Theorien hinsichtlich ihrer Bewährung bis zu ihrer Verwerfung durch empirische Beobachtungen getestet werden.80 "Der Gang der Wissenschaft besteht im Probieren, Irrtum und Weiterprobieren."81 Aufgrund der beschriebenen methodischen Unzulänglichkeit induktiver Schlüsse ist auch die bisherige empirische PPP-Diskussion, die sich größtenteils auf induktive Einzelfallstudien beschränkt, nicht in der Lage, das realwirtschaftliche PPP-Phänomen zu erklären und zu bewerten.82 Es mangelt am "theoretischen Scheinwerfer"83 Poppers, der ausleuchtet, welche Grundfragen

bei

der

Bewertung

von

PPPs

zu

stellen

sind.

84

So

fordern

Budäus/Grüning/Steenbock für die realwissenschaftliche Auseinandersetzung mit PPPs zu Recht, dass sich "Praxisprojekte [...] an einer deduktiv abgeleiteten Theorie orientieren und zu ihrer Bewährung oder Falsifikation herangezogen werden"85 sollten.

2.1.3 In

Ansätze zur Erklärung sozialer Systeme

den

Sozialwissenschaften

Kollektivismus

sowie

dem

werden

mit

dem

methodologischen

methodologischen

Individualismus

Holismus

zwei

oder

grundsätzlich

verschiedene methodische Ansätze zum Verständnis und zur Erklärung gesellschaftlicher Tatbestände unterschieden.86 Gemäß den Anhängern 87 des methodologischen Holismus lassen sich soziale Systeme und Erscheinungen nur unter Rekurs auf den gesellschaftlichen Gesamtzusammenhang erklären.88 Die Erklärung sozialer Phänomene erfordert folglich einen analytischen Totalitätsbezug89, der ohne den Rückgriff auf das Verhalten der beteiligten Individuen auskommt.90 So konstatiert Durkheim: "[D]ie bestimmende Ursache eines gesellschaftlichen Tatbestands muß in den

80

Vgl. Albert (1980c), S. 356; Konegen/Sondergeld (1985), S. 82 ff.; Breuer (2001), S. 23. Popper (1993b), S. 374. Vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997a), S. 31, Roentgen (2001), S. 16. Für eine detaillierte Bewertung der bisherigen PPP-Literatur vgl. Abschnitt 2.4. 83 Vgl. Popper (1993b), S. 360. 84 Vgl. Windisch (1987), S. 5 f. 85 Budäus/Grüning/Steenbock (1997a), S. 31. 86 Vgl. u.a. Daumann (1995a), S. 55 ff.; Meran (1979), S. 35.; Vanberg (1975). 87 Im Bereich der Soziologie vor allem Émile Durkheim, aber auch die Frankfurter Schule um Theodor Adorno und Jürgen Habermas. Für einen geschichtsphilosophischen Überblick über die Entwicklung des methodologischen Holismus vgl. Daumann (1993), S. 9 f.; Menger (1969), S. 82 ff.; Vanberg (1975), S. 134 ff. 88 Vgl. Daumann (1995a), S. 58; Schmid (1988), S. 108. 89 Vgl. Ritsert (1976), S. 97. 90 Vgl. Daumann (1993), S. 12; Meran (1979), S. 49 f. 81 82

14

sozialen Phänomenen, die ihm zeitlich vorangehen, und nicht in den Zuständen des individuellen Bewußtseins gesucht werden." 91 Eine im holistischen Sinne gültige und ausreichende Erklärung für die Etablierung einer Abfall-PPP wäre folglich ohne Berücksichtigung der Handlungen der beteiligten Akteure beispielsweise in dem Hinweis auf die aktuelle öffentliche Finanzkrise zu sehen.92 Basis holistischer Betrachtungen ist somit die Anerkennung einzelner gesellschaftlicher Tatbestände als "Entitäten sui generis" 93 , die eigenständige Charakteristika besitzen, die über die Eigenschaften der sie konstituierenden Elemente hinausgehen und die selbst wiederum von der Gesellschaft als Ganzes determiniert sind. 94 Mit einer solchen Programmatik geht die Annahme einher, dass individuelles Verhalten maßgeblich von gesellschaftlichen Randbedingungen außerhalb des direkten Einflusses des Individuums vorherbestimmt ist.95 Analysen sozialer Erscheinungen auf Basis holistischer Methoden haben allerdings nur geringen Erklärungsgehalt, da sie sich nicht von einer gewissen "Oberflächlichkeit"96 lösen können.97 Die zentrale Schwäche dieser Ansätze ist darin zu sehen, dass die im Mittelpunkt der Erklärung stehenden sozialen Gesamtheiten, wie beispielsweise eine PPP, aufgrund der Vielschichtigkeit ihrer Charakteristika nicht befriedigend beschrieben werden können und entscheidende Zusammenhänge ihrer Funktionsweise einfach vorausgesetzt werden. 98 So bleibt

aufgrund

der

Aggregation

der

analytische

Zugang

zu

interindividuellen

Wechselwirkungen und zu ihrem Einfluss auf die Funktionsweise des jeweiligen sozialen Phänomens verwehrt. 99 Die im methodologischen Holismus postulierte Existenz einer handelnden Kollektivpersönlichkeit ist ebenfalls wenig überzeugend und für die Analyse realwirtschaftlicher Phänomene ungeeignet.100 Im Rahmen dieser Arbeit wird der Ansatz des methodologischen Holismus deshalb zugunsten des methodologischen Individualismus verworfen.

91

Durkheim (1976), S. 193. Vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997b), S. 10. Meran (1979), S. 48. 94 Vgl. Meran (1979), S. 47 f.; Durkheim (1976), S. 187; Adorno (1969), S. 133 f. 95 Vgl. Ritsert (1976), S. 99, Meran (1979), S. 46. 96 Daumann (1993), S. 13. 97 Vgl. Daumann (1993), S. 13 f.; Budäus/Grüning/Steenbock (1997b), S. 11; Christl (2001), S. 11. 98 Vgl. Popper (1974), S. 61 ff.; Daumann (1995b), S. 78; Budäus/Grüning/Steenbock (1995b), S. 11. 99 Vgl. Vanberg (1975), S. 151 ff.; Daumann (1995a), S. 59. 100 Vgl. Christl (2001), S. 12. 92 93

15

Bei wissenschaftlichen Untersuchungen auf Basis des methodologischen Individualismus steht im Unterschied zum methodologischen Holismus nicht der gesellschaftliche Gesamtzusammenhang, sondern das Handeln der einzelnen Individuen im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses. Anhänger des methodologischen Individualismus101 gehen davon aus, dass alle sozialen Phänomene auf die Aktionen, Interaktionen, Zielsetzungen und Hoffnungen von Individuen zurückführbar sind.102 Individuen und ihr Handeln sind folglich als einzige Gestaltungskräfte

der

historischen

und

damit

auch

wirtschaftlichen

Entwicklung

anzusehen.103 Die strenge Variante des methodologischen Individualismus negiert sogar die Existenz gesellschaftlicher Tatbestände und bewertet sie als rein "begriffliche Konstrukte"104. 105

Im Rahmen dieser Arbeit wird eine gemäßigte Position des methodologischen Individualismus eingenommen. Danach sind Individuen zwar die einzig verantwortlichen Akteure für soziale Phänomene, auf semantischer Ebene soll es aber gestattet sein, diese anhand ihrer Merkmale zu typischen Individuen (z.B. Politiker, Unternehmer, Bürokraten, Abfallbesitzer etc.) zusammenzufassen.106 Das analytische Verständnis, dass alle sozialen Systeme die Folge individueller Handlungen und Entscheidungen sind, führt unmittelbar zu der Frage, auf welche Art und Weise Individuen ihre Entscheidungen treffen und woran sie ihre Handlungen ausrichten. Je nachdem, ob man die individuellen Dispositionen psychologisch oder mit dem Rationalitätsprinzip erklärt, unterscheidet man zwischen reduktionistischen und anti-reduktionistischen bzw. institutionalistischen Ansätzen.107 Reduktionistischen Ansätzen liegt die Vermutung zugrunde, dass individuelle Handlungen, und damit aggregiert auch soziale Tatbestände, sich abschließend mit psychologischen Gesetzmäßigkeiten erklären lassen. 108 Menschliches Verhalten wird demnach durch indi-

101

Neben den schottischen Moralphilosophen wie Adam Smith und David Hume vor allem George Homans, Ludwig von Mises, Friedrich von Hayek und Karl Popper. Für einen geschichtsphilosophischen Überblick über die Entwicklung des methodologischen Individualismus vgl. Daumann (1993), S. 14 f.; Vanberg (1975), S. 5 ff. 102 Vgl. Popper (1974), S. 123; Danto (1974), S. 431, Meran (1979), S. 36. 103 Vgl. Daumann (1993), S. 15. 104 Daumann (1993), S. 15. 105 Vgl. Christl (2001), S. 12; Ritsert (1976), S. 89. 106 Vgl. Watkins (1952), S. 31 ff.; Christl (2001), S. 13. 107 Vgl. Daumann (1993), S. 17. 108 Vgl. Daumann (1995b), S. 78; Watkins (1952), S. 28 f.; Vanberg (1975), S. 40 ff.

16

viduelle psychologische Verhaltensmuster determiniert, die zwar durch die persönliche Lernund Sozialisationsgeschichte geprägt wurden 109 , ansonsten aber in Abhängigkeit von den situativen Umständen konstant sind.110 Dieser aufgrund psychologischer Gesetzmäßigkeiten stabile Zusammenhang zwischen der jeweiligen Entscheidungs- oder Handlungssituation und dem individuellen Verhalten erlaubt folglich auch Prognosen über menschliche Reaktionen in vergleichbaren Situationen.

111

Neben der von Popper kritisierten Trivialität rein

psychologischer Erklärungen individuellen Verhaltens 112 ist der reduktionistische Ansatz insbesondere auch deshalb für die vorliegende Untersuchung ungeeignet, weil im Folgenden nicht psychologisch determinierte Handlungen einzelner Personen, sondern Verhaltensweisen typischer Individuen in charakteristischen Situationen analysiert werden sollen.113 Im Rahmen anti-reduktionistischer bzw. institutionalistischer Ansätze werden die psychologischen Verhaltensgesetze durch das Rationalitätsprinzip ersetzt.114 Menschliches Handeln wird folglich als zielgerichtet und zweckrational in Bezug auf die Realisierung individueller Interessen betrachtet. 115 Aus den verschiedenen institutionalistischen Ansätzen soll im Rahmen der vorliegenden Arbeit die auf Popper zurückgehende situationslogische Methode116 Anwendung finden, die Popper als "die Methode der ökonomischen Analyse"117 klassifiziert. Merkmal dieser Situationslogik ist, dass alle individuellen Entscheidungen und Handlungen vollständig aus der Situation, in der sich das handelnde Individuum befindet, objektiv erklärt werden können. 118 Ausgangspunkt jeder menschlichen Handlung ist also die Kenntnis des Individuums über seine eigenen Ziele und seine subjektive Interpretation der Beschaffenheit der gegebenen Situation und der vorliegenden Handlungsrestriktionen.119 Es wird unterstellt, dass

Individuen

stets

situationsgerecht

handeln,

was

impliziert,

dass

sie

die

Handlungsalternative wählen, die vor dem Hintergrund ihrer subjektiven Situationseinschätzung logisch bzw. rational am besten geeignet ist, zur individuellen Zielrealisierung

109

Zur psychologischen Lern- und Verhaltenstheorie vgl. u.a. Homans (1972a), S. 126 ff.; Skinner (1965). Vgl. Meran (1979), S. 44; Vanberg (1975), S. 40 f.; Daumann (1993), S. 18. Vgl. Homans (1972b), S. 61 ff.; Vanberg (1975), S. 43; Breuer (2001), S. 27 f. 112 Vgl. Popper (1992), S. 114. 113 Vgl. Daumann (1993), S. 19. 114 Vgl. Vanberg (1975), S. 84; Meran (1979), S. 45. 115 Vgl. Daumann (1995b), S. 78; Budäus/Grüning/Steenbock (1997b), S. 19 ff. 116 Für eine Beschreibung der situationslogischen Methode vgl. Popper (1969), S. 120 f.; Watkins (1952), S. 22 ff.; Redman (1991), S. 111 ff. 117 Popper (1997c), S. 347. 118 Vgl. Popper (1969), S. 20; Vanberg (1975), S. 114. 119 Vgl. Daumann (1995b), S. 79; Budäus/Grüning/Steenbock (1997b), S. 19. 110 111

17

beizutragen. 120 Die situationslogische Methode ist dabei geeignet, unter Abstraktion von besonderen

Verhaltenseigenschaften

einzelner

Individuen

typische

individualistischer Idealtypen in typischen Situationen theoretisch zu erklären. Eine

dem

dieser

Arbeit

zugrundeliegenden

Verständnis

des

Dispositionen 121

methodologischen

Individualismus und der situationslogischen Methode entsprechende Erklärung für die Entstehung des sozialen Phänomens einer Abfall-PPP wäre folglich beispielsweise darin zu sehen, dass sich Politiker vor dem Hintergrund der zunehmenden Finanzknappheit und den negativen Auswirkungen auf die öffentliche Aufgabenwahrnehmung durch die Etablierung einer Abfall-PPP mit einem privaten Partner eine Steigerung der Wiederwahlwahrscheinlichkeit durch die Bürger erhoffen. Aber erst die Aggregation mit dem Verhalten des privaten Partners, der seinerseits beispielsweise die Möglichkeit zur Erschließung neuer Renditemöglichkeiten durch die PPP sieht, führt zu ihrer Etablierung.122

2.2

Begriffliche Grundlagen

Die große Pluralität der Projekte, die mittlerweile unter dem Begriff PPP gehandelt werden, führt dazu, dass PPP oft als unstrukturierter Oberbegriff für sehr unterschiedliche Sachverhalte und Erscheinungsformen der Kooperation zwischen öffentlichen Einrichtungen und privaten Partnern verwendet wird.123 Insbesondere in der öffentlichen Diskussion besteht die Tendenz, den PPP-Begriff auf jede beliebige Art der Zusammenarbeit zwischen privatem und öffentlichem Sektor zu beziehen, was in der Folge zu einer erheblichen Sprachverwirrung und zu einer zum Teil fehlerhaften Verwendung des PPP-Begriffes führt.124 Während sich die am politischen Prozess Beteiligten die inhaltliche Unschärfe und die positive Besetzung des PPP-Begriffs zunutze machen mögen, erfordert die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem PPP-Phänomen eine präzise und sachgerechte Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes.125

120

Vgl. Hempel (1977), S. 201; Christl (2001), S. 14 ff, Daumann (1995b), S. 79. Vgl. Watkins (1952), S. 31 ff.; Daumann (1993), S. 23. Vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997b), S. 17f., 29 ff.; Wissenschaftsrat (2006), S. 10. 123 Vgl. Eggers (2004), S. 30; Kestermann (1992), S. 23. Für einen Überblick über der vielfältigen Verwendungsarten des PPP-Begriffs vgl. Budäus/Grüning (1997), S. 42 ff. 124 Vgl. Wissenschaftsrat (2006), S. 10; Kirsch (1997), S. 23 f.; Budäus (2006b), S. 14; Höftmann (2001), S. 19. 125 Vgl. Hall (2006a), S. 6 f.; Budäus/Grüning/Steenbock (1997a), S. 16. 121 122

18

Aber auch in der wissenschaftlichen Diskussion ist es bislang nicht gelungen, das PPPKonzept auf eine einheitliche Definitionsformel zu bringen.126 "Die PPP-Literatur ist sich nur in einem Punkt vollkommen einig: Es gibt keine exakte und allgemeingültige Definition von PPP." 127 Das Spektrum der wissenschaftlichen Verwendung des PPP-Begriffs reicht, in Abhängigkeit von der Intention des jeweiligen Beitrages und des jeweiligen Anwendungsbzw. Politikfeldes, von allgemeinen Formulierungen, wie alle Arten von öffentlich-privatem Zusammenwirken, die durch Kommunikation, Koordination und Kooperation gekennzeichnet sind128, über sehr spezifische Liefer- und Leistungsbeziehungen zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft

129

, einfache Outsourcing- bzw. Contracting-Out-Beziehungen

vollständige materielle Privatisierungen bislang öffentlicher Aktivitäten

131

130

,

, gemischt-

wirtschaftliche Betriebe132 bis zu reinen Finanzierungsinstrumenten133. Um sich vor diesem Hintergrund nicht der Gefahr der Verwendung einer bedeutungslosen "Leerformel"134 auszusetzen, erscheint es für ein klares Verständnis von PPPs zwingend erforderlich, eine eigene begriffliche Konvention zu entwickeln, die über den Begriff der allgemeinen Kooperation zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft hinausgeht und die in der Lage ist, PPPs gegenüber artverwandten Begriffen und Beziehungsformen abzugrenzen. Dazu wird im Folgenden eine für die vorliegende Arbeit verbindliche PPP-Definition hergeleitet. Ausgehend von den grundsätzlichen Anforderungen an Definitionen erfolgt zunächst eine begriffliche Abgrenzung des PPP-Begriffs anhand seiner wesentlichen Dimensionen (Abschnitt 2.2.1), bevor eine eigene PPP-Definition formuliert wird (Abschnitt 2.2.2).

126

Vgl. Kirsch (1997), S. 26; Wettenhall (2003), S. 78; Heinz (1993), S. 33; Oberender/Rudolf (2004), S. 493. Budäus/Grüning (1997), S. 40. Vgl. u.a. Kouwenhoven (1993), S. 119; Hartmann (1994), S. 37; Naschold (1997), S. 86; Teisman/Klijn (2004), S. 27. 129 Vgl. u.a. Fainstein/Fainstein (1993), S. 69; Hanss (2004), S. 118 ff. 130 Vgl. u.a. Domberger/Jensen (1997), S. 67; Kettl (1993), S. 4 ff. 131 Vgl. u.a. Hart (2003); Savas (2000). 132 Vgl. u.a. Bös/Schneider (1996), S. 519 ff.; Reichard (2006), S. 77. 133 Vgl. u.a. International Monetary Fund (2004), S. 6; Jenkinson (2003), S. 323 ff.; Vining/Boardman/Poschmann (2005), S. 200. 134 Roggencamp (1999), S. 25. 127 128

19

2.2.1

Begriffliche Abgrenzung von PPP

Eine Definition sollte allgemein als Abkürzung für komplexe Sachverhalte dienend zu einem einheitlichen Verständnis beitragen und möglichst zweckmäßig sein.135 Definitionen können dabei weder wahr noch falsch sein. 136 Entscheidende Kriterien für die Brauchbarkeit von Definitionen sind vielmehr die Präzision, Konsistenz und Validität ebendieser.137 Deshalb ist erstens zu fragen, ob eine Definition eine Entscheidung ermöglicht, ob ein bestimmter Sachverhalt zu den Designata gehört oder nicht (Präzision). Ferner ist es notwendig, dass eine Definition eine einheitliche Verwendung des Begriffes ermöglicht (Konsistenz) und drittens genau das bezeichnet, was zu bezeichnen beabsichtigt worden ist (Validität). Die bisherigen PPP-Definitionen erfüllen abhängig vom jeweiligen Analysezweck größtenteils maximal das letzte Kriterium. 138 Vor diesem Hintergrund scheint es geboten, sich einer eigenen PPPDefinition

zunächst

über

die

drei

wesentlichen

Dimensionen

der

möglichen

Kooperationsformen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren zu nähern: Der Akteurs-, der funktionalen und der institutionellen Dimension.

2.2.1.1 Akteursdimension Die im Folgenden als PPP zu bezeichnende Teilmenge aller denkbaren Kooperationsformen zwischen privatem und öffentlichem Sektor ist, wie sich bereits aus der Begrifflichkeit ergibt, zunächst auf der Akteursdimension durch ein sektorübergreifendes sowie ein partnerschaftliches Element gekennzeichnet. Damit eine Kooperation als PPP bezeichnet werden kann, ist es zwingend erforderlich, dass ein Teil der Akteure aus dem privatwirtschaftlichen und ein anderer Teil aus dem öffentlichen Sektor stammt.139 Sonstige kooperative Strategien, wie die interkommunale Zusammenarbeit zwischen mehreren Kommunen und rein private Joint-Ventures können somit nicht zu den PPPs gezählt werden.

140

PPPs überwinden gerade die traditionelle Dichotomie der

Leistungsbereitstellung entweder über den Markt oder durch rein staatliche Aktivitäten.141 Als potentielle Beteiligte auf der öffentlichen Seite kommen zunächst alle Akteure des politisch-

135

Vgl. Popper (1997d), S. 70 f.; Oberender/Rudolf (2004), S. 493. Vgl. Budäus/Grüning (1997), S. 48. Vgl. Schanz (1988), S. 20 ff. 138 Vgl. Höftmann (2001), S. 18. 139 Vgl. Matuschewski (1996), S. 4; Birnstiel (1995), S. 231 f.; Roggencamp (1999), S. 32 ff. 140 Vgl. Höftmann (2001), S. 21; Hannappel (2005), S. 13. 141 Vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997a), S. 11. 136 137

20

administrativen Systems in Betracht, sprich Politik und Verwaltung auf der Ebene von Bund, Ländern, Kommunen und Landkreisen, öffentlich-rechtlichen Körperschaften, öffentlichen Zweckverbänden, Anstalten und Stiftungen sowie öffentlichen Unternehmen. 142 Bei der Betrachtung eines spezifischen Anwendungsbereichs von PPPs ergibt sich dabei eine Einschränkung der potentiell Beteiligten auf der öffentlichen Seite auf die Politiker und Bürokraten der für diese öffentliche Aufgabe zuständigen Stellen. Im Zusammenhang mit der Konzentration auf die kommunale Abfallwirtschaft im Rahmen dieser Arbeit sind letzteres die entsorgungs- bzw. sammelpflichtigen Körperschaften öffentlichen Rechts. 143 Je nach Landesrecht handelt es sich hierbei um die Kreise, die kreisfreien Städte sowie zum Teil einzelne Gemeinden, die sich jeweils wieder zu entsorgungspflichtigen Zweckverbänden zusammenschließen können.

144

Zur Vermeidung einer länderspezifischen begrifflichen

Differenzierung wird im Folgenden synonym von Kommunen oder entsorgungspflichtigen Körperschaften gesprochen. Auf privater Seite kommen grundsätzlich alle privaten Unternehmen, unabhängig von ihrer Rechtsform, als Kooperationspartner in einer PPP in Betracht.145 Darüber hinaus ist es für die Existenz einer PPP konstitutiv, dass die sektorübergreifende Kooperation partnerschaftlich gestaltet ist.

146

Die Betonung des partnerschaftlichen

Elementes einer PPP impliziert, dass sich die autonomen Akteure durch die jeweils freiwillige Ressourcenzusammenlegung im Rahmen der gemeinsamen, interaktiven Aufgabenerledigung die Entstehung von Synergieeffekten versprechen, die sie allein nicht hätten realisieren können und die ihren jeweiligen individuellen Zielen zuträglich sind.147 Die beiden zentralen Voraussetzungen für ein partnerschaftliches Verhältnis der beteiligten Akteure, das sich in einem Abstimmungsprozess vor und während der Zusammenarbeit zwischen grundsätzlich gleichrangigen Kooperanden ohne hierarchische Beziehung zueinander manifestiert, sind die fortbestehende

Selbstständigkeit

der

Partner

und

die

strikte

Freiwilligkeit

des

Engagements.148 Unter Selbstständigkeit soll in diesem Kontext verstanden werden, dass die Akteure organisatorisch autonom und somit für ihr Verhalten innerhalb und außerhalb der

142

Vgl. Roentgen (2001), S. 62 f. Vgl. Höftmann (2001), S. 22. Für eine detaillierte Darstellung der kommunalen Entsorgungszuständigkeiten vgl. Abschnitt 3.4.2. 144 Vgl. Stober (1994), S. 35 f. 145 Vgl. Roentgen (2001), S. 63. 146 Vgl. Vining/Boardman/Poschmann (2005), S. 200; Budäus/Grüning (1997), S. 50. 147 Vgl. Sack (2006), S. 53; Oberender/Rudolf (2004), S. 493; Budäus/Grüning/Steenbock (1997b), S. 47; Schuppert (1997), S. 94. 148 Vgl. Matuschewski (1996), S. 4; Lawless (1993), S. 211. 143

21

PPP verantwortlich und ihren institutionellen Rollen und Normen verhaftet bleiben. 149 Freiwilligkeit bedeutet darüber hinaus, dass die Beteiligung an einer PPP und deren Fortführung nicht auf gesetzlichem Zwang allgemein oder einer spezifischen behördlichen Anweisung, sondern auf freiwilliger individueller Entscheidung basieren muss. 150 Rational handelnde Akteure entscheiden sich dabei nur dann freiwillig für eine sektorübergreifende Kooperation im Rahmen einer PPP, wenn sich die mit der PPP angestrebten Ziele der Beteiligten grundsätzlich komplementär verhalten. 151 Damit ist weniger eine generelle Konfliktfreiheit zwischen den Partnern, als vielmehr die grundsätzliche Möglichkeit gemeint, durch die Parallelschaltung ihrer Interessen im Rahmen der Zusammenarbeit höhere individuelle Zielerreichungsgrade zu verwirklichen. 152 Diesem so beschriebenen partnerschaftlichen Verständnis folgend, bezeichnen PPPs mehr als die üblichen Geschäftsbeziehungen zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft wie bei der Miete bzw. der Pacht oder dem traditionellen Fremdbezug und sie gehen ebenfalls über die rein private Finanzierung ohne Know-how-Transfer, wie sie etwa im Rahmen von Factoring, stillen Beteiligungen oder privaten Projektfinanzierungen vorliegt, hinaus.153

2.2.1.2 Funktionale Dimension Eine weitere wesentliche Dimension zur Abgrenzung von PPPs aus dem gesamten Spektrum möglicher Kooperationen ist die Frage nach der Funktion bzw. der Art der Aufgabe, die durch eine PPP erfüllt werden soll.154 Zahlreiche Autoren versuchen, sich einer solchen funktionalen Definition rein induktiv zu nähern, indem sie die tatsächlichen Handlungs- und Anwendungsfelder von PPPs, nach unterschiedlichen Kriterien gegliedert, auflisten. 155 Neben der methodischen Problematik ist ein solches Vorgehen insbesondere auch aufgrund der mangelnden Präzision und Konsistenz der entstehenden Definition abzulehnen. Zielführender erscheint in diesem Zusammenhang die grundsätzliche Feststellung, dass zum einen die Trägerschaft für die Leistungsbereitstellung einer PPP weiterhin zwingend in öffentlicher Hand verbleibt und es sich zum anderen bei den PPP-Anwendungsfeldern stets um komplexe

149

Vgl. Sack (2006), S. 53; Oberender/Rudolf (2004), S. 493. Vgl. Höftmann (2001), S. 24. Vgl. Kouwenhoven (1993), S. 120; Budäus/Grüning (1997), S. 50. 152 Vgl. Schuppert (1997), S. 94. 153 Vgl. Gottschalk (1997), S. 154; Kruzewicz (1993), S. 8; Höftmann (2001), S. 21. 154 Vgl. Sack (2006), S. 53. 155 Vgl. u.a. Roggencamp (1999), S. 38 ff.; Sack (2003), S. 357 f.; Kirsch (1997), S. 29 ff. 150 151

22

und schlecht strukturierte Aufgaben handelt, die einen kontinuierlichen Kooperationsprozess zwischen den Akteuren erfordern.156 Der Verbleib der Trägerschaft der Leistungsbereitstellung in der öffentlichen Hand bedeutet, dass bei PPPs, im Gegensatz beispielsweise zur materiellen Privatisierung, die Aufgabenzuständigkeit und damit die Aufgabenverantwortung gegenüber dem Bürger trotz der Kooperation mit einem privaten Partner beim Träger der jeweils zuständigen öffentlichen Verwaltung verbleibt.

157

Daraus folgt zum einen, dass PPPs grundsätzlich nur dort

Anwendung finden können, wo nicht ohnehin schon eine ausschließlich privatwirtschaftliche Verantwortung besteht.

158

Zum anderen können PPPs nur als alternative Form der

öffentlichen Erfüllung eines zuvor politisch und damit letztlich normativ determinierten Leistungskataloges etabliert werden.159 Eine politische Entscheidung über den Umfang und die Qualität der durch eine PPP zu erbringenden öffentlichen Leistung kann somit nicht umgangen werden.160 Die Forderung nach der Existenz komplexer und schlecht strukturierter Aufgaben führt dazu, nur solche Kooperationsformen als PPPs zu bezeichnen, bei denen im Zentrum die Erfüllung einer Aufgabe steht, deren Ausgestaltung zu Beginn der Partnerschaft nicht vollständig hinsichtlich aller zukünftigen Kosten, Leistungen und Risiken für die beteiligten Akteure umschrieben werden kann. 161 Die Ursachen für eine derartig unstrukturierte Ausgangssituation können beispielsweise in der Art der zu erbringenden Aufgabe, in der Komplexität der Organisation zu ihrer Erfüllung oder in der Unsicherheit über sich verändernde wesentliche Rahmenbedingungen begründet sein. Unwägbarkeiten der individuellen Partner resultieren dabei bereits aus der langfristigen Natur eines PPP-Arrangements, das zwar nicht dauerhaft gültig sein muss, aber häufig auf einen Zeitraum von zwanzig bis dreißig Jahren oder gar unbefristet angelegt wird.162 Die unstrukturierte Ausgangssituation gekoppelt mit der Langfristigkeit der Kooperation führt dazu, dass der daraus bedingte kontinuierliche Abstimmungsbedarf zwischen den Partnern während der Kooperation zu einem wesentlichen

156

Vgl. Budäus (2006b), S. 15; Höftmann (2001), S. 23. Vgl. Reichard (1998), S. 138; Roentgen (2001), S. 105. Vgl. Stober (1994), S. 32. 159 Vgl. Schuppert (1997), S. 124. 160 Vgl. Höftmann (2001), S. 23. 161 Vgl. Wissenschaftsrat (2006), S. 11; Budäus (2006b), S. 15. 162 Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaft (2004), S. 3; Schwintowski/Ortlieb (2006), S. 196; Matuschewski (1996), S. 16; Budäus (2004a), S. 314; Roggencamp (1999), S. 30. 157 158

23

Charakteristikum einer PPP wird. 163 Handelt es sich hingegen um gut strukturierbare Austauschbeziehungen zwischen öffentlichen und privaten Partnern, in denen alle Leistungen, Gegenleistungen und Risiken von vornherein klar vertraglich definiert werden können, wie beispielsweise bei klassischen Beschaffungsvorgängen im Sinne von einfachem Contracting Out oder Outsourcing, fehlt es an der Notwendigkeit eines solchen kontinuierlichen Abstimmungsprozesses und es kann folglich nicht von einer PPP gesprochen werden.164

2.2.1.3 Institutionelle Dimension Eine weitere Dimension zur Differenzierung von PPPs ergibt sich hinsichtlich des Grades der Institutionalisierung der Kooperation der Partner.165 PPPs als von den Beteiligten freiwillig geschaffene Institutionen zur gemeinsamen Realisierung einer Aufgabe können dabei grundsätzlich sowohl auf informellen als auch formellen Vereinbarungen basieren. 166 Im Rahmen der vorliegenden Arbeit werden lediglich Kooperationsvereinbarungen, die, wie in der kommunalen Abfallwirtschaft üblich, auf Basis vertraglich fixierter Regelungen institutionalisiert sind, als PPPs verstanden. 167 Budäus/Grüning/Steenbock sprechen von vertraglich formalisierten PPPs in Abgrenzung zu informellen Vereinbarungen auch von PPPs im engen Sinne bzw. echten PPPs.168 Bei diesen echten PPPs lässt sich in Abhängigkeit ihrer Institutionalisierung darüber hinaus noch zwischen PPPs als Tauschmodell (Projekt-PPPs) und PPPs als Poolmodell (Organisations-PPPs) unterscheiden, die in ihren Strukturen, Zielen und wettbewerblichen Problemfeldern zum Teil erheblich divergieren.169 

Bei einer Projekt-PPP170 kommt es zum Austausch von komplexen Leistungen und Gegenleistungen zwischen den öffentlichen und privaten Akteuren auf Basis eines relationalen Vertrages. Die zu erbringende Leistung besteht in der Regel in der

163

Vgl. Budäus (2006), S. 15. Vgl. Budäus (2003), S. 218; Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (2003), S. 9; Wissenschaftsrat (2006), S. 11. 165 Vgl. Birnstiel (1995), S. 227; Kouwenhoven (1993), S. 120; Sack (2006), S. 53. 166 Vgl. Kirsch (1997), S. 27; Roggencamp (1999), S. 48. 167 Vgl. ähnlich Höftmann (2001), S. 27. 168 Vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997a), S. 18, Höftmann (2001), S. 27. 169 Vgl. Budäus (2004b), S. 15 ff.; Kommission der Europäischen Gemeinschaft (2004), S. 9 ff. Hierzu im Folgenden ausführlich Wissenschaftsrat (2006), S. 12 f.; Budäus (2006b), S. 17 f.; Budäus (2004a), S. 314 f.; Schwintowski/Ortlieb (2006), S. 198 ff. 170 Für einen Überblick über die Verbreitung von Projekt-PPPs vgl. Sack (2006), S. 55 ff. 164

24

Fertigstellung eines bestimmten Projektes und/oder in der Bereitstellung einer sich über einen bestimmten endlichen Zeitraum erstreckenden Dienstleistung. Der kontinuierliche Kooperationsbedarf ergibt sich im Wesentlichen aus der Bewältigung nicht vorhersehbarer Ereignisse, der sich aus der Art der Aufgabe, der Vertragsstruktur und der Anzahl der Akteure ergebenen Komplexität und der Leistungskonkretisierung des vereinbarten Vertragsgegenstandes. 

Bei einer Organisations-PPP171 hingegen werden private und öffentliche Ressourcen zu

einem

Ressourcenpool

in

Form

eines

zumeist

unbefristet

angelegten

gemischtwirtschaftlichen Unternehmens zusammengelegt, um hiermit die dauerhafte Bereitstellung der gemeinsamen Sach- oder Dienstleistung zu gewährleisten. Der Kooperationsbedarf in diesem Kontext ergibt sich insbesondere aus der Notwendigkeit, die Zielsetzung des gemischtwirtschaftlichen Unternehmens, den Einsatz der gemeinsamen Ressourcen, die organisatorische und personelle Zuordnung des Managements, die Strukturierung der multiplen Prinzipal-Agenten-Beziehungen und die Verteilung der erzielten Ergebnisse gemeinsam mit den Kooperationspartnern festzulegen. Ordnet

man

PPPs

in

das

Spannungsfeld

der

grundsätzlich

möglichen

Koordinationsmechanismen Markt, Hierarchie und Netzwerk bzw. Kooperation ein, lässt sich die Teilmenge der PPPs in der nachfolgenden Abbildung auch graphisch anhand der institutionellen Dimension von der Gesamtmenge möglicher Kooperationsformen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren abgrenzen.

171

Für einen Überblick über die Verbreitung von Organisations-PPPs vgl. Reichard (2006), S. 82 ff.

25

Markt

Tauschmodell (ComplexContracting-Out)

Hierachie (öffentl. und private Beteiligung)

Poolmodell (Beteiligung) PPP

PPP

Projekt-PPP

Organisations-PPP

Netzwerk/Kooperation

Abbildung 2: Einordnung von PPPs in die Gesamtmenge möglicher Kooperationsformen in Anlehnung an Budäus (2004a), S. 315.

2.2.2

PPP-Definition

Auf Grundlage der drei diskutierten Dimensionen von Kooperationsformen ergibt sich für die vorliegende Arbeit zusammenfassend die folgende PPP-Definition. PPPs sind längerfristig (projektbezogene) oder auf Dauer (organisationsbezogene) angelegte Kooperationen zwischen öffentlicher Hand und privaten Akteuren, die 

eine öffentliche Aufgabe (normativ bestimmt) erfüllen,



auf Basis vertraglicher Vereinbarungen erfolgen,



einen Fokus auf die Verfolgung komplementärer Ziele und die Realisierung von Synergiepotentialen haben,



prozessorientiert sind, wobei die Identität und Verantwortung für das eigene Handeln aller beteiligten Akteure intakt bleibt,



von Unsicherheit hinsichtlich der zukünftigen Ausgestaltung der Kosten und Leistungen geprägt sind.

26

2.3

Theoretische Grundlagen

Den methodischen Festlegungen der vorliegenden Arbeit entsprechend gilt es zur Beantwortung der Forschungsfragen, empirisch falsifizierbare Erklärungen für die Wettbewerbseffekte von bestehenden PPPs aus den spezifischen Handlungssituationen der typisierten privaten und öffentlichen Akteure unter Zuhilfenahme allgemeingültiger Theorien und Hypothesen logisch zu deduzieren.172 Die Abgrenzung des PPP-Begriffs hat dabei gezeigt, dass PPPs sich als spezifische Kooperationsform im Spannungsfeld der bekannten Koordinationsmechanismen Markt, Hierarchie und Netzwerk bzw. Kooperation befinden.173 Diesem Spannungsfeld entsprechend wird im Folgenden mit den Referenztheorien der Wettbewerbstheorie (Abschnitt 2.3.1), der Neuen Politischen Ökonomie (Abschnitt 2.3.2) und der Neuen

Institutionenökonomik (Abschnitt

2.3.3) ein

umfassendes analytisches

Instrumentarium zur Deduktion der Wettbewerbswirkungen von PPPs hergeleitet.

Markt

Hierachie (öffentl. und private Beteiligung)

Wettbewerbstheorie

Neue Politische Ökonomie

PPP

PPP

Netzwerk/Kooperation Neue Institutionenökonomik

Abbildung 3: Koordinationstriade und theoretischer Bezugsrahmen der Arbeit in Anlehnung an Budäus (2004a), S. 315.

2.3.1

Wettbewerbstheoretische Grundlagen

Eine theoretische Analyse der Wettbewerbswirkungen von PPPs erfordert zunächst eine Präzisierung

des

der

vorliegenden

Untersuchung

zugrundeliegenden

wettbewerbs-

theoretischen Verständnisses, da keine allgemein verbindliche positive Definition von

172 173

Vgl. Budäus/Steenbock/Grüning (1997a), S. 32. Vgl. Budäus (2004a), S. 314 ff.; Budäus/Steenbock/Grüning (1997b), S. 45 ff.

27

Wettbewerb existiert174, und eine solche angesichts des vielschichtigen und ergebnisoffenen Wettbewerbsprozesses auch kaum möglich erscheint.175 Grundsätzlich kann Wettbewerb als das "systembegründende Prinzip der Marktwirtschaft"176 bezeichnet werden, das als zentraler Steuerungs- und Kontrollmechanismus die Koordination der mikroökonomischen Austauschprozesse zwischen den Wirtschaftssubjekten in einer marktwirtschaftlichen Ordnung übernimmt.177 Um allerdings einen ordnungspolitischen Bewertungsmaßstab für die Beurteilung der Wettbewerbswirkungen von PPPs zu erhalten, erscheint es über diese grundsätzliche Klassifizierung hinaus notwendig, ein anzuwendendes wettbewerbstheoretisches Leitbild als in sich konsistenten Zusammenhang von Wettbewerbszielen und zielkonformen Marktprozessen zu präzisieren.178

2.3.1.1 Wettbewerbstheoretische Leitbilder Die Auseinandersetzung um ein geeignetes wettbewerbstheoretisches Leitbild existiert seit den klassischen Nationalökonomen im 18. Jahrhundert und hat sich im 20. Jahrhundert deutlich verschärft. 179 Mit den wettbewerbstheoretischen Leitbildern der Anhänger der Klassischen Nationalökonomie 180 , der neoklassischen Preistheorie 181 , der Ansätze des funktionsfähigen Wettbewerbs 182 , der Chicago School 183 , der Theorie der Contestable Markets 184 und des neuklassischen Konzeptes der Wettbewerbsfreiheit 185 existieren dabei verschiedene, zum Teil widersprüchliche Theorien.

174

Vgl. Oberender/Fleischmann (2004), S. 196, Mantzavinos (1994), S. 13. Vgl. u.a. Schmidt (2005), S. 1; Schulz (2003), S. 2; Herdzina (1999), S. 11. 176 Herdzina (1999), S. 19. 177 Vgl. Cox/Hübener (1981), S. 3 f.; Herdzina (1999), S. 18 ff. 178 Vgl. Schmidt (2005), S. 2; Hohlstein et al. (2003), S. 796. 179 Vgl. Bartling (1980), S. 6. Für eine ausführliche Darstellung der historischen Entwicklung der wettbewerbstheoretischen Leitbilddiskussion vgl. u.a. Mantzavinos (1994); Herdzina (1975). 180 Zu nennen ist hier insbesondere Smith mit seinem 1776 erschienenen Hauptwerk über den Wohlstand der Nationen. Vgl. Smith (1923). 181 Zu nennen sind hier insbesondere die Arbeiten von Cournot, Walras, Edgeworth und später von Knight, Robinson, Chamberlin, Sraffa, Frisch. Für einen Überblick über die preistheoretische Diskussion vgl. Herdzina (1975); McNulty (1967), Tolksdorf (1980). 182 Vgl. detailliert die Ausführungen in Abschnitt 2.3.1.1.1. 183 Zu nennen sind hier insbesondere die Arbeiten von Stigler, Bork, Posner und Demsetz. Für einen Überblick über die Entwicklung der Chicago School vgl. u.a. Schmidt/Rittaler (1986); Kallfass (1980). 184 Vgl. detailliert die Ausführungen in Abschnitt 2.3.1.1.2. 185 Zu nennen sind hier insbesondere die Arbeiten von Hoppmann (1966), (1967), (1968). Für eine ausführliche Kritik des Konzeptes der Wettbewerbsfreiheit vgl. Bartling (1980), S. 49 ff., Tolksdorf (1969). 175

28

Weitestgehende Einigkeit besteht lediglich im Hinblick auf die Ziele bzw. Funktionen von Wettbewerb, wobei drei ökonomische Funktionen und eine gesellschaftspolitische Funktion unterschieden werden können186: 

Wettbewerb lenkt als Verfahren zur Entdeckung von Knappheiten durch Preise die knappen Produktionsfaktoren in die volkswirtschaftlich sinnvollste, das heißt den Nachfragerpräferenzen entsprechende Verwendung und führt damit zu größtmöglicher allokativer Effizienz (Allokationsfunktion).187



Wettbewerb motiviert über ökonomische Anreize die Wirtschaftssubjekte zu besonderen wirtschaftlichen Leistungen und Verhaltensweisen und erfüllt damit eine dynamische Fortschrittsfunktion, die neben der Realisierung von technischem Fortschritt auch zur permanenten Steigerung der produktiven Effizienz beiträgt. 188



Wettbewerb führt zu einer leistungsgerechten Primärverteilung der Einkommen auf die einzelnen Produktionsfaktoren nach Maßgabe der Leistungsbewertung durch den Markt und erfüllt damit eine Verteilungsfunktion.189



Wettbewerb erfüllt eine gesellschaftspolitische Freiheitsfunktion.190 Zum einen schafft Wettbewerb Alternativen und ist somit Voraussetzung für die Inanspruchnahme der individuellen Freiheitsrechte.191 Zum anderen kann Wettbewerb als "Entmachtungsinstrument"192 einzelner Akteure mit wirtschaftlicher Macht bezeichnet werden und ist somit Voraussetzung für die Erhaltung einer freiheitlichen Gesellschaftsordnung.193

Im Unterschied zur Übereinstimmung bei den Wettbewerbszielen besteht in der wettbewerbstheoretischen Literatur kein Konsens im Hinblick auf eine ökonomische Theorie über den Ablauf, die Einflussfaktoren und die Ergebnisse von Marktprozessen sowie über die

186

Vgl. Schmidt (2005), S. 28. Vgl. u.a. Herdzina (1999), S. 23; Hoppmann (1970), S. 411; Knieps (2005), S. 5. Vgl. Oberender/Fleischmann (2004), S. 195; Clark (1975), S. 271; Hoppmann (1970), S. 414. 189 Vgl. Cox/Hübener (1981), S. 4; Christmann (2004), S. 4. 190 Die Freiheitsfunktion hat eine besondere Stellung unter den Wettbewerbszielen, weil Freiheit sowohl eine Voraussetzung für wirksamen Wettbewerb als auch ein angestrebtes Ergebnis wirksamen Wettbewerbs ist. Vgl. Zohlnhöfer (1968), S. 6 ff. 191 Vgl. Christmann (2004), S. 4. 192 Böhm (1961), S. 22. 193 Vgl. Cox/Hübener (1981), S. 4 f.; Böhm (1961), S. 22 ff.; Herdzina (1999), S. 12 ff. 187 188

29

Möglichkeiten zur Entschärfung von Zielkonflikten. 194 Um eine konsistente theoretische Referenzbasis zur Beurteilung der Wettbewerbswirkungen von PPPs im kommunalen Abfallbereich zu erhalten, stützt sich die vorliegende Arbeit daher in Anlehnung an die maßgeblich in § 19 des deutschen Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) kodifizierte Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen auf die Ansätze des funktionsfähigen Wettbewerbs partiell ergänzt um die Theorie der Contestable Markets.195 Diese beiden wettbewerbstheoretischen Auffassungen werden im Folgenden kurz dargestellt, bevor das dieser Arbeit zugrundeliegende Leitbild zusammenfassend präzisiert wird.

2.3.1.1.1 Funktionsfähiger Wettbewerb Ausgangspunkt der Ansätze des funktionsfähigen Wettbewerbs ist die Erkenntnis von John Clark aus dem Jahr 1939: "[P]erfect competition does not and cannot exist and has presumably never existed."196 Im Unterschied zu den Preistheoretikern postuliert Clark, dass es wettbewerbspolitisch verfehlt sei, zu versuchen, durch eine Verminderung der wettbewerblichen Unvollkommenheiten eine Annäherung an den Idealzustand des vollkommenen Wettbewerbs zu erreichen. 197 Vielmehr könnten sich die in der Realität auftretenden Unvollkommenheiten des Wettbewerbs gegenseitig derartig kompensieren, dass dennoch ein im Sinne der Wohlfahrtsoptimierung wirksamer Wettbewerb gewährleistet sei.198 Einen

solchen

funktionsfähigen

Wettbewerb

bezeichnet

Wettbewerb,

worauf

Clark

als

basierend

"workable sich

competition" die

bzw.

umfangreichen

wettbewerbstheoretischen Konzepte der "Workability-Literatur" entwickeln, die häufig auch unter dem Begriff der Harvard School subsumiert werden.199

194

Vgl. Bögelein (1990), S. 23; Hohlstein et al. (2003), S. 796 f. Mantzavinos spricht in diesem Zusammenhang sogar von "uneinheitlichem Theorienpluralismus". Mantzavinos (1994), S. 13 f. Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 4 f. 196 Clark (1940), S. 241. 197 Vgl. Poeche (1970), S. 12 f.; Cox/Hübener (1981), S. 14. Die preistheoretischen Bedingungen für vollkommenen Wettbewerb werden zunächst 1921 von Knight (1985), S. 51 ff. vollständig formuliert, bevor 1933 Robinson (1969), S. 18 ff. und Chamberlin (1958), S. 7 ff., sowie 1939 Eucken (1989), S. 91 ff. entsprechende Bedingungskataloge aufstellen. Eine übersichtliche Gegenüberstellung der Bedingungen vollständigen Wettbewerbs findet sich bei Bartling (1980), S. 13. 198 Vgl. Clark (1940), S. 242 f. 199 Vgl. Mantzavinos (1994), S. 29 f. Für einen Überblick der Entwicklung der Workability-Konzepte vgl. insbesondere Poeche (1970) und Sosnick (1958). In den USA wird Clarks Ansatz insbesondere durch die Arbeiten von Bain (1968) und Scherer (1980) zur Theorie der Industrial Organization weiterentwickelt. Im deutschsprachigen Raum ist insbesondere Kantzenbach (1967) mit seinem Konzept der optimalen Wettbewerbsintensität zu nennen. 195

30

Gemein ist diesen wettbewerbstheoretischen Ansätzen in der Regel die Annahme, dem Marktprozess liege eine Kausalbeziehung von der Marktstruktur zum Marktverhalten der Wirtschaftssubjekte und vom Marktverhalten zum Marktergebnis zugrunde. 200 Inspiriert durch den Schumpeterschen Pionierunternehmer dynamische

Folge

nie

abgeschlossener

201

beschreibt Clark Wettbewerb als

Vorstoß-

und

Verfolgungsphasen

der

Marktteilnehmer. 202 Folglich werden auch Marktunvollkommenheiten wie Marktmachtpositionen, die sich durch innovatives Vorstoßen einzelner Unternehmer ergeben, wegen ihrer Förderung des wirtschaftlichen Fortschritts nicht nur für vertretbar, sondern sogar für erwünscht gehalten, solange der Wettbewerbsmechanismus insoweit wirksam bleibt, als derartige Machtpositionen durch Gegenreaktionen nachfolgender Wettbewerber bedroht bleiben.203 Zentrale Fragestellung der Workable-Competition-Konzepte ist es, die wettbewerbspolitisch erwünschten von den unerwünschten Unvollkommenheiten zu unterscheiden, um damit zu Beurteilungsmaßstäben für die Funktionsfähigkeit realer Wettbewerbssituationen zu gelangen.204 Hierzu wurden eine Vielzahl von Kriterien in den Hauptkategorien Marktstruktur, Marktverhalten und Marktergebnis entwickelt, die über Markttests abprüfbar zur Beurteilung der Funktionsfähigkeit der realen Wettbewerbssituation herangezogen werden können.205 Der stark normative Charakter dieser Funktionsfähigkeitskriterien verhindert dabei nicht, dass die Workability-Konzepte die Forderung nach einer detaillierten Einzelfallbeurteilung der jeweiligen Wettbewerbssituation beinhalten.206

200

Vgl. Herdzina (1999), S. 106 f.; Bartling (1980), S. 20 f. Vgl. Schumpeter (2005). Vgl. Clark (1954), S. 326 f. 203 Vgl. Bartling (1980), S. 20; Schmidt (2005), S. 10 f. 204 Vgl. Schmidt (2005), S. 11; Sosnick (1958), S. 425 ff. 205 Vgl. Mantzavinos (1994), S. 29 ff.; Herdzina (1999), S. 106 f. Für einen guten Literaturüberblick über die zahlreichen Arbeiten zu den Funktionsfähigkeitskriterien und ihren Wirkungszusammenhängen vgl. Poeche (1970), S. 14 ff. 206 Vgl. Herdzina (1999), S. 108. 201 202

31

Marktstruktur

Marktverhalten

Marktergebnis

> Zahl, Größe, Marktanteil der Wirtschaftseinheiten

> Art des Einsatzes der Aktionsparameter

> Güter-/Dienstleistungspreise

> Marktschranken

> Rivalitätsneigung

> Marktphasen

> Risikoneigung

> Güter-/Dienstleistungsqualitäten

> Markttransparenz > Wertschöpfungsketten

> Langfristige und kurzfristige Gewinnüberlegungen

> Güter-/Dienstleistungsverfügbarkeiten

> Produktionsfunktionen

> u.a.

> Marktversorgung

> Art der Produkte > Preis- und Einkommenselastizitäten > u.a.

> Verbrauchernutzen > Technischer Fortschritt > Produktionskosten > Einkommensverteilung > u.a.

Abbildung 4: Auswahl von Funktionsfähigkeitskriterien in Anlehnung an Sosnick (1958), S. 416 ff. und Bartling (1980), S. 21.

Trotz der umfangreichen Forschungsarbeiten zu Funktionsfähigkeitskriterien lässt sich aufgrund der mangelnden Einigkeit, welchem Kriterium oder welcher Merkmalsgruppe Priorität einzuräumen ist, in welchem Wirkungsverhältnis sie zueinander stehen und welche Ausprägung sie jeweils annehmen müssen, kein allgemeingültiger Bewertungsmaßstab für die Funktionsfähigkeit von Wettbewerb ableiten. 207 Vielmehr bedarf es für die Diagnose von Wettbewerbsbeschränkungen im konkreten Einzelfall jeweils a priori festgelegter Referenzkriterien, was den Konzepten des funktionsfähigen Wettbewerbs angesichts eines offenen und dynamischen Wettbewerbsprozesses den Vorwurf mangelnder Objektivität und eines inadäquaten Bewertungsdeterminismus einbringt.208

2.3.1.1.2 Theorie der Contestable Markets Die Vertreter 209 der Theorie der Contestable Markets gehen davon aus, dass Wettbewerb unabhängig von der tatsächlich vorliegenden Marktstruktur immer dann zu maximaler produktiver und allokativer Effizienz führt, wenn der betrachtete Markt "perfectly contestable"210 ist.211

207

Vgl. Poeche (1970), S. 19; Bartling (1980), S. 22. Vgl. Herdzina (1999), S. 112 f.; Sosnick (1958), S. 411. Zu nennen sind hier insbesondere Baumol, Panzar und Willig mit ihrem Standardwerk aus dem Jahr 1982. Vgl. Baumol/Panzar/Willig (1982). 210 Baumol (1982), S. 4. 211 Vgl. Schönefuß (2005), S. 59 f. 208 209

32

Angreifbare bzw. bestreitbare Märkte werden dabei folgendermaßen definiert: "A contestable market is one in which entry is absolutely free, and exit is absolutely costless."212. Unter der Prämisse eines freien und kostenlosen Marktein- und Marktaustrittes entsteht eine Art "Alsob-Konkurrenz" für die etablierten Firmen durch die potentiellen Wettbewerber, die im Falle überhöhter Marktpreise oder ineffizienter Produktion jederzeit bereit und in der Lage sind, durch einen Markteintritt die Übergewinnmöglichkeiten zu vereinnahmen und den Markt dann wieder zu verlassen (Hit-and-run-Methode).

213

Die Möglichkeit einer jederzeit

eintrittsbereiten potentiellen Konkurrenz führt in solch angreifbaren Märkten zu Gleichgewichtssituationen, in denen auch bei oligopolistischer und monopolistischer Marktstruktur die Konsumentenwohlfahrt maximiert wird. 214 Von einem Wettbewerbsversagen im Sinne der Theorie der Contestable Marktes kann folglich erst dann gesprochen werden, wenn aufgrund der Existenz hoher Markteintritts- und Marktaustrittsbarrieren neben dem tatsächlichen auch der potentielle Wettbewerb beeinträchtigt ist.215

2.3.1.1.3 Wettbewerbstheoretisches Leitbild der vorliegenden Arbeit Ausgangspunkt des wettbewerbstheoretischen Leitbildes der vorliegenden Arbeit ist die Clark'sche Erkenntnis, dass ein vollkommener Wettbewerb im Sinne der neoklassischen Preistheorie in der Realität nicht existiert.216 Ziel staatlicher Wettbewerbspolitik muss es vor diesem Hintergrund sein, einen funktionsfähigen Wettbewerb im Sinne der Maximierung der ökonomischen Wettbewerbsziele zu gewährleisten. Die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs lässt sich dabei nur anhand einer Gesamtbetrachtung aller relevanten Umstände des zu untersuchenden Einzelmarktes beurteilen.217 Wettbewerb wird dabei als ein dynamischer und komplexer Handlungsprozess betrachtet, dem

eine

Kausalbeziehung

von

der

Marktstruktur

zum

Wirtschaftssubjekte und von dort zum Marktergebnis zugrunde liegt.

Marktverhalten 218

der

Die Marktstruktur

determiniert dabei nicht gänzlich das Verhalten der Marktteilnehmer, sondern bestimmt den

212

Baumol (1982), S. 3. Vgl. Mantzavinos (1994), S. 57; Baumol (1986), S. 4. Vgl. Kruse (1989), S. 14 f.; Fehl (1985), S. 31 f. 215 Vgl. Schönefuß (2005), S. 59; Baumol (1982), S. 14. 216 Vgl. Clark (1940), S. 241. 217 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 4, Herdzina (1999), S. 82. 218 Vgl. Bartling (1980), S. 20 ff.; Mantzavinos (1999), S. 23 ff. 213 214

33

Rahmen für das individuelle Verhalten der einzelnen Wirtschaftssubjekte, das innerhalb dieser Arbeit auf alle ihnen zur Verfügung stehenden Aktionsparameter ausgedehnt wird.219 Temporäre Marktmachtpositionen einzelner Marktteilnehmer werden dabei sehr wohl geduldet, solange der Wettbewerbsmechanismus grundsätzlich funktionsfähig bleibt. 220 Besondere Bedeutung bei der Beurteilung der Funktionsfähigkeit kommt neben dem tatsächlichen dabei vor allem dem potentiellen Wettbewerb und damit der Analyse der Markteintritts- und Marktaustrittsbarrieren zu. 221 Die Bewertung der Funktionsfähigkeit erfolgt im Folgenden über Markttests, die vorab definierte Merkmale in den Bereichen Marktstruktur und Marktverhalten überprüfen. Marktergebnistests werden im Rahmen dieser Arbeit für die Diagnose der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbes insofern nicht durchgeführt, als die Festlegung der Ausprägungen der Ergebniskriterien, die auf funktionsfähigen Wettbewerb hinweisen, aufgrund der Komplexität des Wettbewerbsprozesses vorab nicht eindeutig möglich erscheint.222 Dem Vorwurf eines inadäquaten Bewertungsdeterminismus und eines hohen Maßes an Subjektivität aufgrund vorab definierter individueller Referenzkriterien in den Bereichen Marktstruktur und Marktverhalten wird dadurch begegnet, dass diese nicht als starre Klasseneinteilung mit kategorisch einzuhaltenden Einzelausprägungen betrachtet, sondern im konkreten Einzelfall in ihrer Gesamtheit und in ihren interdependenten Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs abgewogen werden.

223

Ferner entspricht dieses

Vorgehen gängiger deutscher Kartellrechtspraxis und erlaubt somit eine de lege lata Diskussion der Wettbewerbswirkungen von PPPs in Anlehnung an § 19 GWB.

2.3.1.2 Wettbewerbsbeschränkungen Als

begrifflicher

Gegenpol

zum

funktionsfähigen

Wettbewerb

im

Sinne

des

wettbewerbstheoretischen Leitbildes dieser Arbeit wird das Vorliegen von Wettbewerbsbeschränkungen bzw. Monopolisierungseffekten bezeichnet, die es durch staatliche

219

Vgl. Oberender/Väth (1989), S. 18. Schmidt (2005), S. 10 f. Vgl. Schönefuß (2005), S. 59 ff.; Mantzavinos (1999), S. 56 ff. 222 Vgl. Herdzina (1999), S. 83 ff.; Clapham (1981), S. 132. 223 Vgl. Oberender/Väth (1989), S. 24; Attorney General's National Committee (1970), S. 262 f.; Sosnick (1958), S. 412 ff. 220 221

34

Wettbewerbspolitik zu verhindern bzw. zu beheben gilt, um Ineffizienzen im Sinne der Verfehlung der ökonomischen Wettbewerbsziele zu vermeiden.224 Unter

Wettbewerbsbeschränkungen

werden

dabei

allgemein

Einschränkungen

der

wettbewerbsrelevanten Handlungs- und Entschließungsfreiheit von Marktteilnehmern verstanden, insbesondere von aktuellen und potentiellen Konkurrenten in ihren Vorstoß- und Verfolgungsbemühungen.225 Ursächlich für die Entstehung von Wettbewerbsbeschränkungen ist dabei stets das Vorhandensein von Marktmacht. 226 "Wer über wirtschaftliche Macht verfügt, ist in der Lage, die Handlungsfähigkeit anderer Wirtschafter auszunutzen und gegebenenfalls sogar die Willensentscheidung anderer Wirtschafter im eigenen Interesse zu beeinflussen."227 Das deutsche Wettbewerbsrecht spricht in diesem Zusammenhang synonym von der Existenz einer marktbeherrschenden Stellung als Ursache für Wettbewerbsbeschränkungen, deren missbräuchliche Ausnutzung nach § 19 Abs. 1 GWB untersagt ist.228 Dem wettbewerbstheoretischen Verständnis dieser Arbeit entsprechend ist die Frage, inwieweit es zu einer Einschränkung des funktionsfähigen Wettbewerbs kommt, weniger vom Umfang der Marktbeherrschung einer Wirtschaftseinheit und damit dem Ausmaß der Einschränkung der Handlungs- und Entschließungsfreiheit anderer Marktteilnehmer abhängig, als vielmehr von den Ursachen, die diese marktbeherrschende Stellung entstehen ließen.

224

Vgl. Herdzina (1999), S. 82. Vgl. Schmidt (2005), S. 121; Herdzina (1999), S. 83 f. Vgl. Arndt (1981), S. 73; Knieps (2005), S. 6. 227 Arndt (1981), S. 51. 228 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 5 ff. Wettbewerbsbeschränkungen, die aufgrund von durch Kartellabsprachen verursachter Marktmacht entstehen, spielen für die Bewertung der Wettbewerbswirkungen von PPPs im Rahmen dieser Arbeit keine Rolle. 225 226

35

Einschränkungen der Handlungs- und Entschließungsfreiheit von Marktteilnehmern

Nicht korrigierbare, natürliche

Korrigierbare, künstliche

Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche Nicht willkürliche

Willkürliche

Marktleistungsbedingte

Nicht marktleistungsbedingte = unangemessene Monopolisierungseffekte im Sinne dieser Arbeit

Abbildung 5: Ursachen für die Beschränkung der Handlungs- und Entschließungsfreiheit von Marktteilnehmern in Anlehnung an Herdzina (1999), S. 85.

So sind temporäre Marktmachtstellungen infolge überlegener Marktleistungen einzelner Wirtschaftseinheiten zwar willkürliche, da durch bewusste Maßnahmen dieser Akteure herbeigeführte sowie prinzipiell korrigierbare und damit künstliche Einschränkungen der Handlungsfreiheit anderer Marktteilnehmer, aber dennoch keine Abweichungen vom funktionsfähigen Wettbewerb. 229 Derartige marktleistungsbedingte Machtpositionen sind vielmehr

notwendige

Voraussetzung

funktionsfähiger Wettbewerbsprozesse.

und 230

damit

unvermeidbare

Begleiterscheinung

Wettbewerbspolitisch problematisch werden

Einschränkungen der Handlungs- und Entschließungsfreiheit von Marktteilnehmern erst dann, wenn sie insofern unangemessen sind, als die sie verursachende marktbeherrschende Stellung durch nicht marktleistungsbedingte Aktivitäten von Marktteilnehmern oder staatlichen Institutionen entsteht oder verstetigt wird.

231

Unter Monopolisierungseffekten bzw.

Wettbewerbsbeschränkungen werden im Folgenden derartige unangemessene, da willkürliche und nicht marktleistungsbedingte Einschränkungen der Handlungs- und Entschließungsfreiheit anderer Marktteilnehmer verstanden. Von diesen Wettbewerbsbeschränkungen zu trennen sind darüber hinaus die sog. wettbewerbspolitischen Ausnahmebereiche, in denen der Wettbewerb aufgrund natürlicher

229 230

36

Vgl. Herdzina (1999), S. 85 f. Vgl. Bartling (1980), S. 46; Schmidt (2005), S. 10 f.

und nicht korrigierbarer Strukturen als Kontroll- und Steuerungsmechanismus durch andere Mechanismen ersetzt oder zumindest ergänzt werden muss, um die ökonomischen Wettbewerbsziele zu maximieren.232

2.3.1.3 Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche Unter wettbewerbspolitischen Ausnahmebereichen werden Märkte oder Branchen verstanden, in denen der Marktmechanismus aufgrund von Marktversagen seine Koordinationsleistung nicht erbringen kann bzw. sich wettbewerbliche Prozesse erst gar nicht entfalten können.233 Das Vorliegen ungünstiger ökonomischer Ergebnisse in einem Markt allein ist dabei für die Klassifizierung als wettbewerbspolitischer Ausnahmebereich unzureichend, öffnet eine solche Definition doch die Möglichkeit zur willkürlichen Festlegung politisch erwünschter Ausnahmebereiche.234 Ökonomisches Marktversagen ist nur dann zu konstatieren, wenn sich in einzelnen Wirtschaftsbereichen aufgrund natürlicher und nicht korrigierbarer Strukturen wettbewerbliche Prozesse nicht entfalten können und folglich schlechte ökonomische Ergebnisse erzielt werden. 235 Als wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche gelten in der Literatur Märkte, in denen es aufgrund sog. öffentlicher Güter, externer Effekte oder natürlicher Monopole zu Marktversagen in obigem Sinne kommt.236 Die wettbewerbliche Bereitstellung öffentlicher oder Kollektivgüter scheitert insbesondere daran, dass zahlungsunwillige Konsumenten nicht zu vertretbaren Kosten vom Konsum eines solchen Gutes ausgeschlossen werden können.237 Neben dieser Nichtausschließbarkeit sind öffentliche Güter durch die Eigenschaft der Nichtrivalität im Konsum gekennzeichnet. Darunter ist zu verstehen, dass mehrere Individuen ein öffentliches Gut gleichzeitig konsumieren können, ohne sich dabei wesentlich in ihrem individuellen Konsumnutzen zu beeinträchtigen. 238 Durch diese beiden Eigenschaften entstehen Anreize für Wirtschaftssubjekte, ein öffentliches Gut zu konsumieren, ohne einen dem individuellen Nutzen

231

Vgl. Bartling (1980), S. 20; Herdzina (1999), S. 84 ff.; Arndt (1981), S. 51. Vgl. Hoppmann (1973), S. 165 ff.; Schmidt (2005), S. 35. Vgl. Schönefuß (2005), S. 50; Cox/Hübener (1981), S. 37. Für einen guten Überblick über die Begründung und Identifizierung von wettbewerbspolitischen Ausnahmebereichen vgl. Bartling (1983); Eickhof (1986). 234 Vgl. Gröner (1981), S. 423 f. 235 Vgl. Eickhof (1986), S. 471 f. 236 Vgl. Schmidt (2005), S. 36; Schönefuß (2005), S. 50 ff. 237 Vgl. Ostrom/Ostrom (1977), S. 12 f.; Oberender/Rudolf (2005), S. 322 f. 238 Vgl. Olson (1998), S. 13 f.; Thiemeyer (1984), S. 75. 232 233

37

entsprechenden Preis zur Finanzierung des Kollektivgutes zu entrichten.239 Diese Möglichkeit des sog. Trittbrettfahrens verhindert die privatwirtschaftliche Bereitstellung von noch zu errichtenden öffentlichen Gütern.

240

Hieraus erwächst für den Staat potentiell die

Notwendigkeit, bei der Bereitstellung eine aktive Rolle zu übernehmen.241 Ein weiteres Phänomen, das den Marktmechanismus einschränkt, ist die Existenz externer Effekte. Diese liegen dann vor, wenn ein Wirtschaftssubjekt durch den Konsum oder die Produktion eines Gutes Wirkungen auf wenigstens ein anderes Wirtschaftssubjekt erzeugt, für die letzteres, wenn die Wirkungen vorteilhaft sind, nichts bezahlen muss, oder wenn sie nachteilig sind, nicht entschädigt werden kann.242 Begünstigungen werden als positive externe Effekte, Benachteiligungen als negative externe Effekte bezeichnet. 243 Ein klassisches Beispiel für negative externe Effekte ist beispielsweise die Umweltverschmutzung, die durch eine wirtschaftliche Aktivität entsteht. Bei rein marktmäßiger Allokation der Ressourcen würden bei Vorliegen externer Effekte die entstehenden Preise falsche Anreize setzen, da nicht alle mit der Markttransaktion verbundenen Kosten und Erträge von den Wirtschaftssubjekten bei ihren Entscheidungen berücksichtigt werden.244 Für den Staat wird vor diesem Hintergrund die Aufgabe abgeleitet, insbesondere über Steuern, Subventionen und eine Neuverteilung der Verfügungsrechte zu einer Internalisierung der Kosten und Erträge bei den beteiligten Wirtschaftssubjekten und damit zu einer optimalen Ressourcenallokation beizutragen.245 Der wettbewerbspolitische Ausnahmebereich des natürlichen Monopols liegt immer dann vor, wenn ein einziges Unternehmen aufgrund der Subadditivität seiner Kostenfunktion in der Lage ist, den relevanten Markt kostengünstiger zu versorgen, als dies jeder anderen Kombination mehrerer Unternehmen möglich wäre.246 In einem wettbewerblich organisierten Markt würde sich dauerhaft folglich nur ein einzelnes Unternehmen durchsetzen und dadurch monopolistische Verhaltensspielräume erhalten. 247 Die produktionstheoretische Ursache für

239

Vgl. Schmidt (2005), S. 38 f. Vgl. Oberender/Rudolf (2005), S. 324; Pommerehne/Schneider (1980), S. 186 ff.; Schönefuß (2005), S. 51. Vgl. Schönefuß (2005), S.51. 242 Vgl. Oberender/Rudolf (2005), S. 322; Schmidt (2005), S. 37. 243 Vgl. Schönefuß (2005), S. 53. 244 Vgl. Schmidt (2005), S. 37. 245 Vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2005), S. 109 ff.; Christmann (2004), S. 5; Oberender/Rudolf (2005), S. 322. 246 Vgl. Baumol/Panzar/Willig (1982), S. 17; Train (1991), S. 12; Spelthahn (1994), S. 46. Für eine ausführliche Definition natürlicher Monopole vgl. Windisch (1987), 41 ff. 247 Vgl. Schmidt (2005), S. 36; Spelthahn (1994), S. 45. 240 241

38

die Subadditivität einer Kostenfunktion ist in der Existenz von Größen- und Verbundvorteilen (economies of scale and scope) und in Fixkostendegressionseffekten zu sehen. 248 In der Mehrzahl der praktisch relevanten Fälle konkretisieren sich diese Größenvorteile dabei in sinkenden Durchschnittskosten der Produktion.249 Als klassische natürliche Monopole gelten daher leitungsgebundene Unternehmen wie die Energie- und Wasserversorger oder die Bahn. Ein wettbewerbspolitischer Handlungsbedarf zur Vermeidung allokativer und technischer Ineffizienzen aufgrund von Marktversagen entsteht bei Vorliegen natürlicher Monopole allerdings erst dann, wenn neben dem tatsächlichen auch der potentielle Wettbewerb zum Erliegen kommt. 250 Erst wenn neben der Subadditivität der Kostenfunktion das natürliche Monopol aufgrund hoher Markteintrittsbarrieren nicht bestreitbar ist, erscheint eine staatliche Regulierung erforderlich.251 Für die staatliche Regulierung eines nicht bestreitbaren natürlichen Monopols bietet sich dabei neben einer grundsätzlich möglichen Rentabilitäts- und Kostenregulierung252 und der staatlichen Eigenbereitstellung253 unter ökonomischen Effizienzgesichtspunkten insbesondere die Etablierung eines Wettbewerbs um den Markt, anstelle des nicht funktionsfähigen Wettbewerbs im Markt an.254 Das Konzept des Wettbewerbs um den Markt sieht dabei vor, dass die potentiellen Anbieter in einem Ausschreibungsverfahren um das zeitlich befristete Recht konkurrieren, den natürlichen Monopolmarkt mit einer zuvor inhaltlich spezifizierten Leistung bedienen zu dürfen.255 Je nach Verfahren erhält der Anbieter den Zuschlag, der das höchste Angebot im Sinne des Preis-Leistungs-Verhältnisses für das Monopolrecht unterbreitet.256 Die zeitliche Befristung übt insofern eine disziplinierende Wirkung auf den temporären Monopolisten aus, als er sich nach Ablauf der Vertragslaufzeit im Rahmen der Folgeausschreibung erneut der Konkurrenz stellen muss und folglich einen Anreiz zu effizienter und innovativer Leistungserstellung hat.257

248

Vgl. Schönefuß (2005), S. 54 f.; Windisch (1987), S. 43 f. Vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2005), S. 180. Vgl. Schönefuß (2005), S. 59; Christmann (2004), S. 10. 251 Vgl. Baumol/Panzar/Willig (1982), S. 290 ff.; Spelthahn (1994), S. 55 ff.; Rutkowsky (1998), S. 377. 252 Vgl. ausführlich Schönefuß (2005), S. 176 ff.; Kruse (1985), S. 222 ff. 253 Vgl. Friedmann (1962), S. 128; Christmann (2004), S. 17 f. 254 Vgl. Demsetz (1968), S. 55 ff.; Stigler (1968), S. 19; Windisch (1987), S. 56 ff.; Savas (2000), S. 248 f. 255 Vgl. Christmann (2004), S. 17.; Schmidt (2005), S. 37. 256 Vgl. Michaelis (2001), S. 39. 257 Vgl. Windisch (1987), S. 105. 249 250

39

2.3.1.4 Diagnose von Wettbewerbsbeschränkungen Nach der Festlegung von Wettbewerbsbeschränkungen als unangemessenen Einschränkungen der Handlungs- und Entschließungsfreiheit von Marktteilnehmern, die ihre Ursache in der Existenz marktbeherrschender Stellungen von Wirtschaftssubjekten haben, gilt es zur Diagnose der Wettbewerbswirkungen von PPPs nun, Kriterien für den Nachweis marktbeherrschender Stellungen zu definieren, die im Anschluss für bestehende PPPs im Bereich der kommunalen Abfallwirtschaft überprüft werden können.258 Marktbeherrschung wird dabei in Anlehnung an § 19 Abs. 2 GWB als durch Marktstruktur(§ 19 Abs. 2 Nr. 2) oder Marktverhaltenskriterien (§ 19 Abs. 2 Nr. 1) gekennzeichnete Eigenschaft eines oder mehrerer Unternehmen als Anbieter oder Nachfrager einer bestimmten Art von Waren oder Dienstleistungen verstanden. 259 Die Diagnose von Wettbewerbsbeschränkungen erfordert nach § 19 Abs. 2 GWB folglich gedanklich ein dreistufiges Vorgehen, in dem zunächst die zu untersuchenden Einzelmärkte abgegrenzt werden und im Anschluss beurteilt wird, ob auf diesen relevanten Märkten die strukturellen und darauf aufbauend die verhaltensorientierten Marktbeherrschungskriterien erfüllt sind.

260

Als

Bewertungsmaßstab zur Unterscheidung zwischen wettbewerblichen und wettbewerbsbeschränkenden Strukturen und Verhaltensweisen werden dem wettbewerbstheoretischen Leitbild entsprechend jeweils die nicht marktleistungsbedingte Art der Entstehung und die Nachhaltigkeit der Einschränkung der Handlungsfreiheit der anderen Marktteilnehmer herangezogen. 261 Dabei ist es für das Vorliegen einer marktbeherrschenden Stellung bereits ausreichend, wenn es aufgrund rein marktstruktureller Merkmale zu einer nachhaltigen Einschränkung der Handlungs- und Entschließungsfreiheit der anderen Marktteilnehmer und damit zu einem nicht hinreichend kontrollierten Verhaltenspielraum des marktbeherrschenden Akteurs kommt.262

2.3.1.4.1 Abgrenzung des relevanten Marktes Die für die wettbewerbspolitische Analyse notwendige Abgrenzung der relevanten Märkte ist nicht nur für die maßgebliche Art von Waren oder Dienstleistungen (sachlich relevanter

258

Vgl. Herdzina (1999), S. 47; Bundeskartellamt (2005), S. 9 ff. Vgl. Markert (1981), S. 304; Bartling (1980), S. 147; Schmidt (2005), S. 81. Vgl. Markert (1981), S. 304. 261 Vgl. Herdzina (1999), S. 87. 262 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 7; Bundesgerichtshof (1976), S. 784. 259 260

40

Markt) erforderlich, sondern auch in räumlicher Hinsicht (räumlich relevanter Markt).263 Falls die Voraussetzungen für die sachliche und räumliche Marktabgrenzung im Zeitablauf variieren, ist darüber hinaus eine Festlegung des zu analysierenden Zeitraums (zeitlich relevanter Markt) erforderlich.264 Ziel der Abgrenzung eines relevanten Marktes ist es, die Grenzen des Marktes so festzulegen, dass zwischen den Marktteilnehmern ein hoher Grad wettbewerblicher Interdependenzen besteht, während von den nicht zum Markt gehörenden Anbietern und Nachfragern keine oder zu vernachlässigende Einflüsse auf das wettbewerbliche Verhalten innerhalb des relevanten Marktes ausgehen.265 Ein allgemeingültiges Konzept der sachlichen Marktabgrenzung und damit eine einzelne anerkannte Definition des sachlich relevanten Marktes existiert in der wettbewerbspolitischen Literatur nicht.266 Der sachlich relevante Markt ist vielmehr ein normatives Urteil, das vom Zweck der Marktabgrenzung im konkreten Einzelfall abhängig ist.267 In der internationalen wettbewerbspolitischen und kartellrechtlichen Praxis hat sich dabei für die sachliche Marktabgrenzung weitestgehend das auf Helmut Arndt

268

und Lawrence Abbott

269

zurückgehende Bedarfsmarktkonzept durchgesetzt, nach dem alle Güter und Dienstleistungen demselben Markt angehören, wenn sie geeignet sind, den gleichen gesellschaftlichen Bedarf zu befriedigen.270 Für die Zuordnung zu einem sachlichen Markt kommt es demnach auf die Austauschbarkeit der Waren oder Dienstleistungen aus Sicht der Marktgegenseite an.271 Ein sachlich relevanter Markt umfasst folglich "alle Waren, die sich nach ihren Eigenschaften, ihrem wirtschaftlichen Verwendungszweck und der Preislage so nahe stehen, dass der verständige Verbraucher sie als für die Deckung eines bestimmten Bedarfs geeignet in berechtigter Weise miteinander vergleicht und als gegeneinander austauschbar ansieht." 272 Das Bedarfsmarktkonzept kann entsprechend der sog. Spiegelbildtheorie sowohl für Angebots- wie Nachfragemärkte zur sachlichen Marktabgrenzung angewendet werden.273

263

Vgl. Markert (1981), S. 304 f.; Schmidt (1965), S. 453 f.; Clapham/Holthoff-Frank (1989), S. 494. Vgl. Markert (1981), S. 305; Schmidt (2005), S. 55; Ruppelt (2006), S. 403 f. Vgl. Bartling (1980), S. 92; Schmidt (2005), S. 49. 266 Für eine überblicksartige Zusammenstellung der verschiedenen Ansätze der sachlichen Marktabgrenzung vgl. u.a. Schmidt (2005), S. 49 ff.; Bartling (1980), S. 93 ff. 267 Vgl. Oberender (1975), S. 578. 268 Vgl. Arndt (1958). 269 Vgl. Abbott (1958). 270 Vgl. Oberender (1975), S. 576; Bartling (1980), S. 96; Schmidt (2005), S. 50. 271 Vgl. Arndt (1958), S. 224; Markert (1981), S. 305. 272 Bundeskartellamt (2006a), S. 14. 273 Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 14; Bechtold (1994), S. 69. 264 265

41

Zur Erfassung besonderer regionaler oder lokaler Märkte innerhalb des sachlich relevanten Marktes bedarf es einer räumlichen Marktabgrenzung.

274

Auch für die räumliche

Marktabgrenzung ist das Bedarfsmarktkonzept anwendbar, wonach sich die Abgrenzung aus den aus der Sicht der Nachfrager tatsächlich gegebenen und genutzten räumlichen Ausweichmöglichkeiten ergibt.275

2.3.1.4.2 Marktstrukturtest Im Rahmen eines Marktstrukturtestes soll für die als relevant identifizierten Märkte überprüft werden, ob es aufgrund von markt- oder unternehmensbezogenen Strukturkriterien zur Entstehung einer marktbeherrschenden Stellung eines Marktteilnehmers kommt. 276 Zu den Marktstrukturkriterien werden dabei Umstände des Wettbewerbsprozesses gerechnet, die außerhalb der kurzfristigen Kontrolle der einzelnen Marktteilnehmer stehen277 und "that seem to exercise a strategic influence on the nature of competition and pricing within the market."278 Ein Marktstrukturtest stellt die zur Beurteilung der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs potentiell relevanten Strukturkriterien auf und überprüft die Abweichung ihrer jeweiligen realen Ausprägung von einer a priori festgelegten Optimalausprägung bzw. -norm. 279 Marktstrukturtests, die mittels kategorisch vorgegebener Optimalnormen für die einzelnen Strukturkriterien versuchen, allgemeingültige Bedingungen für die Funktionsfähigkeit von Wettbewerb zu überprüfen, sind aufgrund der hohen Interpendenz zwischen den Einzelkriterien und den unterschiedlichen Charakteristika der relevanten Märkte allerdings als inadäquat abzulehnen. Die Feststellung einer marktbeherrschenden Stellung verlangt im Sinne des Konzeptes des funktionsfähigen Wettbewerbs vielmehr einen Marktstrukturtest, der die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs auf Basis einer abwägenden Gesamtschau aller im Einzelfall relevanten Strukturkriterien beurteilt. 280 Lediglich von wenigen Merkmalen der Marktstruktur lässt sich mit Gewissheit und unabhängig von den Ausprägungen der weiteren Kriterien unmittelbar auf die Entstehung einer marktbeherrschenden Stellung schließen.

274

Vgl. Markert (1981), S. 305 f. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 19. Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 9. 277 Vgl. Bartling (1980), S. 21; Kantzenbach/Kallfass (1981), S. 113. 278 Bain (1968), S. 7. 279 Vgl. Herdzina (1999), S. 108. 280 Vgl. Sosnick (1958), S. 414. 275 276

42

Der Gesetzgeber zählt in § 19 Abs. 1 Nr. 2 GWB dabei einige potentiell relevante Strukturfaktoren auf, weist aber ausdrücklich auf den fehlenden Vollständigkeitsanspruch dieser Aufzählung für die Prüfung des Einzelfalles hin. Hierauf aufbauend sollen im Folgenden als Grundlage für die abwägende Gesamtschau die für die Beurteilung der Wettbewerbswirkungen von PPPs bedeutsamen Strukturkriterien benannt und in ihrer optimalen Ausprägung kurz beschrieben werden. Ein hohes Maß an Marktkonzentration, also eine geringe Zahl von Anbietern im relevanten Markt bei gleichzeitig hohen Marktanteilen eines oder weniger Unternehmen, ist ein erstes Indiz für eingeschränkte Ausweichmöglichkeiten der Marktgegenseite und damit für einen erhöhten Verhaltensspielraum der führenden Anbieter. 281 Für den Nachweis einer marktbeherrschenden Stellung eines Unternehmens ist dabei neben der absoluten Höhe des Marktanteils insbesondere auch der Marktanteilsabstand zum nächsten Wettbewerber sowie die Verteilung der Marktanteile der übrigen Wettbewerber von Bedeutung.282 Allerdings kann die Marktanteilsbetrachtung nicht als kategorischer Indikator für den Nachweis einer marktbeherrschenden Stellung verwendet werden, da ihre Aussagekraft einer erheblichen Relativierung durch weitere Strukturkriterien unterliegt.283 So kann beispielsweise dann nicht von unangemessenen Verhaltensspielräumen gesprochen werden, wenn die hohen absoluten und relativen Marktanteile in einem temporären Innovationsvorsprung begründet sind, oder der Marktführer in erheblichem Umfang auf Vorlieferungen von Wettbewerbern angewiesen ist.284 Hingegen können Anbieter mit hohen Marktanteilen dann marktbeherrschend sein, wenn sie aufgrund von überlegener Ressourcenausstattung, wie beispielsweise überlegener Finanzkraft, bei den Wettbewerbern Entmutigungs- und Abschreckungseffekte hervorrufen, so dass diese vom aktiven Einsatz ihrer Aktionsparameter oder vom Markteintritt absehen.

285

Der

finanzielle Rückhalt eines Unternehmens und die Möglichkeit, ggf. einen Verlustausgleich über verschiedene Geschäftsbereiche zu praktizieren, kann insbesondere in Märkten, in denen ein hoher Preisdruck herrscht oder die erhebliche Vorfinanzierungen und Gewähr-

281

Vgl. Herdzina (1999), S. 68; Schmidt (2005), S. 57. Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 10 ff. Vgl. Attorney General's National Committee (1970), S. 253. 284 Vgl. Schmidt (2005), S. 10; Bundeskartellamt (2005), S. 11. 285 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 14 ff. 282 283

43

leistungsrisiken bedingen, geeignet sein, den Handlungs- und Entscheidungsspielraum von Wettbewerbern einzuschränken.286 Ein weiteres Strukturkriterium mit Einfluss auf den Nachweis einer marktbeherrschenden Stellung ist der Grad der Produkthomogenität innerhalb des relevanten Marktes. Je homogener die Produkte oder Dienstleistungen konkurrierender Anbieter aus Sicht der Nachfrager sind, umso leichter fällt ihre Substitution im Falle der Ausnutzung eines vermeintlichen Verhaltensspielraums eines Anbieters.287 Ein solcher Substitutionswettbewerb kann dabei neben dem eigentlich relevanten Markt auch von angrenzenden Märkten ausgehen und wird mit der Zunahme des technischen Fortschritts intensiver.288 Voraussetzung für einen Substitutionswettbewerb ist die Kenntnis der Nachfrager über die Existenz alternativer Angebote und somit ein gewisser Grad an Markttransparenz.289 Von erheblicher Bedeutung für die Beurteilung der Relevanz der Ausprägung anderer Strukturkriterien ist der Entwicklungsstand des relevanten Marktes, also die Marktphase, da sich die Bedeutung und die Beständigkeit einzelner marktstruktureller Bedingungen im Entwicklungsprozess eines Marktes verändern können.290 Unterschiede können insbesondere zwischen den beiden frühen Marktphasen, der Experimentier- und der Expansionsphase, sowie den beiden späten Stadien, der Ausreifungs- und Stagnationsphase bestehen.291 So ist beispielsweise eine hohe Marktkonzentration oder sogar eine Alleinstellung eines Unternehmens in einem sich gerade entwickelnden Markt nicht zwangsläufig als marktbeherrschende Stellung anzusehen.292 Ferner sind unterschiedliche Zugänge von Wettbewerbern zu den Beschaffungs- und Absatzmärkten für die Einschätzung der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs von Bedeutung. Eine marktbeherrschende Stellung kann sich insbesondere dann ergeben, wenn ein Unternehmen nicht nur einen besseren Zugang zu den Beschaffungs- und Absatzmärkten hat, sondern seinen Konkurrenten diesen Zugang beispielsweise durch vertraglich fixierte

286

Vgl. Herdzina (1999), S. 108 f. Vgl. Knieps (2005), S. 52; Sosnick (1958), S. 389 f.; Attorney General's National Committee (1970), S. 257. Vgl. Schmidt (2005), S. 68 f.; Bundeskartellamt (2005), S. 31. 289 Vgl. Schmidt (2005), S. 57. 290 Vgl. Attorney General's National Committee (1970), S. 256 f. Für eine ausführliche Darlegung der Marktphasentheorie und ihrer wettbewerblichen Implikationen vgl. insbesondere Heuss (1965), S. 25 ff. und Schmidt/Rittaler (1987). 291 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 34 ff. 292 Vgl. Attorney General's National Committee (1970), S. 256; Bundeskartellamt (2005), S. 34. 287 288

44

Exklusivlieferverträge erschweren oder gar verschließen kann.

293

Derartige Markt-

schließungseffekte sind dabei wettbewerblich besonders problematisch, wenn sie auf knappe Rohstoffe bzw. Ressourcen zielen.294 Ein hervorragender Zugang zu den Beschaffungs- und Absatzmärkten kann sich insbesondere auch durch Verflechtungen mit anderen Unternehmen ergeben. Verflechtungen eines Marktteilnehmers mit anderen, seien sie gesellschaftsrechtlicher, personeller oder wirtschaftlicher Natur, können dann zu einer marktbeherrschenden Stellung führen, wenn das Unternehmen dadurch einen unangemessenen Verhaltensspielraum erhält bzw. die Handlungsfreiheit anderer Marktteilnehmer unangemessen einschränken kann. 295 So sind vertikal integrierte Unternehmen beispielsweise potentiell in der Lage, durch Mischkalkulationen über die verschiedenen Wertschöpfungsstufen hinweg nicht integrierte Wettbewerber auf einzelnen Wertschöpfungsstufen zu unterbieten.296 Der Theorie der Contestable Markets entsprechend ist es für die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs zwingend erforderlich, dass ein potentieller Wettbewerb existiert.297 Über die Existenz eines potentiellen Wettbewerbs gibt die Analyse des Strukturkriteriums der Marktzuund Marktaustrittsschranken des relevanten Marktes Auskunft. 298 Hohe Marktschranken können insofern eine marktbeherrschende Stellung begründen, als sie die Marktstellung eines im relevanten Markt aktiven Unternehmens gegen eintrittswillige Wettbewerber absichern, deren Gewinnerwartungen durch die Marktschranken geschmälert werden.299 Im Rahmen des Marktstrukturtestes ist insofern zu prüfen, ob ein relevanter und effektiver Marktzutritt möglich und wahrscheinlich wäre und ein solcher darüber hinaus im relevanten Markt auch hinreichend konkretisierbar ist.300 Marktschranken können dabei nach ihrer Herkunft grob in drei Kategorien unterteilt werden301:

293

Vgl. Christmann (2004), S. 11; Schmidt (2005), S. 70 f. Vgl. Ruppelt (2006), S. 414. Vgl. Sosnick (1958), 419 f.; Bundeskartellamt (2005), S. 22 f. 296 Vgl. Stigler (1942), S. 22. 297 Vgl. Attorney General's National Committee (1970), S. 254 f.; Schönefuß (2005), S. 59. 298 Vgl. Knieps (2005), S. 52; Edwards (1940), S. 171. 299 Vgl. Bain (1956), S. 3 f.; Schmidt (2005), S. 69. 300 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 24. 301 Vgl. Schmidt (2005), S. 69; Bundeskartellamt (2005), S. 24 f. Für eine ausführliche Darstellung der verschiedenen Arten von Marktschranken und ihrer wettbewerblichen Implikationen vgl. insbesondere Bain (1956); Weizäcker (1980), S. 5 ff.; Schmidt/Engelke (1989). 294 295

45



Gesetzliche Marktzu- bzw. Marktaustrittsschranken werden unter Rückgriff auf das staatliche

Gewaltmonopol

in

Form

von

Gesetzen,

Verordnungen

oder

Verwaltungspraktiken errichtet. 

Strukturelle Marktzu- bzw. Marktaustrittsschranken sind extern vorgegebene Effekte, wie z.B. hohe irreversibel versunkene Investitionen oder Größenvorteile, die auf bestimmte technologische oder nachfragebedingte Charakteristika eines Marktes zurückzuführen sind und nicht absichtlich geschaffen werden können.



Strategische

Marktzu-

bzw.

Marktaustrittsschranken

wie

z.B.

langfristige

Lieferverträge oder Verbundvorteile werden hingegen von etablierten Anbietern bewusst errichtet, um potentielle Wettbewerber von einem Marktzutritt abzuschrecken. Kommt es aufgrund der Existenz von Markzu- bzw. Marktaustrittsschranken zu Einschränkungen des potentiellen Wettbewerbs, erhält die Frage Relevanz, inwieweit ein eventuell etabliertes Wettbewerb-um-den-Markt-Verfahren geeignet ist, eine ausreichende Disziplinierung des temporären Monopolisten zu bewirken. 302 Neben der grundsätzlich problematischen Vorabspezifikation der vom temporären Monopolisten zu erbringenden Leistungen ist der Erfolg eines Wettbewerb-um-den-Markt-Verfahrens insbesondere davon abhängig, dass durch die Unterbindung von Absprachen unter den Akteuren und durch hinreichend kurze Vertragslaufzeiten bis zur Folgeausschreibung ausreichender Wettbewerbsdruck erzeugt wird.303 Die Vereinbarung hinreichend kurzer Vertragslaufzeiten gestaltet sich allerdings dann schwierig, wenn zur Erbringung der ausgeschriebenen Leistung irreversible Investitionen in Kapitalgüter erforderlich sind. Wenn deren wirtschaftliche Nutzungsdauer über die Vertragslaufzeit hinausgeht, käme es im Rahmen der Folgeausschreibung zu einer Verzerrung der Chancengleichheit zwischen den derzeitigen und potentiellen Anbietern.304 Ferner hat die organisatorische Struktur der relevanten Wirtschaftseinheiten Einfluss auf die Beurteilung der weiteren Strukturkriterien. Wettbewerbsverhalten von Unternehmen ist dem methodologischen Individualismus folgend grundsätzlich auch von der spezifischen

302 303 304

46

Vgl. Windisch (1987), S. 56 ff.; Demsetz (1968), S. 55 ff. Vgl. Mühlenkamp (1999), S. 77 ff.; Kruse (1985), S. 347 ff.; Spelthahn (1994), S. 70. Vgl. Christmann (2004), S. 18; Cantner (1997), S. 370; Michaelis (2001), S. 40.

Entscheidungssituation der verantwortlichen Individuen in den Unternehmen abhängig.305 So ist bei einer Trennung von Management und Eigentum in den betrachteten Unternehmen aufgrund des Sicherheitsstrebens der angestellten Führungskräfte beispielsweise von weniger offensiven Wettbewerbshandlungen und dem verstärkten Versuch, den Wettbewerb zu beschränken, auszugehen.306 Im Rahmen des Marktstrukturtests ist abschließend zu prüfen, ob eine eventuell vorhandene marktbeherrschende

Stellung

eines

Marktteilnehmers

Marktmacht auf Nachfragerseite diszipliniert wird.

307

nicht

durch

gegengewichtige

Eine hohe Konzentration auf

Nachfragerseite ist für einen solchen Nachweis allerdings nicht ausreichend. Voraussetzung für eine wirksame Nachfragermacht ist vielmehr, dass ein marktstarker Nachfrager in der Lage ist, seine Aufträge nach marktstrategischen Überlegungen auf verschiedene, ggf. auch potentielle Anbieter zu verteilen, um nicht von einem marktbeherrschenden Zulieferer abhängig zu sein.308 Voraussetzung hierfür ist zunächst die Existenz von Angebotssubstituten, so dass einem Nachfrager Ausweichmöglichkeiten zur Verfügung stehen und seine Nachfrage somit nicht völlig unelastisch ist, sondern den Verhaltensspielraum des Anbieters stattdessen begrenzt.309

2.3.1.4.3 Marktverhaltenstest Aufbauend auf die Analyse der Marktstruktur stellt sich im Anschluss die Frage, ob und in welcher Form es durch das Verhalten des marktbeherrschenden Marktteilnehmers zu einer Ausnutzung seiner Stellung kommt. Unter Marktverhalten sind dabei alle Zielsetzungen, Strategien und Taktiken zu verstehen, "that enterprises follow in adapting or adjusting to the markets in which they sell or buy."310 Das Marktverhalten eines Unternehmens äußert sich in der Art des Einsatzes seiner marktstrategischen Aktionsparameter, die im Unterschied zur Marktstruktur durch unternehmerische Entscheidungen kurzfristig beeinflusst werden können. 311 Dabei sollte eine aussagekräftige Bewertung des Marktverhaltens neben dem Preis- und Mengenverhalten eines Unternehmens grundsätzlich auch alle weiteren dem

305

Vgl. Schmidt (2005), S. 57. Vgl. Zohlnhöfer/Greiffenberg (1981), S. 91 ff. Vgl. Schmidt (2005), S. 57. 308 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 32 f. 309 Vgl. Fritz (2001), S. 174 f. 310 Bain (1968), S. 9. 311 Vgl. Schmidt (2005), S. 57; Knieps (2005), S. 53. 306 307

47

Unternehmen zur Verfügung stehenden Aktionsparameter betrachten, auch jene, die Aktivitäten außerhalb der als relevant identifizierten Märkte betreffen.312 Die Bedeutung des Einsatzes der einzelnen Aktionsparameter für die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs variiert dabei allerdings in Abhängigkeit von marktstrukturellen Einflüssen. Es müssen also zunächst die im konkreten Einzelfall relevanten Aktionsparameter identifiziert werden.313 Konzeptioneller Ausgangspunkt eines Marktverhaltenstestes ist die Überzeugung, dass ein marktbeherrschendes Unternehmen eine andere Unternehmenspolitik verfolgt, seine Aktionsparameter gegenüber Kunden, Lieferanten und Wettbewerbern also anders einsetzt, als ein Unternehmen, das sich funktionsfähigem Wettbewerb gegenüber sieht.

314

Beispielsweise können Unternehmen mit Marktmacht, "weil und soweit keine Substitutionskonkurrenz besteht und die Kunden infolgedessen nicht auf andere Märkte ausweichen können, ohne Rücksicht auf Konkurrenten und damit zugleich ohne Rücksicht auf ihre Nachfrager Preis-, Produkt-, Qualitäts-, Produktions-, Absatz-, Investitions-, Finanzierungsund Entwicklungspolitik [...] betreiben (resp. [...] unterlassen)."315 Der offene, dynamische Charakter des Wettbewerbsprozesses erlaubt es dabei nicht, wettbewerbliches bzw. nichtwettbewerbliches Verhalten allgemeingültig positiv zu definieren. Vielmehr geht die deutsche Rechtssprechung davon aus, dass dann nichtwettbewerbliches Verhalten vorliegt, wenn ein Unternehmen über einen Verhaltensspielraum verfügt, der sich in einem von möglichen Reaktionen von Wettbewerbern, Kunden und Lieferanten unabhängigen Aktionsparametereinsatz manifestiert.316 Zum Nachweis eines solchen Verhaltensspielraums und dessen Ausnutzung hat sich in der wettbewerbspolitischen Praxis das sog. Als-ob-Konzept etabliert. Dabei wird die Art des Einsatzes der einzelnen Aktionsparameter im relevanten Markt mit dem hypothetischen Marktverhalten verglichen, das sich mit hoher Wahrscheinlichkeit bei funktionsfähigem Wettbewerb ergeben hätte.317

312

Vgl. Oberender/Väth (1989), S. 18; Arndt (1981), S. 63 f. Vgl. Oberender (1976), S. 280 f.; Schmidt/Rittaler (1987), S. 600 f. Vgl. Herdzina (1999), S. 60 f. 315 Arndt (1981), S. 68. 316 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 5 f.; Schmidt (2005), S. 237. 317 Vgl. Bartling (1980), S. 100 f. 313 314

48

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit werden, der situationslogischen Methode entsprechend, ausgehend von den individuellen Zielvorstellungen der an der Abfall-PPP beteiligten Akteure und dem sich aus der Marktstruktur der relevanten Märkte ergebenden Handlungsspielraum Hypothesen über den Einsatz der einzelnen, zuvor als relevant identifizierten Aktionsparameter abgeleitet. Anschließend werden diese mit dem fiktiven Marktverhalten in einem funktionsfähigem Referenzmarkt verglichen.

2.3.2

Neue Politische Ökonomie

Der Beschreibung des Marktverhaltenstestes ist zu entnehmen, dass das Verhalten einer PPP nicht vollständig durch die vorliegende Marktstruktur determiniert wird. Vielmehr wird es, entsprechend der gemäßigten individualistischen Methode der Situationslogik, von den spezifischen Handlungssituationen der beteiligten Akteure beeinflusst. Die gemeinsame Aufgabenerledigung von öffentlicher Hand und privaten Akteuren im Rahmen von PPPs lässt dabei aufgrund der unterschiedlichen Ziele und Handlungssituationen der beteiligten Partner

318

selbst im Falle funktionsfähiger Marktstrukturen nicht zwingend auf

wettbewerbliches Verhalten und damit auf eine Maximierung der ökonomischen Wettbewerbsziele schließen. 319 Zum Nachweis der Arten und Wirkungen von Monopolisierungseffekten in PPPs im Rahmen eines Marktverhaltenstestes ist es folglich erforderlich, neben den Zielen der privaten Partner auch die politische Umwelt bei der Ableitung der Hypothesen über den Aktionsparametereinsatz zu berücksichtigen.320 Mit der Neuen Politischen Ökonomie, die auch als ökonomische Theorie der Politik bezeichnet wird321, liegt seit den 60er Jahren322 ein analytischer Bezugsrahmen zur Erfassung typischer politischer Prozesse und Strukturen in Demokratien bereit.323 Die Neue Politische Ökonomie analysiert dabei das politische Geschehen unter "Anwendung der Denkweise und des Instrumentariums der modernen Wirtschaftstheorie"

324

. Dem methodologischen

Individualismus folgend werden zur Ableitung und Erklärung des Verhaltens der öffentlichen

318

Zu den Zielen der an einer PPP beteiligten Akteure vgl. ausführlich Abschnitt 3.6. Vgl. Eggers (2004), S. 67; Mühlenkamp (2006), S. 31 f. Vgl. Eggers (2004), S. 72. 321 Vgl. Jens (1981), S. 174; Frey (1974), S. 30. 322 Die ersten Ansätze gehen auf Schumpeter (2005) und maßgeblich auf Downs (1957a) zurück. Für einen Überblick über die Entwicklung der theoretischen Ansätze der Neuen Politischen Ökonomie vgl. Frey (1974), S. 33 ff. 323 Vgl. Daumann (1995b), S. 77; Himmelmann (1984), S. 140. 324 Frey (1974), S. 30. 319 320

49

Hand die Verhaltensannahmen der mikroökonomischen Theorie auf die einzelnen am politischen Entscheidungsprozess beteiligten Akteure (Politiker, Bürokraten, Lobbyisten, Wähler) übertragen.325 Es wird folglich davon ausgegangen, dass jeder Akteur im politischen Prozess unter seinen situativen Nebenbedingungen rational entscheidend seinen Eigennutzen maximiert. 326 Die individuellen Entscheidungssituationen der Akteure sind dabei durch mangelnde Transparenz der Wirkungszusammenhänge, unterschiedliche Informationsstände und die Existenz von Informationskosten gekennzeichnet. 327 Erst die Verknüpfung des Handelns der einzelnen Akteure bietet Zugang zur Erfassung des Verhaltens der öffentlichen Hand. 328 Die Neue Politische Ökonomie wendet diese Denkweise der Wirtschaftstheorie auf unterschiedliche Problembereiche der Politik an.329 Die in ihrem Erklärungsbeitrag für die vorliegende Untersuchung als besonders relevant angesehenen Teilbereiche, namentlich die Politische Ökonomie der Demokratie, des Kollektiven Handelns und der Bürokratie, werden im Folgenden kurz dargestellt. So beschäftigt sich die Politische Ökonomie der Demokratie mit der Methode des politischen Handelns in Demokratien. Die demokratische Methode funktioniert dabei grundsätzlich wie der ökonomische Marktmechanismus, wobei allerdings nicht Unternehmen um Kunden, sondern Politiker respektive Parteien um Wählerstimmen konkurrieren. 330 Die Wähler handeln dabei ähnlich den Konsumenten rational, wenn sie der Partei ihre Stimme geben, von der sie sich den größten Nutzen erwarten. 331 Die Politiker streben nach Macht und formulieren daher solche Programme bzw. setzen diese im Regierungsfalle um, von denen sie glauben, sie werden ihre Stimmenzahl maximieren. 332 "Politiker verwenden politische Konzepte und Aktionen einzig und allein als Mittel zur Verfolgung privater Ziele, die sie nur dadurch erreichen können, daß sie gewählt werden." 333 Maßgeblich für das Handeln der politischen Entscheidungsträger wird also die subjektive Einschätzung des Entscheidungs-

325

Vgl. Jens (1981), S. 175; Widmaier (1974a), S. 14. Vgl. Bös/Schneider (1996), S. 529; Lehner (1981), S. 9 f.; Frey (1974), S. 31 f. Vgl. Jens (1981), S. 175; Widmaier (1974a), S. 14. 328 Vgl. Daumann (1995b), S. 82. 329 Für einen Überblick über die verschiedenen Problembereiche vgl. u.a. Daumann (1995b), S. 77 und Widmaier (1974b). 330 Vgl. Downs (1957b), S. 137; Lehner (1981), S. 22 f.. 331 Vgl. Jens (1981), S. 175. 332 Vgl. Frey (1974), S. 44; Downs (1957a), S. 30. 333 Downs (1968), S. 27. 326 327

50

verhaltens der Wähler. 334 Das Instrumentalwissen eines Politikers bezieht sich daher im Wesentlichen auf den Wähler und auf die möglichen politischen Maßnahmen zur Beeinflussung einzelner Wählergruppen. 335 Dabei werden angesichts des tatsächlichen Einflusses auf das Verhalten von PPPs im Folgenden lediglich die den regierenden Politikern zur Verfügung stehenden Maßnahmen betrachtet, mit denen diese ihre Wiederwahl sichern wollen. Grundlage des Verhaltens der regierenden Politiker ist zunächst die Erkenntnis, dass die komplexen politischen Entscheidungsgegenstände für die Wähler nicht gänzlich transparent sind, sondern sie sich über einen entsprechenden individuellen Ressourceneinsatz zunächst informieren müssen.336 Wähler verhalten sich dabei rational, wenn sie sich vor dem Hintergrund des begrenzten Einflusses einer einzelnen Stimme auf den Wahlausgang nur sehr selektiv informieren.337 Der Wahlbürger wird seine Entscheidung für eine Partei also zum einen auf der Basis für ihn kostengünstig zu beschaffender Informationen und zum anderen aufgrund bestimmter, ihm oder einer begrenzten Gruppe von Wählern exklusiv zukommender Begünstigungen treffen. 338 Bei ihrem Entscheidungsprozess scheinen Wähler darüber hinaus einen relativ kurzen Zeithorizont zugrunde zu legen, also lediglich Fakten und Informationen zu berücksichtigen, die sie erst vor kurzer Zeit wahrgenommen haben.339 Aufgrund der Informationsasymmetrien zwischen den Wählern in Abhängigkeit von ihrer individuellen Betroffenheit und Ressourcenausstattung lassen sich von regierenden Politikern dadurch Stimmenzuwächse generieren, dass sie politische Maßnahmen umsetzen, die eine spezifische Gruppe von Wählern begünstigen und die übrigen Wähler in geringerem Ausmaß belasten.340 Downs spricht in diesem Zusammenhang davon, dass politische Entscheidungsträger unterschiedliche "perception tresholds"341, Schwellen der Fühlbarkeit der Wähler, bei der Umsetzung politischer Entscheidungen zur Stimmenmaximierung nutzen. Folglich ist es aus Sicht eines Politikers beispielsweise plausibel, eine bestimmte Summe von politischen Aktivitäten oder Finanzmitteln eher zugunsten der kleineren Gruppe der Einkommensbezieher, und zwar sowohl der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber, als zugunsten der

334

Vgl. Daumann (1995b), S. 84; Eggers (2004), S. 73. Vgl. Jens (1981), S. 176; Daumann (1995b), S. 86. Vgl. Widmaier (1974a), S. 15; Lehner (1981), S. 25. 337 Vgl. Downs (1957b), S. 145 ff. 338 Vgl. Leckebusch (1991), S. 63 f. 339 Vgl. Daumann (1995b), S. 84. 340 Vgl. Frey (1974), S. 48; Downs (1960), S. 542. 335 336

51

größeren Gruppe der Konsumenten, bei denen der individuelle Effekt deutlich weniger spürbar wäre, zur selektiven Beeinflussung einzusetzen. 342 Mit dem gleichen Argument bevorzugen Politiker darüber hinaus gegenüber direkten, zumeist monetären Begünstigungsformen einzelner Wählergruppen indirekte Maßnahmen, bei denen beispielsweise durch Marktzutrittsregulierungen die Begünstigten die erhaltenen Vorteile als solche wahrnehmen, während den Benachteiligten ihre Benachteiligung zumeist nicht auffällt.343 Diese parteiische Berücksichtigung der Interessen einzelner Wählergruppen durch die politischen Entscheidungsträger öffnet, gepaart mit der rationalen Informationsbeschränkung des einzelnen Wählers, für bestimmte Gruppierungen die Möglichkeit zur Beeinflussung politischer Entscheidungen. 344 Mit diesem Problembereich beschäftigt sich die Politische Ökonomie Kollektiven Handelns. Dabei zeigt sich, dass die Fähigkeit einzelner Interessengruppen oder Verbände zur Beeinflussung des politischen Prozesses stark variiert und somit bestimmte Interessen gut und andere weniger gut artikuliert werden können.345 Ursächlich hierfür ist, unter der Annahme rein nutzenorientierten Verhaltens der einzelnen Wähler, dass nicht alle Partikularinteressen in gleicher Weise organisierbar und aufgrund unterschiedlicher Konfliktfähigkeit durchsetzbar sind.346 So zeigt Olson unter Rückgriff auf die Theorie der öffentlichen Güter, dass Gruppen mit einer großen Anzahl potentieller Mitglieder und allgemeinen Interessen nur dann zu organisieren sind, wenn entweder ein Beitrittszwang besteht oder den Mitgliedern neben dem durch die politische Entscheidung bereitgestelltem öffentlichen Gut von dem Interessenverband auch exklusiv private Güter angeboten werden. 347 Gruppen mit spezifischer Interessenlage lassen sich folglich bei sinkender Anzahl von Betroffenen besser organisieren, da hier das Verhalten des Einzelnen spürbaren Einfluss auf die Erlangung des politischen Vorteils hat. 348 Die Durchsetzung derartig organisierter Gruppeninteressen ist darüber hinaus von der Konfliktfähigkeit der Gruppe abhängig, also der Fähigkeit, systemrelevante Leistungen zu verweigern oder deren Verweigerung glaubhaft anzudrohen. 349 Somit sind mit der Produktion von Gütern oder

341

Downs (1960), S. 545. Vgl. Jens (1981), S. 176. Vgl. Weizsäcker (1982), S. 335 f.; Daumann (1995b), S. 89 f. 344 Vgl. Widmaier (1974a), S. 15 f.; Mühlenkamp (2006), S. 43. 345 Vgl. Jens (1981), S. 181 f.; Mühlenkamp (2006), S. 43. 346 Vgl. Himmelmann (1984), S. 145; Bernholz (1974), S. 177 ff. 347 Vgl. Olson (1998), S. 15 ff. 348 Vgl. Bernholz (1974), S. 178; Jens (1981), S. 179. 349 Vgl. Offe (1971), S. 169. 342 343

52

Dienstleistungen verbundene Interessen (z.B. Unternehmer oder Gewerkschaften) für gewöhnlich eher durchsetzbar, als die Interessen, die mit Konsum oder analogen Sachverhalten zusammenhängen.350 Besonders konfliktfähig ist die Gruppe der Bürokraten. Bürokratien sind in modernen Wohlfahrtsstaaten nicht nur perfekt funktionierende Stäbe der politisch gewählten Regierungen, sondern üben faktisch selbst zahlreiche Entscheidungs- und Steuerungsfunktionen aus. 351 Mit dem Verhalten von Bürokraten, also mit der Ausnutzung der Verhaltensspielräume der Verwaltungen im politischen Entscheidungsprozess, beschäftigt sich die Politische Ökonomie der Bürokratie. Ausgangspunkt dieser Überlegungen ist die Annahme, dass auch Bürokraten rational ihren Eigennutz maximieren wollen und weniger an der Realisierung der politisch vorgegeben Organisationsziele interessiert sind. 352 Demnach streben Bürokraten in erster Linie nach höherem Einkommen, Macht, Prestige und Sicherheit ihres Arbeitsplatzes.353 Niskanen hat dabei in seiner grundlegenden Arbeit gezeigt, dass all diese individuellen Interessen der Bürokraten positiv mit der politisch genehmigten Budgethöhe der Verwaltung korrelieren und jede Bürokratie somit an der Maximierung ihres Budgets interessiert ist. 354 Zur politischen Genehmigung eines höheren Budgets haben Bürokratien einen permanenten Anreiz, ihre Aufgaben und Leistungen auszuweiten bzw. ein bestehendes Leistungsangebot mit zu hohen Kosten zu veranschlagen.355 Diese Tendenz zur Leistungsausweitung führt allerdings zu einer Überversorgung der Bürger mit öffentlichen Leistungen

bzw.

Kostenbedingungen.

2.3.3

zu

einer

Erstellung

dieser

Leistungen

unter

ineffizienten

356

Neue Institutionenökonomik

Vor dem Hintergrund der Ziele und Handlungssituationen der privaten und öffentlichen Beteiligten an einer PPP stellt sich die Frage, wie aus ihrem individuellen Verhalten im Rahmen der Marktverhaltenstests Hypothesen über den Einsatz der Aktionsparameter der PPPs abgeleitet werden können. Mit der ökonomischen Analyse der Interaktion von

350

Vgl. Lehner (1981), S. 84 f.; Himmelmann (1984), S. 145 f. Vgl. Lehner (1981), S. 113. Vgl. Downs (1965), S. 441; Jens (1981), S. 181. 353 Vgl. Frey (1974), S. 52 f.; Himmelmann (1984), S. 147. 354 Vgl. Niskanen (1968), S. 294 f. 355 Vgl. Lehner (1981), S. 114; Niskanen (1971), S. 37 f. 356 Vgl. Frey (1974), S. 53; Himmelmann (1984), S. 147. 351 352

53

Individuen in einer arbeitsteiligen Wirtschaft und der Aggregation ihres Verhaltens beschäftigt sich seit Anfang der 60er Jahre357 die Neue Institutionenökonomik.358 Ausgangspunkt der Überlegungen der Neuen Institutionenökonomik ist die Erkenntnis, dass, im Unterschied zu den Annahmen der neoklassischen Gleichgewichtstheorie, die Interaktion und Kooperation von Wirtschaftssubjekten immer mit der Entstehung von Kosten, den sog. Transaktionskosten verbunden ist.359 Ursächlich für die Entstehung dieser Kosten sind eine Vielzahl von Informations-, Koordinations- und Anreizproblemen, die jeder Zusammenarbeit und

Tauschhandlung

zwischen

Marktteilnehmern

innewohnen.

360

So

entstehen

Transaktionskosten beispielsweise, 

weil die Wirtschaftssubjekte keine vollständige Markttransparenz haben und Informationen von ihnen weder kostenlos erworben noch unbegrenzt verarbeitet werden können und sie folglich Entscheidungen unter Unsicherheit treffen müssen.



weil keine absolute Verhaltenssicherheit hinsichtlich der Interaktionspartner besteht. So können diese Partner als rationale Maximierer ihres Eigennutzes die aufgrund mangelnder Transparenz situationsspezifisch entstehenden Handlungsspielräume unter Umständen ausnutzen, um sich opportunistisch zu verhalten, zu täuschen, zu faulenzen, Verträge zu ihren Gunsten zu interpretieren etc.



weil Verträge zu einem Zeitpunkt nicht dauerhaft perfekt geschlossen werden können, sondern zum Teil unvollständig bleiben oder ex post an Umweltveränderungen angepasst werden müssen.

Voraussetzung für die Entstehung ökonomischer Austauschprozesse zwischen individuellen Wirtschaftssubjekten ist folglich, dass diese Probleme und die daraus resultierenden Kosten

357

Die Entwicklung der Neuen Institutionenökonomik ist zwar eng mit einem Artikel von Coase aus dem Jahr 1937 verbunden, aber erst zu Beginn der 60er Jahre intensiv betrieben worden. Für einen Überblick über die geschichtliche Entwicklung der Neuen Institutionenökonomik vgl. u.a. Hutchison (1984), S. 20 ff.; Kasper/Streit (1998), S. 33 ff.; Erlei/Leschke/Sauerland (1999), S. 27 ff. Zur institutionenökonomischen Analyse von PPPs vgl. Eggert (2006), S. 39-66. 358 Vgl. Kasper/Streit (1998), S. 2; Zerth (2005), S. 22 ff.; Richter (1999), S. 17. 359 Vgl. Coase (1937), S. 390 ff.; Stigler (1972), S. 12. 360 Für eine ausführliche Darstellung der kostenverursachenden Probleme vgl. Richter/Furubotn (1999), S. 9 ff; Erlei/Leschke/Sauerland (1999), S. 48 ff.; Göbel (2002), S. 29 ff.

54

der Kooperation über institutionelle Arrangements für den Einzelnen beherrschbar werden.361 Unter institutionellen Arrangements oder kürzer Institutionen werden dabei "Systeme von Regeln und Normen, inklusive ihrer Durchsetzungsmechanismen"362 verstanden, die für die in ihrem Geltungsbereich tätigen Akteure den Charakter externer Restriktionen haben, Anreize setzen sowie Kosten verursachen. 363 Durch sie wird das individuelle Verhalten der Akteure in eine bestimmte Richtung gesteuert und somit Ordnung in ihre Austauschprozesse gebracht, ohne die jede Form der Interaktion schwierig wäre.364 Als typische Institutionen im Sinne dieser Definition gelten beispielsweise die Institution des Privateigentums oder die Institution des vertraglichen Schuldverhältnisses. 365 Institutionen einschließlich der daran beteiligten Personen werden in der Literatur auch als Organisationen bezeichnet.366 Organisationen sind insofern nur eine spezielle Art von Institutionen, bei denen das Normen- und Regelsystem nur einer abgrenzbaren Gruppe von Einzelakteuren vorschreibt, wie sie zu handeln haben. 367 Folglich kann auch eine PPP als bewusst geschaffene Organisation bzw. Institution betrachtet werden, die als Regelrahmen für die an ihr beteiligten Akteure fungiert. Gegenstand der Neuen Institutionenökonomik ist nun erstens die ökonomische Analyse des Verhaltens von Individuen in bestimmten Institutionen, worauf aufbauend zweitens ökonomische Empfehlungen für die optimale Gestaltung ebendieser abgeleitet werden können. 368 Die Neue Institutionenökonomik ist dabei kein einheitliches Theoriengebäude, sondern vereinigt eine Vielzahl von Ansätzen zur Analyse der Interaktion von Individuen in Institutionen, die sich teilweise überschneiden, ergänzen und aufeinander beziehen. 369 Als Kern der Neuen Institutionenökonomik werden für gewöhnlich der Transaktionskostenansatz, der Verfügungsrechtsansatz und der Prinzipal-Agenten-Ansatz bezeichnet.370 Für die Analyse des Verhaltens der Akteure in bestehenden PPPs im Rahmen dieser Arbeit erscheinen lediglich die beiden letztgenannten als relevant.

361

Vgl. Kasper/Streit (1998), S. 2; Göbel (2002), S. 1. Erlei/Leschke/Sauerland (1999), S. 65. Vgl. u.a. Lenk (2004), S. 22; North (1993), S. 17 ff.; Ostrom (1990), S. 51. 364 Vgl. Richter/Furubotn (1999), S. 7; North (1990), S. 239; Göbel (2004), S. 3. 365 Vgl. Göbel (2002), S. 1. 366 Vgl. North (1990), S. 240. 367 Vgl. Richter/Furubotn (1999), S. 8 f.; Göbel (2002), S. 4 f. 368 Vgl. Göbel (2002), S. 33. 369 Vgl. Breuer (2001), S. 30; Lenk (2004), S. 22; Göbel (2002), S. 60 f. 370 Vgl. Göbel (2004), S. 6; Kasper/Streit (1998), S. 34. 362 363

55

Der

Verfügungsrechts-

oder

Property-Rights-Ansatz

371

beschäftigt

sich

mit

den

grundlegenden Anreizproblemen, die entstehen, wenn die Verfügungsrechte an einer Sache oder Person auf mehrere interagierende Individuen verteilt sind.372 Als Verfügungsrecht gilt dabei jede Art von Berechtigung von Gesetz wegen, aus Vertrag oder aufgrund sozialer Verpflichtungen, über knappe Ressourcen (materielle und immaterielle) verfügen zu können. 373 Verfügungsrechte können dabei mit dem Recht zur beliebigen Nutzung einer Ressource, mit dem Recht zur Vereinnahmung eines Einkommensstromes aus ebendieser und dem Recht zur Veräußerung oder Übertragung der Ressource als ein Bündel von Einzelrechten bezeichnet werden.374 Diese Verfügungsrechtsbündel stellen mithin eine Form von Institutionen dar, die die Handlungsmöglichkeiten oder Verhaltensnormen für Verfügungsrechtsinhaber und -nichtinhaber in Bezug auf die Verwendung knapper Ressourcen festlegen. 375 Sie bestimmen, in welcher Art und Weise Kosten und Nutzen ökonomischer

Entscheidungen

zwischen

den

interagierenden

Entscheidungsträgern

zugeordnet sind. 376 Zentrale Hypothese des Verfügungsrechtsansatzes ist es nun, dass die Ausgestaltung der Verfügungsrechte das individuelle Verhalten der Akteure und damit die Allokation und Nutzung knapper Ressourcen auf systematische und vorhersehbare Weise beeinflusst.377 Als unter Effizienzgesichtspunkten anreizoptimale Verfügungsrechtsstruktur hat sich das sog. exklusive oder unverdünnte Verfügungsrecht erwiesen, bei dem alle Einzelrechte uneingeschränkt und kostenlos einem Individuum zur Verfügung stehen und ihn alle Kosten und der gesamte Nutzen seines Handelns selbst treffen.378 Jede Abweichung von diesem Ideal gilt zunächst als effizienzmindernde Verdünnung der Verfügungsrechte, da sich bei Teilung des Rechtebündels Akteure mit potentiell divergierenden Interessen gegenüberstehen und Anreize zu ineffizientem Verhalten entstehen können.379 So führt jede Verdünnung der Verfügungsrechte an einer Ressource aus Sicht des Inhabers der Rechte zu ihrer Wertreduktion und damit beispielsweise zu einem veränderten Investitions- und Nutzungsverhalten. Gleiches gilt, wenn

371

Der Verfügungsrechtsansatz hat seinen Ausgangspunkt in einem Artikel von Coase (1960) und wird anschließend insbesondere von Alchian (1965) und Demsetz (1967) weiterentwickelt. Für einen Überblick über die Entwicklung des Ansatzes vgl. u.a. De Alessi (1990), S. 6 ff.; Furubotn/Pejovich (1972), S. 1137 ff. 372 Vgl. Göbel (2002), S. 61. 373 Vgl. Demsetz (1967), S. 347; Jansen (2005), S. 105 f.; De Alessi (1990), S. 8. 374 Vgl. Pappenheim (2001), S. 101; Göbel (2004), S. 6. 375 Vgl. Furubotn/Pejovich (1972), S. 1139; Zerth (2005), S. 27 376 Vgl. De Alessi (1990), S. 8; Zerth (2005), S. 27. 377 Vgl. Furubotn/Pejovich (1972), S. 1139; Richter/Furubotn (1999), S. 132; Göbel (2002), S. 61. 378 Vgl. Schönefuß (2005), S. 102; Göbel (2002), S. 69.

56

einzelne Rechte von ihrem Inhaber nur schwerlich spezifiziert, durchgesetzt und übertragen werden können. 380 Problematisch aus Sicht des Verfügungsrechtsansatzes ist es darüber hinaus insbesondere, wenn die Verfügungsrechte auf mehrere Akteure verteilt sind, also Gemeineigentum vorliegt und somit Kosten und Nutzen der Ressourcennutzung nicht mehr exklusiv anfallen, sondern stattdessen externe Effekte individuellen Verhaltens eines Verfügungsrechtsinhabers auf die Miteigentümer auftreten können.

381

Diese Probleme

potenzieren sich noch, wenn sich die Eigentümergemeinschaft an einem Verfügungsrechtsbündel aus privaten und öffentlichen Eigentümern zusammensetzt. 382 Durch die unterschiedlichen

Zielstrukturen dieser Verfügungsrechtsinhaber und

die Vielzahl von

Legitimationsstufen und Akteuren im öffentlichen Bereich sind die Anreize für eine effiziente Ressourcennutzung häufig gering. 383 Im Sinne des Verfügungsrechtsansatzes können die Probleme wirtschaftlicher Interaktion im Prinzip nur durch die beiden Institutionen des unverdünnten Privateigentums oder durch Anreizmechanismen insbesondere in Form von Verträgen gelöst werden, die die Verfügungsrechtsstrukturen dergestalt spezifizieren, dass die Kosten und Nutzen individuellen Verhaltens weitestgehend bei den handelnden Akteuren internalisiert werden.384 Aber auch wenn ein Wirtschaftssubjekt in seiner Eigenschaft als Verfügungsrechtsinhaber (Prinzipal) seine Verfügungsrechte mittels eines Vertrages ganz oder teilweise auf einen anderen (Agenten) überträgt, können erhebliche Anreizprobleme entstehen.385 Der PrinzipalAgenten-Ansatz386 befasst sich mit der Analyse solcher arbeitsteilig organisierter Beziehungen zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer, also mit der Analyse des Verhaltens von Individuen in Vertragsbeziehungen und darauf aufbauend mit der anreizoptimalen Vertragsgestaltung. 387 Als typische Prinzipal-Agenten-Beziehungen werden dabei in der Literatur insbesondere die Interaktion von Eigentümern und angestelltem Management, von Käufern und Verkäufern, von Wählern und Politikern sowie von Politikern und Bürokraten

379

Vgl. Eggers (2004), S. 44; Göbel (2004), S. 7 f. Vgl. ausführlich Göbel (2002), S. 70 ff. Vgl. Göbel (2004), S. 8 f.; Eggers (2004), S. 43 f. 382 Vgl. Bös/Schneider (1996), S. 533, Göbel (2002), S. 75 ff. 383 Vgl. Lenk (2004), S. 26 f.; Schönefuß (2005), S. 104. 384 Vgl. Richter/Furubotn (1999), S. 100 ff.; Eggers (2004), S. 46. 385 Vgl. Göbel (2002), S. 61; Zerth (2005), S. 29. 386 Der Prinzipal-Agenten-Ansatz hat seinen Ausgangspunkt in dem Artikel von Ross (1973), wobei die diesbezügliche Literatur mittlerweile sehr umfangreich geworden ist. Für einen Überblick über die Entwicklung des Ansatzes vgl. u.a. Eisenhardt (1989); Arrow (1985); Levinthal (1988). 387 Vgl. Eisenhardt (1989), S. 58; Lenk (2004), S. 26. 380 381

57

betrachtet. 388 Charakterisiert ist eine solche Prinzipal-Agenten-Beziehung stets durch eine asymmetrische Informationsverteilung zugunsten des Agenten 389 , wobei letzterer die so entstehenden diskretionären Handlungsspielräume eigennützig zu seinen Gunsten verwerten kann. 390 Problematisch wird dieses Verhalten dann, wenn die Interessen des Aufraggebers von denen des Auftragsnehmers abweichen und der Prinzipal die Aktivitäten seines Agenten nicht genau oder nur unter der Entstehung von Überwachungs- bzw. Messkosten kontrollieren kann.391 Die Beherrschung derartiger Anreizprobleme in singulären Prinzipal-Agenten-Beziehungen wird durch die Integration multipler Prinzipal-Agenten-Ketten, wie sie beispielsweise auch in PPPs durch die Beteiligung von Politikern, Bürokraten, privaten Unternehmern und angestelltem Management entstehen können, noch bedeutend anspruchsvoller, zumal bei öffentlicher Beteiligung auch die externe Kontrolle durch einen funktionsfähigen Kapitalmarkt, wie sie in der Privatwirtschaft üblich ist, zumindest eingeschränkt wird. 392 Grundsätzlich kann ein Prinzipal zwei Strategien verfolgen, um einen Agenten in seinem Verhalten stärker auf die eigenen Ziele zu verpflichten. Zum einen kann er über vorvertragliche Screening- und nachvertragliche Überprüfungsaktivitäten versuchen, die Informationsasymmetrien zwischen den beiden Partnern zu reduzieren, was allerdings mit der Entstehung effizienzmindernder Kosten verbunden ist. 393 Zum anderen kann er über eine entsprechende Vertragsgestaltung, wie z.B. die Integration anreizoptimaler Vergütungssysteme oder die Aufnahme von Vertragsstrafen, versuchen, die Interessen des Agenten an die eigenen anzugleichen und somit die bestehenden Zielkonflikte zu minimieren. 394 Dies setzt allerdings nicht nur ein operabel zu definierendes Zielsystem, sondern auch die grundsätzliche Vertragsfreiheit bei der Gestaltung von Entlohnungsschemata voraus.395

388

Vgl. Pappenheim (2001), S. 154; Göbel (2004), S. 12. In der Literatur werden typischerweise drei Arten von Informationsasymmetrien unterschieden. Zu den sog. Hidden Characteristics vgl. Akerlof (1970), S. 493 ff.; Spremann (1990), S. 565 ff. Zu den sog. Hidden Actions vgl. Arrow (1985), S. 38; Meinhövel (2005), S. 68, Eisenhardt (1989), S. 58. Zu den sog. Hidden Information vgl. Erlei/Leschke/Sauerland (1999), S. 113 f.; Göbel (2002), S. 102. 390 Vgl. Bös/Schneider (1996), S. 532; Meinhövel (2005), S. 68 f.; Schönefuß (2005), S. 103. 391 Vgl. Erlei/Leschke/Sauerland (1999), S. 69 ff.; Pratt/Zeckhauser (1985), S. 2. Für eine ausführliche Darstellung der verschiedenen Problemtypen vgl. u.a. Göbel (2002), S. 100 ff.; Breuer (2001), S. 42 ff.; Hannappel (2005), S. 46 f. 392 Vgl. ausführlich Schönefuß (2005), S. 103 ff.; Bös/Schneider (1996), S. 532 ff. 393 Vgl. Stiglitz (1975), S. 283 ff.; Lenk (2004), S. 26; Göbel (2002), S. 110 ff. 394 Vgl. Richter/Furubotn (1999), S. 164 ff.; Eggert (2004), S. 62 ff. 395 Vgl. Eggert (2004), S. 63 f. 389

58

2.4

Kritische Würdigung des aktuellen Standes der PPP-Literatur

Wie eingangs erwähnt, sind wissenschaftliche Analysen der Wettbewerbswirkungen von PPPs bislang nicht bekannt. Dennoch wird im Folgenden die mit dem PPP-Phänomen im Zusammenhang stehende Literatur kategorisiert und kurz beschrieben sowie hinsichtlich ihres jeweiligen Beitrages zur Beantwortung der Forschungsfragen der vorliegenden Arbeit bewertet. Wo möglich, wird dabei explizit auf Arbeiten, die in einem abfallwirtschaftlichen Zusammenhang

stehen,

Bezug

genommen.

Grundsätzlich

lassen

sich

mit

der

generalisierenden PPP-Literatur, der empirisch-deskriptiven PPP-Literatur und der Privatisierungsliteratur dabei drei wesentliche Literaturgebiete unterscheiden. Der Großteil der bisherigen Forschungsarbeiten zu PPP lässt sich den generalisierenden Ansätzen zuordnen, die sich neben definitorischen Abgrenzungen 396 insbesondere mit Einschätzungen der Ursachen, Chancen und Risiken dieser neuen Form kooperativer Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor im Kontext der politischen und administrativen Reformdiskussion beschäftigen.

397

Zudem geht eine Vielzahl von

Veröffentlichungen dieses Literaturschwerpunkts auf Basis rechtlicher, organisationstheoretischer

und

verhaltenswissenschaftlicher

Überlegungen

auf

die

allgemeinen

Kooperationsdesigns, Organisationsmodelle, Prozessbedingungen und Erfolgsfaktoren von PPP-Projekten ein.

398

Zum Teil werden diese Arbeiten darüber hinaus zu rein

anwendungsbezogenen "Rezeptkatalogen" 399 für die erfolgreiche Gestaltung von PPPs verdichtet. 400 Aufgrund des stark normativen Charakters dieser Forschungsarbeiten lassen sich

allerdings

kaum

allgemeingültige

Schlüsse

hinsichtlich

der

Effizienz-

und

Wettbewerbswirkungen von PPPs ableiten. Allerdings geben insbesondere die Arbeiten mit Aussagen zu Organisationsmodellen und Erfolgsfaktoren von PPP-Projekten einige Hinweise

396

Vgl. u.a. Budäus (2006b), S. 15 ff.; Budäus (2004a), 313 ff.; Budäus/Grüning/Steenbock (1997a), S. 14 ff.; Linder (1999), S. 35 ff.; Oberender/Rudolf (2004), S. 493. Für Arbeiten mit abfallwirtschaftlichem Bezug vgl. u.a. Napp (2004), S. 153; Wagner (2000), S. 214 ff.; Tettinger/Mann (1995), S. 150 f. 397 Vgl. u.a. Bös/Schneider (1996), S. 536 ff.; Flinders (2005), S. 234 ff; Rosenau (1999), S. 18 f.; Roggencamp (1999); Budäus/Grüning (1997), S. 55 ff.; Naschold (1997), S. 67 ff. Für Arbeiten mit abfallwirtschaftlichem Bezug vgl. u.a. Cantner (2001), S. 83 ff.; Baum/Cantner (2004), S. 160 ff.; Gäde-Butzlaff (2004), S. 143 ff. 398 Vgl. u.a. Kouwenhoven (1993), S. 123 ff.; Teismann/Klijn (2004), S. 28 f.; Rehm (1994a), S. 284 ff.; Napp (2004), S. 153 ff. Für Arbeiten mit abfallwirtschaftlichem Bezug vgl. u.a. Weidemann (1998), S. 40 ff.; Höftmann (2001), S. 173 ff.; Stober (1994), S. 36 f. 399 Kirsch (1997), S. 3. 400 Vgl. u.a. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (2003); Bertelsmann Stiftung/Clifford Chance Pünder/Initiative D21 (2003); Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2003a). Für eine Arbeit mit abfallwirtschaftlichem Bezug vgl. Sinz (1997), S. 186 ff.

59

auf potentielle Aktionsparameter der an der PPP beteiligten Akteure, die im Rahmen der Marktverhaltenstests geprüft werden. Als zweites PPP-spezifisches Literaturgebiet sind die empirisch-deskriptiven Ansätze zu nennen, die sich zumeist in einer induktiv-kasuistischen Vorgehensweise erschöpfen, indem sie, ausgehend von einer detaillierten Beschreibung der Rahmenbedingungen und Kooperationsarrangements einzelner PPP-Fallstudien und ihres jeweiligen Erfolges, Planungs- und Entscheidungshilfen im Stile von "Best-Practice Empfehlungen"401 ableiten.402 Diesen retrospektiv-analysierenden Einzelfallanalysen mangelt es zusätzlich zu ihren im induktiven Vorgehen begründeten methodischen Unzulänglichkeiten in der Regel an einem übergeordneten

theoretischen

Bezugsrahmen.

Verallgemeinerungsfähige

Erkenntnisse,

insbesondere im Hinblick auf die Vorteilhaftigkeit von PPPs gegenüber der öffentlichen oder der rein privaten Leistungserbringung, liefern sie daher kaum.403 Die wenigen Arbeiten dieses Literaturschwerpunktes, die eine größere Anzahl von PPPs einbeziehen, analysieren größtenteils rein deskriptiv die wesentlichen organisatorischen Charakteristika und Ziele von realisierten PPP-Projekten.404 Nur eine geringe Anzahl dieser empirischen Analysen beschäftigt sich explizit mit den Effizienzwirkungen von PPPs, ohne jedoch einen abfallwirtschaftlichen Bezug aufzuweisen.405 Wie einleitend gesagt, kommen sie unter Verwendung kurzfristiger, rein operativer Effizienzkriterien dabei mehrheitlich zu dem Ergebnis, dass sich durch PPPs zum Teil erhebliche Effizienzgewinne gegenüber der rein öffentlichen Bereitstellung erzielen lassen.

406

Eventuell entstehende Wettbewerbs-

beschränkungen und daraus resultierende langfristige Effizienzverluste werden nicht berücksichtigt, so dass diese Arbeiten keinen unmittelbaren Beitrag zur ordnungspolitischen Bewertung von PPPs liefern.

401

Budäus/Grüning/Steenbock (1997a), S. 28. Vgl. u.a. Debande (2002), S. 372 ff.; Wettenhall (2003), S. 95 ff.; Lockwood/Verma/Schneider (2000), S. 77 ff.; Matuschewski (1996), S. 73 ff.; Heinz/Scholz (1996), S. 33 ff.; Schörken (2003), S. 89. Für Arbeiten mit abfallwirtschaftlichem Bezug vgl. u.a. Niermann (1995), S. 33 ff.; Drobek (1994), S. 273 ff.; Kozlowski (1994), S. 31 ff.; Mehler (1995), S. 73 ff. 403 Vgl. Hannappel (2005), S. 59; Roentgen (2001), S. 13; Windisch (1987), S. 6. 404 Vgl. u.a. Reichard (2006), S. 83 ff.; Collin (1998), S. 275 ff.; Deutsches Institut für Urbanistik (2005). Für Arbeiten mit abfallwirtschaftlichem Bezug vgl. u.a. Höftmann (2001), S. 173 ff.; Baum et al. (2003), S. 9 ff. 405 Vgl. u.a. Estache/Gonzalez/Trujillo (2002a); Estache/Gonzalez/Trujillo (2002b); Domberger/Fernandez (1999); Arthur Anderson/Enterprise LSE (2000); Deutsches Institut für Urbanistik (2005). 406 Vgl. Estache/Serebrisky (2004), S. 14; Rosenau (1999), S. 13 f. 402

60

In der wissenschaftlichen und vor allem auch öffentlichen Diskussion der Eignung von PPPs als Reforminstrument der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung wird ferner häufig auf die umfangreiche Privatisierungsliteratur rekurriert.407 Auch wenn in diesem Zusammenhang die Frage der Effizienz der Leistungserstellung von öffentlichen und privaten Unternehmen unter Einbeziehung wettbewerbstheoretischer Überlegungen umfassend diskutiert wird408, so sind die Ergebnisse für eine ordnungspolitische Bewertung von PPPs nur bedingt geeignet. Zum Ersten ist die Überwindung der traditionellen Grenzziehung zwischen Staat und Privat, die der Privatisierungsliteratur zugrunde liegt, durch die kooperative Zusammenarbeit der privaten und öffentlichen Akteure gerade das zentrale Charakteristikum von PPPKonzeptionen. 409 Zum zweiten liefern die theoretischen und empirischen Ergebnisse der Privatisierungsdiskussion auf die Frage, ob die private oder die öffentliche Form der Leistungsbereitstellung effizienter ist, keine eindeutigen Antworten. 410 Für eine effiziente Leistungserstellung ist unabhängig von der Eigentümerstruktur vielmehr die Existenz von funktionsfähigem Wettbewerb entscheidend. 411 Hilfreich für die vorliegende Arbeit ist die Privatisierungsliteratur

allerdings

insofern,

als

insbesondere

die

Arbeiten

mit

abfallwirtschaftlichem Bezug Hinweise auf die wesentlichen Marktstrukturkriterien und ihren Einfluss auf das Verhalten der Marktteilnehmer geben.

407

Vgl. Roggencamp (1999), S. 52; Kirsch (1997), S. 35. Für eine Übersicht über die empirischen Studien vgl. u.a. Pommerehne (1990), S. 33 ff.; Boardman/Vining (1989), S. 6 ff. Für eine Übersicht über empirische Vergleichstudien speziell im Abfallsektor vgl. Wagner (2000), S. 182 f.; Höftmann (2001), S. 305; Millward (1982), S. 69 ff.; Savas (2000), S. 162 f.; Spelthahn (1994), S. 39. 409 Vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997a), S. 28 f. 410 Vgl. u.a. Schönefuß (2005), S. 138; International Monetary Fund (2004), S. 14. 411 Vgl. u.a. Pommerehne (1990), S. 45; Caves/Christensen (1980), S. 974; Borcherding/Pommerehne/Schneider (1982), S. 136. 408

61

3

Abfallwirtschaftlicher Bezugsrahmen

Nachdem die konzeptionellen Grundlagen der Arbeit gelegt sind, wird im folgenden Kapitel der abfallwirtschaftliche Bezugsrahmen und damit das konkretisiert, was im Rahmen der vorliegenden Untersuchung unter kommunaler Abfallwirtschaft im Allgemeinen und unter kommunalen Abfall-PPPs im Speziellen zu verstehen ist. Dabei ist die Gültigkeit der Arbeit grundsätzlich insoweit räumlich eingeschränkt, als sie sich auf die derzeit gültigen rechtlichen Rahmenbedingungen in der Bundesrepublik Deutschland bezieht. Durch die Konzentration auf die dem Geltungsbereich des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) unterliegende kommunale Abfallwirtschaft 412 werden ferner spezialgesetzlich geregelte Entsorgungsbereiche wie beispielsweise die Abwasserentsorgung oder die Entsorgung radioaktiver Stoffe ebenso aus der Untersuchung ausgegrenzt wie sonstige kommunale Aufgaben wie beispielsweise die Straßenreinigung oder der Winterdienst. Da die kommunale Abfallwirtschaft in ein komplexes und größtenteils interdependentes Spannungsverhältnis

verschiedener

ökonomischer,

rechtlicher

und

technischer

Einflussfaktoren eingebettet ist 413 , sollen im Folgenden die für die Beurteilung der Wettbewerbswirkungen von Abfall-PPPs wesentlichen Rahmenbedingungen nur skizzenhaft erläutert werden. Im Einzelnen gliedert sich das Kapitel dabei in 

die Definition eines ökonomischen Abfallbegriffs und die Darstellung der Abfallmengenentwicklung (Abschnitt 3.1),



die Beschreibung der Leistungen, die von den Kommunen zu erbringen sind (Abschnitt 3.2),

 

die Darlegung der kommunalen Abfallgebührenentwicklung (Abschnitt 3.3), die Erläuterung der abfallrechtlichen Grundlagen, die den Handlungsrahmen der PPP-Akteure maßgeblich beeinflussen (Abschnitt 3.4),

412 413

62

Für eine detaillierte Darstellung der abfallrechtlichen Grundlagen, insbesondere des KrW-/AbfG vgl. Abschnitt 3.4. Vgl. Höftmann (2001), S. 42; Ewers (1997), S. 13.



die Beschreibung und Eingrenzung der in der kommunalen Abfallwirtschaft relevanten PPP-Formen (Abschnitt 3.5),



3.1

die Erörterung der Ziele der Beteiligten an kommunalen Abfall-PPPs (Abschnitt 3.6).

Ökonomischer Abfallbegriff und Abfallmengen

Abfälle entstehen in allen mit der Siedlungstätigkeit der Menschen zusammenhängenden Handlungen, da alles, was von Menschen produziert und/oder konsumiert wird, früher oder später zu Abfall wird. 414 Ökonomisch werden unter Abfällen transportierbare Gegenstände und Stoffe verstanden, deren sich ihre Eigentümer entledigen wollen oder müssen und deren weitere Nutzung auch für andere Wirtschaftssubjekte mit einem negativen Nettonutzen verbunden ist. 415 Die Abfalleigentümer treten somit als Nachfrager nach Entsorgungsleistungen auf und sind regelmäßig bereit, eine Kompensation für die Entledigung von den Abfällen an den Entsorgungsanbieter zu zahlen.416 Die Abgrenzung zwischen Abfällen und Wirtschaftsgütern ist somit nicht an bestimmte stoffliche Eigenschaften eines Gutes geknüpft, sondern ihr liegt eine ökonomische Bewertung des Eigentümers zugrunde, der bei Abgabe eines Wirtschaftsgutes im Unterschied zur Abgabe von Abfall regelmäßig Einnahmen erzielen würde.417 Entsteht der Abfall bei der Produktion eines Wirtschaftsgutes zwangsläufig, handelt es sich um einen Fall ökonomischer Kuppelproduktion, bei dem die Kosten der Abfallentledigung den Produktionskosten des eigentlichen Wirtschaftsgutes zuzurechnen sind. 418 Der Übergang vom Wirtschaftsgut zum Abfall erfolgt aus individueller Perspektive des Abfalleigentümers dann, wenn der Grenznutzen des Besitzes oder der weiteren Nutzung einer Sache geringer ist als die Grenzkosten der weiteren Nutzung.419 Abfälle, die nicht vermieden werden können, müssen verwertet oder beseitigt werden420, wobei Beseitigungsabfall stets einen negativen Preis für den Abfalleigentümer hat.

421

Im Unterschied zur Abfallbeseitigung bringen alle

Abfallverwertungsformen einen Gegenstand, einen Stoff oder Energie mit einem positiven,

414

Vgl. Fritz (2001), S. 5; Höftmann (2001), S. 43. Vgl. Christmann (2004), S. 87; Weiland (1993), S. 127. Vgl. Baum/Cantner (2001), S. 202. 417 Vgl. Rahmeyer (2004), S. 3 f.; Fritz (2001), S. 4. 418 Für eine ausführliche Darstellung der Abfall-Kuppelproduktion vgl. Fehl/Oberender (2004), S. 309 ff. 419 Vgl. Christmann (2004), S. 87. 420 Für eine detaillierte Darstellung der einzelnen Verwertungs- und Beseitigungsverfahren vgl. Abschnitt 3.2. 415 416

63

nutzenstiftenden Wert hervor, der den Verwertungskosten aus Sicht des Abfalleigentümers gegenübergestellt werden kann. 422 Die Verwertung rentiert sich somit für den Abfalleigentümer immer dann, wenn er, dem ökonomischen Opportunitätskalkül folgend, durch die Verwertung höhere Beseitigungskosten einspart. Damit werden die gegenwärtigen, durch das öffentliche

Gebührenrecht

determinierten

423

Beseitigungskosten

Entscheidungsgröße für die Nachfrage nach Verwertungsleistungen.

zur

substantiellen

424

Erlös bei Abgabe des Gutes positiv Wirtschaftsgut

Abfall zur Verwertung

zur Beseitigung

Erlösgerade bei Abgabe des Gutes

Güter

Güter

Beseitigungskosten Entscheidungspfad des Abfalleigentümers negativ

Abbildung 6: Ökonomische Abgrenzung von Abfall und Wirtschaftsgut in Anlehnung an Baum/Wagner (2000), S. 16.

Die Beurteilung der tatsächlich in Deutschland anfallenden Abfallmengen muss im Folgenden auf Basis einer als unbefriedigend zu bezeichnenden Datenlage erfolgen.425 Die tatsächliche Entwicklung der anfallenden Abfallmengen lässt sich aufgrund der mangelnden Aktualität und Vollständigkeit sowie aufgrund der im Zeitablauf uneinheitlichen Definition der auf Basis des Gesetzes über Umweltstatistiken (UStatG) erhobenen offiziellen Daten des Statistischen Bundesamtes sachlich und zeitlich nur unvollständig beschreiben.426 Insofern ist

421

Vgl. Baum/Wagner (2000), S. 16 f. Vgl. Christmann (2004), S. 90. Für eine detaillierte Darstellung des öffentlichen Gebührenrechts vgl. Abschnitt 3.4.4. 424 Vgl. Baum/Cantner (2001), S. 204. 425 Vgl. Alwast/Hofmeister (2003), S. 84 f.; Ewers (1997), S. 95. 426 Vgl. Höftmann (2001), S. 45; Fritz (2001), S. 166. 422 423

64

Alwast/Hoffmeister zu zustimmen, die feststellen: "Eine bundesweite Abfallstatistik, die zeitnah, aussagekräftig und zudem auch noch lesbar wäre, existiert für diesen wichtigen Wirtschaftbereich immer noch nicht."427 Das gesamte Abfallaufkommen in Deutschland summiert sich im Jahr 2004 auf 339,3 Mio. t, wovon etwa zwei Drittel einer Verwertung und ein Drittel der Beseitigung zugeführt werden.428 Gegenüber 1999 hat sich die Gesamtabfallmenge dabei um 13 % reduziert, die Verwertungsquote hat in der gleichen Zeitspanne allerdings ebenfalls um 2 %-Punkte nachgegeben. Im für die kommunale Abfallentsorgung maßgeblichen Siedlungsabfallsegment, das lediglich für 14 % des Gesamtabfallvolumens verantwortlich ist, hat sich im Unterschied dazu eine deutliche Verschiebung zugunsten der Abfallverwertung ergeben.

429

Diese

Entwicklung ist vor allem auf die zunehmende Verwertung der im Hausmüll enthaltenen Wertstoffe, wie z.B. Glas, Leichtverpackungen und Papier, zurückzuführen. Während 1999 lediglich 44 % des Hausmülls als Wertstoffe getrennt erfasst wurden, hat sich dieser Anteil im Jahr 2004 auf 57 % erhöht.430

Insgesamt [Tsd. t]

Siedlungsabfälle

Verwertungsquote [%]

1999

2004

1999

2004

49.653

48.434

50

57 60

davon Hausmüll

36.198

43.149

49

Bergematerial aus dem Bergbau

52.251

50.452

0

0

Abfälle aus Produktion und Gewerbe

37.274

53.005

61

58

Bau- und Abbruchabfälle

252.377

187.478

87

86

Insgesamt

391.555

339.369

87

65

Abbildung 7: Abfallaufkommen und Verwertungsquoten im Zeitablauf; Quelle: Statistisches Bundesamt (2006).

427

Alwast/Hoffmeister (2003), S. 84. Vgl. Statistisches Bundesamt (2006). Vgl. Alwast/Gaßner/Nicklas (2006), S. 141 f.; Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2005a), S. 2. 430 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2006), S. 23 f. 428 429

65

3.2

Leistungsbereiche der kommunalen Abfallwirtschaft

Nachdem die Entwicklung der Abfallmengen zur Verwertung und Beseitigung dargestellt wurden, stellt sich die Frage, anhand welcher Maßnahmen die entsorgungspflichtigen Körperschaften ihren Entsorgungspflichten 431 nachkommen. Dazu sollen im Folgenden die vielfältigen abfallwirtschaftlichen Leistungen, die ein kommunaler Entsorgungsträger zu erbringen und aufeinander abzustimmen hat, kurz vorgestellt werden, ohne dabei zu sehr auf die technischen und ökologischen Details der verschiedenen Entsorgungsverfahren einzugehen.432 Die Abfallwirtschaft im Allgemeinen und die kommunale Abfallentsorgung im Speziellen stellt

einen

integrierten

Wirtschaftszweig

Wertschöpfungsstufen zusammensetzt.

433

dar,

der

sich

aus

den

folgenden

Zunächst wird der nicht zu vermeidende Abfall

gesammelt und zu Sammelplätzen oder Entsorgungsanlagen transportiert, wobei die Sammlung in mehreren Varianten (Hol- und Bringsysteme) erfolgen kann und jeweils unterschiedlich intensive Beteiligungen des Abfallbesitzers vorsieht. An die Sammlung kann sich, je nach Sammelmodus, als nächste Stufe eine Sortierung gemischter Abfälle in einzelne enthaltene Abfallfraktionen anschließen. Auf der Wertschöpfungsstufe der Entsorgung kann zwischen der Verwertung, die stofflich oder thermisch erfolgen kann, und der Beseitigung, durch mechanisch-biologische bzw. thermische Verfahren und durch Deponierung unterschieden werden.434 Bei der Abfallverbrennung verbleiben Reste in Form von Aschen und Schlacken, die anschließend deponiert oder im Wege- und Straßenbau verwendet werden.435 Bereits an dieser abfallwirtschaftlichen Ablauforganisation zeigt sich die Komplexität der Organisation und Gewährleistung der kommunalen Entsorgungsaufgabe, die noch dadurch gesteigert wird, dass für die einzelnen Entsorgungsaktivitäten ein breites Spektrum

431

Für eine detaillierte Darstellung der kommunalen Entsorgungspflichten vgl. Abschnitt 3.4.2. Vgl. ähnlich Fritz (2001), S. 20 ff.; Höftmann (2001), S. 56. Vgl. Rahmeyer (2004), S. 4; Christmann (2004), S. 91; Fritz (2001), 20 ff.; Ewers (1995), S. 105 ff. Für eine ausführliche, insbesondere auch technische Darstellung der verschiedenen Wertschöpfungsstufen der Abfallwirtschaft vgl. Michaelis (1991), S. 56 ff.; Fritz (2001), S. 21 ff.; Kaimer/Schade (2002), S. 58 ff. 434 Die thermische Behandlung (Müllverbrennung) kann sowohl als thermische Verwertung oder als energetische Beseitigung klassifiziert werden, je nachdem, ob die Energiegewinnung als Haupt- oder Nebenziel der Abfallverbrennung gilt. 435 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 30. 432 433

66

unterschiedlicher Abfallanlagen erforderlich ist. 436 Die in Abbildung 8 überblicksartig dargestellten anlagenseitigen Voraussetzungen sind dabei nicht nur durch eine zunehmende Spezialisierung auf die Bearbeitung spezifischer Stoffströme, sondern insbesondere auch durch divergierende Investitionsvolumina und Betriebskostenstrukturen gekennzeichnet.437

Entsorgung Sammlung/Transport

Sortierung

Verwertung

Beseitigung

> Erfassungssysteme  Mülltonnen  Depotcontainer  Recyclinghöfe  Schadstoffmobile  etc.

> Mechanische und manuelle Sortieranlagen zur Fraktionierung gemischter Abfälle und Verbunde  Siebtechnologie  Infrarottechnologie  Drucklufttechnologie  etc.

> Stoffliche Anlagen zur Gewinnung von Sekundärrohstoffen  Kompostierung  Vergärung und Biogasgewinnung  Stoffspezifische Recyclingverfahren

> MechnanischBiologische Anlagen  Sortierung  Kompostierung  Vergärung

> Fuhrparkseitige Transportsysteme

> Thermische Anlagen zur Gewinnung von Energie  Verbrennung  Verschwelung  Vergasung  Gewinnung von Ersatzbrennstoffen bzw. Trockenstabilat

> Thermische Anlagen  Verbrennung > Deponien inklusive diverser Anlagen zur Sickerwasseraufbereitung und Deponiegasnutzung

Abbildung 8: Abfallwirtschaftliche Wertschöpfungskette und anlagenseitige Voraussetzungen.

3.3

Finanzierung abfallwirtschaftlicher Leistungen und kommunale Gebührenentwicklung

Die beschriebene, insbesondere technisch getriebene Komplexität der Abfallentsorgung beeinflusst die Höhe und Struktur der Kosten der kommunalen Entsorgungsaktivitäten, die über entsprechende Entgelte und Gebühren finanziert werden müssen.438 Während sich die abfallwirtschaftlichen Entgelte für nicht hoheitliche Entsorgungsaufgaben zwischen Anbietern von Entsorgungsleistungen und privaten Abfallbesitzern über den Marktmechanismus frei bilden, hat sich die Finanzierung von öffentlichen Entsorgungsaktivitäten, an denen die Kommunen als Anbieter der Leistung, aber auch als Nachfrager von hierfür beanspruchten Fremdleistungen beteiligt sind, an das Abfallabgabenrecht zu halten. 439 Die

436

Vgl. Christmann (2004), S. 91; Höftmann (2001), S. 59. Für einen Überblick über die Abfallentsorgungsanlagen vgl. Fritz (2001), S. 20 ff.; Rutkowsky (1998), S. 39 ff.; Kaimer/Schade (2002), S. 108 ff. 437 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 39 ff.; Sabac-el-Cher (1997), S. 131 ff.; Christmann (2004), S. 91. 438 Vgl. Kaimer/Schade (2002), S. 115; Rahmeyer (2004), S. 24 f. 439 Vgl. Wiesemann (2003), S. 109; Höftmann (2001), S. 102. Für eine detaillierte Darstellung des kommunalen Abfallgebührenrechts vgl. Abschnitt 3.4.4.

67

entsorgungspflichtigen Körperschaften finanzieren ihre hoheitlichen Entsorgungsaktivitäten folglich über von den Abfallbesitzern zwingend zu zahlende Abfallgebühren. Eine genauere Betrachtung der kommunalen Abfallgebühren zeigt dabei in den letzten Jahren einen deutlichen Anstieg.440 So sind die kommunalen Abfallgebühren für private Haushalte zwischen 1990 und 2000 sprunghaft und doppelt so schnell angestiegen wie die Lebenshaltungskosten insgesamt.441 Und dieser Anstieg der Abfallgebühren setzt sich auch seit dem Jahr 2000, wenn auch im Rahmen des Anstiegs der Verbraucherpreise, fort. 442 Insgesamt hat diese Entwicklung dazu geführt, dass die Abfallgebühren mittlerweile eine nennenswerte Größenordnung erreicht haben und für die privaten Abfallerzeuger, insbesondere aufgrund der kontinuierlichen Steigerung, eine oberhalb der Downs'schen Schwelle der Fühlbarkeit liegende, relevante Größe darstellen.443

120 Preisindex Lebenshaltung

100

80

60 Preisindex Müllabfuhr

40

20

0 1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Jahr

Abbildung 9: Preisindex kommunale Abfallgebühren und private Lebenshaltung (2000 = 100); Quelle: Statistisches Bundesamt (2007).

440

Vgl. Rahmeyer (2004), S. 24 f.; Frank (2000), S. 6; Wagner (2000), S. 105. Vgl. Statistisches Bundesamt (2007), S. 22 f. Ursächlich hierfür sind insbesondere die Ausweitung der Entsorgungsleistungen, die gestiegenen technischen Anforderungen und die Verringerung des Abfallaufkommens. Vgl. Rahmeyer (2004), S. 25. 442 Vgl. Statistisches Bundesamt (2007), S. 22 f. 443 Vgl. Frank (2000), S. 6; Höftmann (2001), S. 49; Downs (1960), S. 545. 441

68

Insgesamt musste im Jahr 2003 ein bundesdeutscher Vier-Personen-Haushalt durchschnittlich 190 Euro an kommunalen Abfallgebühren entrichten.444 Neben der absoluten Höhe und der zeitlichen Entwicklung der Abfallgebühren sind darüber hinaus insbesondere die erheblichen regionalen Niveauunterschiede von Interesse. Diese sind nur zum Teil mit tatsächlichen Kostenunterschieden aufgrund zwischen den Kommunen divergierenden Siedlungsstrukturen, Entsorgungskonzepten und technischen Leistungsspektren zu erklären. 445 So lassen sich zwischen den einzelnen Bundesländern Bandbreiten der durchschnittlichen Abfallgebühren pro Haushalt von 134 Euro im Saarland und 280 Euro in Hamburg feststellen.446 Zwischen einzelnen Kommunen sind diese Niveauunterschiede noch bedeutend größer. In Niedersachsen beispielsweise schwanken die Gebühren zwischen 144 Euro und 514 Euro je Haushalt und Jahr.447 Auch im Bereich der kommunalen Entsorgung von Gewerbeabfällen haben sich die Entsorgungsgebühren insbesondere durch die seit dem Jahr 2005 zwingend vorgeschriebene Vorbehandlung von Restabfällen vor der Deponierung deutlich verteuert. 448 Mit 150-200 Euro kostet die Beseitigung einer Tonne Gewerbeabfall in einer Verbrennungsanlage mehr als das Fünffache der vor dem 1. Juli 2005 zulässigen, unvorbehandelten Deponierung.449

3.4

Abfallrechtliche Grundlagen

Die an einer Abfall-PPP beteiligten öffentlichen und privaten Akteure bewegen sich in einem komplexen, aus über 100 Rechtsakten bestehenden abfallrechtlichen Bezugsrahmen, der auf vier föderalen Ebenen normiert ist: In der Europäischen Union (EU), auf Bundes-, auf Landes- und auf kommunaler Ebene.450 Die zentralen, im Rahmen dieser Arbeit relevanten Vorschriften des Abfallrechts sind dabei auf Bundesebene angesiedelt, da der Bund auch nach der am 1. September 2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform nach Artikel 72 Nr. 24 des Grundgesetzes im Bereich der Abfallwirtschaft die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz innehat. Den ordnungs-

444

Vgl. Ehrmann/Elmer/Brenck (2006), S. 179; Kaimer/Schade (2002), S. 115 f. Vgl. Ehrmann/Elmer/Brenck (2006), S. 179 ff.; Rahmeyer (2004), S. 25; Bund der Steuerzahler (2005), S. 38; Höftmann (2001), S. 50. 446 Vgl. Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (2004), S. 10 f. 447 Vgl. Bund der Steuerzahler (2005), S. 1. 448 Vgl. Wackerbauer (2006a), S. 36. 449 Vgl. Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (2005a), S. 2 f. 445

69

rechtlichen Rahmen der Abfallwirtschaftspolitik bildet dabei das zum 7. Oktober 1996 in Kraft getretene KrW-/AbfG als das zentrale Fachgesetz.451 Das KrW-/AbfG wird dabei durch verschiedene Rechtsverordnungen in Form untergesetzlicher Regelungen, wie beispielsweise die Verpackungsverordnung (VerpackV) oder die Altautoverordnung (AltautoV), sowie durch allgemeine Verwaltungsvorschriften, wie beispielsweise die Technische Anleitung (TA) Siedlungsabfall, ergänzt, um vollzugsfähig zu sein.452 Zentraler Inhalt des KrW-/AbfG ist die Konkretisierung der öffentlichen Entsorgungszuständigkeit, indem für jeden Stoffstrom normiert wird, ob der öffentliche oder der private Sektor für die Entsorgung zuständig ist.453 Im Unterschied zum alten Abfallgesetz gilt seit Inkrafttreten des Krw-/AbfG dabei der Grundsatz der privaten Entsorgungsverantwortung, wonach, dem Verursacherprinzip folgend, der Erzeuger oder Besitzer von Abfällen grundsätzlich für die Art und die Kosten der Entsorgung der Abfälle verantwortlich ist. 454 Tatsächlich wird dieser Grundsatz der Entsorgungsautonomie der Abfallbesitzer und erzeuger aber durch Ausnahmeregelungen eingeschränkt, die dann das öffentlich-rechtliche Entsorgungsmandat begründen.455 Für die so geschaffenen öffentlichen Verantwortungsbereiche verteilen dann die landesspezifischen Abfallgesetze die Trägerschaft auf die unterschiedlichen föderalen Ebenen, indem festgelegt wird, welche öffentlich-rechtliche Körperschaft im Einzelnen für einen bestimmten abfallwirtschaftlichen Vorgang zuständig ist.456 Die Bundesländer stellen nach § 29 KrW-/AbfG für ihren jeweiligen Bereich unter zwingender Einbeziehung der Kommunen Abfallwirtschaftspläne auf, in denen für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren die zur Inlandsentsorgung erforderlichen Abfallbeseitigungskapazitäten dargestellt werden. 457 Eine Einbeziehung von privaten Entsorgungsunternehmen ist hingegen nicht vorgeschrieben. 458 Diese Abfallwirtschaftspläne können neben regionalen Mobilitätsbeschränkungen für Abfalltransporte auch festschreiben, welche spezifische Abfallbeseitigungsanlage von den

450

Vgl. Sabac-el-Cher (1997), S. 111; Rutkowsky (1998), S. 6. Vgl. Rahmeyer (2004), S. 7; Fritz (2001), S. 112 f. Vgl. Rahmmeyer (2004), S. 7. Für einen Übebrlick über die untergesetzlichen Regelungen des KrW-/AbfG vgl. Höftmann (2001), S. 64 ff. 453 Vgl. Höftmann (2001), S. 75. 454 Vgl. § 5 Abs. 2 KrW-/AbfG; Wagner (2000), S. 75; Fritz (2001), S. 123. 455 Vgl. Fritz (2001), S. 125; Höftmann (2001), S. 80. 456 Für eine überblicksartige Gegenüberstellung der Landesabfallgesetze vgl. Ewers (1997), S. 74. 457 Vgl. Monopolkommission (2003), S. 79. 458 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 411. 451 452

70

jeweiligen Beseitigungspflichtigen zu benutzen ist. 459 Zur Unterstützung dieser Abfallwirtschaftsplanung sind die entsorgungspflichtigen Körperschaften nach § 19 KrW-/ AbfG verpflichtet, Abfallwirtschaftskonzepte für ihr jeweiliges Gebiet zu erstellen. Zentraler Inhalt der kommunalen Abfallwirtschaftskonzepte ist die Frage, in welcher Art und in welchem Umfang die entsorgungspflichtige Körperschaft Entsorgungsanlagen bereitstellen soll, wobei ein erheblicher kommunaler Gestaltungsspielraum besteht.460 Mit Ausnahme der Abfallwirtschaftsplanung haben die sich zum Teil unterscheidenden Landesabfallgesetze den Großteil ihrer Vollzugsaufgaben auf die kommunale Ebene übertragen.

461

Auf kommunaler Ebene werden über entsprechende satzungsrechtliche

Regelungen Einzelheiten der Organisation der Entsorgung und Anforderungen an die Art und Weise der Abfallüberlassung (Abfallentsorgungssatzung) sowie der Gebührenerhebung (Abfallgebührensatzung) geregelt.462 Nach dieser kurzen Beschreibung des föderalen Abfallrechts gilt es, zur Konkretisierung der kommunalen Entsorgungszuständigkeit und der Handlungsmöglichkeiten der PPP-Akteure im Folgenden zunächst den juristischen Abfallbegriff als Hauptanknüpfungspunkt für die Anwendung des KrW-/AbfG zu präzisieren, bevor die abfallrechtlichen Pflichten der Abfallerzeuger und der Entsorgungsträger genauer detailliert werden, wobei insbesondere auf die Möglichkeit zur Umverteilung der Entsorgungszuständigkeit durch die Einschaltung Dritter eingegangen wird. Im Anschluss werden dann die Möglichkeiten zur Finanzierung der abfallwirtschaftlichen Leistungen im Rahmen des geltenden Abfallabgabenrechts dargestellt.

3.4.1

Juristischer Abfallbegriff

Zentraler Anknüpfungspunkt für die Geltung des KrW-/AbfG ist der Abfallbegriff, denn nur wenn eine Sache unter diesen Begriff fällt, sind die Bestimmungen des Gesetzes anwendbar.463 Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sind Abfälle "alle beweglichen Sachen, die unter die in Anhang 1 KrW-/AbfG aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muß [Hervorhebungen durch Autor]." 464 Die in

459

Vgl. § 29 Abs.1 KrW-/AbfG. Vgl. Ewers (1997), S. 78. Vgl. Höftmann (2001), S. 85. 462 Vgl. Ewers (1997), S. 77 f.; Rutkowsky (1998), S. 11 f. 463 Vgl. Kaimer/Schade (2002), S. 45. 464 § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. 460 461

71

diesem Anhang aufgeführten 16 Abfallgruppen sind dabei so umfassend, dass grundsätzlich jeder Stoff, jedes Produkt und jeder Produktions- und Verbrauchsrückstand Abfall sein kann.465 Entscheidender für die Klassifikation einer Sache als Abfall ist der Begriff der Entledigung.466 Eine Entledigung liegt vor, wenn ein Akteur eine ihm gehörende bewegliche Sache einer Verwertung oder Beseitigung im Sinne der in Anhang 2 KrW-/AbfG aufgeführten Verwertungs- und Beseitigungsverfahren tatsächlich zuführt oder sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.467 Der Wille zur Entledigung wird angenommen, wenn eine bewegliche Sache erstens bei Herstellung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen anfällt, ohne dass der Zweck der Handlung hierauf gerichtet ist, oder wenn zweitens ihre ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an ihre Stelle tritt. 468 Ein Entledigen müssen ist dann anzunehmen, wenn die beweglichen Sachen ein Gefährdungspotential besitzen, das nur durch eine besondere Behandlung ausgeschlossen werden kann.469 Diese weit gefasste Abfalldefinition geht dabei über obigen ökonomischen Abfallbegriff insofern hinaus, als auch bewegliche Sachen, die einer rentablen Verwertung zugeführt werden können und ökonomisch folglich als Wirtschaftsgut zu klassifizieren wären, die Eigenschaft als Abfall im Sinne des Gesetzes erfüllen können.

470

Eine solche, den

ökonomischen Abfallbegriff überschreitende Klassifikation ergibt sich immer dann, wenn für eine bewegliche Sache mit positivem Nettonutzen mangels einer unmittelbar an die ursprüngliche Zweckbestimmung anschließenden neuen Verwendung ein Entledigungswille des Besitzers vermutet wird. Bedarf ein Gegenstand vor einer erneuten Verwendung oder Vermarktung zunächst einer Bearbeitung, fällt er somit ebenfalls unter den juristischen Abfallbegriff.471 Das KrW-/AbfG klassifiziert den so definierten Abfall dabei darüber hinaus anhand von drei unterschiedlichen Kriterien. Zum einen ist eine Abgrenzung zwischen Abfall zur Verwertung

465

Vgl. Fritz (2001), S. 116. Vgl. Höftmann (2001), S. 68. Vgl. § 3 Abs. 2 KrW-/AbfG. 468 Vgl. § 3 Abs. 3 Krw-/AbfG. 469 Vgl. § 3 Abs. 4 KrW-/AbfG. 470 Vgl. Fritz (2001), S. 118 f. 471 Vgl. Wuttke (1998), S. 16. 466 467

72

einerseits und Abfall zur Beseitigung andererseits anhand der in Frage kommenden Entsorgungsverfahren vorzunehmen.

472

Gesetzlich vorgegebenes Kriterium zur Unter-

scheidung zwischen Verwertung und Beseitigung ist dabei, ob der Hauptzweck der Entsorgungsmaßnahme auf der weiteren Nutzung des Abfalls oder seiner Beseitigung liegt.473 Auch wenn sich in Anhang 2 KrW-/AbfG eine Konkretisierung der verschiedenen Verfahren zur Verwertung bzw. Beseitigung befindet, hat sich die Abgrenzung zwischen den beiden Abfallgruppen in der praktischen Abfallpolitik zum zentralen Streitpunkt entwickelt, der auch durch zahlreiche Gerichtsverfahren bislang nur unbefriedigend geklärt werden konnte.474 Zum zweiten nimmt das KrW-/AbfG eine Klassifizierung des Abfalls aufgrund seines Herkunftsbereichs

in

Herkunftsbereichen vor.

Abfall 475

aus

privaten

Haushalten

und

Abfall

aus

anderen

Diese Unterscheidung ist insofern eindeutig, als Abfall aus

privaten Haushalten immer dann vorliegt, wenn er in privaten Haushalten im Rahmen der üblichen Lebensführung angefallen ist, während alle übrigen Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen stammen.476 Zum Dritten wird aufgrund eines qua landesrechtlicher Rechtsverordnung bestimmten Gefährdungspotentials bestimmter Abfälle zwischen nicht besonders überwachungsbedürftigem Abfall und besonders überwachungsbedürftigem Abfall unterschieden, wobei letzterer auch als Sonderabfall bezeichnet wird.477

3.4.2

Abfallrechtliche Pflichten

PPPs können definitionsgemäß nur dort entstehen, wo normativ bestimmte, öffentliche Zuständigkeiten hinsichtlich der Aufgabenerledigung bestehen.

478

Eine Analyse der

Wettbewerbswirkungen von kommunalen Abfall-PPPs macht insofern zunächst eine Klärung der kommunalen Entsorgungspflichten erforderlich, um so den möglichen Anwendungsbereich für Abfall-PPPs durch die Unterscheidung zwischen kommunalen Abfällen unter öffentlicher Zuständigkeit, die einer PPP zugänglich sind, und privaten Abfällen, bei denen

472

Vgl. Arndt (1996), S. 65 ff.; Keune (1998), S. 3. Vgl. § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG; Rahmeyer (2004), S. 9. Vgl. Fritz (2001), S. 117; Höftmann (2001), S. 70. 475 Vgl. Wagner (2000), S. 78; Rahmeyer (2004), S. 11. 476 Vgl. Höftmann (2001), S. 71. 477 Vgl. Kaimer/Schade (2002), S. 49; Fritz (2001), S. 128. 478 Vgl. Reichard (1998), S. 138; Roentgen (2001), S. 105. 473 474

73

eine sektorübergreifende Kooperation im Sinne der PPP-Definition nicht möglich ist, abzustecken.479 Die abfallrechtlichen Pflichten der Abfallerzeuger und der Entsorgungsträger ergeben sich dabei im Einzelnen aus der beschriebenen dreiteiligen Klassifizierung des Abfallbegriffs.480 Von der eingangs dargestellten generellen Entsorgungspflicht der Abfallbesitzer und Abfallerzeuger existieren drei Ausnahmen, die eine Überlassungspflicht an die im jeweiligen Landesabfallrecht als zuständig ernannten öffentlich-rechtlichen Körperschaften auslösen.481 Erstens sind nach § 13 Abs. 1. Satz 1 KrW-/AbfG Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushalten verpflichtet, diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen, soweit sie zu einer eigenen Verwertung, beispielsweise in Form von Kompostierung von Bioabfällen, nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen.482 Diese Überlassungspflicht privater Haushaltsabfälle an die entsorgungspflichtige Körperschaft gilt allerdings nicht für Abfälle, für die aufgrund einer eigenen Rechtsverordnung nach § 24 KrW-/AbfG Rücknahme- oder Rückgabepflichten bestehen, an denen die öffentlichen Entsorgungsträger

nicht

verantwortlich

mitwirken.

483

Neben

der

AltautoV,

der

Altbatterieverordnung und dem Elektro- und Elektronikgerätegesetz gilt dies insbesondere für Verpackungsabfälle, für die auf

Basis der VerpackV seit 1993 private duale

Abfallentsorgungssysteme entstanden sind.484 Die für die Etablierung einer PPP erforderliche Zuständigkeit der öffentlichen Körperschaft entsteht dabei auch dann nicht, wenn eine Kommune

im

Auftrag

eines

für

die

Entsorgung

von

Leichtverpackungen

und

Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe oder Karton (PPK-Verkaufsverpackungen) verantwortlichen, privaten Unternehmens, wie beispielsweise der Duales System Deutschland GmbH, die Entsorgung gegen ein entsprechendes Entgelt übernommen hat. Das gleiche wie für Leichtverpackungen gilt für Altglas, das ebenfalls von dualen Systemen und nicht direkt von öffentlichen Entsorgungsträgern

479

gesammelt und verwertet wird.

485

Zu den

Vgl. Höftmann (2001), S. 74. Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 22. Vgl. Rahmeyer (2004), S. 11; Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 24. 482 Vgl. Fritz (2001), S. 125; Rahmeyer (2004), S. 11. 483 Vgl. Höftmann (2001), S. 81; Busch/Voss (2000), S. 11. 484 Vgl. Fritz (2001), S. 125 f. Für einen Überblick über die VerpackV vgl. Rutkowsky (1998), S. 12 ff.. Zu den wettbewerblichen Problemen der Entsorgung von Verkaufsverpackungen vgl. Sacksofsky (1994); Riesenkampff (1995). 485 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 13. 480 481

74

überlassungspflichtigen Abfällen aus privaten Haushalten zählen somit neben dem sog. Restmüll auch kommunales Altpapier, Sperrmüll und Bioabfall.486 Die zweite Ausnahme von der generellen Entsorgungspflicht des Abfallbesitzers ist die in § 13 Abs. 1 Satz 2 kodifizierte Überlassungspflicht für Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, wie z.B. Gewerbeabfälle, soweit diese nicht vom Erzeuger bzw. Besitzer in eigenen Anlagen beseitigt werden oder ein überwiegend öffentliches Interesse eine Überlassung erforderlich macht.487 Welche Eigentumsstrukturen eigene Beseitigungsanlagen begründen und an welche Kriterien ein überwiegendes öffentliches Interesse gebunden ist, ist dabei umstritten und soll hier nicht erörtert werden.

488

Im Unterschied zu dieser

Überlassungspflicht für Beseitigungsabfälle aus anderen Herkunftsbereichen können die Besitzer von Abfällen aus Industrie, Gewerbe und Landwirtschaft ihre Abfallverwertung eigenverantwortlich mit entsprechenden Entsorgungspartnern organisieren. Die Verwertung gewerblicher

Abfälle

vollzieht

sich

somit

außerhalb

der

entsorgungspflichtigen

Körperschaften und damit zunächst auch außerhalb von Abfall-PPPs.489 Drittens können die Bundesländer nach § 13 Abs. 4 KrW-/AbfG für besonders überwachungsbedürftige Abfälle länderspezifische Überlassungs- und Andienungspflichten für die Abfallerzeuger bzw. Abfallbesitzer festlegen, durch welche sie den Verantwortungsbereich der öffentlichen Entsorgung entsprechend um diese Stoffströme erweitern.490 Aus den grundsätzlich privaten Entsorgungspflichten der Abfallerzeuger und Abfallbesitzer und ihren beschriebenen Überlassungspflichten gegenüber öffentlichen Entsorgungsträgern ergeben sich im Umkehrschluss die im Rahmen dieser Arbeit für Abfall-PPPs relevanten Entsorgungspflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die in § 15 KrW-/AbfG kodifiziert sind.491 Demnach sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger für die ihnen überlassenen und in ihrem Gebiet anfallenden Abfälle (zur Verwertung und Beseitigung) aus privaten Haushalten und für die ihnen überlassenen Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen entsorgungspflichtig. In ihrer Entscheidung über die Beseitigung oder die Verwertung der Abfälle aus privaten Haushalten sind die Kommunen ebenso frei wie

486

Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 15. Vgl. Rahmeyer (2004), S. 11. Vgl. Keune (1998), S. 5; Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 25. 489 Vgl. Bree (1998), S. 96 ff. 490 Vgl. Fritz (2001), S. 128; Höftmann (2001), S. 83. 487 488

75

hinsichtlich der Entscheidung über die zu verwendenden Behandlungsmethoden, solange diese jeweils abfallrechtskonform sind.492 In den meisten Bundesländern wird die so gestaltete öffentliche Entsorgungspflicht auf die Kommunen übertragen. Lediglich für die Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle sind die Kommunen grundsätzlich nicht verantwortlich, da je nach Landesabfallgesetz für Sondermüll entweder eine vollständig private Entsorgungspflicht der Abfallbesitzer bzw. -erzeuger, oder eine Überlassungspflicht an landeseigene Sonderabfallgesellschaften besteht. 493 Mangels kommunaler Zuständigkeit für die Sonderabfallentsorgung kann die Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle somit ebenfalls nicht Gegenstand einer Abfall-PPP im Sinne dieser Arbeit sein.

Private Haushalte

ÜBERLASSUNGSPFLICHT > Alle Abfälle zur Verwertung und Abfälle zur Beseitigung KEINE ÜBERLASSUNGSPFLICHT > Abfälle zur Verwertung, für die Rücknahmeverpflichtungen aufgrund einer Rechtsverordnung bestehen (z.B. Verpackungsabfall) > Abfälle zur Verwertung, die selbst verwertet werden (z.B. Eigenkompostierung)

Andere Herkunftsbereiche

ÜBERLASSUNGSPFLICHT > Abfälle zur Beseitigung, die nicht in eigenen Anlagen beseitigt werden können > Abfälle zur Beseitigung, wenn überwiegend öffentliche Interessen dies erfordern KEINE ÜBERLASSUNGSPFLICHT > Abfälle zur Verwertung > Abfälle zur Beseitigung, die in eigenen Anlagen beseitigt werden ÜBERLASSUNGSPFLICHT > Abfälle zur Beseitigung, die als besonders überwachungsbedürftig gelten > Abfälle zur Verwertung, die als besonders überwachungsbedürftig gelten Kommunale Entsorgungszuständigkeit

Abbildung 10: Abfallrechtliche Pflichten und kommunale Entsorgungszuständigkeiten in Anlehnung an Fritz (2001), S. 129.

Den zentralen rechtlichen Rahmen für die Durchführung der kommunalen Entsorgungspflicht bilden neben den länderspezifischen Abfallwirtschaftsplänen und den kommunalen

491 492 493

76

Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 26; Rahmeyer (2004), S. 11. Vgl. Bundeskartellamt (2005c), S. 21. Vgl. Höftmann (2001), S. 87 f.; Kaimer/Schade (2002), S. 49.

Abfallbeseitigungskonzepten die Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) bzw. die TA Siedlungsabfall. Sie regeln im Wesentlichen die Zuordnung des Abfalls zu spezifischen Entsorgungsverfahren und -anlagen und legen Anforderungen an die Errichtung von Deponien, an das Getrennthalten bzw. Getrenntsammeln von Wertstoffen, Bioabfällen, Sperrmüll etc., an die stoffliche Verwertung sowie die Behandlung und Ablagerung von Siedlungsabfällen nach dem jeweiligen Stand der Technik fest.494 So müssen beispielsweise seit dem 1. Juli 2005 gemäß TA Siedlungsabfall alle Abfälle, die nicht verwertet, sondern deponiert werden sollen, vorab thermisch oder mechanisch-biologisch vorbehandelt werden, um eine Schadstoffbelastung im Sickerwasser und die Entstehung von Deponiegasen zu verhindern. 495 Falls diese technischen Anforderungen an die Entsorgungsdurchführung im Rahmen der wettbewerblichen Analyse relevant werden, wird im Folgenden jeweils separat auf die einschlägigen Regelungen hingewiesen.

3.4.3

Einbeziehung Dritter

Neben den beschriebenen gesetzlichen Entsorgungspflichten ist zu beachten, dass sich die kommunalen Entsorgungsträger zur Erfüllung ihrer Pflichten der Unterstützung privater Dritter bedienen können.496 Der Umfang der Aufgabenübertragung auf einen Dritten ist dabei flexibel gestaltbar und kann sowohl einzelne Entsorgungsaufgaben als auch die gesamte kommunale Abfallentsorgung umfassen.497 Grundsätzlich stehen den Kommunen mit der in § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG kodifizierten Drittbeauftragung und der in § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG beschriebenen Pflichtenübertragung (Beleihung) zwei Gestaltungsoptionen zur Einbeziehung privater Partner zur Verfügung.498 Da bei der Beleihung aber die abfallrechtliche Pflicht selbst und nicht nur die Erfüllung einer Abfallentsorgungsaufgabe auf einen Dritten übertragen wird und eine öffentliche Zuständigkeit im Sinne der PPP-Definition folglich nicht mehr gegeben ist, bildet ausschließlich die Drittbeauftragung die rechtliche Basis für die Nutzung von PPPs.499

494

Vgl. Kaimer/Schade (2002), S. 48 f.; Fritz (2001), S. 141 ff. Für eine detaillierte Darstellung der TA Siedlungsabfall vgl. Wagner (2000), S. 87 ff. Vgl. Cantner (2001), S. 86; Busch/Voss (2000), S. 12 f.; Wackerbauer (2006b), S. 28. 496 Vgl. Fritz (2001), S. 125 ff.; Rahmeyer (2004), S. 12 f. 497 Vgl. Wagner (2000), S. 83. 498 Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 30 ff.; Schultz (1996), S. 247. 499 Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 31 f.; Schultz (1996), S. 251. 495

77

Die Kommunen können somit zur Durchführung ihrer per Gesetz zugewiesenen Abfallentsorgungspflichten,

ebenso

wie

Industrie-

und

Gewerbebetriebe

für

ihre

Verwertungspflichten, private, über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügende Dritte beauftragen, die dadurch zum Erfüllungsgehilfen der entsorgungspflichtigen Körperschaft werden. 500 Die Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Entsorgungspflicht verbleibt dabei unverändert bei der entsorgungspflichtigen Kommune.501 Eine solche Drittbeauftragung erfordert aus Sicht der entsorgungspflichtigen Körperschaft bei der Suche und Auswahl des externen Dritten die Anwendung des öffentlichen Vergaberechts.502 Die Beauftragung eines externen Dritten nach §16 Abs. 1 KrW-/AbfG ist somit stets, auch im Falle einer erneuten Beauftragung eines existierenden Kooperationspartners nach Ablauf der Vertragslaufzeit, ausschreibungspflichtig.503 Aufgrund des auf bereits bestehenden PPPs liegenden Fokus dieser Arbeit ist darüber hinaus die Frage relevant, inwieweit die mit der Durchführung der Entsorgungsaufgaben beauftragten Abfall-PPPs ihrerseits bei der Untervergabe von Einzelleistungen das Vergaberecht anwenden müssen, insbesondere dann, wenn einer der an der PPP beteiligten privaten Akteure Anbieter einer der nachgefragten Unterleistungen ist. Handelt es sich bei der Abfall-PPP um eine PPP-Form 504 ohne gesellschaftsrechtliche Beteiligung der Kommune, kann sie Unteraufträge ohne Ausschreibung freihändig vergeben.505 Handelt es sich bei der Abfall-PPP um ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen mit kommunaler Beteiligung, gestaltet

sich

die

Situation

rechtlich

deutlich

komplexer.

Während

bei

den

Gemeinschaftsunternehmen mit kommunaler Mehrheitsbeteiligung eine Ausschreibungspflicht bei der Untervergabe von Teilleistungen unzweifelhaft besteht506, kann eine solche bei kommunaler Minderheitsbeteiligung im Einzelfall strittig sein. 507 Allerdings deutet die aktuelle Rechtsprechung daraufhin, dass auch für den Großteil der Gemeinschaftsunternehmen mit kommunaler Minderheitsbeteiligung über die Beauftragung nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG und über die personellen Verflechtungen in den Leitungs- und

500

Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 30; Wagner (2000), S. 82. Vgl. Schultz (1996), S. 248. Vgl. Schink (2001), S. 138; Hall (2006b), S. 6 f. 503 Vgl. Portz (2001), S. 163 ff. 504 Für eine detaillierte Darstellung der verschiedenen PPP-Formen in der kommunalen Abfallwirtschaft vgl. Abschnitt 3.5. 505 Vgl. Höftmann (2001), S. 224. 506 Vgl. Portz (2001), S. 177 f.; Richter (1994), S. 59; Ewers (1997), S. 83 f. 507 Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 88 ff. 501 502

78

Aufsichtsorganen des Gemeinschaftsunternehmens eine Aufsicht durch die nach wie vor entsorgungspflichtige Kommune und damit die Pflicht zur Anwendung des Vergaberechts gegeben ist. 508 Allerdings ist auch unter der im Folgenden geltenden Annahme einer generellen Ausschreibungspflicht von Gemeinschaftsunternehmen bei der Untervergabe von Leistungen zu beachten, dass einem um die Unterleistung konkurrierenden privaten Mitgesellschafter des Gemeinschaftsunternehmens durch die Einblicke in die Ausschreibungsplanung und in die Angebote der Mitbewerber wettbewerblich wirksame Gestaltungsspielräume und Verhaltensvorsprünge eröffnet werden.509

3.4.4

Finanzierung abfallwirtschaftlicher Leistungen

Unabhängig davon, ob eine Kommune ihre abfallwirtschaftlichen Aktivitäten in Eigenregie oder unter Einbeziehung externer Dritter erbringt, entstehen Kosten, die über entsprechende Gebühren und Entgelte zu decken sind.

510

Für die Finanzierung der kommunalen

Abfallwirtschaft ist dabei danach zu differenzieren, ob die jeweiligen Entsorgungsaktivitäten zu den abfallrechtlichen Pflichtaufgaben der Kommune zählen oder ob sie über die hoheitliche Aufgabe hinausgehende wirtschaftliche Betätigungen darstellen. Während für die Finanzierung hoheitlicher Pflichtaufgaben das öffentliche Gebührenrecht Anwendung findet, können im zweiten Fall auch von Kommunen oder von den von ihnen beauftragten Dritten privatrechtliche Erwerbsentgelte im Markt erhoben werden.511 Auch wenn im Rahmen dieser Arbeit das Marktverhalten von Abfall-PPPs und damit definitionsgemäß die hoheitlichen Pflichtaufgaben der Kommunen betrachtet werden, soll neben der Darstellung des öffentlichen Gebührenrechts kurz auf die Möglichkeiten der Finanzierung kommunaler Aktivitäten in nicht hoheitlichen Bereichen über entsprechende Erwerbseinnahmen eingegangen werden, um im Folgenden den Marktverhaltenstest auf alle den beteiligen Akteuren zur Verfügung stehenden Aktionsparameter ausdehnen zu können.

508

Vgl. Bell/Rehak (2001), S. 191 f.; Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 89; Ewers (2001), S. 207. Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 21 f.; Schultz (1997), S. 121 f.; Rutkowsky (1998), S. 438; Ewers (1997), S. 207 f. 510 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 426 f.; Wagner (2000), S. 100. 511 Vgl. Wiesemann (2003), S. 109; Höftmann (2001), S. 103. 509

79

3.4.4.1 Finanzierung über Abfallgebühren Die Deckung der Kosten für die Bereitstellung der hoheitlichen Entsorgungsleistungen erfolgt über

von

den

Abfallgebühren.

überlassungspflichtigen

512

Abfallbesitzern

zwingend

zu

zahlende

Rechtsgrundlage für die Umlegung der Entsorgungskosten in

Abfallgebühren sind die Kommunalabgabengesetze (KAG) der Länder sowie die Landesabfallgesetze, die festlegen, welche Kosten bei der Gebührenermittlung zu berücksichtigen sind. 513 Auf dieser Basis legen dann die Kommunen in ihren jeweiligen kommunalen Gebührensatzungen verantwortlich fest.

den

exakten

Gebührenmaßstab

und

den

Gebührensatz

eigen-

514

Für diese Festlegung sind mit dem Äquivalenzprinzip und dem Kostendeckungsprinzip die allgemeinen Grundsätze der Gebührenerhebung maßgeblich.515 Nach dem Äquivalenzprinzip, das sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes ergibt, darf zwischen der erhobenen Abfallgebühr und der erbrachten Entsorgungsleistung kein offensichtliches Missverhältnis bestehen.516 Das Äquivalenzprinzip bezieht sich dabei auf das Verhältnis der Gebührenschuldner untereinander und verlangt, dass unterschiedliche Inanspruchnahmen der kommunalen Entsorgungsleistungen durch die Abfallbesitzer bei der Höhe der jeweils zu entrichtenden Gebühr berücksichtigt werden.517 Nach dem Kostendeckungsprinzip wiederum darf das Gesamtgebührenaufkommen einer entsorgungspflichtigen Körperschaft nicht hinter den voraussichtlichen Kosten der Entsorgung zurückbleiben, diese gleichzeitig aber auch nicht überschreiten.

518

Das

Kostendeckungsprinzip bezieht sich dabei nicht auf die Kosten einzelner Entsorgungsleistungen, sondern auf die Gesamtkosten der hoheitlichen Entsorgungsaktivitäten, die damit sowohl das Ziel als auch die Grenze der kommunalen Gebührenermittlung darstellen.519 Es ist folglich nicht erforderlich, dass jede abfallwirtschaftliche Einzelleistung kostendeckend mit dem nutzenden Abfallbesitzer abgerechnet wird. Stattdessen werden für jeden Abrechnungszeitraum ex ante die Gesamtkosten geschätzt und anhand der Division durch dem

512

Vgl. Queitsch (1998), S. 691 f.; Wagner (2000), S. 100. Vgl. Bienroth/Fischer/Praetzel (1995), S. 685; Ewers (1997), S. 114. Vgl. Rahmeyer (2004), S. 20; Stober (1996), S. 313 f. 515 Vgl. Cantner (1997), S. 109 ff.; Rahmeyer (2004), S. 23 ff.; Wagner (2000), S. 100 ff. 516 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 427; Wagner (2000), S. 100 f. 517 Vgl. Queitsch (1998), S. 694. 518 Vgl. Rahmeyer (2004), S. 23; Queitsch (1998), S. 693. 519 Vgl. Cantner (1997), S. 111 f.; Corsten/Engelen (1993), S. 30. 513 514

80

Äquivalenzprinzip entsprechende Maßstabseinheiten auf die Abfallbesitzer umgelegt, wodurch es durchaus zu Quersubventionierungen zwischen den einzelnen Entsorgungsleistungen kommen kann.520 Sollte es ex post dennoch zu einer Überdeckung der gesamten kommunalen Entsorgungskosten durch die Gebühreneinnahmen kommen, so sind die entstehenden Gewinne der Kommune solange rechtlich zulässig, wie sie nicht durch willkürliche Kostenansätze mutwillig herbeigeführt wurden.521 Die

entsorgungspflichtigen

Körperschaften

besitzen

dabei

im

Rahmen

der

Gebührenkalkulation insofern einen erheblichen Gestaltungsspielraum, als ein einheitlicher, der Kostenschätzung zugrundeliegender Kostenbegriff nicht existiert, sondern die länderspezifischen Kommunalabgabengesetze vielmehr auf den betriebswirtschaftlichen Selbstkostenbegriff verweisen. 522 Durch dieses betriebswirtschaftliche Kostenverständnis zählen nicht nur die laufenden Betriebskosten der Entsorgung, wie beispielsweise die Sach-, Personal- und Instandhaltungskosten, und die Kosten abfallwirtschaftlicher Zusatzdienste, wie der Abfallberatung, der Weihnachtsbaumsammlung oder der Öffentlichkeitsarbeit, zu den ansatzfähigen Kosten im Rahmen der Gebührenkalkulation. Vielmehr können auch kalkulatorische Kosten, insbesondere in Form von Abschreibungen auf die Entsorgungsanlagen und kalkulatorische Zinsen auf das eingesetzte Kapital, und zeitraumfremde Leistungen, wie beispielsweise Rückstellungen für Rekultivierungskosten von Abfalldeponien, berücksichtigt werden.523 Explizit ansatzfähige Kosten sind darüber hinaus auch die Kosten für Fremdleistungen aus der Einbeziehung Dritter, also beispielsweise die von einer Kommune mit einer Abfall-PPP vereinbarten Entgelte für die Bereitstellung spezifischer Entsorgungsdienstleistungen. 524 Diese Entgelte, die sich eindeutig nachvollziehbar aus den der Kommune durch den Beauftragten in Rechnung gestellten Beträgen ergeben, enthalten dabei neben den betrieblichen Selbstkosten auch einen Gewinnzuschlag, der über die Gebührenkalkulation auf die Abfallbesitzer umgelegt wird. 525 Um zu verhindern, dass die Entgelte für externe Fremdleistungen zu Lasten des gebührenzahlenden Abfallbesitzers zu hoch angesetzt sind, sieht das öffentliche Preisrecht Obergrenzen für die Gewinnzuschläge vor, die allerdings dann nicht zur Anwendung kommen, wenn die Beauftragung des Externen

520

Vgl. Rutkowsky (1998), S. 429; Höftmann (2001), S. 104 f. Vgl. Queitsch (1998), S. 693. Siehe beispielsweise für Nordrhein-Westfalen § 6 Abs. 2. Satz 1 KAG NW. Vgl. Rahmeyer (2004), S. 23 f.; Queitsch (1998), S. 705. 523 Vgl. Ehrmann/Elmer/Brenck (2006), S. 179 ff.; Queitsch (1998), S. 705 ff.; Rutkowsky (1998), S. 428; Rahmeyer (2004), S. 23 f. 524 Vgl. Wiesemann (1994), S. 88; Rutkowsky (1998), S. 428. 525 Vgl. Höftmann (2001), S. 108 f. 521 522

81

und damit auch die Entgeltfixierung durch eine Ausschreibung zustande kommt.526 Dies gilt auch für den Fall, dass der beauftragte Dritte ein Gemeinschaftsunternehmen mit kommunaler Mehrheitsbeteiligung ist, wodurch die beteiligte Kommune in ihrer Funktion als Gesellschafter zu Lasten der Gebührenzahler gewinnberechtigt ist.527 Abschließend sind im Rahmen der Gebührenkalkulation auch die Erträge der kommunalen Entsorgungsaktivitäten, die sich beispielsweise aus der Rohstoffvermarktung oder der Energiegewinnung bei der Müllverbrennung ergeben können, zur kostenmindernden Verrechnung mit den Entsorgungskosten ansetzbar.528 Zusammenfassend lässt sich für die Ermittlung der kommunalen Entsorgungskosten im hoheitlichen Bereich und damit für die Festlegung der kommunalen Abfallgebühren ein erheblicher politischer Gestaltungsspielraum feststellen, der sich im Rahmen des Äquivalenzprinzips insbesondere durch die Bewertung der kalkulatorischen Kosten, der Rückstellungen und der Vereinbarung der Entgelte mit externen Dritten ergibt.529 So zeigt Wagner in seiner bayernweiten Erhebung beispielsweise, dass 35 % der entsorgungspflichtigen Kommunen Sanierungsausgaben für bestehende Altlasten in die aktuelle Gebührenberechnung einbeziehen und die den Abschreibungen zugrundeliegenden Nutzungsdauern identischer Entsorgungsanlagen zwischen den Kommunen erheblich divergieren.

530

Ehrmann/

Elmer/Brenck bezeichnen kommunale Abfallgebühren folgerichtig als "politische Preise"531, die die in Abschnitt 3.3 beschriebenen Gebührenunterschiede zwischen den Kommunen zum Teil

erklären

können.

532

Durch

die

politische

Festlegung

der

kommunalen

Abfallgebührenhöhe haben die Kommunen ferner im gewerblichen Bereich, insbesondere aufgrund der unscharfen rechtlichen Trennung zwischen Abfällen zur Verwertung und zur Beseitigung,

einen

erheblichen

Einfluss

auf

die

Entsorgungsentscheidungen

der

Abfallbesitzer und damit auf die Zuordnung der Abfallmengen auf die verschiedenen Anbieter von Entsorgungsleistungen.533

526

Vgl. Wiesemann (1994), S. 88 f. Vgl. Bell/Rehak (2001), S. 191 f. Vgl. Höftmann (2001), S. 107. 529 Vgl. Ehrmann/Elmer/Brenck (2006), S. 179 ff.; Rahmeyer (2004), S. 25; Bund der Steuerzahler (2005), S. 38; Baum/Cantner/Ilg/Sprinkart (2003), S. 30. 530 Vgl. Wagner (2000), S. 106. 531 Ehrmann/Elmer/Brenck (2006), S. 180. 532 Vgl. Keune (1998), S. 20; Ergenzinger (1996), S. 93. 533 Vgl. Baum/Cantner (2001), S. 204. 527 528

82

3.4.4.2 Finanzierung über Erwerbseinnahmen Entfalten die entsorgungspflichtigen Körperschaften über die hoheitlichen Entsorgungspflichten hinaus wirtschaftliche Betätigungen, sind sie in der Lage, unabhängig vom beschriebenen Gebührenrecht durch ihre Teilnahme am Marktprozess privatrechtliche Erwerbsentgelte zu vereinnahmen, die zur Finanzierung der kommunalen Haushalte beitragen können.534 Als marktliche Betätigungsfelder der Kommunen bieten sich dabei insbesondere das Angebot von Verwertungsdienstleistungen für Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen und Sondermüll, die Herstellung abfallwirtschaftlicher Gesamtpakete für Unternehmen, das Angebot von abfallnahen Sonderdiensten für Haushalte, das Tätigwerden als Drittbeauftragter für andere Kommunen auf deren Territorium sowie die Beteiligung als Beauftragter für die Verpackungsmüllentsorgung im Auftrag der Duales System Deutschland GmbH an.535 Die Frage, inwieweit erwerbswirtschaftliche Aktivitäten der Kommunen außerhalb der abfallwirtschaftlichen Pflichtaufgaben zulässig sind, wird derzeit politisch kontrovers diskutiert536 und ist rechtlich nicht eindeutig zu beantworten.537 Die Rechtsprechung versucht die erwerbswirtschaftlichen Aktivitäten der Kommunen mit Gewinnerzielungsabsicht auf Aufgaben zu begrenzen, die den unbestimmten Rechtsbegriff des "öffentlichen Zweckes" erfüllen.538 Eine wirksame Grenze der erwerbswirtschaftlichen Aktivitäten besteht, abseits der in Einzelfällen auf dem Klagewege erwirkten Einstellungen ebendieser, allerdings nicht, wie auch an der tatsächlichen Ausweitung der erwerbswirtschaftlichen Aktivitäten von AbfallPPPs auf andere Geschäftsfelder eindeutlich ersichtlich ist.539 So kommt beispielsweise eine bundesweite Erhebung unter privaten Entsorgungsanbietern zu dem Ergebnis, dass die Konkurrenz durch öffentliche Entsorger insbesondere im Bereich der Verwertung von Gewerbeabfällen deutlich zugenommen hat.540

534

Vgl. Wiesemann (2003), S. 109; Dammert (2004), S. 167 f. Vgl. Höftmann (2001), S. 109; Baum/Cantner (2001), S. 187 ff. Siehe beispielsweise die aktuelle Gesetzesinitiative der Landesregierung Nordrhein-Westfalens zur Begrenzung erwerbswirtschaftlicher Aktivitäten der Kommunen. Vgl. o.V. (2007), S. 5. 537 Vgl. Baum/Cantner (2001), S. 209 ff.; Cronauge (2003), S. 119 ff. 538 Vgl. Wiesemann (2003), S. 110 ff.; Baum/Cantner (2001), S. 209. 539 Vgl. Höftmann (2001), S. 342 ff.; Keune (1998), S. 52 ff.; Dammert (2004), S. 167. 540 Vgl. Hipp (1998), S. 39 ff. 535 536

83

3.5

PPP-Formen in der kommunalen Abfallwirtschaft

Die Darstellung der abfallrechtlichen Grundlagen hat gezeigt, dass die Entscheidung über die Art der Erbringung der umfangreichen kommunalen Entsorgungspflichten der kommunalen Organisationshoheit obliegt. 541 Die möglichen Organisationskonzeptionen für die Durchführung der kommunalen Abfallentsorgung reichen dabei von

der kommunalen

Eigenentsorgung, beispielsweise in Form von Regie- oder Eigenbetrieben, bis zu verschiedenen Kooperationsformen mit privaten Entsorgungsunternehmen.542 Ziel des nachfolgenden Abschnittes ist es, durch eine Beschreibung der im kommunalen Abfallbereich grundsätzlich vorstellbaren Kooperationsformen zwischen den entsorgungspflichtigen Körperschaften und privaten Entsorgungsunternehmen zu einer begrifflichen Präzisierung der allgemeinen PPP-Definition und damit zu einem besseren Verständnis der im vierten Kapitel erfolgenden Bewertung der Wettbewerbswirkungen von PPPs im Kontext der kommunalen Abfallentsorgung beizutragen. Die begriffliche Präzisierung erfolgt dabei, indem

anhand

der

definitorischen

Zugehörigkeit

der

vier

vorstellbaren

Grundkooperationsformen, namentlich der Dienstleistungs-, der Leasing-, der Betreiber- und der Kooperationsmodelle, zu obiger PPP-Definition und anhand ihrer praktischen Relevanz eine Eingrenzung der Arbeit auf lediglich zwei Kooperationsformen erfolgt. Die Beurteilung der praktischen Relevanz der verschiedenen Kooperationsformen in der kommunalen Abfallwirtschaft muss dabei ebenfalls auf Basis einer als unbefriedigend zu bezeichnenden Datenlage erfolgen.543 Das tatsächliche Ausmaß und die Art der Einbeziehung privater Unternehmen in die kommunale Abfallwirtschaft lässt sich durch das vorhandene offizielle Datenmaterial nicht beantworten. Folglich ist es zur Beurteilung der praktischen Relevanz möglicher Kooperationsformen erforderlich, auf Datenmaterial der Fachverbände544 und auf die wenigen Branchenanalysen von wissenschaftlichen Institutionen zurückzugreifen. Beide sind in ihrer Aussagekraft dabei häufig insofern limitiert, als die ihnen zugrundeliegenden Eigenerhebungen sich auf einzelne Bundesländer 545 oder bestimmte

541

Vgl. Weidemann (1998), S. 36 ff.; Schink (2001), S. 131 ff. Für einen Überblick über mögliche Organisations- und Rechtsformen in der kommunalen Abfallwirtschaft vgl. Wagner (2000), S. 199 ff.; Höftmann (2001), S. 135 ff. 543 Vgl. Höftmann (2001), S. 44. 544 Vgl. z.B. Kemper (2003), Billigmann (2001). 545 Vgl. z.B. Baum et al. (2003); Wagner (2000); BIfA (1999); Ewers (1997). 542

84

kommunale Größenklassen bzw. einzelne Kommunen546 konzentrieren. Hervorzuheben sind an dieser Stelle lediglich zwei Arbeiten: Die Monographie von Höftmann547 stellt die in der Praxis bis zum Jahr 2001 realisierten oder geplanten PPP-Konzeptionen im kommunalen Abfallbereich zusammen und systematisiert sie zu einzelnen PPP-Formen, ohne dabei allerdings den Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben. Der Abfallwirtschaftsreport der Prognos AG und der BC Berlin-Consult GmbH548 prognostiziert durch eine Vollerhebung bei allen entsorgungspflichtigen Körperschaften, inwieweit im Jahr 2006 die kommunal durchzuführenden Entsorgungsaufgaben durch die jeweilige Kommune selbst, durch beauftragte Dritte oder durch gemischtwirtschaftliche Unternehmen erfolgt. Für die zusammenfassende Beurteilung der praktischen Relevanz ist neben der unbefriedigenden Datenlage erschwerend zu konstatieren, dass sich die beschriebene definitorische Unschärfe des PPP-Begriffs auch in diesen wenigen Untersuchungen fortsetzt.

3.5.1

Dienstleistungsmodelle

Unter Dienstleistungsmodellen werden Kooperationsformen verstanden, bei denen eine Teilleistung der öffentlichen Entsorgungsaufgabe auf dem Wege der vertraglich fixierten Auftragsvergabe an ein nicht öffentliches Unternehmen vergeben wird. 549 Entscheidendes Charakteristikum der Dienstleistungsmodelle ist damit zum einen, dass es sich um den Fremdbezug von Leistungen mit Dienstleistungscharakter und nicht um den Zukauf von Gütern handelt, die ohnehin in keiner Konkurrenz zu einer möglichen öffentlichen Eigenproduktion stehen. Zum anderen handelt es sich bei diesen Modellen in Abgrenzung zu den meisten der folgenden Kooperationsformen nicht um eine ganzheitliche Einbeziehung von privaten Akteuren, sondern um das zeitlich befristete Contracting Out genau bestimmter Teilleistungen

der

öffentlichen

Entsorgungsaufgabe.

550

Im

Gegenzug

muss

die

entsorgungspflichtige Körperschaft ein Leistungsentgelt entrichten, das als punktuelle Kostenposition in die Berechnung der Abfallgebühren einfließt.551

546

Vgl. z.B. Bremeier/Brinckmann/Killian (2006); Trapp (2006). Vgl. Höftmann (2001), S. 180 ff. Vgl. BC Berlin-Consult (2003a, 2003b). 549 Vgl. Wagner (2000), S. 214; Weidemann (1998), S. 41. 550 Vgl. Höftmann (2001), S. 180. 551 Vgl. Wagner (2000), S. 214. 547 548

85

In Abhängigkeit davon, ob der private Dienstleister seine Teilleistung an die Kommune selbst oder

aber

an

die

Abfallerzeuger

bzw.

Abfallbesitzer

direkt

erbringt,

können

Dienstleistungsmodelle ohne und mit Außenwirkung unterschieden werden, wobei auch im letzteren Fall keine unmittelbare Rechtsbeziehung zwischen dem privaten Unternehmen und dem Leistungsbezieher entsteht, sondern die entsorgungspflichtige Körperschaft weiterhin für die Leistung verantwortlich bleibt.552

Ohne Außenwirkung

Leistungserbringung

Mit Außenwirkung

Entsorgungspflichtige Körperschaft

Entsorgungspflichtige Körperschaft Entgelt

Gebühr

Abfallerzeuger

Teilleistung Privater Dienstleister

Gebühr

Entgelt

Privater Dienstleister

Abfallerzeuger Leistungserbringung

Abbildung 11: Dienstleistungsmodelle mit und ohne Außenwirkung.

Bei den Dienstleistungsmodellen ohne Außenwirkung handelt es sich um reine Annexaufgaben, bei denen der private Akteur für die Kommune beispielsweise Beratungsund Planungs- sowie Projektmanagementaufgaben, aber auch mit dem Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen

zusammenhängende

Teilleistung

wie

Wartungs-

und

Instandsetzungs- oder Abfallsortieraufgaben übernimmt.553 Im Unterschied dazu werden bei den Dienstleistungsmodellen mit Außenwirkungen, wie beispielsweise bei der Sammlung und dem Transport von Hausmüll oder der öffentlichen Abfallberatung, Teile der öffentlichen Entsorgungsaufgabe direkt von einem Privaten für den Nutzer erbracht.554 Beide Arten der Dienstleistungsmodelle sind von erheblicher praktischer Relevanz für die kommunale Abfallwirtschaft. Während der private Fremdbezug abfallwirtschaftlich relevanter Annexaufgaben insbesondere bei der technischen und kaufmännischen Planung von

552 553 554

86

Vgl. Ascher (1987), S. 9; Weidemann (1998), S. 41. Vgl. ausführlich Höftmann (2001), S. 181 ff. Vgl. Höftmann (2001), S. 184.

Entsorgungskonzepten und Entsorgungsanlagen nahezu gängige Praxis ist555, dominiert bei den Dienstleistungsmodellen mit Außenwirkung eindeutig der Fremdbezug von Logistikdienstleistungen. So haben empirische Untersuchungen bei bundesländerspezifischen Variationen bestätigt, dass die Mehrheit der entsorgungspflichtigen Körperschaften in der Zwischenzeit

dazu

übergegangen

ist,

ihre

Müllabfuhr

an

private

Unternehmen

auszugliedern.556 Trotz der praktischen Bedeutung der Dienstleistungsmodelle in der kommunalen Abfallentsorgung werden sie im Rahmen dieser Arbeit als nicht zu den PPP-Modellen zugehörig gewertet und damit im Folgenden nicht betrachtet. Eine allgemeingültige Abgrenzung zwischen dem Fremdbezug von Einzelleistungen im Sinne des traditionellen Contracting Out und den komplexen Tauschmodellen in Form von institutionalisierten Projekt-PPPs der vorliegenden PPP-Definition ist bei den Dienstleistungsmodellen nicht möglich. Während in der Mehrzahl der Dienstleistungsmodelle ohne Außenwirkung bereits das Kriterium einer längerfristigen partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Kommune und privatem Dienstleister im Sinne der PPP-Definition zu verneinen ist, sind bei den komplexeren Modellen mit Außenwirkung, wie beispielsweise der Müllabfuhr, die Leistungen und Gegenleistungen der beteiligten Vertragsparteien zusätzlich vorab größtenteils eindeutig definierbar, wodurch es an dem konstitutiven kontinuierlichen Abstimmungsbedarf zwischen den öffentlichen und privaten Akteuren mangelt.

3.5.2

Kommunale Leasing-Modelle

Die Grundidee des kommunalen Leasings als spezieller Sonderfinanzierungsform öffentlicher Aktivitäten besteht darin, dass öffentliche Anlagen und Gebäude von Privaten geplant, finanziert, gebaut und anschließend an die nutzende Kommune auf dem Wege eines für die Grundmietzeit unkündbaren Teilamortisationsvertrages vermietet werden, wobei die Kommune nach Ablauf dieser Grundmietzeit eine Option zum Erwerb des Objektes zu einem vorab festgelegten Kaufpreis hat. 557 Diese Leasingmodelle können aber erst dann als PPP klassifiziert werden, wenn es insofern zu einem echten Know-how-Transfer kommt, als der private Investor neben der reinen Finanzierungsfunktion zusätzlich komplementäre

555 556 557

Vgl. Höftmann (2001), S. 185 ff. Vgl. u.a. Baum et al. (2003), S. I-9; Wagner (2000), S. 229; BIfA (1999), S. 13; Christmann (2004), S. 108. Vgl. Zimmermann (1997), S. 402; Gottschalk (1997), S. 162; Stober (1994), S. 36.

87

Dienstleistungen vor, während oder nach der Erstellung der öffentlich betriebenen Abfallentsorgungs- und Verwertungsanlage übernimmt.558

Hersteller Herstellungsvertrag Entsorgungspflichtige Körperschaft

Leasinggesellschaft

Anlagenbetrieb

Planung, Finanzierung, Baubetreuung, Komplementäre Dienste

Leasingvertrag

Kreditinstitut

Kapitalmarktkredit

Abbildung 12: Einfaches Grundmodell des reinen Kommunalleasings in Anlehnung an Kirchhoff/MüllerGodeffroy (1996), S. 51.

Neben dem in Abbildung 12 dargestellten Grundmodell des reinen Leasings haben sich in der kommunalen Praxis mittlerweile zahlreiche, zum Teil sehr komplexe Variationen dieses Grundmodells etabliert.

559

Das durch Kommunalleasingverträge insgesamt realisierte

Investitionsvolumen wird dabei im Jahr 2006 auf etwa 2,5 Mrd. Euro geschätzt und hat sich damit seit 1996 mehr als verdoppelt, wobei der Großteil der Projekte im Bereich des öffentlichen Hochbaus realisiert wird. 560 Im kommunalen Abfallbereich beschränken sich die praktischen

Anwendungsfälle

bislang

hauptsächlich

auf

das

Leasing

von

Entsorgungsfahrzeugen561, das aufgrund der in der PPP-Definition geforderten Komplexität der partnerschaftlichen Kooperation nicht zu den PPP-Modellen gezählt werden kann. Insofern ist die vorliegende Untersuchung auf die in Leasing-Modellen erfolgende abfallwirtschaftliche Anlagenerstellung bzw. Anlagenerweiterung zu begrenzen. Die im Segment der kommunalen Anlagenerstellung realisierten Projekte entstammen allerdings bislang nahezu ausnahmslos den Bereichen der Energieversorgung und Abwasserentsorgung oder sind aufgrund einer enthaltenen Betriebskomponente den im nachfolgenden Abschnitt betrachteten Betreibermodellen zuzuordnen. 562 Eine abfallwirtschaftliche Relevanz von PPP-

558

Vgl. Heitmüller (2003), S. 867 f.; Höftmann (2001), S. 188 ff. Für einen Überblick über die verschiedenen Leasingvarianten vgl. Rehm (1994b); Kirchhoff/MüllerGodeffroy (1996), S. 50 ff.; Ergenzinger (1996), S. 150 ff. 560 Vgl. Städtler (2006), S. 21 ff.; Heitmüller/Ostermann (2006), S. 17. 561 Vgl. Schaaf/Schmitt (2003), S. 83; Höftmann (2001), S. 207. 562 Vgl. Höftmann (2001), S. 207 f.; Ergenzinger (1996), S. 215. 559

88

Modellen in Form von reinen Leasingverträgen zwischen entsorgungspflichtiger Körperschaft und privaten Dritten ist somit, trotz ihrer grundsätzlichen Durchführbarkeit, bislang nicht gegeben 563 , weshalb sie bei der folgenden Analyse der Wettbewerbswirkungen von PPPs außer Acht bleiben.

3.5.3

Betreibermodelle

Grundidee eines jeden Betreibermodells ist es, dass die Kommune zur langfristigen Erfüllung ihrer abfallwirtschaftlichen Pflichten eine ihrer Entsorgungsaufgaben vollständig an einen privaten Dritten auslagert.564 In Erweiterung der Leasing-Modelle plant, baut und finanziert der private Partner die Entsorgungsanlage nicht nur, sondern betreibt diese im Anschluss für einen vertraglich fixierten Zeitraum (zumeist zwanzig bis dreißig Jahre) auf eigenes wirtschaftliches Risiko. 565 Zwar ist grundsätzlich auch die Übernahme und der Betrieb bestehender Entsorgungsanlagen durch ein privates Unternehmen im Rahmen eines Betreibermodelles denkbar, doch stellt gerade die privatwirtschaftliche Optimierung einer Anlage über alle Phasen ihrer Lebensdauer, von der Planung bis zur Verwertung, das zentrale Charakteristikum von echten Betreibermodellen dar.566 Für die Erbringung der im Betreibervertrag quantitativ und qualitativ fixierten Entsorgungsleistung erhält der private Betreiber von der entsorgungspflichtigen Körperschaft ein in der Art seiner Bemessung vertraglich fixiertes Entgelt, das diese eigenverantwortlich in die Berechnung der Abfallgebühr einbeziehen kann.

567

Betreiberverträge mit langen

Laufzeiten enthalten dabei üblicherweise Bestimmungen zur nachträglichen Anpassung von Mengen und Preisen, über die bei entsprechendem Anpassungsbedarf zwischen der Kommune und dem privaten Betreiber verhandelt wird.568 Während der private Betreiber im Innenverhältnis unter kommunaler Kontrolle gänzlich autonom agieren kann, tritt er im Außenverhältnis gegenüber den Abfallerzeugern nicht zwingend in Erscheinung.569 Lediglich im Falle von Leistungsstörungen oder bei Konkurs des

563

Vgl. Dammert (2004), S. 164. Vgl. Stober (1994), S. 36; Höftmann (2001), S. 38. Vgl. Weidemann (1998), S. 42; Gottschalk (1997), S. 160; Napp (2004), S. 153. 566 Vgl. Wagner (2000), S. 219; Kirchhoff/Müller-Godeffroy (1996), S. 93; Hering/Matschke (1997), S. 351. 567 Vgl. Stober (1994), S. 36; Kirchhoff/Müller-Godeffroy (1996), S. 96. 568 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 440 f.; Rethmann (1995), S. 73. 569 Vgl. Napp (2004), S. 154; Höftmann (2001), S. 210. 564 565

89

privaten Unternehmens sehen die umfangreichen Betreiberverträge ein Wiederaufleben der kommunalen Einflussmöglichkeiten in Form einer Heimfallregel der Entsorgungsanlagen vor.

570

Darüber hinaus enthalten die Betreiberverträge zumeist eine Kaufoption zur

Übernahme der Entsorgungsanlagen für die entsorgungspflichtige Körperschaft nach Ablauf der Betreiberphase, die üblicherweise zum Restbuchwert erfolgt.571

Entgelt ggf. Leistungserbringung Entsorgungspflichtige Körperschaft

Betreibergesellschaft

Heimfall Kontrolle

ggf. Leistungserbringung

Gebühr

Abfallerzeuger

Abbildung 13: Schematische Darstellung des Betreibermodelles in Anlehnung an Weidemann (1998), S. 45.

Das Ausmaß der Aufgabendelegation im Rahmen von Betreibermodellen kann dabei von der Erstellung und dem Betrieb einer einzelnen Entsorgungsanlage und der damit erbrachten Entsorgungsleistung bis hin zur Auslagerung der kompletten Leistungsbereiche der kommunalen Entsorgungsaufgabe mittels vielfältiger neu zu schaffender oder wesentlich zu erweiternder Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen reichen.572 Wird die gesamte kommunale Entsorgungsaufgabe an einen privaten Betreiber übertragen, steht auch die Durchführung der Müllabfuhr durch ebendiesen aufgrund der langfristig angelegten, vertraglich

fixierten,

komplexen

und

partnerschaftlichen

Ausgestaltung

der

Gesamtkooperation einer Klassifikation als PPP im Sinne obiger Definition und im Unterschied zu den reinen Dienstleistungsmodellen nicht im Wege. In der kommunalen Entsorgungspraxis dominieren dabei bislang Modelle zur Erstellung und zum Betrieb einzelner Entsorgungsanlagen.573 Ausgehend von den seit den 80er Jahren häufig realisierten

570 571 572

90

Betreibermodellen

für

kommunale

Vgl. Hering/Matschke (1997), S. 351. Vgl. Wagner (2000), S. 219; Höftmann (2001), S. 211. Vgl. Gräser (1995), S. 103.

Kläranlagen

im

Bereich

der

Abwasserwirtschaft 574 erfreuen sich Betreibermodelle auch im Bereich der kommunalen Abfallwirtschaft und dabei insbesondere beim Betrieb von Müllverbrennungs- und mechanisch-biologischen Verwertungsanlagen zunehmender Beliebtheit.

575

In seiner

bayernweiten Erhebung zeigt Wagner beispielsweise für das Jahr 2000, dass 22 % der entsorgungspflichtigen Körperschaften bereits

mit privaten Dritten in Form von

Betreibermodellen kooperieren, wobei hiervon 14 % ihren gesamten abfallwirtschaftlichen Aufgabenbereich an ein privates Entsorgungsunternehmen ausgelagert haben.576

3.5.4

Kooperationsmodelle

Als Modifikation der Betreibermodelle überträgt die entsorgungspflichtige Körperschaft bei den Kooperationsmodellen die Ausführung einer kommunalen Entsorgungsaufgabe an eine gemischt-wirtschaftliche Gesellschaft des Privatrechts, an der sich sowohl die Kommune selbst als auch mindestens ein privates Unternehmen beteiligt.577 Auch wenn grundsätzlich Pari-, Mehrheits- und Minderheitsbeteiligungen durch die Kommunen denkbar sind, beteiligen sich die Kommunen üblicherweise mehrheitlich mit 51 %.578 Insofern sichert sich die entsorgungspflichtige Körperschaft im Unterschied zu den Betreibermodellen ihre Mitspracherechte bei der Durchführung der Entsorgungsaufgabe nicht über einen Betreibervertrag, sondern über eine kapital- und stimmrechtsmäßige Mehrheit an der Betreibergesellschaft.

579

Darüber hinaus ist die Kommune im Unterschied zu den

Betreibermodellen zur Erzielung laufender Einnahmen aus ihrer Kapitalbeteiligung berechtigt.580 Die gemischtwirtschaftlichen Unternehmen werden in einem ersten Schritt zeitlich unbefristet gegründet, indem entweder ein neues gemeinsames Unternehmen gegründet wird oder sich der Private/die Kommune an einem bestehenden öffentlichen/privaten Unternehmen beteiligt.581 In einem zweiten Schritt beauftragt die entsorgungspflichtige Körperschaft das

573

Vgl. Höftmann (2001), S. 212. Für eine Übersicht über die abwasserwirtschaftlichen Betriebermodelle vgl. Kirchhoff/Müller-Godeffroy (1996), S. 110 ff. 575 Vgl. Ewers (1995), S. 109; Wagner (2000), S. 227 f.; Höftmann (2001), S. 219 f.; Sinz (1997), S. 185; Baum et al. (2003), S. I-9. 576 Vgl. Wagner (2000), S. 384. 577 Vgl. Weidemann (1998), S. 43; Stober (1994), S. 36. 578 Vgl. Wagner (2000), S. 216; Kirchhoff/Müller-Godeffroy (1996), S. 92. 579 Vgl. Höftmann (2001), S. 223. 580 Vgl. Gräser (1995), S. 117. 581 Vgl. Gottschalk (1997), S. 155 ff.; Dammert (2004), S. 164 ff. 574

91

gegründete Gemeinschaftsunternehmen mit der spezifischen Abfallentsorgungsaufgabe für eine vertraglich fixierte Laufzeit. Im Gegenzug zahlt die Kommune ein Entgelt, das in der Art seiner Berechnung über die Vertragslaufzeit ebenfalls vertraglich geregelt ist und das sie weiterhin aus den kommunal zu definierenden Abfallgebühren finanziert.582 In der Regel wird das gemischtwirtschaftliche Unternehmen dabei mit der gesamten kommunalen Abfallentsorgung beauftragt (echte Kooperationsmodelle), wobei zunehmend auch gemischtwirtschaftliche

Konzepte

für

den

Betrieb

Kooperationsmodelle) realisiert werden.

583

einzelner

Entsorgungsanlagen

(unechte

Die operativen Entsorgungsaktivitäten des

gemischtwirtschaftlichen Unternehmens werden während der Vertragslaufzeit von diesem in eigener Regie, also durch einen oder mehrere Gesellschafter, oder durch unterbeauftragte Dritte erbracht.

584

Für den in der Praxis unbedeutenden Fall, dass lediglich die

Abfallsammlung und der Abfalltransport durch ein Gemeinschaftsunternehmen erbracht werden, kann dies aufgrund der eindeutig vorab definierbaren Leistung und dem daraus resultierenden mangelnden Abstimmungsbedarf nicht als PPP klassifiziert werden. Ein Gemeinschaftsunternehmen, das eine Müllverbrennungsanlage betreibt, ist allerdings ebenso wie ein Gemeinschaftsunternehmen, das im Rahmen der Gesamtübertragung der kommunalen Entsorgungsaufgabe gleichzeitig auch die Abfallsammlung durchführt, als Kooperations-PPP zu klassifizieren.

Entsorgungspflichtige Körperschaft

Entgelt

Gesellschaftsvertrag

Beteiligung (z.B. 51%)

Privater

Beteiligung (z.B. 49%)

Teilleistung Entsorgungsgesellschaft

Gebühren

Leistungserbringung

Entsorgungsverträge

Abfallerzeuger

Dritte

Abbildung 14: Einstufiges Kooperationsmodell in Anlehnung an Wagner (2000), S. 217.

582 583 584

92

Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 57 ff. Vgl. Höftmann (2001), S. 223. Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 16; Kirchhoff/Müller-Godeffroy (1996), S. 105.

Neben

der

in

Abbildung

14

dargestellten

einstufigen

Grundkonzeption

des

Kooperationsmodells existieren in der abfallwirtschaftlichen Praxis diverse Variationen. 585 Die bedeutendste Variante stellt die Betriebsaufspaltung des gemischtwirtschaftlichen Unternehmens

in

eine

gemischtwirtschaftliche

Besitzgesellschaft

in

mehrheitlich

kommunalem Eigentum, die das Eigentum an den Entsorgungsanlagen hält, und in eine gemischtwirtschaftliche Betriebsgesellschaft, die die Entsorgungsanlagen der Besitzgesellschaft mietet bzw. pachtet und an der regelmäßig ausschließlich private Gesellschafter beteiligt sind, dar.586 Hinsichtlich der Relevanz der verschiedenen Kooperationsmodelle für die kommunale Abfallwirtschaft stellt Höftmann fest: "Sie dominieren zahlenmäßig (neben dem ContractingOut) eindeutig die abfallwirtschaftliche Theorie und Praxis." 587 Höftmann geht dabei auf allein 21 Fälle detailliert ein, in denen entsorgungspflichtige Körperschaften echte Kooperationsmodelle mit privaten Entsorgungsunternehmen realisiert haben. 588 In seiner bayernweiten Erhebung ermittelt Wagner, dass 26,5 % der bayerischen Kommunen an gemischtwirtschaftlichen Entsorgungsunternehmen, in 75 % der Fälle mehrheitlich, beteiligt sind.589 Der Abfallwirtschaftsreport prognostiziert, dass von den 73 im Jahr 2006 in Betrieb befindlichen Müllverbrennungsanlagen 25 durch gemischtwirtschaftliche Unternehmen betrieben werden590. Diese praktische Bedeutung der gemischtwirtschaftlichen Unternehmen ist sicherlich mitverantwortlich dafür, dass Kooperationsmodelle, als echte OrganisationsPPPs im Sinne der PPP-Definition, häufig fälschlicherweise synonym zum PPP-Begriff verwendet werden.591

3.6

Ziele der PPP-Akteure

Im Rahmen der Marktverhaltenstests zur Erörterung der Arten und Wirkungen von Monopolisierungseffekten werden in dieser Arbeit, der situationslogischen Methode entsprechend, Hypothesen über den Einsatz der relevanten Aktionsparameter der Abfall-PPP aus der Marktstruktur und den individuellen Zielvorstelllungen der an der PPP beteiligten

585

Vgl. Höftmann (2001), S. 234. Vgl. Wagner (2000), S. 217 f.; Kirchhoff/Müller-Godeffroy (1996), S. 105 f. Höftmann (2001), S. 238. 588 Vgl. Höftmann (2001), S. 239 ff. 589 Vgl. Wagner (2000), S. 225. 590 Vgl. BC Berlin-Consult (2003a), S. 33. 591 Vgl. u.a. Bös/Schneider (1996) S. 519 ff.; Reichard (2006), S. 77. 586 587

93

Akteure abgeleitet. Da sich die beteiligten Akteure definitionsgemäß freiwillig in den permanenten Abstimmungsprozess im Rahmen einer PPP begeben, um einen höheren individuellen Zielerreichungsgrad zu vereinnahmen592, bedarf es zur Ableitung von Marktverhaltenshypothesen neben einer Spezifikation der individuellen Ziele der Akteure (Abschnitt 3.6.1 und 3.6.2) der Aussagen darüber, wie sich die komplementären Zielsysteme der Akteure zueinander verhalten (Abschnitt 3.6.3), sprich, ob sie im Konfliktfalle einer Koordinierung zugänglich sind bzw. wie sich das individuelle Verhalten aggregieren lässt.593 Dabei müssen zunächst die Ziele der unmittelbar an der Abfall-PPP beteiligten Akteure, also der entsorgungspflichtigen Kommune und der privaten Kooperationspartner, betrachtet werden. Sie haben als unmittelbare Entscheidungsträger direkten Einfluss auf den Einsatz der Aktionsparameter der PPP. Bei der Ableitung ihrer Ziele ist zu beachten, dass diese idealtypischen Akteure selbst keine gänzlich homogenen Institutionen darstellen, sondern sich aus einem Spektrum von Politikern und Verwaltungsmitarbeitern auf kommunaler Seite und von Eigentümern und angestelltem Management auf privater Seite mit jeweils höchst individuellen Motiven zusammensetzen. 594 Über diese unmittelbar an der PPP beteiligten Akteure hinaus ist es für die Ableitung von Marktverhaltenshypothesen erforderlich, auch auf die Ziele der nur mittelbar Betroffenen ohne direkte Entscheidungsgewalt, namentlich der Steuerzahler, der Abfallbesitzer und der betroffenen Arbeitnehmer, einzugehen. 595 Ihre jeweiligen Interessen finden aufgrund ihrer Funktion als wahlberechtigte Bürger als Nebenbedingung Eingang in die politische Zielsystematik und werden deshalb im Folgenden im Zusammenhang mit den Zielen der öffentlichen Hand dargestellt.596 Die Ziele der beteiligten Akteure werden konkretisiert, indem neben ihren allgemeinen, also von der PPP unabhängigen Zielen, insbesondere auf ihre für die Kooperation verantwortlichen Motive eingegangen wird. Dabei erfolgt, im Unterschied zu den in den generalisierenden Ansätzen der PPP-Literatur häufig anzutreffenden allgemeingültigen Zielkatalogen597, im Folgenden stets eine branchenspezifische Adaption auf die kommunale Abfallwirtschaft. Wo möglich, wird ferner auf die seltenen empirischen Erhebungen zu den

592

Vgl. u.a. Sack (2006), S. 53; Oberender/Rudolf (2004), S. 493. Vgl. Höftmann (2001), S. 258. Vgl. Kirsch (1997), S. 111 ff. 595 Vgl. Höftmann (2001), S. 259. 596 Vgl. Ewers (1997), S. 76 f.; Höftmann (2001), S. 276. 597 Vgl. u.a. Budäus (2004b), S. 14; Wissenschaftsrat (2006), S. 9 f; Roentgen (2001), S.192 ff.; Roggencamp (1999), S. 77 ff. 593 594

94

Zielstrukturen der relevanten PPP-Akteure598 bzw. auf konkrete PPP-Fallstudien im Abfallbereich599 zurückgegriffen.

3.6.1

Ziele der privaten Akteure

Zentrale Orientierungs- und Richtgröße allen unternehmerischen Handelns ist die Gewinnerzielung, da nur über Gewinne die dauerhafte Existenz eines Unternehmens in marktwirtschaftlichen

Systemen

gewährleistet

ist.

600

Das

oberste

Leitziel

aller

privatwirtschaftlichen Aktivitäten stellt somit die langfristige und dauerhafte Gewinnerzielung dar.601 Folgt man der modernen Zielforschung, geht es bei der Gewinnerzielungsabsicht weniger um die theoretisch interessante, strenge Ausprägung des Gewinnbegriffs als Maximalgewinn, als vielmehr um einen dauerhaften und angemessenen Gewinn im Sinne einer der Risikostruktur des privaten Engagements entsprechenden Zielrendite. 602 Eine derartige Gewinnerzielungsabsicht überträgt sich in der unternehmerischen Praxis unter Anwendung des ökonomischen Prinzips in alle betrieblichen Funktionsbereiche und manifestiert sich dann in zahlreichen Sachzielen, die mit dem Leitziel der nachhaltigen Gewinnerzielung in einer Mittel-Zweck-Beziehung stehen.

603

Hierbei handelt es sich

insbesondere um finanzielle Ziele, wie die Liquiditätssicherung, um Marktstellungsziele, wie das Streben nach bestimmten Marktanteilen oder Umsätzen, aber auch um nicht direkt monetäre Ziele, wie die Risikovermeidung oder die Zufriedenstellung der unternehmerischen Stakeholder.604 Das Gewinnziel ist dabei, trotz potentieller Prinzipal-Agenten-Probleme, aufgrund der Parallelität der Interessen zwischen Eigentümern und Management grundsätzlich auch in managergeleiteten Unternehmen gültig. Zumindest in langfristig erfolgreichen Unternehmen kommt es nicht zu einer Überlagerung des Gewinnzieles durch individuelle Motive des Managements, sondern allenfalls zu ihrer Ergänzung.605 Die Individualziele des Managements

598

Vgl. u.a. Collin (1998), S. 273 ff.; Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 40 ff.; PriceWaterhouseCoopers (2002), S. 42 f. Vgl. u.a. Stöver (2005), S. 285 ff.; Gäde-Butzlaff (2004), S. 141 ff.; Niermann (1995), S. 32 ff. 600 Vgl. Eggers (2004), S. 121; Kirsch (1997), S. 119; Kouwenhoven (1993), S. 121 f. 601 Vgl. Schmalen (1996), S. 46; Oberender (1996), S. 38. 602 Vgl. Höftmann (2001), S. 259 f. 603 Vgl. Kirsch (1997), S. 119; Wagner (2000), S. 135; Höftmann (2001), S. 259 f. 604 Vgl. Meffert (1991), S. 78; Mitchell/Agle/Wood (1997), S. 857 ff. 605 Vgl. Roggencamp (1999), S. 88; Höftmann (2001), S. 261. 599

95

bei den privaten PPP-Akteuren sind daher im Rahmen dieser Untersuchung von nur untergeordneter Bedeutung. Vor diesem Hintergrund wird ersichtlich, dass sich die privaten Akteure von einer PPP mit der öffentlichen Hand vor allem eine dauerhafte Gewinnsteigerung und Kapitalmehrung versprechen, die über das im Falle einer Nichtbeteiligung Mögliche hinausgeht.606 Für die in Betreiber- und Kooperationsmodellen im kommunalen Abfallbereich involvierten privaten PPP-Partner lässt sich dieses Ziel der nachhaltigen Renditesteigerung dabei in die folgenden Unterziele gliedern: Stöver zeigt in seiner PPP-Fallstudie, dass es privaten Akteuren in kommunalen Abfall-PPPs zunächst um die Erzielung unternehmerischen Wachstums geht. 607 Ein solches Wachstum kann sich durch den Zugang zu bislang verschlossenen Entsorgungsmärkten zum einen in Form einer Marktausweitung durch regionale Expansion, zum anderen in Form einer Diversifikation durch die Erschließung neuer Geschäftsfelder mit bislang nicht erbrachten Entsorgungsaktivitäten ergeben.

608

Insbesondere die Erweiterung der Entsorgungs-

wertschöpfungskette bis hin zum Angebot von kompletten Entsorgungslösungen verspricht neben reinem Umsatzwachstum gleichzeitig auch Renditesteigerungen durch betriebliche Gesamtoptimierungen der Leistungserstellung.609 Ferner versprechen sich private Akteure von kommunalen Entsorgungs-PPPs eine Erhöhung ihrer Wirtschaftlichkeit durch die Realisierung vor allem produktionsseitiger Synergien in Form von Größenvorteilen.

610

Insbesondere für Betreiber von fixkostenintensiven

Entsorgungsanlagen, wie beispielsweise Müllverbrennungsanlagen, stellt die Sicherstellung von Mindestabfallmengen durch eine kommunale Entsorgungskooperation und damit eine höhere Auslastung ihrer Anlagen ein zentrales Handlungsmotiv dar.611 Als weiteres Sachziel der privaten Akteure kann die Risikominimierung bezeichnet werden, indem zum einen durch die beschriebene Diversifizierung der Geschäftstätigkeit und zum

606

Vgl. Schuppert (1997), S. 94; Budäus/Grüning (1997), S. 50. Vgl. Stöver (2005), S. 287 ff. Vgl. Reichard (2006), S. 81; Budäus (2004b), S. 14; Wissenschaftsrat (2006), S. 10 609 Vgl. Stöver (2005), S. 286; Höftmann (2001), S. 260 ff. 610 Vgl. Roggencamp (1999), S. 87 f.; Roentgen (2001), S. 198; Höftmann (2001), S. 262. 611 Vgl. Fritz (2001), S. 220; Cantner (2001), S. 95 ff. 607 608

96

anderen durch eine mögliche Teilung des Risikos mit der entsorgungspflichtigen Körperschaft die Risikoposition des Gesamtunternehmens verbessert wird.612 Die private Risikoposition kann ferner dadurch verbessert werden, dass sich private Akteure durch die Kooperation mit einer Kommune einen verbesserten Zugang zu kommunalen Befugnissen und Informationskanälen versprechen. 613 Durch den direkten Zugang zum politischen Entscheidungsprozess und indem er die Unterstützung der politischen und verwaltungsseitigen Entscheidungsträger gewinnt, kann es dem privaten Akteur gelingen, seine individuelle Handlungs- und Entscheidungsautonomie bei gleichzeitiger Absicherung seiner Investitionen zu maximieren.614 Ferner können kommunale Betreiber- und Kooperationsmodelle im Abfallbereich auch als Indiz dafür gesehen werden, dass die privaten Unternehmen darauf spekulieren, durch ihr diesbezügliches Engagement ihre Beteiligung an einer späteren vollständigen Privatisierung der kommunalen Abfallwirtschaft sicherzustellen.615

3.6.2

Ziele der Kommunen

Im Unterschied zum privatwirtschaftlichen Bereich existiert für öffentliches Handeln im Allgemeinen und für das abfallwirtschaftliche Handeln der entsorgungspflichtigen Kommunen im Speziellen nicht ein einzelnes handlungsleitendes Formalziel, auch wenn dies mit Formulierungen wie der "Förderung des Gemeinwohls" 616 , der "Erfüllung eines öffentlichen Interesses" 617 oder dem "Angebot an hochwertigen und umweltverträglich betriebenen Entsorgungsdienstleistungen" 618 häufig vorgegeben wird. 619 Vielmehr bewegt sich die kommunale Abfallwirtschaft, wie beschrieben, in einem insbesondere aufgrund rechtlicher Vorgaben aus dem föderalen System stark reglementierten Umfeld, also in einem System von Nebenbedingungen, die von den Kommunen einzuhalten sind. 620 Neben der Erfüllung der abfallrechtlich vorgegebenen Pflichten lassen sich Hypothesen über den Einsatz

612

Vgl. Collin (1998), S. 275; Wissenschaftsrat (2006), S. 10; Roggencamp (1999), S. 89. Vgl. Matuschweski (1996), S. 7 f.; Höftmann (2001), S. 262. Vgl. Roggencamp (1999), S. 88; Wissenschaftsrat (2006), S. 10; Kirsch (1997), S. 126. 615 Vgl. Budäus (2004b), S. 14; Reichard (2006), S. 81. 616 Höftmann (2001), S. 263. 617 Eggers (2004), S. 121. 618 Petersen (2001), S. 83. 619 Vgl. Kirsch (1997), S. 111. 620 Vgl. Ewers (1997), S. 76. 613 614

97

der Aktionsparameter einer Abfall-PPP dem methodologischen Individualismus entsprechend aber vor allem aus den individuellen Zielstrukturen der handelnden Akteure, namentlich der Kommunalpolitiker und der Verwaltungsmitarbeiter, ableiten.621 Wie bei der Darstellung der Neuen Politischen Ökonomie gezeigt, werden die regierenden Kommunalpolitiker in ihrem Streben nach politischer Macht und Einfluss vom Oberziel der Sicherung ihrer Wiederwahl, also von dem Versuch der Stimmenmaximierung im politischen Wettbewerb geleitet.622 Ihr Handeln in und außerhalb einer PPP wird somit vor allem durch ihre subjektive Einschätzung der Wirkung dieses Handelns auf das aggregierte Wahlverhalten der wahlberechtigten Bürger determiniert.623 Die Interessen der Bürger finden somit immer dann Eingang in den politischen Entscheidungsprozess, wenn die Kommunalpolitiker davon ausgehen, dass die Effekte der einzelnen kommunalen Aktivitäten für den Wähler spürbar und relevant sind.624 Bei der Entscheidung über den Aktionsparametereinsatz einer bestehenden kommunalen Abfall-PPP können die Bürger dabei entweder als Steuerzahler, als Abfallerzeuger und damit Gebührenzahler oder als Beschäftigter eines kommunalen Entsorgungsunternehmens betroffen sein.625 Als Steuerzahler ist der Bürger vor allem an einer möglichst wirtschaftlichen Erfüllung der kommunalen Aufgaben interessiert, da eine verringerte bzw. nicht erhöhte Steuerlast das eigene Nettoeinkommen erhöht. 626 Aufgrund der Gebührenfinanzierung im kommunalen Abfallbereich beschränkt sich das Interesse des Steuerzahlers auf die Vermeidung von Zusatzbelastungen des kommunalen Haushaltes aus dem abfallwirtschaftlichen Engagement der Kommune. Der tatsächliche Einfluss des Aktionsparametereinsatzes der kommunalen PPP auf die individuelle Steuerbelastung ist, nicht zuletzt aufgrund des intransparenten Steuerverteilungssystems im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland, für den einzelnen Steuerzahler kaum spürbar.627 Weitaus spürbarer ist das Marktverhalten der Abfall-PPP für die Abfallerzeuger, die die Entsorgungsdienstleistungen über entsprechende Abfallgebühren und Entgelte zu finanzieren

621

Vgl. Kirsch (1997), S. 112; Höftmann (2001), S. 266. Vgl. Downs (1968), S. 27; Frey (1974), S. 44; Kirsch (1997), S. 112. Vgl. Daumann (1995b), S. 84; Eggers (2004), S. 73. 624 Vgl. Downs (1957b), S. 145 ff.; Frey (1974), S. 48. 625 Vgl. Höftmann (2001), S. 276. 626 Vgl. Gottschalk (2006), S. 41; Steinheuer (1991), S. 45. 627 Vgl. Konvent für Deutschland (2006), S. 8 ff. 622 623

98

haben. Für sie ist dabei vor allem die Kostengünstigkeit bzw. zumindest die Gebührenstabilität das zentrale Kriterium zur Bewertung der politischen Entscheidungsträger. Die qualitativen Leistungsstandards der Entsorgungsaktivitäten hingegen sind aus ihrer Sicht nicht nur weitestgehend rechtlich vorgegeben, sondern vor allem nur selten merklich und überprüfbar.628 Die Beschäftigten einer kommunalen Abfall-PPP, sei es in Form eines Betreiber- oder Kooperationsmodells, sind im Allgemeinen neben dem Erhalt ihrer Arbeitsplätze insbesondere an einer möglichst hohen Entlohnung und an angenehmen Arbeitsbedingungen interessiert. 629 Die Folgen der Entscheidungen über den Aktionsparametereinsatz der PPP sind für die Beschäftigten zumeist unmittelbar spürbar, wobei sie generell eher die Handlungsalternative präferieren dürften, die einen Erhalt des Status quo erwarten lässt.630 Im Unterschied zu den Steuerzahlern und Abfallbesitzern sind die Ziele der Beschäftigten darüber hinaus aufgrund ihrer einheitlichen und spezifischen Interessenlage besser organisierbar und aufgrund der höheren Konfliktfähigkeit im politischen Prozess eher durchsetzbar.631 Neben den Kommunalpolitikern sind insbesondere die Verwaltungsmitarbeiter für die kommunale Entscheidungsvorbereitung und -findung über den Aktionsparametereinsatz der PPP sowie deren anschließende Durchsetzung von Belang. 632 Die Verwaltungsmitarbeiter sind dabei zwar die weisungsgebundenen Agenten der Kommunalpolitiker, streben aber, wie bei der Darstellung der Politischen Ökonomie der Bürokratie gezeigt, innerhalb der sich ihnen bietenden Handlungsspielräume nach einer Maximierung ihres Eigennutzes, insbesondere in Form höheren Einkommens, dem Erhalt oder Ausbau von Macht- und Einflussbereichen sowie ihres Arbeitsplatzes.633 In diesem Spannungsfeld zwischen den rechtlichen Vorgaben, den individuellen Interessen der entscheidenden Politiker und Verwaltungsmitarbeiter sowie den individuellen Zielen der wahlberechtigten

Bürger

und

Beschäftigen

verfolgen

die

entsorgungspflichtigen

Körperschaften mit einer kommunalen Abfall-PPP eine Vielzahl komplexer und

628

Vgl. Eschenbach (1993), S. 81 f.; Höftmann (2001), S. 276. Vgl. Steinheuer (1991), S. 45. Vgl. Höftmann (2001), S. 277. 631 Vgl. Bernholz (1974), S. 178; Lehner (1981), S. 84 f. 632 Vgl. Lehner (1981), S. 113; Höftmann (2001), S. 279. 629 630

99

interdependenter Unterziele gleichzeitig. Empirische Befragungen bestätigen dies. 634 Diese Unterziele lassen sich dabei zu den drei folgenden Zielkategorien zusammenfassen: 

Finanz- und haushaltpolitische Ziele



Effizienzziele



Sicherung des kommunalen Einflusses

3.6.2.1 Finanz- und haushaltspolitische Ziele Grundgedanke der finanz- und haushaltspolitischen Ziele der Kommunen ist der Erhalt der finanziellen Handlungsfähigkeit, indem vor dem Hintergrund der wählerstimmenwirksam defizitären öffentlichen Kassen der kommunale Haushalt nach Möglichkeit entlastet wird bzw. zumindest zusätzliche Beeinträchtigungen vermieden werden.635 Insofern ist es nicht verwunderlich, dass die Nutzung privaten Kapitals für kommunale Investitionen in Substitution für Steuer- oder Kreditmittel zu den meistgenannten kommunalen Gründen für die Etablierung von PPPs zählt.636 Da im Rahmen dieser Arbeit aber von bereits bestehenden PPPs ausgegangen wird, ist das kommunale Ziel der Einsparung von laufenden Haushaltsmitteln, also die Reduktion der laufenden Kosten der kommunalen Abfallwirtschaft, für die Ableitung von Hypothesen über das Marktverhalten der Abfall-PPP relevanter.637 Neben den laufenden Einsparungen streben die Kommunen im Rahmen von PPPs auch nach der Erzielung zusätzlicher Einnahmen.638 Hierbei ist zu unterscheiden zwischen einmaligen und periodischen Zusatzeinnahmen. 639 Einmalige

Liquiditätseffekte

können

dabei

sowohl

bei

Betreiber-

als

auch

bei

Kooperationsmodellen in Form von Veräußerungserlösen für Gesellschaftsanteile oder für

633

Vgl. Kirsch (1997), S. 114 ff.; Frey (1974), S. 52 f.; Himmelmann (1984), S. 147. Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 40 ff.; Kruzewicz (1993), S. 30. Vgl. Kirsch (1997), S. 117; Roggencamp (1999), S. 88 f.; Eggers (2004), S. 14. 636 Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 41; Collin (1998), S. 274; Wissenschaftsrat (2006), S. 9; Cronauge (2003), S. 125. 637 Vgl. Stöver (2005), S. 286 f. 638 Vgl. Reichard (2006), S. 81; Kirsch (1997), S. 118; Stöver (2005), S. 286. 639 Vgl. Höftmann (2001), S. 272. 634 635

100

von der Betreibergesellschaft zu erwerbende Vermögensgegenstände entstehen.

640

Im

Unterschied zu einmaligen Mehreinnahmen können periodische Zusatzeinnahmen durch Überdeckungen der kommunalen Entsorgungskosten durch die Gebühreneinnahmen und im Falle von Kooperationsmodellen auch durch Gewinnabführungen der Entsorgungsgesellschaft an den kommunalen Trägerhaushalt entstehen.641 Inwieweit die beschriebenen haushalts- und finanzpolitischen Ziele im Falle ihrer Erreichung tatsächlich zu einer Entlastung der öffentlichen Haushalte führen, ist dabei stark von den gebührenpolitischen Entscheidungen der Kommune abhängig.642 Zusammenfassend summiert Stöver in seiner Fallstudie einer Kooperations-PPP zwischen der Stadt Frankfurt am Main und der Remondis Entsorgungs AG & Co. KG die finanziellen Zuflüsse der Kommune, bestehend aus Veräußerungserlösen von Gesellschaftsanteilen und Anlagevermögen sowie Gewinnbeteiligungen und zusätzlichen Gewerbesteuereinnahmen, für den Zeitraum von 1996 bis 2003 auf 160,6 Mio. Euro.643

3.6.2.2 Effizienzziele Neben den haushalts- und finanzpolitischen Zielen streben die Kommunen insbesondere nach einer Steigerung der Effizienz bei der Erfüllung ihrer Entsorgungsaufgabe durch die Integration

privaten

Anreizstrukturen.

644

Know-hows,

insbesondere

privater

Management-

und

Motivation der Kommunen für die Etablierung einer abfallwirtschaft-

lichen PPP aus Effizienzsicht ist die Überzeugung, durch die Nutzung privater Strukturen Wirtschaftlichkeitspotentiale zu erschließen, die über diejenigen Effekte hinausgehen, die bei lediglich kommunal-interner Optimierung erzielbar wären.645 Dabei fokussieren sich die Kommunen in etablierten PPPs, wie einleitend erwähnt, auf die Steigerung der operativen Effizienz der Leistungserstellung, sprich auf die Gewährleistung eines spezifischen Entsorgungsniveaus mit minimalem Ressourceneinsatz oder auf die

640

Vgl. Dammert (2004), S. 165; Reichard (2006), S. 81. Vgl. Kirsch (1997), S. 118; Höftmann (2001), S. 272; Dammert (2004), S. 167 f. Vgl. Höftmann (2001), S. 273. 643 Vgl. Stöver (2005), S. 287. 644 Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 41; Budäus (2004b), S. 14; Vining/Boardman/Poschmann (2005), S. 201; Eggers (2004), S. 13; Reichard (2006), S. 81; Collin (1998), S. 274. 645 Vgl. Drescher/Dellwig (1996), S. 138. 641 642

101

Steigerung des Entsorgungsniveaus bei gleich bleibendem Ressourceneinsatz.

646

Dies

bedeutet, dass die Kommunen an der Realisierung von Kostensenkungsmöglichkeiten, beispielsweise in Form der Integration von Abfallwertschöpfungsstufen647 oder der besseren Auslastung bestehender Entsorgungsanlagen 648 , interessiert sind. Zudem streben sie nach einer Verbesserung der Leistungsqualität der Entsorgung, was sich neben Zielen wie der zuverlässigen und umweltgerechten Abfallsammlung beispielsweise auch in zeitlichen Vorholeffekten bei der Realisierung von geplanten Investitionsvorhaben niederschlagen kann.649 Darüber hinaus ist auch der Versuch der Kommunen, mit der Abfallentsorgung und dem Betrieb der Entsorgungsanlagen zusammenhängende wirtschaftliche Risiken auf den privaten Partner zu übertragen, als kommunales Effizienzziel im Rahmen des Marktverhaltens von bestehenden Abfall-PPPs zu klassifizieren.650

3.6.2.3 Sicherung des kommunalen Einflusses Vor dem Hintergrund der beschriebenen Individualziele der Kommunalpolitiker und Verwaltungsmitarbeiter ist es einleuchtend, dass sie in bestehenden Abfall-PPPs gemeinsam das Ziel verfolgen, ihren Einfluss auf die Organisation der Abfallentsorgung und die tatsächliche Betriebsführung nicht nur zu erhalten, sondern nach Möglichkeit zu maximieren. 651 Neben der intrinsischen Motivation nach Einfluss und Macht und der vermuteten

Förderung

der

beschriebenen

entsorgungsrechtlichen,

haushalts-

und

finanzpolitischen sowie der effizienzbezogenen Ziele streben die handelnden Akteure danach, über ihren Einfluss auf das Marktverhalten der PPP eine Reihe weiterer Ziele zu erreichen.652 So sind die Kommunalpolitiker insbesondere daran interessiert, einen Anstieg der Abfallgebühren angesichts der Sensibilität dieses Themas für die wahlberechtigten Abfallbesitzer zu vermeiden bzw. ihn zumindest moderat ausfallen zu lassen.653

646

Vgl. Gäde-Butzlaff (2004), S. 141; Höftmann (2001), S. 68 f. Vgl. PriceWaterhouseCoopers (2002), S. 43; Reichard (2006), S. 81; Stöver (2005), S. 286; Roentgen (2001), S. 198. 648 Vgl. PriceWaterhouseCoopers (2002), S. 37; Herkenberg (2003), S. 141; Fritz (2001), S. 220; Stöver (2005), S. 286. 649 Vgl. Roentgen (2001), S. 199; Höftmann (2001), S. 269; Gäde-Butzlaff (2004), S. 141. 650 Vgl. Wissenschaftsrat (2006), S. 9; Kirsch (1997), S. 118; Budäus (2004b), S. 14; Stöver (2005), S. 285. 651 Vgl. Ewers (1995), S. 76; Kirsch (1997), S. 117 f.; Herkenberg (2003), S. 141. 652 Vgl. Höftmann (2001), S. 274. 653 Vgl. Stöver (2005), S. 285; Ewers (1995), S. 76; Herkenberg (2003), S. 141. 647

102

Die Etablierung einer guten und kostengünstigen kommunalen Entsorgungsinfrastruktur hängt auch

unmittelbar

mit

dem

kommunalpolitischen

Ziel

der

Verbesserung

der

Wettbewerbssituation einer Kommune im kommunalen Standortwettbewerb zur Attrahierung von Unternehmen und damit einhergehenden Arbeitsplätzen und Steuereinahmen zusammen.654 Ferner zeigen Gäde-Butzlaff, Stöver und Niermann in ihren jeweiligen Fallstudien kommunaler Abfall-PPPs, dass die kommunalen Entscheidungsträger sich einen Einfluss auf beschäftigungspolitische Entscheidungen der PPP vorbehalten, um nach Möglichkeit den Erhalt der Arbeitsplätze und Arbeitsbedingungen der in der PPP Beschäftigten gewährleisten zu können.655

3.6.3

Koordinierung der individuellen Zielsysteme

Nach der Darstellung der Zielstrukturen der beteiligten Akteure bedarf es zur Ableitung von Hypothesen über das Marktverhalten einer PPP im kommunalen Abfallbereich noch der Aussagen zur Art ihrer Koordination bzw. Aggregation. Wie bei der Herleitung der PPPDefinition gezeigt, beteiligen sich die privaten und kommunalen Akteure an der Abfall-PPP, weil sie sich durch die Kooperation jeweils höhere Erreichungsgrade ihrer individuellen Ziele versprechen.656 Die Akteure verfolgen mithin auch in ihrem Entscheidungsverhalten innerhalb eines Kooperations- oder Betreibermodells autonom ihre jeweils beschriebenen individuellen Ziele und bleiben damit ihren institutionellen Rollen verhaftet.657 Dieses Streben der beteiligten Akteure nach höheren individuellen Zielerreichungsgraden kann

vor

dem

Interessenkollisionen

Hintergrund zum

einen

der

dargestellten

zwischen

den

Zielsysteme privaten

und

offensichtlich den

zu

öffentlichen

Entscheidungsträgern und aufgrund der Prinzipal-Agentenbeziehungen zum anderen auch innerhalb des öffentlichen Sektors zwischen Kommunalpolitikern und Verwaltungsmitarbeitern führen.658 Aufgabe des kontinuierlichen Abstimmungsprozesses innerhalb einer PPP kann es aufgrund der strikten Freiwilligkeit und Selbstständigkeit der beteiligten Akteure

654

Vgl. Höftmann (2001), S. 266. Vgl. Gäde-Butzlaff (2004), S. 141; Stöver (2005), S. 285; Niermann (1995), S. 44. Vgl. Schuppert (1997), S. 94. 657 Vgl. Kirsch (1997), S. 128; Sack (2006), S. 53. 658 Vgl. Eggert (2004), S. 121 ff. Für eine Aufstellung möglicher Zielkonflikte am Beispiel von PPPs im Bereich der Immobilienentwicklung vgl. Kirsch (1997), S. 127 ff. 655 656

103

nicht sein, die Ziele anzugleichen, sondern vielmehr, zur partiellen Konsensbildung innerhalb der jeweiligen Zielbündel beizutragen.659 Die Chancen für eine partielle Konsensfindung über gemeinsam zu verfolgende Strategien beim Einsatz spezifischer Aktionsparameter sind dort besonders groß, wo sich die Ziele der beteiligten Akteure inhaltlich ähneln.660 Aber auch dort wo die Ziele der Kooperationspartner typischerweise divergieren, existiert die Möglichkeit zum Interessenausgleich, indem über die Verteilung der materiellen Verhandlungsmasse innerhalb des gesamten Einigungsbereichs diskutiert wird.661 Inwieweit einer der beteiligten Akteure dabei in der Lage ist, größere Teile der partnerschaftsbedingten Verteilungsmasse an sich zu binden, seine Ziele also relativ betrachtet stärker durchzusetzen, ist als institutionenökomische Frage insbesondere von der Verteilung der vertraglich fixierten Verfügungsrechte, der Organisationsstruktur der AbfallPPP und dem Ausmaß der Informationsasymmetrie zwischen den Partnern abhängig.662 Die Ableitung von Hypothesen über das Marktverhalten der PPP erfordert insofern ein zweistufiges Vorgehen. Für die einzelnen vorab identifizierten Aktionsparameter ist jeweils zu diskutieren, ob hinsichtlich ihres Einsatzes eine partielle Zielkomplementarität zwischen den Akteuren vorliegt und falls nein, ob sich aus dem vorliegenden institutionenenökonomischen Arrangement eines Kooperationsmodells einerseits und eines Betreibermodells andererseits ableiten lässt, inwieweit sich einer der beteiligten Akteure mit seinen individuellen Zielvorstellungen durchzusetzen vermag.

659

Vgl. Kirsch (1997), S. 128; Willke (1989), S. 138 f.; Höftmann (2001), S. 431. Vgl. Kirsch (1997), S. 128. Vgl. Höftmann (2001), S. 437; Kirsch (1997), S. 68 f. 662 Vgl. Eggers (2001), S. 122 ff.; Höftmann (2001), S. 435. 660 661

104

Aktionsparameter der PPP-Akteure Ziele der entsorgungspflichtigen Kommune

Ziele des privaten PPP-Partners

> Ziele der Politiker – Ziele der Wahlberechtigten (Abfallerzeuger, Steuerzahler, Beschäftigte)

> Eigentümer und Management

> Ziele der Verwaltungsmitarbeiter Zweistufige Aggregation 1. Prüfung auf Zielkomplementarität 2. Interessenausgleich in Abhängigkeit vom institutionellen Arrangement

Hypothesen über den Aktionsparametereinsatz Marktstruktur

Abbildung 15: Ableitung von Hypothesen über den Einsatz der Aktionsparameter im Marktverhaltenstest.

105

4

Wettbewerbswirkungen von PPPs in der kommunalen Abfallwirtschaft

Im folgenden Kapitel werden Wettbewerbsbeschränkungen diagnostiziert, die von bestehenden PPPs in der kommunalen Abfallentsorgung ausgehen. Bevor in Anlehnung an das beschriebene dreistufige Vorgehen nach § 19 Abs. 2 GWB durch Marktstrukturtests die Existenz marktbeherrschender Stellungen der etablierten Abfall-PPPs auf den als relevant abgegrenzten Märkten überprüft wird und deren voraussichtliche Wirkungen durch Marktverhaltenstests präzisiert werden, bedarf es zunächst des Ausschlusses wettbewerbspolitischer Ausnahmebereiche in der kommunalen Abfallentsorgung. Im Einzelnen gliedert sich das Kapitel daher in 

die

Analyse

wettbewerbspolitischer

Ausnahmebereiche

in

der

kommunalen

Abfallwirtschaft (Abschnitt 4.1), 

die Abgrenzung der relevanten Einzelmärkte (Abschnitt 4.2),



die Durchführung von Marktstrukturtests durch eine detaillierte Beschreibung und Bewertung der jeweiligen Marktstruktur (Abschnitt 4.3),



die Ableitung und Bewertung von Hypothesen über den Einsatz der relevanten Aktionsparameter im Rahmen von Marktverhaltenstests (Abschnitt 4.4).

4.1

Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche in der kommunalen Abfallwirtschaft

Bevor im Folgenden im Rahmen der Marktstruktur- und Marktverhaltenstests überprüft wird, ob es durch etablierte Abfall-PPPs zu Abweichungen vom funktionsfähigen Wettbewerb kommt, muss zunächst ausgeschlossen werden, dass es in der kommunalen Abfallwirtschaft aufgrund nicht korrigierbarer natürlicher Strukturen zwangsläufig zu Wettbewerbsbeschränkungen kommt, funktionsfähiger Wettbewerb also nicht möglich ist. Im politischen Raum werden dabei, insbesondere von Befürwortern einer staatlichen Bereitstellung der Abfallentsorgungsleistungen, zwei Kategorien von Argumenten gegen eine wettbewerbliche Organisation der Abfallwirtschaft angeführt: Zum einen wird ein hinreichendes privates Angebot

106

an

Entsorgungskapazitäten

in

Zweifel

gezogen,

zum

anderen

negative

Auswirkungen einer marktlichen Bereitstellung befürchtet. 663 Im Einzelnen wird auf die Existenz externer Effekte der Umweltnutzung hingewiesen, die zu einer mangelnden privaten Zahlungsbereitschaft für Entsorgungsleistungen (öffentliches Gut Umweltqualität) sowie zu einer Externalisierung der Umweltkosten durch private Entsorgungsunternehmen (negative externe Effekte) führen sollen. Darüber hinaus wird auf die Entstehung natürlicher Monopole durch

die

hingewiesen.

subadditiven 664

Kostenfunktionen

der

einzelnen

Entsorgungsleistungen

Diese drei potentiellen wettbewerblichen Ausnahmetatbestände sollen im

Folgenden für die kommunale Abfallwirtschaft kurz diskutiert werden, wobei die Frage der Existenz natürlicher Monopole sinnvollerweise jeweils für die Wertschöpfungsstufen einzeln zu stellen ist.

4.1.1

Öffentliche Güter in der kommunalen Abfallwirtschaft

Betrachtet man das Gut "Umweltqualität" in Form reiner Luft, sauberen Wassers etc. als Endprodukt der Abfallentsorgungsleistungen, wird aufgrund seiner Nichtausschließbarkeit und

Nichtrivalität

im

Konsum

unmittelbar

deutlich,

dass

es

mangels

privater

Zahlungsbereitschaft der Abfallerzeuger zu keiner ausreichenden Bereitstellung von Abfallentsorgungseinrichtungen über den reinen Marktmechanismus kommen würde, da der einzelne Abfallerzeuger jeweils als Trittbrettfahrer von den Entsorgungsausgaben der anderen Abfallerzeuger profitieren würde.665 Allerdings bedarf es im Rahmen der kommunalen Abfallentsorgung einer etwas differenzierteren Betrachtungsweise, da zumindest für die Abfallsammlung und den Abfalltransport bzw. die Selbstanlieferung, wie bei der Definition des ökonomischen Abfallbegriffs gezeigt, ein Interesse der Abfallerzeuger daran besteht, die regelmäßig anfallenden Abfälle aus dem unmittelbaren Wohn- und Arbeitsumfeld zu entfernen, wofür auch entsprechende Zahlungsbereitschaften geäußert werden.666 Da somit ein Ausschluss über den Preis grundsätzlich möglich ist und eine weitgehende Nutzungskonkurrenz hinsichtlich

663

Vgl. Ewers (1997), S. 266; Rutkowsky (1998), S. 446. Vgl. Cantner (2001), S. 84 ff. Vgl. Cantner (2001), S. 92 f.; Oberender/Rudolf (2005), S. 324; Pommerehne/Schneider (1980), S. 186 ff. 666 Vgl. Baum/Cantner (2001), S. 202. 664 665

107

der Abfallcontainer und der Transportkapazitäten besteht, können Sammlung und Transport bzw. Selbstanlieferung von Abfällen nicht als öffentliches Gut bezeichnet werden.667 Für weitergehende Entsorgungsleistungen wie die Abfallaufbereitung in Verwertungsanlagen oder die umweltgerechte Restabfalldeponierung kann aufgrund mangelnden individuell abgrenzbaren Nutzens nur in Ausnahmefällen mit einem direkten Interesse und einer entsprechenden Zahlungsbereitschaft des einzelnen Abfallbesitzers gerechnet werden.668 Ein nachfrageseitig induzierter Qualitätswettbewerb um möglichst hochwertige Entsorgungsleistungen ist insofern, nicht zuletzt auch wegen der individuell kaum überprüfbaren Qualität von Entsorgungsmaßnahmen, wenig realistisch. 669 Aus diesem Mangel an Nachfrage nach qualitativ hochwertigen Entsorgungsleistungen allerdings auf ein absolutes Marktversagen, das eine wettbewerbliche Bereitstellung von Entsorgungsleistungen verhindert und eine staatliche Eigenerstellung erfordert, zu schließen, wäre unangemessen. Der Staat kann über entsprechende umweltpolitische Rahmenbedingungen, wie beispielsweise Haftungsregeln und Abfallandienungspflichten, sehr wohl eine Nachfrage nach Entsorgungsleistungen induzieren, um die dann Anbieter von Entsorgungsleistungen wettbewerblich konkurrieren.670

4.1.2

Externe Effekte in der kommunalen Abfallwirtschaft

Von Gegnern einer wettbewerblich organisierten Abfallwirtschaft wird darüber hinaus auf die Existenz negativer Begleiterscheinungen einer privatwirtschaftlichen Abfallentsorgung verwiesen, da die veranschlagten Entsorgungsentgelte, die externalisierten Umweltkosten nicht angemessen berücksichtigen würden.671 Dadurch seien die Entsorgungskosten und damit die

Anreize

für

Abfallerzeuger

zur

Abfallvermeidung

und

zur

Reduktion

des

Gefährdungspotentiales zu gering. Da zudem private Entsorgungsunternehmen dem Gewinnmaximierungsziel verpflichtet seien, bestünde ein besonders hoher Anreiz, Entsorgungskosten

667

Vgl. Pommerehne (1976), S. 273. Vgl. Cantner (2001), S. 94. Vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2005), S. 265. 670 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 446; Ewers (1997), S. 266. Für einen Überblick über mögliche staatliche Instrumente zur Induzierung von privater Nachfrage nach Entsorgungsleistungen vgl. Rutkowsky (1998), S. 281 ff. 671 Vgl. z.B. Cantner (2001), S. 85 ff.; Michaelis (1991), S. 76 f.; Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (2002), S. 457 ff. 668 669

108

zu Lasten der Umwelt und damit zu Lasten der heutigen und zukünftigen Gesellschaft zu externalisieren.672 Zutreffend ist zunächst, dass es durch Abfallentsorgungsaktivitäten, insbesondere im Bereich der Abfallbeseitigung und Abfalldeponierung, zu negativen externen Effekten durch Umweltbeeinträchtigungen kommen kann, etwa in Form von stofflichen Emissionen, wie z.B. CO2Emissionen bei der Müllverbrennung oder Sickerwasserentstehung bei der Abfalldeponierung oder durch strukturelle Eingriffe in die Landschaft, die von der Ansiedlung von Entsorgungsanlagen ausgehen. 673 Derartige Umweltschäden sprechen dabei allerdings zunächst nicht gegen eine privatwirtschaftliche Entsorgung, da sie technologischer Natur sind und damit unabhängig von der Rechtsform auftreten. Die Externalisierung entstehender Umweltkosten erscheint vielmehr sowohl für private als auch für öffentliche Entsorgungsakteure und damit auch für Abfall-PPPs als jeweils optimale Strategie.674 Entscheidend

für

eine

effiziente

Allokation

der

Umweltgüter

über

den

Wettbewerbsmechanismus ist somit vielmehr, dass die Kosten der Umweltnutzung bei den jeweiligen Nutzern des spezifischen Umweltgutes internalisiert werden. 675 Hierzu steht grundsätzlich eine Vielzahl von effizienten Instrumenten, wie z.B. Rücknahmepflichten, Emissionsabgaben, Lizenzen oder haftungsrechtliche Regelungen, zur Verfügung, die sämtlich in Form allgemeiner Regeln allen am Wettbewerb teilnehmenden Wirtschaftssubjekten vorgegeben werden können. 676 So zeigen in Deutschland beispielsweise die im Rahmen der AbfAblV bzw. der TA Siedlungsabfall kodifizierten Anforderungen an die Errichtung von Deponien und den Betrieb von Beseitigungs- und Verwertungsanlagen ebenso wie die in der VerpackV kodifizierte Entsorgungsverantwortung der Unternehmen für ihre Verkaufsverpackungen, dass externe Effekte der Abfallentsorgung über allgemeine Regulierungen internalisiert werden können und einer wettbewerblichen Bereitstellung von qualitativ hochwertigen Entsorgungsleistungen, trotz der entstehenden öffentlichen Kontrollkosten, somit grundsätzlich nichts im Wege steht.

672

Vgl. Ewers (1997), S. 250; Cantner (2001), S. 87. Vgl. Pommerehne (1976), S. 273; Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2005a), S. 2 f. Für einen ausführlichen Überblick über die potentiellen Umweltbeeinträchtigungen durch die Abfallentsorgung vgl. Ewers (1997), S. 256 ff.; Rutkowsky (1998), S. 234 ff. 674 Vgl. Ewers (1997), S. 232. 675 Vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2005), S. 109 ff.; Christmann (2004), S. 5. 676 Für einen Überblick über mögliche Instrumente zur Internalisierung der externen Kosten vgl. Ewers (1997), S. 215 ff.; Rutkowsky (1998), S. 244 ff. 673

109

4.1.3

Natürliche Monopole in der kommunalen Abfallwirtschaft

Empirische Befunde und theoretische Überlegungen deuten darauf hin, dass in allen Wertschöpfungsbereichen

der

kommunalen

Abfallwirtschaft

tendenziell

subadditive

Kostenfunktionen der Leistungserstellung vorliegen, wodurch sinkende Durchschnittskosten induziert werden.

677

Abfallwirtschaft

zur

Ob und inwieweit es dadurch bei wettbewerblich organisierter Entstehung

marktmächtiger

natürlicher

Monopolisten

mit

entsprechenden Konsequenzen für die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbes und damit zur Entstehung eines wettbewerbspolitischen Handlungsbedarfs kommt, soll im Folgenden für die Wertschöpfungsstufen der kommunalen Abfallwirtschaft jeweils einzeln diskutiert werden. Dabei gelten für die Abfallsortierung und die Abfallverwertung dort, wo erhebliche Größenvorteile der Leistungserstellung vorliegen, die Ausführungen zur Existenz natürlicher Monopole bei der Abfallbeseitigung analog.678 Für die Wertschöpfungsstufe Sammlung und Transport gilt, dass die sinkenden Durchschnittskosten der Leistungserbringung insbesondere aus Dichtevorteilen folgen.679 Nur durch die Bedienung kompletter Straßenzüge, Stadtgebiete bzw. Siedlungsagglomerationen lassen sich kostenträchtige Leerfahrten bei der Hausmüllabfuhr vermeiden. 680 Zudem verkürzen sich die Einsammelzeiten mit wachsender Abfallmenge je laufendem Meter Straße.681 Ökonomisch betrachtet treten Dichteeffekte dadurch auf, dass das Schließen von Lücken in einem existierenden Netz von Abfallanfallstellen mit marginalen Grenzkosten verbunden ist.682 Tatsächlich zeigen ältere empirische Studien, dass derartige Größenvorteile bei der Abfallsammlung entstehen, diese aber nur bis zu Stadtgrößen von ca. 50.000 Einwohnern reichen.683 In größeren Städten könnte die Abfallsammlung folglich sehr wohl effizient von mehreren Entsorgungsunternehmen gleichzeitig erbracht werden, indem diese direkt mit den einzelnen Haushalten Entsorgungsverträge abschließen.684 Dabei ist allerdings zu beachten, dass die zur Erzielung minimaler Durchschnittskosten der Abfallsammlung erforderliche Einwohnerzahl mit zunehmender Anzahl unabhängiger Sammelsysteme für

677

Vgl. Cantner (2001),S. 95 f.; Michaelis (2001), S. 37; Mühlenkamp (1999), S. 74 ff. Vgl. Ewers (1997), S. 247. Vgl. Ott/Wein (1997), S. 18 f.; Fritz (2001), S. 207. 680 Vgl. Michaelis (2001), S. 38; Cantner (1997), S. 387. 681 Vgl. Cantner (2001), S. 97. 682 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 459. 683 Vgl. Pommerehne (1976), S. 291; Kruse (1985), S. 37. 684 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 466; Bleicher (2001), S. 20. 678 679

110

einzelne Abfälle zunimmt. 685 So ermittelt Ewers beispielsweise für die Sammlung von Altpapier eine Mindestgröße für eine kostenoptimale Sammellogistik von ca. 140.000 Einwohnern.686 Auch wenn die Abfallsammlung und der Abfalltransport aufgrund der beschriebenen Subadditivität der Kostenfunktion als natürliches Monopol zu klassifizieren sind, kommt es bei wettbewerblicher Leistungsbereitstellung nicht zwingend zu Marktversagen in Form eines marktbeherrschenden natürlichen Monopolisten, der seine Position zur Vereinnahmung von Monopolpreisen nutzen kann. Vielmehr erscheint eine disziplinierende Wirkung durch den potentiellen Wettbewerb aufgrund der geringen Marktein- und Marktaustrittsbarrieren im Bereich der Abfallsammlung und des Abfalltransports realistisch. 687 Dies resultiert daraus, dass diese beiden Entsorgungsleistungen kaum irreversible Investitionen erfordern, da der Fuhrpark und die Sammelcontainer bei Marktaustritt ohne größere Anpassungsaufwendungen anderweitigen Verwendungen zugeführt werden können. 688 Und selbst bei schwieriger Alternativverwendung der Anlagegüter Fahrzeuge und Sammelcontainer erscheint ein Marktaustritt aufgrund der relativ geringen Nutzungsdauer ebendieser (ca. fünf bis fünfzehn Jahre), grundsätzlich möglich. 689 Ein genereller Regulierungsbedarf in allen Regionen zur Vermeidung monopolistischer Preisspielräume besteht mithin nicht.690 Für die Wertschöpfungsstufe der Beseitigung ergeben sich die subadditiven Kostenfunktionen und die daraus folgenden fallenden Durchschnittskosten aus einer Reihe verschiedener Gründe.

691

So sind thermische und mechanisch-biologische Beseitigungsanlagen und

Abfalldeponien zunächst aus technischen und wirtschaftlichen Gründen erst ab einer gewissen Größenordnung realisierbar.692 Auch zeichnen sie sich durch einen hohen Fixkostenanteil von bis zu 90 % aus. 693 Aus diesem hohen Fixkostenanteil folgt beispielsweise, dass es bei Abfallmengenrückgängen in einer kommunal betriebenen Müllverbrennungsanlage zu steigenden Durchschnittskosten und aufgrund des Kostendeckungsprinzips der Gebühren-

685

Vgl. Ewers (1995), S. 31. Vgl. Ewers (1997), S. 211. Vgl. Spelthahn (1994), S. 58. 688 Vgl. Michaelis (2001), S. 38; Fritsch/Wein/Ewers (2005), S. 212; Kruse (1985), S. 66. 689 Vgl. Cantner (2001), S. 102; Rutkowsky (1998), S. 464 f. 690 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 467. 691 Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (2002), S. 454; Michaelis (2001), S. 38 f. 692 Vgl. Klockow (1995), S. 698; Auksutat (1997), S. 497. 693 Vgl. Frank (2000), S. 6; Rutkowksy (1998), S. 469. 686 687

111

ordnung zu steigenden Abfallgebühren kommt.694 Sinkende Durchschnittskosten ergeben sich darüber hinaus aus der Existenz von Größenvorteilen (economies of scale), die insbesondere aus technischen Faktoren des Betriebes von Abfallbeseitigungsanlagen resultieren.

695

Dementsprechend sind auf der Wertschöpfungsstufe Beseitigung sowohl für die thermische und mechanisch-biologische Behandlung als auch für die Deponierung die Voraussetzungen für ein natürliches Monopol gegeben. Im Unterschied zum Bereich Sammlung und Transport erfordert die Abfallbeseitigung aber darüber hinaus erhebliche irreversible Investitionen, die zusätzlich eine hohe Lebensdauer aufweisen.696 Die Irreversibilität von Investitionen in Beseitigungsanlagen ergibt sich daraus, dass die Anlagen nahezu ausschließlich für den ursprünglich vorgesehenen Zweck eingesetzt werden können und darüber hinaus standortgebunden sind. Die Möglichkeit eines Transfers in andere Entsorgungsgebiete existiert nicht, was im Falle eines Marktaustritts zu erheblichen "sunk costs" für den Anlagenbesitzer führt.697 Aufgrund der wirtschaftlichen Nutzungsdauer von Abfallbeseitigungsanlagen von zumeist mehr als zwanzig Jahren scheint ferner auch eine an der Nutzungsdauer orientierte Ausschreibung nicht geeignet, einen disziplinierenden Effizienz- und Innovationsdruck auf den temporären Monopolisten auszuüben.698 Bei vollständig liberalisiertem Wettbewerb auf dem Abfallentsorgungsmarkt käme es aufgrund der beschriebenen Subadditivität der Kostenfunktion im Rahmen eines Verdrängungswettbewerbs zur Entstehung zumindest regionaler Beseitigungsmonopole, die in Folge des nur eingeschränkten potentiellen Wettbewerbs marktbeherrschend wären. 699 Auch wenn es regional sicherlich nicht zu einer polypolistischen Anbieterstruktur im Abfallbeseitigungsmarkt kommt, so wird die Ausdehnung der regionalen Entsorgungsmonopole bei funktionsfähiger Fusionskontrolle dennoch wirksam begrenzt, so dass sich bundesweit ein oligopolistischer Beseitigungsmarkt mit ausreichender Wettbewerbsintensität einstellen dürfte.700

694

Vgl. Christmann (2001), S. 92; Keune (1998), S. 16 ff. Vgl. Cantner (2001), S. 96 f.; Ewers (1997), S. 252 f. Vgl. Fritz (2001), S. 209 f.; Monopolkommission (2003), S. 20. 697 Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (2002), S. 454; Cantner (2001), S. 101 ff. 698 Vgl. Michaelis (2001), S. 41. 699 Vgl. Michaelis (2001), S. 43; Cantner (2001), S. 102 f. 700 Vgl. Monopolkommission (2003), S. 95; Rutkowsky (1998), S. 474; Wagner (2000), S. 132 f. 695 696

112

Ursächlich hierfür ist, dass der relative Anteil der Abfalltransportkosten zu den Beseitigungsanlagen an den gesamten Beseitigungskosten das Einzugsgebiet einer Entsorgungsanlage und damit ihre mindestoptimale Größe bestimmt.701 Die relativ geringe Bedeutung

der

Transportkosten

702

ermöglicht

dabei

große

Einzugsbereiche

für

Beseitigungsanlagen, wodurch ein funktionsfähiger Wettbewerb auch zwischen weit entfernten Entsorgungsanlagen grundsätzlich möglich wäre. 703 Anschaulich wird diese Argumentation anhand des Beispieles des Kreises Starnberg, der erwog, seine Abfälle in Nordrhein-Westfalen beseitigen zu lassen.

704

Die Begrenzung des monopolistischen

Verhaltensspielraums dürfte angesichts des dichten Netzes von bestehenden Beseitigungsanlagen in Deutschland 705 auch in der Realität wirksam sein. 706 Diese Begrenzung des Verhaltensspielraums aufgrund der geringen Transportkosten wäre noch wirksamer, wenn man den Abfallbeseitigungsmarkt auch im internationalen Kontext betrachten würde.707 Die Größenvorteile von Beseitigungsanlagen werden ferner durch die Existenz bestimmter Transaktionskosten begrenzt, die beispielsweise im Rahmen von Genehmigungsverfahren und Standortfindungen anfallen und mit zunehmender Größe der Anlagen ansteigen.708 Daneben relativiert auch der technische Fortschritt, der zunehmend auch Beseitigungsverfahren mit niedriger Optimalitätskapazität ermöglicht 709 , die Größenvorteile. Schließlich wird der monopolistische Preisspielraum der Anlagenbetreiber von Beseitigungsanlagen auch durch Substitute in Form von Abfallverwertungsverfahren und Abfallvermeidungsbemühungen der Abfallerzeuger wirksam begrenzt 710 , so dass ein staatlicher Regulierungsbedarf auf der Wertschöpfungsstufe der Abfallbeseitigung nicht besteht. Für die Wertschöpfungsstufe Verwertung gelten die Ergebnisse der Analyse der natürlichen Monopolproblematik bei der Abfallbeseitigung analog. Dabei erscheinen die Größenvorteile insbesondere im Bereich der Anlagen zur Gewinnung von Sekundärrohstoffen tendenziell etwas geringer, die Investitionen weniger spezifisch und die Zahl der technischen

701

Vgl. Cantner (2001), S. 98 f.; Ewers (1997), S. 253 f. Vgl. hierzu ausführlich Rutkowsky (1998), S. 472; Ewers (1997), S. 253 f.; Christmann (2001), S. 92. Vgl. Monopolkommission (2003), S. 94. 704 Vgl. Ewers (1997), S. 254. 705 Für eine Übersicht über die bestehenden Abfallbeseitigungsanlagen in Deutschland vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2005a), S. 37 ff. 706 Vgl. Christmann (2004), S. 118. 707 Vgl. Wagner (2000), S. 133. 708 Vgl. Wagner (2000), S. 132; Michaelis (2001), S. 43. 709 Vgl. Fritz (2001), S. 209. 710 Vgl. Hecht/Werbeck (1995), S. 71; Rutkowsky (1998), S. 472 f. 702 703

113

Innovationen aufgrund der Vielzahl von konkurrierenden Verfahren wesentlich größer. Anbieter von Verwertungsdienstleistungen sind daher ständig durch neue Markteintritte bedroht. Staatlicher Regulierung bedarf es folglich nicht.711 Die Gefahr von marktmächtigen natürlichen Monopolen auf der Wertschöpfungsstufe der Sortierung scheint angesichts der weitaus geringeren Größenvorteile im Vergleich zur Abfallbeseitigung

und

Substitutionskonkurrenz Abfallerzeugung

und

der

niedrigen

durch der

Transportkosten

kostengünstige

Abfallsammlung

relativ

gering,

Getrennthaltungssysteme einen

potentiellen

zumal

die

bei

der

monopolistischen

Preisspielraum wirksam begrenzen.712

4.2

Abgrenzung der relevanten Märkte

Vor der Durchführung eines Marktstruktur- und eines Marktverhaltenstestes bedarf es einer eindeutigen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Abgrenzung der zu untersuchenden Märkte.713 Zeitliche Marktabgrenzungen sind dabei, wie erläutert, nur dann erforderlich, wenn die Existenz des sachlich und räumlich relevanten Marktes zeitlich beschränkt ist.714 Da die Entsorgungspflichten der Kommunen aus § 15 KrW-/AbfG ebenso wie die Einbeziehung Dritter nach § 16 KrW-/AbfG zeitlich nicht befristet sind, kommt dem Kriterium des zeitlich relevanten Marktes im Rahmen der vorliegenden Untersuchung keine eigenständige Bedeutung zu.715 Für die sachliche Marktabgrenzung ist dem Bedarfsmarktkonzept folgend aus Sicht der jeweiligen Marktgegenseite zu prüfen, welche Güter und Dienstleistungen als austauschbar empfunden und miteinander verglichen werden. 716 Zum selben sachlich relevanten Markt werden im Rahmen dieser Arbeit somit diejenigen Entsorgungsdienstleister gerechnet, die aus Sicht der Nachfrager nach Entsorgungsdienstleistungen geeignet sind, einen spezifischen Entsorgungsbedarf zu decken. 717 Die Darlegung des abfallwirtschaftlichen Bezugsrahmens hat dabei deutlich gemacht, dass sich der Markt für Abfallentsorgungsdienstleistungen

711

Vgl. Rutkowsky (1998), S. 475; Wagner (2000), S. 133. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 475; Vgl. Markert (1981), S. 304 f.; Schmidt (1965), S. 453 f. 714 Vgl. Schmidt (2005), S. 55; Ruppelt (2006), S. 403 f.; Fritz (2001), S. 167. 715 Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 117. 716 Vgl. Oberender (1975), S. 576; Arndt (1958), S. 224; Markert (1981), S. 305. 717 Vgl. Fritz (2001), S. 168. 712 713

114

theoretisch durch eine Kombination der möglichen Nachfragergruppen, z.B. der entsorgungspflichtigen Körperschaften oder der privaten Abfallerzeuger, mit den einzelnen Abfallstoffen, z.B. Biomüll, Altpapier, Rest- oder Sondermüll, und den verschiedenen Leistungsbereichen bzw. Wertschöpfungsstufen in unzählige sachlich relevante Einzelmärkte untergliedern ließe.718 So kann neben der Sammlung von Hausmüll beispielsweise auch ein Markt für die Sortierung von Altpapier oder ein Markt für die Entsorgung aller Abfallarten, die keinem Überlassungszwang unterliegen, mit dem Bedarfsmarktkonzept sinnvoll abgegrenzt werden. Insgesamt ist somit Fritz zuzustimmen, die feststellt, "dass es einen einheitlichen Markt für Entsorgungsdienstleistungen nicht gibt."719 Die Abgrenzung der jeweils relevanten sachlichen Entsorgungsmärkte wird somit vor allem durch den Zweck der Marktabgrenzung determiniert.720 Zur Untersuchung der Existenz einer marktbeherrschenden Stellung etablierter Abfall-PPPs hat folglich eine Einschränkung der sachlich relevanten Märkte auf die Leistungsbereiche der Entsorgungswirtschaft zu erfolgen, die PPP-fähig im Sinne obiger Definition sind, für die also u.a. zwingend eine öffentliche Entsorgungszuständigkeit fixiert ist.721 So ist beispielsweise der Markt für Verwertung von Gewerbeabfällen mangels öffentlicher Entsorgungszuständigkeit im Rahmen der Marktstrukturtests dieser Arbeit sachlich irrelevant. Dennoch wird bei der Abgrenzung der vier im Rahmen dieser Arbeit betrachteten PPP-fähigen Märkte im Folgenden kurz auf die wesentlichen Charakteristika dieses Marktes ebenso eingegangen wie auf die weiteren nicht PPP-fähigen Entsorgungsmärkte, um eventuelle Auswirkungen des Marktverhaltens der Abfall-PPPs auf ebendiese beurteilen zu können. Die sachliche und räumliche Abgrenzung der PPP-fähigen Märkte lehnt sich angesichts der beschriebenen erheblichen Abgrenzungsbeliebigkeit im Wesentlichen an die aktuelle Entscheidungspraxis des Bundeskartellamtes an.722

718

Vgl. Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (1996), S. 38. Fritz (2001), S. 169 f. Vgl. Oberender (1975), S. 578. 721 Vgl. ähnlich Höftmann (2001), S. 114. 722 Vgl. hierzu die aktuellen Fusionsgutachten des Bundeskartellamtes. Bundeskartellamt (2006a, 2006b, 2006c, 2006d). 719 720

115

4.2.1

Markt für Sammlung und Transport von Restmüll

4.2.1.1 Sachlich relevanter Markt Dem Bedarfsmarktkonzept folgend stellen die Sammlung und der Transport von Restmüll aus privaten Haushalten aus Nachfragersicht einen eigenständigen sachlichen Markt dar, der sich insbesondere von den Märkten für Sammlung und Transport von anderen haushaltsnah gesammelten Abfällen wie Leichtverpackungen, Altpapier oder Altglas, aber auch von der Entsorgung von Restmüll unterscheidet.723 Grundsätzlich sind zwar die privaten Haushalte als Abfallerzeuger Nachfrager nach Sammlungs- und Transportdienstleistungen, sie haben aufgrund der in § 13 KrW-/AbfG kodifizierten Überlassungspflicht an die Kommune aber keinen direkten Einfluss auf Art und Umfang der Leistungsbereitstellung. Diese werden vielmehr durch die entsorgungspflichtige Körperschaft im Rahmen ihrer kommunalen Abfallwirtschaftskonzepte festgelegt. Zum Nachfrager nach Sammlungs- und Transportdienstleistungen wird die Kommune dann, wenn sie ihren Entsorgungspflichten nicht selbst nachkommt,

sondern

private

Unternehmen damit beauftragt.

Entsorgungsunternehmen 724

oder

gemischtwirtschaftliche

Die Betrachtung der Kommune als relevante

Marktgegenseite schließt die Annahme eines Abfallbesitzermarktes allerdings keinesfalls aus, da sich auch in diesem Fall eine identische Marktabgrenzung ergeben würde.725 In der Kartellamtspraxis wird der Markt für Sammlung und Transports von Restmüll vom Markt für Sammlung und Transport von Bioabfall ebenso getrennt wie vom Markt für Sammlung und Transport von Sperrmüll. 726 Diese Unterscheidung zwischen den drei Hausmüllbestandteilen ist sachlich zwar insofern nachzuvollziehen, als sich neben unterschiedlichen Sammelsystemen insbesondere die Entsorgungswege zum Teil deutlich unterscheiden. Während Restmüll größtenteils in mechanisch-biologischen Anlagen behandelt oder in Müllverbrennungsanlagen beseitigt wird, werden Bioabfälle zum Teil kompostiert und Sperrmüll vor der Verbrennung nach Sekundärrohstoffen sortiert. Dennoch sollen diese drei Märkte im Rahmen dieser Arbeit zusammen als Markt für Sammlung und Transport von Restmüll betrachtet werden, da in der kommunalen Praxis zumeist die gleichen Unternehmen mit der Sammlung und dem Transport der überlassungspflichtigen Abfälle auf den drei

723

Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 10 ff. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 18. Für eine ähnliche Argumentation der sachlichen Marktabgrenzung im Öffentlichen Personen-Nahverkehr vgl. Bundeskartellamt (2003), S. 12 ff. 726 Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 16 f. 724 725

116

Märkten beauftragt werden, wodurch sich sehr ähnliche Marktstrukturen entwickelt haben und eine wettbewerbliche Beurteilung sehr ähnlich ausfällt.727 Ferner stellen die Sammlung und der Transport von Bioabfall und Sperrmüll aufgrund der im Vergleich zum Restmüll geringen Umsatzvolumina häufig kartellrechtliche Bagatellmärkte dar.728 Abzugrenzen ist der Markt für Sammlung und Transport von Restmüll allerdings von den beiden separaten Märkten für Sammlung und Transport von Altglas und für Sammlung und Transport von Leichtverpackungen. Im Unterschied zum Restmüll besteht für Altglas und Leichtverpackungen keine Entsorgungspflicht durch die Kommunen, sondern als Nachfrager nach

Sammlungs-

und

Transportdienstleistungen

treten

vielmehr

die

sich

über

Lizenzgebühren finanzierenden dualen Systeme auf.729 Während Leichtverpackungen direkt bei den privaten Haushalten gesammelt werden, erfolgt die Sammlung von Altglas in zentralen Großcontainern, für die jeweils unterschiedliche Fahrzeuge eingesetzt werden.730 Aufgrund der mangelnden Entsorgungszuständigkeit der Kommunen sind die Märkte für Sammlung und Transport von Altglas und Leichtverpackungen nicht PPP-fähig im Sinne obiger Definition. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass für den Markt für Sammlung und Transport von Restmüll eine kommunale Entsorgungspflicht besteht, er aber nur dann PPP-fähig ist, wenn er durch eine Betreiber- oder Kooperations-PPP bedient wird, die mit der gesamten kommunalen Entsorgungsaufgabe, also auch mit der Entsorgung des Restmülls betraut wurde. Bei ausschließlicher Beauftragung mit der Sammlung und dem Transport von Restmüll würde es an der für eine PPP definitionsgemäß notwendigen Leistungskomplexität und dem damit einhergehenden permanenten Abstimmungsbedarf mangeln.

4.2.1.2 Räumlich relevanter Markt Auch für die räumliche Marktabgrenzung wird dem Bedarfsmarktkonzept folgend auf die aus Sicht der nachfragenden entsorgungspflichtigen Körperschaft gegebenen räumlichen Ausweichmöglichkeiten abgestellt.731 Selbst wenn die Aufträge für die Sammlung und den

727

Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 46. Vgl. Verbücheln et al., (2003), S. 3; Bundeskartellamt (2006b), S. 23 f. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 17 f. 730 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 34 f. 731 Vgl. Fritz (2001), S. 170; Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 114. 728 729

117

Transport von Restmüll bundes- oder sogar europaweit ausgeschrieben werden, ist der räumliche Markt nicht bundesweit abzugrenzen, denn tatsächlich werden die Angebote von Entsorgungsunternehmen abgegeben, die bereits in der jeweiligen Region über entsprechende Infrastruktureinrichtungen verfügen.

732

Hierdurch sind sie in der Lage, regionale

Synergieeffekte zu realisieren, die gegenüber Anbietern, die in der Region zunächst entsprechende Infrastruktur (Fahrzeuge, Personal, Logistikstandorte etc.) aufbauen müssen, kostengünstigere Angebote ermöglichen.733 So kommt das Bundeskartellamt beispielsweise in einer Analyse von 26 Ausschreibungen für die Sammlung und den Transport von Restmüll in den 5 ostdeutschen Flächenländern zu dem Ergebnis, dass 81 % aller eingereichten Angebote von Unternehmen mit Sitz oder Niederlassung im Umkreis von 50 km um das Ausschreibungsgebiet kommen. 734 Dies bestätigt eine ältere Erhebung des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung aus dem Jahr 1995, wonach 71,5 % des Umsatzes von Entsorgungsunternehmen von Kunden stammen, die sich im Umkreis von 50 km um den Standort des jeweiligen Unternehmen befinden. 735 Zusammenfassend sind die Märkte für Sammlung und Transport von Restmüll somit regional abzugrenzen.736

4.2.2

Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier

4.2.2.1 Sachlich relevanter Markt Zu trennen ist der Markt für Sammlung und Transport von Restmüll vom Markt für Sammlung und Transport des ebenfalls überlassungspflichtigen Altpapiers aus privaten Haushalten und vergleichbaren Anfallstellen. Diese sachliche Differenzierung ergibt sich dabei neben den bei der Altpapiersammlung noch häufig anzutreffenden Bringsystemen insbesondere aus der Tatsache, dass sich für Altpapier als wichtigen Wertstoff im Unterschied zum Restmüll ein ausdifferenzierter Verwertungsmarkt entwickelt hat.737 Folgerichtig werden die Sammlung und der Transport von Restmüll und von Altpapier in der kommunalen Praxis auch regelmäßig gesondert ausgeschrieben.738

732

Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 114; Bundeskartellamt (2006c), S. 13. Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 15 f. Vgl. Bundeskartellamt (2004), S. 27 ff. 735 Vgl. Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (1995). 736 Vgl. Fritz (2001), S. 170; Höftmann (2001), S. 114. 737 Vgl. Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung (2007a), S. 1. 738 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 24. 733 734

118

Nachfrager nach Sammlungs- und Transportdienstleistungen von Altpapier sind neben den entsorgungspflichtigen Körperschaften nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV die für die Entsorgung von PPK-Verkaufsverpackungen verantwortlichen dualen Systeme. In der Praxis wird bislang aber kommunales Papier stets gemeinsam mit PPK-Verkaufsverpackungen erfasst und verwertet, wobei die Kosten und Erträge der Altpapiersammlung und -verwertung entsprechend der mengenmäßigen Altpapierzusammensetzung auf die beiden Nachfrager verteilt werden. 739 Für die Untersuchung der Wettbewerbswirkungen von PPPs ist dabei aufgrund der kommunalen Entsorgungszuständigkeit das kommunale Altpapier von Interesse, das gegenüber den PPK-Verkaufsverpackungen ohnehin ein deutlich höheres Aufkommen hat.740 Zu beachten ist dabei, dass die Sammlung und der Transport von Altpapier einerseits und die Sortierung und Verwertung von Altpapier andererseits aufgrund der unterschiedlichen technischen Anforderungen an die Leistungserbringung als unabhängige sachliche Märkte zu klassifizieren sind und insofern in der kommunalen Praxis auch häufig getrennt ausgeschrieben werden.741 Trotz der kommunalen Entsorgungszuständigkeit für die Entsorgung von Altpapier sind die Sammlung und der Transport von Altpapier allerdings nur dann PPP-fähig im Sinne dieser Arbeit, wenn eine Betreiber- oder Kooperations-PPP neben der Sammlung und dem Transport von Altpapier im Rahmen der Komplettbeauftragung auch mit dem Betrieb einer Sortieranlage und der anschließenden Vermarktung beauftragt ist.

4.2.2.2 Räumlich relevanter Markt In seinen bisherigen Fusionsverfahren im Markt für Sammlung und Transport von Altpapier kommt das Bundeskartellamt nach der Untersuchung des tatsächlichen Bewerbungs- und Vergabeverhaltens zu dem Ergebnis, dass der räumlich relevante Markt demjenigen der Sammlung und des Transportes von Restmüll entspricht.742 Insofern wird auch für den Markt für Sammlung und Transport von Altpapier im Folgenden von regionalen Märkten ausgegangen.

739

Vgl. Monopolkommission (2003), S. 67; Bundeskartellamt (2006b), S. 25. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 39. Vgl. Bundeskartellamt (2006d), S. 26. 742 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 26 f.; Bundeskartellamt (2006c), S. 18. 740 741

119

4.2.3

Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall

4.2.3.1 Sachlich relevanter Markt Aus Sicht der nachfragenden Kommunen stellt der Markt für Entsorgung von Restmüll und Sperrmüll aus privaten Haushalten sowie von überlassungspflichtigen Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen, also insbesondere von überlassungspflichtigen Gewerbeabfällen, ebenfalls einen eigenständigen sachlichen Markt da.

743

Diese überlassungspflichtigen

Abfallarten sollen im Folgenden zusammenfassend als Siedlungsabfall bezeichnet werden.744 Wie beschrieben, sind die entsorgungspflichtigen Körperschaften nach § 15 KrW-/AbfG verpflichtet, die ihnen überlassenen Siedlungsabfälle einer Entsorgung zuzuführen.745 Damit sind die Kommunen die relevanten Nachfrager nach Entsorgungsdienstleistungen, wobei ihnen grundsätzlich alle abfallrechtlich zulässigen Verwertungs- und Beseitigungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen. 746 Dem Bedarfsmarktkonzept folgend stehen aus Nachfragersicht somit nicht nur Müllverbrennungsanlagen oder mechanisch-biologische Entsorgungsanlagen zueinander im Wettbewerb, sondern darüber hinaus, wo technisch möglich, auch alle sonstigen Sortier- und Behandlungsverfahren, wie z.B. die Gewinnung von Trockenstabilat oder Ersatzbrennstoffen, die Mitverbrennung in industriellen Anlagen und die Aussortierung und Verwertung enthaltener Wertstoffe. 747 Sie alle sind mithin demselben sachlich relevanten Markt zu zuordnen. Abfalldeponien hingegen gehören nicht mehr demselben sachlich relevanten Markt an, da sie der TA Siedlungsabfall entsprechend seit dem 1. Juni 2005 nur solche Abfälle annehmen dürfen, die zuvor durch thermische oder mechanisch-biologische Verfahren vorbehandelt wurden.748 Auch wenn der Markt für Deponierung von Siedlungsabfall grundsätzlich PPPfähig ist749, soll er im Folgenden nicht gesondert betrachtet werden, da er in Folge der TA Siedlungsabfall erheblich an praktischer Bedeutung einbüßt hat. Mittelfristig wird er aufgrund der politischen Zielsetzung, einen vollständigen Verzicht auf die Deponierung von

743

Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 29 f.; Bundeskartellamt (2006a), S. 76 ff. Vgl. für eine ähnliche Zusammenfassung unter dem Begriff Siedlungsabfall Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2006), S. 25 f. 745 Vgl. Pauly/Figgen/Hünnekens (1997), S. 26; Bundeskartellamt (2005c), S. 21. 746 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 29. 747 Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 77. 748 Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 22. 744

120

Siedlungsabfällen zu erreichen, gänzlich beseitigt werden. 750 So hat sich die Anzahl der Deponien für Siedlungsabfälle bereits von 8.273 im Jahr 1990 auf 297 im Jahr 2004 verringert und für das Jahr 2010 geht das Bundesumweltministerium von einer weiteren Reduktion der Abfalldeponien auf bis zu 27 aus.751 Ferner gelten die Wettbewerbseffekte von PPPs auf dem Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall für den Markt für Siedlungsabfalldeponierung weitestgehend analog. Eine separate Abgrenzung eines Marktes zur Verwertung von Bioabfällen in Kompostierungsoder Vergärungsanlagen aus privaten Haushalten soll im Rahmen dieser Arbeit nicht erfolgen. Zwar ist dieser Markt aufgrund der anlagenseitigen Komplexität und der öffentlichen Entsorgungspflicht grundsätzlich PPP-fähig und weist darüber hinaus wegen der Vermarktungsfähigkeit des erzeugten Kompostes zum Teil andere Merkmale auf als der Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfall. nachfragenden

Kommunen

keine

752

bundesrechtliche

Allerdings besteht aus Sicht der Verpflichtung

zur

gesonderten

Bioabfallverwertung, sondern grundsätzlich können die Kommunen auch die Behandlung des Bioabfalls zusammen mit dem Siedlungsabfall in thermischen oder mechanisch-biologischen Anlagen nachfragen und praktizieren dies abhängig von den Landesabfallgesetzen zum Teil auch. 753 Zur Vermeidung einer länderspezifischen Differenzierung und aufgrund des im Vergleich zur thermischen und mechanisch-biologischen Abfallbehandlung geringen Umsatzanteils der Bioabfallkompostierung

754

wird auf eine separate Analyse der

Wettbewerbswirkungen von mit dem Betrieb von Kompostier- und Vergärungsanlagen beauftragten PPPs verzichtet.

755

Vielmehr gelten die Ergebnisse der Analyse der

Wettbewerbswirkungen von PPPs auf dem Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfällen weitestgehend analog. Zu trennen ist der Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfall vom eigenständigen sachlich relevanten Markt für die Entsorgung von gemischten Gewerbeabfällen zur Verwertung. Diese Unterscheidung gilt selbst dann, wenn Gewerbeabfälle in denselben thermischen und

749

Für eine Aufstellung der in Deutschland existierenden Siedlungsabfalldeponien und ihrer jeweiligen Betreiber vgl. Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (2005b), S. 111 ff. Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2006), S. 43; Verbücheln et al. (2003), S. 3 f.; Kaimer/Schade (2002), S. 110. 751 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2005b), S. 5. 752 Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 37 f. 753 Vgl. Kaimer/Schade (2002), S. 73 f. 754 Vgl. Wackerbauer (2006b), S. 28. 755 Vgl. ähnlich Sabac-el-Cher (1997), S. 123. 750

121

mechanisch-biologischen Anlagen verwertet werden, in denen auch Siedlungsabfälle behandelt werden.756 Entscheidend für diese Trennung ist vielmehr, dass im Unterschied zu den

überlassungspflichtigen

Siedlungsabfällen

nicht

die

entsorgungspflichtigen

Gebietskörperschaften Nachfrager nach Entsorgungsdienstleistungen sind, sondern die abfallproduzierenden Gewerbebetriebe oder deren Entsorger.

757

Diese beauftragen ein

Entsorgungsunternehmen mit der Verwertung ihrer gemischten Gewerbeabfälle. Die gemischten Gewerbeabfälle werden folglich durch Entsorgungsunternehmen von den Abfallproduzenten im Preiswettbewerb frei und kurzfristig akquiriert, wobei letztere in der Regel die Komplettleistung der Verwertung einschließlich der Einsammlung und des Transportes der Abfälle nachfragen.758 Die Verwertung kann dann entweder erfolgen, indem die Abfälle in eine stofflich verwertbare und eine zu beseitigende Fraktion unterteilt, oder indem

sie

unmittelbar

thermisch

verwertet

werden.

Mangels

öffentlicher

Entsorgungszuständigkeit ist der Markt für die Entsorgung von Gewerbeabfällen nicht PPPfähig im Sinne obiger PPP-Definition. Im Unterschied dazu kann der Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfall durch Betreiberund Kooperations-PPPs bedient werden, die entweder mit der gesamten kommunalen Entsorgungsaufgabe betraut sind oder die nur einzelne thermische oder mechanischbiologische Entsorgungsanlagen betreiben.

4.2.3.2 Räumlich relevanter Markt Da sich dem Bedarfsmarktkonzept folgend die räumliche Marktabgrenzung nicht aus den technisch denkbaren

759

, sondern aus den für den Nachfrager tatsächlich gegebenen

Ausweichmöglichkeiten ergibt, ist der Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfällen regional, in der Regel bundeslandweit abzugrenzen. Wenn die landesspezifischen Abfallwirtschaftspläne für einzelne Bezirke nicht die Benutzung einer spezifischen Behandlungsanlage vorschreiben und der räumlich relevante Markt folglich auf diese eine Anlage begrenzt wird760, sind die Märkte bundeslandweit abzugrenzen. Den nachfragenden entsorgungspflichtigen Körperschaften stehen dann den Abfallwirtschaftsplänen entsprechend

756

Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 79 f. Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 46; Bundeskartellamt (2006c), S. 29. Vgl. Fritz (2001), S. 169; Bundeskartellamt (2006a), S. 79. 759 Vgl. hierzu auch die Ausführungen zur Existenz natürlicher Monopole bei der Abfallbeseitigung in Abschnitt 4.1.3. 757 758

122

in der Regel nur die Entsorgungsanlagen im eigenen Bundesland zur Verfügung. 761 Im Unterschied dazu können die Abfallbesitzer von verwertbarem Gewerbeabfall ihre Abfälle ohne räumliche Begrenzung bundesweit bei Anbietern von Entsorgungsdienstleistungen entsorgen.762

4.2.4

Markt für Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier

4.2.4.1 Sachlich relevanter Markt Aus Sicht der nachfragenden Kommunen stellt auch der Markt für Sortierung von Altpapier einen eigenen sachlich relevanten Markt dar, der sich, wie erläutert, aufgrund der unterschiedlichen Infrastruktur insbesondere vom Markt für Sammlung und Transport von Altpapier unterscheidet.763 Zu trennen ist der Markt für die Sortierung von Altpapier auch vom Markt für die Sortierung von Leichtverpackungen. Zum einen treten im Unterschied zum Altpapiersortiermarkt nicht die entsorgungspflichtigen Körperschaften, sondern die dualen Systeme als privatwirtschaftliche Nachfrager nach Sortierleistungen auf. Zum anderen handelt es sich bei Sortieranlagen für Leichtverpackungen um technisch deutlich komplexere Spezialanlagen, so dass eine Substitution der Sortieranlagen für Altpapier einerseits und Leichtverpackungen andererseits technisch nicht möglich ist.764 Abzugrenzen ist der Markt für die Sortierung von kommunalem Altpapier ferner vom angrenzenden Markt für die Verwertung von gewerblichem Altpapier. Mangels einer gesetzlichen Überlassungspflicht treten hier die abfallproduzierenden Gewerbebetriebe als Nachfrager nach Entsorgungsdienstleistungen auf und sind angesichts der Werthaltigkeit des Sekundärrohstoffs Altpapier zum Teil in der Lage, Veräußerungserlöse für die Abgabe des Altpapiers zu erzielen. Falls die gewerblichen Altpapiermengen nicht ohnehin bereits in getrennten Fraktionen erfasst werden, können sie allerdings auf den auch für die kommunale Altpapiersortierung verwendeten Anlagen sortiert werden.

760

Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 23. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 78; Bundeskartellamt (2006b), S. 31. Vgl. Fritz (2001), S. 170. 763 Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 36. 764 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 43 f.; Bundeskartellamt (2006c), S. 35 f. 761 762

123

Der Markt für Sortierung und Verwertung von Altpapier kann durch Betreiber- und Kooperations-PPPs bedient werden, die entweder mit der gesamten kommunalen Entsorgungsaufgabe betraut sind oder die nur eine einzelne Sortieranlage betreiben.

4.2.4.2 Räumlich relevanter Markt Ähnlich wie im Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfall gilt auch für die Sortierung von Altpapier, dass sich die räumliche Marktabgrenzung nicht an den technisch denkbaren, sondern an den den Nachfragern tatsächlich zur Verfügung stehenden Möglichkeiten zu orientieren hat. Aber selbst wenn die landesspezifischen Abfallwirtschaftspläne nicht die Nutzung einer spezifischen Sortieranlage vorschreiben, sind die Einzugsbereiche der Sortieranlagen aufgrund des relativ hohen Gewichtes des Sortiermaterials begrenzt.765 Insofern ist der räumliche Markt für die Sortierung von Altpapier regional maximal bundeslandweit abzugrenzen.

4.2.5

Zusammenfassende Systematisierung

Ausgehend von der Erkenntnis, dass es einen einheitlichen Markt für Entsorgungsdienstleistungen nicht gibt, wurden in Anlehnung an die Marktabgrenzungen des Bundeskartellamtes

die

wesentlichen

sachlich

relevanten

Märkte

der

deutschen

Entsorgungswirtschaft erläutert. Zur Analyse der Wettbewerbswirkungen von etablierten Abfall-PPPs im Rahmen von Marktstrukturtests muss eine Fokussierung auf jene Märkte erfolgen, die zur Etablierung von Betreiber- und Kooperations-PPPs im Sinne der PPPDefinition geeignet sind. Folglich wird im weiteren Verlauf der Arbeit die Marktstruktur nur für die Märkte analysiert, in denen eine etablierte PPP eine hinreichend komplexe kommunale Entsorgungspflicht erfüllen kann. Auf eine separate Betrachtung von Abfall-PPPs auf den PPP-fähigen Märkten für Siedlungsabfalldeponierung und für Kompostierung und Vergärung von Bioabfällen wird aufgrund der geringen praktischen Relevanz (Siedlungsabfalldeponierung)

und

zur

Vermeidung

einer

länderspezifischen

Differenzierung

(Kompostierung/Vergärung von Bioabfall) verzichtet, zumal die Ergebnisse der Analyse der Wettbewerbswirkungen etablierter Abfall-PPPs im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall weitestgehend analog gelten.

765

Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 36.

124

Kommunale Entsorgungspflicht

Private Entsorgungspflicht

Einzelbeauftragung

Komplettbeauftragung

Sammlung + Transport von Restmüll

Nicht PPP-fähig

PPP-fähig

Sammlung + Transport von kommunalem Altpapier

Nicht PPP-fähig

PPP-fähig

Entsorgung von Siedlungsabfall

PPP-fähig

PPP-fähig

Sortierung/Verwertung von Altpapier

PPP-fähig

PPP-fähig

Deponierung von Siedlungsabfall

PPP-fähig

PPP-fähig

Kompostierung/Vergärung von Bioabfällen

PPP-fähig

PPP-fähig

Sammlung + Transport von Altglas

Nicht PPP-fähig

Nicht PPP-fähig

Sammlung + Transport von Leichtverpackungen

Nicht PPP-fähig

Nicht PPP-fähig

Sammlung + Transport von PPPVerkaufsverpackungen

Nicht PPP-fähig

Nicht PPP-fähig

Verwertung von gemischten Gewerbeabfällen

Nicht PPP-fähig

Nicht PPP-fähig

Sortierung von Leichtverpackungen

Nicht PPP-fähig

Nicht PPP-fähig

Für die Analyse der Wettbewerbswirkungen etablierter PPPs im Rahmen dieser Arbeit relevante Märkte

Abbildung 16: PPP-Fähigkeit der sachlich relevanten Märkte in der Entsorgungswirtschaft.

4.3 Zum

Marktstrukturtests Nachweis

von

Monopolisierungseffekten

in

PPPs

soll

im

Rahmen

von

Marktstrukturtests überprüft werden, ob etablierte Abfall-PPPs auf den als sachlich und räumlich relevant identifizierten Märkten aufgrund von markt- und unternehmensbezogenen Strukturkriterien marktbeherrschende Stellungen einnehmen. Hierzu werden im Folgenden für jeden der vier im Rahmen dieser Arbeit relevanten Märkte die grundlegenden Marktcharakteristika und -volumina kurz dargestellt. Sodann werden die Ausprägungen der in Abschnitt 2.3.1.4.2 beschriebenen Strukturkriterien und ihre spezifischen Auswirkungen auf die Handlungs- und Entschließungsfreiheit der nicht an der etablierten PPP beteiligten Marktteilnehmer diskutiert. Die einzelnen Marktstrukturtests enden jeweils mit einer zusammenfassenden Bewertung der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs auf Basis einer Gesamtschau der einzelnen Strukturkriterien.

4.3.1

Markt für Sammlung und Transport von Restmüll

Ist eine Abfall-PPP von der entsorgungspflichtigen Körperschaft mit der Sammlung und dem Transport von Restmüll beauftragt, muss sie grundsätzlich für die Bereitstellung der Sammelbehälter und die Abholung der Abfälle mit geeigneten Sammelfahrzeugen und 125

entsprechendem Personal im gesamten Vertragsgebiet sorgen. Die so gesammelten Abfälle werden dann zu einer Umschlagsstation oder auch direkt zu einer Entsorgungsanlage transportiert, von wo aus sie der Entsorgung zugeführt werden. 766 Die weitergehende Entsorgung wird dann ebenfalls von der Betreiber- oder Kooperations-PPP bewerkstelligt, da die Bereitstellung allein der Sammlung und des Transports durch einen privaten Entsorger oder ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen nicht als PPP im Sinne dieser Arbeit klassifiziert werden könnte. Folglich ist in der Praxis auch die Beauftragungsdauer von Abfall-PPPs im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll gegenüber Modellen, in denen nur die Sammlung und der Transport ausgeschrieben werden, zumeist deutlich länger.767 Während die durchschnittlichen Vertragsdauern bei ausschließlicher Ausschreibung der Sammlung und des Transports zwischen fünf und zehn Jahren liegen, werden Abfall-PPPs zumeist für fünfzehn bis zwanzig Jahre mit der Restmüllsammlung beauftragt.768 Insgesamt wurden bundesweit im Jahr 2004 25,9 Mio. t Restabfälle bei den privaten Haushalten gesammelt und abtransportiert, davon 15,6 Mio. t Hausmüll, 2,6 Mio. t Sperrmüll und 7,6 Mio. t Bioabfall. 769 Damit ist die insgesamt zu erfassende Restmüllmenge im Vergleich zum Jahr 1996 nahezu konstant, wobei die deutliche Reduktion des überlassungspflichtigen Hausmülls (ca. 22 %) aufgrund der zunehmenden Getrennterfassung vor allem durch den deutlichen Anstieg des Bioabfalls (ca. 226 %) kompensiert wird.770 Für das Jahr 2022 geht die Prognos AG in ihrer Langfristprognose davon aus, dass sich die gesamte Restabfallmenge aus privaten Haushalten bei etwa 25 Mio. t stabilisieren wird, wobei die Menge an Haus- und Sperrmüll auf etwa 14,5 Mio. t zurückgeht.771 Etwa zwei Drittel dieser Abfallmengen aus privaten Haushalten werden dabei bereits unter Beteiligung von privaten Entsorgungsunternehmen in Drittbeauftragung durch die Kommunen gesammelt und transportiert.772 Rein kommunale Entsorger sind insbesondere noch in Gebieten mit hohem Abfallaufkommen, also vor allem in den größeren kreisfreien Städten aktiv.773 Eine exakte Quantifizierung des Anteils von Kooperations- und Betreiber-PPPs an den drittbeauftragten

766

Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 11; Rutkowsky (1998), S. 457 ff. Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 15. Vgl. Baum et al. (2003), S. 39. 769 Vgl. Statistisches Bundesamt (2006). 770 Vgl. Alwast/Hoffmeister (2003), S. 84 f. 771 Vgl. Alwast/Gaßner/Nicklas (2006), S. 142. 772 Vgl. Kemper (2003), S. 80; Wagner (2000), S. 228 f.; Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (2005b), S. 8. 773 Vgl. Monopolkommission (2003), S. 86; Keune (1998), S. 29; BC Berlin-Consult (2003a), S. 22. 767 768

126

Entsorgungsgesellschaften ist anhand des vorhandenen Datenmaterials nicht möglich. 774 Gesichert ist allerdings, dass bezogen auf die Abfallmenge etwa 10 % des Restmülls durch gemischtwirtschaftliche Unternehmen gesammelt und transportiert werden.775 Die von einer Abfall-PPP erbrachte Sammel- und Transportdienstleistung ist dabei als weitestgehend standardisiert und branchenweit homogen zu bezeichnen, da der Restmüll in einem vom Auftraggeber vorbestimmten Rhythmus mit branchenweit einheitlichen Fahrzeugen

in

genau

definierten

Behältern

eingesammelt

wird.

776

Technische

Produktinnovationen sind allenfalls von den Vorlieferanten, also den Fahrzeug- und Behälterherstellern zu erwarten. 777 Eine Substitution der im relevanten Markt etablierten Abfall-PPPs durch einen alternativen Entsorgungsdienstleister ist somit nicht nur technisch realisierbar, sondern durch einen hohen Grad an Markttransparenz für die nachfragenden Kommunen im Rahmen des Ausschreibungsprozesses nach Ablauf der Beauftragungsdauer auch grundsätzlich realistisch. Diese technische Ausgereiftheit der Sammlungs- und Transportdienstleistung und die mittelfristig konstanten oder rückläufigen Restabfallmengen und damit auch Umsatzvolumina deuten darauf hin, dass sich der Markt für Sammlung und Transport von Restmüll in der Ausreifungs- oder Stagnationsphase befindet. Wettbewerbsimpulse durch Innovationen oder neu eintretende Wettbewerber, die bislang keine Entsorgungsdienstleistungen anbieten, sind eher unwahrscheinlich.778 Die hohe Bedeutung privater Entsorgungsunternehmen im Bereich Sammlung und Transport von Restmüll und die folglich seltener werdenden Möglichkeiten zur Übernahme erstmals von Kommunen vergebener Entsorgungsaufträge zeigt, dass unternehmerisches Wachstum für etablierte Entsorgungsunternehmen allenfalls durch Kundenübernahmen von Wettbewerbern im Rahmen von Neuausschreibungen oder durch die Übernahme von im gleichen Markt aktiven Wettbewerbern möglich ist.

779

Die

Aktionsparameter der konkurrierenden Entsorgungsdienstleister werden somit vor allem gegen die Marktpositionen der Konkurrenten eingesetzt.

774

Vgl. Fritz (2001), S. 166. Vgl. BC Berlin-Consult (2003a), S. 21. Vgl. Monopolkommission (2003), S. 89; Bundeskartellamt (2006d), S. 16. 777 Vgl. Bundeskartellamt (2004), S. 40. 778 Vgl. Bundeskartellamt (2005), S. 35. 779 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 22; Bundeskartellamt (2004), S. 41 ff. 775 776

127

Von

etablierten

Abfall-PPPs

geht

hierbei

aufgrund

ihrer

zumeist

überlegenen

Ressourcenausstattung eine erhebliche Abschreckungswirkung auf die konkurrierenden Entsorgungsanbieter aus. In der grundsätzlich stark mittelständisch geprägten deutschen Entsorgungswirtschaft

780

stellen der enorme Finanzbedarf und die Komplexität der

Bereitstellung der gesamten kommunalen Entsorgungsaufgabe erhebliche Anforderungen an die Unternehmensgröße eines privaten Akteurs, der sich an einer PPP beteiligen will, die mit der Sammlung und dem Transport von Restmüll beauftragt ist.781 Bei Komplettvergabe der kommunalen Entsorgungsaufgabe an ein privates Entsorgungsunternehmen alleine bzw. als Gesellschafter

eines

Gemeinschaftsunternehmens

scheiden

kleinere

und

mittlere

Unternehmen als Akteure nahezu zwangsläufig aus.782 Dies zeigt sich auch daran, dass im Jahr 2003 nahezu 100 % der privaten Gesellschafter von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, die mit der Sammlung und dem Transport von Restmüll beauftragt sind, aus dem Kreis der 10 größten Entsorgungsunternehmen in Deutschland stammen.783

Größenklasse Jahresumsatz [Tsd. EUR]

Unternehmen Anzahl

Anteil [%]

17,5-1.000

3.591

69,3

1.000-2.000

542

10,5

2.000-5.000

515

9,9

5.000-10.000

266

5,1

10.000-25.000

149

2,9

25.000-50.000

61

1,2

50.000-100.000

45

0,9

100.000-

10

0,2

5.179

100

Insgesamt

Abbildung 17: Größenstruktur der Unternehmen der deutschen Entsorgungswirtschaft 2003 in Anlehnung an Wackerbauer (2006a), S. 36.

Der exakte Marktanteil einer etablierten Abfall-PPP und damit das Ausmaß der Marktkonzentration muss für die jeweiligen räumlich relevanten Märkte separat ermittelt werden. Generell gilt allerdings, dass die mit der Sammlung und dem Transport beauftragte Abfall-PPP innerhalb des Zuständigkeitsgebietes der jeweiligen entsorgungspflichtigen

780 781 782

Vgl. Wackerbauer (2006b), S. 27 f. Vgl. Ewers (1997), S. 270; Rutkowsky (1998), S. 502. Vgl. Schultz (1997), S. 122; Fawkner (2004), S. 84.

128

Körperschaft als Alleinanbieter eine Monopolstellung innehat. 784 Die aufgrund regionaler Synergieeffekte in der Realität eng abzugrenzenden räumlich relevanten Märkte lassen dabei den Schluss zu, dass eine etablierte Abfall-PPP aufgrund der kommunalen Entsorgungshoheit auch im über das kommunale Entsorgungsgebiet hinausgehenden räumlich relevanten Markt über einen erheblichen Marktanteil verfügt.785 Zumindest

haben

die

etablierten

Betreiber-

und

Kooperations-PPPs

über

die

Exklusivsammelverträge einen langfristig gesicherten Zugang zum Absatzmarkt, den sie aufgrund der konstant und risikolos zufließenden Cash-flows zum Ausbau ihrer Marktposition in anderen räumlich, aber auch sachlich relevanten Märkten nutzen können.786 Ferner haben sie durch die Verflechtung mit den nachgelagerten Entsorgungswertschöpfungsstufen bei Neuausschreibungen die Möglichkeit, Entsorgungsanbieter, die lediglich die Sammel- und Transportdienstleistung anbieten, durch Mischkalkulationen zu unterbieten. 787 Allerdings handelt es sich hierbei nicht grundsätzlich um eine Abweichung vom funktionsfähigen Wettbewerb, führt doch die Integration von Wertschöpfungsstufen im Rahmen von PPPs und die daraus resultierende Realisierung von Synergieeffekten zur Steigerung der allokativen Effizienz. Wettbewerbsbeschränkungen liegen erst dann vor, wenn die strukturellen Voraussetzungen zur Mischkalkulation und die daraus resultierende Einschränkung der Handlungsmöglichkeiten alternativer Entsorgungsanbieter durch nicht marktleistungsbedingte Aktivitäten der an der PPP beteiligten Akteure entstehen und verstetigt werden. Inwieweit die etablierten Abfall-PPPs als regionale Monopolisten mit exklusivem Zugang zum Absatzmarkt ihre Verhaltensspielräume zur Einschränkung der Handlungs- und Entschließungsfreiheit der weiteren Marktteilnehmer nutzen können, hängt maßgeblich davon ab, ob sie durch potentiellen Wettbewerb, also durch die permanente Gefahr des Markteintritts von Konkurrenten, oder durch die anstehende Neuausschreibung in ihrem Verhalten diszipliniert werden. Wie gezeigt stellen die existierenden Dichtevorteile bei der Sammlung und dem Transport von Restmüll aufgrund der geringen Irreversibilität der Investitionen in Sammelfahrzeuge und -behälter keine strukturelle Marktschranke dar, die

783

Vgl. BC Berlin-Consult (2003a), S. 23 f. Vgl. Bechtold (1994), S. 71; Bundeskartellamt (2006b), S. 14. Vgl. Sabac-el-Cher (1997), S. 135 ff.; Fritz (2001), S. 291. 786 Vgl. Fritz (2001), S. 290; Bundeskartellamt (2004), S. 47 f.; Rutkowsky (1998), S. 481. Eine detaillierte Diskussion der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit der Abfall-PPPs erfolgt im Rahmen des Marktverhaltenstestes in Abschnitt 4.4.1. 787 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 476 f. 784 785

129

alternative

Entsorgungsanbieter

bei

überhöhten

Marktpreisen

Dienstleistungserbringung von einem Markteintritt abhalten würde.

788

oder

ineffizienter

Allerdings wird die aus

den Dichtevorteilen resultierende Tendenz zur regionalen Monopolisierung durch die gesetzlichen Marktzutrittsschranken, die Überlassungspflichten, verstärkt.

789

Durch die

vertraglich fixierte, langfristige Übertragung der Überlassungspflicht des Restmülles aus privaten Haushalten an die Abfall-PPP ist der Marktzutritt von Konkurrenten während der Vertragslaufzeit

im

kommunalen

Entsorgungsgebiet

effektiv

unmöglich.

790

Die

Monopolkommission bezeichnet die gesetzliche Überlassungspflicht folgerichtig als "institutionelle Wettbewerbsschranke" begünstigt.

792

791

, die die kommunal beauftragten Entsorger

Eine potentielle Konkurrenz im klassischen Sinne ist somit nicht existent.

Mangels potentiellen Wettbewerbs während der Vertragslaufzeit stellt für eine etablierte Abfall-PPP lediglich die Option der Verlängerung des Sammel- und Transportvertrages im Rahmen des wiederkehrenden Ausschreibungswettbewerbs einen wettbewerblichen Anreiz zu effizientem und innovativem Verhalten dar.793 Allerdings geht die effizienzsteigernde Kraft des Wettbewerbs um den Markt für die etablierte Abfall-PPP während der Vertragslaufzeit wohl bereits aufgrund der langen Beauftragungsdauer verloren, kann die PPP sich in ihrer regionalen Monopolsituation doch zu lange ausruhen.794 Dabei ließen sich für die Sammlung und den Transport von Restmüll bei separater, von der anschließenden Entsorgung unabhängiger Ausschreibung durchaus kürzere Vertragslaufzeiten realisieren, die sich an der wirtschaftlichen Nutzungsdauer der Investitionen in Fahrzeuge und Sammelbehälter orientieren und damit effiziente Folgeausschreibungen garantieren würden.795 Aber auch im Moment der erneuten Auftragsvergabe stehen den etablierten Abfall-PPPs strukturelle Verhaltensspielräume zur Einschränkung der Handlungsfreiheit konkurrierender Anbieter zur Verfügung. Hierauf deutet bereits die vom Bundeskartellamt in Bezug auf andere

Ausschreibungsmärkte

grundsätzlich

beobachtete

Bevorzugung 796

beauftragten Entsorgungsunternehmen bei der Neuausschreibung hin.

788

Vgl. Spelthahn (1994), S. 58; Michaelis (2001), S. 38; Kruse (1985), S. 66. Vgl. Sabac-el-Cher (1997), S. 135. Vgl. Busch/Voss (2000), S. 33. 791 Monopolkommission (2003), S. 86. 792 Vgl. Monopolkommission (2003), S. 86. 793 Vgl. Cantner (2001), S. 106. 794 Vgl. Baum et al. (2003), S. 39; Hein (1998), S. 411 f.; Spelthahn (1994), S. 70. 795 Vgl. Baum/Cantner (2004), S. 160. 796 Vgl. Bundeskartellamt (2004), S. 38 f. 789 790

130

der

bislang

Die bessere Kenntnis

dieser Altvertragsinhaber über das ausgeschriebene Gebiet und die bei ihnen bereits vorhandene Infrastruktur können diesen Effekt angesichts der hohen Standardisierung der Sammlungs- und Transportdienstleistung und der Mobilität der hierzu notwendigen Investitionen aber nur unzureichend erklären. Vielmehr scheinen die Altvertragsinhaber aufgrund des aus dem öffentlichen Ausschreibungsprozess und dem direkten kommunalen Zugang resultierenden hohen Grades an Transparenz über voraussichtliche Wettbewerber, deren Kalkulationsgrundlagen und deren Interesse an dem Ausschreibungsgebiet in der Lage zu sein, Sammlungs- und Transportentgelte, als die zentralen Vergabekriterien 797 , zu benennen, die eine erneute Beauftragung gewährleisten. 798 Etablierte Abfall-PPPs können dabei zur Vermeidung von langfristigen Auslastungsrisiken der von ihnen gleichzeitig betriebenen, irreversiblen und standortgebundenen Entsorgungsanlagen Konkurrenten bei Neuausschreibungen abwehren, indem sie Entgelte für die Sammlung und den Transport verlangen, die nicht nur unter dem Vollkostenansatz sondern ggf. sogar unter den variablen Kosten der Sammlung und des Transport liegen.799 Der geringe Anreiz zu effizientem Verhalten durch die ausstehende Neuausschreibung ist dabei bei Betreiber-PPPs noch höher einzuschätzen als bei Kooperations-PPPs. Während bei Betreiber-PPPs zum einen die Verfügungsrechte an der Sammel- und Transportlogistik, aber auch an den nachgelagerten Entsorgungsanlagen und damit auch die wirtschaftlichen Risiken, die sich aus einer nicht erfolgenden Neubeauftragung ergeben würden, ausschließlich beim privaten Betreiberunternehmen liegen, haben die vergebenden Kommunen über die Sicherstellung der kommunalen Entsorgungspflicht hinaus als Gesellschafter einer Kooperations-PPP auch ein materielles Eigeninteresse an der Wiederbeauftragung.800 Dieses kommunale Interesse speist sich neben der Möglichkeit zur Realisierung periodischer Zusatzeinnahmen insbesondere aus der Vermeidung von Auslastungsrisiken eigener Entsorgungsanlagen

und

den

daraus

resultierenden

wählerstimmenwirksamen

Haushaltsrisiken. Zum zweiten ist der Austausch eines privaten Betreibers im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll aus Sicht der vergebenen Kommune aufgrund der

797

Vgl. Michaelis (2001), S. 40. Vgl. Bundeskartellamt (2004), S. 39 f.; Schultz (1997), S. 121 f. Inwieweit diese angebotsseitige Marktransparenz und die daraus resultierende Reaktionsverbundenheit der konkurrierenden Entsorgungsunternehmen die Gefahr abgestimmten Parallelverhaltens in Form von Submissionskartellen befördert, soll nicht Gegenstand der Markstrukturtests im Rahmen dieser Arbeit sein. Zur Existenz von Submissionskartellen in der deutschen Entsorgungswirtschaft vgl. ausführlich Bundeskartellamt (2004), S. 46 ff.; Michaelis (2001), S. 39 f.; Borrmann (1999), S. 265 ff. 799 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 465; Baum/Cantner (2004), S. 160. 800 Vgl. Höftmann (2001), S. 292. 798

131

geringeren Transaktionskosten praktikabler und die ausstehende Ausschreibung somit disziplinierender als die Abwicklung eines unbefristet gegründeten Gemeinschaftsunternehmens oder der Austausch des privaten Gesellschafters der Kooperations-PPP im Falle der Neuvergabe. Darüber hinaus ergeben sich im Rahmen der Neubeauftragung von Abfall-PPPs auch deshalb strukturelle Probleme, weil die Zahlungsbereitschaft der bietenden privaten Akteure, z.B. in Form geringer Entgeltvereinbarungen oder höherer Kaufpreise für Gesellschaftsanteile oder zu übernehmende Vermögensgegenstände, positiv mit dem Ausmaß an kommunal herbeigeführten Wettbewerbsbeschränkungen, z.B. in Form langer Vertragslaufzeiten oder privilegierender Abfallwirtschaftspläne, korreliert ist. 801 Die beschriebenen finanz- und haushaltspolitischen Ziele der Kommunalpolitiker und Verwaltungsmitarbeiter zeigen hier folglich einen eindeutigen Interessenkonflikt zu einer aus Abfallbesitzersicht zu präferierenden möglichst wettbewerblichen Ausschreibungsgestaltung. Dies gilt umso mehr, als die Konsequenzen für die Abfallbesitzer erst mittelfristig spürbar werden. Der sich strukturell ergebene Handlungsspielraum der etablierten Abfall-PPPs wird nicht durch gegengewichtige Marktmacht auf Nachfragerseite diszipliniert.

802

Wie bei der

Bewertung des potentiellen Wettbewerbs gezeigt, kann die nachfragende Kommune während der Beauftragungsdauer der Abfall-PPP trotz der technischen Substituierbarkeit keinen Anbieterwechsel vornehmen. Selbst wenn ein solcher Wechsel, beispielsweise aufgrund einer Vertragsverletzung des privaten Partners, möglich wäre, bestünden auf kommunaler Seite nicht nur aufgrund der wirtschaftlichen und rechtlichen Konsequenzen erhebliche Bedenken. Denn auch der vermutete politische Schaden, der sich aus dem Eingeständnis der falschen Wahl des Kooperationspartners zur Gewährleistung der kommunalen Entsorgungspflicht gegenüber den Wahlbürgern ergeben würde, führt bei den Kommunalpolitikern und Verwaltungsmitarbeitern zu erheblichen Hemmschwellen, eine laufende Beauftragung einer Abfall-PPP zu kündigen. 803 Im Moment der Neuausschreibung ist die Kommune in ihrem Vertragsgebiet dann zwar Alleinnachfrager, aber von einer wettbewerblich relevanten Nachfragemacht, die sich in einer für die privaten Haushalte kostenminimalen Abfallsammlung niederschlägt, kann aufgrund der beschriebenen materiellen Eigeninteressen

801 802

Vgl. Kay/Thompson (1986), S. 27 f.; Hatch (1988), S. 62 f.; Wallsten (2004), S. 303 ff. Vgl. Bundeskartellamt (2004), S. 62.

132

der kommunalen Entscheidungsträger und aufgrund der sich aus der Gebührenfinanzierung ergebenen diskretionären Handlungsspielräume auch dann nicht gesprochen werden.804 Die tatsächliche Preiselastizität der Nachfrage der entsorgungspflichtigen Körperschaft im Moment der Neuausschreibung lässt sich aufgrund der vielfältigen kommunalen Interessen und Einflussfaktoren anhand von Plausibilitätsüberlegungen somit nicht generell beziffern.805 Festzustellen ist darüber hinaus, dass die Restmüll produzierenden privaten Haushalte ihrerseits keinen direkten Einfluss auf die Preiselastizität der kommunalen Nachfrage haben und sich somit auch aus ihren Verhaltensspielräumen keine wettbewerblich relevante gegengewichtige Marktmacht ergibt. Aufgrund der gesetzlichen Überlassungspflicht an die beauftragte Abfall-PPP ist die Nachfrage der privaten Haushalte mangels Ausweichmöglichkeiten vielmehr vollständig unelastisch.806 Einzige Einflussmöglichkeit der privaten Haushalte ist die Abfallvermeidung, die aufgrund des geringen individuellen Beitrags zum Gesamtabfallaufkommen aber jeweils nur eine marginale Verschiebung der Nachfragefunktion zur Folge hätte.807 Stünden den abfallbesitzenden Haushalten hingegen alternative Sammel- und Transportangebote zur Verfügung, wäre von einer unendlich elastischen Preiselastizität der Nachfrage auszugehen, da die Entsorgungsleistung weitestgehend standardisiert ist und die privaten Haushalte keine Zahlungsbereitschaft für unterschiedliche Entsorgungsqualitäten aufweisen.808 Die Gesamtschau der relevanten Strukturkriterien zeigt, dass etablierte Abfall-PPPs im sachlich und räumlich relevanten Markt für Sammlung und Transport von Restmüll zu Wettbewerbsbeschränkungen führen. Trotz der grundsätzlichen Substituierbarkeit der standardisierten Sammel- und Transportdienstleistung erlangen die Abfall-PPPs durch die Übertragung des kommunalen Sammelmonopols während der Vertragslaufzeit eine marktbeherrschende Stellung. Diese marktbeherrschende Stellung ist dabei insofern unangemessen, als sie nicht marktleistungsbedingt, sondern durch die gesetzliche Marktzutrittsschranke der Restmüll-Überlassungspflicht geschaffen ist, durch die langfristige Beauftragungsdauer verstetigt und durch die Gestaltung des Ausschreibungsprozesses nicht hinreichend diszipliniert wird. Die abfallproduzierenden Haushalte und die nicht an der PPP

803

Vgl. Vining/Boardman/Poschmann (2005), S. 214; Spelthahn (1994), S. 71; Flinders (2005), S. 228; Hall (2006a), S. 14. Vgl. Fritz (2001), S. 175 f.; Bundeskartellamt (2004), S. 61 f. 805 Vgl. Fritz (2001), S. 175. 806 Vgl. Höftmann (2001), S. 289; Schnurer (2001), S. 84. 807 Vgl. Sabac-el-Cher (1997), S. 146; Fritz (2001), S. 176. 808 Vgl. Eschenbach (1993), S. 81 f.; Hecht (1996), S. 160. 804

133

beteiligten Entsorgungsunternehmen werden dabei in ihrer Handlungsfreiheit erheblich eingeschränkt, wobei diese Einschränkung bei etablierten Kooperations-PPPs aufgrund der materiellen Eigeninteressen der kommunalen Entscheidungsträger noch wirkungsvoller ist.

4.3.2

Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier

Eine von der entsorgungspflichtigen Körperschaft mit der Sammlung und dem Transport von kommunalem Altpapier beauftragte Abfall-PPP hat ähnlich einer Abfall-PPP auf dem Markt für Sammlung und Transport von Restmüll für die Bereitstellung der Sammelbehälter und die Abholung des Altpapiers mit geeigneten Sammelfahrzeugen und Personal im gesamten Vertragsgebiet zu sorgen. Im Unterschied zur Restmüllsammlung erfolgt die Altpapiersammlung vielfach noch in Bringsystemen, wodurch die Entsorgungsanbieter deutlich geringere Investitionen in Fahrzeuge und Sammelbehälter tätigen müssen.809 Folgerichtig sind auch die durchschnittlichen Sammel- und Transportkosten von Altpapier um bis zu 50 % geringer als die der Restmüllsammlung.810 Die gesammelten Papierabfälle werden zu einer Umschlagsstation oder direkt zu einer Sortieranlage transportiert, von wo aus sie einer Sortierung und einer anschließenden Verwertung zugeführt werden.811 Diese Sortierung und die anschließende Vermarktung des Wertstoffes Altpapier werden dann ebenfalls von der Betreiber- oder Kooperations-PPP bewerkstelligt, da die alleinige Bereitstellung der Sammlung und des Transports durch einen privaten Entsorger oder ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen nicht als PPP im Sinne dieser Arbeit klassifiziert werden könnte. Folglich ist auch die Beauftragungsdauer von Abfall-PPPs im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier mit fünfzehn bis zwanzig Jahren gegenüber Modellen, in denen nur die Sammlung und der Transport ausgeschrieben werden, deutlich länger.812 Insgesamt wurden bundesweit im Jahr 2004 7,8 Mio. t Papierabfälle bei den privaten Haushalten und ähnlichen Anfallstellen gesammelt und abtransportiert, wobei hierin auch die von den dualen Systemen zu entsorgenden PPK-Verkaufsverpackungen enthalten sind, die etwa 20-25 % der Gesamtmenge betragen. 813 Dabei ist die insgesamt zu erfassende

809

Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 11. Vgl. Behrens/Maydell (1998), S. 5-18. Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 18. 812 Vgl. Baum et al. (2003), S. 39; Bundeskartellamt (2006c), S. 15. 813 Vgl. Statistisches Bundesamt (2006); Keune (1998), S. 34. 810 811

134

Altpapiermenge seit dem Jahr 1999 nahezu konstant geblieben und auch in ihrer Langfristprognose geht die Prognos AG davon aus, dass sich die jährliche Altpapiermenge bis zum Jahr 2022 bei ca. 8 Mio. t stabilisieren wird.814 Die erfassten Altpapiermengen werden nach entsprechender Sortierung nahezu vollständig als Wertstoff bei der Neuproduktion in der papierherstellenden Industrie eingesetzt und international als Rohstoff gehandelt. 815 In der bundesdeutschen papierherstellenden Industrie beträgt die Einsatzquote von Altpapier bei der Neuproduktion im Jahr 2006 bereits 69 %. 816 Ähnlich dem Markt für Sammlung und Transport von Restmüll werden etwa drei Viertel der Altpapiermengen aus privaten Haushalten unter Beteiligung privater Entsorgungsunternehmen in Drittbeauftragung durch die Kommunen gesammelt und transportiert.817 Dabei gilt auch bei der Altpapiersammlung, wenn auch gegenüber der Restmüllsammlung in etwas schwächerem Maße, dass die rein kommunalen Sammel- und Transportbetriebe insbesondere in den kreisfreien Städten, also in Gebieten mit hohem Altpapieraufkommen, aktiv sind.818 Im

Hinblick

auf

die

Strukturmerkmale

Produkthomogenität,

Markttransparenz,

Innovationspotential und Marktphase gilt für Altpapier das Gleiche wie für die Sammlung und den Transport von Restmüll. Auch der Markt für die Sammlung und den Transport von Altpapier ist ein Ausschreibungsmarkt mit einem hohen Maß an Markttransparenz, hoher Produkthomogenität und einem geringen Innovationspotential, der grundsätzlich eine Substitution der etablierten Abfall-PPP durch einen alternativen Entsorgungsanbieter erlauben würde.819 Hinsichtlich der Marktphase ist dieser Markt ähnlich ausgreift wie der Markt für Sammlung und Transport von Restmüll, so dass angesichts der stagnierenden Altpapiermengen unternehmerisches Wachstum ausschließlich durch Kundenübernahmen von Wettbewerbern im Rahmen von Neuausschreibungen oder durch die direkte Übernahme von Konkurrenzunternehmen möglich ist. Die Verknüpfung der Sammlung und des Transports mit der anschließenden Sortierung und Vermarktung erfordert erhebliche Ressourcen. Von den etablierten Abfall-PPPs geht daher auch hier eine erhebliche Abschreckungswirkung auf konkurrierende Entsorgungsanbieter

814

Vgl. Alwast/Gaßner/Nicklas (2006), S. 142; Statistisches Bundesamt (2006). Vgl. Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung (2007a); Statistisches Bundesamt (2006). Vgl. Verband Deutscher Papierfabriken e.V. (2006), S. 3. 817 Vgl. Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (2005b), S. 12; Wagner (2000), S. 229. 818 Vgl. Keune (1998), S. 25 f. 819 Vgl. Bundeskartellamt (2004), S. 75. 815 816

135

aus.820 Allerdings scheiden aufgrund der geringeren Investitionsvolumina von Sortieranlagen im Unterschied zu Entsorgungsanlagen für Restmüll kleinere und mittlere Unternehmen als private Akteure von Abfall-PPPs nicht gänzlich aus. Auch wenn sich der exakte Marktanteil einer etablierten Abfall-PPP nur für jeden räumlich relevanten Markt einzeln ermitteln lässt, so kann die mit der Sammlung und Transport von Altpapier beauftragte Abfall-PPP innerhalb des kommunalen Zuständigkeitsbereichs als Alleinanbieter mit entsprechender Monopolstellung bezeichnet werden. Sie wird folglich auch im über das kommunale Entsorgungsgebiet hinausgehenden räumlich relevanten Markt über einen erheblichen Marktanteil verfügen.821 Zumindest haben die etablierten Abfall-PPPs aufgrund der existierenden Sammelverträge einen langfristig gesicherten Zugang zum Absatzmarkt mit entsprechend konstant und risikolos zufließenden Cash-flows. 822 Die etablierten Betreiber- und Kooperations-PPPs können alternative Entsorgungsanbieter dabei nicht nur von der Sammlung der Altpapiermengen ausschließen, sondern durch die Verflechtung mit der nachgelagerten Wertschöpfungsstufe der Sortierung und Vermarktung auch von der anschließenden Verwertung.823 Dies ist insofern besonders problematisch, als sich im Unterschied zum Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall für die Verwertung von Altpapier aufgrund der Werthaltigkeit des Rohstoffes und der liberalisierten gesetzlichen Rahmenbedingungen ein vollständig funktionsfähiger Verwertungsmarkt entwickelt hat. 824 Durch die langfristig zwingende Überlassung der gesammelten Altpapiermengen an eigene Sortieranlagen der Abfall-PPPs werden alternative Entsorgungsanbieter, die ggf. bereit wären, höhere Preise für den Wertstoff Altpapier zu zahlen, zu Lasten des Gebührenzahlers ausgeschlossen. In Ermangelung eines funktionsfähigen Wettbewerbs auf der nachgelagerten Wertschöpfungsstufe halten sich darüber hinaus die Anreize für eine qualitativ hochwertige Sammlung, die beispielsweise über Vermeidung von Feuchtigkeitseintritten einen erheblichen Einfluss auf die zu erlösenden Altpapierpreise hat, in Grenzen.825

820

Vgl. Ewers (1997), S. 270; Rutkowsky (1998), S. 502. Vgl. Bechtold (1994), S. 71; Bundeskartellamt (2006b), S. 14. Vgl. Fritz (2001), S. 290; Bundeskartellamt (2004), S. 47 f. 823 Vgl. Ewers (1997), S. 398 f. 824 Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 38. 825 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 11 821 822

136

Die durch ihren exklusiven Zugang zum Absatzmarkt geschützten regionalen Monopolisten werden aufgrund der bereits erwähnten "institutionellen Wettbewerbsschranke"

826

der

gesetzlichen Überlassungspflichten nicht durch drohende Markteintritte potentieller Konkurrenten

in

ihren

Verhaltensspielräumen

beschränkt.

827

Und

auch

für

das

Strukturmerkmal der Ausschreibung um den Markt gelten die Ausführungen zum Markt für Sammlung und Transport von Restmüll analog. Obwohl sich aufgrund der kurzen wirtschaftlichen Nutzungsdauer der Sammelfahrzeuge und deren alternativer Verwendbarkeit sehr wohl kurze Ausschreibungsdauern realisieren ließen828, ist von einer disziplinierenden Wirkung während der Beauftragungsdauer ebenso wenig auszugehen, wie im Moment der Neuausschreibung. Hier haben die etablierten Abfall-PPPs, insbesondere aufgrund der Möglichkeit zu Mischkalkulationen über die Wertschöpfungsstufen 829 und aufgrund der kommunalen

Eigeninteressen,

vor

allem

bei

Kooperations-PPPs

830

,

gegenüber

konkurrierenden Entsorgungsanbietern erhebliche Verhaltensspielräume. Durch gegengewichtige Nachfragemacht wird der Handlungsspielraum der etablierten AbfallPPPs ebenso wenig hinreichend begrenzt.

831

Die Nachfrager und ihre spezifischen

Entscheidungssituationen sind die gleichen wie im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll, so dass die Ergebnisse des entsprechenden Marktstrukturtestes auch hier gelten. Wie auf dem Markt für Sammlung und Transport von Restmüll erlangen die etablierten Abfall-PPPs auf dem sachlich und räumlich relevanten Markt für Sammlung und Transport von Altpapier eine in der gesetzlichen Überlassungspflicht begründete, nicht leistungsbedingte marktbeherrschende Stellung, die durch die langen Vertragslaufzeiten unangemessen verstetigt und mangels potentiellen Wettbewerbes nicht hinreichend diszipliniert wird. Der Ausschluss konkurrierender Entsorgungsunternehmen von den Altpapiermengen ist dabei insofern besonders problematisch, als durch die Verknüpfung der Sammel-, Sortier- und Vermarktungsaktivitäten im Rahmen der Abfall-PPP die eigentlich funktionierenden Wettbewerbskräfte im Verwertungsmarkt für die an der PPP beteiligten Akteure nur bedingt wirksam sind.

826

Monopolkommission (2003), S. 86. Vgl. Busch/Voss (2000), S. 33. Vgl. Baum/Cantner (2004), S. 160. 829 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 465; Baum/Cantner (2004), S. 160. 830 Vgl. Höftmann (2001), S. 292. 831 Vgl. Bundeskartellamt (2004), S. 80. 827 828

137

4.3.3

Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall

Eine mit der Entsorgung von Siedlungsabfall beauftragte Abfall-PPP betreibt thermische oder mechanisch-biologische

Entsorgungsanlagen,

um

die

kommunal

überlassenen

Siedlungsabfälle einer Verwertung oder Beseitigung zuzuführen. Auf eine Unterscheidung der diversen technischen Anlagentypen wird im Rahmen dieses Marktstrukturtestes verzichtet. Da sich ihre wettbewerbliche Beurteilung nicht unterscheidet, wird im Folgenden nur von Entsorgungsanlagen der Abfall-PPPs gesprochen. 832 Diese Entsorgungsanlagen können gleichzeitig zur Verwertung von Gewerbeabfällen aus dem angrenzenden sachlich relevanten Markt für die Entsorgung gemischter Gewerbeabfälle zur Verwertung eingesetzt werden.833 Diese Gewerbeabfälle zur Verwertung werden im Falle freier Kapazitäten der Entsorgungsanlagen von den Abfall-PPPs im Preiswettbewerb kurzfristig bzw. über SpotGeschäfte von den Abfallproduzenten oder ihren Entsorgern akquiriert. 834 Im Unterschied dazu sichern die Abfall-PPPs den Kommunen über langfristige Entsorgungsverträge, in der Regel über fünfzehn bis zwanzig Jahre, mengenmäßig fixierte Kapazitäten für die Entsorgung der kommunalen Siedlungsabfälle zu.835 Mitunter garantieren diese Entsorgungsverträge auch eine Komplettentsorgung der kommunal angelieferten Siedlungsabfälle. Im Gegenzug verpflichten sich die Kommunen zur Anlieferung der entsprechenden Mengen, wobei zum Teil im Rahmen von sog. "Bring-or-pay"-Vereinbarungen bei Unterschreitung der vereinbarten Abfallmenge dennoch der volle Preis der Entsorgungsanlagennutzung zu bezahlen ist. 836 Die mit der Entsorgung der Siedlungsabfälle beauftragten Abfall-PPPs betreiben die Entsorgungsanlagen entweder als singuläre Entsorgungsdienstleistung für die entsorgungspflichtige Körperschaft oder im Rahmen ihrer Beauftragung mit der gesamten kommunalen Entsorgungsaufgabe, woraus sich zum Teil unterschiedliche wettbewerbliche Implikationen ergeben. Mangels eines funktionierenden Preismechanismus aufgrund der umfangreichen und sich häufig ändernden staatlichen Regulierungen schwankt der Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall im Zeitablauf zwischen wechselnden Ungleichgewichten von Über- und Unterkapazitäten. 837 Während Anfang der neunziger Jahre noch von einem befürchteten

832

Vgl. ähnlich Bundeskartellamt (2006c), S. 29. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 79 f. Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 30. 835 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 31 f., Baum et al. (2003), S. 39. 836 Vgl. Bundeskartellamt (2001), S. 23. 837 Vgl. Rat der Sachverständigen für Umweltfragen (2002), S. 457. 833 834

138

"Müllnotstand"838 die Rede war, wurde anschließend aufgrund bestehender Überkapazitäten vielfach von einem "Kampf um den Abfall" 839 gesprochen. Seit der ab dem 1. Juli 2005 zwingend vorgeschriebenen thermischen oder mechanisch-biologischen Vorbehandlung von Siedlungsabfällen infolge der TA Siedlungsabfall mehren sich wieder die Anzeichen für "Entsorgungsknappheiten"840. Insgesamt geht das Bundesumweltministerium für das Jahr 2005 von ca. 24,5 Mio. t zu entsorgenden Siedlungsabfällen aus, wovon 16,2 Mio. t privater Rest- und Sperrmüll und 8,3 Mio. t überlassungspflichtige Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen sind. 841 Zusätzlich wird geschätzt, dass von den insgesamt 14 Mio. t Industrie- und Gewerbeabfällen ca. 5 Mio. t als frei handelbare gemischte Gewerbeabfällen über die Kommunen in die bestehenden Entsorgungsanlagen fließen.842 In ihrer Langfristprognose geht die Prognos AG davon aus, dass das private Rest- und Sperrmüllvolumen im Jahr 2022 auf ca. 14,5 Mio. t. zurückgeht, die Menge an überlassungspflichtigen Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen auf ca. 4 Mio. t und die Industrie- und Gewerbeabfälle insgesamt auf ca. 9,5 Mio. t. Diesen Siedlungsabfällen zur Entsorgung stehen im Jahr 2005 ca. 22 Mio. t pro Jahr an gesicherten Entsorgungskapazitäten zur Verfügung, davon in den 73 bundesweiten Müllverbrennungsanlagen

16,3

Mio.

t

Jahreskapazität

und

in

den

63

mechanisch-biologischen

Behandlungsanlagen 5,5 Mio. t Jahreskapazität.843 Damit ergibt sich unter Hinzurechnung der frei handelbaren gemischten Gewerbeabfälle bundesweit kurzfristig eine Fehlkapazität an Entsorgungskapazitäten von ca. 7,5 Mio. t pro Jahr. Diese Zahl setzt sich allerdings aus sehr unterschiedlichen regionalen Kapazitätssituationen zusammen und spiegelt die zum Teil deutlichen Über- und Unterkapazitäten, die sich auch in der enormen Spannbreite der regionalen Siedlungsabfallbehandlungskosten niederschlagen844, nur unzureichend wider.845 Für das Jahr 2022 geht die Prognos AG aufgrund des Zubaus von Entsorgungskapazitäten und

838

Rahmeyer (2003), S. 3. Frank (2000), S. 1. Alwast/Gaßner/Nicklas (2006), S. 142. 841 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2006), S. 25 f. 842 Vgl. Alwast/Gaßner/Nicklas (2006), S. 142. 843 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2006), S. 27 f. 844 Vgl. Behrens/Maydell (1998), S. 5-22. 845 Vgl. Alwast/Gaßner/Nicklas (2006), S. 142. Für eine Gegenüberstellung der landesspezifischen Siedlungsabfallmengen und Behandlungskapazitäten vgl. Alwast/Hoffmeister (2003), S. 102 ff. 839 840

139

aufgrund des Rückgangs von Siedlungsabfallmengen bundesweit von Entsorgungsüberkapazitäten von ca. 4 Mio. t pro Jahr aus.846 Von den 73 bundesweiten Müllverbrennungsanlagen befinden sich 27 in kommunalem Besitz, 25 werden durch Kooperations-PPPs betrieben und 19 vollständig privat, wobei hierbei davon auszugehen ist, dass es sich aufgrund jeweils bestehender langfristiger Entsorgungsverträge mit entsorgungspflichtigen Körperschaften um Betreiber-PPPs im Sinne der vorliegenden PPP-Definition handelt. Bei den mechanisch-biologischen Entsorgungsanlagen stehen 25 öffentlichen Anlagen 22 private und 11 durch Kooperations-PPPs betriebene Anlagen gegenüber.847 Diese Entsorgungsanlagen weisen sehr unterschiedliche technische Charakteristika und folglich divergierende Investitionsvolumina, Betriebskostenstrukturen und ökologische Ergebnisse auf848, sind aber aus Sicht der nachfragenden Kommunen insofern als homogen zu bezeichnen, als sie jeweils geeignet sind, die kommunale Entsorgungspflicht nach § 15 KrW-/ AbfG zu erfüllen. Eine Substitution der etablierten Abfall-PPPs durch sonstige bestehende Entsorgungsanlagen im Rahmen der Neuausschreibung ist somit technisch realisierbar, aufgrund der im Verhältnis zu den Entsorgungskosten vernachlässigbaren Transportkosten praktikabel und wegen der hohen, aus dem Ausschreibungsprozess resultierenden Markttransparenz prinzipiell auch realistisch. Eine

kurzfristige

Substitutionskonkurrenz

einer

etablierten

Abfall-PPP

durch

neu

hinzukommende Entsorgungskapazitäten ist im Unterschied dazu nicht gegeben. Dem steht auch

unter

Abstraktion

der

langfristigen

Entsorgungsverträge

die

in

langen

Genehmigungsverfahren sowie Plan- und Bauzeiten begründete Unelastizität des Angebots entgegen.

849

Kurzfristig stellt somit auch der vor allem von den Entsorgungs-

anlagenherstellern getriebene technische Fortschritt keine relevante Substitutionskonkurrenz für etablierte Abfall-PPPs dar. 850 Mittel- bis langfristig besteht allerdings sehr wohl die Möglichkeit, dass die bestehenden Müllverbrennungsanlagen und mechanisch-biologischen Anlagen der Abfall-PPPs aufgrund technischer Innovationen durch effizientere Entsorgungs-

846

Vgl. Alwast/Gaßner/Nicklas (2006), S. 143. Vgl. BC Berlin-Consult (2003a), S. 33 ff.; Schmid (2006), S. 20. Für eine detaillierte Auflistung aller Entsorgungsanlagen und ihres jeweiligen Betreiberstatus vgl. BC Berlin-Consult (2003b), S. 505 und 538. 848 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 39 ff.; Sabac-el-Cher (1997), S. 131 ff. 849 Vgl. Sabac-el-Cher (1997), S. 147. 847

140

verfahren substituiert werden.851 Insofern kann auch trotz der langfristig sinkenden Menge an Siedlungsabfällen, der großen Anzahl etablierter Entsorgungskapazitäten und dem offensichtlichen Konsolidierungsprozess vom Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall nicht als stagnierendem Markt gesprochen werden.852 Kurzfristige Relevanz erhält die technische Entwicklung

darüber

hinaus

unmittelbar

für

die

Mengen

überlassungspflichtiger

Siedlungsabfälle aus anderen Herkunftsbereichen und für die gemischten Gewerbeabfälle zur Verwertung, die bislang in den kommunalen Anlagen entsorgt werden und aufgrund neuer kostengünstigerer Verfahren von den Abfallproduzenten nun jeweils vermieden, selbst verwertet oder in alternativen Verwertungsverfahren der privaten Entsorgungswirtschaft entsorgt werden können.853 Allerdings geht von den etablierten Abfall-PPPs, wie beim Marktstrukturtest des Marktes für die Sammlung und den Transport von Restmüll gezeigt, aufgrund ihrer überlegenen Ressourcenausstattung

eine

erhebliche

Abschreckungswirkung

auf

alternative

Entsorgungsanbieter aus, die mit derselben oder einer neuen Technologie Siedlungsabfallentsorgung betreiben wollen. Sowohl die Bereitstellung der gesamten kommunalen Abfallentsorgung als auch der Betrieb einer einzelnen Entsorgungsanlage stellt enorme Anforderungen an die Finanzkraft und das Know-how des verantwortlichen privaten Akteurs, wodurch eine Beteiligung mittelständischer Entsorgungsunternehmen nahezu zwangsläufig ausgeschlossen ist.854 Dies findet sich auch darin bestätigt, dass 43,1 % der nicht öffentlich betriebenen thermischen Behandlungsanlagen von den zehn größten Entsorgungsunternehmen betrieben werden und weitere 46,3 % von den großen Energieversorgern.855 Der Anteil der zehn größten Entsorgungsunternehmen an den nicht vollständig kommunal betriebenen mechanisch-biologischen Entsorgungsanlagen beträgt sogar 57,5 %.

856

Neben der

überlegenen Ressourcenausstattung geht von den etablierten Abfall-PPPs auch insofern eine abschreckende Wirkung auf eintrittswillige Wettbewerber aus, als die irreversiblen Investitionen in Entsorgungsanlagen für sie, im Unterschied zu den potentiellen Konkurrenten, nicht mehr entscheidungsrelevant sind. Auf einen tatsächlichen Markteintritts können die etablierten Anbieter daher mit deutlichen Entsorgungspreissenkungen zur Auslastung der

850

Vgl. Fritz (2001), S. 183. Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 29 f. Vgl. o.V. (2007), S. 16. 853 Vgl. Michaelis (2001), S. 45; Rutkowsky (1998), S. 472 f. 854 Vgl. Ewers (1997), S. 270; Rutkowsky (1998), S. 502; Fawkner (2004), S. 84; Fischer (2003), S. 70. 855 Vgl. BC Berlin-Consult (2003a), S. 33 ff. 856 Vgl. BC Berlin-Consult (2003a), S. 37. 851 852

141

bestehenden Kapazitäten reagieren. 857 Ein rationaler Neuanbieter würde erst dann in den Markt eintreten, wenn sein, beispielsweise in einer neuen Technik begründeter, Effizienzvorsprung größer ist als die irreversiblen Kosten der etablierten Abfall-PPP. Angesichts der regional stark divergierenden Kapazitätssituation und der landespezifisch unterschiedlichen Abfallwirtschaftpläne sind die tatsächlichen Marktanteile der Abfall-PPPs und damit das Ausmaß der Marktkonzentration für jeden räumlich relevanten Markt separat zu ermitteln. Falls den entsorgungspflichtigen Körperschaften, wie beispielsweise den Kommunen im Regierungsbezirk Düsseldorf, landesrechtlich nur eine, maximal zwei Entsorgungsanlagen zur Verfügung stehen, sind diese Anlagen mangels Ausweichmöglichkeiten der Marktgegenseite klar marktbeherrschend.858 Im Unterschied dazu können beispielsweise Kommunen aus dem angrenzenden Regierungsbezirk Münster Entsorgungsverträge mit allen Entsorgungsanlagen im Bundesland NW abschließen, so dass der räumlich relevante Markt bundeslandweit abzugrenzen ist und folglich von einem geringeren Marktanteil der einzelnen Abfall-PPPs auszugehen ist. Allgemeingültig kann lediglich festgestellt werden, dass die etablierten Abfall-PPPs durch die langfristigen Entsorgungsverträge mit den Kommunen eine sichere Grundauslastung ihrer Entsorgungsanlagen

und

damit

konstant

fließende

Cash-flows

gewährleisten

und

konkurrierende Marktteilnehmer von der Entsorgung dieser Abfallmengen ausschließen können. 859 Im Falle von "Bring-or-pay"-Vereinbarungen geht das Auslastungsrisiko der etablierten Abfall-PPP sogar gänzlich auf die Nachfrageseite über, da unabhängig von der tatsächlich gelieferten Abfallmenge die vereinbarten Entgelte bezahlt werden müssen. 860 Private Entsorgungsunternehmen, die dem "exklusiven Club der PPP" 861 nicht angehören, können nur dann an der Entsorgung der kommunalen Abfallmengen partizipieren, wenn sie als Subunternehmer des privaten Akteurs der etablierten Abfall-PPP aktiv werden, beispielsweise indem sie die Vorsortierung der Siedlungsabfälle übernehmen. Sie müssen

857

Vgl. Windisch (1987), S. 60. Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 23. Vgl. Bundeskartellamt (2004), S. 47. 860 Vgl. Michaelis (2001), S. 44; Bundeskartellamt (2001), S. 23. 861 Ewers (1997), S. 161. 858 859

142

dann in Kauf nehmen, dass sie einem direkten Wettbewerber die Möglichkeit zu Einblicken in die eigene Planung und folglich zur Beschränkung des eigenen Marktverhaltens geben.862 Durch den langfristig gesicherten Zugang zum Absatzmarkt der Entsorgungskapazitäten sind die etablierten Abfall-PPPs bei freien Kapazitäten darüber hinaus in der Lage, ihre Entsorgungsaktivitäten auch in andere sachliche und räumliche Märkte auszudehnen.863 So können die Abfall-PPPs über Quersubventionierungen aus dem völlig preisunelastischen Bereich der überlassungspflichtigen Abfälle beispielsweise im angrenzenden Markt für die Verwertung gemischter Gewerbeabfälle, der hochgradig preisreagibel ist864, Preise setzen, die Gewerbeabfälle aus der privaten Verwertung in die Beseitigungsanlagen der Abfall-PPPs leiten.865 Höftmann geht sogar davon aus, dass aufgrund der anlagenseitigen Größenvorteile ein privates Engagement im Markt für Verwertung gemischter Gewerbeabfälle nur bei gleichzeitig gesicherter Entsorgung kommunaler Abfallmengen profitabel zu betreiben sei.866 Ferner haben die Abfall-PPPs bei Beauftragung mit der gesamten kommunalen Abfallentsorgung

im

Falle

der

Neuausschreibung

durch

die

Verflechtung

der

Wertschöpfungsstufen wiederum die Möglichkeit, Mitbewerber, die nur die Entsorgung des Siedlungsabfalls

und

beispielsweise

Mischkalkulationen zu unterbieten.

nicht

dessen

Sammlung

anbieten,

durch

867

Eine disziplinierende Wirkung auf die mit einem langfristig gesicherten Zugang zum Beschaffungsmarkt ausgestatteten Abfall-PPPs durch einen permanent eintrittsbereiten potentiellen Wettbewerb ist im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall nicht festzustellen. Ähnlich wie im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll ist ein Markteintritt eines Wettbewerbers während der vertraglich fixierten Dauer der Überlassung der kommunalen Siedlungsabfälle zur Entsorgung an die Abfall-PPP effektiv unmöglich. 868 Im Unterschied dazu bergen die kurzfristigen Spot-Geschäfte im angrenzenden Markt für die Verwertung gemischter Gewerbeabfälle die permanente Möglichkeit zum Eintritt neuer Konkurrenten.869 Neben dieser gesetzlichen Marktzutrittsschranke der Überlassungspflicht bestehen im Markt

862

Vgl. Fritz (2001), S. 209; Schultz (1997), S. 120 f. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 481. Eine detaillierte Diskussion der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit der Abfall-PPPs erfolgt im Rahmen des Marktverhaltenstestes in Abschnitt 4.4.3. 864 Vgl. Christmann (2004), S. 118. 865 Vgl. Fritz (2001), S. 220; Ewers (1997), S. 162; Keune (1998), S. 67. 866 Vgl. Höftmann (2001), S. 433. 867 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 476 f. 868 Vgl. Busch/Voss (2000), S. 33; Rutkowsky (1998), S. 510. 869 Vgl. Sabac-el-Cher (1997), S. 196. 863

143

für Entsorgung von Siedlungsabfall aufgrund der erheblichen irreversiblen Investitionen, die die Errichtung von Entsorgungsanlagen erfordert, und der Größenvorteile des Betriebes von Entsorgungsanlagen auch strukturelle Marktschranken. 870 Potentielle Konkurrenz für die etablierten Abfall-PPPs resultiert daher allenfalls aus den freien Kapazitäten bestehender alternativer Entsorgungsanbieter, die aufgrund der geringen Transportkosten dann wirksam disziplinieren dürften, wenn man von den Überlassungspflichten absieht.871 Anbieter, die mit neuen Entsorgungskapazitäten in den Markt eintreten wollen, sehen sich darüber hinaus auch durch die Marktzutrittsschranke der landesrechtlichen Abfallwirtschaftsplanung behindert.872 Über ihre kommunalen Abfallwirtschaftskonzepte können die entsorgungspflichtigen Körperschaften und damit über den direkten kommunalen Zugang auch die privaten PPPAkteure Einfluss auf die landesweite Entsorgungskapazitätsplanung und damit auch auf die Investitionsplanungen privater Entsorgungsanbieter nehmen. Diese Einflussnahme ist dabei aufgrund der kommunalen Eigeninteressen im Falle von Kooperations-PPPs noch evidenter als bei Betreiber-PPPs, bei denen lediglich der private Akteur die Auslastungsrisiken der Entsorgungsanlage trägt. Es ist vor diesem Hintergrund wenig verwunderlich, dass Veränderungen in der Zusammensetzung der Marktteilnehmer nahezu ausschließlich aus der Übernahme von kommunalen Eigengesellschaften oder kommunal beauftragten Abfall-PPPs durch alternative Entsorgungsanbieter entstehen.873 Auch im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall bilden Neuausschreibungen aufgrund der langen Beauftragungszeiten keinen hinreichenden wettbewerblichen Anreiz zu effizientem und innovativem Verhalten der etablierten Abfall-PPPs. Aufgrund des beschriebenen, erheblichen technischen Innovationspotenzials im Entsorgungsbereich ist dies besonders beklagenswert.874 Aber selbst im Moment der Neuausschreibung ergeben sich für die an der PPP beteiligten Akteure Verhaltensspielräume, die zum Teil noch über die beschriebenen Wettbewerbsbeschränkungen bei der Neuausschreibung im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll hinausgehen. Zum einen verhindern die landespezifischen Abfallwirtschaftspläne immer dann die Entstehung eines wettbewerblichen Ausschreibungsprozesses, wenn sie der nachfragenden Kommune aufgrund vorgegebener Zuweisungen zu einzelnen Entsorgungsanlagen gar kein Wahlrecht zur Auswahl alternativer Entsorgungs-

870

Vgl. Fritz (2001), S. 209 f.; Cantner (2001), S. 96 f. Für eine detaillierte Beschreibung der Größenvorteile vgl. Abschnitt 4.1.3. Vgl. Monopolkommission (2003), S. 94. 872 Vgl. Rutkowsky (1998), S. 510. 873 Vgl. Sabac-el-Cher (1997), S. 137. 871

144

anbieter eröffnen. 875 Zum anderen lassen sich im Unterschied zum Sammlungs- und Transportmarkt im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall aufgrund der erforderlichen irreversiblen Investitionen auch kaum kürzere Vertragslaufzeiten realisieren, ohne gleichzeitig gravierende Wettbewerbsverzerrungen bei der Neuausschreibung hervorzurufen. 876 Wie beschrieben, haben die etablierten Anlagenbetreiber im Falle einer über die Vertragslaufzeit hinausgehenden

wirtschaftlichen

Nutzungsdauer

der

Entsorgungsanlage

gegenüber

Neuanbietern insofern einen erheblichen Wettbewerbsvorteil, als Letztere die notwendigen Investitionen erst zu treffen haben und ihre Angebote folglich auf dieser vollständigen Kostenbasis kalkulieren müssen. 877 Hinzu kommen auch hier wieder Vorteile aus dem direkten Zugang zu den kommunalen Entscheidungsträgern und aus der Transparenz über Wettbewerbsgebote.878 Rutkowsky geht vor diesem Hintergrund sogar davon aus, dass sich beide Vertragsparteien von Entsorgungs-PPPs im Laufe der Geschäftsbeziehung auf eine "Situation beiderseitiger Quasirenten im bilateralen Monopol"

879

zubewegen und ein

"Wettbewerb um den Weiterbetrieb der Anlage nach Ablauf des Vertrages [...] ex post ausgeschaltet [wird]." 880 Dieser Mangel an disziplinierendem Wettbewerbsdruck ist dabei aufgrund der beschriebenen kommunalen Eigeninteressen im Falle von Kooperations-PPPs erneut größer einzuschätzen als bei Betreiber-PPPs.881 Neben den genannten Faktoren werden die etablierten Abfall-PPPs auch durch das Ausmaß der gegengewichtigen Marktmacht nur sehr bedingt zu effizientem Verhalten angehalten. Wie für den Markt für Sammlung und Transport von Restmüll beschrieben, geht von der nachfragenden Kommune während der Vertragslaufzeit mangels realistischer Angebotssubstitute keinerlei gegengewichtige Marktmacht aus. Auch im Falle der Neuausschreibung setzt sich aufgrund der beschriebenen materiellen und politischen Eigeninteressen der kommunalen Entscheidungsträger nicht zwangsläufig der aus Abfallproduzentensicht effizienteste Anbieter durch. Die Verhaltensspielräume der etablierten Abfall-PPPs werden mithin allenfalls durch die Marktmacht der Siedlungsabfall produzierenden Gewerbebetriebe

874

Vgl. Michaelis (2001), S. 41. Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 24. Vgl. Michaelis (2001), S. 41; Cantner (2001), S. 101 f. 877 Vgl. Michaelis (2001), S. 40; Windisch (1987), S. 60. 878 Vgl. hierzu ausführlich die Ausführungen im Marktstrukturtest des Marktes für Sammlung und Transport von Restmüll in Abschnitt 4.3.1. 879 Rutkowsky (1998), S. 441. 880 Rutkowsky (1998), S. 441. 881 Vgl. hierzu ausführlich die Ausführungen im Marktstrukturtest des Marktes für Sammlung und Transport von Restmüll in Abschnitt 4.3.1. 875 876

145

begrenzt.

882

Im Unterschied zu den aufgrund der gesetzlichen Überlassungspflichten

vollkommen unelastischen Rest- und Sperrmüllmengen aus privaten Haushalten weisen die überlassungspflichtigen Abfälle, insbesondere jene aus Gewerbebetrieben, sehr wohl eine Preisreagibilität auf.883 Je höher die Kosten sind, die die Gewerbebetriebe für die Entsorgung der überlassungspflichtigen Abfälle durch die Abfall-PPP zahlen müssen, desto größer sind ihre Anstrengungen, diese durch Abfallvermeidung bzw. durch Sortierung und anschließende privatwirtschaftliche Verwertung zu reduzieren. 884 Aufgrund der bei einzelnen Gewerbetreibenden anfallenden großen und vor allem homogenen Abfallmengen lohnt es sich für sie, im liberalisierten Verwertungsmarkt nach substitutiven Möglichkeiten zur Entsorgung der Abfälle zu suchen. Hierdurch kann der Verhaltensspielraum der etablierten Abfall-PPPs zumindest den Gewerbetreibenden gegenüber begrenzt werden.885 Allerdings ist festzuhalten, dass die überlassungspflichtigen Siedlungsabfälle aus anderen Herkunftsbereichen gegenüber den Siedlungsabfällen aus privaten Haushalten mengenmäßig von untergeordneter Bedeutung sind und darüber hinaus zum Teil Abfallarten enthalten, die gar nicht oder nur zu unverhältnismäßig hohen Kosten verwertet werden können.886 Die zusammenfassende Bewertung der relevanten Strukturkriterien zeigt, dass etablierte Abfall-PPPs auch im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall zu Monopolisierungseffekten führen. Trotz der technisch und ökonomisch möglichen Substitutionskonkurrenz durch alternative Entsorgungsanbieter mit freien Kapazitäten und durch neue, innovative Entsorgungsverfahren erlangen die Abfall-PPPs über die langfristig zugesicherten Siedlungsabfallmengen Entsorgungsanbieter

eine von

marktbeherrschende

den

Stellung

Siedlungsabfallmengen

und

können

ausschließen.

alternative

Diese

markt-

beherrschende Stellung ist insofern unangemessen, als sie durch die kommunal initiierten Entsorgungsverträge geschaffen und durch die langen Laufzeiten verstetigt wird. Als wettbewerblich besonders problematisch erweist sich dabei die Tatsache, dass die AbfallPPPs

konkurrierende

Entsorgungsanbieter

auch

im

angrenzenden

und

eigentlich

liberalisierten Markt für Entsorgung gemischter Gewerbeabfälle zur Verwertung durch Quersubventionierungen

in

ihrer

Handlungs-

und

Entschließungsfreiheit

nicht

marktleistungsbedingt einschränken können. Diszipliniert wird die etablierte Abfall-PPP

882

Vgl. Michaelis (2001), S. 44 f.; Schultz (1997), S. 111 f. Vgl. Christmann (2004), S. 118; Ewers (1997), S. 162. Vgl. Keune (1998), S. 118. 885 Vgl. Fritz (2001), S. 177; Sabac-el-Cher (1997), S. 234. 886 Vgl. Michaelis (2001), S. 45. 883 884

146

allenfalls durch gegengewichtige Nachfragemacht der abfallproduzierenden Gewerbebetriebe, wobei dieser Effekt aufgrund des geringen Abfallvolumens zu vernachlässigen sein dürfte.

4.3.4 Markt für Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier Eine mit der Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier beauftragte Abfall-PPP betreibt eine Sortieranlage, in der die kommunal zugesicherten gemischten Altpapiermengen maschinell in qualitativ unterschiedliche Fraktionen getrennt und verpresst werden, bevor sie im Anschluss an die papierherstellende Industrie als wesentlicher Sekundärrohstoff veräußert werden. 887 Der Zustand und die Zusammensetzung und folglich auch die Qualität der Sortierung sind dabei entscheidend für die weitere Verwendung des gesammelten Papiers.888 Während nach wie vor gemischte Fraktionen allenfalls für die Produktion von Wellpappen eingesetzt werden, finden speziell sortierte Altpapierfraktionen Einsatz in der Produktion von Graukarton, Kartonagen, Hygiene- oder Zeitungspapieren.889 Auf eine Unterscheidung in die unterschiedlichen Papierfraktionen soll hier trotz der divergierenden Verwertungswege und Erlöspotentiale 890 ebenso verzichtet werden, wie auf eine Differenzierung in die technisch unterschiedlichen Sortieranlagen. Die wettbewerbliche Beurteilung ist identisch. Ähnlich dem Vorgehen auf dem Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall sichern die Abfall-PPPs den Kommunen über langfristige Entsorgungsverträge von fünfzehn bis zwanzig Jahren Kapazitäten für die Sortierung des kommunalen Altpapiers zu, und die Kommunen verpflichten sich im Gegenzug zur Anlieferung der entsprechenden Mengen, wobei auch hier zum

Teil

"Bring-or-pay"-Vereinbarungen

Abfallmengen

werden

dann

von

den

geschlossen Abfall-PPPs

werden.

891

eigenständig

Die im

sortierten

kurzfristigen

Preiswettbewerb an die internationale papierherstellende Industrie veräußert, wobei die Verrechnung der entstehenden Erträge zwischen den PPP-beteiligten Akteuren untereinander sowie den Gebührenzahlern von der jeweiligen Vertragsgestaltung abhängig ist und erhebliche Gestaltungsspielräume eröffnet. Die mit der Sortierung und Verwertung des kommunalen Altpapiers beauftragten Abfall-PPPs betreiben die Sortieranlagen und die Vermarktungsaktivitäten dabei entweder als singuläre Entsorgungsdienstleistung für die

887

Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 99 f.; Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung (2007a), S. 1. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 99. Für eine detaillierte Übersicht über die Verwendung von Altpapier vgl. Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (2005b), S. 196; Verband Deutscher Papierfabriken (2007), S. 56. 890 Vgl. Nisters (2004), S. 31. 891 Vgl. Baum et al. (2003), S. 39. 888 889

147

entsorgungspflichtige Körperschaft oder im Rahmen ihrer Beauftragung mit der gesamten kommunalen Entsorgungsaufgabe. Wie beschrieben, wird sich die Menge an haushaltsnah gesammelten Papierabfällen langfristig in etwa in Höhe der im Jahr 2004 gesammelten 7,8 Mio. t Altpapier stabilisieren.892 Insgesamt wurden in der deutschen Papierfabrikation im Jahr 2006 15,2 Mio. t Altpapier eingesetzt, wobei der Differenzbetrag insbesondere aus gewerblichen Papierabfällen gedeckt wird, die keiner Überlassungspflicht unterliegen, die aber technisch ebenfalls in den Anlagen der Abfall-PPPs sortiert werden können. 893 Altpapier ist dabei längst ein international gehandelter Rohstoff geworden, so dass im Jahr 2006 ca. 3,1 Mio. t des in Deutschland angefallenen Altpapiers exportiert und deutsche Papierfabriken ca. 2,8 Mio. t ausländischem Altpapiers importiert haben. 894 Schätzungen gehen davon aus, dass der Rohstoffbedarf der papierherstellenden Industrie weltweit bis zum Jahr 2015 um weitere 22 % wachsen wird, wobei ca. 70 % über Sekundärrohstoffe sprich Altpapier gedeckt werden.895 Angaben über die Betreiberstruktur der ca. 400 bundesweiten Sortieranlagen für kommunales Altpapier sind nicht bekannt, so dass keine belastbaren Aussagen über das Ausmaß der Einbindung privater Entsorgungsunternehmen getroffen werden können.896 Festzustellen ist allerdings, dass diese Sortieranlagen aus Sicht der nachfragenden Kommunen als gänzlich homogen zu bezeichnen sind, da sie trotz unterschiedlicher technischer Spezifikationen gleich geeignet sind, zur Erfüllung der kommunalen Entsorgungspflicht beizutragen. Eine Substitution bestehender Abfall-PPPs durch alternative Entsorgungsanbieter ist somit auch im Markt für die Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier technisch ohne weiteres realisierbar und aufgrund der vergleichsweise geringen Transportkosten und der hohen Markttransparenz auch praktikabel. Eine solche Substitution wäre aus Sicht der gebührenzahlenden Abfallbesitzer insbesondere dann wünschenswert, wenn in alternativen Sortieranlagen durch innovative Mechanisierungstechniken die derzeit noch vielfach praktizierte manuelle Sortierung durch effizientere Verfahren ersetzt würde. 897 Im Vergleich beispielsweise zu Sortieranlagen für Leichtverpackungen oder gemischte

892

Vgl. Statistisches Bundesamt (2006); Alwast/Gaßner/Nicklas (2006), S. 142. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 100; Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung (2007b). Vgl. Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung (2007a); Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung (2007b); Verband Deutscher Papierfabriken (2007), S. 24. 895 Vgl. Tuminski (2005), S. 18. 896 Vgl. Statistisches Bundesamt (2006), S. 114 ff. 897 Vgl. Nisters (2004), S. 31. 893 894

148

Gewerbeabfälle sind die Möglichkeiten zur Substitution bestehender Sortieranlagen aufgrund von technischem Fortschritt angesichts der bereits heute bestehenden hohen Sortierqualität allerdings beschränkt. Wegen der zudem langfristig stagnierenden Altpapiermengen muss beim Markt für Sortierung von kommunalem Altpapier von einem ausgereiften Markt gesprochen werden. 898 Unternehmerisches Wachstum erscheint somit lediglich durch die Gewinnung zusätzlicher Kommunen im Rahmen von Neuausschreibungen, durch die Übernahme von Konkurrenzunternehmen oder durch die Gewinnung gewerblicher Altpapiermengen zur Sortierung in den bestehenden Anlagen möglich. Von den etablierten Abfall-PPPs, insbesondere wenn sie lediglich mit der Sortierung des kommunalen

Altpapiers

beauftragt

sind,

geht

allerdings

eine

deutlich

geringere

Abschreckungswirkung auf eintrittswillige Konkurrenten aus, als auf dem Markt für die Entsorgung

von

Siedlungsabfall.

Neben

den

deutlich

kürzeren

und

planbareren

Genehmigungsverfahren für neue Sortieranlagen ist dies vor allem in den geringeren Investitionsvolumina und den weitaus weniger ausgeprägten Größenvorteilen begründet.899 Auch im Markt für Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier kann ohne eine separate Bewertung der einzelnen räumlich relevanten Märkte hinsichtlich der tatsächlichen Marktkonzentration allgemeingültig lediglich festgestellt werden, dass die etablierten AbfallPPPs durch die langfristigen Entsorgungsverträge mit den Kommunen eine Grundauslastung ihrer Sortieranlagen und damit konstant fließende Cash-flows gewährleistet wissen. 900 Alternative Entsorgungsanbieter, die ggf. bereit wären, höhere Preise für das Altpapier zu zahlen, können von der Sortierung der kommunalen Altpapiermengen langfristig ausgeschlossen werden. Durch diese gesicherte Grundauslastung aus dem preisunelastischen kommunalen Abfallbereich haben die etablierten Abfall-PPPs ferner, ähnlich den Abfall-PPPs im Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfall, die Möglichkeit, durch Quersubventionierungen in den preisreagiblen Bereich der gewerblichen Altpapierentsorgung Papiermengen in den eigenen Verwertungskreislauf zu lenken. 901 Ferner haben die AbfallPPPs bei der Beauftragung mit der gesamten kommunalen Abfallentsorgung während der Neuausschreibung erneut die Möglichkeit zu unterbietenden Mischkalkulationen, die

898

Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 36. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 475. Vgl. Fritz (2001), S. 290; Bundeskartellamt (2004), S. 47 f. 901 Vgl. Fritz (2001), S. 220; Ewers (1997), S. 162. Eine detaillierte Diskussion der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit der Abfall-PPPs erfolgt im Rahmen des Marktverhaltenstestes in Abschnitt 4.4.4. 899 900

149

Entsorgungsunternehmen, die beispielsweise nur die Altpapiersortierung anbieten, nicht zur Verfügung stehen.902 Im Hinblick auf die disziplinierende Wirkung eines potentiellen Wettbewerbes und einer anstehenden Neuausschreibung gelten die Ergebnisse des Marktstrukturtestes im Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfall weitestgehend analog. Während der Vertragslaufzeit ist angesichts der gesetzlichen Überlassungspflicht ein Markteintritt eines konkurrierenden Entsorgungsanbieters ebenfalls unmöglich 903 , auch wenn die strukturellen Marktzutrittsschranken in Form irreversibler Investitionen bedeutend geringer als im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall sind.

904

Bedeutsam ist hingegen die Markteintrittsschranke der

landesrechtlichen Abfallwirtschaftsplanung, über die die Kommunen und die mit ihnen in PPPs verbundenen privaten Akteure Einfluss auf den Markteintritt von alternativen Entsorgungsanbietern nehmen können. Sehen diese Abfallwirtschaftspläne für spezifische Regionen in den einzelnen Bundesländern zwingende Anlieferungen der Altpapiermengen an einzelne Sortieranlagen vor, scheidet auch ein Wettbewerb um den Markt im Rahmen von Neuausschreibungen gänzlich aus. Aufgrund der langen Fristigkeit während der Vertragslaufzeiten entfaltet dieser ohnehin nur sehr begrenzt disziplinierende Wirkung.905 Im Moment der Neuausschreibung ergeben sich darüber hinaus die beschriebenen Verhaltensspielräume für die etablierten Abfall-PPPs: Die Möglichkeit zu Mischkalkulationen über die Wertschöpfungsstufen, die Einblicke in die Wettbewerbsangebote und die Möglichkeit zu unterbietenden Geboten aufgrund der bereits abgeschriebenen Investitionen. All diese Umstände machen eine erneute Beauftragung des Altvertragsinhabers, insbesondere im Falle von Kooperations-PPPs, wahrscheinlich. Zwar entwickeln die Kommunen und die altpapierproduzierenden Haushalte während der Vertragslaufzeit auch im Markt für Sortierung und Verwertung keine gegengewichtige Marktmacht, doch sind die etablierten Abfall-PPPs in ihrem Verhaltensspielraum durch Nachfragemacht, allerdings auf dem nachgelagerten Markt für den Vertrieb von sortiertem Altpapier deutlich eingeschränkt.906 Die Abfall-PPPs sehen sich wenigen international tätigen Papierkonzernen gegenüber, die ihre Altpapiernachfrage am Weltmarktpreis orientieren und

902

Vgl. Rutkowsky (1998), S. 476 f. Vgl. Busch/Voss (2000), S. 33; Rutkowsky (1998), S. 510. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 475. 905 Vgl. Michaelis (2001), S. 41. 906 Vgl. Schönefuß (2005), S. 104 f. 903 904

150

für die die in einzelnen Kommunen anfallenden Altpapiermengen von untergeordneter Bedeutung sind.907 In der zusammenfassenden Gesamtschau der relevanten Strukturkriterien führen die etablierten Abfall-PPPs auch im sachlich und räumlich relevanten Markt für die Sortierung und die Vermarktung von kommunalem Altpapier zu Monopolisierungseffekten. Durch die langfristige, vertraglich vereinbarte Überlassung der kommunalen Altpapiermengen erlangen die Abfall-PPPs eine marktbeherrschende Stellung, die nicht marktleistungsbedingt ist und darüber hinaus unangemessen verstetigt wird. Der Ausschluss konkurrierender Entsorgungsunternehmen von den kommunalen Altpapiermengen ist dabei besonders problematisch, weil aufgrund der Werthaltigkeit des Sekundärrohstoffs Altpapier für die internationale papierherstellende Industrie und aufgrund der gegenüber der Siedlungsabfallentsorgung deutlich geringeren Investitionsvolumina grundsätzlich ein vollständig liberalisierter und funktionsfähiger Sortier- und Vermarktungsmarkt für Altpapier möglich wäre. Allerdings sind die Möglichkeiten zur Ausnutzung der marktbeherrschenden Stellung der etablierten AbfallPPPs durch die erhebliche Nachfragemacht der papierherstellenden Industrie, wenn schon nicht gegenüber den altpapierproduzierenden Haushalten, so doch gegenüber der nachgelagerten Wertschöpfungsstufe wirksam begrenzt. Trotz der strukturell bedingten Wettbewerbsprobleme ist folglich von einer effizienten Organisation der Sortier- und Vermarktungsaktivitäten auszugehen.

4.4

Marktverhaltenstests

Im Rahmen der Marktverhaltenstests werden im Folgenden Hypothesen über den Einsatz der den Abfall-PPPs zur Verfügung stehenden Aktionsparameter abgeleitet (Arten von Monopolisierungseffekten) und in ihrer Wirkung beurteilt. Da die Einsatzmöglichkeiten und die Bedeutung der einzelnen Aktionsparameter in Abhängigkeit von marktstrukturellen Einflüssen variieren

908

, erfolgt ihre Bewertung jeweils einzeln für die als relevant

identifizierten Märkte. Darüber hinaus werden Aktionsparameter, die den beteiligten Akteuren beispielsweise in der Verhandlungs- oder Abwicklungsphase der Abfall-PPP zur Verfügung stehen, angesichts der Konzentration auf bereits etablierte PPPs im Rahmen dieser Marktverhaltenstests nicht berücksichtigt, auch wenn hier ebenfalls wettbewerblich zumindest

907 908

Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 100; Grefermann (1997), S. 179 ff. Vgl. Oberender (1976), S. 280 f.; Schmidt/Rittaler (1987), S. 600 f.

151

untersuchungswürdige Handlungsspielräume, beispielsweise bei den vertraglich fixierten Entgelt- oder Vertragsverlängerungsvereinbarungen, bestehen. Nach der Diskussion der Zielkomplementarität der an der PPP beteiligten Akteure in Bezug auf den Einsatz der als relevant identifizierten Aktionsparameter werden Hypothesen über ihren Einsatz abgeleitet, wobei nach institutionellen PPP-Formen differenziert wird. In einem zweiten Schritt wird dieser hypothetische Aktionsparametereinsatz dann, dem Alsob-Konzept entsprechend, mit dem Marktverhalten eines Entsorgungsunternehmens in einem zuvor definierten, vollständig liberalisierten Referenzszenario verglichen. Die so definierten Referenzszenarien sollen dabei nicht hinsichtlich ihrer jeweiligen Vorteilhaftigkeit oder ihrer Umsetzbarkeit in der bundesdeutschen Abfallwirtschaft bewertet werden, sondern dienen lediglich als hypothetisches Szenario für einen funktionsfähigen Als-ob-Wettbewerb.909 Bei den in den Referenzszenarien betrachteten Entsorgungsunternehmen kann es sich alternativ um private, öffentliche oder gemischtwirtschaftliche Organisationen handeln. Als AbfallPPPs sind allerdings selbst die Gemeinschaftsunternehmen nicht mehr zu bezeichnen, da es in einem vollständig liberalisierten Marktumfeld an der für das Vorliegen einer PPP konstitutiven öffentlichen Leistungsverantwortung mangelt.

4.4.1

Markt für Sammlung und Transport von Restmüll

4.4.1.1 Arten von Monopolisierungseffekten Wie im Rahmen des Marktstrukturtestes gezeigt, ist die etablierte Abfall-PPP innerhalb des Zuständigkeitsbereichs

der

entsorgungspflichtigen

Körperschaft

allein

anbietender

Monopolist und somit marktbeherrschend. Aufgrund der weitestgehend standardisierten Leistung und der völlig preisunelastischen Nachfrage der privaten Haushalte wird die Gebühren-/Entgeltgestaltung zum wesentlichen, von den privaten Haushalten unmittelbar spürbaren Aktionsparameter der Abfall-PPPs. Wie in 3.4.4 gezeigt, besteht bei der Festlegung der kommunalen Abfallgebühren ein erheblicher politischer Gestaltungsfreiraum, der sich insbesondere aus der Verwendung des

909

Vgl. ähnlich Rutkowsky (1998), S. 457 ff. Für eine umfassende Bewertung der verschiedenen Liberalisierungsoptionen in der bundesdeutschen Abfallwirtschaft vgl. Baum et al. (2003), S. 42 ff.; Baum/Cantner (2004), S. 160 ff., sowie die Ausführung zu den wettbewerbspolitischen Ausnahmenbereichen in Abschnitt 4.1.

152

Selbstkostenbegriffes in den länderspezifischen Kommunalabgabengesetzen und damit aus den Freiräumen beim Ansatz kalkulatorischer Kosten und den von den PPPs in Rechnung gestellten Leistungen Dritter inklusive enthaltener Risiko- und Gewinnzuschläge ergibt. Das gebührenpolitische Ermessen kann dabei von den an einer Abfall-PPP beteiligten Akteuren genutzt werden, um sowohl die Gewinnerzielungsabsichten des privaten Partners als auch die finanz- und haushaltpolitischen Ziele der Kommunalpolitiker und Verwaltungsmitarbeiter zu erreichen. Während sich das Gewinnziel für den privaten Akteur sowohl im Betreiber- als auch im Kooperationsmodell in einer möglichst hohen Entgeltberechnung, das von der Kommune an die PPP gezahlt wird, niederschlägt, ergeben sich

aufgrund

der

divergierenden

Beteiligungsstrukturen

für

die

kommunalen

Entscheidungsträger jeweils unterschiedliche Ziele bei der Gebühren- und Entgeltgestaltung. Im

Fall

von

Kooperations-PPPs

ist

dabei

von

weitestgehend

gleichgerichteten

Gewinninteressen der kommunalen und der privaten Seite auszugehen. 910 Dauerhafte periodische Zusatzeinnahmen einer Kommune mit Beteiligung an einer Kooperations-PPP können zum einen durch Überdeckungen der kommunalen Entsorgungskosten insgesamt durch die Gebühreneinnahmen oder als Gewinnabführungen der Kooperations-PPP an den kommunalen Trägerhaushalt entstehen.911 Da die kommunalen Entsorgungskosten das an die Kooperations-PPP zu zahlende Entgelt als vollständig bei der Gebührenberechnung ansatzfähige Kosten enthalten, sind Überdeckungen der Entsorgungskosten nur durch die Aufnahme darüber hinausgehender kommunaler Kosten in die Gebührenberechnung zu erreichen. Diese liegen dann allerdings außerhalb des Einflusses der PPP und werden hier folglich nicht betrachtet. Bei der Berechnung des an die Kooperations-PPP zu zahlenden Entgeltes, insbesondere im Rahmen von nachträglichen Anpassungsverhandlungen bei den lange laufenden Sammlungs- und Transportbeauftragungen, haben allerdings sowohl der private als auch der kommunale Gesellschafter ein Interesse daran, über Entgelterhöhungen zu Lasten der gebührenzahlenden Haushalte ihre jeweiligen Gewinne zu maximieren. 912 Dabei ist auch die vermutete Reaktion der aufgrund der Überlassungspflicht vollkommen preisunelastischen

Gebührenzahler

und

somit

das

politische

Eigeninteresse

der

Kommunalpolitiker nur eine sehr bedingt wirksame Gebührenerhöhungsgrenze. Die relative

910 911 912

Vgl. Höftmann (2001), S. 439 f. Vgl. Kirsch (1997), 118; Dammert (2004), S. 167 f. Vgl. Vining/Boardman/Poschman (2005), S. 203 f.

153

Belastung der großen Gruppe der Gebührenzahler fällt weniger ins Gewicht, als die durch die zusätzlichen Finanzmittel mögliche Bevorzugung kleinerer Wählergruppen oder die öffentlichkeitswirksame Entlastung des kommunalen Haushaltes. Dies gilt umso mehr, als die entsorgungspflichtige

Körperschaft

auf

den

privaten

Kooperationspartner

als

Verantwortlichen für die Gebührenerhöhung verweisen kann, der in der öffentlichen Wahrnehmung grundsätzlich als effizient wirtschaftend wahrgenommen wird. H1.1: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll haben kostenunabhängige Anreize zur Erhöhung der Abfallgebühren zu Lasten der abfallbesitzenden privaten Haushalte. Selbst wenn sich die beteiligten Akteure einer Kooperations-PPP, wie in der Praxis für einen gewissen Anfangszeitraum der Kooperation zum Teil üblich, zu Gebührenstabilität verpflichten, partizipieren die gebührenzahlenden Haushalte nicht zwingend an den tatsächlichen Kosten der Bereitstellung der Sammel- und Transportleistung. Kommt es beispielsweise aufgrund von Effizienzgewinnen der Leistungserstellung zu Kosteneinsparungen bei der Dienstleistungserbringung, entsteht auf kommunaler Seite erneut ein Zielkonflikt zwischen den hiermit verbundenen finanz- und haushaltspolitischen Effekten und den gebührenpolitischen Wirkungen, der angesichts der wählerstimmenwirksamen Gebührenstabilität noch deutlicher zugunsten der finanzpolitischen Interessen ausfällt.913 H1.2: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll haben keinen Anreiz zur Weitergabe von Effizienzgewinnen an die abfallbesitzenden privaten Haushalte. Im Falle von Betreiber-PPPs hingegen ist nicht von gleichgerichteten Gewinninteressen von privatem Betreiber und kommunalen Entscheidungsträgern auszugehen. Da das zwischen der Kommune und dem privaten Betreiber vereinbarte und im Laufe der Vertragslaufzeit angepasste Entgelt vollständig dem privaten Akteur zufließt und gleichzeitig an die gebührenzahlenden Haushalte weiterverrechnet werden kann, entstehen periodische Zusatzeinnahmen der entsorgungspflichtigen Körperschaft lediglich durch gebührenpolitische Entscheidungen, die außerhalb der Abfall-PPP stattfinden und hier folglich nicht berücksichtigt werden. Die kommunalen Entscheidungsträger sind unter polit-ökonomischen Aspekten in Bezug auf die

154

Betreiber-PPP vor allem daran interessiert, ihren abfallrechtlichen Verpflichtungen mit einem möglichst geringen Entgelt an den privaten Betreiber und damit möglichst geringen Abfallgebühren für die privaten Haushalte nachzukommen. Vor dem Hintergrund dieser divergierenden Interessen wird der private Betreiber als alleiniger Verfügungsrechtsinhaber an der Betreiber-PPP versuchen, seine Informationsvorsprünge über die tatsächlichen Kostenstrukturen der Leistungserbringung im Rahmen der nachträglichen Preisanpassungsverhandlungen zur Gewinnmaximierung zu nutzen. 914 Das tatsächliche Ausmaß des Verhandlungsspielraumes des privaten Akteurs ist neben dem Informationsvorsprung dabei insbesondere von den im Betreibervertrag enthaltenen Preisanpassungsregelungen, die zum Teil über Kostenelementeklauseln die Kostenstruktur über die Laufzeit pauschal festschreiben, abhängig.915 Ohne eine detaillierte Kenntnis der einzelnen Betreiberverträge ist die tatsächliche Gebühren- und Entgeltentwicklung über die Vertragslaufzeit nur schwierig zu prognostizieren, so dass allgemein lediglich die folgenden Hypothesen gelten. H1.3: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll gegen den Willen der kommunalen Entscheidungsträger versuchen, das vereinbarte Leistungsentgelt während der Vertragslaufzeit zu maximieren. H1.4: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll gegen den Willen der kommunalen Entscheidungsträger versuchen, während der Vertragslaufzeit Effizienzgewinne

nicht

über

geringere

Leistungsentgelte

an

die

Kommune

weiterzugeben. Von der exakten Vertragsgestaltung ist darüber hinaus abhängig, inwieweit die Betreiber- und Kooperations-PPPs überhaupt einen Anreiz haben, nach Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen im Rahmen der Leistungserbringung, als weiterem wesentlichen Aktionsparameter, zu streben. Sehen die PPP-Verträge für die Vergütung der Kooperations- bzw. Betreiber-PPP

913 914 915

Vgl. Budäus/Grüning (1997), S. 60 f. Vgl. Estache/Serebrisky (2004), S. 19; Estache/Guasch/Trujillo (2003), S. 10 ff. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 440 f.

155

beispielsweise eine sog. Kosten-Plus-Vergütung vor, bei der sich das Entgelt aus den Kosten der Leistungserbringung zuzüglich eines prozentualen Gewinnzuschlags berechnet, haben die in der PPP entscheidungsberechtigten Akteure sogar einen Anreiz, möglichst hohe echte und fiktive Kosten zu kreieren.916 Unter Abstraktion einer solchen Kosten-Plus-Vergütung gilt sowohl für etablierte Kooperations- als auch für Betreiber-PPPs grundsätzlich, dass ihre Anreize zu Effizienzsteigerungen mangels potentiellen Wettbewerbes und mangels disziplinierender Wirkungen der anstehenden Neuausschreibung ausschließlich in den Gewinn- bzw. finanzund haushaltspolitischen Zielen der beteiligten Akteure begründet sein können.

917

Effizienzsteigerungen sind folglich für die beteiligten Akteure der privaten und kommunalen Seite in einer Kooperations-PPP und für den privaten Betreiber einer Betreiber-PPP nur dann von Interesse, wenn die aus ihnen resultierenden Kostensenkungen nicht aufgrund kommunalabgabenrechtlicher oder vertragsbedingter Regelungen vollständig an die Gebührenzahler weitergegeben werden müssen. Die beschriebene technische Ausgereiftheit und das hohe Maß an Standardisierung der Entsorgungsdienstleistung im stagnierenden Markt für Sammlung und Transport von Restmüll bedingt, dass Effizienzsteigerungen und Kostensenkungen hauptsächlich durch die Substitution von Mitarbeitern durch technisch ausgereiftere Sammel- und Transportfahrzeuge sowie in sehr geringem Umfang durch Qualitätsreduktionen beispielsweise in Form längerer Abfuhrrhythmen oder geringerer Getrennterfassung realisiert werden können.

918

Die

eingeschränkte Möglichkeit zur Kostenreduktion durch Qualitätsänderungen resultiert daraus, dass, im Unterschied zu den nachgelagerten Wertschöpfungsstufen, im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll die privaten Abfallbesitzer ein Eigeninteresse an einer regelmäßigen, vollständigen und bequemen Abfallsammlung haben919 und die so definierte und vertraglich fixierte Qualität darüber hinaus von den privaten Haushalten und den entsorgungspflichtigen Körperschaften einfach kontrolliert werden kann 920 . Qualitative Abweichungen von den vertraglich zugesicherten Sammel- und Transportdienstleistungen sind

916

folglich,

nicht

zuletzt

auch

aufgrund

des

politischen

Eigeninteresses

Vgl. Vining/Boardman/Poschmann (2005), S. 203 f.; Rutkowsky (1998), S. 441. Vgl. Zumbühl (1978), S. 46 ff.; Höftmann (2001), S. 287. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 441; Domberger/Meadowcroft/Thompson (1986), S. 74 f. 919 Vgl. Cantner (2001), S. 93 f.; Höftmann (2001), S. 339. 920 Vgl. Szymanski (1996), S. 13; Hessel (1979), S. 247 f. 917 918

156

der

Kommunalpolitiker, sowohl bei Kooperations- als auch bei Betreiber-PPPs nur in sehr geringem Umfang zu erwarten. Da Effizienzgewinne sich folglich hauptsächlich durch die Substitution menschlicher Arbeitskräfte realisieren lassen und die Interessen dieser Mitarbeiter lediglich bei Kooperations-PPPs aufgrund ihrer Eigenschaft als Beschäftigte eines kommunalen Entsorgungsunternehmens Eingang in die Entscheidungsfindung der Kommunalpolitiker finden, ergeben sich divergierende Anreize für Kooperations- und Betreiber-PPPs. Wie zuvor gezeigt, haben die verantwortlichen Kommunalpolitiker vor dem Hintergrund des wählerstimmenwirksamen Konfliktpotentiales der Beschäftigten der Kooperations-PPP ebenso wie die Verwaltungsmitarbeiter aufgrund ihres Macht- und Prestigestrebens ein Interesse am Erhalt der kommunalen Arbeitsplätze.921 Zum Teil lassen sie sich diesen Erhalt bereits in den Kooperationsvereinbarungen vorab vertraglich zusichern. Aufgrund dieses massiven kommunalen Interesses gepaart mit der meist mehrheitlichen Beteiligung der Kommune an der Kooperations-PPP ist davon auszugehen, dass auch der private Akteur nur dann Anreize zur Realisierung von Effizienzgewinnen hat, wenn diese nicht an die Abfallbesitzer weitergegeben werden müssen und ferner nicht zu Arbeitsplatzverlusten führen. H1.5: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll streben im Rahmen ihrer Leistungserbringung nur nach solchen Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen, die nicht an die abfallbesitzenden privaten Haushalte weitergereicht werden müssen und die nicht zum Abbau von Arbeitsplätzen oder zur Reduktion der Entsorgungsqualität führen. In Betreiberverträgen kann sich die entsorgungspflichtige Körperschaft zwar grundsätzlich ebenfalls den Erhalt aller Arbeitsplätze der Betreiber-PPP zusichern lassen, angesichts der vollständig eigenverantwortlichen Betriebsführung durch einen privaten Akteur haben allerdings weder Kommunalpolitiker noch Verwaltungsmitarbeiter während der Vertragslaufzeit hieran ein Interesse. Vielmehr hat der private Betreiber einen Anreiz zur Realisierung von Effizienzgewinnen, mangels potentiellen Wettbewerbs allerdings nur in dem Maß, wie diese zur Erreichung der von ihm angestrebten Zielrendite beitragen und folglich nicht in Form niedrigerer Entgelte an die Kommune oder die Gebührenzahler weitergereicht werden müssen. Darüber hinausgehende Kostensenkungen können aufgrund des fehlenden operativen

157

Einblicks der kommunalen Entscheidungsträger auch nicht durch das kommunale Interesse an möglichst geringen Leistungsentgelten für die Betreiber-PPP induziert werden. H1.6: Der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll strebt lediglich nach solchen Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen, die nicht an die Kommune oder die abfallbesitzenden privaten Haushalte weitergereicht werden müssen und die nicht zur Reduktion der Entsorgungsqualität führen. Ein weiterer Aktionsparameter einer etablierten Abfall-PPP besteht im Einkauf externer Produkte oder Dienstleistungen. Wettbewerblich relevante Problemfelder können immer dann entstehen, wenn der an der PPP beteiligte private Akteur gleichzeitig Anbieter dieser nachgefragten Unterleistung ist. 922 Angesichts der beschriebenen Größenstruktur der an Abfall-PPPs im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll beteiligten privaten Entsorgungsunternehmen existieren derartige Verflechtungen beispielsweise bei der Nachfrage nach Abfallsammelbehältern oder Reparaturdienstleistungen für die Sammel- und Transportfahrzeuge. 923 Das exakte Ausmaß des Verhaltensspielraums beim Einsatz dieses Aktionsparameters ist dabei erneut von den genauen vertraglichen Regelungen, insbesondere von der im Einzelfall möglichen Weiterverrechnung der Kosten der Unterbeauftragung an die Kommune bzw. an die abfallbesitzenden Haushalte abhängig. Grundsätzlich kann allerdings davon ausgegangen werden, dass der private PPP-Beteiligte sowohl bei Kooperations- als auch bei Betreiber-PPPs im Falle positiver Grenzerträge der eigenen Unterbeauftragung unabhängig von Wettbewerbsangeboten an der Beauftragung des eigenen Unternehmens interessiert ist. Der freihändigen Unterbeauftragung des eigenen Unternehmens im Falle von Kooperations-PPPs hingegen steht aufgrund der kommunalen Beteiligung das öffentliche Vergaberecht

im

Wege,

wobei

sich

auch

hier,

wie

beschrieben,

strukturelle

Handlungsspielräume, insbesondere aus den Einblicken in die Wettbewerbsangebote, ergeben.924 Im Unterschied dazu ist der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Falle der Unterbeauftragung

nicht

ausschreibungspflichtig

925

,

so

dass

Aktionsparametereinsatz die folgende Hypothese ergibt:

921

Vgl. Gäde-Butzlaff (2004), S. 141; Stöver (2005), S. 285; Niermann (1995), S. 44. Vgl. Höftmann (2001), S. 291 f. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 91 ff. 924 Vgl. Bundeskartellamt (2006b), S. 21 f.; Schultz (1997), S. 121 f. 925 Vgl. Höftmann (2001), S. 224. 922 923

158

sich

für

den

H1.7: Der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll hat bei der Untervergabe von Leistungen einen Anreiz zur Bevorzugung des eigenen Unternehmens zu Lasten der beauftragenden Kommune bzw. der abfallbesitzenden privaten Haushalte. Darüber

hinaus

besteht

für

die

etablierten

Abfall-PPPs

die

Möglichkeit,

ihre

Geschäftstätigkeit in angrenzende räumliche und sachliche Märkte auszudehnen. 926 Das privatwirtschaftliche Streben nach unternehmerischen Wachstum und das kommunale Interesse

an

periodischen

Zusatzeinnahmen

deuten

auf

die

grundsätzliche

Ziel-

komplementarität bei der Entscheidung über die Ausdehnung der Geschäftstätigkeit einer Abfall-PPP auf weitere profitable Geschäftsfelder außerhalb der kommunalen Entsorgungszuständigkeit hin. Eine solche Ausdehnung der Geschäftstätigkeit auf mangels kommunaler Entsorgungszuständigkeit

eigentlich

nicht

PPP-fähige

Märkte

ist

eine

eindeutig

erwerbswirtschaftliche Aktivität und unterliegt aus Sicht der expandierenden Abfall-PPP somit nicht dem öffentlichen Gebührenrecht.927 Wie beschrieben, ist der unter dem Stichwort Rekommunalisierung beschriebene Trend zur Ausdehnung der kommunalen Entsorgungsaktivitäten in an sich privatwirtschaftlich organisierte Entsorgungsbereiche auch durch die gegenwärtige Rechtslage kaum zu unterbinden.928 Eine mit der gesamten kommunalen Entsorgungsaufgabe betraute Abfall-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll kann ihre Geschäftstätigkeit unter Nutzung regionaler Synergien vor allem durch das Angebot von Sammel- und Transportdienstleistungen als Drittbeauftragter im Hoheitsgebiet angrenzender Kommunen oder durch die Sammlung und den Transport von Leichtverpackungen und Altglas im Auftrag der dualen Systeme sowie unter Auslastung vorhandener Entsorgungskapazitäten durch das Angebot von Beseitigungsund

Verwertungsdienstleistungen

in

angrenzenden

sachlichen

Entsorgungsmärkten

ausdehnen.929 Die Möglichkeit zur Ausdehnung der Entsorgungsdienstleistungen soll dabei allerdings erst im Rahmen des Marktverhaltenstests im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall diskutiert werden.

926

Vgl. Fritz (2001), S. 290; Bundeskartellamt (2004), S. 47 f.; Rutkowsky (1998), S. 481. Vgl. Wiesemann (2003), S. 109; Dammert (2004), S. 167 f. Vgl. Bünder (2007), S. 12; Keune (1998), S. 21 ff. 929 Vgl. Dammert (2004), S. 167. 927 928

159

Die Frage der erwerbswirtschaftlichen Ausweitung der reinen Sammel- und Transporttätigkeit auf angrenzende räumliche und sachliche Märkte stellt sich dabei ausschließlich für Kooperations-PPPs. In Betreibermodellen ergibt sich durch die Art der Entgeltbeziehung praktisch keine Möglichkeit zusätzlicher erwerbswirtschaftlicher Aktivitäten, zumal das private Betreiberunternehmen darüber hinaus auf den angrenzenden Märkten selbstständig aktiv werden kann. Der private Betreiber dürfte somit keinen Anreiz haben, in einem Marktsegment, wie dem Markt für Sammlung und Transport von Leichtverpackungen, in dem er vollkommen auf eigene Rechnung tätig werden könnte, einen Betreibervertrag mit einer Kommune abzuschließen, durch den er Teile der potentiellen Gewinne mit der Kommune teilen müsste. 930 Vielmehr wird der private Betreiber einer Abfall-PPP versuchen, seine Geschäftstätigkeit außerhalb der eigentlichen Betreiber-PPP auf eigene Rechnung in die angrenzenden Sammel- und Transportmärkte auszudehnen, wobei ihm in Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag ggf. auch die Möglichkeit zur Quersubventionierung durch die Mitbenutzung größtenteils aus dem hoheitlichen Bereich finanzierter Entsorgungsinfrastruktur zur Verfügung steht. H1.8: Eine Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll wird ihre Sammel- und Transportdienstleistungen nicht auf angrenzende sachliche oder räumliche Märkte ausdehnen. Im Fall von Kooperations-PPPs gilt grundsätzlich zwar ebenfalls, dass der private Kooperationspartner nur geringe Anreize hat, sich in profitablen Märkten, in denen er auf eigene Rechnung aktiv werden könnte, gemeinsam mit dem kommunalen Gesellschafter zu engagieren. Diese Anreize kehren sich allerdings in dem Moment um, in dem aufgrund der beschriebenen produktionsseitigen Synergievorteile der Nutzung der der Kooperations-PPP gehörenden Infrastruktur die erwartete Rendite des unternehmerischen Gesamtengagements des privaten Akteurs den entsprechenden Erwartungswert bei rein privater Ausdehnung der Geschäftstätigkeit

übersteigt. Eine solche

Renditeerwartung einer

Ausdehnung in

angrenzende Sammel- und Transportmärkte dürfte beispielsweise dann gegeben sein, wenn die Kooperations-PPP auf der nachgelagerten Wertschöpfungsstufe gleichzeitig eine Müllverbrennungsanlage betreibt, die noch über freie Kapazitäten verfügt. Von den kommunalen Entscheidungsträgern dürfte die profitable Ausdehnung der Geschäftstätigkeit

930

Vgl. Höftmann (2001), S. 341 f.

160

unter dem "Deckmantel der PPP"931 ohnehin als probates Mittel zur Realisierung der finanzund haushaltspolitischen Ziele der Kommunalpolitiker und der Prestigeziele der Verwaltungsmitarbeiter in eigentlich liberalisierten Abfallmärkten eingeschätzt werden, zumal das Risiko des zusätzlichen erwerbswirtschaftlichen Engagements angesichts der Möglichkeit zur Sozialisierung über die Gebühren- und Steuerzahler für die kommunalen Entscheidungsträger gering ist.932 H1.9: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll streben dann gemeinsam nach einer Ausdehnung der Geschäftstätigkeit in angrenzende räumliche und sachliche Märkte, wenn die resultierende Gesamtrenditeerwartung des privaten Akteurs größer als die Renditeerwartung bei rein privater Bedienung dieser angrenzenden Märkte ist.

4.4.1.2 Wirkungen der Monopolisierungseffekte Ausgangspunkt für die Ableitung von Wirkungen der Monopolisierungseffekte soll ein vollständig liberalisiertes Referenzszenario mit einer Marktstruktur sein, die mangels Überlassungspflichten der privaten Haushalte einen funktionsfähigen Wettbewerb im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll ermöglicht. Die wesentlichen Charakteristika dieses Referenzszenarios sind dabei wie folgt definiert933: 

Jeder Haushalt muss für die bei ihm anfallenden Restabfallmengen einen Entsorgungsvertrag mit einem öffentlich zugelassenen Entsorgungsunternehmen nachweisen. Dies wird von den Kommunen überprüft.



Jeder Haushalt kann dabei mit jedem zugelassenen Entsorgungsunternehmen seiner Wahl

die

Vertragsbedingungen

(Preis,

Abfuhrrhythmus,

Vertragsdauer,

Zahlungsmodus etc.) frei aushandeln.

931

Höftmann (2001), S. 351. Vgl. Ewers (1995), S. 241; Gäde-Butzlaff (2004), S. 141; Roentgen (2001), S. 198; Keune (1998), S. 81; Höftmann (2001), S. 363 ff. 933 Vgl. hierzu und im Folgenden Rutkowsky (1998), S. 457; Monopolkommission (2003), S. 91 ff.; Baum/Cantner (2001), S. 160; Reese (2003), S. 54 ff. 932

161



Auf Anbieterseite wiederum ist kein Entsorgungsunternehmen verpflichtet, mit jedem Haushalt einen Sammel- und Transportvertrag abzuschließen.



Illegale Entsorgungsversuche werden über entsprechende Haftungsregeln sanktioniert.



Der räumlich relevante Markt wird als eine Großstadt mit mehr als 100.000 Einwohnern definiert, um die in ländlichen Gebieten eventuell auftretenden Dichteeffekte und damit einhergehenden wettbewerbspolitischen Ausnahmebereiche gänzlich auszuschließen.934



In den einzelnen räumlich relevanten Märkten sind jeweils mehrere konkurrierende Entsorgungsunternehmen über entsprechende Entsorgungsverträge mit den privaten Haushalten aktiv.



Die Kartellbehörden sind über Kartellkontrollen in der Lage, Preisabsprachen zwischen den konkurrierenden Entsorgungsanbietern zu unterbinden.

Für die Bewertung der Wirkungen der Monopolisierungseffekte werden im Folgenden die Hypothesen über den Einsatz der Aktionsparameter der Abfall-PPPs mit dem hypothetischen Verhalten eines Entsorgungsunternehmens verglichen, das im Referenzmarkt mit der Entsorgung des Restmülls von privaten Haushalten beauftragt ist. Im Unterschied zum realen Markt für die Sammlung und den Transport von Restmüll treten mangels gesetzlicher Überlassungspflicht nicht die Kommunen, sondern die privaten Haushalte als Nachfrager nach Sammel- und Transportdienstleistungen auf. Auch wenn die Haushalte in einem solchen Szenario gebündelte Entsorgungsangebote nachfragen würden, die neben der Sammlung und dem Transport auch die anschließende Entsorgung des Restmülls beinhalten935, soll hier zur besseren Vergleichbarkeit des Marktverhaltens eine Konzentration auf die Sammlung und den Transport stattfinden. Wie gezeigt, sind private Haushalten bereit, für die Entledigung des Restmülls zu zahlen, wobei sie gewisse qualitative Mindestanforderungen an die Häufigkeit und die Art der

934

Für eine Diskussion der wettbewerbspolitischen Ausnahmebereiche bei der Sammlung und dem Transport von Abfall, inklusive der disziplinierenden Wirkung der potentiellen Konkurrenz beim tatsächlichen Vorliegen von Dichteeffekten vgl. die Ausführungen in Abschnitt 4.1.3.

162

Sammlung stellen. 936 Eine darüber hinausgehende Preisbereitschaft der Haushalte für zusätzliche qualitative Eigenschaften der Abfallsammlung, wie z.B. kürzere Abfuhrrhythmen oder die Übernahme des Vororttransportes besteht nur sehr eingeschränkt.937 Damit wird die Preisgestaltung zum zentralen Aktionsparameter der Marktbearbeitung für die Entsorgungsunternehmen im liberalisierten Referenzszenario.938 Im Unterschied zum realen Sammlungsmarkt ist die Nachfrage der privaten Haushalte allerdings unendlich preiselastisch. 939 Die Entsorgungsunternehmen können folglich, anders als die Abfall-PPPs, keine von Nachfragerund Wettbewerberreaktionen unabhängige Preisgestaltung betreiben, da die privaten Haushalte aufgrund der stark standardisierten Leistung ohne größere Transaktionskosten den Entsorgungsanbieter wechseln können. Auch wenn die Gesellschafter des Entsorgungsunternehmens, unabhängig davon, ob es sich um ein privates, ein öffentliches oder ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen handelt, ein Interesse an einer kostenunabhängigen Maximierung der vereinbarten Leistungsentgelte haben, werden sie diese angesichts der Nachfrager- und Wettbewerbssituation nicht umsetzen können. Dies gilt umso mehr, als die weiteren im selben räumlichen Markt aktiven Entsorgungsunternehmen wechselwillige Haushalte eines Entsorgungsunternehmens aufgrund von Dichteeffekten zu geringen Grenzkosten unter Vertrag nehmen können.940 Ebenso wird ein im räumlich relevanten Markt aktives Entsorgungsunternehmen, im Unterschied

zu

den

Abfall-PPPs,

danach

streben,

über

die

Realisierung

von

Effizienzgewinnen/Kostensenkungen und deren Weitergabe zusätzliche Haushalte als Kunden zu akquirieren. Der Anreiz zur Realisierung von Effizienzsteigerungen ist dabei im Unterschied zu Betreiber-PPPs angesichts der permanenten Gefahr des Verlustes von Haushalten an konkurrierende Anbieter stetig und unabhängig von der aktuellen Renditesituation eines Entsorgungsunternehmens vorhanden. Da die qualitativen Mindestanforderungen der Haushalte und ihre objektive Kontrollierbarkeit durch letztere angesichts der Art der Entsorgungsleistung hier denen im realen Markt für Sammlung und Transport von Restmüll entsprechen, wird ein Entsorgungsunternehmen im Referenzszenario versuchen, Effizienzgewinne durch technischen Fortschritt und nicht durch Reduktionen der Entsorgungsqualität zu realisieren. Eventuellen Arbeitsplatzsubstitutionen steht dabei, selbst

935

Vgl. Rukowsky (1998), S. 463. Vgl. Cantner (2001), S. 93 f.; Höftmann (2001), S. 339; Baum/Cantner (2001), S. 202. Vgl. Baum et al. (2003), S. 55 ff. 938 Vgl. Monopolkommission (2003), S. 91. 939 Vgl. Eschenbach (1993), S. 81 f.; Hecht (1996), S. 160. 936 937

163

im Fall eines öffentlichen oder eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens, kein politisches Eigeninteresse der kommunalen Entscheidungsträger entgegen. Eine Steigerung der Qualität der Leistungserbringung im Sinne eines echten, über die privaten Mindestanforderungen hinausgehenden Qualitätswettbewerbs, ist allerdings mangels entsprechend zusätzlicher privater Zahlungsbereitschaft nicht zu erwarten.941 Im Unterschied zu den Betreiber-PPPs im realen Markt hat ein Entsorgungsunternehmen im Referenzszenario darüber hinaus nicht die Möglichkeit einer wettbewerblich problematischen Untervergabe von Drittleistungen zu Lasten der vertraglich gebundenen privaten Haushalte. Die abfallproduzierenden Haushalte werden vielmehr die gebündelten Entsorgungspakete, also die eigentliche Sammel- und Transportdienstleistung inklusive der Kosten für die Abfallsammelbehälter oder die eingepreisten Reparaturaufwendungen der konkurrierenden Entsorgungsanbieter, miteinander vergleichen. Bei spürbar unverhältnismäßiger Untervergabe werden sie den bestehenden Anbieter austauschen. Dies wird durch die beschriebene Preiselastizität bei gleichzeitig geringen Wechselkosten ermöglicht. Von der Reaktionen der Nachfrager unabhängige Verhaltensspielräume ergeben sich für ein Entsorgungsunternehmen allerdings dann, wenn es gleichzeitig marktbeherrschender Anbieter einer Leistung ist, die für die Erstellung des von den privaten Haushalten nachgefragten gesamten Entsorgungspaketes notwendig ist. So könnte ein marktbeherrschender Anbieter von Entsorgungskapazitäten beispielsweise über entsprechende preisliche Zugangsbehinderung zu den eigenen Entsorgungsanlagen konkurrierende Anbieter auch auf dem Markt für Sammlung und Transport von Restmüll effektiv behindern. Abschließend ist für den Aktionsparameter Ausdehnung der Geschäftstätigkeit festzustellen, dass, ähnlich den Beteiligten an einer Kooperations- oder Betreiber-PPP im realen Markt, die öffentlichen oder privaten Gesellschafter eines etablierten Entsorgungsunternehmens im Referenzszenario ein materielles Interesse an der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit in weitere profitable Märkte haben. Dies gilt insbesondere für den Fall, dass sie ihre bestehende Entsorgungsinfrastruktur für eine solche Ausdehnung nutzen können. Mangels der Möglichkeit zur Quersubventionierung dieser Expansion aus hoheitlich geschützten Märkten ist eine solche synergetische Mitnutzung allerdings als wettbewerblich unproblematisch zu beurteilen, zumal konkurrierende Entsorgungsanbieter im ursprünglichen Markt für

940 941

Vgl. Rutkowsky (1998), S. 466. Vgl. Cantner (2001), S. 94.

164

Sammlung und Transport von Restmüll aus der Expansion resultierende Leistungsdefizite oder Preiserhöhungen der Altvertragsinhaber umgehend zur Abwerbung dieser Haushalte nutzen würden. Zusammenfassend zeigt sich, dass sowohl Kooperations- als auch Betreiber-PPPs im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll im Vergleich zu einem vollständig funktionsfähigen Wettbewerb erhebliche von Nachfrager- und Wettbewerbsreaktionen unabhängige Verhaltensspielräume besitzen und diese aufgrund der partiell komplementären Interessen der kommunalen und privaten PPP-Beteiligten zu Lasten der gebührenzahlenden Haushalte auch nutzen werden. Das Fehlen echter und potentieller Substitutionskonkurrenz führt zu einer ineffizienten Leistungserbringung sowie zur Durchsetzung von Monopolpreisen.

4.4.2 Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier 4.4.2.1 Arten von Monopolisierungseffekten Der Marktstrukturtest hat nicht nur gezeigt, dass eine etablierte Abfall-PPP im Zuständigkeitsbereich der entsorgungspflichtigen Körperschaft allein anbietender Monopolist und damit marktbeherrschend ist, sondern darüber hinaus, dass die strukturellen Rahmenbedingung weitestgehend jenen im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll entsprechen. Folglich stehen einer etablierten Kooperations- oder Betreiber-PPP dieselben Aktionsparameter wie im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll zur Verfügung. Da darüber hinaus auch die Präferenzen und Verhaltensspielräume der kommunalen Entscheidungsträger, der privaten PPP-Beteiligten und der altpapierbesitzenden privaten Haushalte jenen im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll entsprechen, ist von einem weitgehend identischen Aktionsparametereinsatz auszugehen. Unterschiede bzw. Ergänzungen im Marktverhalten ergeben sich immer dann, wenn die für das Altpapier im Unterschied zum privaten Restmüll gegebene Werthaltigkeit dieses weltweit gehandelten Rohstoffs bedeutsam wird.942 So wären die Abfall-PPPs beispielsweise über die Vermarktung der unsortierten Altpapiermengen in der Lage, Erträge zu erzielen, die ggf. gebührenmindernd an die abfallbesitzenden Haushalte weitergereicht werden müssten. Da definitionsgemäß allerdings nur dann von einer PPP auszugehen ist, wenn sie neben der

165

Sammlung auch mit der anschließenden Sortierung und Vermarktung beauftragt wurde, ist die Möglichkeit zur Erzielung höherer Erträge durch die Veräußerung des unsortierten Papiers an alternative Sortierbetriebe hier nicht gegeben.943 Dennoch sollen an dieser Stelle unter dem Begriff der Effizienzsteigerung auch zusätzliche Erträge verstanden werden, die aus höheren Veräußerungserlösen des selbst-sortierten Altpapiers auf dem nachgelagerten Markt an die Kommune bzw. die Abfallbesitzer weitergegeben werden könnten. Mit dieser Ergänzung gelten die Hypothesen über den Einsatz der Aktionsparameter Gebühren-/Entgeltgestaltung, Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen, Einkauf externer Produkte oder Dienstleistungen sowie Ausweitung der Geschäftstätigkeit analog zum Verhalten einer Abfall-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll. Bei der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit bietet sich dabei unter Nutzung regionaler Synergien neben dem Angebot von Sammel- und Transportdienstleistungen als Drittbeauftragter im Hoheitsgebiet angrenzender Kommunen beispielsweise das privatwirtschaftliche Angebot von Aktenvernichtungsdienstleistungen an.944 H2.1: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier haben kostenunabhängige Anreize zur Erhöhung der Abfallgebühren zu Lasten der abfallbesitzenden privaten Haushalte. H2.2: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier haben keinen Anreiz zur Weitergabe von Effizienzgewinnen an die abfallbesitzenden privaten Haushalte. H2.3: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier gegen den Willen der kommunalen Entscheidungsträger versuchen, das vereinbarte Leistungsentgelt während der Vertragslaufzeit zu maximieren. H2.4: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier

942 943 944

Vgl. Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung (2007a), S. 1. Vgl. Ewers (1997), S. 398 f. Vgl. Keune (1998), S. 84 ff.

166

gegen den Willen der kommunalen Entscheidungsträger versuchen, während der Vertragslaufzeit Effizienzgewinne nicht über geringere Leistungsentgelte an die Kommune weiterzugeben. H2.5: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier streben im Rahmen ihrer Leistungserbringung nur nach solchen Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen, die nicht an die abfallbesitzenden privaten Haushalte weitergereicht werden müssen und die nicht zum Abbau von Arbeitsplätzen oder zur Reduktion der Entsorgungsqualität führen. H2.6: Der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier strebt lediglich nach solchen Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen, die nicht an die Kommune oder die abfallbesitzenden privaten Haushalte weitergereicht werden müssen und die nicht zur Reduktion der Entsorgungsqualität führen. H2.7: Der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier hat bei der Untervergabe von Leistungen einen Anreiz zur Bevorzugung des eigenen Unternehmens zu Lasten der beauftragenden Kommune bzw. der abfallbesitzenden privaten Haushalte. H2.8: Eine Betreiber-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier wird ihre Sammel- und Transportdienstleistungen nicht auf angrenzende sachliche oder räumliche Märkte ausdehnen. H2.9: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier streben dann gemeinsam nach einer Ausdehnung der Geschäftstätigkeit in angrenzende räumliche und sachliche Märkte, wenn die resultierende Gesamtrenditeerwartung des privaten Akteurs größer als die Renditeerwartung bei rein privater Bedienung dieser angrenzenden Märkte ist.

167

4.4.2.2 Wirkungen der Monopolisierungseffekte Ebenso wie die Ergebnisse des Marktstrukturtestes und die Verhaltenshypothesen entsprechen auch die Wirkungen des Aktionsparametereinsatzes den auf dem Markt für Sammlung und Transport von Restmüll festgestellten. Grundlage dieser Feststellung ist der Vergleich mit dem Verhalten eines Entsorgungsunternehmens in einem Referenzszenario, das jenem im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll entspricht und das an dieser Stelle nicht wiederholt werden soll. 945 Die einzig notwendige Adaption des Referenzszenarios besteht darin, dass die einzelnen privaten Haushalte bei ihrer Vertragsgestaltung mit einem lizenzierten Entsorgungsunternehmen auch die Art der Abfallsammlung, also die Frage, ob das Altpapier in Sammel- oder Bringsystemen erfasst wird, vereinbaren können. Folglich gelten auch die Ausführungen zum hypothetischen Marktverhalten eines etablierten Entsorgungsunternehmens im liberalisierten Referenzmarkt für Sammlung und Transport von Restmüll hier analog. Zusammenfassend zeigt sich damit, dass sowohl Kooperations- als auch Betreiber-PPPs im Markt für Sammlung und Transport von Altpapier im Vergleich zu einem vollständig funktionsfähigen Wettbewerb erhebliche von Nachfrager- und Wettbewerbsreaktionen unabhängige Verhaltensspielräume besitzen und diese aufgrund der partiell komplementären Interessen der kommunalen und privaten PPP-Beteiligten zu Lasten der gebührenzahlenden Haushalte auch nutzen werden. Diese Verhaltensspielräume werden mangels Substitutionsmöglichkeit der privaten Haushalte auch nicht dadurch begrenzt, dass sich für den Wertstoff Altpapier ein funktionsfähiger Verwertungsmarkt entwickelt hat. Das Fehlen echter und potentieller Substitutionskonkurrenz führt vielmehr zu einer ineffizienten Leistungserbringung sowie zur Durchsetzung von Monopolpreisen.

4.4.3

Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall

4.4.3.1 Arten von Monopolisierungseffekten Die Ableitung von Hypothesen über den Aktionsparametereinsatz der Abfall-PPPs im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall erfolgt auf Basis des Ergebnisses des Marktstrukturtestes, dass die Abfall-PPPs aufgrund der langfristig gesicherten Siedlungsabfallmengen im sachlich und räumlich relevanten Markt marktbeherrschend sind. Die fehlende kurzfristige

945

Zum Referenzszenario vgl. Rutkowsky (1998), S. 457; Monopolkommission (2003), S. 91 ff.; Baum/Cantner (2001), S. 160; Reese (2003), S. 54 ff. sowie die Ausführungen in Abschnitt 4.4.1.2.

168

Angebotselastizität und die aus Sicht der nachfragenden Kommune große Homogenität des Entsorgungsangebots lässt die Gebühren-/Entgeltgestaltung auch in diesem Markt zum zentralen Aktionsparameter der Abfall-PPPs werden. Angesichts der divergierenden Präferenzen und Substitutionsmöglichkeiten der Produzenten von Siedlungsabfällen, Haushalten und Gewerbebetrieben und der Produzenten von ebenfalls in denselben Entsorgungsanlagen zu bearbeitenden gemischten Gewerbeabfällen zur Verwertung ist dabei von einer differenzierten Gebühren-/Entgeltgestaltung der Abfall-PPP auszugehen. Für die Berechnung der Abfallgebühren und des von der Kommune an die Abfall-PPP zu zahlenden Entgeltes für die Entsorgung der Rest- und Sperrmüllabfälle aus mangels Substitutionsmöglichkeit völlig preisunelastischen privaten Haushalten gelten die Ergebnisse des Marktverhaltenstestes im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll analog. Dabei entstehen für die an den Abfall-PPPs beteiligten Akteure im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall gegenüber der Sammlungs- und Transportdienstleistung aus zwei Gründen noch größere Gestaltungsspielräume bei der Gebühren-/Entgeltgestaltung. Zum einen ergeben sich aufgrund der größeren Komplexität und Kapitalintensität der Leistungserstellung zusätzliche Möglichkeiten beim Ansatz von kalkulatorischen Kosten.946 Zum anderen können die Abfall-PPPs bei der Entsorgung des Siedlungsabfalls auch Erträge, beispielsweise aus der Vermarktung enthaltener oder entstehender Wertstoffe sowie der Energiegewinnung, erzielen, die gebührenrechtlich kostenmindernd berücksichtigt werden müssten.947 H3.1: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall haben kostenunabhängige Anreize zur Erhöhung der Abfallgebühren zu Lasten der abfallbesitzenden privaten Haushalte. H3.2: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall haben keinen Anreiz zur Weitergabe von Effizienzgewinnen und zusätzlichen Erträgen an die abfallbesitzenden privaten Haushalte. H3.3: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall gegen den Willen der

946 947

Vgl. Ehrmann/Elmer/Brenck (2006), S. 179 ff.; Rahmeyer (2004), S. 25. Vgl. Höftmann (2001), S. 107.

169

kommunalen

Entscheidungsträger

versuchen,

das

für

die

Entsorgung

der

Siedlungsabfälle aus privaten Haushalten vereinbarte Leistungsentgelt während der Vertragslaufzeit zu maximieren. H3.4: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall gegen den Willen der kommunalen

Entscheidungsträger

versuchen,

während

der

Vertragslaufzeit

Effizienzgewinne und zusätzliche Erträge nicht über geringere Leistungsentgelte für die Entsorgung der Siedlungsabfälle aus privaten Haushalten an die Kommune weiterzugeben. Grundsätzlich verhalten sich die etablierten Abfall-PPPs auch bei der Gebühren-/ Entgeltberechnung für die Entsorgungsleistung von zu beseitigenden Siedlungsabfällen aus Gewerbebetrieben identisch. Zum einen haben die abfallbesitzenden Unternehmen aufgrund der bestehenden Überlassungspflicht der Beseitigungsabfälle an die Kommune ebenso wie die privaten Haushalte keine Ausweichmöglichkeit. Zum anderen sind die Interessen der kommunalen Entscheidungsträger und der privaten Akteure identisch. So sind die politischen Entscheidungsträger auch gegenüber Gewerbebetrieben prinzipiell an möglichst geringen Entsorgungsgebühren interessiert, um im kommunalen Standortwettbewerb für Unternehmen attraktiv zu sein.948 Allerdings sind die gebührenpolitischen Verhaltensspielräume der PPP-Akteure im Unterschied zur Entsorgung des privaten Rest- und Sperrmülls beim gewerblichen Siedlungsabfall begrenzt. Wie im Rahmen des Marktstrukturtestes gezeigt, lohnt es sich für Gewerbebetriebe mit großen und homogenen Mengen zu beseitigender Abfälle ab einer bestimmten Gebührenhöhe, nach substitutiven Entsorgungsverfahren im liberalisierten Markt für Verwertung von Gewerbeabfällen zu suchen.

949

Besonders evident wird dieses

Ausweichverhalten bei Gewerbebetrieben, die sog. Mischabfälle, also Abfälle aus Fraktionen zur Beseitigung und zur Verwertung, produzieren.950 Da die Sortierung dieser Mischabfälle der privatwirtschaftlichen Verwertung zugerechnet wird und die Mischabfälle zur Sortierung folglich keiner Überlassungspflicht und Mobilitätsbeschränkung unterliegen, können

948 949 950

Vgl. Höftmann (2001), S. 266. Vgl. Christmann (2004), S. 118; Ewers (1997), S. 162; Fritz (2001), S. 177; Sabac-el-Cher (1997), S. 234. Vgl. Keune (1998), S. 76 f.

170

Gewerbebetriebe bei überhöhten Beseitigungsgebühren der kommunalen Abfall-PPP die Sortierleistungen eines Entsorgungsunternehmens in dem Gebiet einer anderen Kommune in Anspruch nehmen, in dem die dann dort überlassungspflichtigen Abfälle zur Beseitigung kostengünstiger entsorgt werden. 951 Auch wenn die überlassungspflichtigen Beseitigungsabfälle aus Gewerbebetrieben mengenmäßig gegenüber den privaten Siedlungsabfallmengen von untergeordneter Bedeutung sind, so haben sowohl die kommunalen und privaten Beteiligten einer Kooperations-PPP als auch der private Betreiber einer Betreiber-PPP angesichts mittelfristig überschüssiger Entsorgungskapazitäten immer dann ein Interesse daran, diese Beseitigungsabfälle zu entsorgen und damit einen Beitrag zur Deckung der Fixkosten der Entsorgungsanlagen zu vereinnahmen, wenn ihnen nicht im Rahmen von "Bring-or-pay"-Vereinbarungen ohnehin die Bezahlung einer vorab fixierten Entsorgungsmenge von der Kommune zugesichert wurde. Folglich werden die Anreize der Kooperationsund Betreiber-PPPs zur kostenunabhängigen Erhöhung der Entsorgungsentgelte für die Beseitigung der Siedlungsabfälle aus Gewerbebetrieben durch die Kosten einer eventuell möglichen privatwirtschaftlichen Verwertung begrenzt. H3.5: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall haben kostenunabhängige Anreize zur Erhöhung der Abfallgebühren zu Lasten der überlassungspflichtigen Gewerbebetriebe, solange keine Substitution durch alternative Verwertungsverfahren droht. H3.6: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall haben solange keinen Anreiz zur Weitergabe von Effizienzgewinnen und zusätzlichen Erträgen an die überlassungspflichtigen Gewerbebetriebe, bis eine Substitution durch alternative Verwertungsverfahren droht. H3.7: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall gegen den Willen der kommunalen

Entscheidungsträger

versuchen,

das

für

die

Entsorgung

der

Siedlungsabfälle aus Gewerbetrieben vereinbarte Leistungsentgelt während der Vertragslaufzeit zu maximieren, solange keine Substitution durch alternative Verwertungsverfahren droht.

951

Vgl. Monopolkommission (2003), S. 100 f.; Busch/Voss (2000), S. 22 f.

171

H3.8: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall gegen den Willen der kommunalen Entscheidungsträger solange versuchen, während der Vertragslaufzeit Effizienzgewinne und zusätzliche Erträge nicht über geringere Leistungsentgelte für die Entsorgung der Siedlungsabfälle aus Gewerbebetrieben an die Kommune weiterzugeben, bis eine Substitution durch alternative Verwertungsverfahren droht. Im Unterschied zur Gebühren-/Entgeltgestaltung gegenüber den privaten Haushalten und den Siedlungsabfall produzierenden Gewerbebetrieben ist der Verhaltensspielraum der AbfallPPPs gegenüber den Besitzern gemischter Gewerbeabfälle zur Verwertung bedeutend begrenzter. Wie im Rahmen des Marktstrukturtestes gezeigt, werden die entsprechenden Abfallmengen von den Abfall-PPPs bei freien Kapazitäten im Preiswettbewerb außerhalb des öffentlichen Gebührenrechts kurzfristig bzw. über Spot-Geschäfte von den Abfallproduzenten oder ihren Entsorgern akquiriert, wobei diese in ihrer Entscheidung über den genutzten Entsorgungsweg aufgrund des vollständig liberalisierten Verwertungsmarktes hochgradig preisreagibel sind. Inwieweit es angesichts der Interessen der an der PPP beteiligten Akteure zu einer solchen Ausdehnung der Geschäftstätigkeit in diesen angrenzenden Markt kommt, soll dabei bei der Analyse des Aktionsparameters Ausdehnung der Geschäftstätigkeit diskutiert werden. An dieser Stelle geht es ausschließlich um die hypothetische Gestaltung des von den Abfallproduzenten oder ihren Entsorgern verlangten Entgeltes für den Fall eines Engagements der Abfall-PPP im Markt für Verwertung gemischter Gewerbeabfälle. Den Abfall-PPPs gelingt es nur dann, Gewerbeabfälle aus der privaten Verwertung in die eigenen Entsorgungsanlagen zu lenken, wenn sie Entsorgungspreise setzen, die unterhalb konkurrierender Verwertungsangebote liegen. 952 Infolgedessen ist davon auszugehen, dass Kooperations- und Betreiber-PPPs, die im Markt für die Entsorgung gemischter Gewerbeabfälle zur Verwertung aktiv sind, eine Preisdifferenzierungsstrategie gegenüber dem Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall verfolgen. 953 Solange die Entsorgung gemischter Gewerbeabfälle zur Verwertung zur Deckung der Fixkosten der Abfall-PPPs beiträgt, sind diese,

falls

bei

den

preisreagiblen

Nachfragern

erforderlich,

sogar

bereit,

ihre

Entsorgungsleistung zu Preisen anzubieten, die unterhalb der Durchschnittskosten liegen. Die preisunelastischen Abfallbesitzer im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall hingegen

952 953

Vgl. Fritz (2001), S. 220; Ewers (1997), S. 162; Baum/Cantner (2001), S. 204. Vgl. Monopolkommission (2003), S. 100 f.; Busch/Voss (2000), S. 22.

172

tragen, wie gezeigt, mit überhöhten Abfallgebühren überproportional zur Fixkostendeckung und damit zur Quersubventionierung der erwerbswirtschaftlichen Aktivitäten der Abfall-PPPs bei.954 Eindrucksvoll bestätigt wird diese Verhaltenshypothese durch eine Untersuchung der Entsorgungsgebühren der nordrhein-westfälischen Müllverbrennungsanlagen, die für das Jahr 2002 nachweist, dass 11 von 15 Anlagen ihre freien Kapazitäten im privatwirtschaftlichen Verwertungsmarkt für weniger als 50 % der Entgelte im Markt für überlassungspflichtige kommunale Abfälle anbieten.955 H3.9: Zur Akquisition von Abfallmengen im Markt für die Entsorgung gewerblicher Mischabfälle zur Verwertung sind sowohl Kooperations- als auch Betreiber-PPPs bereit, Entsorgungsentgelte zu verlangen, die unterhalb der entsprechenden Entsorgungskosten im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall liegen. Allerdings können aufgrund der geringen Abfallmengen und der beschriebenen Möglichkeit zur Quersubventionierung weder die potentiellen Ausweichreaktionen der Produzenten gewerblicher Mischabfälle zur Verwertung noch der Siedlungsabfall produzierenden Gewerbebetriebe, wie im Rahmen des entsprechenden Marktstrukturtestes gezeigt, für eine wirksame Beschränkung des Verhaltenspielsraums der Abfall-PPPs sorgen. Mangels potentiellen Wettbewerbes und mangels disziplinierenden Druckes der anstehenden Neuausschreibung ist während der Vertragslaufzeit nicht von hinreichenden wettbewerblichen Anreizen zu effizientem und innovativem Verhalten auszugehen.

956

Anreize zu

Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen sowie zur Erzielung zusätzlicher Erträge sind folglich ausschließlich in den Gewinn- bzw. finanz- und haushaltspolitischen Zielen der beteiligten Akteure begründet, so dass die Ausführungen und Verhaltenshypothesen aus dem Markt für Sammlung und Transport von Restmüll hier weitestgehend analog gelten. Unter der Erzielung zusätzlicher Erträge soll an dieser Stelle in Ergänzung des Marktverhaltens der Abfall-PPP im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll die Maximierung der aus der Vermarktung von Wertstoffen und Energie entstehenden Gewinne verstanden werden. Da die technisch komplexe Siedlungsabfallentsorgung darüber hinaus ein erhebliches Innovationspotential aufweist957, sind unter den Anreizen zu Effizienzsteigerungen dabei im

954

Vgl. Keune (1998), S. 21; Ewers (1997), S. 162; Busch/Voss (2000), S. 22. Vgl. Herkenberg (2003), S. 143. Vgl. hierzu ausführlich den Marktstrukturtest des Marktes für Entsorgung von Siedlungsabfall in Abschnitt 4.3.3. 957 Vgl. Michaelis (2001), S. 41. 955 956

173

Unterschied zur Restmüllsammlung insbesondere auch die Anreize zu Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten zu subsumieren. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass die privaten und kommunalen PPPGesellschafter jeweils auch nach Kostensenkungen streben, die sich aus der Reduktion der Entsorgungsqualität, also aus dem Abweichen von für den Umgang mit dem Siedlungsabfall vertraglich vereinbarten ökologischen Standards 958 , ergeben. 959 Ursächlich hierfür ist zum einen, dass die abfallbesitzenden Haushalte und Gewerbebetriebe, im Unterschied zum Service bei der Restmüllsammlung, keinen individuell abgrenzbaren Nutzen von einer hochwertigen Siedlungsabfallentsorgung haben. Folglich weisen sie auch keine separate Zahlungsbereitschaft auf, zumal sie die Qualität individuell ohnehin nicht überprüfen können.960 Die kommunalen Entscheidungsträger haben somit weder in Kooperations- noch in Betreiber-PPPs ein polit-ökonomisches Interesse daran, die vertraglich zugesicherte Entsorgungsqualität zu gewährleisten. Zum zweiten bietet die technisch komplexe und kapital-

sowie

kostenintensive

Gewährleistung

ökologischer

Standards

in

den

Müllverbrennungsanlagen ebenso wie in den mechanisch-biologischen Anlagen, im Unterschied zur standardisierten Restmüllsammlung, erhebliche Kostensenkungspotentiale.961 Allerdings sind diese Potentiale in der bundesdeutschen Abfallwirtschaft aufgrund abfallrechtlicher Rahmenbedingungen, wie der TA Siedlungsabfall und der AbfAblV, und bestehender Haftungsregelungen lediglich begrenzt umsetzbar. In Modifikation der Verhaltenshypothesen aus dem Markt für Sammlung und Transport von Restmüll gilt für die etablierten Abfall-PPPs hier folglich: H3.10: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall streben im Rahmen ihrer Leistungserbringung nur nach solchen Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen und zusätzlichen Erträgen, die nicht an die Abfallbesitzer weitergereicht werden müssen und die nicht zum Abbau von Arbeitsplätzen führen.

958

Vgl. Höftmann (2001), S. 339. Vgl. Ewers (1997), S. 232. Vgl. Cantner (2001), S. 94; Fritsch/Wein/Ewers (2005), S. 265. 961 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2005a), S. 2 f.; Rutkowsky (1998), S. 234 ff.; Michaelis (2001), S. 41. 959 960

174

H3.11: Der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall strebt lediglich nach solchen Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen und zusätzlichen Erträgen, die nicht an die Kommune oder die Abfallbesitzer weitergereicht werden müssen. Ferner ist angesichts identischer Rahmenbedingungen und identischer individueller Interessen der Beteiligten davon auszugehen, dass die etablierten Abfall-PPPs den Aktionsparameter Einkauf externer Produkte und Dienstleistungen vollkommen analog zum beschriebenen Verhalten im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll einsetzen, falls sie selbst Anbieter der nachgefragten Unterleistung sind.962 Dabei sind die Volumina der Unteraufträge, beispielsweise für notwendige Vorsortierdienstleistungen oder für Reparatur- oder Erweiterungsmaßnahmen an der Entsorgungsanlage, angesichts der Komplexität der Entsorgungsdienstleistung zum Teil deutlich größer als im Restmüllsammelmarkt. H3.12: Der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall hat bei der Untervergabe von Leistungen einen Anreiz zur Bevorzugung des eigenen Unternehmens zu Lasten der beauftragenden Kommune bzw. der abfallbesitzenden Gebührenzahler. Wie gezeigt, weisen die Entsorgungsanlagen hohe Fixkosten auf. Um diese Kosten bei mittelfristig sinkenden Mengen überlassungspflichtiger Siedlungsabfälle zu decken, wird die Akquisition zusätzlicher Abfallvolumina zu einem bedeutsamen Aktionsparameter für die etablierten Kooperations- und Betreiber-PPPs. 963 Weisen Abfall-PPPs über die Entsorgung der vertraglich zugesicherten Siedlungsabfallmengen hinaus freie Kapazitäten auf, können diese vor allem durch die Beseitigung von Siedlungsabfällen aus anderen Kommunen oder durch die Entsorgung von gemischten Gewerbeabfällen zur Verwertung gefüllt werden.964 Neben der wettbewerblichen Ausdehnung der Geschäftstätigkeit in angrenzende Märkte stehen insbesondere den kommunalen Entscheidungsträgern auch verwaltungsseitige Maßnahmen als Aktionsparameter zur Verfügung, um diese Abfallmengen zu akquirieren.

962 963 964

Für eine ausführliche Diskussion des Aktionsparametereinsatzes vgl. die Ausführungen in Abschnitt 4.4.1.1. Vgl. Monopolkommission (2003), S. 98. Vgl. Bundeskartellamt (2006a), S. 79 f.

175

Zunächst sei hierbei auf den von zahlreichen Kommunen praktizierten Versuch verwiesen, angesichts der unklaren rechtlichen Abgrenzung zwischen Beseitigungs- und Verwertungsabfällen den Abfallbesitzern gegenüber gewerbliche Mischabfälle als Abfälle zur Beseitigung zu deklarieren und damit einer vermeintlichen Überlassungspflicht an die entsorgungspflichtige Körperschaft zu unterwerfen.965 Grundsätzlich steht den Kommunalpolitikern und Verwaltungsmitarbeitern dieses Vorgehen, dem sich die Abfallbesitzer häufig nur im Wege einer rechtlichen Auseinandersetzung entziehen können 966 , sowohl als Gesellschafter eine Kooperations-PPP als auch als Auftraggeber einer Betreiber-PPP offen. Das fehlende materielle Eigeninteresse der kommunalen Entscheidungsträger führt bei Betreiber-PPPs dazu, dass der Anreiz zum Einsatz dieses Aktionsparameters, nicht zuletzt auch wegen der drohenden und öffentlichkeitswirksamen Rechtsstreitigkeiten, nicht existent ist. H3.13: Bei freien Entsorgungskapazitäten hat der kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall einen Anreiz, über die

Deklaration

gewerblicher

Mischabfälle

zur

Verwertung

als

überlassungspflichtige Abfälle zusätzliche Abfallvolumina zu akquirieren. Darüber hinaus können die kommunalen Entscheidungsträger über die Erstellung der kommunalen Abfallwirtschaftskonzepte und damit über ihren Einfluss auf die bundeslandweiten Abfallwirtschaftspläne versuchen, zusätzliche Überlassungspflichten an die kommunale Entsorgungsanlage zu etablieren. 967 Neben regionalen Beschränkungen des Abfalltransportes im eigentlich liberalisierten Verwertungsmarkt kann dies insbesondere durch die Vereinbarung verpflichtender Zuweisungen anderer entsorgungspflichtiger Körperschaften an die Entsorgungsanlage der etablierten Abfall-PPP erfolgen. 968 Da eine Beteiligung der privaten PPP-Akteure an der Erstellung der Abfallwirtschaftspläne nicht vorgesehen

ist und

ein materielles

Eigeninteresse der involvierten kommunalen

Entscheidungsträger erneut nur im Fall von Kooperations-PPPs gegeben sein dürfte, werden Betreiber-PPPs diesen Aktionsparameter wiederum nicht einsetzen. H3.14: Bei freien Entsorgungskapazitäten hat der kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall einen Anreiz, über

965

Vgl. Bundestagsdrucksache (1997); Keune (1998), S. 77 f.; Monopolkommission (2003), S. 98. Vgl. Höftmann (2001), S. 351. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 510. 968 Vgl. § 29 Abs.1 KrW-/AbfG; Monopolkommission (2003), S. 91 f. 966 967

176

die Verankerung von Andienungspflichten an die eigene Entsorgungsanlage für andere Kommunen und von Mobilitätsbeschränkungen für gewerbliche Mischabfälle zur Verwertung zusätzliche Abfallvolumina zu akquirieren. Wie im Rahmen des Marktverhaltenstestes im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll gezeigt, stehen der Akquisition zusätzlicher Abfallvolumina durch die erwerbswirtschaftliche Ausdehnung der Geschäftstätigkeit der Abfall-PPPs weder grundsätzliche Zielkonflikte der PPP-Beteiligten noch rechtliche Hindernisse im Wege. Die erheblichen Verhaltensspielräume der Kooperations- und Betreiber-PPPs bei der Entgeltgestaltung einer solchen

Geschäftsausdehnung,

insbesondere

gegenüber

privatwirtschaftlichen

Verwertungsunternehmen, wurden ferner bei der Diskussion des entsprechenden Aktionsparameters dargelegt. Im Unterschied zum Markt für die Sammlung und den Transport von Restmüll ist allerdings im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall im Falle freier Kapazitäten sowohl bei Kooperations- als auch bei Betreiber-PPPs von einer Ausdehnung der Geschäftstätigkeit auszugehen. Ursächlich hierfür sind die erheblichen produktionsseitigen Synergien, vor allem in Form von Fixkostendegressionseffekten. Diese lassen den privaten Akteur in beiden relevanten PPP-Formen eine Geschäftsausdehnung im Rahmen der AbfallPPP einer gänzlich eigenständigen Geschäftsausdehnung mit einer neuen Entsorgungsanlage vorziehen. Dies gilt umso mehr, als sich die kommunalen Entscheidungsträger hinsichtlich der erwerbswirtschaftlichen Entsorgungsleistungen häufig mit einer Minderheitsbeteiligung zufriedengeben.969 Folgerichtig geben 40 % der privaten befragten Verwertungsunternehmen bei einer Erhebung aus dem Jahr 1998 an, dass von den öffentlich betriebenen oder beauftragten

Müllverbrennungsanlagen

eine

unmittelbare

privatwirtschaftlichen Entsorgungsaktivitäten ausgehe.

Konkurrenz

für

ihre

970

H3.15: Zur Attraktion zusätzlicher Abfallmengen werden im Fall von freien Kapazitäten sowohl Kooperations- als auch Betreiber-PPPs im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall ihre Geschäftstätigkeit in angrenzende, erwerbswirtschaftliche Entsorgungsmärkte ausdehnen.

969 970

Vgl. Höftmann (2001), S. 352. Vgl. Keune (1998), S. 67 f.

177

4.4.3.2 Wirkungen der Monopolisierungseffekte Ausgangspunkt für die Ableitung von Wirkungen der Monopolisierungseffekte soll erneut ein vollständig liberalisiertes Referenzszenario mit einer Marktstruktur sein, die mangels gesetzlicher Andienungspflichten an einzelne Entsorgungsanlagen einen funktionsfähigen Wettbewerb im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall ermöglicht. Die wesentlichen Charakteristika dieses Referenzszenarios sind dabei wie folgt definiert971: 

Die abfallproduzierenden privaten Haushalte und Gewerbebetriebe müssen für die bei ihnen anfallenden Abfallmengen Entsorgungsverträge mit einem oder mehreren öffentlich zugelassenen Entsorgungsunternehmen nachweisen. Dies wird von den Kommunen überprüft.



Jeder Siedlungsabfallbesitzer kann dabei mit jedem zugelassenen Entsorgungsunternehmen seiner Wahl die Vertragsbedingungen (Preis, Entsorgungsvariante, Vertragsdauer, Zahlungsmodus etc.) frei aushandeln.



Auf Anbieterseite wiederum ist kein Entsorgungsunternehmen verpflichtet, jeden Siedlungsabfall zu entsorgen.



Auf

Bundesebene

werden

bestimmte

qualitative

Anforderungen

an

die

Entsorgungsanlagen definiert und anschließend wirksam kontrolliert. 

Entsorgungsunternehmen, öffentlich oder privat, können grundsätzlich in jede Art von Abfallverwertungs- oder Abfallbeseitigungsanlage investieren, die diese Mindestanforderungen erfüllt.



Illegale Entsorgungsversuche werden über entsprechende Haftungsregeln sanktioniert.



Der räumlich relevante Markt wird bundesweit definiert. Innerhalb Deutschlands herrscht dabei freie Mobilität der Siedlungsabfälle.

971

Vgl. hierzu und im Folgenden Rutkowsky (1998), S. 468; Monopolkommission (2003), S. 94 ff.; Baum/Cantner (2001), S. 160.

178



Bundesweit besteht ein dichtes Netz alternativer Entsorgungsanlagen, die von konkurrierenden Entsorgungsunternehmen betrieben werden.



Die Kartellbehörden sind über Kartellkontrollen in der Lage, Preisabsprachen zwischen den konkurrierenden Entsorgungsanbietern zu unterbinden.



Die Kartellbehörden sind über Fusionskontrollen in der Lage, die Entstehung marktbeherrschender Unternehmen auf der Entsorgungs-, aber auch der vorgelagerten Sammlungs-/Transportwertschöpfungsstufe zu verhindern.

Zur Ableitung der Wirkungen der Monopolisierungseffekte werden im Folgenden Hypothesen über den Einsatz der zuvor für die Abfall-PPP als relevant erkannten Aktionsparameter für ein Entsorgungsunternehmen abgeleitet, das eine Entsorgungsanlage im Referenzszenario betreibt. Im Unterschied zum realen Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall

treten

Entsorgungsleistungen

hier auf.

die

Abfallbesitzer

Da

diesen

unmittelbar

Abfallbesitzern

als

Nachfrager

innerhalb

der

nach

qualitativ

vorgeschriebenen Grenzen grundsätzlich alle Beseitigungs- und Verwertungsverfahren zur Verfügung stehen, sind sowohl abfallproduzierende Haushalte als auch Gewerbebetriebe mit Abfällen zur Beseitigung und Abfällen zur Verwertung aus Sicht des Entsorgungsunternehmens gleichwertige Nachfrager. Unterschiede ergeben sich nur insofern, als private Haushalte und Gewerbebetriebe ohne große Mengen an Produktionsabfällen angesichts der sich aus der Spezifität der jeweils angemessenen Entsorgungsverfahren ergebenden Transaktionskosten der Beauftragung keine individuellen Entsorgungsverträge abschließen werden.

972

Sie

schließen

vielmehr

gebündelte

Entsorgungsverträge

mit

einem

Entsorgungsunternehmen im liberalisierten Sammel- und Transportmarkt ab, das seinerseits dann als Nachfrager nach Entsorgungsdienstleistungen auftritt und den entsprechenden Nachweis gegenüber den Kommunen erbringen muss. Für die Abfallbesitzer ist dabei, wie gezeigt, der Entsorgungspreis, der sich aus den Kosten der Nutzung der jeweiligen Entsorgungsanlage und den Transportkosten zu ebendieser zusammensetzt, und nicht die Entsorgungsqualität der ausschlaggebende Faktor für die Wahl des

972 973

Entsorgungsanbieters.

973

Im

Unterschied

zum

realen

Entsorgungsmarkt

für

Vgl. Rutkowsky (1998), S. 463. Vgl. Monopolkommission (2003), S. 91.

179

Siedlungsabfall kann ein Entsorgungsunternehmen im Referenzszenario aufgrund der gleichgerichteten

Interessen

und

der

identischen

Substitutionsmöglichkeiten

der

Abfallbesitzer allerdings keine grundsätzliche Differenzierung der Gebühren- und Entgeltpolitik gegenüber verschiedenen Nachfragergruppen vornehmen. Um Abfallmengen im freien Preiswettbewerb kurzfristig über Spot-Geschäfte zu akquirieren, muss ein Entsorgungsunternehmen vielmehr gegenüber allen Abfallbesitzern Entsorgungspreise setzen, die

unterhalb

konkurrierender

Beseitigungs-

und

Verwertungsangebote

liegen.

974

Kostenunabhängige Anreize zur Erhöhung der Entsorgungsentgelte bestehen somit für ein etabliertes Entsorgungsunternehmen ebenso wenig, wie die Möglichkeit zur vollständigen Vereinnahmung von Effizienzgewinnen, da dies unmittelbar von konkurrierenden Entsorgungsunternehmen genutzt würde, um die bestehenden Nachfrager abzuwerben, insbesondere, wenn diese Wettbewerber ihre freien Kapazitäten zwecks Fixkostendeckung nahezu in Höhe der entstehenden variablen Kosten anbieten. Preisdifferenzierungen treten lediglich dann auf, wenn ein Abfallbesitzer aufgrund seiner in einem großen Abfallvolumen begründeten Verhandlungsmacht besondere Entsorgungskonditionen verhandeln kann975 oder der Betreiber der Entsorgungsanlage zur Reduktion von Auslastungsrisiken langfristige Entsorgungsverträge gegen entsprechende Entgeltreduktionen mit einzelnen Abfallbesitzern eingeht

976

. Allerdings kann selbst dann nicht von einem von Nachfrager- und

Wettbewerbsreaktionen unabhängigen Verhaltensspielraum des Entsorgungsunternehmens die Rede sein, wenn beispielsweise ein im privaten Hausrestmüllmarkt aktives Sammel- und Transportunternehmen einen langfristigen Entsorgungsvertrag mit einer "Bring-or-pay"Klausel vereinbart. Die derartig gebundenen Sammelunternehmen werden vielmehr ihrerseits auf eine möglichst günstige Abfallentsorgung achten, da sie ansonsten in ihrem liberalisierten Sammel- und Transportmarkt mittelfristig nicht bestehen könnten.977 Analog zum Referenzszenario im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll hat ein Entsorgungsunternehmen im liberalisierten Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall darüber hinaus angesichts des drohenden Verlustes von Abfallbesitzern an Wettbewerber einen permanenten und von der derzeitigen Renditesituation und eventuellen Arbeitsplatzverlusten unabhängigen Anreiz zur Realisierung von Effizienzgewinnen und zur Maximierung der Erträge aus der Vermarktung entstehender bzw. enthaltener Wertstoffe sowie ggf.

974 975 976

Vgl. Fritz (2001), S. 330; Baum/Cantner (2004), S. 204. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 461 f. Vgl. Rutkowsky (1998), S. 463 f.

180

entstehender Energie. Im Unterschied zum liberalisierten Restmüllsammelmarkt wird ein Entsorgungsunternehmen in diesem Referenzszenario aber sowohl nach Kostensenkungen durch Qualitätsreduktionen als auch nach Effizienzgewinnen aus Innovationen streben. Die in der mangelnden Preisbereitschaft der Abfallbesitzer für qualitativ hochwertige Entsorgung begründeten Anreize zu Qualitätsreduktionen sind dabei, ebenso wie im realen Entsorgungsmarkt für Siedlungsabfall, über entsprechende technische Anforderungen an die Entsorgungsanlagen sowie über Haftungsregelungen zu begrenzen. Aufgrund der mittelfristig drohenden Substitution durch technisch begründet effizientere Beseitigungs- oder Verwertungsverfahren 978 besitzt ein etabliertes Entsorgungsunternehmen darüber hinaus erhebliche Anreize, in Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten zu investieren, unabhängig davon, ob die entstehenden Kosten vollumfänglich an die Nachfrager weitergereicht werden können. Angesichts der preisreagiblen Nachfrage besteht für ein etabliertes Entsorgungsunternehmen analog zum Referenzszenario im Markt für Sammlung und Transport von Restmüll keine Möglichkeit, zu Lasten der Abfallbesitzer im Rahmen einer Eigenbeauftragung Monopolpreise zu vereinnahmen.979 Ebenso wenig gestattet die beschriebene Struktur des liberalisierten Referenzszenarios einen den Verhaltenshypothesen im realen Entsorgungsmarkt entsprechenden Einsatz des Aktionsparameters Ausdehnung der Geschäftstätigkeit. Mangels gesetzlicher Abfallandienungspflichten und Mobilitätsbeschränkungen bestehen zum einen keinerlei kommunale Einflussmöglichkeiten auf die Entsorgungsentscheidung der Abfallbesitzer und damit auch keine Möglichkeiten dazu, Abfallmengen auf dem Verwaltungsweg in kommunale oder gemischtwirtschaftliche Entsorgungsanlagen zu lenken. Zum anderen hat ein etabliertes Entsorgungsunternehmen über die Nutzung der Größenvorteile der Entsorgungsanlage hinaus keine Möglichkeit zur Quersubventionierung von Entsorgungsaktivitäten zur Akquisition zusätzlicher Abfallmengen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sowohl Kooperations- als auch Betreiber-PPPs im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall im Vergleich zu einem vollständig liberalisierten

977 978 979

Vgl. Monopolkommission (2003), S. 94. Vgl. Bundeskartellamt (2006c), S. 29 f.; Michaelis (2001), S. 45. Für detaillierte Ausführungen vgl. Abschnitt 4.4.1.2.

181

Referenzszenario erhebliche, von Nachfrager- und Wettbewerberreaktionen unabhängige Verhaltensspielräume beim Einsatz ihrer Aktionsparameter haben und diese insbesondere bei der Gebühren- und Entgeltgestaltung auch nutzen werden. Das Fehlen echter und potentieller Substitutionskonkurrenz in den überlassungspflichtigen Siedlungsabfallbereichen führt zur Durchsetzung von Monopolpreisen und zur quersubventionierten Ausdehnung der Geschäftstätigkeit in eigentlich funktionsfähige Abfallentsorgungsmärkte. Darüber hinaus sind insbesondere die gegenüber dem funktionsfähigen Referenzszenario geringen Anreize zu Effizienzsteigerungen durch Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten aufgrund des erheblichen Innovationspotentials in der Siedlungsabfallentsorgung zu beklagen.

4.4.4

Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier

4.4.4.1 Arten von Monopolisierungseffekten Der Marktstrukturtest hat gezeigt, dass die strukturellen Rahmenbedingungen des Marktes für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier jenem im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall, die nachfragemächtige nachgelagerte Papierindustrie ausgenommen, weitestgehend entsprechen. Die etablierten Abfall-PPPs sind somit im relevanten Markt nicht nur ebenso marktbeherrschend wie die PPPs im Entsorgungsmarkt, sondern ihnen stehen darüber hinaus dieselben Aktionsparameter zur Verfügung. So sieht sich eine Abfall-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier beispielsweise bei der Gebühren-/Entgeltgestaltung ebenfalls zwei Gruppen von Papierabfallbesitzern mit divergierenden Substitutionsmöglichkeiten gegenüber, so dass auch hier von einem gruppenspezifischen Aktionsparametereinsatz auszugehen ist. Grundsätzlich haben die Abfall-PPPs dabei, im Unterschied zum Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall, im Rahmen der Verrechnung der aus der Papiervermarktung resultierenden zusätzlichen Erträge einen weiteren Ansatzpunkt zur Gestaltung der Gebühren-/Entgelthöhe. Für die Gebühren-/Entgeltgestaltung gegenüber den Altpapier besitzenden privaten Haushalten, die aufgrund der gesetzlichen Überlassungspflicht erneut keine Substitutionsmöglichkeit haben, ist von einem identischen Aktionsparametereinsatz wie im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall auszugehen.

182

H4.1: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier haben kostenunabhängige Anreize zur Erhöhung der Abfallgebühren zu Lasten der abfallbesitzenden privaten Haushalte. H4.2: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier haben keinen Anreiz zur Weitergabe von Effizienzgewinnen und zusätzlichen Erträgen an die abfallbesitzenden privaten Haushalte. H4.3: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier gegen den Willen der kommunalen Entscheidungsträger versuchen, das vereinbarte Leistungsentgelt während der Vertragslaufzeit zu maximieren. H4.4: In Abhängigkeit vom konkreten Betreibervertrag wird der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier gegen den Willen der kommunalen Entscheidungsträger versuchen, während der Vertragslaufzeit Effizienzgewinne und zusätzliche Erträge nicht über geringere Leistungsentgelte an die Kommune weiterzugeben. Der Verhaltensspielraum bei der Gebühren-/Entgeltgestaltung gegenüber den gewerblichen Altpapierbesitzern ist hingegen bedeutend begrenzter.

980

Mangels einer gesetzlichen

Überlassungspflicht sind die Gewerbebetriebe in ihrer Entsorgungsentscheidung nicht nur hochgradig preisreagibel, sondern aufgrund der geringen Transaktionskosten eines Entsorgerwechsels auch äußerst flexibel. Unabhängig von den Anreizen für eine solche Geschäftsausdehnung einer etablierten Abfall-PPP in diesen erwerbswirtschaftlichen Bereich bedeutet dies für die Gebühren-/Entgeltgestaltung, dass Kooperations- und Betreiber-PPPs bei freien Kapazitäten in der Lage sind, ihre Entsorgungsleistung im gewerblichen Altpapiermarkt zu Preisen unterhalb der Entsorgungspreise im Bereich der kommunalen Altpapierabfälle anzubieten, falls dadurch ein positiver Beitrag zu Deckung der Fixkosten der Sortieranlage geleistet wird. Dabei besteht angesichts der Werthaltigkeit des Altpapiers sogar

980

Vgl. Fritz (2001), S. 220; Ewers (1997), S. 162.

183

die Möglichkeit, dass die Abfall-PPPs die gewerblichen Altpapiermengen gegen ein entsprechendes Entgelt erwerben. H4.5: Zur Akquisition von Abfallmengen im Markt für die Sortierung und Vermarktung gewerblichen Altpapiers sind sowohl Kooperations- als auch Betreiber-PPPs bereit, Entsorgungsentgelte

zu

verlangen,

die

unterhalb

der

entsprechenden

Entsorgungskosten im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier liegen. Auch wenn die Interessenlage der kommunalen Entscheidungsträger und der privaten PPPBeteiligten im vorliegenden Markt jenem im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall entspricht und auch wenn die Überlassungspflicht der privaten Haushalte, wie gezeigt, die Möglichkeit zur Durchsetzung überhöhter Entsorgungsgebühren eröffnet, kann dennoch nicht eindeutig von einem mangelndem Anreiz zu effizientem und innovativem Verhalten ausgegangen werden. Ursächlich hierfür ist die Tatsache, dass sich die Abfall-PPPs einer preiselastischen Altpapiernachfrage gegenüber sehen, die von den großen Papierkonzernen getragen wird und beispielsweise qualitative Einschränkungen des sortierten Wertstoffes nicht zulässt.

981

Ferner sind die Spielräume für technisch und allokativ ineffiziente

Sortierdienstleistungen auch deshalb begrenzt, weil der papierherstellenden Industrie mit den natürlichen Zell- und Holzstoffen Substitute für sortiertes Altpapier zur Verfügung stehen.982 Eine eindeutige Formulierung von Verhaltenshypothesen ist folglich lediglich für die Erzielung zusätzlicher Erträge aus der Altpapiervermarktung möglich. Hier gilt entsprechend der Argumentation im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall, dass sowohl Kooperationsals auch Betreiber-PPPs nur dann nach zusätzlichen Erträgen streben, wenn diese nicht an die gebührenzahlenden Haushalte bzw. die Kommune weitergereicht werden müssen. H4.6: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier streben im Rahmen ihrer Leistungserbringung nur nach solchen zusätzlichen Erträgen, die nicht an die Abfallbesitzer weitergereicht werden müssen.

981 982

Vgl. Schönefuß (2005), S. 104 f.; Bundeskartellamt (2006a), S. 100. Vgl. Grefermann (1997), S. 193 ff.; Schneider (1988), S. 65 ff. und S. 132 ff.

184

H4.7: Der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier strebt lediglich nach solchen zusätzlichen Erträgen, die nicht an die Kommune oder die Abfallbesitzer weitergereicht werden müssen. Auch beim Einkauf externer Produkte und Dienstleistungen ist der Aktionsparametereinsatz bei Betreiber-PPPs, die nicht an das Vergaberecht gebunden sind, davon abhängig, inwieweit sie die eventuell überhöhten Bezugskosten an die beauftragende Kommune und damit an die gebührenzahlenden Haushalte weiterverrechnen können. Sollte diese Möglichkeit vertraglich nicht bestehen, würden die diesbezüglichen Anreize der etablierten Abfall-PPP erneut durch die preiselastische Altpapiernachfrage begrenzt. Eine eindeutige Hypothese über den Aktionsparametereinsatz ist hier folglich nicht möglich. Obschon die Fixkosten der Altpapiersortieranlagen im Vergleich zu den Entsorgungsanlagen für Siedlungsabfall bedeutend geringer sind 983 , bleibt die Auslastung der vorhandenen Sortierkapazitäten durch die Akquisition zusätzlicher Altpapiermengen ein wesentlicher Aktionsparameter zur Realisierung von Größenvorteilen in Kooperations- und Betreiber-PPPs. Neben der erwerbswirtschaftlichen Ausdehnung der Geschäftstätigkeit in angrenzende Märkte steht den kommunalen Entscheidungsträger dabei mit dem kommunalen Abfallwirtschaftskonzept

erneut

eine

verwaltungsseitige

Maßnahme

zur

Akquisition

zusätzlicher

Abfallmengen zur Verfügung. Über die kommunalen Abfallwirtschaftskonzepte können die Kommunen, wie für den Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall erläutert, versuchen, Einfluss auf die landesspezifischen Abfallwirtschaftspläne zu nehmen. Mangels eines eigenen unmittelbaren haushalts- und finanzpolitischen Interesses der individuellen Entscheidungsträger der Kommune in Betreiber-PPPs ist lediglich in Kooperations-PPPs vom Einsatz dieses Aktionsparameters analog zum Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall auszugehen. H4.8: Bei freien Entsorgungskapazitäten hat der kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von Altpapier einen Anreiz, über die Verankerung von Andienungspflichten an die eigene Sortieranlage für andere Kommunen und von Mobilitätsbeschränkungen für gesammeltes Altpapier zusätzliche Abfallvolumina zu akquirieren.

185

Einer erwerbswirtschaftlichen Ausdehnung der Geschäftstätigkeit, beispielsweise durch das Angebot von Sortier- und Vermarktungsdienstleistungen für benachbarte Kommunen oder für altpapierproduzierende Gewerbebetriebe, stehen zwar keine rechtlichen Hindernisse, aber eventuelle Interessengegensätze der an der PPP beteiligten Akteure im Wege. Die kommunalen Entscheidungsträger haben aufgrund ihrer finanz- und haushaltspolitischen Ziele als Gesellschafter einer Kooperations-PPP ein eindeutiges Interesse an der profitablen Auslastung eventuell vorhandener freier Kapazitäten der Sortieranlage. Der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit einer Betreiber-PPP steht aus kommunaler Sicht bei freien Kapazitäten grundsätzlich ebenfalls nichts im Wege. Grundsätzlich ist auch bei den privaten Gesellschaftern

in

Auslastungsinteresse

Kooperationsauszugehen.

und

Betreiber-PPPs

Angesichts

der

von

gegenüber

einem dem

derartigen

Betrieb

von

Entsorgungsanlagen von Siedlungsabfall deutlich geringeren Fixkosten und der deutlich einfacheren Genehmigung neuer Anlagen stellt sich für die privaten Akteure in beiden PPPFormen allerdings die Frage, ob sie nicht vollständig auf eigene Rechnung in den angrenzenden erwerbswirtschaftlichen Märkten aktiv werden sollen. Folglich werden die privaten PPP-Beteiligten jeweils in Einzelentscheidungen abwägen, inwieweit die Realisierung produktionsseitiger Größenvorteile durch die Ausdehnung der Geschäftstätigkeit unter Nutzung der Sortier- und Vermarktungsinfrastruktur der Abfall-PPP eine höhere Rendite erwarten lässt als ein rein privatwirtschaftliches Engagement. H4.9: Private und kommunale Gesellschafter einer Kooperations-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier streben dann gemeinsam nach einer Ausdehnung der Geschäftstätigkeit in angrenzende räumliche und sachliche Märkte, wenn die resultierende Gesamtrenditeerwartung des privaten Akteurs größer als die Renditeerwartung bei rein privater Bedienung dieser angrenzenden Märkte ist. H4.10: Der private Betreiber einer Betreiber-PPP im Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier strebt dann nach einer Ausdehnung der Geschäftstätigkeit der PPP in angrenzende räumliche und sachliche Märkte, wenn seine resultierende Gesamtrenditeerwartung größer als die Renditeerwartung bei rein privater Bedienung dieser angrenzenden Märkte ist.

983

Vgl. Rutkowsky (1998), S. 475.

186

4.4.4.2 Wirkungen der Monopolisierungseffekte Angesichts der nahezu identischen Ergebnisse der Marktstrukturtests und der weitestgehend analogen Verhaltenshypothesen im realen Markt für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier einerseits und im realen Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall andererseits muss auch die Ableitung von Verhaltenshypothesen in einem vollständig liberalisierten Referenzszenario, das jenem im Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall entsprechen soll, zu übereinstimmenden Ergebnissen führen. 984 Die Tatsache, dass im Unterschied zum Referenzszenario für Entsorgung von Siedlungsabfall nicht nur die Nachfrage nach Entsorgungsleistungen hochgradig preiselastisch ist, sondern darüber hinaus auch auf der nachgelagerten Wertschöpfungsstufe für das sortierte Altpapier ein funktionsfähiger Nachfragewettbewerb vorliegt, führt lediglich insofern zu einem Verhaltensunterschied, als ein etabliertes Sortierunternehmen nicht nach Kostensenkungen durch Qualitätsreduktionen streben wird. Aus dem Vergleich des Aktionsparametereinsatzes im liberalisierten Referenzszenario und im realen Markt für Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier ergibt sich zusammenfassend, dass die etablierten Abfall-PPPs erhebliche, von Nachfrager- und Wettbewerberreaktionen unabhängige Verhaltensspielräume, insbesondere gegenüber den gebührenpflichtigen privaten Haushalten haben. Dabei ist, trotz der grundsätzlich effizienten Dienstleistungserbringung, insbesondere bei der Gebühren-/Entgeltgestaltung sowohl in Kooperations- als auch in Betreiber-PPPs von der Durchsetzung überhöhter Abfallgebühren und Leistungsentgelte auszugehen. Hieraus folgt wiederum die Möglichkeit, Sortier- und Vermarktungsaktivitäten in den eigentlich funktionsfähigen Altpapierentsorgungsmärkten querzusubventionieren, wobei diese im Vergleich zum Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall deutlich geringer ausfällt.

984

Zum Referenzszenario vgl. Rutkowsky (1998), S. 468; Monopolkommission (2003), S. 94 ff.; Baum/Cantner (2001), S. 160 sowie die Ausführungen in Abschnitt 4.4.3.2.

187

5

Schlussbetrachtungen

Nach der Durchführung der Marktstruktur- und Marktverhaltenstests in den jeweils relevanten Märkten werden in diesem abschließenden Kapitel die wesentlichen Ergebnisse der vorliegenden Arbeit zusammengefasst und ein Ausblick auf die zukünftige wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem PPP-Phänomen sowie auf dessen zukünftige Bedeutung für die öffentliche Leistungserstellung gegeben. Im Einzelnen gliedert sich das Kapitel dabei in 

die Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse zu den beiden Forschungszielen (Abschnitt 5.1),



die Darlegung der wesentlichen Implikationen für die weitere wissenschaftliche Auseinandersetzung mit PPPs (Abschnitt 5.2),



5.1

die Darlegung der wesentlichen Implikationen für die PPP-Praxis (Abschnitt 5.3).

Zusammenfassung

Ausgangspunkt der vorliegenden Arbeit war die eingangs beschriebene Beobachtung, dass PPPs zunehmend an Bedeutung für die öffentliche Leistungsbereitstellung, insbesondere auf kommunaler Ebene, gewinnen. Zentrales Argument für die Etablierung von PPPs ist dabei stets der Verweis auf die gegenüber der rein öffentlichen Bereitstellung erhöhte Effizienz aufgrund der Integration privatwirtschaftlicher Anreiz- und Managementstrukturen. In der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit PPPs werden allerdings bislang allenfalls die kurzfristigen rein operativen Effizienzwirkungen einzelner PPP-Projekte analysiert; langfristige, allokative Effizienzüberlegungen finden keine Berücksichtigung. Insbesondere ist bislang eine wissenschaftliche Bewertung der Wettbewerbswirkungen von PPPs unterblieben. Ziel der vorliegenden Untersuchung war es vor diesem Hintergrund, durch eine Analyse der Wettbewerbswirkungen von etablierten PPPs zur ordnungspolitischen Bewertung dieses Instruments der öffentlichen Leistungserstellung beizutragen. Im Einzelnen sollten am Beispiel der kommunalen Abfallwirtschaft Monopolisierungseffekte in bestehenden PPPs nachgewiesen (Untersuchungsziel 1) und ihre Arten und Wirkungen erörtert werden (Untersuchungsziel 2). Mit Blick auf das erste Untersuchungsziel hat die vorliegende Untersuchung ergeben, dass etablierte Abfall-PPPs zu Wettbewerbsbeschränkungen führen. Nachdem durch den 188

Ausschluss wettbewerbspolitischer Ausnahmebereiche gezeigt wurde, dass in der kommunalen Abfallwirtschaft funktionsfähiger Wettbewerb grundsätzlich möglich wäre, haben die detaillierten Analysen der Marktstruktur ergeben, dass die Abfall-PPPs auf den sachlich und räumlich relevanten Märkten für Sammlung und Transport von Restmüll, für Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier, für Entsorgung von Siedlungsabfall und für Sortierung und Vermarktung von kommunalem Altpapier marktbeherrschende Stellungen einnehmen. Ursächlich für diese marktbeherrschenden Stellungen sind dabei insbesondere die langfristigen Beauftragungsdauern der Abfall-PPPs sowie die Übertragung der abfallrechtlichen Überlassungspflichten auf diese. Als deren Folge stehen den privaten Abfallbesitzern

keine

oder

nur

begrenzte

Substitutionsmöglichkeiten

für

die

Entsorgungsleistungen der Abfall-PPPs zur Verfügung. Die Abfallbesitzer und die nicht an der

Abfall-PPP

beteiligten

Entsorgungsunternehmen

werden

folglich

durch

nicht

marktleistungsbedingte Faktoren in ihrer jeweiligen Handlungs- und Entschließungsfreiheit beschränkt. Der sich im Umkehrschluss ergebende strukturelle Handlungsspielraum der etablierten Abfall-PPPs kann aufgrund der langen Beauftragungsdauern auch durch die anstehenden Neuausschreibungen nicht hinreichend diszipliniert werden. Dieser Disziplinierungseffekt ist im

Fall

von

Kooperations-PPPs,

bei

denen

die

Kommunalpolitiker

und

Verwaltungsmitarbeiter aufgrund ihrer Gesellschafterposition im Rahmen der PPPs materielle Eigeninteressen an einer Wiederbeauftragung haben, noch schwächer als bei Betreiber-PPPs, in denen ausschließlich die privaten Entsorgungsunternehmen die wirtschaftlichen Risiken der Leistungserbringung tragen. In beiden Fällen steigt der wettbewerbliche Aktionsspielraum einer etablierten Abfall-PPP bei der Neuausschreibung dabei für den Fall, dass die für die Entsorgungsleistung erforderlichen Entsorgungsanlagen eine über die ursprüngliche Beauftragung hinausgehende Nutzungsdauer aufweisen und originär mit hohen irreversiblen Investitionen verbunden waren. Lediglich in den Märkten für Entsorgung von Siedlungsabfall und für Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier kann von einer geringfügigen Disziplinierung der Abfall-PPPs ausgegangen werden. Ursächlich hierfür ist im Markt für Entsorgung von Sieldungsabfall, Abfallvermeidung

dass oder

den

abfallproduzierenden

alternativen

Gewerbebetrieben

Verwertungsverfahren

partiell

in

Form

von

Substitutions-

möglichkeiten für die Entsorgungsleistungen der etablierten Abfall-PPP zur Verfügung stehen. Im Markt für Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier ergibt sich die bedingte 189

Disziplinierung aufgrund der dort vorhandenen Nachfragemacht auf der nachgelagerten Wertschöpfungsstufe der Papierherstellung. Die Erörterung der Arten und Wirkungen der Monopolisierungseffekte im Rahmen des zweiten Untersuchungszieles hat gezeigt, dass die etablierten Abfall-PPPs ihre beschriebenen, von Nachfrager- und Wettbewerberreaktionen unabhängigen Verhaltensspielräume zu Lasten der gebührenzahlenden Abfallbesitzer und der nicht an den Abfall-PPPs beteiligten Entsorgungsunternehmen nutzen. Die Marktverhaltenstests in den relevanten Märkten haben verdeutlicht, dass der Einsatz einiger Aktionsparameter der Abfall-PPPs (Arten von Monopolisierungseffekten) aufgrund der partiellen Zielkomplementarität der öffentlichen und privaten PPP-Akteure sowie aufgrund der asymmetrischen Informationsverteilung zwischen den PPP-Beteiligten erheblich von dem entsprechenden Aktionsparametereinsatz in vollständig liberalisierten Referenzszenarien, in denen funktionsfähiger Wettbewerb herrscht, abweicht.

Insbesondere

die

Gebühren-/Entgeltgestaltung,

das

Streben

nach

Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen und die Ausweitung der Geschäftstätigkeit der AbfallPPPs deuten im Vergleich zum Marktverhalten in den wettbewerblichen Referenzszenarien auf die Entstehung allokativer Ineffizienzen hin (Wirkungen der Monopolisierungseffekte). So können Betreiber- und Kooperations-PPPs, im Unterschied zum Verhalten in den Referenzszenarien, beispielsweise bei der Gebühren-/Entgeltgestaltung aufgrund der größtenteils preisunelastischen Nachfrage der Abfallbesitzer und der Gestaltungsspielräume des öffentlichen Gebührenrechts Monopolpreise zu Lasten der Gebührenzahler durchsetzen. Die Anreize zu kostenunabhängigen Gebührenerhöhungen bzw. zur Zurückhaltung von Effizienzgewinnen dürften dabei in Kooperations-PPPs, angesichts der gleichgerichteten Gewinninteressen der Kommunalpolitiker und Verwaltungsmitarbeiter einerseits und der privaten PPP-Beteiligten andererseits, noch deutlich ausgeprägter sein als in Betreiber-PPPs, in denen der private Akteur entsprechende Entgelterhöhungen gegen den Willen der kommunalen Entscheidungsträger durchsetzen muss. Ferner streben die Betreiber- und Kooperations-PPPs aufgrund ihrer marktbeherrschenden Stellung nur dann nach Effizienzsteigerungen/Kostensenkungen bei der Leistungsbereitstellung, wenn sie diese nicht unmittelbar an die gebührenzahlenden Abfallbesitzer weiterreichen müssen. Insbesondere in Märkten mit erheblichem Innovationspotential, wie dem Markt für Entsorgung von Siedlungsabfall, ergibt sich dabei ein im Vergleich zum Referenzszenario verringertes Streben nach Effizienzsteigerungen durch Forschungs- und 190

Entwicklungsaktivitäten. Bei Kooperations-PPPs ist ferner davon auszugehen, dass Effizienzsteigerungen,

die

zum

Abbau

von

Arbeitsplätzen

führen,

aufgrund

der

kommunalpolitischen und verwaltungsinternen Interessen der öffentlichen Entscheidungsträger zu Lasten der Abfallbesitzer nicht umgesetzt werden. Kooperations-PPPs als Instrument der öffentlichen Leistungserstellung bergen folglich die Gefahr, dass die bekannten Ineffizienzen einer rein öffentlichen Bereitstellung erhalten bleiben. Als unter Effizienzüberlegungen besonders problematisch müssen die sich aus der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit der Abfall-PPPs ergebenen Wirkungen bezeichnet werden. Sowohl Betreiber- als auch Kooperations-PPPs haben, wie gezeigt,

Anreize zur

erwerbswirtschaftlichen Ausdehnung ihrer Geschäftstätigkeit in angrenzende sachliche und räumliche Märkte. Problematisch ist dies im Vergleich zum Referenzszenario insofern, als die Abfall-PPPs die Möglichkeit besitzen, ihre Expansion durch Quersubventionierungen aus ihren hoheitlich geschützten Monopolmärkten zu unterstützen und dadurch abfallrechtlich an sich liberalisierte Abfallsegmente, in denen sich ein funktionsfähiges Entsorgungsumfeld gebildet hat, aus den privatwirtschaftlichen Strukturen herauszunehmen und partiell zu republifizieren. Kooperations-PPPs stehen zudem, neben der Quersubventionierung, verwaltungsseitige Maßnahmen der öffentlichen Gesellschafter zur Verfügung, um zusätzliche Abfallmengen zu akquirieren. Zusammenfassend ist festzustellen, dass etablierte PPPs in der kommunalen Abfallwirtschaft zu Monopolisierungseffekten mit im Vergleich zu liberalisierten Referenzszenarien negativen Effizienzwirkungen führen. Die als Optimierungsinstrument öffentlicher Leistungserbringung konzipierten Abfall-PPPs müssen ordnungspolitisch somit als problematisch bezeichnet werden. In ihrer jetzigen Form scheinen Abfall-PPPs insgesamt und Kooperations-PPPs im Besonderen vor allem ein probates kommunalpolitisches Instrument zur Umgehung der Grundsatzfrage über die Zuständigkeit von öffentlicher oder privatwirtschaftlicher Leistungsbereitstellung zu sein, mit dem sich kommunale Einfluss-, Finanz- und Haushaltsziele

sowie

privatwirtschaftliche

Gewinninteressen

zu

Lasten

der

gebührenzahlenden Abfallbesitzer realisieren lassen. Unter langfristigen, allokativen Effizienzüberlegungen ist eine vollständige Liberalisierung der kommunalen Abfallwirtschaft der ausschließlichen Etablierung von Abfall-PPPs vorzuziehen.

191

5.2

Implikationen für die Forschung

Ausgehend von den Ergebnissen der vorliegenden Arbeit sowie von ihren Beschränkungen, insbesondere den sich aus dem methodischen Vorgehen ergebenen Restriktionen, bieten sich einige Ansatzpunkte für die weitere wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem PPPPhänomen. Aus der Konzentration der vorliegenden Arbeit auf die Analyse der Wettbewerbswirkungen von PPPs in der kommunalen Abfallwirtschaft ergibt sich nahezu zwangsläufig die Frage nach der Gültigkeit der Ergebnisse in den weiteren, eingangs beschriebenen PPPAnwendungsfeldern. Auch wenn die grundsätzliche Erkenntnis, dass PPPs, insbesondere aufgrund der partiellen Interessenkomplementarität zwischen öffentlichen und privaten Akteuren, wettbewerblich problematische Handlungsspielräume eröffnen, bestehen bleibt, könnte die Analyse von netzgebundenen PPP-Anwendungsfeldern, in denen aufgrund von wettbewerbspolitischen Ausnahmebereichen nicht unmittelbar ein vollständig liberalisiertes Referenzszenario entwickelt werden kann, zu einer abgewandelten ordnungspolitischen Bewertung von PPPs führen. Ferner erscheint es für die Bewertung der Vorteilhaftigkeit von PPPs nicht nur sinnvoll, die in dieser Arbeit deduktiv hergeleiteten Verhaltenshypothesen der Abfall-PPPs im Sinne des eingenommenen wissenschaftstheoretischen Verständnisses empirisch zu überprüfen, sondern darüber hinaus auch die Effizienzwirkungen der Leistungsbereitstellung durch PPPs im Vergleich zur rein öffentlichen und rein privatwirtschaftlichen Leistungserbringung zu quantifizieren. Hierzu bietet insbesondere die langfristige Analyse bereits etablierter PPPs interessante Ansätze für zukünftige Forschungsarbeiten. Abschließend ist die Aussagekraft der Ergebnisse der vorliegenden Untersuchung auch aufgrund des verwendeten wettbewerbstheoretischen Leitbildes und der daraus resultierenden de lege lata Diskussion der Wettbewerbswirkungen der Abfall-PPPs limitiert und könnte durch die Einnahme einer differierenden theoretischen Position erweitert werden.

5.3

Implikationen für die Praxis

Die Ergebnisse der vorliegenden Untersuchung enthalten trotz der beschriebenen Restriktionen relevante Anregungen für die wesentlichen Entscheidungsträger der zukünftigen PPP-Entwicklung in der kommunalen Abfallwirtschaft und in den weiteren 192

Anwendungsfeldern und damit für die öffentlichen Entscheidungsträger auf allen drei Ebenen des föderalen Systems in Deutschland. Zunächst hat die Arbeit gezeigt, dass PPPs als Optimierungsinstrument der öffentlichen Leistungserbringung bei Beibehaltung der hoheitlichen Aufgabenzuständigkeit unter Effizienzgesichtspunkten einer vollständigen Liberalisierung durch Etablierung von funktionsfähigem Wettbewerb unterlegen sind. Insbesondere die politischen Entscheidungsträger dürften die Etablierung von PPPs folglich nicht dazu nutzen, die vorgelagerte Frage nach der grundsätzlichen Notwendigkeit einer öffentlichen Aufgabenzuständigkeit zu umgehen. Aber selbst wenn eine solche für erforderlich gehalten wird, bedarf es vor der Implementierung

von

PPPs

einer

Analyse,

inwieweit

stattdessen

eine

rein

privatwirtschaftliche Leistungsbereitstellung im relevanten Markt möglich wäre. Bei politischer Entscheidung für die Etablierung einer PPP scheinen dann die Betreibermodelle den Kooperationsmodellen unter langfristigen Effizienzüberlegungen insofern überlegen, als in ihnen ausschließlich der private PPP-Akteur das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung trägt und im Unterschied zu den Gemeinschaftsunternehmen keine Integration ineffizienter öffentlicher Anreizstrukturen stattfindet. Die für die PPP-Etablierung verantwortlichen öffentlichen Entscheidungsträger und ihre Aufsichtsorgane sollten ferner darum bemüht sein, die zu erbringende Leistung in möglichst kleinen Teillosen und nur für kurze, an der wirtschaftlichen Nutzungsdauer der erforderlichen Anlagengüter orientierte Laufzeiten an die PPPs zu vergeben. Hierdurch können der beschriebene Ausschluss kleinerer und mittlerer Unternehmen und die Möglichkeit zu Mischkalkulationen gemindert sowie die disziplinierende Wirkung der anstehenden Neuausschreibung für die etablierten PPPs gestärkt werden.

193

6

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