Politizarea Funcției Publice [PDF]

Zitiervorschau

UNIVERSITATEA “DANUBIUS” DIN GALAŢI FACULTATEA DE DREPT MASTER: DREPT ȘI ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ EUROPEANĂ

DISCIPLINA: DEONTOLOGIA FUNCȚIONARULUI PUBLIC

LUCRARE DE DISERTAȚIE

Îndrumător științific, Lect.univ.dr. IULIAN SAVENCO

Absolvent, STOIAN G. VASILE

Galați, 2020

POLITIZAREA FUNCȚIEI PUBLICE

2

CUPRINS

CAPITOLUL I CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE REFERITOARE LA DEONTOLOGIA FUNCŢIONARULUI PUBLIC................................................................3 I.1. Noţiuni generale cu privire la deontologia funcţionarului public.........................................3 I.2. Scurte observații cu privire la noțiunea de funcție publică respectiv funcționar public.......5 CAPITOLUL II CONCEPTUL DE POLITIZARE A FUNCŢIEI PUBLICE................................................8 II.1. Conceptul de politizare versus neutralitate.........................................................................8 II.2. O abordare normativă a noţiunii de politizare prin simbolistică.......................................11 II.3. Relaţia dintre putere, putere politică şi politizare.............................................................12 II.3.1. Politizarea administraţiei publice............................................................................15 II.3.2. Activităţile politice nelegitime ale birocraţiei.........................................................17 II.3.3. Miza politizării........................................................................................................18 II.3.4. Efectele negative ale influenţei politicului asupra administraţiei publice..............20 CAPITOLUL III FORMELE POLITIZĂRII. MOTIVAŢIA AGENŢILOR POLITICI.............................24 III.1. Formele politizării funcţiei publice..................................................................................24 III.2. Precizări privind motivaţia agenţilor politici...................................................................25 III.3. Combaterea politizării prin unele schimbări în sistemul motivaţional al funcţionarului public..........................................................................................................26

3

CAPITOLUL IV DEPOLITIZAREA STRUCTURILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.........................28 IV.1. Soluții posibile pentru combaterea fenomenului de politizare........................................28 IV.2. Cazuri de politizare în administraţia publică românească...............................................29 IV.3. Posibile măsuri pentru depolitizarea administrației publice în ansamblu.......................32 STUDIU DE CAZ PRIMĂRIA MUNICIPIULUI RÂMNICU SĂRAT............................34 CONCLUZII ŞI PROPUNERI..............................................................................................40 BIBLIOGRAFIE.....................................................................................................................45

4

Capitolul I Consideraţii introductive referitoare la deontologia funcţionarului public

I.1. Noţiuni generale cu privire la deontologia funcţionarului public Deontologia - conform dicționarului limbii române - reprezintă acea parte a eticii care studiază normele și obligațiile specifice unei ativități profesionale, este o teorie despre originea, caracterul și normele obligației morale în general. Potrivit sorgintei sale, deontologia poate fi definită că știință a ceea ce trebuie și cum trebuie să facem în profesia noastră, ca o permanentă căutare a acelui „mijloc” dintre extremele false ce există în cadrul unei profesii. Termenul deontologie provine din cuvintele grecești deon-deontos care înseamnă obligație, datorie, ceea ce trebuie făcut și logos care semnifică rostire, justificare rațională, rațiune. Deci, din punct de vedere etimologic, cuvântul din limba română deontologie (deont(o) + logos) se referă la totalitatea îndatoririlor care îi revin persoanei în cadrul exercitării profesiei, îndatoriri care se formează pe baza codurilor deontologice și tradițiilor profesiei (Ivanoff, 2004, p.306). Prin urmare, se poate vorbi despre o deontologie profesională a avocatului, a judecătorului, a medicului, a profesorului, a jurnalistului, a salariatului. Plecând de la normele comune consacrate de acesta, se poate discuta și despre un specific al deontologiei funcţionarului public. Acele reguli deontologice care guvernează o anumită activitate sau profesie sunt cuprinse și sintetizate în „coduri”, care reprezintă în formă concentrată, sedimentările valorice şi normative ale noii societăţi exprimate printr-un limbaj adecvat (Ivanoff, 2004, p.306). Codurile profesionale sunt definite de asemenea ca declarații de valori împărtășite, din care rezultă o prescripție pentru acțiuni corecte. Referindu-ne la conținutul necesar al unui astfel de cod se poate afirma că „un cod profesional complet enumeră atât privilegiile cât și obligațiile activității sau profesiei căreia îi sun atașate. Drepturile ca și îndatoririle unui grup profesional sunt direct sau indirect legate de satisfacerea nevoilor care ar trebui să fie 5

promovate de membrii grupului. Obligația fermă a profesioniștilor este să satisfacă cerințele, să promoveze interesele și să respecte valorile clientelei lor, căci realizarea acestei obligații constituie fundamentul poziției lor privilegiate în societate. Astfel, un cod profesional este specific specializării și contextului, este un acord de grup, un contract, un ghid al modului în care să se folosească competențele de specialitate. Ca o consecință a specificului obiectului său de cercetare, deontologia se află la limita între drept şi morală și poate fi definită că fiind totalitatea normelor ce determină un anume tip comportamental privat sau profesional. Din punct de vedere juridic, o parte din aceste norme sunt consacrate, și pot fi impuse prin intervenția statului în mod coercitiv, altele sunt sancţionate doar de opinia publică, înscriinduse în categoria normelor etice. Una dintre categoriile de profesii cu un mare risc de a prejudicia persoanele cu care sunt în contact, prin modul în care aceasta se exercită, este funcţia publică. În cele mai mutle cazuri funcţia publică presupune un contact direct cu cei care au nevoie de serviciile publice. Datorită faptului că în general funcţionarul public duce la îndeplinire prevederile legii, dar acestea în foarte multe cazuri nu sunt corect înţelese de către cei care cad sub incidenţa lor, pot apărea mai multe probleme. Deontologia funcţiei publice este un ansamblu de reguli de conduită a funcţionarilor publici, pentru a funcţiona, în administraţia publică, în cadrul unui post al activităţii specifice, folosindu-şi cu responsabilitate, pregătirea, calităţile şi aptitudinile individuale, pentru aplicarea legilor în mod corect, în interesul cetăţeanului şi al progresului ţării (Mocioi, 2001, p.9). Când vorbim despre deontologia funcţionarului public scopul acesteia este acela de a realiza eficienţa serviciului public şi de a satisface nevoile cetăţenilor. Eficienţa nu reprezintă numai rezultatul unei bune organizări şi conduceri a unei activităţi. Obţinerea unei eficienţe maxime depinde şi de gradul de conştinciozitate de atitudinea conştiincioasă faţă de îndatoririle de serviciu a funcţionarului public (Popescu, p.1). În administraţie în general, persoanele care lucrează trebuie să fie oameni integri moral, pentru care prioritar trebuie să fie binele public și nu propria persoană sau interesele partidului cu ajutorul căruia a fost numit în funcția publică.

6

I.2. Scurte observații cu privire la noțiunea de funcție publică respectiv funcționar public Referitor la prezența moralei, în viaţa indivizilor, dar şi în cea a cetăţii, se poate constata că există o moștenire valorică reprezentată atât de perpetuarea în rândul purtătorilor noului ethos de obiceiuri, mentalități, atitudini sau prejudecăți, cât și de readucerea în actualitate, păstrarea și conservarea a ceea ce s-a structurat într-o anumită etapă a vieții. Până la analiza funcției publice, se impune necesitatea unei definiri a acesteia și anume, în literatura de specialitate funcţionarul public este considerat ca fiind “persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate sau instituţie publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost legal învestită cu exerciţiul unei funcţii publice executive, de regulă, pentru o perioadă de timp nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă” (Rusu, 2008, p.37). Codul administrativ1 definește mai mult sau mai puțin exhaustiv funcționarul public ca fiind “persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică”. Funcționarii „iau decizii şi/sau desfăşoară activităţi cu caracter tehnic, pentru a asigura continuitatea funcţionării în interes public general a autorităţilor şi instituţiilor publice.” Definițiile sunt criticate de anumiți specialiști deoarece se limitează numai la funcția publică administrativă, generând o stare generală de confuzie și nebulozitate. Această afirmație este susținută și de definiția din art. 175, alin. 1 (a) din Codul Penal conform căreia funcționarul public este “este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti”. În Codul penal este menționat inclusiv termenul de “public” prin care se înţelege tot ce priveşte autorităţile publice, instituţiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică. (art. 176), dar și folosirea și exploatarea bunurilor proprietate publică. În consecință, exista minime diferențe între definițiile oferite de legiuitor pentru noțiunea de funcționar public și readucând în discuție confuzia și incertitudinea create se impune stabilirea unui acord referitor la crearea unui concept unanim acceptat (Profiroiu, 2005,p.5). În ce privește conduita funcționarului public reținem că, în conformitate cu prevederile articolului 447 din Ordonanţei de urgenţă nr. 57 / 2019 (Codul Administrativ): “(1) În relaţiile 1

OUG 57/2019 privind Codul administrativ.

7

cu persoanele fizice şi cu reprezentanţii persoanelor juridice care se adresează autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă un comportament bazat pe respect, bună-credinţă, corectitudine, integritate morală şi profesională. (2) Funcţionarii publici au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei, demnităţii, integrităţii fizice şi morale a persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin: a) întrebuinţarea unor expresii jignitoare; b) acte sau fapte care pot afecta integritatea fizică sau psihică a oricărei persoane. (3) Funcţionarii publici trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată pentru rezolvarea legală, clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor. (4) Pentru realizarea unor raporturi sociale şi profesionale care să asigure demnitatea persoanelor, eficienţa activităţii, precum şi creşterea calităţii serviciului public, se recomandă respectarea normelor de conduită prevăzute la alin. (1) - (3) şi de către celelalte subiecte ale acestor raporturi. (5) Funcţionarii publici trebuie să adopte o atitudine demnă şi civilizată faţă de orice persoană cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, fiind îndrituiţi, pe bază de reciprocitate, să solicite acesteia un comportament similar. (6) Funcţionarii publici au obligaţia de a asigura egalitatea de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a preveni şi combate orice formă de discriminare în îndeplinirea atribuţiilor profesionale.”

8

Capitolul II Conceptul de politizare a funcţiei publice

II.1. Conceptul de politizare versus neutralitate Deși este cunoscut faptul că România era frământată de „morbul" politizării administrației publice și, respectiv, al sistemului instituțional și de cadre care girau această administrație încă din perioada interbelică, dependența administrației publice de factorul politic ca și decident a fost și mai este încă o realitate trista a României contemporane. (Alexandru, 2004, p.80). Orice funcționar public este - înainte de orice altceva - un cetățean. Și, ca oricare alt cetățean este îndreptățit să-și exercite drepturile recunoscute prin lege și care sunt intim legate de aceasta calitate, inclusiv pe acelea legate de implicarea într-o activitate de natură politică (Mora, 2009, p.10). Însă, apartenența funcționarului public la corpul profesional al lucrătorilor din administrație îl obliga la a nu implica în jocul politic - prin manifestările pe care le exteriorizează - autoritatea sau instituția publica în a cărei structura de personal își desfășoară activitatea ori imaginea unei astfel de entități. Aceasta obligativitate decurge din caracterul principial, pregnant tehnic al administrației publice și reprezintă o consecință a sistemului închis al funcției publice, caracterizant pentru administrațiile Europei continentale. Funcționarului public nu îi sunt oprite convingerile de natură politică, dar i se pretinde o obligație de rezervă în privință exteriorizării unor atare convingeri și, respectiv, de imparțialitate politică fată de raporturile întreținute cu terțe persoane cu care vine în contact în calitatea profesională de funcționar public. În literatura juridică de limbă franceză, regăsim faptul că noțiunea de neutralitate politică - care, în cazul de față, interesează corpul profesional al funcționarilor publici - nu este simplu de conturat din mai multe cauze, și anume: a) legea nu definește în vreun fel noțiunea de “neutralitate politică”; 9

b) dimensiunea și, respectiv, consistența “neutralității politice” pe care legea o pretinde funcționarilor publici diferă sensibil de la o categorie la alta în funcție de poziția pe care aceștia o ocupă în cadrul instituțional al administrației publice; într-adevăr, atunci când reglementează această delicată chestiune a neutralității politice a funcționarilor publici, norma juridică este mult mai restrictivă în cazul înalților funcționari publici și al funcționarilor publici cu funcții de conducere și mai permisiva în privință funcționarilor publici cu funcții de execuție (Johnson, M., 2007, p.24). Faptul că această noțiune de “neutralitate politică” a funcționarului public, are o semantică fluidă este determinat și de aspectul că o astfel de categorie nu poate fi analizată decât în strânsă legătură și circumstanțial față de alte două noțiuni, și anume cu rezerva și cu imparțialitatea funcționarului public; analiza circumstanțială a noțiunii de “neutralitate politică” a funcționarului public presupune evaluarea acesteia în situații distincte, fie raportat la propria sa persoană, fie în relația cu colegii săi, superiorii și, mai ales inferiorii săi, fie în toate acele ocazii în care funcționarul public intră în contact cu beneficiarii serviciului public pe care îl slujește. Este în afara oricărui dubiu faptul că atunci când legea impune funcționarului public - în termeni mai mult sau mai puțin riguroși - o îndatorire de neutralitate, o face cu un anumit scop, acela de a-l supune pe acest angajat al administrației publice unor (speciale) interdicții și restricții (Alexandru, 2004, p.72). Din momentul în care intră în corpul profesional al funcționarilor publici, indirect, persoana în cauză, acceptând să devină un tip de cetățean ,,de clasa a doua”, consimte la o autolimitare a capacității sale juridice. Această idee pe care o regăsim în jurisprudență americană, este definitorie pentru situația juridică în care se găsește un funcționar public, care, din momentul învestirii sale este obligat

să-și ducă existența între cele două calități, aparent antagonice pe care le

însumează: cea de cetățean, care, în mod principial, se bucură de plenitudinea drepturilor și libertăților constituționale, pe de o parte și cea de funcționar public supus unor condiționări, prohibiții și restricții în virtutea statutului profesional căpătat din momentul numirii sale, pe de altă parte. Între noțiunea de „neutralitate politică" a funcționarului public și „imparțialitatea" care este pretinsă acestui tip de angajat din administrație, exista o legătură ce nu poate fi ignorată. Ca să-și poată păstra neutralitatea politică, funcționarul public trebuie să acționeze imparțial, adică să îi trateze echitabil pe toți beneficiarii serviciului public în slujba căruia se află, în așa fel încât nici unul dintre ei să nu fie ori să nu se simță discriminat raportat la criteriul opțiunii politice pe care o împărtășește. Imparțialitatea politică a 10

funcționarului public și, implicit a administrației publice ca sistem, caracterizează acțiunea acestui exponent al administrației, respectiv - atitudinile, faptele, conduitele - exprimate de acesta (Rusu, 2008, p.37). Practic, imparțialitatea politică a funcționarului public reprezintă coordonata dinamică a neutralității sale politice. În virtutea obligației de imparțialitate se pretinde funcționarului public să își exercite atribuțiile de serviciu fară a fi influențat ori motivat de convingerile politice pe care el le împărtășește ori de care s-au atașat beneficiarii acțiunii administrative cu care funcționarul public vine în contact cu prilejul îndeplinirii atribuțiilor sale profesionale. Din acest motiv se considera că funcționarul public și-a încălcat obligația de imparțialitate daca în relația cu terții cu care interacționează în locul în care își exercita atribuțiile aferente postului ocupat, el își exteriorizează opiniile politice împărtășite, ori îi supune pe interlocutorii săi unor investigații (mai mult sau mai puțin vădite) având ca scop aflarea interesului lor politic. Un funcționar public nu poate fi nici socialist, nici socialdemocrat, nici liberal și nici conservator; el trebuie să apară în ochii beneficiarilor serviciului public ca un element plasat „deasupra clivajelor sociale" ori a „antagonismelor existente între clase", în afara oricărei apartenențe politice (Radu, 2011, p.63). Lipsa de neutralitate politică în sânul corpului profesional al funcționarilor publici, conduce - aproape în mod natural - la fenomenul de politizare a administrației de stat și a unităților sale administrativ-teritoriale. Politizarea administrației publice, ca noțiune, are un sens cu două valențe: ea presupune fie un fenomen în desfășurare de impregnare a structurilor administrației publice cu persoane „vasalizate" politic ,sau de subordonare a actului administrativ voinței unui partid politic sau aliate politice care, într-un fel sau altul, și-a asumat exercițiul guvernării, fie la o realitate existentă de aservire a aparatului administrației publice unei formațiuni politice anume (și numai acesteia) ori unei structuri echipolente. În aceasta situație nu mai este vorba despre o administrație în interesul unei colectivități date, ci în interesul unui partid politic (Peters, 2004, p.2). Loialitatea funcționarilor publici - pe care aceștia o datorează, în principiu, statului ajunge să fie pusă astfel în slujba respectivului partid. Aceeași noțiune de „politizare a administrației publice" poate duce și la ideea recunoașterii prin lege a unui însemnat rol politic în favoarea ori în beneficiul corpului (profesional) al funcționarilor publici (Stingu, 2006, p.170). Nicio astfel de realitate nu este lipsită de riscuri pentru buna funcționare a administrației publice. În măsura în care punctul de plecare este acela că funcționarii publici au un consistent rol politic în interiorul sistemului instituționalizat al administrației publice, nu se poate ajunge decât la următoarele concluzii: 11

a) politizarea administrației publice este o realitate; b) decizia politică nu mai este asumată în exclusivitate de către un decident distinct, detașat de aparatul tehnic al administrației, ci chiar de către acest din urma aparat și astfel, prin statutul lor, funcționarii publici devin agenții politici ai autorităților publice; c) intrarea în corpul funcționarilor publici nu mai este un proces guvernat (în exclusivitate) de principiul competenței, iar primirea unei persoane într-un atare corp se face pe baza opțiunilor și a simpatiilor politice; d) că, de lege lata, funcționarilor publici nu le mai poate fi pretinsă îndatorirea de neutralitate, respectiv, de imparțialitate ori de rezervă politică, ci - dimpotrivă - o obligație de promovare a partidului de guvernământ, a dogmei sale ori a programului sau; e) că funcționarilor publici le este permis să se manifeste politic în interiorul societății Fenomenul de “politizare exacerbată a corpului de funcționari publici” este ușor de identificat în regimuri politice nedemocratice în care funcționarul public devine „omul guvernământului", activitatea lui este pusă în slujba guvernului și nicidecum a comunității ori a interesului public. Într-o astfel de situație, relația este reciproc avantajoasă și nu implică aproape deloc nici comunitate nici beneficiarul serviciului public (Alexandru, 2004,72). Este astfel o relație duală în care funcționarul public devine un conștiincios propagandist al guvernului și al politicilor sale, iar guvernul, în mod discreționar, gestionează cariera funcționarilor publici chiar cu ignorarea prevederilor legii având că singur reper de evaluare a calității activității lor profesionale, loialitatea pe care o manifestă nu față de stat sau interesul public, ci față de culoarea politică a guvernului. În lipsa loialității reale sau presupuse a funcionarului public față de guvern, sau acesta va fi epurat, plasat în afara funcției sale, sau chiar îndepărtat din rândul personalului administrației fară ca o atare acțiune să presupună prezervarea unor minime garanții (procedurale ori, după caz, materiale) pentru respectivul funcționar public. II.2. O abordare normativă a noţiunii de politizare prin simbolistică Interpretarea legislației privitoare la funcția și funcționarul public a făcut ca doctrina de specialitate să ajungă la următoarele concluzii: - funcționarilor publici le este interzisa afișarea în cadrul sediilor autorităților și instituțiilor publice a însemnelor ori a obiectelor inscripționate cu sigla sau denumirea partidelor politice 12

ori a candidaților acestora atât pe durata programului lor de munca, cât și când se află în afara acestui program, dar fizic, se află în interiorul clădirilor sau a spatiilor care adăpostesc autoritatea sau instituția publică; - funcționarilor publici le este interzisă afișarea în cadrul sediilor autorităților și instituțiilor publice a însemnelor ori a obiectelor inscripționate cu sigla sau numele candidaților independent angajați în cursa electorală pentru obținerea unui mandat de demnitar sau de ales local (prevederile legale aplicându-se în mod corespunzător, prin analogie, și însemnelor electorale ale candidaților independenți) (Profiroiu, 2005, p.5). Plecând de la cele menționate de doctrină putem vorbi despre politizarea prin simbolistică. Simbolurile politice sunt emblemele, drapelele, culorile, imnuri și altele și sunt folosite cu scopul de a stimula aderența disponibilității de susținere a acțiunilor puterii politice. La diverse evenimente simbolismul este folosit prin promovarea unor simboluri: săgeata, ochiul, calul, unul sau trei trandafiri reprezentând identificarea rapidă a partidului politic. Simbolurile ajută la politizare, stânga – dreapta spectrului politic, tradiționalul stânga semnifică – solidaritate, justiție socială în timp ce dreapta vine cu – anticomunism, monarhie, ordine, proprietate privata, competiție și altele. Arsenalul simbolistic al politicii trebuie evaluat și apreciat permanent, obiectiv si impartial pentru ca în spatele acestor simboluri să nu fie ascunse intenții negative, pentru ca afectivul sa nu devină cognitivul, iar imaginea omului politic sa conteze mai mult decat programul său.

II.3. Relaţia dintre putere, putere politică şi politizare  În România zilelor noastre, o problemă rămasă fară rezolvare este relaţia dintre mediul politic și administrația publică. Deși este dificil de evaluat cunoașterea exactă a fenomenului, este evident că fiecare schimbare politică atrage în consecință și alte schimbări importante, mai ales în administrația publică, la nivelul funcţiilor de conducere. Acest fapt este destul de greu de acceptat din punctul de vedere al standardelor europene și al altor state cu democraţie consolidată, dar în țara noastră pare să se perpetueze, în pofida presiunilor venite din partea Comisiei Europene sau din partea altor organisme internaţionale (Stingu, 2006, p.170). Este de remarcat totuși că, în ultimii ani fenomenul a cunoscut o atenuare, atât datorită modificărilor legislative succesive, cât şi datorită unei atitudini ușor schimbate a clasei 13

politice românești. În sprijinul acestei remarci vine și observația că un grup destul de numeros de secretari de stat au fost promovaţi din rândul funcţionarilor de carieră, neafiliaţi politic, mulți dintre aceștia păstrându-și funcțiile de-a lungul mai multor guverne succesive (Radu, 2011, p. 69-71). La fel, o serie de funcţionari de conducere din administraţia centrală și-au continuat activitatea și au supravieţuit mai multor schimbări guvernamentale și politice. În anumite cazuri se observă o rotație voluntară a celor care ocupă funcții de conducere astfel că adjunctul ia locul conducătorului instituţiei care se retrage pe o funcţie de adjunct. În cazul administraţiilor locale, datorita inomogenității politice a structurilor decidente, se înregistreaza multe situaţii de continuitate a funcţionarilor de conducere, de la o conducere politică la alta (Mora, 2009, p.10). Totuși nu poate fi încă vorba despre un nivel confortabil de stabilitate şi protecţie împotriva acţiunii politice specifice administraţiilor moderne. După cum s-a menționat anterior, rămâne o mare dificultate în dimensionarea fenomenului și anume în primul rând, mulţi dintre cei care au fost înlocuiţi pe criterii politice au acces în funcţie în acelaşi mod şi acceptă această schimbare că fiind un fapt firesc. În al doilea rând, există multe situaţii în care se încearcă prezentarea unor îndepărtări din funcţie datorită incompetenţei sau chiar datorită unor fapte susceptibile a fi condamnate în justiţie, că fiind de natură politică (Johnson,M., 2007, p.24). Există numeroase situații în care persoane care părăsesc funcţia publică pleacă în mediul privat unde obţin venituri mai mari, în astfel de cazuri, schimbarea liderilor politici poate fi un determinant al unui astfel de comportament, dar nu cauza principală. Dimensiunea fenomenului de politizare a administraţiei publice este destul de dificil de determinat și măsurat şi în ţările cu democraţie consolidată. Peters şi Pierre remarcă faptul că dovezile în acest sens sunt „adesea subiective, anecdotice sau confuze” (Peters şi Pierre, 2004, p.2). În literatura de specialitate, fenomenul de politizare a administrației publice este abordat din perspectiva a două paradigme diferite. Premiza de la care pornește o primă teorie este existenta unei separaţii totale între cele două domenii, astfel că există domeniul politic unde se adoptă deciziile care privesc comunitatea şi cel administrativ care implementează deciziile stabilite. Sociologul german Max Weber consideră birocraţia ca fiind un instrument perfect, aflat la dispoziţia politicienilor şi implicit, a societăţii. „Din punct de vedere formal birocraţia este în primul rând un mijloc, iar acest lucru este în mare măsură valabil şi în practică: cineva trebuie să furnizeze direcţii de acţiune şi să susţină birocraţia, dacă este necesar chiar prin intermediul forţei. La conducerea oricărei organizaţii birocratice există în mod necesar un 14

element care nu este pur birocratic” (Weber, 1947). Aceeaşi opinie a exprimat-o şi Woodrow Wilson în celebrul său eseu intitulat „Studiul administraţiei publice”: „Domeniul administraţiei publice este un domeniu identic cu cel al afacerilor. Este separat de agitaţia şi conflictele care caracterizează viaţa politică. Este o parte a acesteia din urmă în aceeaşi măsură în care maşinile sunt parte a producţiei industriale” (Stillman, 1996, p.6). În Statele Unite teoria lui Wilson a fost larg împărtăşită în prima jumătate a secolului XX. Autori precum Frederick Goodnow, considerat de mulţi „părintele” administraţiei americane sau W.F. Willoughby au susţinut divizarea guvernământului în două structuri complet separate: cea politică responsabilă cu procesul decizional şi cea administrativă însărcinată cu implementarea. Trebuie menţionat că eseul lui Woodrow Wilson a apărut într-o perioadă (1887) în care în Statele Unite se desfăşura o intensă campanie pentru profesionalizarea administraţiei publice. Din această perspectivă, pentru cei mai mulţi susţinători ai paradigmei care susține principiul separației, această divizare are şi un rol de protejare a independenţei şi profesionalismului administraţiei. Cea de-a doua paradigmă susține ideea că cele două domenii sunt foarte greu, sau chiar, imposibil de separat. Analizând procesele de politici publice în cazul marii majorități a autorităţilor publice se observă interacţiunea strânsă a factorului politic cu cel administrativ ca şi dificultatea separării rolului pe care unii sau alţii îl joacă. De exemplu, orice decizie adoptată de către decidentii politici se bazează pe informaţiile sau expertizele furnizate de către funcţionarii publici, astfel că, aceştia din urmă au inevitabil un rol important în elaborarea respectivei decizii. În altă ordine de idei, administrațiile publice moderne sunt caracterizate de o mare complexitate ce are ca și consecinţă existenţa unui proces continuu de delegare a unor competenţe spre niveluri administrative inferioare (Profiroiu, 2005, p. 11). Astfel, entități de mici dimensiuni sau chiar funcţionari publici primesc atribuţii decizionale a căror conotație politică nu poate fi ignorată (în cadrul unei primării, o structură specializată poate primi sarcina asigurării calităţii tramei stradale fiind abilitată să adopte măsurile necesare în acest scop - activitate care poate implica selectarea unor străzi în detrimentul altora, atibuirea în mod favorizator de contracte anumitor furnizori de servicii, toate aceste activităţi având şi conotaţii politice). Se pot, de asemenea, identifica și activități în sfera administrativă ale factorilor politici, exemple elocvente fiind intervenţiile șefilor unor autorităţi publice că urmare a unor petiţii. 15

Prin urmare, începând cu cea de-a doua jumătate a secolului XX, paradigma separaţionistă a fost revizuită. Majoritatea specialiștilor din administrația publică sunt de acord că, deşi în mod formal rolul celor două domenii, cel politic şi cel administrativ, sunt diferite, iar sursele de legitimitate, modul de constituire şi funcţionare sunt proprii fiecăreia dintre ele, activităţile lor nu pot fi separate. Altfel spus, avem de-a face cu autorităţi sau instituţii publice în cadrul cărora și oameni politici și funcționari publici de carieră acţionează împreună pentru îndeplinirea scopului pentru care au fost create (Rusu, 2008, p.37). În concluzie, constatăm că, în zilele noastre, problema relaţiilor politico – administrative trebuie abordată din perspectiva echilibrului care trebuie să existe între latura politică şi cea administrativă; interesele celor doi factori nu sunt întotdeauna convergente. În majoritatea cazurilor politicienii sunt interesaţi de punerea în aplicare a programelor electorale în baza cărora au fost votaţi indiferent de mijloacele folosite și în acest scop ei au nevoie de expertiza şi informaţiile pe care le pot obţine de la funcţionarii de carieră. De multe ori aceste programe politice presupun atât modificări în modul de funcţionare a instituţiilor publice cât și în felul în care sunt înţelese şi îndeplinite scopurile acestora, provocând reacții de adversitate din partea birocraţilor (Radu, 2011, p. 63). Atunci când ne referim la relaţiile politico – adminstrative ies în evidență două tipuri diferite de preocupări, care sunt influenţate de provenienţa sau afilierea autorităţilor: - cei care provin din rândul birocraţiei (funcţionari, în primul rând de rang înalt, care au ajuns să activeze în domeniul academic) sau sunt apropiaţi de aceasta și care insistă asupra pericolului politizării administraţiei; - cei care sunt mai apropiaţi de sfera politică și sunt mai preocupaţi de implicarea nelegitimă a funcţionarilor în procesele decizionale.

II.3.1. Politizarea administraţiei publice Conform autorilor Guy B. Peters şi Jon Pierre, politizarea reprezintă substituirea criteriilor bazate pe merit cu cele întemeiate pe considerente politice în procesul de selecţie, retenţie, promovare, recompensare şi disciplinare a funcţionarilor publici (Peters şi Pierre, 2004, p. 3). Citând un document al Băncii Mondiale, autorii afirmă că există o distincţie între ţările în curs de dezvoltare la nivelul cărora politizarea se manifestă cu precădere prin selectarea personalului pe criterii partizane şi ţările dezvoltate, industrializate unde aceasta 16

implică mai ales încercarea de a controla procesele decizionale. Trebuie menționată și acea formă a politizării care se manifestă prin impunerea de acţiuni partizane administraţiei publice- activităţi electorale, limitarea accesului la informaţii pentru opoziţia politică sau manipularea acestora etc. Principiile pe baza cărora funcţionează administraţia publică sunt profesionalismul, neutralitatea politică şi tratamenul egal aplicat beneficiarilor (cetăţenilor); aceste principii sunt cu siguranță afectate dacă cei care activează în administraţie nu sunt selectaţi şi promovaţi pe criterii de performanţă, sau dacă în cursul activităţii acestora le sunt impuse activităţi care favorizează (sau defavorizează) persoane sau grupuri de persoane datorită apartenenţei politice. Referitor la definiţia politizării anterior prezentate trebuie făcute o serie de menţiuni și anume: în unele sisteme administrative există un număr de angajaţi care sunt numiţi pe criterii politice, acest fapt fiind considerat acceptabil (cazul Statelor Unite unde preşedintele şi membrii cabinetului au dreptul să numească un număr bine precizat de funcţionari din aparatul federal); în Germania există de asemenea personal, cu precădere din rândul înalţilor funcţionari publici, care are afiliere politică, dar în privinţa acestora profesionalismul rămâne un criteriu obligatoriu în procesul de selecţie. Sunt descrise diferite nuanțe în tipul de intervenţie a politicului în administraţie. Uneori apartenenţa la un grup politic este înlocuită cu adeziunea la valori politice sau profesionale. Un funcționar public poate fi preferat pentru că are o abordare liberală în ceea ce priveşte protecţia socială şi în consecință poate ajuta guvernul să promoveze o astfel de politică în domeniu. În administrația franceza, deşi teoretic apolitici, prefecții sunt apropiaţi de una din cele două tabere politice şi numirea lor se face şi în funcţie de acest criteriu; în Marea Britanie, în perioada cabinetului Thatcher, au fost promovaţi funcţionari care să fie ataşaţi valorilor noi promovate de guvernarea conservatoare. În unele sisteme administrative se consideră că un anumit grad de interferenţă politică este acceptabil dacă funcționarea administrației pubice în general este dominată de criterii de performanță; astfel, îndepărtarea din funcţie a unor înalţi funcţionari poate fi justificată de opoziția firească a acestora la unele măsuri radicale de reformă. În sfârşit, voinţa politică poate să conducă la depolitizare; guvernările de lungă durată au uneori ca rezultat constituirea unor relaţii sau structuri paralele cu cele adminstrative care influenţează partizan procesul de alocare a resurselor, iar îndepărtarea funcționarilor implicați în aceste structuri paralele poate fi considerată ca o acţiune de depolitizare (Peters, Pierre, 2004, p.2).

17

II.3.2. Activităţile politice nelegitime ale birocraţiei Este vorba de cealaltă faţă a relaţiilor politico-administrative. Mai întâi ne putem referi la tipuri de activităţi politice ilegitime prestate de către funcţionari publici ca urmare a intevenţiei factorului politic. Exemplificând, un partid politic aflat la putere ar putea determina pe unii birocraţi să contribuie la campania electorală sau să prezinte date distorsionate pentru a induce în eroare opoziţia sau opinia publică etc. Astfel de manifestări pot apărea la presiunea politicienilor, dar pot fi la fel de bine rezultatul comportamentului asertiv față de liderii politici aflați în funcție dezvoltat de-a lungul timpului. Mai importanta însă este acapararea de către administraţia publică a unor zone de activitate care aparţin în mod legitim politicului, sau încercarea lor de a influența procesul de luare a deciziilor. În astfel de situații poate fi vorba chiar de afectarea profundă a caracterului democratic al statului (Rusu, 2008, p.37). Motivația politicienilor este simplă: am primit votul cetăţenilor pentru un anumit program electoral, iar daca structurile administrative se opun într-un fel sau altul rezultă că, practic ele împiedică punerea în practică a voinţei electoratului. Nu întotdeauna implicarea nelegitimă a funcţionarilor în procesele decizionale este rezultatul unor acţiuni deliberate şi încă mai rar, întreprinse cu rea intenţie. Anumite caracteristici ale fenomenului birocratic cum ar fi rutina, inerția și utilizare excesiva a procedurilor pot duce la afectarea modului în care birocraţia răspunde la comenzile primite de la politicieni. Nu în ultinul rând, anumite politici inițiate de către factorii politici pot duce la încetarea existenţei unor instituţii birocratice, dar și la scăderea volumului de activitate a acestora şi implicit a numărului personalului angajat. Pe de alta parte, în numeroase situații instituţiile birocratice dezvoltă un mare grad de ataşament faţă de scopul pentru care îşi desfăşoară activitatea, iar anumite măsuri ale factorului politic pot avea că rezultat împiedicarea atingerii acestor scopuri; desigur că birocrația vă reacționa, dar această reacţie este una de apărare, și nu una îndreptată în mod voit împotrivă politicienilor. O altă latură foarte importantă în această relație este expertiza. Datorită specializării și experienței mai mari pe care o au cu politicienii, funcţionarii au în multe situaţii cunoştinţe mai bune în legătură cu problemele comunităţii. Desigur că tocmai lipsa acestei expertize, precum şi a informaţiilor reprezintă unul din punctele slabe ale oamenilor politici. Competiţia pentru voturi are de asemenea, ca rezultat o neglijare a aspectelor mai puţin convenabile partidelor politice (Alexandru, 2004, p.82).

18

Ca o consecință a celor mai sus arătate, de cele mai multe ori promisiunile electorale sunt nerealiste, nici alegătorii neavând pregătirea necesară pentru a le aprecia corect. În astfel de situații, se poate accepta că acţiunea funcţionarilor în sensul corelării programelor electorale cu realitatea este una pozitivă, în interesul cetăţenilor şi uneori chiar a politicienilor. În momentul schimbării guvernelor, problema loialităţii funcţionarilor publici faţă de liderii politici devine mai acută; iar istoria ultimelor decenii a dovedit însă că funcționarii publici au tendință de a reacţiona nu atât la schimbarea guvernelor, cât la eventuale ameninţări la adresa ei (intenţii de reducere a sectorului public, modificări substanţiale de politică în anumite domenii etc.). Politizarea instituțiilor publice în România este un instrument de o mare importantă folosit în mecanismul consolidării organizațiilor de partid, mai precis prin recompensa cu un post, dar și pentru sifonarea resurselor publice și corupție - așa cum reiese din Raportul anual al Societăţii Academice din România (SAR) pe anul 2018. Acesta atrage atenția existentei și persistentei fenomenului de proastă guvernare în țara noastră, cu toată experiența anilor de prezență în Uniunea Europeană (UE). În România, chiar daca s-au făcut eforturi pentru consolidarea integrității, statul nu a putut fi reformat în mod profund astfel încât capacitatea administrativă să sporească pentru a putea fi furnizate servicii publice de o mai bună calitate, dar și pentru sustenabilitatea creșterii economice. În plus, țara noastră este afectată în continuare de lipsa de încredere şi cooperare între cetăţeni la nivel individual şi diferite grupuri ale acestora, că și intre cetățeni și instituțiile statului (Radu, 2011, p.63).

II.3.3. Miza politizării Raportul SAR (2018) tratează pe larg chestiunea politizării în administrația publică, din analiza raportului se evidențiază un aspect, și anume că în România nivelul patronajului politic este al doilea cel mai ridicat din noile democraţii europene, după Grecia. Cea mai importantă problemă a funcției publice în Romania este politizarea. De cele mai multe ori, miza politizării aparatului central este captura resurselor care, așa cum reiese din analiza raporului SAR (2018), sunt concentrate într-o pondere mult mai mare la nivel central comparativ cu cele de la nivel local, așa cum reiese din analiză. Astfel, în România se poate observa un nivel relativ asemănător de politizare atât la nivelul guvernului cât și la cel al administraţiilor publice locale. Prefecturile au devenit 19

aproape irelevante în mandatul lor de control al legalităţii. Deşi trebuie trecut accentul anticorupţiei pe prevenţie, acest lucru nu se poate realiza dacă majoritatea parlamentară şi guvernul ,,se concentrează mai degrabă pe penalizarea celor performanţi în loc să îşi ridice propriul grad de eficienţă”, relevă analiza. Experţii recomandă un set de măsuri urgente: - informatizarea administrației publice și interconectarea bazelor de date; - descentralizarea economică pentru responsabilizarea şi deconectarea autorităţilor locale de la alocările discreţionare de fonduri centrale; - înlocuirea hăţişului birocratic cu soluţii informatice performante, atât la nivelul contribuabilului, cât şi la nivelul autorităţilor fiscale si altele.  - depolitizarea birocrației - conform raportului SAR 2018 “sume importante sunt alocate programelor de asistență tehnică ale instituțiilor internaționale pentru dezvoltarea legilor cadru sau pentru dezvoltarea unor sisteme de recrutare, monitorizare și evaluare a funcționarilor publici.” Aceste programe de reformă structurală nu sunt însă „digerate” de instituțiile vizate. De cele mai multe ori, efectele lor sunt limitate și chiar inexistente. În ultimii ani, schimbarea unor proceduri în sensul asigurării unei transparențe decizionale și a recrutării obiective a personalului s-au dovedit a fi eficiente. Un alt element important ar fi creșterea salariilor și în consecință atragerea de noi angajați. În situația în care mai mult de 60% din angajații administrației publice au vârstă peste 50 ani, este foarte importantă atragerea tinerilor, aspect ce poate determina o dinamică pozitivă în dezvoltarea unei noi abordări în managementul funcției publice, foarte important este însă daca se vă ajunge sau nu la o masa critică de tineri profesioniști în rândul administrației publice. Pe termen mediu un alt obiectiv important este dezvoltarea unui sistem performant de formare și pregătire profesională a funcționarilor publici. Lipsește însă în continuare un sistem de certificare pe ansamblul a categoriilor de funcționari publici, o pepinieră de cadre fiind necesară pentru dezvoltarea unui aparat administrativ funcțional și foarte bine pregătit (Stingu, 2006, p.). Dezvoltarea unui sistem integrat de gestiune a funcției publice este un alt obiectiv important, iar în acest context ANFP ar putea avea un rol mult mai important în evaluarea și recrutarea functinarilor publici atât la nivel local cât și la nivel național. Până în prezent nu este decât un organ de monitorizare fară a avea instrumente concrete de sancțiune sau de intervenție. Sistemul integrat care ar viza întreg parcursul carierei funcționarilor publici ar 20

putea aduce îmbunătățirea evidentă a profesionalizării administrației publice din România. Ar mai exista și alte remedii pe care să le folosească factorii politici decidenți ca și societatea civilă printr-o angajare și participare mai activă pentru implementarea bunelor practici la nivel instituțional. În primul rând, profesionalizarea administrației publice și a funcției publice în general cu formarea și dezvoltarea unor echipe noi, capabile să îndeplinească obiective de dezvoltare mari, cum ar fi atragerea și absorbția fondurilor europene, și care ar fi susținute de factorii politici pentru că astfel de proiecte îi ajută electoral. Un exemplu destul de evident este implementare sistemului de management public (managementul public a fost instituit cu succes la nivelul companiilor de stat, la nivel local introducerea funcției City Manager pare să crească competitivitatea administrației publice locale. Chiar dacă, în continuare va fi subordonat factorului decizional politic, un profesionist detașat de relațiile de putere din interiorul unui partid politic poate avea totuși o perspectivă mai eficientă asupra gestiunii resurselor publice (Profiroiu, 2005, p.).

II.3.4. Efectele negative ale influenţei politicului asupra administraţiei publice Corupţia – definită ca fiind „un abuz de funcţiile sau resusele publice pentru beneficiul privat” (Johnson, 2007, p.24) reprezintă o reală amenințare la stabilitatea democrației și respectiv a instituțiilor publice. Ea se poate manifesta prin favoritisme, abuz de putere, sau folosirea de fonduri ilicite pentru finanțarea campaniilor electorale sau a partidelor politice. Poate fi asimilat corupției și abuzul de autoritate definit de doctrină ca fiind “fapta ilegală a funcţionarului public care îşi depăşeşte atribuţiile, folosind în mod exagerat puterea cu care a fost învestit, în vederea impunerii celor pe care îi deserveşte, a unui comportament obligatoriu, nefiresc” (Ivanoff, 2004, p.153). Politizarea funcţiei publice poate accentua fenomenul corupţiei deoarece persoanele care se numesc pe baza criteriilor politice pot face diferite compromisuri în exercitarea funcţiei lor şi nu posedă o autonomie suficientă în desfăşurarea activităţii, tocmai datorită faptului că servesc interesele politice cu loialitate. Desfăşurarea activităţilor nelegitime ale birocraţiei sunt "prestate de către funcționarii publici în urma intervenţiei factorului politic” (Radu, 2011, p.70), iar dintre acestea se pot enumera campaniile electorale prin care se induc în eroare opinia publică şi opoziţia.

21

În majoritatea țărilor membre ale Uniunii Europene se acordă o atenţie deosebită codurilor de conduită a funcţionarilor publici, mai ales cu scopul prevenirii şi combaterii corupţiei. Totuși, s-a evidențiat faptul că nu e suficientă teoretizarea codurilor, deoarece în practică se constată dificultăţi în respectarea şi implementarea acestora. În literatura de specialitate au fost menționate diferite forme și dimensiuni ale corupţiei, distingadu-se astfel corupția politică, profesională și economică. Corupţia profesională se referă la acele încălcări ale legislaţiei comise de către funcţionarii publici sau alţi angajaţi din administraţia publică prin care ”încalcă sau transgresează normele deontologiei profesionale, prin îndeplinirea condiţionată şi preferenţială a atribuţiilor legale” (Ivanoff, 2004, p.153). Corupția politică, în schimb, se referă la acel ”ansamblu de acte, funcţii şi competenţe care deviază moral şi legal de la îndatoririle oficiale ale exercitării unui rol public de către anumite persoane sau care transgresează normele privind interdicţia exercitării anumitor forme de influenţă politică în scopul obţinerii unor avantaje personale” (Ivanoff, 2004, p.382). Prevederile Legii nr. 78/2000 referitoare la prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupție sunt valide și în cazul funcționarilor publici, indiferent de felul în care au fost învestiţi. Astfel, în art. 2 este menționat faptul că aceştia trebuie să îşi îndeplinească atribuţiile dar cu respectarea întocmai a normelor legale, fără a se folosi de funcțiile lor pentru dobândirea pentru sine sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite. În Legea nr. 78/2000 suntprevăzute și infracțiunile de luare de mită, promisiunea, oferirea sau darea de bani, de daruri sau alte foloase, şamd. Din perspectiva politicului și al abuzului de autoritate, selecția și promovarea funcționarilor publici pe criterii politice, ca și manipularea acestora, pot fi considerate forme ale politizării funcției publice. În legătură cu greva și libera asociere sindicală anumiți autori susțin faptul că „libertatea sindicală şi dreptul la grevă au accentuat politizarea administraţiei şi, prin acest fapt, reticenţa acesteia în a asculta de o putere pe care n-ar apoba-o altfel” (Alexandru, 2004,p.72). Privită astfel, politizarea intervine doar în cazul coroborării dreptului de asociere, garantat prin Constituţie, cu dreptul la libera asociere și la grevă menționate în reglementările funcţionarilor publici. Foarte important de menționat este și faptul că, greva poate masca un caracter politic dacă în spatele anumitor cereri și revendicări se ascund interese personale ale unor lideri sindicali. Acest fapt este criticat de către funcționarii publici care se declară nemulțumiți de activitatea sindicatelor, care nu promovează interesele angajaților, dar au o atitudine obedientă față de liderii poltici și liderii sindicali care își urmăresc propriile interese. 22

Relația dintre puterea politică și stabilitatea funcției publice - „instabilitatea funcţionarului public are repercusiuni asupra bunei funcţionări a serviciului public, conducând cu certitudine la scăderea eficienţei acestuia” (Ivanoff, 2004, p.389). Pentru protecția funcționarilor publici față de presiunile exercitate asupra lor de către mediul politic sau extern, pentru eliminarea clientelismului politic, ca și pentru posibilitatea de a-și exercita atribuțiile cu neutralitate, imparțialitate și eficiență, a fost proclamată stabilitatea în funcția publică. Deși este garantat prin lege, politicienii identifică aproape mereu diferite metode de a se abate de la acest principiu pentru a putea numi în funcții publice persoane membre ale unor partide politice, sau cu afinități politice, acst lucru putându-se realiza prin rotire, mutare, transfer, delegare, detașare, sau, paradoxal, prin promovare a funcţionarilor publici (Ivanoff, 2004,p.382). În Marea Britanie, în sistemul administrativ din sec. al-IX-lea, ca și în sistemul american al aceluiaș secol, influența factorului politic asupra proceselor de selecție și recrutare a funcționarilor public, se făcea după așa numitul sistem tip ,,spoil system”, în acest context câștigătorii puterii sau ai alegerilor promovau persoane loiale politicienilor în funcțiile publice astfel fiind răsplătiți pentru munca depusă în interesul partidelor. Sistemul a fost caracterizat de lipsa de competență și profesionalism, un grad mare de corupție și favoritism și abandonarea intereselor comunității în favoarea propriilor interese sau cele ale politicienilor. Trecerea de la spoil system la merit system, adică un sistem bazat pe criterii de merit și profesionalism în recrutarea și selecția funcționarilor publici s-a făcut spre sfârșitul secolului al XIX-lea. Merit system-ul a fost înfiinţat cu scopul selecției și recrutării personalului pe baza pregătirii, competenței și a expertizei pentru un anumit post, dar și pentru a înlătura orice discriminare de rasă, etnie, clasă, apartenență politica. Cu toate acestea, persistă încă situații în care folosirea criteriului meritoriu în selecția funcționarilor publici este îndoielnică, iar pentru exemplificare se pot menţiona situaţiile în care o instituţie publică trebuie să furnizeze anumite servicii unei comunităţi minoritare. Merit systemul trebuie să funcționeze și să se manifeste în oricare democrație pentru că înlătură acţiunile discriminatorii, ajută la îndeplinirea obiectivelor oricărei societăţi moderne. Și, ca o consecință, este esenţial faptul că nu sunt suprimate drepturile cetăţenilor sau tratamentul egal al acestora (Peters, 2004, p.3). În țara noastră, practic persistă o abordare managerială tradiţională a administraţiei publice iar ocuparea unei funcţii publice se face adesea după metoda spoil system. Aceasta determină ca recrutarea, selecţia şi promovarea personalului să se facă nu după criterii 23

profesionale, ci după afilierea politică, nepotism sau favoritism. Astfel, datorită influenței politice, se întâlnesc frecvent cazuri de selecţie a persoanelor pe baza apartenenţei la un partid politic, fiind compromisă activitatea instituțiilor publice.

24

Capitolul III Formele politizării. Motivaţia agenţilor politici

III.1. Formele politizării funcţiei publice În ceea ce privește formele politizării funcției publice, Peters a descris cinci forme de politizare care definesc relația politico - administrativă: - prima se referă la modelul formal-legal conform căruia rolul funcționarilor pubici se reduce la cel al unor simpli executanți politici, iar politicienii sunt, de fapt, cei care formulează deciziile; - cel de-al doilea model este modelul comunitar conform căruia funcționarii și politicienii colaborează în luarea deciziilor; - un al treilea model este cel comunitar-funcțional care aduce ca noutate realizarea colaborării între sectoare ale domeniului public și cel administrativ; - modelul caracterizat de numeroase conflicte între politicieni și funcționarii de cariera este modelul adversial; - nu în ultimul rând se descrie și un model al statului administrativ în care rolul formulării deciziilor îi revine administrației publice deciziilor (Radu, 2011, p.69). De remarcat este faptul că scopul acestor conflicte între factorul politic şi administraţia publică este puterea. Montesquieu surprinde acest termen prin următoarea sintagmă “libertatea politică nu se găseşte decât în guvernările moderne, ea nu există întotdeauna nici în acestea decât atunci când nu se abuzează de putere. Dar aşa cum s-a întamplat întotdeauna “orice om care are putere, tinde să abuzeze de ea; şi aceasta până îşi atinge limitele” (Alexandru, 2004,p.72). Literatura de specialitate conturează și descrie diferite opinii referitoare la aspectul politizării administrației publice; se statuează astfel faptul că este acceptat un anumit grad de implicare a politicului în administrația publică cu condiția de a nu fi compromisă selecția funcționarilor publici pe criterii de competenta și pe baza meritelor. O altă opinie susține că se poate realiza fenomenul de politizare prin selecția unor funcționari publici afiliați politic sau loiali unui partid politic. Prin urmare, există posibilitatea că această problemă să difere, iar 25

selecția funcționarilor publici să fie făcută în funcție de apartenență la un anumit partid politic, o anumită clasă politică, program sau viziune. Dintr-un alt punct de vedere, modul în care criteriile politice sunt deservite pot influența performanța unui sistem administrativ (Peters, 2004, p.3). Atfel, dacă sistemul meritului ar fi sprijinit și susținut și dacă din administrația publică ar fi înlăturați angajații vechi și inflexibili, în detrimentul celor afiliați politic, acest fapt ar putea să nu fie considerat dăunător democrației în general sau administrației publice. Politizarea ar mai putea semnifica și faptul că funcţionarii publici preiau anumite sarcini care dintr-un anumit punct de vedere ar putea fi considerate că fiind politice sau, mergând mai departe, că utilizarea criteriului politic ar putea avea o influență mai benefică pentru garantarea sau asigurarea valorilor democratice în guvernare decât folosirea criteriul convenţional, de merit (Peters, 2004, p.2).

III.2. Precizări privind motivaţia agenţilor politici Promovarea în funcție pe baza criteriilor politice și nu a celor profesionale, nesiguranța locului de muncă sunt doar câteva din problemele care necesită o soluţionare rapidă, astfel încât exercitarea funcției publice să se poată desfășura într-un cadru liber de orice ingerinţe de ordin subiectiv – personal (Rusu, 2008, p.30). Una dintre premisele necesare asigurării unei funcții administrative eficiente, transparența, derivă din dreptul constituţional al cetăţeanului la informaţie. În legislaţia românească sunt câteva reglementări care să asigure această condiţie. Acestea sunt însă incomplete sau defectuos realizate, limitând accesul opiniei publice la informaţie. În Constituţia României se precizează că „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit”. Plecând de la acest fapt, se recomandă că funcţionarii publici, potrivit competenţelor şi responsabilităţilor ce le revin, să promoveze un sistem transparent de luare a deciziilor, precum şi o informare corectă a cetăţenilor asupra problemelor de interes personal. Dacă o administrație este compusă din funcţionari subordonaţi unui partid pot apărea tendințe de nerespectare a libertăţilor publice şi de manifestare a unor acte de corupţie. Unor astfel de manifestări numai o administraţie compusă din funcţionari recrutaţi pe criteriul

26

valoric poate rezista la diferitele influenţe ale grupurilor de presiune şi, implicit, fenomenului de corupţie. Există o strânsă corelație între nivelul salarizării unui funcționar şi capacitatea acestuia de a rezista tentaţiilor corupţiei (Rusu, 2008,p.37). Lipsa stimulentelor materiale și morale, salariile mici îi determină pe funcţionarii publici să caute modalităţi prin care să le mărească. La aceasta se mai adaugă şi inexistenţa unui sistem de recrutare şi promovare bazat în mod exclusiv pe merite şi performanţe, care ar trebui să garanteze stabilitatea poziției funcţionarului public. Câtă vreme nivelul salarizării din administraţia publică nu reflectă importanța activității depuse, nu se aliniază unor standarde decente, astfel încât să permită atragerea de funcţionari competenţi şi atâta timp cât eforturile nu se vor concentra în sensul implementării unui sistem de recrutare şi promovare în funcţia publică bazat pe merit, actele de corupție nu vor putea fi înlăturate sau diminuate (Johnson, 2007, p.24). Lipsa unei societăți civile responsabilă și activă, atitudinea pasivă a cetăţenilor în raport cu administraţia publică, neimplicarea societății civile în mod direct în identificarea şi sesizarea cazurilor de corupţie din administraţie, favorizează perpetuarea acestui fenomen. Pentru crearea și asigurarea unei mai mari receptivităţi a cetăţenilor privind semnalarea şi sesizarea cazurilor de corupţie, trebuie să se realizeze posibilitatea unor contacte directe între aceştia şi instituţiile abilitate în combaterea ei şi a eventualelor bariere administrative.

III.3. Combaterea politizării prin unele schimbări în sistemul motivaţional al funcţionarului public Concentrarea pe înțelegerea cauzelor profunde ale diverselor forme de manifestare a fenomenului de politizare, este necesară ca și identificarea unor metode de eliminare sau de minimizare a acestuia cu scopul de a fi cât mai eficientă prevenirea și combaterea lui (Peters, 2004, p.2). Funcționarea într-o formă cât mai aproape de normalitate a administrației publice este dependentă în primul rând de prevederile legale în domeniu; riscul de a ceda tentațiilor corupției nu poate fi redus în condițiile în care cadrul legislativ este incoerent și insuficientt, necorelat cu măsuri manageriale eficiente (Mora, 2009, p.10). Cu cât prevederile legale în vigoare sunt mai concret precizate, mai clare și mai eficiente, cu atât ilegalitatea și arbitrariul 27

vor caracteriza mai puțin. Existența și însușirea unor măsuri legislative specifice au o mare importantă în combaterea și prevenirea fenomenului corupției. Practica a demonstrat că o condiție necesară dar nu suficientă ar fi simpla adoptare a unor legi, dar dezvoltarea cadrului legal ca și modificare lui nu a determinat rezultatul scontat. Poate că acest lucru ar fi posibil dacă s-ar elimina neclaritățile și lacunele legislative interpretate ca sursa potențială de ineficiență și de limitare a efortului de combatere a fenomenului de corupție. În contextul actual, completarea şi armonizarea cadrului legislativ prin adoptarea legii salarizării funcţionarilor publici, crearea şi implementarea unui sistem de salarizare a funcţionarilor publici motivant, care să fie adaptat activității desfășurate de aceștia, transparent și simplu, dar și posibil de susținut financiar, este de o importantă majoră, ce ar contribui în mod semnificativ şi la diminuarea actelor de corupţie (Johnson, 2007,p.24 ).

28

Capitolul IV Depolitizarea structurilor administraţiei publice

IV.1. Soluții posibile pentru combaterea fenomenului de politizare La momenul actual, când se vorbește din ce în ce mai des și pe un ton cât se poate de răspicat despre fenomenul de politizare și mai ales despre depolitizarea și, respectiv, despre tehnicizarea administrației publice, lucrurile stau încă foarte rău din această perspectivă. Este evident faptul că, raportat la cele de mai sus, întreaga societate românească nu poate rămâne insensibilă față de o nevoie pe care o resimte cu destul de multă profunzime, adică depolitizarea aparatului tehnic al administrației publice. Realizarea acestui deziderat nu se poate face însă înainte de clarificarea unor premize de la care ar trebui construit și mai apoi aplicat cadrul normativ și instituțional care să facă posibilă și chiar să stimuleze (să încurajeze) această depolitizare. Clarificarea implică, de fapt, identificarea unui clar și convingător răspuns la următoarele trei întrebări: 1. Ce trebuie depolitizat din întreaga administrație, respectiv până la ce nivel depolitizăm atât în administrația publica centrala, cât și în administrația publica locala? 2. Ce interdicții trebuie impuse agenților apolitici ai administrației, astfel încât aceștia să nu se lase corupți de atracția exercitată asupra lor de mediile politice (partide, grupuri de presiune cu preocupări similare partidelor, organizații afiliate partidelor)? 3. Cum se pot așeza raporturile dintre agenții depolitizați (neutri) ai administrației publice, pe de o parte și agenții politici ai aceleeași administrații, astfel încât cei dintâi să nu se simtă vulnerabili?

29

IV.2. Cazuri de politizare în administraţia publică românească Resursele umane din administrație, în contextul legislativ actual, în România, se circumscriu următoarelor trei mari categorii: a) funcționari aleși sau numiți în funcții de demnitari publici sau funcții asimilate acestora, inclusiv aleșii locali, reprezentând palierul politic cu rol decizional în stabilirea de obiective și acțiuni de guvernare; b) persoane numite în funcții publice - de conducere, de execuție, sau de înalți funcționari publici - ca urmare a parcurgerii unor proceduri de selecție și de recrutare specifice, reprezentând palierul administrativ care este responsabil de exercitarea prerogativelor puterii publice cu scopul îndeplinirii programului de guvernare; c) funcționari care au raporturi de muncă sau asimilate acestora cu instituțiile și autoritățile publice și care constituie acea categorie ce îndeplinește activități care nu presupun, în principiu, exercitarea de prerogative de putere publică dar contribuie la funcționarea administrației pubice. Oricare dintre categoriile menționate mai sus pot face obiectul unor reguli şi responsabilităţi distincte în ceea ce privește gestionarea funcţiilor şi raporturilor juridice născute şi exercitate în îndeplinirea acestora. Datorită însă unor carențe rezultate din caracterul fragmentat al managementului şi în lipsa unei evidențe unice, date şi informaţii relevante despre situațiile actuale sunt disponibile doar pentru funcțiile publice, inclusiv din perspectiva ocupării şi a profilului ocupanţilor. Din punct de vedere statistic, analizele, rapoartele, studiile ultimilor ani vizând resursa umană din administraţia publică au concluzionat că din totalul de 1.183.608 funcţii ocupate în sectorul public din România, doar aproximativ 10% sunt funcţii publice din categoria celor gestionate de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) - conform Strategiei privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020. Concret, persistă o abordare managerială cu tradiție în România a administraţiei publice iar ocuparea unei funcţii publice se face cel mai adesea după metoda spoil system. Aceasta înseamnă că recrutarea, selecţia şi promovarea personalului nu se face mereu după criterii profesionale, ci mai frecvent după afilierea politică, nepotism sau diferite favoritisme. Se cunosc cazuri frecvente de selecție și recrutare pe baza apartenenței politice și, astfel, datorită influenței politice este compromisă întreaga activitate a instituțiilor publice. Această 30

activitate putând fi afectată chiar dacă funcționarii publici din funcțiile de conducere nu fac parte din partidul aflat la guvernare, iar politicienii ce au la dispoziție resursele necesare unei bune funcționări a instituțiilor pot recurge la constrângeri și manipulări în scopul obținerii unor beneficii sau cu scopul de a obstrucționa diferite activități în cadrul instituției (Rusu, 2008, p.37). Sfera politică poate interveni în domeniul funcţiei publice prin „înfiinţarea funcţiilor publice ca recompensă, desfiinţarea unor funcţii publice pentru a scote din sistem persoanele incomode şi în paralel înfiinţarea altor funcţii în raport de pretenţiile clientelei politice, şi încălcarea sub diferite forme a principiului stabilităţii funcţionarului public” (Ivanoff, 2004,p.382). Îndeplinirea condițiilor obiective, formale, care permit accesul unei persoane la funcția publica poate fi consatată de autoritatea care organizează concursurile prin recrutarea și selecția funcționarilor publici. Aceasta poate interveni și un mod subiectiv prin aprecieri care pot politiza aceste activități. În România având în vedere cele mai sus menționate, se poate remarca același grad de politizare și la nivelul administratiior publice locale și la nivelul administrației publice centrale. Ținând cont de dimensiunea corpului funcționarilor publici din România, influențarea politică a acestor funcții ar putea fi o pârghie extrem de importantă pentru consolidarea organizațiilor de partid - prin recompensa cu un post - și pentru corupția și sifonarea resurselor publice - prin cobntrolul unor instituții și departamente cheie (Radu, 2011, p.70). Există tendința clară de creștere a numărului de funcționari publici atunci când privim la guvernele ultimilor ani, cele mai mari creșteri fiind înregistrate în anii imediat următori alegerilor electorale. În 2013, crește astfel numărul total de funcționari publici în cele 14 ministere existente la acea vreme, cu 469 de persoane, de la 4528 de persoane în 2012 la 4997 în 2013. Principala creștere la acea vreme este înregistrată în Ministerul Educației. Un alt exemplu, în anul 2017, crește numărul total al funcționarilor publici din Guvern cu 704 persoane, i.e. de la 4.555 în 2016, la 5.259 în 2017. În instituții cu remunerație generoasă se dezvoltă presiuni semnificative pentru pozițiile lucrative. La Agenția pentru Supraveghere Fiscală au fost, pe parcursul ultimului an, aproximativ 60 de consilieri. Au fost ținuți în poziția foarte bine remunerată de consilier o perioadă, după care au fost transferați în poziții permanente în departamentele din subordine. Mai mult, instabilitatea la nivelul proceselor instituționale este derivată din frecvența numirilor și revocărilor în funcție a secretarilor și 31

secretarilor generali adjuncți. Nivelul instabilității funcțiilor publice de conducere (secretari generali și secretari generali adjuncți) este cel mai ridicat în cazul Ministerului Economiei, pe locul doi fiind Ministerul Afacerilor Interne (MAI) urmat de Ministerul Mediului. Indicele de Rotație, ne arată o medie anuală de șase schimbări aferente acestor funcții în ME și MAI. Mai mult decât atât, aproximativ 60% din schimbările înalților funcționari publici s-au produs imediat după schimbarea în funcție a ministrului. Dacă aceste poziții ar fi fost de personal contractual, adică aparat de lucru al ministrului, nu ar fi fost nimic neobișnuit. Fiind însă menite ca o contrapondere de stabilitate birocratică, aceste schimbări indică o extensie nefirească a arbitrariului politic. La fiecare schimbare de guvern se înregistrează o creștere alarmantă a avizelor emise de ANFP pentru reorganizarea activității și modificarea structurii de funcții publice cu valori care depășesc de 4-5 ori valorile anterioare ale numărului total de avize solicitate și acordate în acest scop. Mai mult, se constată că după fiecare nivel maxim, nielul mediu se plasează pe un nivel anterior mai ridicat. Astfel media anilor 2014-2015 este cu peste 30% mai mare decât media anilor 2011-2012, care la rândul ei este tot cu mai mult de 30% mai mare decât media anilor 2006-2009. Se constată astfel, dincolo de nivelul foarte mare al valorilor maxime şi o creştere medie a instabilităţii structurii funcţiilor şi activităţilor administrative - reorganizări tot mai multe, chiar în anii "obişnuiţi". Acest lucru reflectă cu prioritate gradul de discreţionaritate în deciziile privind funcţia publică tot mai mare, cu efecte clar negative asupra profesionalismului şi autonomiei funcţionarilor publici, amintit ca problemă în analiza cauzelor structurale. O tendinţă similară se observă şi în ceea ce priveşte numărul de avize pentru exercitarea temporară a funcţiilor publice de conducere şi specifice înalţilor funcţionari publici. Spre deosebire de cazul modificării structurii de funcţii publice/reorganizarea a activităţii, detaliat anterior, în acest caz observăm cum media de după maximul din 2010 se stabilizează la un nivel mult mai mare decât anterior acestuia; media anilor 2013-2015 este de peste 2 ori mai mare decât media anilor 2006-2008. Din cele arătate mai sus reiese faptul că există o accentuare a instabilităţii la nivel de management, devenită o situație permanentă, cronică, lucru demonstrat și de dinamica mai mare a creşterii avizelor de exercitare temporară decât dinamica creşterii numărului de funcţii de conducere. Toate acestea sunt în primul rând rezultatul unui stil de reglementare adhoc şi discreţionar - lucru care se poate observa şi din numărul foarte mare al modificărilor aduse 32

legii cadru a funcţiei publice - Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: unele dintre acestea prin ordonanţe de urgenţă declarate ulterior neconstituţionale, dar care au produs bulversări importante în sistem. O ultimă constatare este şi creşterea cu aproape 50% a numărului de funcţii de conducere între anii 2006-2015, şi de 80% între anii 2009-2015, raportat la creşterea numărului total de funcţii publice gestionate prin sistemul de evidenţă naţională gestionat de ANFP, care a fost de mai puţin de 30% între 2006 - 2015 şi puţin peste 20% în perioada 2009 – 2015 - conform Strategiei privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020.

IV.3. Posibile măsuri pentru depolitizarea administrației publice în ansamblu Deoarece societatea românească este într-o permanentă schimbare și într-o dinamică accentuată, se evidențiază nevoia unei reforme la nivelul administrațiilor publice și a modernizării acestora pentru a putea fi în concordanță cu cerințele pe care le ridică societatea. Reformarea administrației publice presupune adoptarea unui ansamblu de măsuri care să permită „crearea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de vedere politic” (Profiroiu, 2005, p.5). În domeniul funcției publice, în România s-au întreprins diferite acţiuni, adoptându-se diferite strategii şi schimbându-se în permanenţă cadrul legislativ. Se militează pentru formarea continuă a funcţionarilor publici sau managementul funcţiilor publice conform unor obiective sau principii care ar trebui să orienteze reforma funcţiei publice. Astfel, un prim criteriu ar consta în „dezvoltarea unui serviciu public orientat spre cetăţean” (Stîngu, 2006, p.170), aceasta însemnând că autorităţile publice, implicit funcţionarii publici, trebuie să fie ghidaţi în activitatea lor de principiile imparțialității, eficienței, corectitudinii, raţionalităţii economice, transparenței, fiind necesar să existe o pondere mai mare a implicării cetățenilor în procesul decizional. Creșterea prerogativelor ANFP, perfecționarea continuă a funcționarilor publici cu scopul creșterii eficientei activității instituțiilor publice, a reducerii costurilor și orientării către cetățean, obiective bine stabilite ale managementului ca și depolitizarea funcției publice și nu în ultimul rând a administrației publice, sunt alte obiective majore. De asemenea, este evidentă necesitatea implementării “unui sistem de evaluare a posturilor şi a unui sistem de salarizare a funcţionarilor publici motivant, simplu şi 33

transparent, care să reflecte importanţa activităţii depuse, să permită atragerea de funcţionari competenţi şi să poată fi susţinut financiar” (Stîngu, 2006, p.170). În țara noastră reforma în domeniul administrației publice a parcurs diferite etape ale evoluției și anume, anterior aderării la Uniunea Europeana a fost implementat managementul schimbării, iar după integrarea europeană atenția s-a focusat pe consolidarea și stabilizarea sistemului funcției publice. Pentru crearea unui model bazat pe imparțialitate și pentru asigurarea unei birocrații mai eficiente, depolitizarea funcţiei publice ar tebui să aibă la bază principiile managementului funcţiei publice: imparţialitate, obiectivitate, transparenţă şi responsabilitate.

34

Studiu de caz Primăria Municipiului Râmnicu Sărat

Metodologia de studiu a costat în realizarea unui sondaj de opinie care a urmărit exprimarea opiniei atât a cetățenilor, cât și a funcționarilor publici aflați în funcții de execuție în cadrul primăriei municipiului Râmnicu Sărat cu privire la politizarea funcției publice și a consecințelor acesteia. S-au chestionat 84 de cetățeni și 49 funcționari publici care au răspuns următoarelor întrebări: - Credeți că selecția funcționarilor publici este realizată pe criterii politice?

- Care sunt șansele unui tânăr absolvent de a fi selectat într-o funcție publică în funcție de afilierea politică?

- Măsura în care fapte de corupție se datorează influenței politicului asupra activității funcționarilor publici?

- Ce interese se află pe primul plan în activitatea funcționarilor publici?

35

Figura 1: Perspectiva cetățenilor: Selecția funcționarilor publici se realizează pe criterii politice?

Figura 2: Selectia funcționarilor publici pe criterii politice – perspectiva funcționarilor publici pe funcții de execuție

36

Figura 3: Sansele unui tanar absolvent de a fi selectat intr-o functie publica in functie de afilierea politica

Figura 4: Masura în care faptele de corupție se datorează influenței politicului asupra activității funcționarilor publici

37

Figura 5: Ce interese se află pe primul plan în activitatea functionarilor publici – perspectiva cetatenilor

Figura 6: Ce interese se afla pe primul plan in activitatea functionarilor publici – perspectiva functionarilor publici

38

Rezultatele studiului: Analiza graficelor de mai sus evidențiază faptul că, în opinia cetățenilor, tranparenţa procesului de selecţie a funcţionarilor publici depinde de nivelul de politizare al acestuia. Acest fapt influențează negativ calitatea activităţii funcţionarilor publici. A doua categorie chestionată, cea a funcționarilor publici ca și în cazul procesului de reorganizare al instituțiilor publice ne arată că nivelul de transparență depinde de gradul de implicare politică în activitatea instituțiilor. Din perspectiva rezultatelor obţinute la chestionarea în privinţa influenţei sferei politice asupra proceselor de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici acestea indică faptul că 66,3% dintre cetățenii chestionați consideră că transparența publicării posturilor este ineficientă datorită implicării politicului. Se observă că în proporție de 72,3%, selecția funcționarilor publici se face pe criterii politice (fig. 1), această opinie fiind exprimată și de 65,3% dintre funcționarii publici (fig. 2). Remarcăm de asemenea că un procent de 86% dintre funcționarii publici chestionați consideră că șansele unui tânăr absolvent de a fi selectat într-o funcție publică sunt mai mari daca acesta este afiliat politic (fig. 3). Sondajul de opinie realizat a evidențiat faptul că opinia conform căreia corupția este datorata în mare măsură sau mai mult decât atât, într-o foarte mare măsură implicării politicului în activitatea funcționarilor publici este exprimată de 90,5% dintre funcționari (fig. 4). Interesele proprii sau ale partidului aflat la guvernare primează în detrimentul intereselor cetăţenilor în activitatea funcţionarilor publici (fig. 5, fig. 6). În ceea ce privește reorganizarea instituției publice, se evidențiază o relație negativă intre gradul de intervenție al influenței politicului în activitatea funcționarilor publici (predominant ridicat) şi nivelul de transparenţă al reorganizării instituţiei (predominant scăzut). 68,1% dintre funcţionarii publici chestionaţi considerând că alcătuirea criteriilor de selecţie în vederea încetării raporturilor de muncă au favorizat candidaţii afiliaţi politic. Pentru a se putea crea o legătură între “piața muncii” și selecția funcționarilor publici toate persoanele chestionate au exprimat faptul că “piața muncii” din domeniul public este influențată în mod negativ de fenomenul politizării, multe posturi ocupându-se în baza unor recomandări venite pe filieră politică fapt ce conduce la creșterea procentului de politizare a administrației publice din Romania. Nivelul de influență a politicului administrația publică se reflectă, inclusiv asupra cerințelor de angajare cu repercursiuni negative asupra stabilității în funcția publică. Însă piața 39

muncii din domeniul public nu este afectată doar de sfera politică ci și de promovarea intereselor de castă (din interiorul organizațiilor), a nepotismului și a favorizării intereselor personale. Deși există reglementări legale ample, în ceea ce privește transparența procesului de recrutare prin publicitatea sau informarea privind situația posturilor vacante corespunzătoare funcției publice, acest lucru nu e suficient deoarece toți cei chestionați exprimă lipsa transparenței procesului de recrutare, întrucât nu se respectă spiritul legii, iar angajatorii recurg la diferite stratageme pentru a selecta anumite persoane într-o funcţie publică. Politicienii sunt interesați de punerea în practică a programelor electorale în baza cărora au fost votați, iar funcționarii publici insistă asupra pericolului politizării administrației și implicarea lor nelegitimă în îndeplinirea acestor scopuri.

40

Concluzii şi propuneri Relaţiile politico-administrative prezintă, aşa cum reiese din cele de mai sus, forme diferite de manifestare, fiecare ţară având practic propriile caracteristici. De la ţări în care birocraţia este extrem de puternică şi factorul politic are un rol redus în construirea politicilor publice la ţări în care politicienii au găsit modalităţi de reducere a rolului funcţionarilor de carieră în procesele decizionale. Cvasi-majoritatea studiilor probează abilitatea politicienilor de a evita obstacolele instituţionale, mulţi dintre aceştia reuşind să ocupe poziţii în ierarhia administrativă. Existenţa fenomenului în cvasi-majoritatea statelor indică dorinţa naturală şi până la un punct legitimă a oamenilor politici de a deţine un control asupra proceselor de politici publice. Cifrele indică o tendinţă de accentuare a fenomenului de politizare a administraţiei. Complexitatea din ce în ce mai mare a activităţilor administrative are ca rezultat menţinerea acestui fenomen la nivelurile superioare ale sistemelor publice. Important este, pentru funcţionarea optimă a guvernământului, menţinerea unui echilibru relativ între cele două tabere, aparent aflate în conflict, dar care trebuie şi de cele mai multe ori o fac să conlucreze. Ar fi necesar elaborarea unor strategii și politici pentru managementul funcției publice și administrației publice ca sistem care să ducă la eficientizarea lor dar și la îmbunătățirea relațiilor dintre societatea civilă și administrație în concordanță cu necesitatea respectării prevederilor europene. Să înceapă practic restructurarea de fond a personalului din administrația publică prin dezvoltarea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de vedere politic. Se impune de asemenea și măsură reducerii numărului de funcționari publici cât și a numărului funcțiilor de conducere și atragerea în cadrul administrației publice a personalului cu studii superioare. O altă necesitate ar fi și întinerirea personalului precum și descentralizarea serviciului public, deconcentrarea unor activităţi de la nivelul autorităţilor centrale. În consecință, procesul corect de selecție a funcționarilor publici ar tebui să fie urmat de aducerea în cadrul instituțiilor publice a acelor funcționari care se înscriu cât mai aproape de standardele de performanță stabilite care pot pune în aplicare și realiza obietivele individuale și ale organizației. Plecând de la acest aspect, organizarea şi desfăşurarea 41

concursurilor şi a examenelor pentru ocuparea funcţiei publice trebuie să aibă drept caracteristică principală transparenţa, pentru a înlătura astfel suspiciunile în privinţa unor presupuse nereguli la încadrarea într-o funcţie publică. Procesul de descentralizare și de consolidare a autonomiei locale, procesele de reorganizare în cadrul instituțiilor administrației publice, aplicarea acelui principiu al subsidiarității ca și perspectiva creată de noile roluri ale administrației publice pot fi realizate doar prin implicarea majoră a funcționarilor publici și, bineînțeles, prin perfecționarea continuă a acestora. Accesul

cetățenilor

la

informațiile

necesare

și

crearea

posibilității

că

disfunctionalitățile să fie sesizate în mod operativ, pot determina schimbarea de fond a relației cetățean- funcționar public. Introducerea unui sistem de salarizare individual pentru corelarea responsabilităților funcționarilor publici cu salariile dar și a acestora cu complexitatea muncii depuse și capacitatea persoanei de a o îndeplini, este un factor important de care depinde realizarea atribuțiilor și a sarcinilor funcționarilor publici cu profesionalism. Este posibil astfel că efectul obținut să fie creșterea nivelului de cointeresare a funcționarilor pentru realizarea obiectivelor stabilite și reducerea riscului ca aceștia să cedeze tentaţiilor corupţiei. Cand spunem, politizare spunem trei lucruri: 1) putere în loc de eficiență. Scopul politizării unei instituții nu este eficiența ei manageriala ori calitatea serviciului public, ci controlul ei total și exploatarea resurselor ei financiare, materiale sau umane; 2) obediența totală și relații de supunere, legea tăcerii și comportament discreționar al superiorilor; 3) incompetența generalizată în loc selectare și promovare pe criterii de performanță, falsificarea oricărui concurs, personalizarea și compromiterea oricărui proces de selecție și evaluare. Putem admite că pot să existe excepții de la acest fenomen al politizării prin supunere, că ici și colo oameni onești se înconjoară de alți oameni ca ei și fac să meargă lucrurile în interesul public. Dar experiența cotidiană ne înfățișează mai degrabă eșecul repetat al tuturor instituțiilor presupuse a-i servi pe cetățeni: poliția, jandarmeria, magistratura, sistemul de sănătate, sistemul școlar și universitar, transportul public, administrațiile locale, agențiile naționale, toate revin în actualitate periodic, cu catastrofe, drame, eșecuri, scandaluri, cu răniți

42

și morți,cu bolnavi umiliți, cu oameni simpli supuși umilințelor unei birocrații de partid niciodată satisfăcută pe deplin de performanțele ei în materie de absurditate. Evident este faptul că această caracatiță a coruperii politice a vieții instituționale din România, așezată peste societate, nu poate fi înlăturată de jos în sus. Societatea civilă și militanții ei individuali, în ciuda eroismului lor punctual, nu pot lupta cu un sistem care dispune de resurse practic infinite și controlează toate instituțiile de forță ale statului veghind la conservarea puterii. De aceea, schimbarea trebuie să fie tot politica. Dar pentru că schimbarea să fie posibila, o alt fel de politică trebuie să fie posibilă. O politică în stare să aducă la conștiința publică faptul că politizarea va menține Romania în chingile unei puteri lipsite de viziune. Instituțiile vor rămâne tot structuri feudale, sufocate de corupție și de ineficiență, indiferent de partidul care le va numi conducătorii. E nevoie de o campanie largă de sensibilizare a cetățenilor români la ideea că orice post public din țara asta trebuie să fie ocupat de oameni care se pricep la ce fac, care merită promovați pentru performanțele lor sau sancționați pentru greșelile lor, oameni cu cariere predictibile și nu supuși capriciilor unei puteri. O campanie care să continue cu mobilizarea celor mai pricepuți oameni din domeniile lor, din țară și din străinătate, care să stabilească responsabilități clare, criterii precise și transparente de selecție și de evaluare a personalului angajat pe bani publici în diferitele specialități de lucru. Pe baza legislației și a normelor metodologice de aplicare și cu sprijinul unui corp de experți evaluatori apolitici se pot lansa concursuri pentru numirea pe fiecare post a persoanei celei mai competente pentru acea poziție. Desigur, un asemenea mecanism trebuie elaborat în detaliu, dar în primul rând el trebuie însușit ca voință politica de către guvernanți. Ideile de depolitizare, de concurs, de excelența, de responsabilitate, de transparență trebuie nu doar să intre în vocabularul partidelor politice, ci și să poate fi traduse pe înțelesul tuturor, astfel încât oamenii de rând să înțeleagă faptul că nici directorul, nici polițistul, nici doctorul nu sunt stăpânii lui, ci sunt în serviciul lui. Trebuie ca oamenii politici ajunși la putere să inducă ideea că orice post trebuie ocupat de cel mai bun dintre noi și nu de soția, fiul, cumnatul, prietenul, colegul de partid, că pentru orice post public - în ministere, în ambasade, în inspectorate, în agenții, în spitale, în instituțiile culturale etc. - e nevoie de concurs, de concurs cinstit, transparent, organizat de oameni cinstiți și pricepuți. Îi putem aduce înapoi pe cei mai buni dintre cei plecați din țară dacă le oferim șansa unor concursuri în care să ne demonstreze că sunt cei mai buni și că pot să facă mai mult bine pentru noi toți.

43

Au rămas însă destul de fragile și fragmentate multiple aspecte ale schimbărilor realizate la nivelul administrației publice; lipsa unui consens politic privitor la probleme de substanță și spre care se îndreaptă, eșecul în combaterea politizării subjacente, slăbiciunea și instabilitatea instituțiilor de baza ale administrației publice au făcut că sustenabilitatea să fie adesea compromisă. Lipsa unei conduceri profesioniste și imparțiale care să poată îndruma și determina procesul de modernizare a dus la zădărnicirea a numeroase modificări legislative ce nu au putut fi urmate de practici de lucru. Se impune punerea în aplicare a unor măsuri și strategii cu adevărat eficiente de atragere a unui personal competent, de asigurare a transferului de cunoștințe și de oferire a unor posibilități de dezvoltare a carierei. În mod comun, politizarea este percepută că o luare în stăpânire destul de primitivă și care irosește resurse în ,,războaie de nimicire a adversarilor, și abdicând de la sensul clasic al termenului și anume buna guvernare a cetății. Funcționarului public si implicit administratiei publice ca sistem i se pretinde să nu-și exercite atribuțiile de serviciu sub influența sau motivat de convingeri politice de care sunt atașați sau pe care le împărtășesc uzuarii serviciului public în care aceștia își desfășoară activitatea. Desigur, imparțialitatea politică a unui funcționar public determină coordonata dinamică a neutralității sale politice, aceeași imparțialitate politică caracterizează acțiunea unui funcționar public ca agent al administrației publice ca sistem, dar și conduita, faptele și atitudinea lui atât față de instituția în slujba căreia se află, cât și față de beneficiarii serviciului public. Funcționarul public nu poate fi afiliat politic - nu poate fi nici liberal, nici socialdemocrat, nici socialist, nici conservator - el trebuie ca pentru beneficiarii serviciului public să fie situat în afara antagonismelor existente în sânul clasei politice sau a clivajelor sociale. Se poate afirma că funcția publică face parte din categoria acelor profesii cu un mare risc potențial de afectare a celor cu care titularul ei intră în contact ca o consecință a activității sale. Să nu uităm că funcționarul public duce la îndeplinire prevederile legii care nu sunt de fiecare data corect înțelese de către cei care cad sub incidenta ei. De aici deriva și modul diferit în care este percepută legea de cei care o pun în aplicare iar din acest punct de vedere se înțelege că funcționarul public își încalcă îndatorirea de imparțialitate în cazul în care atunci când, în relația cu cei cu care interactionează în locul în care își desfășoară atribuțiile aferente postului ocupat el își exprimă și exteriorizează opiniile politice.

44

Rezultă că, în zilele noastre, problema relațiilor politico-administrative trebuie abordată din perspectiva echilibului care trebuie să existe între latura politică și cea administrativă a activităților administrației publice, deși nu întotdeauna intersele celor doi factori sunt convergente.

45

Bibliografie 1.Alexandru, I., Politică, administraţie, justiţie, Bucureşti: Editura All Beck, 2004. 2.Ivanoff, I. V., Deontologia funcţiei publice-exerciţiul onest şi patologic al funcţiei publice, Târgovişte: Editura University Press, 2004. 3.Johnson, M., Corupţia şi formele sale. Bogăţie, putere şi democraţie, Iaşi: Editura Polirom, 2007. 4.Mora, C. şi Ţiclău, T., Introducere în administraţia publică, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2009. 5.Peters, G., Pierre, J., Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective, NY, London: Routledge, 2004. 6.Radu, L., Mora, C., Administraţie publică, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2000. 7.Radu, L., Radu, B., Sisteme administrative comparate-suport de curs, Cluj-Napoca, 2011. 8.Rusu, M., Funcţionarul public şi corupţia, Sibiu: Editura Universităţii „Lucian Blaga‟, 2008. 9.Stîngu, G., Reforma administraţiei publice în contextul Integrării Europene, Arad: Editura „Vasile Goldiş‟ University Press, 2006. 10.Profiroiu, Marius, Modernizarea administraţiei publice din România, 2005, [online] disponibil

-http://www.ramp.ase.ro/_data/files/articole/5_02.pdf.

11.Codul penal al României, republicat. 12.Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României nr. 767 din 31 octombrie 2003, Bucureşti: Editura All Beck, 2004. 13. Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, actualizată prin legea nr. 69/2007, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 18 mai 2000. 14. https://publicatii.romaniacurata.ro/Raport anual de analiza si prognoza-România 2018-12 ani în UE. Evoluție sau involuție? 15. Guvernul României - Anexă din 27 iulie 2016 Strategia privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020 16. Mocioi I., Deontologia funcţiei publice, Ed. Spicon, Târgu-Jiu, 2001.

46

17. Popescu I., Dincă D., Alistar V., Cocoşatu M., Deontologia funcţionarilor publici, Bucureşti, accesat la adresa licenta.ucoz.ro/999676applicationDeontologia_Functionarului_Public.pdf 18. OUG 57/2019 privind Codul administrativ.

47