Mobilisation Des Finances Des CT VF [PDF]

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MOBILISATION DES FINANCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES (CAS de la COMMUNE). Master finances publiques et fiscalité S2

Sous l’encadrement :  M. EL AARAFI Hassan

Réalisé par :

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Kanza el idrissi el ismaili  Soukaina HAKAM Chaymaa baba Haddou Imane ELMoustaqim

ANNEE UNIVERSITAIRE : 2021/2022

INTRODUCTION :

L

a fiscalité locale, composante importante du système fiscal marocain, constitue un instrument de politique économique et sociale qui permet aux décideurs publics de disposer de ressources financières nécessaires au financement des services publics de proximité et au développement local. Dans un régime de décentralisation, l’autonomie financière suppose l’existence d’un système fiscal local procurant une part déterminante des ressources fiscales propres. Aussi l’impôt occupe t-il une place de choix dans le financement des collectivités territoriales. A l’évidence l’impôt est considéré comme le moyen normal de financement dans la mesure où l’autonomie financière de la collectivité est en fonction de l’importance des ressources fiscale propres. La réforme de la fiscalité locale revêt un intérêt capital .l’enjeu est de trouver équilibre nécessaire entre l’amélioration des recettes et la sauvegarde de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Le système fiscal est constitué de taxes instituées par la loi n°47-06 relative à la fiscalité des collectivités territoriales.ces taxes sont spécialisées par niveau de décentralisation mais leur produit est parfois partagé entre différents collectivités. Entré en vigueur en 2008, cette loi comporte 17taxes. Le régime de gestion de ces taxes n’est pas identique. Trois d’entre elles, en effet sont gérées par les services fiscaux de l’état (les sous directions régionales des impôts). Limité en nombre, ces taxes représentes un enjeu financier considérable puisqu’elles fournissement ensemble prés de la moitié du produit des taxes locales. Pour les autres taxes, les services des collectivités locales retrouvent leur pouvoir d’administration. Puis, Le Dahir n° 1.20.91 du 31 décembre 2020 portant promulgation de la loi n° 07-20 modifiant et complétant la loi n° 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales est publié au Bulletin Officiel n° 6948 en date de 31 décembre 2020.   Cette loi est entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2021 et comporte un ensemble d’amendements qui concernent les tarifs de la taxe sur les opérations de construction, la taxe de séjour dans les établissements touristiques et les autres formes d’hébergement touristique et la taxe sur l'extraction des produits de carrières, ainsi que l’élargissement du champ d’application de la taxe sur les terrains urbains non bâtis et de la taxe sur les opérations de lotissement qui seront appliquées pour la première fois par certaines communes.1 Objectif de ce loi selon le département de l’intérieur : apporter plus d’équité fiscale et augmenter les recettes propres des collectivités territoriales. Les ressources financières sont au centre de toute politique, publique ou privée, de développement, et une stratégie efficace de mobilisation de ces ressources constitue une préoccupation permanente de tous les acteurs de ce développement.

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Portail national des collectivités territoriales, direction générale des collectivités territoriales, 03/01/2021. 1

Dans ce contexte et compte tenu de la place de la fiscalité locale dans les ressources financières de la commune, la maîtrise de cette fiscalité locale, en particulier en termes de potentiel fiscal de la commune et du recouvrement, doit être au centre des préoccupations du conseil communal. A partir des éléments précédemment évoqués, le sujet s’avère d’une grande importance et d’actualité, raisons pour lesquelles nous avons décidé de consacrer cette recherche prenant comme problématique : Quelle sont les mesures à prendre pour une bonne mobilisation des ressources des collectivités territoriales ?

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Plan : Introduction. Chapitre1:analyse des tendances des finances locales (cas de la commune)

Section1: structure des ressources des CT. Section 2:analyse de la situation financière au niveau de la commune. Chapitre2: approche comparatif entre le Maroc et l’Italie.

Section1:la mobilisation des ressources des communes dans le Maroc et la France Section2: Les contraintes de la mobilisation des finances dans les collectivités

Conclusion.

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Chapitre1 : analyse des tendances des finances locales (cas de la commune). Section1 : structure des ressources des collectivités territoriales (cas de la commune). Taxes et redevances instituées au profit des communes : Les taxes et redevances instituées au profit des communes ont connu des améliorations successives. Mais, les plus significatives et les plus récurrentes sont celles qui se rapportent aux trois taxes gérées par l’Etat, alors que l’évolution qui a marqué les taxes gérées directement par les communes s’est généralement limitée aux aspects relatifs aux taux et tarifs et à certaines modifications concernant leur champ d’application. I.

les taxes perçues par les communes :

Les communes se taillent la part de lion dans la répartition des taxes locales. Elles sont habilitées au terme de l’article 2 de la loi relative à la fiscalité locale, à percevoir 11 taxes sur un total de 17 taxes. Trois d’entre elles se caractérisent par une forte rentabilité. Il s’agit en fait de la taxe d’habitation et de la taxe sur les services communaux qui sont toutes gérées par la direction des impôts, les autres taxes sont administrées par les services communaux. 1/la taxe professionnelle : une forme d’imposition du capital pénalisant l’investissement : Impôt direct, l’impôt des patentes, devenu taxe professionnelle par la loi n°47-06, a été institué pour la première fois au Maroc en 1920. Elle est d’une application assez large puisqu’elle frappe toute activité professionnelle lucrative indépendante exercée au Maroc. La taxe frappe l’outil de travail et donc les actifs immobilisés de l’entreprise. Elle s’apparente à une imposition du capital puisqu’il n’est tenu compte ni du chiffre d’affaire ni du résultat de l’activité de l’entreprise. Aussi est-elle décriée pour être anti économique car elle freine l’investissement en alourdissant les charges de l’entreprise et pénalisant tout effort de modernisation des entreprises. : 2/La taxe d’habitation : Elles se caractérisent par un champ d’application restreint aggravé par de nombreuses exonérations dont la justification et incertaine et qui impactera le rendement. Parmi les améliorations apportées par la substitution de la taxe d’habitation à la taxe urbaine, celles qui concernent la réduction de la pression fiscale sur les ménages. 3/Taxe sur les services communaux : A quelques détails près, le champ d’application de la taxe est identique à celui de la TH et de la TP.

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La TSC est établie annuellement, sur les immeubles bâtis et les constructions de toute nature situées dans le champ d’application de la TH ainsi que les immeubles, matériel et outillage, agencement et aménagements soumis à la TP. Cette taxe a pour base la même assiette que celle prise en considération pour l’établissement de la taxe d’habitation en ce qui concerne les immeubles non professionnels ou de la taxe professionnelle s’agissant des établissements industriels. En ce qui concerne les immeubles productifs de revenus ou mis gratuitement à la disposition de tiers, la valeur locative qui sert de base à la taxe correspond au montant réel ou virtuel des loyers. Les exonérations permanentes prévues en matière de taxe d’habitation s’appliquent également à la taxe de services communaux.

II.

Taxes administrés en propre par les services communaux :

I/taxes sur les activités et opérations immobilières : les collectivités territoriales administrent une multitude de taxes dont la base d’imposition est l’activité immobilière ou foncière. Il en est ainsi de la taxe sur les terrains urbains non bâtis, la taxe sur les opérations de construction, la taxe sur les opérations de lotissement. 1/la taxe sur les terrains urbains non bâtis (TTUNB): conçue pour lutter contre la rétention et la spéculation foncières, la TTUNB appréhende les terrains non bâtis situés à l’intérieur des périmètres des communes urbains et les centres délimités disposant d’un document d’urbanisme, à l’exclusion des terrains nus affectés à une exploitation professionnelle ou agricole de quelque nature qu’elle soit dans la limite de 5 fois à la superficie des terrains exploités. 2/taxe sur les opérations de construction : la taxe due par le bénéficiaire de l’autorisation, s’applique aux opérations de constructions et d’agrandissement ainsi qu’aux opération de restauration qui nécessitent un permis de construire. 3/taxe sur les opérations de lotissement : la taxe est due par le bénéficiaire de l’autorisation de lotir. Toutefois les opérations de lotissement réalisé par certaines entités sont exonérées. La base d’imposition est constituée par le cout total, hors TVA, des travaux d’équipement du lotissement. III.

autre taxes communales :

1/ taxe sur les débits de boissons : y sont assujetti tout débitant de boissons à consommer sur place et notamment les exploitants des cafés, bars et salons de thé. La taxe a pour assiette les recettes, hors taxe sur la valeur ajoutée, réalisées sur les ventes des boissons. 2/la taxe de séjour : cette taxe est très rentable dans les grands centres touristiques qui abritent l’essentiel de la capacité litière du royaume est perçue dans les établissements touristiques. N.B : Certains établissements d’hébergement sont toutefois exonérés de la taxe. 3/ la taxe sur les eaux minérales et de table : est due, par les entreprises exploitant les sources d’eaux minérales ou de table, devant être livrées à la consommation sous forme de bouteilles. Elle est assise sur chaque litre ou fraction de litre des eaux livrées. 5

4/ la taxe sur le transport public de voyageur : elle appréhende l’activité des taxis et des cars de transport public de voyageur à raison de leur exploitation territoriale. Elle est due en principe parles propriétaires ou à défaut par les exploitants. Assise sur l’activité de transport public de voyageur en fonction des catégories de véhicule, la taxe est calculée par trimestre suivant un tarif spécifique qui varie selon les catégories de véhicule affecté au transport abstraction faite des recettes réalisées. 5/ la taxe sur l’extraction des produits : applicable sur les quantités de produit des carrières situés dans la commune, la taxe est payé par l’exploitant autorisé, quel que soit le régime de propriété de la carrière. Elle a pour assiette la quantité des produits de carrières.

Changements majeurs dans la législation relative à la fiscalité des collectivités locales. La loi n° 07-20 modifiant la loi n° 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales a été promulguée par le dahir n° 1-20-91 du 16 joumada I 1442 (31 décembre 2020), publié au Bulletin officiel n°6948, version arabe du 31 décembre 2020. Parmi les principales modifications apportées par la loi n° 07-20 figurent : 

Adaptation de la fiscalité des collectivités territoriales (CT) avec un ensemble des législations, notamment les lois organiques relatives aux CT et le code général des impôts ;

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Elargissement du champ d’application de la taxe d’habitation, de la taxe des services sociaux, de la taxe sur les terrains urbains non-bâtis, et de la taxe sur les opérations de morcellement ;

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Révision de la répartition de la patente et de la taxe d’habitation par le relèvement de la part revenant aux communes ;

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Elargissement de l’assiette de la taxe sur les opérations de constructions, y compris les opérations de réfection et de régularisation des constructions illégales ;

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Elargissement de l’assiette de la taxe sur le séjour dans les établissements touristiques, en y englobant le séjour dans les appartements loués par leurs propriétaires via les sites de réservation électroniques ;

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Elargissement du champ d’application de la taxe sur les véhicules soumis à la visite technique due aux provinces et préfectures, pour couvrir toute toutes les visites techniques et non seulement la visite annuelle ;

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Relèvement du seuil minimum pour l’émission des ordres de recouvrement de 100 à 200 dh pour la patente, la taxe d’habitation, de la taxe des services sociaux, de la taxe sur les terrains urbains non-bâtis, et de la taxe sur les opérations de morcellement ;

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Annulation des créances dues aux CT égales ou inférieures à 200 dh.2 SECTION 2 : l'analyse de la situation financière des collectivités territoriales cas de la commune  : 2

Artemis Learning, changements majeurs de la législation relative à la fiscalité des collectivités territoriales, 6

Au Maroc, la délégation de pouvoirs aux collectivités s’est mise en place après la proclamation de l’indépendance, avec l’adoption de la Constitution du 11 novembre 1959. Depuis, le processus de décentralisation n’a cessé d’évoluer. La division administrative du pays comprend trois niveaux : les régions, les préfectures/provinces et les communes. Aujourd’hui, le pays compte douze régions, chacune étant dotée de préfectures et de provinces, elles-mêmes composées de communes. Treize préfectures sont en place, couvrant les principales zones urbaines. Les soixante-deux provinces couvrent les petites agglomérations urbaines et les zones rurales proches de ces dernières. Enfin, il existe 1538 communes (dont 256 communes urbaines et 1 282 communes rurales). Ce système de décentralisation cohabite avec un système de « déconcentration ». Ce dernier prévoit le transfert de compétences au profit des bureaux locaux des acteurs territoriaux (le wali pour les régions, le gouverneur pour les préfectures ou les provinces, et le pacha ou le caïd pour les communes). Le concept de déconcentration suppose la coordination des activités locales et la conclusion des actes de l’autorité centrale.  Evaluation du système budgétaire des communes au Maroc

Source : BULLETIN MENSUEL DE STATISTIQUES DES FINANCES LOCALES TGR (septembre 2021) Les recettes des communes ont été de 21,1 MMDH et représentent 67,8% des recettes globales des collectivités territoriales à fin septembre 2021. La répartition des recettes par type de collectivité territoriale à fin septembre 2021, permet de relever que les ressources transférées sont inversement proportionnelles aux ressources propres. Ainsi, les ressources transférées constituent 45% des recettes des communes contre 90,2% pour les régions et 90,7% pour les préfectures et provinces. Afin d’évaluer la décentralisation budgétaire au Maroc, il convient d’examiner la répartition des principales sources de recettes des communes ainsi que l’autonomie de la gestion de ses recettes. En effet, les communes marocaines jouissent d’une plus grande autonomie pour la gestion des impôts locaux et des redevances prélevées sur les usagers que pour la gestion des montants des transferts en matière de TVA ou de la dette, qui représentent une part importante dans les recettes de ces communes Les recettes des communes sont divisées en deux postes :

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 Les recettes de fonctionnement liées à la fiscalité locale, aux taxes et aux transferts, d’une part ;  Et les recettes d’équipement constituées par les produits d’aliénation du domaine privé, les excédents antérieurs, les fonds de concours et les emprunts, d’autre part. Nous avons regroupé ces différents types de recettes en trois catégories : 1. La première catégorie de ressources « fiscalité locale propre » est constituée des impôts Locaux4 et des taxes gérées et recouvrées par l’administration fiscale pour le compte des communes5 (taxe professionnelle, taxe d’habitation et taxe de services communaux) ; 2. La deuxième regroupe les ressources liées aux transferts de l’Etat central ; 3. Le troisième groupe « autre revenu » englobe les recettes du patrimoine, les excédents Antérieurs et les emprunts. RECETTES Les recettes ordinaires des collectivités territoriales se sont établies à 31,1 MMDH en augmentation de 16,4% par rapport à fin septembre 2020. Ceci s’explique par la hausse de6,5% des recettes transférées, de 38,9% des recettes gérées par l’Etat et de 30,7% des recettes gérées par les collectivités territoriales.

Source : BULLETIN MENSUEL DE STATISTIQUES DES FINANCES LOCALES TGR (septembre 2021) 1.1-RECETTES FISCALES Les recettes fiscales ont atteint 24,7 MMDH, en augmentation de 7,9% par rapport à leur niveau à fin septembre2020, suite à la hausse de 28,7% des impôts directs et à la baisse de 4,9% des impôts indirects. Les recettes fiscales ont constitué 79,4% des recettes globales des collectivités 8

territoriales à fin septembre 2021. 1.1.1- ressources transférées S’établissant à 18,6 MMDH à fin septembre 2021 contre 17,4MMDH un an auparavant, les ressources transférées sont en hausse de 6,5%. Ceci résulte de l’augmentation des subventions (+1.938 MDH), de la part des régions dans le produit de la taxe sur les contrats d'assurance (+96 MDH), des fonds de concours (+85 MDH) et de la part des régions dans le produit de l’IS et de l’IR (+67 MDH), conjuguée à la diminution de la part des collectivités territoriales dans le produit de la TVA (-1.057 MDH). Les recettes des collectivités territoriales sont constituées pour 36,8% de leur part dans le produit de la TVA.

Source : BULLETIN MENSUEL DE STATISTIQUES DES FINANCES LOCALES TGR (septembre 2021)

1.1.2- ressources gérées par l’Etat A fin septembre 2021, les ressources gérées par l’Etat pour le compte des collectivités territoriales ont atteint 6,8 MMDH contre 4,9 MMDH un an auparavant, soit une augmentation de 38,9%, provenant de la hausse de la taxe professionnelle (+970 MDH), de la taxe de services communaux (+821MDH) et de la taxe d’habitation (+117 MDH).

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Source : BULLETIN MENSUEL DE STATISTIQUES DES FINANCES LOCALES TGR (septembre 2021)

 Les différents problèmes de la fiscalité locale marocaine La fiscalité locale au Maroc présente différentes anomalies dans son fonctionnement et son mode de d’administration à travers plusieurs échelons. D’abord au niveau de la taxe d’habitation (ex taxe urbaine), il faut noter que les collectivités locales sont appelées à mettre à jour certaines bases d’imposition en actualisant les tarifs par rapport aux données économiques. C’est le cas des valeurs locatives qui remontent souvent à plusieurs décennies et qui contribuent à la faiblesse des recettes de la taxe foncière. Ensuite au niveau du recouvrement des taxes et impôts des communes, il faut noter qu’il se fait par trois entités gouvernementales différentes. D’un coté par la commune à travers le receveur communal qui ne dispose ni de moyens humains ni de matériels pour l’identification, le recensement et le recouvrement de la matière imposable des taxes et redevances spécifiquement locales. D’un autre coté par les services déconcentrés relevant du ministère des finances qui conservent la gestion et le recouvrement des impôts rétrocédés entièrement aux communes à savoir la taxe urbaine et la taxe professionnelle. Enfin, des services relevant d’autres administrations prennent en charge la gestion de certaines taxes locales6. La gestion partagée de la fiscalité locale par ces différentes entités peut engendrer des difficultés de communication et d’échange d’informations ainsi que du manque d’intérêt de ceux qui gèrent ou recouvrent pour le compte des tiers. Aussi, le partage d’une base d’imposition entre plusieurs échelons de gouvernements ainsi que l’absence de spécialisation des impôts par niveau de collectivité peut favoriser un relâchement du lien entre le contribuable et l’élu puisque le responsable d’une hausse ou d’une baisse de la fiscalité n’est pas immédiatement identifiable par le contribuable. De plus, les communes sont parfois incapables d’assurer le recouvrement des recettes fiscales en cas de sous déclaration car elles doivent faire appel à la Direction Générale des Impôts ou à la Trésorerie Générale du Royaume. Enfin, la création d’impôt relève de l’autorité de l’organe législatif, c'est-à-dire l’Etat Central. Les communes jouent essentiellement le rôle de percepteurs et ne peuvent que fixer dans le cadre des lois et règlements, le mode d’assiette, les tarifs et les règles de perception de diverses taxes, redevances et droits qu’elles perçoivent. De plus, la fiscalité locale 10

nage entre deux eaux et cela ne fait qu’aggraver la complexité du système. En effet, elle obéit à la fois à des politiques locales telles que le choix des tarifs d’imposition, à et des politiques nationales comme l’exonération pour des fins économiques. Cela prive les budgets des communes de recettes importantes non compensées. La fiscalité décentralisée ne constitue donc en réalité que le prolongement local de la fiscalité de l’Etat  Quelques éléments pour une meilleure fiscalité locale Tous ces dysfonctionnements, de la création d’impôt au recouvrement passant par la sous évaluation de la base imposable, ne font que rendre la fiscalité locale moins compétitive et réduire son importance dans les recettes totales des communes. De ce constat, un grand travail doit être effectué par le gouvernement central en créant une fiscalité qui soit simplifiée (réduction du nombre d’impôts et synthétisation des prélèvements) et propre aux communes (création et recouvrement d’impôt au niveau local) afin de donner à la décentralisation fiscale sa signification locale. Une implication totale des communes dans le recouvrement des impôts locaux, à travers l’amélioration des directives établies à l’intention des contribuables et l’application des sanctions appropriées en cas de fraude fiscale, leurs permettra à la fois d’assumer plus de responsabilités ainsi que de mobiliser plus de ressources fiscales. Dans le même ordre d’idées, les communes devraient recenser leur patrimoine et actualiser les redevances des concessions via l’adaptation des prix à la valeur du marché. Cela pousserait les communes à l’adoption de techniques modernes d’évaluation et d’information géographiques informatisés. Par ailleurs, il faudrait également éviter la double imposition et assurer une harmonisation entre la fiscalité locale et centrale étant donné que les contribuables sont parfois assujettis à une multiplicité de taxes7. Cette dernière est souvent un frein plutôt qu’une source de recettes fiscales car elles engendrent des frais de recouvrement inutiles et encouragent l’évasion fiscale. Une réduction de leurs nombres doit être envisageable pour réduire une surimposition contreproductive « trop d’impôt tue l’impôt » et pour fusionner les taxes qui font doublons, telles que la taxe de séjour et la taxe de promotion touristique ou encore la taxe sur les débits de boissons et la TVA.

Chapitre II : Approche comparative entre le cas du Maroc et le cas de l’Italie :

Section 1 : la mobilisation des ressources des communes dans le Maroc et l’Italie : Partant du nouveau contexte juridico-institutionnel des finances locales, une nouvelle approche de leur management s’impose par l'adoption d’autres principes budgétaires permettant de compléter la logique juridique des principes orthodoxes des finances locales (unité, annualité, spécialité, universalité, équilibre) par une logique centrée sur leur bonne gouvernance, comme il est illustré ci-dessous :

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Un nouveau cadre législatif et réglementaire régissant les finances locales 11

Suite aux dispositions de l’article 146 de la Constitution, chaque niveau de CT (région, préfecture et province, commune) est doté aujourd’hui de sa loi organique qui définit leurs règles respectives de gouvernance relatives au bon fonctionnement de la libre administration, au contrôle de la gestion des fonds et programmes, à l’évaluation des actions et à la reddition des comptes. Il s'agit de la LO n° 111-14 relative aux régions, la LO n° 112-14 concernant les préfectures et les provinces et la LO n° 113-14 sur les communes. En plus qu’elle régit, entre autres, les aspects relatifs à la gestion démocratique des affaires locales et le fonctionnement des structures des conseils élus, chaque LO prévoit des dispositions relative à l’organisation des finances de la CT correspondante : le régime financier de la CT ; l’origine des ressources financières ; les ressources et les modalités de fonctionnement des fonds de mise à niveau sociale et de solidarité interrégionale ; les conditions et les modalités de constitution des groupements ; les dispositions favorisant le développement de l’intercommunalité ; les règles de gouvernance relatives au bon fonctionnement de la libre administration, au contrôle de la gestion des fonds et programmes, à l’évaluation des actions et à la reddition des comptes. Afin de mettre en œuvre les nouvelles dispositions législatives, le Gouvernement s’engage à ce que tous les textes règlementaires prévus par les trois LO soient pris dans un délai maximum de 30 mois à compter de la date de sa publication au Bulletin officiel, à savoir avant 18 septembre 2018, comme date limite. Ce faisant, plusieurs textes réglementaires à caractère financier ont pu déjà voir le jour (voir encadré n°1). 

Principe de visibilité stratégique Concrètement, cette visibilité ne pourrait se matérialiser sans maîtrise de deux instruments fondamentaux : d’une part la mise en place d’une Programmation Budgétaire Triennale (PBT) et d’autre part, la ponctualité des transferts péréquatée de l’État :

Source : Étude sur les ressources et les dépenses des collectivités territoriales au Maroc faite le juin 2018 auteur monsieur EL ARAFI Hassan.

 Programmation Budgétaire Triennale (PBT)

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Le législateur marocain a fait de la planification stratégique et la programmation pluriannuelle un paramètre contextuel clé de la bonne gouvernance territoriale, en astreignant les CT de se doter de procédures opératoires capables d’orienter, d’encadrer et de maîtriser leurs finances sur la base d’une stratégie de développement territorial : Programme de Développement Régional (PDR)2 ; Programme de Développement de la Province ou de la Préfecture (PPR)3 ; Plan d’Action de la commune (PAC)4 . Ce faisant, le budget de chaque CT est établi sur la base d'une programmation budgétaire triennale (PBT) de l'ensemble des ressources et des charges de la CT  Ponctualité des transferts péréquatés de l’État Comme il sera développé ci-après, l’État (via la DGCL) transfert aux CT des dotations péréquationelles (Ex. 30% du produit de la TVA au profit des communes), souvent sous forme de deux dotations : (i) une dotation dont l’utilisation n’est soumise à aucune condition qui est inscrite à la première partie du budget (fonctionnement) au chapitre 10 article 50 paragraphe 10 et intitulée « Part dans le produit de la TVA » et (ii) une dotation spéciale d’investissement TVA inscrite à la deuxième partie du budget (équipement) au chapitre 50 article 20 paragraphe 10 et destinée au financement des dépenses d’équipement.  Principe de budget participatif inclusif de l’approche genre La coopération entre collectivités territoriales, dans sa perception générale, est une approche complémentaire de l’action communale, pouvant faire face à des problématiques qu’une commune seule ne saurait assumer. La nouvelle constitution, adoptée en juillet 2011 (Article 136), prône pour que l’organisation territoriale du Royaume repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité. Elle ajoute dans son article 143 que, lorsque le concours de plusieurs CT est nécessaire à la réalisation d’un projet, les collectivités concernées conviennent des modalités de leur coopération.  Principe de solidarité et de mutualisation financière La coopération entre collectivités territoriales, dans sa perception générale, est une approche complémentaire de l’action communale, pouvant faire face à des problématiques qu’une commune seule ne saurait assumer. La nouvelle constitution, adoptée en juillet 2011 (Article 136), prône pour que l’organisation territoriale du Royaume repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité. Elle ajoute dans son article 143 que, lorsque le concours de plusieurs CT est nécessaire à la réalisation d’un projet, les collectivités concernées conviennent des modalités de leur coopération. Cas de l’Italie : Les communes, les provinces, les villes métropolitaines et les régions ont l’autonomie financière pour les recettes et les dépenses. Les communes, les provinces, les villes métropolitaines et les régions ont des ressources autonomes. Elles établissent et appliquent des impôts et des recettes propres, en harmonie avec la Constitution et selon les principes de coordination des finances publiques et du système fiscal. Elles disposent de coparticipations aux recettes fiscales du Trésor public rapportables à leur territoire. La loi de l’État établit un fonds de péréquation, sans obligation d’affectation à une destination déterminée, pour les territoires ayant une capacité fiscale par habitant inférieure. Les recettes provenant des sources visées aux alinéas précédents permettent aux communes, aux provinces, aux villes 13

métropolitaines et aux régions de financer intégralement les fonctions de nature publique qui leur sont attribuées. Afin de promouvoir le développement économique, la cohésion et la solidarité sociale, d’éliminer les déséquilibres économiques et sociaux, de faciliter l’exercice effectif des droits de la personne, ou bien d’assurer l’accomplissement d’autres missions dépassant l’exercice de leurs fonctions normales, l’État alloue des ressources additionnelles et réalise des interventions spéciales en faveur de communes, provinces, villes métropolitaines et régions spécifiques. Les communes, les provinces, les villes Métropolitaines et les régions ont un patrimoine propre, qui leur attribué selon les principes généraux établis par les lois de l’État. Elles ne peuvent avoir recours à l’endettement que pour le financement des dépenses d’investissement. Toute garantie de la part de l’État sur les prêts qu’elles contractent est exclue.

Section 2 : Les contraintes de la mobilisation des finances dans les collectivités La commune, en tant que cellule de base du développement économique et social, est le premier échelon de mobilisation des ressources dont l’importance ne se situe pas uniquement au niveau de la création de richesse et d’emploi (l’une des faiblesses actuelles) mais également dans la mobilisation de ressources financières (levée d’impôt locale) qui contribue à renforcer l’autonomie de la collectivité et à financer son développement. La prise en charge des différentes missions, dont celles à caractère économique, par les communes représente un enjeu majeur dans la mise en œuvre de la gouvernance économique et financière locale. L’analyse empirique du système de gestion des finances locales a permis de faire ressortir plusieurs problèmes et dysfonctionnements notamment : 

Mobilisation insuffisante des ressources potentielles :

La question du financement de l’action des CT constitue un enjeu majeur du fait d’une part, de la raréfaction des ressources publiques et d’autre part, de la nécessité de satisfaire les besoins inhérents au service public et d’en maintenir le niveau et la qualité. Cette problématique revêt une force particulière dans un contexte où un certain nombre de CT sont confrontés à la difficulté de maîtriser leur besoins de financement. S’il est nécessaire de chercher à maîtriser la dépense publique en améliorant son efficacité et son efficience, il est tout aussi indispensable de dégager de nouvelles marges de manœuvre en matière de recettes publiques.  Le manque du potentiel fiscal au niveau de l’assiette : Le premier manque à gagner en matière de ressources fiscale d’une CT est que cette dernière demande plus au contribuable et moins à l’impôt lui-même. Autrement-dit, on ne diligente guère l’effort nécessaire pour mieux aménager la matière imposable accessible tout essayant de combiner entre l’exigence de la rentabilité fiscale et l’impérative de l’équité devant l’impôt. En effet, l’analyse de l’état des lieux a fait ressortir que ni l’Administration fiscale de l’État (en ce qui concerne les taxes locales gérées par la DGI : TP, TH et TSC) ni les services fiscaux de la CT ne disposent de la visibilité suffisante sur la grandeur de la matière imposable. Plusieurs manifestations témoignent ce constat, à savoir ; l’absence de monographies fiscales susceptibles d’éclairer le fisc sur les 14

zones de forces et de faiblesse de la matière imposable ; manque de mise à jour des contribuables potentiels (problèmes d’adressage, absence de système d’information performant, ....) ; caractère limité des opérations de contrôle et de vérification fiscaux à posteriori… Ce risque potentiel devient plus frappant avec la tendance actuelle du système fiscal vers l’encrage d’un régime axé sur la déclaration du contribuable, ce qui requiert, d’emblée, l’existence d’un appareil de vérification fiscale à la mesure du système déclaratif.  Le manque du potentiel fiscal au niveau de mise en recouvrement : La rentabilité fiscale est également tributaire de l’efficacité du processus mise en recouvrement, constitué de deux mécanismes fiscaux : le premier concerne la liquidation arithmétique de l’impôt et le second correspond à la prise en charge de l’impôt pour recouvrement auprès du comptable assignataire. Au niveau de la liquidation de l’impôt : Le diagnostic a révélé que la manière dont on calcule l’impôt est source de manque à gagner pour la commune, surtout lorsque les règles d’assiette ne sont aussi précises ou ne tiennent pas de nouvelles donnes sur la situation fiscale du bien ou de la personne imposable. Plusieurs illustrations peuvent être avancées à cet égard :définition moins explicite de la valeur locative, surtout si l’on sait qu’il existe certainement plusieurs cas particuliers, qui exigent une méthode spécifique pour pouvoir déterminer judicieusement la base imposable, limites du procédé d’évaluation au moyen de baux et actes de location ; faute d’avis ou décisions émanant de la commission instituée, à cette fin, pour recenser et établir la grille d’évaluation des valeurs locatives, il serait hasardeux de décider judicieusement l’écartement ou, pour le moins, la correction des baux estimés « non actualisés » ou « anormaux » par les services d’assiette ; le procédé d'évaluation de la valeur locative par voie de comparaison est applicable aux redevables exerçant leur activité professionnelle dans des locaux leur appartenant ou concédés à titre gratuit (Ex. domiciliation provisoire). Au niveau de la prise en charge La recevabilité de l’impôt établi par voie de rôle dépend étroitement de la qualité de l’enrôlement des contribuables et de la recevabilité des prises en charge émises. Aujourd’hui, une part estimé à plus de 10% des émissions à prendre en charge par le comptable assignataire pour en assurer le recouvrement sont, à vrai dire, irrécouvrables, ce qui donne un caractère déguisé au stock des « reste à recouvrer ». A ce niveau d’analyse quelques problèmes peuvent être évoqués : - erreurs dans l’adressage des redevables ; - non conformités de certains certificats de références ; - réémission des créances non recouvrables.  Limitation d’autres ressources de financement non fiscal : Avec le non exploration d’autres formes de financements alternatifs, c.-à-d. qu’Il s’agit soit de développer des financements qui existent déjà mais sont pour l’instant insuffisamment exploités, soit au contraire de s’interroger sur de nouvelles perspectives de ressources. Il s’agit notamment des possibilités suivantes : -Dynamisation du Partenariat Public Privée Local (PPP) -Modernisation les redevances 15

-Territorialisation des financements  Non adaptation des mécanismes de transfert financier et de péréquation La péréquation financière, en tant qu’un ensemble de mesures qui permet la redistribution des ressources financières entre différents niveaux institutionnels des CT, se veut un véritable enjeu pour renforcer la décentralisation et élargir la régionalisation. Ceci est particulièrement vrai si l’on sait que la répartition des compétences doit absolument être associée à la péréquation financière. Régime péréquationnel moins équilibré : Pour mettre en œuvre les nouveaux principes constitutionnels de la libre administration, de la bonne gouvernance et de subsidiarité, Il y a lieu de lancer une réforme du système de transferts financiers et de péréquation. La péréquation, adoptée jusqu’à l’heure actuelle, rééquilibre les inégalités territoriales à partir de la capacité fiscale des CT (Nombre d’habitants, effort fiscal et potentiel fiscal), un système qui a plus au moins une certaine efficacité, notamment pour les communes en vue d’assurer une juste répartition de la dotation de la TVA. Toutefois, la pratique a démontré que l’objectivité des critères de la péréquation est biaisée par trois facteurs : d’abord, la péréquation fiscale en soumettant le volume de la dotation à l’effort fiscal ou au potentiel fiscale de la CT est susceptible de contribuer à élargir davantage le déphasage entre CT quant à l’accès aux ressources, en pénalisant les CT dépourvues de ressources propres et en favorisant ceux ayant déjà accès à des ressources propres. Ensuite, par la contestation des modalités de calcul par les CT (négociation politique) ; l’État peut se permettre des régulations interterritoriales pour accorder des dotations sous forme d’autorisation spéciales, en sus de la dotation formelle, sans pour autant soumettre la décision de subvention à des critères prédéfinis. Non opérationnalisation des mécanismes de la solidarité territoriale : Comme il est expliqué plus haut la coopération et la solidarité sont désormais des piliers constitutionnels sur lesquels l’organisation territoriale du Royaume devra reposer (art.136). Mais ce faisant le Gouvernement doit, en vertu de l’article 231 de la LO n° 111-14 mettre sur pied les deux fonds de développement pour les régions, qui seront dotés d'un capital global de 5,2 milliards de dirhams. Il s'agit d'un Fonds de solidarité entre régions et d'un Fonds de mise en valeur des régions, deux organismes, prévus par la Constitution de 2011. Ces deux derniers fonds seront alimentés par des recettes provenant de la TVA, de l'impôt sur les sociétés (IS) et l'impôt sur le revenu (IR). Pour ce faire, le décret 2-17-598 fixe «les critères pour bénéficier des programmes annuels et sectoriels en matière de requalification sociale, ainsi que des plans d’action annuels et des mécanismes pour réaliser des diagnostics et assurer le suivi et l’évaluation des projets et leur audit», indique la version finale du décret, qui insiste sur «l’audit des projets et leur actualisation périodique».  Non-optimisation du potentiel d’endettement  Surendettement des CT : Le guide de financement du FEC exige parmi les pièces constituant les dossiers de demande de prêts, le justificatif de la mobilisation d’un taux d’autofinancement de 20% du coût du projet. Cet autofinancement peut être sous forme d’apports propres, de subventions ou de dons. Or, il a été constaté que la plupart des dossiers de demandes de prêts ne comprennent aucune pièce de ce genre. Ainsi, le FEC ne pourrait pas s’assurer que la collectivité ait réellement mobilisé l’apport avancé dans la demande de prêt.  Non ouverture sur d’autres solutions du marché bancaire Le FEC occupe toujours une position de monopole pour le financement des collectivités territoriales. Et pourtant, aucune évolution n’a été constatée, à ce titre, malgré la recommandation qui a été émise par la Cour des comptes en 2011 dans ce 16

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domaine. Et bien que la législation actuelle n’interdise pas le financement des collectivités territoriales par le biais du marché bancaire national, ce genre d’opérations demeure très rare. Cette situation n’incite pas le FEC à développer ses produits et ses modes d’intervention en faveur du secteur public local. En effet, le confort de commercialisation dans lequel il s’est installé conjugué à la quasi-absence du risque de recouvrement de ses créances a fait que les actions d’accompagnement des collectivités territoriales, notamment, dans le montage des projets et la postévaluation, restent limitées. Emprise de la logique des moyens sur la logique des résultats en matière de dépense -Manque de synchronisation entre cycle de planification et cycle budgétaire -Absence d’un dispositif de suivi et de pilotage de budget de performance -Pression des dépenses à caractère obligatoire La souplesse dans l’arbitrage entre modes de gestion des services publics locaux Besoin de mise à niveau de l’Administration financière et fiscale locale

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Conclusion :

Certes, la gestion des finances locales a connu récemment «une évolution soutenue», avec l’adoption de la Constitution de 2011 et l’entrée en vigueur de la nouvelle génération des textes régissant les CT. D’autant plus que la volonté affichée des pouvoirs publics pour mettre sur pied le concept de la « régionalisation avancée» marque un pas important dans le renforcement de la décentralisation. L’analyse de la gouvernance financière des villes au Maroc fait apparaitre une faiblesse des ressources financières dont disposent les collectivités territoriales, en général, et les régions en particulier et dont une part très faible est consacrée aux programmes et projets de développement socio-économique (FONDAFIP, 2015). A cela s’ajoute un potentiel fiscal important très peu exploité (Cour des Comptes, 2015), une incapacité des collectivités locales à consommer l’intégralité de leurs ressources, un faible recours à l’emprunt (CCR, 2014), des ressources humaines peu compétentes et des procédures complexes. L’Etat et les EEP demeurent les principaux acteurs du développement économique et social des régions.

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Bibliographie :

BULLETIN MENSUEL DE STATISTIQUES DES FINANCES LOCALES (septembre 2021) SAMIR ZINE EL ALAOUI : LA DÉCENTRALISATION ENTRAÎNE-T-ELLE DES COMPORTEMENTS STRATÉGIQUES ENTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALES AU MAROC ? (CAIRN.INFO)

SAMIR ZINE EL ALAOUI : Décentralisation et fiscalité locale au Maroc (BSI Economics) Le rapport de la cour des comptes de 2015 Droit fiscale marocain, RACHID EL MOUSSAOUI, édition 2013 BELHAJ, N. « La gouvernance financière des villes comme levier de changement pour une régionalisation avancée au Maroc ».2022 Étude sur les ressources et les dépenses des collectivités territoriales au Maroc faite le juin 2018 auteur monsieur EL ARAFI Hassan. •plan d’investissement stratégique mobilisation des ressources intérieures publiques réalisées par CICID le 8 février 2018 Portail national des collectivités territoriales, direction générale des collectivités territoriales, 03/01/2021.

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Artemis Learning, changements majeurs de la législation relative à la fiscalité des collectivités territoriales,

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