Guvernanta Multi Level [PDF]

Zitiervorschau

Universitatea ,,Dunarea de Jos” din Cahul Facultatea Transfrontaliera de Stiinte Umaniste, Economice si Ingineresti Specialitatea: Relatii Internationale si Studii Europene

GUVERNANȚA MULTI-LEVEL

Onică Ion 2016 1

CUPRINS

1. CONCEPTUL DE GUVERNANŢĂ................................................................................3 2. REGIUNE ŞI REGIONALIZARE ÎN CONTEXTUL UNIUNII EUROPENE................9 3. CONCEPTUL DE GOVERNANCE ŞI MULTI-LEVEL GOVERNANCE. ABORDARE COMPARATIVĂ..............................................................................................................14 4. PRINCIPIILE BUNEI GUVERNANŢE (GOOD GOVERNANCE)..............................19 Trăsăturile modelului multi-level governance...........................................................................................20 Tipuri de multi-level governance................................................................................................................21 Distribuţia verticală a competenţelor între autorităţi...............................................................................24 Dispersia autorităţii pe orizontală...............................................................................................................35

5. PROBLEMA GRUPURILOR DE INTERESE..............................................................38 6. PROCESUL DE DECIZIONARE.................................................................................43 BIBLIOGRAFIE..............................................................................................................50

2

1. Conceptul de guvernanţă Conform lui A. Pagedon, prima utilizare a termenului de guvernanţă în sensul actual, aparţine Băncii Mondiale, care într-un raport din 1989, privind dezvoltarea economică în ţările africane, scria despre o „criză a guvernanţei", privită ca manieră de a exercita în sens pozitiv actul guvernării de către statele constituite în ţările post-coloniale, împreună cu organismele economico-financiare internaţionale şi cu alţi agenţi economici, lăsând să se înţeleagă faptul că este necesară o nouă structurare a relaţiilor internaţionale astfel încât între state, între organizaţiile internaţionale (mai ales cele cu atribuţii economico-financiare), societăţile civile, întreprinderile şi societăţile multinaţionale să se stabilească raporturi prin care economia şi finanţele acestor ţări să fie bine gospodărite. Banca Mondială încerca astfel să introducă o depolitizare şi o dezideologizare a economiei şi finanţelor, prezentate ca elemente ale oricărei societăţi moderne care trebuie să funcţioneze bine, eficient şi integru, oricare ar 11 forţele politice aflate la guvernare, oricare ar fi structura valorilor culturale ale unei ţări. Pierre de Senarecles consideră că relaţiile internaţionale sunt marcate de transformări profunde, de apariţia unor raporturi noi între agenţi noi, de tendinţe de evoluţie pe care aparatul categorial tradiţional nu are totdeauna capacitatea de a le oglindi. Reaşezarea rolului statului, afirmarea proceselor de integrare regională, sfârşitul Războiului Rece şi tendinţele de globalizare şi mondializare pun probleme noi legate de raporturile de putere, de capacitatea oamenilor de a stăpâni, de a regla noile relaţii pe care le impune întâlnirea unor proiecte de interes larg. Dezintegrarea URSS, prăbuşirea regimurilor comuniste, creşterea rolului întreprinderilor multinaţionale şi accelerarea mondializării, evoluţiile modurilor de producţie, creşterea tehnicilor internaţionale, progresul exploziv al sistemelor de informaţie şi comunicare, deregularizarea schimburilor de pe pieţele monetare şi financiare au sporit interdependenţele la scara ţărilor dezvoltate, dar şi la scara globului. Astfel vechile clasificări geopolitice nu mai au valoare, nu mai pot explica dinamica globalizării pieţelor, creşterea economică rapidă, descompunerea şi recompunerea unor tipuri de solidarităţi colective. Au apărut procese noi - războaie etnice şi religioase, probleme umanitare care cer noi soluţii globale. încercarea de a întări vechile mecanisme instituţionale internaţionale (ONU) a dovedit faptul că în faţa unor situaţii anarhice ele sunt inoperante.

3

Guvernanţa a fost pentru mulţi autori conceptul salvator care să pună în evidenţă un nou mod de a soluţiona problemele internaţionale înglobând vechile formule ale guvernării pentru a propune un proiect de ordine internaţionale, de pace şi dezvoltare, realizate prin aportul unui cât mai mare număr de actori, chiar dacă guvernanta nu este încă bine definită. P. de Senarcles scrie că „guvernanţa traduce ideea că guvernămintele statelor nu au monopolul puterii legitime, că există alte instituţii şi actori care contribuie la menţinerea ordinii, participând la reglarea economică şi socială". Aceasta deoarece mecanismele de gestiune şi control al afacerilor publice implică un nivel local, naţional şi regional, un ansamblu complex de structuri birocratice, de puteri publice mai mult sau mai puţin ierarhizate, de întreprinderi, grupuri de presiune private, mişcări sociale faţă de care guvernele nu au monopolul funcţiilor de comandă şi arbitraj politic. Funcţiile de organizare, conducere şi negociere sunt asigurate de un larg evantai de organizaţii guvernamentale şi neguvernamentale, de întreprinderi private şi de mişcări sociale, care contribuie cu toate, în ansamblu la anumite forme de reglare politică, economică şi socială la nivel naţional şi internaţional. Atunci când în numele guvernanţei se încearcă o teoretizare a proceselor pe care le exprimă, demersurile doresc să depăşească anumite percepte ale realismului politic, să treacă dincolo de abordarea relaţiilor internaţionale ca raporturi de forţă, pentru a pune în evidenţă rolul vieţii societăţilor, respectiv a „organismelor lor instituţionale" care îşi asumă intervenţii în orientarea comportamentelor statelor. Deşi nu există o putere de coerciţie, asemănătoare statului în plan intern, în viata internaţională nu domină anarhia sau exclusiva manifestare a marilor puteri: numeroşii actori, existenţi în prezent, recunosc reguli ale jocului, acceptă o serie de obligaţii, urmează cerinţele unor practici reglementative, formale sau informale. Senarcles serie că acest neo-instituţionalism este inspirat de anumite lucrări asupra fenomenului birocraţiei, asupra culturii organizaţiilor, interesându-se mai puţin de mandatele organizaţiilor şi mai mult de practicile pe care ele reuşesc să le impună până la urmă. Pentru Oran Young baza unei bune guvernante o constituie ansamblul de instituţii, legi, proceduri şi norme care permit oamenilor să-şi exprime preocupările şi să lupte pentru apărarea intereselor lor într-un context relativ previzibil şi echitabil. Structurile internaţionale nu reflectă numai ierarhiile de putere, ci şi interacţiunile dintre variaţii agenţi care au aşteptări, obiective, interese şi preferinţe pe care şi le urmăresc împreună cu guvernămintele. Astfel, pentru Senarclens, guvernanta aparţine categoriei regimurilor, accentuând asupra necesităţii cunoaşterii actorilor, a interdependenţei complexe care îi leagă şi în acelaşi timp îi obligă să se supună unei logici utilitare şi pragmatice, unei confruntări a mizelor, printr-o negociere care să degajeze consensul, să faciliteze cooperarea şi să stopeze eventualele conflicte. 4

Guvernanţa îşi defineşte natura şi practicile în afara puterii statului care este redus la rolul de partener al celorlalţi actori; menirea lui ar consta în identificarea problemelor şi funcţiilor în dezvoltarea cărora este interesată o colectivitate, în integrarea şi reglementarea globală a înfăptuirii lor şi responsabilizarea celor ce îşi asumă soluţiile. La scară locală guvernanţa poate soluţiona problemele unei comunităţi solicitând puterii publice un stil nou de guvernare, o sensibilitate sporită faţă de cerinţele populaţiei şi un comportament care să ducă la o ameliorare a condiţiilor de viaţă ale oamenilor, la scară internaţională, rolul statelor în gestionarea problemelor comunităţii proprii nu poate fi eludat şi este greu de imaginat disoluţia structurilor şi funcţiilor lui la nivel macro-social. De aici ideea unor analişti pentru care guvernanta este un ghid al orientării conduitelor viitoare în relaţiile sociale naţionale şi internaţionale, între ele precum şi între ele şi sistemul statal, care s-a elaborat pe „modelul" occidental, dar nu 20 este sigur că el se va confirma în evoluţia viitoare . În faţa proceselor de mondializare, guvernanţa propune a treia soluţie, faţă de integrarea greu de suportat de către state şi anarhia greu de suportat de către popoare, cea a unui echilibru funcţional între agenţi diverşi dar cu reală putere în relaţiile internaţionale. Senarclens consideră că în relaţiile internaţionale s-au produs importante schimbări - de jocuri, de actori, de finalităţi şi de reguli - care propun dislocarea înţelesurilor vechi date organizării relaţiilor internaţionale, dar pe care guvernanta nu le poate substitui. Este recunoscută amploarea proceselor de globalizare, dar refuză ideea statului planetar care aşează oamenii - prin reţeaua informaţională - în raporturi de proximitate. Integrarea economică mondială a dus la multiplicarea agenţilor scenei internaţionale, la schimbarea rolului statului de actor privilegiat, pentru că odată cu el (împreună sau împotriva lui) activează organizaţii, întreprinderi, experţi, asociaţii care se manifestă în numele unor societăţi civile, generând o cooperare transnaţională cu reţele specifice, care nu mai sunt controlate de către guverne, dar cu care se află într-o strânsă interdependenţă. Guvernele sunt în situaţia de a negocia cu aceste reţele soluţii la probleme sectoriale importante pentru societăţile civile proprii. Statele trebuie să negocieze nu numai între ele ci şi eu agenţi exteriori sau interiori, poziţionaţi ca actori ai raporturilor internaţionale, care diminuează rolul organizaţiilor internaţionale tradiţionale cum este ONU. în acest nou cadru al relaţiilor internaţionale marile puteri - generatoare ale practicilor cuprinse sub conceptul de guvernantă - nu Ie acordă acestora prea mare importanţă, fie pentru că diplomaţia lor este greoaie, ineficientă, fie pentru că structurarea lor este întemeiată pe principiul egalităţii statelor - ineficient şi nerealist în optica teoreticienilor guvernantei. Oricât de amplă ar fi mondializarea, iluziile ei privind generalizarea planetară a modernităţii 5

sunt risipite de constatarea că 2-3 instituţii şi câteva centre de afaceri (10) stimulează şi controlează activităţile economice de vârf, în timp ce zone ale globului sunt complet ignorate. Senarclens scrie că mondializarea coincide cu persistenţa şi deseori cu aprofundarea anumitor linii de fractură, societăţi întregi fiind abandonate în stare de subdezvoltare, neintegrate, nesincronizate istoriei actuale. Acolo, securitatea colectivă, menţinerea păcii sau dezvoltarea economicosocială devin doar pentru câteva zile subiecte mediatizate dacă marile puteri doresc acest lucru şi intervin umanitar cu tehnologia lor sofisticată. Slăbiciunea statelor de acest fel, care nu au o bază economică, unde capacităţile administrative sunt reduse iar raporturile politice nesupuse exigenţelor modernităţii, unde apar violenţe civile, conflicte regionale, deplasările de populaţie şi dominaţia fanatismelor fundamentaliste nu pot fi în nici un caz un argument al guvernantei. Pentru multe părţi ale globului guvernanţa este un concept fără acoperire pentru că acolo acţiunile nonguvernamentale sau de tip tradiţional nu soluţionează nimic. Acolo sunt doar reflexele jocurilor de interese ale marilor puteri. Pentru alte zone ale globului, unde s-a dezvoltat o economie racordată la exigenţele mondiale parţial, guvernanta nu poate decât să genereze respingere pentru că politicile liberale le comandă Ia asumarea unei competiţii pe care nu o pot susţine. în ambele situaţii reacţia internă este de respingere a guvernantei şi odată cu ea, a multiplicării relaţiilor cu ţările dezvoltate. Relaţiile internaţionale contemporane sunt marcate de deosebirile care devin discrepanţe, între un număr redus de state dezvoltate şi un mare număr de ţări care se confruntă cu grave probleme de gestionare a resurselor proprii pentru a-şi păstra identitatea colectivă şi a-şi asigura un trai decent. Miza guvernantei asupra mecanismelor de piaţă, ca regulator al schimburilor mondiale (Runda Uruguay), se va lovi de marile contradicţii pe care Ie va genera: între sectoare care se vor dezvolta şi altele care vor decădea, între bogaţi şi săraci, între producţie şi consum. Senareiens consideră că vor avea loc schimbări în relaţiile internaţionale, deoarece multiplicarea raporturilor dintre oameni în societatea internaţională are un grad real de obiectivitate, chiar dacă nu şi cadenţa cerută de guvernanţă. „Această evoluţie nu va altera esenţa politicului, care cuprinde raporturile de autoritate şi putere, instituţiile şi procedurile pentru arbitrarea conflictelor; nu va impieta asupra valorilor şi necesităţii repartiţiei mai echitabile a resurselor, nu va disloca mijloacele de coerciţie pentru a asigura securitatea şi a apăra legăturile de solidaritate ale marilor comunităţi. Ierarhiile de putere, spaţiile de solidaritate, identităţile colective, frontierele şi instituţiile delimitând şi structurând schimburile între societăţi nu suni niciodată imuabile; ele evoluează constant, Statele-naţiuni se dezagregă câteodată, pot forma confederaţii, federaţii sau pot inventa forme 6

instituţionale hibride, cum este UE de azi. Conflictele inerente esenţei politicului nu au cu toate acestea nici o şansă de a se dizolva durabil într-o guvernantă de natură tehnocratică şi administrativă"2". Relaţiile internaţionale actuale evidenţiază faptul că asistăm la căutarea unui model explicativ care să surprindă actualele procese şi tendinţe ce ne marchează, de a cuprinde conceptual o realitate care „se face" într-un ritm ameţitor. Scena internaţională nu mai este dominată constant de un anumit tip de probleme, pentru că agenda lor este variabilă, modalităţile de soluţionare trebuind să se primenească necontenit, după o logică a discontinuităţilor accelerate, în care reperele de altădată se diluează fără a aduce în urma lor puncte de sprijin pentru acţiunile colective, reguli de joc pe care să le respecte toţi actorii. în esenţa lor, relaţiile internaţionale rămân ceea ce au fost mereu: schimburi între comunităţi umane, între oamenii care le alcătuiesc, structuraţi societal, cultural şi instituţional. Relaţiile internaţionale actuale stau sub semnul unor tendinţe contrarii de evoluţie, obligând societăţile şi conducătorii lor la operarea cu opţiuni, nu totdeauna uşor de luat. Astfel procesele de globalizare şi mondializare sunt însoţite de cele ale regionalizării, într-un mers când simultan când ciclic, alternativ. în faţa pierderii reperelor colective, a imperii societăţilor în arena internaţională, a dificultăţilor reale ale teoriilor de a se construi ca explicaţii viabile ale faptelor, numeroşi teoreticieni şi oameni politici se întorc spre statul-naţiune, ca factor central, ca punct de sprijin în măsură să structureze acţiunile societăţilor, atât în planul vieţii lor interne cât şi în angajamentul lor în relaţiile internaţionale. Aceleaşi procese generează însă convingerea altora că statul naţional nu mai este cel mai potrivit cadru al structurării conduitelor colective, el trebuind să lase Ioc unor micro sau mediostructuri, mai apte să angajeze acţiunea subsidiară faţă de comunităţi cu geometrie variabilă şi solidarităţi plurivalenţate. Trebuie căutată formula cea mai bună pentru a echilibra cele două tendinţe, ele punând în discuţie optimul integrării colective a oamenilor şi prin acesta al schimburilor reciproce, al participării lor la o viaţă internaţională care îi „leagă" tot mai strâns, în reţele tot mai numeroase, de la planul interindividual la cel al colectivităţilor locale, apoi al identificărilor comunitare, până la scara mondială. Astfel, trebuie găsite posibilităţile factorilor politici, instituţionali de a introduce o ordine, la fiecare palier precum şi la scară globală, reflex al diverselor nivele de integrare a oamenilor. Nu este pusă în discuţie problematica unei ordini ci a felului, a tipului de ordine pe care societăţile Ie vor pune în lucru, compatibilizate la scară planetară, răspunzând la întrebarea: ce modele de ordine sunt posibile pentru ca de aici să se stabilească cele dezirabile? Aceste modele vor trebui să echilibreze tendinţele localiste, regionaliste cu cele globaliste, ale unui „guvernământ" mondial, expresia aceasta însemnând că omenirea arc nevoie de o reglementare 7

minimă, dar de cuprindere universală, a comportamentelor tuturor actorilor săi. în măsura în care relaţiile internaţionale angajează tot mai multe domenii de activitate umană şi colectivităţi din ce în ce mai ample, acţiunea unui agent în cadrul lor este dependentă şi are consecinţe în sfere şi la nivele deseori greu de anticipat. Responsabilizarea conduitelor în relaţiile internaţionale devine indispensabilă structurării lor sub semnul unor valori general-umane, sub imperativul construirii dialogului şi păcii între oameni. Multiplicarea şi diversificarea raporturilor dintre oameni la scară planetară sunt însoţite de o sporire a respectului reciproc, de o dorinţă de cunoaştere a valorilor „celuilalt", de un efort de a raţionaliza fluxurile care leagă comunităţile umane între ele. Procesele de identificare se cer echilibrate cu cele de înscriere a diverselor societăţi particulare şi a oamenilor care le compun în efortul general al omenirii de a progresa, de a-şi satisface la parametri tot mari nevoile fundamentale, aceleaşi pentru toţi. Este clar faptul că roadele civilizaţiei ştiinţifice-tehnice, odată răspândite Ia scară planetară, vor apropia modurile de viaţă şi de gândire ale oamenilor iar relaţiile lor multiplane vor spori interdependenţele; dar este Ia fel de clară dorinţa lor de a-şi păstra specificul identitar, de a-şi asuma, în multitudinea fluxurilor în care sunt prinşi, „partea lor de cer". Pentru diverse domenii ale relaţiilor internaţionale sunt deja puse în lucru formule ale unei reglementări, regionale sau globale, sunt create cadre instituţionale şi normative care se întreţes, se întrepătrund, ceea ce ne oferă baza unui anumit optimism privind capacitatea idealului de a însufleţii construirea unei lumi a păcii.

8

2. Regiune şi regionalizare în contextul Uniunii Europene Pentru a înţelege mai bine ce este regiunea vom cita câteva definiţii reprezentative. Denis de Rougement consideră că regiunile nu sunt obiecte de studiat, ci de construit, „...ele sunt obiectele acţiunii noastre, ale voinţei noastre". El distinge o specificitate a regiunilor transfrontaliere, care sunt „regiuni virtuale, înscrise în geografie, istorie, ecologie, etnie şi în posibilităţile economice, dar blocate de suveranitatea statelor care există de o parte şi de alta a frontierei". În Declaraţia de la Bordeaux din 1978, reprezentanţii Puterilor Locale şi Regionale, considerau regiunea ca un „element fundamental al bogăţiei unei ţări". Ea exprimă, conform acestora, diversitatea culturală şi animă dezvoltarea economică a unui stat. Potrivit acestei declaraţii, regiunile sunt fondate pe baza sufragiului universal, instituţiile regionale fiind expresia descentralizării statelor-naţiune. Ele asigură, în acelaşi timp, solidaritatea şi coordonarea competenţelor de bază. Dreptul cetăţeanului european la „regiune" - se menţionează în acelaşi document - este expresia identităţii „omului european". Diferită de la o ţară la alta, regiunea este văzută ca o „unitate teritorială cea mai vastă în interiorul unei naţiuni". Această comunitate se caracterizează printr-o omogenitate de ordin istoric sau cultural, geografic şi economic în acelaşi timp, realitate ce conferă populaţiei o coeziune în atingerea intereselor şi obiectivelor comune. Această coeziune se centrează în jurul unui număr de criterii variabile, dar esenţiale pentru comunitate. Regiunea trebuie să se consacre juridic pe baza unei realităţi sociologice. Adepţii regiunilor consideră că regiunea nu slăbeşte statul, ci mai degrabă îi uşurează sarcinile şi-i permite să se concentreze mai eficace asupra responsabilităţilor sale. Regiunea permite - prin descentralizare – umanizarea şi personalizarea administraţiei şi plasarea acesteia sub controlul cetăţenilor şi a autorităţilor alese. Conferinţa miniştrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale (Lisabona, 1977) constata că „integrarea europeană se conjugă cu regionalizarea şi comunalizarea puterilor". Regionalizarea este văzută ca o formă de corectare a disparităţilor economice şi sociale între diferitele părţi ale Europei. În Carta comunitară a regionalizării (1988), Parlamentul european înţelegea prin regiune un teritoriu care constituie geografic o entitate proprie - sau un ansamblu de teritorii asemănătoare - în care există o anumită continuitate sau a cărei populaţie posedă anumite elemente în comun şi doreşte să promoveze progresul cultural, social şi economic. Prin „elemente comune" se înţelege limba, cultura, tradiţia istorică şi 9

interesele legate de economia transporturilor. Aceste entităţi apar sub forme juridico-politice diferite în diversele state membre ale UE (comunităţi autonome, naţionalităţi, etc.). Documentul menţionează invitaţia adresată statelor europene să instituţionalizeze pe teritoriul lor sau să menţină regiunile care corespund definiţiei prezentate mai sus. Regionalizarea nu poate exista fară instituţii şi, aşa cum remarca Charles Rich, acestea sunt un element constitutiv al identităţii regionale, prin care grupul îşi construieşte şi-şi dezvoltă identitatea sa, sentimentul său de apartenenţă la un spaţiu determinat, la un teritoriu precis. În concepţia europeană, a UE, instituţionalizarea regiunilor trebuie să se bazeze pe ordinea juridică internă a statelor. Principiile fundamentale ale acestei instituţionalizări vor fi înscrise în constituţiile statelor membre ale UE. Regiunile vor avea deci personalitate juridică, organizarea lor se va baza pe voinţa populară, pe logica democraţiei majorităţii. În dicţionarul „Robert", regiunea este definită ca un teritoriu relativ întins, posedând caractere (geografice, sociologice) particulare, care constituie o unitate în raport cu regiunile vecine sau cu ansamblul din care fac parte. Regionalizarea este văzută ca o descentralizare politică, administrativă, economică, etc. Jean Labasse, în cartea „L'Europe des Regiones" (1990), distingea între o „Europă a statelor" (verticală) şi o „Europă a regiunilor" (orizontală). Europa regiunilor este cea „a componentelor teritoriale ale ansamblului naţiunilor inegale în mărime, în putere, în referinţe istorice şi patrimoniale". Definiţiile date converg către ideea că regiunea este un ansamblu economic şi socio-cultural care favorizează iniţiativele descentralizate, o participare crescută la deciziile de importanţă naţională şi care dezvoltă, la nivel local, accesul la responsabilităţi. Costurile economice şi sociale ale retrasării haotice, simpliste a frontierelor interioare ale unei ţari ar fi foarte mari, în condiţiile în care nu există o reţetă de succes în ceea ce priveşte fundamentarea regionalismului sau a statelor descentralizate. Fiecare stat sau naţiune sunt libere să caute modalităţi proprii de a relansa economic şi social unele zone sărace, îmbinând eficient propriile lor experienţe cu modele de succes din UE. Comitetul regiunilor, un organism consultativ al UE, creat în 1994 la iniţiativa landurilor germane, nu doreşte o Europă fărâmiţată, ci mai degrabă conservarea şi afirmarea unor tradiţii regionale, care există deja în unele ţări (Germania, Spania, Italia). Singurul stat cu adevărat regional este Italia, care are înscrisă în Constituţie ideea de regiune. Integrarea europeană trebuie discutată - cel puţin din punctul nostru de vedere - şi din perspectiva costurilor şi beneficiilor cetăţenilor europeni. O Europă prea costisitoare va fi curând repudiată de cetăţeanul european, de foarte multe ori nemulţumit de lipsa de transparenţă a procesului comunitar. 10

Din alt punct de vedere, Europa comunitară, începând cu 1950, se bazează pe participarea masivă a statului-naţiune la construcţia sa. Consiliul de Miniştrii îl reprezintă pe acesta şi nu regiunile al căror comitet are doar un rol consultativ. Tratatul de la Lisabona recunoaşte diversitatea europeană, iar principiul subsidiarităţii şi proporţionalităţii încearcă să stabilească un echilibru între diferite niveluri de competenţă comunitară, naţională, regională sau locală, dar face totodată clar trimitere la conservarea identităţii naţionale a fiecărui stat sau naţiune". Construcţia europeană va trebui să facă faţă unei probleme delicate, legată de concilierea între suveranităţile naţionale şi principiile integrării supranaţionale. De aici rezultă cele două concepţii opuse care au stat la baza proiectelor de unitate europeană: 1. pe de o parte sunt cei care erau preocupaţi de a menţine şi respecta suveranitatea statelor şi care propuneau o cooperare interguvernamentală în cadrul unor instituţii permanente, tară ca acestea să aibă putere de constrângere asupra statelor membre, 2. iar de cealaltă parte sunt cei care susţin o Europă federală şi supranaţională, insistând asupra transferului de suveranitate de la statele naţionale către o autoritate internaţională decizională superioară. In cadrul acestei şcoli de gândire se disting cele două orientări majore: funcţionaliştii şi federaliştii. Întreg guvernamentalismul şi supranaţionalismul se vor regăsi atât separat, cât şi împreună în construcţia europeană. Întreg guvernamentalismul privilegiază rolul statelor naţionale în procesul decizional, iar supranaţionalismul se bazează pe independenţa organizaţiei faţă de statele naţionale, pe transferul de competenţe efectuate în beneficiul acesteia şi pe raporturile directe care se stabilesc între organele comunităţii şi particularii din toate ţările membre. Întreg guvernamentalismul se bazează pe cooperarea între state, care se traduce prin căutarea, traversând confruntările şi discuţiile permanente, a unor acorduri liber consimţite. Organizaţiile rezultate din cooperare se bazează pe un aparat instituţional simplu, format dintr-un organ alcătuit din reprezentanţii statelor membre şi alte organe subordonate primului şi cu rol consultativ. Deciziile care sunt luate la nivelul organizaţiei se bazează pe unanimitate, neputând afecta suveranitatea statelor membre. Rezultatul acestor decizii se reflectă în acorduri internaţionale care nu au prioritate asupra dreptului naţional, spre deosebire de dreptul comunitar, care prevalează asupra dreptului intern în chestiuni ale procesului de integrare. Supranaţionalismul se bazează fară îndoială pe integrarea şi solidaritatea statelor membre, pe consimţământul acestora în ceea ce priveşte 11

transferul de suveranitate către o organizaţie. Acest tip de organizaţie are puteri proprii, asemănătoare funcţiilor superioare ale statelor care o compun. În instituţiile formate din reprezentanţii statelor, deliberările se pot face conform regulilor majorităţii, ceea ce creează o anumită flexibilitate în luarea deciziilor, organizaţia are organe constituite din reprezentanţi ai particularilor din statele membre care participă la luarea hotărârilor, iar puterile acesteia se exercită imediat, fără intermediul guvernelor naţionale în profitul sau în sarcina particularilor, modificând ordinele juridice naţionale. Conceptul de integrare a făcut carieră odată cu crearea „Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului", a cărui „înaltă Autoritate" constituia expresia cea mai evidentă a supranaţionalismului. Aceasta era inspirată de principiile funcţionaliste şi supranaţionaliste ale lui David Mitrany şi Jean Monnet, care s-au remarcat prin critica vehementă făcută statului-naţiune şi susţinerea integrării regionale. David Mitrany susţine că statulnaţiune este caracterizat de orgoliul identităţii construite în termenii herderianismului, iar acesta a târât Europa în două războaie care i-au şters prestigiul avut anterior în sistemul internaţional, producând pagube şi suferinţe incalculabile şi, ca urmare, singurele în măsură să facă faţă problemelor majore ale continentului sunt federaţiile regionale construite prin transferul de suveranitate de la naţional către supranaţional. Aceste federaţii supranaţionale vor trebui construite funcţional, plecându-se de Ia sectoare cheie cum erau cele ale cărbunelui şi oţelului, care constituiau astfel un nucleu al integrării, atrăgând după sine şi alte sectoare. Jean Monnet afirma că Europa nu se va face decât cu preţul unei „savante progresivităţi", plecând de Ia realizări pragmatice şi precise, în cazul de faţă cărbunele şi oţelul, pentru a construi în final o federaţie a statelor vestice. Conform lui J. Monnet, construcţia comunitară se baza pe un nucleu care se va lărgi, prin jocul interdependenţelor, progresiv către alte domenii şi va permite Europei de a ieşi din mizeriile istoriei şi de a asigura pacea pe continent, sublimând suveranităţile naţionale. Supranaţionalismul ca principiu de drept se regăseşte încă de Ia sfârşitul secolului al XlX-lea şi începutul secolului XX la baza unor organisme internaţionale, dar a primit o accepţiune concretă numai în Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (Paris, 18 aprilie 1951). In esenţă, supranaţionalismul se bazează pe o organizaţie creată în urma unei fuziuni politice a statelor componente şi care este independentă de guvernele naţionale care i-au transferat din competenţele lor în domenii precis determinate şi restrânse ca arie de aplicare, având totodată posibilitatea de a intra direct în relaţii cu particularii din 12

ţările respective. Apariţia organizaţiilor supranaţionale a fost posibilă într-o perioadă dificilă pentru statul-naţiune european al cărui orgoliu a favorizat cele două conflicte şi a constituit în acelaşi timp un răspuns comun al Europei Occidentale la ameninţările bolşevismului, regăsindu-şi în federaţia americană modelul de integrare şi de susţinere.

13

3. Conceptul de governance şi multi-level governance. Abordare comparativă Conceptul de governance a fost utilizat până recent în literatura academică cu scopul de a sublinia responsabilităţile administraţiei guvernamentale. Aceasta era justificată, pe de o parte, deoarece statul era principalul actor pe scena internaţională, iar pe de altă parte, în interior majoritatea competenţelor erau concentrate în sarcina guvernului. Reformele introduse la sfârşitul anilor '80 în cadrul Uniunii Europene cu privire la elaborarea şi implementarea politicii de dezvoltare regională au condus Ia schimbarea semnificaţiei termenului governance. O primă definiţie pentru governance este dată de Banca Mondială, prin care se subliniază legătura dintre putere şi prosperitatea ţării. Această definiţie este asumată de majoritatea instituţiilor ONU, dar în literatura academică s-a impus formularea propusă de J. Kooimans, ce face referire la relaţiile dintre conducători şi conduşi. Această abordare a conceptului de governance este foarte interesantă deoarece permite cercetătorului, ce studiază relaţiile dintre conduşi şi conducători, să observe asimetria existentă în ceea ce priveşte distribuţia puterii şi resurselor între centru şi periferie, adică între deţinătorii puterii şi societatea în ansamblul ei. În plus, asimetria este extinsă şi la relaţiile dintre alţi actori sub-naţionali cum ar fi, de exemplu, cele dintre autorităţile regionale şi indivizii dintr-o localitate, sau cele dintre două localităţi. J.Kooimans şi colaboratorii săi recunosc faptul că governance implică derularea unui întreg proces la care participă nu doar organizaţii de natură guvernamentală, ci şi din sectorul neguvernamental. În concepţia acestora, governance reprezintă noua situaţie a relaţiilor autorităţilor cu societatea civilă în ansamblul ei, situaţie apărută la sfârşitul anilor 1980, când pe fondul liberalizării economice s-a diminuat rolul statului ca unic responsabil al implementării politicilor. În acest context, conceptul de governance depăşeşte graniţele administraţiei publice, sub aspectul ansamblului de relaţii dintre autorităţile publice şi societate. În opinia lui G. Hyden, guvernanta este o abordare conceptuală, ce poate constitui un cadru evident de analiză comparativă a macropoliticilor, ea include însă elemente importante de natură constituţională privind regulile de conducere politică şi reprezintă în acelaşi timp o modalitate prin care are loc intervenţia creativă a actorilor politici având drept scop optimizarea structurilor astfel încât să nu fie inhibată iniţiativa umană. O altă definiţie a conceptului de governance este dată de Commission on Global Governance, ca fiind "totalitatea modalităţilor prin care instituţiile şi indivizii îşi administrează afacerile comune". 14

Definiţia cuprinde inclusiv recunoaşterea spiritului de competiţie între actorii participanţi. Definiţia dată de Banca Mondială este însuşită şi de Canadian International Development Agency (CIDA), care asociază definiţiei şi conceptul de good governance pe care îl formulează ca fiind exercitarea puterii de către diversele niveluri administrative în mod eficient, corect, transparent şi responsabil ("the exercise of power by various levels of government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable"). În plus, Isabelle Johnson consideră redefinirea conceptului de governance ca o lărgire a semnificaţiei acesteia, ca să permită luarea în considerare a tuturor interacţiunilor între toţi cei ce sunt implicaţi în luarea deciziilor(decision-making). În instituţiile ONU conceptul de governance este definit prin luarea în considerare a tuturor nivelurilor si domeniilor de activitate prin care sunt împlinite interesele cetăţenilor ("The exercise of economic, political and administrative authority to manage a country's affairs at all levéis. It is comprised of the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediale their differences"). Problemele ridicate se referă la tipul cel mai eficient de relaţii ce ar trebui realizat şi menţinut între guvern şi societate, între membrii societăţii, dar şi în interiorul guvernului, nu numai între guvern şi sectorul privat. În acest context se apreciază că governance nu este, dar nici n-ar trebui să fie, doar o afacere a guvernului deoarece ea trebuie definită din dublă perspectivă: guvernamentală şi civică. Eliminarea sărăciei, crearea locurilor de muncă, protecţia mediului, integrarea socială, sunt apreciate drept ţinte, obiective, pe care ar trebui să ie îndeplinească autorităţile indiferent de nivelul teritorial-administrativ pe care sunt situate. Guvernanţa relevă cum cooperează guvernele cu celelalte organizaţii sociale, dar şi cum colaborează acestea cu cetăţenii pentru a lua deciziile ce privesc problemele importante ale societăţii. Conceptul de governance poate fi utilizat în diferite contexte cum ar fi ,de exemplu, global, naţional, instituţional sau comunitar. La nivelul Uniunii Europene, termenul de guvernanţă este frecvent abordat din diverse unghiuri astfel ca este posibilă o anume uzură polisemantică. Ceea ce trebuie însă remarcat în acest caz este faptul comun că toate abordările tratează despre gradul de pluralism instituţional în plan orizontal şi vertical, despre importanţa „fragmentării" procesului pe diferitele sectoare precum şi despre inconsistenţa reprezentării politice, adică despre limitele prerogativelor Parlamentului European şi ale parlamentelor naţionale . 15

O abordare relativ recentă a Uniunii Europene constă în aprecierea acesteia ca un loc de importanţă majoră ce implică o pluralitate de state şi de actori non-statali aflaţi într-un proces de negociere continuă pentru a rezolva o serie de probleme de ordin funcţional. în fapt este vorba despre multilevel governance ce exprimă relaţiile dintre autorităţile centrale şi ceilalţi participanţi la implementarea politicii, adică relaţiile de cooperare şi ierarhizare administrativă. Din punct de vedere al implementării politicilor Uniunii Europene, multi-level governance constituie un subiect important prin prisma relaţiilor dintre UE şi nivelurile administrative aflate Ia niveluri inferioare celui statal, nu numai între nivelul naţional, pe de o parte şi cel regional şi local pe de altă parte. în ultimul deceniu au fost abordate în literatură relaţiile acestor niveluri cu Bruxelles-ul, dar şi, mai ales, impactul pe care 1-a avut instituţionalizarea parteneriatului asupra sistemului naţional de reprezentare politică adică al creşterii gradului de implicare a actorilor subnaţionali în procesul decizional. Reformele introduse în 1988 în privinţa managementului Fondurilor Structurale şi crearea pieţii unice în 1993 au avut un impact puternic nu numai asupra relaţiilor dintre Uniunea Europeană şi instituţiile sale, pe de o parte, guvernele naţionale, autorităţile regionale şi locale, pe de altă parte, ci şi asupra conceptualizării UE în literatura academică. Uniunea Europeană este apreciată de unii cercetători şi analişti din domeniul ştiinţelor politice, ca o organizaţie bazată pe tratate, dar în mod distinct de modelul federal deoarece se consideră că este o organizaţie de state centralizate. Argumentul acestor autori constă în faptul că marea majoritate a modificărilor introduse în arhitectura şi funcţionarea instituţiilor UE au avut la bază deciziile adoptate în cadrul Summit-urilor şefilor de stat şi de guvern(Maastricht, Amsterdam, Nice), ca reprezentanţi ai statelor membre, independente şi suverane. Dar ce este multi-level governance? Cum a fost conceptual uzată în literatura academică? Multi-level governance semnifică totalitatea relaţiilor dintre actori, aflaţi pe niveluri teritoriale diferite, din sectorul public şi privat deopotrivă. Conceptul de multi-level governance, ca "sistem de negociere continuă între guvern şi diverse niveluri teritoriale", este introdus în dezbaterile din literatura academică de către G. Marks ("a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers in which supranational, national, regional and local governments are enmeshed in territorially overarching policy networks"), dar abordarea acestui concept, din perspectiva organizaţiei supranaţionale, cum este privită UE, a luat amploare deosebită în anii ce au urmat. Multi-level governance este un concept ce promovează neo-pluralismul, adică admite prezenţa şi participarea la elaborarea 16

deciziilor a diverse reţele şi comunităţi politice pe lângă vechile grupuri de interese, iar problemele sunt rezolvate după realizarea unui compromis prin agregarea intereselor divergenţe. Divergenţe importante s-au manifestat între Comisia Europeană, pe de o parte, şi guvernele statelor membre UE, pe de altă parte. Astfel, guvernele naţionale au fost nemulţumite de decizia Comisiei de a considera eligibile, autorităţile sub-naţionale (regionale, locale, agenţi privaţi) ca parteneri pentru derularea proiectelor de dezvoltare regională. O altă sursă de tensiuni, de astă dată între guvernele naţionale şi Comisia Europeană a apărut din cauza eligibilităţii autorităţilor regionale şi locale precum şi a unor actori privaţi la procesul de planificare, implementare, şi evaluarea programelor de dezvoltare regională. Competenţele acordate unor comisii, prin deciziile Consiliului, au constituit o sursă permanentă de tensiune între Parlamentul European şi Comisia europeană, dar prin decizia 1999/468 s-au acordat anumite competenţe Parlamentului referitoare la activitatea comisiilor. În acest context, al participării largi la elaborarea şi influenţarea deciziilor, se înscrie noua imagine a Uniunii Europene, promovată în literatura academică, drept un sistem multi-level governance, în care instituţiile UE acţionează ca actori în reţeaua guvernării, exercită o anumită influenţă asupra adoptării deciziilor dar nu au putere de control pe linie ierarhică, Adăugarea unui al treilea, sau chiar al patrulea nivel de autoritate, afirmă T. Borzei, a condus la creşterea complexităţii procesului de elaborare a deciziilor precum şi Ia necesitatea unei coordonări non-ierarhice a actorilor-participanţi din sectorul public şi privat, a tuturor nivelurilor administrative.

17

4. Principiile bunei guvernanţe (good governance) În Cartea Albă asupra Guvernantei Europene, Comisia Europeană defineşte buna guvernanţă (good governance) ca fiind "modalitatea prin care Uniunea utilizează puterile acordate de către cetăţenii săi şi în folosul acestora"{te White Paper on European Governance concems the waz in which the Union uses the powers given by its citizens)61 La baza bunei guvernante, Comisia a apreciat că este necesar să aşeze cinci principii prin care să consacre trăsăturile sistemului democratic şi ale statului de drept specifice statelor membre UE, dar care sunt valabile pentru toate tipurile de guvernanţă (globală, europeană, naţională, regională sau locală). Cele cinci principii sunt următoarele: transparenţa (deschiderea), responsabilitatea, participarea, eficacitatea şi coerenţa. Transparenta (openess), ca prim principiu, proclamă necesitatea adoptării unei maniere deschise, sincere, de către toate instituţiile în activitatea ce le revine fiecăreia. Participarea (participation), condiţionează obţinerea unei calităţi şi eficiente ridicate a politicilor promovate în UE, de asigurarea unei participări cât mai largi, de-a lungul întregului proces, de la elaborare până la implementare şi monitorizare. Ori, după cum se ştie, amploarea participării este condiţionată nu numai de încrederea de care se bucură instituţiile, ci şi de rezultatele finale scontate. Responsabilitatea (accountability), cel de al treilea principiu, cere delimitarea clară a rolului legislativ, respectiv executiv, pe care îl deţine fiecare instituţie şi, cel mai important aspect, asumarea responsabilităţii pentru tot ce se întâmplă în sfera lor de activitate. Eficacitatea (effectiveness), revendică faptul că politicile promovate trebuie să asigure eficienţa, să fie oportune, adică să se implementeze acolo unde sunt necesare, pe baza evaluării clare a obiectivelor şi a impactului acestora. Coerenţa (coherence), solicită asigurarea unei coerenţe ridicate a politicilor promovate şi acţiunilor întreprinse în acest sens. Nevoia de coerenţă este cu atât mai evidentă, cu cât a crescut numărul statelor membre ale UE, fiind notorie sporirea gradului de implicare a autorităţilor locale şi regionale în politicile UE şi nu în ultimul rând, trebuie găsite soluţii adecvate la problemele cauzate de creşterea demografică. Trăsăturile modelului multi-level governance 18

Promotorii recunoscuţi ai acestui model, Liesbet Hooghe, Gary Marks abordează sistemul multi-level governance, ca model de guvernare în UE, caracterizai, de altfel, de L. Hooghe ca o "Europă cu regiuni", tocmai pentru a sublinia distincţia de modelul federalist "Europa regiunilor al lui Delors. Semnificaţia lui multi-level constă în recunoaşterea existenţei unui număr sporit de actori ce participă la luarea deciziilor, la exercitarea influenţei pentru adoptarea acestora, competenţele fiecărui nivel fiind recunoscute prin însăşi participarea acestora la elaborarea şi implementarea politicilor comunitare, naţionale, regionale şi locale. Actorii între care are loc împărţirea competenţelor şi responsabilităţilor nu mai sunt doar statele, ca în cazul modelului interguvernamentalist, ci şi actorii supranaţionali şi subnaţionali, deopotrivă, deoarece interdependenţele vor spori pe măsură ce avansează integrarea, iar cooperarea între actorii situaţi pe diferite niveluri administrative se va dezvolta prin promovarea principiilor parteneriatului, programării şi concentrării, ce stau Ia baza politicii de dezvoltare regională. Poziţia statelor naţionale, membre ale Uniunii Europene, s-a schimbat în urma implementării politicii regionale, dar diferă de la un stat la altul funcţie de structura politico-administrativă a acestora. Spre deosebire de abordarea interguvernamentalistă, ce susţine predominanţa nivelului naţional faţă de cel subnaţional şi supranaţional, sistemul multi-level governance este caracterizat prin existenţa a trei trăsături principale: arhitectura instituţională neierarhizată, caracterul neierarhic al procesului de elaborare a deciziilor si dispersia dinamică a autorităţii. între nivelul supranaţional, pe de o parte, şi nivelurile naţional si subnaţional, pe de altă parte, există un raport de interdependenţă instituţională şi funcţională, mai degrabă decât unul de ierarhizare, deoarece la baza raporturilor dintre instituţiile UE şi statele membre stau principiile cooperării şi principiul subsidiarităţii. Instituţiile supranaţionale împreună cu toţi actorii ce participă la procesul decizional formează un sistem integrat, caracterizat prin rolul actorilor naţionali la nivel comunitar în ceea ce priveşte negocierea şi luarea deciziilor, dar şi pentru implementarea acestor politici împreună cu actorii subnaţionali, cum ar fi autorităţile regionale, locale şi cele cu caracter privat. La nivel supranaţional, coordonarea politicilor naţionale se realizează prin metoda deschisă de coordonare, aşa cum a fost ea promovată prin Strategia de la Lisabona, consacră caracterul neobligatoriu şi descentralizat al reglementărilor în concordanţă cu principiul subsidiarităţii şi are ca obiectiv implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor, indiferent de nivelul lor(instituţii comunitare, guverne naţionale, autorităţi regionale şi locale sau societatea civilă în ansamblul ei). Cea de-a doua trăsătură a sistemului multilevel governance semnifică făptui că majoritatea proceselor de luare a deciziilor se 19

desfăşoară pe baza negocierilor între actorii principali, pe baza consensului şi al votului nemajoritar. In acest context, ierarhia este concurată de competenţă şi calificare, adică atât Comisia cât şi statele naţionale nu sunt decât nişte mediatori ce urmăresc să stimuleze luarea celor mai bune decizii prin care să se combine sau să se transforme interesele concurente ale actorilor implicaţi, aşa cum susţine şi B.Kohler-Koch într-o lucrare referitoare la evoluţia integrării economice şi politice. Trecerea la sistemul votului cu majoritate calificată în dezbaterile Consiliului de Miniştri şi ale Consiliului European reprezintă o modalitate de urgentare a luării deciziilor şi, în acelaşi timp, a redus semnificativ domeniile în care deciziile se iau prin consens, restrângându-le doar la cele de importanţă strategică ale Consiliului European. Cea de a treia trăsătură a sistemului multi-level governance, se referă la faptul că există o împărţire a competenţelor privind luarea deciziilor (decision-making) între actorii situaţi la diverse niveluri teritoriale. Din punct de vedere al dispersării autorităţii, L.I-Iooghe şi G.Marks afirmă că pot fi distinse două tipuri de guvernantă multi-nivel (multi-level governance) luând în considerare criterii precum tipul sarcinilor, generale sau specializate, pe care le îndeplineşte o autoritate, natura mutuală sau exclusivă a competenţelor pe care le exercită autoritatea asupra unei entităţi teritoriale precum şi durata de valabilitate a reglementărilor. Cele doua tipuri, 1 si 11, sunt caracterizate prin existenţa unui anumit număr de autorităţi având sarcini generale sau specializate, un număr de niveluri administrative şi cu competenţe exclusive sau mutuale, după cum se va prezenta în continuare.

Tipuri de multi-level governance Subiectul multi-level governance este abordat în alte două lucrări de către L. Elooghe şi G. Marks, accentul fiind pus pe evidenţierea caracteristicilor specifice acestui sistem, pentru a descrie cele două tipuri de multi-level governance . Tipul I multi-level governance, foarte apropiat modelul federalist, este caracterizat prin: existenţa unui număr limitat de autorităţi, dimensionate astfel încât să fie capabile să îndeplinească mai multe funcţii (mulţi-task jurisdictions) exercitarea exclusivă a autorităţii peste nivelul teritorial respective, adică nu există 20

o suprapunere a acestor autorităţi; un număr limitat de niveluri administrative peste care se produce dispersia autorităţii; numărul optim al nivelurilor administrative într-un stat este apreciat a fi egal cu trei, cu toate că există şi alte opţiuni privind luarea în calcul şi a unor niveluri adiţionale (provinciale, interlocale), numărul acestor niveluri ajungând la şase, în cazul Finlandei, Greciei, Portugaliei sau Marii Britanii7,1. Apariţia nivelurilor autorităţii s-a realizat prin descentralizare, cele mai mari schimbări în structura administrativ-teritorială având loc în Franţa, Italia, Spania şi Belgia. A treia trăsătură, se afirmă în lucrare, constă în existenţa cvasi-permanentă a structurii sistemului multi-level governance, exemplul notoriu fiind cel din Germania unde fiinţează trăsăturile implementate în 1949, ce s-au menţinut şi după reunificarea din 1990, cu excepţia Berlinului, care în noua situaţie, include cele două foste sectoare, Berlinul occidental şi respectiv cel răsăritean. Tipul I multilevel governance fiind mai apropiat de modelul federalist, este considerat a fi propriu arhitecturii Ia nivel naţional. Tipul II multi-level governance, conform aprecierii autorilor, se caracterizează prin: existenţa unor multiple şi independente autorităţi specializate (task-specific jurisdictions), care se suprapun teritorial (territorially overlapping jurisdictions); un număr mare de autorităţi (large number of jurisdictions); niveluri administrative mai numeroase (many jurisdictional levels) şi, în fine, existenţa unei flexibilităţi a sistemului (flexible jurisdictional system). Funcţia specializată a autorităţii derivă din faptul că există o multitudine de servicii publice cum ar fi, de exemplu, producţia de bunuri industriale, protecţia muncii, asistenţa socială, transporturile publice, furnizarea de energie electrică, de gaze naturale, ce îndeplinesc funcţii distincte. Nivelurile peste care are loc dispersia autorităţii, nu sunt limitate ca în cazul tipului I multi-nivel, ci peste un număr mai mare deoarece, afirmă susţinătorii acestei abordări, fiecare bun sau serviciu public va fi furnizat de către autoritatea care suportă costurile şi încasează profiturile, indiferent că sunt actori publici sau privaţi. Tipul II de multi-level governance este răspândit mai ales la nivel local, dată fiind localizarea la acest nivel a serviciilor de furnizare a utilităţilor.

21

Distribuţia verticală a competenţelor între autorităţi

Multi-level governance relevă modul cum sunt transferate anumite competenţe din "portofoliul" statului naţional către nivelul supranaţional şi respectiv spre autorităţile sub-naţionale, publice sau private. Actorii ce participă la elaborarea şi implementarea politicilor Uniunii Europene sunt situaţi, deci, pe diferite niveluri administrative, relaţiile dintre aceştia fiind caracterizate prin parteneriat şi competiţie . Actori supranaţionali La nivel supranaţional, principalul actor este Comisia Europeană - guvernul UE - poziţia sa, stabilită prin tratate, produce încă tensiuni, atât din partea statelor naţionale cât şi a Parlamentului European. Comisia are competenţe largi în sfera legislativă, fiind unica instituţie ce are iniţiativa legislativă. Este adevărat, totuşi, că în prezent propunerile Comisiei pot fi formulate şi la cererea PE sau a Consiliului Uniunii. In cazul Uniunii Europene, Comisiei i-au fost delegate patru tipuri de competenţe prin Tratatul de la Roma (art.211-219EC):a) asigurarea aplicării prevederilor tratatelor şi actelor adoptate de către instituţiile comunitare; b) emiterea de directive, regulamente şi decizii în baza art.249-TCE, de exemplu, în sfera uniunii vamale, agriculturii sau execuţiei bugetului UE; c) îndeplinirea atribuţiilor conferite Comisiei, în baza art. 211, de către Consiliu; d) formularea unor recomandări şi opinii . Propunerile legislative ale Comisiei sunt înaintate Consiliului Uniunii şi Parlamentului European. Procesul pregătirii şi adoptării legislaţiei este unul foarte fragmentat™, deoarece în toate domeniile, propunerile ajung la Comisie ca recomandări ale grupurilor de lucru, iar înainte de a fi aprobate de Consiliu proiectele sunt examinate de COREPER, multe dintre ele fac obiectul unor negocieri între Comisie şi Consiliu. În sfera controlului respectării legislaţiei comunitare, Comisia are dreptul să sancţioneze orice firmă care nu respectă regulile referitoare Ia concurenţă şi exercită controlul şi asupra subvenţiilor publice, pe acest teren venind în competiţie cu statele naţionale. 22

Deciziile luate la nivelul UE reprezintă interesele comunitare, sintetizate fie prin combinarea, fie prin transformarea (redefinirea) intereselor statelor membre sau a regiunilor, sunt de părere K. Eberlein şi D. Kerwer , în timp ce N.Bernard consideră că şi societatea civilă are o anumită contribuţie la elaborarea multor decizii, dat fiind fluxul continuu de informaţii referitoare la problemele supuse reglementării pe care le furnizează comitetelor de lucru, astfel că se poate afirma că această procedură reprezintă o "doză de participare democratică la procesul de luare a deciziilor. În literatura academică au fost propuse diverse modele privind justificarea delegării competenţelor către o organizaţie supranaţională, unul dintre acestea fiind modelul promovat în literatura politică americană, de factură funcţionalistă, care explică alegerea unui agent împuternicit să îndeplinească anumite funcţiuni pe baza prezumţiei că instituţia astfel aleasă va fi performantă, pe de o parte, şi se vor reduce costurile afacerii (transaction costs) aferente adoptării politicii publice, pe de altă parte. Costurile ce pot fi reduse prin delegarea puterilor, conform opiniilor exprimate în literatura americană se referă Ia costuri informaţionale, aferente obţinerii unor informaţii tehnice şi expertize de specialitate, necesare partenerilor pentru a propune politici publice eficiente, şi la costurile legate de problema angajamentului credibil (credible commitment), cele două tipuri de costuri şi proiectele privind reducerea acestora constituind piese de bază în argumentarea teoriei funcţionaliste de către Keohane. Ceea ce trebuie menţionat în legătură cu puterile delegate Comisiei Europene este că, prin acordul statelor membre, au fost instituite unele mecanisme în vederea limitării puterii ei discreţionare, cunoscute fiind sistemul comitologiei, de supraveghere a Comisiei de către comitetele reprezentanţilor statelor membre, atribuţiile Curţii Europene de Justiţie (ECJ)în domeniul aplicării legii şi al controlului judiciar precum şi rolul Parlamentului European în legătură cu alegerea Comisiei şi dreptul de cenzură, prevăzut dar nu şi utilizat până în prezent. Domeniul politicii regionale evidenţiază destul de bine cadrul relaţiilor dintre Comisie şi statele membre, în ceea ce priveşte coordonarea verticală între Comisie, statele membre şi autorităţile regionale. Cele mai frecvente dificultăţi care au apărut în procesul de coordonare verticală s-au datorat priorităţilor diferite între statele membre şi Comisie. S-a constatat, de exemplu, tendinţa demnitarilor din statele membre de a favoriza, prin intermediul programelor de dezvoltare regională, circumscripţiile în care au fost aleşi, tocmai pentru a-şi menţine popularitatea şi susţinerea electoratului pentru alegerile viitoare . Ca urmare, politica statelor membre s-a diferenţiat de cea prevăzută de UE, cu toate că 23

Uniunea Europeană a avut mereu ca obiectiv schimbarea acestor practici. Deşi art. 15 din Directiva 1260/1999 specifică doar că aprobarea planului de dezvoltare de către Comisie este condiţionată de conţinutul acestuia, nu şi de modul în care a fost elaborat, în practică lucrurile stau altfel, Comisia fiind foarte rezervată în a aproba planurile de dezvoltare regională care au fost elaborate cu încălcarea principiului parteneriatului, adică fără colaborarea între statele membre şi autorităţile subnaţionale, fiindcă parteneriatul se referă la toate fazele procesului, nu doar la implementarea politicii de dezvoltare regională. Consiliul UE este principalul actor cu puteri legislative, el având atât rolul de a reprezenta interesele statelor membre cât şi ale Uniunii, de aici rezultând caracterul său dublu, interguvernamental - federal. Fiind principalul organ legislativ al UE, Consiliul este apreciat de către susţinătorii modelului federalist drept Senatul Uniunii, similar cu Senatul SUA sau cu Bundesrat-ul. Competenţele Consiliului se exercită doar în baza prevederilor tratatului, adică pe baza propunerilor Comisiei, dar acoperă întregul spectru de activitate a Uniunii, excepţie constând în acele domenii delegate Comisiei. Pentru a-şi îndeplini rolul său de organ legislativ, Consiliul dispune de structurile necesare: Consiliul Afacerilor Generale, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER) şi grupurile de lucru. Consiliul Afacerilor Generale reprezintă principala formaţiune şi este format din miniştrii de externe ai statelor membre, având competenţa de a coordona activitatea tuturor celorlalte consilii specializate cum ar fi, de exemplu, ECOF1N, Consiliul Agriculturii, ale industriei şi energiei, etc. Preşedinţia Consiliului are competenţa de a stabili calendarul adoptării propunerilor Comisiei. COREPER are sarcini în domeniul adoptării deciziilor deoarece el analizează propunerile Comisiei şi pregăteşte pentru Consiliu materialul ce va trebui adoptat. In scopul armonizării opiniilor reprezentanţilor statelor membre, COREPER este sprijinit de mai multe grupuri de lucru, formate din funcţionari publici şi experţi tehnici, ca reprezentanţi ai fiecărui stat membru. Adoptarea deciziilor de către Consiliu implică unanimitatea voturilor sau majoritatea (simplă sau calificată). Unanimitatea, ca singura regulă până la sfârşitul anilor '70, a fost unul din principalele argumente ale interguvernamentaliştilor în disputele cu adversarii lor, pentru a invoca rolul de actor cheie al statelor. Procedura adoptării deciziilor cu majoritate calificată s-a impus ulterior adoptării Actului Unic European. Totuşi procedura adoptării deciziilor cu unanimitate de voturi a rămas valabilă pentru anumite situaţii. Tratatul de la Amsterdam a reconfirmat dreptul Parlamentului European, stabilit la Maastricht, de a aproba prin vot nominalizarea Comisiei şi de 24

a depune o moţiune de cenzură, dar din diferite motive nu s-a recurs Ia această măsură, de altfel greu de pus în aplicare. Parlamentul European constituie o instituţie cu atribuţii de natură legislativă şi a primit, de-a lungul anilor, noi competenţe, din care unele au reprezentat acţiuni ce vizau democratizarea proceselor de luare a deciziilor. Este cazul cu competenţele Parlamentului în privinţa aprobării bugetului, procedura codeciziei, care afectează aproximativ trei sferturi din actele legislative. Responsabilităţile legislative ale PE pot fi structurate pe 4 tipuri de proceduri: consultare, cooperare, codecizia şi avizarea. Alte atribuţii importante ale PE ce denotă natura sa de organ legislativ constă în dreptul de a interpela Comisia, Consiliul şi Preşedinţia, aprobarea numirii preşedintelui Comisiei şi a comisarilor, aprobarea bugetului (împreună cu Consiliul UE), iniţierea de proceduri la CEJ împotriva Comisiei şi Consiliului dacă se apreciază că acestea nu-şi îndeplinesc misiunile conform tratatelor, sau drepturile PE sunt lezate de cele două instituţii. Parlamentul European se aseamănă tot mai mult cu o cameră parlamentară naţională, constituirea lui pe baza scrutinului proporţional funcţie de populaţia statelor membre şi prin structurarea pe baza apartenenţei politice. A. Benz apreciază că într-adevăr PE a devenit un partener pentru Consiliul UE în privinţa puterii legislative. Din acest punct de vedere, PE este o instituţie supranaţională de tip federal. Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) a obţinut, în special prin Actul Unic European şi Tratatul de Ia Amsterdam, noi competenţe faţă de cele stabilite prin Tratatul de Ia Roma. Cele două funcţii importante ale ECJ se referă la respectarea uniformă a dreptului comunitar şi respectiv la constrângerea statelor membre să respecte obligaţiile ce decurg din tratate, acţiunea fiind declanşată la solicitarea Comisiei, a celorlalte instituţii cum ar fi, de exemplu, Consiliul sau Banca Centrală, dar şi a persoanelor fizice. Curtea Europeană de Justiţie a reuşit să transforme, conform opiniilor lui L. Hooghe şi G. Marks, "ordinea legală europeană în direcţia supranaţională" , tratatele UE consfiinţind superioritatea legii europene faţă de legea naţională. Activitatea Curţii s-a remarcat în domenii ca drepturile cetăţenilor, protecţia socială şi a consumatorului, prin care a avut impact asupra autorităţilor naţionale şi sub-naţionale. Activitatea celor trei instituţii ce conferă UE caracterul de organizaţie supranaţională este sprijinită de o serie de comitete, ce reprezintă adevărate laboratoare de pregătire a deciziilor luate de instituţiile Uniunii Europene dintre care menţionez aici doar câteva:

25

1) Comitetul Economic şi Social, compus din reprezentanţi ai instituţiilor economice şi sociale din ţările membre, ponderea lor naţională respectând oarecum pe cea din Parlamentul European, cu menţiunea că numără în total 222 membri, iar structura profesională include muncitori, agricultori, meşteşugari, comercianţi sau transportatori, are un rol consultativ, dreptul său la iniţiativă fiind consacrat prin Tratatul de la Maastricht. În 2005, de exemplu, în timpul când preşedinţia a fost deţinută de Marea Britanie, priorităţile legislative ale Comitetului Economic şi Social au fost orientate spre probleme de mediu şi dezvoltare durabilă, în special pentru reglementarea regimului chimicalelor . 2) Banca Centrală Europeană a fost proiectată să acopere domeniul politicii monetare unice, inclusiv dirijarea intervenţiilor pe piaţa schimburilor faţă de monedele concurente, în special yenul japonez şi dolarul american . 3) Banca Europeană de Investiţii are, conform at 198, pet. D şi E, din Tratatul de la Maastricht. Atribuţii în domeniul susţinerii financiare a ţărilor europene cele mai defavorizate precum şi a ţărilor din Europa centrală şi de est în vederea integrării în economia mondială. Este cazul amendamentelor la propunerile Comisiei, referitoare la impozite şi securitate socială, regulile fundamentale privind funcţionarea instituţiilor, deciziile ce trebuie adoptate de statele naţionale, ratificarea acordurilor internaţionale, deciziile ce constituie derogări de la prevederile tratatelor. 4) Comitetul Regiunilor, creat prin Tratatul de la Maastricht, are rol consultativ în probleme ce aparţin domeniilor Culturii, Sănătăţii Publice, cel al Educaţiei, tineretului şi formării profesionale precum şi în cele legate de Fondurile Structurale, consultarea Comitetului fiind obligatorie, conform art. 265 din tratat. în anumite situaţii, Comitetul îşi poate exprima opinia din proprie iniţiativă referitor la problemele legate de interesele regiunilor, fiind adesea numit "paznic al principiului subsidiarităţii". In afară de aceste comitete, instituţiile UE sunt beneficiarele activităţii celor 17 agenţii, marea lor majoritate înfiinţate în 1994-1995, pe baza unei decizii a Consiliului European din 1993. Fiecare dintre aceste agenţii, având domeniul de activitate stabilit în momentul înfiinţării, ori modificat ulterior, este unică în domeniul respectiv. Aceste agenţii, ce poartă denumiri diferite cum ar fi, de exemplu, European Foundation for the Development of Vocation Training, una din primele două agenţii înfiinţate înainte de 1993, European Agency for Safety and Health at Work, sau Office for Harmonisation in the Internai Market, pot fi grupate în patru categorii, după scopul activităţii: centre de monitorizare(de exemplu, Agenţia Europeană de Mediu, Centrul European de Monitorizare asupra 26

Rasismului şi Xenofobiei), agenţii pentru facilitarea funcţionării pieţei interne (7 agenţii, printre care, Office for Harmonisation in the Internai Market, European Food Safety Authority, European Agency for the Evaluation of Medicinal Products), precum şi agenţii cu scopul de a promova dialogul social Ia nivelul Uniunii EmapexiQ (European Centre for the Development of Vocalional Training sau European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) şi agenţii care execută programe şi sarcini, în interesul UE , în domeniul lor de expertizare ca de exemplu, Translation Centre for the Bodies of 'the European Union Actori la nivel naţional În paralel cu adâncirea integrării europene, s-a pus chestiunea rolului statelor membre în Uniunea Europeană. Una dintre cele mai vehiculate întrebări este: "statele îşi exercită prerogativele proprii suveranităţii, sau sunt doar executanţi, mai mult sau mai puţin docili, ai deciziilor luate Ia nivelul UE "? Nu există un răspuns unanim acceptat în literatura academică, teoriile despre integrarea europeană apreciind în mod diferit poziţia statelor membre faţă de UE. Cele două teorii de bază, interguvernamentalismul şi supranaţionalimul, care au dominat timp de câteva decenii disputa pe tema poziţiei statelor în procesul de integrare europeană, oferă soluţii exact opuse. Fiind o organizaţie înfiinţată pe baza unui tratat, ce recunoaşte şi respectă dreptul suveran al fiecărui stat membru de a-şi apăra interesele naţionale, susţin interguvernamentaliştii, deciziile se adoptă doar cu unanimitate de voturi. Dar, de regulă, în urma unor negocieri ce au loc prin reuniuni periodice ale şefilor de stat şi de guvern, cunoscute în literatură ca "Summit-uri", veto-ul exprimat de oricare din participanţi având puterea de a bloca întregul proces. Deşi tematica reuniunilor este propusă, în majoritatea cazurilor, de către Comisie, deciziile sunt rezultatul acordurilor realizate la nivelul şefilor de state, astfel că promotorii acestei teorii susţin că statele membre păstrează controlul deplin asupra oricărei decizii ale organizaţiei. În consecinţă, conform modelului integuvernamentalist, statele naţionale îşi păstrează deplina suveranitate, iar încheierea oricărui tratat depinde de voinţa lor de a coopera, precum şi de promovarea intereselor celor mai puternice state din Uniune, care astfel îşi exercită influenţa asupra celorlalte state membre96 Interguvernamentaliştii consideră deci, că întregul proces al integrării nu este altceva decât efectul voinţei comune a statelor membre, actorii care decid mersul înainte al integrării europene fiind guvernele naţionale, ele iau deciziile în acest 27

sens, "dar având grijă să-ţi protejeze propriile interese geopolitice şi economice’’97, în acest context, integrarea europeană, afirmă susţinătorii interguvernamentalişti, este sub controlul guvernelor statelor membre, în timp ce acţiunea instituţiilor supranaţionale produce efecte de importanţă minoră. Conform modelului supranaţional de tip federalist, Uniunea Europeană este un stat supranaţional în care deciziile politice sunt adoptate funcţie de raporturile stabilite între diferitele niveluri de guvernare, adică în raport de modul în care sunt atribuite competenţele fiecărui nivel iar instituţiile UE, statele şi regiunile sunt parteneri eligibili şi concurenţiali, în susţinerea intereselor economice, sociale, culturale etc. ale entităţilor teritoriale pe care le reprezintă fiecare". Rolul statelor naţionale este, conform federaliştilor, de a promova interesele statelor membre, fără însă a fi unicii actori ce au putere de decizie. Neofuncţionalismul, o altă abordare de factură supranaţionalistă, pune însă accentul pe promovarea intereselor interne ale statului, ca interese ale unor regiuni, sindicate, sau firme private, de exemplu, integrarea fiind impusă de aceşti actori prin acord cu instituţiile UE, fiecare parte având scopul de a-şi promova interesele proprii: Comisia Europeană şi Curtea Europeană de Justiţie urmărind să sporească predominanţa instituţiilor europene asupra statelor membre, în timp ce statele vizează protejarea intereselor politice şi economice ale actorilor sub-naţionali l0°. Conform celui de al patrulea model, cunoscut ca modelul multi-level governance, rolul statelor membre în ceea ce priveşte luarea deciziilor diferă deoarece reprezentanţii statelor în Consiliul UE nu promovează exclusiv interesele naţionale, ci şi pe cele ale Uniunii, iar statele nu mai sunt singurii actori decidenţi, deşi rolul lor este încă foarte important, la proces participând şi actorii subnaţionali. Prin reprezentarea lor în Consiliul UE, statele au acces la procesul decizional, ele participă efectiv la adoptarea deciziilor. Competenţele Consiliului Uniunii sunt de natură legislativă, fiind, de altfel, principalul organ legislativ, dar nu numai atât, Consiliul UE este principalul coordonator în materie de politică ale statelor membre. De asemenea, Consiliul European reprezintă tot interesele statelor membre, iar dacă luăm în calcul importanţa acestui forum pentru orientările fundamentale ale politicilor UE, observăm că sunt neîntemeiate aserţiunile vehiculate prin presă despre „caracterul centralizat" al Uniunii. Teoria privind guvernanta multi-nivel implică doar un transfer de competenţe de la nivel naţional la nivel supranaţional, numită şi integrare pozitivă, precum şi un transfer de competenţe către nivelul subnaţional. Prin aceste transferuri, are loc doar un proces de destatalizare a politicilor, nu de deznaţionalizare a statului. Conform teoriei guvernantei multi-nivel, suveranitatea statelor este interpretată 28

prin capacităţile sale specifice(de ordin legislativ, fiscal sau coercitiv), iar implicarea statului în procesul decizional nu este de tip ierarhic, centralizat. Actori regionali Reforma din 1988 privind implementarea Fondurilor Structurale a avut un impact puternic asupra relaţiilor din interiorul UE, în special asupra celor dintre autorităţile regionale şi supranaţionale, dar a creat şi o nouă paradigmă, intens analizată, în literatura academică. Consecinţele aplicării noii proceduri de implementare a Fondurilor Structurale s-au manifestat în planul coordonării verticale interguvernamentale fiindcă, pe baza principiului parteneriatului, actorii regionali au acces deplin la ambele faze ale politicii UE, elaborare plus implementare. Planurile naţionale de dezvoltare şi cele operaţionale trebuie realizate în cooperare cu autorităţile regionale şi naţionale, înainte de a fi supuse analizei Comisiei Europene. În faza de planificare, interesele regionale pot fi promovate de către autorităţile ce participă la elaborarea planului, în timp ce în fazele următoare regiunile dispun de posibilităţi reale de a influenţa finanţarea proiectelor, ştiut fiind că fiecare proiect, aprobat de Comisie, trebuie să fie cofinanţat de autorităţile regionale sau naţionale, după caz, iar căile prin care se pot influenţa deciziile la nivel UE sunt fie pe filiera naţională, fie prin intervenţiile Comitetului Regiunilor sau al Parlamentului European, inclusiv prin negocieri cu Comisia. Dar regiunile mai au şi o altă posibilitate de a-şi promova interesele şi anume prin parteneriat interregional, cu actori publici sau privaţi, iar Comisia a fost întotdeauna interesată să vadă o mobilizare crescândă a potenţialului regional prin astfel de cooperări. Desigur promovarea intereselor proprii este însoţită inerent de apariţia unor conflicte atât între Comisie, pe de o parte, autorităţile naţionale şi regionale, pe de altă parte, cât şi între regiuni şi guvernele naţionale, iar acestea provoacă adesea dificultăţi în timpul negocierilor. Rolul regiunilor, ca al treilea nivel, a fost şi rămâne una din preocupările instituţiilor europene, naţionale şi subnaţionale, iar literatura academică a contribuit consistent la implicarea autorităţilor regionale în procesul de elaborare şi aplicare a deciziilor UE . Fiecare stat membru UE are structura teritorial - administrativă proprie, în care transferul competenţelor, de ia nivelul naţional către autorităţile subnaţionle, depinde de o serie de factori de natură politică, economică, culturală şi etnică, uneori, dar implicarea regiunilor în elaborarea şi implementarea politicilor UE este o realitate indubitabilă. Statele reprezentative prin descentralizarea deciziilor la 29

nivel naţional, Germania, Austria şi Belgia, au continuat să fie preocupate de introducerea unor reforme prin care să se optimizeze procedurile de alocare a Fondurilor Structurale. Spre exemplu, reforma din 1996 introdusă de Germania a urmărit să permită actorilor regionali să iasă de sub tutela landurilor şi să participe la elaborarea planurilor de dezvoltare. Ca interfaţă, între nivelul European şi cel regional, se prezintă agenţiile de stat al căror rol de mediere şi apărare a intereselor regiunii este foarte important. Modelul francez, implementat după reformele de descentralizare iniţiate în 1982, prin înfiinţarea regiunilor, prevede accesul autorităţilor regionale la elaborarea şi implementarea planurilor de dezvoltare regională pe baza contractelor de plan stat-regiune. Regiunea reprezintă nivelul intermediar între centru şi nivelul local dar are caracteristici specifice ce reies din interpretarea textului legii 125/92, ce a consacrat caracterul dual al administraţiei teritoriale franceze (ea "este asigurată de colectivităţile teritoriale şi de serviciile descentralizate ale statului"). Din acest punct de vedere unii autori, precum Gérard Marcou, afirmă că regiunea este doar o "circumscripţie de servicii descentralizate a statului" . Conform art.59 al legii 213/82 consiliul regional "are competenţa de a promova dezvoltarea economică, socială, culturală şi ştiinţifică a regiunii şi amenajarea teritoriului în respectul integrităţii, al autonomiei şi ale atribuţiei departamentelor şi comunelor". În exercitarea competenţelor date prin lege, regiunea este partenerul statului în derularea programelor de dezvoltare regională. Consiliul regional elaborează şi adoptă planul regiunii, semnează contractul de plan stat-regiune este competent în ceea ce priveşte învăţământul secundar, formarea profesională, turismul regional, transporturi etc. Spre deosebire de landurile germane, regiunile franceze n-au putere legislativă în implementarea competenţelor ce le revin, au doar putere de decizie şi de reglementare, ceea ce se traduce printr-o competenţă normativă limitată, compensată de o competentă materială extinsă. Regiunea participa, în funcţie de interesul manifestat, şi la realizarea programelor de dezvoltare locală, prin sprijinul acordat în materie de achiziţii echipamente, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea urbană şi rurală. Finanţele regiunii sunt asigurate din încasări fiscale, adică din impozite directe (taxe profesionale, taxe asupra locuinţelor, taxe funciare) care alimentează bugetele locale precum şi din reţelele fiscale de impozitare indirectă (aplicate în special pieţii auto şi tranzacţiilor imobiliare). În raport cu departamentele, resursele financiare ale regiunilor sunt mai reduse fiindcă fiscalitatea regională este relativ scăzută comparativ cu cea practicată în celelalte două colectivităţi locale11. 30

Actori locali Principiul parteneriatului implică de asemenea participarea autorităţilor locale la derularea programelor de dezvoltare. De la un stat la altul, formele de organizare şi reprezentare a colectivităţilor locale diferă mai mult sau mai puţin, ceea ce este cu adevărat important este creşterea participanţilor la administraţia locală, aceştia reprezentând sectoarele de afaceri, sindicate, organizaţii neguvernamentale, etc. În Franţa, de exemplu, în perioada 1958-1982, adică până la promulgarea reformei administrative (legea 213 din 2martie 1982), în structura teritorial-administrativă a celei de a V-a Republici erau recunoscute doar departamentele şi comunele (municipalităţile) . Autorităţile locale, la nivel de comună, sunt consiliul municipal (conseil municipal), ca organ legislativ, şi primarul, ca organ executiv, ambele alese prin vot direct în cazul consiliului, şi indirect, de către consilierii locali, a primarului. Primarul are două atribuţii fundamentale: 1) reprezentarea statului în municipalitate, fiind responsabil cu implementarea legislaţiei naţionale şi a siguranţei publice în interiorul municipalităţii ; 2) reprezentarea municipalităţii, el fiind directorul executiv (executive officer) al consiliului municipal . Conform art.72 din Constituţie, ce consacră principiul liberei administraţii a colectivităţilor teritoriale, departamentele sunt colectivităţi teritoriale ce au vocaţia emiterii de decizii cu privire la toate competenţele acordate de legiuitor(Collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mise en oeuvre à leur échelon). Crearea regiunilor n-a afectat sub nici un aspect organizarea şi funcţionarea consiliilor generale ale departamentelor. Executivul la nivelul departamentului este tot un prefect, ce are ca atribuţii principale executarea bugetară şi îndeplinirea hotărârilor consiliului general. Autonomia locală nu poate fi separată de problema asigurării resurselor financiare necesare implementării programelor de dezvoltare economică, socială, culturală şi a tuturor activităţilor ce intră în atribuţiile acestor colectivităţi teritoriale. Resursele financiare ale colectivităţilor locale sunt asigurate pe trei căi: prelevări din bugetul anual al statului, fiscalitatea locală şi din aplicarea TVA . In Germania, autorităţile locale sunt implicate în implementarea politicilor de dezvoltare locală, având o serie de atribuţii în domenii cum ar fi, de exemplu, educaţia, dezvoltarea afacerilor şi problemele de mediu(colectarea şi 31

managementul deşeurilor) dar şi cele referitoare la alimentarea cu apă, electricitate şi gaz, transporturile locale. Resursele financiare existente Ia dispoziţia autorităţilor locale sunt asigurate din taxe, alocaţii primite de la guvernele landurilor (într-adevăr foarte importante pentru municipalităţile mai sărace din est) şi din alte contribuţii. în Marea Britanic, implicarea autorităţilor locale în procesul de planificare şi implementare a politicilor de dezvoltare a devenit mai consistentă după reforma din 1998 cu privire la Fondurile Structurale. Politicile de dezvoltare rurală şi urbană implică parteneriatul autorităţilor regionale şi locale, mai ales în cazul zonelor aflate în dificultate şi în cele izolate, cum sunt de exemplu localităţile montane. Influenţa autorităţilor locale asupra deciziilor luate în procesul de planificare a programelor de dezvoltare este desigur o problemă ce este adesea dezbătută nu numai în campaniile electorale, ci şi în literatura academică. Dispersia autorităţii pe orizontală

Adoptarea deciziilor de către instituţiile UE este un proces complex ce implică participarea şi altor actori înafara celor menţionaţi până acum. Interesele societăţilor multinaţionale, ale sindicatelor, fermierilor, etc. sunt ele susţinute cumva în aceste cazuri? Deciziile sunt adoptate de actorii publici (autorităţi comunitare, naţionale, regionale, locale), pregătirea deciziilor este în responsabilitatea a tot felul de comitete, dar cine ia în calcul interesele mediului de afaceri, ale ecologiştilor, ONG-urilor, femeilor? Actori publici În această categorie sunt incluse, indiferent de nivelul pe care sunt situate, autorităţile(supranaţionale, naţionale, regionale şi locale), fiecare reglementând după poziţia şi interesele pe care le reprezintă. în procesul de luare a deciziilor, autorităţile consultă diverse organizaţii non-statale cum ar fi organizaţiile societăţii civile, asociaţiile patronale, asociaţiile fermierilor, etc. Implicarea acestor actori privaţi în procesul decizional are loc nu numai prin consultarea lor de către autorităţile publice, ci şi prin iniţiativa manifestată de grupurile de interese pentru formularea, influenţarea şi implementarea deciziei autorităţilor publice. La nivel 32

supranaţional, actorii publici ce vin în contact cu grupurile de interese sunt Comisia şi Parlamentul European. La nivel naţional actorii publici sunt reprezentaţi de guvernele şi parlamentele naţionale, ministerele şi agenţiile guvernamentale. La nivel regional există consiliile regionale şi executivul acestora precum şi agenţiile de dezvoltare regională, cu menţiunea că organizarea şi competenţele corespund condiţiilor specifice fiecărui stat membru. La fiecare nivel de autoritate se exercită acţiuni de lobby sau presiuni în vederea formulării sau influenţării deciziei de către actorii privaţi în domeniile de interes ale acestora.

Actori privaţi (Grupuri de interese) În literatura referitoare la actorii ce participă la formularea deciziilor, nu numai la nivel naţional, s-a afirmat că grupurile de interese s-au format prin interacţiunea a două mecanisme cheie: impactul moştenirii instituţionale şi promovarea şi extinderea democraţiei. Conform acestei interpretări, participarea grupurilor de interese a urmat cam aceleaşi trasee, ca şi competenţele transferate de la nivel naţional către cel supranaţional dar şi către nivelurile sub-naţionale. Grupurile de interese se manifestă la toate cele trei sau patru niveluri funcţie de structura fiecărui stat şi a UE. La nivel comunitar există aşa numitele Eurogrupuri, ce sunt în fapt reprezentantele organizaţiilor naţionale ale intereselor sectoriale cum ar fi fermierii, sindicatele, consumatorii, patronatele etc. Cele mai importante Eurogrupuri la nivel comunitar sunt Comitetul Organizaţiilor Agricole (COVA), Uniunea Confederaţiilor Industriale şi Patronale Europene QJN\CE, Confederaţia Sindicatelor Europene (ETUC), Biroul European al Uniunii Consumatorilor (BEUC) . În afara acestor Eurogrupuri există şi organizaţii sectoriale care desfăşoară aceleaşi activităţi, dar într-un cadru strict specializat. Numărul grupurilor de interese ce acţionează Ia nivel european este apreciat diferit de autorii ce abordează acest aspect. Organizaţiile şi-au stabilit contacte chiar cu Comisia Europeană şi cu PE, mai ales prin intermediul Directoratelor. Astfel Sonia Mazey şi Jeremy Richardson estimează că în 1992 activau circa 3000 de grupuri de interese la Bruxelles ce cuprindeau peste 500 de asociaţii europene iar la nivelul anului 2000 numărul asociaţiilor non-profit ajunsese la 800, cuprinzând regiunile, oraşele, mediul rural, uniunile sindicale, federaţiile patronale, interese politice, organizaţiile consumatorilor, organizaţiile pentru protecţia animalelor, naturii şi mediului, 33

organizaţiile religioase, organizaţiile pentru drepturile omului precum şi organizaţii de conservare şi dezvoltare . în afara acestor organizaţii există şi grupuri de lobby-işti profesionişti care au reuşit să se impună datorită nivelului ridicai al consultanţei specializate concomitent cu un nivel cost redus al costurilor. J. Greenwood şi A.R.Young afirmă chiar că deschiderea manifestată de către Comisia Europeană faţă de grupurile de interese este mai evidentă decât faţă de guvernele statelor naţionale, ba mai mult, relaţiile Comisie-grupuri de interese ar fi mai strânse decât aceleaşi tip de relaţii existente în Statele Unite, între guvernul federal şi grupurile de lobby. Societatea civilă este unul dintre partenerii importanţi ai UE şi aceasta se datorează efortului pe care Comisia îl face pentru a estompa deficitul democratic ce i se reproşează de unii cercetători. Grupurile de interese pentru a se impune ca utile şi necesare Comisiei şi respectiv guvernelor sau autorităţilor regionale trebuie să dovedească că au potenţa şi calificarea necesară în domeniile de interes în care activează. Aceasta deoarece ele exercită sau încearcă să exercite influenţe asupra deciziilor şi la nivel naţional (prin asociaţiile patronale, sindicale, etc. organizate la nivel naţional). Principalele atuuri de care trebuie să dispună grupurile de interese pentru a fi implicate în procesul decizional sunt următoarele1211: informaţii şi cunoştinţe furnizate; forţă economică; statut special sau privilegiat în cadrul economiei; capacitatea de a sprijini sau obstrucţiona implementarea politicilor comunitare şi capacitate de a lua rapid decizii.

34

5. Problema grupurilor de interese Problema grupurilor de interese la nivelul Uniunii Europene este legata de 5 întrebări importante: 1. De ce sunt unele grupuri de interese mai importante decât altele? 2. Ce influenţe au strategiile grupurilor de interese în luarea deciziilor în Uniunea Europeană? 3. De ce este Comisia mai receptivă la grupurile de interese decât la alte instituţii? 4. Care sunt dificultăţile în procesul de regularizare a grupurilor de interese? 5. Cum se încadrează activităţile de lobby în sistemul democratic al UE? Grupurile de interese sunt colectivităţi de natura unei organizaţii internaţionale, a unei corporaţii sau a unui sindicat, care doreşte să afecteze într-o formă sau alta decizionarea politică la nivel european. În abordarea problemei grupurilor de interese au fost evocate 3 principale teorii: 

pluralismul



corporatismul



consociaţionalismul

Conform PLURALISMULUI, grupurile de interese sunt integrate în sistemul democratic întrucât ele reflectă multitudinea de valori existente într-o societate şi sunt organizate de jos în sus reflectând interesele şi aspiraţiile bazei. În cadrul pluralismului, facem distincţia între: 

pluralismul clasic



neopluralismul

Conform pluralismului clasic, ideea unui bine comun nu se justifică. Guvernele nu pot ştii ce este mai bine pentru fiecare dintre noi şi atunci rolul guvernului se reduce la asigurarea protecţiei cetăţenilor. Astfel, competiţia pe piaţa liberă trebuie să reglementeze întreaga societate. Această abordare legitimează grupurile de interese la nivelul UE şi este susţinută în special de liberalii britanici formaţi într-un sistem de valori capitaliste. Mai mult, între grupurile de interese trebuie încurajată competiţia întrucât astfel este stimulată creativitatea.

35

Neopluralismul continental acceptă majoritatea ideilor pluralismului, dar consideră că rolul guvernului este unul important în special în susţinerea grupurilor dezavantajate, de la persoane cu handicap până la comunităţi etnice. La nivelul UE, această teorie se traduce prin susţinerea selectivă a legitimităţii grupurilor de interese, prin încurajarea acelor grupuri care reprezintă sectoare sociale aflate în dificultate. Astfel, grupurile de lobby ale ecologiştilor sau ale unor categorii profesionale aflate în regres ar trebui să beneficieze de mult mai multă atenţie din partea UE decât cele care reprezintă corporaţii multinaţionale. Un lobby aparte este lobby-ul oierilor de pe lângă Comisia Europeană care iniţial a fost încurajat de manifestaţii şi revolte, dar ulterior a fost limitat chiar de către instanţele europene întrucât devenise mult prea puternic şi activ. Abordarea pluralistă este criticată din două perspective: din partea stângii politice care consideră ca prezenţa grupurilor de lobby accentuează în mod dramatic inegalităţile şi aşa existente între resursele şi potenţialul unor state, regiuni şi ca el al altor asemenea unităţi. 

adepţii teoriei alegerii raţionale care consideră că în mod natural indivizii vor încerca nu să se organizeze pentru a-şi atinge interesele, ci să facă presiuni individuale în acest sens. Astfel, grupurile de interese nu fac altceva decât să reflecte slăbiciunea UE în a încuraja competiţia şi piaţa liberă. 

Conform CORPORATISMULUI, statul şi societatea trebuie organizate pe baza mai degrabă profesională, diferitele profesii fiind federate în sindicate, sindicatele în uniuni sindicale cărora le corespund din partea angajatorilor uniunile patronale. Statele vor trebui să gestioneze societatea prin negocieri permanente cu structurile patronale, sindicale şi civile pe care îi considera parteneri sociali. Dus la extreme, corporatismul a dat naştere sistemului socio-economic din Italia fascistă în care sindicatele, patronatele şi alte structuri patronale se aflau sub tutela ierarhică a statului. Într-o formă moderată, modelul a funcţionat în mod efectiv mai ales în statele nordice de talie relativ redusă şi unde există un consens relativ la acest model. În UE putem identifica elemente ale modelului corporatist in prezenţa semnificativă a sindicatelor şi patronatelor în interiorul Consiliului Economic şi Social, care este o structură care avizează iniţiativele legislative din UE. Nu sunt însă create pe deplin condiţiile punerii în opera a unui sistem corporatist la nivelul UE, întrucât nu avem de-a face cu unitate de multe ori nici măcar în interiorul aceloraşi structuri sindicale/patronale. CONSOCIAŢIONALISMUL este tipul de abordare care îşi propune să rezolve probleme legate de administraţia societăţii profund divizate din perspective lingvistică, etnică, cultural, religioasă: Elveţia, Belgia, Macedonia şi modelul clasic 36

din Olanda. Grupurile relevante din punct de vedere numeric au sisteme de învăţământ, biserici separate şi în unele cazuri administraţie, uneori chiar părţi din teritoriul statului respective. Mecanismul asigura cooperarea la nivelul elitelor prin dialogul şi negocierea unor drepturi pentru care elitele au fost mandatate de comunităţi. Acest model a fost de mai multe ori invocate ca o reţetă de trecere a UE de la stadiul de uniune economică la cel de confederaţie. Grupurile de interese ale diferitelor minorităţi europene sunt prezente şi active la Bruxelles influenţând politica europeană mai ales în domeniul culturii şi a multilingvismului. Cel mai recent exemplu în acest sens este acţiunea concentrate a grupurilor de interese din Catalunia, care în urma presiunilor făcute au determinat introducerea din 2008 a limbii catalane ca limbă oficială a UE. Prezenţa grupurilor de lobby la Bruxelles reprezintă după unii analişti o extindere a modelului American la nivelul UE. Acest lucru se evidenţiază prin constatarea simplă că în nici unul dintre statele UE, grupurile de interese nu sunt nici pe departe atât de atractive şi de prezente cum sunt la nivelul UE. Motivul principal este prezenta unor multiple puncte de acces în UE, astfel că anumite grupuri au capacitatea de a pătrunde în procesul de luare a deciziei abordând fie funcţia de la Comisie, fie Consiliul Regiunilor, fie Consiliul de Miniştrii. Însăşi UE a încurajat schimburile reciproce de informaţii şi permanentizarea grupurilor de interese. Funcţiile principale ale grupurilor de interese la nivelul UE: 1. Colectarea de informaţii referitoare la iniţiativele regionale şi naţionale din statele membre. 2. Colectarea de informaţii de la instituţiile europene. 3. Concentrarea atenţiei pe chestiunile relevante pentru grupul respective. 4. Consilierea decidenţilor politici la toate nivelele privind chestiunile care preocupă grupul în cauză. 5. Influenţarea procesului efectiv de decizionare prin presiuni permanente, prin prezentarea unor alternative viabile şi prin oferirea de asistenţă în implementarea deciziilor respective. Putem vorbi de 4 categorii de grupuri de interese: 1. Grupuri subnaţionale/regionale-reprezintă interesele principalelor provincii sau regiuni europene. 2. Companiile publice/private-cu excepţia deciziei de a face în mod direct şi individual lobby. (cazul industriei constructoare de maşini). 37

3.

Grupurile naţionale-grupurile ecologiste, grupurile comerciale.

4. Euro-grupuri federează grupuri de interese la nivelul mai multor state. Ele sunt astăzi în număr de circa 700 mai ales în agricultură, industria petrochimică şi cea farmaceutică. Un loc aparte îl au grupurile care fac lobby comercial:1000 de firme prezente direct la Bruxelles şi având mai ales natura cabinetelor de avocaţi sau a firmelor de consultanţă financiară. Dintre acestea, circa 30 au un număr de peste 30 de angajaţi şi se ocupă de consilierea clientelei privind modul în care se poate pătrunde în instituţiile europene şi din ce în ce mai puţin cu efectuarea de către ele însele a procesului de pătrundere în UE. Sondajele arată că din ce în ce mai multe companii depăşesc nivelul naţional şi regional şi încearcă să abordeze direct structurile europene. În ceea ce priveşte reprezentarea regională, Marea Britanie conduce în clasamentul provinciilor reprezentate la Bruxelles cu 27 de reprezentante. Modelul de organizare a acestor grupuri de interese difere de la grupurile naţionale care au un sistem complex de organizare bazat pe afilierea voluntară şi pe sistemul congreselor şi a conferinţelor anuale. În ceea ce priveşte tipul de instituţie vizată, grupurile de interese au o strategie complexa mergând până la 5 nivele: 1. la nivelul guvernelor naţionale prin delegarea unor consilieri pe lângă Consiliile Consultative sau prin abordarea directă a unor funcţionari din ministere. 2. abordarea reprezentantelor permanente ale statelor membre ale UE la Bruxelles în general prezentând argumentul ca susţinerea grupurilor de interese ar reprezenta un beneficiu pentru ţara respectivă. 3. abordarea Comisiei care este o ţintă predilectă întrucât Comisia iniţiază politicile UE. În plus, Comisia este cea mai receptivă dintre instituţii întrucât foloseşte expertiza structurilor de lobby în procesul formulării legislative. 4. abordarea Parlamentului European (din ce în ce mai frecvent), de obicei la nivelul cabinetelor europarlamentare sau la nivelul consilierilor grupurilor parlamentare; acest lucru se întamplă în general atunci când propunerea normativă a fost deja trimisă de Comisie Parlamentului şi pot fi evidenţiate eventualele beneficii rezultate din propunerea respectivă. 5. lobby transinstituţional prin prezentarea simultană şi accentuate a structurilor respective în procesul de decizionare din mai multe instituţii. 38

În general, grupurile de interese respectă o serie de reguli pentru reuşita lobby-ului efectuat, reguli precum: - dezvoltarea unei inteligenţe anticipative (capacitatea de a fi cu un pas înaintea unui eveniment şi de a acţiona în consecinţă); - monitorizarea agendelor naţionale întrucât ceea ce se găseşte pe agenda unui guvern poate deveni rapid un element al agendei întregii Uniuni Europene; - efectuarea lobby-ului pe cât de repede se poate întrucât se apreciază ca în 80% din cazuri se intervine prea târziu; - menţinerea presiunilor nu numai în momentul decizionării, ci şi în momentul aplicării şi implementării; - menţinerea de legături strânse cu comitetele consultative, cu oficialii Comisiei, şi ai Parlamentului European, inclusiv legi informale care permit câştigarea încrederii; - adaptarea la contextul momentului şi la profilul persoanei abordate; În concluzie, gradul de interese din UE s-a dezvoltat în mod spectaculos în ultimii 25 de ani. Spre deosebire de sistemul naţional de decizie în UE se ţine de cele mai multe ori efectiv seama de poziţia acestor grupuri, astfel încât o bună parte a legislaţiei UE este şi produsul activităţii lor.

39

6. Procesul de decizionare Prima constatare importantă privind decizionarea în UE este că nu există un proces uniform, nici de luare a deciziilor, nici în sens mai larg de formulare a politicilor. Putem caracteriza procesul de decizionare ca fiind unul experimental, adica clădit în baza practicii decizionării şi evolutiv în sensul că de la o etapă la alta a evoluţiei Comunităţilor, el îşi schimbă forma şi uneori principiile de funcţionare. În definirea politicii, definiţia lui David Eastondin 1965 este considerată clasică. Acestea spunea: ”Politica este alocarea autoritară a valorilor într-o societate”. Decizionarea în UE este însă departe de această definiţie, fiindcă UE nu are competenţa de a aloca decât o parte relativ minusculă din veniturile statelor membre, apoi fiindcă UE nu are autoritate cel puţin sub forma clasică a forţei de constrângere legitimă, apoi fiindcă în ciuda proclamării entuziaste a sloganului „Unitate în diversitate” valorile comune ale UE sunt încă mai puţin evidente decât cele particulare ale statelor membre şi pentru că UE este departe de a fi o societate integrată. Cu toate acestea vorbim despre politici europene şi un proces de decizionare în UE, după cum vorbim de politici ale altor organizaţii internaţionale cu procese specifice de decizionare. Particularitatea UE totuşi, este faptul că vorbim de politici integrate şi de componente ale deciziei mai degrabă supranaţionale. Acestea antrenează si complexitatea singulara a deciziei din UE , complexitate care a atras si critici nu numai din partea adversarilor ci si din partea adepţilor procesului de integrare. In mare adoptarea deciziilor in Uniune urmează 4 mari etape: 1. Se formulează propunerile normative si se aduc aceste propuneri in fata organismelor sau instituţiilor decidente. 2. Are locul procesul efectiv de decizionare cu implicarea tuturor procedurilor de consultare si avizare 3. Decizia luata este pusa in practica prin masuri efective ( faza implementării) 4. Curtea Europeana de Justiţie sau Curţile Naţionale, după caz, monitorizează legalitatea şi conformitatea aplicării actului normativ, astfel suntem într-un ciclu decizional care începe cu recunoaşterea problemei care trebuie soluţionată, trece prin identificarea soluţiilor, continua cu alegerea celei mai bune soluţii. Urmează implementarea deciziei luate, apoi evaluarea şi monitorizarea 40

acesteia care poate conduce fie la încheierea efectelor politicii respective fie în cele mai multe cazuri la recunoaşterea unei probleme, ciclul fiind reluat. Referitor la teoretizarea procesului de integrare au existat mai multe tradiţii care au corespuns parţial unor etape din evoluţia comunitară. În anii `50-`60 Funcţionalismul şi Neofuncţionalismul care au studiat U.E.din perspectiva îndeplinirii de către diversele instituţii a unor roluri specifice şi necesare. Astfel, comunităţile, îndeplineau funcţii pe care statele membre nu le puteau îndeplini în mod individual. A existat de asemenea Interguvernamentalismul în special în anii `60-`70, conform căruia procesul de integrare îşi atinsese limitele funcţionale, democraţia reală fiind totuşi apanajul statelor, continuarea procesului de integrare fiind posibilă numai prin negocieri şi aranjamente între state. Interguvernamentalismul corespunde perioadei stagnării procesului de integrare . Prin anii `80 Neoinstituţionalismul, care pune accentul pe integrarea instituţională , pe rolul unor instituţii precum Comisia sau C.E.J ca avangarda a procesului integrării. Acesta corespunde perioadei de intense negocieri în vederea semnării Actului Unic European si apoi a Tratatului de la Mastricht. Discutam în a II-a perioada a anilor `90 şi în anii 2000 de Constructivism sau de Socioconstructivism, care ne explică faptul că procesul de guvernare europeană a căpătat o anvergură atât de pronunţată , încât prin instituţionalizare sunt afectate nu numai interesele ei şi preferinţele statelor membre, ci şi însăşi identităţile lor. Astfel, integrarea supranaţionala a fost posibilă până aici şi va fi posibilă în continuare tocmai pentru că toţi actorii europeni şi-au modificat reciproc percepţia devenind cu adevărat conştienţi că au un destin comun. Date fiind aceste evoluţii teoretice putem înţelege de ce procesul de formulare a unor politici ale UE a fost unul mai degrabă contextual si tematic. Contextual – > pentru că în perioade diferite ale Comunităţilor s-a decizionat in materie diferita. Tematic -> pt. ca de la bun început tratatele au stabilit ca structurile comunitare nu pot avea aceleaşi competente in toate domeniile. Se discută de 5 modalităţi de decizionare prezente în cadrul Comunităţilor : 1. Metoda tradiţională comunitară cea care a fost folosită în primele domenii integrate pe care statele membre le-au transferat aproape integral în competenţa Uniunii. Politica agricolă comună ( PAC) metoda tradiţională este deci, una supranaţională, având în centrul operaţiunilor Comisia Europeana ca cel mai important actor. Comisia, în această postură este mai apropiată de guvernul din 41

sistemele naţionale întrucât iniţiază decizia, face lobby pentru adoptarea ei, fiind prezentă în mod efectiv în Parlament şi în Consiliul de Miniştrii. 2. Metoda regulatoare comunitară este aplicată în acele domenii în care integrarea s-a făcut relativ devreme, dar în care statele au menţinut anumite rezerve sau au beneficiat şi beneficiază de anumite excepţii. Comisia are mai degrabă rolul unui arhitect al legislaţiei întrucât propune draftul proiectului legislativ, dar este conştientă de faptul că adevăratul preponent al legislaţiei este Consiliul de Miniştrii care acţionează precum un forum de dezbatere şi decizie. Parlamentul European intervine doar în ceea ce priveşte aspectele mai degrabă noneconomice ale deciziei precum impactul asupra educaţiei sau efectele asupra mediului. Grupurile de interese au un rol relativ important în procesul decizional întrucât sunt consultate de către Comisie şi Consiliu pentru formularea proiectului legislativ. 3. Metoda distributivă, care presupune realizarea unor programe pe termen lung, de multe ori cincinal, programe propuse de Comisie, supuse aprobării Parlamentului si Consiliului dar de a căror aplicare se vor aplica autorităţile naţionale, structurile regionale, inclusiv structurile transfrontaliere. Domeniile coeziunii sociale şi cercetării fac obiectul unor asemenea politici care sunt de obicei implementate de diferite autorităti de management, din statele membre. 4.Metoda coordonării politice se referă în primul rând la domeniile sociale şi economice. În general, vizează aplicarea la nivel macro şi pe teren lung a strategiilor de dezvoltare ale UE, aşa cum a fost strategia de la Lisabona care fixase ca obiectiv, ca la finele anului 2013 economia europeana să fie cea mai competitivă şi dinamică din lume. Coordonarea constă într-o centrare pe Comisie, care se foloseşte de întreaga sa expertiză pentru a influenţa modificarea tuturor actelor normative care vor fi adoptate de Comunităţi pentru a nu devia de la atingerea obiectivelor fixate prin strategia respectiva. În cadrul acestei metode, rolul Parlamentului European este unul limitat, iar rolul Consiliului de Miniştrii este în primul rând acela de a face presiune pe statele membre pentru ca aplicarea strategiei să-şi urmeze cursul normal. 5. Metoda interguvernamentală nu mai are în centru Comisia, ci Consiliul European, care coordonează Consiliul de Miniştrii. Parlamentul European , 42

parlamentele naţionale, cetăţenii europeni sau grupurile de interese sunt excluşi de la procesul de decizionare. S-a aplicat de-a lungul timpului în PESC, în domeniul justiţiei şi afacerilor interne, mai ales în vederea reglementării Acordului Schengen privind libera circulaţie. Acest mod de decizie a fost criticat ca fiind unul extrem de opac, dar pe de altă parte, s-a dovedit de multe ori eficient pentru. că nu presupunea proceduri consultative şi deliberative atât de complicate ca şi celelalte. Etapele procesului de decizionare 1. Pregătirea procesului decizional procedura formalizată la nivelul UE, întrucât nu numai instituţia care are dreptul de a iniţia legislaţie desfăşoară consultări, cât şi celelalte instituţii pregătindu-şi reacţiile faţă de proiectul respectiv. Consultările au loc între nivelele comunitar şi naţional şi pot lua în această fază forma unor forumuri de dezbatere cu implicarea principalilor actori sociali. Celelalte proceduri (consultarea şi avizul) poartă de acum numele de „proceduri legislative speciale”. 2. Implementarea - parte importantă a procesului decizional, existând 3 tipuri de instrumente: decizii, directive,regulamente. Deciziile se referă la anumite instituţii, persoane sau state membre, şi se aplică imediat şi direct. Directivele se aplică celor cărora le sunt destinate, putând fi generale sau particulare, dar nu se aplică direct şi imediat, ci indirect, adică prin transpunerea în legislaţia statelor membre, şi mediat, adică de către statele membre prin instrumente specifice. Regulamentele se aplică tuturor, imediat şi direct. 3. Monitorizarea - în general este realizată de funcţionarii Comisiei, prin diverse tipuri de metode şi reţele, cea mai mare parte a activităţilor de monitorizare este legată de cuantificarea întârzierilor din partea statelor membre în implementarea legislaţiei comunitare, soldată uneori cu declanşarea procedurii de infringement mai ales în cazul unor omisiuni repetate. Sarcina de monitorizare s-a înzecit ca volum după aderarea la UE a statelor central-est europene. În concluzie, se vorbeşte despre multilevel governance (guvernarea pe mai multe nivele) ca o sinteză a metodelor şi procedurilor decizionale din UE. Prin implicarea de acum înainte în parlamentele naţionale în avizarea legislaţiei şi, ulterior, în faza de implementare, devine evident ca pe lângă nivelul comunitar există şi un nivel naţional al politicilor europene. În plus, dezvoltarea masivă a politicii regionale, prin aplicarea principiului subsidiarităţii, introduce regiunile ca 43

partener activ al procesului de decizionare din UE în aşa măsura încât unele regiuni concurează statele în influenţa pe care o au în UE. Avizul conform a fost introdus în Actul Unic European. Este necesară obţinerea de către Consiliu din partea Parlamentului European a unui aviz, înainte ca decizia să fie luată. Spre deosebire de cooperare, nu presupune două lecturi, ci una singură în cazul în care Parlamentul European respinge propunerea înaintată de Consiliu. Propunerea respectivă va fi pur şi simplu respinsă. Parlamentul European nu are dreptul să amendeze respectiva propunere, ci doar să o adopte sau să o respingă. Avizul conform se aplică în situaţiile în care Consiliul European şi Consiliul de Miniştrii propun acte relativ simple, în special privind viitorul UE. Aşadar, se aplică avizul conform în ceea ce priveşte aderarea de noi state membre, încheierea de acorduri de asociere cu state aplicante, apoi în materie de stabilire a Băncii Centrale Europene sau indecizia de a impune sancţiuni statelor membre dacă încalcă drepturi fundamentale. Tratatul de la Lisabona menţine avizul conform, sporeşte numărul de cazuri în care se aplică codecizia, limitând cu perspectiva abolirii, procedura de cooperare. Consultarea rămâne ca hotărâre pentru domeniile în care integrarea nu este suficient de profundă şi statele membre menţin prerogative însemnate. Codecizia a fost introdusă prin Tratatul de Mastricht conferind Parlamentului European dreptul de a adopta o serie de instrumente împreună cu Consiliul. Procedura presupune 1, 2 sau 3 lecturi ale unui proiect. Are ca efect creşterea conlucrării dintre Parlamentul European şi Consiliu, care devin colegiuitori. În practică, a condus la sporirea prerogativelor Parlamentului European în următoarele domenii: libera circulaţie a persoanelor dreptul de a te stabili pe teritoriul unui stat membru, servicii, piaţă internă, măsuri privind stimularea în domeniul sănătăţii şi educaţiei, politici generale privind protecţia consumatorilor reţelele de transport transeuropene. Prin Tratatul de la Amsterdam, procedura codeciziei a fost relativ simplificată şi rolul Parlamentului European a fost extins şi la domeniile combaterii excluziunii sociale şi luptei împotriva corupţiei. Tratatul de la Nisa nu stabileşte modificări, dar prevede sporirea numărului de domenii în care principiile codeciziei vor fi aplicate. Tratatul de la Lisabona redenumeşte codecizia ca „procedură legislativă ordinară”, consimţind astfel natura sa de mediator legislativ natural pentru UE. Există adevărate reţele informale care dezbat diverse idei ce par a fi incluse în proiectul ce va fi propus pregătindu-şi poziţia şi mai ales stabilind principalele argumente. În această fază, deosebim două tipuri de reţele informale: 44

a)issue networks - cuprind forumuri de dezbatere, de multe ori organizaţii nonguvernamentale, institute de cercetare, blocuri, tipul de dezbatere fiind unul deschis, larg şi de multe ori conflictual. b) policy networks - lucrează ca şi Comitete de experţi, reunit sub forma think-tank, deosebirea principală faţă de issue networks fiind aceea că aici există un consens bine închegat, privind politicile care trebuie formulate şi se caută nu soluţii alternative la acestea, ci cea mai bună metodă de a le impune în decizia comunitară. Exemple de asemenea think-tankuri sunt fundaţiile Konrad Adennauer, apropiate de Partidul Popular European şi de lobbyurile conservatoare. Aproape toate proiectele considerate importante sunt dezbătute anterior în cadrul acestei fundaţii, degajându-se o opinie solid argumentată. Grosso modo se apreciază ca după faza de pregătire, doar 20 % din proiectele propuse vor fi radical modificate în faza de decizie. Cele 5 metode se concretizează prin 4 proceduri efective: consultare, cooperare, aviz conform, codecizie. Consultarea permite Parlamentului European să-şi exprime opinia în privinţa unei propuneri care provine de la Comisie. Parlamentul European nu are în cadrul acestei proceduri prerogativa de decizie, ci conform tratatelor el este doar consultat de către Consiliu înainte ca acesta să voteze asupra propunerii Comisiei. Totuşi, Consiliul nu trebuie să ţină seama de poziţia Parlamentului în votul pe care îl dă. Dacă Consiliul decide să modifice în mod radical propunerea Comisiei, Consiliul trebuie să consulte din nou Parlamentul European asupra noului proiect, dar nici de această dată nu este ţinut în vreun fel de avizul Parlamentului. În această procedură , Parlamentul poate doar să spere că avizul pe care îl da va fi într-un fel sau altul luat în considerare de către Consiliu, iar Consiliul este în această procedură un adevărat organ legislativ. În afara cazurilor stipulate de tratate, consultarea Parlamentului este opţională, de cele mai multe ori însă, Consiliul va căuta să afle poziţia Parlamentului mai ales atunci când se intuieşte că Parlamentul va fi de acord. În mare parte, consultarea este folosită în adoptarea instrumentelor neobligatorii în special a recomandărilor şi opiniilor Comisiei. Cooperarea e pe cale de dispariţie, Tratatul de la Lisabona pregătind terenul transformării procedurii de cooperare în cea de codecizie. Procedura de cooperare a fost utilizată în mod intensiv în perioada în care procedura codeciziei îngrijora prin caracterul ei supranaţional.

45

Cooperarea a fost văzută la momentul introducerii ei prin Actul Unic European ca un pas înainte faţă de consultare. Conform acestei proceduri, Comisia trimite propunerea legislativă, în acelaşi timp Consiliului de Miniştrii şi Parlamentului European. Parlamentul European are o primă lectură în urma căreia emite o opinie pe care o înaintează Consiliului. Acesta, cu majoritate calificată, adoptă o poziţie comună pe care o înaintează Parlamentului European şi dacă este aprobată, actul este adoptat. Dacă este amendată sau respinsă, fiind nevoie de majoritatea absolută a Parlamentului European pentru amendare sau respingere, propunerea se întoarce la Consiliu care poate decide cu o majoritate calificată adoptarea amendamentelor sau în unanimitate respingerea acestora. Comisia poate, la rândul ei, să modifice proiectul amendat de Parlamentul European. În cazul în care Consiliul adoptă amendamentele Comisiei, trebuie să o facă cu majoritate calificată, în caz că îl respinge, cu unanimitate, varianta finală fiind cea decisă de Consiliu. Cu alte cuvinte, în procedura de cooperare, Consiliul are dreptul de veto asupra legislaţiei, dar pentru a acţiona împotriva voinţei Comisiei şi Parlamentului European trebuie să nu existe nici un vot în Consiliu împotrivă. Aşadar, cooperarea este mai degrabă favorabilă consensului dintre state, însă în practică, realizarea acestuia este de cele mai multe ori dependentă de instituţiile supranaţionale

46

Bibliografie Barbulescu, G., Uniunea Europeana: de la economic la politic, Bucuresti, Editura Tritonic, 2006 Delmartino, F., Hrbek, R. (eds.), Manualul afacerilor europene, Bucuresti, IER, 2004 Gilles Ferreol, Dicţionarul Uniunii Europene, Polirom, Iaşi 2001 IVAN, Adrian, Perspective teoretice ale construcţiei europene, Cluj, Eikon, 2003. IVAN, Adrian Liviu, Federalism şi regionalizare în Europa, în „Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană", coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, CIujNapoca, 2004 IVAN, Adrian Liviu „Perspective teoretice ale construcţiei europene", Ed. Eikon, ClujNapoca, 2003 Bob Jessop, "Multi-level Governance and Multi-level metagovernance". Mike Kahler , David A. Lake, "Globalization and Governance", in: Mike Kahler.&David A.Lake. (Eds), Governance in a global economy, Princeton Univ. Press, 2003 Gary Marks,"Structural Policy and Multi-Level Governance in the EC", hi: Alan W. Calruny and Glenda Rosenthal (Eds.) The State of the European Community vol 2: The Maastricht Debates and Beyond. Boulder, Colorado: Lynne Reiner, 1993 Wallace, H., Wallace, W., Pollack, M. (eds.), Elaborarea politicilor in Uniunea Europeana, Bucuresti, Bucuresti, Institutul European din Romaia, 2005

47