Fatale Remedies: Over De Onbedoelde Gevolgen Van Beleid En Kennis (Dutch Edition) 9085550173, 9789085550174, 9048511062, 9789048511068 [PDF]

Zitiervorschau

Godfried Engbersen

fatale fatale remedies remedies Over onbedoelde gevolgen van beleid en kennis

fatale remedies

Fatale remedies

Over onbedoelde gevolgen van beleid en kennis

Godfried Engbersen

Ontwerp omslag: Studio Jan de Boer, Amsterdam Lay out: V3-Services, Baarn isbn 978 90 8555 017 4 e-isbn 978 90 4851 106 8 nur 756 © G. Engbersen / Pallas Publications – Amsterdam University Press, 2009 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.

Voor Daniël en Elena

Inhoud

1

Inleiding

9

Deel I

Fatale remedies

2 3 4 5

De onbedoelde effecten van sociaal beleid 23 Naar de bollen? Dilemma’s rond arbeid en burgerschap 45 Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie 57 Het multiculturele drama en het falend integratievermogen van publieke instellingen 81 De alchemie van de samenleving 89 De muur rond de verzorgingsstaat. Internationale migratie en sociale uitsluiting 107

6 7

Deel II

Beleid in uitvoering

8 9 10

De selectiviteit van de sociale zekerheid 125 Hoe sociale diensten denken 139 De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid. Gedogen uit mededogen en onvermogen 155 Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam 171 De adoptie van wijken 193 Het woord moet niet langer aan de burger zijn, maar aan de politiek 205

11 12 13

Deel III De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

14 15 16

De jongens van de kameleon. Polderjournalistiek in Nederland 213 De omweg naar Santiago. Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid 219 Het gulzige publiek van de sociologie 233 Noten 249 Literatuur 265 Dankwoord en verantwoording 291 Register 295

7

1

Inleiding

1.1

Bureau voor Rechtshulp Amsterdam

Begin jaren tachtig verrichtte ik als student-assistent bij de sectie Empirische Sociologie van de Universiteit Leiden mijn eerste sociologische onderzoek. Het onderzoek betrof de sociale rechtshulp en sociaal-juridische dienstverlening in Nederland. Een onderdeel daarvan was observatieonderzoek bij diverse bureaus voor rechtshulp, waaronder het bureau in de Amsterdamse Spuistraat (Engbersen 1986). Daar was in 1975 het eerste bureau voor sociale rechtshulp van Nederland opgericht. Dit bureau had tot taak het geven van eerstelijnsrechtshulp aan de sociaal-economisch zwakkeren op gebieden als arbeidsrecht, sociale verzekeringen en voorzieningen, huurrecht en vreemdelingenrecht. Vergelijkbaar onderzoek verrichtte ik met collega’s bij de instituten sociaal raadslieden. Bijna een half miljoen hulpvragen bereikten beide instellingen in 1982, hulpvragen die voor een groot deel voortvloeiden uit het wet- en regelsysteem van de verzorgingsstaat en de uitvoering daarvan door (semi-)publieke instellingen. Die eerste observaties op de overvolle spreekuren van het bureau rechtshulp op de Spuistraat maakten grote indruk op mij. Geëngageerde jonge hulpverleners probeerden de chaos te bezweren van een legioen Amsterdamse werklozen, militante krakers, eerste generatie gastarbeiders en kleurrijke studenten dat daar de spreekuren bezocht. Voor mijn ogen tekenden zich de grote en kleine problemen af van een ‘stagnerende verzorgingsstaat’ (Van Doorn en Schuyt 1978). De Nederlandse verzorgingsstaat bleek geen modelsamenleving te zijn. Sommige groepen, waaronder veel migranten, hadden moeite om hun recht te halen, terwijl anderen, zoals studenten, daar geen enkel probleem mee hadden. Ook was toen al waarneembaar dat het stelsel van sociale zekerheid onbedoelde effecten teweegbracht. Hoogopgeleide (ex-)studenten die actief waren in de kraakbeweging verwierven als vanzelf een basisinkomen uit de bijstand om hun actiebestaan te financieren. En veel oudere werknemers kwamen massaal in de arbeidsongeschiktheidsregelingen terecht, terwijl zij geen gezondheidsproblemen hadden. Hun belangrijkste probleem was werkloos-

9

heid. Ook werd duidelijk dat de explosieve groei van regels in de Nederlandse verzorgingsstaat er niet toe leidde dat de overheid beter in staat was om fundamentele maatschappelijke problemen op te lossen. De hoge regeldichtheid leverde ook meer conflicten op tussen overheid en burgers, waardoor de legitimiteit van de verzorgingsstaat onder druk kwam te staan. Daarnaast konden er vraagtekens geplaatst worden bij de sterke groei van bureaus voor rechtshulp en de instituten sociaal raadslieden. Ondergroeven zij niet het zelfoplossend vermogen in een samenleving door bij te dragen aan een juridisering van conflictbeslechting? En stimuleerden zij door hun sterk groeiende aanbod niet de stijgende vraag naar sociale rechtshulp? (vgl. Achterhuis 1982) Dat laatste bleek overigens niet het geval te zijn volgens ons eigen onderzoek dat mede gebaseerd was op een nauwgezette analyse van 808 opgetekende spreekkamergesprekken tussen juridische hulpverleners en klanten. Vooral uit die interacties tussen hulpverleners en klanten werd duidelijk dat er vaak een forse kloof bestaat tussen de pretenties van de verzorgingsstaat en wat hij verwezenlijkt (Van der Veen et al. 1985). Bij het bureau voor rechtshulp in de Spuistraat kwam ik als Leidse sociologiestudent voor het eerst problemen tegen als nieuwe armoede, langdurige werkloosheid en illegaliteit die ik later systematisch zou gaan onderzoeken in verschillende deelprojecten naar de leefwereld van armen, werklozen en illegale vreemdelingen.1 In de spreekkamers van de bureaus voor rechtshulp werd echter ook mijn nieuwsgierigheid gewekt naar het vraagstuk van de onbedoelde gevolgen van beleid. Hoe kan het dat in een geavanceerde verzorgingsstaat als Nederland, met zijn sterke nadruk op gelijke kansen, armoede kan ontstaan? Hoe is het mogelijk dat gastarbeiders uit Marokko en Turkije die aanvankelijk volledig geïntegreerd waren in de arbeidsmarkt massaal in de uitkeringsregelingen terechtkwamen – meer dan elders in West-Europa – en tot symbolen van slechte integratie uitgroeiden? Hoe kan het dat in de uitvoering van beleid juist de meest kwetsbare burgers onvoldoende aan bod komen? En waarom worden in de uitvoering van de sociale zekerheid en het vreemdelingenbeleid bepaalde doelstellingen genegeerd en veranderd, zoals het opgeven van de doelstelling om burgers terug te brengen naar de arbeidsmarkt of het prijsgeven van de doelstelling om illegale vreemdelingen op te sporen en uit te zetten? De thema’s van de onbedoelde effecten van beleid en de uitvoering van beleid zijn nauw met elkaar verweven. Het is vaak in de implementatie van regelgeving en beleid dat afwijkingen ontstaan tussen de oorspronkelijke intenties van beleid en de uitwerking daarvan in de beleidspraktijk. Ook werd mijn belangstelling gewekt voor de rol van de wetenschappelijke kennis in dit geheel. Kees Schuyt, mijn toenmalige hoogleraar en onderzoeks-

10

Fatale remedies

leider, had middels de studie De weg naar het recht (1976) bijgedragen aan de oprichting van de bureaus voor rechtshulp, door op basis van zorgvuldig empirisch onderzoek te laten zien dat er een serieuze ‘leemte’ bestond in de hulpverlening aan lage inkomensgroepen (‘on- en minvermogenden’). Sociologie leek te kunnen bijdragen aan het reduceren van sociale ongelijkheid en aan meer rationeel sociaal beleid. Na mijn eerste ervaringen op onderzoeksgebied moest ik die opvatting vrij snel bijstellen. De relatie tussen wetenschap en beleid bleek oneindig veel complexer te zijn dan ik aanvankelijk veronderstelde. Net zoals een simpele instrumentele visie op regelgeving – als middel om maatschappelijke problemen op te lossen – naïef bleek, was een instrumentele visie op de relatie tussen wetenschap en beleid – wetenschap reikt instrumenten en concepten aan die in beleid vervolgens worden gebruikt – evenzeer naïef. Het merendeel van sociaal-wetenschappelijk onderzoek heeft geen onmiddellijke beleidsinvloed. ‘Nothing happened. Not a whisper from Washington, not a hint that anyone had even read a word,’ zo typeerde Carol Weiss (2005: 70) ooit haar eerste ervaringen als armoedeonderzoeker. Zij had na drie jaar van studie een grondig driedelig rapport opgemaakt over een armoedebestrijdingsprogramma in Harlem en het hele pakket opgestuurd naar haar opdrachtgevers in Washington. Het is dan midden jaren zestig en er wordt veel sociologisch onderzoek verricht naar allerlei programma’s in het kader van de ‘War on Poverty’. Weiss voegde aan haar anekdote overigens toe dat onderzoek wel degelijk invloed kan hebben, maar dat deze veel diffuser is, meer op de lange termijn en sterk afhankelijk van politiek-ideologische realiteiten die vaak op gespannen voet staan met wetenschappelijke rationaliteit. In dit boek heb ik artikelen en opstellen gebundeld die ik sinds de jaren negentig heb geschreven over de gememoreerde drie thema’s: de onbedoelde effecten van beleid, de uitvoering van beleid en de relatie tussen sociologie en samenleving. Zij kwamen voort uit het empirisch onderzoek dat ik verrichtte naar armoede, werkloosheid, irreguliere migratie, arbeidsmigratie en grootstedelijk beleid. De stukken zijn verschillend van aard. Het merendeel heeft een wetenschappelijk karakter, enkele zijn journalistiek en opiniërend van aard. Maar voor bijna alle stukken geldt dat zij voortkomen uit empirisch onderzoek dat ik met medewerkers heb verricht. Een aantal stukken is in samenwerking met collega’s geschreven (zie de verantwoording). Ik dank hen zeer voor de mogelijkheid om ze te voegen bij stukken waarvoor ik zelf geheel verantwoordelijk ben. Voor alle stukken geldt ook dat zij geschreven zijn vanuit een sociologisch perspectief waarbij ik ook gebruik heb gemaakt van inzichten uit de antropologie, de bestuurskunde en de politicologie. Ik ben vooral geïnteresseerd in de gevolgen van de vormgeving en uitvoering van

Inleiding

11

beleid voor sociale ongelijkheid. De Nederlandse verzorgingsstaat heeft na de Tweede Wereldoorlog belangrijke prestaties geleverd in het terugdringen van ongelijkheid en het realiseren van sociale stijging. In deze bundel ligt echter het accent op de manieren waarop beleid sociale ongelijkheid bestendigt en produceert, en soms probeert te verzachten. Ik besteed daarom veel aandacht aan de effecten van formele en informele beleidsclassificaties en informele beleidsstrategieën op de maatschappelijke kansen van individuen en groepen. Ook wordt ingegaan op de gevolgen van beleidsinterventies voor de sociale verbanden van burgers. Ik heb het niet kunnen nalaten sommige oudere stukken een beetje te redigeren. Soms bleek in mijn computer zelfs een betere oudere versie te huizen, die ik van een eigenwijze redacteur of redactie ooit had moeten uitbreiden, wijzigen of inkorten. Ook heb ik enkele titels in ere hersteld, vooral bij de journalistieke stukken, omdat ik niet blij was met wat de koppenmaker ervan had gemaakt. Daarnaast heb ik waar dat nodig was een nawoord toegevoegd. Voor de oudere stukken geldt dat ik vooral die artikelen heb geselecteerd waarvan de geanalyseerde sociale mechanismen of analytische modellen nog steeds bruikbaar zijn om contemporaine fenomenen rond beleid, kennis en samenleving te duiden. Er zijn ook twee stukken in deze bundel opgenomen die niet eerder in Nederland zijn gepubliceerd. De titel van dit boek is ontleend aan die van Sam Sieber (1981). Het begrip fatale remedies dient in zijn tragische en ironische betekenis te worden begrepen. Ten eerste hebben wetenschap en beleid te maken met krachten die zij niet volledig doorgronden en die zij ook niet kunnen beheersen door verstandig, rationeel handelen (Steiner 1961:8). Die krachten spelen zowel binnen als buiten de werelden van beleid en wetenschap een rol. Het begrip fatale remedies slaat niet op dodelijke ongelukken van beleid, al zijn daar natuurlijk ook voorbeelden van te geven, zoals het toenemend aantal doden door de steeds strengere grenscontrole aan de buitengrens van de Europese Unie (Spijkerboer 2007). Het tragische aspect van beleid wijst er op dat beleidsinterventies gedragsreacties oproepen die er onvermijdelijk toe leiden dat de beleidsdoelstellingen ervan niet of ten dele worden gerealiseerd. Het ironische aspect van beleid betreft vooral de uitingsvorm van de ‘omkering’ waarbij juist het tegengestelde wordt bereikt van wordt beoogd (Sieber 1981). Deze tragische en ironische aspecten van beleid spelen bij alle grote beleidsparadigma’s een rol (staat, markt en civil society). Zij spelen ook een rol bij de toepassing en benutting van wetenschappelijke producten. In de navolgende paragrafen licht ik de drie thema’s en de verschillende hoofdstukken kort toe.

12

Fatale remedies

1.2

De onbedoelde gevolgen van beleid

Begin jaren negentig verscheen van de hand van de politicoloog Hirschman The Rhetoric of Reaction (1991). In dit werk bespreekt hij tweehonderd jaar van reactionaire retoriek, in het bijzonder de conservatieve veroordelingen van de Franse Revolutie, de introductie van het algemeen kiesrecht en de opkomst van de verzorgingsstaat. Hirschman onderscheidt drie retorische ‘argumentatiefiguren’: perversity, futility en jeopardy. De eerste figuur (perversiteit) betreft het argument dat hervormingen wel tot veranderingen leiden, maar in de verkeerde, omgekeerde richting. Zo leidt meer politieke vrijheid tot slavernij, democratie tot tirannie en vergroot armoedebeleid de armoede. De tweede argumentatiefiguur (futiliteit) staat voor het argument dat hervormingen de wezenlijke structuur van een maatschappij onaangetast laten. Deze argumentatiefiguur wordt fraai verwoord in het Siciliaanse aforisme van G. Tomasi di Lampedusa uit de roman De tijgerkat: ‘Wanneer we alles willen laten zoals het is dient alles te veranderen.’ De derde figuur (gevaar) ten slotte verwijst naar het argument dat hervormingen, hoewel positief in zichzelf, onacceptabele kosten en gevaren met zich meebrengen voor de bestaande orde. Een voorbeeld daarvan is Hayeks kritiek op de verzorgingsstaat in The Road to Serfdom (1944). Hirschman is van mening dat in wetenschappelijke debatten vaak routineus wordt teruggegrepen op deze argumentatiefiguren, die geworteld zijn in machtige mythen en invloedrijke bezwerende formules. Deel I van deze studie gaat over de onbedoelde effecten van sociaal beleid. Hierin staat echter niet de retoriek centraal, maar de beleidspraktijk waarbinnen allerlei sociale mechanismen werkzaam zijn die onbedoelde gevolgen opwekken. De idee van ‘perversity’ is niet alleen een retorische stijlfiguur waarmee vernieuwingen kunnen worden weggewuifd, maar een belangrijk kenmerk van de sociale werkelijkheid van menselijk handelen. Ik zal mij overigens vooral toespitsen op onbedoelde en ongewenste effecten van sociaal beleid. Daarbij zal ik niet heel erg streng in de leer zijn. Naast de analyse van perverse, of ‘omgekeerde’ effecten, zal ik ook aandacht besteden aan negatieve neveneffecten (side effects) van sociaal beleid. In hoofdstuk 2 bespreek ik (met Romke van der Veen) de belangrijkste inzichten uit de sociologie over de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen. Vervolgens wordt een staalkaart aan ‘fatale remedies’ gepresenteerd op basis van het werk van Sam Sieber (1981). Ik heb zijn relatief onbekende boek Fatal Remedies (1981) altijd als mijn belangrijkste sociologische gids beschouwd om onbedoelde effecten van beleidsinterventies te classificeren en te begrijpen. In een nawoord gebruik ik zijn werk om te wijzen op diverse onbedoelde effecten die kunnen optreden in het grootstedelijk beleid voor de ‘Vogelaarwijken’.

Inleiding

13

In hoofdstuk 3 behandel ik het jaarlijks terugkerende probleem van het tekort aan oogstpersoneel in de land- en tuinbouw. Dit probleem is een logisch gevolg van de relatie tussen het Nederlandse socialezekerheidsstelsel en het arbeidsmarktbeleid. Nu is dat stelsel in de afgelopen twee decennia ingrijpend veranderd, maar dat heeft er niet toe geleid dat meer Nederlandse werklozen zijn gaan werken in de land- en tuinbouw. Al decennialang wordt dit werk gedaan door illegale migranten en tijdelijke arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa . Het Nederlandse activerende arbeidsmarktbeleid heeft amper werklozen naar deze sector gesluisd. Zij zijn vooral opgesloten geraakt in projecten van gesubsidieerde, ‘additionele’ arbeid die erg kostbaar zijn en meestal geen reguliere baan opleveren.2 In de volgende twee hoofdstukken staat het Nederlandse minderhedenen integratiebeleid centraal. In hoofdstuk 4 (geschreven met René Gabriels) wordt een analysemodel ontwikkeld dat drie dimensies van integratie onderscheidt. Er is de functionele dimensie van integratie in arbeidsmarkt en onderwijs, er is de morele dimensie van de gedeelde normen die de omgang tussen mensen reguleren en er is de expressieve dimensie van uiting kunnen geven aan individuele of gedeelde identiteiten. Dit model biedt de mogelijkheid om de ongewenste effecten van beleidsinterventies bloot te leggen. Opvallend is dat in het Nederlandse minderhedenbeleid van de afgelopen dertig jaar steeds één dimensie centraal heeft gestaan. In de eerste fase ( jaren zeventig en tachtig) stond vooral de expressieve dimensie centraal (‘integratie met behoud van eigen cultuur en identiteit’), in de tweede fase (de jaren negentig) de functionele dimensie (toegang tot onderwijs en arbeid) en in de derde fase (vanaf de millenniumwisseling) de morele dimensie met haar nadruk op gedeelde normen en sociale verplichtingen van migranten (waaronder kennis van de Nederlandse taal en cultuur ). Een centraal argument in dit hoofdstuk is dat er een juiste balans moet bestaan tussen deze drie dimensies. Het is een fundamentele fout geweest om in het verleden de mantra van ‘integratie met behoud van eigen cultuur en identiteit’ eenzijdig te reciteren zonder veel aandacht te schenken aan integratie in de sferen van arbeid en onderwijs, en aan een helder beleid waarin de betekenis van gedeelde sociale normen (vooral kennis van de Nederlandse taal) en rechtsstatelijke regels (gelijkheid, vrijheid van meningsuiting, lichamelijke integriteit) is benadrukt en gehandhaafd. Het is evenzeer onjuist om nu louter de aandacht te vestigen op de morele dimensie van integratie en geen oog te hebben voor ongelijke behandelingen van (laag- en hoogopgeleide) migranten in de sferen van arbeid en onderwijs en om vraagstukken rond eigen cultuur en identiteit als irrelevant af te doen. Daardoor kunnen gevoelens van vervreemding en ressentiment bij migranten optreden.3

14

Fatale remedies

In hoofdstuk 5 ga ik in debat met Paul Scheffer naar aanleiding van zijn spraakmakende essay ‘Het multiculturele drama’ (2000) en zijn boek Het land van herkomst (2007). Mijn belangrijkste bezwaar is dat hij de morele dimensie een te culturologische invulling geeft, te negatief is over de betekenis van de expressieve dimensie voor migranten en de functionele dimensie van integratie te weinig benadrukt. Scheffer verlangt van migranten een gedeelde overeenstemming over wat de ‘verbeelde gemeenschap Nederland’ is en hij wil dat de overheid er actief op toeziet dat nieuwkomers de vereiste kennis en loyale houding ontwikkelen om deelgenoot te worden van de Nederlandse gemeenschap. Ik bepleit een utilitaristischer migratie- en integratiebeleid waarin de economische participatie van migranten centraal staat, en waarin uitingen van eigen cultuur en identiteit geen probleem zijn, zolang zij niet in strijd zijn met regels en normen van de morele dimensie. Het is opvallend dat het economische aspect van integratiebeleid in Nederland zo weinig aandacht heeft gekregen, ook in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie Bruggen bouwen over het Nederlandse integratiebeleid.4 Deze parlementaire commissie sprak met een stoet van ambtenaren, buurtbewoners, politici, deskundigen en sociaal-cultureel werkers, maar werkgevers en vakbeweging zijn niet gehoord terwijl zij in de jaren zeventig en tachtig op grote schaal werkende allochtonen en autochtonen hebben laten afvloeien met een uitkering. Het Nederlandse minderhedenbeleid is lange tijd vooral een uitkeringenbeleid geweest. Hierin ligt het ware multiculturele drama, en niet zozeer in de gebrekkige kennis van migranten van de Nederlandse cultuur en identiteit. Hoofdstuk 6 sluit aan bij hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk laat ik de betekenis zien van een weberiaans perspectief op onbedoelde effecten. Het begrip Wahlverwandtschaft, dat afkomstig is uit de alchemie en de natuur- en scheikunde, is heel geschikt om in het tijdperk van mondialisering de onverwachte verbindingen die tot stand komen tussen individuen, groepen, ideeën en instituties te analyseren, evenals de onbedoelde gevolgen die daarvan het resultaat zijn. Die onverwachte verbindingen kunnen tot culturele en economische vernieuwingen leiden, maar ook – bijvoorbeeld in geval van internationale migratie – ongewenste, onbedoelde effecten sorteren zoals oplevend rechtsextremisme. Hoofdstuk 7 behandelt een klassieke casus van onbedoelde effecten van beleid, namelijk de gevolgen van restrictief beleid . Ik pas dit toe op het vreemdelingenbeleid tegen illegalen. Het wordt migranten steeds moeilijker gemaakt om fysieke grenzen te passeren (externe grenscontrole) en om toegang te krijgen tot de arbeidmarkt en publieke voorzieningen (‘de muur rond de verzorgingsstaat’). Het restrictieve beleid dringt illegale vreemdelingen naar de marge van de samenleving waardoor zij meer dan voorheen een bedrei-

Inleiding

15

ging vormen voor de openbare orde. Ook worden migranten in de handen van mensensmokkelaars gedreven, omdat het steeds moeilijker wordt om zelf een grens te passeren. Zo draagt restrictief beleid onder andere bij aan het ontstaan van een professionele mensensmokkelindustrie.

1.3

De uitvoering van beleid

In deel 2 zijn artikelen bijeengebracht over de uitvoering en implementatie van beleid. Ik heb die uitvoering van verschillende vormen van beleid in verschillende perioden onderzocht. Mijn onderzoek naar de bijstand speelde zich vooral af in de periode 1987-1993, het onderzoek naar het illegalenbeleid in de periode 1997-2002 en het onderzoek naar het grotestedenbeleid in de periode 2004-2008. De hoofdstukken 8 en 9 gaan over de uitvoering van de Algemene Bijstandswet. In de periode 1987-1993 staat het ‘activerende arbeidsmarktbeleid ’ nog in de kinderschoenen, wordt er amper gesproken van decentralisatie en marktwerking, en fungeren de sociale diensten nog als ‘uitkeringsfabrieken’. Dat heeft deels te maken met de economische situatie. In 1988 telt Nederland 435.00 geregistreerde werklozen.5 Dat aantal zal in de jaren daarna teruglopen en in 1994 weer oplopen tot bijna een half miljoen. Tegenover dit officiële werkloosheidscijfer is ook een ander cijfer te plaatsen, dat uitgaat van een brede werkloosheidsdefinitie.6 Volgens deze definitie, ontwikkeld door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), telde Nederland in 1996 ruim 2 miljoen werkloze personen, tegenover 440.000 volgens de officiële definitie (SCP 1998: 382). De omvangrijke werkloosheid heeft grote invloed op de uitvoering van de bijstand. Bij gebrek aan middelen en banen vinden selecties plaats en wordt er niet of nauwelijks werk gemaakt van een fraudebeleid . Het bijstandsbeleid is vooral een selectie- en classificatiebeleid dat veel burgers gevangen houdt in een afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van de overheid en een uitverkoren groep van kansrijke werklozen op weg helpt naar een zelfstandig bestaan. Zo leidt dit beleid eerder tot sociale isolatie van groepen dan tot verhoogde participatie. Hoewel deze twee stukken in het begin van de jaren negentig zijn geschreven, ben ik ervan overtuigd dat deze selectiemechanismen opnieuw een grote rol gaan spelen door de oplopende werkloosheid als gevolg van de economische crisis. In het recente sociaal akkoord dat minister Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid sloot met vakbonden en werkgeversorganisaties ligt sterk de nadruk op het aan de slag krijgen van de nieuwe werklozen en het tegengaan van jeugdwerkloosheid. Nieuwe werklozen moeten zo snel mogelijk aan het werk worden

16

Fatale remedies

geholpen, want na een half jaar van werkloosheid neemt de kans op werk sterk af. Dit beleid zal onvermijdelijk ten koste gaan van de reïntegratie van de langdurig werklozen. De econoom Jules Theeuwes zegt het volgende over de groep langdurig werklozen: ‘Voor deze groep wordt het supermoeilijk. Werkgevers staan alleen in een heel krappe arbeidsmarkt open voor hen. (...) Je hebt maar een beperkte hoeveelheid middelen en die wil je zo efficiënt mogelijk inzetten. Jongeren bijvoorbeeld hebben nog een heel werkzaam leven te gaan. Dus met elke euro die je erin stopt om hen aan het werk te krijgen, behaal je een veel hoger rendement dan als je die euro stopt in iemand die al heel lang thuis zit.’ (de Volkskrant, 17 april 2009) In de periode 1997-1999 en ook daarna heb ik samen met collega’s de uitvoering van het illegalenbeleid onderzocht (zie ook Van der Leun 2003).7 Hoewel in die periode het fenomeen van prestatieafspraken (output-meting) opkomt, evenals pogingen van de staat om via financiële prikkels instellingen in de gewenste richting te sturen, hebben de politiekorpsen in de Randstad nog een grote mate van beleidsvrijheid in de uitvoering van het illegalenbeleid. In de onderzochte beleidsperiode speelt ‘gedogen’ als beleidsstrategie een centrale rol. Dat is dan ook het onderwerp van hoofdstuk 10 (geschreven met Joanne van der Leun). Door de beperkte celcapaciteit en mogelijkheden om illegale vreemdelingen vast te houden en uit te zetten is dit een strategie die ertoe leidt dat het illegalenbeleid vooral een symbolisch beleid is dat niet of nauwelijks overeenkomst met de formele doelstellingen van het vreemdelingenbeleid . Vanaf 1998 krijgt het illegalenbeleid een veel restrictiever karakter en worden er veel meer cellen gebouwd om illegale vreemdelingen in detentie te kunnen nemen. Ook de beleidsstrategie van gedogen komt onder vuur te liggen. Het wordt meer en meer beschouwd als een uitwas van een rechtsstaat die te veel regels produceert, maar onvoldoende toeziet op de handhaving daarvan. In hoofdstuk 10 wordt echter een ander perspectief uitgewerkt. Het officieuze gedoogbeleid en de informele gedoogpraktijken op de werkvloer ten faveure van illegale vreemdelingen zijn geen indicaties van rechtsstatelijke verloedering, maar veeleer een uiting van de praktische wijsheid van degenen die uitvoering geven aan het illegalenbeleid. Tevens wordt beargumenteerd dat gedogen als beleidsstrategie nog altijd op grote schaal wordt toegepast. In de hoofdstukken 11 en 12 staat het grotestedenbeleid centraal zoals dat zich heeft ontwikkeld in de afgelopen jaren. Daarin is een sterk repressieve en moralistische wending zichtbaar en een nadruk op onconventionele bestuursstrategieën om resultaat te boeken. Hoofdstuk 11 is geschreven met Erik Snel. Het is gebaseerd op een verkenningsstudie die is verricht voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) ten behoeve van het rapport Vertrouwen in de buurt (2005). Het beschrijft een nieuw beleidspara-

Inleiding

17

digma van ‘sociale herovering’ dat zowel in Amsterdam als Rotterdam wordt gehanteerd. De belichaming van dit paradigma is de Rotterdamse ‘stadsmarinier ’. Deze functie van stadsmarinier werd eind 2002 gecreëerd door het Rotterdamse college van B en W. Het beleidsparadigma van sociale herovering is een reactie op een relatief lankmoedig grotestedenbeleid waarbij allerlei grote sociale problemen (veiligheid en integratie) en kleine sociale problemen (overlast, verslonsde leefomgeving) onvoldoende werden aangepakt. Als gevolg daarvan is in sommige (delen van) wijken de sociale samenhang en leefbaarheid zodanig in het gedrang gekomen dat ‘het sociale’ weer heroverd moet worden. Niettemin zijn er aan dit beleid risico’s verbonden. Het repressieve en normerende beleid kan groepen provoceren en discrimineren waardoor zij verder uitgesloten raken van de stedelijke samenleving. De figuur van de stadsmarinier laat ook zien dat de gemeentelijke overheid onderkent dat de lokale overheidsbureaucratie in zichzelf verstrikt kan raken en daardoor onvoldoende effectief is. Stadsmariniers zijn speciale ambtenaren die de samenwerking moeten verbeteren tussen alle instanties die zich met veiligheid bezighouden: gemeente, politie, justitie, hulpverlening en andere instellingen. Zij opereren onafhankelijk van gemeentediensten of andere instanties en rapporteren rechtstreeks aan burgemeester en wethouders. Hoofdstuk 12 is gebaseerd op een evaluatie van het Haagse beleidsexperiment ‘Nieuwe coalities voor de Wijk’, waarbij ‘adoptieteams’ met bestuurlijke zwaargewichten in het leven werden geroepen om institutionele en bestuurlijke blokkades te doorbreken die speelden in dertien stedelijke gebieden in Nederland (Engbersen et al. 2007). Dit initiatief, waarin door bijna alle ministeries en ministers werd geparticipeerd, vond plaats aan de vooravond van de aanwijzing van de Vogelaarwijken door de nieuwe minister van Wonen, Werken en Integratie. Ook hier zien we weer de erkenning, nu op landelijk niveau, dat er vaak een teveel aan beleid wordt geproduceerd dat onvoldoende effectief is. De Haagse departementen roepen adoptieteams in het leven om deels de eigen overheidsbureaucratie te lijf te gaan. Het laatste opstel wijkt af van de overige hoofdstukken, omdat niet de uitvoering van een bepaald project of beleidsveld centraal staat, maar het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV Samenleven en samenwerken. Dit akkoord kwam onder meer tot stand na honderd dagen van consultatie van het Nederlandse volk. De Haagse politiek probeert met nieuwe communicatiemethoden gezag te verwerven door het oor te luister te leggen bij het volk. Dit is een reactie op de politieke situatie die is ontstaan door de opkomst en tragische dood van Fortuyn. Men wil het vertrouwen terugwinnen van de kiezers, maar het is de vraag of de politiek de verwachtingen waar kan maken die zij zelf oproept. Het is ook de vraag of de politiek een juist antwoord weet te

18

Fatale remedies

formuleren op de waslijst van kritiekpunten van de Nederlandse burgers over het functioneren van (semi-)publieke instellingen. Het is een open vraag of de consultatiemethode een voorbeeld zal worden van een ‘fatale remedie’ of dat de politiek erin zal slagen de slagkracht en kwaliteit van de (semi-)publieke sector (onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting, sociale zekerheid) op korte en middellange termijn te verbeteren. Het zal de komende jaren vooral om dit thema gaan, en veel minder over de grote ideologische beleidsverhalen rond staat, markt en civil society.

1.4

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

In het derde deel van deze bundel heb ik drie opstellen gekozen die aandacht besteden aan onbedoelde wijzen waarop sociaal-wetenschappelijke kennis gebruikt wordt door maatschappelijke actoren zoals de journalistiek, de politiek, beleidsinstellingen en belangengroepen. De drie opstellen laten zien dat de benutting van wetenschap grillig en onverwacht verloopt. Ze vormen een illustratie van wat Latour (1988) de translatie van wetenschap noemt, of door de Duitse sociologen Beck en Bonß (1989) de transformatie van sociaalwetenschappelijke kennis is genoemd. Het kenmerkende van dit perspectief is dat zij wetenschap als bron van rationaliteit ter discussie stellen. In het rationele perspectief levert wetenschap concrete instrumenten (engineering) of verhelderende ideeën (enlightment) voor beleid, of sijpelen wetenschappelijke inzichten door in de praktijk. Beck en Bonß (1989) en Latour (1988) verwerpen deze zienswijze (vgl. Snel 1996). Zij laten zien dat wetenschappelijke inzichten zelden mechanisch in de praktijk worden gebracht. Zij worden aangepast, omgebouwd en selectief gebruikt door andere deskundigen die in andere institutionele contexten dan de universiteit werkzaam zijn (parlement, ministeries, journalistiek, lokale overheden, sociale bewegingen, wetenschappelijke adviesorganen, uitvoeringsorganisaties, bedrijven).8 In deel 3 van dit boek geef ik van dit transformatieproces verschillende voorbeelden die ontleend zijn aan de lotgevallen van eigen onderzoek. Zij maken duidelijk dat die toepassing soms op de lange termijn is, en dat deelinzichten van onderzoek vaak strategisch worden benut om beleid te legitimeren. Zo kan onderzoek onbedoeld gebruikt worden ter rechtvaardiging van een beleid dat onderzoekers juist proberen te bekritiseren. Het kan ook gebeuren dat de invloed van de wetenschap wordt overschat. Dat gebeurt bijvoorbeeld in het debat over het falende minderhedenbeleid waarbij is gesuggereerd dat het een product is van een wetenschappelijke minderhedenmaffia die de politieke agenda kon bepalen (zie hoofdstuk 14). Overigens wordt in

Inleiding

19

de journalistiek meestal het omgekeerde beweerd, namelijk dat sociologen triviale en onleesbare opvattingen produceren omgeven met een aureool van schijnexactheid: ‘74,6 of sociology is bunk,’ schreef The Economist ooit in een commentaar naar aanleiding van een sociologisch onderzoek over seksualiteit in de Verenigde Staten (op cit. in Flyvberg 2001: 1). Het zal duidelijk zijn dat de beide opvattingen over de macht en trivialiteit van de sociologie elkaar uitsluiten. In hoofdstuk 15 ga ik nader in op de spanningsrelatie tussen wetenschap en politiek aan de hand van mijn eigen onderzoek naar irreguliere migratie. Daarbij laat ik zien dat wetenschappelijk onderzoek selectief wordt gebruikt en dat sociale wetenschappers daarvoor niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden. Tevens behandel ik vier mogelijke reacties van de kant van sociaal-wetenschappelijke onderzoekers die onderzoek doen naar omstreden sociale kwesties als irreguliere migratie. De eerste drie reacties zijn te typeren met de trias van Hirshman (1970) ‘exit, voice and loyalty’. Voor de vierde reactie gebruik ik de metafoor van een ‘LAT-relatie’ tussen wetenschap en beleid (zie Schuyt 2006). In het laatste hoofdstuk ga ik in op de actuele discussie over de publieke rol van de sociologie die geëntameerd is door de Amerikaanse socioloog Burawoy. Naar zijn overtuiging komt de professionele sociologie steeds meer met de rug naar de samenleving te staan door een te eenzijdige focus op wetenschapsinterne vragen. Burawoy bepleit een ‘organische publieke sociologie’ waarbij sociologen een dialoog aangaan met concrete maatschappelijke publieken uit de civil society en waarbij kennis de resultante is van een consensus tussen sociologen en hun publiek. Ik deel Burawoys opvatting dat het van groot belang is om sociale vraagstukken te bestuderen die niet alleen van intern wetenschappelijke betekenis zijn, maar die ook door een veelheid van maatschappelijke publieken van belang worden geacht. Zijn opvattingen over organische publieke sociologie als een interactieve vorm van wetenschapsbeoefening deel ik echter niet. Hij miskent het gevaar van politisering van wetenschap en heeft te weinig oog voor de complexiteit en onvoorspelbaarheid van de relatie tussen de sociologie en haar gulzige publiek .

20

Fatale remedies

Deel I

Fatale remedies

2

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

2.1

Inleiding

Het geloof in de maakbaarheid van de samenleving neemt af. Het optimisme uit de jaren zestig en zeventig heeft in toenemende mate plaatsgemaakt voor beleidscynisme en wantrouwen in de rol van de overheid in het oplossen van belangrijke sociale vraagstukken. Daarnaast heeft het er veel van weg dat talrijke sociale problemen juist worden opgeroepen door gebrekkige beleidsinterventies: het oneigenlijke gebruik van de arbeidsongeschiktheidsregelingen, de massale uitkeringsafhankelijkheid van migranten en de kwaliteitsverslechtering in het onderwijs zijn daarvan voorbeelden. Het falen van sociaal beleid roept vaak de reactie op dat men beter af is zonder overheidsinterventie. Dit is het klassieke conservatieve standpunt. Het wordt in de negentiende eeuw fraai verwoord door Herbert Spencer in zijn meest polemische werk The Man versus the State (1969) [1884]. In een van zijn essays, ‘Sins of legislation’, ageert hij tegen de onbedoelde gevolgen van gedachteloze regelgeving op uiteenlopende terreinen als verkeersveiligheid, bouw- en woningtoezicht, openbare posterijen en armenzorg. Spencer (1969: 118) schrijft: ‘(...) uninstructed legislators have in past times continually increased human suffering in their endeavours to mitigate it (...).’ In dit hoofdstuk wordt afstand genomen van dit conservatieve standpunt over overheidsinterventie en wordt een sceptische beleidsanalyse bepleit, waarin zowel gangbare progressieve beleidsremedies – meer overheid en meer regels – als gangbare conservatieve beleidsremedies – minder overheid en minder regels – worden gerelativeerd. Een dergelijke sceptische vorm van beleidsanalyse kan zich richten op het begrip ‘onbedoelde effecten’. Het is cruciaal dat bij de planning en vormgeving van beleid rekening wordt gehouden met onbedoelde effecten. Lieberson (1989) heeft ooit een vergelijking gemaakt met de farmaceutische industrie. Eenieder die een medicijn koopt stuit in de meeste gevallen op een ‘bijsluiter’ waarin niet alleen gewezen wordt op de heilzame werking, maar ook op ongewenste neveneffecten. Er is waakzaamheid geboden bij het maken van vergelijkingen tussen de natuur- en de soci-

23

ale wetenschappen, maar niettemin verdient een metafoor als ‘bijsluiters bij sociaal beleid’ alle aandacht (vgl. Dexter 1981). Ongewild sluiten we dan toch aan bij Spencer die opmerkte dat, als een apothekersassistent een patiënt een vergif zou geven voor een onschuldige ziekte, hij zou worden beschuldigd van moord. Hoe anders is het bij de onwetende wetgever die talloze immensive evils mag veroorzaken zonder daarvoor ooit in een beklaagdenbank te geraken (Spencer 1969: 115-116). In het volgende wordt deze sceptische beleidsanalyse uitgewerkt. We starten met een korte weergave van de klassieke en moderne sociaal-wetenschappelijke literatuur over onbedoelde effecten van sociaal handelen. Vervolgens besteden we aandacht aan ongewenste, onbedoelde effecten van sociaal beleid. Daartoe worden zeven mechanismen van onbedoelde effecten systematisch behandeld. Kennis van deze mechanismen, die ontleend zijn aan het werk van Sam Sieber (1981), is onontbeerlijk voor de vormgeving van effectief sociaal beleid.

2.2

Klassieke aanzetten tot de bestudering van onbedoelde effecten

Het verschijnsel van de onbedoelde gevolgen van intentioneel, sociaal handelen is van oudsher een van de centrale thema’s in de sociale wetenschappen. Belangrijke negentiende-eeuwse sociologen (en politiek economen) hebben het thema van de onbedoelde gevolgen van sociaal handelen behandeld. Ondanks deze aandacht heeft dit niet geresulteerd in een systematische analyse. Merton schrijft: ‘(...) though the process has been widely recognized and its importance appreciated, it still awaits systematic treatment.’ (Merton 1936: 894) Vijftig jaar later lijkt deze constatering nog altijd op te gaan. De aandacht voor het verschijnsel lijkt eerder af- dan toegenomen ondanks de explosieve toename van het aantal bedrijfs-, beslis- en bestuurskundigen. Boudon formuleert het als volgt: ‘Perverse effects are as rare in modern sociological analysis as they are common in social life.’ (Boudon 1982: 2) Waar Merton in ruime zin spreekt over de onbedoelde gevolgen van sociaal handelen, legt Boudon vooral de nadruk op ‘perverse effecten’, dat wil zeggen effecten die tegengesteld zijn aan de oorspronkelijke bedoelingen. Beide vormen van onbedoelde effecten worden overigens behandeld in het werk van klassieke sociaal-wetenschappelijke denkers. Het meest bekende voorbeeld van een onbedoeld, maar gewenst effect, is Adam Smiths notie van de onzichtbare hand. Wanneer mensen in hun individuele handelen streven naar individuele nutmaximalisatie brengt dit onbedoeld ook het hoogst mogelijke nut voor de gemeenschap met zich mee.1

24

Fatale remedies

Onbedoelde en ongewenste effecten van sociaal handelen spelen een belangrijke rol in het werk van De Tocqueville. In 1833 bezocht de Franse edelman Alexis de Tocqueville het welvarende Engeland. De Tocqueville ontdekte tot zijn ‘onbeschrijfelijke verbazing’ dat een zesde deel van de burgers van het in zijn ogen florerende koninkrijk leefde van publieke liefdadigheid. De Tocqueville sprak over de fatale gevolgen van een goed principe en schreef in zijn Memoir on Pauperism ‘dat elk permanent administratief systeem dat als oogmerk heeft de behoeften van de armen te ledigen meer ellende zal veroorzaken dan verhelpen’ (geciteerd in Drescher 1968: 2, vertaling G.E.). Deze redenering van De Tocqueville was niet bijster origineel. Velen waren hem reeds voorgegaan in het verkondigen van dit standpunt, dat een prominente plaats is gaan innemen in wat door Hirschman (1990) ‘ The Rhetoric of Reaction’ is genoemd. Een tweede, andersoortige vorm van onbedoelde effecten is door De Tocqueville uitgewerkt in zijn studie naar de oorzaken van de Franse Revolutie. Deze zou naar zijn mening vooral het gevolg zijn van de toegenomen welvaart voor alle burgers in de periode die voorafging aan de Franse Revolutie. Deze welvaartsgroei zou tot stijgende verwachtingen bij veel burgers hebben geleid, die echter niet tijdig konden worden ingelost. De frustratie (relatieve deprivatie) die hier het gevolg van was, vormde uiteindelijk de voedingsbodem voor de revolte tegen de gevestigde feodale machten. De Tocquevilles verklaring voor het ontstaan van de Franse Revolutie illustreert een van de belangrijkste methodologische problemen in de studie naar onbedoelde gevolgen: het aanwijzen van intenties. Is dit soms al lastig op het niveau van individueel sociaal handelen (vgl. Elster 1989: 13-21), met betrekking tot het handelen van collectiviteiten (wat zijn de intenties van ‘de wetgever’ indien gesproken wordt over de intenties van beleid) is dit nog veel lastiger (vgl. Merton 1936). Perverse effecten die vergelijkbaar zijn met De Tocquevilles theorie van de stijgende verwachtingen en relatieve deprivatie zijn ook behandeld door Marx, Weber en Durkheim. Marx legde grote nadruk op de belangentegenstellingen tussen kapitaal en arbeid. Het kapitalisme zou een klasse van verpauperde en van hun arbeid vervreemde arbeiders creëren die uiteindelijk tot de omverwerping van de kapitalistische economie zou leiden. Het is de contradictie tussen kapitaal en arbeid, in de hegeliaanse betekenis, die de perverse effecten bewerkstelligt. Het model van de perverse effecten komen we bij Weber vooral tegen in zijn verhandeling over de protestantse ethiek en het ontstaan van het kapitalisme. De protestantse ethiek, die een belangrijke motor is geweest voor het ontstaan van het moderne kapitalisme, werd juist ten gevolge van de ontwikkeling van het kapitalisme sterk verzwakt. De geest van het kapitalisme vernietigt uiteindelijk de protestantse ethiek die haar

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

25

heeft voortgebracht.2 Durkheims verhandeling over anomie levert een ander voorbeeld van perverse effecten op. Toename van de collectieve welvaart kan leiden tot een afname van het individuele welzijn. Het uiteenvallen van sociale verbanden en de verzwakking van morele codes als gevolg van welvaartstoename kunnen anomie in de hand werken en vervolgens een afname van het individuele welzijn bewerkstelligen. Bovenstaande voorbeelden illustreren het hoge niveau van abstractie en generalisatie waarop klassieke auteurs het thema van perverse effecten van sociaal handelen uitwerkten. Ook het abstractieniveau van veel huidige discussies over de perverse effecten van beleid is hoog. Het betreft vaak effecten van grootschalig ingrijpen in het maatschappelijke en economische verkeer van omvangrijke groepen. Het aanwijzen van directe oorzaak-gevolgrelaties is dan ook uitermate lastig. Dit is – naast het probleem verbonden aan het vaststellen van intenties van beleid – een tweede methodologisch probleem verbonden aan de discussie over de onbedoelde effecten van beleid: het vaststellen van oorzakelijkheid. Voor geen van beide problemen bestaat een eenvoudige oplossing (vgl. Merton 1936: 897). Een derde probleem betreft de tijdsdimensie. Veel onbedoelde effecten van menselijke interactie openbaren zich pas op de middellange of zeer lange termijn (vgl. ook Dexter 1981; Laeyendecker 1984). Tevens vinden in de loop van de tijd aanpassingen plaats ten aanzien van de oorspronkelijke doelstellingen van beleid. Daarmee moet rekening worden gehouden bij het evalueren en signaleren van onbedoelde effecten. Zij kunnen onbedoeld zijn in het licht van de eerste doelstelling, maar bedoeld in het licht van later aangepaste doelen.

2.3

Moderne benaderingen

Het thema van onbedoelde effecten van menselijk handelen is nader uitgewerkt binnen verschillende stromingen of, voorzichtiger geformuleerd, benaderingen binnen de sociale wetenschappen. Wij zullen verschillende posities kort toelichten, zonder ook maar enige aanspraak te maken op volledigheid.3 Binnen het functionalisme, en in het bijzonder in het werk van Merton, heeft het thema van onbedoelde effecten de nodige aandacht gekregen. Volgens Merton waren de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen het kernthema van de sociologie.4 In zijn werk vinden we verschillende uitwerkingen van onbedoelde effecten. De eerste heeft betrekking op wat door Marianne Weber (1975) de ‘tragedie van het idee’ is genoemd; de teloorgang van waardesystemen als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen die deze hebben

26

Fatale remedies

opgeroepen (vergelijk de protestantse ethiek en de opkomst van het kapitalisme). Dit weberiaanse denkschema is door Merton (1938) toegepast in zijn dissertatie over de ontwikkeling van wetenschap en technologie in het zeventiende-eeuwse Engeland. Puriteinse waarden stimuleerden de studie naar de natuur, maar de daaruit voortvloeiende inzichten ondergroeven op den duur de religieuze leerstellingen. Een tweede variant betreft Mertons analyse van latente functies en disfuncties van sociale systemen. Onder latente functies en disfuncties verstond Merton niet herkende, observeerbare gevolgen van menselijk handelen die respectievelijk bijdragen aan dan wel destructief zijn voor de handhaving van een sociaal systeem (een groep, buurt, land, gemeenschap etc.). Een beroemde illustratie van het begrip latente functie is zijn interpretatie van de regendans van de Hopi-Indianen. De latente functie daarvan zou zijn het versterken van de onderlinge cohesie en solidariteit via gemeenschappelijke rituelen.5 Deze latente functie was van groter belang dan de manifeste functie (regen brengen).6 Een ander voorbeeld komt van Henshell (1990), die daarvoor gebruikmaakt van Michael Youngs The Rise of Meritocracy, 1870-2033 (1959). In dit boek beschrijft Young een samenleving waarin ieders maatschappelijke positie gebaseerd is op zijn of haar expertise, die exact kan worden vastgesteld. Zo’n meritocratische samenleving roept echter verschillende onbedoelde gevolgen op. Ten eerste kunnen burgers die onder aan de ladder staan nu werkelijk als sociaal inferieur worden beschouwd. Dit heeft belangrijke sociaal-psychologische gevolgen, omdat deze burgers zich niet langer kunnen beroepen op ongelijkheid van kansen ter rechtvaardiging van hun ongelijke positie. Daarnaast creëert een dergelijke meritocratie een rechtvaardiging voor het toekennen van privileges aan de elite en voor het manipuleren van ondergeschikten, omdat zij immers niet in staat zijn complexe ideeën te begrijpen. Radicale sociale verandering is niet langer mogelijk, omdat de lagere echelons van de samenleving nu worden bevolkt door talentlozen die niet in staat zijn zich adequaat te organiseren en te mobiliseren. Henshell wijst erop dat uit Youngs boek de latente functies van niet perfecte selectie naar voren komt: ‘Imperfect selection furnishes people who do not “make it” with an excuse for their final status, restricts the reasons people at the top can give to justify special privileges, and continually provides talented personnel for the roles of labor leader and, if need be, revolutionary general.’ (Henshell 1990: 149) Andere varianten van onbedoelde effecten keren terug in Mertons concepten als ‘self-fulfilling prophecy’, ‘self-defeating prophecy’ en het ‘boomerang effect’.7 Het meest bekend is het begrip self-fulfilling prophecy geworden, een onjuiste definitie van de situatie die zichzelf waarmaakt. Merton (1948) werkte dit concept onder andere uit aan de hand van het voorbeeld van de

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

27

bankpaniek: een op onjuiste geruchten ontstane bankpaniek leidt tot het collectief opvragen van spaargelden (run on the bank), waardoor de bank uiteindelijk toch failliet gaat. Het begrip self-fulfilling prophecy zal later een prominente plaats binnen sociaal-constructivistische stromingen in de sociologie innemen. Van belang is ook Mertons kritische analyse geweest van Webers ideaaltype van de bureaucratie. Daarin maakt hij duidelijk dat bureaucratische organisaties vaak niet doelmatig en efficiënt functioneren, omdat een doelverschuiving optreedt (goal displacement): de juiste toepassing van bureaucratische regels en procedures kan uiteindelijk de organisatiedoelen gaan overschaduwen (Merton 1968). Een tweede stroming binnen de sociale wetenschappen staat bekend onder de naam handelingstheorie, labelling-theorie en sociaal-constructivisme. Daaraan zijn de namen van Howard Becker, Ervin Goffman, Aaron Cicourel en Joseph Gusfield verbonden. Binnen deze benadering wordt de aandacht gevestigd op subjectieve definitie- en classificatieprocessen die objectieve gevolgen hebben. Deze benadering heeft vooral toepassing gevonden binnen de criminologie en bij auteurs die zich bezighouden met de wordingsgeschiedenis van sociale problemen en de effecten van therapeutische en sociale controle instellingen, waaronder psychiatrische inrichtingen en gevangenissen (vgl. Polsky 1990). Bekende studies zijn die van David Matza Becoming Deviant (1969) over de ontwikkeling van crimineel gedrag, Being Mentally Ill van Thomas C. Scheff (1966) en de studie van Howard S. Becker Outsiders (1971) over ‘becoming a marihuana user’. In deze studies wordt veel aandacht besteed aan de maatschappelijke reactiewijzen op vormen van ‘deviant gedrag’. Deze maatschappelijke reactie kan een proces in werking stellen dat uiteindelijk leidt tot een bestendiging of versterking van de sociale problemen die via sociale interventies zouden moeten worden verholpen. Een voorbeeld daarvan is Goffmans analyse van stigma’s en de daaruit voortvloeiende ‘spoiled identity’ van burgers die in een psychiatrische inrichting verblijven (Goffman 1963). Andere voorbeelden zijn de negatieve effecten van langdurige gevangenisstraf,8 of het criminaliseren van specifieke sociale praktijken.9 Een voorbeeld van dat laatste is de ‘drooglegging’ – het verbod op de consumptie van alcohol – in Amerika geweest in de jaren twintig van de twintigste eeuw. De drooglegging droeg onbedoeld bij aan het criminaliseren van miljoenen tevreden Amerikaanse drinkers, zette aan tot corruptie en creëerde ongewild ideale condities voor de ontwikkeling en bloei van de georganiseerde misdaad (Henshell 1990: 141). Een moderne variant is in Amerika de huidige ‘War on Drugs’, waarbij zich vergelijkbare mechanismen lijken voor te doen.

28

Fatale remedies

Een derde benadering vindt men bij degenen die putten uit het gedachtegoed van de rationele keuzetheorie. Boudon kan als een belangrijke vertegenwoordiger van deze stroming worden beschouwd. Hij gebruikt in The Unanticipated Consequences of Social Action (1982) het begrippenpaar ‘effects of composition’ en ‘effects of aggregation’ (Boudon 1982: 5). Hiermee verwijst hij naar het feit dat het bij onbedoelde gevolgen van sociaal handelen vooral gaat om de onbedoelde gevolgen van vele, individuele handelingen op een hoger aggregatieniveau. Deze gevolgen op een hoger niveau van aggregatie komen voort uit (1) de interacties tussen individuele intenties en (2) de interactie tussen individueel handelen en de sociale omgeving. Omdat rationeel handelende individuen niet in een sociaal vacuüm opereren worden de uitkomsten van hun handelingen beïnvloed door het mogelijke gedrag van andere actoren (vgl. het prisoner’s dilemma) of door de sociale omgeving waarbinnen zij opereren. Hij heeft dit onder andere uitgewerkt aan de hand van de relatie tussen opleidingsniveau en sociale mobiliteit. De veronderstelling die ten grondslag lag aan pogingen om een meer gelijke toegang tot het onderwijssysteem te creëren was dat hierdoor de sociale mobiliteit toe zou nemen. Boudon stelt echter dat een vermindering van de ongelijke kansen op onderwijs niet tot een verhoging van sociale mobiliteit zal leiden. Dit is het gevolg van de beperkte beschikbaarheid van arbeidsplaatsen voor hoger opgeleiden en van de reproductie van sociale ongelijkheid die plaatsvindt wanneer allen streven naar een zo hoog mogelijk opleidingsniveau. Individueel, rationeel handelen (streven naar een hoge opleiding om de sociale positie te verbeteren) leidt niet tot het gewenste resultaat, omdat het interfereert met het handelen van andere individuen die hetzelfde doel nastreven en met de sociale omgeving (arbeidsmarkt en bestaande sociale ongelijkheden). Deze onverwachte ineffectiviteit van het individuele handelen en van het onderwijsbeleid veroorzaakt volgens Boudon ontgoocheling en teleurstelling die uiteindelijk tot perverse effecten kunnen leiden (vgl. ook Gambetta 1987). Interferenties als hierboven beschreven vormen in de rationele keuzetheorie de belangrijkste oorzaak van onbedoelde en perverse effecten van rationeel handelen (vgl. Elster 1989). Elementen van de rationele keuzetheorie keren terug bij een vierde benadering, namelijk de figuratiesociologie. Ook figuratiesociologen hebben oog voor de onbedoelde gevolgen van talloze, individuele handelingen op een hoger aggregatieniveau. De idee dat het menselijk leven op een gestructureerde wijze grotendeels ongepland verloopt, is een kerngedachte in het werk van Norbert Elias (Goudsblom 1987: 30). In zijn hoofdstuk over spelmodellen in Wat is sociologie? (1976) gaat Elias uitgebreid in op de onbedoelde

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

29

effecten van individuele strevingen van mensen en van de interdependentieketens die zij met elkaar vormen. Aan de hand van verschillende spelmodellen demonstreert hij dat het spelproces een verloop aanneemt ‘dat geen van de individuele spelers beoogd, bepaald of voorzien heeft’ (Elias 1976: 103). Elias maakt tevens duidelijk dat, naarmate samenlevingen complexer zijn – in termen van interdependentieketens die burgers vormen – en de machtsongelijkheid tussen burgers geringer is, de kans op onvoorziene en ongeplande gevolgen toeneemt. Immers: meer mensen – of preciezer: sociale figuraties waarin individuen zijn ingebed – oefenen dwang op elkaar uit en meer mensen zijn in staat invloed uit te oefenen op het verloop van het maatschappelijk verkeer. Deze gedachtegang leidt overigens niet tot het verwerpen van de idee van rationele sturing van samenlevingen. Het is volgens Elias de taak van de sociologie om adequate kennis te verwerven over de bepalende factoren van onbedoelde processen. Deze kennis kan oriëntaties bieden voor een beheersing en sturing van het blinde verloop van maatschappelijke processen die onnodig veel leed veroorzaken (vgl. Elias 1971 en 1976; zie ook Benthem van den Bergh 1971: 204-216). Een op Elias geïnspireerd perspectief is door De Swaan gehanteerd in zijn boek over het ontstaan en de ontwikkeling van westerse verzorgingsstaten. De Swaan beschouwt de ontwikkeling van diverse collectieve zorgarrangementen als het onbedoelde resultaat van enerzijds de toegenomen omvang en dichtheid van interdependentie- en afhankelijkheidsketens (onder invloed van urbanisering, industrialisering en statenvorming) en anderzijds van de conflicterende strevingen van maatschappelijke actoren (in het bijzonder maatschappelijke elites) die hun eigenbelang nastreefden. Een begrensder figuratiesociologisch perspectief vindt men bij Van Stolk en Wouters, die onderzoek verrichtten onder vrouwen die in een crisiscentrum verbleven nadat zij hun man hadden verlaten. Zij wijzen erop dat de in 1965 ingevoerde Algemene Bijstandswet onbedoelde effecten heeft gehad in de verhouding tussen de partners. Zij heeft eraan bijgedragen dat de machtsbalans tussen mannen en vrouwen meer in evenwicht is gekomen. Vrouwen hebben sindsdien meer mogelijkheden gekregen om een slecht huwelijk te ontvluchten. ‘Met de sociale voorzieningen werd beoogd de welvaart te spreiden en sociale zekerheid te bieden, maar onbedoeld en onvoorzien is met de instelling ervan tevens de machtsbalans tussen de seksen verschoven in de richting van de vrouwen. De verzorgingsstaat is als het ware in een concurrentiepositie met mannen getreden.’ (Van Stolk en Wouters 1983: 85) Een laatste benadering is de culturele conflictbenadering. Onder deze benadering zijn talloze auteurs uit verschillende disciplines te scharen die oog heb-

30

Fatale remedies

ben voor de effecten van culturele misverstanden en botsingen. Het is onmogelijk een ‘woordvoerder’ aan te wijzen. Voorbeelden treft men aan in het werk van cultureel-antropologen als Clifford Geertz, Mary Douglas, James Scott en talloze andere auteurs, maar ook in het werk van sociologen (Paul Willis), sociaal-psychologen (Rom Harré) en bestuurskundigen (Aaron Wildavsky). Onbedoelde effecten worden verklaard uit de botsing tussen of interferentie van verschillende betekenissystemen (Schuyt 1986). Een bekend voorbeeld in de onderwijssociologie is de culturele reproductiethese van Willis. Willis laat zien dat de specifieke wijzen waarop arbeidersjongeren zich verzetten tegen het (middle class) schoolsysteem er onbedoeld toe bijdragen dat zij rijp gemaakt worden voor de ongeschoolde arbeid in de fabrieken. Een andere uitwerking van de culturele benadering vinden we bij de criminoloog Bovenkerk. In een overzichtsartikel over het vraagstuk van de hoge criminaliteit onder Marokkaanse jongeren spreekt hij van de ‘onverwachte consequenties van formele gelijkheid’ (Bovenkerk 1991: 968). De groeiende criminaliteit onder Marokkaanse jongeren, zo luidt zijn stelling, wordt deels in de hand gewerkt door de werking van het Nederlandse onderwijs- en justitiële systeem: ‘Door op Nederlandse wijze op te treden worden bij Marokkaanse jongeren minder of tegengestelde effecten bereikt.’ (Bovenkerk 1991: 968). De lankmoedige houding van Nederlandse hulpverleners, ordebewakers en rechters dwingt onvoldoende respect af bij Marokkaanse jongeren, sluit onvoldoende aan bij Marokkaanse tradities van conflictoplossing en draagt bij aan het afnemend gezag en autoriteit van de vader. Het gevolg is een verdere voortgang van de spiraal van criminaliteit en daarmee een verdere verslechtering van hun maatschappelijke positie. Evenals de klassieken gaan veel van de moderne auteurs niet specifiek in op beleidsinterventies, maar stellen zij in bredere zin het thema van onbedoelde effecten van sociaal handelen aan de orde. Het zal duidelijk zijn dat in deze paragraaf rivaliserende stromingen en benaderingen zijn behandeld die strijdige methodologische uitgangspunten kennen. Zo staat het methodologische individualisme van de rationele keuze- en labelling-theorie ver af van het methodologische collectivisme van het functionalisme. Er is ook een spanning tussen de procesmatige benadering van de figuratiesociologie en de statische aanpak binnen het functionalisme. Niettemin is het onze overtuiging dat elk van deze benaderingen inzichten levert die bruikbaar zijn voor de studie van onbedoelde effecten. Wij zullen ons in dit inventariserende hoofdstuk vooralsnog niet beperken tot een van de beschreven benaderingen.

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

31

2.4

Fatale remedies

Adequate interventie in het maatschappelijke en economisch leven door middel van beleid en wetgeving is lastig. De complexiteit van sociale en economische relaties in de moderne samenleving is hoog en de inwerking daarop van beleidsinterventies is moeilijk te voorspellen. Daarnaast interveniëren overheden op steeds meer terreinen en met steeds meer verschillende middelen. Hierdoor kan het verschijnsel gaan ontstaan van verschillende vormen van overheidsbeleid die met elkaar gaan interfereren en de effecten van interventies nog moeilijker voorspelbaar maken. Voor Boudon is dit aanleiding om de maakbaarheid van de moderne samenleving via sociaal beleid sterk in twijfel te trekken. Hij schrijft: ‘ The ubiquity of perverse effects casts considerable doubt on what I would call cybernetic utopias, or utopias that represent societies programmed or open to programming. As modern industrial societies grow in complexity they seem to me, contrary to modern belief, to move further away from the ideal (or the nightmare) of general programming rather than drawing closer to it.’ (Boudon 1982: 8) Het is onbetwistbaar dat beleid vaak onbedoelde effecten heeft en soms zelfs het tegendeel kan bewerkstelligen van wat het beoogt. Of dit aanleiding is voor een pessimisme á la Boudon is echter de vraag. Het succes van bijvoorbeeld de Nederlandse verzorgingsstaat in het garanderen van een redelijk welvaartsniveau voor zijn burgers is een bewijs dat grootschalige interventies in het maatschappelijke en economische leven, ondanks alle onbedoelde effecten die zij met zich meebrengen, ook (zeer) positieve effecten kan hebben. In het vervolg behandelen we verschillende mechanismen die tot gevolg hebben dat interventies onbedoelde en ongewenste effecten kunnen hebben. Deze zijn afkomstig uit de studie Fatal Remedies (1981) van Sieber. De veelheid aan mechanismen die de revue zal passeren illustreert hoe moeilijk het is effectief te interveniëren. Een analyse van de mechanismen die verantwoordelijk zijn voor onbedoelde en ongewenste effecten is niettemin een eerste stap op weg naar een beter inzicht in de (in)effectiviteit van beleid. De hierna te behandelen mechanismen kunnen analytisch onderscheiden worden, maar in de sociale werkelijkheid van het beleid blijken vaak meerdere mechanismen tegelijk een rol te spelen. Wij gaan vooral in op ongewenste, perverse effecten of tegenbedoelde effecten van beleid. Sommige van deze effecten zijn niet exact te beschouwen als negatief, ‘omgekeerd’ effect, maar zijn veeleer een negatief bijeffect van beleid.

32

Fatale remedies

Functionele ontwrichting Dit mechanisme vindt zijn duiding in het functionalisme. De functionele vereisten die het voortbestaan van een sociaal systeem (een organisatie, een gemeenschap, een buurt, een nationale staat) garanderen, kunnen worden verstoord door een interventie die destructief uitwerkt op specifieke functionele vereisten of die de samenhang tussen verschillende functionele vereisten verstoort. Zo kunnen positieve actieprogramma’s bijdragen aan de desintegratie van zwarte gemeenschappen, omdat zij de (leidinggevende) elite wegzuigen uit een lokale gemeenschap (Wilson 1987). Een ander voorbeeld is de grootschalige stadsvernieuwing- en herhuisvestingpolitiek uit de jaren vijftig die onbedoeld bijdroeg aan de desintegratie van hechte verwantschapsrelaties en het verdwijnen van vitale arbeidersgemeenschappen (zie ook Gans 1991). De onbedoelde gevolgen daarvan zijn tot op de dag van vandaag zichtbaar, menen Michael Young en Peter Wilmott, auteurs van de beroemde studie Family and Kinship in East London (1957). In een nieuwe inleiding bij de achttiende druk poneren zij zelfs de stelling dat handhaving van dergelijke gemeenschappen dempend zou hebben gewerkt op de heftige stadsrellen in de jaren tachtig: ‘Whatever the explanation for the collective madness, it certainly destroyed the neighborhoods of small streets of houses in the older working-class areas and encouraged the movement out which was the subject of our research. In the process it replaced an urban environment at the human scale by a monolithic and impersonal one, breaking up communities of the kind we uncovered in Bethnal Green. If the lessons had been learned in the 1950s, London and the other British cities might not have suffered the anomie and violence manifested in the urban riots of the 1980s.’ (Young en Wilmott 1986: xix-xx) Dit voorbeeld maakt duidelijk dat effecten van interventies zich zowel op de korte als op de langere termijn kunnen openbaren. Een vergelijkbaar probleem lijkt zich voor te doen bij de Nederlandse werkloosheidsbestrijding. De pogingen in de jaren tachtig om het werkloosheidsniveau op korte termijn terug te dringen via een selectief uitschakelingsbeleid (via de regelingen voor vervroegde uittreding (vut) en voor arbeidsongeschiktheid (WAO)) kunnen ertoe leiden dat – in het licht van arbeidsmarkt- en demografische ontwikkelingen – een tekort aan aanbod van arbeid ontstaat op de wat langere termijn. Een tweede onbedoeld gevolg van het selectieve uitsluitingsproces is dat een kleine groep actieven de premies en belasting moet opbrengen voor een grote groep van niet-actieven (Arts en Hofstra 1988: 188-189). Een ander mechanisme is het uit balans raken van relatief contradictoire systeemvereisten. Een voorbeeld uit de sfeer van de sociale zekerheid is het precaire evenwicht tussen enerzijds de doelstelling om decente inkomens te

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

33

verschaffen, zodat armen in staat zijn om als volwaardige burgers te participeren in de samenleving en anderzijds het inbouwen van voldoende prikkels om niet-werkenden te stimuleren tot het verrichten van arbeid. Een socialezekerheidsstelsel dat geen decente inkomens verstrekt bestendigt armoede, een stelsel dat te genereus is produceert duurzame uitkeringsafhankelijkheid. Exploitatie Dit mechanisme vloeit voort uit misbruik of oneigenlijk gebruik van middelen en mogelijkheden die regelgeving en voorzieningen aanreiken. Calculerend gedrag is de eigentijdse benaming hiervan. Misbruik en oneigenlijk gebruik kunnen zich zowel afspelen op het niveau van individuele burgers of doelgroepen van beleid, als op het niveau van de bestuurders en uitvoerders van beleid. Een populair thema in de huidige discussie over de verzorgingsstaat is dat van het berekenend omgaan met overheidsvoorzieningen. Zo zouden calculerende burgers gebruikmaken van het stelsel van sociale zekerheid om geen vuil en slecht betaald werk te hoeven verrichten of om op vroege leeftijd uit het arbeidsproces te stappen. Een dergelijke analyse sluit aan bij die van Murray (1984) die de oorzaak van de groeiende armoede en bijstandsafhankelijkheid in de jaren zeventig in Amerika niet herleidde tot sociaal-economische factoren, maar tot de onbedoelde effecten van sociaal beleid dat in de jaren zestig met goede bedoelingen is ontwikkeld (vgl. De Tocqueville).10 De kern van zijn betoog is dat de armen rationele kosten-batenanalyses maken, die ten gunste van een uitkeringsbestaan uitvallen. Evenals in de Nederlandse discussie gaat Murray uit van een calculerend individu dat zijn eigen belang tracht te optimaliseren. Andere auteurs hebben vooral gewezen op calculerende sociale partners die de arbeidsongeschiktheidsregelingen optimaal hebben benut om werknemers op een relatief gunstige wijze te laten afvloeien of om een bedrijf zonder al te veel conflicten te reorganiseren. Het zijn in deze visie vooral de werkgevers en de vakbeweging geweest die calculerend te werk zijn gegaan. Het gevolg is een explosieve groei van het aantal uitkeringsgerechtigden en een steeds ongunstiger wordende verhouding tussen de actieve en niet-actieve beroepsbevolking, waardoor het draagvlak van de verzorgingsstaat in gevaar dreigt te komen. Misbruik en oneigenlijk gebruik van regelgeving en voorzieningen geschieden niet alleen in de sociale zekerheid of bij het betalen van belasting. Een ander terrein is de privacywetgeving. Deze wetgeving is erop gericht de positie van burgers te beschermen. De privacywetgeving verschaft veel publieke organisaties echter een alibi om lastige pottenkijkers (onderzoekers en journalisten) te weren. De privacywetgeving wordt gebruikt om de organisatie af

34

Fatale remedies

te schermen en niet de patiënt of de cliënt. Daardoor kan publieke controle op de kwaliteit van het werk van organisaties slecht worden uitgeoefend, wat uiteindelijk in het nadeel van cliënten en burgers kan uitwerken. Doelverschuiving Interventie impliceert het nastreven van bepaalde doelen, maar als gevolg van de specifieke uitvoering van sociaal beleid kunnen de oorspronkelijke doelen uit het zicht raken, vergelijk bijvoorbeeld het door Merton beschreven mechanisme van ‘goal displacement’ (Merton 1968; vgl. ook Blau 1963). Dit mechanisme keert terug in het werk van Michels. Ook in democratische organisaties als politieke partijen en vakbonden worden de doelen van de organisatie – het realiseren van een meer gelijke samenleving – ondergeschikt gemaakt aan de belangen van de enkele leden van het bestuur van de organisatie (oligarchie) (Michels 1969). Een vergelijkbaar mechanisme wordt beschreven in het werk van Goodin en LeGrand. Zij introduceren het begrip ‘bureaucratic empire building’ (Goodin en LeGrand 1987) en schrijven dat bureaucratische organisaties gericht zijn op zelfhandhaving en expansie. Het kan niet ontkend worden dat bijvoorbeeld in de jaren tachtig bedrijfsverenigingen en sociale diensten indrukwekkende ‘empires’ hebben opgebouwd. Dat heeft er mede toe geleid dat de doelstelling van het begeleiden van burgers naar de arbeidsmarkt vaak niet serieus werd genomen en dat dergelijke instanties zich vooral bezighielden met het verstrekken van uitkeringen of marginale en symbolische activiteiten ten behoeve van specifieke doelgroepen. Binnen dergelijke organisaties vond een doelverschuiving plaats. De primaire doelstelling van het reïntegreren van mensen in de arbeidsmarkt en het bevorderen van de zelfstandigheid van burgers verschoof naar de doelstelling van het verstrekken van uitkeringen en het begeleiden van uitkeringsafhankelijke cliënten. Een ander voorbeeld van doelverschuiving is ook waarneembaar in de sfeer van de reïntegratieprojecten voor langdurig werklozen. In plaats van werklozen te integreren in de arbeidsmarkt worden zij aangemeld voor allerhande, vaak gebrekkig opgezette, scholings- en werkervaringsprojecten. Zo worden opleidingsnomaden gecreëerd die weinig kans maken op de reguliere arbeidsmarkt, maar die wel het bestaansrecht van de nieuwe organisatie legitimeren (Van der Veen et al. 1992). Classificatie Interventie impliceert classificatie. Er dient onderscheid te worden gemaakt tussen mensen die wel en die geen recht hebben op voorzieningen en tussen situaties waarin wel en waarin niet behoeft te worden ingegrepen. Classificaties zijn het product van een interveniërende overheid, van professionele

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

35

hulpverleners en van bureaucratische organisaties. De behandeling van individuen door talloze organisaties vraagt om simpele technieken, om min of meer eenduidige onderscheidingen tussen burgers, zodat mensen die voor behandeling in aanmerking komen geselecteerd kunnen worden en een onderscheid gemaakt kan worden tussen verschillende typen cliënten. Classificaties kunnen verschillende onbedoelde gevolgen genereren. In de eerste plaats door de reacties van degene die geclassificeerd wordt, wat kan uitmonden in gedrag conform de classificatie of in verzet tegen de wijze waarop men geclassificeerd is. In de tweede plaats zijn reacties van anderen van belang voor de effecten van classificatie. Wanneer iemand als ‘crimineel’ bestempeld wordt is de kans groot dat anderen (werkgevers, uitkeringsinstanties, het gerechtelijk apparaat) de betrokkene primair vanuit dit label gaan benaderen. Dit verkleint zijn of haar kansen op bijvoorbeeld een baan of een onbevooroordeelde behandeling, waardoor uiteindelijk de kans bestaat dat de betrokkene in zijn criminaliteit bevestigd wordt en zich er meer en meer naar gaat gedragen. Het zelfbevestigende effect van classificaties is dus zowel het gevolg van de invloed ervan op het zelfbeeld van de betrokkene als van de invloed op het beeld dat anderen zich vormen van de betrokkene. In de tweede plaats zijn classificaties van invloed op de verwachtingen van burgers. Door middel van het mechanisme van sociale vergelijking kan dit leiden tot misbruik en oneigenlijk gebruik en tot stijgende verwachtingen. Wanneer een bepaalde beleidsclassificatie voordelen met zich meebrengt (bijvoorbeeld ‘arbeidsongeschikt’ zijn in plaats van ‘werkloos’ of ‘woningdeler’ in plaats van ‘samenwoner’), kan dit leiden tot het aanpassen van de eigen situatie aan de officieel vereiste definitie van de situatie. Stijgende verwachtingen als gevolg van classificatie zijn vooral van belang in geval van vormen van herverdelend beleid (zoals sociale zekerheid en belastingwetgeving). Er zijn altijd mensen die beter af zijn, terwijl het niet direct duidelijk is voor betrokkenen waarom in het beleid onderscheid wordt gemaakt. Classificaties zijn immers altijd tot op zekere hoogte arbitrair. Dit kan een motor van stijgende verwachtingen in werking zetten. De bovenstaande mechanismen kunnen perverse effecten bewerkstelligen. Stijgende verwachtingen kunnen, op de wijze als door De Tocqueville beschreven, tot gevoelens van achterstelling (relatieve deprivatie) leiden en vervolgens tot overvraging van beleid (vgl. Van Doorn 1980). De effecten van classificaties op het zelfbeeld van mensen of het beeld dat anderen van hen hebben, kunnen een bevestiging van de situatie in de hand werken die via beleidsmatig ingrijpen juist veranderd had moeten worden. Misbruik en oneigenlijk gebruik kunnen tot een uitputting van middelen leiden en tot een volstrekt andere verdeling van middelen en rechten en plichten dan aanvankelijk was beoogd.

36

Fatale remedies

Provocatie Iedere vorm van interventie is gebaseerd op een definitie van de situatie. Dergelijke definities zijn uiteraard altijd meer of minder omstreden. Wanneer het beleid bovendien een bedreiging voor bepaalde groepen betekent en deze groepen de officiële definitie van de situatie niet onderschrijven, kan dit leiden tot provocatie. Een interventie die bedreigend is of die als illegitiem wordt ervaren nodigt uit tot verzet. Een bekend voorbeeld van de negatieve effecten van bedreigende interventies is het optreden van de politie bij ongeregeldheden. Alleen al het vertoon van macht door de politie kan het omgekeerde bewerkstelligen van wat werd beoogd: toename van de ongeregeldheden (Sieber 1981: 127). Deze gedachtegang keerde vaak terug in de berichtgeving over het politieoptreden bij de kroningsrellen in Amsterdam op 30 april 1980 (Engbersen et al. 1983). Het vertoon van macht kan aanmoedigen tot het ‘sluiten van de rijen’, waardoor ingrijpen alleen maar lastiger wordt. Interventies die gericht zijn tegen het voortbestaan van bepaalde groepen kunnen daardoor juist groepsvorming versterken. Een voorbeeld van dit mechanisme kan worden gevonden in het Amerikaanse anti-drugsbeleid. Het harde optreden van de Amerikaanse overheid tegen druggebruikers, bijvoorbeeld in de jaren zestig toen het gebruik van marihuana een onderdeel van de jeugdcultuur was, heeft juist de subcultuur van het druggebruik versterkt en het druggebruik doen toenemen (Sieber 1981: 124). Een ander voorbeeld van provocerende interventie is positieve actie. Positieve actie betekent een bedreiging van de positie van gevestigde groepen (mannen, blanken). Verzet tegen strikte vormen van positieve actie valt dan ook te verwachten. Dit verzet kan de effectiviteit van het instrument van positieve actie frustreren, en kan ook voor de positie van degenen voor wie de positieve actie bedoeld is juist het omgekeerde van wat werd beoogd bewerkstelligen. Deze positie kan verzwakt worden door het verwijt dat men de functie te danken heeft aan het feit dat men vrouw of gekleurd is. Desegregatie van scholen in de Verenigde Staten in de jaren zeventig levert een ander voorbeeld van een interventie waar via het mechanisme van provocatie ten dele het omgekeerde is bereikt van wat men voor ogen had. Het systeem van desegregation busing en de inperking van de keuzevrijheid van ouders om een school voor de kinderen te selecteren, hebben geleid tot een sterke groei van private scholen en tot het verhuizen van blanke ouders (white flight) naar wijken en randsteden waar zij niet met het desegregatiebeleid werden geconfronteerd. ‘ The side effect of desegregation was resegregation,’ schrijven Pressman en Wildavsky (1984: 221). Desegregatiebeleid heeft zodoende geleid tot een verzwakking van de positie van openbare scholen, omdat de kinderen van de welgesteldere, blanke ouders op grote schaal uit het openbare schoolsysteem vertrokken.11

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

37

Een ander voorbeeld van provocatie is de invoering van de identificatieplicht in Nederland. De identificatieplicht kan de relatie tussen etnische minderheden en de politie op scherp zal zetten, omdat de controle zich vooral zal concentreren op mensen die een zwarte of donkere huidskleur hebben. Deze controles kunnen provocerend werken en daarmee rellen in de hand werken. De invoering van de identificatieplicht zal tevens leiden tot een toename van fraude met persoonsbewijzen (zie Tjin 1992) en tot het verder ondergronds gaan van illegale werknemers (vgl. Pressman en Wildavsky 1984: 221-222). Over-commitment Een van de oorzaken van de geringe effectiviteit van beleid is gelegen in het stellen van doelen die moeilijk of zelfs onmogelijk te realiseren zijn. Sieber reserveert hiervoor de term van ‘over-commitment’, dat zowel vertaald kan worden met ‘overbetrokkenheid ’ als met ‘te veel beloven’. Over-commitment vindt op verschillende wijzen plaats. Ten eerste door het verstrekken van onvoldoende middelen om de gestelde doelen te bereiken. Een voorbeeld daarvan is de Amerikaanse ‘War on Poverty’, een van de meest ambitieuze programma’s onder president Johnson (1963-1969) om armoede te bestrijden. De omvang van de problemen was dusdanig dat de geïnvesteerde middelen op voorhand ontoereikend waren. Onderfinanciering hoeft echter nog niet direct tot perverse effecten van het beleid te leiden. Deze treden wel op wanneer ze samengaan met stijgende verwachtingen bij burgers en uitvoerende professionals, als gevolg van de gedane beloften, die vervolgens gefrustreerd worden. Wanneer beleid voor de reïntegratie van werklozen en arbeidsongeschikten niet gepaard gaat met het verstrekken van voldoende middelen, kunnen de negatieve gevolgen voor de burgers en uitvoerende organisaties groter zijn dan de positieve effecten. De vraag naar de toereikendheid van middelen voor het uitvoeren van een interventieprogramma heeft ook betrekking op machtsmiddelen. Het ontbreekt veel organisaties met een coördinerende taak aan voldoende machtsmiddelen om deze taak effectief te kunnen uitvoeren (denk bijvoorbeeld aan Directie Coördinatie Minderhedenbeleid van het ministerie van Binnenlandse Zaken). Coördinerende organisaties worden vaak opgezet om problemen op bepaalde beleidsterreinen op te lossen. Wanneer zij echter door een gebrek aan machtsmiddelen niet in staat zijn tot effectieve coördinatie, verworden deze organisaties tot de zoveelste organisatorische laag op het beleidsterrein, met als gevaar dat ze een rem worden op de effectiviteit – meer overleg, meer bureaucratie – in plaats van een verbetering te bewerkstelligen. Ook aanvankelijk succes van interventieprogramma’s kan tot middelenpro-

38

Fatale remedies

blemen leiden. Wanneer beleid nieuwe behoeften in het leven roept of latente behoeften manifest maakt, kan dit leiden tot een continue overvraging van beleid. Glazer (1988: 5) merkt hierover op: ‘Social policy thus, in almost every field, created new unmanageable demands. It was illusionary to see our social policies as only reducing a problem; any social policy has dynamic aspects such that it also expands the problem, changes the problem, generates further problems. And social policy is then challenged to deal adequately with these new demands that follow the implementation of the original measures.’ Volgens deze redenering worden door middel van beleid problemen niet opgelost, maar vooral nieuwe problemen in het leven geroepen. Een uitwerking van deze gedachtegang is Wildavsky’s analyse van de ontwikkeling van de gezondheidszorg in Amerika. Door het succes ervan gingen burgers steeds hogere eisen stellen aan de gezondheidszorg. In de woorden van Wildavsky (1977): ‘Doing Better and Feeling Worse: the Political Pathology of Health Policy.’ Het middelenprobleem is het meest pregnant wanneer er sprake is van eindige middelen, zoals natuurlijke hulpbronnen, fysieke ruimte of arbeidsplaatsen voor hoger opgeleiden. Het probleem van de eindige middelen doet zich op steeds meer terreinen voelen. Een voorbeeld hiervan is het vervoersbeleid. Meer of bredere wegen vormen geen echte oplossing voor fileproblemen. Ze leiden of tot een verschuiving van problemen (wanneer een weg breed genoeg wordt om het verkeer te verwerken, verplaatst het fileprobleem zich naar de toegang tot de stad) of hebben geen enkel positief effect (bijvoorbeeld omdat meer mensen besluiten de auto te gaan gebruiken). Het probleem van de eindige middelen kan perverse effecten bewerkstelligen wanneer zij gepaard gaan met een toenemende frustratie bij burgers. Dit verschijnsel doet zich bijvoorbeeld voor in het onderwijs (vgl. De Vries 1989). Verbetering van de toegang tot scholing en verhoging van het scholingsniveau om zodoende meer gelijkheid van kansen te creëren, hoeven niet tot grotere gelijkheid te leiden. In de eerste plaats is het aantal arbeidsplaatsen voor hoger geschoolden beperkt. Wanneer het aanbod de vraag overtreft kan dit tot frustratie leiden. In de tweede plaats zal een dergelijk beleid vooral een verhoging van het scholingsniveau van de totale bevolking bewerkstelligen. Of: op deze wijze stijgt iedereen een sport op de maatschappelijke ladder, maar verandert er weinig aan de onderlinge verhoudingen (Hirsch 1977). In de derde plaats kan een vergroting van het aanbod van hoger geschoolde tot verdringingseffecten leiden (wanneer het aanbod de vraag overtreft) en zo op een dubbele manier tot frustratie leiden. Niet alleen bij de hoger geschoolden die onder hun niveau moeten werken, maar ook bij de mensen die door hen verdrongen worden.

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

39

Geruststelling Edelman (1976) heeft gewezen op het symbolische karakter van veel vormen van beleid. Symbolisch beleid heeft niet zozeer tot doel om problemen op te lossen als wel om burgers gerust te stellen. Sieber spreekt in dit verband van placation, dat vertaald zou kunnen worden met geruststelling en pacificatie. De boodschap die dergelijke vormen van beleid uitdragen is dat er iets aan het probleem wordt gedaan, de aanpak is echter meer retorisch dan effectief. Het symbolische karakter draagt het gevaar in zich van het op langere termijn versterken van wanhoop en verzet van burgers. Een bekend voorbeeld van symbolische wetgeving is de separate but equal doctrine die, door de Amerikaanse Supreme Court in het leven geroepen in 1896, decennialang de verhoudingen tussen blank en zwart in de Verenigde Staten heef bepaald. Deze uitspraak gaf zwarten alleen in symbolische zin gelijke rechten, maar ondertussen nam de spanning tussen blank en zwart verder toe. Een ander voorbeeld van ‘geruststellende’ interventies zijn criminaliteitspreventieprogramma’s. Evaluatieonderzoek laat overduidelijk zien dat veel van deze programma’s weinig effectief zijn. Op den duur gaat dat zich wreken. Buurtbewoners verliezen het vertrouwen in een overheid die geen veilige openbare orde kan garanderen en nemen het recht in eigen hand, waardoor zij zelf een bijdrage leveren aan een criminaliteitsspiraal. Dit laatste komt in Nederland overigens bijna niet voor. Initiatieven tot oprichting van burgerwachten blijken nimmer te beklijven in Nederland. Veel van de besproken mechanismen kunnen worden gekoppeld aan specifieke sociologische stromingen of benaderingen. Dit geldt in het bijzonder voor functionele ontwrichting en doelverschuiving die hun oorsprong vinden in de functionalistische literatuur. Verder kan het mechanisme van exploitatie gemakkelijk begrepen worden vanuit een rationeel keuzeperspectief en is het mechanisme van classificatie een centraal thema binnen het sociaal-constructivisme en culturele conflictbenadering.

2.5

Slot

Een opsomming van ongewenste, averechtse effecten van sociaal beleid brengt het gevaar met zich mee dat de gedachte postvat dat sociaal beleid louter negatieve effecten tot gevolg heeft. Dat zou een onjuiste conclusie zijn. Al eerder is opgemerkt dat via sociaal beleid grootse prestaties zijn geleverd, zoals het garanderen van een decent bestaan voor veel burgers via relatief universele verzorgingsarrangementen en het realiseren van processen van sociale mo-

40

Fatale remedies

biliteit. In internationaal perspectief is Nederland een beschaafde samenleving, waarin grove ongelijkheden, levensbedreigende armoede, uitbuiting en geweld niet of op beperkte schaal voorkomen. Er is veel gerealiseerd, bedoeld en per ongeluk. Niettemin doen zich ook ongewenste, onbedoelde effecten voor als gevolg van interventies. Soms zal men deze op de koop toe moeten nemen, omdat de maatschappelijke baten ruimschoots opwegen tegen de onvoorziene, ongewenste sociale gevolgen. Dat is echter niet altijd het geval: de maatschappelijke kosten kunnen ook zodanig zijn dat bijstelling, afschaffing of vernieuwing van sociaal beleid noodzakelijk is. Inzicht in de mechanismen die verantwoordelijk zijn voor het optreden van onbedoelde effecten kan aan de basis staan van een realistischer sociaal beleid. Een onzichtbare hand of een goddelijk plan om dat te realiseren kunnen wij niet aanreiken, wel het ouderwetse idee dat inzicht oriëntatiepunten kan bieden om beleidsmatig te anticiperen op ongewenste effecten van sociaal beleid.

Nawoord: fatale remedies in het grotestedenbeleid

De bovenstaande analyse is in 1992 geschreven. Naar mijn overtuiging hebben de beschreven ‘fatale remedies’ nog niets aan geldigheid verloren (zie ook Hood 2000). Recente debatten over de zin en onzin van de classificatie ‘allochtonen’ zijn daar een voorbeeld van (Groenendijk 2007, Schinkel 2008). Een rijk illustratiegebied is ook de 40-wijkenaanpak van de minister van Wijken, Wonen en Integratie. Niet alleen omdat dit beleid de eerste minister van Wijken, Wonen en Integratie Ella Vogelaar vrij snel fataal werd (zij trad 8 november 2008 af nadat de PvdA-top het vertrouwen in haar had opgezegd), maar vooral omdat in dit beleidsveld zeker vijf van de zeven fatale remedies een rol spelen. Het eerste mechanisme is dat van functionele ontwrichting. Dit mechanisme speelt vooral in die wijken waar grootscheepse stedelijke herstructurering plaatsvindt; dat wil zeggen het wijzigen van de woningvoorraad door goedkope woningen te slopen en duurdere woningen ervoor in de plaats te bouwen. De eerste ervaringen met deze herstructurering zijn wisselend. Er zijn voorbeelden te noemen in Den Haag en Rotterdam waar deze stedelijke herstructurering goed lijkt uit te pakken (Kleinhans 2005 en Veldboer et al. 2007). Juist om sociale ontwrichting als gevolg van het wegtrekken van middengroepen tegen te gaan. Er zijn echter ook voorbeelden te noemen waar het mechanisme van functionele ontwrichting in werking treedt. Daar dreigt het sociale weefsel van delen van buurten te worden aangetast, en dienen arme bewoners te verhuizen zonder dat er voor hen reële alternatieven worden aangereikt in of buiten hun wijk.

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

41

Het tweede mechanisme is overbetrokkenheid. Sommige beleidsinterventies zijn self-defeating, omdat de doelen die worden nagestreefd niet realistisch zijn. Tevens is de kans groot dat de financiële middelen onvoldoende zijn door de onrealistische doelstellingen. Het mechanisme van overbetrokkenheid speelt zeker een rol in de 40-wijkenaanpak . Het is de vraag of er niet veel te hoge verwachtingen zijn gewekt – van ‘probleemwijk’ naar ‘prachtwijk’ – die welhaast tot teleurstelling moeten leiden. Sommige stedelijke problemen zijn hardnekkig en niet op de korte termijn op te lossen. Het mechanisme van overbetrokkenheid speelde ook een rol bij het vertrek van minister Vogelaar. Bij de kabinetsformatie was geen adequate begroting voor deze ambitieuze ministerspost gereserveerd. Een derde mechanisme is provocatie. Beleidsinterventies kunnen dissident en deviant gedrag in de hand werken. Sommige stedelijke beleidsmaatregelen’ (de ‘Rotterdamwet’12 of vergaande maatregelen tegen overlastgevende jongeren) kunnen de verhoudingen tussen bewonersgroepen doen verslechteren. In geval van de 40-wijkenaanpak is de verhouding tussen minister van Wijken, Wonen en Integratie en diverse woningbouwcorporaties onder druk komen te staan. Er is veel politieke wijsheid nodig om te komen tot een vruchtbare samenwerking die noodzakelijk is om resultaat te boeken. Een vierde mechanisme is dat van geruststelling en pacificatie. In Nederland wordt ook wel gesproken van het Colijn-effect. Beleid kan burgers geruststellen en vervolgens tot teleurstelling en frustraties leiden. Burgers verwachten dat het goed komt, maar ervaren gaandeweg dat er geen reële resultaten worden bereikt. Het ongenoegen dat hieruit voortkomt kan als een boemerang terugslaan op het beleid en de legitimiteit ervan ondergraven. Een vijfde mechanisme is classificatie. De aanwijzing tot ‘probleemwijk’ leverde wisselende reacties op. Het bood de mogelijkheid om extra aandacht te krijgen voor lokale problemen, maar stedelijke gebieden kregen het stigma van probleemgebied opgeplakt. Deze thematiek speelde in het zuidwesten van Den Haag waar bewoners bang waren dat hun onroerend goed in waarde zou dalen. Men zal met dit fenomeen voorzichtig om moeten gaan, zowel met het opleggen van te negatieve stigma’s (‘probleemwijken’) als met te positieve stigma’s (‘prachtwijken’). Subjectieve classificaties kunnen harde objectieve gevolgen hebben (dalende huizenprijzen, vertrekkende bewoners, aarzelende ondernemers). Bewoners zijn zeer gevoelig voor overdreven negatieve of positieve beeldvorming over hun wijk. Zij willen vooral dat er iets gedaan wordt aan de reële problemen die in hun wijk spelen en aan hun maatschappelijke positie. Ook ex-minister Vogelaar onderkende de stigmatiserende werking van het maken van een lijst van ‘Vogelaarwijken’. Om die reden weigerde zij de lijst en de rangorde van de wijken openbaar te maken. RTL Nieuws eiste

42

Fatale remedies

via de Wet Openbaarheid Bestuur echter de lijst op en publiceerde een deel ervan. De nieuwe minister van Wijken, Wonen en Integratie, Eberhard van der Laan, heeft daarna de gehele lijst openbaar gemaakt. Deze mogelijke fatale mechanismen die de 40-wijkenaanpak kan oproepen zijn niet op voorhand een argument tegen de 40-wijkenaanpak. Zij maken wel duidelijk dat de nieuwe minister goed op zijn woorden moet letten, dat hij doelen en middelen op een realistische manier op elkaar moet afstemmen, dat hij in staat moet zijn de belangrijkste partijen (waaronder woningbouwcorporaties en bewoners) mee te krijgen met zijn beleid en vooral ook dat hij een scherp oog moet hebben voor het unieke, sociale weefsel in specifieke wijken.

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

43

3

Naar de bollen? Dilemma’s rond arbeid en burgerschap

3.1

Naar de bollen?

In de zomer van 1992 toonden veel werkgevers en beleidsmakers zich bezorgd over de problemen rond bollenpellers, aardbeienplukkers, aspergestekers en ander oogstpersoneel. De oogsten zijn groot, maar arbeiders zijn er weinig. Juist op die momenten wordt het vraagstuk van arbeid en de verhouding tussen rechten en plichten van burgers actueel. De Nederlandse tuinbouw is een belangrijke sector van de Nederlandse economie en een belangrijke bron van werkgelegenheid. De tuinbouw heeft echter vaak problemen om laag- en ongeschoolde arbeidskrachten te werven. Het zijn vooral scholieren, illegalen en flinke contingenten Poolse seizoenarbeiders die werkzaam zijn in de tuinbouw. Nederlandse werklozen zijn weinig gemotiveerd om het vaak tijdelijke, vuile en zware werk te verrichten. Een Amsterdams voorbeeld maakt dat duidelijk. In 1990 weigerde de toenmalige minister De Vries een tewerkstellingsvergunning af te geven aan Oost-Europeanen, met als argument dat in eigen land – en zeker in Amsterdam – voldoende werkzoekenden aanwezig zijn, die in staat zijn om dergelijk werk te verrichten. Dit leidde tot het opzetten van een ‘bloembollenproject’ waarbij verschillende organisaties betrokken waren. Het project had tot doel 1.000 Amsterdamse werkzoekenden te werven voor werkzaamheden in de regio Lisse (Amsterdam kende toen ongeveer 75.000 werkzoekenden). De volgende uitgangspunten stonden daarbij centraal: – de deelnemers moesten minimaal twee maanden werk verrichten; – na die periode zouden zij een voorkeursbehandeling krijgen bij het arbeidsbureau; – het arbeidsbureau zou zorg dragen voor instroom van deze deelnemers in haar projecten; – er zou scholing plaatsvinden met baangarantie; – ten slotte zou er een intensieve persoonlijke begeleiding zijn bij het vinden van een baan.

45

Voor dit bloembollenproject werden dertig nieuwe projectbemiddelaars geworven en 15.000 werklozen aangeschreven. Het resultaat was 875 belangstellenden, waarvan uiteindelijk 450 mensen in aanmerking kwamen voor werk. Deze werkwilligen werden soms tot vier keer toe opgeroepen voor een gesprek ter voorbereiding op het werk. Voor hen die niet direct aan het werk konden werd een speciale fitnesstraining opgezet. Op de werkplek zelf was sprake van intensieve begeleiding om uitval te voorkomen, terwijl de begeleider de Amsterdamse werknemers naar het werk bracht en ’s avonds weer ophaalde. Eind juli 1990 waren 285 werknemers werkzaam in de bollen. Het bloembollenproject werd door de betrokken organisaties als een groot succes beschouwd. Als beslissende factoren daarvoor werden genoemd: de integrale aanpak, de betrokkenheid van diverse instanties en de intensieve begeleiding van deelnemers die uit eigen beweging mee wilden doen. Ruim twee jaar later ontwikkelde het arbeidsbureau in Den Haag een vergelijkbaar project om de personeelsproblematiek in de tuinbouw in het Westland op te lossen. Er worden vanuit de Haagse arbeidsmarkt te weinig arbeiders gerekruteerd die voor de tuinbedrijven willen werken. Dit probleem is het grootst bij de seizoensmatige arbeidsbehoefte. Hier maken tuinders vooral gebruik van buitenlandse (veelal illegale) arbeidskrachten. Begin 1992 was er in het Westland een groot aantal vacatures. Het ging om meer dan 1.000 vacatures, waarbij de lonen die betaald werden op cao-tuinbouwniveau lagen (dat is boven het minimumloon). Tevens was vervoer geregeld. Het arbeidsbureau had echter de grootste moeite om deze vacatures te vervullen. Zij werd bij haar wervingspogingen geconfronteerd met een zeer lage opkomst en veel weigeraars. Dit feit leidde tot stringentere afspraken tussen het arbeidsbureau en de Haagse sociale dienst. De namen van werkzoekenden voor wie het werk als passend aanbod wordt beschouwd, maar die weigeren of niet op komen dagen, worden doorgegeven aan de Gemeentelijke Sociale Dienst. Deze roept de betrokkenen op en beslist of sancties dienen te worden toegepast. De financiële sanctie kan oplopen tot 20 procent van de uitkering. In de periode januari 1992 tot en met mei 1992 werden in totaal 355 mensen bemiddeld naar een vacature in het Westland. In juni 1992 waren 304 mensen nog steeds werkzaam; 24 mensen hadden zich opnieuw aangemeld bij de bedrijfsvereniging of de sociale dienst voor een uitkering. Ook dit project wordt door de betrokkenen – na een moeizame start – als een succes beschouwd. De harde aanpak wordt daarbij als een belangrijke factor gezien. Het gaat om twee beleidsverhalen met eenzelfde problematiek, maar met een verschillende aanpak. De boodschap is duidelijk: er is werk in de land- en tuinbouw, maar de meeste werklozen wensen dergelijke arbeid om uiteenlopende redenen niet te verrichten. De aanpak is anders: Amsterdam kiest voor

46

Fatale remedies

een omzichtige, intensieve en genereuze benadering van werklozen (ook de eigen organisatie profiteert, zo worden dertig bemiddelaars in dienst genomen). Den Haag kiest voor een hardere aanpak, waarbij degenen die passende arbeid weigeren gekort worden op de uitkering. Deze twee verhalen staan niet alleen voor twee verschillende organisatieculturen, zij weerspiegelen tevens de verandering die plaatsvindt in het denken over arbeid en sociale zekerheid . Het relatief lankmoedige uitkeringsregime van de jaren tachtig verandert in een harder uitkeringsregime, waarin meer eisen gesteld worden aan de arbeidsinzet van werklozen (WRR 1990). In de jaren tachtig zijn groepen uitkeringsgerechtigden de uitkering als een basisinkomen gaan beschouwen, waarnaast – afhankelijk van de eigen vaardigheden – al dan niet extra inkomsten werden verdiend (Engbersen 1990). In de jaren tachtig staat de vanzelfsprekendheid van langdurige uitkeringsafhankelijkheid steeds meer ter discussie, mede als gevolg van het inmiddels ontwikkelde arbeidsmarktinstrumentarium. Deze verandering roept velerlei vragen op die raken aan het vraagstuk van burgerschap: welke formele rechten en plichten hebben burgers? Wat zijn de verplichtingen van overheden ten opzichte van burgers? Hoe en in welke mate worden sancties toegekend? Welke principiële problemen spelen daarbij een rol? Deze vragen zijn niet alleen actueel voor Nederland. In veel Europese landen en Amerika zien we dat illegale werknemers druiven, tomaten en appels plukken. Anders dan in de romans uit de jaren dertig van John Steinbeck, The Grapes of Wrath (1939) of A. den Doolaard, De Druivenplukkers (1931), waarin wordt beschreven hoe arme families door het land trekken op zoek naar arbeid, weigeren veel van de huidige uitkeringsgerechtigden dergelijk werk te verrichten. Uitkeringsregimes hebben uitkeringsgerechtigden kritischer en onafhankelijker gemaakt ten aanzien van de factor arbeid (vgl. Esping-Andersen 1990). Zij hoeven om te overleven niet werk tot elke prijs te accepteren. Daarnaast zijn er anderen die dergelijke arbeid wel willen verrichten, zoals tijdelijke arbeidsmigranten en illegalen. De bloembollencasus laat op een uitvergrote wijze de problemen zien die samenhangen met de verhouding tussen rechten en plichten van burgers en de rol van sancties. Het is een symbolisch voorbeeld voor bepaalde problemen die spelen in de Nederlandse verzorgingsstaat (vgl. Van Hoof 1990). Mag een overheid eisen stellen aan haar burgers – bijvoorbeeld hen verplichten tot werken in de tuinbouw – in ruil voor uitkeringen die zij verstrekt? Zo ja, wat voor eisen en welke sanctiemiddelen zijn daarbij gerechtvaardigd? Alvorens deze vragen te beantwoorden schetsen we drie concepties van arbeid en burgerschap.

Naar de bollen? Dilemma’s rond arbeid en burgerschap

47

3.2

Sociale rechten

Het sociale aanspraken- of rechtenmodel is geformuleerd door de socioloog Dahrendorf. In The Modern Social Conflict (1988) betoogt Dahrendorf dat de jaren tachtig zijn gekenmerkt door een sterke nadruk op welvaart en voorzieningen, maar dat dit ten koste is gegaan van de sociale rechten van burgers. Dit nieuwe accent heeft een groot aantal verliezers opgeleverd, in het bijzonder de langdurig werklozen. Om onderklassenvorming tegen te gaan dient naar zijn overtuiging de aandacht verlegd te worden naar het garanderen van sociale rechten, ofwel ‘toegangsbewijzen’, waardoor burgers de kans hebben om als volwaardig burger te participeren in de samenleving. Burgerschap valt naar de mening van Dahrendorf volledig onder de noemer van aanspraken. Het is hier dat Dahrendorf nauw aansluit bij Marshall die burgerschap definieert als het geheel van rechten en plichten – de status – die verbonden is aan volwaardig lidmaatschap van een samenleving. Dahrendorf schrijft: ‘Burgerschap is een niet-economisch concept. Het definieert iemands positie onafhankelijk van diens bijdrage aan het economische proces. De elementen van burgerschap zijn dus onvoorwaardelijk. Dat geldt zowel voor rechten als plichten. (...) Op het moment echter dat rechten en plichten hun onvoorwaardelijke karakter verliezen, staat de deur open voor de onzichtbare hand van de markt (die overigens ook welwillend kan zijn), maar bovenal voor de zichtbare hand van de machthebbers die mensen vertellen wat ze wanneer moeten doen. Aldus leidt (...) workfare tot vormen van dwangarbeid.’ Het onvoorwaardelijke karakter van rechten is een cruciaal element in Dahrendorfs conceptie van burgerschap. Hij zet zich af tegen burgerschapopvattingen, waarbij respectievelijk gemeenschapssolidariteit en het recht op publieke voorzieningen gecombineerd worden, of waarbij de verplichtingen van burgers eenzijdig worden benadrukt. Zo is hij een uitgesproken tegenstander van Amerikaanse concepties van workfare, waarin het recht op een uitkering verbonden wordt met een arbeidsverplichting. In een vrije samenleving is het recht om niet te werken een belangrijke beginsel: ‘wie werk eist in ruil voor fundamentele aanspraken, bepleit nagenoeg dwangarbeid.’ In de ogen van Dahrendorf verschilt het sociale contract fundamenteel van het particuliere contract; een particulier contract berust op wederkerigheid, op rechten en plichten van de verschillende partijen. Het sociale contract daarentegen is bovenal een verzameling van aanspraken, van rechten, ‘het bepaalt de grond waarop iedereen staat’. Aanspraken zijn toegangsbewijzen en het is aan de burgers zelf om met die toegangsbewijzen iets te doen. Dahrendorf gaat er daarbij impliciet van uit dat burgers op een adequate wijze gebruik zullen maken van hun sociale rechten. Daarbij pleit hij vooral voor het realiseren van aanspraken

48

Fatale remedies

die kansen verschaffen. Dit impliceert dat Dahrendorf de voorkeur geeft aan een basisinkomen of negatieve inkomstenbelasting boven voorzieningen die afhankelijk zijn van vermogenstoetsen (huursubsidie, bijstandsuitkeringen) of programma’s die voorschrijven wat burgers moeten doen. Het probleem in de redenering van Dahrendorf zit hem in zijn stelling over het onvoorwaardelijke karakter van de sociale rechten. Bij Dahrendorf lijkt dit te impliceren dat van overheidswege geen enkele dwang kan worden uitgeoefend op burgers die geen arbeid wensen te verrichten. Tegelijkertijd maakt Dahrendorf zelf duidelijk dat arbeidsparticipatie een cruciaal mechanisme is om onderklassenvorming tegen te gaan. Tevens pleit hij voor het ontwikkelen van sociaal beleid dat mensen prikkelt en stimuleert om te gaan werken. De vraag is echter wat te doen met die mensen die – om wat voor reden dan ook – zich niet laten prikkelen en oneigenlijk gebruik maken van hun ‘entreebewijzen’. In de meeste verzorgingsstaten heeft deze thematiek ertoe geleid dat een sociaal grondrecht als bijstand (sociale voorziening) wel degelijk een voorwaardelijk karakter heeft. Wie in Zweden geen passend werk wenst te aanvaarden, verlies het recht op een uitkering en wie in Nederland zich op een onverantwoordelijke wijze gedraagt kan (in principe) rekenen op korting of stopzetting van de uitkering.

3.3

Sociale verplichtingen

Diametraal tegenover het werk van Dahrendorf staat Lawrence Mead. In Beyond Entitlements, the Social Obligations of Citizenship (1986) beargumenteert Mead dat de balans tussen rechten en plichten van uitkeringsafhankelijken uit evenwicht is geraakt. Zich baserend op communitaristische noties van burgerschap betoogt Mead dat parallel aan het recht op een uitkering, de verplichting tot arbeid onvoldoende is ontwikkeld. In de opvatting van Mead dient er sprake te zijn van een wederkerige relatie tussen burgers en de staat. Mead gebruikte zijn conceptie van burgerschap om de lankmoedigheid van het Amerikaanse systeem te bekritiseren en zijn argument voor workfare te funderen. Anders dan Marshall en Dahrendorf ziet Mead sociaal burgerschap niet als een formele status; maar als een sociaal doel waarnaar burgers dienen te streven. Gelijk burgerschap impliceert dat alle competente burgers dezelfde gemeenschappelijke verplichtingen nakomen. Er is een relatie tussen een pakket van minimale competenties en burgerschap. Het is de taak van de overheid om die minimale competenties, indien nodig, te realiseren. Daarvoor is een autoritaire en paternalistische overheid nodig die welbewust bepaalde sociale verplichtingen afdwingt. De belangrijkste sociale verplichtingen zijn vol-

Naar de bollen? Dilemma’s rond arbeid en burgerschap

49

gens Mead het verrichten van arbeid (tenzij ouderdom en arbeidsongeschiktheid dat onmogelijk maken), het zelfstandig ondersteunen van het eigen gezin (slechts als men te weinig verdient is bijstand geoorloofd), schrijf- en spreekvaardigheid in het Engels, het bereiken van een bepaald onderwijsniveau om geschikt te zijn voor de arbeidsmarkt en het naleven van de wet, alsmede het tonen van sociale verantwoordelijkheid ten opzichte van andere burgers. Mead benadrukt vooral de sociale verplichting tot arbeid. Het recht op een uitkering dient verbonden te worden met de wil om te werken, ongeacht de kwaliteit van het werk. In de ogen van Mead is workfare een cruciale vorm van publieke educatie, en onderwijs en werk zijn publieke activiteiten die van alle competente leden van een samenleving mogen worden verwacht ‘for their own good and society’s’ (Mead 1989: 166). Meads analyse is sterk gericht op de individuele verplichtingen van burgers en minder op de publieke verplichtingen van overheden om adequate voorwaarden te scheppen voor competent burgerschap (het argument van Dahrendorf ). Meads critici zijn daarom van mening dat een samenleving die niet in staat is om goede scholen, fatsoenlijke huisvesting en toegankelijke gezondheidszorg voor alle burgers te realiseren de morele autoriteit verliest om plichten op te leggen. Een tweede bezwaar tegen Meads analyse is dat hij ervan uitgaat dat er voor iedereen werk is weggelegd. Velen hebben erop gewezen dat de formele arbeidsmarkt is afgesloten voor bepaalde groepen burgers (in het bijzonder voor laaggeschoolde AfroAmerikanen) en dat anderen die aangewezen zijn op het secundaire segment van de arbeidsmarkt te weinig verdienen om zonder armoede door het leven te kunnen gaan (Wilson 1987). In The New Politics of Poverty (1992) bekritiseert Mead verschillende gangbare beleidsremedies. Progressieve intellectuelen en politici pleiten vooral voor het afbreken van maatschappelijke barrières, meer overheidsinterventie en veronderstellen dat burgers in staat zijn om gebruik te maken van aangeboden mogelijkheden. Conservatieven daarentegen wensen minder overheidsinterventie en gaan ervan uit dat minder overheidsbemoeienis juist prikkelt tot grotere inspanningen bij burgers. In beide benaderingen staat de competentie van de burger niet ter discussie. Er wordt verondersteld dat de kwetsbare groepen op een rationele wijze hun eigenbelang weten te dienen door te reageren op positieve dan wel negatieve economische prikkels. Mead daarentegen wenst niet te praten over meer of minder overheidsbeleid en over calculerende burgers. Hij gaat ervan uit dat langdurig werklozen niet als competente burgers kunnen worden beschouwd en zich daarom ook niet rationeel gedragen. Gangbare sociale programma’s dragen zijns inziens ook niet bij tot de ontwikkeling van competent burgerschap. Het ontbreekt de armen niet aan kansen, maar aan de competentie om die kansen te benutten. Naar de mening van

50

Fatale remedies

Mead vindt momenteel een fundamentele transformatie plaats in het denken over de inhoud en vormgeving van sociaal beleid ten behoeve van de armen. Mead (1997) spreekt van ‘nieuw paternalisme’. Er zou behoefte zijn aan een normgevende politiek die de armen niet alleen van geld voorziet, maar ook voorschrijft hoe zij moeten leven (vgl. ook Polsky 1991). Het nieuwe paternalisme wordt door Mead benoemd als afhankelijkheidsbeleid (dependency politics). Deze afhankelijkheidspolitiek is gericht op het wegwerken van de gedragsproblemen van niet-werkende armen en het herwaarderen van de individuele verantwoordelijkheid van burgers. Deze politiek is naar zijn aard moralistisch en anti-sociologisch. Het beleid weigert te verwijzen naar externe factoren als oorzaak van sociale ongelijkheid en afhankelijkheid, maar wenst te sleutelen – soms met harde hand – aan de competenties en gedragsproblemen van burgers zodat zij zich kunnen ontwikkelen tot een volwaardige burger.

3.4

Wederkerigheid van prestaties

Een derde visie op burgerschap is van Nederlandse makelij. Deze keert terug in een serie rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR 1987, 1989 en 1990), waarin de conceptie van de activerende verzorgingsstaat is ontwikkeld. Centraal in deze conceptie staat het terugdringen van de apathiserende werking van de verzorgingsstaat en het vergroten van de arbeidsparticipatie van burgers. Burgerschap wordt vooral gekoppeld aan economische participatie en integratie (Dercksen en Schoonenboom 1989). Duidelijk is dat rechten van burgers niet als onvoorwaardelijk worden beschouwd. Tegenover het recht op onderwijs of een uitkering dient een adequate inspanning van de kant van de burgers te staan. Tegelijkertijd verplicht de overheid zich om (nieuwe) adequate voorzieningen te realiseren. Er dient sprake te zijn van wederkerigheid van prestaties. Dit laatste aspect komt bij Mead amper aan de orde. De visie van de WRR wordt onder meer verwoord in een rapport over allochtonenbeleid: ‘De raad is zich ervan bewust dat zijn voorstellen om de positie van minderheden in de Nederlandse samenleving structureel te verbeteren een grote inspanning vragen van alle betrokkenen – allochtonen en autochtonen en hun organisaties, de sociale partners en de overheid. Mogelijkheden om van toegekende rechten te kunnen genieten, als om opgelegde plichten te kunnen waarmaken, zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden aspecten van een volwaardig burgerschap.’ (WRR 1989:13) Dit burgerschapsschema is ook in andere rapporten uitgewerkt, waaronder Een werkend perspectief (1990). In dit rapport wordt de economische en soci-

Naar de bollen? Dilemma’s rond arbeid en burgerschap

51

ale noodzaak van arbeid beargumenteerd. Om het voorzieningenniveau van de Nederlandse verzorgingsstaat op een decent niveau te kunnen handhaven en aan te passen dient de arbeidsparticipatie van burgers te worden vergroot. Tegelijkertijd merkt de WRR op dat arbeid in een geïndividualiseerde samenleving het integratiemiddel bij uitstek is. Een grotere arbeidsparticipatie is daarom niet alleen goed voor de nationale gemeenschap en de overheidskas, maar ook voor het maatschappelijk functioneren van haar burgers. Werkende burgers zijn, in vergelijking met uitkeringsafhankelijken, ook ‘betere’ en ‘gelukkigere’ burgers (in termen van psychologisch welbevinden en zelfrespect). De WRR voegt een tweetal nieuwe elementen toe aan de discussie over rechten en plichten en de rol van arbeid. Enerzijds de idee van wederkerigheid van prestaties, anderzijds de economische noodzaak tot grotere arbeidsparticipatie om de nationale verzorgingsstaat te handhaven. Er wordt in het laatste geval een politiek-economische factor toegevoegd aan de discussie die in de twee andere beschouwingen (in het bijzonder bij Dahrendorf ) minder naar voren komt: er moet gewerkt worden om de entitlements te realiseren. Het internationale arbeidsbestel wordt daarbij beschouwd als een gegevenheid waar men zich niet aan kan onttrekken. Op de conceptie van de activerende verzorgingsstaat is de nodige kritiek gekomen. In het bijzonder dat in de praktijk de wederkerigheid van prestaties niet kan worden waargemaakt. De ervaringen met bepaalde vormen van activerend arbeidsmarktbeleid, zoals gesubsidieerde arbeid, zijn niet zo bemoedigend. Mensen blijven vaak gevangen in een gesubsidieerd, tertiair segment van de arbeidsmarkt. Wanneer burgers worden ingeburgerd in een eigen werklozen- of opleidingscircuit kan het uiteindelijke effect een vorm van uitburgering zijn (vgl. Engbersen 1993). In de jaren negentig is op grote schaal ‘additioneel, gesubsidieerd werk’ gecreëerd, vaak in de publieke sector. Dit beleid droeg bij aan de daling van de langdurige werkloosheid tussen 1995-2000 met ruim 160.000 personen! Wel raakten groepen opgesloten in dit segment van additionele arbeid en konden zij geen reguliere baan verwerven (De Beer 2000).

3.5

Burgerschapdillemma’s

De drie concepties geven verschillende antwoorden op de bloembollencasus. Naar de mening van Dahrendorf zouden burgers het recht moeten hebben om dergelijke afgedwongen arbeid te weigeren zonder dat hun uitkering in gevaar komt. Mead daarentegen zal geen enkel probleem hebben met de verplichting tot seizoensgebonden arbeid in de tuinbouw. In geval van een te

52

Fatale remedies

gering loon mag dit echter wel worden aangevuld met gemeenschapsgeld tot een bepaald minimumniveau. Daarnaast moet intensieve begeleiding plaatsvinden om uitval te voorkomen. De wijze waarop het arbeidsbureau in Den Haag omgaat met de bollenproblematiek geeft een beeld van de Nederlandse WRR-variant: het gaat om banen in de tuinbouw waarvoor een cao-loon wordt betaald en waarvoor vervoer geregeld is. Laag- en ongeschoolde werkzoekenden die in aanmerking komen voor dergelijk werk en die niettemin weigeren kunnen een sanctie tegemoet zien. De korting op de uitkering is ongeveer 20 procent. Daarmee komen de bestraften overigens onder het sociaal minimum te zitten. De analyse van burgerschapsconcepties in relatie tot arbeid maakt burgerschapdilemma’s zichtbaar. Een eerste burgerschapsdilemma betreft de spanning tussen vrijheid en dwang. Moeten burgers die niet genegen zijn om aan het arbeidsproces deel te nemen hiertoe worden gedwongen op straffe van een korting op de uitkering of het intrekken daarvan? En moeten zij die onvoldoende competenties hebben, worden gedwongen tot het deelnemen aan trajecten van onderwijs en scholing? Waar houdt motiveren en overtuigen op? Dit cruciale dilemma doet zich vooral voor in verzorgingsstaten met een ontwikkeld sociaal beleid. Hoe om te gaan met free riders, werkschuwen of burgers die zorgtaken hebben (voor kinderen of ouders) en die zich niet wensen te scholen en geen loonarbeid willen verrichten?1 Een tweede dilemma betreft het risico dat overheden in gebreke blijven in het nakomen van hun publieke verplichtingen. Indien er onvoldoende perspectief is op reguliere arbeid en er geen adequate voorzieningen zijn voor kinderopvang en inburgering, leidt de activerende verzorgingsstaat met zijn scholing, jeugdwerkgarantiebanen, werkervaringsplaatsen en gesubsidieerde arbeid tot een uitzichtloze vorm van workfare. Sommige deelnemers zullen hier baat bij hebben, andere in het geheel niet. De vraag dringt zich dan op of het zinvol is voorzieningen in alle gevallen verplichtend aan te bieden.

Nawoord: grenzen aan moreel burgerschap

Vanaf het einde van de jaren tachtig van de vorige eeuw is het onvoorwaardelijke karakter van sociale rechten steeds meer ter discussie komen te staan. Het aloude principe van wederkerigheid is belangrijker geworden in de sociale zekerheid . Er is een sterker accent komen te liggen op plichten van burgers, en ook op de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Het door Lawrence Mead gepredikte nieuwe paternalisme is niet alleen een centrale rol gaan spelen in de arbeidsbemiddeling, maar ook op andere terreinen zoals

Naar de bollen? Dilemma’s rond arbeid en burgerschap

53

inburgering van migranten, leefbaarheid van wijken en de aanpak van problematische gezinnen (het ‘achter de voordeur’ reiken). Schinkel (2009) heeft dit benoemd als de verschuiving van formeel naar moreel burgerschap. Formeel burgerschap is het hebben van een juridische status (als lidmaatschap van een staat) en van sociale rechten (vgl. Dahrendorf ). Moreel burgerschap daarentegen is, volgens Schinkel, ‘een buiten-juridische normatieve invulling van wat een goede burger is’ (vgl. ook Mead 1997). Een goede Nederlandse burger is een ‘actieve’ burger die zijn individuele en sociale verantwoordelijkheid toont door te werken en te participeren in de civil society. In deze opvatting is een burger die een werkloos bestaan verkiest boven een arbeidzaam bestaan in de tuinbouw – zeker als hij of zij in staat is om te werken – een immorele burger. Toch moet worden geconstateerd dat ondanks de moralistische wending en de vormgeving van een ‘activerend’ arbeidsmarktbeleid langdurig werklozen amper zijn gaan werken in de land- en tuinbouw. In 2004 hebben 383 werklozen in de tuinbouw werk gevonden, terwijl er in datzelfde jaar ruim 20.000 werkvergunningen zijn afgegeven voor Oost-Europeanen voor tijdelijk werk in de landbouw (Raad voor Werk en Inkomen 2005). Het werk in de land- en tuinbouw wordt dus gedaan door Midden- en Oost-Europeanen met en zonder reguliere arbeidscontracten. In de jaren negentig waren vooral illegale vreemdelingen werkzaam in de land- en tuinbouw (Burgers en Engbersen 1999). Met de toetreding van diverse Midden- en Oost-Europese landen tot de Europese Unie in 2004 en 2007 zijn steeds vaker reguliere arbeidsmigranten in deze sectoren werkzaam (Polen, Bulgaren en Roemenen) (De Boom et al. 2008). Dit fenomeen is niet alleen zichtbaar in Nederland, maar ook in andere West-Europese landen en in de Verenigde Staten waarin vooral illegale Mexicanen dit werk doen (Cornelius et al. 1994; Cornelius 2005). Indien landen een bepaald welvaartsniveau hebben bereikt is het nagenoeg onmogelijk om de eigen bevolking voor dit werk te interesseren. Dit geldt ook voor semi-verzorgingsstaten als de Verenigde Staten of de Mediterrane landen (Italië, Spanje en Griekenland) waarin veel werkloze burgers geen recht hebben op een bijstandsuitkering, maar toch weigeren om dergelijk werk te verrichten. De door Schinkel geconstateerde overgang van formeel naar moreel burgerschap stuit blijkbaar op twee grenzen. Die grenzen zijn van economische aard: Nederlandse werkgevers willen geen langdurig werklozen als arbeidskracht die ongemotiveerd zijn en niet bereid zijn om bepaald soort werk te verrichten tegen een lage beloning. En ze zijn ook van sociale aard. Nederlandse werklozen wensen geen werk te verrichten dat een te lage status heeft. Het is interessant om te zien dat het Hollandse workfare – in de vorm van de diverse soorten gesubsidieerde arbeid – vooral werk

54

Fatale remedies

biedt in de postindustriële sector. Vies, vuil buitenwerk of productiewerk in fabrieken valt daar amper onder (Nicis College voor Stedelijke Innovatie 2008). Daar zijn buitenlandse werknemers en ‘niet-burgers’ voor. Maar voor een analyse en morele evaluatie van deze thematiek schieten de drie concepties van burgerschap tekort. Daarvoor zijn ze te zeer verweven met de nationale staat.

Naar de bollen? Dilemma’s rond arbeid en burgerschap

55

4

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

4.1

Inleiding

In het najaar van 1991 maakte de firma Benetton reclame met grote affiches waarop een boot met vluchtelingen te zien was. Het was een boot met twintigduizend Albanezen die in de zomer van dat jaar naar Italië wilden vluchten. Toen deze boot in de haven van Bari aangekomen was, werden de vluchtelingen zonder pardon door de Italiaanse overheid teruggestuurd naar Albanië. De intentie die de makers van het Benetton-affiche hadden – aandacht vragen voor het vluchtelingenvraagstuk – werd niet opgepikt. Het affiche wekte eerder angst voor een Europa dat overspoeld zou worden door een ‘vloed’ vreemdelingen, dan mededogen met mensen die in nood verkeerden (CohnBendit en Schmid 1992: 37-40). Nadien is de volle boot de metafoor geworden voor de integratie van allochtonen, vooral migranten. Opmerkelijk is de wijze waarop de metafoor op zijn kop is gezet: niet de vluchtelingen zitten in de volle boot, maar gevestigde burgers. In de woorden van Enzensberger: ‘Het zijn de ingezetenen die zich verbeelden dat ze bootvluchtelingen zijn, emigranten uit het tussendek of uitgehongerde Albanezen op een overvol spookschip.’ (Enzensberger 1993: 26) De volle boot is geen vaartuig met mensen die een veilige haven zoeken; de volle boot bevindt zich op het droge, het is het ‘schip van zorg’ (Dercksen 1993), dat aan nauw gedefinieerde categorieën burgers bescherming biedt. En het schip van zorg wordt bedreigd door de toegenomen stroom van migranten, vluchtelingen en asielzoekers. De volle boot roept bij velen het beeld op van een ‘overvolle’ samenleving en een ‘overbelaste’ verzorgingsstaat en juist niet het beeld van de penibele toestand waarin veel migranten zich bevinden. De nautische metafoor is in Nederland eerder gehanteerd voor reeds gevestigde allochtonen. In 1980 verschijnt de publicatie Tussen wal en schip van Ellemers (1980) en tien jaar later de publicatie De boot gemist van Sansone (1990). De eerste publicatie beschrijft vooral de positie van de eerste generatie allochtonen in Nederland, de tweede handelt over de situatie van een aantal werkloze Surinaamse jongeren in Amsterdam die tot de anderhalve of tweede

57

generatie behoren. De beeldspraak in de titels spreekt voor zichzelf: allochtonen zijn ‘uit de boot gevallen’ en dreigen ‘aan lager wal te raken’. De nautische metafoor staat een genuanceerde analyse van de sociale integratie van allochtonen in de weg. De situatie is voor Nederlandse staatsburgers minder dramatisch dan met de metafoor van de volle boot wordt gesuggereerd. Hetzelfde kan gezegd worden over de situatie van gevestigde allochtonen. Niet iedereen mist de boot of raakt tussen wal en schip (Köbben 1988). Publicaties over succesvolle allochtonen getuigen daarvan (Dagevos en Veenman 1992). Om te ontkomen aan de beeldspraak van de volle boot en de wal en het schip, belichten we de vraag naar de sociale integratie van allochtonen vanuit een ander perspectief. Wij bepleiten een benadering die de aandacht vestigt op diverse ‘sferen van integratie’. Hierbij hebben wij ons laten inspireren door de studie Spheres of Justice van Michael Walzer (1983). Het verschil met Walzer is echter dat wij niet ingaan op sfeergebonden principes van verdelende rechtvaardigheid, maar op sfeergebonden mechanismen en praktijken van integratie. Het is naar onze mening vruchtbaar te analyseren in welke mate en op welke wijze allochtonen in diverse maatschappelijke sferen (arbeid, cultuur, huisvesting, onderwijs, politiek, recht en religie) geïntegreerd zijn. Een dergelijk perspectief op de integratie van allochtonen biedt tevens de mogelijkheid de vraag naar de (in)compatibiliteit van sferen te stellen. Bovendien maakt dit perspectief ook duidelijk waarom de integratie van allochtonen gebaat is bij een gedifferentieerd beleid.

4.2

Sferen van integratie

In de media wordt vaak gesuggereerd dat het vraagstuk van sociale integratie louter betrekking heeft op de vraag of en hoe men allochtonen in de Nederlandse samenleving moet integreren. Hierdoor dreigt het probleem te worden geëtniseerd (Balibar en Wallerstein 1988; Taguieff 1987). Door de aandacht vooral te vestigen op etnische minderheden lopen we het risico bepaalde groepen in de samenleving te stigmatiseren, interne differentiaties te veronachtzamen en belangrijke familiegelijkenissen tussen categorieën allochtonen en autochtonen uit het oog te verliezen. Processen van verarming en onderklassenvorming treffen we immers aan bij zowel allochtonen als autochtonen (Engbersen 1990; Roelandt 1994). De vraag dringt zich dan ook op of bij de beschrijving en verklaring van de segregatie van een deel van de Nederlandse bevolking niet kan worden volstaan met een onderscheid naar klassen. Zijn classificaties als allochtonen of etnische minderheden hier niet uit den boze? Wij stellen ons op het standpunt dat het nog steeds zinvol is om een analytisch

58

Fatale remedies

onderscheid aan te brengen tussen allochtonen en autochtonen. Dit oordeel is gebaseerd op de (zeer) ongunstige maatschappelijke positie van veel allochtonen ten opzichte van autochtonen. Zo is het werkloosheidscijfer voor bepaalde categorieën allochtonen (Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen) in 1991 vier à vijf keer zo hoog als dat van autochtonen, terwijl het in 1988 nog drie à vier keer zo hoog was (Veenman 1994). Deze harde cijfers rechtvaardigen een analyse die de positie van allochtonen centraal stelt. Niettemin moet voorzichtig worden omgegaan met het hanteren van categorieën waarmee een constructie van de ‘ander’ wordt gemaakt (Nauta 1987; Rath 1991; Gowricharn 1992). Om te voorkomen dat het vraagstuk van de sociale integratie geëtniseerd wordt, wordt eerst een aantal algemene kwesties behandeld die voor de sociale integratie van zowel autochtonen als allochtonen gelden. In de eerste plaats de conceptualisering van het begrip sociale integratie. Vervolgens behandelen wij de wijze waarop sociale integratie kan worden geanalyseerd. Sociale integratie als omstreden begrip Het thema van sociale integratie heeft betrekking op het klassieke ordevraagstuk. Filosofen en sociologen stellen zich van oudsher de vraag hoe de diverse handelingen van individuen tot een geordende samenleving leiden. Voor een filosoof als Hobbes kan alleen een absoluut staatsgezag mensen vrijwaren van een natuurtoestand waar iedereen elkaar naar het leven staat. En tot op de dag van vandaag proberen sociologen een antwoord te geven op de vraag hoe sociale orde tot stand komt (Luhmann 1984; Coleman 1990; Elster 1990; Peters 1993). Er is zelfs sprake van een hernieuwde aandacht voor het integratievraagstuk onder invloed van maatschappelijke processen als individualisering, culturele pluraliasering en economische polarisering. Het begrip ‘sociale integratie’ is in de politieke filosofie en sociologie omstreden. Daarvoor zijn twee redenen te geven. De eerste reden is dat het begrip sociale integratie altijd een normatieve connotatie heeft. Dit wordt vooral duidelijk wanneer men de antipoden van dit begrip in ogenschouw neemt: anomie, desintegratie, entropie, wanorde, enzovoort. Sociale integratie is niet per se positief. Wanneer mensen niet de macht hebben om de voorwaarden (mede) te bepalen waaronder zij in de samenleving geïntegreerd worden, dan kan dit als negatief worden beschouwd. Dit normatieve aspect speelt nadrukkelijk in discussies over de noodzaak van assimilatie van allochtonen. Een voorbeeld daarvan is het ‘inburgeringsplan’ van Van der Zwan en Entzinger (1994). In dat voorstel worden nieuwkomers verplicht een inburgeringstraject van scholing en werk te aanvaarden. Aangezien de normatieve connotatie van sociale integratie onvermijdelijk is, zullen de met het begrip verbonden normen geëxpliciteerd moeten worden. Wij komen hierop nog terug.

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

59

De tweede reden waarom het begrip sociale integratie omstreden is, is dat filosofen en sociologen meestal slechts één dimensie van sociale integratie benadrukken. Vervolgens worden zij door anderen bekritiseerd, omdat zij een andere relevante dimensie veronachtzamen. Wij zullen dit probleem proberen te ondervangen door drie dimensies van sociale integratie te onderscheiden. Voordat we dit doen willen we eerst een tentatieve en abstracte definitie van dit omstreden begrip geven. Hierbij hebben wij in eerste instantie bewust gekozen voor een abstracte definitie die in de loop van het betoog nader wordt geconcretiseerd. Wij spreken van sociale integratie wanneer van diverse sociale eenheden een eenheid is of wordt gesmeed, en wel zo dat individuen op een volwaardige wijze deel kunnen uitmaken van deze eenheden (zie ook Latuheru et al. 1994: 8). Deze definitie kan worden gespecificeerd door het benoemen van sociale eenheden, bijvoorbeeld collectieven, culturen, instituties, sferen en systemen. Wij kiezen, zoals we later zullen uitwerken, voor de sociale eenheid van sociale ‘sferen’. Uit deze omschrijving van het begrip sociale integratie wordt duidelijk dat hiermee niet alleen een toestand, maar ook een proces wordt aangeduid (Peters 1993: 28). Sociale integratie is een toestand, voor zover uit een verscheidenheid van sociale eenheden een eenheid is gesmeed en individuen daadwerkelijk deel uitmaken van deze eenheden. Neemt men, bijvoorbeeld, de sfeer van de cultuur als sociale eenheid, dan is in een multiculturele samenleving sprake van sociale integratie, wanneer zeer uiteenlopende culturen een zodanige eenheid vormen dat mensen elkaar tolereren en respecteren (een dergelijk proces is iets anders dan het realiseren van een ‘eenheidscultuur’). Bovendien is sociale integratie een proces, omdat de afgrenzing en integratie van de sociale eenheden steeds opnieuw ge(re)produceerd worden. Zo moeten in een multiculturele samenleving voortdurend de voorwaarden worden geschapen voor het vreedzaam coëxisteren van mensen uit verschillende culturen. Dimensies van integratie In de Nederlandse literatuur over sociale integratie zien we dat vaak tweedelingen worden gehanteerd. Die tweedelingen vinden vaak hun intellectuele oorsprong in de studie van Gordon (1964) over processen van assimilatie in de Amerikaanse samenleving. Zo maken Vermeulen en Penninx (1994) een onderscheid tussen structurele integratie en sociaal-culturele integratie. Het eerste wordt omschreven als ‘volwaardige deelname aan maatschappelijke instituties’ en het tweede als ‘de sociale contacten die leden en organisaties van minderheden onderhouden met de wijdere samenleving en de culturele aanpassingen aan die samenleving’ (Vermeulen en Penninx 1994: 3).

60

Fatale remedies

Veenman (1995) daarentegen maakt een onderscheid tussen twee aspecten van integratie: participatie (enerzijds de formele participatie in maatschappelijke sectoren als onderwijs en arbeidsmarkt, en anderzijds de informele participatie met autochtonen in de sfeer van de vrije tijd) en oriëntatie (de houding die allochtonen hebben ten aanzien van het belang van participatie in de ontvangende samenleving). Veenman voegt hieraan toe dat de informele participatie samen met de oriëntatie op de ontvangende samenleving indicatoren zijn van de ‘etnisch-culturele integratie’ van etnische minderheden, terwijl de formele participatie een indicator is van de ‘sociaal-economische integratie’. Een ander onderscheid is afkomstig van Van Doorn. Hij hanteert, teruggrijpend op de Nederlandse confessionele traditie, het onderscheid tussen sociale emancipatie (‘het verwerven van een gerespecteerde plaats onder de zon, maatschappelijk, economisch en politiek’) en culturele bevestiging (‘traditionele waarden, eigen aan de specifieke cultuur van de betreffende minderheid’). Dit onderscheid valt naar zijn mening samen met het onderscheid tussen de publieke en de private sfeer. Van Doorn voegt aan zijn onderscheid toe: ‘Natuurlijk staat het handelen in de beide sferen niet los van elkaar. Vasthouden aan het cultureel eigene kan economisch nadelig zijn en rationeel onverstandig. Omgekeerd werkt integratie in het politieke en economische bestel vaak eroderend op de eigen culturele signatuur. Voorop moet echter staan dat beide aspecten waardevol zijn en erkenning verdienen.’ (Van Doorn 1989: 77) Van Doorn wijst hier terecht op de verwevenheid van de twee sferen. Culturele oriëntaties zijn deels een product van de maatschappelijke positie die mensen innemen, en tegelijkertijd beïnvloeden zij de ‘structurele integratie’ (Vermeulen en Penninx), ‘formele participatie’ (Veenman) of ‘emancipatie’ (Van Doorn). De mate van structurele integratie of emancipatie wordt veelal getoetst aan de evenredigheidsdoelstelling, dat wil zeggen de mate waarin etnische groepen die onderwerp zijn van minderhedenbeleid evenredig vertegenwoordigd zijn in diverse dominante sferen (arbeid, onderwijs en huisvesting). De dichotomisering van het integratieproces betekent een vooruitgang op die theorieën die eenzijdig het accent leggen op de integratie via de markt of via de culturele bagage van allochtonen (Gowricharn 1993: 11-19). Toch is het onderscheid tussen structurele en culturele integratie te weinig precies. Wij zullen in het volgende een onderscheid maken tussen drie onlosmakelijk met elkaar verbonden dimensies van sociale integratie: een functionele, een morele en een expressieve dimensie (Peters 1993: 96-143). Deze dimensies corresponderen met drie typen problemen waarvoor elke moderne samenleving een oplossing moet vinden. De functionele dimensie betreft het probleem hoe het

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

61

handelen van mensen zo kan worden gecoördineerd dat zij met succes kunnen ingrijpen in de hen omringende wereld. De morele dimensie heeft betrekking op het probleem aan welke morele normen mensen zich moeten conformeren, opdat een rechtvaardige distributie van levenskansen plaatsvindt en de integriteit van alle mensen verzekerd is en blijft. De expressieve dimensie heeft betrekking op het probleem van de erkenning van de persoonlijke waarden door anderen en de bevrediging van behoeften voor zover die van betekenis zijn voor de vorming van een stabiele individuele en collectieve identiteit. Voor deze drie problemen moeten oplossingen worden gevonden, wil er in moderne samenlevingen sprake zijn van sociale integratie. We zullen nog even stilstaan bij de drie dimensies. Wat betreft de functionele dimensie moet het handelen zodanig gecoördineerd zijn dat de door een individu of collectief beoogde doelen bereikt worden. Het coördineren van menselijke handelingen komt de sociale integratie ten goede wanneer het daarmee beoogde doel wordt bereikt. In de functionele dimensie is niet alleen het bereiken van het gestelde doel een criterium voor succes, maar ook efficiëntie: het op een economische wijze afstemmen van doelen en middelen. Indien een doel niet wordt bereikt, of dit op een inefficiente wijze gebeurt, dan is er sprake van desorganisatie. De morele dimensie betreft de normen die een vreedzaam verkeer tussen mensen mogelijk moeten maken. In moderne samenlevingen gaat men er doorgaans vanuit dat bij tegengestelde belangen en daaruit resulterende problemen, mensen elkaar respecteren en dienovereenkomstig handelen. Dit komt onder andere tot uitdrukking in het feit dat in principe iedereen gelijk is voor de wet, mensen kunnen rekenen op een geïnstitutionaliseerde vorm van solidariteit en de persoonlijke integriteit gewaarborgd is. Dit impliceert dat mensen de normen moeten erkennen die hun onderlinge verkeer regelen. Het gaat hier vaak om juridisch gecodificeerde normen. Er is sprake van desintegratie en anomie wanneer mensen onverschillig zijn ten opzichte van elkaar, verdelende rechtvaardigheid ontbreekt en er veel criminaliteit is (Honneth 1994). Voor de expressieve dimensie is het van belang dat mensen hun expressieve behoeften kunnen verwezenlijken en in staat worden gesteld hun individuele en collectieve identiteit te ontwikkelen. Hiervoor is de erkenning van de eigen behoeften en waarden door anderen onontbeerlijk. Daarom zijn levensstijlen – manieren waarop mensen uitdrukking geven aan hun behoeften en waarden – van betekenis bij de sociale integratie van mensen in een multiculturele en geïndividualiseerde samenleving (Schulze 1992). Wanneer een individu of collectief niet de nodige erkenning krijgt, dan kan dit tot een identiteitscrisis of vervreemding leiden.

62

Fatale remedies

Deze drie dimensies van integratie kunnen nader worden toegesneden op het integratievraagstuk. De functionele dimensie heeft dan vooral betrekking op de mate waarin migranten geïntegreerd zijn in de arbeidsmarkt en het onderwijs. De morele dimensie betreft de democratische rechtsstaat. Daarbij gaat het zowel om de mate waarin migranten toegang hebben tot en beschermd worden door rechten, als om de formulering van sociale normen en sociale verplichtingen waaraan zij zich dienen te houden. De expressieve dimensie richt zich op de vraag in hoeverre migranten vorm kunnen geven aan hun individuele en/of gedeelde identiteit (zie schema 1).

Schema 1

Dimensies van sociale integratie Functioneel

Moreel

Expressief

Probleem

coördinatie van handelen

verdelende rechtvaardigheid, bescherming persoonlijke integriteit

vorm geven aan individuele en collectieve identiteit

Criteria

bereiken van doelen, efficiëntie

solidariteit, morele erkenning

geluk, stabiele identiteit

Negatief

desorganisatie

anomie, desintegratie

vervreemding, identiteitscrisis

Gebaseerd op Peters 1992: 105

De eerder besproken dichotomieën van integratie kunnen – met enig passen en meten – binnen deze driedeling worden ingepast. De structurele dimensie of emancipatiedimensie valt vooral samen met de functionele en morele dimensie. De culturele dimensie omvat vooral de expressieve dimensie. Toch biedt, naar onze overtuiging, de integratietrias van Peters een zuiverder conceptueel schema. In het bijzonder door onderscheid te maken tussen een morele en expressieve dimensie. Er is, zoals eerder betoogd, sprake van sociale integratie wanneer van diverse sociale eenheden een eenheid wordt en is gesmeed, en individuen op een volwaardige wijze deel uitmaken van deze eenheden. De vraag is welke ‘sociale eenheden’ we onder de aandacht willen brengen voor de integratie van allochtonen. Voor het analyseren van de sociale integratie van allochtonen in de Nederlandse samenleving is een benadering het meest geschikt die de

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

63

aandacht richt op de wijzen waarop burgers geïntegreerd zijn in verschillende maatschappelijke sferen. In de Nederlandse literatuur wordt sterk de nadruk gelegd op het belang van drie maatschappelijke sferen, namelijk arbeid, onderwijs en huisvesting (Veenman 1994a). De meeste aandacht gaat uit naar de sfeer van de arbeid . Daarbij wordt er stilzwijgend van uitgegaan dat het hebben van werk constitutief is voor de integratie van allochtonen in andere sferen (Entzinger 1994a: 149). Wij gaan er echter van uit dat ook andere sferen van belang zijn voor de integratie van allochtonen. Sferen van integratie Onder ‘sferen’ verstaan we sociale eenheden die gevormd worden door specifieke handelingen, goederen en instituties. Binnen elke sfeer worden goederen verdeeld die een sfeergebonden betekenis hebben. Zo worden binnen de sfeer van het onderwijs diploma’s verdeeld en in de sfeer van de politiek macht en mandaten. Voor het verwerven en behouden van deze goederen zijn specifieke handelingen nodig die per sfeer verschillen. Van een advocaat wordt verwacht dat hij zich bepaalde taalhandelingen en vaardigheden heeft eigen gemaakt, zodat hij met succes kan opereren in de sfeer van het recht. Iemand die in de sfeer van het onderwijs doceert moet andere taalhandelingen beheersen en over andere vaardigheden beschikken. De sociale betekenis die aan de te verdelen goederen wordt toegemeten kan overigens van samenleving tot samenleving verschillen. Zo wordt in een postindustriële samenleving meer betekenis gegeven aan diploma’s dan in een industriële samenleving (Bell 1973; Collins 1979). Het begrip sfeer heeft conceptuele verwantschap met het begrip institutie, maar kan daarvan toch analytisch worden onderscheiden.1 Een maatschappelijke sfeer kan niet gelijk worden gesteld aan een bepaalde institutie. Dikwijls oefenen verschillende instituties invloed uit op een sfeer. Een voorbeeld biedt de sfeer van de arbeid waarbinnen instituties als de vakbeweging en werkgeversbelangenverenigingen opereren.2 Dit voorbeeld maakt ook duidelijk dat binnen een sfeer verschillende belangen in het geding zijn en dat een sfeer verscheidene instituties en organisaties herbergt die verantwoordelijk zijn voor de allocatie van schaarse goederen (Elster 1992). De afbakening van diverse sferen is onderwerp van een af en toe oplaaiende demarcatiestrijd. Het fundamentalisme is bijvoorbeeld het uitgangspunt van een grensstrijd tussen de sfeer van de religie en de sfeer van de politiek . Dit gevecht is in veel westerse landen met de scheiding tussen kerk en staat beslecht. Door de interferentie tussen de niet waterdicht gescheiden sferen is de bestaande grensafbakening vaak omstreden. Omstreden is bijvoorbeeld ook de grens tussen de sfeer van het recht en de sfeer van de politiek. Ver-

64

Fatale remedies

gelijk bijvoorbeeld de in Italië gevoerde discussie over de politieke rol van de rechterlijke macht. Een andere relevante discussie over het vraagstuk van grensafbakening is die over de juridisering van de samenleving: het ‘inbreken’ van het recht in andere maatschappelijke sferen (Bovens 1994: 99). Het juridiseringsdebat stelt met andere woorden de relatieve autonomie van sferen ter discussie en roept vragen op over het bestaan van een hiërarchie van sferen. Welke sferen kunnen in moderne, gedifferentieerde samenlevingen worden onderscheiden? Bernhard Peters noemt als kenmerkende sferen: de arbeid, de cultuur, de familie, de politiek en de religie. Verder noemt hij nog de gezondheidszorg, het onderwijs, het recht en de wetenschap (Peters 1993: 171-174). Max Weber spreekt in dit verband over ‘Wertsphären’ (Weber 1963 [1921]: 528, 658). Met het oog op het vraagstuk van de integratie van allochtonen worden hier de volgende sferen kort behandeld: arbeid, cultuur, huisvesting, onderwijs, politiek, recht en religie. Bij elk van deze sferen kan men de vraag stellen in hoeverre allochtonen daarin geïntegreerd zijn. De mate waarin en de wijze waarop allochtonen in een sfeer geïntegreerd zijn, is een indicatie voor de sociale integratie van allochtonen in de Nederlandse samenleving. We laten nu in het kort de sferen de revue passeren. De sfeer van het recht is bepalend voor de regulering van binnenkomst en het verblijfsrecht. Wat betreft het recht om in Nederland te verblijven kunnen allochtonen een reeks van uiteenlopende posities innemen tussen twee uitersten: een onaantastbaar verblijfsrecht en geen verblijfsrecht (Clermonts et al. 1991; Groenendijk en Minderhoud 1992).3 Uitsluiting in de sfeer van het recht leidt tot een opeenstapeling van ongelijkheden in de andere sferen. Vergelijk bijvoorbeeld de positie van ‘ongedocumenteerde’ of ‘illegale’ vreemdelingen. Illegalen hebben geen recht op verblijf in de Nederlandse samenleving en hebben dan ook geen toegang tot collectieve voorzieningen. Uitzonderingen worden gemaakt voor volwassen illegalen in geval van acute medische nood en voor hun kinderen die toegang hebben tot het basisonderwijs. Voor asielzoekers ligt de zaak gecompliceerder. De toegenomen migratiedruk heeft geleid tot een complex systeem van juridische onderscheidingen die belangrijke consequenties heeft voor de integratie van asielzoekers in de sferen van arbeid, huisvesting en onderwijs. Midden jaren negentig bestaan er vier verblijfsrechtelijke mogelijkheden voor asielzoekers. Deze bieden afwijkende toegangen tot de sferen van arbeid, scholing en huisvesting, en bieden daarmee verschillende mogelijkheden tot integratie in de Nederlandse samenleving. Wie in aanmerking komt voor de A-status of de humanitaire status heeft nagenoeg volledige toegang tot de voorzieningen van de Nederlandse verzorgingsstaat. Voor de twee andere statussen geldt dat niet. Houders van een ‘Voorwaardelijke Vergunning tot Verblijf ’ (VVTV) mogen gedurende hun voorlopig

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

65

verblijf van drie jaar gefaseerd integreren in de Nederlandse samenleving. In het eerste jaar hebben zij toegang tot basiseducatie en andere onderwijsvoorzieningen. In het tweede jaar hebben zij toegang tot beroepsscholing en mogelijkheden tot kortdurend werken. In het derde jaar verwerven zij vrije toegang tot de arbeidsmarkt. Voor de ‘gedoogde’ asielzoeker geldt hetzelfde. De commissie-Geelhoed die het asielzoekersbeleid evalueerde wees in dit verband op het gevaar van marginalisering van VVTV’ers, omdat zij niet volwaardig kunnen deelnemen aan de (lokale) samenleving (Heroverwegingswerkgroep asielzoekersbeleid 1994: 17). In de sfeer van het recht is de positie van reguliere migranten in de jaren tachtig verbeterd. Collectieve voorzieningen zijn voor hen – althans formeel – even toegankelijk als voor autochtone Nederlanders. Daarnaast is de ‘Algemene Wet Gelijke Behandeling’ van kracht geworden, bestaat er passief en actief kiesrecht voor de gemeenteraad, en zijn er de strafrechtelijke discriminatieverboden. Ook het verkrijgen van het Nederlanderschap is vergemakkelijkt, evenals het hebben van een dubbele nationaliteit. Een tweede sfeer wordt gevormd door de sfeer van de politiek . In een democratie heeft een volwaardig burger de mogelijkheid via de politiek zijn eigen lot tot op zekere hoogte via de daarvoor gegeven procedures in handen te nemen. Een burger creëert met andere woorden zelf de wetten waaraan hij of zij zich dient te onderwerpen. Er zijn twee belangrijke graadmeters voor de politieke integratie van allochtonen. De eerste graadmeter wordt gevormd door de burgerrechten die zij hebben. In hoeverre hebben allochtonen dezelfde civiele, politieke en sociale rechten als autochtonen? Wat dat betreft zijn er vanzelfsprekend grote verschillen tussen aspirant-burgers (Nauta 1994) en allochtonen die een verblijfsvergunning op zak hebben. Veel vluchtelingen hebben geen enkel recht waarop ze zich zouden kunnen beroepen. Arendt opperde daarom dat misschien het belangrijkste mensenrecht zou moeten zijn überhaupt een recht te hebben. Politieke integratie is voor displaced persons vaak niet weggelegd (Arendt 1991; Grass 1992). Een tweede graadmeter voor de politieke integratie van allochtonen is de mate waarin zij daadwerkelijk gebruikmaken van de mogelijkheden die zij bij de wet hebben om te participeren in de sfeer van de politiek. Voor zover ze niet gebruikmaken van hun mogelijkheden zal men moeten achterhalen hoe dit komt. Een belangrijke vraag is of er een verband bestaat tussen de integratie in de sfeer van de politiek en de integratie in andere sferen. Is politieke integratie een noodzakelijke voorwaarde om als allochtoon in andere sferen volwaardig te integreren? Een derde belangrijke sfeer is de sfeer van de arbeid. In de literatuur over migratie en integratie wordt arbeid als een cruciaal integratiemiddel gezien. De Amerikaanse socioloog Gans (1991) heeft in dit verband de these gepo-

66

Fatale remedies

neerd dat laaggeschoolde migranten eerst via de arbeidsmarkt integreerden in de Amerikaanse samenleving en dat vervolgens (wanneer er over een of twee generaties sprake was van sociale mobiliteit) nadere integratie van hun kinderen werd bewerkstelligd via het onderwijssysteem. Gans trekt hieruit de conclusie dat het integratiebeleid in de eerste plaats arbeidsmarktgericht moet zijn. Onderwijsbeleid komt op de tweede plaats. Gans (1991: 232) gebruikt in dit verband de metafoor van de take off. Pas wanneer via arbeid een min of meer gevestigde positie is bereikt, worden ouders en hun kinderen gevoelig voor de mogelijkheden om via onderwijs vooruit te komen. Niettemin kan arbeid ook desintegrerend werken wanneer allochtonen louter zijn aangewezen op een gegettoïseerde arbeidsmarkt. Arbeid kan dan leiden tot sociale isolatie in plaats van maatschappelijke integratie. Het grote sociale vraagstuk van vandaag betreft echter de hoge werkloosheid onder allochtonen. Het werkloosheidspercentage van allochtonen was gedurende de laatste zeven jaar tweeënhalf maal zo hoog als dat van autochtonen. Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP 1994: 47) schrijft dat het denkbaar is dat het werkloosheidspercentage van allochtonen in het jaar 2010 gestegen is tot boven de vijfentwintig procent (SCP 1994: 47). De hoge werkloosheid roept de vraag op naar het integratievermogen van de sfeer van de arbeid. Het inkomen dat via arbeid wordt gerealiseerd heeft consequenties voor de sfeer van de huisvesting. Het SCP (1994: 5) schrijft dat de welvaartsvergroting van de meerderheid van de bevolking ‘gepaard (zou) kunnen gaan met een concentratie van relatieve achterstand bij een minderheid die uit allochtonen bestaat. Op enige termijn vormen deze groepen de meerderheid in de stadscentra van het westen. De overheid is momenteel noch bereid noch in staat processen van suburbanisatie van de autochtone bevolking en de concentratie van allochtonen te keren.’ Het SCP (1994: 47) voorziet verder dat een groot deel van de allochtone bevolking afhankelijk is van de sociale zekerheid en daarmee ontvankelijk wordt voor sociale uitsluiting, gettovorming en armoede: ‘De ingrediënten voor marginalisering, ruimtelijke segregatie en het ontstaan van een armoedecultuur zijn voorhanden. De grote steden in de VS kunnen in dit opzicht als perspectief fungeren.’ De ruimtelijke segregatie waarvoor het SCP waarschuwt kan de sociale integratie van allochtonen dwarsbomen. Anderzijds wordt erop gewezen dat etnische buurten een vruchtbare voedingsbodem kunnen vormen voor het ontwikkelen van etnische economische activiteiten en daarmee het fundament kunnen leggen voor sociale stijging (Waldinger 1986; Portes en Sensenbrenner 1990). Bovendien kan de vraag worden gesteld of de overheid door haar huisvestingsbeleid de sociale integratie van allochtonen kan bevorderen. In een vergelijkende studie naar het huisvestingsbeleid in Amerika, Duitsland en Nederland heeft Hei-

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

67

sler (1994) gewezen op de functie van het Nederlandse sociale huisvestingsbeleid in het voorkomen van getto- en onderklassenvorming. Een cruciale rol daarin speelt de grote omvang van de publieke sector. Dankzij de omvang van de publieke sector, in combinatie met een relatief ‘kleurenblind’ distributiesysteem, kent Nederland veel minder etnische buurten dan Amerika of Groot-Brittannië (Cross en Entzinger 1988). Een vijfde sfeer betreft de sfeer van het onderwijs. Veenman (1995) heeft in dit verband de ‘paradox van vooruitgang en achteruitgang’ geformuleerd. Het onderwijspeil van allochtonen stijgt, maar het onderwijspeil van autochtonen stijgt sneller, waardoor de afstand in onderwijsniveaus toeneemt. De analyse van Veenman heeft raakvlakken met die van Boudon (1982) over het Franse onderwijsbeleid. Boudon stelt dat een vermindering van ongelijke kansen op onderwijs niet hoeft te leiden tot een verhoging van sociale mobiliteit. Dit is het gevolg van de beperkte beschikbaarheid van arbeidsplaatsen voor hoger opgeleiden en van de reproductie van ongelijkheid die plaatsvindt wanneer allen streven naar een zo hoog mogelijk opleidingsniveau. Individueel rationeel handelen (streven naar een hoge opleiding om de sociale positie te verbeteren) leidt niet tot het gewenste resultaat, omdat het interfereert met andere individuen die hetzelfde doel nastreven en met de sociale omgeving (de arbeidsmarkt en bestaande ongelijkheden). Deze (onverwachte) ineffectiviteit van het menselijk handelen en van het onderwijsbeleid werken ontgoocheling en ontmoediging in de hand. Dat kan er uiteindelijk toe leiden dat jongeren de school de rug toekeren. Dit is een reëel gevaar voor allochtone jongeren indien hun inspanningen op school geen rendement opleveren en zij tegelijkertijd opgroeien in een omgeving waarin velen werkloos zijn en dezelfde ontmoedigende ervaringen hebben. Deze pessimistische visie op de betekenis van onderwijsbeleid kan overigens worden aangevuld met bevindingen van allochtonen die wél baat hebben gehad van het onderwijssysteem. Een zesde relevante sfeer is de sfeer van de cultuur. Daarbij hanteren wij het begrip in een brede sociologische en antropologische betekenis. In Nederland heeft Gowricharn (1993) herhaaldelijk aandacht gevraagd voor de culturele factor. Integratieproblemen en -mogelijkheden vloeien zijns inziens mede voort uit de culturele bagage van allochtonen. Gowricharn spreekt ook wel van etniciteit of de ‘etnische factor’. Daarnaast is hij van mening dat integratie een cultureel proces is, waarbij de dominante samenleving culturele normbeelden hanteert die niet alleen de integratie van allochtonen in de sfeer van de arbeid , maar ook in de sferen onderwijs en huisvesting in de weg kunnen staan. Allochtonen die niet aan deze normbeelden voldoen maken minder kans op een baan, een huis van de woningbouwcorporatie of een positief schooladvies.

68

Fatale remedies

Een zevende relevante sfeer is de sfeer van de religie. Klassieke sociologen als Durkheim (1968) en Weber (1963) hebben gewezen op de sociaal-integratieve functie die de sfeer van de religie vervult. De vraag is of deze functie door een proces als secularisatie afneemt en overgenomen wordt door andere sferen. In Nederland hebben de religieuze zuilen een belangrijke rol gespeeld bij de gelijktijdige integratie en emancipatie van groepen burgers. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in de discussie over de integratie van allochtonen op de mogelijke betekenis van het verzuilingsmodel is gewezen. Dit betreft vooral de positie van de islam. Het aantal moslims in Nederland is de laatste tien jaar verdubbeld. Begin 1993 telde Nederland 566.000 moslims. De betekenis van de islam wordt weerspiegeld in de bouw van moskeeën, het bestaan van een landelijke islamitische omroeporganisatie, islamitische winkels en islamitische scholen voor basisonderwijs. Toch is de organisatiegraad van de islam beperkt. Er zijn geen islamitische politieke partijen of vakbonden, geen islamitische woningbouwverenigingen of ziekenhuizen en de participatie van moslims binnen de voorzieningen van de verzorgingsstaat verloopt niet volgens een religieuze intermediaire structuur. Niettemin dringt de vraag zich op naar de betekenis van de sfeer van de religie voor de integratie van allochtonen. Er zijn meerdere sferen van integratie te onderkennen die niet aan de orde komen, bijvoorbeeld de gezondheidszorg. Daarnaast moet gewezen worden op het bestaan van ‘informele sferen’ van integratie. Op dit thema gaan wij nog kort in. Bastaardsferen De informele sferen van integratie vormen een soort schaduwkabinet van de besproken sferen. Zo stelt Peters dat elke samenleving sferen kent met een voor veel mensen verborgen onderkant. Hiertoe rekent hij illegitieme en illegale vormen van handelen en sociale organisaties. Legitieme instituties en sociale systemen verbergen achter hun officiële façade dikwijls een inofficiële of informele achterkant (Peters 1993: 192-199). Over de informele zijde van formele sferen heeft Everett Hughes (mede grondlegger van de Chicago School in de sociologie) begin jaren vijftig een lezing gehouden. Daarin introduceerde hij het fraaie begrip bastard institutions (Hughes 1994: 192-199). Bastaardinstituties zijn illegitieme distributeurs van legitieme goederen en diensten. Bovendien bevredigen zij ook behoeften die niet als legitiem worden beschouwd. Voorbeelden zijn onder andere loterijen, prostitutie, zwarte markten (van arbeid, goederen, kinderen, organen enz.), professionele misdaad, maar ook illegale vormen van conflictbeslechting, kredietverlening en rechtspraak. Bastaardinstituties, of – in ons idioom

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

69

– ‘bastaardsferen’, dienen overigens niet als een exclusieve sfeer te worden beschouwd, maar als de illegale of inofficiële zijde van een bepaalde sfeer. Niettemin kennen deze bastaardsferen eigen institutionele praktijken, regels en codes die een aparte analyse rechtvaardigen. Een andere rechtvaardiging is de veronderstelling dat dergelijke bastaardsferen aan betekenis winnen in geavanceerde verzorgingsstaten. Voor ons onderwerp zijn drie bastaardsferen relevant, namelijk de informele sfeer van de arbeid (informele economie), de ‘achterkant’ van de sfeer van het recht (criminaliteit) en de informele uitvoeringspraktijken bij de vreemdelingendienst en andere instellingen die te maken hebben met vreemdelingen. Deze bastaardsferen spelen een rol in de (semi-)integratie van legale en illegale migranten. De informele sfeer van de arbeid biedt migranten een alternatief voor de formele arbeidsmarkt. Dat geldt zowel voor legaal verblijvende migranten als voor illegale migranten die geen toegang kunnen verwerven tot de formele arbeidsmarkt. Er zijn indicaties dat in de Nederlandse grote steden op aanzienlijke schaal informele, economische activiteiten worden verricht die tot op heden te weinig aandacht hebben gekregen en die het beeld van duurzame werkloosheid dat uit veel studies oprijst enigszins nuanceren. Het gaat daarbij deels om onzichtbare en informele activiteiten die door het officiële beleid niet of nauwelijks worden waargenomen dan wel passief of actief worden gedoogd. Dit gedogen vloeit niet alleen voort uit capaciteitsproblemen bij controlerende instellingen, maar ook uit de economische betekenis van illegale arbeid. Niemand heeft er belang bij dit publieke geheim aan de kaak te stellen (Enzensberger 1993: 41). In de Amerikaanse literatuur is erop gewezen dat criminaliteit een mogelijkheid biedt tot maatschappelijke stijging en integratie. Zo heeft Bell (1960) de these geformuleerd dat etnische participatie in (georganiseerde) criminaliteit nauw samenhangt met migratieprocessen. Nieuwkomers verwerven mede via de criminaliteit een plek in de samenleving, waarna hun positie onderop door nieuwe migranten wordt ingenomen. Het is echter meer gangbaar om participatie in de sfeer van de criminaliteit te zien als een indicator van maatschappelijke desintegratie. Informele uitvoeringspraktijken, ten slotte, spelen een rol in het passief en actief gedogen van illegale migranten. Er bestaat een discrepantie tussen de zeer (restrictieve) regelgeving en de beleidspraktijk (Clermonts 1994; Engbersen et al. 1995). De beleidsvrijheid die instellingen op de terreinen van vreemdelingentoezicht, onderwijs, huisvesting en gezondheidszorg zich toeeigenen vanwege capaciteitsoverwegingen, controleproblemen en humanitaire redenen, draagt er mede toe bij dat illegalen (semi-)geïntegreerd kunnen raken in de Nederlandse samenleving, zonder dat zij formeel deel uitmaken van

70

Fatale remedies

de politieke gemeenschap. De aanwezigheid van illegalen relativeert de door Bolkestein gebezigde oude Griekse zienswijze dat wetten de muren van de staat zijn (Bolkestein 1994: 120, 130). Walzer (1994: 181, 182) spreekt over het bestaan van een tussenklasse van illegalen: ‘We hebben onze eigen inwonende vreemdelingen, die binnen de politieke gemeenschap vallen, maar er niet bijhoren (...).’ Het interessante van deze tussenklasse is dat zij in juridische zin niet geïntegreerd is, maar in sommige andere sferen wel.

4.3

Het vraagstuk van de incompatibiliteit

Nadat een onderscheid is gemaakt tussen diverse dimensies en sferen van integratie, dringt de vraag zich op hoe deze zich tot elkaar verhouden. Het integratieschema van Peters veronderstelt een functionele harmonie tussen de verschillende dimensies van integratie. Het is echter de vraag in hoeverre deze dimensies niet vaak op gespannen voet met elkaar staan. Zijn bijvoorbeeld de morele en functionele dimensie in de sfeer van de arbeid verenigbaar? Of bestaat er een onoplosbaar spanningsveld tussen de morele eis van een relatief hoog wettelijk minimumloon en de functionele eis van een efficiënte arbeidsmarkt? We stuiten hier op het vraagstuk van de mogelijke incompatibiliteit tussen de morele en de functionele dimensie van integratie. De discussie over onderwijs en taal in de eigen cultuur (OETC) levert een ander voorbeeld op. Over de positieve en negatieve effecten van het OETConderwijs bestaat geen overeenstemming (Lucassen en Köbben 1992). Van Doorn is in deze controverse de volgende mening toegedaan: ‘Daar tweetaligheid slechts voor begaafde enkelingen is weggelegd, zal een keuze moeten worden gemaakt tussen het Nederlands – dat voldoet aan de instrumentele eis van toegangsbiljet tot het arbeidsbestel – en de taal van de betrokken minderheid die tenminste voor een aantal leden expressieve waarde heeft, dat wil zeggen identiteitsbevestigende en cultuurverrijkende functies bezit.’ (Van Doorn 1989: 77-78) Van Doorn, die een keuze maakt voor het Nederlands als sleuteltaal, wijst met andere woorden op de incompatibiliteit tussen de functionele en expressieve dimensie van integratie in de sfeer van het onderwijs. Incompatibiliteiten zijn overigens niet alleen binnen één sfeer waarneembaar. De reeds ter sprake gebrachte strijd over de grensafbakening tussen de sferen roept de vraag op of de principes die er gelden compatibel zijn. Het vraagstuk van de juridisering behelst onder andere de vraag of de principes die gelden binnen de sfeer van het recht onverenigbaar zijn met die in andere sferen. Een ander punt betreft de onbedoelde gevolgen die beleidsmaatregelen

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

71

in de ene sfeer voor andere sferen kunnen hebben. Dat laatste kan geïllustreerd worden aan de hand van het inburgeringsvoorstel van Van der Zwan en Entzinger (1994).4 Verlaging van het minimumloon in de sfeer van de arbeid kan de arbeidskansen van allochtonen in positieve zin beïnvloeden, maar de inkomensgevolgen zijn zodanig dat zij gedwongen zijn zich te vestigen in arme wijken die vervolgens weer een belemmering kunnen vormen voor arbeidsmobiliteit. Om de zaak nog complexer te maken is het voor het allochtonenbeleid ook van belang te analyseren in hoeverre het beleid dat op landelijk niveau uitgestippeld wordt voor de integratie van allochtonen, compatibel is met beleid dat op lokaal of zelfs transnationaal niveau wordt geformuleerd. Is het beleid dat door de politici in Den Haag bedacht is verenigbaar met dat wat binnen bepaalde gemeenten bedacht is en uitgevoerd wordt? Het illegalenbeleid laat zien dat er een incompatibiliteit bestaat tussen enerzijds de regelgeving van de centrale overheid en anderzijds de uitvoeringspraktijken van de diverse regionale vreemdelingendiensten. Deze incongruentie werkt een informele gedoogpraktijk van categorieën illegalen in de hand. We zullen de drie vormen van (in)compatibiliteit, namelijk die tussen dimensies van integratie, tussen sferen van integratie en tussen niveaus van integratie, aan de hand van enkele voorbeelden nader toelichten. Binnen sferen Het onderscheid tussen de drie dimensies van sociale integratie maakt het mogelijk de (in)compatibiliteit binnen een sfeer te verhelderen. Hiervan is sprake wanneer binnen een sfeer het principe van een dimensie op gespannen voet staat met een principe uit een andere dimensie. Een voorbeeld van incompatibiliteit tussen de morele en functionele dimensie binnen de sfeer van de politiek , kan worden ontleend aan de discussie die ontbrandde over het aantal vluchtelingen dat Nederland zou opnemen uit het voormalige Joegoslavië. Zich beroepend op internationale afspraken en gedreven door de functionele eis van een efficiënte beheersing van de vluchtelingenstroom, wilden politici vasthouden aan een vastgesteld aantal (functionele dimensie). Veel burgers kwamen echter in opstand tegen het rigoureus vasthouden aan het afgesproken aantal. Zij bekritiseerden de politici door zich te beroepen op morele principes als solidariteit en de bescherming van de persoonlijke integriteit van vluchtelingen (morele dimensie). Een tweede voorbeeld ontlenen we aan de sfeer van de religie. Schoolregels, bijvoorbeeld over kleding die iedere scholier tijdens de gymnastiekles geacht wordt te dragen (de morele dimensie), kunnen botsen met religieuze gedragscodes waarmee mensen hun culturele eigenheid gestalte geven (de expressieve

72

Fatale remedies

dimensie). In november 1994 werden twee meisjes door het hoofd van een school naar huis gestuurd, omdat zij een hoofddoekje wensten te dragen tijdens de gymnastiekles. Een ander voorbeeld is het besnijdenisritueel bij meisjes uit Somalië (in 1993 een van de belangrijkste herkomstlanden van mensen die in Nederland asiel aanvroegen). Dit rituele voorschrift is in Nederland niet toegestaan. Het recht op godsdienstvrijheid van de ouders (expressieve dimensie) vindt zijn beperking in het recht op de lichamelijke integriteit van het kind, zoals uitgewerkt in de bepalingen van het Nederlandse wetboek van strafrecht (morele dimensie). Tussen sferen Een voorbeeld van incompatibiliteit tussen sferen kan ontleend worden aan het illegalendebat uit 1992. In de sfeer van de politiek wilde men een restrictief beleid ontwikkelen om het aantal illegale vreemdelingen te reduceren. Daarbij beriep men zich op het principe dat nationale staten zelf uitmaken wie er op hun grondgebied mogen wonen en werken (Bolkestein 1995: 205-206). Men tekende daarbij aan dat een teveel aan illegalen de sociale integratie van legale migranten in gevaar zou brengen. Veel werkgevers wilden juist geen restrictiebeleid voor illegale migranten, omdat zij voor hen goedkope arbeidskrachten zijn en een belangrijke bijdrage leveren aan cruciale sectoren van de Nederlandse economie (bijvoorbeeld land- en tuinbouw). Zij beriepen zich op liberale, economische principes van vrij verkeer van personen en goederen voor een vrije markt. Grenzeloze, economische principes kwamen zo tegenover de afgegrensde, politieke principes te staan. Een ander voorbeeld van mogelijke incompatibiliteit tussen sferen betreft de huidige segregatietendens in de Randstad. De ruimtelijke segregatie in de sfeer van de huisvesting heeft consequenties voor de sfeer van het onderwijs en ook voor de sfeer van de arbeid . Segregatie werkt ‘zwarte’ scholen in de hand en kan uiteindelijk leiden tot problemen in de sfeer van de arbeid (vanwege het territoriale stigma dat op sommige buurten rust). Ook zien we dat beleidsinstrumenten die in de ene sfeer worden gehanteerd nadelig uitwerken op een andere sfeer. Veenman (1995) geeft daarvan een mooi voorbeeld: enerzijds wordt gepoogd om via onderwijsbeleid sociale stijging en daardoor geografische mobiliteit te bevorderen, anderzijds werkt het beleid ‘Evenwichtige Verdeling Woonruimte’ in de sfeer van de huisvesting (lage inkomensgroepen in goedkope en kapitaalkrachtige groepen in de duurdere woningen) gettovorming en segregatie in de hand (SCP 1994: 289; Belier et al. 1994: 166). Met andere woorden: beleid in de ene sfeer kan negatieve onbedoelde effecten hebben voor een andere sfeer.

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

73

Tussen niveaus Naast de dimensies en sferen zijn niveaus van integratie te onderscheiden. Vooral een proces als globalisering maakt het noodzakelijk een onderscheid te maken tussen (1) het lokale, (2) het nationale en (3) het transnationale niveau van integratie. Tussen deze niveaus kan er ook sprake zijn van incompatibiliteit. Zo kan er sprake zijn van incompatibiliteit tussen het nationale en transnationale niveau wanneer het gaat om het vreemdelingenbeleid van de Europese Gemeenschap. Het Unieverdrag van Maastricht dat 1 november 1993 in werking is getreden, impliceert dat het vreemdelingenrecht voor asielzoekers en arbeidsmigranten op gespannen voet komt te staan met een klassiek beginsel van de nationale staat: te bepalen wie al dan niet lid mag worden van de politieke gemeenschap (Hoogenboom 1994). Een voorbeeld van de incompatibiliteit tussen het lokale en nationale niveau is de kwestie rond de huisvesting van asielzoekers. Het landelijke beleid voor de spreiding van asielzoekers blijkt in de praktijk moeilijk verenigbaar te zijn met dat van diverse gemeenten (Heroverwegingswerkgroep asielzoekersbeleid 1994).

4.4

Een gedifferentieerd allochtonenbeleid

In deze laatste paragraaf bespreken we een aantal consequenties van het gepresenteerde integratiemodel voor het allochtonenbeleid . Voordat we de belangrijkste elementen toelichten, gaan we kort in op het debat over ‘assimilatie’. Onze kritiek daarop vormt een goede opstap voor de wijze waarop wij het allochtonenbeleid benaderen. Voorbij assimilatie De vraag naar de integratie van allochtonen wordt vaak bediscussieerd in termen van assimilatie. Voor het welslagen van de sociale integratie, zo luidt de gedachte, zou het goed zijn wanneer allochtonen zich aanpassen aan de waarden van de Nederlanders. Het belang van de sociaal-integratieve functie van waarden is nog eens onderstreept door de recente discussie over de toenemende normloosheid in de Nederlandse samenleving. Bij die gelegenheid waren Hirsch Ballin (1994) en Bolkestein (1995: 109-132) het erover eens dat christelijke en humanistische waarden van groot belang zijn voor de sociale cohesie. Dit standpunt riep onder andere bij vertegenwoordigers van islamitische bewegingen in Nederland de vraag op of de staat in een multiculturele samenleving zich exclusief mag beroepen op christelijke waarden.

74

Fatale remedies

Nu is het debat over assimilatie geen specifiek Nederlands debat. In de Verenigde Staten worden heftige debatten gevoerd tussen de zogenaamde ‘assimilisten’ en ‘pluralisten’ (Waters 1990: 46). De eersten huldigen het standpunt dat integratie niet mogelijk is zonder volledige aanpassing aan de cultuur van de dominante samenleving, de tweeden veronderstellen dat een pluraliteit van culturen mogelijk is en dat het handhaven van een specifieke etnische identiteit geen barrière hoeft te zijn voor integratie. De empirische realiteit laat zien dat structurele assimilatie – ook bij de Europese migranten – slechts ten dele heeft plaatsgevonden. Dit geldt in nog sterkere mate voor migrantengroepen uit Mexico, Cuba en Puerto Rico. Portes en Rumbaut stellen (1990: 141): ‘Assimilation as the rapid transformation of immigrants into Americans “as everyone else” has never happened (...). Ethnic resilience has been the rule among immigrants, old and new, and represents simultaneously a central part of their process of political incorporation.’ Ook de these dat het loslaten van de eigen etnische cultuur integratie bevorderend werkt wordt door Portes en Rumbaut gerelativeerd. Zij wijzen op de betekenis van etnische identificatie – zeker waar het de eerste generaties migranten betreft – voor integratie in de Amerikaanse samenleving. Een ander relevant fenomeen is het verschijnsel van symbolische, etnische identificatie. Vierde of vijfde generatie migranten kiezen en reconstrueren een voor hen geschikte etnische identiteit uit het reservoir aan etnische erfenissen van hun voorouders. Het verschijnsel van ethnic options wordt door Waters (1990: 147) verklaard uit twee tegenstrijdige tendensen in de Amerikaanse samenleving: een zucht naar lidmaatschap van een gemeenschap enerzijds en een verlangen naar individualiteit anderzijds. Hoe men over deze zeer globale verklaring ook moge denken, de boodschap van haar studie is interessant, namelijk dat etnische identificatie van betekenis is voor het welbevinden van burgers. Het pleidooi dat sommigen nu houden om allochtonen via een assimilatiebeleid in de Nederlandse samenleving te integreren, lijkt een reactie op het beleid dat geënt was op de Minderhedennota uit 1983. Het beleidsprincipe van die nota luidde: ‘integratie met behoud van eigen identiteit’. Vertaald naar bijvoorbeeld de sfeer van het onderwijs hield dit beleidsprincipe de invoering van onderwijs in eigen taal en cultuur (OETC) in. Uit het feit dat het minderhedenbeleid in de jaren tachtig niet de gewenste effecten had in het bevorderen van de integratie en het voorkomen van segregatie, trekken de aanhangers van het assimilatiebeleid de conclusie dat men minder zwaar moet tillen aan het principe ‘met behoud van eigen identiteit’. Zolang allochtonen vasthouden aan hun eigen identiteit (lees: culturele waarden), zo luidt de redenering, staan ze hun integratie in de Nederlandse samenleving in de weg.

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

75

Aan de hand van het hier ontwikkelde integratiemodel wordt duidelijk waarin het voorstel voor een assimilatiebeleid tekortschiet. Aanhangers van het assimilatiebeleid geven zich te weinig rekenschap van het onderscheid tussen de morele en de expressieve dimensie van integratie. De morele dimensie heeft betrekking op de normen die het verkeer tussen mensen mogelijk maken en de expressieve dimensie op de waarden die uitdrukking geven aan de identiteit van mensen. Volgens het integratiemodel is het voor de integratie van allochtonen van belang dat zij vorm kunnen geven aan de waarden die voor hun identiteit van belang zijn en dat zij tegelijkertijd met autochtonen bepaalde normen delen. De Amerikaanse literatuur geeft aan dat beide van belang zijn voor sociale integratie. De aanhangers van het assimilatiebeleid maken met andere woorden geen onderscheid tussen normen en waarden. Normen hebben een universeel karakter, omdat ze zowel gelden voor autochtonen als allochtonen. Waarden zijn evenwel particulier en gelden voor groepen autochtonen en allochtonen. Normen zijn van belang voor het regelen van het verkeer van alle burgers van een politieke gemeenschap. Waarden geven daarentegen uitdrukking aan de identiteit van diverse groepen binnen die gemeenschap. Wat men van allochtonen in beleidsmatig opzicht mag verlangen is dat zij de normen onderschrijven en toe-eigenen die voor alle leden van de politieke gemeenschap gelden. Allochtonen moeten dan wel de mogelijkheid hebben om deze normen te veranderen. We kunnen dit punt verduidelijken aan de hand van de sfeer van het onderwijs. In de sfeer van het onderwijs moet iedereen zich een bepaalde hoeveelheid kennis eigen maken, zodat mensen met zeer verschillende achtergronden met elkaar kunnen samenleven. Een goede beheersing van de Nederlandse taal is hiervoor noodzakelijk. Dit betekent geen principiële afwijzing van onderwijs in eigen taal en cultuur, wel dient dergelijk onderwijs niet ten koste te gaan van de tijd die besteed wordt aan het andere onderwijs. Het allochtonenbeleid in de sfeer van het onderwijs moet erop gericht zijn dat bepaalde kennis wordt verworven en bepaalde vaardigheden worden geleerd door zowel autochtonen als allochtonen. Dit is tevens van belang voor de functionele dimensie van de sfeer van het onderwijs: het zich eigen maken van kennis en het leren van vaardigheden die van belang zijn voor het volwaardig kunnen participeren in andere sferen (vooral arbeid en cultuur). Ontwikkelingen binnen het Amerikaanse onderwijssysteem maken duidelijk wat de gevolgen zijn wanneer in de sfeer van het onderwijs etnische, expressieve waarden, onderwijsnormen gaan overschaduwen. Schlesinger (1992) wijst in dit verband op irrationele vormen van etnische identificatie, die hebben geleid tot ridicule aanpassingen van onderwijscurricula. Radicale uitingen van multiculturalisme zouden bijdragen aan ‘the disuniting of America’.

76

Fatale remedies

In een multiculturele samenleving gaat het erom ten behoeve van de sociale integratie normen te ontwikkelen die het verkeer van mensen met zeer uiteenlopende waarden mogelijk maakt. Normen moeten de instemming van alle burgers vinden die lid zijn van een politieke gemeenschap. Rawls (1989) onderstreept daarom ook het belang van een overlapping consensus over de normen die sociale integratie in een multiculturele samenleving mogelijk moeten maken. In een democratie moeten deze normen binnen de sfeer van de politiek worden vastgesteld. Gedifferentieerd beleid Hiermee zijn we beland bij de vraag wat het ontwikkelde model van sociale integratie oplevert voor een allochtonenbeleid dat gericht is op het bestrijden van segregatie. Wij bepleiten een gedifferentieerd en reflexief allochtonenbeleid. Hieronder verstaan wij een beleid dat zich zowel rekenschap geeft van de mate waarin allochtonen geïntegreerd zijn in diverse sferen van integratie, als van de incompatibiliteiten die er bestaan tussen sferen, dimensies en niveaus van integratie. Daarmee wordt recht gedaan aan de complexiteit van het allochtonenbeleid. Het in dit hoofdstuk gepresenteerde model vervult drie functies voor beleid. Deze functies illustreren dat het model zowel op micro-, meso- als macroniveau kan worden gehanteerd. Ten eerste is het model bruikbaar om uitgesloten mensen en groepen te lokaliseren. Zij die in alle of de meeste sferen buiten de boot vallen, kunnen worden geïdentificeerd als de niet-geïntegreerden (Walzer 1994: 186-191). Lokalisering van deze categorie roept vervolgens vragen op over de sociale compositie ervan. Onderscheidingen naar klasse, etniciteit en sekse – en hun onderlinge verwevenheid – zullen daarbij een rol spelen. Op deze manier is het mogelijk tot een specifiekere identificatie van uitgesloten groepen te komen en ongewenste etnisering van groepen te voorkomen. De huidige doelgroepen van het minderhedenbeleid blijken immers veel te globaal te zijn. Veenman heeft er terecht op gewezen dat het de doelmatigheid van beleid niet bevordert wanneer totale bevolkingsgroepen (zoals Surinamers en Turken) als doelgroep worden aangewezen indien blijkt dat leden van een bepaalde groep erin slagen om zelfstandig een geïntegreerde positie te verwerven (Veenman 1995: 240). Lokalisering van uitgesloten mensen en groepen biedt tevens de mogelijkheid om de bronnen van uitsluiting en de relaties tussen de sferen nader te bezien. Walzer zelf heeft recentelijk gewezen op de repercussies van het falen van groepen binnen de sferen van onderwijs en sociale voorzieningen: ‘het falen op deze gebieden heeft zich uitgebreid naar de sferen van markt, politiek en gezin, waar het heeft gezorgd voor een opeenstapeling van mislukkingen die samen leiden tot uitsluiting.’ (Walzer 1994: 191) Ook andere sferen

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

77

kunnen als primaire bron van uitsluiting worden aangewezen en ook andere chronologieën van segregatie zijn waarneembaar. Denk bijvoorbeeld aan de problemen van illegalen en asielzoekers als gevolg van de (semi-)uitsluiting van de sferen van politiek en recht, of de problemen van reguliere migranten als gevolg van uitsluiting van de sfeer van de arbeid . Ten tweede levert het model een analytisch raster op om (des)integratieprocessen systematisch in kaart te brengen. Er zijn echter geen eenduidige beleidsaanbevelingen uit af te leiden. De functionele harmonie die het integratieschema van Peters veronderstelt, is in de sociale werkelijkheid zelden waarneembaar. De beschreven incompatibiliteiten tussen de dimensies van integratie duiden daar al op. Ook over het gewicht van de diverse sferen van integratie wordt strijd geleverd. Wel zouden wij het pleidooi van De Haan (1995) willen ondersteunen dat binnen de sfeer van de politiek moet worden gedelibereerd over de relaties tussen de sferen. Voor de sociale integratie van allochtonen is het van belang dat binnen de politiek de problemen die spelen binnen de andere sferen aan de orde worden gesteld. Het zou echter van sociologische naïveteit getuigen om te veronderstellen dat het integratieproces louter vanuit de sfeer van de politiek gestuurd zou kunnen worden, of dat integratie als vanzelf geschiedt wanneer politieke vocabulaires van toon en inhoud veranderen. De relatieve autonomie van de diverse sferen en het bestaan van bastaardsferen geven aan dat de greep van de politiek op de samenleving zijn grenzen kent. Wel kan de politiek lering trekken uit de (des) integratieprocessen die zich voltrekken binnen de onderscheiden sferen. Deze processen maken in ieder geval duidelijk dat fixatie op één sfeer te beperkt is. Daarnaast tonen zij aan dat een gedifferentieerd beleid op gespannen voet staat met een verkokerd beleid. Het gaat erom de relaties tussen de sferen te overzien. Bovendien leren deze processen ons iets over de rol van de overheid: er lijken per sfeer verschillende coalities mogelijk tussen de overheid, de markt en het maatschappelijk middenveld. Ten derde belichaamt het model een ideaaltype van een plurale samenleving waarin diverse etnische groepen geïntegreerd kunnen worden. Met deze formulering relativeren we direct de woorden die we zojuist aan het papier hebben toevertrouwd. Eerder is immers gememoreerd dat een harmonische, functionele samenhang tussen de verschillende dimensies, sferen en niveaus van integratie in de sociale werkelijkheid zelden waarneembaar is. Dit geldt overigens niet alleen voor landen met een zeer heterogeen samengestelde bevolking, maar ook voor landen met een homogene bevolking. Niettemin kan het ideaal van functionele samenhang als nastrevenswaardig beleidsdoel fungeren – alle normatieve en pragmatische tegenwerpingen ten spijt – voor het allochtonenbeleid.

78

Fatale remedies

De sociaal-economische positie van categorieën allochtonen laat nog altijd te wensen over en segregatieprocessen zijn aanwijsbaar in diverse sferen. Om Walzer te parafraseren: segregatie achtervolgt hen van sfeer tot sfeer (Walzer 1994: 186). Voor het Nederlandse allochtonenbeleid zou daarom als nastrevenswaardige doelstelling kunnen worden geformuleerd dat een nieuwe balans moeten worden gevonden tussen de functionele, morele en expressieve dimensie van integratie en tussen de verschillende sferen en niveaus van integratie. Voor een land dat ondanks zijn immigratiegeschiedenis pas sinds kort onderkent de facto een immigratieland te zijn geworden, is het Amerikaanse ideaalbeeld van ‘E Pluribus Unum’ te ambitieus en het Hollandse ‘Luctor et Emergo’ te cynisch. Nederland doet er verstandig aan die balans te zoeken met behulp van de institutionele arrangementen die zijn ontwikkeld in de vormgeving van de Nederlandse verzorgingsstaat. Die institutionele voorbeelden zijn vanzelfsprekend niet langer toereikend gezien de huidige crisisverschijnselen, maar bieden wel aanknopingspunten voor integratiepolitiek.

Sferen van integratie. Voorbij segregatie en assimilatie

79

5

Het multiculturele drama en het falend integratievermogen van publieke instellingen

De analyse van Paul Scheffer (2000) van het ‘multiculturele drama’ is een belangwekkende mislukking.1 Het is belangwekkend, omdat het zoveel reacties en gevoelens van onbehagen heeft weten los te maken rond een zeer belangrijk vraagstuk, maar het is onvolkomen en gebrekkig in zijn analyse. Waarom? Ten eerste heeft Scheffer te weinig oog voor de verbetering van de maatschappelijke positie van veel etnische minderheden. Hij spreekt onder andere van een opeenhoping van armoede en werkloosheid bij etnische minderheden, maar hij vergeet om erbij te vertellen dat die werkloosheid bij sommige groepen fors is gedaald (SCP 1999). In verhouding tot autochtonen is deze nog zeer hoog te noemen, maar in absolute zin is er vooruitgang geboekt. Dat geldt ook voor de inkomenspositie van veel groepen die als etnische minderheid of allochtoon te boek staan. Ook als we andere indicatoren nemen zien we een positieverbetering. Dit geldt in het bijzonder voor hun positie op de huisvestingsmarkt, en dat geldt ook voor de sfeer van het onderwijs (vgl. Burgers 1995; Veenman 1996). Niettemin doet zich steeds opnieuw, en vooral in het onderwijs, de paradox van vooruitgang en achteruitgang voelen. De onderwijspositie van allochtonen verbetert, maar die van autochtonen verbetert evenzeer of zelfs in sterkere mate. Dit is overigens geen nieuw fenomeen, maar een hardnekkig mechanisme dat uitvoerig is beschreven in de literatuur over stijgingskansen van arbeiderskinderen (denk aan het werk van de Franse sociologen Boudon (1974) en Bourdieu en Passeron (1977)). We weten hoe lang het geduurd heeft voordat de Nederlandse samenleving een opener karakter kreeg, we moeten wellicht meer geduld opbrengen voor veel moeilijker te integreren groepen. Het is daarom onzinnig om, zoals de Volkskrant deed in een vermetele poging Scheffers analyse in dramatiek te overtreffen, te beweren dat binnen twee decennia een etnische onderklasse van twee miljoen allochtonen zou bestaan. Elke allochtoon leek door de Volkskrant gerekend te worden tot een etnische onderklasse, waaronder allochtonen met gevestigde posities en studenten die in toenemende mate de Nederlandse universiteiten bevolken. Ook Scheffers culturologische bespiegelingen roepen veel vragen op. Van een bedreigende islamisering van de Nederlandse samenleving is geen sprake

81

en de idee van integratie met behoud van eigen taal en cultuur in het onderwijs is allang verlaten. Ook de veronderstelling dat in Nederland sprake zou zijn van een gemakzuchtig multiculturalisme is uit de lucht gegrepen. Nederland kent niet de ridicule verschijningsvormen van multiculturalisme zoals die in de Verenigde Staten voorkomen. Wellicht dat op school Nederlandse geschiedenis en identiteit er bekaaid afkomen, maar dat is eerder een element van de Nederlandse cultuur – of een gebrek aan goed onderwijs – dan dat het nu een indicatie is van een misplaatst multiculturalisme. Het is overigens sterk de vraag in hoeverre een betere inburgering in de Nederlandse geschiedenis en cultuur bijdraagt aan een betere maatschappelijke positie. Frankrijk is een land dat aan veel van de criteria van Scheffer voldoet, een restrictief migratiebeleid en onderwijs gericht op culturele inburgering. Niettemin zijn de sociale problemen die zich afspelen in de banlieues van Frankrijk van een veel ernstigere orde dan in Nederland (Wacquant 1994; Bourdieu et al. 1999). Het probleem van Scheffers analyse en oplossing zit hem vooral in twee veronderstellingen. De eerste veronderstelling, die meer impliciet is besloten in zijn analyse, is dat het via een standvastig, nationaal migratiebeleid mogelijk zou zijn om minder migranten in Nederland toe te laten. Naar mijn overtuiging zijn migratiebewegingen, mede gelet op internationale verdragen en de grenzen aan de grensbewaking moeilijk te reguleren. Dat geldt zowel voor de fysieke grensbewaking (Fort Europa) als voor de interne grensbewaking aan de loketten van de verzorgingsstaat (Koppelingswet). De poreusheid van beide grensbewakingssystemen heeft weinig te maken met Nederlands gedoogbeleid of achteloze tolerantie, maar met de complexiteit van het vraagstuk dat om andere beleidsreacties vraagt dan het ontwikkelen van strenge, vooral symbolische wetgeving (vgl. Burgers en Engbersen 1999; Engbersen et al. 1999). Daarbij is het overigens feitelijk onjuist om Nederland als een zeer ruimhartig migratieland af te schilderen. Toegegeven: in geval van asielmigratie heeft Nederland een relatief welwillend beleid gevoerd, maar als het gaat om de begrensde toelating van arbeidsmigranten of overkomst in het kader van familiehereniging en -vorming onderscheidt Nederland zich in beperkte mate van andere landen. Tevens moet gewezen worden op substitutie-effecten. Landen met zeer strenge asielwetgeving hebben veelal te kampen met grote aantallen illegale migranten (vgl. Duitsland en Frankrijk). Opmerkelijk is overigens dat landen met een sterk restrictief asielbeleid zoals Italië, Spanje, Griekenland en Frankrijk in de voorbije jaren honderdduizenden illegalen hebben gelegaliseerd. De tweede stelling is dat een nationaal bewustzijnsoffensief – die nieuwkomers scherper confronteert met de Nederlandse cultuur en geschiedenis – de integratie van migranten zou bevorderen, alsmede de communicatie tussen

82

Fatale remedies

diverse autochtone en allochtone groepen. Nu vind ik meer aandacht voor Nederlandse cultuur en geschiedenis een sympathieke onderwijsdoelstelling, maar het is de vraag of dat werkelijk bijdraagt aan een betere integratie van migranten. Integratie van migranten vindt vooral via de arbeidsmarkt plaats. Een ‘Nederlands huis van de geschiedenis’ dat Scheffer naar analogie van het Duitse Haus der Geschichte wil oprichten zal naar alle waarschijnlijkheid pas door de derde generatie migranten worden bezocht, of nimmer met een bezoek worden vereerd zoals ook bij de meeste Nederlanders het geval zal zijn. En een Nederlands huis van de geschiedenis zal bovenal een ‘huis met open ramen’ zijn (Huizinga), waardoor vele winden zullen blazen (niet alleen meer de Engelse zeewind en de Duitse en Franse landwind). Heeft Scheffer dan helemaal ongelijk? Nee. Als zijn belangrijkste punt beschouw ik zijn zorg voor het onderwijs op zwarte scholen. Het zijn scholen die geconfronteerd worden met grote sociale problemen, met een toenemende diversiteit aan etnische groepen met diverse (taal)achterstanden, en ook nog eens met een witte vlucht van docenten. Zwarte scholen hebben ervaren docenten nodig die meer dan gemiddeld gekwalificeerd zijn, maar veelal is het omgekeerde het geval. Sommige directeuren van zwarte scholen hebben inmiddels – voorzichtig – laten weten dat zij twijfelen aan de deskundigheid van hun eigen docentencorps (De Jong 1999). Als het gaat om het migratie- en migrantenvraagstuk zou ik dus andere prioriteiten leggen dan Scheffer. De realiteit van de toenemende irregularisering van migratie (pendelmigratie, asielmigratie, illegale migratie) en de poreusheid van Europese en Nederlandse grensbewakingssystemen, dwingen tot herbezinning op het huidige restrictieve beleid (zie uitgebreid Snel et al. 2000; evenals Burgers en Engbersen 1999; Engbersen, Van der Leun et al. 1999). Naar mijn overtuiging zal er meer ruimte moeten komen voor arbeidsmigratie, en zal er nagedacht moeten worden over de relatie tussen migratie, arbeid en burgerschap. Scherper geformuleerd, niet iedereen die met een geldige verblijfstitel in Nederland werkt heeft alle sociale rechten, maar hij of zij kan deze wel opbouwen in de loop van de tijd. Ten tweede dient het integratievermogen van publieke instellingen te worden verbeterd. Niet door herbezinning op de nationale identiteit, maar bovenal door het aanreiken van de juiste vermogens in het onderwijs. Verder moet natuurlijk de effectiviteit van diverse reïntegratieprogramma’s worden verbeterd, en dienen de passief makende asielprocedures te worden bijgesteld, waardoor erkende vluchtelingen en reeds lang gevestigde migranten niet langer buitengesloten raken of blijven van de arbeidmarkt. Een studie naar de positie van migranten uit voormalig Joegoslavië en de voormalige Sovjet-Unie laat bijvoorbeeld zien dat de geregistreerde werkloosheid bij beide groepen zeer hoog is, respec-

Het multiculturele drama en het falend integratievermogen

83

tievelijk 24 en 13 procent. Onder Joegoslavische jongeren is de werkloosheid zelfs schrikbarend hoog, namelijk 34 procent (zie Snel et al. 2000). Ook het oorspronkelijke inburgeringsvoorstel van Van der Zwan en Entzinger (1994) is in dit verband relevant. In dat voorstel werken bepaalde groepen tijdelijk (in de periode waarbij men onderwijs krijgt) onder het cao-niveau. Ook hier raken we, net als bij het thema van het gedifferentieerde burgerschap, aan een heikel punt, namelijk differentiële behandeling van burgers. In sommige omstandigheden kan een (tijdelijke) ongelijke bejegening van groepen tot betere integratieresultaten leiden dan het huidige gelijkheidsstreven – kenmerkend voor de Nederlandse rechtscultuur – dat een tweedeling tussen inactieve en arbeidzame burgers mede in de hand werkt. Tot slot een laatste punt. Een multiculturele samenleving kent ingebouwde spanningen die verbonden zijn met verschillende dimensies van integratie (Engbersen en Gabriëls 1995). Er is de functionele dimensie van integratie in vooral arbeidsmarkt en onderwijs, er is de morele dimensie van de sociale normen die de omgang tussen mensen reguleren en er is de expressieve dimensie van uiting kunnen geven aan individuele of gedeelde identiteiten. Tussen deze niveaus bestaan echter spanningsrelaties, bijvoorbeeld als het gaat om onderwijs in eigen taal en cultuur (expressieve dimensie) die een functionele integratie in de weg kan staan, of tussen de morele eis van een decent minimumloon en de functionele eis van effectieve integratie in de arbeidsmarkt. In een multiculturele samenleving is daarom de morele dimensie van cruciaal belang. Deze bepaalt welke sociale normen – waaraan een ieder gebonden is – de integratie van burgers in een multiculturele samenleving mogelijk maken. Deze sociale normen begrenzen dus de manieren waarop groepen uiting kunnen geven aan hun identiteit, en stellen tevens voorwaarden aan de integratie van migranten in de sfeer van de arbeid . Anders gezegd: sommige zaken zijn toegestaan, anderen verboden (bijvoorbeeld het besnijdenisritueel bij meisjes uit Somalië, of het uitbetalen van te lage lonen door werkgevers). Handhaving van die sociale normen (met betrekking tot vrijheid, gelijkheid, scheiding kerk en staat, lichamelijke integriteit, rechtvaardigheid, etc.) moet worden afgedwongen, naast het aanreiken van vermogens aan individuen om functioneel te integreren. Dat zal in veel gevallen ertoe leiden dat migranten zich delen van de Nederlandse identiteit gaan eigen maken, volledig dan wel partieel. En ook dat zij uiting kunnen geven aan eigen culturele waarden en praktijken, waardoor zij het Nederlandse culturele landschap voorzichtig beïnvloeden. De daaruit voortvloeiende culturele veelvoud is niet het probleem. De Nederlandse cultuur kan wel wat extra drama gebruiken.

84

Fatale remedies

Nawoord: laat symbolische kwesties het debat over integratie niet overheersen

‘Hoe voorkomen we dat het eigene en het vreemde tegenover elkaar komen te staan. Dat is de fundamentele vraag van deze tijd,’ stelt Paul Scheffer aan het einde van zijn boek Het land van aankomst (2007). Het is een vraag die daarvoor al op diverse plaatsen is opgedoken in zijn betoog, net als het antwoord. En dat antwoord is dat een gearticuleerd zelfbegrip aan de basis staat van het integreren van vreemden. Pas als een samenleving haar eigen basisprincipes weet te formuleren én na te leven, kan zij eisen stellen aan nieuwkomers. Scheffer bepleit in zijn boek een herformulering van het begrip ‘burgerschap’. Het is nu te veel een formeel-juridische status dat onvoorwaardelijke rechten garandeert. Hij staat een benadering van burgerschap voor, waarin een sterker accent komt te liggen op verplichtingen en loyaliteiten van burgers jegens het land van aankomst. Ook is er een normerende en toetredende rol weggelegd voor de overheid indien burgers hun opleiding niet afmaken, falen bij de opvoeding van kinderen, geen werk hebben en te weinig kinderen krijgen. Zijn pleidooi past in een trend waarbij immigranten moeten bewijzen dat ze volwaardig lid zijn van de Nederlandse gemeenschap. Deze trend geldt overigens niet alleen voor Nederland, maar, zoals Scheffer laat zien, ook voor andere nieuwe en oude immigratielanden. Nieuwe burgers worden niet alleen geacht kennis te hebben van de Nederlandse taal en geschiedenis, maar ook te tonen – in woord en daad – dat zij het verdienen om lid te worden van de nieuwe gemeenschap. Maar de eisen die hij stelt aan de eigen burgers en de nieuwkomers zijn te hoog. Scheffers land van aankomst is dan ook niet aanwijsbaar op de wereldkaart. Paul Scheffer is na een lange ontdekkingsreis door de oude en nieuwe wereld aangekomen in Utopia . Het land van aankomst is vergelijkbaar met het Nergensland van Thomas More. More (1516) schreef zijn utopie aan de vooravond van de globalisering, na de eerste grote ontdekkingsreizen. Scheffer schrijft zijn utopie op het moment dat de wereld in kaart is gebracht en (ongedocumenteerde) migranten uit alle delen van de wereld nu naar westerse landen afreizen. More schreef in het eerste boek van zijn utopie een satire over de mistoestanden in zijn tijd, waaronder het omheinen van gemeenschappelijke weidegronden waardoor arme pachters uit stelen gingen. Scheffer bedrijft geen sociale satire, hij is een analyticus die op ingetogen toon het vraagstuk van moderne immigratie wil uitleggen. Er zijn veel meer verschillen, maar de overeenkomst met More is het utopisch karakter van Scheffers betoog. Hij vraagt te veel van gevestigde burgers en eist te veel van nieuwkomers. Hij verlangt van burgers een gedeelde overeenstemming over wat de

Het multiculturele drama en het falend integratievermogen

85

verbeelde gemeenschap Nederland is en hij stelt zich een overheid voor die er actief op toeziet dat nieuwkomers de vereiste kennis en loyale houding ontwikkelen om deelgenoot te worden van de Nederlandse gemeenschap. Het eerste is geen gemakkelijke opgave, zeker als men verder wil reiken dan de Nederlandse grondwet. De recente debatten over het WRR-rapport Identificatie met Nederland (2007) of het kappen van de kastanjeboom in de tuin van het Achterhuis van Anne Frank, getuigen daarvan. Deze debatten zijn waardevol, net als het initiatief tot historische canonvorming, maar ze hebben geen onmiddellijke relevantie voor het immigratie- en integratiebeleid . Ook het formuleren van burgerschapseisen voor nieuwkomers is geen gemakkelijke opgave. Er zijn in de afgelopen jaren steeds hogere eisen gesteld aan het verlenen van toegang en toedeling van verblijfstitels. Wie wil trouwen met een Nederlander of herenigd wil worden met zijn gezin moet nu een taalen cultuurtoets maken in het eigen land. Die toets is er ook om te beoordelen of migranten de kernwaarden van de Nederlandse rechtsstaat onderschrijven. Maar wat zegt nu zo’n toets? Loyaliteit aan de basiswaarden van Nederland is moeilijk van te voren af te dwingen. Ook al heeft men in zijn proefwerk op de ambassade de juiste antwoorden gegeven op vragen over de seksuele moraal in Nederland, het homohuwelijk en de gelijkheid tussen man en vrouw. Het ‘dikke’ burgerschapsconcept van Scheffer, alsmede zijn zoektocht naar de Nederlandse identiteit, leiden tot een culturologisering van het migratie- en integratiedebat. Ik zou een praktischer en utilitaristischer migratieen integratiebeleid willen bepleiten waarin de economische participatie van migranten centraal staat. Economische participatie brengt loyaliteit met het land van aankomst voort. Niet andersom. Dat is de allerbelangrijkste les van klassieke immigratielanden en -steden. New York en Londen danken hun vitaliteit aan het ontbreken van een culturele grensbewaking, en aan de afwezigheid van een verzorgingsstaat die permanente uitkeringsafhankelijkheid in de hand werkt. Nu wordt dit ook door Scheffer onderkend, maar het blijven bijzaken in het geheel van zijn betoog. Zo toont hij zich een voorstander van het binnenhalen van hoogopgeleide kennismigranten uit Zuidoost-Azië en het weren van migranten uit Midden- en Oost-Europa . Eenzelfde stelling keert terug in een notitie van VVD-kamerlid Henk Kamp. Maar terwijl beiden toch vooral culturele thema’s aan de orde stellen, gaat achter hun rug de internationale migratie onverbiddelijk door. Overigens niet in de door hen gewenste richting. Nederland is niet het favoriete land van aankomst voor kennismigranten. Als het gaat om buitenlandse studenten neemt Nederland een lage middenmootpositie in binnen de OECD landen (ACVZ 2007). Dat geldt ook voor het aantrekken van de highly skilled. In de periode 2003-2006 is het aantal werkvergunningen gestegen van 34.000 naar 74.000 (De Boom et

86

Fatale remedies

al. 2007). Bijna 60.000 werkvergunningen zijn voor migranten uit de nieuwe EU-landen die vooral werken in de land- en tuinbouw. Migranten uit Amerika, Japan en Zuidoost-Azië doen Nederland amper aan. Nederland is inderdaad een ‘vermijdingsland’ zoals Scheffer ergens opmerkt, maar dan in een andere betekenis. Het is een land dat getalenteerde migranten mijden, mede door zijn economische en culturele geslotenheid. Cijfers over het eerste kwartaal van 2007 laten inmiddels het recordcijfer zien van 30.000 werkvergunningen. Door het openstellen van de grenzen voor migranten uit Polen vervalt inmiddels de verplichting tot het aanvragen – en daardoor registratie – van een werkvergunning. Het zou mij niets verbazen als op dit moment meer dan 100.000 Polen in Nederland werkzaam zijn. Hier zou het debat over moeten gaan. En over het verbeteren van het taalonderwijs aan familiemigranten en toegelaten asielmigranten, waardoor zij een productieve bijdrage leveren aan de Nederlandse samenleving. Het Nederlandse migratie- en integratiedebat wordt momenteel gegijzeld door de aandacht voor allerlei symbolische kwesties (boerka’s, strafbaar stellen van hulpverlening aan illegalen, dubbele nationaliteiten, nationale identiteiten, naturalisatieceremonie, maatschappelijke stages). Er is te weinig aandacht voor de economische betekenis en noodzaak van migratie en hoe die kan worden bevorderd, ook met benutting van de culturele achtergronden van migranten. Van utopieën gaat een dwingende kracht uit. Het Utopia van Thomas More is door velen ingelijfd dan wel bekritiseerd als voorbeeld voor socialisme, utilitarisme, communisme, Brits imperialisme, bourgeois kapitalisme en katholicisme. Ook Scheffers utopie wordt door velen om verschillende redenen aan de borst gesloten. Ik zou zelf vooral aan willen sluiten bij die passages waarin iets gezegd wordt over de economische betekenis van migratie binnen het kader van een verzorgingsstaat. Engeland en Ierland hebben recentelijk laten zien hoe een opener houding ten aanzien van immigratie kan bijdragen aan economische groei en culturele vitaliteit. Zo’n open houding is niet zonder maatschappelijke risico’s, maar deze landen van aankomst dwingen uiteindelijk meer loyaliteit af bij immigranten dan gesloten samenlevingen met een te rigide economische en culturele grensbewaking.

Het multiculturele drama en het falend integratievermogen

87

6

De alchemie van de samenleving

6.1

Inleiding

In 1732 publiceerde de Leidse geleerde Herman Boerhaave (1668-1738) de studie over de basisprincipes van de scheikunde. In deze studie Elementa Chemiae beschrijft Boerhaave dat elementaire deeltjes die oplossen en deeltjes die niet oplossen zich verzamelen in homogene eenheden door een natuurlijke verwantschap. En wanneer Boerhaave de verhouding vaststelt tussen goud en koningswater (aqua regia) in een vat, stelt hij zich de volgende vraag. ‘Waarom verzamelt goud dat 18 keer zwaarder is dan water zich niet op de bodem van het vat gevuld met koningswater? Kan men niet duidelijk zien dat tussen elk deeltje goud en elk deeltje koningswater een kracht bestaat waardoor deze deeltjes elkaar uitzoeken, zich verzamelen en zich verbinden?’1

Verwantschap, schrijft Boerhaave met gebruikmaking van een middeleeuws alchemistisch beeld, is de kracht die ervoor zorgt dat deze deeltjes een verbond vormen, een soort van ‘chemisch huwelijk’, dat meer ontstaat op basis van liefde dan van haat. Voor de latinisten onder u: magis ex amore quam ex odio.2 Dit werk van Boerhaave stimuleerde de Zweedse scheikundige Olof Torbern Bergman (1735-1784) mede tot het schrijven van zijn Verhandeling over chemische affiniteiten of wel Elective attractions (1775). En het moet waarschijnlijk de Duitse vertaling van deze studie zijn geweest die Goethe onder ogen kwam en die hem onder andere aanspoorde tot het schrijven van zijn roman Die Wahlverwandtschaften (1809) waarin Goethe het spel van aantrekking en afstoting in de relaties tussen twee mannelijke en twee vrouwelijke personages vergelijkt met een chemisch proces: verwante personen trekken elkaar aan, waardoor oude relaties worden verbroken en nieuwe banden ontstaan.3 Deze roman werd gelezen door de socioloog Max Weber en leidde tot de derde metamorfose van de idee van elective attraction, of in het Duits

89

Wahlverwandtschaft. De klassieke toepassing van dat begrip vindt men in de beroemde studie van Weber over de protestantse ethiek en de kapitalistische geest. In deze studie probeert Weber de historische puzzel op te lossen waarom het ontstaan en de ontwikkeling van het rationele, moderne kapitalisme zo snel en sterk heeft plaatsgevonden in de westerse wereld. Zijn antwoord was dat het ontstaan van het rationele kapitalisme een bepaalde mentaliteit veronderstelde die aansloot bij de kapitalistische onderneming, namelijk die van het methodische, gedisciplineerde, op arbeid georiënteerde individu. De calvinistische ethiek bevorderde spaarzaamheid, initiatief, verantwoordelijkheid, een rationele en ascetische levenshouding en een sterk arbeidsethos. Er zou sprake zijn van een Wahlverwandtschaft – een keuzeverwantschap – tussen de protestantse leer en de materiële belangen van het moderne kapitalisme. 4 We zijn inmiddels via de middeleeuwse alchemie, de achttiende-eeuwse scheikunde en de negentiende-eeuwse romanliteratuur beland bij een vertrouwd onderwerp in de sociologie, en wel het thema van de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen. Niemand heeft kunnen voorzien dat een middeleeuwse alchemistische metafoor, via een lange omweg ooit zou uitgroeien tot een belangrijk sociologisch begrip dat aandacht vraagt voor de wederzijdse aantrekking van culturele en economische processen waardoor – onbedoeld – nieuwe maatschappelijke verhoudingen zich uitkristalliseren. Door de grootmeesters in de sociologie is het thema van de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen ook wel aangeduid als het eigenlijke object van de sociologie. Bekend is de uitspraak van Karl R. Popper dat het de hoofdtaak is van de sociale wetenschappen om de onbedoelde gevolgen van intentionele menselijke handelingen te analyseren.5 Maar ook veel anderen hebben zich in vergelijkbare bewoordingen uitgelaten.6 Deze hoofdtaak van de sociologie staat overigens op gespannen voet met de hedendaagse verwachtingen ten aanzien van de sociologie. Hoewel de opvatting dat de samenleving niet langer maakbaar is steeds vaker wordt gedebiteerd, blijft men niettemin grootse verwachtingen koesteren van de sociologie en de sociale wetenschappen als het gaat om het bevorderen van de maatschappelijke samenhang. Het omvangrijke sociale cohesie-programma van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) is daar een eigentijds voorbeeld van. Zo zien we dat sociale wetenschappers, gelijk de middeleeuwse alchemisten die poogden uit niet-edele metalen goud te maken, vaak worden opgezadeld met een onmogelijke missie: het realiseren van het cement van de samenleving. Ik grijp daarom de gelegenheid aan om in de luwte van deze maakbaarheidsverwachtingen aandacht te vragen

90

Fatale remedies

voor inzichten uit de sociologie die van betekenis kunnen zijn voor het analyseren van de onbedoelde, niet voorziene gevolgen van menselijk handelen die mede voortvloeien uit grote en kleine interventies door overheden en markten.

6.2

Een proliferatie van hybriden?

De metafoor die Weber gebruikt is zeer actueel in het hedendaagse tijdperk waarin sprake is van een toenemende mobiliteit van kapitaal, mensen, goederen en informatie. Meer en meer ideeën, organisaties en personen komen gemakkelijker met elkaar in contact en het is de vraag welke nieuwe verbindingen daaruit ontstaan en wat de gevolgen daarvan zijn voor bestaande institutionele verbanden. Het is een vraag die steeds opnieuw terugkeert in het werk van Zygmunt Bauman. In een van zijn laatste boeken gebruikt hij een metafoor die een zekere verwantschap vertoont met de chemische beeldspraak van Max Weber. Hij spreekt van het ontstaan van vloeibare moderniteit (liquid modernity). Centraal staat bij hem de idee van de toegenomen vloeibaarheid en vluchtigheid van, voorheen, solide instituties als familie, klasse, arbeid en nationale staat. Deze instituties verliezen hun vermogen om individuele keuzes en collectieve projecten met elkaar te verbinden.7 Ze worden vormlozer en onvoorspelbaarder8 en verliezen in de smeltkroes van de moderne samenleving hun dwingende en vanzelfsprekende karakter.9 De veronderstelling van de toegenomen ‘vloeibaarheid’ van de maatschappij keert ook terug in een begrip dat in korte tijd furore heeft gemaakt in de sociale wetenschappen. Het wordt gebruikt als zelfstandig naamwoord, maar komt vaker voor als adjectief. Het betreft het begrippenpaar hybriditeit en hybride. En het opvallende is dat we opnieuw stuiten op een metafoor die afkomstig is uit de natuurwetenschappen, en wel de biologie waarin het begrip hybriditeit staat voor kruising en bastaardvorming. Het wemelt werkelijk van de hybriden in de sociaal-wetenschappelijke literatuur. Er wordt melding gemaakt van het bestaan en ontstaan van hybride culturen, hybride economieën, hybride identiteiten, hybride organisaties, hybride verzorgingsstaten en hybride talen. Er wordt ook wel gesproken van een ‘proliferatie van hybriden’ in de hedendaagse samenleving.10 Vooral op het gebied van vraagstukken van cultuur en identiteit valt het begrip veelvuldig.11 De schrijver Salman Rushdie die, naar eigen zeggen, in zijn persoonlijk leven voortdurend heeft geprobeerd om grenzen te overschrijden, merkte ooit het volgende op naar aanleiding van de verhitte discussies over zijn roman De Duivelsverzen.

De alchemie van de samenleving

91

‘De Duivelsverzen is een lofzang op de vermenging, onzuiverheid, gedaantewisseling die voortkomt uit nieuwe en onverwachte combinaties van mensen, culturen, ideeën, politieke opvattingen, fi lms, liedjes. Het bejubelt de kruising en vreest het absolutisme van de Zuiverheid. Door de mengelmoes, allegaartje, een beetje van dit en een beetje van dat, komt het nieuwe in de wereld. Dat is de grote kans die de wereld krijgt door massamigratie, en ik heb geprobeerd die met beide handen aan te grijpen. De Duivelsverzen is een pleidooi voor een verandering-door-fusie, verandering-door-verbinding. Het is een ode op ons bastaard-ik.’12

Hier is, op het eerste gezicht, een literaire Herman Boerhaave of Max Weber aan het woord, die oog heeft voor de nieuwe verbindingen die kunnen ontstaan via fusie, versmelting en vereniging. Maar wie preciezer kijkt, zal onderkennen dat heel veel niet kan versmelten of fuseren. India – het geboorteland van Rushdie – laat daarvan vele voorbeelden zien. De Indiase samenleving is nog altijd een kastensamenleving waarin het zeer grote moeite kost om deze kastenstructuur te doorbreken (Deliége 1999). De samenleving is geen smeltkroes, waarin sociale verschijnselen als vanzelf samengaan en nieuwe verbindingen zomaar worden aangegaan. Vele grenzen blijken niet te kunnen worden overschreden. In dit mondiale tijdperk zien we nog steeds oude en nieuwe vormen van fysieke grenscontrole, religieus en politiek fundamentalisme, culturele overheersing, nationalisme, gated communities en klassen- en kastenverhoudingen die moeten voorkomen dat (nieuwe) sociale relaties tussen mensen ontstaan of dat andere inzichten en nieuwe ideeën wortel kunnen schieten. Niet alles kan, mag en wil gemengd worden. Segregatie, apartheid en culturele en religieuze zuivering zijn alom aanwezig. Salman Rushdie zelf heeft dat nadrukkelijk aan den lijve mogen ondervinden.13 Toch zien we dat onder bepaalde omstandigheden nieuwe verbindingen ontstaan. Grenzen blijken dan niet absoluut te zijn. En het is deze waarneming die ons terugbrengt bij de Wahlverwandtschaften van Weber. Maar voordat ik hier nader op inga is het van belang om de idee van hybriditeit kritisch te bezien. Daarvoor loop ik op anekdotische wijze een paar terreinen af. Het eerste is dat van de cultuur. Enerzijds worden we bij voortduring gewaarschuwd voor een ‘amerikanisering’ van de cultuur, anderzijds wordt gewezen op een ‘polarisering’ dan wel ‘hybridisering’ van culturen (Holton 2000). De sociale werkelijkheid lijkt echter geen van deze drie beweringen gelijk te geven. Dat komt aardig naar voren in een recente beschouwing van de Italiaanse socioloog Moretti over ‘Planeet Hollywood’. Hij wijst inderdaad op de invloed van de Amerikaanse filmindustrie, maar

92

Fatale remedies

die invloed blijkt vaak onverwachte vormen aan te nemen. Er zijn verschillende culturele ecosystemen – alweer een natuurwetenschappelijke metafoor – waarneembaar die bepaalde genres selecteren en daarmee andere juist verwerpen. De diffusie van Amerikaanse komedies in de wereld blijkt relatief beperkt te zijn, terwijl kinderfilms en drama’s vooral in rijke landen worden gewaardeerd en actie- en avonturenfilms in Zuid- en Oost-Azië. Elk genre heeft zijn favoriete ruimtelijke regio en zijn onderscheiden diffusiepatroon waardoor er sprake is van een specifieke culturele ecologie of geografie in de wereld.14 Deze waarneming sluit overigens naadloos aan bij recente bevindingen uit het internationale waardenonderzoek. Daaruit blijkt dat er verschillende culturele zones in de wereld zijn aan te wijzen. In die culturele regio’s spelen de sociale en culturele erfenissen van landen – protestants, rooms-katholiek, orthodox, confucianistisch en communistisch – nog steeds een grote rol. Culturele modernisering neemt verschillende vormen aan die aansluiten bij historisch overgeleverde regels, tradities, normen en waarden (Inglehart en Baker 2000). Een tweede voorbeeld is dat van sociale netwerken. Ook hier treft men veelvuldig de idee aan – ik spreek nu vooral over de rijke westerse samenlevingen – dat netwerken van mensen steeds minder homogeen worden door afnemende stand- en klassenverschillen. Veel onderzoek wijst echter uit dat dit maar in beperkte mate gebeurt. Sociale netwerken van mensen blijken relatief homogeen te zijn (Blokland-Potters 1998). Ze worden wel uitgestrekter door de toegenomen geografische mobiliteit en technologische hulpmiddelen, maar soort zoekt nog steeds vooral zijn eigen soort (Duyvendak en Veldboer 2001). Arm gaat met arm om en bemiddeld met bemiddeld en hoger opgeleid met hoger opgeleid. Ook interraciale of interetnische menging gaat – zeker in geval van bepaalde etnische groepen – minder snel dan verondersteld wordt. Huwelijksrelaties en verwantschapsnetwerken zijn nog steeds sterk homogaam, dat wil zeggen samengesteld uit leden van de eigen herkomstgroep. Dat blijkt uit het feit dat gemengd huwen bij veel etnische groepen in zeer beperkte mate voorkomt. Vooral van degenen die geboren zijn in een islamitisch land huwt slechts een kleine minderheid met een in Nederland geboren partner (De Valk et al. 2001: 117). Ook zien we dat Turken en Marokkanen die in Nederland zijn geboren in ruime meerderheid kiezen voor een bruid of bruidegom die in het buitenland woonde voorafgaande aan de voltrekking van het huwelijk. De taal der liefde mag internationaal zijn. Maar de liefde zelf kent duidelijke grenzen (Hooghiemstra 2000: 207). Een derde voorbeeld betreft de toegenomen mobiliteit van mensen. Rushdie spreekt van de grote kans die de wereld krijgt door massamigratie,

De alchemie van de samenleving

93

maar we weten dat de mobiliteit van mensen geen gelijke tred heeft gehouden met de toegenomen mobiliteit van kapitaal. We zien zelfs een tegengestelde beweging. Waar enerzijds wordt gepoogd om grenzeloze economische ruimten te creëren, wordt tegelijkertijd met man en macht gewerkt – als het gaat om de mobiliteit van mensen – om een totale grenscontrole te realiseren. 15 De Verenigde Staten, Japan en West-Europese landen hebben in de afgelopen jaren hun grenscontrole geïntensiveerd en gemilitariseerd, waardoor veel migranten geen toegang hebben tot de territoria van rijke landen (Andreas en Snyder 2000). In dit tijdperk van mondialisering zien we daarom een samengaan van open economieën en relatief gesloten nationale staten.16 Kijken we binnen de muren van Fort Europa, dan zien we overigens een ander interessant fenomeen, en wel de zeer geringe interne migratie. Gelet op de substantiële welvaartsverschillen tussen EU-landen zou verondersteld mogen worden dat werkloze EU-ingezetenen naar andere EU-landen zouden afreizen waar betere arbeidsmogelijkheden bestaan. Toch gebeurt dat weinig. Slechts anderhalf procent van de EU-ingezetenen verblijft in een land dat niet zijn of haar land van herkomst is (Sassen 1999a: xv). De drie voorbeelden wijzen met andere woorden uit dat menging en fusie niet als vanzelf tot stand komen. Er is op allerlei terreinen sprake van grensafsluiting en grensbewaking. Deze waarneming relativeert de opvatting van Bauman en anderen over de toegenomen vluchtigheid en vormloosheid van instituties. Verwantschapssystemen, nationale staten en culturele tradities zijn nog steeds van groot belang, ook al veranderen ze van karakter. De veronderstelling dat in het huidige mondiale tijdsgewricht het westerse individu in toenemende mate de regisseur van zijn eigen bestaan is geworden is naar mijn overtuiging onjuist (vgl. bijvoorbeeld Beck en Beck-Gernsheim 2002). Wat dat betreft is het interessant om te zien dat veel sociologen in dit tijdperk van mondialisering en individualisering de dwingendheid en hardheid van instituties in toenemende mate relativeren, terwijl bestuurskundigen, economen, geografen en politicologen juist bezig zijn instituties te ontdekken.17 Dat neemt echter niet weg dat grensbewakingssystemen – en dat is een andere naam voor instituties – in sommige gevallen poreuzer en opener zijn geworden, waardoor sneller vernieuwingen kunnen optreden. Maar die vernieuwingen zijn niet het resultaat van een toevallige menging en ontmoeting. Wat zijn ze dan wel?

94

Fatale remedies

6.3

Selectieve affiniteiten

Twee antwoorden op de vraag naar verandering en vernieuwing zijn hierboven al gegeven. Veel vernieuwingen zijn padafhankelijk, ze sluiten aan of bouwen voort op bestaande regels, normen en tradities. De paden die in het verleden zijn geplaveid, bepalen de wegen van de toekomst. Een tweede antwoord is dat vernieuwingen het resultaat zijn van onverwachte keuzeverwantschappen tussen personen, groepen, ideeën of, op een algemener niveau, tussen economische, politieke en culturele instituties. Ik zal overigens, in navolging van Laeyendecker (1981: 321-323), spreken van selectieve affiniteit. Het begrip ‘selectieve affiniteit’ kan op verschillende manieren worden gehanteerd, zowel in de zin van een samenhang tussen twee op het eerste gezicht onafhankelijke geesteshoudingen (kapitalistische mentaliteit en protestantse ethiek), als in de betekenis van specifieke relaties tussen ideeën en de economische klassen of structuren die zij legitimeren, of – nog ruimer – in de betekenis van samenhangen tussen instituties.18 Daarbij ligt de betekenis van het begrip selectieve affiniteit vooral ook in de onderkenning van de complexiteit en het fuzzy karakter van causale relaties. In dit tijdperk van mondialisering en individualisering zijn eenduidige causale verbanden zelden te leggen. Het is precies ook om die reden dat Weber het begrip Wahlverwandtschaft gebruikte.19 De protestantse ethiek heeft de ontwikkeling van het moderne kapitalisme mede gestimuleerd, maar ook organisationele, wettelijke en staatkundige factoren hebben een belangrijke rol gespeeld (De Jong 1997: 119-120). De twee antwoorden op de vraag naar maatschappelijke vernieuwing – padafhankelijkheid en selectieve affiniteit – liggen overigens vaak in het verlengde van elkaar. Uit selectieve affiniteiten tussen instituties kunnen nieuwe arrangementen ontstaan die op den duur een zodanige hardheid krijgen dat zij moeilijk zijn te veranderen. De ontwikkeling van westerse verzorgingsstaten is daar een fraai voorbeeld van. Zij kennen alle een andere en unieke ontstaansgeschiedenis. De Engelse verzorgingsstaat , bijvoorbeeld, is vooral ontstaan uit de verbinding tussen de markt en de familie, terwijl de continentale verzorgingstaten voortkomen uit de driehoeksverbinding tussen de civil society, de familie en de staat (vgl. Rieger 1992) (zie figuur 1 op pagina 96). Andere Europese verzorgingsstaten, zoals de Scandinavische en de ZuidEuropese, laten weer andere combinaties van verbindingen zien (Kuhnle en Alesto 2000). Inmiddels weten we dat de verschillende typen verzorgingsstaten die uit de verschillende combinaties zijn ontstaan een opmerkelijke

De alchemie van de samenleving

95

Figuur 1

Typen verzorgingsstaten in Europa

United Kingdom Market

State

Continental Europe Market

Welfare provision

Welfare provision

Civil society

Family

State

Market

State

Welfare provision

Welfare provision

Civil society

Family

Civil society

Family

Southern Europe

Scandinavia Market

State

Family

Civil society

Bron: Kuhnle en Alesto 2008: 8

overlevingskracht aan de dag leggen. In de jaren zeventig werd het einde van de verzorgingsstaat veelvuldig verkondigd en in de jaren negentig werd verondersteld dat – onder invloed van de economische mondialisering en de politieke europeanisering – een convergentie in neoliberale richting zou

96

Fatale remedies

plaatsvinden. Geen van deze veronderstellingen is tot op heden bewaarheid geworden (Kuhnle 2000). De verschillende nationale verzorgingsstaten bleken een groot weerstandsvermogen te bezitten, alsmede een opmerkelijke capaciteit om de uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd op te lossen binnen bestaande institutionele verbanden (Van Kersbergen 2000). De Nederlandse verzorgingsstaat met zijn poldermodel is daar een voorbeeld van (Visser en Hemerijck 1997). Maar ik wil hier niet doorgaan op het thema van institutionele padafhankelijkheid . Daarover is al heel veel gezegd en geschreven (zie Hemerijck en Verhagen 1994). Wel wil ik nader ingaan op het thema van de selectieve affiniteit. De vraag dringt zich dan natuurlijk op in hoeverre de sociologie daarover iets zinnigs zou kunnen zeggen, of zijn de ‘selectieve affiniteiten’ door het onverwachte karakter van de nieuwe verbinding die ontstaat alleen achteraf te reconstrueren, net als Webers analyse van de protestantse ethiek en de ontwikkeling van het kapitalisme? Ik denk eerlijk gezegd dat dit laatste inderdaad het geval is, maar dat neemt niet weg dat in de sociologie en de antropologie enige aanknopingspunten te vinden zijn. Een eerste aanknopingspunt vinden we in het werk van de Russisch-Amerikaanse socioloog Pitrim Sorokin. Deze pionier van de twintigste-eeuwse sociologie was verzot op het gebruik van scheikundige analogieën ( Johnston 1998: 25). Zelf karakteriseert hij zijn werk op een bepaalde plaats zelfs – en gelukkig gebruikt hij daarbij aanhalingstekens – als ‘sociologische scheikunde’. Sorokin was van mening dat de sociologie, net als de scheikunde, op zoek moest naar de belangrijkste elementaire delen van de samenleving en de wederzijdse aantrekkingskrachten waaruit nieuwe samengestelde verbindingen ontstaan.20 Dit uitgangspunt leidde tot een imposant stelsel van enkelvoudig georganiseerde groepen (unibonded groups) en van meervoudig georganiseerde groepen (multibonded groups), waarbij Sorokin ook uitvoerig aandacht besteedde aan de structurele variëteiten van deze groepen in termen van omvang, organisatiegraad, mate van centralisme en democratie, sociale gelaagdheid, duurzaamheid, et cetera. Daarnaast besprak hij – soms op onnavolgbare wijze – allerlei combinaties van enkelvoudige groepen. Belangrijk voor deze verhandeling is echter Sorokins these dat groepsvorming en groepsaffiniteiten het resultaat zijn van twee maatschappelijke krachten. De eerste betreft de aard en uitgestrektheid van de interdependenties tussen leden van groepen. Naarmate de interacties tussen leden beperkter, vérstrekkender en abstracter zijn, zullen groepen steeds lossere vormen aannemen. Er is een groot verschil tussen een hecht stamverband en het veel lossere verband van de Verenigde Staten van Amerika. Al kan zo’n los verband door externe dreiging aan hechtheid winnen, zo-

De alchemie van de samenleving

97

als we nu zien gebeuren in de Verenigde Staten. De tweede maatschappelijke kracht heeft betrekking op de aard van waarden, betekenissen en normen die aan de basis liggen van groepsvorming. De relevantie van het onderscheid tussen de aard van groepsrelaties en de aard van gedeelde betekenissen komt tot uitdrukking in verschillende onderzoekstradities, bijvoorbeeld in onderzoek naar groepsidentificatie en vraagstukken van etnische zuivering (De Swaan 1999b), en in het onderzoek naar sociale groepen en hun waardeoriëntaties (Inglehart en Baker 2000).

6.4

Vermiste personen

Het werk van Sorokin brengt mij als vanzelf bij een tweede auteur die van betekenis kan zijn voor het vraagstuk van de selectieve affiniteiten, en wel de antropologe Mary Douglas. Zij heeft in een reeks van studies aandacht gevraagd voor het bestaan van onderscheiden levenswijzen van mensen, alsook voor de relaties die bestaan tussen institutionele verbanden waarin mensen zijn ingebed en daarmee corresponderende manieren van denken en doen. Net als bij Sorokin liggen twee vergelijkbare dimensies ten grondslag aan de door haar onderscheiden levenswijzen, namelijk ‘groep’ (group) en ‘raster’ (grid) (Douglas 1978 en 1986). ‘Groep’ betreft de mate waarin een individu is ingelijfd in meer of minder scherp afgebakende groepen. Hoe dwingender de incorporatie, des te sterker zullen groepsnormen het leven van individuen bepalen. ‘Raster’ betreft de mate waarin het leven van personen wordt beperkt door van buitenaf opgelegde voorschriften en rollen. Hoe bindender en uitgebreider deze zijn, des te geringer de individuele autonomie van personen. Gecombineerd geven deze twee dimensies vier typen sociale relaties waarmee een bepaalde denkstijl (thought style) correspondeert. Kwadrant A herbergt een individualistische omgeving met een pragmatische en competitieve denkstijl. In kwadrant B treffen we een omgeving aan met geïsoleerde, machteloze individuen die gevangen zijn in van buitenaf opgelegde regels. Zij hebben een eclectische of fatalistische manier van denken. Kwadrant C is een hiërarchisch georganiseerde omgeving, waarin de formele toepassing en strikte naleving van regels en rituelen centraal staat. Kwadrant D ten slotte herbergt egalitaire, sektarische groepen met sterke groepsgrenzen en een dichotoom wereldbeeld van ‘wij’ versus ‘zij’; van eigen puur- en reinheid tegenover het buitengelegen kwaad en gevaar. In figuur 2 staat deze culturele kaart van Douglas afgebeeld.

98

Fatale remedies

Figuur 2

B Backwater Isolation

C Conservative Hierarchy

Eclectic values

Hierarchies

Isolates, by choice or compulsion, literally alone or isolatedin complex structures

Strongly incorporated groups with complex structure

Competitive individualism

Egalitarian sects

Weak structure, weak incorporation

Strongly incorporated groups with weak structure

grid

+

De culturele kaart van Mary Douglas

A Active Individualism

D Dissident Enclave group

+

Bron: Douglas 1996: 43

Het is een ogenschijnlijk simpel ideaaltypisch schema waarmee Douglas werkt, maar de theoretische uitgangspunten zijn uitdagend en relevant. Ten eerste gaat zij ervan uit dat denkstijlen niet vrij zwevend zijn – zoals vandaag de dag te gemakkelijk wordt aangenomen –, maar nauw verbonden zijn met de institutionele of sociale verbanden die zij betekenis geven en legitimeren. Ten tweede veronderstelt zij dat het samenleven van mensen een oneindig aantal vormen kan aannemen,21 maar dat er slechts een beperkt aantal levensvatbare levenswijzen zijn aan te wijzen die oplossingen hebben weten te vinden voor fundamentele problemen van het samenleven, zoals jaloezie, schuldtoekenning, ongelijkheid, economische groei en leiderschap. Ten derde gaat zij ervan uit dat deze levenswijzen elkaar altijd veronderstellen en elkaar beconcurreren.22 Een pregnant voorbeeld levert de War on Terror op, waarin financiële markten (Wall Street), hiërarchische organisaties (het Pentagon, het Talibanregime), geïsoleerde, arme vluchtelingen in Afghanistan, en sektarisch georganiseerde fundamentalistische groepen ieder op hun eigen manier op elkaar reageren: ‘Culture thrives on opposition’ (Douglas 1996: 175). Het is typerend om te horen dat in geval van terreur en oorlogsgeweld een van de eerst opkomende vragen is: ‘Hoe hebben de financiële markten hierop gereageerd?’

De alchemie van de samenleving

99

Ten vierde wijst Douglas erop dat de door haar onderscheiden levenswijzen verschillende ‘personen’ veronderstellen die sterk afwijkend denken en handelen. Zelf gebruikt zij het beeld van ‘vermiste personen’ in de sociale wetenschappen. Het opdringerige mensbeeld in de maatschappijwetenschappen, namelijk dat van de homo economicus, zou moeten worden aangevuld met dat van de homo hierarchicus, de fatalist en de sektariër. Pas dan kan een begin worden gemaakt met het begrijpen van het ogenschijnlijk onbegrijpelijke. Of het nu gaat om het rituele gedrag van de bureaucraat van een inlichtingendienst die cruciale informatie over mogelijke terroristische aanslagen naast zich neerlegt; om het fatalistische gedrag van de overbelaste veiligheidsambtenaar op een vliegveld; of om de terrorist die waarlijk gelooft in een eeuwig, heilig leven als hij zichzelf met vele anderen de dood in jaagt.23 Het interessante nu van deze culturele theorie is dat zij ‘falsifieerbare’ voorspellingen doet over de denkstijl die mensen binnen hun gegeven sociale relaties hebben en over de sociale relaties die mensen, gegeven hun denkstijl, zullen opzoeken (Van Gunsteren 1994: 150). En dit brengt ons bij het thema van de selectieve affiniteiten. Verondersteld kan worden dat deze vooral zullen optreden tussen individuen, sociale groepen en instituties die met elkaar verwant zijn of die zich met elkaar identificeren. De startende ondernemer zal zich niet aangetrokken voelen tot een hiërarchisch, bureaucratisch bedrijf en de hedonistische levenskunstenaar zal weinig op hebben met egalitaire sociale verbanden waarin hij zich niet mag onderscheiden. Maar het schema werkt ook omgekeerd. Een analyse van de groep- en rasterkenmerken van sociale verbanden geeft ook inzicht in de mate waarin politieke, economische en religieuze denkstijlen daarop al dan niet aansluiting vinden. Anders geformuleerd: het geeft antwoord op de sociale selectie van denkstijlen (Wuthnow 1987: 145-185). Zo zullen sektarisch of sterk traditioneel georganiseerde samenlevingen weinig op hebben met de pragmatische, opportunistische en tolerante wereldbeelden die zo kenmerkend zijn voor moderne, individualistische verbanden. Omgekeerd hebben individualistische verbanden een grotere tolerantie en onverschilligheid ten opzichte van andersdenkenden. Maar ook deze tolerantie kent zijn grenzen. Recente debatten in geïndividualiseerde westerse samenlevingen over de positie van minderheden en de rol van de islam in het geval van internationaal terrorisme maken dat duidelijk. Interessant in dit verband is de reconstructie die Douglas zelf gemaakt heeft van Webers protestantse ethiek en de geest van het kapitalisme. Zij maakt via een close reading van zijn studie aannemelijk dat in de periode van de Reformatie de vier contrasterende levenswijzen zijn waar te nemen, namelijk (1) die van de arme boeren die in de marge van de samenleving verkeren; (2) de traditioneel georganiseerde samenleving met zijn hiërarchisch feodaal

100

Fatale remedies

systeem en economie van ambachtelijke gilden; (3) de sektarische wereld van bisdommen en het kloosterwezen; en (4) het opkomende kapitalisme. Douglas beschrijft hoe in de periode van de Reformatie onder invloed van economische en staatkundige veranderingen groep- en rasterrelaties van karakter veranderen, waarbij het individu zich losmaakt uit hechte groepen en waarin gedragsvoorschriften losser worden. Zo ontstaat een sociale omgeving met zwakke groepsgrenzen en zwakke gedragsvoorschriften: de omgeving van het actieve individualisme. In deze omgeving past geen religieuze doctrine die groepswaarden oplegt aan het individu en die de bestaande sociale orde rechtvaardigt met de idee van een hiernamaals, maar juist een religieuze doctrine die oproept tot presteren in het heden en die het individu verbiedt om zijn verantwoordelijkheid af te schuiven op de traditie. De protestantse ethiek weerspiegelt daarmee de overgang van een traditionele wereld met sterke collectiviteiten (adel, gilden, kerken en kloosters) en een grote eerbied voor het verleden, naar een onttoverde, individualistische wereld van het rationele kapitalisme. Een eerste conclusie kan nu worden getrokken. De samenleving is geen smeltkroes waarin culturen, sociale netwerken en andere instituties zomaar nieuwe, hybride vormen aannemen. Institutionele verbanden trekken grenzen, incorporeren nieuwe elementen, maar verhinderen dat hybriditeit tot stand komt. Culturele doofheid en cultureel onbegrip zijn alom aanwezig. Een actueel voorbeeld daarvan vormt het debat over de mondialisering van de economie. In dat debat bestaan scherpe tegenstellingen tussen multinationale ondernemingen met hun kortetermijnrationaliteit, bureaucratische en politieke instellingen met hun technocratische compromissen en ijzeren veiligheidsmaatregelen, en zeer egalitair georganiseerde clubs van anti-globalisten. De strijd die tussen deze partijen sinds Seattle is losgebarsten laat die onverenigbaarheid van standpunten zien. De Battle of Seattle heeft met tussenstops in Götenborg en Praag tot de eerste dode demonstrant bij de G8-top in 2001 in Genua geleid. De harde tegenstellingen tussen verschillende partijen zijn een illustratie van de stelling van Douglas dat de door haar onderscheiden levenswijzen hun bestaansrecht ontlenen aan de oppositie ten opzichte van anderen. Een van de woordvoersters van de anti-globalistenbeweging (maar eigenlijk heeft deze beweging geen woordvoerders), geeft een typerende opsomming van namen waarachter deze beweging schuilgaat: ‘anti-corporate, anti-capitalist, anti-free trade, anti-imperialist’ (Klein 2001: 81). Een tweede conclusie is dat institutionele vernieuwingen veeleer gezocht moeten worden in selectieve affiniteiten tussen sociale groepen en instituties, en de onverwachte consequenties die daaruit voortvloeien. Webers analyse is

De alchemie van de samenleving

101

daarvan een fraai voorbeeld. Zelf voorzag hij overigens al dat het zegevierende kapitalisme zich zodanig had ontwikkeld dat het zich kon bedruipen zonder de protestantse ethiek. Later hebben anderen dit tragische thema uitgewerkt, namelijk het feit dat het kapitalisme, gestimuleerd door een sobere, ascetische levensstijl, vervolgens een hedonistische levensstijl in de hand heeft gewerkt die de oorspronkelijke calvinistische ethiek vernietigde (Bell 1996).

6.5

De samenleving als raadsel

Webers analyse is een illustratie van wat de Amerikaanse socioloog Alejandro Portes heeft aangeduid met ‘de sociologie van het onverwachte’. In zijn presidentiële toespraak tot de Amerikaanse Sociologische Vereniging heeft hij gepleit voor meer systematische aandacht voor de sociologische analyse van onverwachte verschijnselen (Portes 2000: 3-18). Er is een traditie in de sociale wetenschappen die gestoeld is op principes van individuele rationaliteit en die in staat is gebleken om cumulatieve en voorspelbare gevolgen te beschrijven van aspecten van het samenleven, maar er is ook, zo stelt hij, een ‘verborgen huis’ van de sociologie, dat oog heeft voor de ongewenste, onbedoelde en soms niet onderkende gevolgen van menselijk handelen. Deze raadselachtige aspecten van het samenleven zijn een belangrijk object van sociologisch onderzoek. Ik zou dit uitgangspunt tot de mijne willen maken, en de betekenis daarvan willen illustreren aan de hand van ontwikkelingen die zich voordoen op het terrein van internationale migratie. Het is een terrein dat in toenemende mate mijn aandacht heeft. Dit terrein laat een boeiend palet aan raadselachtige fenomenen en onbedoelde gevolgen van menselijk handelen zien. Ik noem er slechts enkele. Niemand heeft voorzien dat koloniale, economische en militaire ingrepen in ‘verre’ landen grootscheepse en blijvende vervolgmigratie vanuit deze gebieden naar het eigen land zouden opleveren. Vroegere interventies door Amerika en West-Europese landen (denk aan het wervingsbeleid van gastarbeiders) hebben onbedoeld economische en culturele bruggen geslagen die nu door migranten ten volle worden benut (Burgers en Engbersen 1999). Weinigen hebben daarnaast voorzien dat deze vervolgmigratie niet alleen geleid heeft tot de opkomst van rechts-extremistische partijen in West-Europese landen, maar óók heeft bijdragen aan het ontstaan van vormen van long distance nationalisme: nationalisme dat niet langer gegrondvest is op een territoriale locatie in een thuisland. Sommigen van de meest fanatieke nationalisten opereren nu vanuit andere landen, maar hebben niettemin grote invloed op politieke

102

Fatale remedies

processen in het eigen land: ‘ This is one of the main ironic consequences of the process popularly called globalization.’ (Anderson 2001: 42) Andere onbedoelde effecten vloeien voort uit het integratiebeleid voor migrantengroepen en uit de sociale gevolgen van transnationale betrekkingen. Wanneer in de jaren zeventig in West-Europese landen het besef ontstaat dat groepen gastarbeiders zullen blijven, komt schoorvoetend – en ik spreek nu over Nederland – een ‘minderhedenbeleid ’ tot stand dat nieuwe onbedoelde effecten heeft. Zo heeft het Nederlandse minderhedenbeleid onbedoeld bijgedragen aan de negatieve beeldvorming over migrantengroepen en aan de kwetsbare maatschappelijke positie van veel voormalige gastarbeiders en hun nakomelingen (Rath 1992). In het voorbije decennium heeft dat minderhedenbeleid aan realiteitszin gewonnen doordat een sterker accent is komen te liggen op integratie via arbeid en onderwijs, maar heeft het nog geen goed antwoord weten te formuleren op het verschijnsel van transnationale bindingen en betrekkingen. De groeiende betekenis van transnationale netwerken waarbinnen vooral culturele en economische uitwisselingen plaatsvinden, stelt de uitgangspunten van het integratiebeleid door nationale staten ter discussie (Staring 2001). Portes zelf gaf als voorbeeld de groei van privéscholen in de Dominicaanse Republiek die wonderlijk genoeg vooral bevolkt worden door kinderen van in New York wonende Dominicanen. Wat is het geval? Autoritaire en hardhandige opvoedingsmethoden blijken in de Amerikaanse samenleving niet meer mogelijk. Ouders die daarin toch volharden lopen het risico dat hun kinderen hen van kindermishandeling betichten. Kinderen worden daarom naar verwanten gestuurd in de Dominicaanse Republiek om daar privéscholen te bezoeken. Naar alle waarschijnlijkheid, zo merkt Portes (2000: 2) op, hebben Amerikaanse ontwerpers van kinderbeschermingswetgeving niet kunnen vermoeden dat hun wetgeving zou bijdragen aan de opbouw van een sector van strenge privéscholen in een ander land. Weer andere onbedoelde effecten zijn het gevolg van het actuele restrictieve migratie- en vreemdelingenbeleid dat vooral gericht is op het beheersen van ongewenste migrantenstromen. Dit ontmoedigingsbeleid heeft mede geleid tot een toename van het aantal illegale vreemdelingen in Europa, simpelweg omdat meer ongewenste migranten eerder als illegaal worden geclassificeerd. Opvallend is overigens ook de enorme groei van het aantal illegale vreemdelingen dat in bewaring wordt gesteld om uitgewezen te worden. In 1980 ging het in Nederland om vijfhonderd mensen. In 2005 zullen het er naar verwachting 14.000 zijn. Bijna eenderde van de gedetineerdenpopulatie in Nederland bestaat eind jaren negentig uit illegale vreemdelingen – waarvan het merendeel overigens geen strafbare feiten heeft gepleegd (Van Kalmthout 1998). Het restrictieve beleid zal illegale vreemdelingen sterker naar de marge

De alchemie van de samenleving

103

van de samenleving dringen, omdat ze nu systematisch worden uitgesloten van formele arbeid en publieke voorzieningen. Door dit uitsluitingsproces zijn illegale migranten meer dan voorheen een bedreiging gaan vormen voor de openbare orde en de volksgezondheid (Engbersen 2001). In reactie daarop worden echter in talloze grote en middelgrote steden ‘alternatieve vangnetten’ ontwikkeld om criminaliteit en medische gevaren te voorkomen, waardoor het lokale beleid het landelijke vreemdelingenbeleid nadrukkelijk voor de voeten loopt (Van der Leun 2001). En ten slotte zien we dat door de intensivering en modernisering van de grensbewaking, migranten in de handen van mensensmokkelaars worden gedreven. Het wordt immers steeds moeilijker om zelf op een simpele manier een grens te passeren. De professionaliteit en gewetenloosheid van sommige mensensmokkelorganisaties vormen vervolgens weer een legitimatie voor nieuwe vergaande maatregelen. Zo ontstaat een grensbewakingswedloop waarin nationale staten in feite een professionele mensensmokkelindustrie in het leven roepen. Het medicijn om onwettige grensovergang tegen te gaan lijkt daardoor de kwaal te verergeren (Miller 2001: 329). Een analyse van selectieve affiniteiten biedt aanknopingspunten om onverwachte migratiebewegingen en onbedoelde beleidseffecten te begrijpen. Denk aan de economische rol en de demografische compositie van wereldsteden. Er zijn nieuwe grensoverschrijdende netwerken van economische macht én marginaliteit waar te nemen die niet meer langs de klassieke noord-zuidscheidslijn lopen. Saskia Sassen wijst in dit verband op het bestaan van een mondiaal netwerk van economische machtscentra in steden als Parijs, Londen, Tokio, New York, waar nu ook steden als São Paulo, Buenos Aires, Bombay en Bangolore aansluiting bij hebben gevonden. Anderzijds wijst zij op de aanwezigheid van een omvangrijk arbeidsleger van (deels illegale) migranten in diezélfde steden. Mondiaal kapitaal en het nieuwe arbeidsleger van migranten zijn twee voorbeelden van transnationale categorieën die intern samenbindende kenmerken hebben en tegelijkertijd met elkaar wedijveren binnen wereldsteden. Er is sprake van een selectieve affiniteit tussen de nieuwe geografie van stedelijke machtscentra en die van stedelijke marginaliteit.24 Interessant is ook de selectieve affiniteit tussen de professionele ethiek van beroepsgroepen (zoals artsen en onderwijzers) en de humanitaire mentaliteit van groepen burgers van ontwikkelde verzorgingsstaten, die een verklaring biedt voor het ontstaan van ‘alternatieve vangnetten’ die nu op lokaal niveau worden gespannen voor illegale vreemdelingen en uitgeprocedeerde vluchtelingen. Die vangnetten hebben vooral betrekking op het bieden van huisvesting en gezondheidszorg en deels op het verstrekken van juridische hulp en onderwijs. Artsen, onderwijzers en zelfs politieagenten wensen op

104

Fatale remedies

grond van hun beroepsethiek voorbij te gaan aan scheidslijnen van legaliteit of illegaliteit, terwijl het sociaal besef dat burgers is bijgebracht in een moderne verzorgingsmaatschappij hen voorbij de grenzen van de eigen groep doet reiken. Daardoor ontvangen illegale groepen toch hulp, en ontstaan er discrepanties tussen de Haagse wetgeving en lokale praktijken. Zo worden de grenzen van de nationale gemeenschap opgerekt door twee fenomenen die typisch een product zijn van een geavanceerde, nationale verzorgingsstaat, namelijk het bestaan van relatief autonome beroepsgroepen met een eigen beroepsethiek en het bestaan van gevoelens van mededogen voor mensen die in een kwetsbare positie verkeren. Nationale verzorgingsstaten brengen, om met De Swaan (1988, 1999a) te spreken, uitdijende kringen van identificatie voort, niet alleen ten opzichte van verre vreemdelingen, maar ook ten opzichte van illegale vreemdelingen in eigen land (Burgers 1999: 283). Toch volstaat een weberiaanse analyse van selectieve affiniteiten niet om de veelheid aan onbedoelde gevolgen te begrijpen. Ook andere sociologische benaderingen leveren relevante inzichten op. Ik denk in het bijzonder aan de utilitaristische benadering, waarbinnen het thema van de irrationele gevolgen van rationeel handelen een centrale plaats inneemt en aan de figuratiesociologische benadering met haar aandacht voor de onbedoelde langetermijngevolgen van handelingen van mensen die van elkaar afhankelijk zijn, maar die onderlinge afhankelijkheidspatronen niet kunnen overzien (Collins 1994; De Swaan 1996). De eerste benadering is van belang voor het begrijpen van het ontstaan van informele en criminele markten van arbeid en mensensmokkel in reactie op restrictieve regels, de tweede benadering biedt vooral inzicht in de gevolgen van eerdere koloniale en economische interventies voor latere migratiepatronen. Maar ook voor deze benaderingen geldt dat zij niet in staat zijn om de veelheid van onbedoelde gevolgen te begrijpen en te verklaren. Inzichten uit andere sociologische tradities zijn evenzeer relevant, bijvoorbeeld voor het begrijpen van de negatieve effecten van (beleids)classificaties die zo’n belangrijke rol spelen in het minderheden- en migratiebeleid of voor het doorgronden van de (culturele) conflicten die ontstaan tussen de levenswijzen van gevestigde burgers en nieuwkomers (Engbersen en Van der Leun 2001).25 Naar mijn overtuiging moet het theoretisch pluralisme binnen de sociologie optimaal worden benut om de raadsels van het samenleven te doorgronden. Ik beschouw die pluraliteit dan ook niet als een probleem, maar eerder als een vorm van intellectuele rijkdom.26 Het zal duidelijk zijn dat de onbedoelde gevolgen die voortvloeien uit intentionele menselijke ingrepen tot bescheidenheid nopen. De sociologie is de wetenschap bij uitstek die zou moeten onderkennen dat de sociale weten-

De alchemie van de samenleving

105

schappen niet in staat zijn om precieze recepten voor te schrijven of rationele ontwerpen te leveren voor het realiseren van een sociaal cohesieve samenleving. Zij kan ook geen definitieve staalkaart leveren van de bindende en ontbindende krachten in onze samenleving. Net zoals de grote alchemisten niet in staat waren om het levenselixer te vinden of de Steen der Wijzen te bereiden. In hun speurtocht daartoe werden overigens, zoals we nu weten, wel andere relevante zaken ontdekt, zoals op het bekende schilderij van Joseph Wright of Derby (1734-1797) wordt verbeeld: The Alchymist in Search of the Philosophers’ Stone discovers Phosphorus. Misschien is dit een passend beeld voor de sociologie. Daarbij doel ik niet in de eerste plaats op onverwachte resultaten van onderzoek, hoewel dat ook belangrijk is. Ik doel vooral op het vasthouden aan de grote humanitaire traditie van de sociologie. En tegelijkertijd onderkennen dat de belangrijkste bijdrage van de sociologie ligt in het blootleggen van contextgebonden mechanismen die onbedoelde gevolgen van menselijke interventies in gang zetten (vgl. Flyvbjerg 2001). Dat veronderstelt een grondige kennis van de theorie én een grondige kennis van de samenleving. Het openbaren en verklaren van de aard en oorzaken van maatschappelijke problemen en (ongewenste) onbedoelde gevolgen van interventies, impliceert niet dat ze daarmee geneutraliseerd of verholpen worden. Maar in de kritische analyse daarvan ligt de maatschappelijke bijdrage die de sociologie kan leveren: ‘(...) what the world has done, it can armed with knowledge, undo’ (Bourdieu 1999: 629).

106

Fatale remedies

7

De muur rond de verzorgingsstaat. Internationale migratie en sociale uitsluiting

7.1

Inleiding

In West-Europa heeft de discussie over het thema van mondialisering en sociale ongelijkheid zich sterk gericht op de vraag naar de houdbaarheid van Europese geavanceerde verzorgingsstaten. Door velen is en wordt verondersteld dat het verzorgingsniveau van hoogontwikkelde verzorgingsstaten (in het bijzonder de Scandinavische en de continentale verzorgingsstaten) naar beneden moet worden bijgesteld. Omvattende verzorgingsarrangementen zouden incompatibel zijn met de realiteiten van een succesvolle economie, omdat zij leiden tot een hoog niveau van werkloosheid en afnemende productiviteit. Ook zouden zij geen antwoord hebben op de toegenomen mobiliteit van kapitaal en arbeid. Nationale staten die hun sociale uitgaven en belastingstelsels niet reduceren zouden geconfronteerd worden met het vertrek van belangrijke ondernemingen en geschoolde werknemers. Anders geformuleerd: externe constraints als gevolg van economische mondialisering en toenemende beleidsconcurrentie tussen nationale staten zouden leiden tot minder sociale bescherming en tot grotere ongelijkheid binnen nationale samenlevingen (zie voor een kritische beschouwing van dit argument Pierson en Castles 2000). Wie nu de balans opmaakt komt tot een genuanceerd antwoord. Er is sprake (geweest) van serieuze aanpassingen in de sferen van sociale zekerheid , werkgelegenheidsbeleid, gezondheidszorg en sociale huisvesting. Ook hebben zich kwalitatieve verschuivingen voorgedaan in de aard van sociaal beleid, bijvoorbeeld in de sfeer van de sociale zekerheid waarbinnen zich een verschuiving aftekent van universele voorzieningen naar aan werk gerelateerde inkomensoverdrachten en naar voorzieningen waarvoor een middelentoets noodzakelijk is. In veel landen zijn uitkeringen verlaagd en wordt het voorwaardelijke karakter van sociale zekerheid steeds sterker benadrukt. Tevens is er meer aandacht gekomen voor activerende vormen van arbeidsmarktbeleid. Maar deze kwantitatieve en kwalitatieve aanpassingen aan een nieuwe internationale omgeving laten geen simpele of eenduidige race to the bottom zien (Gough 1996; Ferrera en Hemerijck 2003; Ringen 2006). Wel zijn er in-

107

dicaties dat de positie van degenen die geen toegang (kunnen) verwerven tot de arbeidsmarkt, in het bijzonder de langdurig werklozen en arbeidsongeschikten, is verslechterd. Zij profiteren ook niet of nauwelijks van het nieuwe activerende arbeidsmarktbeleid . Tot deze groepen behoren relatief veel alleenstaande moeders, met als gevolg een stijging van armoede onder kinderen in veel landen van de Europese Unie, waaronder Nederland (Atkinson 1997; Esping-Andersen et al. 2001). Een tweede waarneming is dat de verschillende verzorgingsstaten die na de Tweede Wereldoorlog hun vorm hebben gekregen een sterke overlevingskracht aan de dag leggen. In de jaren zeventig en tachtig werd het einde van de verzorgingsstaat veelvuldig aangekondigd (en in de jaren negentig werd verondersteld dat een eenduidige convergentie in neoliberale richting zou plaatsvinden). Deze veronderstellingen zijn tot op heden niet bewaarheid. De verschillende nationale verzorgingsstaten bleken een groot weerstandsvermogen te bezitten, alsmede een opmerkelijke capaciteit om de uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd op te lossen binnen bestaande institutionele verbanden (Pierson 1994; Kuhnle 2000; Castles 2004; Ringen 2006). Deze institutionele hardheid van onderscheiden verzorgingsstaten impliceert dat het naïef is om te veronderstellen dat economische mondialisering noodzakelijkerwijs een omhelzing van neoliberaal laisser faire-beleid veronderstelt. Er bestaan nog steeds substantiële verschillen tussen nationale sociale protectiesystemen. Ook blijken hoogontwikkelde verzorgingsstaten en goede economische prestaties hand in hand te kunnen gaan (zie Ferrera en Hemerijck 2003; Hemerijck 2007). In dit hoofdstuk zal ik op deze thematiek echter niet ingaan. Waar ik vooral op wil wijzen is dat West-Europese beleidselites zich steeds nadrukkelijker op het standpunt stellen dat handhaving van de nationale protectiesystemen uitsluiting impliceert van outsiders die een mogelijk risico opleveren voor de continuïteit en betaalbaarheid van de nationale verzorgingsarrangementen. Het is dan ook niet toevallig dat de landen met de meest omvattende verzorgingsarrangementen – zoals de Scandinavische landen en continentale landen als Nederland en Duitsland – een zeer scherp uitsluitingbeleid voeren. Dat brengt mij op een derde waarneming, namelijk dat verzorgingsstaatbeleid en migratiebeleid met elkaar verknoopt zijn geraakt. In toenemende mate wordt verondersteld dat een te omvangrijke migrantenstroom een bedreiging vormt voor de houdbaarheid en handhaafbaarheid van de nationale verzorgingsstaat. Deze problematiek staat centraal in de invloedrijke studie Immigration and the Dutch Economy (Roodenburg et al. 2003) waarin wordt betoogd dat de economische effecten van immigratie nadelig zijn voor de publieke sector. In dit rapport worden vooral de negatieve gevolgen van de voor-

108

Fatale remedies

malige gastarbeidersmigratie – die plaatsvond in de jaren zestig en zeventig – beschreven. Veel van de voormalige gastarbeiders uit Turkije en Marokko waren laaggeschoold en zijn in de loop der jaren door de deïndustrialisering werkloos geworden en afhankelijk geraakt van sociale zekerheid . Tegelijkertijd heeft hun vestiging een omvangrijke vervolgmigratie opgeleverd. Veel van de volgmigranten (ook de tweede generatie) hebben een kwetsbare positie en zijn eveneens afhankelijk geworden van de publieke sector. Het rapport maakt zich daarom sterk voor een selectief en restrictief immigratiebeleid. Een vergelijkbare opstelling tegenover arbeidmigratie treffen we aan bij andere Europese landen (al zijn er nationale verschillen). Vooral bij de genereuzere verzorgingsstaten speelt de paradox van solidariteit en uitsluiting een rol: handhaving van nationale, geïnstitutionaliseerde vormen van solidariteit voor de eigen ingezetenen (onder wie gevestigde allochtonen) impliceert tegelijkertijd uitsluiting van buitenstaanders van de sociale rechten van de verzorgingsstaat (Teulings 1995). Indien (arbeids)migranten te gemakkelijk toegang verwerven tot verzorgingsarrangementen, zouden de handhaafbaarheid en de legitimiteit ervan in gevaar kunnen komen (Freeman 1995). Dit geldt vooral in geavanceerde verzorgingsstaten en in mindere mate voor landen als Italië en Spanje. Met name Italië heeft in de voorbije jaren honderdduizenden illegale vreemdelingen gelegaliseerd, maar deze groep heeft indien zij werkloos wordt, geen vanzelfsprekende toegang tot sociale zekerheid en andere publieke voorzieningen. Zo tekent zich in West-Europese landen een dubbel proces van sociale uitsluiting af. In de eerste plaats vindt een subtiele afslanking plaats van sociale arrangementen, die vooral nadelig is voor reguliere burgers met een kwetsbare arbeidsmarktpositie. Zij krijgen minder makkelijk toegang tot sociale zekerheid en hebben te maken met een daling van de hoogte en duur van uitkeringen. Ook raken mensen eerder aangewezen op sociale voorzieningen waarvoor een middelentoets vereist is. In de tweede plaats is er sprake van strenge uitsluiting van ongewenste migranten middels een restrictief migratiebeleid . Slechts specifieke migrantengroepen zijn gewenst of moeten worden toegelaten op grond van internationale verdragen (asielzoekers, gezinshereniging en -vorming), maar de meerderheid van migranten is ongewenst. Niettemin lukt het groepen ongewenste migranten om Europese grenscontroles te passeren en op illegale wijze een bestaan op te bouwen. Zij slagen erin om over de ‘Wall around the West’ te klimmen (Adreas en Snyder 2000), maar stuiten vervolgens op een tweede muur die is opgericht, namelijk ‘de muur rond de verzorgingstaat’. Deze muur beschermt de toegang tot de nationale arbeidsmarkt en publieke voorzieningen. In dit hoofdstuk wil ik nader stilstaan bij de institutionele uitsluiting van ongewenste migranten in West-Europese verzorgingsstaten. Het is deze uit-

De muur rond de verzorgingsstaat. Migratie en uitsluiting

109

sluiting die tot nieuwe ongelijkheden aanleiding geeft. Daarbij zal ik vooral verwijzen naar de Nederlandse situatie. In de tweede plaats zal ik aandacht besteden aan hedendaagse vormen van arbeidsmigratie die op het eerste gezicht openingen lijken te bieden voor voorheen ongewenste migranten. Deze arbeidsmigratie neemt verschillende vormen aan en draagt bij aan nieuwe vormen van stratificatie en ongelijkheid in westerse verzorgingsstaten. Dit laatste zal ik illustreren aan de hand van de positie van illegale vreemdelingen in de Nederlandse verzorgingsstaat. Voordat ik daar aan toe kom, sta ik eerst stil bij de dubbele grensbewaking die zo typerend is voor Fort Europa.

7.2

De muur rond de verzorgingsstaat

De toegenomen mobiliteit van mensen houdt geen gelijke tred met de toegenomen mobiliteit van kapitaal (Sassen 1998 en 1999). Er is zelfs sprake van een tegengestelde beweging. In dit tijdperk van mondialisering zijn we daarom getuige van een paradoxaal samengaan van ‘open’ economieën en ‘gesloten’ nationale staten (vgl. Guiraudon en Joppke 2001: 15). Deze paradox van globalisering wordt zichtbaar in de nieuwe vormen van grensbewaking die binnen Europa, maar ook in Noord-Amerika en Japan worden ontwikkeld (OECD 2003; ILO 2003). Deze nieuwe grensbewaking heeft betrekking op het versterken van fysieke grenzen (external border control) en ook op het bewaken van de toegang tot de formele arbeidsmarkt en de voorzieningen van de verzorgingsstaat (internal border control). Het bewaken van fysieke grenzen is binnen Europa overigens steeds meer een aangelegenheid geworden waarover op het niveau van de Europese Unie (het Schengen Grensbewakingssysteem) wordt beslist, terwijl de bewaking van de nationale verzorgingsarrangementen een sterk nationale en lokale aangelegenheid is. Als het gaat om fysieke grensbewaking kent iedereen de scherp bewaakte grens tussen de Verenigde Staten en Mexico. Midden jaren negentig waren vijfduizend geüniformeerde functionarissen betrokken bij de Mexicaans-Amerikaanse grensbewaking. Zij beschikten over 58 helikopters, 43 vliegtuigen en 355 night vision camera’s. Vijf jaar later was het aantal betrokken politiemensen bijna verdubbeld en naderde het totale budget voor de grensbewaking de een miljard dollar. Het effect van deze scherpe grensbewaking op de toestroom van illegale migranten is overigens beperkt (Massey 2002). Dit Amerikaanse beeld van gemilitariseerde grensbewaking is tot op heden in beperkte mate van toepassing op Europa. Niettemin is er een groeiende gelijkenis als we kijken naar de manieren waarop in Europa werk gemaakt wordt van het bewaken van de (nieuwe) fysieke buitengrenzen (Wall Street Journal,

110

Fatale remedies

1-3 augustus 2002). Maar waar in de Verenigde Staten de externe grenscontrole centraal staat, wordt in Europa een sterker accent gelegd op de interne grensbewaking. Dit is deels het gevolg van de verschillen in migratiestromen. De meest voorkomende vorm van irreguliere migratie in Europa is legale binnenkomst (als toerist, familiebezoeker of asielzoeker) gevolgd door het overschrijden van de termijn die men mag blijven. Illegale grensovergang komt in Europa minder voor dan in de Verenigde Staten. Interne grensbewaking heeft betrekking op het uitsluiten van ongewenste migranten van de formele arbeidsmarkt en publieke voorzieningen. De interne grenscontrole binnen West-Europese verzorgingsstaten heeft daarmee ook een nieuwe grenspolitie opgeleverd. Niet langer zijn specifieke douanebeambten betrokken bij fysieke grensbewaking, ook professionals (huisartsen, onderwijzers) en streetlevel-bureaucraten die werkzaam zijn binnen instellingen van arbeidsinspectie, sociale diensten, huisvestingsbureaus en scholen raken betrokken bij de grensbewaking (Van der Leun 2003). Zij dienen te controleren of burgers, werknemers, zieken, leerlingen en woningzoekenden een geldige verblijfstitel hebben en daarmee een geldig toegangsbewijs tot de voorzieningen van de verzorgingsstaat. Het is vanwege deze dubbele grensbewaking (extern en intern) met bijbehorende geavanceerde controle- en identificatiemethoden dat de Europese grensbewaking – hoewel voor het oog minder zichtbaar en indrukwekkend – als ingrijpender wordt beschouwd dan de Amerikaanse (Andreas 2000). Een voorbeeld van deze interne grensbewaking is de Nederlandse Koppelingswet (1998). Deze wet regelt dat uitsluitend vreemdelingen die rechtmatig in Nederland verblijven recht hebben op collectieve voorzieningen. Het doel van de wet is het wederrechtelijk verblijf te ontmoedigen en te voorkomen dat illegalen aanspraken verwerven en daarmee een schijn van legaliteit verwerven waardoor zij na verloop van tijd moeilijk uitzetbaar worden (Bernini en Engbersen 1998). Deze wet is een paradigmatisch voorbeeld van de restrictieve regelgeving zoals die in West-Europese landen wordt ingevoerd om de toegang tot de verzorgingsstaat af te schermen. Wel veronderstelt de implementatie daarvan een hoogontwikkelde bureaucratie die in staat is tot adequate registratie en controle van personen, gelet op de counterstrategies die illegale migranten hanteren (in het bijzonder het gebruik van valse en geleende papieren van anderen) (Engbersen 2001). De dubbele grensbewaking is niet waterdicht. De miljoenen illegale migranten die in West-Europa en Noord-Amerika verblijven, getuigen daarvan (OECD 2003; ILO 2003). Er bestaat een kloof tussen de restrictieve regelgeving en de feitelijke handhaving daarvan (Cornelius et al. 1994; Guiraudon en Joppke 2001; Van der Leun 2003). Die kloof wordt niet alleen

De muur rond de verzorgingsstaat. Migratie en uitsluiting

111

veroorzaakt door de moeilijke beheersbaarheid van internationale migratiestromen, maar heeft ook te maken met het feit dat illegale migranten nuttige economische functies vervullen in specifieke bedrijfstakken, zoals in de landen tuinbouw, de bouw, in privéhuishoudens, de prostitutie, drugshandel en in de postindustriële dienstverlening. Er is geen politieke wil om een totale grensbewaking te realiseren aan de fysieke buitengrenzen van Europa en in eigen land een zeer streng aanhoudings- en uitzettingsbeleid te realiseren voor illegale vreemdelingen. Er vinden in Nederland vooral selectieve acties plaats om illegale migranten aan te houden (vooral op arbeidsplaatsen). Wel is in de loop der jaren het aanhoudingsbeleid en ook uitzettingsbeleid geïntensiveerd, maar het accent ligt toch vooral op uitsluiting van illegalen van publieke voorzieningen en veel minder op het opsporen en bestraffen van illegale werknemers en werkgevers die illegalen in dienst hebben (Cornelius et al. 1994). Er is, zeker in geval van geavanceerde verzorgingsstaten, sprake van geïnstitutionaliseerde hypocrisie. De illegale migrant mag volgens de wet zijn arbeidskracht niet verkopen, maar feitelijk gebeurt dat wel. Internationale studies wijzen stelselmatig uit dat illegale vreemdelingen werkzaam zijn in specifieke agrarische gebieden en in stedelijke centra – waaronder de knooppunten van de wereldeconomie (Sassen 1991; Bate 2003). Ik zal later terugkomen op de arbeidsmarktpositie van illegale vreemdelingen. Eerst besteed ik aandacht aan enkele recente voorstellen om arbeidmigratie te bevorderen.

7.3

Openingen in de muur: de toename van arbeidsmigratie

Gelijktijdig met de verscherpte bewaking van de toegang tot geavanceerde verzorgingsstaten is in Europa een publieke en politieke discussie ontstaan over arbeidsmigratie. Eind 2000 verscheen de Mededeling van de Europese Commissie over een Communautair Immigratiebeleid. Daarin bepleitte de commissie verruimde mogelijkheden voor arbeidsmigratie in de Europese Unie. Toelating van zogenaamde ‘d erdelanders’ op de arbeidsmarkt van de unie zou structurele tekorten op de markt, die mede door de vergrijzing in veel uniestaten ontstaan, kunnen bestrijden. Daarnaast zouden ongewenste zaken als illegale immigratie, mensensmokkel en -handel door regulering van arbeidsmigratie worden tegengegaan. Het jaar daarop verscheen in Duitsland het rapport van de commissie-Süssmuth waarin eveneens gepleit werd om de komende jaren meer geschoolde vreemdelingen toe te laten om problemen op de arbeidsmarkt, maar ook die van vergrijzing, op te lossen.

112

Fatale remedies

Deze politieke documenten worden ondersteund door actuele trends op het gebied van internationale migratie. Eén van de meest significante trends van de laatste jaren is de stijging van arbeidsmigratie, in het bijzonder die van tijdelijke aard. In vrijwel alle OECD-landen steeg het aantal arbeidsmigranten aan het einde van de jaren negentig. Deze arbeidsmigratie omvat hooggeschoolde werknemers voor specifieke sectoren waarin tekorten bestaan (de ICT- en de gezondheidssector), maar heeft ook betrekking op geschoolde werknemers (bijvoorbeeld verpleegsters) en ongeschoolde werknemers, bijvoorbeeld voor de land- en tuinbouw, de bouwnijverheid en huishoudelijke diensten (OECD 2003: 23). Ook in Nederland zien we in de periode 1995-2002 een stijging van de arbeidsmigratie. Het merendeel van de arbeidsmigranten komt overigens uit medelidstaten van de Europese Unie. Tegelijkertijd is het aantal verleende tewerkstellingsvergunningen (voor arbeidsmigranten van buiten de Europese Unie of uit nieuwe EU-lidstaten waarvoor nog een overgangsperiode geldt) sterk gestegen, van 11.000 in 1997 tot 74.000 in 2006 (De Boom et al. 2008: 103-104).1 De verschillende arbeidsmigranten worden op een gedifferentieerde manier behandeld. Veel Europese landen ontwikkelen een stelsel van arbeidsmigratie waarbij voor hooggekwalificeerde arbeidsmigranten een liberaal toelatingsbeleid wordt gevoerd, terwijl voor andere typen arbeidsmigranten de mogelijkheid van arbeid hooguit op tijdelijke basis wordt overwogen. Een dergelijk systeem wordt bijvoorbeeld voorgesteld in het nieuwe Zuwanderungsgesetz in Duitsland, waar de Aufenthaltserlaubnis (voor reguliere arbeidsmigranten) veel beperktere rechten geeft dan de Niederlassungserlaubnis (voor hoger opgeleiden en arbeidsmigranten die binnenkomen via een selectieprocedure) (De Lange et al. 2004). In Engeland is een dergelijk duaal systeem reeds realiteit. Enerzijds bestaan er programma’s voor tijdelijke arbeidsmigratie, anderzijds is er het Britse Highly Skilled Migration Programme dat uitzicht biedt op een permanente verblijfstitel aan gekwalificeerde arbeidsmigranten (zie ACVZ 2004). Het adagium van tijdelijkheid wordt steeds vaker losgelaten als het gaat om de kennismigranten. De oorzaak daarvan is de verscherpte competitie tussen OECD-landen om het noodzakelijke menselijke kapitaal aan te trekken – the battle for brains – om daarmee internationaal concurrerend te zijn. Daarnaast bestaan er binnen specifieke sectoren, zoals de gezondheidzorg, bepaalde tekorten waarvoor hooggeschoolde arbeidmigranten nodig zijn. Willen deze kennismigranten naar West-Europese landen komen, dan dienen gunstige voorwaarden te worden gecreëerd. Een eerste voorwaarde is het garanderen van een snelle route naar permanent verblijf (met als consequentie toegang tot de voorzieningen van de verzorgingsstaat). Daarbij onderkent men dat hoog-

De muur rond de verzorgingsstaat. Migratie en uitsluiting

113

gekwalificeerde arbeidsmigranten beter presteren op de Europese arbeidsmarkten dan gemiddelde ingezetenen en daarom juist een ontlastende factor zijn voor de overheidsfinanciën (Roodenburg et al. 2003: 12). Men onderkent tegelijkertijd dat hoogopgeleide werknemers geografisch zeer mobiel zijn. Recente CBS-cijfers (2003) wijzen uit dat hoopopgeleide kennismigranten – uit westerse landen en uit landen als Japan en India – gemiddeld binnen zes jaar weer vertrekken. In dit licht is het benadrukken van tijdelijkheid niet zo opportuun: veel hooggekwalificeerde immigranten zullen binnen afzienbare termijn weer vertrekken, met of zonder regels die de tijdelijkheid van hun verblijf dienen te garanderen. De wereldwijde schaarste aan vooral hoogopgeleid, technisch personeel stimuleert de trek naar de gastlanden waar de vestigingsvoorwaarden en het toekomstperspectief het gunstigste zijn. Opvallend is ook dat sommige West-Europese landen niet langer een vraaggericht beleid voeren, maar ook een aanbodgericht beleid zoals dat bestaat in klassieke migratielanden. Het meest in het oog springende voorbeeld daarvan is het eerdergenoemde Britse Highly Skilled Migration Programme (HSMP) dat in januari 2002 van start is gegaan. In dit programma vindt toelating plaats op basis van een selectie via een puntensysteem.2 De HSMPmigrant wordt toegelaten voor een jaar waarna getoetst wordt of hij of zij economisch actief is (in loondienst of als zelfstandige). De vergunning kan tot vier jaar worden verlengd, waarna een permanente verblijfstitel wordt verstrekt. In geval van middelbaar en lager geschoolde migranten blijft het principe van tijdelijkheid het centrale uitgangspunt. Dit principe dient een flexibel arbeidsmarktbeleid mogelijk te maken en te voorkomen dat tijdelijke migranten toegang verwerven tot publieke voorzieningen. Het voorkomt tevens dat uitgebreide vormen van vervolgmigratie ontstaan. De meeste landen kennen voor het werven van tijdelijke arbeid een toets op prioriteit genietend aanbod. Eerst dient te worden gekeken naar het arbeidsaanbod in eigen land of binnen de Europese Unie, maar deze arbeidsmarkttoets wordt soepel toegepast. In landen met substantiële aantallen werklozen blijven in specifieke sectoren tekorten bestaan. Voorbeelden daarvan zijn de vacatures in verplegende en verzorgende beroepen (middelbaar geschoolde arbeid) en in huishoudelijke dienstverlening en land- en tuinbouw (laag- en ongeschoolde arbeid). Deze sectoren geven al een indicatie van de veelvormigheid van tijdelijke arbeidsmigratie. Het loopt van kortlopende arbeidsmigratie in geval van seizoensarbeid (voor drie maanden) tot langer durende arbeidsmigratie in de gezondheidszorgsector (meer dan twee jaar). De Nederlandse cijfers over 2002 wijzen uit dat driekwart van de arbeidsmigranten van buiten de EU voor een periode korter dan een jaar naar Nederland komt en dat minder dan 15 procent van de

114

Fatale remedies

vergunningen is verstrekt voor arbeid voor een periode van twee tot drie jaar (ACVZ 2004). In geval van tijdelijke arbeidsmigratie zijn echter twee kanttekeningen relevant. De eerste kantekening betreft de problematische handhaafbaarheid van tijdelijke arbeidsmigratie. Er zijn diverse systemen om terugkeer te bevorderen, maar geen daarvan garandeert terugkeer.3 De praktijk laat zien dat arbeidsmigranten manieren vinden om langer dan wel permanent te blijven. Daardoor kunnen tijdelijke tewerkstellings- en verblijfsvergunningen op den duur resulteren in een permanent verblijf. Ook kunnen arbeidsmigranten middels een huwelijk hun verblijf verlengen of kunnen zij na het verlopen van hun vergunning illegaal in een land verblijven. Een tweede kanttekening is dat geregelde tijdelijke arbeidsmigratie geen definitieve oplossing is voor illegale tewerkstelling aan de onderkant van de arbeidsmarkt. De veronderstelling dat met het reguleren van de werving van arbeidsmigranten voor de onderkant van de arbeidsmarkt illegale arbeid volledig zal worden teruggedrongen is rijkelijk naïef. Illegale vreemdelingen zijn economisch interessant, juist omdat zij illegaal zijn en onder wettelijke minimumloonniveaus kunnen worden uitbetaald en geen sociale rechten kennen. Illegale migranten corrigeren daarmee de ‘marktverstorende’ werking van een fatsoenlijke sociale zekerheid in combinatie met een geïnternaliseerd welvaartsniveau waardoor burgers bepaald werk niet willen verrichten. Zo zien we in Europa het naast elkaar bestaan van hoge ( jeugd)werkloosheid én onvervulde vacatures in de formele en informele economie waarvoor arbeiders (legaal en illegaal) van buiten de EU nodig zijn. De bovenstaande beschouwing leert dat de openingen in de muur rond de verzorgingsstaat smal zijn en dat vooral hoogopgeleide kennismigranten ervan profiteren. Tijdelijke laaggeschoolde arbeidsmigranten verwerven amper toegang tot sociale zekerheid en sociale voorzieningen. Door hun tijdelijke status raken zij ook niet gevestigd waardoor geen vervolgmigratie optreedt. Daarnaast is er een omvangrijke groep illegale migranten die per definitie in de schaduw van de verzorgingsstaat werkt en verblijft. Zo ontstaat in westerse verzorgingsstaten een gelaagde stratificatie op basis van burgerschaps- en verblijfsstatussen. Het is deze stratificatie die bepaalt in welke mate migranten in aanmerking komen voor sociale en politieke rechten. Een extra dimensie bij deze stratificatie is dat zij in belangrijke mate een etnische stratificatie is. Er bestaat vaak een samenhang tussen iemands rechtspositie en diens etnische achtergrond, en daarmee ook vaak tussen rechtspositie en uiterlijke kenmerken. De illegale Noord-Afrikaanse verkopers op de Italiaanse stranden of de illegale Afrikaanse krantenbezorgers in Nederland

De muur rond de verzorgingsstaat. Migratie en uitsluiting

115

zijn hiervan sprekende voorbeelden. Dit maakt de verschillen in rechtspositie binnen een en dezelfde samenleving in de meest letterlijke zin zichtbaar (Entzinger en Engbersen 2003). Deze stratificatie op basis van verblijfsstatussen is een blijvend kenmerk geworden van nationale, geavanceerde verzorgingsstaten. Er blijft natuurlijk de mogelijkheid om een sterke verblijfstitel te verwerven, bijvoorbeeld via legalisatieprogramma’s of het huwelijk. Maar veel migranten van buiten Europa zullen nimmer de status van burger of legaal ingezetene bereiken (Hammer 1990). De socioloog Bauman (1999) spreekt in dit verband van the global hierarchy of mobility. Hij wijst op het ontstaan van een mondiale elite tegenover een grote massa die geen vrijheid van beweging kent. Bauman merkt op: ‘ The present-day combination of the annulment of entry visas and the reinforcement of immigration controls has profound symbolic significance. It could be taken as the metaphor for the new, emergent, stratification. It lays bare the fact that it is now the ‘access to global mobility’ which has been raised to the topmost rank among the stratifying factors. It also reveals the global dimension of all privilege and deprivation, however local. Some of us enjoy the new freedom of movement sans papiers. Some others are not allowed to stay put for the same reason.’

7.4

Het ontstaan van een klasse van illegale buitenstaanders

In het verdere vervolg van dit hoofdstuk schets ik enkele uitkomsten van een langlopend onderzoeksproject naar de positie van illegale vreemdelingen in de Nederlandse verzorgingsstaat. Deze Nederlandse bevindingen zijn illustratief voor de positie van illegale vreemdelingen in geavanceerde continentale Europese verzorgingsstaten, zoals België, Frankrijk en Duitsland. Een eerste uitkomst is dat illegale vreemdelingen een vanzelfsprekend element zijn geworden van de sociale compositie van de Nederlandse verzorgingsstaat. Nederland – een land met zestien miljoen inwoners – telt zo’n 150.000 tot 200.000 illegale vreemdelingen (Engbersen et al. 2002). Op het totaal van de bevolking is dat een beperkt aantal, maar bijna de helft van het aantal aangehouden illegale vreemdelingen verblijft in de periode 1995-2000 in de vier grote steden in Nederland (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht). En binnen die vier grote steden verblijven zij in een beperkt aantal wijken. Nederland, en dat geldt ook voor Duitsland, België en Frankrijk, wordt niet overstroomd door illegale vreemdelingen. Het illegalenvraagstuk speelt in multiculturele gebieden in grote steden waar mogelijkheden tot goedkope, informele huisvesting bestaan, waar werk gevonden kan worden (vooral in de

116

Fatale remedies

commerciële dienstverlening en binnen de eigen etnische economie) en waar zij deels kunnen aansluiten bij legale, gevestigde landgenoten (Engbersen et al. 1999 en 2002). De begrensde omvang van de populatie van illegale migranten wijst op de effectiviteit van de dubbele grensbewaking en heeft ook te maken met twee zelfregulerende systemen, namelijk de stedelijke arbeidsmarkt en de opvangcapaciteit in eigen etnische kring. Zo is er een duidelijke vraag naar goedkope, illegale arbeiders voor specifieke soorten van werk. Die vraag is echter niet onbegrensd. Dat laatste blijkt uit het feit dat we in twee opeenvolgende studies relatief veel undocumented unemployed tegenkwamen. In de periode 1992-1993 zijn 170 illegale vreemdelingen geïnterviewd in de stad Rotterdam. Eenderde daarvan bleek werkloos te zijn (Burgers en Engbersen 1999). In 2001 werden 156 illegale vreemdelingen geïnterviewd. En opnieuw bleek ongeveer eenderde werkloos te zijn (Engbersen et al. 2002). Opvallend zijn de verschuivingen in de aard van het werk die zich in een periode van tien jaar hebben voorgedaan. Werkte begin jaren negentig van de vorige eeuw 30 procent van de illegale vreemdelingen nog binnen de formele arbeidsmarkt, tien jaar later is dat amper nog het geval. Dat heeft sterk te maken met het uitsluitende illegalenbeleid . Het gevolg daarvan is dat illegale vreemdelingen vooral werkzaam zijn in de informele economie en sterker afhankelijk geraakt zijn van koppelbazen en malafide uitzendbureaus. Typerend is ook dat illegale vreemdelingen meer in de horeca en de persoonlijke dienstverlening zijn gaan werken. Het gaat om sectoren waar illegale arbeid veel moeilijker is te controleren dan in traditionele sectoren als de schoonmaak, de bouw, de industrie en de land- en tuinbouw. Vooral de toename in de persoonlijke dienstverlening is overigens al veel langer in Zuid-Europa en Noord-Amerika waar te nemen (ILO 2003; Bade 2003). Naast de specifieke absorptiecapaciteit van de stedelijke arbeidsmarkten is ook de opvang in eigen kring een cruciale factor. Het gaat hier om wat sociologen ‘sociaal kapitaal’ noemen (Bourdieu 1983; Portes 1998). Sociaal kapitaal heeft betrekking op het vermogen van migranten om hulpbronnen (geld, werk, huisvesting, informatie) te mobiliseren uit de etnische en familiale netwerken – lokaal en transnationaal – waarin zij zijn ingebed. Dit sociale kapitaal is van groot belang voor de incorporatiemogelijkheden van illegale vreemdelingen in de Nederlandse samenleving. Het sociale kapitaal dat illegale migranten kunnen aanboren om naar Nederland te komen en hier te verblijven is echter niet onbegrensd. Niet elke landgenoot kan worden geholpen met overkomst en verblijf. Binnen etnische gemeenschappen doet zich dezelfde paradox van uitsluiting en solidariteit voor als bij verzorgingsstaten: om solidair te zijn met specifieke groepen, dienen andere te worden uitgesloten. Of in de woorden van Tilly (1990: 92): ‘Every inclusion also constitutes an exclusion.’

De muur rond de verzorgingsstaat. Migratie en uitsluiting

117

Een gebrek aan sociaal kapitaal speelt vooral bij uitgeprocedeerde asielzoekers uit nieuwe immigratielanden en bij groepen illegalen die niet kunnen terugvallen op reeds gevestigde migrantengemeenschappen (zoals de Turkse, Marokkaanse of Surinaamse). Indien zij geen werk vinden zijn zij op zichzelf aangewezen. Voor sommigen is dat een reden om Nederland te verlaten, voor andere groepen die dat niet willen of niet kunnen, resten vormen van ‘overlevingscriminaliteit’. Politiegegevens wijzen uit dat groepen illegalen uit landen als Iran, Somalië en Sri Lanka en in mindere mate uit de voormalige SovjetUnie en het voormalig Joegoslavië veel sterker betrokken zijn bij criminaliteit dan illegale vreemdelingen uit Turkije (Engbersen et al. 2002). In het eerste geval gaat het om voor Nederland relatief nieuwe migrantengroepen die zich nog in beperkte mate hebben gevestigd in Nederland. Turkse illegalen daarentegen kunnen veel meer terugvallen op een omvangrijke Turkse gemeenschap in Nederland met een omvangrijke eigen etnische infrastructuur. Een typerend gegeven voor de relatie illegaliteit en criminaliteit is overigens ook de stijging van lichte delicten (vooral vermogensdelicten) als reden van aanhouding van illegale vreemdelingen. Wanneer we de politiestatistieken over de periode 1997-2003 analyseren, dan blijkt dat de categorie ‘delicten’ als reden van aanhouding (vooral diefstal) in omvang toeneemt, en wel van 31 procent in 1997 naar 45 procent in 2003 (Leerkes et al. 2004). Deze toename van ‘overlevingscriminaliteit’ kan worden beschouwd als een ongewenst en onbedoeld effect van het huidige restrictieve vreemdelingenbeleid (Engbersen en Van der Leun 2001). Deze toename maakte tevens duidelijk dat de zelfregulerende werking van de arbeidsmarkt en etnische gemeenschappen zeker niet volledig is. De bovenstaande empirische resultaten impliceren dat de illegale vreemdeling moeilijk is te plaatsen in de klassenstructuur van geavanceerde landen. Esping-Andersen heeft in Changing Classes (1993) een poging gewaagd om de nieuwe klassenstructuur van de postindustriële samenleving te duiden. Esping-Andersen wijst erop dat in de moderne diensteneconomie de dominerende klasse gevormd wordt door professionals en wetenschappers (de groep met brains waarvoor Europa zijn poorten wil open doen). De onderkant van de nieuwe klassenstructuur zou daarentegen bestaan uit een ‘dienstenproletariaat’ van arbeiders die ongeschoold, ongeregeld en veelal slecht betaald werk verrichten in de dienstensector (horeca, handel, persoonlijke dienstverlening), in de land- en tuinbouw en in enkele industriële sectoren. In de maatschappelijke hiërarchie bevindt zich onder dat dienstenproletariaat nog een omvangrijke outsider class, een klasse van werklozen en uitkeringsafhankelijken. Deze categorie burgers is door anderen eerder benoemd als de underclass (Wilson 1987; Dahrendorf 1988). Het is mogelijk om werkende en werkloze illegale respondenten bij zowel het werkende dienstenproletariaat als de werkloze

118

Fatale remedies

onderklasse in te delen. Maar dan gaan we wel voorbij aan hun illegale status. En juist hun illegale status leidt ertoe dat zij een andere plaats innemen in de hedendaagse klassenstructuur dan werknemers en werklozen met vergelijkbare persoonskenmerken die wel over een geldige verblijfstitel beschikken en daarmee toegang hebben tot publieke voorzieningen. We zouden daarom kunnen spreken van het ontstaan van een klasse van ongedocumenteerde buitenstaanders (undocumented outsiderclass) (vgl. Engbersen 1999b). Het betreft een heterogene categorie van migranten die een inferieure status heeft, doordat zij als illegaal zijn geclassificeerd en daarom buitengesloten zijn van de formele arbeidsmarkt en de verzorgingsstaat. De aanwezigheid van illegalen heeft daarmee deels geleid tot de terugkeer van oude verschijningsvormen van materiële armoede, uitbuiting, overlevingscriminaliteit en directe afhankelijkheid van werkgevers, koppelbazen en familie.

7.5

Van een universele naar een selectieve bias

In de voorgaande paragrafen is betoogd dat het versterken van de fysieke grensbewaking van de Europese Unie gepaard is gegaan met het versterken van de grensbewaking van de verzorgingsstaat om te voorkomen dat ongewenste migranten toegang krijgen tot publieke voorzieningen. De nieuwe restricties maken duidelijk dat illegale migranten per definitie het product zijn van wetgeving die migratieprocessen beoogt te reguleren (Castles en Miller 1994: 90). Ook is erop gewezen dat de huidige pogingen om (tijdelijke) arbeidsmigratie op een formele wijze te reguleren geen afdoend antwoord biedt. Illegale migranten zijn economisch interessant vanwege hun illegale status, waardoor zij onder gangbare wettelijke minimumloonniveaus kunnen worden uitbetaald en gemakkelijk kunnen worden ontslagen. Mijn analyse onderscheidt zich daarom van die van Soysal over internationale migratie en burgerschap (Soysal 1994). In haar boek Limits of Citzenship (1994) heeft zij gewezen op het ontstaan van vormen van postnationaal burgerschap. Dit concept is gebaseerd op de veronderstelling dat universele sociale rechten, zoals neergelegd in diverse conventies en verdragen van supranationale organisaties als de Verenigde Naties, meer en meer worden geïncorporeerd in de (grond)wetten van nationale staten. Daardoor zouden illegale migranten een grotere kans verwerven op legalisatie en daarmee op toegang tot de verzorgingsstaat. Naar mijn overtuiging overschat Soysal de mate waarin dit proces daadwerkelijk plaatsvindt. De huidige trend in de geavanceerde verzorgingsstaten in West-Europa is niet in de richting van insluiting, maar juist van uitsluiting van ongewenste migranten. Er vindt binnen

De muur rond de verzorgingsstaat. Migratie en uitsluiting

119

deze verzorgingsstaten zeker geen uitbreiding plaats van burgerschapsrechten naar groepen (illegale) migranten die van buiten de Europese Unie komen. Mijn analyse onderscheidt zich ook van die van Guiraudon (2002). Zij heeft gewezen op de snelle incorporatie van omvangrijke groepen gastarbeiders en hun nakomelingen in het onderwijs en in systemen van sociale zekerheid in West-Europese landen, vooral in de periode 1973-1990. Zij hebben deze rechten verworven in een periode dat het maatschappelijke klimaat tegenover migranten relatief vijandig was. Guiraudon beargumenteert dat de snelle verwerving van toegang tot de arrangementen van de verzorgingsstaat, in tegenstelling tot de beperkte verwerving van politieke rechten, te maken heeft met de werking van het gelijkheidsbeginsel en het functioneren van nationale instituties op de terreinen van het beleid van verzorgingsstaat en migratie. De uiteindelijke onderkenning dat niet-EU burgers met een geldige verblijfsvergunning niet teruggaan naar hun land van herkomst zou door de universele bias van dergelijke instituties geleid hebben tot een politiek van algemene incorporatie in plaats van differentiële behandeling via specifieke programma’s en instellingen (Guiraudon 2002: 141). 4 Naar mijn overtuiging is momenteel een nieuwe situatie ontstaan waarin de toekenning van sociale rechten aan migranten van buiten de Europese Unie veel problematischer is geworden dan in de periode 1970-1990 en waarin de universele bias van instituties van de verzorgingsstaat meer en meer heeft plaatsgemaakt voor een selectieve bias. De Koppelingswet in Nederland is daar een sprekend voorbeeld van, evenals de differentiële arbeidsmigratiepolitiek die binnen geavanceerde verzorgingsstaten wordt gevoerd. Niet alleen de fysieke muur rond Europa wordt opgehoogd, maar ook de muren rond de welvaartsstaat of verzorgingsstaat. De selectieve bias voor buitenstaanders vindt overigens zijn spiegelbeeld in de meer selectieve bejegening van de eigen gevestigde burgers en ingezetenen in de sferen van sociale zekerheid en andere arrangementen van de verzorgingsstaat. Maar deze vorm van selectieve behandeling blijft echter wel plaatsvinden binnen een infrastructuur van universele voorzieningen.

7.6

Conclusie

De huidige aanpassingen in het beleid van verzorgingsstaat en migratie onder invloed van processen van internationale migratie zullen tot grotere binnenlandse ongelijkheden leiden vanwege de differentiële behandeling van gewenste en ongewenste migranten. Wellicht zullen de negatieve effecten van dit selectieve en uitsluitende beleid (toename van mensensmokkel, verwevenheid

120

Fatale remedies

van illegaliteit en criminaliteit en een groeiende informele economie) nationale staten dwingen om tot een ander beleid te komen. Voor de korte termijn is echter duidelijk dat het huidige debat over het verwijderen van economische barrières (bijvoorbeeld ten gunste van arbeids- en landintensieve export van ontwikkelingslanden naar rijke landen) geen tegenhanger heeft in hervormingen om de muren van de verzorgingsstaat voor nieuwe migrantengroepen te slechten, dan wel na te denken over de export van verzorgingsarrangementen naar arme landen (De Swaan 1989b). De paradox van globalisering blijft voortbestaan: enerzijds worden oude grenzen afgebroken ten behoeve van een vrije circulatie van economisch kapitaal, consumptiegoederen en informatie, anderzijds worden nieuwe grenzen opgetrokken als het gaat om arbeidsmobiliteit en de toekenning van burgerschapsrechten.

De muur rond de verzorgingsstaat. Migratie en uitsluiting

121

Deel II

Beleid in uitvoering

8

De selectiviteit van de sociale zekerheid

8.1

Morele paniek

In 1990 verschenen in Nederlandse periodieken onheilspellende berichten over uitkeringsfraude. Na een periode, waarin de discussie over uitkeringsmisbruik leek te zijn verstomd, was dit een opvallend verschijnsel. De belangstelling van de media voor uitkeringsfraude en de rituele Kamervragen die daarop volgden, zijn te beschouwen als vormen van moral panic (Cohen 1973). Maatschappelijke groeperingen zien hun belangen en waarden bedreigd door vormen van deviant, onaangepast of ‘asociaal’ gedrag en reageren daarop heftig met stereotiepe diskwalificaties. De teneur van veel van de reacties was dat het uitkeringssysteem te genereus was en men te weinig optrad tegen groepen die er geen deel van uit zouden moeten maken. In de berichtgeving keerde impliciet en soms expliciet het klassieke onderscheid terug tussen the deserving poor en the undeserving poor; de sociale zekerheid behoort er te zijn voor degenen die het geld verdienen en niet voor mensen die in staat zijn voor zichzelf te zorgen of die zich niet aan de regels houden. Dit is geenszins een typisch Nederlands fenomeen. De publieke meningsvorming over sociale zekerheid wordt voortdurend beheerst door beelden van oneigenlijk gebruik en misbruik. Katz schrijft: ‘The preoccupation with classifying poor people persists. Contemporary politicians, moralists, and editorial writers still frequently refer to the deserving and the undeserving poor.’ (Katz 1989: 10; zie voorts Goodin 1988: 280) Het maken van een onderscheid tussen ‘deserving’ en ‘undeserving’ is van belang voor het maken van een selectie van burgers die al dan niet in aanmerking behoren te komen voor armenzorg of, in eigentijds idioom, sociale zekerheid. Selectie impliceert in- en uitsluiting van categorieën burgers op grond van bepaalde classificaties. Selectieprocessen vallen altijd samen met processen van classificatie. Deze selectieprocessen kunnen via formele classificaties verlopen (neergelegd in regelgeving en uitvoeringsvoorschriften), maar ook via informele classificaties (ongeschreven regels). In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de formele en informele selectieprocessen die aanwijsbaar zijn in de uitvoering van de sociale zekerheid . De uitvoe-

125

ring van de Algemene Bijstandswet (ABW) zal daarbij als voorbeeld dienen. Om de historische continuïteit en discontinuïteit van actuele selectieprocessen te duiden wordt echter eerst kort stilgestaan bij de selectieprocessen die een rol speelden in de vroegere armenzorg en later binnen het huidige stelsel van sociale zekerheid. De rode draad van het verhaal wordt gevormd door de vraag in hoeverre morele evaluaties in termen van ‘deserving’ en ‘undeserving’ nog altijd een rol spelen in de selectie van burgers voor regelingen en voorzieningen in het kader van de sociale zekerheid.

8.2

Deserving en undeserving poor

Wie de ontwikkeling van de armenzorg vanaf de zestiende en zeventiende eeuw beziet, stuit op een nimmer aflatende discussie over de selectie en classificatie van de armen.1 Die selectie van armen werd in de eerste plaats gestuurd door twee met elkaar samenhangende factoren, economische imperatieven en morele overwegingen: niet iedereen kon geholpen worden en niet iedereen mocht geholpen worden. Morele overwegingen legitimeerden daarbij veelal de onderscheidingen die voortkwamen uit economische noodzaak en openbare orde. De morele dimensie is echter niet geheel te herleiden tot problemen van economische noodzaak (vgl. Himmelfarb 1984). Op het moment dat armenzorg een enigszins institutioneel karakter krijgt, gaan direct ook (administratieve) overwegingen van bijstandsverlening een rol spelen. Een elementair vereiste van ‘policing of the poor’ was het maken van onderscheidingen tussen categorieën armen, tussen lokale en ‘vreemde’ armen, tussen zieken, arbeidsongeschikten, werkende armen, maar ook tussen dronkaards, bedelaars en fatsoenlijke armen etc. Op grond van deze onderscheidingen was uitsluiting, controle, materiële hulpverlening en morele heropvoeding mogelijk. De West-Europese armenwetten uit het prille begin van de zestiende eeuw waren in de eerste plaats gebaseerd op het onderscheid tussen ‘eigen’ armen en vreemde of buitenlandse armen. De openbare armenzorg was lokaal georganiseerd en het was de bedoeling om de stroom van rondtrekkende armen buiten te sluiten door de armenzorg te beperken tot de eigen armen. De residentiecriteria bleven tot in het begin van de twintigste eeuw in alle West-Europese landen de armenzorg beheersen (Van Damme 1990: 107). In de tweede plaats werd onderscheid gemaakt tussen de invalide armen zoals bejaarden, chronisch zieken, blinden en gekken die in aanmerking kwamen voor bijstand, en de valide armen (able-bodied) die in aanmerking kwamen voor werk en straf, eerst buitenshuis en later in speciaal opgerichte werkhuizen.

126

Beleid in uitvoering

Het onderscheid tussen eigen en vreemde armen verloor door de toenemende migratie en mobiliteit in de achttiende en negentiende eeuw langzaam aan betekenis, omdat het op den duur onmogelijk bleek om de vestigingsplaats van de rondtrekkende armen vast te stellen. Het tweede onderscheid kreeg in de loop van de achttiende en begin negentiende eeuw meer en meer een morele dimensie; de invalide armen verdienden het in aanmerking te komen voor publieke bijstand, maar de valide armen moesten daarvan worden uitgesloten (tenzij tewerkgesteld in de werkhuizen). Deze verscherping werd mede ingegeven door de grote aantallen burgers die bijstand ontvingen. Gedurende de negentiende eeuw wordt daarbij vooral het onderscheid tussen armoede en pauperisme relevant. Paupers werd een verzamelnaam voor burgers van wie verondersteld werd dat zij hun armoede vooral aan zichzelf te danken hebben. De terechte armen daarentegen waren buiten hun schuld in armoede verzeild geraakt. Met het onderscheid tussen armen en paupers ontstond een verscherping van het onderscheid tussen de deserving en undeserving, tussen worthy en unworthy en respectable en unrespectable. De accentuering van dit onderscheid zou als pervers effect hebben dat de gehele categorie armen werd gestigmatiseerd als paupers (Himmelfarb 1984: 525; Katz 1989: 13). In de verdere ontwikkeling van de armenzorg (vanaf het einde van de negentiende eeuw) boette de dichotomie deserving en undeserving aan betekenis in. De twintigste-eeuwse regelgeving op het terrein van de sociale zekerheid kan worden begrepen als een poging om via objectiverende regelgeving consequenties te verbinden aan het onderscheid tussen terechte en onterechte armen (zie Godschalk 1990). Meer onafhankelijke criteria werden door hervormers ontwikkeld om de echte armen aan te wijzen. Het gevolg daarvan is geweest dat het aantal categorieën dat in aanmerking kwam voor een of andere vorm van sociale zekerheid of bijstand fors is gestegen (Goodin 1985: 147). In de loop van de twintigste eeuw, in het bijzonder na de Tweede Wereldoorlog, is een nationaal stelsel van sociale zekerheid ontwikkeld dat diverse categorieën burgers bescherming biedt in geval van armoede, ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom. Nemen we Nederland als voorbeeld, dan zien we dat het stelsel van sociale zekerheid in de loop van de tijd een steeds selectiever karakter heeft gekregen. Die selectiviteit spreekt uit de veelheid van regelingen die vandaag de dag bestaan in geval van ouderdom, overlijden, arbeidsongeschiktheid, ziekte, werkloosheid, bijstand en kinderen. Al deze regelingen kennen verschillende voorwaarden die recht geven op een uitkering: leeftijdsgrenzen, het betalen van een premie, de duur van het arbeidsverleden, de mate van arbeidsongeschiktheid of onvoldoende middelen van bestaan. De regelingen kennen ook verschillen in de uitkeringshoogte en de duur van verstrekking. Wie aan specifieke criteria voldoet, komt in aan-

De selectiviteit van de sociale zekerheid

127

merking voor een specifieke regeling en binnen deze regelingen bestaan weer velerlei subcategorieën zoals werklozen met een basisuitkering of een verlengde uitkering plus eventueel een toeslag, woningdelers, samenwonenden, bijstandsmoeders, echte minima etc. De vormgeving en ontwikkeling van het socialezekerheidsbeleid is door De Beus (1986) treffend getypeerd als een classificatiebeweging. De Beus onderscheidt vier fasen. In de eerste fase is sprake van de aanwijzing, problematisering en naamgeving van de doelgroep. In de tweede fase komt de financiering en uitvoering van de sociale zekerheid aan de orde. In de derde fase wordt de wet uitgevoerd en ontstaat een ‘bestuurlijk complex’ dat een eigen gewicht krijgt in de wetstoepassing. In de vierde fase groeit het beroep op de wet, waardoor herclassificatie noodzakelijk wordt (de doelgroepen moeten worden ingeperkt via nieuwe beleidscategorieën als woningdelers, echte minima etc.) (De Beus 1986: 121). Deze classificatiebeweging is tegelijkertijd een selectiebeweging. Dit komt vooral tot uiting in de selectie en definiëring van de doelgroepen in de eerste en vierde fase en in de formele en informele selectiemechanismen die een rol spelen in de uitvoering van regelgeving door het bestuurlijke complex (de derde fase).

8.3

Armoedeparadigma’s en sociaal beleid

De ontwikkeling van de westerse stelsels van sociale zekerheid laat een transformatie zien in het denken over armoede van moral responsibility naar social responsibility (Himmelfarb 1984: 13). Armoedebestrijding wordt een zaak van de lokale en later de centrale overheid en de oorzaken van armoede worden meer en meer herleid tot bovenindividuele oorzaken en economische factoren (er ontstaat een toenemend besef van de kwalijke gevolgen van urbanisering en industrialisering). Moraliserende en individualiserende interpretaties van armoede verliezen terrein, zonder overigens volledig van het toneel te verdwijnen. Belangrijke regelingen zoals de Werkloosheidswet en de Algemene Bijstandswet (ABW) kennen immers nog altijd belangrijke bepalingen aangaande ‘verwijtbaarheid’ en ‘het betoonde besef van verantwoordelijkheid’. Niettemin werkt de transformatie in het denken over armoede dempend op de normatieve nomenclatuur van de armen. De kwalificaties van armen die de uiteindelijke neerslag zijn van selectie- en classificatieprocessen worden steeds minder in moraliserende en steeds meer in objectiverende (‘arbeidsongeschikten’) of sciëntistische termen (‘echte minima’) gesteld (Engbersen en Jansen 1990). Wel fluctueert de moralisering van armoede van land tot land; de hardnekkigheid waarmee binnen de Amerikaanse samenleving armoede

128

Beleid in uitvoering

tot op de dag van vandaag wordt verbonden met individueel falen is in veel mindere mate terug te vinden in Nederland en andere Europese samenlevingen (vgl. Goodin 1988: 279-280). Aan de andere kant waren vergelijkbare interpretaties nog niet zo lang geleden ook kenmerkend voor de Nederlandse armoedezorg en de bestrijding van onmaatschappelijkheid in de jaren vijftig. Publicaties over ‘ontoelaatbare gezinnen’ en ‘gezinnen onder toezicht’ getuigen daarvan (De Regt 1981 en Van Wel 1988). De geschetste ontwikkeling van moral naar social responsibility kan worden verduidelijkt met behulp van onderstaand schema 1 waarin vijf armoedeparadigma’s terugkeren. De dimensie ‘goed-slecht’ heeft betrekking op de morele evaluatie van armen, terwijl de dimensie ‘zwak-sterk’ verwijst naar de potentie en hinderkracht van de armen.2 In het laatste geval zijn twee posities te onderscheiden: aan de ene kant wordt de arme gezien als slachtoffer van bovenindividuele processen (zwak), aan de andere kant wordt de arme beschouwd als een weerbare, krachtige persoon of als een potentiële bedreiging voor de maatschappelijke orde (sterk). Paradigma B is in de Middeleeuwen aanwezig. Sommige categorieën armen worden als Gods uitverkorenen beschouwd (pauperes Christi). De verheerlijking en sacralisatie van de armoede leidden tot een tolerantie ten aanzien van bedelarij en liefdadigheid in de middeleeuwse samenleving. Dit paradigma keert ook terug in romantische ideeën over de arme als een onbedorven, natuurlijke mens. Een moderne variant daarop vindt men bij Janssen die de moderne armen als wegbereiders beschouwt van een schone en sobere samenleving ( Janssen 1990). Paradigma E is aanwijsbaar bij Victoriaanse moralisten. Zij herleiden de oorzaken van armoede tot persoonlijke, inferieure karaktertrekken van individuen. Tegelijkertijd is er echter het besef en de angst dat de armen als collectiviteit een bedreiging kunnen vormen voor de maatschappelijke orde. Paradigma D is van recentere datum en maakte opgang ten tijde van de Amerikaanse War on Poverty. Een auteur als Daniel P. Moynihan (1965) wees toentertijd op de pathologiserende werking van het zwarte getto, waar kinderen uit gebroken zwarte gezinnen voor galg en rad en in armoede zouden opgroeien.3 Paradigma C is een biologisch perspectief. In het biologische perspectief wordt armoede verklaard uit de natuurlijke aanleg van individuen. Sociale ongelijkheid is een natuurlijk en dus onvermijdelijk gegeven. Het biologische perspectief is lange tijd uit het armoededebat verdwenen, maar heeft weer aandacht gekregen sinds de publicatie van The Bell Curve (Herrnstein en Murray 1994). In deze studie wordt beargumenteerd dat verschillen in intelligentie in belangrijke mate de maatschappelijke positie van mensen bepalen. De armen zijn arm omdat ze dom zijn.

De selectiviteit van de sociale zekerheid

129

Paradigma A weerspiegelt de dominante kijk op armoede in de verzorgingsstaat. Binnen dit perspectief wordt de arme als een gelijkwaardige, maar kwetsbare burger opgevat, die door maatschappelijke omstandigheden en buiten zijn wil in problemen is geraakt.

Schema 1

Vijf armoedeparadigma’s De macht van de armen zwak

sterk

normaliseren (A)

verheerlijken (B)

De moraal van de armen goed

natuurlijke aanleg (C) slecht

medicaliseren (D)

moraliseren (E)

Bron: gebaseerd op Rainwater 1971: 14

De verschillende armoedeperspectieven zijn richtinggevend voor de kwalificaties van de armen – variërend van holy poor, unwürdigen armen, ghetto poor tot ‘echte minima’ en zijn ook richtinggevend voor verschillende vormen van armenzorg en sociaal beleid. Deze kunnen variëren van niets doen en caritas (B en C), het opzetten van armen- en werkhuizen en workfare-programma’s (E), het stimuleren van community organizing, samenlevingsopbouw en healthy cities (D) tot het realiseren van uitgebreide verzorgingsarrangementen op terreinen als onderwijs, gezondheidszorg en sociale zekerheid (A). De ontwikkeling van de armenzorg en sociale zekerheid laat een verschuiving zien van ‘verheerlijken’ en ‘moraliseren’ naar ‘pathologiseren’ en ‘normaliseren’. Het gaat hier om een dominante ontwikkelingsgang. Tot op de dag van vandaag blijven echter verschillende armoedeparadigma’s naast elkaar bestaan. Ondanks de onmiskenbare sociologisering van de armoede en het ontstaan van een imposant stelsel van sociale zekerheid zijn morele componenten nog altijd verbonden met het stelsel van sociale zekerheid. Geen enkel stelsel wil en kan het zich blijkbaar permitteren om de voorwaarden voor het gebruik van publieke bijstand te toegankelijk te maken (vandaar controle op leefvorm en means tests). Publieke bijstand is een regulerende functie blijven vervullen voor de arbeidsmarkt; opvang in tijden van werkloosheid, dwang

130

Beleid in uitvoering

en een lage uitkering in tijden van een krappe arbeidsmarkt om de push naar de arbeidsmarkt te versterken (vgl. Piven en Cloward 1972). In Nederland is deze regulerende functie enigszins in het ongerede geraakt door het soms geringe verschil tussen uitkering en loon uit arbeid. Het vastlopen van het arbeidsreguleringsmechaniek leidt tot straffer beleid en stimuleert het maken van onderscheidingen tussen deserving en undeserving uitkeringsgerechtigden. De morele dimensie wordt mijns inziens vooral duidelijk wanneer we naar de uitkeringspraktijk kijken. Binnen het gecompliceerde stelsel van sociale zekerheid blijkt zich een geraffineerd spel voor te doen van in- en uitsluiting dat samenvalt en afwijkt van de intenties van de regelingen. Er is een duidelijke spanning tussen wet en werkelijkheid. De criteria voor sociale zekerheidstoekenning mogen zo veel mogelijk geobjectiveerd zijn in regelgeving en uitvoeringsvoorschriften, niettemin blijft in de implementatie van deze regelgeving veel ambtelijke speelruimte bestaan. In de volgende paragraaf wordt een kijkje genomen in de keuken van de Sociale Dienst, wier ambtenaren verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Algemene Bijstandswet (ABW), die vanaf 1965 de burger die niet in staat is in de kosten van het bestaan te voorzien, een afdwingbaar recht op bijstand toekent. De ABW verving daarmee de Armenwet uit 1912 en vormde een belangrijk sluitstuk van het stelsel van sociale zekerheid.

8.4

Sociale diensten en sociale selectiviteit

Sociale diensten kunnen worden beschouwd als street-level bureaucracies (Lipsky 1980). Het begrip street-level bureaucracy heeft betrekking op openbare dienstverlenende organisaties, waar ambtenaren werkzaam zijn die in face-to-face-contact staan met burgers (bijvoorbeeld wijkbureaus van de Sociale Dienst, arbeidsbureaus, huisvestingsbureaus, EHBO-posten van ziekenhuizen, asielopvang). De beslissingsvrijheid van de straatbureaucraten van de staat is relatief groot. Zij zijn de poortwachters van de verzorgingsstaat en bezitten de sleutel van de toegang tot de sociale burgerschapsrechten; het recht om via een acceptabel niveau van welvaart en zekerheid deel te kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer (zie Hasenfeld et al. 1987). De werkomstandigheden van de contactambtenaren kenmerken zich door een hoge tijdsdruk, snel veranderende uitvoeringsvoorschriften, weinig middelen, tegenstrijdige organisatiedoeleinden en onduidelijke kwaliteitsbeoordeling. Onder invloed van deze werkomstandigheden worden doelstellingen en regels aangepast aan de dagelijkse praktijk. Deze aanpassingen, die vaak strijdig zijn met de be-

De selectiviteit van de sociale zekerheid

131

oogde regels en doelen van de organisatie, gaan veelal ten koste van de meest kwetsbare categorieën burgers. De relevantie van de inzichten van Lipsky kan worden gedemonstreerd aan de hand van de uitvoeringspraktijk van de Algemene Bijstandswet (ABW).4 De ABW is bedoeld voor die burgers die niet in staat zijn voor zichzelf te zorgen en kent – ondanks de veelheid van normeringen – als uitgangspunt dat de bijstand moet worden afgestemd op individuele mogelijkheden en omstandigheden van mensen. Het betreft hier het individualiseringsbeginsel. Op basis van dit beginsel is het mogelijk om cliënten – naast de basisuitkering – extra hulp te verschaffen in de vorm van leningen, schuldsanering, bijdragen in studiekosten etc. Een eerste onderzoeksbevinding is dat het individualiseringsbeginsel van de bijstandswet selectief wordt geoptimaliseerd; dat wil zeggen dat de regels ten behoeve van sommige cliënten zo voordelig mogelijk worden toegepast. Ten grondslag aan het selectief optimaliseren van het individualiseringsbeginsel liggen de enorme aantallen cliënten en de tijdsdruk, waardoor bijstandsambtenaren niet in staat zijn elke cliënt zo goed mogelijk te helpen en ligt ook de overtuiging dat individualisering leidt tot grotere rechtvaardigheid. De beroepspraktijk heeft de ambtenaren doen inzien dat er fundamentele verschillen bestaan tussen probleemsituaties van cliënten. Gegeven deze diversiteit selecteren zij cliënten die het meest in aanmerking komen voor nadere vormen van bijstand. Een tweede bevinding is dat hulpverlening aan cliënten vaak plaatsvindt op basis van informele cliënttypologieën. In de eerste plaats zijn er de ‘hopeloze’ cliënten, voor wie men weinig meer kan doen, zoals drugsverslaafden, alcoholisten en burgers met zeer hoge schulden. Zij worden nog wel bijgestaan in geval van broodnood, maar ontvangen amper extra aandacht. In de tweede plaats zijn er cliënten met problemen die geen directe inkomensgevolgen hebben. Hun zaken worden terzijde gelegd tot langer uitstel niet meer mogelijk is. In de derde plaats zijn er zaken van cliënten die wel onmiddellijke aandacht vragen. Veelal betreft het de afhandeling van zaken die te maken hebben met het correct verstrekken van de uitkering. Naast de zaken die om directe actie vragen houdt men weinig tijd over om zich bezig te houden met problemen van cliënten die meer aandacht nodig hebben. Het element van urgentie is dan zeker niet de enige factor die een rol speelt in de beslissing om een cliënt op een uitgebreidere wijze te helpen. De houding, opstelling en sociale waarde van een cliënt oefenen daar eveneens invloed op uit. Contactambtenaren hebben een voorkeur voor clienten die de cliëntrol op een gepaste wijze spelen (open, bescheiden) en verantwoordelijkheid tonen voor hun situatie. Deze cliënten vergemakkelijken het werk en respecteren de professionele status van de contactambtenaar.

132

Beleid in uitvoering

Meer moeite hebben de contactambtenaren met apathische cliënten en met ‘eisende’ cliënten. Deze cliënten worden vaak oppervlakkig of legalistisch behandeld. Een derde bevinding is dat aan sommige burgers een hogere sociale waarde wordt toegekend dan aan andere en dat zij daarom kunnen rekenen op een voorkeursbehandeling. Dergelijke morele evaluaties, die veelal een afspiegeling zijn van dominante maatschappelijke voorkeuren, zijn een methode om prioriteiten te stellen in het werk. Binnen de Sociale Dienst kan de volgende sociale rangorde worden waargenomen. Jonge moeders zonder een ‘officiële’ partner vertegenwoordigen de hoogste sociale waarde. Zij ontlenen deze positie aan het feit dat zij verantwoordelijk zijn voor de opvoeding van kinderen. Zij zullen bijvoorbeeld de meeste kans maken om in aanmerking te komen voor specifieke voorzieningen als verhuis- en inrichtingskosten. Ook werklozen met een langdurig arbeidsverleden vertegenwoordigen een hoge sociale waarde. Veel minder sociaal krediet hebben migranten en cliënten met zeer hoge schulden. De laagste sociale waarde hebben de junks en alcoholisten; zij zijn de ‘hopeloze’ gevallen. Knegt spreekt in dit verband van het bestaan van een morele code onder bijstandsambtenaren (Knegt 1987). Deze morele code wordt zichtbaar in de spreekkamerclassificaties die het werk simplificeren. Het zijn standaarden waartegen de grillige werkelijkheid kan worden afgezet en waarmee de deserving van de undeserving kunnen worden onderscheiden. Voorbeelden daarvan treft men ook aan bij Van der Veen. Informele normen van ‘verdienste’ (samenhangend met leeftijd en arbeidsverleden) corrigeren de harde formele selectiemechanismen die samenhangen met de Arbeidsongeschiktheidswet (Van der Veen 1990: 108). Een vierde bevinding heeft betrekking op de controle op het recht op bijstand. De controle op de sollicitatieplicht wordt nauwelijks uitgevoerd, terwijl de controle van de financiën en de leef- en woonsituatie van cliënten een controle is van de gedocumenteerde werkelijkheid; dat wil zeggen de werkelijkheid zoals deze wordt vormgegeven door officiële documenten. Wie de juiste uitkeringsbewijzen kan overhandigen voldoet aan het rechtmatigheidscriterium. Cliënten zijn in de eerste plaats papieren personen die worden geconstitueerd via de formulieren die zij invullen en de uitkeringsbewijzen die zij moeten overhandigen. Cliënten zijn geen round characters maar flat characters. De dossiers van cliënten zijn vooral opgebouwd rond documenten die voortdurend vernieuwd en gekopieerd worden. De gedocumenteerde werkelijkheid correspondeert echter niet altijd met de werkelijke situatie van cliënten. Veel huurcontracten, die moeten bewijzen dat men zelfstandig woont, zijn slechts papieren constructies. Er wordt heel wat meer samengewoond dan men uit alle dossiers en huurcontracten zou kunnen opmaken. Delen van de sociale

De selectiviteit van de sociale zekerheid

133

werkelijkheid laten zich niet altijd betrappen. Dat geldt in het bijzonder voor twee maatschappelijke sferen: de informele economie en de leefvorm. De consequentie van deze controlepraktijk is dat de bureaucratisch meest sluwe clienten extra profiteren van de bijstand. Een vijfde bevinding is dat pogingen van bijstandsambtenaren om cliënten weer te integreren in de arbeidsmarkt sociaal selectief werken. Ik doel in dit verband op de samenwerkingsverbanden tussen sociale diensten en arbeidsbureaus, die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de heroriënteringgesprekken met 250.000 langdurig werklozen. Op basis van dit gesprek wordt een actieplan opgesteld dat kan resulteren in een opleidingsplaats, een werkervaringsplaats of een baan. Uit de eerste evaluatiestudies bleek dat vooral werklozen die kans maken op succesvolle bemiddeling worden geselecteerd en dat oudere, zeer langdurig werklozen en slecht Nederlands sprekende werklozen weinig kans maken om geholpen te worden, terwijl zij officieel wel tot de doelgroep behoren (Engbersen 1990: 222). Het onderscheid tussen ‘bruikbare’ en ‘onbruikbare armen’ keert terug in de huidige arbeidsactivering van langdurig werklozen. In Amerika spreekt men van creaming; het afromen van de meest geschikte kandidaten. De afroming wordt in de hand gewerkt door de noodzaak het bestaansrecht van het project te demonstreren via het halen van de streefcijfers.

8.5

Over problemen van selectief beleid en (informele) selectie

De uitvoering van de ABW laat verschillende problemen zien die zich eveneens voordoen bij de uitvoering van andere socialezekerheidregelingen (zie Van der Veen 1990). Sommige problemen vloeien direct voort uit de sterke differentiatie van de ABW, andere zijn te herleiden tot de informele uitvoeringspraktijk en weer andere zijn het gevolg van de (strategische) reacties van burgers op het stelsel van sociale zekerheid en van autonome ontwikkelingen in de samenleving (in het bijzonder het proces van individualisering ). In de eerste plaats zijn er de problemen van privacy. Naarmate regels specifieker worden en er meer onderscheidingen worden aangebracht in de doelgroep, neemt de controle toe, omdat meer aspecten van de leefsituatie van cliënten moeten worden onderzocht. Om de rechtmatigheid en doelmatigheid van uitkeringen en subsidies te controleren moet informatie verzameld worden over allerlei privézaken van burgers. Deze overvraging van informatie geeft veel burgers het gevoel dat inbreuk wordt gemaakt op hun privacy. In de tweede plaats leidt de tendens binnen de sociale zekerheid om maatschappelijke ontwikkelingen op de voet te volgen tot een vergaande differen-

134

Beleid in uitvoering

tiatie in regelgeving. De maatschappelijke onoverzichtelijkheid leidt tot juridische onoverzichtelijkheid. Tegelijkertijd resulteert de veelheid van factoren die in ogenschouw moet worden genomen in een onuitvoerbare controletaak. Een cruciale factor als de leefvorm blijkt amper te controleren. Interessant is overigens dat de privacy van burgers minder wordt bedreigd nu overheidsinstellingen hun controletaak niet kunnen waarmaken. In de derde plaats creëert het gedifferentieerde bijstandssysteem een strategische omgeving die calculerend gedrag van cliënten in de hand werkt. De massale ontduiking van de woningdelerskorting is daar een sprekend voorbeeld van. Strategisch handelen van cliënten treedt overigens niet alleen op bij de bijstandswet. Dat is ook bij andere regelingen het geval. Het is bijvoorbeeld voordeliger om een WAO-uitkering te hebben dan een bijstandsuitkering. In het eerste geval mag men wel neveninkomsten hebben en bouwt men voort aan zijn pensioen en in het tweede geval worden extra inkomsten gekort op de uitkering. Cliënten zullen daarom naar wegen zoeken om een bijstandsuitkering te ontlopen. In de vierde plaats doorkruisen informele selecties het formele beleid. In de uitvoering van het formele beleid vinden informele modificaties plaats op de officiële richtlijnen. Het zijn, in termen van Goffman, undercover adaptions (Goffman 1961: 325). Deze informele strategieën wijken af van de officiële richtlijnen, omdat er een institutionele bevoordeling plaatsvindt van drie categorieën uitkeringsgerechtigden; cliënten die het verdienen, sociaal waardevolle cliënten en bruikbare cliënten. In de vijfde plaats leiden formele en informele selectieprocessen tot onvrede bij degenen die in een minder gunstige regeling vallen of die buitengesloten worden van een specifieke voorziening. Deze onvrede kan leiden tot gevoelens van bureaucratic disentitlement, berusting en maatschappelijke vervreemding. Dit geldt vooral voor degenen die in een uitzichtloze situatie verkeren. In de zesde plaats wordt selectief beleid geconfronteerd met vormen van zelfselectie; sommige cliënten doen geen beroep op bepaalde voorzieningen of reageren niet op hulppogingen die juist voor hen zijn opgezet (arbeidsactiveringsprojecten en schuldsaneringsprojecten). Anderzijds zien we dat ambtelijke selectieprocessen aansluiten bij maatschappelijke selectieprocessen, in het bijzonder de selectie van de sterksten. De ambtelijke selectie concurreert niet, zoals zij eigenlijk behoort te doen, maar valt samen met natuurlijke selectie. Zo zien we dat de bedoelde en onbedoelde selectieprocessen die plaatsvinden bij de uitvoering van de bijstandswet een interessante aanvulling geven op het door Deleeck geformuleerde mattheüseffect (Deleeck 1977: 187). Er zijn bij de uitvoering van sociaal beleid voor burgers met een bijstandsuitkering bepaalde mechanismen werkzaam die maken dat de voordelen van het sociaal

De selectiviteit van de sociale zekerheid

135

beleid, verhoudingsgewijs méér toevloeien naar de sociaal waardevollen en relatief kansrijken van deze categorie. De problemen op het terrein van de sociale zekerheid hebben Van der Veen verleid tot het verdedigen van de volgende stelling bij zijn dissertatie De sociale grenzen van beleid (1990): ‘Selectieve vormen van sociaal beleid stuiten in een sociaal sterk gedifferentieerde samenleving snel op hun grenzen.’ Van der Veen pleit daarom voor een meer universele benadering – minder selectief en gedifferentieerd – van het inkomensbeleid in de sociale zekerheid, gecombineerd met sterk selectieve maatregelen voor kwetsbare categorieën burgers op terreinen als onderwijs en arbeidsmarkt.

8.6

Dubbele uitsluiting

In Citizenship and Social Class (1950) formuleerde T.H. Marshall in een evolutionair perspectief een drievoudige typologie van burgerschapsrechten: mensenrechten, politieke rechten en sociale rechten. De sociale rechten zijn het sluitstuk van de burgerschapsontwikkeling. Daarover schreef Marshall: ‘By the social element I mean the whole range from the right to a modicum of economic welfare and security to the right to share to the full in the social heritage and to live the life of a civilised being, according to the standards prevailing in the society. The institutions most closely connected with it are the educational system and the social services.’ (Marshall 1950: ii) De naoorlogse verzorgingsarrangementen worden meestal gezien als de nadere verwezenlijking van de door Marshall omschreven sociale rechten van burgers. Nu veel burgers te maken hebben met problemen van langdurige werkloosheid en bestaansonzekerheid, en selectieve hulp door de straatbureaucraten van de staat, heeft het er veel van weg dat de burgerschapsontwikkeling in zijn achteruit is gezet (Adriaansens 1989). Er is een groeiende kloof waarneembaar tussen eerste- en tweederangsburgers. De West-Europese verzorgingsstaten zijn in de jaren tachtig verworden tot exclusive societies (Lister 1990). Burgerschap is geen universele status, maar een exclusieve status geworden voor bepaalde categorieën burgers. De uitstoot van arbeid en de daarmee gepaard gaande sociale isolatie en verwaarlozing door overheidsinstanties (in geval van sommige categorieën burgers) zijn daar debet aan. Voor deze groep is Barbers visioen van actief burgerschap in een ‘strong democracy’ wel heel erg ver weg (Barber 1984). Processen van uitsluiting doen zich echter niet alleen voor binnen de grenzen van de nationale staat. Een aanzwellende stroom van ‘echte minima’

136

Beleid in uitvoering

uit Azië, Afrika, Zuid-Amerika en Oost-Europa stuit op de grenzen van de West-Europese nationale staten. ‘De grenzen van de verzorgingsstaat dat zijn allereerst de staatsgrenzen,’ schrijft De Swaan (1989b: 28). Burgerschapsrechten zijn verbonden met nationale staten en zij zijn kostbaar. Want wie eenmaal een verblijfstitel heeft verworven kan voor zijn leven een beroep doen op sociale zekerheid en andere verzorgingsarrangementen.5 Het is duidelijk dat de verzorgingsstaten manmoedig pogingen ondernemen om de groeiende stroom van migranten en asielzoekers in te dammen. De huidige uitsluitingspraktijken van asielzoekers doen onwillekeurig denken aan de zestiendeeeuwse armenverordeningen, waarin was neergelegd dat elke stad of gemeente haar eigen armen diende te verzorgen. De uitsluiting ging gepaard met pogingen tot stigmatisering en criminalisering van rondtrekkende armen. Toen was het recht op armenzorg verbonden met de gemeentelijke vestigingsplaats, nu zijn de sociale rechten verbonden met de nationale staat (De Swaan 1989b). Het aggregatieniveau is hoger, maar de uitsluitingspraktijken zijn, evenals de rechtvaardigingen, tot op zekere hoogte vergelijkbaar. In de jaren tachtig is een proces van dubbele uitsluiting waarneembaar. Schaarse goederen als arbeidsplaatsen, uitkeringen en verblijfsvergunningen moeten worden verdeeld onder te veel binnenlandse en buitenlandse gegadigden. In dit selectieproces vallen zwakke groepen af. Om dit selectie- en uitsluitingsproces te rechtvaardigen kan niet alleen worden volstaan met economische criteria van bruikbaarheid. Morele categorieën van verdienste en nood spelen daarin eveneens een rol. Dit is gedemonstreerd aan de hand van de uitvoering van de ABW. Vergelijkbare mechanismen doen zich momenteel voor in de praktijk van het asielbeleid. Zo heeft de economische dreiging die uitgaat van de aanwassende stroom van asielzoekers geleid tot de introductie van het begrip ‘asielfraude’. Opnieuw dreigt een vorm van morele paniek. Asielzoekers moeten naar de mening van de staatssecretaris van Justitie Kosto in verschillende categorieën worden ingedeeld en op verschillende wijze behandeld.6 De apert ongegronde asielzoekers (‘de economisch vluchtelingen’) mogen in de cel de uitslag van hun kort geding afwachten. De asielzoekers die niet beticht kunnen worden van asielfraude, maar waarvan de kans op uitzetting heel groot is (‘de gedoogden’), worden opgevangen in centra (waarvan een aantal besloten zijn). In de woorden van Kosto: ‘Het gaat om een schifting in categorieën van flinterdun tot zeer reëel. Daarin wil ik graag differentiatie aanbrengen. Dat is alles.’7 In de woorden van de staatssecretaris klinkt opnieuw de echo door van het onderscheid tussen de deserving en undeserving poor. Dit morele classificatieprincipe legitimeert het selectieve asielbeleid en beïnvloedt de levenskansen van asielzoekers. Bourdieu heeft ooit geschreven: ‘A group’s presence or absence in the official classification depends on its ca-

De selectiviteit van de sociale zekerheid

137

pacity to get itself recognized, to get itself noticed and admitted and so to win a place in the social order...’ (Bourdieu 1984: 481) De komende decennia zullen uitwijzen in hoeverre burgers uit arme landen in staat zijn de selectieve classificatie- en uitsluitingsprocessen van West-Europese verzorgingsstaten in gunstige zin te beïnvloeden en te herdefiniëren. Maar er hoeft geen twijfel over te bestaan dat de morele dimensie van deserving en undeserving altijd verbonden zal blijven met selectie.

138

Beleid in uitvoering

9

Hoe sociale diensten denken

9.1

Inleiding

Ineens waren ze terug van weggeweest: ouderwetse begrippen als rechten en plichten, straf en boete, burgerschap en burgerzin. Deze woorden werden natuurlijk niet zomaar opeens in de mond genomen. Ze volgden in het kielzog van de politieke zorgen over de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat, de wetenschappelijke studies over de lage arbeidsparticipatie in Nederland en de kleine en grote onthullingen over misbruik en oneigenlijk gebruik van de sociale zekerheid . Beleidsmatige verschuivingen vinden hun neerslag veelal in een nieuw idioom. De rechten-en-plichtenretoriek is daar een voorbeeld van (Subcommissie Bijstand 1993). Het veld van de uitvoering van de Nederlandse bijstandswet biedt een interessante casus om te bezien in hoeverre daadwerkelijk veranderingen hebben plaatsgevonden die wijzen op een omslag in regelgeving en -uitvoering. Anders geformuleerd: in hoeverre de veranderende politieke retoriek rond de toekenning van bijstandsuitkeringen zichtbaar wordt in concrete uitvoeringspraktijken. Ik zal mij daarbij in het bijzonder richten op het sanctie- en fraudebeleid . Juist op deze twee terreinen zou de veronderstelde kentering in het bijstandsbeleid zichtbaar moeten worden.

9.2

Van vertrouwen naar wantrouwen

De geschiedenis leert dat armenzorg en bijstandsverstrekking altijd gepaard zijn gegaan met zorgen over misbruik van private en publieke middelen (Van Leeuwen 1994; Engbersen 1991). Een illustratie hiervan is de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Algemene Bijstandswet in 1962/63. Ook in die dagen werd gedebatteerd over mogelijke ‘malafiden’ en ‘concubinaatgevallen’. Maar aan de omvang en betekenis ervan werd toen niet al te zwaar getild. In september 1965 hield de DIVOSA (Vereniging van Directeuren van Overheidsorganen voor Sociale Arbeid) haar eerste congres sinds de invoering van

139

de nieuwe bijstandswet. Op dit congres stelde een van de inleiders het thema van de malafiditeit bij de bijstandsverlening aan concubinaatgevallen aan de orde. Het verslag van dit congres vermeldt dat de ernst en omvang ervan zouden zijn afgenomen door de verbeterde economische omstandigheden, de nieuwe Bijstandswet en door de verbeterde relatie tussen overheid en burger. Het verslag schrijft over de inleider: ‘Er is naar zijn mening een klimaat ontstaan waarin bij de bijstandsverlening overheid en burger elkaar in wederzijds vertrouwen (cursief G.E.) kunnen ontmoeten (...) het risico, dat het euvel van de malafiditeit zou toenemen, weegt ook zijns inziens niet op tegen de gewonnen rechtszekerheid, maar, aldus spreker, aan ons als uitvoerder is de taak om door een goede uitvoering van de wet dit risico tot zo klein mogelijke proporties terug te brengen.’ (Onderzoekscommissie Toepassing ABW 1993: 30) Een sleutelwoord in het citaat is ‘wederzijds vertrouwen’. Dat vertrouwen krijgt in de daaropvolgende decennia een knauw. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een schrijven van diezelfde DIVOSA bijna dertig jaar later in reactie op de plannen voor een hernieuwde Bijstandswet begin jaren negentig. Zij stelt nu onomwonden: ‘De calculerende burger bestaat! Deze berekende burger kiest een zodanige constructie van een leefvorm dat deze hem het meest geldelijke profijt oplevert.’ (DIVOSA 1993: 2) Het toegenomen wantrouwen van de overheid tegenover het handelen van de clientèle van de bijstand wordt vooral na 1985 zichtbaar in wijzigingen van regelgeving. Het gaat om regels voor het verhalen van bijstand op gewezen echtgenoten, nieuwe straf- en sanctiebepalingen, extra middelen voor fraudebeleid en koppeling van allerlei bestandsgegevens. Er is sprake van verscherping van het bijstandsbeleid van rijkswege: de arme burger wordt veel minder op zijn woord geloofd, misbruik dient te worden opgespoord en onrechtmatig gedrag dient te worden bestraft middels een streng sanctiebeleid. De vraag is echter in hoeverre de bovenstaande veranderingen in regelgeving doorwerken in de alledaagse uitvoeringspraktijk van gemeentelijke sociale diensten. Ik zal deze vraag proberen te beantwoorden met behulp van de resultaten van verschillende onderzoeken naar de toepassing van sancties en de vormgeving en inhoud van het lokale fraudebeleid in de periode 1988-1993. Spaarzame sanctietoepassing Het eerste grootschalige onderzoek dat inzicht geeft in de mate waarin sociale diensten sancties toepassen is dat van Hoffius et al. (1989) naar het verloop van de heroriënteringgesprekken in de periode 1988-1990. Deze gesprekken met langdurig werklozen werden door het tweede kabinet-Lubbers (19861989) als het belangrijkste instrument gezien om de langdurige werkloosheid in Nederland effectief te bestrijden. Voor elke langdurig werkloze zou een plan moeten worden opgesteld om hem of haar weer richting arbeidsmarkt

140

Beleid in uitvoering

te dirigeren. Indien langdurig werklozen onwillig zijn om mee te doen, zouden sancties moeten worden toegepast. Het onderzoek van Hoffius et al. in achttien Nederlandse gemeenten wijst echter uit dat werklozen die niet meewerkten aan een of ander plan niet of nauwelijks werden geconfronteerd met sancties. Tot een vergelijkbare bevinding kwam een onderzoek uit 1990 door de rijksconsulenten sociale zekerheid in 31 gemeenten (Rijksconsulenten sociale zekerheid 1990). Deze 31 gemeenten hadden bijna tweederde van alle Nederlandse bijstandsgerechtigden met een sollicitatieverplichting als cliënt. Ook dit onderzoek wees uit dat er sprake is van een spaarzaam gebruik van sancties. De rijksconsulenten beschreven in hun onderzoek vijf typen gemeenten. 1.

Gemeenten die de rijksopvattingen onderschrijven, deze ook in de praktijk brengen en dat kunnen documenteren. 2. Gemeenten die de rijksopvattingen onderschrijven, deze ook in de praktijk zeggen te brengen, maar pas tot sancties willen overgaan als herhaaldelijk motiveren van cliënten niet werkt. 3. Gemeenten die de rijksopvattingen onderschrijven, deze ook in de praktijk zeggen te brengen, maar dat niet kunnen documenteren. 4. Gemeenten die de rijksopvatting (thans) onderschrijven, maar deze nog niet in de praktijk brengen. 5. Gemeenten die de rijksopvattingen niet onderschrijven en ook niet in de praktijk brengen. Deze classificatie maakte duidelijk dat van een eenduidig sanctiebeleid nog geen sprake is. Het eerste type bleek overigens amper voor te komen. Het merendeel van de gemeenten wilde om inhoudelijke en politieke redenen geen scherp sanctiebeleid voeren, of was daar om praktische redenen (nog) niet toe in staat.1 Deze uitkomst werd ondersteund door de resultaten van een longitudinaal onderzoek naar de werking van de Algemene Bijstandswet (Angenent et al. 1993a). In het kader van dit onderzoek zijn in 1990 1500 dossiers systematisch onderzocht. De resultaten geven weer dat ongeveer 5 procent van het cliëntenbestand in de twaalf maanden voorafgaand aan het dossieronderzoek te maken heeft gehad met een sanctie.2 Met andere woorden: het sanctie-instrument wordt op bescheiden schaal toegepast. Lokaal fraudebeleid In 1992 wordt ten tijde van het derde kabinet-Lubbers (1989-1994) de Onderzoekscommissie Toepassing ABW ingesteld (in de beleidsmond de commissie-Van der Zwan geheten) die het onrechtmatig gebruik van de bijstand

Hoe sociale diensten denken

141

gaat onderzoeken. Ten behoeve van haar werkzaamheden heeft deze commissie twee grote onderzoeken laten verrichten, waaronder een analyse van ruim 3.100 dossiers afkomstig van 28 gemeentelijke sociale diensten en een analyse van het beleidsproces bij deze sociale diensten (zie Van Geuns et al. 1993 en Koster 1993). Uit de onderzoeken komt naar voren dat er zeer grote verschillen bestaan in de aanpak van fraude door gemeenten. Hoewel alle 28 gemeenten een vorm van frauderegistratie kennen, zijn de aard en effectiviteit daarvan wisselend. In sommige gemeenten blijken slechts summiere gegevens beschikbaar te zijn. Bepaalde gemeenten houden alleen de afgeronde onderzoeken bij, terwijl andere ook het aantal tips en belastingsignalen registreren. Tevens hanteert men verschillende categorie-indelingen voor het onderscheiden van soorten fraude. Ook het beleid over welke fraudesignalen worden onderzocht verschilt: sommige gemeenten geven alle fraudesignalen door aan de sociale recherche, andere zijn selectief, bijvoorbeeld door gevallen van vermeend samenwonen een lage prioriteit toe te kennen. De meeste voortgang wordt geboekt bij het opsporen van de ‘witte fraude’ door de nieuwe mogelijkheid van gegevenskoppeling met de belastingdienst. Maar ook als het gaat om het bestrijden van ‘witte fraude’ zijn er opnieuw afgetekende verschillen tussen de 28 gemeenten (Onderzoekscommissie Toepassing ABW: 94). De onderzoeken voor de Onderzoekscommissie Toepassing ABW leiden tot een vergelijkbare conclusie als eerder is getrokken: het fraudebeleid krijgt op zeer beperkte schaal vorm en is weinig eenduidig. De verharding in het denken over de ABW, zoals die tot uitdrukking komt in het politieke discours en in afgekondigde beleidsmaatregelen, is in de concrete bijstandspraktijk amper zichtbaar. Dat is een interessant gegeven, omdat de Onderzoekscommissie Toepassing ABW hard oordeelde over de uitvoering van de bijstand. Naar de mening van de commissie is in zeker een kwart van de gevallen fraude in het spel. Daarnaast oordeelde de commissie dat de toekenning van de bijstand een ‘onbeheerst proces’ was geworden. In de meeste gemeenten zou de wijze waarop de uitvoering wordt geïnstrueerd en gecontroleerd niet voldoen aan wettelijke normen. Als de wettelijke normen strikt worden toegepast, voldoet geen van de onderzochte dossiers. Maar ook als de wettelijke norm wordt verzacht en tekortkomingen worden geaccepteerd, bijvoorbeeld wat betreft de controle van gegevens die cliënten aanleveren, dan nog voldoet geen van de 3100 onderzochte dossiers. De toetsing van elementaire gegevens over het inkomen, het vermogen en de partner van cliënten bleek zo slecht te zijn dat de betekenis hiervan bij de toekenning van bijstand door gemeenten als ondergeschikt moet worden beschouwd. En zelfs als deze drie cruciale toetsen voor het krijgen of behouden van een

142

Beleid in uitvoering

bijstandsuitkering buiten beschouwing blijven, schiet nog altijd 60 procent van de dossiers tekort, omdat gegevens over identiteit en nationaliteit niet of onvoldoende met bewijsstukken worden waargemaakt. Ook is de commissie van mening dat het toezicht van de rijksconsulenten en het ministerie van Sociale Zaken op de gemeentelijke bijstandspraktijk volstrekt onvoldoende is.

9.3

Verklaringen voor de geringe betekenis van het fraude- en sanctiebeleid

Voor de geringe betekenis van het actuele sanctie- en fraudebeleid bestaan verschillende verklaringen. Ik beperk mij tot vier hoofdverklaringen. De eerste is de oncontroleerbaarheid en onuitvoerbaarheid van sommige regels. Vooral de precieze bepaling van de leefvorm van cliënten (‘woont iemand samen of niet?’) levert onoverkomelijke problemen op. Er zijn diverse zwakke plekken in de regelgeving en informatievoorziening die een adequate uitvoering van de bijstand bemoeilijken. Het ontbreekt onder meer aan: – een mogelijkheid tot verificatie van vermogens van cliënten; – heldere en operationaliseerbare criteria om vast te stellen of sprake is van een gezamenlijke huishouding; – een mogelijkheid voor gemeenten om zich teweer te stellen tegen het niet meewerken van andere instanties aan het gegevensverkeer; – duidelijke wettelijke eisen aan de aantoonplicht van de aanvrager en ontvanger van bijstand; vooral ten aanzien van de woon- en leefsituatie plaatst het huidige systeem de aanvrager/ontvanger niet voor de noodzaak zijn omstandigheden duidelijk en met bewijsstukken kenbaar te maken. Maar het is vooral de regelgeving die uitvoeringsfunctionarissen voor grote problemen stelt. De aard van het recht op bijstand maakt de ABW kwetsbaar voor maatschappelijke veranderingen. De vele, elkaar snel opvolgende wijzigingen in de ABW van de laatste vijftien jaar zijn pogingen om grip te krijgen op een zich snel wijzigende sociale werkelijkheid. De meerderheid van deze wijzigingen had tot doel de categorieën rechthebbenden preciezer af te bakenen. Dit betekent vooral dat het recht op bijstand meer en meer afhankelijk wordt van de aard van het huishouden (is men gehuwd, samenwonend, alleenstaand of vormt men een eenoudergezin?) en de aard van de woonsituatie (woont men zelfstandig of met anderen?).3 Maar de hieruit voortvloeiende gedetailleerde categorisering van het recht op bijstand brengt controle- en interpretatieproblemen met zich mee.

Hoe sociale diensten denken

143

Dat komt fraai naar voren in het onderzoek Regels en realiteit (Ipso Facto 1993). In het kader van dit onderzoek zijn verschillende levensechte casussen voorgelegd aan drie actoren: (1) juridische deskundigen van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; (2) juristen van gemeentelijke sociale diensten die het beleid van de sociale diensten formuleren (n = 29); en (3) uitvoerende bijstandsambtenaren (n = 106). Deze drie actoren blijken soms verschillend te oordelen over kwesties rond samenwonen en vermogen (zie ook Van der Veen 1995: 87-88). De wetgevingsjuristen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn in dit onderzoek beschouwd als degenen die in staat zijn de ‘juiste norm’ te kennen. In de praktijk vinden echter afwijkingen plaats, niet alleen bij de uitvoeringsfunctionarissen, maar ook bij de juristen van sociale diensten die wettelijke regelingen moeten kunnen vertalen naar de werkvloer (zie Box 1 en 2). De eerste casus over samenwonen of woningdelen laat een grote overeenkomst zien tussen de juristen van het ministerie en die van de sociale dienst, maar veel uitvoerders wijken ervan af. De tweede casus over de vermogenstoets laat grote verschillen zien tussen alle drie de actoren.4

Box 1

Samenwonen of woningdelen?

‘Twee mensen wonen in een huis. Ze verdienen beiden het minimuminkomen. Er is geen aparte zit- of slaapkamer voor een van beiden. Evenredig naar inkomen dragen ze bij aan de huur, vaste lasten en eten. De een komt in de bijstand en vraagt een uitkering aan. Beiden beweren economisch zelfstandig te zijn. Moet in dit geval worden besloten tot samenwonen of woningdelen? ’

De resultaten van deze casus waren als volgt.

Tabel 1

Samenwonen

Ministerienorm

Beleid van sociale diensten (N=32)

Bijstandsambtenaren (N=106)

X

31

56%

1

44%

Woningdelen Bron: Ipso Facto 1993

144

Beleid in uitvoering

Box 2

De vermogenstoets

‘Een vrouw met WW-uitkering schenkt drie maanden voordat ze in de bijstand komt 30.000 gulden aan haar broer in Nederland. Deze wilde een boerderijtje kopen en had kapitaal nodig. Hij weigert het geld terug te geven nu zijn zuster in de bijstand komt. U vermoedt dat de schenking niet onbewust is gedaan. Wat doet U?’

Tabel 2 Ministerienorm

Beleid sociale diensten (N=29)

Bijstandsambtenaren (N=106)

Volledige bijstand zonder verhaal

-

3%

Volledige bijstand met verhaal

6

17%

1

9%

14

27%

Lichte sanctie zonder verhaal

-

-

Lichte sanctie met verhaal

5

10%

Geen bijstand Verlenen

-

15%

Anders

3

20%

Zware sanctie zonder verhaal Zware sanctie met verhaal

X

Bron: Ipso Facto 1993

De beantwoording van de twee casussen geeft een indicatie van de rechtsongelijkheid in de uitvoering van de bijstand. In de éne gemeente of bij die éne ambtenaar wordt een burger welwillend behandeld en in een andere gemeente of bij een andere ambtenaar juist niet. De gevonden afwijkingen zijn overigens niet alleen te wijten aan de complexiteit en vaagheid van regels, of aan de ambtelijke speelruimte die de bijstandsuitvoerders nu eenmaal hebben. Ook het gebrek aan professionele kennis speelt een rol. Wanneer uitvoerders zelf niet weten dat zij de bijstandswet niet correct toepassen is het lastig om een effectief fraude- en sanctiebeleid te realiseren.

Hoe sociale diensten denken

145

De tweede verklaring is een economische en verwijst vooral naar de omvang van de werkloosheid. Waarom burgers sanctioneren als er geen werk voor hen is weggelegd? Dit argument wordt vaak aangevuld met een tweede argument over schaarste. Er zijn te weinig banen en ook te weinig gesubsidieerde werkervarings-, scholings- en andersoortige plaatsen voor het grote aantal werklozen. Dit heeft in veel gevallen een uitvoeringspraktijk in de hand gewerkt waarin vrijwilligheid en motivatie sleutelbegrippen zijn. Cliënten die gemotiveerd zijn en zich vrijwillig aanmelden worden geselecteerd voor deze projecten. Een voorbeeld daarvan is de Rotterdamse uitvoeringspraktijk (Dercksen en Engbersen 1992). Deze kenmerkt zich vooral door het uitoefenen van morele druk op cliënten om zich te scholen, werkervaring op te doen of werk in een banenpool te accepteren. Dit impliceert dat er een afroming plaatsvindt van willige cliënten. Daarnaast wordt door veel directeuren van sociale diensten betoogd dat veel van hun cliënten geen kans meer hebben op de arbeidsmarkt. Vandaar dat men terughoudend is met het opleggen van sancties. De derde verklaring legt de vinger op de gebrekkige kwaliteit van de administratieve organisatie. Vanwege de onbeholpenheid van het administratieve proces is men niet in staat frauderende burgers op te sporen of onwillige clienten door sancties te prikkelen. De bevindingen van de Onderzoekscommissie Toepassing ABW ondersteunen deze verklaring. Het omvattende dossieronderzoek (meer dan 3.100 dossiers) liet zien dat in veel gevallen de meest elementaire informatie ontbrak. Ik geef daarvan enkele voorbeelden. – Sinds 1 september 1992 moeten de sociale diensten het sofinummer van cliënten in hun administratie opnemen. Slechts in 15 procent van de dossiers die betrekking hebben op uitkeringsaanvragen van na 1 september is hiervan een registratie aangetroffen. – Bij de reguliere controles die sociale diensten (gemiddeld) een keer in de acht maanden dienen uit te voeren is in minder dan 40 procent van de dossiers een aanwijzing aangetroffen voor inschrijving bij het arbeidsbureau. – In slechts een kwart van de gevallen is het huurcontract van cliënten aantoonbaar gecontroleerd. – In slechts 40 procent van de dossiers bleek de burgerlijke staat van cliënten aantoonbaar te zijn gecontroleerd. Bij alle voorbeelden gaat het om informatie die niet alleen van belang is voor het toekennen van een uitkering en de vaststelling van de hoogte ervan, maar ook voor het mogelijk toepassen van sancties (bijvoorbeeld in geval van niet solliciteren) of voor het vaststellen van fraude (bijvoorbeeld in het geval van woonfraude). Hiermee is overigens niet gezegd dat indien burgers over de juiste documenten beschikken de sociale dienst een volledig inzicht heeft in

146

Beleid in uitvoering

de reële situatie van de cliënt. De gedocumenteerde of administratieve werkelijkheid is een andere dan de sociale realiteit (Engbersen 1990). Hiermee kom ik bij de vierde verklaring voor de geringe betekenis van het huidige sanctie- en fraudebeleid: de ongrijpbaarheid van de burger. Hoe adequaat de regels en de administratieve organisatie ook mogen zijn, de calculerende burger zal altijd de mazen in de wet weten te vinden. Schuyt spreekt in dit verband van een ‘cultuur van het calculerend individualisme’ (Schuyt 1995). Daaronder verstaat hij individuele nutsmaximalisatie in situaties van collectieve solidariteit (bijvoorbeeld in geval van de toekenning van de bijstand). Toegepast op de bijstand impliceert dit dat de morele binding van burgers aan dit stelsel zodanig is verminderd dat zij er geen moeite mee hebben om hun profijt van de overheid op oneigenlijke wijze te optimaliseren. Verschillende onderzoeken laten zien dat vooral jongere cliënten een dergelijke houding ten toon spreiden (zie Jehoel-Gijsbers et al. 1994). De vier verklaringen grijpen op verschillende manieren in elkaar. Zo ziet Schuyt de talloze regelingen van de verzorgingsstaat en de abstracte, bureaucratische uitvoering daarvan als een belangrijke motor van de cultuur van het calculerend individualisme, terwijl Van der Veen een relatie legt tussen de onuitvoerbaarheid van regels en de slordigheid in het dossierbeheer. Omdat sommige regels onuitvoerbaar zijn, worden op den duur ook de makkelijk uitvoerbare regels niet meer adequaat toegepast (Van der Veen 1993). Daarnaast levert een gebrekkige administratieve organisatie een bijdrage aan de ongrijpbaarheid van de calculerende burger en zal menig uitvoeringsambtenaar terughoudend zijn met het uitdelen van sancties aan bijstandscliënten die geen kansen hebben op de arbeidsmarkt. De vier verklaringen zijn echter te algemeen om de vraag naar de kloof tussen beleidsveranderingen enerzijds en uitvoeringspraktijken anderzijds afdoende te verklaren. Tevens geven zij slechts een partieel antwoord op verschillen tussen en binnen sociale diensten. Daarvoor is nader inzicht nodig in de institutionele factor.

9.4

How institutions think

Beleidsveranderingen blijken langzaam door te dringen in de uitvoeringspraktijk. De mate en het tempo waarin fraude- en sanctiebeleid worden geeffectueerd kunnen deels worden verklaard uit gegroeide, geïnstitutionaliseerde uitvoeringspraktijken. Deze uitvoeringspraktijken zijn te beschouwen als ‘semi-autonome sferen’ die weerstand bieden tegen beleidsvernieuwingen die van bovenaf worden opgelegd (Moore 1973). Diverse auteurs hebben een

Hoe sociale diensten denken

147

poging gewaagd om deze praktijken op de werkvloer te verklaren. Twee benaderingen zijn daarin te onderscheiden: de individuele en de institutionele benadering. In de eerste benadering wordt het accent gelegd op verschillen in oriëntaties en kenmerken van individuele uitvoeringsambtenaren. Stone en Feldbaum (1976: 88) schrijven bijvoorbeeld het volgende. ‘Because social agency employees react in different ways to their work, we think some factor must be intervening between the external situation and the employee response to that situation. (...) We believe this intervening factor is the composite of individual traits that represent the personal experience of street level administrators.’

Deze benadering heeft een aantal relevante typologieën opgeleverd. Een voorbeeld daarvan is de typologie van Kroeger die gebaseerd is op twee dimensies: de visie van bijstandsambtenaren op hun cliënten en hun opvattingen over de eigen organisatie. Op basis daarvan onderscheidt zij vier typen functionarissen: de berustenden, de zaakwaarnemers, de bureaucraten en de bemiddelaars (zie Street et al. 1979).

Overzicht 1 Een typologie van uitvoeringsfunctionarissen in de bijstand Visie op cliënt

Visie op sociale dienst

negatief positief

negatief

positief

berustenden bureaucraten

zaakwaarnemers bemiddelaars

Bron: Street et al. 1979: 51

Een vergelijkbare typologie is die van Stone en Feldbaum (1976). Aan de hand van twee vergelijkbare dimensies onderscheiden zij vier typen functionarissen: pessimisten, anti-cliënt ambtenaren, anti-systeem ambtenaren en bureaucratische ambtenaren (complacent employees).5 Hoewel men twijfels kan hebben over de interne logica van de typologieën, ligt hun betekenis in het doorbreken van het homogene beeld dat bestaat over uitvoeringsambtenaren. Tevens geven ze een eerste aanzet tot een verklaring van verschillen in uitvoeringspraktijken en van de geringe effectuering van (nieuwe) regels. ‘Pessimistische’ of ‘berustende’ uitvoeringsfunctionarissen zijn vaak niet bij machte om beleidsveranderingen, bijvoorbeeld een stringenter fraudebeleid , daadwerke-

148

Beleid in uitvoering

lijk gestalte te geven. Ze ‘geloven het wel’ en blijven vasthouden aan traditionele werkwijzen. Ook functionarissen die optreden als ‘zaakwaarnemer’ voor cliënten zullen vooral oog hebben voor de defecten en onrechtvaardigheden van het bijstandssysteem, en zullen moeite hebben met het uitvoeren van een streng sanctie- en fraudebeleid. Met andere woorden: de aanwezigheid van dergelijke functionarissen verklaart ten dele de geringe effectiviteit van nieuw beleid. Nederlands onderzoek heeft laten zien dat dergelijke typen uitvoerders ook te vinden zijn in de spreekkamers van sociale diensten, arbeidsbureaus en scholingsinstellingen (vgl. Knegt 1987; Engbersen 1990; Van der Veen 1990). Toch heeft deze individuele benadering zijn beperkingen. Vertegenwoordigers daarvan hebben onvoldoende oog voor de mate waarin de werkomgeving het functioneren van de uitvoerders bepaalt. Er bestaan immers relaties tussen de kenmerken van organisaties en typen functionarissen die daarbinnen kunnen gedijen. Anders geformuleerd: specifieke organisaties creëren specifieke typen werknemers met een specifieke habitus. Een benadering die daarvoor oog heeft is de institutionele benadering (zie Lane 1993). De institutionele benadering gaat uit van de contextuele bepaaldheid van het menselijk handelen. Wie bijvoorbeeld het bestaan van de besproken typen uitvoeringsambtenaren wil begrijpen dient oog te hebben voor de kenmerken van hun werkomgeving en de verschillende stijlen van regeltoepassing die er bestaan (Kagan 1978). Kagan schrijft daarover: ‘ The use of rules will vary from setting to setting, depending on the specific norms of rule application and communication that prevail in the bureaucracy in question or in each portion of it at a particular time.’ (Kagan 1978: 91) In deze benadering wordt een relatie gelegd tussen de institutionele kenmerken van een organisatie en de wijze waarop uitvoeringsambtenaren regels toepassen en met hun clientèle omgaan. Ook deze benadering heeft een aantal typologieën opgeleverd. De meest bekende is die van Kagan over stijlen van regeltoepassing.

Overzicht 2 Stijlen van regeltoepassing Oriëntatie op het realiseren van de organisatiedoelen

Oriëntatie op de regels

nee ja

nee

ja

retraitisme legalistisch

ongeoorloofde discretie rechterlijke wijze

Bron: Kagan 1978: 95

Hoe sociale diensten denken

149

Het model van Kagan is in Nederland vruchtbaar toegepast, in het bijzonder in het werk van Knegt (1987) en Van der Veen (1990). Zo heeft Van der Veen aannemelijk gemaakt dat de wijze waarop de bijstandswet wordt uitgevoerd varieert tussen twee polen: die van de rechterlijke wijze van regeltoepassing waarbij regels en doelen in overeenstemming met elkaar worden toegepast, en die van retraitisme waarbij regels en doelen worden genegeerd en verwaarloosd. Beide stijlen van regeltoepassing zijn te herleiden tot de institutionele kenmerken van sociale diensten. Van der Veen karakteriseert sociale diensten als ‘discretionaire organisaties’, dat wil zeggen organisaties die een relatief grote vrijheid aan uitvoeringsambtenaren laten om een eigen gedragslijn te bepalen (Van der Veen 1992). Deze speelruimte is het gevolg van de aard van de snel veranderende bijstandsregelgeving, van de gedecentraliseerde uitvoeringsstructuur en van de beperkte interne controlemechanismen. Ook het feit dat uitvoeringsfunctionarissen in direct contact staan met burgers speelt een grote rol (vgl. Lipsky 1980; Hasenfeld 1983). Op basis van de combinatie van deze institutionele typologie en de typering van individuele functionarissen kan bijvoorbeeld worden voorspeld dat pessimistische of berustende ambtenaren vooral worden aangetroffen in sociale diensten met een retraitistische werkwijze. Het model van Kagan gaat echter over stijlen van regeltoepassing. Het verklaart niet of nauwelijks de gebrekkige administratieve organisatie van sociale diensten en de geringe bijstandskennis van uitvoeringsambtenaren. Het werk van Thompson en Wildavsky (1985) over informatieculturen biedt daarover wel nadere inzichten. Deze auteurs richten hun aandacht op de wijze waarop werknemers binnen organisaties met informatie omgaan. Zij vertrekken vanuit Herbert Simons notie van begrensde rationaliteit. Werknemers ontwikkelen strategieën om het maken van complexe beslissingen te simplificeren.6 ‘When we look at the way people actually reach decisions in their daily lives, we see often, far from pushing these skills to the limit, they deliberately stop way short of that limit. Often enough, far for seeking information, they deliberately shed it. They rely on rules of thumb, on proverbs, on sixth senses, and on other similar socially induced shortcuts.’ (Thompson en Wildavsky 1985: 14)

Thompson en Wildavsky stellen dat werknemers meestal niet geïnteresseerd zijn in volledige informatie en daarom bepaalde informatie afwijzen, camoufleren of manipuleren. De wijze waarop dat gebeurt en de aard van de informatie die wordt afgewezen kunnen echter sterk verschillen. Zo onder-

150

Beleid in uitvoering

scheiden zij vier stijlen van informatieverwerping (information rejecting styles) die verbonden zijn met verschillende typen organisatieculturen. In een hiërarchische cultuur is sprake van paradigmabescherming (voorbeeld: een ziekenhuis of ministerie), in een fatalistische cultuur van risicovermijding (voorbeeld: werknemers aan de lopende band), in een individualistische cultuur van networking (voorbeeld: in de journalistiek) en in een egalitaire cultuur van uitsluiting van bedreigende informatie (voorbeeld: een religieuze sekte). De cruciale dimensies van deze vier culturen zijn de mate waarin het handelen van werknemers wordt gestuurd en gecontroleerd door groepsverhoudingen (groep) en wordt gereguleerd door voorgeschreven regels (raster). De onderstaande figuur geeft de vier organisatieculturen met bijbehorende stijlen van informatieverwerping weer. Overzicht 3 Organisatieculturen en stijlen van informatieverwerping Groep Zwak

Sterk

Zwak

Individualistische cultuur: netwerking

Egalitaire cultuur: uitsluiting

Sterk

Fatalistische cultuur: risicovermijding

Hiërarchische cultuur: paradigmabescherming

Raster

Bron: Thompson en Wildavsky 1985

In Publieke Bijstandsgeheimen (Engbersen 1990) heb ik beschreven dat er twee dominante culturen van bijstandsverlening bestaan: een individualistische en een fatalistische. De twee dominante stijlen van regeltoepassing (rechterlijk en retraitisme) zijn in deze twee uitvoeringsculturen deels in te passen (vgl. Engbersen 1990: 163 en 184-185). Evenals de besproken stijlen van regeltoepassing zijn deze culturen een uitvloeisel van de institutionele kenmerken van discretionaire organisaties. Daarbij denk ik in het bijzonder aan de individuele speelruimte die de bijstandsregels bieden, de geringe interne juridische controle (zowel formeel als informeel), de complexiteit van sommige regels en het face-to-face-contact met cliënten. De individualistische cultuur van bijstandsverlening is vooral een pragmatische selectiecultuur. Verdachte cliënten worden gecontroleerd en gemotiveerde cliënten die geschikt zijn voor behandeling worden extra geholpen, bijvoorbeeld in geval van het saneren van een schuld of het verkrijgen van

Hoe sociale diensten denken

151

een scholingsplaats. De overige cliënten krijgen, als alles goed gaat, vooral op tijd de uitkering op hun bank- of girorekening overgemaakt. Deze selectiecultuur kenmerkt zich door een opportunistische wijze van informatieverzameling: het selecteren en controleren van cliënten op basis van informele cliënt-typologieën en het toepassen van regels via networking. Wie iets niet weet – bijvoorbeeld een nieuwe sanctierichtlijn – raadpleegt niet een juridisch handboek, maar een deskundige collega. Zorgvuldig dossierbeheer – waaronder het opslaan van relevante documenten – heeft een lage prioriteit en mondelinge toelichtingen van cliënten worden vaak als afdoend beschouwd. De fatalistische cultuur daarentegen is er een van onverschilligheid die leidt tot willekeur. De corresponderende informatiestrategie van risicovermijding uit zich vooral in het blijven vasthouden aan oude en verouderde praktijken. Functionarissen klampen zich vast aan een aantal basale regels en passen die op een ritualistische wijze toe. Handler en Hollingsworth spreken in hun studie The Deserving Poor (1971: 201) van een ‘strategy of withdrawal’ (vgl. Kagans retraitisme). Waar contactambtenaren in een individualistische cultuur de overvloed aan bijstandsregels naar hun hand weten te zetten (zwak raster), raken contactambtenaren in een fatalistische cultuur erdoor gedomineerd (sterk raster). De strategie die zij ontwikkelen is zich op een ritualistische wijze verschuilen achter een aantal basale regels (vgl. Engbersen 1990: 185-186).7 In het licht van de twee dominante stijlen van informatieverwerping zijn de resultaten van de onderzoeken door Ipso Facto (1993) en de Onderzoekscommissie Toepassing ABW (1993) minder opzienbarend dan door velen is verondersteld. De geringe professionele kennis, de slordigheid van werken en de beperkte effectuering van beleidsveranderingen vloeien logisch voort uit deze twee stijlen van informatieverwerping.8 In How Institutions Think (1986) heeft Douglas aandacht gevraagd voor de relatie tussen het handelen en denken van mensen en de institutionele arrangementen waarin zij zijn ingebed. Kenmerkend voor institutioneel denken is dat er een systematische verwaarlozing plaatsvindt van bepaalde aspecten van de sociale werkelijkheid en een systematische accentuering plaatsvindt van andere, als relevant ervaren zaken. De schaduwzijden in de bijstandsverlening zijn in het rapport van de commissie-Van der Zwan uitvoerig gedocumenteerd. Zij vloeien voort uit de wijzen ‘waarop sociale diensten denken’. Vooral door de retraitistische stijl van regeltoepassing en de fatalistische stijl van informatieverwerping kan een effectief sanctie- en fraudebeleid onvoldoende van de grond komen.

152

Beleid in uitvoering

9.5

e case for bureaucracy

De hierboven gepresenteerde analyse had tot doel twee zaken te verduidelijken. Ten eerste dat het rechten-en-plichtendiscours in de bijstand tot op heden slechts in beperkte mate zijn neerslag heeft gekregen in de uitvoeringspraktijk. Ten tweede dat een effectief fraude- en sanctiebeleid onmogelijk is, tenzij bepaalde institutionele praktijken, zoals die zichtbaar worden in stijlen van regeltoepassing en stijlen van informatieverwerping, worden doorbroken. De vraag is nu hoe dergelijke geïnstitutionaliseerde patronen kunnen worden veranderd. Een eerste vereiste is het veranderen van de institutionele context. Ik zou op het terrein van de bijstand willen pleiten voor de herinvoering van enkele weberiaanse bureaucratische principes, in het bijzonder dat ambtsuitoefening plaatsvindt op basis van schriftelijke stukken, dat een gespecialiseerde opleiding vereist is voor de vervulling van bepaalde ambten en dat de taakuitoefening plaatsvindt aan de hand van algemene, min of meer vaststaande, zo veel mogelijk in alle eventualiteiten voorzienende, overdraagbare regels (Lammers 1993: 63). Dit pleidooi voor een adequate bijstandsbureaucratie (Goodsell 1985) impliceert geen rigide bureaucratisering en onnodige professionalisering van de bijstandspraktijk. Wel dat kundige uitvoeringsambtenaren hun adviezen funderen op basis van heldere uitvoeringsinstructies en relevante informatie. Adviezen die vervolgens op een strikte wijze worden gecontroleerd en uitgevoerd. Aan dit pleidooi voor een professionele bijstandsbureaucratie zijn vier cruciale voorwaarden verbonden. 1.

Een juridische: de regels dienen uitvoerbaar en controleerbaar te zijn. Gebreken in wet- en regelgeving dienen te worden verholpen. Verder pleit ik – tegen de decentrale tijdgeest in – voor heldere landelijke regels en richtlijnen voor de toekenning van uitkeringen en vaststelling van de hoogte daarvan. 2. Een organisatorische: er dient geen sprake te zijn van een ouderwetse hiërarchische bureaucratie met een sterke scheiding tussen leiding en uitvoering. Wel dient sprake te zijn van professioneel toezicht en betere interne controle. Een relevante bevinding van de Onderzoekscommissie Toepassing ABW (1993) was dat belangstelling van de leiding voor de uitvoeringspraktijk ten goede kwam aan de kwaliteit van de geleverde prestaties. 3. Een technisch-infrastructurele: relevante informatie die van belang is voor de toekenning van uitkeringen dient op een toegankelijke wijze beschikbaar te zijn. Technische en politieke problemen rond de koppeling van voor de ABW relevante bestanden dienen te worden opgelost. 4. Een instrumentele: uitvoeringsambtenaren dienen over middelen te be-

Hoe sociale diensten denken

153

schikken om daadwerkelijk vorm te geven aan de doelstelling om cliënten op eigen benen te laten staan. Dat impliceert dat er voldoende scholings-, werkervarings- en andere plaatsen dienen te zijn. Indien deze arbeidsmarktinstrumenten ontbreken zal zich als vanzelf weer een berustende en fatalistische werkpraktijk ontwikkelen. Mijn ideaaltypische bijstandsbureaucratie is daarmee een organisatie waarin de dominante stijl van regeltoepassing de rechterlijke wijze is en waarin de dominante stijl van informatieverwerping paradigmabescherming is. Regels dienen op een faire wijze te worden uitgevoerd en informatie dient te worden getoetst aan het geheel van uitgangspunten, regels en instrumenten die van belang zijn voor de uitvoering van de bijstand, kortom: het ‘bijstandsparadigma’. Vanzelfsprekend moet dit paradigma worden bijgesteld als het niet meer effectief is of als de uitgangspunten veranderen. Mijn pleidooi voor een professionele bijstandsbureaucratie is gestoeld op drie overwegingen. Ten eerste, de huidige bijstandspraktijk nodigt te veel uit tot onrechtmatig gebruik waardoor het maatschappelijk draagvlak van de wet in gevaar komt. Ten tweede, door het ontbreken van een professionele bijstandsbureaucratie geschiedt de toekenning van sancties en de bestrijding van fraude te veel op ad-hocbasis, waardoor het gevaar van rechtsongelijkheid en willekeur voortdurend aanwezig is. Volledige rechtvaardigheid is nooit te realiseren, maar te ver uiteenlopende vormen van local justice moeten worden voorkomen. Daarnaast biedt de bijzondere bijstand (het verwerven van extra steun naast de reguliere uitkering) bij uitstek de gelegenheid om vormen van local justice te realiseren (vgl. Teulings 1994). Ten derde, een professionele bijstandsbureaucratie heeft een dempende werking op uitingen van law and order-hysterie. Het huidige rechten-en-plichtendiscours heeft als averechts effect dat kwetsbare categorieën burgers veel te snel onder de verdenking staan van frauduleus handelen. In het Woordenboek van Conventionele Ideeën van Gustave Flaubert staat onder ‘fraudeur’ vermeld: ‘Altijd uit de hoogste kringen.’ De discussies over de bijstand wekken echter de suggestie dat fraude altijd verbonden is met uitkeringsgerechtigden. Een professionele bijstandsbureaucratie biedt haar clientèle protectie tegen onterechte aantijgingen van buitenaf en tegen de soms onrechtvaardige geest van de tijd die vooral uit de fles komt als de economie stagneert en overheidsmiddelen schaarser worden.

154

Beleid in uitvoering

10

De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid. Gedogen uit mededogen en onvermogen

‘Tegenover deze Noord-Europese manier van denken zou je de Zuid-Europese kunnen stellen. Deze laat de norm, hoe onrechtmatig of onpraktisch ook, bij voorkeur intact, terwijl overtredingen ervan regelmatig door de vingers worden gezien, evenwel zonder daarover te praten. Het gevaar hiervan is dat de norm en praktijk sterk uiteen gaan lopen. “Hypocrisie”, zou je dat kunnen noemen.’ (Ex-minister Sorgdrager van Justitie, 1995) ‘Als je maar lang genoeg gedoogt is tenslotte iedereen eraan gewend. Gedogen. Ik zou dat woord nooit weer willen horen. Beslis ’s wat.’ (Remco Campert, de Volkskrant, 11 september 1998)

10.1

Inleiding

In de vier grote steden van Nederland tezamen verblijven naar schatting minimaal veertigduizend illegale migranten, afkomstig uit meer dan honderd landen (Van der Leun et al. 1998). In deze voorzichtige schatting – gebaseerd op aangehouden illegale migranten die langer dan één jaar in Nederland verblijven – zijn West- en Oost-Europeanen niet meegerekend. Een dergelijke schatting is altijd discutabel. Niettemin is duidelijk dat het restrictieve vreemdelingenbeleid niet heeft weten te voorkomen dat een omvangrijke categorie van ongedocumenteerde of illegale migranten in Nederland verblijft. Andere Europese landen, zoals Duitsland, Frankrijk, België, Spanje en Italië, laten vergelijkbare verschijnselen zien (Cornelius et al. 1994). Het illegalenbeleid staat momenteel in alle Europese landen hoog op de politieke agenda. Daarbij wordt de beleidsaandacht steeds meer verschoven van beleid dat zich richt op het tegengaan van de instroom van migranten (onder meer via visumbepalingen en grenscontroles), naar beleid dat zich richt op de al aanwezige illegalen. Cruciaal bij deze laatste ‘interne controle’ is de wijze waarop dit beleid wordt uitgevoerd door politie, vreemdelingendiensten en functionarissen van andere (semi-)publieke instellingen, waaronder

155

ziekenhuizen, woningbouwcorporaties en sociale diensten (Engbersen et al. 1999). De aanwezigheid van illegale migranten in de grote steden van Nederland kan worden verklaard uit de vraag naar goedkope arbeid en uit de aanwezigheid van gevestigde migrantengemeenschappen. Deze gemeenschappen vervullen een strategische rol in de overkomst en het verblijf van illegale migranten in Nederland, al bestaan er substantiële verschillen in de mate waarin illegale migranten een beroep kunnen doen op gevestigde landgenoten (Engbersen et al. 1999). Maar het is niet alleen de vraag naar goedkope arbeid en de aanwezigheid van migrantengemeenschappen die van belang zijn voor het verblijf en de semi-integratie van illegale migranten. De verblijfskansen van illegalen worden mede bepaald door het illegalenbeleid . Cruciaal daarbij is de wijze waarop dit wordt uitgevoerd door onder meer politie, vreemdelingendiensten en functionarissen binnen (semi-)publieke instellingen. In dit hoofdstuk wordt de stelling uitgewerkt dat door de vormgeving en vooral de uitvoering van het vreemdelingen- en illegalenbeleid een zekere sociale ruimte ontstaat waarvan illegale migranten in meer of mindere mate kunnen profiteren. De manieren waarop de overheid en semi-publieke instellingen reageren op de aanwezigheid van illegale migranten wordt geanalyseerd met behulp van het begrip ‘gedogen’. Dit begrip wordt in Nederland vooral gebruikt in discussies over vraagstukken rond druggebruik, abortus, euthanasie, sociale zekerheid , milieu en asielbeleid, maar is ook bruikbaar voor een analyse van de uitvoering van het illegalenbeleid , en van de maatschappelijke effecten die daar uit voortvloeien. Wel is het noodzakelijk om, zoals in de volgende paragraaf gebeurt, verschillende varianten en functies van gedogen te onderscheiden. In de daaropvolgende paragrafen wordt het conceptuele kader rond het begrip ‘gedogen’ toegepast op het vraagstuk van illegale migranten. Daarbij wordt gebruikgemaakt van de empirische inzichten uit het onderzoeksproject ‘De ongekende stad’ (Burgers en Engbersen 1999; Engbersen et al. 1999; Van der Leun et al. 1998). In het kader van dit onderzoeksproject zijn gesprekken gehouden met veertig politiemedewerkers uit Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, en met negentig uitvoerende functionarissen die werkzaam zijn in de sfeer van het onderwijs, de gezondheidszorg, de volkshuisvesting en het welzijnswerk. Deze gesprekken met uitvoerenden vonden plaats voor de introductie van de zogenaamde Koppelingswet 1998. Deze wet sluit illegale vreemdelingen uit van het merendeel van publieke voorzieningen (zie paragraaf 3). In de slotparagraaf wordt stilgestaan bij het symbolische karakter van het Nederlandse illegalenbeleid. In een nawoord ga ik kort in op een aantal ontwikkelingen die zich in de loop van de eenentwintigste eeuw hebben voorgedaan.

156

Beleid in uitvoering

10.2

Varianten en functies van gedogen

The Economist noemde het Nederlandse drugsbeleid ooit een schoolvoorbeeld van: ‘the typical Dutch policy of gedogen: a nigh-untranslatable term that means looking the other way when you must’ (The Economist, 12 oktober 1996), terwijl de binnenlandse commentator Hofland schreef: ‘In onze politieke en sociale cultuur hebben we langzamerhand een zeer ruime ervaring met het gedogen. Ik zou me niet verbazen als we hier aan de top van de wereldranglijst staan’ (Hofland 1995: 83). Gedoogbeleid wordt veelal beschouwd als een typisch kenmerk van de Nederlandse rechtscultuur (Blankenburg en Bruinsma 1994). Meestal wordt met de term gedogen verwezen naar de expliciete beleidskeuze om bepaalde zaken, al dan niet tijdelijk, door de vingers te zien. Gedogen is echter een meerdimensionaal begrip. De volgende twee clusters van varianten kunnen daarbij worden onderscheiden (zie overzicht 1). Het eerste cluster heeft betrekking op vormen van officieel en officieus gedoogbeleid. Het drugsbeleid is een voorbeeld van officieel gedoogbeleid. Er is sprake van een openlijk en actief beleid dat onder voorwaarden bepaalde zaken toestaat, omdat een verbod daarop meer kwaad zou stichten. Een ander voorbeeld kan worden ontleend aan het Nederlandse asielbeleid. Daar zien we dat in de jaren negentig een in de wet geregelde gedoogstatus is ingevoerd voor asielzoekers die niet in aanmerking komen voor een verblijfstitel van vluchteling in de zin van het Vluchtelingenverdrag of voor een verblijfstitel op grond van humanitaire gronden. De verblijfstitel van Voorwaardelijke Vergunning Tot Verblijf (VVTV) is bedoeld voor asielzoekers die geen aanspraak kunnen doen op deze verblijfstitels, maar die op grond van de mensenrechtensituatie in hun land van herkomst niet kunnen worden teruggestuurd (Böcker 1998). In geval van officieus beleid gaat het om vormen van gedogen die soms openlijk worden geformuleerd en soms een meer verborgen bestaan leiden. Een eerste variant zijn de openlijk afgesproken en vastgelegde prioriteitenstellingen als gevolg van de beperkingen van de uitvoeringscapaciteit. De praktische consequentie daarvan is dat er een hiërarchie wordt aangebracht in zaken en taken die van meer en minder belang zijn. Zo krijgt de bestrijding van geweldsmisdrijven door de politie een hogere prioriteit dan lichtere regelovertredingen. Daardoor worden bepaalde vormen van regelovertreding min of meer gedoogd (zoals verkeersovertredingen door fietsers). Hoewel we hier te maken hebben met openlijk vastgestelde prioriteiten tussen de minister en de politieregio’s, spreken we toch van officieus beleid. Niemand wil immers het afspreken van prioriteiten voor de uitvoering tot officieel gedoogbeleid verheffen (vgl. Sorgdrager 1995).

De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid

157

Een tweede variant van officieus beleid is gedoogbeleid om economische redenen. Vooral in de sfeer van het milieu zien we dit vaak gebeuren. Bepaalde praktijken worden getolereerd om de werkgelegenheid te ontzien of om economische innovaties niet te dwarsbomen. Zo zijn in de varkenshouderij lange tijd illegale uitbreidingen en overtredingen van milieurichtlijnen gedoogd en ook de luchthaven Schiphol heeft een reputatie op dit punt. Meer verborgen vormen van officieus beleid vinden we in het asielbeleid. Zo bleek begin jaren negentig binnen het ministerie van Jusitie een ‘geheim lijstje’ te bestaan van landen waarnaar afgewezen asielzoekers gelet op de mensenrechtensituatie niet werden uitgezet. Pas nadat dit publiekelijk bekend werd, is de Tweede Kamer hierover vertrouwelijk geïnformeerd (zie Böcker 1998).

Overzicht 1 Varianten van gedogen I Gedoogbeleid (top-down) Officieel gedoogbeleid (vgl. drugsbeleid) Officieus gedoogbeleid: gedogen dat voortvloeit uit prioriteitenstelling door capaciteitsoverwegingen of economische overwegingen II Informele uitvoeringspraktijken van gedogen (bottom-up) Gedogen uit onmacht en onvermogen Gedogen uit professionele overwegingen Gedogen uit mededogen

Het tweede cluster heeft betrekking op bepaalde uitvoeringspraktijken (Blankenburg en Bruinsma 1995). In het eerste cluster zijn onder meer Justitie en Binnenlandse Zaken de gedogende instanties. Het tweede cluster daarentegen bevindt zich op het niveau van de werkvloer van allerlei uitvoeringsorganisaties. Op dit uitvoerende niveau tekenen zich drie informele vormen van gedogen af waaraan verschillende motivaties ten grondslag liggen. Ten eerste worden bepaalde praktijken gedoogd uit onvermogen en onmacht, bijvoorbeeld omdat de regelgeving onuitvoerbaar is of omdat er onvoldoende capaciteit is om het beleid daadwerkelijk uit te voeren en te handhaven. Deze vorm van gedogen is – anders dan binnen het eerste cluster – geen uitvloeisel van officieel of officieus beleid. Het wordt bottom-up ontwikkeld op de alledaagse werkvloer. Ten tweede wordt gedoogd uit professionele overwegingen, waarbij de beroepsethiek (inbegrepen het individuele belang van de cliënt) prevaleert boven de bestrijding van onrechtmatigheden op last van de overheid. Voorbeelden daarvan vindt men in de uitvoering van de Algemene Bijstandswet, waarbij bijstandsmaatschappelijk werkers moeite hebben met de dubbelrol van vertrouwensfiguur en controleur (Engbersen 1991

158

Beleid in uitvoering

en 1995). Het gevolg is dat het merendeel van hen het accent legt op de eerste rol, waardoor ongeoorloofde praktijken van cliënten als samenleeffraude of niet meer solliciteren naar een baan, vaak worden gedoogd. Ten slotte wordt gedoogd uit mededogen en humanitaire overwegingen. Deze vormen van gedogen zijn meestal verborgen. We zullen later zien dat deze vormen van gedogen op de werkvloer een belangrijke rol spelen in de omgang met illegalen. Een functionalistische analyse maakt duidelijk dat gedoogbeleid een middel is om sociale normen en maatschappelijke praktijken enerzijds en juridische normen anderzijds met elkaar in evenwicht te brengen. Daarbij kunnen verschillende functies van gedogen worden onderscheiden (zie overzicht 2). Een eerste functie is het in overeenstemming brengen van juridische normen met een veranderende maatschappelijke werkelijkheid. Van de Bunt en Leuw (1995) spreken in dit verband over gedogen als aanpassing aan veranderende maatschappelijke normen. Op het gebied van de regulering van seksualiteit en drugsgebruik zijn daar talloze voorbeelden van te geven: ‘Abortus, pornografie, overtreding van de scherpere leeftijdsgrenzen voor homoseksueel verkeer, het gebruik van illegale middelen, werden alvorens de desbetreffende wetsbepalingen werden geschrapt of aangepast, al geruime tijd niet meer opgespoord of vervolgd. In al deze gevallen werd de jarenlange praktijk van het gedogen als het ware gecanoniseerd door de later volgende wetswijziging.’ (Van de Bunt en Leuw 1995: 72) Eenzelfde proces zien we bij groepen asielzoekers die een VVTV-status hebben gekregen: ‘Wat begon als een stilzwijgende praktijk, die betrokken asielzoekers geen enkele (rechts)zekerheid bood, leidde uiteindelijk tot een wettelijke regeling, die de gedoogden een weliswaar zwakke, maar wel duidelijk geregelde rechtspositie en uitzicht op een reguliere verblijfstitel biedt.’ (Böcker 1998: 252) Overzicht 2 Functies en disfuncties van gedogen

I Functies van gedogen Gedogen als aanpassing aan veranderende normen – Rechtsnormen in overeenstemming brengen met gegroeide praktijken (bijv. abortus en euthanasie) – Praktijken in overeenstemming brengen met nieuwe rechtsnormen (bijv. milieuverordeningen) Gedogen als ‘remedie’ bij onoplosbare problemen (vgl. Schiphol) Gedogen als afschrikking II Disfuncties van gedogen Gedogen en de illusie van verworven rechten Gedogen en de afnemende legitimiteit van het rechtssysteem

De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid

159

De tweede functie is de omkering van de eerste. Nu worden juist nieuwe juridische normen ingezet om een gewenste maatschappelijke werkelijkheid te realiseren, bijvoorbeeld het bewerkstelligen van een beter milieu. De introductie van de nieuwe milieunormen vereist veelal een overgangsperiode van gedogen om bedrijven in de gelegenheid te stellen hun bedrijfsvoering aan te passen aan de nieuwe maatschappelijke realiteit (Van de Bunt en Leuw 1995: 73-74). In beide varianten is gedogen een tijdelijk verschijnsel. Verondersteld wordt dat op den duur de juridische norm en de maatschappelijke werkelijkheid met elkaar zullen gaan corresponderen. Dat is niet het geval in de derde functie die Van de Bunt en Leuw (1995: 72) onderscheiden: gedogen als een ‘remedie’ voor onoplosbare problemen. Sommige maatschappelijke vraagstukken zijn te complex om juridische normen en maatschappelijke praktijken met elkaar te kunnen laten corresponderen. Die complexiteit is veelal het gevolg van concurrerende belangen en visies van betrokken partijen, moeilijk handhaafbare rechtsnormen, en conflicterende beleidsdoelstellingen. Het drugsbeleid is daar wederom een voorbeeld van. Gedoogbeleid kan in dit verband gezien worden als een soort second best solution; het levert een mogelijk compromis op in het complex van tegenstrijdige belangen en uiteenlopende beleidsdoelstellingen, al worden machtige groepen doorgaans beter bedeeld in een dergelijk compromis dan zwakke groepen. De problematiek rond de uitbreiding van Schiphol en de daarmee verbonden geluidshinder maken dat duidelijk (zie Smit en Van Gunsteren 1997). Een vierde functie van gedogen is afschrikking. Deze functie speelt een rol in het asielbeleid. Door bepaalde groepen te gedogen en geen volwaardige verblijfstitel te geven (waardoor zij pas na drie jaar vrije toegang verwerven tot de arbeidsmarkt) hoopt de overheid potentiële asielzoekers af te schrikken (Böcker 1998). Gedoogden zijn in dit verband te beschouwen als tweederangsburgers. Het zal echter duidelijk zijn dat een gedoogstatus voor sommige groepen een aantrekkelijke status kan zijn, vooral als gedoogden op termijn een grote kans hebben op regularisatie. In een dergelijk geval kan de functie van afschrikking in haar tegendeel omslaan. Het Nederlandse asielbeleid laat daarvan voorbeelden zien. Tegenover de vier functies van gedogen kunnen ook enkele disfuncties worden geplaatst (zie overzicht 2). In Nederland heeft Hofland (1995) erop gewezen dat gedoogpraktijken op den duur een bedreiging kunnen gaan vormen voor de openbare orde en de legitimiteit van het rechtssysteem. Hofland ontleent zijn voorbeelden vooral aan problemen van overlast en criminaliteit die samenhangen met gedoogbeleid rond prostitutie en drugs. Hij schetst

160

Beleid in uitvoering

het mechanisme van de illusie van verworven rechten: het gedoogbeleid zou de gedoogden de illusie geven dat zij in hun recht staan, waardoor zij zich steeds stoutmoediger gaan gedragen. Daardoor neemt de overlast voor direct omwonenden toe. Een ander neveneffect van bepaalde gedoogpraktijken is de schepping van een marktplaats voor criminele personen en organisaties, waardoor de negatieve neveneffecten de positieve resultaten van gedogen in de schaduw stellen. Dit proces heeft zich onder andere voltrokken rond de voormalige Rotterdamse drugsgedoogzone Perron Nul door zijn aanzuigende werking op drugsgebruikers en dealers die parasiteerden op het gedoogbeleid (Van der Torre 1996). De daaruit voortvloeiende overlast en het onvermogen om daar tegen op te treden hebben geleid tot afnemend vertrouwen van groepen burgers in de slagvaardigheid van bestuur, politie en justitie. Deze legitimiteitscrisis kwam het meest pregnant tot uitdrukking in de acties van bewoners van de Rotterdamse wijk Spangen, die eigenhandig de openbare orde in hun wijk poogden te herstellen.

10.3

Officieel gedoogbeleid

Illegalen zijn migranten van wie het verblijf niet rechtmatig is op grond van de vreemdelingenwetgeving. Als zij desondanks toch in Nederland verblijven, zijn ze niet strafbaar, maar kunnen ze wel worden uitgezet. Illegalen hebben geen recht op voorzieningen van de verzorgingsstaat, met uitzonderingen van medisch noodzakelijke hulp en rechtshulp. Illegale kinderen mogen bovendien op grond van internationale verdragen naar school zolang zij in de leerplichtige leeftijd zijn. In de periode 1991-1998 is een groot aantal maatregelen in het leven geroepen om de komst van illegalen tegen te gaan, maar ook om hun ‘inburgering’ te bemoeilijken, waaronder de omvangrijke Koppelingswet die in juli 1998 in werking trad. Deze wet (of verzameling van wetten) koppelt het recht op voorzieningen aan het verblijfsrecht (Bernini en Engbersen 1999). Met de uitvoering van het illegalenbeleid zijn verschillende overheidsdiensten belast: de marechaussee, de politie en in het bijzonder de vreemdelingendiensten en de dienst van het ministerie van Sociale Zaken die zich bezighoudt met de opsporing van illegaal werk. Daarnaast is, zoals uit de invoering van de Koppelingswet blijkt, de controle op het gebruik van voorzieningen steeds belangrijker geworden. Aan de hand van de eerder onderscheiden vormen van gedogen zullen we in het volgende nagaan in hoeverre de beleidsstrategie van gedogen – in al zijn verscheidenheid – een rol speelt in het officiële illegalenbeleid en de uitvoering daarvan.

De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid

161

Nederland kent geen officieel gedoogbeleid voor illegale migranten. Wel verblijft een aanzienlijke groep ‘gedoogden’ in Nederland (Böcker 1998). Dit is een specifieke categorie van asielzoekers, die niet wordt teruggestuurd naar het land van herkomst, omdat dit van een ‘bijzondere hardheid’ zou getuigen, gezien de situatie daar. Hoewel ze niet illegaal in het land verblijven, hebben ze een zwakke verblijfsstatus. Ze worden illegaal zodra de situatie in het land van herkomst naar de mening van het ministerie van Jusitie verbetert en zij niettemin niet terugkeren. Een tweede categorie die men als gedoogden kan beschouwen zijn zij die geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben, maar die wel in het land mogen verblijven, omdat zij bijvoorbeeld in afwachting zijn van een beslissing door de vreemdelingendienst of de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het ministerie van Justitie. Een derde categorie wordt gevormd door vrouwen die aangifte doen van mensensmokkel. Zij krijgen in ruil daarvoor bescherming en ondersteuning, maar geen verblijfsstatus. Ten vierde worden vreemdelingen soms voor bepaalde tijd gedoogd. Zo krijgen afgewezen asielzoekers doorgaans vier weken de kans om op eigen gelegenheid het land te verlaten. In die weken lopen zij niet het risico te worden uitgezet. De termijn kan worden verlengd wanneer zij meedoen aan een vrijwillige terugkeerregeling. Pas als de termijn om is gaat een speciaal team van de vreemdelingendienst soms het adres controleren om vast te stellen of de vreemdeling daar nog verblijft. Dergelijke vormen van gedogen maken deel uit van het beleid van het ministerie van Justitie. Van officieel gedogen is ook sprake wanneer illegale migranten op een bepaald moment worden gelegaliseerd. Dat is de jaren negentig in landen als Frankrijk, Italië en België op grote schaal gebeurd. In Nederland hebben we in de jaren zeventig vergelijkbare acties gekend. Een voorbeeld is de op 31 december 1997 verlopen ‘zes jarenregeling’ die het uitvloeisel was van de soepeler beleidspraktijk in het verleden toen illegalen zonder veel moeite een sofi-nummer konden krijgen. Deze regeling, die aanvankelijk een officieus karakter had, was van toepassing op een beperkte groep illegalen die langdurig wit had gewerkt, en die nooit met de politie in aanraking was geweest. In het officiële beleid bestaan dus regelingen die leiden tot het gedogen van bepaalde categorieën vreemdelingen. Vooral de eerste functie van gedogen speelt hierbij een rol, het in overeenstemming brengen van rechtsregels met de in de praktijk ontstane situatie. De meerderheid van de illegalen krijgt echter nooit met bovenstaande gedoog- of regulariseringsregelingen te maken. Ten eerste omdat zij niet uit een asielprocedure komen, maar met een toeristenvisum of illegaal het land binnen zijn gekomen. En ten tweede omdat zij niet voldoen aan de strenge criteria van de legaliseringsregeling, zoals zes jaar lang

162

Beleid in uitvoering

substantieel hebben gewerkt en premies en belastingen hebben betaald. Officieel gedogen speelt dan ook momenteel een ondergeschikte rol in het beleid ten aanzien van illegale migranten.

10.4

Officieus gedoogbeleid

Officieus gedoogbeleid voor illegale migranten zien we vooral op het niveau van het ministeriële en het lokale vreemdelingen- en politiebeleid. Geen enkele wet kan volledig worden gehandhaafd, en dat geldt ook voor de Vreemdelingenwet. Vreemdelingendiensten zijn in grote lijnen gebonden aan de door het ministerie van Jusitie opgestelde landelijke prioriteiten in de opsporing van illegalen. Hierbij staan criminele illegalen bovenaan, gevolgd door illegalen die overlast veroorzaken. Daarna komt het uitzetten van mensen die niet (meer) in het land mogen zijn, en vervolgens de aanpak van personen en organisaties die illegalen gebruiken of uitbuiten. De laagste prioriteit heeft het passieve toezicht; het aanhouden van vreemdelingen die bij allerlei controles in aanraking komen met de politie. In feite betekent deze landelijke prioriteitenstelling dat men bepaalde groepen illegalen gedoogt, namelijk degenen die zich niet schuldig maken aan criminaliteit en geen overlast veroorzaken. Op het uitvoerende niveau is men daar zeer duidelijk over, zoals blijkt uit een interview met een politiemedewerker in Amsterdam. ‘Gewone illegalen zijn er ook wel, maar daar bemoeien wij ons niet mee.’ De landelijke prioriteitenstelling krijgt overigens in de grote steden een eigen invulling. Er bestaat een relatief grote beleidsvrijheid om lokale accenten te leggen. In sommige steden wordt het accent gelegd op het opsporen van criminele illegalen, terwijl in andere steden de nadruk ligt op het bestrijden van illegaal werk of overlast (Van der Leun et al. 1998). Binnen de vreemdelingendiensten neemt overigens de controle en sturing vanuit de centrale overheid toe. Dit is voor veel uitvoerenden de keerzijde van het toegenomen belang dat wordt gehecht aan het tegengaan van illegaal verblijf. In ruil voor uitbreiding en meer mankracht worden de streefcijfers voor het aanhoudingen en uitzettingenbeleid steeds dwingender. Dit houdt het klassieke gevaar in zich dat men zich gaat richten op de makkelijk uitzetbare illegale vreemdeling, wat niet in overeenstemming is met de landelijke prioriteiten. Een Haagse politiefunctionaris formuleert het als volgt: ‘Binnen het totale werkaanbod worden alleen die krenten gepakt, waardoor ik straks in de resultaatverantwoording aan mijn doelstelling kan komen. En dan vergeten we even dat de mensen die achterblijven een steeds groter segment van de samenleving gaan vormen.’

De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid

163

Een tweede motief voor officieus gedogen vormen economische overwegingen. Het niet actief opsporen van illegale werknemers zou men daartoe kunnen rekenen. Illegale tewerkstelling komt vooral voor in de tuinbouw, de schoonmaaksector en de prostitutie. Maar ook in de horeca, detailhandel en loonconfectie worden illegalen aangetroffen (Van der Leun en Kloosterman 1999). Illegale tewerkstelling is sinds het begin van de jaren negentig aanzienlijk bemoeilijkt, vooral door de weigering van sofinummers aan illegalen en door de Wet op de Identificatieplicht. Verder is het aantal controles op werkplekken toegenomen, al blijft de omvang daarvan, volgens een rapport van de Algemene Rekenkamer (1999), relatief beperkt. Controles vinden selectief plaats en het is zeker denkbaar dat illegaal werk vooral in bepaalde sectoren (zoals de land- en tuinbouw) gedoogd wordt omwille van het economisch belang. Toch is dit niet de regel. Zo is in Amsterdam de grotendeels Turkse loonconfectie zo voortvarend aangepakt dat de sector sterk is gekrompen, en wordt tegenwoordig in verschillende steden prostitutie door illegale migranten tegengegaan, waar dit voorheen vaak oogluikend werd toegestaan (Van der Leun en Kloosterman 1999). Samenvattend speelt officieus gedogen een rol in het illegalenbeleid , maar daarbij gaat het vooral om het toekennen van een lage prioriteit aan de opsporing van illegale migranten die geen overlast veroorzaken. De uitvoering van het illegalenbeleid ligt echter niet alleen in handen van politie en justitie. Ook functionarissen van diverse (semi-)publieke instellingen worden geacht illegalen uit te sluiten van voorzieningen. De controle op verblijfsstatus van migranten is in toenemende mate verschoven naar deze uitvoerenden, die met enige regelmaat geconfronteerd worden met illegale migranten. Uit de interviews met uitvoerenden blijkt dat in de alledaagse beleidspraktijk in de grote steden alle besproken informele gedoogpraktijken terugkeren. Gedogen uit onmacht en onvermogen Gedogen uit onmacht en onvermogen bleek binnen alle onderzochte instellingen voor te komen. Veel uitvoerenden hebben weinig zicht op de vreemdelingenwetgeving en weten niet hoe ze de verblijfsstatus van een cliënt moeten controleren. Het gevolg is dat het vraagstuk van illegaliteit nauwelijks wordt geproblematiseerd en onderkend in het dagelijkse werk. Verder zien we dat politieagenten in hun dagelijks werk te maken hebben met allerlei praktische problemen die ertoe leiden dat zij bepaalde groepen illegalen gedogen. Hoewel illegalen die zijn uitgeprocedeerd of zijn aangehouden moeten worden uitgezet, is dit in de praktijk niet altijd mogelijk. Ten eerste duiken uitgeprocedeerde illegalen vaak onder. De Vreemdelingendienst controleert dan soms wel het laatst bekende adres, maar als ze daar niet aanwezig zijn worden

164

Beleid in uitvoering

ze beschouwd als ‘verwijderd’. Daarnaast zijn ook aangehouden illegalen niet altijd uitzetbaar, omdat ze hun identiteit verhullen of omdat het land van herkomst niet meewerkt aan de terugkeer. Het enige dat de politie dan kan doen is een procedure starten om een laissez passer (een tijdelijk reisdocument) te verkrijgen. In de tussentijd kan de illegale vreemdeling in bewaring worden genomen, maar als er geen uitzicht is op uitzetting, laat de rechter deze persoon weer vrij. Bovendien komt het voor dat men niet-uitzetbare illegalen heenzendt, omdat de cellen harder nodig zijn voor andere verdachten. Opvallend is dat juist het uitzetten van criminele illegalen, dat formeel een hoge prioriteit heeft, vaak moeilijk is te realiseren. Een analyse van steekproeven uit de bestanden van de politie Rotterdam-Rijnmond bracht aan het licht dat 22 procent van de illegalen die voor misdrijven werden aangehouden al eerder in contact was geweest met de politie. Sommigen waren al jaren en soms tientallen jaren bij de politie bekend (Engbersen en Van der Leun 1995). De problematische uitzettingspraktijk mist zijn uitwerking niet op het gedrag van medewerkers van de politie. Men heeft geen zin om tijd en energie te steken in mensen die toch niet worden uitgezet, en daarom laat men ze soms lopen of zendt men ze weer heen. Gedogen uit mededogen Er is een scala aan (informele) organisaties die zich vanuit religieuze, humanitaire en politieke motieven inzetten voor illegalen (Bosch 1998). Deze organisaties regelen huisvesting, verstrekken maaltijden en ondersteunen illegalen bij hun pogingen om een verblijfsvergunning te bemachtigen. We mogen aannemen dat dergelijke organisaties vooral handelen uit mededogen. Gedogen uit mededogen zien we ook terug binnen (semi-)publieke instellingen. Zo raken medewerkers van de politie in individuele gevallen zo betrokken bij bepaalde illegalen dat men ze wil helpen. Vergelijk de volgende uitspraak van een Rotterdamse politieagent: ‘Mensen die hier getrouwd zijn en daardoor een verblijfsstatus hebben (...) als die gaan scheiden binnen een bepaalde tijd. Dat gebeurt nog wel eens. Dan komt de vreemdelingenwetgeving om de hoek kijken en dan zijn ze vervolgens illegaal als ze zich niet melden. Dat soort mensen duikt nog wel eens onder en op die manier kom ik er nog wel eens mee in aanraking. Als het nou hele trieste gevallen zijn, dan laat ik het voor wat het is. Dan wil ik ze zelfs nog wel helpen.’ Ook in andere situaties spelen humane overwegingen een rol om niet op te treden. Zo geeft een medewerker van de politie Den Haag het voorbeeld van een Surinaamse vrouw van 103 jaar die zonder vergunning bij haar kinderen in Den Haag verblijft: ‘Die ga je toch niet meer opsporen?’ Een Amsterdamse agent vindt het te ver gaan om illegalen die als slachtoffer binnenkomen aan

De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid

165

te houden: ‘Ik vind als iemand als slachtoffer wordt binnengebracht, dan denk ik niet dat je hem in een cel moet nemen, zeker als hij gewoon illegaal is en verder niets. Deze keer heb ik hem laten gaan. Maar het kan een volgende keer ook weer anders lopen.’ Andere voorbeelden van handelen uit mededogen zijn een arts die besluit zelf te betalen voor de behandeling van een illegale vrouw en een medewerker van een woningbouwvereniging die vervangende woonruimte zoekt voor een huurder met een zwangere illegale vrouw. Deze vormen van hulp zijn echter begrensd en uiteindelijk rest veelal slechts de mogelijkheid om illegalen door te verwijzen naar het informele circuit, omdat men op formele wijze niets meer kan doen. Dit informele circuit vormt een laatste vangnet voor illegalen die in een marginale positie dreigen te geraken. Gedogen uit professionele overwegingen Van gedogen uit professionele overwegingen spreken we wanneer uitvoerenden de primaire doelstellingen van hun professie of dienst laten prevaleren boven de controlerende functie. Uit de interviews met uitvoeringsfunctionarissen blijkt dat de keuze om niet te veel te controleren voortkomt uit de professionele houding van uitvoerenden of uit de gedachte dat de samenleving uiteindelijk slechter af is, wanneer illegalen geheel en al aan hun lot overgelaten worden. Beide motiveringen spelen een rol in de alledaagse uitvoeringspraktijk. Gedogen uit professionele overwegingen zien we prominent terug in de gezondheidszorg. Hier mag men illegalen alleen helpen als de hulp als ‘medisch noodzakelijk’ kan worden beschouwd. Het wegsturen van patiënten is echter moeilijk te verenigen met de professionele ethiek van veel werknemers in de gezondheidszorg en met de aan het beroep verbonden plicht om mensen in nood te helpen. Wanneer illegalen verzekerd zijn, vraagt niemand naar de verblijfsstatus. Maar ook wanneer ze niet verzekerd zijn, zoeken sommige hulpverleners wegen om te helpen. Zo belt een arts die werkzaam is bij de GG en GD soms van ziekenhuis naar ziekenhuis om via haar eigen netwerk toch een opname van een onverzekerde patiënt gerealiseerd te krijgen. Ook vragen (basis)scholen meestal niet naar de verblijfsstatus van ouders. Vooropstaat het belang van het kind en de primaire onderwijsdoelstellingen van de eigen professie. Eenzelfde opstelling treffen we aan bij woningbouwverenigingen. Veel uitvoerenden binnen onderwijs-, gezondheids- en huisvestingsinstellingen hebben een geringe affiniteit met de uitvoering van het restrictieve vreemdelingenbeleid . Dit geldt ook voor politieagenten die primair gericht zijn op het bestrijden van overlast en criminaliteit. Ook wijzen zij erop dat zij goede verhoudingen in een buurt belangrijker vinden dan het opsporen van illegalen. Een Rotterdamse politieagent merkt op: ‘Ik zit in een wijk met heel veel allochtone mensen en als ik me dan ga opstellen als illegalenjager kan ik het wel schudden.’

166

Beleid in uitvoering

10.5

Symbolisch beleid voor een onoplosbaar sociaal probleem

Uit de bovenstaande analyse van de praktijk van het illegalenbeleid wordt duidelijk dat dit beleid zeer moeilijk handhaafbaar is. De beleidsmatige prioriteiten worden maar deels gerealiseerd, vooral als het gaat om de uitzetting van criminele illegalen. Het is te verwachten dat de problemen bij de uitzetting van bepaalde groepen in combinatie met de toenemende politieke druk om substantiële uitzettingscijfers te produceren, een praktijk in de hand zullen werken waarbij vooral eenvoudig uitzetbare illegalen worden opgepakt en moeilijk uitzetbare illegalen worden genegeerd. Ook zal het niet lukken om illegalen volledig uit te sluiten van bepaalde publieke voorzieningen. Deels omdat het niet mag, deels omdat het niet lukt. Er bestaat een grote weerstand bij uitvoeringsfunctionarissen van diverse (semi-)publieke instellingen om als ‘vreemdelingendienstagent’ op te moeten treden en humanitaire en professionele overwegingen niet te laten meespelen in de behandeling van illegale vreemdelingen. Daarmee is niet gezegd dat het illegalenbeleid geen enkel effect heeft, want de maatregelen rond het afsluiten van de formele arbeidsmarkt (Wet op de Identificatieplicht, verplicht sofinummer) zijn vrij effectief gebleken, evenals het uitsluiten van illegalen van de sociale zekerheid . Maar ten aanzien van andere beleidsmatige prioriteiten, zoals het aanhouden en uitzetten van criminele illegalen en het weren van illegalen van onderwijs-, huisvestings- en gezondheidsvoorzieningen, is dit minder het geval. Het illegalenbeleid is daarmee vooral een symbolisch beleid voor een onoplosbaar sociaal probleem. Een beleid dat zowel een binnenlandse als een buitenlandse symboolwerking beoogt te hebben: enerzijds wil men delen van de eigen bevolking die angst hebben voor de komst van illegale migranten geruststellen, anderzijds wil men aan ongewenste migranten laten weten dat zij niet welkom zijn. Van meet af aan moet echter duidelijk zijn geweest dat het illegalenbeleid moeilijk handhaafbaar is. De verschillende gedoogpraktijken geven dat ook aan. Zo is in Europese samenlevingen, en ook in Nederland, de situatie ontstaan van enerzijds een zeer restrictief wettelijk kader, vocaal begeleid door gespierde uitspraken van politici over het weren van illegale vreemdelingen, en anderzijds een omvangrijke gedoogpraktijk die het verblijf van illegale vreemdelingen mede mogelijk maakt. Daarmee komt het illegalenbeleid dicht in de buurt van de werkwijze die ex-minister Sorgdrager (1995) toeschrijft aan Zuid-Europese landen. In die zin is er ook geen sprake van een typisch Nederlands gedoogbeleid. Dat een symbolisch beleid voor illegalen niet aan Nederland is voorbehouden blijkt bijvoorbeeld uit de internationaal vergelijkende studie van Cornelius et al. (1994), waarin wordt geconcludeerd dat in alle belangrijke geïndustrialiseerde democratieën sprake

De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid

167

is van een groeiende kloof tussen de formele doelstellingen van het migratiebeleid en de uiteindelijke uitkomsten van dit beleid: ‘Non policy as policy’ lijkt de convergerende trend (Suárez-Orozco 1994). Het ligt dus niet voor de hand om te veronderstellen dat de huidige gedoogpraktijk aanleiding zal zijn om de restrictieve normen in de nabije toekomst bij te stellen (vgl. de eerste functie van gedogen). Dit wordt overigens wel gesuggereerd door Soysal in haar studie Limits of Citizenship (1994). Daarin stelt zij, naar analogie van de sociale rechten die gastarbeiders in de loop der tijd hebben verworven, dat er sprake is van een ‘trend toward international standardization of the rights and status of non citizens’ (Soysal 1994: 131). Soysal wijst op een reeks van regularisatieprogramma’s in Europese landen. Voor Nederland noemt zij onder meer de regularisatie van illegale vreemdelingen uit 1975. Ondanks deze selectieve regularisatieprogramma’s en de bestaande internationale verdragen lijkt zich eerder een tegengestelde trend af te tekenen, namelijk een inperking van de rechten van illegale migranten. Het is ook niet realistisch om te veronderstellen dat de maatschappelijke werkelijkheid zich zal voegen naar de restrictieve rechtsnormen (de tweede functie van gedogen). Nergens op de wereld lijken restrictieve regelgeving en strenge grensbewaking de komst van illegale migranten te kunnen keren. Het huidige officieuze gedoogbeleid en de huidige informele gedoogpraktijken zijn daarom, in de woorden van Van de Bunt en Leuw, functionele ‘remedies’ voor een onoplosbaar sociaal probleem. De financiële kosten van het ‘onoplosbare’ illegalenvraagstuk zijn voor de Nederlandse gemeenschap overigens beperkt, gelet op de begrensde omvang van de groep. Daar komt bij dat illegalen op de arbeidsmarkt niet of nauwelijks een bedreiging vormen voor legale werknemers in Nederland. Zij zijn vooral werkzaam op een secundaire arbeidsmarkt waarop reguliere burgers en ingezetenen niet willen werken. De financiële en sociale kosten van de aanwezigheid van illegale migranten worden vooral gedragen door de etnische gemeenschappen die hen opvangen en door de bewoners van bepaalde stedelijke gebieden die in negatieve zin geconfronteerd worden met de overlevingsstrategieën van sommige groepen illegalen. De ongewenste effecten en de problematische uitvoerbaarheid van het illegalenbeleid stellen echter wel de legitimiteit van het rechtssysteem ter discussie, en dat wordt vooral gedaan door stadsbewoners die het meest nadrukkelijk geconfronteerd worden met de schaduwzijden van de aanwezigheid van illegale migranten. Ondanks de afwezigheid van een officieel gedoogbeleid leiden de huidige gedoogpraktijken tot een zekere ‘illusie van verworven rechten’ bij illegale migranten en hun families. De affaire rond de Turkse kleermaker Gümüs uit de Amsterdamse Pijp die jarenlang illegaal in Nederland verbleef met zijn

168

Beleid in uitvoering

familie, maakte duidelijk dat het om een gedeelde illusie ging.1 Want niet alleen de familie Gümüs had de illusie dat zij in Nederland kon blijven. Ook buren, buurtgenoten, de burgemeester van de hoofdstad, de grootste krant van Nederland, en diverse landelijke politieke partijen die zich inzetten voor deze familie, koesterden de illusie dat de Turkse familie haar leven en werk in de Amsterdamse buurt De Pijp legaal konden voortzetten. Maar omdat voor de ene politieke partij Gümüs de uitzondering op de wetsregel diende te zijn, en voor de andere politieke partij de vreemdelingenregelgeving moest worden bijgesteld om legaal verblijf van de familie Gümüs mogelijk te maken, verdween de familie uiteindelijk toch naar Turkije. De ene partij wilde geen uitzonderingen op de regels om redenen van rechtsongelijkheid, de andere partij wilde geen structurele aanpassing op de regelgeving uit angst voor een aanzuigende werking van illegale migranten. De Gümüs-affaire is echter geen opzichzelfstaande zaak. De Gümüs-affaire en de terugkerende acties (hongerstakingen en kerkasiel door illegale migranten) zijn deels het product van het officieuze gedoogbeleid en van de bestaande, informele gedoogpraktijken. Er zullen in de komende jaren vergelijkbare affaires ontstaan. En steeds opnieuw zullen direct betrokkenen en sympathisanten de onoplosbaarheid van het probleem ter discussie stellen. Toch lijkt voor de korte termijn de huidige informele gedoogpraktijk – in combinatie met (1) het bestrijden van onaanvaardbare praktijken door illegalen en ten opzichte van illegalen, (2) medische zorg in geval van nood, en (3) toegang tot het onderwijs voor kinderen – de enig denkbare ‘remedie’ voor het illegalenvraagstuk gegeven het huidige restrictieve migratieregime. Er bestaat geen politiek draagvlak voor wezenlijke veranderingen in het migratiebeleid , zoals grootscheepse regularisaties of de verruiming van toelatingscriteria voor arbeidsmigranten van buiten de Europese Unie. Wel zou er wellicht meer ruimte kunnen komen voor individuele regularisaties gebaseerd op persoonlijke verdiensten en de lengte van het verblijf in Nederland.2

Nawoord: de onontkoombaarheid van gedogen

De bovenstaande analyse werd geschreven aan het einde van de jaren negentig.3 Een hedendaagse beschouwing zou anders van toonzetting zijn. Want gedogen wordt in Nederland steeds minder gedoogd. Er is sprake van een aanscherping van het Nederlandse illegalenbeleid , vooral door de introductie van de Koppelingswet en de nieuwe Vreemdelingenwet (Van der Leun 2003). Dit beleid heeft het veel lastiger gemaakt voor functionarissen in de sfeer van de volkshuisvesting of het onderwijs om illegale migranten te gedo-

De uitvoering van het Nederlandse illegalenbeleid

169

gen. Dat zien we overigens ook gebeuren in andere Noord-Europese landen (waaronder de Scandinavische landen en Duitsland). In de Zuid-Europese landen daarentegen hebben de laatste jaren vooral grootscheepse regulariseringsprogramma’s plaatsgevonden. In het actuele Nederlandse illegalenbeleid is echter een veel sterker accent komen te liggen op het uitsluiten, aanhouden en uitzetten van illegalen. Er worden meer illegale migranten aangehouden, maar de uitzetting daarvan blijft zeer problematisch. Opvallend is de toename van het aantal illegale migranten in detentie om uitzetting af te dwingen. In 2006 telde Nederland negen penitentiaire instellingen met een capaciteit van 2100 bedden voor illegale migranten. In 2007 werd deze capaciteit uitgebreid met drie detentieboten (er waren er al twee) en een nieuwe gevangenis met een capaciteit van 1300 bedden (Van Kalmthout 2007: 103). Meer dan de helft van de gedetineerden wordt echter niet effectief uitgezet. Van Kalmthout (2007:123) is zelf van mening dat het uitzetpercentage – gebaseerd op zijn onderzoek in de vreemdelingenbewaring in Tilburg en Ter Apel – niet hoger ligt dan 35 tot 40 procent. Het gevolg daarvan is dat een substantieel deel van de illegale migranten in Nederland blijft. Gelet op de omvang van de groep illegale migranten (ongeveer 130.000)4 en gelet op de problematiek van uitzetting, zullen daarom allerlei vormen van officieus gedoogbeleid en allerlei informele gedoogpraktijken blijven bestaan op gemeentelijk niveau, zowel om humanitaire overwegingen als om overwegingen van openbare orde en gezondheidszorg. Gedogen blijft daarmee onlosmakelijk verbonden met het illegalenvraagstuk.

170

Beleid in uitvoering

11

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

11.1

Amsterdam versus Rotterdam

In de Nederlandse media en publieke opinie heeft het idee postgevat dat de aanpak van stedelijke problemen in Amsterdam heel anders is dan in Rotterdam. Dit zou vooral samenhangen met de lokale politieke verhoudingen in beide steden. In Rotterdam boekte de ‘nieuwe politiek’, aangevoerd door Pim Fortuyn, een eclatante overwinning in de lokale verkiezingen van 2002. Fortuyns Leefbaar Rotterdam werd de grootste partij in de stad en maakte samen met de VVD en CDA een einde aan decennialang politiek bestuur onder leiding van de PvdA. Amsterdam was echter de stad waar de nieuwe politiek en de ‘leefbaren’ in 2002 geen voet aan de grond kreeg. De PvdA heeft als vanouds een dominante rol in het Amsterdamse stadsbestuur, wat nog wordt versterkt door een sterke burgemeester van PvdA-huize (Cohen). Tegen deze achtergrond mag men verschillen in de aanpak van de stedelijke problematiek in beide steden verwachten, zeker wanneer men geloof hecht aan de retoriek waarmee Fortuyn en nadien Leefbaar Rotterdam hun rol in het Rotterdamse stadsbestuur verdedigden. De oude politiek (lees: PvdA en GroenLinks) zou problemen in de stad te veel getolereerd hebben, en te veel hebben vastgehouden aan de als achterhaald veronderstelde utopie van de multiculturele samenleving. Leefbaar Rotterdam en het nieuwe Rotterdamse college beloofden daarentegen ‘concrete maatregelen’ en indien nodig een harde aanpak, om problemen in de stad op te lossen en verloedering en onveiligheid tegen te gaan. Op het eerste gezicht lijken deze verschillen tussen Amsterdam en Rotterdam, tussen oude en nieuwe politiek, tussen behoedzaamheid en de roep om een harde aanpak inderdaad te bestaan. Toen het Rotterdamse gemeentebestuur een felle discussie over islam en integratie entameerde, waarbij kritiek op de islam niet werd geschuwd (ook niet door de Rotterdamse wethouders), riep de Amsterdamse burgermeester Cohen op ‘de boel bij elkaar te houden’. Op het moment dat in Rotterdam werd voorspeld dat etnische minderheden (‘niet-westerse allochtonen’) binnen afzienbare tijd de meerderheid van de Rotterdamse bevolking zouden uitmaken, reageerde Leefbaar Rotterdam

171

met een pleidooi voor een ‘allochtonenstop’. Toen in Rotterdam het debat over de ‘allochtonenstop’ woedde, riepen Amsterdamse stadsbestuurders zelfverzekerd dat allochtonen – ook degenen met een smalle beurs – welkom zijn in de stad. De stad is immers vanouds een ‘emancipatiemachine’, waar achterstandsgroepen naar toe trekken om hun positie te verbeteren (Platvoet en Van Poelgeest 2005). Een ander voorbeeld is de Amsterdamse reactie op de Rotterdamse ‘burgerschapscode’. Als concrete uitkomst van het al genoemde Rotterdamse debat over islam en integratie in 2005 stelde het Rotterdamse stadsbestuur een ‘burgerschapscode’ op met normen die elke Rotterdammer zou moeten onderschrijven (zie box 1).

Box 1

De Rotterdamse burgerschapscode

Wij Rotterdammers: 1 nemen verantwoordelijkheid voor onze stad en voor elkaar en discrimineren elkaar niet; 2 gebruiken Nederlands als onze gemeenschappelijke taal; 3 accepteren geen radicalisering en extremisme; 4 voeden onze kinderen op tot volwaardige burgers; 5 behandelen vrouwen gelijk aan mannen en met respect; 6 behandelen homoseksuelen gelijk aan heteroseksuelen en met respect; 7 behandelen (anders-)gelovigen en niet-gelovigen gelijk en met respect. Bron: B&W Rotterdam, 17 januari 2006

Toen het Rotterdamse stadsbestuur deze burgerschapscode publiceerde, leken weinig mensen er notitie van te nemen. Totdat minister Verdonk het Rotterdamse idee van ‘Nederlands als onze gemeenschappelijke taal’ publiekelijk ondersteunde, daarmee de suggestie wekkend om het spreken van buitenlandse talen in de openbare ruimte te willen verbieden. De Amsterdamse, van oorsprong Surinaamse wethouder Laetitia Griffith (VVD) reageerde getergd. Als zij op straat Surinaams met een Surinaamse vriendin praat, is dat haar eigen zaak en niet iets waarmee een minister voor Integratie zich mag bemoeien.1 De genoemde voorbeelden duiden op een verschil in de aanpak van stedelijke problemen tussen Rotterdam en Amsterdam, vooral in relatie tot het vraagstuk van de multiculturele samenleving. Het Amsterdamse stadsbestuur lijkt terughoudender en behoedzamer in haar aanpak. Er zijn voor Rotterdam andere voorbeelden van stevige maatregelen te geven, zoals het preventief fouilleren in problematische wijken (onder andere in de Millinxbuurt), het stoppen van

172

Beleid in uitvoering

de straatprostitutie aan de Keileweg in Spangen, de inzet van stadsmariniers en interventieteams die overlast gevende bewoners desnoods uit hun woning zetten en de ontruimde woning met stalen deuren kunnen afsluiten. Het is echter onjuist om te veronderstellen (wat in de media vaak wel gebeurt), dat Amsterdam een ‘zachte aanpak’ van de hedendaagse stadsproblematiek zou hebben. Dit is niet het geval. Vooral bij de aanpak van overlast en onveiligheid in de buurt treft Amsterdam ingrijpende maatregelen. Jongeren die veel delicten plegen kunnen een jaar naar een ‘heropvoedinginstituut’ (Den Engh, Glenn Mills) worden gestuurd, zoals enkele honderden Amsterdamse jongeren de afgelopen jaren aan den lijve hebben ondervonden. Een ander voorbeeld van stevig Amsterdams beleid is de door wethouder Aboutaleb voorgestane ‘sluitende aanpak’ van jeugdwerkloosheid. Met deze aanpak wil de gemeente Amsterdam garanderen dat jongeren tot 27 jaar naar school gaan of werken, desnoods in een door de gemeente aangeboden gesubsidieerde baan. Aan jongeren tot 27 jaar wordt in Amsterdam geen uitkering meer verstrekt. In Rotterdam zijn vergelijkbare maatregelen aangekondigd, zij het vooralsnog beperkt tot de specifieke probleemgroep van Antilliaanse jongeren. Dat de aanpak van stedelijk beleid in Amsterdam en Rotterdam minder verschillend is dan de media ons willen doen geloven, komt mede doordat de problematiek in beide steden waarop dit beleid antwoord moet geven grote overeenkomsten vertoont. Ik beschrijf hierna eerst in grote lijnen de ontwikkeling van de stedelijke problematiek in Amsterdam en Rotterdam. Vervolgens ga ik in op de aanpak van stedelijke problemen in beide steden, een aanpak die ik zal aanduiden als ‘sociale herovering’ (Engbersen et al. 2005).

11.2

Stedelijke ontwikkelingen en problemen in Amsterdam en Rotterdam

Stedelijke ontwikkelingen in Amsterdam en Rotterdam worden in sterke mate bepaald door vier macrostructurele factoren. De eerste factor is het proces van selectieve migratie. Beide steden kenden het afgelopen decennium een vrij stabiele bevolkingsomvang, maar onder de oppervlakte vond een ingrijpende vervanging van bevolking plaats. Het aandeel autochtonen onder de Amsterdamse en Rotterdamse bevolking neemt af, terwijl tegelijkertijd het aandeel niet-westerse allochtonen sterk toeneemt. Demografische prognoses van vóór 2005 lieten zien dat niet-westerse allochtone minderheden in beide steden binnen afzienbare tijd de meerderheid van de bevolking zouden vormen. In Amsterdam zou dit rond 2030 gebeuren, in Rotterdam al in 2017 (Engbersen et al. 2005: 26-27). Deze verkleuring van de stad is het gevolg van twee

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

173

gelijktijdige ontwikkelingen: zowel de komst van allochtonen naar de stad als het vertrek van autochtonen uit de stad (suburbanisatie). Migratie van en naar de stad is in sociaal opzicht een selectief proces. Het zijn vooral middengroepen (vooral autochtone, maar in toenemende mate ook allochtone) die de stad verlaten en mensen met een beperkte beurs ( jongeren, starters op de woningmarkt, migranten) die zich in de stad vestigen. Vanwege deze toenemende suburbanisatie van niet-westerse allochtonen zijn de prognoses recentelijk in benedenwaartse richting bijgesteld. Amsterdam zal volgens de nieuwe berekening in 2030 dan 42 procent niet-westerse allochtonen tellen (nu 34 procent), terwijl Rotterdam in 2020 ongeveer 44 procent niet-westerse allochtonen zal tellen (nu 36 procent). Overigens zijn er al diverse buurten waarin het aandeel niet-westerse allochtonen rond de vijftig procent of hoger ligt (zie tabel 1). Tabel 1

Buurten in Amsterdam en Rotterdam met verhoudingsgewijs het hoogste minderhedenaandeel (percentage ‘niet-westerse allochtonen’) onder de buurtbevolking (gegevens 2003)

Buurten in Amsterdam

%

Buurten in Rotterdam

%

Bijlmer centrum (d,f,h)

82,5

Spangen

73,9

De kolenkit

81,4

Feijenoord

71,8

Bijlmer oost (e,g,k)

73,9

Afrikaanderwijk

69,9

Overtoomse veld

66,2

Bospolder

66,3

Indische buurt west

65,9

Schiemond

65,9

Osdorp-midden

64,8

Tussendijken

65,1

Indische buurt oost

61,8

Hillesluis

64,9

Transvaalbuurt

59,7

Nieuwe Westen

59,4

Geuzenveld

58,6

Oude Westen

58,4

Slotermeer-noordoost

57,5

Bloemhof

52,5

IJ-eiland en omstreken

57,2

Oude Noorden

50,3

Landlust

56,7

Agniesebuurt

50,1

Nieuwendam-noord

54,2

Tarwewijk

48,7

IJplein/Vogelbuurt

52,9

Nieuw-Crooswijk

48,6

Van Galenbuurt

52,8

Oud-Crooswijk

47,3

Gegevens: O&S Amsterdam en COS Rotterdam

174

Beleid in uitvoering

Dit proces van selectieve migratie doet zich zowel voor in Amsterdam als Rotterdam, maar er is wel een verschil tussen beide steden. In Rotterdam is de uittocht van middengroepen uit de stad naar de omliggende randsteden veel massaler dan in Amsterdam. Amsterdam met haar imposante cultuur en omvangrijke toerisme is ook aantrekkelijk als woonplaats voor (bepaalde segmenten van) de middenklasse. Het gevolg is dat Amsterdam, veel meer dan Rotterdam, een heterogene bevolking kent. Musterd en Ostendorf (1991) spreken in dit verband van ‘tweetoppigheid’ als typisch voor de Amsterdamse bevolking: zowel de economische en culturele elite als groepen aan de onderkant van de samenleving zijn aanwezig in de stad (zie ook Musterd et al. 2001). Rotterdam kent in veel mindere mate een gepolariseerde bevolkingsstructuur. De economische en culturele elite heeft de stad in groten getale verlaten, waardoor Rotterdam een meer eenzijdige bevolkingssamenstelling heeft van achterstandsgroepen. Typerend voor Rotterdam is dat de hooggeschoolde elite wel in de stad werkt, maar er niet woont. De belangrijkste oorzaak van het proces van selectieve migratie is de eenzijdige woningvoorraad in beide steden. De Amsterdamse en Rotterdamse woningvoorraad bestaat veel meer dan landelijk gemiddeld uit sociale woningbouw, uit goedkope huurwoningen, uit oudere woningen en uit flat- en portiekwoningen. Juist door deze eenzijdige woningvoorraad zijn beide steden een aantrekkelijke woonplaats voor mensen met een smalle beurs (vgl. Dieleman en Kloosterman 2000). De toestroom van lage-inkomensgroepen, migranten en starters op de woningmarkt is dan ook in belangrijke mate te verklaren door de bestaande woningvoorraad in beide steden. Deze woningvoorraad sluit onvoldoende aan bij de woonwensen van middengroepen. Wie het zich financieel kan permitteren, zoekt een duurdere en meer aantrekkelijke eengezinswoning, liefst met tuin voor en achter het huis, en liefst een koophuis. Dergelijke woningen zijn echter in de steden dun gezaaid (tabel 2, pagina 176), zodat stedelingen vaak wel gedwongen zijn om buiten de stad naar een betere woning te zoeken. Opmerkelijk is overigens dat er geen fundamenteel verschil is tussen de woningvoorraad in Amsterdam en Rotterdam (qua type woning en prijsklasse). De gangbare veronderstelling dat het aandeel duurderde woningen in Amsterdam substantieel hoger is dan in Rotterdam blijkt niet te kloppen. Wel is er een groot verschil in woonmilieus. Amsterdam kent veel meer gewenste woonmilieus in en rond het centrum dan Rotterdam. Beide steden proberen inmiddels om via stedelijke herstructurering tot een meer diverse woningvoorraad en uiteindelijk tot een meer gemengde bevolking te komen.

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

175

Tabel 2

Kenmerken van de woningvoorraad in Amsterdam, Rotterdam en Nederland (1998 en 2003) 1998

2003

A’dam

R’dam

Ned.

A’dam

R’dam

Ned.

11 54 16

21 59 24

69 37 51

12 54 17

22 55 23

71 35 54

58 19 8 3 4 8

47 21 8 9 8 7

26 17 6 10 18 23

52 21 9 3 5 10

42 24 8 11 8 8

24 16 6 11 17 26

Type woning eengezinswoningen (in %) sociale huur (in %) koopwoningen (in %) Koop- en huurprijzen huur laag huur midden huur hoog koop laag koop midden koop hoog

Toelichting: 1998 huur: goedkoop= tot 702 gld., midden= 702-939 gld., duur = vanaf 939 gld. 1998 koop: goedkoop= tot 210.000 gld., midden= 210.00-300.000 gld., duur= vanaf 300.000 gld. 2003 huur: goedkoop= tot 358 euro, midden= 358-479 euro, duur = vanaf 479 euro 2003 koop: goedkoop= tot 150.200 euro, midden= 150.200-214.500 euro, duur= vanaf 214.500 euro. Bron: Engbersen et al. (2005: 33)

Een derde cruciale factor zijn de ontwikkelingen op de stedelijke arbeidsmarkten. Net als alle andere westerse steden hebben ook Amsterdam en Rotterdam te kampen met de gevolgen van het proces van economische herstructurering: het betekenisverlies van industriële bedrijvigheid (en aanverwante bedrijfstakken zoals de haven en scheepsbouw) en dito werkgelegenheid en de gelijktijdige opkomst van een postindustriële diensteneconomie. Economische herstructurering had vooral grote gevolgen voor laaggeschoolden, aangezien veel laaggeschoolde industriearbeid verdween en werkgelegenheid in de dienstensector veelal hoge kwalificaties vereist. Het resultaat was een skills mismatch, een discrepantie tussen het doorgaans geringe opleidingsniveau van de stedelijke bevolking en de vereisten van beschikbare banen in de stad. Het gevolg daarvan is grote werkloosheid in de steden, terwijl de beschikbare werkgelegenheid in de stad vooral wordt ingenomen door hoogopgeleide werknemers van buiten de stad. Deze sociale gevolgen van economische herstructurering zijn in zowel Amsterdam als Rotterdam duidelijk zichtbaar, al

176

Beleid in uitvoering

zijn er wel verschillen tussen beide steden. Ten eerste is de postindustrialisering van de arbeidsmarkt in Amsterdam duidelijk verder voortgeschreden dan in Rotterdam. Ten tweede zijn er verschillen in het niveau van postindustriële beroepen. In Amsterdam zien we een zekere polarisatie in de postindustriële beroepenstructuur in de zin dat zowel het aandeel personen met een hooggeschoold dienstenberoep als het aandeel personen met een laag- of ongeschoold dienstenberoep is gestegen. In Rotterdam is de situatie anders. Ook daar zien we een groeiend aandeel postindustriële beroepen, maar vrijwel alleen in de onderste regionen van de arbeidsmarkt. Er is ook hooggeschoolde dienstenarbeid in Rotterdam, maar dat wordt vooral verricht door mensen die buiten de stad wonen. In Rotterdam zien we dus een tegenstelling tussen de nog in Rotterdam wonende beroepsbevolking – die vooral is aangewezen op laaggeschoold werk in de dienstensector of de resterende industrie óf niet meer werkt – en de in omliggende gemeenten wonende middengroepen die hogere functies innemen in de Rotterdamse economie (Kloosterman 1996; Steijn et al. 2000; Snel et al. 2001; Kloosterman en Dieleman 2000). Voor beide steden geldt echter dat de lokale arbeidsmarkten te weinig banen of de verkeerde banen voortbrengen voor de eigen bevolking. In de jaren zeventig en tachtig lag de werkloosheid en het aantal uitkeringen in de grote steden niet hoger dan elders, sinds de jaren tachtig en negentig – na de economische herstructurering – is dit ingrijpend veranderd. Wie de cijfers over uitkeringsafhankelijkheid in Amsterdam en Rotterdam bekijkt, ziet dat er ook op dit punt weinig verschil is in beide steden. In zowel Amsterdam als Rotterdam leefde in 2002 rond 19 procent van de volwassen bevolking (15-64 jaar) van een uitkering, anderhalf maal zoveel als landelijk gemiddeld. Rotterdam telt verhoudingsgewijs wat meer bijstandsontvangers en burgers met een werkloosheidsuitkering (ABW en WW), Amsterdam wat meer ontvangers van een arbeidsongeschiktheidsuitkering (AO) (zie figuur 1 op pagina 178). De vierde relevante factor betreft vraagstukken van leefbaarheid en veiligheid. Anders dan meestal wordt gedacht, is het criminaliteitsniveau in Nederland het afgelopen decennium redelijk stabiel gebleven. De vermogenscriminaliteit werd wat minder, terwijl het aantal geweldsdelicten en vernielingen toenam (SCP 2002: 217). Kijken we naar Amsterdam en Rotterdam, dan ligt het criminaliteitsniveau (aantal delicten per honderdduizend inwoners) in de eerste stad ruim 10 procent hoger dan in de tweede. Bovendien is er een verschil in de ontwikkeling van criminaliteit in beide steden. Terwijl het aantal delicten in Amsterdam op langere termijn (sinds 1994) geleidelijk aan verminderde, zien we in Rotterdam een trend van toenemende criminaliteit. Wel is ook in Amsterdam het aantal geweldsdelicten gestegen, zij het minder dan landelijk gemiddeld en veel minder dan in Rotterdam. In Rotterdam zien we

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

177

Figuur 1

Uitkeringsontvangers in de vier grote steden en in heel Nederland als percentage van de totale bevolking in de werkzame leeftijd (15-64) (2002)

25 20 15 10 5 0 Amsterdam

Rotterdam ABW

's-Gravenhage IOAW/IOAZ

Utrecht AO

Nederland

WW

Bron: Nyfer, Atlas voor gemeenten 2003

vooral direct na de millenniumwisseling (2000-2002) een sterke toename van het aantal delicten. Het aantal geweldsdelicten verdubbelde in deze jaren bijna in Rotterdam. In Amsterdam bleef het aantal delicten in deze periode vrij stabiel of het verminderde zelfs, een trend die zich na 2002 verder doorzette. In Rotterdam nam het aantal delicten in de afgelopen jaren ook af (met uitzondering van het aantal geweldsdelicten), maar minder dan in Amsterdam. Het effect is dat de sterke toename van criminaliteit in Rotterdam in de jaren 2000-2002 nog niet ongedaan is gemaakt (zie tabel 3 op pagina 179). Deze vier factoren – selectieve migratieprocessen, de historisch gegroeide woningvoorraad , ontwikkelingen in de stedelijke economie en arbeidsmarkt én de criminaliteitsontwikkeling – zijn deels stadsoverstijgend en zelfs landsoverstijgend van aard. Ze hebben echter wel ingrijpende gevolgen voor de maatschappelijke positie en ontwikkelingsmogelijkheden van stedelingen en meer specifiek van bewoners van stedelijke achterstandswijken. Want juist in deze achterstandswijken zijn serieuze stedelijke problemen zichtbaar. Er is sprake van een continue instroom van (laaggeschoolde) migranten waardoor er een permanente integratieopgave bestaat. Ook liggen de werkloosheids- en bijstandscijfers veel hoger dan elders in de stad. Verder ondervindt men vooral in deze gebieden de gevolgen van de stedelijke herstructureringsoperaties

178

Beleid in uitvoering

Tabel 3

Aantal geregistreerde delicten per 100.000 inwoners (tussen 12 en 79 jaar) in Nederland en in de politieregio’s Amsterdam-Amstelland en RotterdamRijnmond (1994-2004) 1994

1996

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2004 2004 (1994 (2002 =100) =100)

10415

9362

9542 10050 10384 10813 10456

9966

96

92

532

531

598

700

774

830

842

865

163

104

7757

6568

6570

6834

7031

7192

6780

6238

80

87

18035 16602 17338 19835 19812 18564 17569 15742

87

85

1485

120

84

14878 12721 13201 14349 14073 12991 12224 10552

71

81

112

93

Nederland Alle misdrijven wv. Geweld Vermogen

Amsterdam-Amstelland Alle misdrijven wv. Geweld Vermogen

1235

1396

1334

1726

1821

1773

1545

Rotterdam-Rijnmond Alle misdrijven wv. Geweld Vermogen

12464

9954 11050 11662 12148 15069 14822 14004

675

663

809

903

1070

1415

1522

1491

221

105

9558

6575

7211

7789

8213

9816

9189

8285

87

84

Bron: gegevens CBS-Statline (eigen bewerking)

(sloop en nieuwbouw). Tenslotte kennen deze buurten serieuze problemen van leefbaarheid en (in mindere mate) criminaliteit (zie uitgebreid Engbersen et al. 2005). Deze sociale vraagstukken vloeien voort uit de geschetste structurele factoren en zijn daarom ook niet eenvoudig en snel ‘op te lossen’. Het is niet gemakkelijk om op korte termijn structuurveranderingen aan te brengen in een stedelijke woningvoorraad, een stedelijke arbeidsmarkt of in binnenlandse en internationale migratiebewegingen. Zeker niet voor een lokaal bestuur.

11.3

Naar een nieuw stedelijk beleidsparadigma: sociale herovering

In de voorgaande paragraaf is een beschrijving gegeven van vier structurele factoren die de positie van stadsbewoners en de ontwikkeling van een stad beïnvloeden. Deze gevolgen worden in uitvergrote vorm zichtbaar in twee door

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

179

ons bestudeerde stedelijke gebieden, namelijk de buurt Overtoomse Veld in het stadsdeel Slotervaart in Amsterdam-West en de buurt Tarwewijk in de Rotterdamse deelgemeente Charlois. Deze gebieden zijn geselecteerd om twee redenen. Ten eerste omdat zij inzicht geven in de aard, omvang en hardheid van sociale vraagstukken zoals die zich op buurt-, wijk- en deelraad- of deelgemeenteniveau afspelen in de twee grote steden van Nederland. Ten tweede omdat in beide gebieden in de afgelopen jaren diverse nieuwe initiatieven zijn ontwikkeld om de situatie te verbeteren. In de studie Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam (Engbersen et al. 2005) is een uitvoerige beschrijving gegeven van een veelheid aan programma’s en projecten voor het verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid , het veranderen en verbeteren van de woningvoorraad , het bestrijden van onderwijsachterstand en schooluitval en het verminderen van de werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid. Wie al deze initiatieven in ogenschouw neemt wordt, ondanks de verschillen tussen de steden en de onderzochte locaties, getroffen door de overeenkomsten in aanpak. Deze stedelijke aanpakken zou ik willen duiden met het begrip sociale herovering. Sociale herovering staat voor sociale en fysieke interventies gericht op (1) vergroten van de leefbaarheid en veiligheid in de publieke ruimte; (2) het realiseren van een meer evenwichtige samenlevingsopbouw2 en (3) het formuleren van gemeenschappelijke competenties en gedragsregels om het alledaagse verkeer tussen bewoners te bevorderen. Sociale herovering wordt fraai zichtbaar in de krijgstaal die momenteel gebruikt wordt om het grootstedelijke beleid te duiden, zoals ‘interventieteams’, ‘frontlinie’, hot spot-gebieden, task forces en safe havens. De meest typerende belichaming van het proces van sociale herovering is echter de ‘stadsmarinier ’ die aanvankelijk alleen in Rotterdam actief was, maar nu ook is ingevoerd in Amsterdam (zie box 2). Ook voormalig minister Pechtold heeft zichzelf ooit uitgeroepen tot een stadsmarinier: ‘Ik wil de stadsmarinier zijn op rijksniveau.’3 De strategie van sociale herovering is gericht op buurten waarin de leefbaarheid en sociale samenhang een kritische grens hebben overschreden en waarin het gangbare beleid te weinig successen heeft geboekt. In de bepaling van deze kritische grens spelen zowel objectiveerbare zaken een rol (veiligheid , uitkeringsdichtheid, schoolachterstanden en schooluitval), als subjectieve zaken die samenhangen met spraakmakende incidenten en met het vermogen van bewoners en bestuurders om wijkspecifieke problemen hoog op de politieke agenda te krijgen. In het proces van sociale herovering is een bescheiden plaats toebedeeld aan traditionele hulpverleners uit de sfeer van het sociaal beleid, zoals sociale dienstfunctionarissen en welzijns- en maatschappelijk werkers. De cen-

180

Beleid in uitvoering

Box 2

Stadsmariniers

In Rotterdam is een zogenaamd mariniersmodel ingesteld. In vier gebieden, te weten Centrum/Centraal Station, Feijenoord, Delfshaven en Charlois, zijn zeven stadsmariniers aangesteld om de veiligheid in de stad te vergroten. Een stadsmarinier heeft een themagebonden functie (hij houdt zich bezig met de ‘persoonsgerichte aanpak’ van een aantal overlastgevende groepen). Deze ambtenaren dienen de smeerolie te zijn tussen de partijen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de projecten ten behoeve van de veiligheid in een gebied, zoals tussen gemeente, politie, justitie en andere instanties. Bovendien moeten de stadsmariniers de voortgang en de uitvoering van de targets bewaken in ‘onveilige gebieden’ en ‘hot spots’. Het einddoel is om eind 2005 geen onveilige wijken meer te hebben in Rotterdam (zie ook Tops 2007: 192-212). December 2005 werd in Amsterdam-Noord een ‘stadsmarinier’ aangesteld om de jeugd- en gezinsproblematiek aan te pakken.

trale actoren zijn nu veiligheids- en justitiefunctionarissen, interventieteams, maar vooral ook woningbouwcorporaties en andere private partijen, zoals projectontwikkelaars. Daarnaast spelen ook bewonersgroepen in meer of mindere mate een serieuze rol. In de deelgemeente Charlois, bijvoorbeeld, waarin de Tarwewijk gelegen is zijn het bewoners geweest die om een harde aanpak van de daar aanwezige drugsproblematiek hebben gevraagd. Dat die aanpak succesvol is geweest is overigens te danken aan de inbreng van diverse institutionele partijen. De terugkerende problemen in de Amsterdamse Diamantbuurt laten overigens zien dat sociale herovering een proces van lange adem kan zijn. Herontdekking van stedelijke problemen De beleidsstrategie van sociale herovering heeft in Amsterdam en Rotterdam drie gemeenschappelijke kenmerken. Ten eerste is er sprake van een herontdekking van stedelijke problemen. Er is een omslag waarneembaar waarbij bewoners, deelgemeenten, gemeentelijke diensten, politie en justitie en woningbouwcorporaties, met inzet van nieuwe middelen proberen te achterhalen welke gewenste en ongewenste praktijken plaatsvinden in buurten en achter de façades van bedrijven en de voordeuren van pensions en woningen in de wijk . Deze herontdekking is vooral zichtbaar bij die (semi-) publieke diensten die in direct contact staan met bewoners, maar die in de afgelopen decennia de greep op de stedelijke werkelijkheid deels hebben verloren. Nu pogen ze weer greep te krijgen op de realiteit zoals die zich op straat afspeelt en achter de façades van woningen (‘achter de voordeur reiken’) en bedrijven, zoals problemen van Marokkaanse of Antilliaanse jongeren, uitkeringsfraude

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

181

en illegale bedrijvigheid, overlast, onrechtmatige bewoning (overbewoning, bewoning door illegalen etc.), graffiti, overlast gevende horeca, belwinkels, hennepkwekerijen, rattenplagen, verwaarloosde achtertuinen etc. Er wordt geprobeerd om de sociale structuur van de wijk weer transparant te maken. Men hoopt daarmee om diverse illegale praktijken die overlast en onveiligheid veroorzaken effectiever te bestrijden. Ook wordt geprobeerd om een scherper zicht te krijgen op problematische groepen ( jeugddelinquenten, schoolverlaters) waardoor een gerichter beleid mogelijk is. Vandaar ook de sterke nadruk op het vergroten van mogelijkheden tot bestandskoppeling en de populariteit van monitoringssystemen (R. Engbersen et al. 2000; Coleman 2004). Daarnaast worden nieuwe toezichthouders gecreëerd, zoals de Rotterdamse ‘buurtconciërge’ en de ‘laanmanager’. Een Amsterdams voorbeeld is ‘operatie zoeklicht’ om illegale bewoning en onderhuur tegen te gaan (zie box 3, 4, 5).

Box 3

De buurtconciërge

Leo Pas woont al 23 jaar in de Tarwewijk. Vanaf 1998 ziet hij de Millinxbuurt verpauperen. Er komen steeds meer panden leeg te staan, die opengebroken worden door drugsgebruikers en die er een puinhoop van maken. Als bewoner ergert hij zich hieraan. Hij besluit de panden te gaan controleren, door elke dag een ronde te lopen, rapportages te maken en de politie te bellen. Hij zit op dat moment in de WAO. Hij wil een ‘pandenbeheer’ in de Millinxbuurt oprichten. De deelgemeente waardeert het initiatief en stelt Leo Pas aan als een zogenaamde buurtconciërge die betaald wordt vanuit de Werkmaatschappij Charlois, en later door stichting Omij. De leegstaande panden worden in eerste instantie met hout afgesloten, maar doordat dit makkelijk blijkt open te breken worden er sinds een paar jaar stalen deuren geplaatst. Een buurtconciërge houdt zich vooral bezig met het fysieke aspect van de buurt: de straat, het trottoir, de vuilnisbakken, controle van achtertuinen. Als er sprake is van overbewoning, dan speelt hij dat weer door aan de deelgemeente of aan de interventieteams. Tevens is een buurtconciërge een aanspreekpunt voor de bewoners. ‘Je neemt contact op met bewoners en als mensen vragen hebben moet je die beantwoorden, of moet je ze doorsturen naar de juiste instantie. Je bent eigenlijk een hulpverlener voor de hele wijk (…). Als buurtconciërge moet je goed aanspreekbaar zijn, ook voor problemen (…). Sommige mensen durven niet naar de politie. Waar kan je dan het beste mee praten: met een buurtconciërge. Je bouwt een vertrouwensband op met alle mensen die hier wonen. Dan gaan ze je vertrouwen en dan gaan ze meer dingen vragen, om hulp vragen en dan stuur je ze gewoon door.’ (Uit interview met Leo Pas, buurtconciërge, Charlois.) Bron: Engbersen et al., 2005, p. 92-93

182

Beleid in uitvoering

Box 4

De laanmanager

Op de Dordtselaan is een laanmanager werkzaam die de opdracht heeft de laan schoner, heler, veiliger en socialer te maken. Dit wordt gedaan in samenwerking met een aantal belangrijke partners als de politie, de Gemeente Reinigingsdienst, Roteb, Gemeentewerken, stadstoezicht, de Sociale Dienst en de deelgemeente. ‘We zijn bezig met die vier thema’s schoon, heel, veilig en sociaal. En schoon en heel zien er goed uit. In veilig zijn we nu nog aan het investeren, maar in een periode van een maand of zes à zeven heb ik dus zo’n dertig illegale pensions gesloten en een aantal bedrijfsruimtes ingehuurd waar we goede ondernemers voor zoeken. We hebben op de veiling een aantal overlast gevende appartementen ingekocht in samenwerking met de Wijk Ontwikkelings Maatschappij. We hebben het broken windows-project gedraaid met bouw- en woningtoezicht, waarbij alle gevels zeer nauwkeurig geïnspecteerd en hersteld zijn, dus het vervangen van de ramen en dat soort zaken. We hebben een rattenproject gedraaid in samenwerking met een aantal bewoners. We hebben een bewonerspanel ingesteld. Dat is een groep mensen van de Dordtselaan die een keer per twee maanden bij elkaar komt en waarmee we een aantal thema’s bespreken. Gisteren hebben we toevallig zo’n bijeenkomst gehad waar dan ook Dick Lockhorst van de deelgemeente aanwezig is, de stadsmarinier en zo’n 20, 25 bewoners en ondernemers. Gisteren was het thema veiligheid. De politie heeft een uitleg gegeven: van nou die extra inzet van ons zit zo en zo in elkaar en merken jullie daar nou wat van? Dus dan praat je daar op een positieve en leuke manier over met bewoners.’ (Uit: interview met A. Koster, laanmanager en projectleider interventieteams, Charlois.) Bron: Engbersen et al., 2005, p. 93

Box 5

Operatie zoeklicht

Een voorwaarde voor effectief ingrijpen in de complexe problematiek in een multiculturele achterstandswijk als Overtoomse Veld is dat de betrokken instanties (gemeentebestuur en allerlei ambtelijke diensten, maar ook de politie, sociale dienst, scholen, enz.) kennis hebben van wat er in de wijk gebeurt. Dit bleek lang niet altijd het geval. Op allerlei beleidsterreinen zien we daarom nieuwe initiatieven om beter zicht te krijgen op de situatie in de wijk. Een voorbeeld is de ‘operatie zoeklicht’, waarbij middels een integrale aanpak van corporaties, gemeente, sociale dienst, belasting- en socialezekerheidsinstellingen, is opgetreden tegen illegale bewoning en onderhuur. Een veelzeggend detail is dat buurtconciërges in opdracht van de corporaties de taak hebben het afwezig zijn van naambordjes te bestrijden. Andere voorbeelden daarvan zijn: – het in kaart brengen van problematische jeugdgroepen; – recherchematig werken door politie en casuïstiek overleg; – centrale informatievoorzieningen ‘first offenders’ (JOT); – het aanstellen van buurtregisseurs; – het in kaart brengen van voortijdige schoolverlaters; – huisbezoeken in het kader van het Sociaal Investeringsplan (SIP) in Overtoomse Veld.

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

183

Indringende aanpak Een tweede kenmerk van sociale herovering is dat de herontdekking van de stad gepaard gaat met een indringende aanpak. Die aanpak is (1) repressief, (2) normerend van aard en (3) schuwt interventies in de private levenssfeer van mensen niet. Deze aspecten worden vooral zichtbaar in het voorgestane veiligheidsbeleid en integratiebeleid . Een voorbeeld van een repressieve aanpak zijn de integrale controleacties (waaronder preventief fouilleren) in Rotterdam in het kader van de hotspot-benadering die ertoe moeten leiden dat de sociale en veiligheidsproblemen op diverse plekken in Charlois worden aangepakt. Daarbij gaat het om het bestrijden van zaken als illegale kamerverhuur, dealpanden, hennepkwekerijen en illegale seksinrichtingen (zie box 6). Een Amsterdams voorbeeld is de aanpak van een harde kern van jongeren die veel delicten plegen. Het belangrijkste middel om de harde kern te verminderen is het plaatsen van deze jongeren in justitiële inrichtingen of in resocialisatiecentra. De gemeente Amsterdam heeft een structureel aantal plaatsen in heropvoedinginstituten (Den Engh, Glenn Mills). Daar kunnen jongeren voor een jaar naartoe worden gestuurd (zie box 7). Andere voorbeelden hebben betrekking op allerhande initiatieven die gericht zijn op het formuleren van gedeelde waarden en normen in de stad en op school (stads- en schooletiquette). Deze voorbeelden maken tevens duidelijk dat de indringende aanpak tegelijkertijd een sterk normerende aanpak is. Het gaat niet alleen om een betere handhaving van normen, het gaat ook om het opleggen van een aantal basale normen waarvan verondersteld wordt dat zij het samenleven van bewoners ten goede komen (vgl. het inburgeringsbeleid of de Rotterdamse burgerschapscode). Over de aard van deze normen wordt echter permanent strijd geleverd. Toch tekent zich in Amsterdam en Rotterdam een lokaal beschavingsoffensief af, met name in het veiligheids- en integratiebeleid , waarbij geprobeerd wordt om deze normen te formuleren en te handhaven (vgl. Van den Brink 2004).

Box 6

Hotspotgebieden

Hotspotgebieden zijn gebieden waar criminaliteit, vervuiling en verloedering het beeld bepalen en veiligheid ver te zoeken is/was. In 2002 zijn in Rotterdam negen hotspots aangewezen die in de periode 2003-2008 moeten worden aangepakt. Het gaat om gebieden in de deelgemeenten Charlois, Feijenoord en Delfshaven. Voor de aanpak van de negen hotspots heeft de gemeente een bedrag van bijna 33 miljoen euro beschikbaar gesteld. Dit budget wordt via het programma Hot Spots ingezet. 

184

Beleid in uitvoering

De gemeente investeert er extra in achterstallig onderhoud aan panden en aan de buitenruimte. In samenwerking met verschillende ((deel)gemeentelijke) diensten, eigenaren, corporaties e.d. worden panden opgeknapt, aangekocht, gesloopt en nieuw gebouwd. Naast de fysieke aanpak is er ook een sociale en economische aanpak van de hotspots. Er komen bijvoorbeeld betere voorzieningen op het gebied van educatie, kunst, sport en recreatie. De stadsmariniers vervullen een regiefunctie binnen de hotspotgebieden. In de Tarwewijk, bijvoorbeeld, zijn drie hotspotgebieden aangewezen, te weten de Dordtselaan, de Bas Jungeriusstraat en de Katendrechtse Lagendijk.

Box 7

Harde kernaanpak

Het doel van de Amsterdamse harde kernaanpak is het verminderen van het aantal jongeren dat op grote schaal delicten pleegt. Het belangrijkste middel om de harde kern te verminderen is het plaatsen van criminele jongeren in justitiële inrichtingen of in resocialisatiecentra zoals Den Engh en de Glenn Mills school. Jongeren komen in de gevangenis terecht na een strafrechtelijke veroordeling door de rechter, in Den Engh en de Glenn Mills school komt men terecht na een civielrechtelijke procedure. In zulke gevallen heeft de Raad voor de Kinderbescherming onderzoek gedaan naar de betreffende jongere en aanbevolen dat een gezinsvoogd wordt benoemd. Gaat de jongere toch door met het plegen van delicten, dan kan de gezinsvoogd bij de rechter een verzoek tot uithuisplaatsing indienen, waarbij de jongere dan een jaar lang in een resocialisatiecentrum terecht kan komen. De gemeente Amsterdam heeft hiertoe een aantal plaatsen in deze centra voor jongeren uit de stad ingehuurd. In 2003 zijn 381 Amsterdamse jongeren (deels licht crimineel, deels harde kern) in een jeugdinrichting geplaatst. Daarnaast zijn nog eens 81 harde-kernjongeren (onder wie circa 25 jongeren uit Amsterdam Nieuw-West) in een resocialisatietraject zoals ITB18+, Den Engh of de Glenn Mills school geplaatst. Plaatsing in een resocialisatietraject betekent dat de jongere een jaar lang in een gesloten inrichting verblijft.

Integrale, samenhangende aanpak Een derde kenmerk van de Amsterdamse en Rotterdamse benadering is het vormgeven van een integrale, samenhangende aanpak. In het verleden impliceerde een integrale aanpak vaak dat er een extra vergaderniveau bijkwam, nu worden diverse projecten ontwikkeld waarbij daadwerkelijk wordt samengewerkt. Een voorbeeld daarvan zijn de interdisciplinair samengestelde interventieteams die zijn ontwikkeld om het souterrain van de woningmarkt aan te pakken of de buurtnetwerken jeugd zoals die in Amsterdam bestaan (zie box 8 en 9). Weer een ander voorbeeld zijn de samenwerkingsverbanden die zijn opgezet met woningbouwcorporaties en projectontwikkelaars om grootscheepse herstructureringsprojecten in de volkshuisvesting te realiseren.

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

185

Deze laatste samenwerkingsverbanden maken duidelijk dat in achterstandswijken nieuwe publiek-private samenwerkingsconstructies ontwikkeld worden.

Box 8

Interventieteams

De interventieteams werden als eerste actief op de Rotterdamse Dordtselaan vanwege problemen van overbewoning, onrechtmatige bewoning en geluids- en criminaliteitsoverlast. Het interventieteam begon met het systematisch in kaart brengen en in de gaten gehouden van alle panden, eerst op de Dordtselaan, later ook in de Millinxbuurt. Het team werd bemand met een medewerker van bouw- en woningtoezicht, van de sociale dienst, van de afdeling openbare orde en veiligheid van de deelgemeente Charlois, een politieagent en de zorgcoördinator van de buurt. Geholpen door meldingen van geluidsoverlast op de klachtenmeldlijn, en gewapend met betrouwbare vermoedens van illegale verhuur, klopte het team aan op verdachte deuren. Het hoefde geen geweld te gebruiken, het ‘belde gewoon aan’. Wanneer het team achter de deur ‘onregelmatigheden’ aantrof, zoals opgesplitste kamertjes, dan werd de huiseigenaar in staat gesteld de woning (dikwijls huur) binnen twee maanden in de oude staat terug te brengen en in de normale verhuur aan een gezin te doen. Als vervolgens bij een herbezoek bleek dat er niets was gebeurd, en hij ook weigerde voor een gesprek te verschijnen, dan werd een stalen deur geplaatst, die een jaar op z’n plaats bleef, en de huisjesmelker afsneed van zijn inkomsten. Met de onwrikbare, stalen deur hield het niet op. De voorzitter van deelgemeente Charlois de heer Lockhorst zegt hierover: ‘Die deur wordt aangebracht op grond van de burgemeestersluiting (artikel 174a van de Gemeentewet). De basis is herhaalde (drugs) overlast, maar wij passen dit dus óók toe voor overlast door overbewoning. Daarnaast krijgt de eigenaar een bestuurlijke boete op basis van een recente APV van de Gemeente Rotterdam, die voor 6 maanden bepaald wordt en op kan lopen tot 15.000 euro.’ (uit interview met D. Lockhorst, voorzitter deelgemeente Charlois.) In 2003 heeft het team 200 panden bezocht en 101 daarvan bleken illegale pensions. Inmiddels zijn tientallen stalen deuren geplaatst en is op honderd plekken een definitief einde aan de illegale verhuur gemaakt. Bron: Engbersen et al., 2005, p. 95-96 Box 9

Buurtnetwerken jeugd

Het stadsdeel Slotervaart kent diverse netwerken die zich met jongeren bezighouden. Het belangrijkste netwerk is wel het netwerk 12+ waarin jongeren met problemen besproken worden. Het gaat deels om criminele jongeren, maar ook om jongeren zonder politiecontacten die problemen hebben (zoals schoolverzuim of uitval). Het netwerk 12+ is een uitvloeisel van het jeugdveiligheidsplan in Slotervaart, dat onder meer een betere coördinatie van de jeugdhulpverlening beoogde. Binnen het netwerk fungeert een groot aantal partijen (scholen, welzijnswerk, jeugdzorg, reclassering, politie, justitie en andere relevante partijen). Doel van het netwerk is om tot een samenhangende aanpak van individuele jongeren en gezinnen te komen en te vermijden dat diverse instanties ieder op hun eigen manier bij deze jongeren c.q. hun gezinnen interveniëren.

186

Beleid in uitvoering

Hogere en lagere schaalniveaus Naast deze drie gemeenschappelijke kenmerken van de Rotterdamse en Amsterdamse aanpak verschillen Amsterdam en Rotterdam van elkaar in de mate waarin zij zich richten op hogere en lagere schaalniveaus om de stedelijke problematiek het hoofd te bieden. Rotterdam heeft in samenspraak met het rijk een selectief vestigingsbeleid ontwikkeld dat het mogelijk maakt om (inkomens)eisen te stellen aan woningzoekenden van buiten de regio Rotterdam. Deze visie is neergelegd in de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek die in 2005 van kracht is geworden. Deze wet wordt ook wel de Rotterdamwet genoemd, omdat het initiatief ervoor uit Rotterdam is gekomen. Deze wet moet het mogelijk maken om de instroom van kansarme groepen in wijken die grote sociale problemen kennen te blokkeren (vgl. Schrijer 2003). Inmiddels is deze wet van toepassing op delen van Charlois, Feijenoord en Delfshaven in Rotterdam. Deze aanpak waarbij een gemeente een ‘lokaal immigratiebeleid’ wenst te voeren is een opvallend kenmerk van de nieuwe Rotterdamse aanpak. Andere voorbeelden hebben betrekking op het tot stand brengen van een regionaal huisvestingsbeleid om zodoende tot een evenwichtiger spreiding te komen van kansarme groepen (waaronder veel migranten). Dergelijke opvattingen hoort men niet in Amsterdam. De Amsterdamse stads- en stadsdeelbestuurders zijn ervan overtuigd dat ze met alle nieuwe aanpakken goed op weg zijn om de verloedering in de achterstandwijken tegen te gaan. In Amsterdam wordt vooral gewezen op de betekenis van een decentrale aanpak op stadsdeelniveau. Een decentraal bestuur, zo is de overtuiging, heeft beter zicht op de specifieke aard van lokale problemen. Van belang zou zijn dat in Amsterdam allerlei diensten en organisaties op stadsdeelniveau georganiseerd zijn, waardoor er een bestuurlijke capaciteit aanwezig is om problemen op te lossen. In Rotterdam onderkent men ook de relevantie van een decentrale aanpak, maar bestaat er meer twijfel over de betekenis van deelgemeenten indien zij onvoldoende greep hebben op de gemeentelijke diensten waar ze gebruik van moeten maken. Ook wordt in Rotterdam – en dit geldt vanzelfsprekend ook voor Amsterdam – gewezen op de verschillen tussen deelgemeenten in politiek-bestuurlijke kwaliteit. De deelgemeente Charlois, bijvoorbeeld, heeft een aantal daadkrachtige bestuurders, maar dat geldt niet voor alle deelgemeenten. Daarnaast is men in Rotterdam van mening dat deelgemeenten soms een vorm en een schaal hebben die ongunstig zijn voor de herkenbaarheid. Het zou meer voor de hand liggen om de uitvoering te organiseren via meer herkenbare deelgebieden op het niveau van de buurt en de straat (vgl. Vuijsje 2004).

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

187

11.4

Sociale herovering ter discussie

In het voorgaande is betoogd dat zich in Amsterdam en Rotterdam een nieuw stedelijk beleidsparadigma van ‘sociale herovering’ aftekent. Er is geen fundamenteel verschil tussen beide Nederlandse steden te constateren. Hoewel de Rotterdamse stadsbestuurders hun nieuwe, harde aanpak van stedelijke problemen misschien wat harder van de daken roepen, zien we deze strategie van sociale herovering wel degelijk ook terug in Amsterdam. De aanpak van stedelijke problemen in Amsterdam en Rotterdam verschilt minder dan lokale beleidsretorieken doen veronderstellen. Stedelijk beleid is echter geen oorlog. Zo geformuleerd is de metafoor van ‘sociale herovering’ misleidend. Wel wordt in deze metafoor de ernst van sociale problematiek in een aantal wijken tot uitdrukking gebracht, alsmede de directe, offensieve aanpak van problemen. In sommige delen van wijken is de sociale samenhang zodanig uit elkaar gevallen en is de leefbaarheid zodanig in het gedrang gekomen dat ‘het sociale’ weer heroverd moet worden. ‘Het sociale’ heeft dan vooral betrekking op het veilig maken van publieke ruimten, op het handhaven van rechtsregels en gedragsregels, en op het bijbrengen van normen en competenties (bijvoorbeeld taal), opdat bewoners in staat zijn vreedzaam met elkaar te kunnen samen leven (vgl. Burgers en Engbersen 1994). Het begrip ‘sociaal heroveren’ heeft een verwantschap met het begrip ‘beschavingsoffensief ’ (Van den Brink 2004). Maar in geval van sociaal heroveren gaat het bovenal om het corrigeren van zaken die uit de hand gelopen zijn, terwijl in de analyse van Van den Brink ( Janssen 2004) het vooral gaat om ‘pre-pressie’: ingrijpen voordat de zaken fout gaan. Daarnaast heeft de beleidsstrategie van sociale herovering niet alleen betrekking op het formuleren en handhaven van normen, maar ook op het tot stand brengen van een gevarieerder woningvoorraad . Wel ligt aan deze beleidsverandering het normatief idee ten grondslag dat een gevarieerdere samenlevingsopbouw (van lage en hogere inkomensgroepen) gunstig uitwerkt op de stabiliteit van de sociale structuur van wijken. Het begrip ‘sociale herovering’ heeft ook een verwantschap met het Amerikaanse begrip revanchist urbanism (vgl. Smith 1996, en Uitermark en Duyvendak 2008). Smith schrijft dat er in grote Amerikaanse steden sprake is van een revanchistisch stedelijk beleid waarbij lokale autoriteiten en economisch machtige partijen de stad willen terugveroveren op marginale bewonersgroepen (armen, zwervers, prostituees, drugsverslaafden) in het belang van het kapitaal dat de stad wil investeren en van witte middengroepen die naar de stad willen terugkeren (Smith 1996 en 2002). Dit revanchisme uit zich in uitsluiting en segregatie van arme en marginale groepen.

188

Beleid in uitvoering

Uitermark en Duyvendak (2008) menen dat het Rotterdamse beleid ten dele als een Europese variant van revanchist urbanism kan worden beschouwd. Maar zij voegen daar wel aan toe dat het revanchisme à la Smith in Rotterdam niet voorkomt. Zij wijzen op vier punten van verschil. Ten eerste dat het Rotterdamse revanchistische project vooral gericht is op allochtonen, en in het bijzonder moslims; ten tweede dat het een sterk populistische basis kent (denk aan de opkomst van de politieke partij Leefbaar Rotterdam die in 2002 bij de gemeenteraadsverkiezingen 17 zetels kreeg en in 2006 14 zetels); ten derde dat niet zozeer uitsluiting of segregatie centraal staat, maar disciplinering of civilisering van het gedrag van kwetsbare en marginale groepen; en ten vierde dat het Rotterdamse huisvestingsbeleid segregatie wil tegengaan via het realiseren van een gemengde woningvoorraad: middengroepen moeten in de arme wijken komen of blijven wonen. Naar mijn overtuiging is het project van ‘sociale herovering’ niet alleen gericht op allochtonen. Sommige projecten zijn ook gericht op andere groepen (denk aan de aanpak van de drugsoverlast in Spangen). De huidige hardere aanpak van buurtproblemen is deels het gevolg van bewonersprotesten in achterstandsbuurten die met drugsoverlast te maken kregen. Maar de andere drie punten zijn wel relevant, vooral de populistische basis van veel van de heroveringprojecten. De vraag is echter wie ‘revanche’ neemt op wie. Het antwoord daarop is complex. Deels gaat het om een revanche van lage inkomensgroepen (onder wie veel uitkeringsafhankelijken) tegen de gevestigde lokale politieke en bestuurlijke elite die reële problemen van overlast, criminaliteit, verloedering van de publieke ruimte en integratie van migranten heeft genegeerd. Deels is er sprake van een revanche van een deel van de burgerbevolking en lokale politieke partijen tegen de komst en vestiging van migranten. En deels zijn er economisch machtige partijen die de stad willen schoonvegen voor hun ambitieuze stadsprojecten. Maar er zijn ook economische initiatieven in probleemwijken die niet direct in het teken staan van het welbegrepen eigenbelang van het grootkapitaal.4 Aalbers (2003) heeft ooit betoogd dat het buurtverval in de Millinxbuurt en later ook in de aangrenzende Tarwewijk versterkt is door het terugtrekken van de ‘bovenwereld’ van beleggers en banken en de daaropvolgende overname door de onderwereld in de drugs- en woningmarkt. Aalbers publiceerde in 2003 de studie Redlining in Nederland waarin hij aantoonde dat eind jaren negentig banken niet of nauwelijks hypotheken verstrekten in de Millinxbuurt. 5 Daaraan is nu een einde gekomen. Aalbers merkt dan ook op: ‘De bovenwereld van gemeente, woningbouwcorporaties, banken en projectontwikkelaars probeert de buurt terug te winnen op de onderwereld van huisjesmelkers, druggebruikers,

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

189

dealers en ongeregistreerde migranten. Woningen worden actief aangekocht van huisjesmelkers. De Rabobank heeft zich opgeworpen als de hypothecaire beschermengel, de vervolging van huisjesmelkers is geïntensiveerd en de grip op drugsdealers die vanuit woningen opereren is toegenomen, dankzij de wet Victoria. Hiermee verbetert de situatie in de Millinxbuurt aanmerkelijk.’ (Aalbers 2004: 20) Deze verbetering is niet alleen te herleiden tot economisch gewin. Daarvoor is de situatie in de Millinxbuurt nog veel te precair. In ieder geval kan het beleid van sociale herovering op een brede ondersteuning rekenen, zowel in Amsterdam als Rotterdam. Collegewisselingen brengen daarin weinig verandering. Ingrijpende sociale interventies (zoals preventief fouilleren op straat) worden door veel bewoners geaccepteerd, omdat ze de veiligheid van de buurt dienen. Hetzelfde geldt voor interventies gericht op het bestrijden van overlast en onveiligheid in de publieke ruimte: de aanpak van overlast gevende panden door interventieteams, het bestrijden van drugshandel en (straat)prostitutie, het creëren van veilige kinderspeelplaatsen op straat en in parken en het gebruik van cameratoezicht. Omstredener is het beleid van stedelijke herstructurering (de sloop van oude, onaantrekkelijke woningen en de bouw van duurdere woningen voor hogere inkomensgroepen) en de daarmee nagestreefde sociale menging van buurten. Aan het huidige beleid van sociale herovering zijn risico’s verbonden. Er wordt momenteel niet alleen heroverd wat ooit verloren is gegaan (zoals veilige publieke ruimten), maar ook wat nimmer heeft bestaan (zoals een eenduidige taalgemeenschap – zie de Rotterdamse burgerschapscode). Een ander risico is dat sociale problemen te gemakkelijk worden gereduceerd tot gedragsproblemen van ‘overlast’ of ‘asociaal gedrag’ (Engbersen 2006). Het gevolg is dat onvoldoende aandacht wordt besteed aan de structurele oorzaken van maatschappelijke vraagstukken van achterstand en uitsluiting. Een ander risico is dat het repressieve en normerende beleid een sterk wij-zijdenken in de hand werkt, vooral van autochtonen versus allochtonen. Er is een voelbaar onbehagen in de Amsterdamse en Rotterdamse samenleving. Dat onbehagen wordt bij etnische groepen extra gevoed door reële ervaringen van discriminatie op de arbeidsmarkt. Dit brengt mij op het belangrijkste kritiekpunt, namelijk dat in het huidige stedelijke en landelijke beleid onvoldoende aandacht wordt besteed aan de sociaal-economische positieverbetering van kwetsbare groepen. Dat geldt zowel voor Amsterdam als voor Rotterdam. In Amsterdam is een begin gemaakt met een sluitende aanpak voor jongeren, maar het is de vraag of deze aanpak daadwerkelijk vorm kan krijgen. Daarvoor is een veel omvattender onderwijs-

190

Beleid in uitvoering

en werkgelegenheidsbeleid noodzakelijk om onderwijsuitval tegen te gaan en sociale stijging via onderwijs en arbeidsparticipatie te versterken. Juist nu is een sociaal-economisch emancipatieoffensief nodig in de grote steden. Zo’n offensief kan het beleid van sociale herovering een groter draagvlak geven en meer effect laten sorteren.

Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam

191

12

De adoptie van wijken

12.1

Inleiding

Al meer dan vijftig jaar kent Nederland een sterke fascinatie voor de wijk als aangrijpingspunt voor integratiebeleid . Dat gold meer dan vijftig jaar geleden toen deskundigen discussieerden over de moderne stadswijk als kader voor integratie en dat geldt vandaag de dag wanneer politici en bestuurders hun zorgen uiten over de slechte situatie in diverse stadswijken. Toch is de situatie afwijkend van de jaren veertig en vijftig. Toen ging het vooral over de belofte van de toekomst en het ledigen van de woningnood, nu gaat het vooral over de hardnekkigheid van grootstedelijke integratieproblemen en de angst voor ‘Franse toestanden’. Eind 2006 ontstond er enige commotie toen de toenmalige minister Winsemius van VROM liet weten dat er in veertig Nederlandse stadswijken sprake is van een dusdanige cumulatie van fysieke en sociaal-economische achterstanden en problemen dat deze wijken dreigen af te glijden. Vervolgens heeft de minister voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI) Ella Vogelaar veertig wijken aangewezen voor extra investeringen in het kader van het project ‘Van probleemwijken tot prachtwijken’. De waarschuwing van Winsemius en het recente beleid van Vogelaar geven aan dat het grotestedenbeleid tot nog toe te weinig heeft bijgedragen aan de oplossing van stedelijke problemen. Het probleemcumulatiegebiedenbeleid uit de jaren tachtig, de sociale vernieuwing uit het begin van de jaren negentig en het grotestedenbeleid van 1994 tot heden, hebben er niet voor gezorgd dat wezenlijke verbeteringen hebben plaatsgevonden in inmiddels klassieke probleemwijken, zoals de Schilderswijk in Den Haag of de Afrikaanderwijk in Rotterdam. Ook heeft het niet kunnen voorkomen dat er nu serieuze problemen bestaan in buurten die in de naoorlogse periode juist met de wijkgedachte voor ogen zijn gebouwd, denk bijvoorbeeld aan een wijk als Bouwlust in Den HaagZuid. Natuurlijk zijn er ook bescheiden successen geboekt, bijvoorbeeld bij het verbeteren van de woningvoorraad , maar het tempo waarin deze verbetering zich voltrekt is erg traag. De witte en zwarte vlucht van autochtone en allochtone middengroepen gaat onverminderd voort. Ook in de sfeer van

193

werkgelegenheid zijn er successen geboekt, maar deze hebben vooral te maken met economische ontwikkelingen en hebben weinig van doen met het grotestedenbeleid zelf. De vraag is nu waarom de investeringen van honderden miljoenen zo weinig effect hebben gesorteerd en welke wegen minister Vogelaar moet inslaan om tot een succesvoller grotestedenbeleid te komen.

12.2

Nederland verandert

Een eerste antwoord op de vraag naar de geringe effectiviteit van het grotestedenbeleid is dat de complexiteit van de sociale problemen sterk is toegenomen. Nederland is veranderd sinds de jaren vijftig. Nederland is een immigratiesamenleving geworden die te maken heeft gekregen met een structurele integratieopgave. Migranten uit alle delen van de wereld vestigen zich in de grote steden van Nederland, permanent en in toenemende mate ook tijdelijk. Nederland is ook een postindustriële samenleving geworden waarin laaggeschoolde werknemers weinig kans meer hebben op een volwaardige baan in de diensteneconomie. En tenslotte is Nederland een sterk geïndividualiseerde samenleving geworden waarin de sociale banden tussen burgers, groepen en familieleden losser zijn geworden en waarin de richtinggevende instituties van weleer (arbeid, klasse, familie etc.) aan betekenis hebben verloren. De problematische gevolgen van veel van deze veranderingen vinden we in uitvergrote vorm terug in de zogenaamde probleemwijken. Daar wonen te veel werklozen, schooluitvallers, eenoudergezinnen, jeugdige delinquenten, illegale migranten en tijdelijke arbeidsmigranten. Daar spelen serieuze problemen van veiligheid en leefbaarheid , mede als gevolg van een zeer naargeestige openbare ruimte. En daar vindt een te snelle doorstroom van bewoners plaats. Wie van deze wijken ‘prachtwijken’ wil maken zal nadrukkelijk werk moeten maken van het verbeteren van de maatschappelijke positie van de bewoners. Prachtwijken zijn wijken waar bewoners een perspectief hebben op maatschappelijke stijging en waar een publieke ruimte aanwezig is die deze ambitie ook uitstraalt.

12.3

Kleinestedenbeleid

Een tweede antwoord op de vraag naar de geringe effectiviteit betreft de aard van het beleid zelf. In de korte geschiedenis van het grotestedenbeleid zijn vier dominante beleidsreacties te onderscheiden, waarbij in sommige perioden vooral één daarvan centraal heeft gestaan (zie figuur 1). Ten eerste is er

194

Beleid in uitvoering

het bureaucratische antwoord van planning en controle dat vooral in de beginperiode dominant was, maar dat tot op de dag van vandaag een rol speelt. Het zijn de Haagse departementen die de regels van het spel en de subsidievoorwaarden dicteren, ondanks de retoriek dat het grotestedenbeleid van onderop gestalte moet krijgen. De onderkenning dat centrale bureaucratische sturing onvoldoende werkt, leidt dan vervolgens tot allerlei beschouwingen over procedures en ontkokering waarbij het grotestedenbeleid gereduceerd wordt tot een bestuurlijk vraagstuk. Een ander kenmerk van de bureaucratische reactie is het principe van verdelende rechtvaardigheid waardoor het grotestedenbeleid al vrij snel veranderde in een kleinestedenbeleid waaronder, naast de vier grote steden, nog 21 andere steden ressorteerden. Het gevolg daarvan is dat het beleid te weinig kritische massa had en er een schot hagel werd afgevuurd op 25 steden.

Figuur 1

De onoverzichtelijkheid van het grotestedenbeleid

Het fatalistische antwoord

Het bureaucratische antwoord

Nadruk op: onvoorspelbaarheid en onbedoelde gevolgen van beleid

Nadruk op: expertise, planning en publiek management

Schuld: het noodlot van beleid en goede bedoelingen

Schuld: slechte procedures, verkokering, gebrek aan professionele expertise

Oplossing: minimale anticipatie en veel improvisatie

Oplossing: meer expertise, betere procedures, ontkokering

Wachtwoorden: ‘berusting’ en ‘veerkracht’

Wachtwoord: ‘sturing’

Het marktantwoord

Het gemeenschapsantwoord

Nadruk op: calculerende actoren die op basis van welbegrepen eigen belang handelen

Nadruk op: civil society, maatschappelijk middenveld

Schuld: verkeerde financiële prikkels door te veel overheid en verkeerde prijsstellingen

Schuld: te veel centrale overheid en markt, problemen van afhankelijkheid en eigen belang

Oplossing: marktachtige mechanismen, competitie, prestatiemeting, eigen verantwoordelijkheid

Oplossing: participatie, gemeenschapsontwikkeling

Wachtwoorden: ‘welbegrepen eigenbelang’ en ‘eigen verantwoordelijkheid’

Wachtwoorden: ‘gemeenschapsparticipatie’ en ‘actief burgerschap’

Bron: geïnspireerd op Christopher Hood 2000: 26

De adoptie van wijken

195

Ten tweede is er het marktantwoord dat vooral geïntroduceerd is in de jaren negentig en nog steeds actueel is. In de afgelopen twee decennia hebben grote en kleine stelselherzieningen plaatsgevonden waarin het principe van marktwerking een centrale plaats inneemt. Woningbouwcorporaties komen op afstand van de overheid te staan, reïntegratiebeleid, inburgeringsbeleid en deels ook welzijnsbeleid worden steeds meer uitgevoerd door private partijen. Ook in de sfeer van veiligheid zijn talloze private partijen actief. De tucht van de markt lijkt geen louterende werking te hebben gehad, maar vooral een ‘projectencarrousel’ te hebben gecreëerd van tijdelijke, kleinschalige en vooral futiele initiatieven. Daarnaast wordt steeds meer geprobeerd door verandering van financiële prikkels om instellingen en individuen in de juiste richting te sturen, zoals middels het stoppen en verlagen van subsidies en uitkeringen of het verhogen van huren. Verder zien we dat de prestaties van instellingen, scholen, maar ook van wijken openbaar worden gemaakt, zodat bewoners weten waar de beste school of de veiligste wijk is. Prestatiemetingen hebben echter ongewenste bijeffecten. Als medewerkers van instellingen weten dat ze op prestaties worden afgerekend hebben ze de neiging deze cijfers te manipuleren. Men gaat zich dan achter cijfers verschuilen die geen reële afspiegeling zijn van standen van zaken in de sociale werkelijkheid. Dat gebeurt te vaak in grote- en kleinestedenland. Ten derde is er het gemeenschapsantwoord dat de nadruk legt op gemeenschapsparticipatie in de civil society, vaak in reactie op de top down-benadering van het grotestedenbeleid . Die nadruk op gemeenschapsparticipatie zagen we in de gloriedagen van de stadsvernieuwing (inspraak) in de jaren zeventig, maar heeft vooral de laatste jaren meer gewicht gekregen onder invloed van het debat over waarden en normen. Er wordt veel gemeenschapsparticipatie verwacht van de moderne burger, maar juist in de probleemwijken is het stedelijk weefsel fragiel, is het verenigingsleven zwak ontwikkeld en moeten geen overdreven verwachtingen worden gekoesterd van burgerparticipatie. ‘Het leven in dit land,’ schreef Marc Chavannes, ‘wordt overwoekerd door een algensoort die bureaucratisch gedrag en vrije marktdenken verenigd, overgoten met een welzijnssausje uit de jaren zeventig.’ Chavannes schreef dit over de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), maar zijn omschrijving is ook accuraat voor het grotestedenbeleid (NRC Handelsblad, 12 mei 2007). Ten slotte is er het fatalistische antwoord dat vooral op lokaal niveau zichtbaar wordt, vooral bij instellingen die te maken hebben met permanente reorganisaties en ingewikkelde bureaucratie of bij bewoners die alle nieuwe beleidsretoriek ten spijt weinig zien veranderen aan de sociale problemen in hun buurt. Fatalisme is een fraai defensiemechanisme tegen overdreven verwachtingen, maar draagt het gevaar in zich van te veel de schouders ophalen

196

Beleid in uitvoering

(‘Het heeft toch geen zin’). Tegelijkertijd getuigt het fatalistische antwoord van realisme en ook veerkracht. Maar wie veranderingen wil bewerkstellingen zal lokale culturen van berusting bij instellingen en bewoners moeten doorbreken. De vier geschetste beleidsantwoorden komen tegelijkertijd voor en zijn in belangrijke mate een reactie op elkaar (vgl. ook Koffijberg 2005). Tezamen geven ze echter een goed beeld van de hedendaagse onoverzichtelijkheid van het grotestedenbeleid .

12.4

Van probleemwijk naar prachtwijk

Wat zou minister Vogelaar nu moeten doen om de effectiviteit van het grotestedenbeleid te vergroten? Een eerste stap is om heel selectief te zijn. Ik steun de minister van harte om het beleid vooral te richten op een veertigtal wijken. Natuurlijk kunnen daar nog wel een paar aan worden toegevoegd, maar het getuigt van praktische wijsheid om de schaarse middelen geconcentreerd in te zetten. Een tweede suggestie aan de minister is om gebruik te maken van inzichten uit een uniek beleidsexperiment dat in de periode juni 2006-mei 2007 in alle stilte is uitgevoerd (en waaraan ze ook zelf heeft deelgenomen). Het betreft de adoptie van dertien stedelijke gebieden door evenzoveel adoptieteams.1 Die teams bestonden onder andere uit een directeur-generaal (DG) van een departement, een onafhankelijke deskundige, een wethouder en een ‘adoptieminister’ (zie overzicht 1 op pagina 198). Bijna alle departmenten waren daarbij betrokken. De idee was dat door het aanstellen van adoptieteams bestaande uit personen met ‘bestuurlijke spierballen’ blokkades en tegenwerkingen in de aanpak van achterstandswijken doorbroken konden worden. Het interessante van dit experiment was echter vooral dat de Haagse overheidsbureaucratie onderkende dat ze in zichzelf verstrikt raakt (en er dus een overdaad aan beleid is) en dat er ‘adoptieteams’ in het leven moesten worden geroepen om institutionele en bestuurlijke blokkades te doorbreken. Uit een evaluatie van dit beleid blijkt dat er reële successen zijn geboekt bij het verbeteren van het onderwijs, de werkgelegenheid, de huisvesting en de leefbaarheid in de dertien adoptiegebieden (Engbersen et al. 2007). Het betreft Amsterdam (Nieuw West en Overtoomse Veld), Rotterdam (Rotterdam-Zuid I en II), Den Haag (Zuidwest), Utrecht (Overvecht), Deventer (Rivierenbuurt), Den Helder (Zuiderzeebuurt), Zaanstad (Poelenburg), Emmen (Emmerhout), Heerlen (Meezenbroek, Schaesbergerveld en Palemig), Hengelo (Berflo Es) en Haarlem (Slachthuisbuurt). Wat heeft dat adoptiebeleid nu voor inzichten opgeleverd waarmee minister Vogelaar haar voordeel kan doen?

De adoptie van wijken

197

Overzicht 1 De adoptiegebieden en de samenstelling van de adoptieteams Wijken en steden

Adoptieteam: wethouder / DG / onafhankelijk derde

bewindspersoon (III en IV = resp. kabinet Balkenende III en IV)

Amsterdam 1, Nieuw West

Tjeerd Herrema (wethouder) Jan vd Bos (Arbeidsmarkt/Bijstand, SZW) Ad Scheepbouwer (KPN)

III: minister Atzo Nicolaï (BZK) IV: minister Jacqueline Cramer (VROM)

Amsterdam 2, Nieuw West

Ahmed Marcouch (stadsdeelvoorzitter) Annet Bertram (Wonen, VROM) Steven v Eijk (commissaris jeugdbeleid)

III: minister Gerrit Zalm (FIN) IV: minister Wouter Bos (FIN)

Rotterdam 1, Pact op Zuid

Dominic Schrijer (wethouder) Rob Kerstens (Primair Voortgezet Onderwijs, OCW) Doekle Terpstra (HBO-Raad)

III: minister Piet Hein Donner / minister Ernst Hirsch Ballin (JUS) IV: minister Ella Vogelaar (W,W &I)

Rotterdam 2, Pact op Zuid

Leonard Geluk (wethouder) Rob Kerstens (Primair Voortgezet Onderwijs, OCW) Steven van Eijk (commissaris jeugdbeleid)

III: staatssecretaris Bruno Bruins (OCW) IV: staatssecretaris Marja v. Bijsterveldt (OCW)

Den Haag, Zuidwest

Rabin Baldewsingh (wethouder) Dineke ten Hoorn Boer (DG Preventie, Jeugd en Sancties, JUS) Hans de Boer (Taskforce jeugdwerkloosheid)

III: ministers Sybilla Dekker (VROM) en Rita Verdonk (V&I) IV: minister André Rouvoet (JenG)

Utrecht, Overvecht

Rinda den Besten (wethouder) Annet Bertram (Wonen, VROM) Pieter Winsemius (WRR)

III: minister Aart Jan de Geus (SZW) IV: minister Piet Hein Donner (SZW)

Zaanstad, Poelenburg

Ronald Ootjers (wethouder) Marcel van Gastel (Maatschappelijke Zorg, VWS) Andree van Es (GGZ-Nederland)

III: staatssecretaris Henk van Hoof (SZW) IV: staatssecretaris Ahmed Aboutaleb (SZW)

Den Helder, Nieuw Den Helder

Geke Faber (wnd. burgemeester) Rob Visser (Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken, V&I) Sadik Harchaoui (Forum)

III: minister Johan Remkes (BZK) IV: minister Guusje ter Horst (BZK)

198

Beleid in uitvoering

Wijken en steden

Adoptieteam: wethouder / DG / onafhankelijk derde

bewindspersoon (III en IV = resp. kabinet Balkenende III en IV)

Heerlen, MSP

Lex Smeets (wethouder) Dick Schoof (Veiligheid, BZK) Berend Jan v Voorst tot Voorst (oud gouverneur Limburg)

III: minister Maria van der Hoeven (OCW) IV: stas. Frans Timmermans (BuZa)

Hengelo, Berflo Es

Hans Kok (wethouder) Leon van Halder (Wonen, Wijken en Integratie, WWI) Ralph Pans (VNG)

III: staatssecretaris Clémence Ross-van Dorp (VWS) IV: staatssecretaris Jet Bussemaker (VWS)

Deventer, Rivierenwijk

Gerrit Berkelder, Ina Adema (wethouders) Siebe Riedstra (Personenvervoer, VenW) Pim Vermeulen (BNG)

III: minister Cees Veerman (LNV) IV: minister Gerda Verburg (LNV)

Emmen, Emmerhout

Mariet Thalens-Kolker (wethouder) André van der Zande (Natuur en Platteland, LNV) Peter Nijkamp (NWO)

III: staatssecretaris Karien van Gennip (EZ) IV: minister Maria van der Hoeven (EZ)

Haarlem, Slachthuis-buurt

Hilde van der Molen (wethouder) Bert de Vries (Ondernemen en Innovatie, EZ) Ella Vogelaar (brancheorganisatie voor reïntegratiebedrijven BOABOREA); tot de installatie van kabinet Balkenende IV.

III: minister Karla Peijs (VenW) IV: minister Ella Vogelaar (W,W&I)

Een eerste inzicht is dat individuen het verschil maken. Abstracte grootheden als bureaucratie, markt of civil society brengen de oplossing niet als vanzelf naderbij. Het zijn vooral daadkrachtige personen die het verschil maken, juist in het labyrint van het grotestedenbeleid . Dat kunnen (ex-)ministers, wethouders, wijkmanagers, deelraadvoorzitters, bewoners of geëngageerde rijksambtenaren zijn. Het is cruciaal om deze mensen te vinden en rugdekking te geven. Het zijn mensen die over drie competenties beschikken: (1) ze zijn in staat de stedelijke problemen te zien en te verwoorden (street wise); (2) ze zijn in staat om serieus partij te bieden aan significante andere partijen zoals corporaties, bedrijfsleven en projectontwikkelaars (business wise) en (3) ze zijn in staat hun inzichten en initiatieven beleidsmatig te laten landen (policy wise). Vooral het vermogen van deze mensen om op basis van persoonlijke kwaliteiten en engagement resultaten te boeken, is bijzonder. Evenals hun

De adoptie van wijken

199

vermogen om de eigen professionele en ambtelijke torens te verlaten en – ook buiten kantooruren – concrete plannen te ontwikkelen met private partijen. Het is opvallend dat de naam van Jan Schaefer nog altijd valt. Een persoon die er al lang niet meer is, maar zijn geest waart nog dagelijks rond in het grotestedenbeleid. Een tweede inzicht is dat minister Vogelaar nadrukkelijk gesteund moet worden door haar collega-ministers van Onderwijs, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Binnenlandse Zaken. Een aanpak die van probleemwijken ‘prachtwijken’ wil maken zal niet alleen de woningvoorraad moeten verbeteren, maar ook actief moeten zijn op de terreinen van werkgelegenheid, onderwijs en opvoeding, en veiligheid en leefbaarheid . Het zijn deze vier terreinen die integratie mogelijk maken. Een derde inzicht is dat een effectieve aanpak van stedelijke problematiek staat of valt met het vermogen om scherpe lokale probleemdiagnoses te maken. De gedachte dat lokale partijen beter weten wat er in de eigen gemeente of wijk aan de hand is, gaat niet altijd op. Ook lokale partijen hebben vaak moeite om sociale en beleidsproblemen te diagnosticeren en te formuleren. Opvallend daarbij is dat men vaak met een Haagse bril naar de eigen lokale situatie kijkt. Dit lijkt deels ingegeven door jarenlange ervaringen met Haagse subsidieregelingen waarbij het cruciaal is om de juiste sleutelwoorden te gebruiken (sociale cohesie, sociale herovering ). Het gevolg is echter dat daarmee de lokale luiken dicht gaan waardoor er onvoldoende zicht is op de eigen lokale vraagstukken. Een vierde les is dat lokale overheden in staat moeten zijn om coalities aan te gaan met (semi-)publieke en private spelers. In het beleidsexperiment zijn diverse vruchtbare coalities aangetroffen ter verbetering van het onderwijs, de werkgelegenheid, de leefbaarheid , de toekomstkansen van kinderen en de openbare ruimte. Twee typen coalities zijn vooral van belang, namelijk publiek-private coalities en lokaal-centrale coalities. Aan het eerste type liggen principes van welbegrepen eigenbelang ten grondslag, het tweede type is gebaseerd op het doorbreken van mogelijke juridische of institutionele blokkades of op het overdragen van kennis tussen centrale en lokale overheden. Beide principes dienen te worden gekoesterd. Wie bedrijven, projectontwikkelaars of bewoners wil interesseren om in een wijk te investeren zal duidelijk moeten maken dat zij daar voordeel bij hebben (en de voorwaarden moeten scheppen voor een prettig ondernemings- en woonklimaat). Wie een daadkrachtig grotestedenbeleid wil voeren dient een optimale communicatie en regelgeving te realiseren die in dienst staat van een effectieve uitvoering van beleid en van een snelle oplossing van problemen. Een belangrijke les is ook de inbreng van diverse DG’s die door hun bestuurlijke gewicht zaken tot stand

200

Beleid in uitvoering

wisten te brengen op rijksniveau en op lokaal niveau. Deze ‘buitenpost’-rol van DG’s verdient continuering.

12.5

Voorbij de wijk

Wil de 40-wijkenaanpak succesvol zijn, dan zal men op verscheidene schaalniveaus actief moeten zijn. Ook dit is een belangrijke les. Er dient geïnvesteerd te worden in werk in de wijk , in de openbare ruimte, in goede scholen, in een goede woningvoorraad , maar dit dient niet te leiden tot een fixatie op de wijk. Wat dat betreft is het interessant om te zien dat de adoptieprojecten in de vier grote steden omvangrijke gebieden betroffen: Rotterdam: Pact op Zuid (ruim 190.000 bewoners), Amsterdam: Nieuw West (bijna 140.000 bewoners), Den Haag: Zuidwest (ruim 60.000 bewoners) en Utrecht: Overvecht (ruim 30.000 bewoners). Het is ook interessant om te zien dat heel kleine gebieden betrokken zijn bij het adoptiebeleid, zoals de Rivierenwijk in Deventer (bijna 5.000 bewoners) en de Zuiderzeebuurt in Den Helder (bijna 800 bewoners). Kleine schaalniveaus lenen zich bij uitstek voor projecten ter verbetering van de leefbaarheid , veiligheid en de openbare ruimte, of voor beter basisonderwijs en opvoedingsondersteuning. Voor vraagstukken van werkgelegenheid, huisvesting en landelijke regelgeving ligt het minder voor de hand. Het is noodzakelijk dat regionale, stedelijke arbeidsmarkten worden gestimuleerd om meer werk in de regio tot stand te brengen, dat er een regionaal huisvestingsbeleid komt waarbij steden tot een gemeenschappelijk beleid komen voor de huisvesting van lage inkomensgroepen, en dat op rijksniveau wet- en regelgeving wordt veranderd of ontwikkeld om stedelijke problemen op te lossen. Een te sterke fixatie op de buurt kan het opereren op hogere schaalniveaus in de weg staan. Een laatste les is om bewoners bij de planvorming te betrekken. Een grotestedenbeleid zonder de bewoners van probleemwijken serieus te nemen, is gedoemd te mislukken. Menig oude stadswijk heeft de afgelopen jaren vluchtige belangstelling gekregen van politici. Naar aanleiding van onlusten in enkele Antwerpse migrantenwijken analyseerde de Belgische schrijver Walter van den Broeck dat mechanisme: politici bezoeken de plekken des onheils, schudden een paar handen, stellen een paar vragen, maar luisteren niet echt naar de verontruste autochtone en allochtone bevolking. De blijvende aandacht die nodig is om iets te doen aan het onverminderd grote onbehagen in veel stadswijken is voor veel politici moeilijk op te brengen. Minister Vogelaar staat nu voor een grote opgave. Zij moet de wijken ingaan en profiteren van de kennis die de bewoners hebben over de manier waarop de problemen kunnen worden

De adoptie van wijken

201

aangepakt. Maar zij moet daar niet haar tenten permanent willen opslaan. Haar natuurlijke werkplek is Den Haag. Samen met haar collega-ministers en in samenwerking met krachtige lokale partijen moet zij ervoor zorgen dat de reële problemen van de bewoners van de probleemwijken eindelijk worden opgelost.

Nawoord: ‘Importbruiden’ in de wijk

Inmiddels heeft minister Vogelaar plaats gemaakt voor een nieuwe minister van Wonen, Wijken en Integratie Eberhard van der Laan. De voorgaande aansporing geldt ook voor hem. Juni 2009 trok Van der Laan de aandacht door te pleiten voor een strenger immigratiebeleid in geval van familiemigratie om zo de komst van laaggeschoolde ‘importbruiden’ naar Nederland te beperken. Het is een voorbeeld van beleid op een hoger schaalniveau om daarmee de instroom van migrantengroepen – die mogelijk slecht integreren – in kwetsbare wijken te reduceren. Het is echter interessant om te zien dat familiemigratie (gezinshereniging en familievorming) in de periode 2003-2007 is afgenomen. In 2007 bereikte het zelfs een historisch dieptepunt. In dat jaar kwamen er ongeveer elfduizend meerderjarige mannen en vrouwen van buiten de Europese Unie naar Nederland, terwijl dat er in 2003 nog ruim twintigduizend waren (CBS Statline 2008). Nederland kent in internationaal perspectief een streng beleid voor familievorming door de inkomenseis van 120 procent van het minimumloon, de leeftijdseis van minimaal 21 jaar en het vereiste van het succesvol afleggen van een inburgeringexamen op een Nederlandse ambassade of consulaat (De Boom et al. 2007; WODC/INDIAC 2009). In 2008 stijgt de familiemigratie weer met dertig procent, waarmee de omvang ervan ongeveer op het niveau van 2005 uitkomt. Kijken we naar de cijfers van familievorming, dan zijn in een tijdsbestek van 16 maanden in de periode 2005-2006 bijna 6.700 ‘importbruiden’ en bijna 2.400 ‘importbruidegoms’ naar Nederland gekomen. Van de mannen vond 56 procent binnen een jaar een baan, van de vrouwen slechts 14 procent (WODC/ INDIAC 2009: 35-38). Het lage arbeidspercentage treffen we aan bij Turkse en Marokkaanse partners, maar ook bij Braziliaanse, Filippijnse, Russische en Thaise vrouwen die huwen met autochtone Nederlanders. Verder heeft de inkomensgrens van 120 procent van het minimumloon tot gevolg dat het risico op uitkeringsafhankelijkheid bijna nihil is. Op de schaal van de Vogelaarwijken zijn bovenstaande aantallen niet schokkend. Minister van der Laan moet ervoor waken te snel symbolische maatregelen voor te stellen die heel lastig kunnen worden gerealiseerd als gevolg van internationale regelgeving over het

202

Beleid in uitvoering

recht op familievorming. Het gaat er vooral ook om verbeteringen te realiseren in de maatschappelijke positie van bewoners van probleemwijken middels goed onderwijs- en arbeidsmarktbeleid. Hoger opgeleide migranten kiezen immers hoger opgeleide partners. Dat is een belangrijke les uit de statistieken over huwelijksmigratie.

De adoptie van wijken

203

13

Het woord moet niet langer aan de burger zijn, maar aan de politiek

13.1

Inleiding

Mei 2006 publiceerde de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) een rapport met de titel Samenleven en samenwerken. Daarin werd een agenda voor de sociologie geformuleerd in het licht van de belangrijkste maatschappelijke veranderingen die zich voordoen. Sommige van de opstellers waren aangenaam verrast toen driekwart jaar jaar later de titel terugkeerde in het nieuwe regeerakkoord van CDA, PvdA en ChristenUnie. Toch sloeg deze vreugde vrij snel om in teleurstelling toen men kennisnam van het regeerakkoord. En dat geldt zeker als we nu de vruchten zien van de politieke verkenningstocht door Nederland in honderd dagen door het nieuwe kabinet. De grote vraagstukken van deze tijd worden wel aangestipt, maar de politieke antwoorden zijn weinig vernieuwend. Laten we nu eens de wetenschappelijke verkenning confronteren met de politieke oogst na honderd dagen. Wat levert zo’n vergelijking op? De onderzoeksagenda van de sociologen luidde ‘Samenleven en samenwerken onder condities van globalisering en individualisering’. Globalisering en individualisering zijn de belangrijkste processen die de inrichting van de samenleving veranderen. Enerzijds hebben burgers in westerse samenlevingen meer mogelijkheden om zelf invulling te geven aan hun eigen bestaan, terwijl zij tegelijkertijd afhankelijker zijn geworden van omvattender, grensoverschrijdende netwerken en verbanden. De lotsverbondenheid van burgers met directe familieleden, buurtbewoners, een bedrijf, een kerkgenootschap en landgenoten is veelal losser en zwakker geworden, terwijl afhankelijkheden van ‘verre’ politieke organisaties en ondernemingen zijn toegenomen en versterkt. Dat laatste ondervinden bijvoorbeeld de huidige klanten van de ABN AMRO (eind 2007 wordt het concern opgekocht en opgedeeld door de banken Fortis, Banco Santander en de Royal Bank of Scotland). De centrale vraag is wat de gevolgen zijn van processen van globalisering en individualisering voor de kerninstituties die we kennen uit de vorige eeuw, zoals de natiestaat, de verzorgingsstaat, de lokaal gewortelde multinationale

205

onderneming, de familie, het onderwijs, de kerken, het arbeidsbestel, et cetera. Welke sociale veranderingen doen zich voor en welke nieuwe instituties of bindingen komen in de plaats van de oude? In het laatste geval kunnen we, bijvoorbeeld, denken aan de groeiende betekenis van internationale, politieke organisaties en transnationaal beleid (Europese Unie), aan het bestaan van meervoudige bindingen en loyaliteiten bij burgers, en aan veranderende verhoudingen tussen de generaties. Het is de taak van de politiek om deze veranderingsprocessen te sturen en bij te dragen aan de noodzakelijke vernieuwing van instituties. Waarover moeten nationale staten zeggenschap houden en wat kan of zal naar een hoger schaalniveau worden gedelegeerd of overgelaten aan de markt? Welke instituties moeten hoog nodig worden vernieuwd in dit tijdperk van globalisering ? Welke grenzen moeten worden getrokken voor het behoud van sociaal, cultureel en economisch erfgoed? Welke offensieven moeten worden voorbereid om Nederland weerbaar te maken in de mondiale economie en tegelijkertijd de sociale samenhang in eigen land niet uit het oog te verliezen?

13.2

Zombiepolitiek?

Het regeerakkoord van 7 februari 2007 dat in het Friese Beetsterzwaag werd voorbereid gaf nog geen systematische antwoorden op bovenstaande vragen. Wel riep de plek van handeling en de komst van een minister voor wijken en één voor jeugd en gezin de vraag op of niet werd teruggegrepen op oude integratiekaders van dorp, wijk en gezin. Er leek sprake van zombiepolitiek: overleden politieke formules, die blijven voortleven in de politiek.1 Een begrip als ‘individualisering’ was volgens de geestelijke vader van het akkoord, de heer Wijffels, welbewust weggelaten uit de tekst (ook het begrip ‘globalisering’ treffen we er niet in aan). Alsof je voor of tegen individualisering kunt zijn. Individualisering is méér dan het betekenisverlies van het traditionele gezin of het ontstaan van een individualistische moraal. Individualisering is het proces van het veranderen en verzwakken van traditionele instituties als integrerende en identiteit verlenende kaders. Het gevolg daarvan is dat burgers, meer dan voorheen, zelf invulling moeten geven aan hun eigen levenswijze. Individualisering is ook een proces dat nadrukkelijk haar sporen nalaat in de politiek. Armen en arbeiders stemmen nu rechts en de middenklasse stemt links. En politieke leiders moeten nu op de tast de verkiezingen in, omdat er geen Ariadnes meer zijn die een stevige ideologische handreiking kunnen bieden in het complexe labyrint van de samenleving. Populistische politici doen daar tijdelijk hun voordeel mee.

206

Beleid in uitvoering

Nu ligt er echter een meer doorwrocht beleidsverhaal na honderd dagen van consultatie van het volk. Wat heeft dit alles opgeleverd? – Ligt er nu een onderwijsplan dat Nederland international opstoot in de vaart der volkeren en ervoor zorgt dat het beroepsonderwijs meer ambachtslieden voortbrengt die een hamer kunnen vasthouden en meer verplegers die een patiënt kunnen verzorgen? – Worden er uitgewerkte voorstellen gedaan voor een arbeidsmarkt die flexibeler is, effectiever werkt en rechtvaardiger is voor jonge generaties? En die er tevens voor zorgt dat arbeid loont voor de groeiende groep van working poor in de Nederlandse samenleving? – Wordt er een migratiebeleid ontwikkeld dat Nederland een kosmopolitischer uitstraling geeft waardoor Nederland enige kans maakt in the battle of brains en wordt er tegelijkertijd een handhaafbaar systeem geïntroduceerd voor de tijdelijke arbeidsmigratie? – Worden er voorstellen gedaan voor een omvattende levensloopregeling die aansluit bij de flexibele samenleving en die oplossingen biedt voor de driedubbele belasting van groepen burgers (werk, opvoeding van kinderen, zorg voor ouders)? – Zien we de contouren van een sluitend stelsel van kwalitatief hoogwaardige voor-, tussen- en naschoolse kinderopvang ter bevordering van de arbeidsparticipatie van vrouwen? – Is er een integratiebeleid in de maak dat wil afrekenen met zwarte scholen en wijken? – Is er perspectief op een zorgbeleid dat een antwoord heeft op de huidige en toekomstige knelpunten (in het bijzonder gekwalificeerd personeel) in de zorg als gevolg van de vergrijzing? – Is er een duidelijke plaatsbepaling van de inzet van Nederland in de discussie over de Europese grondwet? Treffen we dit soort ambities aan in de nieuwe planvorming? Maar zeer ten dele. Als belangrijk winstpunt zie ik de extra inspanningen voor onderwijs (vooral terugdringing van het lerarentekort), maar ik vind het jammer dat niet radicaal wordt afgerekend met het Nieuwe Leren. Ook de planontwikkeling van Justitie laat zien dat de Nederlandse democratische rechtsorde tegen een stootje kan. En natuurlijk is er ook serieuze aandacht voor het milieu. Maar voor het overige lijkt de honderddagentour niet zo veel nieuws te hebben opgeleverd.

Het woord moet niet langer aan de burger zijn, maar aan de politiek

207

13.3

Naar een nieuwe publieke moraal

Opvallend is ook dat er weinig samenhang is tussen de pijlers van het kabinet. Bij de pijlers ‘internationale rol’ en ‘innovatie’ wordt gesproken over een open houding naar de rest van de wereld. Er wordt vastgesteld: ‘Wereldburgerschap of Europese identiteit komen niet in de plaats van onze identiteit, maar kunnen in een globaliserende wereld goed van pas komen,’ terwijl men bij de pijler ‘sociale samenhang’ vooral dekking zoekt achter de Hollandse dijken en wijst op de betekenis van dorp en wijk. Het kabinet schrijft: ‘Het versterken van de sociale samenhang betekent investeren in mensen en de manier waarop mensen met hun leefomgeving omgaan. De kracht van wijken, buurten en dorpen moet beter worden benut.’ Deze redenering is twijfelachtig. Het merendeel van de Nederlanders woont in de stad. En voor het merendeel van de burgers is de wijk louter de plek waar zij wonen. Zij zijn juist actief in verbanden die de grenzen van buurt, dorp, stad en land overschrijden. Wie de situatie in wijken wil verbeteren moet iets doen aan de leefbaarheid en de veiligheid , maar vooral ook aan een versterking van de maatschappelijke positie van bewoners. Dat biedt hen de meeste zekerheid en geborgenheid in de moderne, open samenleving. Ook het beleid van inburgering en integratie blijft defensief. Het huidige beleid dat, bijvoorbeeld, een dubbele nationaliteit wil tegengaan wordt nergens geproblematiseerd. Ook binnen de pijlers doen zich tegenstellingen voor. Bij de pijler ‘sociale samenhang’ wordt enerzijds een sterk pleidooi gevoerd voor een verdere arbeidsparticipatie van vrouwen, terwijl een adequaat beleid voor kwalitatief goede kinderopvang ontbreekt en uit deze groep ook nog eens 50.000 vrouwen extra dienen te worden gerekruteerd voor vrijwilligerswerk. Het kabinet doet daarnaast vooral zijn best een publieke moraal te formuleren dat mensen activeert, motiveert en samenbindt waardoor burgers bereid zijn risico’s en verantwoordelijkheid te nemen. Dat is prijzenswaardig, maar deze moraal zal naar mijn overtuiging pas wortel schieten wanneer tegelijkertijd serieus gewerkt wordt aan de modernisering van instituties. Die nieuwe publieke moraal is duidelijk zichtbaar in de planvorming voor gedragscodes in wijk, buurt, school en sportvereniging en in het inburgeringsbeleid. Migranten moeten niet alleen kennis hebben van de Nederlandse taal en kernwaarden, maar deze ook actief onderschrijven. Het is de vraag of deze opgelegde burgerschapsmoraal bindend zal werken en of het niet veel meer voor de hand ligt een meer minimalistische moraal te formuleren die uitgaat van het vermogen van migranten om economisch te participeren. Zo’n moraal rechtvaardigt een selectief toelatingsbeleid en veel aandacht voor kennis van de Nederlandse taal.

208

Beleid in uitvoering

13.4

Politieke agogiek: wat vind je er zelf van?

Het belangrijkste wat het kabinet lijkt te hebben ontdekt is de negatieve werking van de publieke sector. Dat punt werd vooral ook naar voren gebracht in de eerste mediapresentatie bij het duo Knevel en Van den Brink op 21 mei 2007. Den Haag heeft Den Haag aangetroffen, zowel in de grote stad als in de provincie. Kafka blijkt niet alleen te huizen in het departement, maar ook in de wijk , in het jeugdhonk en het bejaardencentrum. ‘De verzorgingsstaat is als een weeshuis,’ schreef Kees Schuyt (1978: 94) bijna 30 jaar geleden, ‘er wordt voor je gezorgd, maar je krijgt geen aandacht.’ Nu ontdekken politici dat er voor sommige groepen, onder wie kwetsbare kinderen en behoeftige ouderen, zelfs niet gezorgd wordt. Dat is een pijnlijke constatering gelet op de veelheid aan regels en instanties (publiek en privaat) die op deze terreinen werkzaam zijn. Het is een goede zaak dat men de dienstbaarheid in de publieke sector wil verbeteren. Toch moet men oppassen om de bureaucratie de schuld te geven, en te vervallen in gemakzuchtige verhandelingen over ‘ontkokering’, ‘integrale aanpak’ en ‘regie’. De bureaucratie is een van de belangrijkste sociale uitvindingen, namelijk een gelijke uitvoering van regels door deskundige functionarissen zonder willekeur. Ik vermoed dat het kabinet voor de uitvoering van zijn beleid zeker niet minder ambtenaren nodig heeft, wel betere regelgeving en gekwalificeerde, professionele mensen die vooral – weg van Den Haag en Zoetermeer – in de sfeer van de uitvoering ingezet moeten worden. Het is ook de vraag of de plannen van het kabinet ter verbetering van de publieke sector effectief zullen werken. Er wordt in alle plannen sterk de nadruk gelegd op multidisciplinaire samenwerking, integrale aanpak en technologische innovaties (elektronische dossiers van patiënten, kinderen en delinquenten). De kans is niet denkbeeldig dat dit tot meer in plaats van minder bureaucratie zal leiden. De magere oogst van honderd dagen laat vooral zien dat Nederland een ideocratie dreigt te worden, een politiek stelsel waarin niet zozeer politieke ideologieën richtinggevend zijn, maar ideeën van burgers, of beter gezegd ideetjes van burgers. Wie het weet mag het zeggen. De politiek is een ideeënbus geworden. In het beleidsprogramma staan talloze van die ideetjes onder de rubriek ‘mijn idee’ vermeld. Het belangrijkste verwijt dat men het huidige kabinet moet maken is dat men niet de confrontatie met burgers is aangegaan, maar vooral een vrijblijvend gesprek. Dat is een nieuw aspect van het individualiseringsproces zoals zich dat in de politiek afspeelt. Hoewel de honderddagentocht vooral een communicatiestrategie was om draagvlak te krijgen voor te nemen maatregelen, is het illustratief voor de onzekerheid in de politiek om zelfstandig politieke antwoorden te formuleren. De politiek staat

Het woord moet niet langer aan de burger zijn, maar aan de politiek

209

met haar mond vol tanden en heeft geen grote antwoorden op de grote vraagstukken van vandaag. Het resultaat is ruim zeventig doelen en tien projecten. Natuurlijk is men bevreesd om de kiezer bepaalde antwoorden te geven, zoals krachtige steun aan een nieuwe Europese grondwet, vermogende gepensioneerden laten meebetalen aan de AOW, het flexibiliseren van de arbeidsmarkt of het verhogen van belastingen. Waar de agogiek lang geleden is afgeschaft op de universiteiten keert zij nu terug in de politiek: ‘Wat vind je er zelf van?’ Het kan zijn dat deze strategie tot enige bescheidenheid leidt bij verwende burgers, maar het omgekeerde is zeker denkbaar. Er worden verwachtingen gewekt, die niet waargemaakt worden. Tegelijkertijd worden burgers onvoldoende geconfronteerd met burgerschapseisen die aan hen gesteld zullen worden in de eenentwintigste eeuw en worden noodzakelijke vernieuwingen op de lange baan geschoven. De agogiek is om terechte redenen afgeschaft op de universiteiten. Dat moet ook gebeuren in de politiek. Het woord is niet langer aan de burger, maar aan de politiek.

210

Beleid in uitvoering

Deel III

De vertaling van sociaalwetenschappelijke kennis

14

De jongens van de kameleon. Polderjournalistiek in Nederland

14.1

Transnationaal Nederland

Aan de vooravond van 2003 stonden in de Volkskrant twee stukken met een vergelijkbare strekking. Het eerste was een column van Hans Wansink (Forum, 7 december 2002) die, na lezing van het laatste jaarboek van het democratisch socialisme Transnationaal Nederland (Becker et al. 2002), tot de conclusie kwam dat dit boek niet alleen politiek en intellectueel onder de maat was, maar tevens het product was van mensen die hun brood verdienen in de ‘minderhedenbusiness’ en daarom genegen waren om de schaduwzijden van migratie te miskennen. Een paar weken later kwam op deze analyse een passend vervolg. Martin Sommer deed daarin een poging om een multicultureel netwerk op te sporen en vervolgens te ontrafelen (Reflex, 28 december 2002). Een multicultureel netwerk, waarvan de leden zich onderscheiden door een politiek correcte en zonnige kijk op de maatschappelijke en economische gevolgen van internationale migratie. De stukken van Wansink en Sommer sluiten aan bij andere journalistieke bijdragen over het falen van het Hollandse migratie- en minderhedenbeleid en de onverkwikkelijke rol daarin van sociale wetenschappers. Denk bijvoorbeeld aan het journalistieke werk van H.J. Schoo of Syb Wynia in Elsevier Magazine en de Volkskrant. In al deze bijdragen wordt in meer of mindere openlijke bewoordingen een lans gebroken voor een restrictief nationaal migratiebeleid in combinatie met een strenge assimilatiepolitiek. Die assimilatie heeft dan niet zozeer betrekking op economische integratie van migranten, maar vooral op de incorporatie van migranten in de Hollandse taal- en cultuurgemeenschap. Met graagte spreken zij over de betekenis van de natiestaat en een daarmee corresponderende nationale identiteit die meer gekoesterd zou moeten worden. Nu is aandacht voor de Hollandse cultuur en identiteit prijzenswaardig, maar de fysieke en culturele grensbewaking die de heren journalisten nu willen instellen gaat voorbij aan contemporaine migratie- en integratierealiteiten. Ik wil deze stelling nader uitwerken door aandacht te besteden aan vijf kenmerken van deze hedendaagse polderjournalistiek .

213

14.2

De kenmerken van de polderjournalistiek

Het eerste kenmerk is de sterke gerichtheid op de waan van het Binnenhof en het mediacircuit daar omheen. ‘O wee wie een afwijkende mening heeft’, zo luidde de subtitel van Sommers aanklacht tegen de makelaars in minderheden. En hij suggereert dat deze makelaars geen oog hebben voor mislukte integratie en botsende culturen. Maar wie is nu eigenlijk bang er een afwijkende mening op na te houden? In hun analyses conformeren Wansink en Sommer zich nadrukkelijk aan de huidige politieke tijdgeest van grensbewaking, culturele assimilatie en strengere rechtshandhaving. Zij huppelen braafjes achter de Binnenhof-politici aan met gebruikmaking van hun gemakkelijke retoriek (‘de wereld na 11 september’) en symbolische beleidsoplossingen, zoals het strafbaar stellen van illegaliteit. Een tweede kenmerk is dat zij geen affiniteit hebben met vraagstukken van internationale migratie en de multiculturele samenleving. Wansink, bijvoorbeeld, mocht dan wel eens aanschuiven voor een kopje thee in huize Fortuyn (Palazzo di Pietro), maar hij lijkt onvoldoende de gelegenheid te baat te hebben genomen om multicultureel Rotterdam in te lopen. Dan zou hij gezien hebben dat in een stad als Rotterdam serieuze integratieproblemen bestaan, maar hij zou ook merken dat er een etnische middenklasse is ontstaan (met bijbehorende ‘zwarte vlucht’ naar de randsteden), dat werkloosheidscijfers onder migrantengroepen fors zijn gedaald en dat er vele succesvolle etnische ondernemers zijn gevestigd. Hij zou ook ontdekken hoe complex vraagstukken van identiteitsvorming zijn onder migranten en hoe lastig het is om een vreemdelingenbeleid te voeren dat handhaafbaar is. Er zijn nog veel meer voorbeelden te geven van zaken waar men te gemakkelijk aan voorbij gaat, zoals aan de groeiende groep kennismigranten die in Nederland werkzaam is – vaak op tijdelijke basis –, of op de toenemende pendelmigratie uit Oosten Midden-Europa. Deze ontwikkelingen roepen nieuwe beleidsvragen op rond toelating tot Nederland en de verzorgingsstaat. In zijn column schrijft Wansink: ‘De boodschap is onveranderd: het komt goed als je maar geduld hebt. Tegen migratie kan je toch niets doen, dus kun je maar beter van de nood een deugd maken: legaliseren dus.’ Het is een typerend zinnetje in het huidige vreemdelingendebat. Want waarover heeft hij het nu? Over de toegenomen arbeidsmigratie in het kader van de Wet Arbeid Vreemdelingen (die is legaal)? Over de sterk afnemende asielmigratie (eveneens legaal)? Over gezinshereniging en gezinsvorming (ook legaal) of over illegale migratie? Waarschijnlijk worden migratie en illegaliteit automatisch aan elkaar gekoppeld. Deze vanzelfsprekende koppeling wordt overigens steeds vaker gemaakt in het publieke debat. De eigen ‘onderbuikgevoelens’ spelen de journalist hier

214

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

parten en verhinderen een afstandelijker oordeel. Men gaat overigens ook vrij gemakkelijk voorbij aan hedendaagse juridische realiteiten. Dat is opmerkelijk omdat men enerzijds met klem wijst op de betekenis van de Nederlandse rechtsorde die universele gedragsregels voorschrijft, maar anderzijds grote moeite heeft met internationale mensenrechtenverdragen waarvan de erkenning juist kenmerkend is voor onze nationale rechtsstaat. Een derde kenmerk is de sterke focus op Nederland. De wereld om ons heen lijkt niet meer te bestaan. Dat is overigens geen typisch Hollands gegeven, ook elders zien we de groeiende betekenis van lokalisme en nationalisme. Maar het is wel een interessant trekje van journalisten die zichzelf ooit op een kosmopolitischer habitus lieten voorstaan. Dit gebrek aan internationale kennis is te betreuren. Internationale vergelijkingen zouden in ieder geval duidelijk maken dat het multiculturele drama geen typisch Hollands drama is, en dat alle rijke landen met vergelijkbare problemen kampen. Zij staan alle voor de vraag hoe arbeidsmigratie, asielmigratie en migratie in het kader van gezinsvorming en -hereniging gereguleerd dienen te worden en hoe ongewenste migratie moet worden bestreden. Internationale vergelijkingen zouden ook duidelijk maken dat gemakkelijke verwijzingen naar buitenlandse voorbeelden vaak ongefundeerd zijn. Maarten Huygen wees eind vorig jaar weer eens naar Verenigde Staten en schreef: ‘In traditionele immigratielanden als de VS en Canada komen de plichten van de immigranten voor de rechten. Eerst de vraag wat zij voor het land kunnen betekenen en vervolgens wat het land voor hen kan doen. In Europa lag dat precies andersom.’ (NRC Handelsblad, 21-092002) Maar is dat nu werkelijk zo? Weet oud Amerika-correspondent Huygen wel dat bijna 75 procent van de ruim één miljoen migranten die in 2001 de VS zijn binnengekomen, zijn toegelaten op grond van gezinshereniging (ruim 63 procent) en asiel (ruim 10 procent)? ‘Immigration to the United States is strongly rooted in the humanitarian principles of family reunification and refugee resettlement,’ schrijft Roger Kramer, directeur van de Division of Immigration Policy and Research (Department of Labor, Washington) in zijn recente migratierapport voor de OECD. Bijna 17 procent van de immigratie is gebaseerd op werkgelegenheidsvoorkeuren. Het zijn gegevens die niet noemenswaardig afwijken van de actuele Nederlandse cijfers. En weet iemand als Wynia, die een nogal onproblematisch beeld heeft van de bestrijding van illegaliteit, dat de belangrijkste Amerikaanse migratiedeskundigen de scherpst bewaakte grens van de hele wereld, en wel die tussen Mexico en de Verenigde Staten, als zeer doorlaatbaar beschouwen en dat zij fysieke grensbewaking en een streng binnenlands aanhoudingsbeleid niet als het antwoord beschouwen op het tegengaan van ongewenste migratie? Onderkent oud Frankrijk-correspondent Sommer wel dat een land als Frankrijk dat een cultureel assimi-

De jongens van de kameleon. Polderjournalistiek in Nederland

215

latiebeleid voert waar iemand als Paul Scheffer van zou dromen, veel grotere integratieproblemen kent dan een land als Nederland? Dit ondanks het feit dat de omvangrijkste migrantengroepen (Algerijnen en Marokkanen) Frans spreken. En hebben de heren wel door dat de vergelijking die de laatste tijd met Duitsland wordt gemaakt misplaatst is. In een stad als Berlijn is ruim 30 procent van de Ausländer werkloos (cijfers van november 2002). Het zijn aantallen die we in de grote steden van Nederland al lang niet meer kennen. Maar omdat veel journalisten dekking hebben gezocht achter de dijken, worden deze relativerende, internationale gegevens onvoldoende gebruikt. Een vierde kenmerk van de polderjournalistiek is de geringe bereidheid om bibliotheek en boekhandel met een bezoek te vereren. In combinatie met de geringe affiniteit met de multiculturele samenleving, leidt deze houding tot onnodig veel misverstanden. Dat komt tot uitdrukking in de ‘sociologische’ netwerkanalyse van Sommer, waarin hij erin slaagt een netwerk bloot te leggen dat niet bestaat. Hoe doet hij dat? Door migrantenstudies van de afgelopen tien jaar te lezen? Wetenschappelijke conferenties te bezoeken of door te dringen tot ‘geheime’ beraadslagingen? Welnee, dat doet hij middels een enkel interviewtje, het bezoeken van een boekpresentatie, het doorbladeren van de literatuurlijst van een WRR-rapport over migratie en het traceren van de werkplek van enkele medewerkers aan het vermaledijde jaarboek Transnationaal Nederland. Wat ik betreur in de analyses van Wansink en Sommer is hun onwil om over nieuwe aspecten van internationale migratie na te denken, zoals het fenomeen van transnationale bindingen, de spanning tussen nationaal en lokaal vreemdelingenbeleid en de regulering van de toenemende arbeidsmigratie. Het mag nu blijkbaar alleen gaan over islamitisch radicalisme (de wereld na 11 september) of slecht geïntegreerde allochtonen. Wat ook opvalt is de weigering om kennis te nemen van het wetenschappelijk en maatschappelijk werk van de bekritiseerde minderhedendeskundigen. Hadden ze dat wel gedaan, dan was tot hen doorgedrongen dat Entzinger in het verleden heel wat mythen over migratie heeft doorgeprikt, en dat hij begin jaren negentig (samen met Arie van der Zwan) de geestelijke vader was van ‘inburgering’. De sense of urgency die nu wordt bepleit was in hun stukken reeds sterk aanwezig. Hun inburgeringvoorstel betrof overigens niet alleen kennis van de Nederlandse taal en samenleving, maar ook verplichte arbeidsparticipatie (zo nodig onder het minimumloon in speciale concessiebedrijven) en een ruimtelijke component (een sterke nadruk op de grote steden). Ook is het merkwaardig om te zien hoe schamper wordt gereageerd op het werk van Tesser (SCP) en Dagevos (WRR). Beiden hebben in de jaren tachtig en negentig melding moeten maken van grote onderwijsachterstanden en hoge werkloosheidcijfers onder

216

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

de vier grootste minderhedengroepen, maar tonen nu ondubbelzinnig aan dat aan het einde van de jaren negentig de schoolprestaties van deze groepen (ten opzichte van Nederlandse klasgenoten) en hun arbeidspositie sterk is verbeterd. Nu hun voorheen sombere analyses wat positiever van toon worden, lijkt hen te worden verweten dat zij geen oog meer hebben voor gebrekkige integratie. Het zou overigens ook denkbaar zijn geweest als Sommer kennis had genomen van het werk van makelaars in minderheden uit Oxford, Californië, Chicago, Harvard, Florence en Bremen of van de Amsterdamse School voor sociaal-wetenschappelijke onderzoek die omvangrijke onderzoeksprogramma’s hebben naar de sociale en culturele gevolgen van hedendaagse, transnationale migratiebewegingen. Als hem dat te veel was geweest had hij in ieder geval de bundel de verborgen stad (Engbersen en Burgers 2001) kunnen inkijken waarin vijftien jaar van mijn eigen onderzoek in Rotterdam is gebundeld. Hij zou daaruit op kunnen maken dat eind jaren tachtig en begin jaren negentig uitvoerig is geschreven over het vraagstuk van een (etnische) onderklasse en over gevoelens van wrok en ressentiment onder bewoners van de oude stadswijken jegens allochtonen en de politiek. Hij zou ook kunnen lezen dat vanaf het midden van de jaren negentig onderzoek is verricht naar de verwevenheid van illegaliteit en criminaliteit en naar achterstandsbuurten en onveiligheid. Recenter zijn diverse studies verschenen naar de complexe relaties tussen migratie, gebrekkige integratie en criminaliteit. Het is ironisch nu zelf te worden opgevoerd als een zorgeloze multiculturalist. Of in de jip-en-jannekeanalyse van Wansink: ‘multiculti=oké’. Ook is het ironisch als een ideologische zaakwaarnemer te worden opgevoerd voor het beleid. Veel van mijn onderzoek is met grote moeite gefinancierd, mede omdat beleidsbepalers er geen interesse in hadden. Dat brengt mij op het laatste punt, de relatie tussen wetenschap en politiek. Polderjournalisten gaan er te gemakkelijk vanuit dat ‘minderhedenprofessoren’ tot voor kort de politieke agenda bepaalden. Dat is echt te veel eer en getuigt van een wat naïeve visie op de relatie tussen wetenschap en politiek. Sommige inzichten hebben inderdaad een legitimerende rol gespeeld in het minderhedenbeleid , maar met veel andere relevante inzichten over Nederland als immigratiesamenleving, over inburgering en over de averechtse effecten van een specifiek ‘minderhedenbeleid’ is erg weinig gedaan. De beperkte benutting van wetenschappelijke inzichten heeft te maken met de eigen dynamiek en rationaliteit van de politiek, waarin de waan van de dag, het creëren van maatschappelijk draagvlak en consensusvorming sterk domineren. De wetenschap heeft echter ook haar eigen agenda die niet zo wereldvreemd is als Sommer en Wansink ons willen doen geloven. Gelukkig doen ook steeds

De jongens van de kameleon. Polderjournalistiek in Nederland

217

meer sociale wetenschappers onderzoek naar vraagstukken van internationale migratie en integratie (het is jammer dat economen daarin wat achterblijven).

14.3

Jongens van de kameleon

Die Hollandse onderzoeksagenda zal in de komende jaren nog immer gericht zijn op de analyse van de problematische integratie van oude en nieuwe groepen migranten in Nederland, maar zal er tegelijkertijd niet aan ontkomen om over de dijken heen te kijken als het gaat om vraagstukken van asiel- en arbeidsmigratie, identiteitsvorming, de rol van de islam en de verhouding Europese Unie, natiestaat en verzorgingsstaat. De intellectuele leidsman van de polderjournalistiek , Paul Scheffer, mag in zijn beschouwingen over de betekenis van de Nederlandse identiteit graag refereren aan Huizinga’s Nederlands’ Geestesmerk (1935). In deze studie staat de beroemde metafoor van Nederland als een ‘huis met open ramen’, waardoor de Engelse zeewind en de Duitse en Franse landwind waaien. Wansink en Sommer doen echter de luiken op slot. Het zijn jongens van de kameleon die met hun bootje het Hollandse polderlandschap bewaken en hun vingertjes in de gaatjes van de dijk willen steken, opdat geen andere en nieuwe inzichten het publieke en politieke debat gaan verrijken.

218

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

15

De omweg naar Santiago. Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid

15.1

Inleiding

In 1997 schreef John Coetzee, Nobelprijswinnaar van de literatuur in 2002, een essay over het werk van Cees Nooteboom in the New York Review of Books. Aan het einde van zijn kritische essay citeert hij een poëtische passage uit Nootebooms reisboek De omweg naar Santiago waarin Nooteboom vaststelt dat in Spanje de cultuur van het premoderne nog steeds bestaat. Daaraan voegt Coetzee ironisch het volgende toe (mijn vertaling). ‘Aan deze eloquente woorden kan ik alleen maar toevoegen – helaas! – dat ze nu minder waar zijn dan toen ze in 1985 werden opgeschreven. Oud Spanje is steeds moeilijker te vinden, en tragisch genoeg, de geschriften van Nooteboom dragen bij aan het verdwijnen ervan. Hordes Nederlandse en Duitse lezers zullen, aandacht schenkend aan Nootebooms advies de Costa Brava links te laten liggen en op zoek te gaan naar de “mysterieuze, afgelegen, onbekende stadjes uit het binnenland”, waar, zoals Nooteboom belooft, “het voedsel simpel is en de wijn goedkoop.” De omweg naar Santiago zal ook duizenden toeristen uit de Verenigde Staten en Engeland koers doen zetten naar de steeds minder en minder mysterieuze, afgelegen en onbekende bestemmingen. Of hij het nu leuk vindt of niet, Nooteboom is onderdeel van de toeristenindustrie.’ (curs. G.E.)

Deze stelling van Coetzee is interessant in het licht van het thema van de relatie tussen wetenschap en beleid. Want de stelling die Coetzee formuleert kan gemakkelijk worden getransformeerd naar de sociale wetenschappen. Of we het nu leuk vinden of niet, sociale wetenschappen zijn onderdeel van de sociale-problemenindustrie. Natuurlijk zou het aanmatigend zijn om te veronderstellen dat sociale wetenschappen zoveel mensen in beweging kunnen brengen als Coetzee in geval van Nooteboom suggereert. Dat is, als we de geschiedenis van de sociale wetenschappen bezien, slechts voor een zeer enkele socioloog of voor een enkele sociaal-wetenschappelijk werk weggelegd.

219

Niettemin maken de sociale wetenschappen onderdeel uit van de samenleving die zij bestuderen. Dat impliceert dat sociologische inzichten genegeerd kunnen worden, maar ook onverwachte en ongewenste effecten kunnen hebben. Ze kunnen onderdeel worden van het zelfbegrip van burgers, maar ook op een oneigenlijke manier gebruikt worden, ja zelfs misbruikt worden. Ik wil daarvan een voorbeeld geven uit eigen onderzoek naar irreguliere of illegale migratie. Het is een vraagsstuk waar de spanningsrelatie tussen wetenschap en beleid nadrukkelijk aan de orde komt, evenals een aantal ethische vragen van onderzoek. Maar voordat ik daar aan toe kom wil ik het veld van de wetenschap nader afbakenen. Het is onmogelijk om in zijn algemeenheid uitspraken te doen over de relatie tussen wetenschap en beleid. Het veld van sociaal-wetenschappelijk onderzoek is intern sterk gedifferentieerd. Dit geldt zowel voor de academische sociologie als voor buitenuniversitaire, publieke kennisinstituten en commerciële onderzoeksbureaus.

15.2

De arbeidsverdeling in de sociologie

Binnen de sociologie wordt de volgende arbeidsdeling onderscheiden, namelijk een ‘cognitieve sociologie’ die zich kenmerkt door fundamenteel verklarend onderzoek, een ‘kritische sociologie’ die maatschappelijke verhoudingen en dominante wetenschapparadigma’s ter discussie stelt, een beleidssociologie of cameral sociology die informatie aandraagt ten behoeve van het beleid en een ‘expressieve sociologie’ die in staat is om op een treffende wijze hedendaagse vraagstukken te duiden (Boudon 2002; Goldthorpe 2004). Deze laatste vorm van sociologiebeoefening wordt soms ook wel ‘publieke sociologie’ genoemd vanwege het vermogen van sommige sociologen om een breder publiek te bereiken dan de eigen vakgenoten (Burawoy 2005). Het zijn vooral de laatste twee praktijken van sociologiebeoefening die een directe betekenis voor beleid kunnen hebben. De cameral sociology kan bijdragen aan de rationaliteit van besluitvorming en de expressieve sociologie heeft vooral een conceptuele invloed door het aanreiken van nieuwe manieren van denken. Dit wil overigens niet zeggen dat de andere twee vormen van sociologiebeoefening geen beleidsrelevantie hebben, maar de doorwerking daarvan is diffuser en op de langere termijn. Ook buiten de academische sociologie is sprake van een grote mate van diversiteit. Enerzijds zijn er publieke onderzoeksbureaus als het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en adviesorganen als de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), de Onderwijsraad en de Raad voor Maatschappelijk Ontwikkeling (RMO) waar sociaal-wetenschappelijk on-

220

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

derzoek en beleidsadvisering hand in hand gaan. Anderzijds kent Nederland een groot palet aan commerciële onderzoeksbureaus – van groot tot klein – die opereren op de markt van wetenschap en beleid. Al deze instellingen nemen verschillende plaatsen in op een continuüm van wetenschappelijkheid naar onwetenschappelijkheid.

15.3

Omstreden kwesties

In dit hoofdstuk richt ik mij op het universitaire onderzoek naar omstreden sociale kwesties (het betreft zowel fundamenteel als kritisch en beleidsgericht onderzoek). Dat is een inperking van mijn bijdrage. Er vindt immers ook heel veel onderzoek plaats naar relatief onproblematische, dat wil zeggen niet gepolitiseerde, kwesties. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat wetenschappelijke inzichten over deze zaken gemakkelijker kunnen worden ingepast dan inzichten over ‘omstreden kwesties’. Onder omstreden sociale kwesties vallen feitelijk alle hedendaagse sociale problemen, zoals de verhouding arbeid en zorg, moderne armoede, criminaliteit, internationale migratie, milieuvervuiling, vergrijzing, werkloosheid, en daarmee samenhangende beleidsprogramma’s rond levensloop en kinderopvang, inkomens- en socialezekerheidsbeleid, veiligheidsbeleid, immigratie- en integratiebeleid , milieubeleid en pensioenbeleid. Schön en Rein (1994) spreken van ‘hardnekkige beleidscontroversen’ (intractable policy controveries). Het zijn politiek gevoelige beleidsvraagstukken die niet opgelost kunnen worden door simpel een beroep te doen op de feiten. Want de partijen en personen die erbij betrokken zijn verschillen niet alleen over de vraag welke feiten relevant zijn, maar geven ook volstrekt verschillende interpretaties aan dezelfde feiten. Dit selectieve gebruik van feiten en afwijkende interpretaties vloeit voort uit politiek-ideologische verschillen en gevestigde belangen. Een illustratie daarvan is de recente analyse van Christopher Jencks (2007) van het terugkerende Amerikaanse gezelschapsspel over regulering van immigratie (immigration charade). In dit gezelschapsspel staan de ‘restrictieven’ die een strenge rechtshandhaving jegens illegale migranten bepleiten recht tegenover werkgevers, migrantenrechtenactivisten en vakbonden die om verschillende redenen voorstander zijn van het legaliseren van illegale migranten. De betrokken partijen hebben verschillende belangen, huldigen verschillende ideologische opvattingen en formuleren daarom verschillende beleidsoplossingen, waarbij de oplossing van de ene partij een probleem kan opleveren voor een andere partij. Op dit moment zijn de restrictieven aan de winnende hand. Door hun toedoen zijn de plannen van de regering-Bush voor een her-

Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid

221

ziening van het immigratiebeleid in juni 2007 verworpen in de Amerikaanse senaat. Daardoor zijn de kansen voor illegale migranten op amnestie aanzienlijk afgenomen.1 De rode draden in mijn bijdrage zijn twee stellingen. De eerste stelling is dat de rol van de wetenschap in de oplossing van omstreden sociale kwesties meestal marginaal is. De benutting van wetenschappelijke kennis is sterk afhankelijk van economische en politiek-conjuncturele ontwikkelingen. Een actueel voorbeeld is de problematiek rond de kinderopvang. Al decennialang hebben Nederlandse onderzoekers gewezen op de noodzaak van goede, toegankelijk kinderopvang ten behoeve van de arbeidsparticipatie van vrouwen, maar slechts zeer recentelijk is dit thema daadwerkelijk opgepakt door de grote politieke partijen in Nederland. Een tweede stelling is dat onderzoekers weinig of geen invloed hebben op wat er met hun bevindingen gebeurt en dat zij daar ook niet verantwoordelijk voor kunnen worden gehouden. Als de wetenschappelijke geest uit de fles is (of dat nu in de vorm van een artikel, boek of rapport is), dan kan de vertaling van wetenschappelijke inzichten een geheel eigen dynamiek krijgen, net zoals dat kan gebeuren bij een reisboek van een romanschrijver. De wetenschap kan mijns inziens niet verantwoordelijk worden gehouden voor deze transformatie van kennis. Dat roept overigens wel een ethische vraag op, omdat politieke vertalingen van wetenschappelijk onderzoek repercussies kunnen hebben voor onderzoekssubjecten. In alle ethische codes van beroepsverenigingen staat het principe centraal dat onderzoekers dienen te vermijden onderzoek te doen dat negatieve gevolgen kan hebben voor de door hen onderzochte onderzoeksgroep. Onderzoek verrichten naar illegale vreemdelingen is in dat opzicht een risicovolle onderneming, omdat het kan bijdragen aan een effectiever aanhoudings- en uitzettingsbeleid.

15.4

Over de lotgevallen van een onderzoek

In 1999 publiceerde ik samen met een groep van medewerkers de dubbelstudie De Ongekende Stad I en II. Deze studie handelde over het vraagstuk van internationale migratie en illegaliteit (Burgers en Engbersen 1999; Engbersen et al. 1999). Daarover verschenen berichten in de kranten en die journalistieke berichten, alsmede de inhoud van de beide boeken, vormden de actuele aanleiding van een debat tussen Tweede Kamerleden en de toenmalige staatssecretaris Cohen (zie Handelingen Tweede Kamer 1999-2000, nr. 32, p. 2250-2291). De heer Dittrich van de regeringsfractie van D66 wees in dat debat op een

222

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

van de uitkomsten uit het onderzoek (zich daarbij vooral baserend op een artikel uit het Algemeen Dagblad), namelijk dat de vreemdelingenpolitie in de grote steden zich weinig zou aantrekken van de prioriteiten zoals die door Justitie zijn gesteld, zoals het aanhouden van illegale migranten. Hij merkte onder andere op: ‘Het gaat hierbij niet om een interviewtje uit de krant. Het is gebaseerd op een onderzoek van Professor Engbersen uit Rotterdam naar de totale problematiek van illegaliteit.’ En vervolgens poogde de heer Dittrich aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek duidelijk te maken dat de uitvoering van het illegalenbeleid sterk te wensen overlaat, dat afspraken tussen Justitie en gemeenten zouden worden genegeerd en dat in de grote steden gewerkt zou worden met bepaalde ‘streefcijfers’ (en daar was hij op tegen en niet van op de hoogte). In datzelfde debat stelde de heer Wijn (van de fractie van het CDA): ‘Voorzitter! Ik ben er zeer content mee dat D66 het onderzoek van de Erasmus Universiteit aan de orde heeft gesteld, omdat daarmee een hoog actueel probleem aan de orde is gesteld. In de grote steden zorgen criminele illegalen voor forse aandelen in straatroof, geweld op straat enzovoorts.’ Ook stelde de heer Wijn: ‘In Rotterdam kan nog steeds 32 procent van de illegalen onderwijs genieten, 70 procent gebruik maken van alle gezondheidszorg en heeft meer dan 50 procent van de illegalen een baan.’ (De interpretaties en cijfers van Wijn zijn onjuist, G.E.) Vervolgens kreeg de heer Kamp van de VVD het woord. ‘De VVD-fractie is het eens met de heer Dittrich, dat de eerste prioriteit moet zijn om alle criminele illegalen te arresteren en het land uit te zetten. Wij hebben een tweede prioriteit: wij willen namelijk ook andere illegalen het land zien uit te krijgen, want ook daar is (blijkens het onderzoek, G.E.) sprake van een grootschalige overtreding van regels. Ik noem de regels wat betreft verblijfsvergunning, de werkvergunning, de afdracht van belastingen en premies en door het vervalsen van documenten en schijnhuwelijken etc.’ Daarna trad mevrouw Halsema (GroenLinks) in het debat: ‘Voorzitter! Dan heb ik een vraag aan onze staatssecretaris van Justitie. De belangrijkste conclusie van het onderzoek van de Erasmus Universiteit is dat de Koppelingswet symboolwetgeving is met negatieve neveneffecten voor een onoplosbaar probleem. Dat klonk ons als muziek in de oren, omdat dit de wetenschappelijke fundering van onze stellingname is.’ En vervolgens merkt staatssecretaris Cohen (PvdA) op: ‘Ik heb het rapport nog niet helemaal gelezen, maar wel gezien wat er gezegd wordt in het rapport over de uitvoering van het beleid in de praktijk. Ik merk dan op dat er buitengewoon veel overeenstemming is met datgene wat wij hier hebben afgesproken...’ Later zal de staatssecretaris een brief schrijven aan de Twee-

Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid

223

de Kamer waarin hij ingaat op de bestrijding van criminele legale en illegale vreemdelingen (20 april 1999). In die brief wordt een uitvoerige samenvatting gegeven van de resultaten, alsmede van enkele beleidssuggesties. En daarover merkt de staatssecretaris op: ‘Het onderzoek van de onderzoekers levert naar mijn oordeel belangwekkende discussiestof op. Intussen sporen hun conclusies naar mijn oordeel op hoofdlijnen met het huidige beleid...’ Ziehier de lotgevallen van één wetenschappelijk onderzoek en vijf politieke interpretaties ervan. Het Kamerdebat levert een illustratie op van de analyse van Schön en Rein over het bestaan van hardnekkige beleidscontroversen (Dittrich (D66), Wijn (CDA), Kamp (VVD), Halsema (GroenLinks) en Cohen (PvdA) putten selectief uit hetzelfde onderzoek en proberen allen daarmee hun politieke gelijk te halen. Vijf jaar later publiceerde mijn onderzoeksgroep een nieuwe studie rond het thema van internationale migratie en illegaliteit en opnieuw deed zich het selectief gebruik van wetenschap voor. Het betrof de studie Wijken voor illegalen. Over ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid (Leerkes et al. 2004). De uitkomsten van deze studie werden vooral gebruikt ter ondersteuning van het illegalenbeleid door minister Verdonk (zie ook het Kamerdebat van 21 juni 2004 naar aanleiding van ‘de illegalennota’ van minister Verdonk). Maar opnieuw is sprake van selectief gebruik. Er wordt wél melding gemaakt van de stijging van criminaliteit onder irreguliere migranten en van problemen van leefbaarheid in bepaalde stadsbuurten, maar er is géén aandacht voor andere aspecten van het boek, namelijk dat de stijging van criminaliteit deels het effect is van het eigen beleid van de minister. Ook gaat de minister voorbij aan een aantal beleidssuggesties uit deze studie, waaronder meer aandacht voor tijdelijke arbeidsmigratie, selectieve regularisatie en het realiseren van adequate huisvesting voor tijdelijke arbeidsmigranten.

15.5

De wittebroodsweken van wetenschap en beleid

De lotgevallen van De ongekende stad I en II zijn een voorbeeld van politiek gebruik van wetenschap in geval van omstreden, hardnekkige beleidskwesties. Politici zien vooral wat ze willen zien. Er is een politieke blindheid voor het geheel van de studie. De wetenschappelijke analyse wordt aangepast aan de eigen politieke werkelijkheid. In de loop der jaren ben ik daar stoïcijns onder geworden, maar mijn allereerste ervaringen met de soms harde confrontatie tussen wetenschap en beleid – vooral naar aanleiding van mijn eerste publi-

224

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

caties over armoede en ongelijkheid – ervoer ik als pijnlijk. In de woorden van Robert K. Merton (1945): ‘ The honeymoon of intellectuals and policymakers is often nasty, brutish, and short.’ Het is echter onjuist om de relatie tussen wetenschap en beleid louter met deze hobbesiaanse verzuchting van Merton te duiden. De omvangrijke literatuur over wetenschapsgebruik laat immers zien dat er soms toch ook sprake is van instrumenteel gebruik (direct toepasbare kennis), dat er vaker sprake is van conceptueel gebruik (onderzoek reikt nieuwe ideeën en zienswijzen aan), een enkele keer van early warning (onderzoek brengt een probleem aan het licht dat voorheen niet werd erkend) en heel vaak frequent van cameral science (het aanreiken van relevante beleidsinformatie, bijvoorbeeld door CBS en SCP). Niettemin ben ik van mening dat in geval van omstreden kwesties meestal een politiek gebruik van wetenschappelijke inzichten plaatsvindt (zie ook Gabriëls 2001). Dat betekent dat onwelgevallige wetenschappelijke inzichten worden genegeerd en/of dat inzichten worden aangepast aan de eigen politieke lijn. We zien overigens ook dat in sommige tijdsgewrichten binnen wetenschappelijke en politieke kringen consensus bestaat over de wijze waarop de samenleving zou moeten worden ingericht en over de oplossingen van sociale problemen. De London School of Economics, bijvoorbeeld, heeft substantiële invloed gehad op de naoorlogse Britse Labour Party en daarmee op de vormgeving van de Britse verzorgingsstaat (Bulmer 1982). Hetzelfde gold in Nederland voor de relatie tussen de Wiardi Beckman Stichting en de PvdA in de jaren vijftig en begin jaren zestig van de vorige eeuw. Wetenschap en politiek trokken in die periode gelijk met elkaar op, maar dat is al lang niet meer het geval. De Amerikaanse situatie laat wel een aantal moderne varianten zien van het gelijk sporen van wetenschap en politiek. Zo is het American Enterprise Institute, waar Ayaan Hirsi Ali nu werkzaam is, zeer invloedrijk, mede omdat zij dezelfde conservatieve beginselen onderschrijft als de Amerikaanse regering ten tijde van president Bush. De vraag blijft echter hoe de wetenschap zich moet opstellen als binnen de werelden van beleid en politiek op een oneigenlijke wijze gebruik wordt gemaakt van haar inzichten. Deze vraag kan in twee deelvragen uiteen worden gelegd. De eerste deelvraag heeft betrekking op de vraag in hoeverre de wetenschap hiervoor verantwoordelijk kan worden gehouden. Een tweede deelvraag is op welke wijze de wetenschap moet reageren op dit oneigenlijk gebruik, mede omdat het oneigenlijke gebruik negatieve gevolgen kan hebben voor de onderzoeksobjecten.

Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid

225

15.6

Exit, loyalty and voice

Wat de eerste deelvraag betreft is mijn opvatting dat sociale wetenschappers niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de manier waarop anderen van haar kennis gebruikmaken. Het is naïef om te veronderstellen dat sociale wetenschappers grote invloed kunnen uitoefenen op wat buitenuniversitaire actoren met hun kennis doen. Daarvoor ontbreekt het hen aan politieke en economische macht. Toch stelt de Code of Ethics van de American Sociological Association (1999: 5) onder het kopje ‘representation and misuse of information’: ‘Because sociologists’ scientific and professional judgments and actions may affect the lives of others, they are alert to and guard against personal, financial, social, organizational, or political factors that might lead to misuse of their knowledge, expertise, or influence.’ Mijn waarneming is dat sociologen wel alert kunnen zijn op buitenuniversitaire krachten, maar dat zij zich er niet effectief tegen kunnen wapenen. Ook is er het principiële punt dat ongewenste beleidsconsequenties van sociaal-wetenschappelijk onderzoek geen reden zijn om te twijfelen aan de validiteit van de wetenschappelijke argumentatie. In de woorden van Lieberson (1989: 65): ‘It is appropriate to criticize a scholarly product because of its errors in its results, procedures, theories or logic, but is inappropriate to criticize a work because of what might be done with the results.’ De opvatting dat onderzoekers niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor wat anderen met de resultaten doen, dwingt tot fundamentele bezinning bij de start van een sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar illegale migratie. De repercussies van onderzoek voor de groep kunnen groot zijn. Zij hebben een zeer kwetsbare positie en lopen het risico uitgezet te worden. Het is immers denkbaar dat onderzoek naar de omvang van het aantal illegale vreemdelingen en naar hun migratie- en overlevingsstrategieën, gebruikt kan worden voor de vormgeving van een effectiever opsporings- en uitzettingsbeleid. Wie met zo’n onderzoek begint kan daarom aan onderzoekssubjecten geen toezegging doen dat het onderzoek nimmer negatieve repercussies voor hen zal hebben. Hier doemt dus een belangrijke ethische kwestie. Hoe moeten onderzoekers met deze kwestie omgaan? Er zijn mijns inziens vier reacties mogelijk. De eerste drie reacties zijn te typeren met de trias van Hirshman (1970) ‘exit, voice and loyalty’. De vierde opstelling kan geduid worden met de metafoor van een LAT-relatie tussen wetenschap en politiek en beleid. De eerste reactie is de exit-optie, dat wil zeggen géén onderzoek doen naar omstreden kwesties of omstreden resultaten verzwijgen. De waarheid zoekende functie van onderzoek wordt dan opgeofferd aan het voorkomen van

226

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

mogelijke schade bij de te onderzoeken groep. Ik vind een dergelijke strategie onbevredigend. Als we het voorbeeld van irreguliere migratie nemen, dan zijn naar mijn mening aard, omvang en oorzaken van irreguliere migratie thema’s van onderzoek waarnaar de sociologie onderzoek behoort te doen. De aanwezigheid van irreguliere migranten is, om een paar zaken te noemen, van belang voor bepaalde economische sectoren, zoals landbouw en huishoudelijk werk (Cornelius et al. 2004), en typerend voor de bevolkingsamenstelling van ‘global cities’ (Sassen 1991). Daarnaast roept de aanwezigheid van irreguliere migranten principiële vragen op over migratiebeleid en nieuwe patronen van sociale ongelijkheid. Het is de verantwoordelijkheid van de sociale wetenschappen om inzichten te verschaffen in een contemporain sociaal vraagstuk als irreguliere migratie. Wel dienen daarbij de gangbare ethische standaarden van sociale wetenschap te worden opgevolgd, in het bijzonder ten aanzien van vertrouwelijkheid (informatie moet niet herleidbaar zijn tot individuele personen). Het is echter denkbaar dat men in een gegeven politieke en maatschappelijke constellatie op voorhand kan onderkennen dat onderzoek directe negatieve repercussies zal hebben voor irreguliere migranten, of misbruikt wordt. Dat is een reëel argument voor de exit-optie. Een tweede reactie is de voice-optie. Hiermee bedoel ik dat de onderzoeker zijn stem verheft wanneer op een onjuiste wijze gebruik wordt gemaakt van zijn of haar inzichten. Dit impliceert meestal dat de onderzoeker het veld van de academie verlaat en de arena van het publieke debat betreedt, vaak in de vorm van een opiniestuk in de krant of een optreden voor andere media (televisie en radio). De pen en het woord zijn nu eenmaal dikwijls de enige middelen die de onderzoeker tot zijn beschikking heeft. De onderzoeker laat zijn stem horen, al zal in de meeste gevallen daarvan geen of een bescheiden invloed uitgaan. Niettemin is het van belang om ‘the uncertainties of knowledge’ van de staat te bekritiseren (Wallerstein 2004), zeker als beleidsvoornemens gericht zijn tegen kwetsbare groepen die zich niet of nauwelijks kunnen verweren. Een derde optie is dat onderzoekers meehelpen om hun inzichten te vertalen naar beleidspraktijken (loyalty). Daarmee oefenen zij zelf invloed uit op het politieke en beleidsmatige vertalingsproces. We zien dan ook dat universitaire onderzoekers zitting hebben in allerlei lokale, nationale en internationale adviesraden of adviescommissies. Maar voor deze groep van deskundigen geldt dat zij dit werk pas kunnen doen als zij niet te ver af staan van de politieke werkelijkheid. Zij moeten met andere woorden enigszins – maar niet geheel – loyaal zijn aan bestaande politieke realiteiten. Een migratiedeskundige, bijvoorbeeld, die een fervent voorstander is van open grenzen, wereldburgerschap en een algehele amnestie voor alle irreguliere migranten zal een zeer zwarte tijd tegemoet gaan in dergelijke raden en commissies.

Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid

227

15.7

De LAT-relatie tussen wetenschap en politiek

Naast de reacties van exit, voice en loyality die uitgaan van de veronderstelling dat onderzoek beleidsmatige effecten kan hebben, is het tevens van belang om de verhouding tussen wetenschap en beleid te relativeren. In veel gevallen gaapt er een grote kloof tussen de werelden van wetenschapsbeoefening en beleidsvorming. Onderzoek, ook toegepast beleidsonderzoek, heeft zelden directe, praktische gevolgen. Hiermee wil ik me niet gemakkelijk afmaken van principiële etnische vragen. Ook beoog ik niet de maatschappelijke betekenis van mijn eigen vakgebied onderuit te halen. Maar wetenschap en beleid zijn relatief autonome velden. Ik zou willen aansluiten bij de analyse van Schuyt over de relatie tussen wetenschap en beleid als LAT-relatie. Hij schreef (2006: 11): ‘Wetenschap en beleid blijven twee, op veilige afstand van elkaar opererende, parallelle systemen, soms elkaar naderend, dan weer uiteenwijkend (...) wetenschap en beleid leven in twee werelden, hoezeer ze ook naar elkaar kijken, graag met elkaar praten en zelfs vaak met elkaar zaken doen.’ Schuyt schreef dit naar aanleiding van de wederwaardigheden van de Nederlandse Algemene Bijstandswet gedurende de periode 1960-2005. Hij liet zien dat er in de periode van 45 jaar heel veel onderzoek gedaan is naar armoede, bijstand en bestaansonzekerheid – ik ben een van de onderzoekers die op dit gebied actief is geweest –, maar dat dit onderzoek nergens van directe, doorslaggevende betekenis is geweest voor het betreffende beleidsgebied. Veel sociaal-wetenschappelijk onderzoek is voortgekomen uit actuele maatschappelijke ontwikkelingen en beleidsontwikkelingen. Dat onderzoek heeft soms invloed gehad op de maatschappelijke meningsvorming. En met die meningsvorming dienen politici en beleidsmakers vervolgens rekening te houden.2 Deze visie op de relatie tussen wetenschap en beleid staat ook wel te boek als de ‘verlichtingsvisie’. Wetenschap reikt nieuwe ideeën, begrippen en perspectieven aan, maar zij vormt slechts een van de bronnen op grond waarvan beleidsmakers handelen (Weiss 1986). De stelling van Schuyt kan mijns inziens worden gegeneraliseerd naar veel andere beleidsterreinen, waaronder het terrein van migratie en integratie. De LAT-relatie tussen wetenschap en beleid vloeit in belangrijke mate voort uit het feit dat wetenschap en beleid verschillende kennisvormen zijn. Dit is ook naar voren gebracht door Etzioni-Halevy (1985: 36): ‘It is my argument (...) that the creation of theoretical knowledge in the humanities and social sciences and the formation of policy fundamentally diverge from each other; the criteria for their success are entirely different and their struggles for survival proceed along entirely dissimilar routes.’ Van wetenschappelijke kennis wordt idealiter verwacht dat zij theorie gestuurd, intern consistent, empirisch

228

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

gefundeerd en liefst ook innovatief is (denk ook aan de criteria voor een onderzoeksaanvraag bij NWO). Beleid daarentegen dient draagvlak te hebben en snel resultaat te boeken. Beleid vraagt om kosteneffectiviteit en prioriteitenstelling. Wetenschap ontwikkelt zich op basis van permanente discussie en kritiek, beleid daarentegen kan zich niet al te veel twijfel en tegenspraak veroorloven. Wetenschap is compromisloos, beleidsvorming bestaat bij de gratie van het sluiten van compromissen en het afwegen van belangen (Etzioni-Halevy 1985: 37). Er is tegen deze ideaaltypische schets veel in te brengen. Ook in de wetenschap spelen politieke verhoudingen en kosteneffectiviteit natuurlijk een rol, en ook beleid kan innovatief en origineel zijn. Maar de onderkenning dat wetenschap en beleid verschillende kennisvormen zijn die binnen verschillende institutionele velden opereren – die soms aan elkaar raken – relativeert de idee dat sociaal-wetenschappelijk onderzoek direct sociale effecten sorteert. Daaraan kan worden toegevoegd dat specifieke bevindingen van sociaal-wetenschappelijk onderzoek vaak al lang bekend zijn bij diverse overheidsinstellingen. Street-level bureaucratieën, zoals politiebureaus, scholen, ziekenhuizen en woningbouwcorporaties die gevestigd zijn in wijken waar veel illegalen wonen, hebben kennis van de sociale leefwereld van illegale migranten en hun verblijfsstrategieën.3 Deze twee aspecten – de LAT-relatie tussen wetenschap en beleid en de street-level knowledge bij overheidsinstellingen – leiden tot een nuancering van de potentiële beleidsinvloed van sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Ze relativeren ook de ethische dilemma’s van onderzoek naar irreguliere migratie. Maar ze nemen deze ethische dilemma’s niet weg.

15.8

De omweg naar Santiago

In de loop der jaren ben ik geregeld ondervraagd over de ethische aspecten van mijn onderzoek. Twee kritiekpunten werden vaak naar voren gebracht. Ten eerste de kritiek op pogingen om een omvangschatting te maken (vgl. Groenendijk en Böcker 1995). Zo’n schatting zou per definitie onbetrouwbaar zijn en bijdragen aan xenofobe beeldvorming. Ten tweede de kritiek op het analyseren en blootleggen van de verblijfsstrategieën van irreguliere migranten. Daardoor zouden we een verlengstuk en handlanger zijn geworden van de Nederlandse politie en justitie (Westerik 2005). Tegen het eerste kritiekpunt heb ik altijd ingebracht dat je schattingen niet kunt overlaten aan media en politiek, omdat zij de neiging hebben het probleem te dramatiseren (vgl. ook Burgers 1996). De schattingen die ik met collega’s heb gemaakt over de omvang van irreguliere migratie kwamen veelal lager uit dan common sense schat-

Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid

229

tingen waaruit zou blijken dat Nederland overspoeld zou worden door hordes irreguliere migranten. Deze beredeneerde schattingen maakten het ook lastig voor politici om te hoge aantallen te noemen. Sociaal-wetenschappelijk onderzoek bestrijdt sociale mythevorming. Verder is het van belang om niet alleen oog te hebben voor de aard van een probleem, of de constructie van een probleem, maar ook zicht te hebben op de omvang van een bepaald maatschappelijk verschijnsel. Tegen het tweede kritiekpunt heb ik altijd betoogd dat het niet alleen gebaseerd is op een naïeve opvatting van kennisbenutting en een gebrek aan inzicht in wat veel street-level bureaucratieën al lang weten, maar ook dat deze kritiek onvoldoende oog heeft voor de ambiguïteiten en contradicties in de uitvoering van beleid (Van der Leun 2003). In Nederland bestaat geen draagvlak bij de Nederlandse politie om speciale razzia’s te gaan voeren in wijken waar irreguliere migranten wonen.4 Mocht dat overigens ooit gebeuren, dan is dat een goed argument ten faveure van de exit-optie. Ten slotte heb ik critici ook geattendeerd op het feit dat de uitkomsten van mijn onderzoek ook door andere actoren en partijen zijn gebruikt, zoals universitaire onderzoekers, belangenorganisaties van vluchtelingen, kerkelijke organisaties, de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), de OECD en Nederlandse gemeenten. Daarbij werden ze gebruikt om te pleiten voor zaken als tijdelijke arbeidsmigratie, selectieve legalisering, gedifferentieerd burgerschap, aandacht voor vrijwillige terugkeer en lokale opvang voor uitgeprocedeerde en illegale vreemdelingen. Met andere woorden: resultaten van onderzoek naar irreguliere migratie worden niet per definitie gebruikt voor een aanscherping van het illegalenbeleid . Zij worden ook gebruikt voor het bieden van meer perspectieven aan irreguliere migranten. Uit het bovenstaande kan niettemin worden opgemaakt dat ik mij niet van de exit-optie heb bediend. Ik heb mij vooral laten leiden door het wetenschappelijke en maatschappelijke belang van verschillende deelstudies naar de aard en omvang van irreguliere migratie en naar de sociale gevolgen van een restrictief immigratiebeleid. Soms heb ik mij bediend van de voice-optie in Nederlandse kranten en tijdschriften, niet alleen in reactie op onjuist gebruik van mijn onderzoek, maar ook in reactie op een politiek klimaat in Nederland dat steeds grimmiger werd jegens kwetsbare migranten. Daarnaast ben ik sinds 2002 lid van de Advies Commissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) die verschillende adviezen heeft uitgebracht aan de Nederlandse overheid en het parlement over migratie en integratiebeleid (loyalty-optie). In de omweg naar Santiago heb ik dus meerdere wegen bewandeld. De tweede, derde en vierde reactie sluiten elkaar in principe ook niet uit. De loutering die mij deelgenoot

230

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

is geworden heeft vooral geleid tot een houding om systematisch empirisch onderzoek te blijven doen naar vraagstukken van internationale migratie. Niet alleen om redenen van wetenschappelijke interesse, maar ook in de overtuiging dat het blootleggen van de sociale gevolgen van het restrictieve migratieregime argumenten oplevert voor het ontwikkelen van een meer rationeel en humaan migratiebeleid .

Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid

231

16

Het gulzige publiek van de sociologie

16.1

Publieke sociologie

In 2004 sprak Michael Burawoy een geruchtmakende presidential address uit voor de American Sociological Association (ASA). Daarin hield hij een gepassioneerd pleidooi voor een publieke sociologie. Zijn these was dat de professionele sociologie in toenemende mate met de rug naar de Amerikaanse samenleving is komen te staan. Ter onderbouwing van zijn pleidooi presenteerde Burawoy (2005) een typologie van de sociologie die gebaseerd was op twee dimensies: (1) de aard van de kennis die wordt geproduceerd en (2) het type publiek dat wordt geadresseerd (zie schema 1). De eerste dimensie maakt onderscheid tussen instrumentele kennis en reflexieve kennis. Instrumentele kennis wordt door Burawoy gedefinieerd als het oplossen van wetenschappelijke puzzels binnen een gegeven theoretisch paradigma, dan wel het geven van een oplossing voor een door een cliënt gedefinieerd probleem. Reflexieve kennis daarentegen stelt gangbare wetenschappelijke paradigma’s en beleidstheorieën ter discussie. De tweede dimensie is gebaseerd op het onderscheid tussen een academisch publiek en een buiten-academisch publiek. Zo ontstaat een twee bij twee-tabel met vier typen van sociologie (zie schema 1 op pagian 234): (1) een professionele sociologie gericht op het oplossen van intern wetenschappelijke vragen; (2) een beleidssociologie in dienst van een cliënt; (3) een kritische sociologie die de wetenschappelijke paradigma’s van de professionele sociologie ter discussie stelt en, ten slotte, (4) een publieke sociologie die in dialoog treedt met een publiek over morele en publieke vraagstukken.1 Burawoy onderkent dat de professionele sociologie de kern vormt van het wetenschappelijk veld, maar hij wil méér aandacht voor een sociologie die openstaat voor een veelheid van publieken uit de civil society. Hij wenst een ‘organische’ publieke sociologie waarbij sociologen een dialoog aangaan met concrete, zichtbare publieken uit de civil society en waarbij kennis de resultante is van een ‘consensus between sociologists and their publics’ (Burawoy 2005: 16, cursief G.E.). Deze organische publieke sociologie wordt door Burawoy

233

afgezet tegen de ‘traditionele publieke sociologie’ waarbij de socioloog vooral schrijft voor een onzichtbare lezersgroep (bijvoorbeeld door het schrijven van boeken, essays, opiniestukken of columns). Burawoys pleidooi voor een publieke sociologie impliceert geen afwijzing van de andere typen van sociologiebeoefening. Een vitale sociologie heeft alle vier de typen nodig, maar er zou een vruchtbare wisselwerking moeten bestaan in plaats van de schotten die er vaak staan tussen de vier typen van sociologiebeoefening. Burawoy (2005: 15): ‘My normative vision of the discipline of sociology is of reciprocal interdependence among our four types – an organic solidarity in which each type of sociology derives energy, meaning, and imagination from its connection to the others.’ (Burawoy 2005: 15) Van zo’n organische solidariteit is momenteel geen sprake, meent Burawoy. Hij neemt vooral een verdere professionalisering van de Amerikaanse sociologie waar en een verwaarlozing van de publieke sociologie. Schema 1

De arbeidverdeling in de sociologie Academisch publiek

Buiten-academisch publiek

Instrumentele kennis

Professionele sociologie

Beleidsgerichte sociologie

Reflexieve kennnis

Kritische sociologie

Publieke sociologie

Bron: Burawoy 2005

De Nederlandse waarnemer die het Amerikaanse debat over publieke sociologie naar aanleiding van Burawoy beziet stuit op een paradox.2 Hij neemt een florerende Amerikaanse sociologie waar, in termen van aantallen sociologieopleidingen, studenten, promovendi en financiële middelen, maar leert tegelijkertijd dat de maatschappelijke rol en invloed van de Amerikaanse sociologie gering is. In Nederland lijkt op het eerste gezicht het omgekeerde het geval te zijn. De omvang van de Nederlandse sociologie is in de afgelopen twee decennia afgenomen en een aantal sociologieopleidingen is verdwenen, al tekent zich de laatste jaren weer een groei af (Verkenningscommissie Sociologie 2006). Een belangrijke oorzaak voor de verminderde omvang is de uitwaaiering van de sociologie in deelstudies. Diverse sociologische specialisaties verlieten de moederdiscipline om hun eigen studierichtingen en instituten op te zetten, zoals criminologie, polemologie, demografie, communicatiewetenschappen en sociale geografie. Deze trend werd later gevolgd

234

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

door de opkomst van diverse beleids- en bestuursgerichte kundes, zoals bestuurskunde en managementopleidingen die ook deels zijn voortgekomen uit de sociologie. Sociologie moet daarom nu de concurrentie aangaan met haar eigen geesteskinderen.3 Maar ondanks deze ‘ontbinding’ van de sociologie is haar publieke rol niet uitgespeeld, al zien we wel dat haar maatschappelijke betekenis aan het afkalven is. In dit hoofdstuk wil ik een poging doen om deze paradox te ontrafelen door eerst kort aandacht te besteden aan de naoorlogse ontwikkeling van Nederlandse sociologie. Daarbij zal ik laten zien dat Burawoys analyse van de ontwikkelingen binnen de Amerikaanse sociologie en van de verhouding tussen sociologie en samenleving deels van toepassing is op de Nederlandse sociologie. Ik zal echter ook betogen dat de relatie tussen sociologie en samenleving op een aantal plaatsen fundamenteel afwijkt van de Amerikaanse samenleving. Dat komt omdat de Nederlandse sociologie minder afgesloten is van de staat en de civil society dan de Amerikaanse. De Nederlandse sociologie heeft zich ontwikkeld in nauwe interactie met de civil society en de (verzorgings)staat. Ten tweede zal ik Burawoys visie op de public sociology ter discussie stellen. Burawoy negeert het gevaar van een politisering van de sociologie die een nauwe werkrelatie met een publiek met zich meebrengt. Kennisproductie wordt zo onderdeel van een proces van consensusvorming. Zo werkt de politiek, maar niet de wetenschap. Ook miskent hij de complexiteit en onvoorspelbaarheid van de relatie tussen de sociologie en haar publieken. De benutting van sociologische kennis – of deze nu van instrumentele dan wel van reflexieve aard is – ligt niet in de handen van sociologen of in die van een uitverkoren groep waarvoor de socioloog wil opkomen, maar in die van een veelheid van publieken die er meestal selectief gebruik van maken. Ik zal deze these analyseren aan de hand van de receptie van mijn eigen werk over armoede, migratie en langdurige werkloosheid in Nederland. Naar mijn overtuiging zijn de demarcatielijnen tussen ‘publieke sociologie’ en andere typen sociologiebeoefening lastiger te trekken dan hij doet.

16.2

De Nederlandse sociologie in ontwikkelingsperspectief

Een analyse van de stand en status van de publieke sociologie in Nederland vraagt om enig inzicht in de ontwikkeling van de naoorlogse sociologie in Nederland. De nationale context waarin de Nederlandse sociologie zich heeft ontwikkeld is anders dan die in de Verenigde Staten. De Nederlandse sociologie is zo’n honderd jaar oud en vindt zijn wortels in de sociografie (De Haan

Het gulzige publiek van de sociologie

235

1996; Verkenningscommissie Sociologie 2006). Die sociografie was niet alleen gericht op Nederland, maar ook op de koloniale wereld, in het bijzonder Nederlands-Indië (Breman 2007). De beginnende sociologie was zeer interdisciplinair van aard. De criminoloog Bonger zal in 1936 de Nederlandse Sociologische Vereniging oprichten waarvan naast ‘sociologie in engere zin’ ook sociale economie, criminologie, geschiedenis, etnologie, statistiek en sociale geografie deel uitmaken. Die ontluikende sociologie had een sterk beleidsmatige en politieke inslag. De sociografische en sociaal-geografische traditie was in de jaren vijftig nadrukkelijk betrokken bij de naoorlogse sociale planning, bijvoorbeeld in de sfeer van de volkshuisvesting. De koloniale sociologie bood het koloniale bestuur een reeks van gegevens omtrent land en volk om haar greep op het bezette land te vergroten. Een ander kenmerk van de naoorlogse sociologie was dat tot in de jaren vijftig en zestig de meeste sociologen in verzuilde onderzoeksinstituten werkten waarin zij toegepast onderzoek verrichten op katholieke, hervormde of neutrale grondslag. De Nederlandse sociologie heeft zich aanvankelijk ontwikkeld binnen het kader van een verzuilde samenleving en later binnen het kader van een van de meest geavanceerde verzorgingsstaten van de wereld ( jaren zeventig en tachtig). Delen van de Nederlandse sociologie hebben immer een werkrelatie gehad met actoren van de civil society en de staat (in het bijzonder de verzorgingsstaat). Maar de verzuilde samenleving bestaat niet meer en de verzorgingsstaat wordt herijkt. Burawoy verbindt zijn pleidooi voor een publieke sociologie, die hij ook wel ‘third wave sociology’ noemt, aan de civil society. Hij stelt: ‘ Today (...) state and market are in collusion, jointly promoting the commodification of everyday life and the privatization of all things. These circumstances require a fundamentally new approach to sociology – third wave sociology – that valorizes civil society above state and market.’ (Burawoy 2007a: 320-321) Deze visie is te simpel voor de Nederlandse verzorgingsstaat (ondanks de neoliberale tendensen) en zal niet worden gedeeld door Nederlandse sociologen. Velen identificeren zich niet met de civil society, mede door ervaringen met de verzuilde sociologie van de jaren vijftig.4 Ik wil in het vervolg van deze paragraaf drie centrale ontwikkelingen schetsen die van belang zijn voor de Nederlandse sociologie en de positie van de publieke sociologie. Deze ontwikkelingen volgen elkaar deels op, deels zijn ze een reactie op elkaar en deels lopen ze parallel aan elkaar. Het gaat om een grove schets waarbij ik geen recht doe aan talloze andere ontwikkelingen in de Nederlandse sociologie. Burawoys vier typen sociologie neem ik als vertrekpunt voor mijn korte ontwikkelingsschets.5

236

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

Van beleidssociologie naar professionele sociologie De eerste ontwikkeling is die van een voortschrijdende professionalisering van de Nederlandse sociologie waarbij de nationale, postkoloniale en verzuilde beleidsoriëntatie wordt ingewisseld voor een meer internationaal georienteerde sociologie die zich aanvankelijk vooral richtte op de Amerikaanse sociologie, maar later ook Europese denkers incorporeert (Verkenningscommissie Sociologie 2006). Die professionele sociologie heeft aanvankelijk de pretentie om sociale problemen op te lossen, maar dit technocratisch geloof wordt vrij snel gerelativeerd. Die professionele sociologie is deels te beschouwen als een afscheidingsbeweging van de invloed van de staat en de zuilen op de wetenschappelijke agenda van de sociologie. Twee sociologische scholen raken gevestigd: de ‘verklarende sociologie’ en de ‘figuratiesociologie’. Deze scholen winnen in de jaren tachtig en negentig aan wetenschappelijke status en macht in de Nederlandse sociologie en leveren een eigenzinnige bijdrage aan de internationale sociologie. Bij de figuratiesociologie, met name gevestigd aan de universiteit van Amsterdam, was het werk van Norbert Elias van groot belang. Onder invloed van Goudsblom en De Swaan ontstond in Nederland een vruchtbare historisch-sociologische traditie, in het bijzonder naar het ontstaan van de verzorgingsstaat, naar processen van civilisatie en decivilisatie, en naar informalisering van sociale relaties. De verklarend sociologen onderzoeken vooral vraagstukken van samenwerking, coördinatie en sociaal kapitaal. Zij laten zich inspireren door het rational choice perspectief en institutionele benaderingen daarvan. Wippler, Lindenberg en Raub zijn de toonaangevende sociologen binnen deze groep.6 En hun intellectuele inspiratoren zijn Popper, Boudon en Coleman. Tussen de scholen ontstond een duidelijke rivaliteit die ook voortkwam uit verschillende sociologische oriëntaties en stijlen. Terwijl de figuratiesociologen vooral werkten vanuit een historische en interpretatieve sociologische traditie met een voorkeur voor kwalitatief onderzoek, hanteerden de verklarend sociologen een scientistische werkwijze met een sterk accent op theoretische modellenbouw en grootschalig kwantitatief onderzoek, en deels ook experimenteel onderzoek (De Haan 1994 en 1996; Van El 2002). Het verschil tussen deze twee perspectieven komt ook tot uiting in publicatiecultuur. De figuratiesociologen schreven meer in het Nederlands en hechten grote waarde aan het schrijven van boeken. De verklarende sociologen publiceerden meer in peer-reviewed internationale tijdschriften en hadden, bijvoorbeeld, een sterke affiniteit met het Journal of Mathematical Sociology. Zij hechten minder waarde aan het schrijven van boeken. De overeenkomst tussen beide onderzoeksgroepen is hun distantie ten opzichte van beleidsgericht onderzoek. Zij zijn van mening dat de sociolo-

Het gulzige publiek van de sociologie

237

gie geen directe bijdrage kan leveren aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. De verklarende sociologen menen dat groei van wetenschappelijke kennis het primaire doel is. Zij zijn het Nederlandse prototype van de door Burawoy beschreven professionele sociologie. De figuratiesociologen hechten meer waarde aan maatschappelijke relevantie, maar zijn van mening dat hun bijdrage vooral ligt in het verhelderen van publieke debatten. Hoewel de dominantie van beide scholen aan het verminderen is door de opkomst van andere vruchtbare onderzoeksgroepen en door het ontstaan van hybride verbanden tussen diverse onderzoeksgroepen, vertegenwoordigen beide scholen wel een belangrijk gezicht van de sociologie, namelijk van een sociologie die vooral gericht is op intern wetenschappelijke onderzoeksvragen. Een ander kenmerk van de Nederlandse sociologie is dat de ‘kritische sociologie’ geen belangrijke rol heeft gespeeld. Natuurlijk zijn er sociologen aanwijsbaar die kritiek hebben uitgeoefend op de paradigma’s van de dominante scholen in de Nederlandse sociologie. Maar kritische en marxistische sociologie als onderzoeksprogramma’s waren tijdelijke fenomenen. Kritische sociologie heeft in de Nederlandse sociologie vooral de vorm aangenomen van het verrichten van onderzoek naar contemporaine sociale vraagstukken van sociale ongelijkheid, waarbij tegelijkertijd kritische reflectie plaatsvond op gangbare theorievorming en dominante beleidsparadigma’s en beleidsclassificaties. Kritische sociologie is in Nederland ingebed in de professionele en beleidssociologie. Van professionele naar beleidsociologie Een tweede naoorlogse trend is de opkomst van een beleidssociologie die zich onderscheidt van de verzuilde toegepaste sociologie en die ontstaat in reactie op de professionele sociologie. Het is een reflexieve vorm van beleidsociologie die reflecteert op beleidsparadigma’s en beleidsontwikkelingen in de Nederlandse verzorgingsstaat. In 1973 verschijnt onder voorzitterschap van Jacques van Doorn het interdisciplinaire blad Beleid en Maatschappij. Dit tijdschrift werd opgericht uit onvrede met het ‘zelfgekozen academisch isolement van universitaire onderzoeksgroepen’. Het blad introduceert vooral de Angelsaksische en later de Scandinavische literatuur op de terreinen van sociaal beleid, verzorgingsstaat en beleidimplementatie. Daarnaast wordt veel aandacht besteed aan vraagstukken van burgerschap. Beleid en Maatschappij had vanaf het begin een verwantschap met de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat in 1974 werd opgericht. Deze organisatie belichaamde, net als het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) dat een jaar eerder was opgericht, het geloof in een maakbare samenleving.

238

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

De Nederlandse sociologie heeft sterk geprofiteerd van de opkomst en uitbouw van de Nederlandse verzorgingsstaat . Het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM), opgericht in 1965, stond ook wel te boek als een ‘sociologendepartement’. Ook op andere departementen hadden sociologen (onder wie niet-westerse sociologen) invloed, dat gold met name voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onderwijs en Wetenschappen, Ontwikkelingssamenwerking en Binnenlandse Zaken. In de jaren zeventig en tachtig raakt de Nederlandse samenleving gesociologiseerd. Burgers interpreteren hun ervaringen mede vanuit diffuse sociologische gezichtspunten. En beleidsmakers gebruiken sociologische inzichten en begrippen. Het recente regeerakkoord ‘Samenleven en samenwerken’ van het kabinet-Balkenende IV is daarvan een actuele illustratie. Die sociologisering blijkt ook uit het feit dat een kleine discipline als sociologie geregeld ministers voortbrengt (in het huidige kabinet zitten er twee), en dat belangrijke wetenschappelijke adviesorganen en onderzoeksbureaus, zoals het SCP, de Onderwijsraad, het WODC en tot zeer recentelijk het Ruimtelijk Planbureau, een socioloog als directeur hebben. De directeur van het SCP Paul Schnabel werd in 2006 en 2007 door een van de Nederlandse kwaliteitskranten (de Volkskrant) gerekend tot de toptien van invloedrijkste mensen in Nederland. Ook binnen de WRR waren tot voor kort diverse sociologen als raadslid werkzaam, onder wie Kees Schuyt, Hans Adriaansens, Wim Derksen en Pauline Meurs, die verantwoordelijk zijn geweest voor invloedrijke en geruchtmakende rapporten. 7 Met de crisis van de verzorgingsstaat in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw wordt de betekenis van het sociologisch perspectief minder invloedrijk. Ook wordt de sociologie verantwoordelijk gehouden voor diverse perverse en negatieve effecten van beleid, zoals hoge aantallen uitkeringsafhankelijken en schooluitvallers, het misbruik van sociale voorzieningen, de falende integratie van migranten en het ontstaan van een ‘onderklasse’.8 In het huidige neoliberale en neonationalistische tijdperk waarin noties als eigen verantwoordelijkheid en nationale identiteit aan terrein winnen, is hun ‘instrumentele’ en ‘publieke’ rol geringer geworden. Een andere ontwikkeling is dat de overheid als opdrachtgever minder strikte criteria is gaan stellen aan wetenschappelijk onderzoek dan in het verleden het geval is geweest. Kortetermijnonderzoek (quick scans) wint aan belang, evenals onderzoek dat bedoeld is om een bepaald beleid te legitimeren (hoewel dat laatste ook in het verleden het geval is geweest). Beleidsonderzoek dat te kritisch is wordt genegeerd en levert geen vervolgonderzoek op. Belangrijk in dit verband is de studie De onwelkome boodschap (Köbben en Tromp 1999).

Het gulzige publiek van de sociologie

239

Deze ontwikkeling vormt een serieuze bedreiging voor de meer reflexieve sociologiebeoefening. Van professionele sociologie en beleidssociologie naar publieke sociologie Een derde trend is dat met de ontwikkeling van de naoorlogse sociologie ook Nederlandse sociologen een rol zijn gaan spelen als publieke intellectuelen. Die publieke sociologie komt vooral voort uit de beleidssociologie en de figuratiesociologie. Sociologen als Jacques van Doorn, Kees Schuyt, Abram de Swaan, Paul Schnabel, Jan-Willem Duyvendak, en anderen, spelen of speelden soms een invloedrijke rol in publieke debatten over de verzorgingsstaat, de multiculturele samenleving, sociale ongelijkheid en burgerlijke ongehoorzaamheid. Ook dient zich een nieuwe generatie aan (Willem Schinkel en Justus Uitermark). Deze categorie van sociologen schrijft, naast hun puur wetenschappelijke publicaties, essays, columns en boeken voor een niet-academisch publiek. De socioloog Abram de Swaan ontving in mei 2008 de P.C. Hooftprijs voor zijn oeuvre. Deze sociologen zijn, in termen van Burawoy, te karakteriseren als de public face van de professionele en de beleidssociologie. Ze vallen tevens onder zijn definitie van ‘traditionele’ publieke sociologen. Ze schrijven voor een breed anoniem publiek en houden afstand ten opzichte van concrete publieken. De Swaan (1985: 102) formuleerde zijn bijdrage ooit als volgt: ‘Men mag van de sociologie geen directe bijdrage aan de verbetering van de samenleving verwachten, laat staan een bijdrage aan de beheersing van die samenleving: de taak van de sociologie is bij te dragen aan een verbetering van de discussie over het samenleven.’ Een organische publieke sociologie, zoals bepleit door Burawoy, werd in Nederland in de jaren zeventig en tachtig vooral gepraktiseerd in vormen van ‘actieonderzoek’ voor kwetsbare groepen (buurtbewoners, krakers, fabrieksarbeiders, gevangenen) en in feministisch onderzoek. Maar dit type sociologie was en is marginaal. Dat komt omdat de resultaten van dit type onderzoek teleurstellend waren, zowel voor de sociologie als wetenschap als voor de ondersteunde sociale groepen. De beschreven tendensen, zoals (i) een verdere professionalisering van de sociologie, inclusief een daarmee corresponderende publicatiecultuur (schrijven voor Engelse peer-reviewed tijdschriften); (ii) een sterkere vercommercialisering van de beleidssociologie en (iii) het verantwoordelijk houden van de sociologie voor hedendaagse sociale problemen, vormen een bedreiging voor de publieke rol van de sociologie. Deze drie tendensen corresponderen met Burawoys analyse over de Amerikaanse sociologie.

240

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

16.3

Ter verdediging van de publieke sociologie

In reactie op de bovengenoemde ontwikkelingen zijn er ook tegenbewegingen zichtbaar die mede bedoeld zijn om de publieke rol van de maatschappijwetenschappen, waaronder de sociologie, te versterken. Een eerste initiatief kwam van de Nederlandse Koninklijke Akademie van Wetenschappen (KNAW) die aandacht vroeg voor de betekenis van Nederlands als wetenschapstaal en voor de betekenis van boeken.9 Voor het grotere publiek, de communicatie met opdrachtgevers en beleidsmakers, en in het onderwijs aan universiteiten en hogescholen, zijn boeken in het Nederlands van belang. Veel Nederlandse sociologen ondersteunden dit pleidooi voor handhaving van Nederlands als wetenschapstaal naast het Engels, maar er waren ook kritische tegengeluiden.10 Een andere belangrijke ontwikkeling in de Nederlandse sociologie is de publicatie van een gemeenschappelijk onderzoeksprogramma ‘Samenleven en samenwerken onder condities van globalisering en individualisering’ (Verkenningscommissie Sociologie 2006). Dit onderzoeksprogramma kwam tot stand door de inbreng vanuit verschillende types van sociologie. Hoewel de financiering van dit programma niet is gerealiseerd, was er wel een gemeenschappelijke wil binnen de Nederlandse sociologische gemeenschap om een onderzoeksprogramma te maken dat zich richt op de analyse van grote maatschappelijke vraagstukken die door hedendaagse burgers aan den lijve worden ervaren. Dit onderzoeksprogramma is een poging om niet alleen de professionele, maar ook de publieke betekenis van de sociologie te versterken. De ontwikkelingen binnen de Nederlandse sociologie maken tevens duidelijk dat Burawoys typologie niet zonder problemen is. De verkenningsstudie maakt bijvoorbeeld duidelijk, en dat geldt ook voor de bijbehorende bundel Balans en toekomst van de Nederlandse sociologie (Engbersen en De Haan 2006) dat de Nederlandse sociologie het vermogen bezit om over zijn grondslagen te reflecteren en dat zij in staat is alle vier typen van sociologiebeoefening te waarderen. Goede sociologie is per definitie reflexieve sociologie. Daarbij is het onjuist om te stellen dat de beleidssociologie slechts instrumentele kennis produceert ten faveure van een cliënt die de vraagstelling dicteert. Nederland kent, ondanks de ontwikkeling in de richting van commercieel beleidsonderzoek, nog altijd een traditie van onafhankelijk, reflexief beleidsonderzoek , waarbij onderzoekers de mogelijkheid hebben om vragen van cliënten te herformuleren en vragen voor cliënten zelf te formuleren.

Het gulzige publiek van de sociologie

241

Daarnaast wijst het uitgebreide onderzoek naar kennisbenutting (knowledge utilisation) uit dat sociale wetenschappen op hun best conceptuele kennis leveren (nieuwe manieren van kijken naar de sociale werkelijkheid), op hun slechtst louter het bestaande beleid legitimeren, en maar in zeer beperkte mate instrumentele vormen van kennis produceren (vgl. bijvoorbeeld het werk van Weiss 1986).

16.4

Het gulzige publiek van de sociologie

Ik deel Burawoys opvatting dat het van belang is om een buiten-academisch publiek te bereiken en op niet-academische podia actief te zijn (vgl. Engbersen 2005). Ik ben veel minder overtuigd van zijn pleidooi voor een ‘organische publieke sociologie’, die uitgaat van een permanente dialoog tussen een socioloog en een zichtbaar lokaal publiek waarbij ‘each adjusts to the other’ (Burawoy 2005: 9). Burawoy besteedt amper aandacht aan de risico’s van zo’n nauwe werkrelatie. Een eerste risico is dat de professionele autonomie en legitimiteit van de socioloog wordt aangetast wanneer men zich te veel aanpast aan de belangen van een publiek. Ten tweede gaat Burawoy voorbij aan het feit dat een sociologische studie ook andere publieken bereikt dan het beoogde publiek. Het is vaak onmogelijk om een exclusieve werkrelatie te onderhouden met een publiek. Juist het feit dat een sociologische studie ‘publiek’ wordt kan aanleiding geven tot allerlei onvoorziene gevolgen, ook voor de groep die men wenst te ondersteunen. Ik zal deze risico’s nader analyseren in het licht van enkele van mijn ervaringen met zichtbare, concrete publieken van beleidsmakers, sociale bewegingen en burgers. Mijn eerste casus betreft mijn armoedeonderzoek. In 1987 publiceerde ik samen met Romke van der Veen de studie Moderne armoede (Engbersen en Van der Veen 1987). Het was een boek dat ook buiten de universiteit werd gelezen en van betekenis was voor de sociale beweging ‘De arme kant van Nederland’ die ondersteund werd door kerkelijke organisaties, de vakbeweging, cliëntenorganisaties uit de sociale zekerheid en anti-armoede groepen. Negen jaar later kreeg ik van de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Melkert het verzoek om een evaluatie te maken van het armoedebeleid dat hij zou gaan ontwikkelen. Die evaluatie zou de vorm moeten krijgen van vijf wetenschappelijke jaarboeken (1996-2000). Die armoederapporten zouden tevens als input dienen voor lokale werkgroepen en jaarlijkse ‘sociale conferenties’ die alle relevante partijen bij elkaar moesten brengen: vertegenwoordigers van rijk, gemeenten, kerken, cliëntenorganisaties (van

242

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

bijstandsontvangers, arbeidsongeschikten, gehandicapten, ouderen), antiarmoedeorganisaties, ondernemers en uitvoerende instellingen. Het doel van deze sociale conferenties was om een dialoog tussen deze groepen tot stand te brengen ter verbetering van het nationale en lokale armoedebeleid. Ik accepteerde deze taak (met Erik Snel en Cok Vroomans) en in een ministerieel besluit – gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant (6 juni 1997, nr. 105) – werd onze onafhankelijke positie vastgelegd. De jaarboeken werden, met uitzondering van de eerste, gepubliceerd bij Amsterdam University Press. We werden niet betaald voor het maken van de jaarboeken. Wel werd op mijn verzoek – voor wat hoort wat – een additioneel onderzoek ‘Landschappen van armoede’ door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gefinancierd. Wat heb ik in die periode geleerd? 1.

Ten eerste dat publieke sociologie kan bijdragen aan het creëren van een groep, zoals ‘de armen’, en dat door krachtige steun van een sterke sociale beweging, ook een ‘publiek’ kan worden gecreëerd (Burawoy 2005: 8). Er waren overigens acht jaar verstreken tussen mijn eerste publicatie in 1987 en de politieke erkenning in 1995 van het bestaan van armoede in Nederland. Publieke sociologen moeten geduld op kunnen brengen. Mijn bescheiden rol bestond vooral uit het voeden van de Nederlandse anti-armoedebeweging met conceptuele kennis (het begrip ‘moderne armoede’), relevante cijfers (de omvang van armoede) en indringende ‘verhalen’ over de sociale gevolgen van armoede (vgl. ook Massey 2007). Ik was echter vooral, in de woorden van Burawoy (2007b: 256), een ‘outpost of professional sociology’. Daarnaast werden er ook televisiedocumentaires gemaakt over mijn onderzoek naar armoede en verschenen er artikelen in nationale en regionale kranten. Ik richtte mij, met andere woorden, zowel tot zichtbare als tot onzichtbare publieken. Beide zijn van belang voor de publieke sociologie. 2. Ten tweede dat het heel moeilijk is om in een vruchtbare dialoog te treden met verschillende publieken zonder concessies te doen aan de eigen wetenschappelijke principes en bevindingen. De sociale conferenties en werkgroepen leiden tot een babylonische spraakverwarring en een botsing van belangen (zie Engbersen 1999a).11 Publieken kunnen zeer veeleisend en gulzig zijn. Beleidsmakers en politici wensten aanpassing van onze kritische analyse dat gesubsidieerde arbeid (melkertbanen) geen oplossing is voor armoede, organisaties van uitkeringsgerechtigden en vakbeweging wilden meer groepen tot de armen rekenen en eisten hogere uitkeringen, andere partijen wilden over de structurele oorzaken van armoede praten, terwijl lokale bestuurders vooral geïnteresseerd waren

Het gulzige publiek van de sociologie

243

3.

in concrete, lokale beleidsinnovaties. Wij kozen ervoor om geen concessies te doen aan de eigen wetenschappelijke analyse. Dus: kritisch blijven over gesubsidieerde arbeid als oplossing voor armoede, geen inflatoir armoedebegrip gebruiken voor een van de rijkste landen van de wereld en niet pleiten voor een algemene verhoging van bijstandsuitkeringen (bijvoorbeeld ook voor jonge mensen die net van school komen). Ten derde heb ik geleerd dat de rol van de sociologie in de oplossing van maatschappelijke vraagstukken beperkt is. Juist omdat de sociologie zich bezighoudt met intractable policy controversies (Schön en Rein 1994) of essentieel omstreden sociale problemen. Dat zijn beleidsvraagstukken of problemen die niet opgelost kunnen worden door simpel een beroep te doen op sociologische expertise. Want de publieken en personen die erbij betrokken zijn verschillen niet alleen over de vraag welke feiten relevant zijn, maar geven daaraan ook verschillende interpretaties. Dit selectief gebruik van feiten en afwijkende interpretaties is het gevolg van politiekideologische verschillen en tegenstrijdige economische belangen.

Ik wil dit derde punt nader toelichten aan de hand van twee voorbeelden. Mijn eerste voorbeeld betreft mijn onderzoek naar illegale migratie. In 1999 publiceerde mijn onderzoeksgroep de dubbelstudie De ongekende stad I en II. Deze dubbelstudie handelde over het vraagstuk van internationale migratie en illegaliteit (vgl. Burgers en Engbersen 1999; Engbersen et al. 1999). Daarover verschenen berichten in de kranten en vooral die krantenberichten vormden de actuele aanleiding van een parlementair debat tussen Tweede Kamerleden en de toenmalige staatssecretaris van Justitie Job Cohen. Dat debat liet vijf zeer verschillende politieke interpretaties zien (door Dittrich, Wijn, Kamp, Halsema en Cohen) van één wetenschappelijk onderzoek. Nederlandse politici putten selectief uit hetzelfde onderzoek en probeerden allen daarmee hun politieke gelijk te halen. Oppositiepartijen selecteerden bepaalde feiten om het beleid scherp te bekritiseren, terwijl de staatssecretaris oordeelde ‘Ik heb het rapport nog niet helemaal gelezen, maar wel gezien wat er gezegd wordt in het rapport over de uitvoering van het beleid in de praktijk. Ik merk dan op dat er buitengewoon veel overeenstemming is met datgene wat wij hier hebben afgesproken...’.12 Negen jaar later herhaalt de geschiedenis zich. In het Vlaams Parlement vindt dan een debat plaats met Marino Keulen, Vlaams minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering, naar aanleiding van een door mijn onderzoeksgroep gepubliceerd rapport Irreguliere immigranten in België. Inbedding, uitsluiting en criminaliteit (Van Meeteren, Van San en Engbersen 2008b). 13 Dit onderzoeksrapport is door ons geschreven in

244

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

opdracht van de federale regering en Vlaamse regering.14 Hoewel het rapport kan rekenen op waardering van alle parlementsleden, zien we opnieuw een selectieve ontvangst. Ik geef daarvan een paar voorbeelden. Filip Dewinter (Vlaams Belang) plaatst vooral vraagtekens bij de omvangschatting en de analyse van het gebruik van medische voorzieningen door illegalen (beide zouden veel hoger zijn) en bij de beleidstrategie van meer legale arbeidsmigratie (hij raadt het sterk af ), maar merkt ook op ‘dat hij de visie van professor Engbersen inzake het terugkeerbeleid als beleidsstrategie volkomen volgt’. Vera Dua (Groen!) daarentegen meent dat er eerder sprake is van onderconsumptie van medische voorzieningen: ‘Contacten van mevrouw Dua bij de gezondheidscentra in Gent melden haar dat er ontzaglijk veel gezondheidsproblemen zijn bij illegalen, maar dat ze er niet mee naar buiten durven te komen. Er zou dus een onderconsumptie van de medische zorg zijn bij mensen die al in de problemen zitten.’ Gino De Craemer (Nieuw-Vlaamse Alliantie) daarentegen wijst vooral op de problematische afbakening tussen het federale niveau (verantwoordelijk voor het migratie- en integratiebeleid) en het Vlaamse niveau (verantwoordelijk voor de opvang van migranten): ‘Wat betreft afstemming tussen het federale en Vlaamse niveau, lijkt het de spreker normaal dat integratie en inburgering onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Hij pleit ervoor de volledige bevoegdheid ter zake op het regionale niveau te brengen. Er is een zeer goed inburgeringsbeleid in Vlaanderen terwijl in Brussel en Wallonië absoluut geen verplichting geldt.’ De twee parlementaire debatten zijn een mooi voorbeeld van politiek gebruik van wetenschap. Politiek-ideologische belangen sturen hun selectie. Er is een politieke blindheid voor het geheel van de studie. Maar de politieke vertegenwoordigers die debatteren over een onderzoek zijn geen goed voorbeeld van de publieken die Burawoy voor ogen heeft. Toch zijn het niet alleen politici die sociologisch onderzoek exploiteren voor politieke doeleinden. Dit geldt ook voor de zichtbare, concrete, actieve, lokale publieken van Burawoy. Dit brengt mij op een tweede voorbeeld. Eind jaren tachtig maakte ik deel uit van een groot onderzoeksteam dat onderzoek verrichte naar de sociale gevolgen van langdurige werkloosheid . Een in het oog springend resultaat van het onderzoek dat gepubliceerd werd onder de titel Een tijd zonder werk (Kroft et al. 1989) was dat er grote verschillen bleken te bestaan tussen de wijzen waarop langdurig werklozen met werkloosheid omgaan. In de eerste plaats zijn er de conformisten die nog altijd naar werk zoeken en de ritualisten die voor de vorm naar werk zoeken. In de tweede plaats zijn er de retraitisten. Zij zoeken niet meer naar werk en zijn sterk geïsoleerd geraakt. Ten derde zijn er de ondernemenden die zwartwerken naast de uitkering en de calculerenden

Het gulzige publiek van de sociologie

245

die het stelsel van sociale zekerheid naar hun hand weten te zetten. Omdat zij extra inkomsten hebben naast de reguliere uitkering, kunnen zij makkelijker deelnemen aan clubs of verenigingen en hebben zij ook meer mogelijkheden om uit te gaan. En ten slotte zijn er de autonomen die hun uitkering als een basisinkomen beschouwen. Voor de autonomen is zelfbeschikking over de tijd een van de meest kostbare zaken die men heeft weten te verwerven. De verschillende gedragsreacties werden door ons verklaard uit de structuur van het stelsel van sociale zekerheid en de lokale gemeenschapsstructuur. De studie Een tijd zonder werk en ook mijn dissertatie Publieke bijstandsgeheimen (Engbersen 1990) die daarop gebaseerd was kregen aandacht buiten de universiteit. En de resultaten werden door ons bediscussieerd – op werkconferenties en in buurt- en clubhuizen – met een veelheid van publieken, van cliëntenorganisaties en buurtbewoners tot de ‘bond van mensen zonder werk’. De receptie van deze studie was net als bij De ongekende stad I en II zeer selectief (zie Gabriëls 2001). Conservatieve publieke intellectuelen gebruikten de drie ‘moderne typen’ (calculerenden, ondernemenden en autonomen), en vooral de calculerende werkloze om aandacht te vragen voor de perverse effecten van een lankmoedige (permissive) verzorgingsstaat. De calculerende burger zou later uitgroeien tot de zondebok van de Nederlandse verzorgingsstaat. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) refereerde vooral aan het arbeidethos van de klassieke typen (conformisten, retraitisten, ritualisten) ter rechtvaardiging van een nieuw beleidsparadigma van ‘activerend arbeidsmarktbeleid’, woordvoerders van ‘postmaterialistische’ sociale bewegingen eigenden zich de autonome werkloze toe, cliëntenorganisaties vroegen om een decent inkomensbeleid ter verlichting van de financiële problemen van vooral de klassieke typen werklozen, terwijl lokale beleidsmakers en uitvoeringsfunctionarissen de gehele typologie wensten te gebruikten om inhoud te geven aan een gedifferentieerd en geïndividualiseerd lokaal sociaal beleid (‘maatwerk’). Voor dit laatste hadden de onderzoekers ook gepleit (zie overzicht 1). Door al deze ervaringen met diverse publieken probeer ik een zekere distantie tot hen te houden. Ik verrichtte, zoals duidelijk is geworden geen organische publieke sociologie zoals omschreven door Burawoy. De onderzoeksprojecten die ik besprak zijn hybride vormen van professionele, kritische, beleids- en publieke sociologie. Sociologie kan mijns inziens het onzichtbare zichtbaar maken, bijvoorbeeld door kritisch empirisch onderzoek te doen naar irreguliere migratie, armoede en werkloosheid. Zij kan een sociale categorie creëren, de kwaliteit van een publiek debat verhogen en scherpe kritiek uitoefenen op politieke en economische machthebbers, maar zij identificeert zich niet bij voorbaat met de ene of de nadere partij.

246

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

Overzicht 1 De transformatie van wetenschappelijke kennis. Selectief gebruik van wetenschap door verschillende publieken van de studie Een tijd zonder werk (Kroft et al. 1989) Typen werklozen:

Traditionele typen: conformisten, retraitisten and ritualisten

Moderne typen: ondernemenden en calculerenden

Postmodern type: autonomen

Moderne typen bevestigen de perverse effecten van een verzorgingsstaat. Noodzaak van antifraudebeleid.

Postmodern type laat zien dat verzorgingsstaat luiheid in de hand werkt.

Typen publiek: Wetenschappelijke adviesorganen (bijv. WRR)

Traditionele typen bevestigen het belang van de betekenis van het arbeidsethos en de latente functies van werk. Het is noodzakelijk om een ‘activerende arbeidsmarkt’ te ontwikkelen.

Conservatieve publieke intellectuelen (bijv. Van Doorn)

Anti-armoede beweging en cliëntenorganisaties

De armoede van de traditionele typen wijst op de noodzaak van een decent inkomensbeleid (hogere uitkeringen). Autonomen zijn de wegbereiders van een duurzame en sobere samenleving waarin iedere burger recht heeft op een basisinkomen.

Postmaterialistische sociale bewegingen

Lokale beleidsmakers en uitvoerders

Heterogeniteit van werkloosheid vraagt om een gedifferentieerd en geïndividualiseerd lokaal beleid (maatwerk).

Heterogeniteit van werkloosheid vraagt om een gedifferentieerd en geïndividualiseerd lokaal beleid (maatwerk).

Heterogeniteit van werkloosheid vraagt om een gedifferentieerd en geïndividualiseerd lokaal beleid (maatwerk).

Bron: Gabriels 2001: 148-158; Engbersen en Jansen 1991; eigen ervaring G.E.

Het gulzige publiek van de sociologie

247

16.5

Slot

Ondanks mijn kritiek op Burawoys typologie en zijn opvattingen over organische publieke sociologie (vooral zijn claim op consensual knowledge) deel ik zijn opvatting dat de sociologie zich open moet stellen voor de samenleving (Engbersen 2005). Dat betekent vooral drie dingen: (1) het maken van een onderzoeksagenda die zich richt op het onderzoeken van sociale vraagstukken die niet alleen intern wetenschappelijk van belang zijn, maar die ook door een veelheid van maatschappelijke publieken van belang worden geacht; (2) het onderhouden van een open communicatie met buiten-academische actoren (media, overheid, bedrijven en civil society), alsmede participeren in buiten-academische fora en (3) het optimaal ontwikken en beter benutten van vruchtbare wederzijdse relaties tussen de vier typen van sociologiebeoefening.

248

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

Noten

Inleiding 





Zie onder andere: G. Engbersen en R.J. van der Veen (). Moderne armoede. Overleven op het sociaal minimum. Leiden: Stenfert Kroese; H. Kroft, G. Engbersen, C.J.M. Schuyt en F. van Waarden (). Een tijd zonder werk. Leiden: Stenfert Kroese; G. Engbersen (). Publieke bijstandsgeheimen. Het ontstaan van een onderklasse in Nederland. Leiden: Stenfert Kroese; J. Burgers en G. Engbersen (). De ongekende stad : Illegale vreemdelingen in Rotterdam. Amsterdam: Boom; G. Engbersen et al. (). De ongekende stad II: inbedding en uitsluiting van illegale vreemdelingen. Amsterdam: Boom; G. Engbersen et al. (). (red.), Balans van het armoedebeleid . Vijfde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting. Amsterdam: Amsterdam University Press. Op  november  verscheen het advies Aan de slag met een doeltreffend arbeidsmarktbeleid, van het Nicis College van Stedelijke Innovatie (CSI) van het Nicis Institute. Dit advies kwam tot stand onder leiding van Jouke van Dijk. De kern van het advies is dat het reïntegratiebeleid veel te weinig oplevert. Volgens het CSI draagt het actief bevorderen van de uitstroom naar regulier beleid via reïntegratiebeleid nauwelijks bij aan het verminderen van het aantal uitkeringsgerechtigden. Er wordt jaarlijks bijna net zoveel aan arbeidsmarktbeleid uitgegeven als er eenmalig nodig zou zijn geweest voor de aanleg van de Zuiderzeelijn naar het noorden van het land. Gemeenten kregen in  , miljard euro voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden. Van de . beëindigende reïntegratietrajecten resulteerden er . in een baan. Dit komt neer op . euro per persoon. Als echter degenen die op eigen kracht werk zouden hebben gevonden, niet worden meegeteld, bedragen de kosten per baan . euro. De Duitse socioloog Max Scheler is van mening dat gevoelens van ressentiment vooral ontstaan in open samenlevingen waarin eenieder voor de wet gelijk is, maar waarin de dagelijkse praktijk daarvan afwijkt. Hij tekende dit op aan de vooravond van de crisis van de jaren dertig. Zijn observaties zijn

249

 







niet alleen van belang voor autochtone burgers, maar vooral ook voor tweede generatie migranten: ‘Ressentiment must therefore be strongest in a society like ours, where approximately equal rights (political and otherwise) or formal social equality, publicly recognized, go hand in hand with wide factual differences in power, property and education. While each has the “right” to compare himself with everyone else, he cannot do so in fact. Quite independently of the characters and experiences of individuals, a potent charge of ressentiment is here accumulated by the very structure of society.’ Zie het werk van De Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid (). Bruggen bouwen. Tweede Kamer, vergaderjaar -,  , nrs. - . Om tot de geregistreerde werklozen te worden gerekend moet men ingeschreven staan bij het arbeidsbureau, beschikbaar zijn voor betaald werk van ten minste  uur per week en momenteel niet of minder dan  uur per week betaald werken. Velen die op zoek zijn naar werk worden daardoor niet meegerekend. Deze brede werkloosheidsdefinitie (broad unemployment) omvat alle inactieven van - jaar met een sociale uitkering (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, bijstand en vut) en diegenen in gesubsidieerde banen (SCP : ). Zie ook: Katja Rusinovic et al. (). Nieuwe vangnetten in de samenleving. Over problemen en dilemma’s in de opvang van kwetsbare groepen. Rotterdam: Risbo, en M. van Meeteren, M. van San en G. Engbersen (). Mensen zonder papieren. Over de positie van irreguliere migranten en de rol van het vreemdelingenrecht. Antwerpen: Acco. In dit laatste onderzoek, dat vooral verricht is door Masja van Meeteren en Marion van San, wordt ook uitvoerig aandacht besteed aan de uitvoering van het Belgische illegalenbeleid. De bevindingen komen sterk overeen met de eerdere Nederlandse studies. Een Nederlandse toepassing van dit perspectief vindt men in Erik Snel (). De vertaling van wetenschap. Utrecht: Uitgeverij SWP. Zie ook René Gabriëls (). Intellectuelen in Nederland. Publieke controversen over kernenergie, armoede en Rushdie. Amsterdam: Boom.

Hoofdstuk 2 



250

Zie ook de beroemde fabel van Bernard Mandevilles (), The Fable of the Bees waarin deze beredeneert dat individuele ondeugden de bron van algemeen welzijn zijn. Soortgelijke redeneringen vinden we bij Adorno en Horkheimer, Dialektik der Aufklärung (), en Bells The Cultural Contradictions of Capitalism (). Adorno en Horkheimer zijn van mening dat de Verlichting, die staat

Noten

voor rationaliteit en vooruitgangsgeloof, is omgeslagen in haar tegendeel. Bell () beschrijft hoe het kapitalisme, gestimuleerd door een sobere, ascetische calvinistische levensstijl, een hedonistische levensstijl voortbrengt die de calvinistische ethiek bedreigt.  Er zijn auteurs die zich moeilijk laten inpassen in een van de benaderingen, maar die nadrukkelijk aandacht hebben besteed aan onbedoelde effecten. Een voorbeeld daarvan is het rechtssociologische werk van Schuyt in Nederland. Zijn bijdrage ligt vooral in zijn analyse van de rol van het recht bij de toekenning van en de toegang tot overheidsvoorzieningen: ‘Door deze zelfstandige rol van eenmaal toegekende rechten ontstaan ook van onder op, van de kant van cliënten rising expectations. De explosie van het hulpaanbod en de hulpvraag in tal van voorzieningen is de gezamenlijke elkaar versterkende resultante van financieringssystemen, subjectief gevoelde relatieve deprivatie en de eigen belangenbehartiging van professionele groepen.’ (Schuyt : ) Schuyt wijst vooral op het destructieve karakter van dit onbedoelde proces. De verzorgingsstaat wordt onbeheersbaar en wekt verwachtingen die zij op den duur niet meer kan honoreren (vgl. ook Hirsch ).  Ook Popper () [] stelt dat de belangrijkste taak van de sociale wetenschappen is ‘the task of analysing the unintended social repercussions of intentional human actions (...).’  Zie voor een kritiek op de functionalistische invalshoek Anthony Giddens (). R.K. Merton on Structural Analysis. In J. Clark, C. Modgil en S. Modgil, Robert K. Merton. Consensus and Controversy (p. -). Londen: Falmer Press.  Een verwante analyse is van Lewis A. Coser (). The Functions of Social Conflict. New York: Free Press.  Lees R.K. Merton () voor een persoonlijke, nadere reflectie op het begrip ‘self-defeating prophecy ’ (een zelfvernietigende voorspelling), ook wel suïcidale voorspelling genoemd. Zie voor een toepassing van het boemerangeffect de studie van Susan George (). The Debt Boomerang: How Third World Debt Harms us All. New York: Transnational Institute.  Zie over de misdaad bestendigende effecten van gevangenisstraf, Martin Sanchez Jankowski (). Islands in the Street: Gangs and American Urban Society. Berkeley: University of California Press.  Zo heeft Herbert Gans (: -) in Amerika gewaarschuwd voor de maatschappelijke implicaties van de classificatie ‘onderklasse’. Deze zou stigmatiserend zijn en tot verkeerde beleidsinterventies leiden, waardoor de positie van kwetsbare groepen zou verslechteren in plaats van verbeteren.  In Losing Ground () poogt Murray aan te tonen dat het Amerikaanse stelsel van sociale zekerheid het probleem van armoede en afhankelijkheid van de

Noten

251

staat niet bestrijdt, maar juist in stand houdt: ‘We tried to provide more for the poor and produced more poor instead. We tried to remove the barriers to escape from poverty and inadvertently built a trap.’ (Murray : )  De Nederlandse situatie laat zien dat een volledig vrij systeem van onderwijskeuze een vergelijkbaar resultaat heeft. In de grote steden is sprake van een voortschrijdende splitsing tussen ‘zwarte’ en ‘witte’ scholen (vgl. Mirjam Schöttelndreier, Politiek laat onderwijs vallen als middel tot integratie. In de Volkskrant, --).  Deze wet moet het mogelijk maken om de instroom van kansarme groepen in wijken die grote sociale problemen kennen te blokkeren. Deze wet werd ook wel als een ‘allochtonenstop’ gezien.

Hoofdstuk 3 

Vooral de categorie eenoudergezinnen met jonge kinderen laat dit dilemma zien. Lange tijd waren zij vrijgesteld van de arbeidsplicht, daarna (na ) niet meer en nu (vanaf ) weer wel.

Hoofstuk 4 





252

Ook het begrip ‘veld’ van Bourdieu heeft een conceptuele verwantschap met het door ons gehanteerde begrip ‘maatschappelijke sfeer’. Zie Bourdieu (). Some Properties of Fields. In Sociology in Question (p. -). Londen: Sage. In de uitleg van Dick Pels (: ): ‘Een veld is een netwerk van configuraties die dwang uitoefenen op de actoren die deze posities bekleden. Op elk veld wordt een specifiek spel gespeeld om specifieke inzetten, of anders gezegd: elk veld kent een specifieke vorm van kapitaal (of een specifieke vorm van macht) die ongelijk is verdeeld en waarvan het bezit toegang geeft tot de specifieke winst die op dat veld wordt behaald. Elk veld veronderstelt en vereist een impliciete, praktische beheersing van de veldmechanismen (de regels van het spel), een stilzwijgende erkenning van de waarde van het spel en de inzet ervan die Bourdieu aanduidt met de Latijnse term illusio.’ Het Nederlandse begrip ‘bestel’ – denk aan het mediabestel of arbeidsbestel – heeft een nauwe verwantschap met het begrip sfeer. Zie bijvoorbeeld de analyse van J.A.A. van Doorn en W. Albeda (). Het primaat van het arbeidsbestel. Den Haag: Stichting Maatschappij en Onderneming. Clermonts e.a. (: ) onderscheiden negen categorieën die tot vijf gradaties van verblijfsrecht worden gegroepeerd: I. = Nederlanderschap,  =

Noten



behandeling als Nederlander; II. = vestigingsvergunning,  = toegelaten vluchteling,  = afhankelijk gezinslid; III. = begunstigd EU-burger,  = verblijfsvergunning; IV.  = gedoogd verblijf; V. = illegaal verblijf. Van der Zwan en Entzinger () stelden onder meer voor een concessiestelsel in het leven te roepen voor bedrijven in specifieke stedelijke gebieden. Zij zouden een concessie kunnen krijgen om jongeren tijdelijk aan te nemen onder het minimumloon (wel diende tegelijkertijd scholing plaats te vinden).

Hoofdstuk 5 

Op  januari  schreef Paul Scheffer een beschouwing over het Nederlandse migratie- en integratiebeleid in NRC Handelsblad met als titel ‘Het multiculturele drama’. Deze beschouwing ontketende een stroom van reacties van veel bijval en kritiek. Het begrip ‘multiculturele drama’ is inmiddels een gevleugeld begrip geworden in de Nederlandse samenleving en in de Nederlandse wereld van het migratie- en integratiebeleid.

Hoofdstuk 6 







Geciteerd in Michael Löwy (). Redemption & Utopia . Jewish Libertarian Thought in Central Europe. A Study in Elective Affinity. Londen: Athlone, p.  (mijn vertaling, G.E.). Ik ontleen deze en navolgende gegevens aan het eerste hoofdstuk ‘On the concept of elective affinity’ van de studie van Löwy (: -). Zie ook de analyse van Richard Herbert Howe (: -) van ‘Max Weber’s Elective Affinities’. Zie hiervoor de opmerkelijke studie van Jeremy Adler (). In deze studie laat Adler zien dat het begrip Wahlverwandtschaft of begrippen met een vergelijkbare familiegelijkenis (affiniteit, sympathie) al tweeduizend jaar oud zijn. Adler maakt in zijn studie ook aannemelijk dat, naast Bergman, veel andere auteurs invloed hebben gehad op Goethes begrip Wahlverwandtschaften. De cruciale passage in The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism (Weber : -) luidt (en ik maak gebruik van de nieuwe Engelse vertaling van Stephen Kalberg): ‘In light of the immense confusion of the reciprocal influences among the material foundation, the forms of social and political organizations, and the various spiritual streams of the Reformation epoch, we can only proceed in the following manner. First, we will investigate whether

Noten

253





  

254

(and in what ways) specific “elective affinities” (Wahlverwandtschaften) between certain forms of religious belief and a vocational ethic (Berufsethik) are discernible. Doing so will allow us, whenever possible, to illuminate the type of influence that the religious movement, as a consequence of elective affinities, had upon the development of economic culture. In addition, the general direction of this influence upon economic culture, as a consequence of these elective affinities, can be clarified. Second, only after this influence has been satisfactory established can an attempt be made to estimate to what degree the historical origin of the values and ideas of our modern life can be attributed to religious forces stemming from the Reformation, and to what degree to other forces.’ Popper ( []: ) schrijft: ‘Social life is not only a trial of strength between opposing groups: it is action within a more or less resilient or brittle framework of institutions and traditions, and it creates – apart from conscious counter-action – many unforeseen reactions in the framework, some of them perhaps even unforeseeable. To try to analyse these reactions and to foresee them as far as possible is, I believe, the main task of the social sciences. It is the task of analysing the unintended social repercussions of intentional human actions – those repercussions whose significance is neglected both by conspiracy theory and by psychologism as already indicated.’ Bekend is het artikel van Robert K. Merton dat in het eerste nummer verscheen van de American Sociological Review: ‘The Unanticipated Consequences of Social Action’, , p. -. Zie voor een bespiegeling daarop: Robert K. Merton (). In Wat is sociologie? merkt Elias (: ) op: ‘De maatschappelijke processen verlopen over langere perioden bezien blind en ongestuurd, even blind en ongestuurd als een spelverloop. De taak van de sociologische studie is juist het menselijk inzicht in deze blinde, ongestuurde processen te vergroten.’ Ook moderne sociologen als Giddens () en Beck () hebben aandacht gevraagd voor het thema van de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen. In Nederland is vooral door Schuyt () aandacht besteed aan dit onderwerp, in het bijzonder de onbedoelde gevolgen die voortvloeien uit regelgeving en classificerend beleid – zie ook Schuyt en Taverne () – en door Wippler () vanuit een utilitaristische traditie geïnspireerd op het werk van Boudon. Dit thema is veel eerder door Zijderveld () uitgewerkt. Zie ook Zijderveld (). Zie ook Misztal (: -). Zij spreekt van ‘the growing formlessness and unpredictability of social life’. Bauman (: ) schrijft in Liquid Modernity: ‘The solids whose turn has come to be thrown into the melting pot and which are in the process of being

Noten

 

 





melted at the present time, the time of fluid modernity, are the bonds which interlock individual choices in collective projects and actions – the patterns of communication and co-ordination between individually conducted life policies on the one hand and political actions of human collectivities on the other.’ Zie Bruno Latour (), p. -. Zie bijvoorbeeld de volgende studies waarin het begrip ‘hybriditeit ’ overigens ook kritisch wordt geëvalueerd: Pnina Werbner en Tariq Modood (red.) (), Mike Featherstone en Scott Lash (red.) () en Nikos Papastergiadis (). Relevant zijn ook Robert J.C. Young () en Katharyne Mitchell (). Geciteerd in Gabriëls : . Jonathan Frieman (: ) reageerde als volgt op Rushdies pleidooi voor een verandering-door-fusie, verandering-door-verbinding (zie het eerdere citaat in de tekst): ‘Now this is quite true of the world of Rushdie, with its bemused and musing distance from the migratory realities that make up his own life and that of his characters. But, unfortunately, Khomeini denies this and the newness that entered the world after the Shaw was of an entirely different order from the light-hearted cosmopolitanism described and advertised by Rushdie. In a world of multiplying diasporas, one of the things that is not happening is that boundaries are disappearing. Rather, they seem to be erected on every street corner of every declining neighborhood of our world.’ In de woorden van Moretti (: ): ‘The diffusion of American comedies is low almost everywhere, children’s films tend to prefer wealthy areas, action films South and East Asia. (...) Each genre has its favourite space, its different diffusion pattern, and it’s precisely this difference that makes cultural geography useful (if all films were evenly distributed everywhere, these maps would be pointless: maps needs unevenness, they signify through unevenness). And the unevenness is there because each region of the world functions like a cultural ecosystem: it tends to select one genre – and to reject another.’ Saskia Sassen schrijft (: ): ‘Today we see a combination of drives to create border-free economic spaces and drives for renewed border control to keep immigrants and refugees out. The context in which today’s efforts to stop immigration assume their distinct meaning for me is the current transnationalization of flows of capital, goods, information, and culture. Governments and economic actors in highly developed countries are increasingly seeking to reduce the role of national borders in such flows, to create transnational spaces. Current immigration policy in developed countries is increasingly at odds with other major policy frameworks in the international system and with the growth of global economic integration.’

Noten

255

 Virginie Guiraudon en Christian Joppke (: ) concluderen na hun bespreking van diverse strategieën van nationale staten gericht op versterking van de grenscontrole en beheersing van migratiestromen: ‘Our brief overview of migration control strategies has revealed an astonishing adaptiveness of states, proving wrong the state’s doomsayers. We thus concur with Hirst and Thompson’s (...) general critique of the popular view that “globalization” is washing away the state: “The state may have lost control over ideas, but it remains a controller of its borders and the movement of people across them. (...) In this respect, despite the rhetoric of globalization, the bulk of the world’s population live in closed worlds, trapped by the lottery of their birth.”’  Voorbeelden daarvan zijn: R.D. Putnam () en (). Een helder overzicht van de institutionele economie biedt A.C. Hemerijck en M. Verhagen (red.) (). Zie ook A. Portes (red.) (). Een originele toepassing van institutionele benaderingen op het terrein van de economische geografie biedt de recente oratie van Robert Kloosterman ().  Ook Weber gebruikte het begrip Wahlverwandtschaft op verschillende manieren (vgl. Howe ). Relevant is de volgende opmerking van Ringer (: ) over de methodologie van Weber: ‘Weber explicitly considered the analysis he offered a model of how “ideas” play a role in history. He noted that the casual relationships he detected were “adequate”, rather than lawlike. His analytical tactics were often comparative or counterfactual. He offered probabilistic claims about “causal chains” and “tendencies” rather than deductions from universal generalizatons. And the “elective affinities” he observed were based upon complex mutual interactions among attitudes, practises, and institutions. (...) Religious sources constitute only one – however significant and not to be neglected – possible source (...).’  Kalberg (: ) wijst erop dat de vertaling door Parsons van Wahlverwandtschaft (in de bekende Engelstalige vertaling) in ‘correlation’ niet correct is. Hij tekent daarbij aan: ‘Rather than a “determinative” relationship, Weber sees an “elective affinity” (Wahlverwandtschaft) between the Protestant ethic and the “spirit” of capitalism. (...) This “weak causal” manner of stating the relationship results in part from Weber’s position that the sources of the spirit of capitalism are many and that religious sources constitute only one – however significant and not to be neglected – possible source (...).’  Sorokin (: -) schrijft: ‘In chemistry the term “affinity” means an attraction between chemical elements that causes them easily to form compounds. Most chemical elements exhibit an affinity for certain elements and lack it in respect to others. The resulting compounds are met frequently and

256

Noten









are relatively stable, whereas those formed by the union of elements lacking some mutual affinity are comparatively rare and unstable. A similar phenomenon is exhibited by social bonds. (...) Chemistry has progressed sufficiently to define all the main combinations of elements with other affined elements. Social science and sociology – until recently devoid of even the concepts of unibonded and multibonded groups – are still unable to determine the precise relationship of affined bonds. (...) The foregoing discussion furnishes, however, an idea of “sociological chemistry” unknown to contemporary sociology and a chart of what the structural analysis of a group or population really means.’ Lees ook noot  van hoofdstuk  van Sorokin (: -). Het groep-rastermodel is in de eerste plaats een ideaaltypisch heuristisch model waarmee sociale relaties kunnen worden geclassificeerd. Douglas veronderstelt dat de twee dimensies de sterkste beschrijvende en verklarende waarde hebben, indien men uitspraken wil doen over sociale verbanden en corresponderende denkstijlen. Douglas en Nuy (: ) merken op: ‘If anyone protests that there are really fifteen, five hundred, or two thousand types, or six or eight dimensions, they mistake the exercise. Eleven thousand or a million would not be enough to cover the variety that is out there. But for explanatory value, three, four, or five types of social environments are enough to generate the three, four, or five cosmologies that serve to stabilize four or five kinds of organization.’ Douglas (: ) zegt het zo: ‘On this theory each type of culture is by its nature hostile to the other three cultures. Each has its strengths, and in certain circumstances each culture has advantages over the others. And each has its weaknesses. But all four co-exist in a state of mutual antagonism in any society at all times.’ Het gepresenteerde model onderkent dat mensen deel uit maken van verschillende levenswijzen. Dit thema wordt ook bediscussieerd in Thompson, Ellis en Wildavsky (: -). Wel zijn zij, net als Douglas (: ), van mening dat individuen naar consistentie zullen streven, en zullen proberen om hun sociale omgeving zodanig te ordenen zodat zij minder worden verscheurd door tegengestelde verwachtingen. Zie ook het werk van Alan Page Fiske (: -). Die selectieve affiniteit impliceert overigens geen harmonische verhouding. Sassen merkt op (b: -): ‘I see this as a type of political opening that contains unifying capacities across national boundaries and sharpening conflicts within such boundaries. Global capital and the new immigrant workforce are two major instances of transnationalized categories that have unifying properties internally and find themselves in contestation with each

Noten

257

other inside global cities. These cities are the sites for the valorization of corporate capital and the devalorization of disadvantaged workers. (...) We see here an interesting correspondence between great concentrations of corporate power and large concentrations of “others”.’  Zie voor een overzicht van benaderingen G. Engbersen en R. van der Veen ().  Giddens (: ) merkt terecht op: ‘Sociology isn’t to the same degree in the thrall of a single conceptual system (in vergelijking met de neoklassieke economie, G.E.). However, this surely should be seen more a strength than a weakness. I don’t believe such diversity has produced complete disarray, but instead gives voice to the pluralism that must exist when one studies something as complex and controversial as human behaviour and institutions.’ Zie ook de opvattingen van Collins in Four Sociological Traditions ().

Hoofdstuk 7 







258

Meer dan de helft van de vergunningen wordt verstrekt voor arbeid voor korte duur (minder dan  weken). Tewerkstellingsvergunningen werden in  vooral afgegeven voor banen met een laag functieniveau ( procent). In  was respectievelijk  procent en  procent van de arbeidsmigranten van buiten de Europese Unie werkzaam op een ‘hoog’ dan wel ‘middel’ functieniveau (zie voor deze cijfers ACVZ ). Punten worden toegekend voor opleiding, ervaring, inkomen in het land van herkomst, opleiding van de partner en bijzondere prestaties op het vakgebied. De migrant moet in staat zijn in zijn eigen onderhoud te voorzien en kan geen beroep doen op financiële vergoedingen van overheidswege. Sommige landen kennen een meldingsplicht voor tijdelijke migranten in het land van herkomst na afloop van de tewerkstellings- en verblijfsvergunning. Andere landen maken gebruik van rotatiesystemen waarbij een arbeidsmigrant opnieuw mag komen werken als hij aantoonbaar voor een bepaalde periode in het buitenland is geweest. Ook worden er bilaterale verdragen met landen afgesloten waarin afspraken worden gemaakt over tijdelijke arbeidsmigratie. Differentiële behandeling zou wellicht ook kostbaarder zijn geweest en tevens een erkenning zijn dat Europese landen immigratielanden zijn geworden Een andere factor is dat dit incorporatieproces zich goeddeels onttrok aan het publieke debat. Het vond plaats in technocratische en legalistische settings waarbinnen het principe van gelijke rechten centraal stond. De uitbreiding van politieke rechten vindt daarentegen plaats in de politieke open-

Noten

baarheid. Tevens is voor constitutionele veranderingen, zoals de uitbreiding van stemrechten, een ruime politieke meerderheid vereist. Deze politieke logica leidt ertoe dat de uitbreiding van politieke rechten amper is gerealiseerd in tegenstelling tot de uitbreiding van sociale rechten.

Hoofdstuk 8 













Zie D. van Damme (). Armenzorg en de staat. Gent: FPPW; G. Himmelfarb (). The ldea of Poverty, England in the Early lndustrial Age. New York: Albert A. Knopf, en M.B. Katz (). The Undeserving Poor, from the War on Poverty to the War on Welfare. New York: Pantheon Books. Het begrip ‘hinderkracht’ is door De Swaan geformuleerd in De mens is de mens een zorg: over verstateling van verzorgingsarrangementen. In De mens is de mens een zorg (). Amsterdam: Meulenhoff, p. . Zie voor een moderne variant (in samenhang met perspectief A) W.J. Wilson (). The Truly Disadvantaged, the Inner City, the Underclass and Public Policy. Chicago: Chicago University Press. Wilson (: ) spreekt van ‘the tangle of pathology in the inner city’. In het volgende baseer ik mij in het bijzonder op de resultaten van mijn eigen onderzoek, G. Engbersen (). Publieke Bijstandsgeheimen. Leiden: Stenfert Kroese, en de studie van R. van der Veen (). De sociale grenzen van beleid. Leiden: Stenfert Kroese. De Swaan (b: ) schrijft onder andere: ‘De gevestigden zijn binnen, de buitenstaanders blijven erbuiten. Wie de allerarmsten in de armoelanden echt zou willen helpen, moet hun geen geld sturen, maar een Nederlands paspoort. Daarover gaat het gedoe met het fraudebestendige paspoort: want het Nederlandse paspoort is hongerbestendig.’ Kosto was staatssecretaris van justitie in het Kabinet-Lubbers III (-) voor de Partij van de Arbeid. Hij was in die functie onder andere belast met asielzaken. Zie ‘Asielzoekers moeten in categorieën worden ingedeeld’, in: de Volkskrant,  september , p. .

Hoofdstuk 9 

De belangrijkste inhoudelijke reden betrof de omvang van de werkloosheid. Waarom werklozen straffen voor het niet zoeken naar werk als er onvoldoende werk beschikbaar was?

Noten

259



 



 



De sancties die werden opgelegd hadden vooral betrekking op het onvoldoende actief zoeken naar werk, het door eigen toedoen werkloos worden en voor het niet aanvaarden van passend werk. Van der Veen (: ) schrijft dat dit heeft geleid tot  verschillende categorieën bijstandsgerechtigden. Een belangrijk uitgangspunt van de Algemene Bijstandswet is het individualiseringsprincipe. Dit principe impliceert dat de bijstand moet worden afgestemd op individuele mogelijkheden en omstandigheden van mensen. Dit principe wordt vaak genoemd om verschillen in uitvoering te verklaren. Over de complacent employees merken zij op (: ): ‘Complacent employees are more likely to conform to established routines than to question them. They possibly fit well Robert Merton’s description of the bureaucratic personality – methodical, prudent, disciplined.’ Heisler (: ) formuleert het kernachtig: ‘Institutions are labor-saving devices in decision making.’ De twee overige stijlen van informatieverwerping , paradigmabescherming en uitsluiting zijn nauwelijks waargenomen, vooral omdat professionele groepscontrole binnen de meeste sociale diensten zwak ontwikkeld is. In de kritiek die vanuit de zijde van DIVOSA op het rapport van de Onderzoekscommissie Toepassing ABW is geleverd, is ook steeds impliciet op de individualistische uitvoeringscultuur gewezen (zie DIVOSA ). Het feit dat veel dossiers niet in orde waren impliceerde volgens de zegslieden van de sociale diensten niet dat bijstandsambtenaren niet naar de relevante informatie zouden hebben gevraagd (bijvoorbeeld naar een inschrijvingsbewijs van het arbeidsbureau). Vaak zou dat wél gebeurd zijn, maar om redenen van privacy of tijdsdruk zouden dergelijke gegevens niet zijn geregistreerd en vastgelegd.

Hoofdstuk 10 

260

Gümüs woonde sinds  in Amsterdam en begon later een kleermakerswinkel in De Pijp. Toen het kabinet-Kok I een regeling aankondigde om illegalen te legaliseren of uit te zetten, meldde Gümüs zich vrijwillig. Hij kon echter niet aantonen dat hij zes jaar achtereen belastingen en sociale premies in Nederland had betaald. Het gezin moest vertrekken. Deze uitzetting leidde tot protestacties van wijkbewoners van De Pijp en in de Tweede Kamer. Ook kreeg de kleermaker steun van burgemeester Patijn en oud-burgemeester Van Thijn. Maar de verantwoordelijke staatssecretaris Elisabeth Schmitz weigerde het gezin te legaliseren omdat dat een precedentwerking zou heb-

Noten







ben voor talloze andere gevallen. De Nederlandse rechter ziet immers toe op gelijke behandeling in gelijke gevallen. Zoals Bauböck (: ) in dit verband opmerkt: ‘Certainly, a liberal welfare state must be interested in maintaining the rule of law and, more specifically, in preventing the spread of illegal employment. However, the fact of societal membership depends on the time of residence more than on legal status. If a state has been unable or unwilling to control illegal entries, residence and employment, it ought to consider the claims of those who have been residing in the country for a long period of time as relevant. This line of reasoning could support a general amnesty or an individual procedure for regularization of long-term irregular immigrants.’ In het voorbije decennia zijn diverse studies verschenen die de analyse van het onderzoeksproject ‘De ongekende stad’ hebben bevestigd. Ook in andere Europese steden leven en werken omvangrijke groepen irreguliere migranten die door het beleid worden gedoogd (Alt ; Gryzmala-Kazlowska ; Bleahu ; Düvell ; Van Nieuwenhuyze ; Van Meeteren et al. a). Zie uitgebreider P. van der Heijden, G. van Gils, M. Cruijff en D. Hessen (). Een schatting van het aantal in Nederland verblijvende illegale vreemdelingen in . Utrecht: IOPS.

Hoofdstuk 11  

 



‘Verdonk: op straat alleen Nederlands – Minister formuleert normen’. Algemeen Dagblad,  januari . Deze doelstelling wordt overigens zelden geëxpliciteerd. Achter deze doelstellingen gaat vaak de wens schuil om enerzijds middengroepen te behouden en aan te trekken, en anderzijds om sociale problemen te verminderen door middel van het vertrek van specifieke, lage inkomensgroepen. Pechtold deed deze uitspraak tijdens het symposium ‘Rotterdam zet door’,  januari . En natuurlijk zagen we bij de gemeenteraadverkiezingen van  dat allochtone burgers revanche namen op Leefbaar Rotterdam door massaal op de PvdA te stemmen waardoor Leefbaar Rotterdam buiten het college kwam (zie Tops , en Uitermark en Duyvendak ). De Rabobank gebruikte een postcodelijst waar achter postcode  (Millinxbuurt en Tarwewijk) code III stond, dat ‘niet financieren’ betekende. Alle grote banken maakten gebruik van een dergelijke methode, die ook wel redlining wordt genoemd.

Noten

261

Hoofdstuk 12 

Zie G. Engbersen et al. (). De adoptie van wijken. Een evaluatie van ‘Nieuwe Coalities voor de Wijk’. Rotterdam: Risbo.

Hoofdstuk 13 

Dit is een parafrase op de Beckse notie van ‘zombiecategorieën’. Volgens Beck () zijn bepaalde basiseenheden van sociologische analyse, zoals familie, klasse, macht en de natiestaat , zombiecategorieën geworden: lege begrippen die na hun dood in de sociologie zijn blijven voortleven.

Hoofdstuk 15 







262

De International Herald Tribune ( augustus ) schreef in een editorial: ‘The path the United States has set on since the defeat of immigration reform in the Senate in June enshrines enforcement and punishment above all else. It is narrow, disruptive and self-defeating. On top of that, it won’t work. What it will do is unleash a flood of misery upon millions of illegal immigrants.’ Eenzelfde conclusie kan getrokken worden over het Amerikaanse onderzoek naar stedelijke armoede. Bepaalde onderzoekers hebben in bepaalde perioden invloed gehad (Gailbraith en Harrington in de jaren zestig en zeventig, Murray en Wilson in de jaren tachtig en negentig), maar hun onderzoek is nimmer van doorslaggevende betekenis geweest voor beleid. Bourdieu (: -) karakteriseert deze instellingen als ‘de linkerhand van de staat’. Deze instellingen, die in direct contact staan met kwetsbare groepen, hebben inzicht in contemporaine vormen van sociaal lijden (social suffering). In tegenstelling tot de ‘rechterhand van de staat’, die vooral bestaat uit de technocraten van (...) ‘the Ministry of Finance, the public and private banks and the ministerial cabinets’. Zie ook Pierre Bourdieu (). The weight of the world: social suffering in contemporary society. Cambridge: Polity Press. Wel zijn er soms specifieke acties geweest in Den Haag en Amsterdam tegen werkgevers in de land- en tuinbouw en tegen bepaalde groepen (Oost-Europese) illegale migranten die zich schuldig maakten aan straatdiefstal. Deze acties zijn overigens niet gebaseerd op sociaal-wetenschappelijk onderzoek, maar op de eigen registratiesystemen van de politie.

Noten

Hoofdstuk 16 









 

Een vergelijkbare typologie is ontwikkeld door Boudon (). Hij maakt een onderscheid tussen vier ideaaltypen van wetenschapsbeoefening. Ten eerste is er een ‘cognitieve sociologie’ die zich kenmerkt door fundamenteel verklarend onderzoek. Boudon spreekt ook wel van het ‘TWD-programma’, waarmee hij De Tocqueville, Weber en Durkheim bedoelt. Daarnaast is er de ‘kritische sociologie’ die maatschappelijke verhoudingen aan de kaak stelt en kritisch reflecteert op dominante theorievorming. Ook is er een cameral science – het begrip is van Schumpeter – of beleidssociologie die vooral beschrijvende informatie aandraagt voor het beleid (vgl. ook Goldthorpe ). En tenslotte bestaat er een ‘expressieve sociologie’ die in staat is om op een treffende wijze hedendaagse vraagstukken te duiden voor een breder publiek. Opvallend aan de analyses van Boudon en Burawoy is dat de eerste denker de cognitieve wetenschapsbeoefening ziet worden bedreigd door de expressieve sociologie, terwijl de tweede er juist op wijst dat de professionele sociologie de andere typen verdringt (vgl. Engbersen ). Zie Clawson et al. (red.) (). Public sociology, Fifteen eminent sociologists debate politics and profession in the twenty-first century. Berkeley: University of California Press; L.T. Nichols (red.) (). Public Sociology. The contemporary debate. New Brunswick: Transaction publishes. Deze ‘ontbinding’ van de sociologie is overigens niet specifiek voor Nederland. Zie I.L. Horowitz (). The Decomposition of Sociology. New York: Oxford University Press. Overigens kent de these van Burawoy dat de civil society wordt bedreigd in Nederland een andere variant, namelijk dat een geavanceerde verzorgingsstaat een bedreiging vormt voor een vitale civil society. Deze these is in Nederland vooral geformuleerd door de socioloog Anton Zijderveld die in de jaren tachtig en negentig ook wel beschouwd werd als de belangrijkste ideoloog van het CDA. Ik baseer mij voor de ontwikkelingsschets vooral op de achtergrondstudie ‘Kleine geschiedenis van de Nederlandse sociologie: vestiging en verandering’ uit het KNAW-rapport Samenleven en samenwerken. Een toekomst voor de Nederlandse sociologie (Verkenningscommissie Sociologie ), p. -. Zie ook Jos de Haan  en . Van grote betekenis voor deze groep is ook Wout Ultee die zich echter minder laat leiden door het rationele keuze paradigma. Schuyt was onder meer verantwoordelijk voor Basisvorming in het onderwijs (WRR ) en Generatiebewust beleid (WRR ), Adriaansens voor Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’ (WRR ); Derk-

Noten

263







  



264

sen voor Staat zonder land (WRR ) en Meurs voor Bewijzen van goede dienstverlening () en Identificatie met Nederland (WRR ). Denk aan het debat over het minderhedenbeleid waarbij sociologen als ‘minderhedendeskundigen’ verantwoordelijk worden gesteld voor de falende integratie van migranten (Sommers ). Een ander voorbeeld is het werk van Dalrymple (). Hij is van mening dat sociologen en criminologen hebben bijgedragen aan het ontstaan van een onderklasse en een toename van criminaliteit , omdat zij de menselijke vrijheid en verantwoordelijkheid zouden hebben weggeredeneerd. Zie de KNAW-adviezen ‘Nederlands tenzij..: tweetaligheid in de geestes- en de gedrags- en maatschappijwetenschappen’ (KNAW ) en Judging research on its merits. An advisory report by the Council for the Humanities and the Social Sciences Council. Amsterdam (KNAW ). Zie die bijdragen van onder anderen Dick Pels, Romke van der Veen, Mark Bovens, Abram de Swaan, Marc Hooghe, Bernard Kruithof en Giselinde Kuiper, Birgit Meyer et al., Matthijs Kalmijn en Don Kalb in Facta over het KNAW-advies ‘Nederlands, tenzij’ (jrg. , oktober en november , nr.  en ). Zie ook Joop Roebroek, Carla Verheijen en Jan Nekkers (). Evaluatie vijf jaar sociale conferentie. Amersfoort: Bureau Vertige. Zie uitgebreid hoofdstuk  van dit boek. In dit geval mochten we het rapport voor de Commissie voor Wonen, Stedelijk Beleid, Inburgering en Gelijke Kansen zelf toelichten. Zie de gedachtewisseling over het rapport Irreguliere immigranten in België. Inbedding, uitsluiting en criminaliteit. Verslag namens de Commissie voor Wonen, Stedelijk Beleid, Inburgering en Gelijke Kansen uitgebracht door de heer Jan Roegiers en mevrouw Hilde De Lobel. Antwerpen: Vlaams Parlement . Een wetenschappelijke uitgave is later verschenen bij uitgeverij Acco. Zie M. van Meeteren, M. van San en G. Engbersen (a).

Noten

Literatuur

Aalbers, M. (2003). Redlining in Nederland: Oorzaken en gevolgen van uitsluiting op de hypotheekmarkt. Amsterdam: Aksant. Aalbers, M. (2004). Als de banken zich terugtrekken nemen de speculanten het over. Woningmarkt, drugsmarkt en migranten in de Rotterdamse Millinxbuurt. Agora, 20(3), p. 17-20. Achterhuis, H. (1981). De markt van welzijn en geluk. Baarn: Ambo. Adler, J. (1987). ‘Eine fast magische Anziehungskraft’: Goethes ‘Wahlverwandtschaften’ und die Chemie seiner Zeit. München: Beck. Adriaansens, H. (1989). Arbeid en burgerschap; een nieuwe dimensie. Beleid en Maatschappij, 16(6), p. 282-291. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) (2004). Regulering en facilitering van arbeidsmigratie. Den Haag: ACVZ. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) (2007). Profijt van studiemigratiebeleid. Een advies over de arbeidsmarktpositie van buitenlandse afgestudeerden. Den Haag: ACVZ. Algemene Rekenkamer (1999). Aanpak illegale arbeid. Den Haag: TK 1998-1999, 26617, nr. 1/2. Alt, J. (2003). Leben in der Schattenwelt: Problemkomplex Illegale Migration. Karlsruhe: Von Loeper. Anderson, B. (2001). Western Nationalism and Eastern Nationalism. New Left Review, 9, p. 31-42. Andreas, P. (2000). Introduction: The Wall after the Wall. In P. Andreas en T. Snyder (red.), The Wall around the West. State Borders and Immigration Controls in North America and Europe (p. 1-11). New York: Rowman & Littlefield Publishers. Andreas, P. en T. Snyder (red.) (2000). The Wall around the West. State Borders and Immigration Controls in North America and Europe. New York: Rowman & Littlefield Publishers, Inc. Angenent, F.J.A., Y. Bommeljé en G.J. Schep (1993a). Een kwestie van werk. Den Haag: VUGA. Angenent, F.J.A., Y.B. Bommeljé en G.J. Schep (1993b). Prikkels in de bijstand. Den Haag: VUGA.

265

Arendt, H. (1991). Die Nation der Minderheiten und das Volk der Staatenlosen. Neue Gesellschaft, Frankfurter Hefte, 38, p. 411-415. Arts, W. en N. Hofstra (1988). Onbedoelde gevolgen van werkloosheidsbestrijding. ESB, 17 februari 1988, p. 187-189. Atkinson, A.B. (1997). Poverty in Europe. Oxford: Blackwell. Bade, K.J. (2003). Legal and Illegal Immigration into Europe: Experiences and Challenges. Wassenaar: Netherlands Institute for Advanced Study in the Humanities and Social Sciences (NIAS). Balibar, E. en I. Wallerstein (1988). Race, nation, classe: Les identités ambiguës. Parijs: La Découverte. Barber, B. (1984). Strong Democracy, Participatory Polities for a New Age. Londen: University of California Press. Bauböck, R. (red.) (1994). From Aliens to citizens. Redefining the Status of Immigrants in Europe. Aldershot: Avebury. Bauman, Z. (1998). Globalisation: The Human Consequences. Oxford: Polity Press. Bauman, Z. (2000). Liquid Modernity. Cambridge: Polity Press. Bauman, Z. (2001a). Community: Seeking Safety in an Insecure World. Cambridge: Polity Press. Bauman, Z. (2001b). The Individualized Society. Cambridge: Polity Press. Beck, U. (1992). Risk Society: Towards a New Modernity. Londen: Sage. Beck, U. (2000). The Cosmopolitan Perspective: Sociology of the Second Age of Modernity. The British Journal of Sociology, 51(1), p. 79-105. Beck, U. en W. Bonß (red.) (1989). Weder Sozialtechnologie noch Aufklärung: Analysen zur Verwendung sozialwissenschaftlichen Wissens. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Beck, U. en E. Beck-Gernsheim (2002). Individualization. Londen: Sage. Becker, F., W. van Hennekeler, M. Sie Dhian Ho en B. Tromp (red.) (2002). Transnationaal Nederland. Het drieëntwintigste jaarboek voor het democratisch socialisme. Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting. Becker, H.S. (1963). Outsiders: Studies in the Sociology of Deviance. New York: The Free Press. Belier, E.J, E.P. Martens, Th. Roelandt en J. Veenman (1994). Ruimtelijke concentratie van vier allochtone groepen in Nederland. In J. Veenman en Th. Roelandt (red.), Onzeker bestaan: De maatschappelijke positie van Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen in Nederland (p. 148-172). Amsterdam: Boom. Bell, D. (1973). The coming of post-industrial society. New York: Basic Books. Bell, D. (1978). The Cultural Contradictions of Capitalism. New York: Basic Books.

266

Literatuur

Bell, D. (1980) [1960]. Crime as an American way of life: A queer ladder of social mobility. In L.A. Coser (red.), The pleasures of sociology (p. 417-441). New York: A Mentor Book. Bell, D. (1996). The Cultural Contradictions of Capitalism. With a New Afterword by the Author. New York: Basic Books. Benthem van den Berg, G. (1971). De betekenis van Norbert Elias. In N. Elias, Sociologie en geschiedenis, en andere essays (p. 204-216). Amsterdam: Van Gennep. Berg, P. van den en M. Trappenburg (red.) (1994). Lokale rechtvaardigheid: De politieke theorie van Michael Walzer. Zwolle: Tjeenk Willink. Bernini, P. en G. Engbersen (1999). Koppeling en uitsluiting: over ongewenste en onbedoelde effecten van de Koppelingswet. Nederlands Juristenblad, 74(2), p. 65-71. Beus, J.W. de (1986). Schept sociale zekerheid een nieuwe klasse? In J. W. de Beus en J.A.A. van Doorn (red.), De geconstrueerde samenleving (p. 106-132). Meppel: Boom. Blankenburg, E. en F. Bruinsma (1994). Dutch Legal Culture. Deventer: Kluwer. Blau, P. (1963). The Dynamics of Bureaucracy. Chicago: University of Chicago Press (revised edition). Bleau, A. (2007). With calluses on your palms they don’t bother you: Illegal Romanian migrants in Italy. Focaal. European Journal of Anthropology, (49), p. 101-109. Bleich, A. (1992). De wonderlijke strijd tegen het anti-racisme. De Volkskrant, 21 maart 1992. Blokland-Potters, T. (1998). Wat stadsbewoners bindt. Sociale relaties in een achterstandswijk. Kampen: Kok Agora. Böcker, A. (1998). Gedogen als instrument in het Nederlandse asielbeleid. Migrantenstudies, 14(4), p. 248-261. Bolkestein, F. (1995). Het heft in handen. Amsterdam: Prometheus. Boom, J. de et al. (2007). Migration, Immigrants and Policy in the Netherlands. Report for the continuous Reporting System on Migration (SOPEMI) of the Organization of Economic Co-operation and Development (OECD). Rotterdam: Risbo. Boom, J. de, A. Weltevrede, S. Rezai en G. Engbersen (2008). Oost-Europeanen in Nederland. Een verkenning van de maatschappelijke positie van migranten uit Oost-Europa en voormalig Joegoslavië. Rotterdam: Risbo. Bosch, S. (1998). Illegalen in Amsterdam; Hulpverlening onder druk. In: Zonder huis of haven. Justitiële Verkenningen, 24(1), p. 31-42. Boudon, R. (1974). Education, Equality and Social Opportunity. New York: Wiley. Boudon, R. (1982). The unintended consequences of social action. Londen: The Macmillan Press Ltd.

Literatuur

267

Boudon, R. (2002). Sociology that Really Matters. European Academy of Sociology First Annual Lecture. European Sociological Review, 18(2), p. 371-378. Bourdieu, P. (1983). The Forms of Social Capital. In J.G. Richardson (red.), Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education (p. 241-258). New York: Greenwood Press. Bourdieu, P. (1984). Distinction, A Social Critique of the Judgement of Taste. Londen: Routledge & Kegan Paul. Bourdieu, P. (1993). Some properties of fields. In Sociology in question (p. 265277). Londen: Sage. Bourdieu, P. (1998). The left and right hand of the state. In P. Bourdieu, Acts of resistance. Against the new myths of our time (p. 1-10). Cambridge: Polity Press. Bourdieu, P. en J.C. Passeron (1977). Reproduction in education, society and culture. Londen: Sage. Bourdieu, P. et al. (1999). The Weight of the World. Social Suffering in Contemporary Society. Cambridge: Polity Press. Bovenkerk, F. (1991). Het vraagstuk van de criminaliteit der Marokkaanse jongeren. De Gids, 154(12), p. 958-978. Bovens, M. (1994). Detournement de pouvoir, een Walzeriaans perspectief op juridisering. In P. van den Berg en M. Trappenburg (red.), Lokale rechtvaardigheid: de politieke theorie van Michael Walzer (p. 97-105). Zwolle: Tjeenk Willink. Breman, J. (2006). De sociologie van het polderland. Sociologie, 2(3), p. 329-354. Brink, G. van den (2004). Schets van een beschavingsoffensief. Amsterdam: Amsterdam University Press. Bulmer, M. (1982). The uses of social research: social investigation in public policymaking. Londen: Allen & Unwin. Bunt, H.G. van de en E. Leuw (1995). Gedogen als zelfkant van de rechtshandhaving? In: Crisis in de gedoogcultuur? Justitiële Verkenningen, 21(8), p. 65-75. Burawoy, M. (2005). 2004 Presidential Address: For Public Sociology. American Sociological Review, 70(1), p. 4-28. Burawoy, M. (2007a). Third-wave sociology and the end of pure science. In L.T. Nichols (red.), Public Sociology. The Contemporary Debate (p. 320-321). New Brunswick en Londen: Transaction Publishers. Burawoy, M. (2007b). The field of sociology. Its power and its promise. In D. Clawson et al. (red.), Public sociology, Fifteen eminent sociologists debate politics and profession in the twenty-first century (p. 241-258). Berkeley: University of California Press. Burgers, J. (1995). Inpassen en aanpassen. In G. Engbersen en R. Gabriels (red.), Sferen van integratie : naar een gedifferentieerd allochtonenbeleid (p. 137-156), Amsterdam: Boom.

268

Literatuur

Burgers, J. (1996). Natte vingers en vuile handen; over het schatten van het aantal illegale vreemdelingen. Een reactie op Böcker en Groenendijk. Migrantenstudies, 12(1), p. 14-26. Burgers, J. (1999). Illegale vreemdelingen en migratiebeleid . In J. Burgers en G. Engbersen (red.), De ongekende stad I. Illegale vreemdelingen in Rotterdam (p. 262-284). Amsterdam: Boom. Burgers, J. en G. Engbersen (1994). De wrok van Spangen. Psychologie en Maatschappij, 18(4), p. 292-302. Burgers, J. en G. Engbersen (1999). De ongekende stad 1: Illegale vreemdelingen in Rotterdam. Amsterdam: Boom. Burgers, J. en S. Musterd (2002). Naar een verklaring voor stedelijke ongelijkheid: Een model gebaseerd op bestaande theorieën en een empirische illustratie. Sociologische Gids, 49(4), p. 371-385. Castles, F.G. (2004). The Future of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press. Castles, S. en M. Miller (1994). The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World. Hampshire: The Macmillan Press. CBS (2003). Webmagazine, 2 januari 2003. CBS (2008). StatLine databank, 23 december 2008. Choenni, C.E.S. (1992). Allochtonen en burgerschap. In H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (red.), Burgerschap in praktijken (deel I) (p. 57-98). Den Haag: Sdu. Clawson D. et al. (red.) (2007). Public sociology, Fifteen eminent sociologists debate politics and profession in the twenty-first century. Berkeley: University of California Press. Clermonts, L. (1994). Inzicht in toezicht. De praktijk van het vreemdelingentoezicht in Amsterdam en Rotterdam. Arnhem: Gouda Quint. Clermonts, L., K. Groenendijk en T. Havinga (1991). Verblijfsrecht en gebruik van collectieve voorzieningen door immigranten. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen. Coetzee, J.M. (2002). Cees Nooteboom, Novellist and traveller. In J.M. Coetzee (2002), Stanger shores: essays 1986-1999 (p. 59-70), Londen: Vintage. Cohen, S. (1973). Folk Devils and Moral Panics. Londen: Paladin. Cohn-Bendit, D. en Th. Schmid (1992). Heimat Babylon. Das Wagnis der multikulturellen Demokratie. Hamburg: Hoffmann und Campe. Coleman, J.S. (1990). Foundations of social theory. Cambridge: Harvard University Press. Coleman, R. (2004). Reclaiming the streets. Surveillance, social control and the city. Portland: William Publishing. Collins, R. (1979). The credential society. New York: Academic Press.

Literatuur

269

Collins, R. (1994). Four Sociological Traditions. Oxford: Oxford University Press. Commissie van de Europese Gemeenschappen (2000). Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een Communautair Immigratiebeleid, COM/2000/757 def. Cornelius, W. (2005). Controlling ‘Unwanted’ Immigration: Lessons from the United States, 1993-2004. Journal of Ethnic and Migration Studies, 31(4), p. 775-794. Cornelius, W., P.L. Martin en J. F. Hollifield (red.) (1994). Controlling Immigration: A Global Perspective. Stanford: Stanford University Press. Coser, L.A. (1966). The Functions of Social Conflict. New York: Free Press. Crisis Onderzoek Team (2000). Een drugsscene op Zuid (de Millinxbuurt). Een model voor de strategische analyse van drugsscene. Alphen aan den Rijn: Samsom. Cross, M. en H.B. Entzinger (red.) (1988). Lost illusions: Caribbean minorities in Britain and the Netherlands. Londen: Routledge. Dagevos J. en J. Veenman (1992). Succesvolle allochtonen. Meppel: Boom. Dagevos, J., M. Gijsberts en C. van Praag (red.) (2003). Rapportage minderheden 2003: Onderwijs, arbeid en sociaal-culturele integratie. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Dahrendorf, R. (1988a). Burgerschap het nieuwe vraagstuk. Van der Leeuw-lezing. De Volkskrant, 4 november 1988, p. 9-15. Dahrendorf, R. (1988b). The Modern Social Conflict, An essay on the Politics of Liberty. Londen: Weidenfeld & Nicolson. Dahrendorf, R. (1991). Enige opmerkingen over de kwaliteit van burgerschap (vertaling Peter Leisink). Tijdschrift van Arbeid en Bewustzijn, 15(2), p. 87-94. Dahrendorf, R. (1994). Das Zerbrechen der Ligaturen und die Utopie der Weltbürgerschaft. In U. Beck en E. Beck-Gernsheim (red.), Riskante Freiheiten. Individualisierung in modernen Gesellschaften (p. 421-436). Frankfurt am Main: Ulrich Beck. Dalrymple, T. (2005). Leven aan de onderkant. Het systeem dat de onderklasse instandhoudt. Utrecht: Het Spectrum. Damme, D. van (1990). Armenzorg en de staat. Gent: FPPW. Deleeck, H. (1977). Ongelijkheden in de welvaartsstaat. Amsterdam: De Nederlandsche Boekhandel. Deliége, R. (1999). The Untouchables of India. Oxford: Berg Publishers. Dercksen, W. J. (1991). De effectiviteit van heroriënteringsgesprekken. Economisch Statistische Berichten, 78(3810), p. 551-553. Dercksen, W.J. (1993). Het schip van zorg. Utrecht (oratie). Dercksen, W.J. en G. Engbersen (1992). Arbeid en sociaal burgerschap. In H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (red.), Burgerschap in praktijken, deel I (p. 99157). Den Haag: WRR.

270

Literatuur

Dexter, L.A. (1981). Undesigned Consequences of Purposive Legislative Action: Alternatives to Implementation. Journal of Public Policy, 1(4), p. 413- 431. Dieleman, F.M. en R.C. Kloosterman (2000). Room to Manoeuvre; Governance, the Post-industrial Economy, and Housing Provision in Rotterdam. In M. Polèse en R. Stren, The Social Sustainability of Cities. Diversity and the Management of Change (p. 175-202). Toronto: University of Toronto Press. DIVOSA (1993). Herinrichting ABW. Naar een eenvoudiger, decentraler en minder bureaucratisch stelsel, 3 maart 1993. Doorn, J.A.A. van (1980). Overvraging van beleid: over oorzaken en gevolgen van groeiende bestuurlijke onmacht. Beleid & Maatschappij, 7(2), p. 39-49. Doorn, J.A.A. van (1989). Rede en macht. Den Haag: VUGA. Doorn, J.A.A. van en C.J.M. Schuyt (1978). De stagnerende verzorgingsstaat. Meppel: Boom. Doorn, J.A.A. van en W. Albeda (1991). Het primaat van het arbeidsbestel. Den Haag: Stichting Maatschappij en Onderneming. Douglas, M. (1978). Cultural Bias. Londen: Royal Anthropological Institute, Occasional Paper no. 35. Douglas, M. (1986). How Institutions Think. Syracuse: Syracuse University Press. Douglas, M. (1992). Risk and Blame. Essays in Cultural Theory. Londen: Routledge. Douglas, M. (1996). Thought Styles. Londen: Sage Publications. Douglas, M. en B. Isherwood (1979). The World of Goods. Towards an Anthropology of Consumption. Londen: Allen Lane. Douglas, M. en S. Ney (1998). Missing Persons. A Critique of the Social Sciences. Berkeley: University of Berkeley Press. Drescher, S. (red.) (1968). Tocqueville and Beamont on Social Reform. New York: Harper and Row. Dubet, E. (1993). Integration, Assimilation, Partizipation. Die Krise des industriellen und republikanischen Modells in Frankreich. In F. Balke, R. Habermas, P. Nanz, P. Sillem (red.), Schwierige Fremdheit. Über Integration und Ausgrenzung in Einwanderungsländern (p. 103-118). Frankfurt am Main: Fischer Verlag. Düvell, F. (red.) (2006). Illegal Migration in Europe: Beyond Control? Palgrave: Macmillan. Durkheim, E. (1968). Les formes elementaires de la vie religieuse. Parijs: Les Presses universitaires de France, cinquième édition. Duyvendak, J.W. en L. Veldboer (red.) (2001). Meeting Point Nederland. Over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom. Economist, The (2001). The Case for Globalisation, 29 september-5 oktober, p. 1-34.

Literatuur

271

Edelman, M.J. (1976). The Symbolic Uses of Politics. Urbana: University of Illinois Press. El, C. van (2002). Figuraties en verklaringen. Stijlgebonden schoolvorming in de Nederlandse sociologie na 1968. Amsterdam: Aksant. Elias, N. (1971). Sociologie en geschiedenis, en andere essays. Amsterdam: Van Gennep. Elias, N. (1976). Wat is Sociologie? Utrecht: Het Spectrum. Ellemers, J.E. (1980). Tussen wal en schip: etnische minderheden in Nederland. Intermediair, 16(112). Elster, J. (1989). Nuts and Bolts for the Social Sciences. New York: Cambridge University Press. Elster, J. (1989). The cement of society. Cambridge: Cambridge University Press. Elster, J. (1992). Local Justice. New York: Russell Sage Foundation. Engbersen, G. (1986). Juridisering van de samenleving en de behoefte aan rechtshulp. Recht en Kritiek, 12 (1), p. 68-87. Engbersen, G. (1990). Publieke bijstandsgeheimen. Het ontstaan van een onderklasse in Nederland. Leiden: Stenfert Kroese. Engbersen, G. (1991). Selectie en verdienste; sociale zekerheid en sociale selectiviteit. In W.E. Bakker en P.B. Lehning (red.), Interventie door selectie. Jaarboek Beleid en Maatschappij (p. 13-27). Meppel: Boom. Engbersen, G. (1992). Een koraalrif van ressentiment: Achtergronden bij de rellen in Los Angeles. Beleid & Maatschappij, 19(4). p. 197-206. Engbersen, G. (1993). De verdeelde stad. Intermediair, 29(8), p. 33-37. Engbersen, G. (1995). De institutionele factor: over sociale diensten en de praktijk van het sanctie- en fraudebeleid . In L. Aarts, P. de Jong, R. van der Veen en H. Wagenaar (red.), Het bedrijf van de verzorgingsstaat : nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger (p. 37-55). Meppel: Boom. Engbersen, G. (1999a). Les langages de la détresse. Le Monde Diplomatique, 6 september 1999. Engbersen, G. (1999b). The Undocumented Outsider Class. In T. Boje et al. (red.), European Societies: Fusion or Fission? (p. 84-102). Londen: Routledge. Engbersen, G. (2001). The Unanticipated Consequences of Panopticon Europe: Residence Strategies of Illegal Immigrants. In V. Guiraudon en C. Joppke (red.), Controlling a New Migration World (p. 222-246), Londen: Routledge. Engbersen, G. (2005). Een eeuwige jeugd. Constanten en vernieuwingen binnen de Nederlandse sociologie. Sociologie, 1(1), p. 90-105. Engbersen, G. (2006). Sociale herovering en de emancipatie van de onderklasse. De Volkskrant-essay in het kader van de Sociale Agenda, 11 februari 2006. Engbersen, G. (2007). De verhouding tussen wetenschap en beleid. Over wittebroodsweken en LAT-relaties. In A. Soeteman en F. van den Born (red.),

272

Literatuur

Ethiek van empirisch sociaal-wetenschappelijk onderzoek (p. 63-70). Amsterdam: KNAW. Engbersen, G. (2008). Criminologie in meervoud. Tijdschrift voor Criminologie, 50(3), p. 264-272. Engbersen, G. en J. Burgers (red.) (2001). De verborgen stad. De zeven gezichten van Rotterdam. Amsterdam: Amsterdam University Press. Engbersen, G. en R. Gabriëls (1995). Sferen van integratie : Naar een gedifferentieerd allochtonenbeleid. Amsterdam: Boom. Engbersen, G. en J. de Haan (red.) (2006). Balans en toekomst van de Nederlandse sociologie. Amsterdam: Amsterdam University Press. Engbersen, G. en J. van der Leun (1995). Illegale vreemdelingen en criminaliteit, de differentiële kansenstructuur van illegalen. Tijdschrift voor Criminologie, 37(3), p. 238-256. Engbersen, G. en J. van der Leun (2001). The Social Construction of Illegality and Criminality. European Journal on Criminal Policy and Research, 9(1), p. 51-70. Engbersen, G. en R.J. van der Veen (1987). Moderne armoede. Overleven op het sociaal minimum. Leiden: Stenfert Kroese. Engbersen, G. en R.J. van der Veen (1992). Fatale remedies. De onbedoelde effecten van sociaal beleid. Beleid & Maatschappij, 20(5), p. 214-226. Engbersen, G., J. van der Leun en P. Willems (1995). Over de verwevenheid van illegaliteit en criminaliteit. Utrecht: AWSB. Engbersen, G., J. van der Leun, R. Staring en J. Kehla (1999). De ongekende stad II: inbedding en uitsluiting van illegale vreemdelingen. Amsterdam: Boom. Engbersen, G. et al. (2002). Illegal Immigrants in the Netherlands. In G. Engbersen et al. (red.), Migration, Immigrants and Policy in the Netherlands: Report for the Continuous Reporting System on Migration (SOPEMI) of the Organisation of Economic Co-operation and Development (OECD) (p. 76-84). Rotterdam: Risbo. Engbersen, G., E. Snel en A. Weltevrede (2005). Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam. Een verhaal over twee wijken. Amsterdam: Amsterdam University Press. Engbersen, G., E. Snel en J. de Boom (2007). De adoptie van wijken. Een evaluatie van ‘Nieuwe Coalities voor de Wijk’. Rotterdam: Risbo. Engbersen, R. en T. Jansen (1990). Armoede in de maatschappelijke verbeelding (1945- 1990). Leiden: Stenfert Kroese. Engbersen, R. et al. (1997). Nederland aan de monitor. Utrecht: NIZW. Entzinger, H.B. (1994a). De andere grenzen van de verzorgingsstaat: migratiestromen en migratiebeleid . In G. Engbersen, A. Hemerijck en W. Bakker (red.), Zorgen in het Europese huis: Verkenningen over de grenzen van nationale verzorgingsstaten (p. 141-172). Amsterdam: Boom.

Literatuur

273

Entzinger, H.B. (1994b). De beheersbare migratie. Justitiële Verkenningen, 20(3), p. 8-23. Entzinger, H.B. en G. Engbersen (2004). Immigratie en solidariteit. In W. Arts et al. (red.), Verzorgingsstaat vaar wel (p. 41-56). Assen: Van Gorcum. Enzensberger, H.M. (1993). De grote volksverhuizing. Amsterdam: De Bezige Bij. Esping-Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press. Esping-Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton: Princeton University Press. Esping-Andersen, G. (1993). Changing Classes. Stratification and Mobility in PostIndustrial Societies. Londen: Sage. Esping-Andersen, G. et al. (2001). A New Welfare Architecture for Europe? Report submitted to the Belgian Presidency of the European Union. Etzioni-Halevy, E. (1985). The Knowledge Elite and the Failure of Prophecy. Londen: George Allen & Unwin. Facta (2003). Engels, tenzij... De toekomst van het Nederlands als wetenschapstaal. Facta, 11(6). Facta (2003). Engels, tenzij...2. De toekomst van het Nederlands als wetenschapstaal. Facta, 11(7). Featherstone, M. en S. Lash (red.) (1999). Spaces of Culture. Londen: Sage. Ferrera, M. en A. Hemerijck (2003). Recalibrating Europe’s Welfare Regimes. In J. Zeitlin en D. Trubek (red.), Governing Work and Welfare in a New Economy (p. 88-128). Oxford: Oxford University Press. Fiske, A.P. (1991). Structures of Social Life. The Four Elementary Forms of Human Relations. New York: The Free Press. Flyvbjerg, B. (2001). Making Social Science Matter. Cambridge: Cambridge University Press. Freeman, G. (1995). Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States. International Migration Review, 29(4), p. 881-902. Friedman, J. (1999). The Hybridiation of Roots and the Abhorrence of the Bush. In M. Featherstone en S. Lash (red.), Spaces of Culture (p. 230-256). Londen: Sage. Gabriëls, R. (2001). Intellectuelen in Nederland: Publieke controversen over kernenergie, armoede en Rushdie. Amsterdam: Boom. Gambetta, D. (1987). Were They Pushed or Did They Jump?: Individual Decision Mechanisms in Education. Cambridge: Cambridge University Press. Gans, H.J. (1991). People, Plans and Policies. Essays on Poverty, Racism, and Other National Urban Problems. New York: Columbia University Press. George, S. (1992). The Debt Boomerang: How Third World Debt Harms Us All. New York: Transnational Institute.

274

Literatuur

Geuns, R.C. van, G. Homburg, M. Hulshof en T. Visser (1993). De mazen van het vangnet: Onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van de ABW. Den Haag: VUGA. Giddens, A. (1984). The Constitution of Society. Cambridge: Polity Press. Giddens, A. (1990). R.K. Merton on Structural Analysis. In J. Clark, C. Modgil en S. Modgil (red.), Robert K. Merton. Consensus and Controversy (p. 97-110). Londen: Falmer Press. Giddens, A. (1996). In Defence of Sociology. Cambridge: Polity Press. Glazer, N. (1988). The Limits of Social Policy. Cambridge, MA: Harvard University Press. Godschalk, J. J. (1990). Zijn er nog armen in Nederland? In F. Bovenkerk et al. (red.) (1990), Wetenschap en partijdigheid (p. 515-523). Assen: Van Gorcum. Goffman, E. (1961). Asylums. New York: Anchor Books. Goffman, E. (1963). Stigma: Notes on the Management of Spoiled Identity. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall. Goldthorpe, J.H. (2004). Sociology as Social Science and Cameral Sociology: Some Further Thoughts. European Sociological Review, 20(2), p. 97-105. Goodin, R.E. (1985). Protecting the Vulnerable. Chicago: The University of Chicago Press. Goodin, R.E. (1988). Reasons for Welfare, the Political Theory of the Welfare State. Princeton: Princeton University Press. Goodin, R.E. en J. LeGrand (1987). Not Only the Poor; the Middle-Classes and the Welfare State. Londen: Allen and Unwin. Goodsell, C.T. (1985). The Case for Bureaucracy. New Jersey: Chatham House Publishers. Gordon, M.M. (1964). Assimilation in American life: The role of race, religion and national origin. New York: Oxford University Press. Goudsblom, J. (1987). De sociologie van Norbert Elias. Amsterdam: Meulenhoff. Gough, I. (1996). Social Welfare and Competitiveness. New Political Economy, 1(2), p. 209-232. Gowricharn, R. (1992). Tegen beter weten in: Een essay over de economie en sociologie van de ‘onderklasse’. Apeldoorn: Garant. Gowricharn, R. (red.) (1993). Binnen de grenzen: Immigratie, etniciteit en integratie in Nederland. Utrecht: De Tijdstroom. Grass, G. (1992). Rede vom Verlust. Göttingen: Steidl. Groenendijk, C.A. (2007). Allochtonen of burgers. Definitiemacht in debat en wetgeving over migranten. In J.W. Duyvendak, G. Engbersen, M. Teeuwen en I. Verhoeven (red.), Macht en verantwoordelijkheid. Essays voor Kees Schuyt (p. 101-112). Amsterdam: Amsterdam University Press.

Literatuur

275

Groenendijk, C.A. en A. Böcker. (1995). Het schatten van de onschatbaren; aantallen illegalen, beeld van een categorie of van de schatter. Migrantenstudies, 11, p. 117-128. Groenendijk, C.A. en P.E. Minderhoud (1992). Sturing van migratie in Nederland en Europa na 1992: Effecten en dilemma’s. In SER, Migratie, arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Den Haag: SER. Gryzmala-Kazlowska, A. (2005). From Ethnic Cooperation to In-Group Competition: Undocumented Polish Workers in Brussels. Journal of Ethnic and Migration Studies, 31(4), p. 675-697. Guiraudon, V. (2001). De-nationalisation of Control: Analysing State Responses to Constraints on Migration Control. In V. Guiraudon en C. Joppke (red.), Controlling a New Migration World (p. 31-64). Londen: Routledge. Guiraudon, V. (2002). Including Foreigners in National Welfare States: Institutional Venues and Rules of the Game. In B. Rothstein en S. Steinmo (red.), Restructuring the Welfare State: Political Institutions and Policy Change (p. 129156). New York: Macmillan. Guiraudon, V. en C. Joppke (red.) (2001). Controlling a New Migration World. Londen: Routledge. Gunsteren, H. van (1994). Culturen van besturen. Amsterdam: Boom. Haan, I. de (1995). Over de grenzen van de politiek: De integratie van allochtonen in de sfeer van de politiek . In G. Engbersen en R. Gabriëls (red.), Sferen van integratie. Naar een gedifferentieerd allochtonebeleid (p. 157-179). Amsterdam: Boom. Haan, J. de (1994). Research groups in Dutch sociology. Amsterdam: Thesis Publishers. Haan, J. de (1996). Van sociografie tot verklarende sociologie; een studie van schoolvorming in de Nederlandse sociale wetenschappen. In: H. Ganzeboom en S. Lindenberg (red.), Verklarende sociologie: Opstellen voor Reinhard Wippler (p.13-29). Amsterdam: Thesis Publishers. Hammar, T. (1985). European Immigration Policy: A Comparative Study. Cambridge: Cambridge University Press. Handler, J.F. en E.J. Hollingsworth (1971). ‘The Deserving Poor’, A Study of Welfare Administration. Chicago: Markham. Hasenfeld, Y. (1983). Human Service organizations. Englewood Cliffs: PrenticeHall. Hasenfeld, Y. et al. (1987). The Welfare State, Citizenship, and Bureaucratic Encounters. Annual Review of Sociology, 13, p. 387-415. Hayek, F. (1944). The Road to Serfdom. Chicago: Chicago University Press Heisler, B.S. (1994). Housing policy and the underclass: The United Kingdom, Germany and the Netherlands. Journal of Urban Studies, 16(3), p. 203-220.

276

Literatuur

Heisler, M.O. (1992). Migration, International Relations and the New Europe: Theoretical Perspectives from Institutional Political Sociology. International Migration Review, 26(2), p. 596-622. Hemerijck, A. (2007). Contingente convergentie. De doorontwikkeling van de Europese verzorgingsstaat. In E. Engelen, A. Hemerijck en W. Trommel (red.) (2007). Van sociale bescherming naar sociale investering. Zoektocht naar een andere verzorgingsstaat (p. 83-125). Utrecht: Lemma. Hemerijck, A.C. en M. Verhagen (red.) (1994). De institutionele factor: De maatschappelijke inbedding van de economie. Beleid & Maatschappij, 21(5), p. 214-216. Henshell, R.L. (1990). Thinking about Social Problems. New York: Harcourt, Brace, Jovanovich Publishers. Heroverwegingswerkgroep asielzoekersbeleid (1994). Begrotingsvoorbereiding 1995, deelrapport nr. 6, Den Haag. Himmelfarb, G. (1984). The Idea of Poverty, England in the Early Industrial Age. New York: Albert A Knopf. Hirsch, F. (1977). Social Limits to Growth. Londen: Routledge & Kegan Paul. Hirsch Ballin, E.M.H. (1995). Staatsburgerschap als roeping. In T. Geurts (red.), Burgerschap in een vergruizelende samenleving (p. 55-63). Best: Damon. Hirschman, A.O. (1970). Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations and States. Cambridge: Harvard University Press. Hirschman, A.O. (1991). The Rhetoric of Reaction: Perversity, Futility and Jeopardy. Cambridge: Harvard University Press. Hoffius, R. (1989). Een laatste kans, Eindrapport evaluatie. Heroriënteringgesprekken. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hofland, H.J.A. (1995). De gevaarlijke dubbelzinnigheid van het gedogen. Justitiele Verkenningen, 21(8), p. 76-85. Holton, R. (2000). Globalization’s Cultural Consequences. ANNALS, AAPS, 570, juli 2000, p. 140-153. Honneth, A. (1994). Desintegration. Bruchstücke einer soziologischen Zeitdiagnose. Frankfurt am Main: Fischer. Hood, C. (2000). The art of the state. Culture, rhetoric, and public management. Oxford: Oxford University Press. Hoof, J.J.B.M. van (1990). Vernieuwing en Restauratie: Ontwikkeling in het arbeidsbestel en in de arbeidssociologie (oratie). Amsterdam: SUA. Hoogenboom, T. (1994). Europese samenwerking bij vreemdelingenbeleid: een rechtspolitieke schets. Justitiële Verkenningen, 20(3), p. 80-95. Hooghiemstra, E. (2000). Gemengd huwen en transnationaal huwen in Nederland: enkele feiten. In B. de Hart en J. Schuster (red.), Over de grens: gemengde relaties in Nederland. Themanummer Migrantenstudies, 16(4), p. 198-208.

Literatuur

277

Horkheimer, M. en T.W. Adorno (1947). Dialektik der Aufklärung. Amsterdam: Queriodo. Horowitz, I.L. (1993). The Decomposition of Sociology. New York: Oxford University Press. Howe, R. (1978). Max Weber’s Elective Affinities: Sociology within the Bounds of Pure Reason. American Journal of Sociology, 84(2), p. 366-385. Hughes, E.C. (1994). On Work, Race, and the Sociological Imagination. Edited and with an Introduction by Lewis Coser. Chicago: The University of Chicago Press. Huizinga, J. (1935). Nederlands Geestesmerk. Leiden: A.W. Sijthoff. Inglehart, R. en W.E. Baker (2000). Modernization, Cultural Change and the Persistence of Traditional Values. American Sociological Review, 65(1), p. 19-51. International Organisation for Migration (2003). World Migration 2002: Managing Migration. Challenges and Responses for People on the Move. Genève: IOM. Ipso Facto (1993). Regels en realiteit. Den Haag: VUGA. Jankowski, M.S. (1992). Islands in the Street: Gangs and American Urban Society. Berkeley, CA: University of California Press. Janssen, C. (2004). Voorbij het cynisme: Interview Gabriël van den Brink. De Volkskrant, 19 juni 2004, p. 15. Janssen, R. (1990). Armoede of soberheid. De verarming van mens en milieu als nieuwe sociale kwestie. Utrecht: Commissie Oriënteringsdagen. Jehoel-Gijsbers, J., H. Scholten en A. Vissers (1994). Normen, sociale zekerheid en arbeidsparticipatie. Tilburg: IVA. Jencks, C. (2007). The Immigration Charade. New York Review of Books, 54(14), p. 49-52. Johnston, B.V. (1998). Introduction. In P. Sorokin, On the Practice of Sociology. Edited and with an Introduction by Barry V. Johnston (p. 1-55). Chicago: The University of Chicago Press. Jong, M.J. de (1997). Grootmeesters van de sociologie. Amsterdam: Boom. Jong, M.J. de (1999). Etnische segregatie in het onderwijs: omvang en effecten. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam. Kagan, R.A. (1978). Regulatory justice: implementing a wage-price freeze. New York: Russell Sage Foundation. Kalberg, S. (1996). On the Neglect of Weber’s Protestant Ethic as a Theoretical Treatise: Demarcating the Parameters of Postwar American Sociological Theory. Sociological Theory, 14(1), p. 49-70. Kalmthout, A. van (1998). De tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring: kloon voorlopige hechtenis of eigensoortige maatregel? Sancties, (1), p. 18-27. Kalmthout, A. van (2007). Foreigners. In M. Boone en M. Moerings (red.), Dutch prisons (p. 101-125). Den Haag: BJu.

278

Literatuur

Katz, M.B. (1989). The Undeserving Poor, from the War on Poverty to the War on Welfare. New York: Pantheon Books. Kersbergen, K. van (2000). The Declining Resistance of Welfare States to Change? In S. Kuhnle (red.), Survival of the European Welfare State (p. 1936). Londen: Routledge. Klein, N. (2001). Reclaiming the Commons. New Left Review, 9, p. 81-89. Kleinhans, R.J. (2005). Sociale implicaties van herstructurering en herhuisvesting. Delft: Technische Universiteit Delft. Kloosterman, R. (1996). Polarization Trends in Amsterdam en Rotterdam after 1980. Regional Studies, 30(5), p. 467-476. Kloosterman, R. (2001). Ruimte voor reflectie. Amsterdam: Vossiuspers AUP. KNAW (2003). Nederlands tenzij..: tweetaligheid in de geestes- en de gedrags- en maatschappijwetenschappen. Amsterdam: KNAW. KNAW (2005). Judging research on its merits. An advisory report by the Council for the Humanities and the Social Sciences Council. Amsterdam: KNAW. KNAW (2006). Samenleven en samenwerken. Een toekomst voor de Nederlandse sociologie. Amsterdam: KNAW. Knegt, R. (1987). Rule Application and Substantive Justice: Observations at a Public Assistance Bureau. The Netherlands’ Journal of Sociology, 23(2), p. 116126. Köbben, A.J.F. (1988). Tussen optimisme en pessimisme. In F. Lindo (red.), Balans van het minderhedenbeleid: Vier jaar na de nota (11-14). Utrecht: Nederlands Centrum Buitenlanders. Köbben, A.J.F. en H. Tromp (1999). De onwelkome boodschap, of hoe de vrijheid van wetenschap bedreigd wordt. Amsterdam: Jan Mets. Koffijberg, J. (2005). Getijden van beleid; omslagpunten in de volkshuisvesting. Over de rol van hiërarchie en netwerken bij grote veranderingen. Delft: Delft University Press. Koster, T.H. (red.) (1983). De bijstand: een aperte ontregeling. Den Haag: VUGA. Kroft, H., G. Engbersen, C.J.M. Schuyt en F. van Waarden (1989). Een tijd zonder werk. Leiden: Stenfert Kroese. Kuhnle, S. (red.) (2000). Survival of the European Welfare State. Londen: Routledge. Kuhnle, S. en M. Alesto (2000). Introduction: Growth, Adjustments of European Welfare States. In S. Kuhnle (red.), Survival of the European Welfare State (p. 3-18). Londen: Routledge. Kyle, D. en R. Koslowski (red.) (2001). Global Human Smuggling. Comparative Perspectives. Baltimore: The John Hopkins University Press. Laeyendecker, L. (1981). Orde, verandering, ongelijkheid. Een inleiding tot de geschiedenis van de sociologie. Amsterdam: Boom.

Literatuur

279

Laeyendecker, L. (1984). Verandering in perspectief. In L. Laeyendecker en W.J. Berger (red.), Kiezen als noodzaak (p. 27-106). Baarn: Ambo. Lammers, C.J. (1983). Organisaties vergelijkenderwijs: ontwikkeling en relevantie van het sociologisch denken over organisaties. Utrecht: Het Spectrum. Lane, J.E. (1993). The Public Sector. Londen: Sage. Lange, T. de, S. Verbeek, R. Cholewiski en J. Doomernik (2004). Arbeidsimmigratie naar Nederland. Regulering en demografische en economische aspecten in internationaal vergelijk. Literatuurstudie in opdracht van de ACVZ door het IMES (UvA) en het CMR (KUN). Den Haag: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Latour, B. (1988). Wetenschap in Aktie. Amsterdam: Bert Bakker. Latour, B. (1994). Wij zijn nooit modern geweest. Pleidooi voor een symmetrische antropologie. Amsterdam: Van Gennep. Latuheru, E.J., E.M. de Vries en M.J. de Jong (1994). Integratie belemmerd? Rotterdam: Risbo. Leerkes, A., M. van San, G. Engbersen, M. Cruijff en P. van der Heijden (2004). Wijken voor illegalen. Over ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid. Den Haag: Sdu. Leeuwen, M.H.D. (1994). Sociale zorg. Cahiers voor lokale en regionale geschiedenis 12. Zutphen: Walburg Press. Leun, J. van der (2003). Looking for loopholes. Processes of incorporation of illegal immigrants in the Netherlands. Amsterdam: Amsterdam University Press. Leun, J. van der en R. Kloosterman (1999). Loopbanen onder het legale plafond. De arbeidsmarktpositie van illegale migranten. In J. Burgers en G. Engbersen (red.), De Ongekende Stad I. Illegale vreemdelingen in Rotterdam (p. 118-160). Amsterdam: Boom. Leun, J. van der, G. Engbersen en P. van der Heijden (1998). Illegaliteit en criminaliteit : Schattingen, aanhoudingen en uitzettingen. Rotterdam: Faculteit Sociale Wetenschappen Erasmus Universiteit (rapport). Lieberson, S. (1989). When Right Results Are Wrong. Society, 26, p. 60-66. Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: dilemmas if the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation. Lister, R. (1990). The Exlusieve Society, Citizenship and the Poor. Londen: CPAG. Löwy, M. (1992). Redemption & Utopia. Jewish Libertarian Thought in Central Europe. A Study in Elective Affinity. Londen: The Athlone Press. Lucassen, L. en A.J.F. Köbben (1992). Het partiële gelijk: Controverses over het onderwijs in de eigen taal en cultuur en de rol daarbij van beleid en wetenschap (1951-1991). Amsterdam: Swets & Zeitlinger. Luhmann, N. (1984). Soziale Systeme. Grundriss einer allgemeinen Theorie. Frankfurt am Main: Suhrkamp.

280

Literatuur

Marshall, T.H. (1950). Citizenship and Social Class. Cambridge: Cambridge University Press. Massey, D.S. (2002). Fortress Construction as National Policy: Lessons from the United States. New York: Russell Sage Foundation. Massey, D.S. (2007). The Strength of Weak Politics. In D. Clawson et al. (red.), Public sociology, Fifteen eminent sociologists debate politics and profession in the twenty-first century (p. 145-157). Berkeley: University of California Press. Matza, D. (1969). Becoming Deviant, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall Mead, L.M. (1986). Beyond Entitlements: The Social Obligations of Citizenship. New York: Basic Books. Mead, L.M. (1989). The Logic of Workfare: The Underclass and Work Policy. The Ghetto Underclass: Social Science Perspectives, The Annals of The American Academy of Political and Social Science (onder redactie van W.J. Wilson), 501, p. 156-169. Mead, L.M. (1992). The New Politics of Poverty. New York: Basic Books. Mead, L.M. (red.) (1997). The New Paternalism: Supervisory Approaches to Poverty. Washington: Brookings Institution Press. Meeteren, M. van, M. van San en G. Engbersen (2008a). Mensen zonder papieren. Over de positie van irreguliere migranten en de rol van het vreemdelingenrecht. Antwerpen: Acco. Meeteren, M. van, M. van San, en G. Engbersen (2008b). Irreguliere immigranten in België. Inbedding, uitsluiting en criminaliteit. Rotterdam: Risbo. Merton, R.K. (1936). The Unanticipated Consequences of Social Action. American Sociological Review, 1, p. 898-904. Merton, R.K. (1945). Role of the Intellectual in Public Bureaucracy. Social Forces, 23(4). p. 405-415. Merton, R.K. (1948). The Self-Fulfilling Prophecy. Antioch Review, 8, p. 193-210. Merton, R.K. (1968). Social theory and social structure. New York: The Free Press. Merton, R.K. (1989). Unanticiptated Consequences and Kindred Sociological Ideas: A Personal Gloss. In C. Mongardni en S. Tabboni (red.), L’Opera Di Robert K. Merton e la sociologia contemporanea (p. 307-329). Genua: Edizioni Culturali Internationali Genova. Michels, R. (1969). Democratie en organisatie: een klassieke theorie. Rotterdam: Universitaire Pers Rotterdam. Miller, M. (1995). Illegal Migration. In R. Cohen (red.), The Cambridge Survey of World Migration (p. 537-540). Cambridge: Cambridge University Press. Miller, M. (2001). The Sanctioning of Unauthorized Migration and Alien Employment. In D. Kyle en R. Koslowski (red.), Global Human Smuggling. Comparative Perspectives (p. 318-336). Baltimore: The John Hopkins University Press.

Literatuur

281

Misztal, B.A. (2000). Informality: Social Theory and Contemporary Practice. Londen: Routledge. Mitchell, K. (1997). Different Diasporas and the Hype of Hybridity. Environment and Planning D: Society & Space, 15, p. 533-553. Moore, S.F. (1973). Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate object of study. Law and Society, 7, p. 719-746. More, T. (1985) [1516]. Utopia. Rotterdam: Ad Donker bv. Moretti, F. (2001). Planet Hollywood. New Left Review, 9, p. 90-101. Moynihan, D.P. (1965). The Negro Family: The Case for National Action. Washington: U.S. Department of Labor. Murray, C. (1984). Losing Ground: American Policy 1950-1980. New York: Basic Books. Musted, S. en W. Ostendorf (1991). Inkomensontwikkeling en tweetoppigheid binnen de Randstad. In R. van Kempen, S. Musterd en W. Ostendorf (red.), Volkshuisvesting in theorie en praktijk, nr. 30 (p. 59-75). Delft: Delftse Universitaire Pers. Musterd, S., W. Ostendorf en S. de Vos (2001). Armoedeconcentraties en sociale effecten in dynamisch perspectief: de relatieve concentratie van huishoudens met een zwakke sociaal-economische positie en de effecten daarvan op hun sociale mobiliteit: de ontwikkeling tussen 1989 en 1994. In opdracht van het ministerie van VROM DGVH en in samenwerking met het CBS. Amsterdam: AME. Nauta, L.W. (1987). De factor van de kleine c. Amsterdam: Van Gennep. Nauta, L.W. (1994). Vreemdelingen. Krisis, (56), p. p. 5-15. Nicis College voor Stedelijke Innovatie (2008). Werk is overal, maar niet voor iedereen. Aan de slag met een doelmatig arbeidsmarktbeleid. Den Haag: Nicis Nieuwenhuyze, I. van (2007). Getting by in Europe’s Urban Labour Markets: The Case of Senegambian Migrants in Antwerp and Barcelona. Londen: University of London, King’s College. OECD (2003). Trends in International Migration: SOPEMI 2002. Parijs: OECD. Onderzoekscommissie Toepassing ABW (1993). Het recht op bijstand. Den Haag: VUGA. Papastergiadis, N. (2000). The Turbulence of Migration: Gobalization, Deterritorialization and Hybridity. Cambridge: Polity Press. Pels, D. (1989). Inleiding: Naar een reflexieve sociologie. In P. Bourdieu, Opstellen over smaak, habitus en het veldbegrip (gekozen door Dick Pels) (p. 7-22), Amsterdam: Van Gennep. Peters, B. (1993). Die Integration Moderner Gesellschaften. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Peterse, A.H. (1988). De wraak der hiërarchen, over de averechtse gevolgen van ‘individualiserend beleid’. ESB, 31 augustus 1988, p. 796-804.

282

Literatuur

Pierson, C. en F.G. Castles (2000). The Welfare State Reader. Cambridge: Cambridge: Polity Press. Pierson, P. (1994). Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment. Cambridge: Cambridge University Press. Piven, F.F. en R.A. Cloward (1972). Regulating the Poor, the Functions of Public Welfare. Londen: Tavistock Publications. Platvoet, L. en M. van Poelgeest (2005). Amsterdam als emancipatiemachine. Bussum: THOTH. Polsky, A.J. (1991). The Rise of the Therapeutic State. Princeton: Princeton University Press. Popper, K.R. (1986) [1962]. The Open Society and Its Enemies. Vol. 2. The High Tide of Prophecy: Hegel, Marx and the Aftermath. Londen: Routledge. Portes, A. (red.) (1995). The Economic Sociology of Immigration. Essays on Networks, Ethnicity, and Entrepeneurship. New York: Russell Sage Foundation. Portes, A. (1998). Social Capital: Its Origins and Applications in Modern Sociology. Annual Review of Sociology, 24, p. 1-24. Portes, A. (2000). The Hidden Abode: Sociology as Analysis of the Unexpected. American Sociological Review, 65(1), p. 1-18. Portes, A. en R.G. Rumbaut (1990). Immigrant America: A portrait. Berkeley: University of California Press. Portes, A. en J. Senssenbrenner (1993). Embeddedness and immigration. Notes on the social determinants of economic action. American Journal of Sociology, 98(6), p. 1320-1350. Pressman, J. en A. Wildavsky (1973). Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland; or, why it’s amazing that federal programs work at all: this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes. Berkeley: University of California Press. Putnam, R.D. (2000). Bowling Alone: the Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster. Putnam, R.D., R. Leonardi en R.Y. Nanetti (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Putten, N. van (2006). Terug naar de stad. Een kleine geschiedenis van het grotestedenbeleid. Den Haag: Ministerie van BZK. Raad voor Werk en Inkomen (2005). Van het land. Voorstel inschakeling werkzoekenden bij seizoensarbeid. Den Haag: RWI. Rainwater, L. (1971). Neutralizing the Disinherited: some Psychological Aspects of Understanding the Poor. In V.L. Allen (red.), Psychological Factors in Poverty. New York: Academic Press.

Literatuur

283

Rath, J. (1991). Minorisering. De sociale constructie van etnische minderheden. Amsterdam: SUA. Rath, J. (1992). De tegenbedoelde effecten van de geleide integratie van ‘etnische minderheden’. Beleid & Maatschappij, 19(5), p. 252-265. Regt, A. de (1981). Arbeidersgezinnen en beschavingsarbeid. Meppel: Boom. Rieger, E. (1992). Strategien der Institutionsbildung. Über die Bedeutung von Wahlverwandtschaften im Prozeß der Entstehung des Wohlfahrtstaates. Journal für Sozialforschung, 32(2), p. 157-175. Rijksconsulenten sociale zekerheid (1990). Sanctietoepassing rond heroriënteringgesprekken. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Ringen, S. (2006). The Possibility of Politics. A Study in the Political Economy of the Welfare State (with a new introduction by the author). Londen: Transaction Publishers. Ringer, F. (1997). Max Weber’s Methodology. The Unification of the Cultural and Social Sciences. Cambridge: Harvard University Press. Roebroek, J., C. Verheijen en J. Nekkers (2000). Evaluatie vijf jaar sociale conferentie. Amersfoort: Bureau Vertige. Roelandt, T.J.A. (1994). Verscheidenheid in ongelijkheid: Een studie naar de etnische stratificatie en onderklassenvorming in de Nederlandse samenleving. Amsterdam: Eburon. Roodenburg, H. et al. (2003). Immigration and the Dutch Economy. Den Haag: CPB. Rusinovic, K.J. van der Leun, T. Chessa, A. Weltevrede, G. Engbersen en J. Vos (2002). Nieuwe vangnetten in de samenleving: over problemen en dilemma’s in de opvang van kwetsbare groepen. Rotterdam: Risbo Sansone, L. (1990). Lasi boto (de boot gemist). Over Surinaamse jongeren, werk en werkloosheid. Amersfoort: Acco. Sassen, S. (1991). The Global City, New York, London, Tokyo. Princeton: Princeton University Press. Sassen, S. (1998). Globalisation and its Discontents. New York: The New Press. Sassen, S. (1999a). Guests and Aliens. New York: The New Press. Sassen, S. (1999b). Craked Casings: Notes toward an Analytics for Studying Transnational Processes. In J.L. Abu-Lughod (red.), Sociology for the Twentyfirst Century (p. 134-145). Chicago: The University of Chicago Press. Scheff, T.C. (1966). Being Mentally Ill: A Sociological Theory. Chicago: Aldine. Scheffer, P. (2000). Het multiculturele drama. NRC Handelsblad, 29 januari 2000. Scheffer, P. (2007). Het land van aankomst. Amsterdam: De Bezige Bij. Schinkel, W. (2008). De gedroomde samenleving. Kampen: Aksent. Schinkel, W. (2009). De virtualisering van burgerschap en de paternalistische staat. Sociologie, 5 (1), p. 48-68.

284

Literatuur

Schlesinger Jr., A.M. (1992). The disuniting of America: Reflections on a multicultural society. New York: Norton. Schön, D.A. en M. Rein (1994). Frame Reflexion, Toward the Resolution of Intractable Policy Controversy. New York: Basic Books. Schöttelndreier, M. (1992). Politiek laat onderwijs vallen als middel tot integratie. De Volkskrant, 29 augustus 1992. Schrijer, D. (2003). Het gaat onze draaglast te boven. Een noodkreet uit de lokale praktijk. Socialisme & Democratie, (10/11), p. 56-64. Schulze, G. (1992). Die Erlebnisgesellschqft. Kultursoziologie der Gegenwart. Frankfurt: Campus Verlag. Schuyt, C.J.M. (1978). Het rechtskarakter van de verzorgingsstaat. In J.A.A. van Doorn en C.J.M. Schuyt (red.), De stagnerende verzorgingsstaat (p. 73-96). Meppel: Boom. Schuyt, C.J.M. (1984). Tussen macht en moraal. Over de plaats van het recht in verzorgingsstaat en democratie. Alphen aan den Rijn: Samsom Uitgeverij. Schuyt, C.J.M. (1986). Filosofie van de sociale wetenschappen. Leiden: Martinus Nijhoff. Schuyt, C.J.M. (1991). Op zoek naar het hart van de verzorgingstaat. Leiden: Stenfert Kroese. Schuyt, C.J.M. (1995). Tegendraadse werkingen. Sociologische opstellen over de onvoorziene gevolgen van verzorging en verzekering. Amsterdam: Amsterdam University Press. Schuyt, C.J.M. (2006). Kameleontisch beleid, stekelige wetenschap. In C.J.M. Schuyt et al., Werken op de grens van wetenschap en beleid. De lezingen (p. 11-25). Den Haag: SCP. Schuyt, K., K. Groendendijk en B. Sloot (1976). De weg naar het recht. Deventer: Kluwer Schuyt, C.J.M. en E. Taverne (2000). Welvaart in zwart-wit. Den Haag: Sdu. SCP (1994). Sociaal en Cultureel Rapport 1994. Rijswijk: SCP. SCP (1994). Sociaal en Cultureel Rapport 1998. Rijswijk: SCP. SCP (1999). Rapportage Minderheden 1999: Positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. SCP (2002). Sociaal en Cultureel Rapport 2002: De kwaliteit van de quartaire sector. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Sieber, S. (1981). Fatal Remedies: The Ironies of Social Intervention. New York: Plenum. Smith, N. (1996). The New Urban Frontier: Gentrification and the Revanchist City. Londen: Routledge. Smith, N. (2002). Cities and the geographies of ‘actually existing neoliberalism’. Antipode, 34(3), p. 427–451.

Literatuur

285

Smit, P. en H. van Gunsteren (1996). Cultuur en constitutievorming rond Schiphol. Beleid & Maatschappij, 24(2), p. 62-73. Snel, E. et al. (2000). Migratie, integratie en criminaliteit : migranten uit voormalig Joegoslavië en de voormalige Sovjet-Unie in Nederland. Rotterdam: Risbo. Snel, E., B. Steijn en L. van der Laan (2001). Veranderende klassen in stedelijke economieën: Rotterdam en Amsterdam vergeleken. In G. Engbersen en J. Burgers (red.), De verborgen stad. De zeven gezichten van Rotterdam (p. 2942). Amsterdam: Amsterdam University Press. Sommers, M. (2002). Makelaars in minderheden: O wee wie een afwijkende mening heeft. De Volkskrant, 28 december, p. 13. Sorokin, P.A. (1947). Society, Culture, and Personality. A System of General Sociology. New York: Harper & Brothers Publishers. Sorokin, P.A. (1998). On the Practice of Sociology. Edited and with an Introduction by Barry V. Johnston. Chicago: The University Of Chicago Press. Soysal, Y. (1994). Limits of Citizenship: Migrants and Post-national Membership in Europe. Chicago: University of Chicago Press. Spencer, H. (1969) [1884]. The Man versus the State. Harmondsworth: Penguin Books. Spijkerboer, T. (2007). The Human Costs of Border Control. European Journal of Migration and Law, 9, p. 147-161 Steijn, A.J., F.G. Snel en L. van der Laan (2000). Een postindustriële klassenstructuur? Het klassenschema van Esping-Andersen toegepast op Nederland, Amsterdam en Rotterdam. Sociologische Gids, 47(2), p. 77-94. Steiner, R. (1961) The Death of the Tragedy. Londen: Faber and Faber. Stolk, B. van en C. Wouters (1983). Vrouwen in tweestrijd: tussen thuis en tehuis. Deventer: Van Loghum Slaterus. Stone, C.N. en E.G. Feldbaum (1976). Blame, complacency, and pessimism. Administration & Society, 8(1), p. 76-106. Street, D., G.T. Martin en L.K. Gordon (1979). The welfare industry: functionaries and recipients in public aid. Londen: Sage Publications. Subcommissie Bijstand (1993). Rechten en plichten. Tweede Kamer, 28 oktober 1993. Swaan, A. de (1982). De mens is de mens een zorg: over verstateling van verzorgingsarrangementen. In A. de Swaan, De mens is de mens een zorg (p. 31-50). Amsterdam: Meulenhoff. Swaan, A. de (1985). Kleine sociologie van de sociologie. Kennis en Methode, 9(2), p. 90-104. Swaan, A. de (1988). In Care of the State. Londen: Polity Press. Swaan, A. de (1989a). Zorg en staat. Amsterdam: Bert Bakker. Swaan, A. de (1989b). De verzorging in het teken van het kapitaal. Stichting Dr. J. M. den Uyl Lezing, Amsterdam 7 december 1989.

286

Literatuur

Swaan, A. de (1996). De mensenmaatschappij. Amsterdam: Bert Bakker. Swaan, A. de (1999a). Identificatie in uitdijende kring. In A. de Swaan, De draagbare De Swaan (p. 212-226). Amsterdam: Prometheus. Swaan, A. de (1999b). Uitdijende kringen van desidentificatie: gedachten over Rwanda. In A. de Swaan, De draagbare De Swaan (p. 227-245). Amsterdam: Prometheus. Taguieff, P.A. (1988). La force du préjuge. Essai sur Ie racisme et ses doubles. Parijs: La Découverte. Teulings, C. (1994). Lokale distributieve instituties als remedie voor informatiegebreken. In P.T. van den Berg en M. Trappenburg (red.), Lokale rechtvaardigheid; de politieke theorie van Michael Walzer (p. 213-230). Zwolle: Tjeenk Willink. Teulings, C. (1995). Solidariteit en uitsluiting. De keerzijden van een en dezelfde medaille. In G. Engbersen en R. Gabriëls (red.), Sferen van integratie (p. 4873). Amsterdam: Boom. Thompson, M. en A. Wildavsky (1985). A Cultural Theory of Information Bias in Organizations (paper). Berkeley. Thompson, M., R. Ellis en A. Wildavsky (1990). Cultural Theory. Boulder: Westview Press. Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid (2004). Bruggen bouwen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 689, nrs. 8–9 5 Tilly, C. (1990). Transplanted Networks. In V. Yans-McLaughlin (red.), Immigration Reconsidered: History, Sociology and Politics (p. 9-95). Oxford: Oxford University Press. Tjin, R. (1992). Fraude met paspoorten: ‘Much ado about nothing’, paper gepresenteerd op het NSAV-congres ‘Culturen en Identiteiten’, Amsterdam, 28 en 29 april 1992. Uitermark, J. en J.W. Duyvendak (2008). Civilising the City: Populism and Revanchist Urbanism in Rotterdam. Urban Studies, 45(7), p. 1485-1503. Unabhängigen Kommission Zuwanderung (2001). Zuwanderung gestalten, Integration fördern. Berlijn. Valk, H.A.G. de et al. (2001). Oude en nieuwe allochtonen in Nederland. Een demografisch profiel. Den Haag: WRR-Werkdocument nr. W123. Veen, R.J. van der (1990). De sociale grenzen van beleid. Een onderzoek naar de uitvoering en effecten van het stelsel van sociale zekerheid . Leiden: Stenfert Kroese. Veen, R.J. van der (1993). De bijstand belaagd. In P.H. Renooy en R.C. van Geuns (red.), Heroriëntering op de bijstandswet (p. 13-26). Lelystad: Koninklijke Vermande. Veen, R.J. van der (1995). De taal van het beleid. In Leo Aarts et al. (red.), Het bedrijf van de verzorgingsstaat. Naar nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger (p. 80-102). Meppel: Boom.

Literatuur

287

Veen, R.J. van der, G. Engbersen en E. van de Beek (1985). Rechtshulp in ontwikkeling. Mens en Maatschappij, 60 (2), p. 101-118 Veen, R.J. van der, G. Engbersen en R. Engbersen (1992). Werk en welzijn. Utrecht: NIZW. Veenman, J. (1994). Participatie in perspectief: Ontwikkelingen in de sociaal-economische positie van zes allochtone groepen in Nederland. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum. Veenman, J. (1995). Langzaam voorwaarts: Ontwikkelingen in de sociaal-economische positie van zes allochtonencategorieën. Migrantenstudies, 10(4), p. 230-234. Veenman, J. (red.) (1996). Keren de kansen: De tweede-generatie allochtonen in Nederland. Assen: Van Gorcum. Veenman en Th. Roelandt (red.) (1994). Onzeker bestaan: De maatschappelijke positie van Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen in Nederland. Amsterdam: Boom. Veldboer, L., J.W. Duyvendak, R. Kleinhans en N. Boonstra (2007). In beweging brengen en richting geven. Herstructurering en sociale stijging in Hoogvliet. Rotterdam: drukkerij Plusprint Rotterdam. Verkenningscommissie Sociologie (2006). Samenleven en samenwerken. Een toekomst voor de Nederlandse sociologie. Amsterdam: KNAW. Vermeulen, H. en R. Penninx (red.) (1994). Het democratisch ongeduld: De emancipatie en integratie van zes doelgroepen van het minderhedenbeleid. Amsterdam: Het Spinhuis. Vlaams parlement (2008). Gedachtewisseling over het rapport ‘Irreguliere immigranten in België. Inbedding, uitsluiting en criminaliteit ’. Verslag namens de Commissie voor Wonen, Stedelijk Beleid, Inburgering en Gelijke Kansen uitgebracht door de heer Jan Roegiers en mevrouw Hilde De Lobel. Antwerpen: Vlaams Parlement. Vries, C. de (1989). Het tragisch potentieel van onderwijsstimulering. Pedagogische Studiën, 66(4), p. 172-174. Vuijsje, H. (2004). ‘What works’: Rotterdam en stedelijke vernieuwing. Verslag Breed Beraad gehouden op 13 en 14 februari 2004. S.l.: Stichting Forum voor Stedelijke Vernieuwing. W.J. Dercksen en I.J. Schoonenboom (1989). Een activerende verzorgingsstaat. Beleid & Maatschappij, 16(4), p. 217-219. Wacquant, L.J. (1994). The Comparative Structure and Experience of Urban Exclusion: Race, Class and Space in Paris and Chicago. In K. McFate, R. Lawson en W.J. Wilson (red.), Poverty, Inequality, and Future of Social Policy: Western States in the New World Order (p. 543-570), New York: Russell Sage Foundation.

288

Literatuur

Waldinger, R.D. (1986). Through the eye of the needle. Immigrants and enterprise in New York’s garment trades. New York: New York University Press. Walterstein, I. (2004). The uncertainties of knowledge. Philadelphia: Temple University Press. Walzer, M. (1983). Spheres of Justice: A defense of pluralism and equality. New York: Basic Books. Walzer, M. (1994). Uitsluiting, onrecht en de democratische staat. In P. van den Berg en M. Trappenburg (red.), lokale rechtvaardigheid: De politieke theorie van Michael Walzer (p. 181-195). Zwolle: Tjeenk Willink. Waters, M.C. (1990). Ethnic options: Choosing identities in America. Berkeley: University of California Press. Weber, M. (1963). Gesammelte Aufsitze zur Religionssoziologie Bd. 1. Tübingen: Mohr. Weber, M. (1975). Max Weber: A Biography. New York: Wiley. Weber, M. (1990). Wirtschaft und Gesellschaf. Tübingen: Mohr. Weber, M. (2002). The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism. New translation and introduction by Stephen Kalberg. Los Angeles: Blackwell Publishers. Weiss, C.H. (1986). The many meanings of research utilization. In M. Bulmer (red.), Social science and social policy (p. 31-40). Londen: Allen & Unwin. Weiss, C. H. (2004). Making a difference. Contexts, 3(2), p. 70–71 Wel, F. van (1988). Gezinnen onder toezicht: De stichting Volkswoningen te Utrecht 1924-1975. Amsterdam: SUA. Werbner, P. en T. Modood (red.) (1997). Debating Cultural Hybridity. Londen: Zed Books. Westerink, H. (2005). Wetenschappers in dienst van het beleid tegen ‘illegalen’. Agora: ontmoetingsplatform voor wetenschap en samenleving op het gebied van de ruimtelijke ordening, 21(1), p. 20-23. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1986). Basisvorming in het onderwijs. Den Haag: Sdu. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1987). Activerend arbeidsmarktbeleid. Den Haag: Sdu. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1989). Allochtonenbeleid. Den Haag: Sdu. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1990). Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90. Den Haag: Sdu. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1998). Staat zonder land. Den Haag: Sdu. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1999). Generatiebewust beleid. Den Haag: Sdu.

Literatuur

289

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2005). Vertrouwen in de buurt. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2007). Identificatie met Nederland. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wildavsky, A. (1977). Doing better and feeling worse: the political pathology of health policy. Proceedings of the American Academy of Arts and Sciences, 106, p. 105-123. Wilson, W.J. (1987). The Truly Disadvantaged, The Inner City, The Underclass and Public Policy. Chicago: University of Chicago Press. Wippler, R. (1996). Sociologie tussen empirie en theorie. Een keuze uit het werk 19701996. Amsterdam: Thesis Publishers Amsterdam. WODC/INDIAC (2009). Internationale gezinsvorming begrensd? Een evaluatie van de verhoging van de inkomens- en leeftijdseis bij migratie van buitenlandse partners naar Nederland. Den Haag: WODC. Wuthnow, R. (1987). Meaning and Moral Order. Explorations in Cultural Analysis. Berkeley: University of Berkeley Press. Wuthnow, R., J.D. Hunter, A. Bergesen en E. Kurzweil (1986). Cultural Analysis. The Work of Peter L. Berger, Mary Douglas, Michel Foucault and Jürgen Habermas. Londen: Routledge & Kegan Paul. Young, M. (1959). The Rise of Meritocracy, 1870-2033. Londen: Penguin Books. Young, M. en P. Wilmott (1986) [1957]. Family and Kinship in East London. Londen: Penguin Books. Young, R.J.C. (1995). Colonial Desire: Hybridity in Theory, Culture, and Race. Londen: Routledge. Zijderveld, A.C. (1971). The Abstract Society. A Cultural Analysis of Our Time. New York: Doubleday & Company Inc. Zijderveld, A.C. (2000). The Institutional Imperative. Amsterdam: Amsterdam University Press. Zwan, A. van der en H. Entzinger (1994). Beleidsopvolging minderhedendebat. Advies in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.

290

Literatuur

Dankwoord en verantwoording

Dit boek is gebaseerd op onderzoek dat ik heb gedaan met collega’s uit Leiden, Amsterdam, Utrecht en Rotterdam. Ik wil in het bijzonder Ed van de Beek, Jan de Boom, Christien Brinkgeve, Dennis Broeders, Jack Burgers, René Gabriels, Robert Kloosterman, Arjen Leerkes, Joanne van der Leun, Masja van Meeteren, Willem Schinkel, Kees Schuyt, Richard Staring, Katja Rusinovic, Marion van San, Erik Snel, Jaap Timmer en Romke van der Veen bedanken voor de samenwerking en intellectuele steun. Ook wil ik de redacties van Beleid & Maatschappij (nu Tijdschrift voor Beleid, Politiek en Maatschappij geheten) en het Amsterdams Sociologisch Tijdschrift (inmiddels met Sociologische Gids samengegaan in het nieuwe tijdschrift Sociologie) bedanken voor hun commentaren. Daarnaast wil ik Laura van Bochove en Marianne van Bochove bedanken voor de uiterst zorgvuldige manier waarop zij geholpen hebben de teksten te redigeren en er een manuscript van te maken. Ten slotte dank ik René Gabriels, Willem Schinkel, Menno Fenger en Erik van Aert (AUP) voor hun opmerkingen en suggesties ten behoeve van de inleiding van dit boek. De hoofdstukken zijn gebaseerd op de volgende oorspronkelijke teksten: – Hoofdstuk 2 is gebaseerd op G. Engbersen en R. van der Veen (1992). De onbedoelde effecten van sociaal beleid. In Beleid & Maatschappij, 9 (5), p. 214-226. – Hoofdstuk 3 is gebaseerd op G. Engbersen (1994). Dilemma’s rond arbeid en burgerschap. In H. Scholten en S.C. de Groot (red.), Arbeidsmarkt en sociale zekerheid: beleid in beweging (p. 57-68). Delft: IVA Tilburg/Eburon, 1994. Delen daarvan werden eerder beschreven in W. Dercksen en G. Engbersen (1992). Arbeid en sociaal burgerschap. In H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (red.), Burgerschap in praktijken (p. 99-157). WRR Voorstudie 77, deel I. Den Haag: Sdu. – Hoofdstuk 4 is gebaseerd op G. Engbersen en R. Gabriëls (1995). Voorbij assimilatie en segregatie. In G. Engbersen en R. Gabriëls (red.), Sferen van

291

–

–

–

–

–

–

–

– – – –

292

integratie : naar een gedifferentieerd allochtonenbeleid in Nederland. Jaarboek Beleid & Maatschappij1994/95 (p. 15-47). Meppel: Boom. Hoofdstuk 5 is gebaseerd op G. Engbersen (2000). Het falend integratievermogen van publieke instellingen. In: Socialisme & Democratie. 57 (3), p. 121124. Het nawoord verscheen op 15 december 2007 in NRC Handelsblad. Zie G. Engbersen (2007). Laat symbolische kwesties debat over integratie niet overheersen. NRC Handelsblad, 15 december 2007. Hoofdstuk 6 is gebaseerd op G. Engbersen (2001). De alchemie van de samenleving. In Amsterdams Sociologisch Tijdschrift 28 (4), p. 445-471. Dit is een ingekorte versie van mijn Rotterdamse oratie: G. Engbersen (2002). De alchemie van de samenleving. Boom: Amsterdam. Hoofdstuk 7 is gebaseerd op G. Engbersen (2004). De muur rond de verzorgingsstaat: internationale migratie en uitsluiting. In Amsterdams Sociologisch Tijdschrift; 31 (1), p. 20-37. Hoofdstuk 8 is gebaseerd op G. Engbersen (1991). Selectie en verdienste; sociale zekerheid en sociale selectiviteit. In W.E. Bakker en P.B. Lehning (red.). Kiezen en verdelen. selectie van burgers als interventiestrategie , Jaarboek Beleid en Maatschappij 1990 (p. 13-27). Meppel: Boom. Hoofdstuk 9 is gebaseerd op G. Engbersen (1995). De institutionele factor: over sociale diensten en de praktijk van het sanctie en fraudebeleid . In L. Aarts, P. de Jong, R. van der Veen en H. Wagenaar (red.), Het bedrijf van de verzorgingsstaat : nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger (p. 37-55). Meppel: Boom. Hoofdstuk 10 is gebaseerd op G. Engbersen en J. van der Leun. (1999). Het Nederlandse illegalenbeleid: gedogen tussen onvermogen en mededogen. In W. Bakker en F. van Waarden (red.), Ruimte rond regels. Stijlen van regulering en beleidsuitvoering vergeleken (p. 71-97). Amsterdam: Boom. Hoofdstuk 11 is niet eerder gepubliceerd. Het is sterk gewijzigde versie van G. Engbersen en E. Snel (2006). Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam. Paper gepresenteerd op de conferentie Amsterdam versus Rotterdam. Conferentie wetenschap en lokale politiek, Amsterdam, 23 februari 2006. Hoofdstuk 12 is gebaseerd op G. Engbersen (2007). In zes stappen van probleem- naar prachtwijk. NRC Handelsblad, 19 mei 2007. Hoofdstuk 13 is gebaseerd op G. Engbersen (2007). Het woord is niet langer aan de burger, maar aan de politiek. NRC Handelsblad, 16 juni 2007. Hoofdstuk 14 is gebaseerd op G. Engbersen (2003). O wee de journalist die zich niet conformeert. De Volkskrant, 25 januari 2003. Hoofdstuk 15 is gebaseerd op G. Engbersen (2007). De verhouding tussen wetenschap en beleid. Over wittebroodsweken en LAT-relaties. In A. Soeteman en F. van den Born (eds.), Ethiek van empirisch sociaal-wetenschappelijk

Dankwoord en verantwoording

–

onderzoek (p. 63-70). Amsterdam: KNAW; en op G. Engbersen (2007). De omweg naar Santiago. Over de problematische relatie tussen wetenschap en beleid. In De januskop van het recht (p. 49-57). Nijmegen: Wolf Legal Publishers. Hoofdstuk 16 is een uitgebreide Nederlandse versie van G. Engbersen (2009). Les capricieux publics de la sociologie néerlandaise. In Actes de la recherche en sciences sociales, 176-177, maart 2009, p. 149-156.

Dankwoord en verantwoording

293

Register

40-wijkenaanpak 41, 42, 43, 201 activerende arbeidsmarktbeleid 14, 16, 108 administratieve organisatie 146, 147, 150 adoptieteams 18, 197 alchemie 15, 89, 90, 292 Algemene Bijstandswet 16, 30, 126, 128, 131, 132, 139, 141, 158, 228, 260 allochtonen 15, 41, 51, 57, 58, 59, 61, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 81, 109, 171, 173, 174, 189, 190, 216, 217, 270, 276, 287, 288 allochtonenbeleid 51, 72, 74, 76, 77, 78, 79, 268, 273, 292 arbeidsmigratie 11, 83, 110, 112, 113, 114, 115, 119, 207, 214, 215, 216, 218, 224, 230, 245, 258, 265 armoedebeleid 13, 242, 249 asielmigratie 82, 83, 214, 215 asielzoekers 57, 65, 74, 78, 109, 118, 137, 157, 158, 159, 160, 162 assimilatie 57, 59, 60, 74, 75, 213, 214, 291 assimilatiebeleid 75, 76, 216 babylonische spraakverwarring 243 banlieues 82 bastaardsferen 69 bastard institutions 69

beleidsclassificaties 12 beleidsinterventies 12, 13, 14, 23, 31, 32, 42, 251 beleidssociologie 220, 233, 237, 238, 240, 241, 263 beleidsstrategieën 12 beschavingsoffensief 184, 188, 268 bewoners 41, 42, 43, 161, 168, 173, 178, 180, 181, 184, 188, 190, 194, 196, 199, 200, 201, 203, 208, 217 bijstandsbeleid 16, 139, 140 boomerang effect 27 bureaucratische antwoord 195 burgerschap 45, 47, 48, 49, 50, 51, 54, 55, 83, 85, 119, 136, 139, 230, 238, 265, 269, 270, 284, 291 burgerschapdilemma’s 52 burgerschapseisen 86, 210 business wise 199 calculerende burger 140, 147, 246 calculerend gedrag 135 classificatie 35 cognitieve sociologie 220, 263 conceptueel gebruik 225 conceptuele kennis 242, 243 criminaliteit 31, 36, 62, 70, 104, 118, 121, 160, 163, 166, 177, 179, 189, 217, 221, 224, 244, 264, 268, 273, 280, 281, 286, 288 culturele conflictbenadering 30, 40

Register

295

culturele kaart 98 cultuur 14, 15, 58, 60, 61, 65, 68, 71, 75, 76, 82, 84, 91, 92, 147, 151, 152, 157, 175, 213, 219, 280 decentralisatie 16 denkstijl 98, 100 Deserving en undeserving poor 126 detentie 17, 170 doelverschuiving 28, 35, 40 dubbele grensbewaking 111 ethische dilemma’s 229 ethische kwestie 226 exit 20, 226, 228, 230 exploitatie 34 expressieve sociologie 220, 263 externe grenscontrole 15, 111 fatale remedies 12, 13, 21, 32, 41, 273 fatalist 100 fatalistische antwoord 196 figuratiesociologie 29, 31, 237, 240 fraudebeleid 16, 139, 140, 141, 142, 143, 147, 148, 152, 272, 292 functies van gedogen 156, 157, 159, 160 functionalisme 26, 31, 33 functionele dimensie 14, 15, 61, 62, 63, 71, 72, 76, 84 functionele ontwrichting 33 futility 13 gedifferentieerd beleid 77 gedogen 17, 70, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 164, 166, 168, 169, 277, 292 gemeenschapsantwoord 196 geruststelling 40 globalisering 74, 85, 205, 206, 241 grensbewaking 82, 86, 87, 94, 104, 110, 111, 117, 119, 168, 213, 214, 215

296

Register

grotestedenbeleid 16, 17, 41, 193, 194, 196, 197, 199, 200, 201, 283 gulzige publiek 20, 233, 242 Haagse bril 200 handelingstheorie 28 herontdekking van stedelijke problemen 181 homo economicus 100 homo hierarchicus 100 hybride 91, 101, 238, 246 hybriditeit 91, 92, 101, 255 identificatie 75, 76, 77, 105 identiteit 14, 15, 62, 63, 75, 76, 82, 83, 84, 86, 91, 143, 165, 206, 208, 213, 218, 239 ideocratie 209 illegale migratie 83, 214, 220, 226, 244 illegalen 15, 45, 47, 65, 70, 72, 73, 78, 82, 87, 111, 112, 118, 119, 155, 156, 159, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 182, 223, 224, 229, 245, 260, 273, 276, 280, 289 illegalenbeleid 16, 17, 72, 117, 155, 156, 161, 164, 167, 168, 169, 223, 224, 230, 250, 292 illegale vreemdelingen 10, 15, 17, 54, 73, 103, 104, 109, 110, 112, 116, 117, 118, 156, 167, 168, 222, 224, 226, 230, 249, 261, 269, 273 illegaliteit 10, 105, 118, 121, 164, 214, 215, 217, 222, 223, 224, 244, 273 implementatie 10, 16, 111, 131 importbruiden 202 incompatibiliteit 71, 72, 73, 74 individualisering 59, 94, 95, 132, 134, 205, 206, 241 indringende aanpak 184 institutionele benadering 148, 149

instrumenteel gebruik 225 integrale aanpak 46, 185, 209 integratiebeleid 14, 15, 67, 86, 103, 184, 193, 207, 221, 230, 245, 253 interne grenscontrole 111 jeopardy 13 kabinet-Balkenende IV 18, 239 kennisbenutting 230, 242 kennismigranten 86, 113, 115, 214 klassenstructuur 118, 286 kleinestedenbeleid 194 koloniale sociologie 236 krijgstaal 180 kritische sociologie 220, 233, 238, 263 langdurige werkloosheid 10, 52, 136, 140, 235, 245 LAT-relatie 20, 226, 228, 229 leefbaarheid 18, 54, 177, 179, 180, 188, 194, 197, 200, 201, 208, 224, 280 legitimeren 19, 35, 95, 99, 239, 242 legitimerende rol 217 local justice 154 loyalty 20, 226, 227, 230 marktantwoord 196 marktwerking 16, 196 mattheüseffect 135 Midden- en Oost-Europa 14, 86 migranten 9, 14, 15, 23, 54, 57, 63, 66, 67, 70, 73, 75, 78, 82, 83, 84, 85, 86, 94, 102, 103, 104, 109, 110, 111, 114, 115, 116, 117, 119, 120, 133, 137, 155, 156, 161, 162, 163, 164, 167, 168, 169, 170, 174, 175, 178, 187, 189, 194, 203, 208, 213, 214, 215, 218, 221, 223, 224, 227, 229, 230, 239, 245, 250, 258,

261, 262, 264, 265, 267, 275, 280, 281, 286 migratiebeleid 82, 105, 108, 109, 168, 169, 207, 213, 227, 231, 269, 273 minderhedenbeleid 14, 15, 19, 61, 75, 77, 103, 213, 217, 264, 279, 288 minderhedenmaffia 19 mondialisering 15, 94, 95, 96, 101, 107, 108, 110 moralistische wending 17, 54 moreel burgerschap 53, 54 morele dimensie 14, 15, 62, 63, 72, 73, 76, 84, 126, 127, 131, 138 multiculturalisme 76, 82 natiestaat 205, 213, 218, 262 neveneffecten 13, 23, 161, 223 omstreden sociale kwesties 20, 221, 222 onbedoelde effecten 9, 10, 11, 13, 15, 23, 24, 25, 26, 27, 30, 31, 32, 34, 41, 73, 103, 251, 267, 273, 291 onbedoelde gevolgen 10, 13, 15, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 33, 36, 71, 90, 102, 105, 254 onderklasse 81, 119, 217, 239, 249, 251, 264, 270, 272, 275 onoplosbaar sociaal probleem 167, 168 Oost- en Midden-Europa 214 outsider class 118 overbetrokkenheid 38, 42 over-commitment 38 padafhankelijkheid 95, 97 paradox van globalisering 110, 121 paradox van solidariteit en uitsluiting 109 pendelmigratie 83, 214 perverse effecten 25

Register

297

perversity 13 polderjournalistiek 213, 214, 216, 218 policy wise 199 politieke agogiek 209 politiek gebruik 224, 225, 245 prachtwijken 42, 193, 194, 200 prestatieafspraken 17 probleemwijken 42, 189, 193, 194, 196, 200, 201, 203 professionals 38, 111, 118 professionele ethiek 104, 166 professionele sociologie 20, 233, 237, 238, 240, 263 provocatie 37 publieke moraal 208 publieke sociologie 20, 220, 233, 234, 235, 236, 240, 241, 242, 243, 246, 248 rationele keuzetheorie 29 rechten en plichten 36, 45, 47, 48, 49, 52, 139 rechtsstaat 17, 63, 86, 215 reflexief beleidsonderzoek 241 reflexieve sociologie 241, 282 repressieve aanpak 184 restrictief beleid 15, 73, 82 revanchisme 188, 189 sceptische beleidsanalyse 23, 24 schaalniveaus 187, 201 segregatie 57, 58, 67, 73, 75, 77, 78, 79, 188, 189, 278, 291 sektariër 100 selectiemechanismen 16, 128, 133 selectieve affiniteit 95, 97, 104, 257 selectieve bias 119, 120 self-defeating prophecy 27, 251 self-fulfilling prophecy 27 sfeer van de arbeid 64, 66, 68, 70, 71, 72, 73, 78, 84

298

Register

sfeer van de huisvesting 67, 73 sfeer van de politiek 64, 66, 72, 73, 77, 78, 276 sfeer van de religie 64, 69, 72 sferen 14, 58, 60, 61, 64, 65, 66, 68, 69, 71, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 79, 107, 120, 134, 147 sferen van integratie 57, 58, 64, 268, 273, 276, 287, 292 sociale diensten 131 sociale herovering 18, 173, 179, 180, 181, 184, 188, 189, 190, 191, 200 sociale integratie 58, 59, 60, 61, 62, 63, 65, 67, 72, 73, 74, 76, 77, 78 sociale rechten 48 sociale rechtshulp 9, 10 sociale selectiviteit 131, 272, 292 sociale uitsluiting 67, 107, 109, 249 sociale verplichtingen 49 sociale zekerheid 9, 10, 19, 30, 33, 34, 36, 47, 53, 67, 107, 109, 115, 120, 125, 126, 127, 128, 130, 131, 134, 136, 137, 139, 141, 156, 167, 242, 245, 251, 267, 272, 276, 278, 284, 287, 291, 292 stadsmarinier 18, 180 stedelijke arbeidsmarkten 117, 176, 201 stijlen van informatieverwerping 151, 152, 153, 260 stijlen van regeltoepassing 149, 150, 151, 153 stratificatie 110, 115, 116, 284 street-level-bureaucraten 111 street wise 199 subjectieve definitie- en classificatieprocessen 28 symbolisch beleid 17, 40, 167

theoretisch pluralisme 105 transformatie van kennis 222 transnationale netwerken 103 tuinbouw 14, 45, 46, 47, 52, 54, 73, 87, 112, 113, 114, 117, 118, 164, 262 typen functionarissen 148, 149 uitkeringsfraude 125, 181 uitvoering 9, 10, 11, 16, 17, 18, 35, 123, 125, 128, 131, 134, 135, 137, 139, 140, 142, 143, 145, 147, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 161, 164, 166, 187, 200, 209, 223, 230, 244, 250, 260, 275, 287 uitvoeringspraktijken 70, 72, 139, 147, 148, 158 undocumented outsiderclass 119 universele bias 120 Utopia 85, 87, 253, 280, 282 veiligheid 18, 177, 180, 190, 194, 196, 200, 201, 208 vermiste personen 98

verzorgingsstaat 9, 10, 12, 13, 15, 30, 32, 34, 47, 51, 52, 53, 57, 65, 69, 79, 82, 86, 87, 95, 96, 105, 107, 108, 110, 111, 113, 115, 116, 119, 120, 130, 131, 137, 139, 147, 161, 205, 209, 214, 218, 225, 236, 237, 238, 239, 240, 246, 251, 263, 271, 272, 273, 277, 285, 287, 288, 292 vloeibare moderniteit 91 vluchtelingen 57, 66, 72, 83, 99, 104, 137, 230 Vogelaarwijken 13, 18, 42, 202 voice 20, 226, 227, 228, 230, 258 vreemdelingenbeleid 10, 15, 17, 74, 103, 118, 155, 166, 214, 216, 277 wederkerigheid van prestaties 51 wijk, de 181, 193, 201, 202, 208, 209 woningvoorraad 41, 175, 178, 180, 188, 189, 193, 200, 201 zombiepolitiek 206 zwarte scholen 83, 207

Register

299

De overheid intervenieert in talloze maatschappelijke processen om sociale problemen op te lossen. De bedoelingen zijn goed, maar de resultaten zijn vaak teleurstellend. Veel overheidsbeleid brengt ongewenste, onbedoelde effecten met zich mee. In de studie Fatale remedies wordt een staalkaart gegeven van de onbedoelde gevolgen van sociaal beleid. Daarbij wordt specifiek ingegaan op het bijstandsbeleid, het migratie- en integratiebeleid en het grotestedenbeleid. Er wordt een pleidooi gehouden voor een sceptische beleidsanalyse en adviezen die geen genoegen nemen met simpele beleidsremedies als ‘meer’ of ‘minder’ overheid. Verder wordt aandacht besteed aan de relatie tussen wetenschappelijke kennis en beleid. Ook daarin doen zich allerlei onbedoelde effecten voor. Fatale remedies is onontbeerlijk voor professionals en studenten die werkzaam zijn of willen zijn op de terreinen van openbaar bestuur, sociaal beleid en weten­ schappelijke beleidsadvisering. Godfried Engbersen is hoogleraar Algemene Sociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en lid van de knaw. Hij publiceerde over armoede, werkloosheid, internationale migratie en stedelijke sociale problemen. Daarnaast heeft hij een rijke ervaring met wetenschappelijke beleidsadvisering over sociale zekerheid, migratie- en integratiebeleid en grotestedenbeleid.

isbn 978 90 8555 017 4

· ..